Synliggöra värdet
av ekosystemtjänster
– Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster
Betänkande av utredningen Synliggöra värdet av ekosystemtjänster
Stockholm 2013
SOU 2013:68
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax:
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Omslag: Jerker Lokrantz/Azote.
Illustration: Illustrationen är inspirerad av en teckning som Leonardo da Vinci gjorde för mer än fem hundra år sedan. Den föreställer en människa, med kroppen i två positioner lagda ovanpå varandra. Tillsammans med tillhörande anteckningar anses verket vara
da Vincis sätt att beskriva hur människan förhåller sig till naturen och dess proportioner. Teckningen ses också som ett exempel på förenandet av konst och vetenskap. I utredningens version av da Vincis klassiska bild formas människokroppen av ett samverkande nätverk av växter och djur. Detta illustrerar hur människans existens har sin grund i biologisk mångfald och att våra samhällen och ekonomier utvecklas i samspel med naturens funktioner.
Tryckt av Elanders Sverige AB.
Stockholm 2013
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för
Miljödepartementet
Regeringen beslutade den 17 januari 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället (Dir 2013:4). Utredningen ska även föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Chefen för Miljödepartementet, statsrådet Lena Ek förordnade samma dag Maria Schultz att vara särskild utredare.
Den 21 januari 2013 anställdes Louise Hård af Segerstad och Thomas Hahn som sekreterare i utredningen. Som huvudsekreterare anställdes från och med den 4 februari 2013 Lars Berg. Från och med den 18 mars 2013 förordnades departementssekreteraren Elisabeth Idar Angelov (Finansdepartementet), kanslirådet Mattias Broman (Finansdepartementet), departementssekreteraren Patrik Brodd (Miljödepartementet), kanslirådet Petronella Troselius (Miljö- departementet), ämnesrådet Kerstin Lokrantz (Miljödepartementet), departementssekreteraren Michael Löfroth (Miljödepartementet), departementssekreteraren Lisa Rydberg (Landsbygdsdepartementet) samt departementssekreteraren Lars Espeby (Landsbygds- departementet) som sakkunniga i utredningen.
Utredningen höll ett seminarium om ekosystemtjänster, i samverkan med Miljöforskningsberedningen, den 5 mars 2013 i Stockholm. Den 24 april 2013 medverkade utredningen vid sam- manträde med Miljömålsberedningen, för att presentera utred- ningens avgränsning och inriktning.
Utredningen har inrättat en referensgrupp med representanter för statliga myndigheter och kommunal och regional förvaltning,
företrädare för näringslivet och organisationer i det civila samhället, samt forskare som har arbetat med och format diskussionerna om ekosystemtjänster och värderingsmetoder. Referensgruppen har sammankallats till ett inledande möte den 16 april 2013, och har därefter vid två tillfällen beretts tillfälle att lämna synpunkter och förslag till utredningen.
Utredningen har den 23 maj och 29 maj 2013 ordnat dialog- seminarier, i Malmö respektive Luleå, med medverkan av läns- styrelser, kommuner, vattenmyndigheter, miljödomstolar, region- förbund, Sveriges Kommuner och Landsting, kommunförbund, Naturskyddsföreningen, andra föreningar eller relevanta organisa- tioner. De regionala dialogseminarierna utformades och planerades i samverkan med regionala aktörer. Utredningen har vidare ordnat dialogseminarier i samband med årsmötet för Sveriges Eko- kommuner i Borås och konferensen Tillståndet i Miljöni Stockholm. Utredningenmedverkade även vid ett seminarium som ordnades av Mistra, Stockholm Resilience Centre, Beijerinstitutet och Albaeco i Visby, 1 juli 2013, samt vid Miljödepartementets tankesmedja Folk & Natur,
Jag vill passa på att rikta ett ödmjukt tack till alla som med- verkat, och hjälpt oss belysa en mångfald aspekter av ekosystem- tjänster.
Jag får härmed överlämna betänkandet Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Mitt uppdrag är nu slutfört.
Stockholm den 15 oktober 2013
Maria Schultz
Innehåll
Sammanfattning .................................................................. |
9 |
|
1 |
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget .......... |
25 |
1.1 |
Internationellt politiskt sammanhang .................................... |
25 |
1.2 |
Aktuella kapacitetshöjande insatser........................................ |
29 |
1.3 |
Nationell och regional kunskapsutveckling ........................... |
30 |
1.4 |
Nationell politikutveckling ..................................................... |
34 |
1.5 |
Vårt uppdrag............................................................................. |
35 |
2 |
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i |
|
|
beslutsprocesser ........................................................ |
41 |
2.1Hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan
|
aktörer....................................................................................... |
42 |
2.2 |
Hinder relaterade till institutionella strukturer ..................... |
44 |
2.3 |
Hinder relaterade till kunskap och utbildning ....................... |
46 |
2.4 |
Hinder relaterade till offentlig och privat samverkan............ |
48 |
3 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser .................... |
51 |
3.1Integrering av ekosystemtjänster i underlag för
finanspolitiska beslut ............................................................... |
53 |
3.2 Reglering av mark- och vattenanvändning ............................. |
62 |
3.2.1 Sektorsreglering och planering av mark- och |
|
vattenanvändning.......................................................... |
64 |
5
Innehåll |
SOU 2013:68 |
|
3.2.2 |
Effektiv myndighetssamverkan för |
|
|
|
sektorsintegrering ......................................................... |
80 |
3.3 |
Ekonomiska styrmedel ............................................................ |
82 |
|
3.4 |
Ekologisk kompensation i vardagslandskapet........................ |
93 |
|
3.5 |
Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation............... |
101 |
|
|
3.5.1 |
Kunskapsnod, informationsspridning och |
|
|
|
kapacitetsuppbyggande............................................... |
102 |
|
3.5.2 |
Miljöansvar och |
110 |
|
3.5.3 Offentlig verksamhet som marknadsaktör och |
|
|
|
|
föredöme...................................................................... |
115 |
4 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag..................... |
123 |
|
4.1 |
Ekosystemtjänstbedömningar............................................... |
124 |
|
|
4.1.1 Samarbete inom EU och internationellt.................... |
124 |
|
|
4.1.2 |
Myndighetsansvar ....................................................... |
126 |
4.2 |
Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer.................... |
132 |
|
5 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster .................. |
137 |
5.1Generella åtgärder för deltagande av aktörer och
|
kunskapsbärare ....................................................................... |
138 |
5.2 |
Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå.... |
146 |
5.3 |
Lärande i den nationella förvaltningen.................................. |
152 |
6 |
Konsekvenser ........................................................... |
157 |
Referenser....................................................................... |
167 |
6
SOU 2013:68 |
Innehåll |
Bilagor |
|
Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. |
179 |
Bilaga 2 Begrepp och metoder........................................................ |
183 |
Bilaga 3 Svenska exempel på initiativ inom offentlig |
|
och privat sektor ............................................................... |
237 |
Bilaga 4 Ekosystemtjänstperspektivet i svensk |
|
miljöpolicy och praktik – potentialer, |
|
barriärer och vägar mot integration .................................. |
245 |
Bilaga 5 Beaktande av biologisk mångfald och |
|
ekosystemtjänster i miljökonsekvensbeskrivningar |
|
och miljöbedömningar....................................................... |
259 |
Bilaga 6 Naturakademin learning lab ............................................. |
287 |
Bilaga 7 Värdering av hälsorelaterade ekosystemtjänster ............. |
293 |
Bilaga 8 Utredningens referensgrupp ............................................ |
303 |
Bilaga 9 Ordlista.............................................................................. |
305 |
7
Sammanfattning
Vårt uppdrag
Utredningen har haft i uppdrag att analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället, samt att föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Våra förslag fokuserar på två olika tidsperspektiv:
•dels direkta åtgärdsförslag för att på kort sikt öka medvetenheten och främja integrering av ekosystemtjänsters värde i besluts- processer,
•dels åtgärder för att mer långsiktigt främja en vidareutveckling av kunskapsunderlaget som grund för mer kompletta analyser av åtgärdsalternativ för att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen.
Befintlig kunskap räcker inte för att slutgiltigt bestämma vilka åtgärder som är relevanta och skäliga eller för att bedöma kostnads- effektiviteten. Vårt uppdrag kan därför ses som ett steg mot förbättrade konsekvensanalyser som underlag för beslut om eko- systemens nyttjande.
Huvudbudskap
Biologisk mångfald är en grundförutsättning för ekosystemens lång- siktiga kapacitet att leverera ekosystemtjänster, vilka är en bas för vår välfärd. Både offentliga och privata aktörer är direkt eller indirekt beroende av ekosystemtjänster. Att inkludera ekosystemtjänster i
9
Sammanfattning |
SOU 2013:68 |
samhällsplaneringen och näringslivsutveckling framstår som alltmer angeläget i takt med den pågående utarmningen av biologisk mångfald, men frågan är hur detta kan göras på ett effektivt sätt.
Utredningen analyserar strategier för att värdera ekosystemtjänster i kvalitativa, kvantitativa och monetära termer. Värdering av ekosystemtjänster kan göras genom att viktiga ekosystemtjänster och brukare identifieras och att kartläggning av ekosystemtjänsterna utförs. Detta arbete kan i sig ge viktigt beslutsunderlag. Beräkning av ekosystemtjänsters värden i monetära termer kan ibland underlätta att dessa synliggörs och att nyttan av biologisk mångfald och ekosystem- tjänster vägs in på ett effektivt sätt i beslutsprocesser.
Monetär värdering är dock mindre pålitlig eller direkt olämplig i komplexa situationer som omfattar en mångfald av ekosystem- tjänster eller där det finns skilda etiska övertygelser om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Detta gäller framför allt de stödjande och reglerande ekosystemtjänster som avgör ekosystemens långsiktiga kapacitet att generera välfärd för människor (t.ex. jordmånsbildning, vattenreglering eller polli- nering). Osäkerhet om de ekologiska sambanden och eventuella tröskeleffekter behöver beskrivas och kommuniceras på ett begripligt vis. ”Försäkringsvärdet” syftar på ekosystemens och den biologiska mångfaldens förmåga att kunna leverera ekosystem- tjänster i tider av förändring. Detta värde kan vara mycket stort för de ekosystemtjänster som är svåra att ersätta och det kräver många antaganden för att göra en värdering.
Omsorg om naturen är inte ett särintresse. Integrering av ekosystemtjänster behöver ske inom många politikområden och samhällssektorer. På så sätt kan ekosystemens kapacitet att gene- rera viktiga ekosystemtjänster säkerställas och därmed kan sam- hällets möjligheter att uppnå hållbar utveckling förbättras. Det finns redan en rad kommuner, länsstyrelser, myndigheter och företag som integrerar ekosystemtjänster i t.ex. omvärldsanalys, riskbedömning och affärsutveckling. Planering med ekosystem- tjänster kan generera positiva synergier, till exempel mellan klimat- anpassning och attraktiva boendemiljöer. Men det förekommer naturligtvis även målkonflikter mellan användning av olika eko- systemtjänster eller mellan ekosystemtjänster och andra nyttor.
I utredningen för vi fram ett antal sammanhang och sam- rådsprocesser där dialog kring ekosystemtjänster kan vara ett lämpligt redskap för att identifiera och lösa upplevda målkonflikter. Kunskap och medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster bör så ofta som
10
SOU 2013:68 |
Sammanfattning |
möjligt skapas genom att de som använder och påverkar ekosystemtjänster deltar i formuleringen av problemställningar, samt i identifiering, kartläggning eller värdering av ekosystemtjänster för beslutsunderlag. Olika perspektiv och erfarenheter är viktiga att väga in för att ta tillvara befintlig kunskap, men även av demokratiska och etiska skäl, särskilt om effekten av besluten riskerar att vara irreversibel.
Utredningen föreslår 25 åtgärder indelade i tre huvudsakliga områden: (A) integrering i beslutsprocesser (kap. 3); (B) bättre kunskapsunderlag (kap. 4); och (C) lärande om ekosystemtjänster (kap. 5). Ett centralt tema för många av åtgärdsförslagen är att synliggöra värdet av ekosystemtjänster genom ekosystemtjänstbedömningar (dvs. genom att identifiera viktiga ekosystemtjänster och på lämpligt sätt uppskatta deras tillstånd och nytta samt faktorer som påverkar deras vidmakthållande). Inom urbana områden handlar detta om att förbättra den fysiska planeringen genom att se över lagar samt utarbeta vägledning och kompetensstöd. Inom de areella näringarna föreslår utredningen att miljöersättningar och andra stödsystem utvärderas. Befintliga ekonomiska styrmedel bör utvärderas och nya föreslås med målet att miljöskadliga subventioner minskar och att miljökvalitets- målen nås. Vi föreslår även att utreda möjligheter och konsekvenser av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, för att tillämpa förorenaren
Utredningen föreslår vidare att hållbarhetsindikatorer bör redovisas tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utveck- lingen och att den officiella statistiken behöver utvecklas med bättre data för ekosystemtjänster.
Många åtgärdsförslag handlar om att bygga institutionell kapacitet att göra ekosystemtjänstbedömningar och konsekvensanalyser samt åstadkomma bättre samordning och ansvarsfördelning mellan sektorer och myndigheter. Omfattningen av den kunskap som behövs för att ta välgrundade beslut är svår att uppskatta på förhand. Integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser görs därför bäst genom ett successivt lärande. Utredningen föreslår att en tidsbegränsad delegation för ekosystemtjänster får i uppdrag att vara en kunskapsnod som stöder statliga och
Vi är beroende av ekosystemtjänster från lokala ekosystem både i Sverige och utanför Sveriges gränser. Myndigheter med ansvar för
11
Sammanfattning |
SOU 2013:68 |
handel, bistånd och internationella investeringar har även de en viktig roll. Att på olika sätt synliggöra vår påverkan på och bero- ende av ekosystemtjänster utanför landets gränser ligger i linje med riksdagens generationsmål för miljöpolitiken och Sveriges politik för global utveckling.
Utgångspunkter
Begreppet ekosystemtjänster beskriver ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. De mer synliga ekosystemtjänsterna, som t.ex. produktion av livsmedel och trä- råvara (varor), påverkar och är beroende av andra tjänster, som t.ex. jordmånsbildning, närings- och vattenreglering.
Ekosystemtjänster är för många ett nytt begrepp, även om det har använts i forskarvärlden sedan
År 2000 tog FN:s dåvarande generalsekreterare Kofi Annan initiativ till Millennium Ecosystem Assessment (MA) vilket var en omfattande studie av ekosystemens betydelse för mänskligt väl- befinnande. Projektet involverade ett stort antal forskare och andra experter och resulterade i flera uppmärksammade rapporter som lanse- rade begreppet ekosystemtjänster för beslutsfattare och inom FN. I fokus låg mänsklig välfärd och välbefinnande i en bredare bemärkelse och inte i första hand ekosystemens betydelse i monetära termer.
År 2007 tog
12
SOU 2013:68 |
Sammanfattning |
Ekosystemtjänstbedömningar
Både MA och TEEB har introducerat begrepp och metoder för att synliggöra ekosystemtjänsters värden. TEEB har utarbetat väg- ledning för hur ekosystemtjänster kan analyseras som underlag för samhällsekonomiska konsekvenser av beslut. I denna utredning använder vi det svenska begreppet ekosystemtjänstbedömning för att beskriva detta. Begreppet syftar inte på en entydig metodik utan på arbete med identifiering, kartläggning eller värdering av eko- systemtjänster som görs i syfte att synliggöra ekosystemtjänster i olika beslutsprocesser (se nedanstående illustration). Ekosystem- tjänstbedömningar utförs som sagt redan i dag i växande utsträck- ning i svenska myndigheter, kommuner och företag.
Figur |
Synliggörande av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
|
|
|
med hjälp av ekosystemtjänstbedömningar |
|
|
|
|
|
|
Illustration: J. Lokrantz/Azote.
13
Sammanfattning |
SOU 2013:68 |
Befintliga mål för ekosystemtjänster
Vid partskonferensen till Konventionen om biologisk mångfald i Nagoya 2010 antogs ett globalt mål om att integrera värdet av biologisk mångfald i beslutsprocesser och räkenskaper. Riksdagen antog samma år ett generationsmål för miljöarbetet. Målet inklu- derar ett långsiktigt säkrande av ekosystemtjänster. Genera- tionsmålet anger också att miljöproblemen inte ska lösas genom att effekterna flyttas utomlands, något som också ligger i linje med Sveriges politik för global utveckling.
Under 2012 beslutade regeringen om ett etappmål i miljö- målssystemet, som innebär att betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster senast 2018 ska vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avvä- ganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Naturvårdsverket har som ett steg i detta arbete tagit fram rap- porten Sammanställd information om ekosystemtjänster. Regeringens syfte med etappmålet är att ”skapa mekanismer som gynnar eko- systemens förmåga att leverera tjänster och ger incitament för en långsiktigt hållbar förvaltning”. Dessutom konstateras att ”en ökad kunskap om ekosystemtjänsternas samhällsekonomiska och andra värden kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vikten av att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald, vilket i sin tur bidrar till goda förutsättningar för att säkra den biologiska mångfalden för framtiden”. Naturvårdsverkets rapport har även använts av Framtids- kommissionen, som bl.a. noterade att kartläggningar av ekosystem- tjänster i Sverige ännu inte varit uttömmande vilket medför att det i nuläget är svårt att utvärdera effektiviteten av åtgärder för eko- systemtjänster.
Åtgärdsförslag
Vi föreslår en sammanhängande uppsättning åtgärder som för- stärker befintliga initiativ och bygger på existerande arbetsformer hos myndigheterna. Våra 25 förslag handlar om A) integrering i beslutsprocesser (kapitel 3); B) bättre kunskapsunderlag (kapitel 4); och C) lärande om ekosystemtjänster (kapitel 5). Åtskillnaden är inte entydig eftersom även åtgärder för integrering förväntas generera kunskap som kan ligga till grund för lärandeprocesser. Förslagen baseras på den hinderanalys som redovisas i kapitel 2 av betänkandet,
14
SOU 2013:68 |
Sammanfattning |
som handlar om kunskapsförsörjning och utbildning, institu- tionella strukturer, offentlig och privat samverkan samt skillnader i världsbild mellan aktörer. Åtgärderna kan bidra till lärande om ekosystemtjänsters värde på lokal och nationell nivå, samt bidra till internationellt samarbete.
En stor vikt läggs vid att förbättra konsekvensanalyser genom ekosystemtjänstbedömningar av relevant omfattning. Av central betydelse är tre åtgärdsförslag som ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser genom att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser (förslag 5, 19 och 20 nedan). Denna och annan kunskap som tas fram genom de initiala åtgärderna i kapitel 3 bör ge ett förbättrat underlag för ytterligare åtgärder från regeringens och myndigheternas sida. Därför föreslår vi att flera av våra åtgärder påbörjas i ett något senare skede, då vi förväntar oss att detta kunskapsarbete genererat resultat i form av bl.a. identifiering av viktiga ekosystemtjänster och kartläggning eller värdering av dessa. Samtidigt är det viktigt att åtgärder genomförs innan 2018, som är det år då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster ska uppnås.
Utredningen anser att det behövs en kunskapsnod i genom- förandet av dessa åtgärdsförslag och föreslår att en tillfällig myndighet inrättas (i form av en delegation inom kommittéväsendet), som bidrar till arbetet med att uppnå etappmålet (förslag 11).
A) Integrering i beslutsprocesser
Utredningen föreslår 18 åtgärder för integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer. Vi har analyserat åtgärder för integrering av ekosystem- tjänster i underlag för finanspolitiska beslut, reglering av mark- och vattenanvändning, ekonomiska styrmedel, ekologisk kompensation samt kompetensstöd och informationskanaler. Åtgärdsförslagen varierar i komplexitet och arbetsinsats, men syftar sammantaget till att få en mångfald av aktörer i samhället att se hur ekosystem- tjänster bidrar till och kan utvecklas vidare inom deras ansvars- och verksamhetsområden, samt hur verksamheten i fråga påverkar ekosystemtjänster. Åtgärderna förväntas medföra ökad kunskap som grund för ytterligare överväganden och åtgärder från rege- ringens eller myndigheters sida.
15
Sammanfattning |
SOU 2013:68 |
Integrering av ekosystemtjänster i underlag för finanspolitiska beslut
Tillgängliga data och verktyg för monetär värdering är inte till- räckliga för att på ett tillfredsställande sätt synliggöra ekosystem- tjänster i nationella räkenskaper. Som komplement till brutto- nationalprodukten har det gjorts försök i Sverige och internationellt att utveckla aggregerade välfärdsmått som väger samman sociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. Det har dock visat sig svårt att få fram rättvisande mått och att tillämpa dem i underlag för finanspolitiska beslut. Hållbar utveckling bör därför tills vidare demonstreras med en uppsättning av indikatorer som ger infor- mation om samhällets och ekosystemens kapacitet att generera välfärd i dag och i framtiden.
Vårt förslag
1.Regeringen bör fr.o.m. 2014 öka synligheten av hållbarhets- faktorer, inklusive ekosystemtjänster, i underlag för finanspolitiska beslut, inledningsvis genom att årligen redovisa hållbarhets- indikatorer tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utvecklingen.
Reglering av mark- och vattenanvändning
Lagar och regler behöver ses över för att säkerställa att tillgänglig kunskap om ekosystemtjänsters värde beaktas i avvägningar mellan olika intressen. I ett första steg behövs framför allt vägledning om hur existerande regler kan användas, samt insamling av erfarenheter från pågående arbete som underlag för utvärdering av befintliga regler. Länsstyrelsen spelar en nyckelroll genom sitt ansvar för vägledning och tillsyn av kommunal och regional planering.
Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet har en särskilt nära relation till ekosystemtjänster, och ett särskilt ansvar för att miljökvalitetsmålen nås. Integrering av ekosystemtjänsters värde i deras beslutsprocesser bör utvecklas stegvis. Den kunskap som byggs i detta arbete ger viktigt underlag för regeringens ställningstaganden och åtgärder för att nå etappmålet. Myndigheter bör se över sina styrdokument och myndighetsutövning i ljuset av bl.a. de ekosystemtjänster som beskrivits i Naturvårdsverkets
16
SOU 2013:68 |
Sammanfattning |
sammanställning, och rapportera till regeringen. För myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar kan detta första steg handla om att upprätta en policy för integrering av ekosystemtjänster i styrdokument av betydelse för Sveriges miljöpåverkan (positivt och negativt) på andra länder.
Våra förslag
2.Regeringen bör, i samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark- och vatten, fort- löpande se till att det klargörs huruvida rådande bestämmelser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystem- tjänster. Ändringar bör föreslås för att tillgodose brister.
3.Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att under
4.Regeringen bör ge Boverket i uppdrag att utarbeta vägledning och kompetensstöd för hantering av ekosystemtjänster vid tillämpning av 2 kapitlet plan- och bygglagen samt 3 och 4 kapitlet miljöbalken i den fysiska planeringen. Möjligheter till synergier med det uppdrag som föreslagits av Miljömålsberedningen, gällande sociala värden i tätortsnära natur, bör beaktas, och uppdraget bör läggas samtidigt med ett sådant uppdrag.
5.Regeringen bör snarast möjligt begära återrapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om hur myndig- heterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet. Fokus bör inledningsvis ligga på arbete med att identifiera viktiga ekosystemjänster och med att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands. Löpande återrapportering om uppfölj- ningen av ekosystemtjänster och om åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i myndighetsutövningen bör ske inom miljömålssystemet respektive miljöledningssystemet.
17
Sammanfattning |
SOU 2013:68 |
6.Den utredning som föreslagits av Miljömålsberedningen för att nå en ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen är ange- lägen. Dess omfång bör dock breddas till att inkludera närings- livets behov av enhetliga styrsignaler för att främja utveckling av ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter.
Ekonomiska styrmedel
Ekonomiska styrmedel bör utvärderas och utredas, för att bl.a. förstärka tillämpningen av principen att förorenaren betalar (den internationellt erkända Polluter Pays Principle). Potentiellt miljö- skadliga subventioner bör också utredas vidare i enlighet med rekommendationer från Konventionen för biologisk mångfald. Kostnadseffektiviteten av olika miljöersättningar bör också utvär- deras men ersättningarnas totala omfattning bör inte minska.
Våra förslag
7.Regeringen bör 2016 ge ett gemensamt uppdrag åt Konjunk- turinstitutet och Naturvårdsverket att göra en översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mång- fald och ekosystemtjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subventioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att föro- renaren
8.Regeringen bör ge Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster redan stöds och kan stödjas. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant.
9.En större andel av jordbruksstöden bör användas till miljö- ersättningar. Det bör även säkerställas att gårdsstödet får en bibehållen eller ökad positiv effekt på biologisk mångfald och ekosystemtjänster i jordbrukslandskapet.
18
SOU 2013:68 |
Sammanfattning |
Ekologisk kompensation i vardagslandskapet
Möjligheter att kräva kompensation för negativ påverkan på eko- systemtjänster vid exploatering av mark- och vattenområden finns redan men hämmas av juridiska oklarheter. Ekologisk kompensa- tion bygger på förorenaren
Vårt förslag
10.Regeringen bör 2014 tillsätta en särskild utredare för att analy- sera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation i vardags- landskapet, dvs. utanför skyddade områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över.
Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation
Informationsinsatser till
Det behövs en sammanhållande aktör i genomförandet för att nå ut med kunskap om ekosystemtjänsters värde för olika sektorer och intressen. Vi bedömer att ingen av de befintliga myndigheterna är lämpade för en sådan uppgift. Det behövs tvärgående och tvär- sektoriella statliga insatser för att både bygga statens egen kompetens och samverka effektivt med olika
19
Sammanfattning |
SOU 2013:68 |
Våra förslag
11.Regeringskansliet bör inrätta en delegation för ekosystemtjänster inom kommittéväsendet, för att tillgodose behov av kunskap och stöd för lärande om ekosystemtjänster hos näringsliv, kommuner och myndigheter. Delegationen bör vara en kunskapsnod som samverkar med och stöttar olika aktörer i genomförandet av åtgärder som vi föreslår. Delegationen bör ha två kärnuppgifter, dels att samla och sprida kunskap om hinder och framgångar i arbetet med att värdera ekosystemtjänster och integrera dessa värden i beslutsprocesser, dels att verka för att relevanta nationella myndigheter ges kapacitets- och kompetensupp- byggnad så att de efter 2018 själva kan ta ansvar för att ekosystemtjänsternas värde integreras i ekonomiska ställnings- taganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Delegationen bör vara sammansatt av representanter från närmast berörda sektorer inklusive branschorganisationer, och kommunal förvaltning, samt relevanta kunskapsförmed- lande aktörer, representanter för civilsamhällets organisationer och forskare. Den bör verka under perioden
12.En informationsportal om regional utveckling och närings- livsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras 2014. Portalen bör utgå ifrån Naturvårdsverkets för- slag om en plattform för näringslivet och biologisk mångfald. Den bör inkludera en svensk vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänst- bedömningar, inklusive goda exempel på beaktande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering.
13.En kommunikationssatsning bör genomföras under
14.Regeringen bör låta utreda hur Naturvårdsverket, Jordbruks- verket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Energi- myndigheten och Tillväxtverket (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) kan stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom sina ansvarsområden med att utveckla ekosystemtjänst- baserade produkter med positiva miljöeffekter.
20
SOU 2013:68 |
Sammanfattning |
15.Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd till innovationer som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen, där man beaktar ekosystemens mångfunktionalitet.
16.Regeringen bör senast 2016 utreda olika strategier för att för- bättra transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, inklusive placeringar inom de statliga
17.Regeringen bör 2016 ge Konkurrensverket i uppdrag att bedöma om värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnadskalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv.
18.Statens ägarpolicy bör senast 2016 kompletteras så att rege- ringen utvecklar sin syn på hur ekosystemtjänsternas värde ska integreras i ekonomiska ställningstaganden.
B) Bättre kunskapsunderlag
Vi föreslår tre åtgärder för att öka kunskapsunderlaget så att arbetet fram till målåret 2018 och därefter kan bli så effektivt som möjligt. Dessa bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver internationellt samarbete.
Ekosystemtjänstbedömningar
Befintliga mål och processer inom miljömålssystemet bör användas för att under
21
Sammanfattning |
SOU 2013:68 |
Våra förslag
19.Sverige bör fortsatt stödja
20.Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att senast 2015 utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för uppföljning av etappmålet samt Boverket. Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag 11, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna.
Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer
Statistikunderlag och metoder för miljöräkenskaper bör vidare- utvecklas genom att bättre koppla existerande och nya indikatorer för miljömålsuppföljningen till ekonomisk och social hållbarhet. Detta innebär ett förbättrat underlag för finanspolitiska över- väganden.
Vårt förslag
21.Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och OECD för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveck- ling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystem- tjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljö- målsuppföljning.
22
SOU 2013:68 |
Sammanfattning |
C) Lärande om ekosystemtjänster
Slutligen föreslås fem åtgärder för att stimulera att förvaltningen av ekosystemtjänster vidareutvecklas genom lärande om ekosyst- emens funktioner och åtgärders effekter.
Generella åtgärder för deltagande av aktörer och kunskapsbärare
Forskningsinsatser behövs kring grundläggande ekologiska och ekonomiska samband och effekter av olika styrmedel, framför allt sådan platsbunden kunskap som behövs som grund för konkreta åtgärder och tillämpning av värderingsmetoder. Det finns även behov av tvärvetenskaplig och tvärsektoriell kunskap om effektiva lärandeprocesser. Detta behöver utvecklas genom samverkan mellan t.ex. ekonomer, ekologer, statsvetare, sociologer, filosofer och psykologer samt mellan forskare, näringsidkare, beslutsfattare och civilsamhällets intresseorganisationer.
Hinder för att koppla forskningsinsatser bättre till det konkreta arbetet i kommuner, statliga myndigheter och näringsliv behöver analyseras och åtgärdas. Redskap och samarbetsformer bör främjas för att stimulera effektiv medverkan av intressenter och andra aktörer i insamling av kunskap och i dialoger inför beslut som inbegriper ekosystemtjänster.
Våra förslag
22.Regeringen bör 2014 ge Formas i uppdrag att analysera hur forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering av ekosystemtjänster och lärandeprocesser i förvaltningen av ekosystemtjänster strate- giskt kan stödjas. I uppdraget bör ingå att identifiera och belysa faktorer som påverkar omfattningen av aktivt deltagande av forskare i planering och utvärdering av förvaltning av biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
23.Regeringen bör fortsatt säkerställa nödvändiga resurser för Svenska Artprojektet, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrap- portering av artobservationer till Artportalen. Regeringen bör även överväga att komplettera verksamhetsmålen för Artprojektet så att det även stimulerar medvetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner.
23
Sammanfattning |
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå
Befintliga samverkansprocesser bör tas tillvara i arbetet med ekosystemtjänster. Planeringsunderlag på regional nivå bör grundas på bl.a. ekosystemtjänstbedömningar på kommunal nivå, där detta finns tillgängligt. Kommunernas arbete är avgörande för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och bör därför fortsatt främjas genom statlig medfinansiering.
Vårt förslag
24.Regeringskansliet bör 2014 utreda behovet av ändringar av
Lärande i den nationella förvaltningen
Slutligen behövs en nationell uppsamling och analys av hur arbetet med ekosystemtjänster kan vidareutvecklas. Sverige bör genom de föreslagna åtgärderna i detta betänkande ha ett förbättrat underlag för att bedöma uppfyllnaden av generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. På så sätt kan Sverige också fortsatt spela en ledande roll i den internationella politikutvecklingen.
Vårt förslag
25.En förnyad analys av policyalternativ bör göras efter etapp- målets målår 2018 och en långsiktig plan bör upprättas för fortsatt lärande om hållbar produktion av ekosystemtjänster. Detta arbete bör baseras på utvärderingar av vidtagna åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet, synteser av tillstånd och utveckling för ekosystemtjänster inom miljömåls- uppföljningen, samt översyner som föreslås i denna utredning, t.ex. av ekonomiska styrmedel.
24
1Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget
1.1Internationellt politiskt sammanhang
Den senaste treårsperioden har medfört ett genomslag för eko- systemtjänstbegreppet i den globala politiska processen för hållbar utveckling. Ett genombrott skedde med den globala strategiska plan för Konventionen om biologisk mångfald, som antogs vid partsmötet i Nagoya 2010, och senare införlivades i EU:s strategi för biologisk mångfald för
Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald
Den globala handlingsplanen från Nagoya ställde upp ett över- ordnat mål om att säkra resilienta ekosystem, i syfte att till- handahålla ekosystemtjänster.1 Partsmötet gav även sitt stöd för tillämpning av ekosystemtjänstbedömningar enligt de metoder som utvecklats inom ramen för projektet The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB)2.
Flera av delmålen i planen (de s.k.
1Beslut X/2 Konventionen om biologisk mångfald (UNEP/CBD/COP/10/27).
2Se Bilaga 2.
25
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
SOU 2013:68 |
mål beskriver vikten av att höja medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald, integrera värdet av biologisk mångfald i beslutsprocesser och räkenskaper, ställa om skadliga subventioner till miljöersättningar, samt uppnå hållbar produktion och konsumtion. Dessutom antogs mål för kunskapsuppbyggnad och andra kapacitetshöjande insatser. Den första analys som gjorts av kostnader för att nå
Det mål som har störst direkt anknytning till utrednings- direktivet är
Ett omfattande
3Konventionen om biologisk mångfald (2012).
4Europeiska kommissionen (2011).
26
SOU 2013:68 |
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
Box 1.1 Storbritanniens National Ecosystem Assessment och Natural Capital Committee
Storbritannien gjorde en större studie av landets ekosystem- tjänster som en följd av Millennium Ecosystem Assessment. Deras National Ecosystem Assessment5 gör en omfattande värdering av status och trender for Storbritanniens olika habitat och samhällets användning av dem de senaste
Genom scenarioanalys tog man fram hur olika trender och strategier slår om 50 år, vilka sedan diskuterades med aktörer. Resultaten visar att hållbar förvaltning av ekosystemtjänster kräver insatser som reglering, (ekonomiska) incitament, atti- tydförändringar, teknik och frivilliga åtgärder.
Som en uppföljning av UK NEA lades en strategi för det långsiktiga arbetet på miljöområdet fram och en strategi för arbetet med Englands natur och ekosystemtjänster.
Natural Capital Committee bildades 2011 och rapporterar till ekonomiutskottet (Economic Affairs Committe) och justitiekanslern (the Chancellor). Kommittén ger oberoende expertråd till olika myndigheter om värdet av naturkapitalet och syftar till att påverka den ekonomiska politiken i Storbritannien till gagn för naturen (the natural environment).
Under sitt första år har kommittén utöver sitt arbete med den årliga State of the Natural Capital report6:
5UK National Ecosystem Assessment (2011a, 2011b).
6Natural Capital Committee (2013).
27
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
SOU 2013:68 |
•samverkat med motsvarigheten till SCB om att bädda in naturkapital i miljöräkenskaper;
•arbetat med företag, redovisningsfirmor och stora markägare för att katalysera företags arbete med redovisning om naturkapital;
•utvecklat metoder för värdering av skogstillgångar:
•utvecklat vägledning om hur ekosystemansatsen skulle stödja införandet av EU:s Habitatdirektiv och Fågeldirektiv.
•utvecklat en forskningsagenda om naturkapital för framtida samverkan med forskningsråd och andra partners.
Etableringen av IPBES
En annan viktig händelse var etableringen av den mellanstatliga kunskapsplattformen om biologisk mångfald och ekosystem- tjänster år 2012 (Intergovernmental
Riomötet 2012 och arbetet med hållbarhetsmål
Världstoppmötet om hållbar utveckling i Rio de Janeiro 2012 bekräftade ekosystemtjänstbegreppet. Vid mötet togs viktiga steg för att utveckla en global agenda för lösningar som väger samman de tre dimensionerna av hållbar utveckling till en fungerande helhet. Begreppet ”grön ekonomi” brukar användas för att beskriva nödvändigheten av att integrera hänsyn till miljömässig och social
7Se aktuell medlemsförteckning på www.ipbes.net
8UNEP/IPBES.MI/2/9
28
SOU 2013:68 |
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
hållbarhet i den ekonomiska politiken. Riomötet slog fast principer för utvecklingen av grön ekonomi och underströk betydelsen av den sociala dimensionen för att uppnå hållbar utveckling enligt dess vedertagna definition.9
I efterdyningarna av Riomötet pågår förberedelser för att anta globala mål för hållbar utveckling som kan ersätta Millenniemålen för fattigdomsbekämpning när dessa löper ut 2015. Den högnivåpanel som tillsatts för att ta fram underlag för dessa mål lyfter bl.a. behovet av att bättre uppskatta naturresursernas ekonomiska värden och inkorporera dessa i räkenskaper och i underlag för offentlig upphandling.10 Det globala samfundet har alltsedan Stockholmskonferensen 1972 strävat mot allt bättre integrering av kunskap om miljöfaktorer och resursbegränsningar i politiska beslut. Denna strävan går inte att separera från arbetet för social hållbarhet, global rättvisa och fattigdomsbekämpning, vilket bl.a. resultatet av Riomötet 2012 tydligt visar.
1.2Aktuella kapacitetshöjande insatser
Många organisationer har under de senaste åren påbörjat arbete och kapacitetsutveckling för att tillämpa ekosystemtjänstbegreppet, bl.a. i nationella processer. Sekretariatet för Konventionen om biologisk mångfald har utarbetat manualer för genomförande av
9A/CONF.216/L.1
10FN (2013).
11
12Ash m.fl (2010).
13World Resources Institute (2012).
29
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
SOU 2013:68 |
fattande.14 Även OECD har tagit fram en vägledning som riktar sig direkt till näringslivet.15
TEEB:s vägledning är den som tar det bredaste greppet på såväl biologisk mångfald som ekosystemtjänster, och som bäst anknyter till Konventionen om biologisk mångfald med dess ekosystem- ansats och
1.3Nationell och regional kunskapsutveckling
Svenska företrädare har aktivt bidragit till det internationella genomslaget för ekosystemtjänstbegreppet, dels genom medverkan i de vetenskapliga processerna, dels genom politiskt arbete. Det svenska ordförandeskapet i EU 2009 gav en stor möjlighet att påverka diskussionerna inför Nagoyamötet och att verka för etableringen av IPBES. Svenska experter har även initierat och deltagit i regionala samarbeten om ekosystemtjänstbedömningar, bl.a.
BalticSTERN uppskattade den ekonomiska nyttan med att genomföra den överenskomna aktionsplanen Baltic Sea Action Plan (BSAP) (se Box 1.2). Ett huvudresultat var att betalningsviljan hos medborgare i länderna runt Östersjön uppskattades till 35 miljarder kronor per år, vilket tydligt överstiger de uppskattade kostnaderna för att nå BSAP:s mål.
14World Resrouces Institute (2008).
15Stephenson (2012).
16http://www.teebweb.org
17http://www.naturalcapitalproject.org/InVEST.html
18Kettunen m.fl. (2012).
30
SOU 2013:68 |
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
Box 1.2 BalticSTERN – värdet av ett friskt innanhav
Med
Detta är den första internationella storskaliga kostnads- nyttokalkyl i sitt slag och forskarnätverket BalticSTERN, med partners i alla nio länder, har kombinerat ekologiska och eko- nomiska modeller för att uppskatta nyttorna och kostnaderna med att nå målen om minskad övergödning i Aktionsplanen. Bland annat har man genomfört två enkäter i alla Östersjöländer om hur invånarna använder Östersjön, hur de uppfattar miljötillståndet i havet och hur de värderar en mindre övergödd Östersjö.
Välfärdsvinsterna med att uppfylla Aktionsplanens mål kan vara ännu större än beräknat. Detta eftersom kostnaderna kan vara överskattade i och med att det finns fler kostnadseffektiva åtgärder än de som kunnat ingå i studien samt att nyttorna troligen är underskattade då vissa åtgärder skulle ge ytterligare vinster i andra områden, såsom sjöar och vattendrag.
För att genomföra kostnadseffektiva lösningar och nå de största välfärdsvinsterna för Östersjöländerna behövs inter- nationell samverkan, information och fördelning av kostna- derna. Det behövs verkningsfulla styrmedel både nationellt och i EU samt finansiella instrument såsom EUs strukturfonder.
Aktionsplanen för Östersjön är en överenskommelse inom Helsingforskommissionen där samtliga nio Östersjöländer har åtagit sig att minska sina utsläpp av näringsämnen så att en god ekologisk status kan uppnås i Östersjön. Aktionsplanens mål kan uppnås genom åtgärder som minskar närsaltsbelastningen från jordbruk och avloppsvatten, till exempel minskad gödsling och förbättrad rening vid avloppsreningsverk.
31
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
SOU 2013:68 |
Rapporten The Baltic Sea – Our Common Treasure. Econo- mics of Saving the Sea, som publicerades i mars 2013,19 sam- manfattar forskningsresultaten.
TEEB Nordic inkluderade både landbaserade och marina eko- systemtjänster i en kunskapsöversikt för de nordiska länderna. Studien beskrev bl.a. för Norden karaktäristiska försörjande eko- systemtjänster som bär, svamp, vilt och renskötsel, samt värdet av rekreationsmöjligheter i den nordiska naturen. Beträffande reglerande ekosystemtjänster noterades att tillgängliga data om viktiga tjänster som klimatreglering och näringsreglering kommer från begränsade fallstudier snarare än nationell statistik.
Det inom Norden mest omfattande nationella arbetet med ekosystemtjänstbedömningar har nyligen genomförts i Norge (se box 1.3). Sverige och Norden har dock, liksom många andra länder, arbetat systematiskt med ett urval av ekosystemtjänster, företrädesvis försörjande och kulturella tjänster, långt innan dessa begrepp myntades. Detta har skett inom ramen för myndigheters ansvarsområden för t.ex. areella näringar, friluftsliv, turism och kulturmiljö. I Sverige samlas statistik om ekosystemtjänster i samband med denna myndighetsutövning. Ett antal ekosystemtjänster av betydelse för miljökvalitetsmålen följs upp med indikatorer i miljömålssystemet.20 Något som saknats hittills är dock en systematisk uppföljning av ekosystemtjänster, där urvalet baseras på tjänsternas tvärsektoriella betydelse, och där effektiviteten av åtgärder för att hantera målkonflikter och synergier framgår.
19
20
32
SOU 2013:68 |
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
Box 1.3. Norges nationella utredning om värdet av eko- systemtjänster
Den norska regeringen tillsatte 2011 en omfattande analys av ekosystemtjänster. Slutrapporten Naturens nyttor – om värdet av ekosystemtjänster (NOU 2013:10) levererades i augusti 2013. Utredningen har huvudsakligen följt indelningen från Millennium Ecosystem Assessments fyra huvudkategorier av ekosystem- tjänster.
Utredningen fann bl.a. att kapacitet och utvecklade insti- tutioner behövs för att öka förståelsen för samspelet mellan människor, natur och samhälle, samt grundläggande kunskap om sambanden mellan biologisk mångfald, ekosystemens funk- tioner (grundläggande livsprocesser) och viktiga ekosystem- tjänster. Utredningen framhåller att strävan efter att synliggöra de naturliga resurserna med ekonomiska värden inte får ersätta andra argument för skydd och god förvaltning av ekosystem.
Man menar vidare att det inte behöver vara någon mot- sättning mellan det antropocentriska perspektivet som kommer till uttryck i ekosystemtjänstperspektivet och perspektiv som tar sin utgångspunkt i naturens egenvärde.
Utredningen rekommenderar att konsekvensen på ekosystem- tjänster av politiska beslut initialt synliggörs genom kvalitativa beskrivningar och några kvantitativa uppskattningar och bedömningar vid behov. Det bör beräknas ekonomiska värden för fler ekosystemtjänster än i dag, så värdet av dessa tjänster kan ingå och inkluderas med övriga finansiella tillgångar. Man bör dock titta närmare på nya metoder för värdering som innebär ökad användning av kollektiv reflektion om värdering av kollektiva nyttigheter, och där deltagarprocesser och multikriterieanalys kan vara användbara metoder. Samhällsekonomisk analys måste visa på osäkerheter och risker för irreversibla förändringar.
Utredningen föreslog också ett forskningsprogram för biologisk mångfald, ekosystemens funktion och ekosystem- tjänster samt deras inbördes samband. En del av forskningen bör göras tvärvetenskapligt för att integrera biologisk mångfald och ekosystemtjänster på ett bättre sätt i beslutsfattandet. Det finns också ett behov av ökad insikt om lokal, erfarenhetsbaserad kunskap om ekosystemtjänster. Mer omfattande synteser föreslogs efter modell av den brittiska ekosystemstudien (UK NEA).
33
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
SOU 2013:68 |
1.4Nationell politikutveckling
Parallellt med det internationella arbetet infördes ekosystem- tjänstbegreppet 2010 i det svenska miljömålssystemet, genom den strecksats i generationsmålet som anger att miljöpolitiken ska inriktas mot att, bl.a., ekosystemens förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster ska vara säkrad.21 Det är viktigt att notera att det reviderade generationsmålet anger att Sveriges miljöproblem inte ska lösas genom att effekterna flyttas utomlands. Detta ligger i linje med Politiken för global utveckling (PGU), som antogs av Riksdagen 2003 och anger att målet för svensk global politik ska vara en rättvis och hållbar global utveckling, att politiken ska präglas av ett rättighetsperspektiv och de fattigas perspektiv på utveckling. I PGU ställs krav på helhetssyn och samverkan mellan olika politikområden.
Det globala perspektivet innebär utmaningar för det svenska arbetet med ekosystemtjänster, bl.a. beträffande möjligheten att följa upp internationella effekter av olika åtgärder. Naturvårds- verket bedömer i den första uppföljningen av generationsmålet att endast strecksatsen om energi är möjlig att nå till 2020.22 I rapporten poängterades även att Sveriges miljöpåverkan är bero- ende av den institutionella förmågan i en lång rad länder, och att det finns ett fortsatt behov av åtgärder för samstämmighet mellan politikområden som handel, jordbruk och energiförsörjning genom PGU.
Under 2012 antog regeringen nya preciseringar till miljö- kvalitetsmålen, vilka bl.a. innebar att ekosystemtjänster ska vid- makthållas inom ramen för arbetet mot de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen.23 Samtidigt antogs de etappmål om ekosystem- tjänster som nämns i vårt direktiv:
•Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens, som innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vid- makthållande är identifierade och systematiserade senast 2013.
21Prop. 2009/10:155.
22Naturvårdsverket (2012a).
23Härmed avses miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö samt Ett rikt växt- och djurliv (Ds 2012:23).
34
SOU 2013:68 |
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
•Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster, som innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställ- ningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i sam- hället där så är relevant och skäligt.
Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens föranledde ett uppdrag till Naturvårdsverket om att sammanställa information om viktiga ekosystem och ekosystemtjänster i Sverige samt identifiera faktorer som påverkar deras vidmakthållande. Den rapport24 Naturvårdsverket levererade med anledning av uppdragetutgör en viktig grund för våra överväganden och analyser.
Naturvårdsverkets rapport användes även av Framtids- kommissionen,25 som bl.a. noterade att kartläggningar av ekosystem- tjänster i Sverige ännu inte varit uttömmande vilket försvårar utvärderingar av effektiviteten av åtgärder för ekosystemtjänster. Framtidskommissionen konstaterade i sin slutrapport26 bl.a. att en av de stora framtidsutmaningarna handlar om bekämpningen av de globala klimatförändringarna och om att stoppa överutnyttjandet av jordens resurser samt att detta är en central aspekt av arbetet för en grön ekonomi. Detta kräver enligt kommissionen bättre sätt att värdera naturkapitalet och olika ekosystemtjänster, men också samverkan internationellt och nationellt mellan olika aktörer inom Sverige. I rapporten drogs slutsatsen att svårigheten att utveckla mätmetoder inte får hindra utvecklingen mot en grön ekonomi eller arbetet med administrativa och ekonomiska styrmedel för ett miljö- mässigt hållbart samhälle.
1.5Vårt uppdrag
Den direkta utgångspunkten för våra analyser är etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av eko- systemtjänster, som innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och
24Naturvårdsverket (2012b).
25Ds 2013:1.
26Ds 2013:19.
35
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
SOU 2013:68 |
skäligt. Regeringen anger i beslutsskälen27 att syftet är att skapa mekanismer som gynnar ekosystemens förmåga att leverera tjänster och ger incitament för en långsiktigt hållbar förvaltning, samt att en ökad kunskap om ekosystemtjänsternas samhälls- ekonomiska och andra värden också kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vikten av att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald, vilket i sin tur bidrar till goda förutsättningar för att säkra den biologiska mångfalden för framtiden.
Det finns redan i dag en stor mängd kunskap om den biologiska mångfaldens betydelse och om värdet av ekosystemtjänster. Det finns t.ex. en insikt om allmänna samband, och kunskap om specifika ekosystemtjänsters tillstånd och värde som klarlagts på ett sätt som kan användas i specifika beslut. Den befintliga kunskapsbasen har redan legat till grund för politiskt förankrade problemformuleringar och övergripande målsättningar.
Med utgångspunkt i TEEB:s manualer för att synliggöra och värdera ekosystemtjänsterbefinner sig Sverige och EU i en fas där vi behöver identifiera de mest relevanta ekosystemtjänsterna, definiera informationsbehovet och välja lämpliga metoder för analysen.
När det gäller att omsätta kunskap och målsättningar i aktiv handling återstår mycket arbete. Samtidigt återstår stora kunskaps- luckor om miljötillstånd och ekologiska samband, framför allt sådan platsbunden kunskap som behövs som grund för konkreta åtgärder. Arbete på lokal nivå och inom näringslivet har pekats ut som särskilt viktigt för att nå etappmålet28. Medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster kan skapas genom att de som använder och påverkar ekosystemtjänster deltar i formuleringen av problem- ställningar, och även medverkar i identifieringen av de ekosystem- tjänster som är mest relevanta att beakta för lokala beslut eller beslut inom företag. Genom sådana situationsspecifika processer byggs kunskap och förmåga som kan användas, direkt eller indirekt, som grund även för nationella och internationella beslutsprocesser. Det är därför viktigt att påbörja arbete med integrering av värdet av ekosystemtjänster på olika geografisk nivå och i olika besluts- sammanhang. Vi uppfattar mot denna bakgrund att utredningen kan bidra i två tidsperspektiv, med:
27Ds 2012:23.
28Ds 2012:23.
36
SOU 2013:68 |
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
1.dels direkta åtgärdsförslag för att på kort sikt öka medveten- heten och främja integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser,
2.dels åtgärder för att mer långsiktigt främja en vidareutveckling av kunskapsunderlaget som grund för mer kompletta analyser av åtgärdsalternativ för att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen.
Våra analyser inleds med en översiktlig genomgång av hinder för att nå etappmålet (kapitel 2). Därefter följer en diskussion om beslutsprocesser där det utifrån befintlig kunskap är relevant att integrera värdet av ekosystemtjänster, och en analys av lämpliga åtgärder för att åstadkomma detta på kort sikt och samtidigt bygga en kunskapsgrund för ytterligare åtgärder (kapitel 3). I kapitel 4 föreslår vi åtgärder och angreppssätt för att förbättra kunskaps- underlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället. Med ökad förståelse för ekosystemprocesser och deras betydelse för mänskligt välbefinnande bör det bli möjligt att på lite längre sikt identifiera fler beslutsprocesser där det kan vara relevant och skäligt att integrera värdet av ekosystemtjänster, och även att öka effektiviteten i arbetet. För att åskådliggöra hur man kan åstadkomma en successiv förbättring av kunskapsunderlaget, och därmed av förvaltningen av ekosystemtjänster, har vi samlat våra förslag till åtgärder för lärande om ekosystemtjänster i ett separat kapitel (kapitel 5). Detta innebär åtgärder på både kort och lång sikt.
Tillgänglig vägledning från de internationella politiska och kapacitetshöjande processerna (avsnitt 1.1 och 1.2), samt befintliga politiska beslut och erfarenheter från redan tagna praktiskt inriktade initiativ (1.3 och 1.4 samt bilaga 3), ger en grund för vår avgränsning av uppdraget. De åtgärdsområden som, mot denna bakgrund, har analyserats är följande:
37
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
SOU 2013:68 |
1.Integrering i beslutsprocesser
a.Integrering av ekosystemtjänsters värden i sektorers utveck- lingsplaner och fysisk planering, samt tillhörande miljö- konsekvensbeskrivningar
b.Utveckling av mångfunktionalitet av ekosystemtjänster i användningen av mark och vatten
c.Ökad samverkan mellan myndigheter inom olika sektorer och på olika skalor
d.Ökat användande av ekonomiska instrument och analys av möjliga marknadsbaserade lösningar i förvaltningen av eko- systemtjänster (där omständigheterna möjliggör det), inklusive översyn av ramverket för tillämpning av principerna om ”förorenaren betalar”, ”användaren betalar” och ”full kostnadstäckning”
e.Eliminering av subventioner som främjar ohållbart nyttjande av ekosystemtjänster
f.Stärkt konsumentinflytande och tillgång till information om produkters miljöpåverkan
g.Stärkt medvetenhet och förmåga hos företag att hantera sitt beroende av och påverkan på ekosystemtjänster
2.Bättre kunskapsunderlag
a.Bedömning av status och trender för ekosystemstjänster, inklusive prognoser för framtiden
b.Värdering av ekosystemtjänster – monetärt och
c.Tillgängliggörande av befintlig kunskap
d.Införlivande av förändringar i naturkapital och ekosystem- tjänster i nationalräkenskaper samt utveckling av alternativa välfärdsmått
e.Minskad osäkerhet om relationen mellan förändringar för biologisk mångfald, ekosystemtjänster och mänskligt välbe- finnande
3.Lärande om ekosystemtjänster
a.Identifiering av viktiga ekosystemtjänster genom deltagande- processer och dialog
38
SOU 2013:68 |
Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget |
b.Stärkt inflytande för grupper som är beroende av eko- systemtjänster
c.Integrering av relevant traditionell kunskap i lokal ekosystem- förvaltning, inklusive uppmuntran och skydd av sedvane- mässigt hållbart nyttjande.
d.Utveckling av en adaptiv ekosystemförvaltning
Denna uppräkning har utformats under medverkan av utredningens referensgrupp. Den är inte avsedd att vara en läsanvisning för kommande kapitel, utan ska istället ses som en utgångspunkt för våra analyser och överväganden.
39
2Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser
Denna hinderanalys är baserad på de kommentarer och bidrag som utredningen fått ta del av under de möten, dialoger och seminarier vi medverkat på och arrangerat. Samtliga har genomförts under år 2013.
Seminarium gemensamt med Miljöforskningsberedningen den
5mars
Referensgruppsmöte den 16 april
Dialog under Ekokommunernas årsmöte den 26 april
Dialog på konferensen Tillståndet i miljön den 7 maj
Regional dialog i egen regi i Malmö den 23 maj
Regional dialog i egen regi i Luleå den 29 maj
Dialog under Miljödepartementets seminarium i Almedalen den
1juli
Folk och Naturkonferensen den
Hinderanalysen är också baserad på underlagsrapporter som utred- ningen beställt från Stockholm Resilience Centre, Institutionen för Stad och Land (SLU) och Naturakademien Learning Lab (bilaga 4, 5, 6), samt på ett examensarbete som lagts fram vid Institutionen för naturgeografi, Stockholms universitet, våren 2013.1 Därutöver tar vi också upp hinder som identifierats i rapporten Lokala miljömål och nationellt stöd om kommuners miljömålsarbete från Sveriges
1 Peters (2013).
41
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Kommuner och Landsting (SKL)2 och 15 hinder för hållbar stads- utveckling från Delegationen för hållbara städer 3.
De hinder vi ser kan delas in i fyra olika men relaterade kategorier.
hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan aktörer
hinder relaterade till institutionella strukturer
hinder relaterade till kunskap och kommunikation
hinder relaterade till offentlig och privat samverkan
2.1Hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan aktörer
Människors grundantaganden om förhållandet mellan människa och natur är enligt Folke m.fl. 4 avgörande för hur förvaltning av naturresurser sker. Dessa grundantaganden kan illustreras genom att kontrastera två världsbilder med varandra (figur 2.1). Med utgångspunkt i en världsbild där de ekonomiska, sociala och ekolo- giska dimensionerna ses som jämbördiga och till stor del oberoende av varandra, kan man öka tillväxten på bekostnad av sociala eller ekologiska dimensionen utan att det upplevs hota ekonomisk hållbarhet. Med en världsbild som ser den ekologiska dimensionen som fundamentet för de andra framstår istället en möjlighet att en kortsiktig tillväxt som är negativ för miljön hotar den långsiktiga sociala och ekonomiska utvecklingen. Ett hinder som lyfts fram i våra dialoger är att den förstnämnda världsbilden är allmänt spridd vilket försvårar en korrekt beskrivning av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster.
2Sveriges Kommuner och Landsting (2012).
3M 2011:01/2012/66.
4Folke m.fl. (2011).
42
SOU 2013:68 |
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
Ekonomisk |
|
Ekonomisk |
Social |
|
|
|
|
Social |
Ekologisk |
|
|
A |
B |
Ekologisk |
|
A, som ofta är det sätt på hur Bruntlandkommissionens tre aspekter på hållbarhet illustreras, visar de ekonomiska, sociala och ekologiska dimensionerna som jämnbördiga.
B sätter istället den ekologiska dimensionen som fundamentet på vilket de andra dimensionerna vilar.
FN:s Högnivåpanel konstaterar i sin rapport5 inför toppmötet om hållbar utveckling i Rio de Janeiro 2012 att en viktig orsak till att hållbar utveckling inte fått genomslag i praktiken är att håll- barhetsvisionen och den ekonomiska politiken fortfarande är två parallella spår. Hållbar utveckling har inte integrerats i de ekono- miska systemvillkoren och därför inte heller tagits in i mittfåran i den ekonomipolitiska debatten. Forskning visar dock att hållbar tillväxt måste ske med beaktande av risken för irreversibla miljö- förändringar som hämmar långsiktig tillväxt. Försök som har gjorts att uppskatta säkerhetsmarginaler för mänskliga aktiviteter genom beräkning av s.k. planetary boundaries antyder att den pågående utarmningen av biologisk mångfald redan kan ha nått en kritisk nivå.6
Svårigheten att sammanföra miljömässiga, sociala och ekono- miska faktorer i en integrerad analys belyses bl.a. i Framtids- kommissionens slutrapport Svenska framtidsutmaningar7, som identifierar en grundläggande samhällsutmaning att se samhället som en integrerad helhet. Svårigheten att föra samman dessa perspektiv består till stor del i skillnader i synsätt på människans relation till naturen, men bottnar också i olösta konflikter mellan olika vetenskapliga skolor. Det saknas en gemensam begrepps- apparat för att beskriva relationen mellan ekonomi och miljö på ett sätt som är användbart för samtliga berörda politikområden.
5FN (2012).
6Rockström m fl (2009); Wijkman & Rockström (2012)
7Ds 2013:19.
43
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Bristen på samhällsekonomiska analyser och mätmetoder som visar de verkliga ekonomiska konsekvenserna av olika åtgärder utgör ett särskilt konkret hinder (se vidare avsnitt 2.3). Detta hinder är grundläggande och återfinns som en drivkraft även bakom de övriga tre identifierade hindren.
Dessa svårigheter återfinns på ett mycket konkret sätt i den kommunala verksamheten. I intervjuer och dialoger om det kom- munala planarbetet har det framkommit svårigheter vid prioritering mellan olika värden som ställs emot varandra. Exempelvis upplever handläggare med ansvar för naturvård att de gröna frågorna ofta hamnar i skymundan medan ekonomisk tillväxt prioriteras. Många vittnar om att det finns glapp mellan visioner och verklig handling, genom att kortsiktiga ekonomiska intressen ofta får företräde över miljöfrågor och kvalitetsfrågor. Dessa handläggare beskriver en brist på förankring av vikten av att bevara biologisk mångfald, och att verksamheten genomsyras av en syn på naturen där människor står ovanför den snarare än är en del av den. Som ett resultat av detta hänvisas naturvårdshandläggare ibland till att argumentera ur ett renodlat naturvärdesperspektiv, för vilket det finns ett tydligt lagrum. Detta gör att naturvård ses som ett särintresse, vilket motverkar ett helhetsperspektiv där värdet av ekosystemtjänster integreras som en förutsättning för välfärd och välbefinnande.
2.2Hinder relaterade till institutionella strukturer
Ekosystemtjänster är ett begrepp som spänner över många verksamhetsområden och geografiska skalor. Det är en stor utmaning att få till stånd den samordning mellan olika nivåer och sektorer som behövs för att kunna skapa en helhetsbild av värdet av ekosystemtjänster. Ett viktigt hinder är att myndigheter endast kan arbeta med de ekosystemtjänster som är relevanta inom det man har rådighet över. Det kräver mer samordning och bättre ansvars- fördelning mellan myndigheter. Inom forskningen talar man om ”problem of fit”8 vilket betyder att samhällets institutioner inte passar ekosystemens struktur och funktion. Det kan innebära att myndigheters ansvarsfördelning inte stämmer med gränserna mellan olika ekosystem eller att det helt saknas institutioner för vissa ekosystemtjänster.
8 Galaz m.fl. (2008).
44
SOU 2013:68 |
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
Många gånger består värdet av ekosystemtjänster för samhället i stort av rena försäkringsvärden (se bilaga 2, avsnitt 2), vilka är svåra att bestämma och därför svåra att väga in i planering och beslut som har effekter på mark- och vattenanvändning. Försiktighets- principen är svår att tillämpa i enskilda fall, som vart och ett för sig inte uppfattas medföra allvarliga risker för miljön men där den sammantagna effekten kan bli stor.
Ett annat hinder som nämnts under dialoger och intervjuer är att ekosystemtjänstbegreppet inte återfinns i lagar eller förord- ningar. Det är en vanlig uppfattning att lagstiftningen behöver ses över för att skapa tydlighet om hur olika lagar bör tillämpas för att balansera ekosystemtjänster och underlätta samordning mellan olika aktörer. Det gäller dels miljöbalken och förvaltningslagen, men också sektorslagar som plan- och bygglagen, skogsvårdslagen m.fl.
Trots att begreppet ekosystemtjänster inte finns i lagstiftningen anser många att de ofta borde komma in naturligt i miljö- konsekvensbeskrivningar och andra miljöbedömningar, men det gör de normalt inte. Beställare och utförare av miljökonsekvens- beskrivningar eller andra miljöbedömningar har vanligtvis inte kunskap om ekosystemtjänster.
Miljölagstiftningen utgår från behovet av att skydda natur och människor, men saknar enligt vissa ett innovationsperspektiv. Detta innebär att utvecklingen av ekosystemtjänstbaserade lös- ningar eller åtgärder som bidrar till bevarande av biologisk mång- fald inte uppmärksammas och ibland motverkas. Exempelvis kan kravet på miljökonsekvensbeskrivningar vid miljöförbättrande åtgärder uppfattas som ett problem. Detta har t.ex. framförts i samband med åtgärder för att motverka vandringshinder för fisk.
Ur ett kommunalt perspektiv bidrar sektorisering inom den statliga förvaltningen till svårigheter att uppnå helhetslösningar. I SKL:s undersökning9 framgår att kommuner efterfrågar en dialog med staten, som sätter in miljökvalitetsmålen i ett bredare pers- pektiv genom att koppla dem till övriga samhällsmål. Man lyfter särskilt fram behovet av verktyg och av stärkt samarbete och samordningen inom staten för att åstadkomma enhetliga och tydliga budskap till kommunerna. Exempel på verktyg är konkreta stöd till åtgärder för att nå miljömålen, informations- och utbild- ningsinsatser kopplade till miljömålsarbetet och goda exempel och erfarenheter. Många kommunföreträdare understryker vikten av att
9 Sveriges Kommuner och Landsting (2012).
45
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
väga in ekosystemtjänster i den fysiska planeringen, men också att detta kräver medverkan av staten, framför allt länsstyrelserna.
Delegationen för hållbara städer10 kommer till samma slutsatser som många av våra informanter. De lyfter fram att stuprörs- tänkande och stuprörsagerande försvårar helhetslösningar och för- verkligandet av visionen om den sammanhållna och mångfunk- tionella staden och möjligheten att förverkliga visionen om den sammanhållna och mångfunktionella staden förutsätter helhetssyn, samverkan och ett organisatoriskt systemtänkande.
2.3Hinder relaterade till kunskap och utbildning
Det råder en allmän brist på kunskap om ekosystemtjänsters värde. Något som ofta efterfrågas av aktörer med ansvar för förvaltning av mark och vatten är praktisk vägledning och goda exempel, som kan väcka engagemang och det ledarskap som krävs för att skaffa nödvändig kunskap. Integrering av värdet av ekosystemtjänster är kunskapskrävande, och bristen på uppgifter om såväl naturliga processer som mänskliga aktiviteters samspel med dessa under- stryks genomgående. Det saknas tillförlitliga mätmetoder, som ger en överskådlig bild av utvecklingen för de naturresurser och eko- systemtjänster som ligger till grund för den ekonomiska utveck- lingen och välfärd i vidare bemärkelse. En följd av detta har varit att naturkapitalbasen inte blir tillräckligt synlig vid ekonomiska och politiska ställningstaganden. Traditionella ekonomiska mått för pro- duktion, produktivitet, investeringar och välfärd riskerar att ge miss- visande information om samhällets möjligheter till framtida välfärd och välbefinnande.
Det är dock viktigt att skilja mellan behovet av en allmän förståelse för ekosystemtjänster, och de mer omfattande kunskaps- behov som väcks i samband med ekosystemtjänstbedömningar. Det förra handlar om ett kommunikationsbehov som kan tillgodo- ses med befintlig kunskap.
Kommunföreträdare anser i allmänhet att det måste till en kunskapsuppbyggnad för att de ska kunna arbeta med ekosystem- tjänster i den kommunala verksamheten och man önskar att för- väntningarna från staten om att arbeta med ekosystemtjänster ska åtföljas av praktiska verktyg. De menar att det inte är rimligt att lägga lokala resurser på metodutveckling. För integrering av eko-
10 M 2011:01/2012/66
46
SOU 2013:68 |
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
systemtjänstperspektivet i samhällsbyggnadsprocesser efterfrågas särskilt framtagande av schablonvärden och identifiering av bryt- punkter och gränsvärden, t.ex. vilken typ av grönska i ett grönområde ger vilken kvantitet av en viss ekosystemtjänst och var går gränserna för när en ekosystemtjänst inte längre kan levereras av ett grönområde. Vidare efterfrågas standardiserade metoder och måttenheter för ekosystemtjänstbedömningar. Inom dessa proces- ser finns behov av att kunna göra konsekvensanalyser och scenarier för hur ett visst samhällsbyggnadsprojekt kan komma att påverka ekosystemtjänsterna. Små kommuner har speciellt uttryckt behov av kompetensstöd. Dessa har inte personella resurser att granska och ställa krav vid till exempel en stor exploatering såsom gruva eller turistanläggning. Behovet av åtgärder och verktyg samt små kommuners begränsade kapacitet kommer också fram i SKL:s studie över kommunernas arbete för att nå miljömålen.
Behovet av samverkan med forskningsinstitutioner lyfts ofta fram, men för många kommuner verkar det svårt att etablera sådant samarbete. Ett skäl som framhålls både i intervjuer och från Delegationen från hållbara städer är att forskningen befinner sig på en teoretisk, abstrakt nivå. Ekosystemtjänsters värde bestäms av samhällets behov och därför är en god dialog avgörande för att inhämta kunskap från medborgarna. Begreppet ekosystemtjänster är dock förhållandevis nytt och många som berörs av förvaltningen av ekosystemtjänster använder andra begrepp och referensramar. Detta innebär en särskild pedagogisk utmaning som behöver lösas för att samla tillgänglig relevant kunskap. Ömsesidig misstro mellan grupper av kunskapsbärare och ojämlika resurser för deltagande i kunskapsinsamlingen försvårar tillgodogörande av befintlig kunskap.11
Inom näringslivet finns också behov av kunskap. Även när man är medveten om att hållbar utveckling ligger i företagets långsiktiga intresse är det för många företag, särskilt små- och medelstora företag, svårt att inlemma denna kunskap i den egna verksamheten. Detta gäller inte minst för betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Effektsambanden är ofta komplexa vilket förstärks av att många produktions- och leverantörskedjor är långa. Dagens affärsmodeller utvärderas normalt utifrån kortsiktiga avkastningskrav, och därmed saknas ofta återkoppling som visar på om verksamheten inte är hållbar.
11 se Tunón m.fl. (2012).
47
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Inom många utbildningar som rör mark- och vattenanvändning och annan verksamhet som berör ekosystemtjänster12 saknas kurser eller moment där studenterna ges en helhetsförståelse för hur ekosystemen fungerar och hur de utgör basen för mänsklig välfärd och välbefinnande. Det betyder att den grundläggande kunskap som behövs för att integrera värdet av ekosystemtjänster inte finns på plats där den behövs. Förutom grundläggande kunskaper om ekologi, inklusive ekosystemtjänster och ekosystemens funktioner, saknas också kurser och moment om dialog och samverkans- processer.13
2.4Hinder relaterade till offentlig och privat samverkan
Den fjärde kategorin hinder rör hur staten samverkar med det privata och även här finns kopplingar till de andra identifierade hindren.
Vår bedömning är att statens styrmedel gentemot företag många gånger upplevs signalera att hänsyn till miljön står i motsats- ställning till ekonomisk lönsamhet. Statens styrmedel gentemot näringslivet omfattar lagkrav, incitament och information. Hinder relaterade till lagstiftningen togs delvis upp ovan i avsnitt 2.2.
Miljöskadliga subventioner är ett särskilt problematiskt hinder. Subventioner är generellt sett mycket svåra att förändra, bl.a. p.g.a. starka särintressen och omsorg om att skapa jämlika konkur- rensvillkor på en internationell marknad. Den svenska statens rådighet är också begränsad för vissa styrmedel, vilket kräver att analyser och åtgärder utarbetas gemensamt med andra länder, inte minst inom EU. Positiva och negativa effekter av ekonomiska styrmedel är ibland oavsedda, ibland resultatet av medvetna priori- teringar.
Bristen på standarder för framför allt reglerande och stödjande ekosystemtjänster riskerar att försvåra sektorers miljöansvar. Samtidigt innebär varje standard, som negligerar potentialen hos ekosystemtjänstbaserade lösningar till problem, en risk för att långsiktigt hållbara lösningar ignoreras. Dessutom bör framhållas
12Inom följande utbildningar är ekosystemtjänster särskilt relevanta: agronomi, arkitektur, ingenjörsvetenskap, ekologi, ekonomi, fysisk planering, geologi, juridik, jägmästare, landskapsarkitektur, lantmästare, lantmäteri, pedagogik, skogsmästare och statsvetenskap.
13Se bilaga 2 avsnitt 4 om behovet av denna kunskap bland naturvårdare.
48
SOU 2013:68 |
Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser |
att internationell standardisering behöver ge möjlighet att fånga upp lokal kunskap och sociala följder av företagens påverkan på lokalt nyttjande av ekosystemtjänster. Det är en utmaning att väva in ekosystemtjänster i standarder bland annat för att många ekosystemtjänster framför allt har lokal betydelse.
Det offentliga spelar en viktig roll gentemot näringslivet genom den upphandling som görs av stat, landsting och kommuner. Kommuners och andra offentliga aktörers upphandling regleras genom lagen om offentlig upphandling (LOU). Kritik som fram- förts mot lagen är att den genererar merarbete och försvårar upphandling av kvalificerade tjänster och lösningar. Krav på effek- tivitet och risk för överklagande leder till att hållbarhetskrav tonas ned och att det utvecklas en upphandlingskultur där lägsta pris nästan alltid vinner.
49
3Åtgärder för integrering i beslutsprocesser
I detta kapitel analyserar vi åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i ekonomiska ställningstaganden, politiska avvä- ganden och andra beslut i samhället, i enlighet med etappmålet. För att kunna följa upp etappmålet behöver en bedömning göras av vilka sammanhang det är relevant och skäligt att integrera kunskap om ekosystemtjänsters värde och betydelsen av den biologiska mångfalden. Det får anses klarlagt att så gott som alla jordens eko- system är påverkade av människan, samtidigt som ekosystemens funktioner underbygger samhällets utveckling. Det är därför i prin- cip inte möjligt att studera samhällets resiliens utan att väga in ekosystemens resiliens.1 I många beslutsprocesser saknas dock tillräcklig kunskap om sambanden mellan olika ekosystemtjänster och kunskap om hur ekosystemtjänster och resiliens beror av biologisk mångfald, för att kunna bedöma hur relevant och skäligt det är att värdera och integrera värdet av ekosystemtjänster. Därför bör våra förslag i detta kapitel ses som inledande steg.
Vissa kategorier av ekosystemtjänster betraktas i samhället som nära förknippade med biologisk mångfald, t.ex. pollinering och vissa kulturella tjänster och tenderar därför att hanteras integrerat med biologisk mångfald. Samtidigt är det uppenbart att även områ- den som saknar höga naturvärden kan ha stora värden för t.ex. rekreation. Sambanden mellan biologisk mångfald och ekosystem- tjänster är svåra att hantera på ett systematiskt sätt. Strävan efter att på kort sikt maximera försörjande ekosystemtjänster (”varor”) skapar ofta ett alltför ensidigt brukande på bekostnad av såväl den långsiktiga produktionsförmågan som naturens mångfunktio- nalitet, vilket kan urholka såväl andra ekosystemtjänster som biolo- gisk mångfald (se bilaga 2).
1 Folke (2006).
51
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Alla värden av biologisk mångfald som har betydelse för besluts- processer i samhället låter sig inte analyseras i ekonomiska termer (se bilaga 2). Kunskapen om betydelsen av biologisk mångfald för ekosystemresiliens är till stor del teoretisk och svår att tillämpa operativt. De inneboende värden, som många anser att levande organismer eller biologisk mångfald har, är inte lämpade att kvanti- fiera ekonomiskt. Konflikten mellan instrumentella och innebo- ende värden har funnits med i diskussionen ända från början av politikutvecklingen om biologisk mångfald under
Ekosystemtjänstbegreppet erbjuder ett verktyg för att komma förbi dessa svårigheter, genom att synliggöra ekosystemens mång- funktionalitet och bidra till att klargöra sambanden mellan biolo- gisk mångfald och hållbar utveckling. Begreppet har redan visat sig bidra till en diskussion mellan berörda aktörer inom olika intresse- områden (se bilaga 4). Därför har vi, i vår tolkning av uppdraget, valt att framför allt uppehålla oss vid ekosystemtjänsternas värden, men med kunskapen om betydelsen av biologisk mångfald i åtanke där denna är möjlig att omsätta operativt.
För att bedöma i vilka sammanhang integrering i besluts- processer kan vara relevant har vi utgått från dels den internatio- nella litteraturen, dels från de analyser som tagits fram vid formu- lering och uppföljning av befintliga politiska mål (se kapitel 1). Den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 20122, Miljö- målsberedningens delbetänkande om etappmål i miljömålssystemet3, och Naturvårdsverkets redovisning Sammanställd information om ekosystemtjänster4, samt remisssynpunkter som lämnats på dessa rapporter har varit särskilt viktiga. I vår avgränsning har vi också vägt in pågående utrednings- och beredningsarbete som rör användningen av mark och vatten och framför allt inriktat oss på att komplettera dessa processer. För att säkerställa relevansen av våra avgränsningar har vi även tagit hjälp av utredningens referensgrupp och dialoger (se kapitel 2).
Att synliggöra värdet av ekosystemtjänster i nationella räkenskaper (avsnitt 3.1) underlättar att dessa beaktas i budgetbeslut och över- gripande politiska beslut om hållbar utveckling och grön ekonomi.
Beslutsprocesser där användningen av mark och vatten planeras eller bestäms har en direkt påverkan på förvaltningen av ekosystem-
2Naturvårdsverket (2012c).
3SOU 2011:34.
4Naturvårdsverket (2012b).
52
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
tjänster (avsnitt 3.2). Ekonomiska styrmedel som främjar biologisk mångfald och ekosystemtjänster är viktiga för att skapa incitament för frivilliga åtgärder genom pågående eller ändrad naturresurs- användning och kan bl.a. underlätta genomförandet av planer för mark- och vattenanvändning som syftar till hållbar leverans av ekosystemtjänster (avsnitt 3.3). Krav på ekologisk kompensation vid markexploatering kan t.ex. innebära en internalisering av kostnaden för att bibehålla ekosystemtjänster samtidigt som samhällets utveck- ling kan fortgå i en mer hållbar riktning (avsnitt 3.4).
3.1Integrering av ekosystemtjänster i underlag för finanspolitiska beslut
Vår bedömning
•En stor samsyn finns om att ett relevant välfärdsmått behöver inkludera alla tre aspekter av hållbar utveckling (social, ekonomisk och miljömässig) men vi behöver även tydliggöra hur dessa tre aspekter hänger samman. Ekonomin är ett viktigt redskap för det sociala målet välbefinnande men den rådande fokuseringen på att maximera bruttonationalpro- dukten (BNP) har blandat ihop mål och medel, gjort red- skapet till mål och osynliggjort naturen som grundförut- sättning för välfärd och välbefinnande.
•Tillgängliga data och verktyg för monetär värdering är inte tillräckliga för att synliggöra ekosystemtjänster i nationella räkenskaper och i samhällsekonomiska konsekvensanalyser av övergripande, nationella politiska beslut.
•De senaste decennierna har många försök gjorts i Sverige och internationellt att utveckla ett aggregerat välfärdsmått som väger samman sociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. Detta har visat sig svårt vad gäller tillgång till tillförlitliga data och relevansen av aggregerade mått kan ifrågasättas.
53
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
•På senare år har flera initiativ tillkommit för att i stället utveckla en uppsättning relevanta indikatorer som ger information om naturens och samhällets långsiktiga kapacitet att generera välfärd. Sverige bör aktivt medverka i internationella initiativ för att utveckla bättre indikatorer. Förslag till hur det kun- skapsunderlag som krävs kan utvecklas lämnas i kapitel 4.2.
Vårt förslag
1.Regeringen bör fr.o.m. 2014 öka synligheten av hållbarhets- faktorer, inklusive ekosystemtjänster, i underlag för finans- politiska beslut, inledningsvis genom att årligen redovisa hållbarhetsindikatorer tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utvecklingen.
Synligheten av hållbarhetsfaktorer bör öka i underlag för finanspolitiska beslut
Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster betonar integrering i ekonomiska ställnings- taganden och politiska avväganden. För att effektivt kunna göra sådana avvägningar i ekonomiska ställningstaganden och i övergripande politiska beslut behöver värdet av ekosystemtjänster synliggöras i nationella räkenskaper och samhällsekonomiska konsekvensanalyser av beslut på olika nivåer.
”Politiska avväganden” förstår vi som den del i en politisk besluts- process där olika samhällsintressen vägs mot varandra. I vidare bemär- kelse kan motsvarande avväganden även göras inom privat sektor, i samband med företags beslut om socialt och miljömässigt ansvars- tagande. Ett ekonomiskt ställningstagande kan vara en av flera grunder för den politiska avvägningen. Monetär värdering av ekosystemtjänster ses ibland som en förutsättning för att kunna väga in biologisk mångfald och ekosystemtjänster i politiska avvägningar, men faktum är att de flesta politiska beslut som påverkat biologisk mångfald, inklusive beslut om finansiering, har tagits utan ett sådant underlag. Det är också ett faktum att dessa beslut hittills inte har varit till- räckliga för att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålen. Detta kan antingen bero på att kunskapen bakom de ekonomiska ställnings- tagandena har varit otillräcklig eller att andra faktorer vägt tyngre i den politiska avvägningen.
54
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
Det politiska intresset för att utveckla en grön ekonomi (se kapitel 1.1) ger uttryck för en vilja att uppnå integrering av eko- nomiska, sociala och ekologiska ställningstaganden, och att börja betrakta naturkapitalbasen som en grundförutsättning för väl- ståndet.5 Framtidskommissionen konstaterade att en del på vägen mot en grön ekonomi handlar om att hitta bättre sätt att mäta och värdera naturkapital och ekosystemtjänster, liksom mått på tillväxt som tar bättre hänsyn till det naturkapital som förbrukas och de miljömässiga kostnader som uppstår. Det finns en stor och växande samsyn om att samhället behöver betraktas som en integrerad helhet, där miljöfrågorna liksom de samhällsekonomiska frågorna inte betraktas som områden för sig utan som integrerade delar av alla politikområden.
Ett relevant välfärdsmått behöver inkludera alla tre aspekter av hållbar utveckling (social, ekonomisk och miljömässig) samt tyd- liggöra hur dessa tre aspekter hänger samman. Hållbar utveckling kan definieras, i enlighet med nationalekonomisk teori, som över tid
EU har utvecklat cirka 30 så kallade hållbarhetsindikatorer för att få en uppfattning om utvecklingen inom tio samhällsområden. Indikatorerna utvärderas nationellt och jämförs på
5Se även Framtidskommissionens slutrapport, Ds 2013:19 sid. 85.
6Välbefinnande
55
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
avsevärt bättre till än
Tabell 3.1 EU:s huvudindikatorer för hållbar utveckling
Samhällsområden (teman) |
Huvudindikator |
|
|
Socialekonomisk utveckling |
Tillväxt i BNP |
Hållbar konsumtion och produktion |
Resursproduktivitet |
Social integrering |
Risk för fattigdom |
Demografiska förändringar |
Sysselsättningsgrad |
Hälsa |
Förväntat antal hälsosamma år vid födsel |
Klimatförändringar och energi |
Utsläpp av växthusgaser, |
|
Andel förnyelsebara energikällor |
Hållbara transporter |
Energianvändning för transporter rel. BNP |
Naturresurser |
Vanliga fågelarter i jordbrukslandskapet |
|
Bevarande av fiskbestånd |
Globalt medborgarskap |
Officiellt utvecklingsstöd |
God samhällsstyrning |
Överträdelseärenden |
|
|
Nationalekonomer är i allmänhet överens om att BNP inte mäter välfärd eller välbefinnande och många initiativ har därför tagits till att utveckla indikatorer för välbefinnande och/eller hållbar utveckling.7
Miljöräkenskapsutredningen8 föreslog utveckling av Monetära Räkenskaper (”Grön NettoNationalProdukt”, NNP), som beaktar förändringar i naturkapitalet och annat kapital.
Grön NNP = konsumtion + nettoinvesteringar i realkapital – löpande miljöskador + nettoförändringar i naturkapitalen.
Som en följd av utredningens förslag fick Statistiska Centralbyrån (SCB) i uppdrag att utveckla fysiska miljöräkenskaper, medan Naturvårdsverket skulle utveckla indikatorer för tillståndet i miljön
7I detta avsnitt diskuterar vi användningen av aggregerade välfärdsmått och hållbarhets- indikatorer, för att i kapitel 4.2 diskutera kunskapsbehoven för bättre indikatorer för ekosystemtjänster.
8SOU
56
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
och Konjunkturinstitutet skulle utveckla metoder för monetära miljöräkenskaper. Konjunkturinstitutet fann efter cirka 10 års utvecklingsarbete att det inte var realistiskt att försöka ta fram ett välfärdsmått i form av en grön NNP. Framför allt visade det sig omöjligt att ta fram tillförlitliga empiriska data över de viktigaste miljöförändringarna och värdera dessa monetärt, t.ex. för växt- huseffekten och biologisk mångfald. Detta fick till följd att miljö- faktorerna i grön NNP tillsammans uppgick till endast cirka en procent av konsumtionens värde (tabell 3.2). Monetär prissättning av naturkapitalet på nationell nivå (Grön NNP) har därmed visat sig vara en tveksam strategi för att synliggöra värdet av eko- systemtjänster och annat naturkapital.
Gemensamt för alla försök att räkna ut en grön NNP, såväl i Sverige som internationellt, är att de inte är heltäckande och behäftade med stor osäkerhet.9
Tabell 3.2 Grön NNP för Sverige 1993 och 1997 (MSEK i 1997 års priser)
|
1993 |
1997 |
Konsumtion |
1,314,601 |
1,372,220 |
Handelsbalansnetto |
78,011 |
161,823 |
Investeringar |
209,854 |
244,700 |
Kapitalförslitning |
||
Skogslagerökning |
6,230 |
5,670 |
Gruvuttag |
||
Naturkapitalförslitning |
||
Miljöskador |
||
Grön NNP |
1,375,737 |
1,561,843 |
Anm: Kostnader för miljöskador omfattar endast buller och hälsa.
Källa: Konjunkturinstitutet (2012).
Sedan 2005 har Konjunkturinstitutet haft i uppdrag att i stället fokusera på samhällsekonomiska analyser av miljöpolitik medan SCB fortsatt arbeta med fysiska miljöräkenskaper. Även inter- nationellt har intresset vuxit för att utveckla
Trots de praktiska svårigheterna att ersätta BNP med ett välfärdsmått som beaktar hållbarhet finns en stor samsyn om att nya mått eller indikatorer behövs. Institutet för tillväxtpolitiska
9 Konjunkturinstitutet (2012) s. 134.
57
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
studier publicerade 2006 en rapport10 som i förordet slog fast att ”det trots många skilda perspektiv och resultat råder enighet bland ekonomer om att flera av de ekonomiska begreppen bl.a. kapital, investeringar, produktivitet och tillväxt behöver revideras så att de i högre grad omfattar fundamentala komponenter i produktions- basen inklusive varor och tjänster från naturen.”
Index for Sustainable Economic Welfare (ISEW) föreslogs redan på
Genuint Sparande = Bruttosparande – realkapitalförslitning + utbildningsinsatser – naturkapitalförslitning (energi, mineraler, skog)
– miljöskador
Bruttosparandet definieras som BNP minus konsumtion utan att beakta om detta överskott investeras produktivt. På grund av data- brist mäts miljöskador som endast koldioxidutsläpp (tabell 3.3) vilket är en svaghet. En annan vanlig kritik är att utbildnings- utgifterna väger tungt och inte heller har en direkt koppling till välfärd.12
10Institutet för tillväxtpolitiska studier (2006).
11Lawn (2003).
12Konjunkturinstitutet (2012) s. 135.
58
SOU 2013:68 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser
Tabell 3.3 |
Genuint sparande 2008 |
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Region/ |
|
Brutto- |
Kaptial- |
Netto- |
Utbild- |
Natur- |
CO2 |
Genuint |
land |
sparande |
förslitn. |
sparande |
ning |
kapital |
|
sparande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Inkomst |
|
(+) |
(=) |
(+) |
(=) |
|||
Låg |
|
25,9 |
7,9 |
18,0 |
3,4 |
9,8 |
0,7 |
11,0 |
Medel |
|
31,6 |
10,9 |
20,7 |
3,3 |
10,2 |
0,8 |
13,0 |
Hög |
|
18,5 |
13,8 |
4,7 |
4,6 |
2,2 |
0,2 |
6,9 |
Sverige |
|
27,1 |
12,5 |
14,6 |
6,4 |
0,4 |
0,1 |
20,5 |
Världen |
|
20,9 |
13,0 |
7,9 |
4,2 |
4,4 |
0,4 |
7,4 |
Källa: Konjunkturinstitutet (2012).
Inom
Human Development Index, (HDI) är ett index för mänsklig utveckling som utvecklats av FN:s utvecklingsprogram UNDP. Indexet mäter olika länders genomsnittliga resultat inom förväntad livslängd, utbildning och inkomst (BNP per invånare). Ett långt och hälsosamt liv, kunskap och en anständig levnadsstandard är definierade som viktiga faktorer för mänsklig utveckling. Medan BNP fokuserar på materiellt välstånd hävdas HDI ge en mer komplett bild, eftersom det är en sammanvägning av förväntad livslängd, utbildningsnivå och BNP. Syftet med HDI var att skapa
13
59
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
ett enda statistiskt underlag som skulle fungera som en referensram för både social och ekonomisk utveckling.
Andra välfärdsmått är t.ex. Happy Planet Index initierat av New Economics Foundation, vilket i princip är ett effektivitetsmått: i vilken grad långt och lyckligt liv (livstillfredsställelse och livslängd multipliceras samman för att beräkna lyckliga levnadsår) uppnås per enhet av miljöpåverkan (mätt i ekologiskt fotavtryck).14
Svårigheter att uppskatta förändringar monetärt är naturligtvis den stora utmaningen för aggregerade mått som grön NNP, GPI, Genuint Sparande och Inclusive Wealth. Sådana mått kommer därför med nödvändighet att tona ned de aspekter av välbefinnande och hållbar utveckling som är svårast att mäta monetärt. Att välja ”rätt” faktorer och utveckla och mäta
En viktig utgångspunkt för vidare arbete med indikatorer och välfärdsmått är den så kallade
•att hushållens inkomst är ett bättre mått på den ekonomiska utvecklingen än BNP;
•att välbefinnande består av en mängd subjektiva (egen- rapporterade) och objektiva variabler som bör mätas separat och aggregeras efter behov; samt
•att hållbar utveckling behöver mätas såväl monetärt som icke- monetärt.
14http://www.happyplanetindex.org/
15Stiglitz m.fl. (2009), s. 13.
60
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
En snabb jämförelse med EU:s hållbarhetsindikatorer visar att
Inom OECD respektive FN:s miljöprogram (UNEP) pågår i dag en utveckling av disaggregerade indikatorer för grön tillväxt respektive grön ekonomi. Bägge initiativen identifierar ett
16 Stiglitz m.fl (2009) s. 12.
61
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
utveckling. Sverige bör aktivt medverka i dessa internationella initiativ. Mycket av den statistik som behövs för att mäta tillståndet och förändringen av naturkapitalet och ekosystemtjänster på ett relevant vis finns ännu inte tillgänglig. Fokuserade insatser för att förbättra verktyg och datatillgång behövs och vi återkommer till detta i kapitel 4.2.
3.2Reglering av mark- och vattenanvändning
Förvaltningen av ekosystem handlar till stor del om hur mark och vatten används eller skyddas från inverkan av mänskliga aktiviteter. Samhället styr över mark- och vattenanvändningen genom rättsliga regler för fysisk planering och för beslut om ändring av mark- och vattenanvändning (t.ex. gällande exploatering eller skydd mot exploatering) samt regelverk för pågående verksamheter. Begreppet markanvändning innefattar både användningen av marken och det sätt som marken brukas när det gäller t.ex. metoder, intensitet och tekniker.
Åtgärder som specifikt syftar till att bevara biologisk mångfald regleras genom miljöbalkens bestämmelser om skydd och hänsyn, t.ex. genom föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket. Många ekosystemtjänster har å andra sidan en direkt samhällsnytta som specifikt omfattas av sektorslagstiftning, t.ex. för skogsbruket och vattentjänster. Såväl biologisk mångfald som olika ekosystemtjänster främjas dessutom genom olika infor- mationsinsatser och stödsystem.
Etappmålets fokus på betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster innebär en utmaning för mark- och vattenanvändning, att upprätthålla en lämplig balans mellan uttag av olika ekosystemtjänster. Hänsyn till biologisk mångfald och utveckling av mångfunktionalitet bibehåller optionsvärden och för- väntas stärka ekosystemresiliensen, vilket underlättar en långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster (se bilaga 2).
Vi avser i detta avsnitt att framför allt analysera åtgärdsalternativ för att integrera värdet av ekosystemtjänster i fysisk planering och beslut om ändrad användning av mark och vatten. Vad gäller pågående markanvändning kommer våra analyser av möjliga åtgärder att fokusera på ekonomiska styrmedel (avsnitt 3.3) och på sam- verkan för kapacitetsbyggnad och innovation (avsnitt 3.5). Vi har dock inte haft möjlighet att inom den korta tiden för utredningen
62
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
göra en heltäckande analys av de regelverk som styr pågående mark- och vattenanvändning. Specifika myndighetsåtgärder för att anpassa och utveckla förvaltningen behöver dock vidareutvecklas inom ramen för befintligt myndighetsansvar för mark- och vatten- användning och hänger nära samman med utvecklingen av kunskapsunderlaget (se kapitel 4.1). Vissa aspekter kommer även att hanteras av andra pågående utredningar och berednings- processer:
•Miljömålsberedningen har i uppdrag att ta fram dels en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning, dels en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Med ledning av direk- tiven för detta arbete och det delbetänkande som lämnats17, med inriktning på frågor om skydd och skötsel av landområden samt miljöhänsynen i skogsbruket, räknar vi med att frågor om områdesskydd och om miljöanpassning av pågående mark- och vattenanvändning vad beträffar biologisk mångfald och eko- systemtjänster till stor del hanteras inom ramen för dessa uppdrag.
•Pågående arbete med att upprätta en handlingsplan för grön infrastruktur18 berör regionala planeringsprocesser som påverkar möjligheten att långsiktigt bevara biologisk mångfald och produ- cera ekosystemtjänster genom att stärka ekosystemens resiliens.
•Det pågår ett arbete med att stärka och utvidga den fysiska planeringen till havs, med utgångspunkt i Havsplanerings- utredningen.19 Denna process kan förväntas påverka möjlig- heten att bevara biologisk mångfald och utveckla eko- systemtjänster.
Vi inleder med åtgärder för att integrera värdet av ekosystem- tjänster i utveckling och tillämpning av planeringsinstrument och regelverk för mark- och vattenanvändning, vilket inkluderar den centrala roll som miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedöm- ningar spelar för att säkra ett fullgott beslutsunderlag (avsnitt 3.2.1). Därefter tar vi upp hur den statliga förvaltningen på bästa sätt kan understödja en långsiktigt hållbar mark- och vatten-
17SOU 2013:43.
18Naturvårdsverket (2012d) definierar grön infrastruktur som ”strukturer i landskapet och brukande av desamma som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster”.
19SOU 2010:91.
63
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
användning med tanke på ekosystemtjänster (avsnitt 3.2.2). Eko- nomiska styrmedel som påverkar nyttjandet av mark och vatten behandlas i avsnitt 3.3 nedan. Åtgärder för ekologisk kompensation har direkt betydelse för mark- och vattenanvändningen, och tas upp i avsnitt 3.4.
3.2.1Sektorsreglering och planering av mark- och vattenanvändning
Behov av regelöversyn
Vår bedömning
•Integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ligger väl i linje med befintlig lagstiftning. Integrering av ekosystemtjänster i pla- nering och beslut om mark- och vattenanvändning kan för- bättras genom vägledning om lagtillämpning och ändringar av relevanta förordningar, föreskrifter och allmänna råd.
•Det är särskilt angeläget att se till att befintliga regelverks tillämpning inte försvårar hänsynstagande till, eller utveck- ling av viktiga ekosystemtjänster.
•Det är oklart i vilken mån utformningen av relevanta lag- bestämmelser om avvägningar mellan olika intressen under- lättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner, i enlighet med ekosystemansatsen.
Vårt förslag
2.Regeringen bör, i samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark- och vatten, fortlöpande se till att det klargörs huruvida rådande bestäm- melser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystemtjänster. Ändringar bör föreslås för att tillgodose brister.
64
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
Ekosystemtjänster bör fortlöpande vägas in i översyn av lagar och förordningar
Översikt
Naturvärden och biologisk mångfald ges en juridisk särställning genom miljöbalkens portalparagraf, som anger att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Syftet med miljöbalken är dock, enligt samma paragraf, att till- försäkra människan (nuvarande och kommande generationer) en hälsosam och god miljö. Bevekelsegrunden för naturvården var i 1952 års naturvårdslag vetenskaplig och kulturell, men i 1964 års naturvårdslag tillkom friluftslivet som ett av tre likvärdiga intres- sen. Med miljöbalken befästes
Befintlig lagstiftning reglerar hur avvägningar ska göras mellan vissa specificerade ekosystemtjänster och även mellan dessa eko- systemtjänster och andra samhällsintressen och miljön. En viktig princip för dessa avvägningar är att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov (3 kap. 1 § miljöbalken, 2 kap. 2 § plan- och bygglagen). Myndigheter har i uppgift att precisera lagar och förordningar genom utfärdande av föreskrifter och allmänna råd samt att på eget initiativ eller på uppdrag av regeringen även utarbeta vägledning och utbilda relevanta aktörer inom ramen för regleringen. Vi har identifierat följande lagrum där nyttor och intressen som har samband med ekosystemtjänster regleras.
65
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
•Den fysiska samhällsplaneringen styrs till stor del av plan- och bygglagen (2010:900) och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken.
•Av 2 kap. plan- och bygglagen framgår hur hänsyn ska tas till allmänna och enskilda intressen vid planläggning av mark- och vattenområden.
•Sektorslagstiftning som reglerar hur marken används, nyttjas och brukas är exempelvis skogsvårdslagen (1979:429), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, mineral- lagen (1991:45) och lagen om vissa torvfyndigheter (1985:620). Nyttjandet av jordbruksmarken regleras i miljöbalken, som dock är tämligen allmänt hållen. Många detaljer i jordbruket regleras genom Jordbruksverkets föreskrifter.
•Infrastrukturplanering och tillståndsprocesser enligt miljö- balken har också stor betydelse för den fysiska miljön i stort.
•EU:s ramdirektiv för vatten samt havsmiljödirektivet medför nya krav på hållbart nyttjande genom hänsyn till ekosystem- tjänster och tillämpning av ekosystemansatsen i den akvatiska miljön. Den nationella lagstiftningen som rör svenska vatten är huvudsakligen samlad i miljöbalken. Lagen (2006:412) om all- männa vattentjänster reglerar vattenförsörjning och avlopp och syftar bl.a. till att säkerställa hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Fiskerilagstiftningen beträffande marina områ- den är dock direkt underordnad den gemensamma lagstiftningen på
Många ekosystemtjänster riskerar att undervärderas i besluts- situationer då deras fulla värde inte går att realisera på en marknad eller helt enkelt inte är kända. Ekosystemtjänsten rent vatten för dricksvattenändamål är ett exempel. Det kommunala priset på vatten speglar kommunernas kostnader för rening och leverans av dricksvatten samt avlopp och rening av avloppsvatten, men inte naturens ”arbete” med rening och tillförsel av vatten eller dricks- vattnets värde för människor.20 Många ekosystem förvaltas med syftet att göra uttag av ekosystemtjänster som kan säljas på en marknad, t.ex. mat eller virke. Skyddet av de kollektiva nyttigheter som ekosystemtjänster ofta utgör kan dock kräva särskilda beslut
20 Se även bilaga 2, figur 1.
66
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
för att uppnå en långsiktigt hållbar förvaltning av mark- och vatten- användning.
Regelverket skiljer sig på ett betydande sätt mellan vatten- förvaltningen enligt miljöbalken och markanvändningen enligt miljöbalken och sektorslagstiftningen. Diskussionen om vad skill- naderna i angreppssätt mellan mark- och vattenförvaltningen inne- bär för avvägningen mellan olika intressen tycks vara i högsta grad levande. Vattenförvaltningen är organiserad på ett sätt som åter- speglar ekosystemens funktioner, genom att den är geografiskt inordnad efter avrinningsområden. Status för tillståndet i vatten- miljön regleras med stöd i EU:s vattendirektiv och havsmiljö- direktiv, vilket har införlivats i svensk lag genom bestämmelserna om miljökvalitetsnormer (5 kap. miljöbalken). De ändringar av vattenlagstiftningen som gjorts för att genomföra EU:s ramdirektiv för vatten exemplifierar ett angreppssätt på hur ekosystem- ansatsen21 kan tillämpas i lag. Motsvarande möjlighet till helhets- perspektiv på ekosystemens funktioner finns inte i det svenska lagrummet för markanvändning. Reglering av miljötillståndet beträffande status för biologisk mångfald återfinns dock redan i art- och habitatdirektivets bestämmelser om god bevarandestatus, som antogs 1992.
Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer innebär en möjlighet att utfärda åtgärdsprogram och därigenom ta ett helhetsgrepp på ekosystemtjänster som medverkar till att förbättra miljökvaliteten. Myndigheter och kommuner kan, för att genomföra ett åtgärds- program, använda de verktyg som de redan förfogar över genom miljöbalken eller andra lagar som hänvisar till miljöbalken. Det kan t.ex. handla om att utfärda föreskrifter eller att som tillsyns- myndighet intensifiera tillsynen. Särskilt inom åtgärdsprogram för vattenkvalitetsnormer förekommer åtgärder som rör mark- och vattenanvändning, t.ex. vägledning eller föreskrifter till jordbruks- företag i syfte att motverka läckage av gödningsmedel eller växt- skyddsmedel. Genom att synliggöra och gynna ekosystemtjänster, t.ex. våtmarkers betydelse för vattenrening, kan sådana normer få positiva bieffekter på andra ekosystemtjänster som tillhandahålls av de aktuella ekosystemen och på biologisk mångfald.
Plan- och bygglagen (PBL) ger stort utrymme för att synliggöra ekosystemtjänster utöver de ekosystemtjänster som täcks in av gällande miljökvalitetsnormer och riksintressen enligt miljöbalken.
21 Se bilaga 2, box 1.
67
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Som exempel kan nämnas en estetiskt tilltalande utformning av grönområden och en från social synpunkt god livsmiljö (2 kap. 3 § PBL), behovet av parker och andra grönområden samt lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse (2 kap. 7 § PBL), goda klimatförhållanden (2 kap. 6 §), grundvattnet (2 kap. 9 § PBL), samt översvämning och erosion (3 kap. 10 och 11§ PBL). Det finns god potential för att många av dessa allmänna intressen kan främjas på samma gång, genom god planering av stadsnära grönområden och anläggning av vattenmiljöer. Att inse värdet av ekosystemens mångfunktionalitet och tillvarata dem kan ge synergieffekter även för allmänna intressen som vid en första anblick inte verkar vara relaterade till ekosystemen. Mångfunktionalitet är särskilt relevant för sådana allmänna intressen som anges i 2 kap. 6 § PBL, särskilt hushållning med energi och vatten och av hygienförhållanden (4:e punkten), möjligheterna att hantera avfall (5:e punkten) och, inte minst, behovet av framtida förändringar och kompletteringar (8:e punkten). Ett välkänt exempel på sådana synergieffekter som visat sig vara mycket kostnadseffektiva är New Yorks ekosystem- baserade vattenförsörjning. Man valde att investera cirka en och en halv miljard dollar för att skydda och restaurera vegetationen i avrinningsområdet Catskill Mountains i stället för att bygga ett reningsverk vilket skulle ha kostat cirka
Vad beträffar hänsyn till områden av riksintresse noterar vi att en översyn ska göras22 av tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Vi analyserar därför inte möjliga åtgärder för att integrera ekosystemtjänsters värde i riksintresseinstrumentet, utan det är bättre att avvakta denna översyn. Vi konstaterar dock att en ökad kunskap om kopplingar mellan naturvärden och ekosystem- tjänster bör kunna medverka till att riksintressen för naturvård ges en större tyngd vid avvägningar med andra intressen. Exempelvis kan kunskap om våtmarkers reglerande funktioner, som är värde- fulla ur naturvårdssynpunkt, bidra till en mer fullödig bedömning enligt 3 kap. 1 § miljöbalken.23
Krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i samband med upprättande av planer och program samt verksamheter och åtgärder finns i 6 kap. miljöbalken. Därutöver finns i plan och bygglagen 3 kap. bestämmelser om att konsekvenser ska framgå av översikts- planer (6 §), att vid betydande miljöpåverkan ska MKB enligt
22Prop. 2012/13:1.
23”Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.”
68
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
miljöbalken göras (8 §) och i 4 kap. 33 § pkt. 4 att planbeskriv- ningen ska innehålla en redovisning om planens konsekvenser. Inom
Oklarheter
Hinderanalysen (kapitel 2) visar på svårigheter att överbrygga intressemotsättningar mellan rena naturvärden och andra samhälls- intressen. Den biologiska mångfaldens och naturvärdenas betydelse för samhällsfunktioner på både lång och kort sikt visar sig ofta svåra att väga in i planering och beslut om mark- och vatten- användning. Det blir framför allt ett problem i de fall naturvärdena inte är tillräckligt stora för att ges lagligt skydd, men då konse- kvenserna av förändrade ekosystemtjänster för allmänna och enskilda intressen inte är ringa. I dessa fall kan ekologisk kompensation vara ett alternativ (avsnitt 3.4).
Som framgår av nästa avsnitt har offentliga och privata aktörer ofta stora möjligheter att inom befintligt lagrum vidta de åtgärder som behövs för att säkra eller utveckla ekosystemtjänster som främjar allmänna eller enskilda intressen. När dessa intressen sammanfaller finns sällan behov av att med lag styra mark- och
24 Wärnbäck (2007).
69
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
vattenanvändningen i en mer hållbar riktning. I stället bör man som regel utgå ifrån att ökad kunskap om ekosystemtjänsters värde leder till ett intresse för frivilliga åtgärder. Att på ett tidigt stadium identifiera ekosystemtjänster lyfter också eventuella målkonflikter som därmed ges bättre förutsättningar att hanteras. Det är också angeläget att se till att lagen inte försvårar hänsynstagande eller utveckling av viktiga ekosystemtjänster. Detta är framför allt angeläget i tidiga skeden av planeringen av förändrad användning av mark- eller vattenområden, som t.ex. frågor om val av plats som tas i anspråk. Bra konsekvensbeskrivningar underlättas om det från början finns en medvetenhet om hur ekosystemtjänster som kan utgöra allmänna eller enskilda intressen påverkas (gynnas eller miss- gynnas) av förändringen. Därför finns anledning att se över vilka ekosystemtjänster och naturvärden som ges ett uttalat skydd i lag.
Bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i plan- och bygglagen, och om riksintressen i miljöbalken anger särskild priori- tet för behov, som kan uppfyllas helt eller delvis med hjälp av ekosystemfunktioner Dessa bestämmelser bör ses över i takt med att kunskapen om ekosystemtjänsters värde och betydelsen av biologisk mångfald utvecklas. Ett alternativ som kan övervägas redan utifrån befintlig kunskap och mål, vore att skriva in eko- systemtjänster i de inledande paragraferna till 2 kap. PBL för att förtydliga vad som avses med god hushållning och de ändamål som ett område är mest lämpat för.
I samband med kommande översyner av relevanta lagar bör särskilt bestämmelserna om MKB och miljöbedömningar granskas, eftersom dessa spelar en viktig roll i planeringsskedet och utgör en grund för dialog mellan staten och kommuner och andra aktörer. För närvarande pågår en översyn av 6 kap. miljöbalken, som bl.a. syftar till att ge förutsättningar för en snabbare handläggning av mål och ärenden. Krav på underlag för prövningen av verksamheter och åtgärder ska enligt liggande förslag endast ställas i sådana fall och i den utsträckning detta är motiverat av miljöskäl, vilket innebär att alla inblandade så tidigt som möjligt ska ta ställning till den förutsedda miljöpåverkan. Länsstyrelsen föreslås i översynen därför besluta i frågan om betydande miljöpåverkan så snart detta är möjligt och även få ett utökat ansvar för att, där så efterfrågas, vägleda verksamhetsutövaren med att avgränsa MKB:n. EU- kommissionen har i oktober 2012 lagt ett förslag till ändring i
70
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
vill man att direktivet ska bli tydligare och mer framåtsyftande i frågor om bl.a. klimatförändringar, katastrofriskreducering och biologisk mångfald. Det är i dagsläget oklart vad översynen av EU- lagstiftningen kommer att resultera i mer konkret.
Vi har låtit Institutionen för Stad och Land vid Sveriges lant- bruksuniversitet (SLU) analysera hur biologisk mångfald och eko- systemtjänster hanteras inom ramen för MKB:er och miljöbedöm- ningar. Analysen återfinns i bilaga 5. Enligt denna rapport ligger fokus i MKB:er och miljöbedömningar på att redovisa och bedöma enskilda arter baserat på t.ex. naturinventeringar. Normalt analy- seras endast det aktuella projektområdet, vilket omöjliggör bedöm- ningar av landskapsekologiska effekter, som t.ex. spridnings- möjligheters betydelse för långsiktig överlevnad för berörda arter. Ekosystemtjänster hanteras framför allt indirekt och då främst i miljöbedömningar för detaljplaner. Med tanke på svårigheten att beskriva ekologiska samband i MKB:er kan det föreslagna systemet för en snabbare handläggning av mål och ärenden medföra särskilda utmaningar vad gäller förhandsbedömningar av miljöpåverkan som handlar om långsiktiga skador på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster.
Det som i första hand behöver granskas är alltså frågan om vilka ekosystemtjänster som bör inkluderas i avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen samt frågan om hur MKB kan bidra till att klargöra konsekvenser på olika ekosystemtjänster. Analyserna bör syfta till att ta ställning till om rådande bestäm- melser gynnar ett långsiktigt hållbart nyttjande av ekosystem- tjänster.
Vi kommer i nästa avsnitt att lämna förslag om integrering av ekosystemtjänster i vägledning och föreskrifter för tillämpning av lagen. Resultatet av detta arbete kan ge grund för en mer över- gripande översyn, som även tar ställning till om begreppet eko- systemtjänster och vikten av ett helhetsperspektiv bör lyftas in i lagstiftningen, t.ex. i miljöbalkens inledande kapitel, för att under- lätta hänsyn till allmänna intressen som utgörs av ekosystem- tjänster eller som kan tillgodoses med ekosystemtjänster. Kom- mande lagöversyner kan med fördel inspireras av ekosystem- ansatsen som återfinns i vattenförvaltningen som en följd av imple- menteringen av EU:s vattendirektiv och marina direktiv. Havs- planeringsutredningen konstaterar25att ekosystemtjänstbegreppet
25 SOU 2010:91.
71
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
förtydligar begreppet hållbar utveckling genom att ange ett ekosystembaserat ramvillkor. Vi bedömer att denna princip på sikt bör prövas inom fler regelverk för fysisk planering.
Åtgärder inom befintligt lagrum
Vår bedömning
•Arbete med att identifiera lokalt viktiga ekosystemtjänster och väga in deras betydelse för allmänna och enskilda intres- sen i samband med fysisk planering kan påbörjas omedelbart genom att tillämpa och anpassa Naturvårdsverkets klassifi- ceringssystem och de överväganden som lämnas i detta betänkande. På längre sikt kan detta arbete underlätta utveckling (eller vidareutveckling) av regionalt anpassade vägledningar, bl.a. genom lokala exempel som kan fungera som inspiration.
•Det befintliga regelverket för mark- och vattenanvändning ger utrymme för offentliga aktörer att integrera värdet av ekosystemtjänster i planering och beslut om mark- och vattenanvändning utifrån en ekosystemansats. Länsstyrelsen spelar en nyckelroll, genom sitt ansvar för vägledning och tillsyn i samband med utformning av planer och program. I ett första skede behövs framför allt utbildning av kommuner och länsstyrelser i tillämpning av befintliga bestämmelser i samband med kommunernas fysiska planering.
•Myndigheter med ansvar för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster har ett särskilt ansvar för att prioritera vilka eko- systemtjänster som bör särskilt beaktas mot bakgrund av befintlig kunskap. Även Boverket intar en viktig roll genom sitt ansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
Våra förslag
3.Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att under
72
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
lingsplaner, dels i samband med upprättande av miljö- konsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Överväg- anden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur bör särskilt beaktas.
4.Regeringen bör ge Boverket i uppdrag att utarbeta vägled- ning och kompetensstöd för hantering av ekosystemtjänster vid tillämpning av 2 kapitlet plan- och bygglagen samt 3 och 4 kapitlet miljöbalken i den fysiska planeringen. Möjligheter till synergier med det uppdrag som föreslagits av Miljömåls- beredningen, gällande sociala värden i tätortsnära natur, bör beaktas, och uppdraget bör läggas samtidigt med ett sådant uppdrag.
5.Regeringen bör snarast möjligt begära återrapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om hur myndig- heterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet. Fokus bör inledningsvis ligga på arbete med att identifiera viktiga ekosystemjänster och med att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands. Löpande återrapportering om upp- följningen av ekosystemtjänster och om åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i myndighetsutöv- ningen bör ske inom miljömålssystemet respektive miljö- ledningssystemet
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda länsstyrelsernas arbete gentemot kommuner rörande ekosystemtjänster
Grunddragen i samhällets planering av hur mark- och vatten- områden ska användas anges i de översiktsplaner som tas fram på kommunal nivå. Översiktsplaner är inte juridiskt bindande, utan anger ett övergripande helhetsperspektiv för mark- och vatten- användningen och hur de långsiktiga areella och strukturella frågorna bör behandlas. I vilken mån dessa planer förverkligas och marken tas i anspråk för olika användning och brukande är ofta ett samspel mellan den kommunala och den statliga och regionala nivån likväl som med samhällets övriga aktörer.
När kommuner upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska de bl.a. samråda med länsstyrelsen och med regionplaneorgan (3 kap. 9 § PBL). Under samrådet ska länsstyre-
73
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
lsen, enligt 3 kap. 10 § PBL bl.a. tillhandahålla underlag för kom- munens bedömningar, ge råd i frågor om hänsyn till allmänna intressen och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Vidare ska länsstyrelsen verka för att miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs samt att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Vårt förslag till åtgärd syftar till att länsstyrelsernas underlag och tillsyn ska inkludera ekosystemtjänster.
Översiktsplaner har i praktiken inneburit en tämligen strikt uppdelning av mark- och vattenområden i bostadsområden, industri- områden, friluftsområden, skyddade områden etc. Möjligheten att tillvarata och utveckla ekosystemtjänster kan förstärkas genom att beakta mångfunktionalitet och främjande av grön infrastruktur. En viktig förutsättning för detta är att befintliga ekosystemtjänster beaktas vid planeringen.
Plangenomförandeutredningen har i sitt betänkande26 föreslagit ett nytt planeringsinstrument – områdesplan – som i vissa fall ska kunna ersätta en detaljplan och i mycket motsvarar en fördjupad översiktsplan. Samtidigt föreslås att instrumentet områdesbestäm- melser slopas. I områdesplanen ska enligt förslaget tas beslut om planerad bebyggelse ska regleras i antingen detaljplan eller bygglov. Områdesplanen erbjuder på så sätt en förenkling av planeringen av bostadsområden. Förslaget syftar främst till att planera den bebyggda miljön, men bör kunna tillämpas även på annan mark- användning. Om områdesplaner erbjuder ett forum för samråd om markanvändning som är mer konkret än översiktsplanen skulle de kunna utvecklas till ett viktigt instrument för identifiering och dialog om ekosystemtjänster.
Sedan 2011 finns ett krav i PBL om att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål och planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Sådana redovisningar kan motivera att kommunen genomför inventeringar av ekosystem- tjänster för att tydliggöra hur dessa bidrar till allmänna och enskilda intressen och när förutsättningar finns, även genomföra mer fullständiga ekosystemtjänstbedömningar. Genom medverkan av berörda kommunala sektorsorgan/nämnder och planerare i
26 SOU 2013:34.
74
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
sådana bedömningar kan ekosystemtjänsternas värden synliggöras och en grund läggas för lärandeprocesser inom den kommunala förvaltningen. Kravet innebär en ny möjlighet att stärka kom- muners tvärsektoriella arbete med att synliggöra och integrera ekosystemtjänster i kommunernas planering och kan även ge viktiga bidrag till uppföljningen av generationsmålet och etapp- målet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av eko- systemtjänster. Länsstyrelsens uppgift att under samråd om översiktsplaner ta till vara och samordna statens intressen bör särskilt inbegripa vägledning om denna uppgift.
I ett tidigt skede behövs utbildning av kommuner och läns- styrelser om tillämpning av befintliga bestämmelser i samband med kommunernas fysiska planering. Vägledning till kommuner om tillämpningen av plan- och bygglagen behandlas i nästa avsnitt. Vägledning av länsstyrelser är en uppgift som lämpar sig väl för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, men sam- verkan med Boverket behövs, dels med tanke på deras erfarenhet och kompetens om kommunalt planarbete, dels utifrån behovet av kompetenshöjning om ekosystemtjänster inom Boverket. Eftersom verksamheten spänner över flera centrala myndigheters ansvars- områden bör vägledningen utformas efter samråd med berörda myndigheter, särskilt Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Trafik- verket och Riksantikvarieämbetet. Det är viktigt att ekosystem- tjänsternas potential att bidra till regional och lokal utveckling tydliggörs i samband med detta, varför även Tillväxtverket bör medverka i vägledningen.
Vägledningen bör ange ett klassificeringssystem till hjälp för att identifiera och kategorisera ekosystemtjänster. Naturvårdsverkets system tjänar som utgångspunkt, men kan behöva anpassas och breddas för att bli relevant för fler samhällsområden och miljöer. Syftet med vägledningen bör vara att visa hur ekosystemtjänster kan bidra till lokal och regional utveckling och bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Överväganden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur27 bör särskilt beaktas i detta arbete.
Det är även angeläget med kompetensstöd om hur MKB och miljöbedömningar bör avgränsas så att de bedömer konsekvenser för ekologiska samband och ekosystemtjänster ur ett landskaps- perspektiv, inklusive kumulativa effekter. För att uppnå detta
27 Se Naturvårdsverket (2013a).
75
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
behövs åtgärder som ökar medvetenheten, uppmuntrar och motiverar berörda myndigheter att ställa krav på bedömning av beroende, påverkan, effekt och konsekvens för ekologiska samband och ekosystemtjänster. Staten har stor möjlighet att påverka avgräns- ning och kvalitet genom myndigheternas roller som kravställare och samrådspart. Länsstyrelsen behöver dock verktyg, för att på ett schematiskt sätt bedöma vilka verksamheter som förväntas medföra betydande miljöpåverkan med avseende på biologisk mångfald och ekosystemtjänster, i samband med beslut om betydande miljöpå- verkan och avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen. Detta behov bör särskilt beaktas i samband med ändringar av kap. 6 i miljöbalken.
Boverket bör utbilda kommuner om tillämpningen av bestämmelser om allmänna och enskilda intressen enligt plan- och bygglagen och miljöbalken.
Andra kapitlet i plan- och bygglagen beskriver allmänna och enskilda intressen. Tillämpningen medger en strategisk, proaktiv ansats för all fysisk planering i ett tidigt skede av planprocessen. Skrivningarna här ger redan i dag stöd för att inkludera ekosystem- tjänster i planeringen, men detta sker sällan. En ökad förståelse för ekosystemtjänsters värden kan bidra till bättre avvägningar gällande vilka ändamål olika områden är mest lämpade för och därmed bidra till god hushållning. Ekosystemtjänster kan komma i konflikt med andra samhällsintressen och olika ekosystemtjänster kan komma i konflikt med varandra. Den kommunala planeringen bör därför synliggöra ekosystemtjänsterna och särskilt beakta de som inte har starka samhällsaktörer som framgångsrikt kan bevaka dessa värden. Det gäller särskilt de stödjande och reglerande28 ekosystem- tjänsterna. Dessa värden bör därför inventeras och i möjlig mån kvantifieras och aktörer (nutida och kommande) som är beroende av dem bör identifieras.
Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande29 om en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning konstaterat att kom- munerna behöver vägledning för att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur, särskilt med tanke på resurssvaga mindre
28Vi hänvisar till Naturvårdsverkets Sammanställning om information om ekosystemtjänster
(2012) för indelning och klassificering av ekosystemtjänster.
29SOU 2013:43.
76
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
kommuner. Detta motiveras med att människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation, friluftsliv och att känna ”närhet till naturen” är en del av den sociala dimensionen av hållbar utveckling och att markens användning har stor betydelse för sådana sociala värden. Beredningen pekar även på att möjligheten att använda marken för exempelvis fiske, jakt och turism även representerar betydande ekonomiska värden och kan bidra till en god folkhälsa och ökat välbefinnande. Beredningen föreslår därför regeringen att uppdra åt Boverket att tillhandahålla vägledning och underlag för att underlätta kommunernas fysiska planering och att analysera andra möjligheter att stärka arbetet med den tätortsnära naturen. Uppdraget kan förväntas medföra en väsentlig kompe- tenshöjning för arbetet med vissa viktiga kulturella ekosystem- tjänster. Ett fokus på sociala värden enligt beredningens avgräns- ning är angeläget och kommer sannolikt att medföra att kom- muners medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster höjs. Vi bedömer att det behövs insatser för att öka kunskapen inom kommuner om hur de allmänna och enskilda intressen som utgörs av, eller tillgodoses av ekosystemtjänster, kan tas i beaktande i fysisk planering. Ökad kompetens behövs särskilt för att stimulera ett sektorsövergripande planeringsarbete för att främja mång- funktionella ekosystem.
Boverket bör därför ges i uppdrag att utforma en vägledning som tydliggör hur gällande lagtext (2 kap. PBL) ska tolkas så att den omfattar ekosystemtjänster. Utbildningen bör även omfatta tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken, för att väga in även de allmänna intressena i 3 kap. miljöbalken såsom riksintressen och ekologiskt särskilt känsliga områden. Denna insats behöver göras efter samråd med Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. Ett sådant uppdrag ligger nära, men är bredare än det uppdrag Miljömålsberedningen före- slagit. Möjligheten till synergier mellan dessa uppdrag bör särskilt övervägas.
Det bör i sammanhanget påpekas att kommunernas rådighet över utformningen av boendemiljön är föremål för avvägningar mellan å ena sidan behov av anpassning till lokala förhållanden och behov, och å andra sidan behovet av bostäder. En särskilt upp- märksammad fråga är nationell enhetlighet vad gäller byggregler. Att begränsa kommunernas möjlighet att ställa specifika miljökrav vid byggnation och exploatering, i enlighet med Byggkravs-
77
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
utredningens förslag,30 kan sannolikt försvåra den utveckling som pågår, där kommuner ställer krav på tillgodoseende av lokala eko- systemtjänster i samband med markanvisningsavtal, och genom beräkning av grönytefaktor m.m. (se bilaga 3). Städer befinner sig i en konkurrens om invånare och arbetsplatser, både nationellt och internationellt, varför det är viktigt att som stad kunna profilera sig på områden som uppfattas som attraktiva.
Myndigheter bör återrapportera om integrering av ekosystemtjänster
Myndigheter med ansvar i miljömålsystemet31 ansvarar för de sektorer som har störst direkt påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Dessa sektorer är även, direkt eller indirekt, beroende av ekosystemtjänster i sin verksamhet. Därför är det angeläget att dessa myndigheter omedelbart vidtar sådana åtgärder som följer av deras ansvar för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster i miljömålssystemet och som medges av befintligt lagrum. I detta ligger först och främst att identifiera viktiga ekosystemtjänster, baserat på klargöranden om hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands, i enlighet med generationsmålet och Politiken för global utveckling. För att bli meningsfulla behöver sådana analyser inkludera såväl försörjande som reglerande, kulturella och stödjande ekosystemtjänster. De bör också i möjligaste mån fånga både direkta och indirekta användarvärden, dvs. inte enbart bedöma konsumtionsvärden utan även möjligheten till framtida konsumtion (se vidare bilaga 2, box 3).
Myndigheter med befogenhet att utfärda föreskrifter eller allmänna råd som påverkar nyttjandet av ekosystemtjänster bör revidera dessa i ljuset av analysen. Detta gäller särskilt Natur- vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. Ett specifikt exempel på relevant åtgärd är att
30SOU 2012:86.
3125 myndigheter har ett utpekat ansvar i miljömålssystemet och ska verka inom sina respektive verksamhetsområden för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Åtta av dessa myndigheter har dessutom ett ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål: Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning. Övriga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet är Energimyndigheten, Exportkreditnämnden, Försvarsmakten, Konsumentverket, Kommerskollegium, Livs- medelsverket, Läkemedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Riks- antikvarieämbetet, Sida, Sjöfartsverket, Socialstyrelsen, Skolverket, Tillväxtverket, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Transportstyrelsen och Trafikverket.
78
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
utfärda miljökvalitetsnormer och tillhörande åtgärdsprogam som synliggör och gynnar ekosystemtjänster. Även myndigheter med mer indirekt relation till ekosystemtjänster kan behöva väga in befintlig kunskap i rådgivning etc. Ett pedagogiskt exempel på detta kan vara om Skolverket tillämpar forskningsresultat rörande positiva effekter av barns vistelse i naturmiljöer.32
Vad beträffar myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar (t.ex. Sida, Exportkreditnämnden, Swedfund och Kommerskollegium) bör detta ansvar i ett första steg innebära att upprätta en policy för integrering av ekosystem- tjänster, framför allt för fördelning av nyttan av ekosystemtjänster, i styrdokument av betydelse för Sveriges miljöpåverkan (positivt och negativt) på andra länder.
Årlig återrapportering behövs för att tydliggöra myndigheternas ansvar och för att samla viktig kunskap för ytterligare åtgärder av regeringen, bl.a. för flera uppdrag som föreslås i avsnitt 3.5 nedan. Naturvårdsverket bör, som samordnande myndighet i miljömåls- systemet, sammanställa den information som rapporteras och hålla den tillgänglig för övriga myndigheter.
Identifiering av viktiga ekosystemtjänster utgör ett första, avgrän- sande steg i ekosystemtjänstbedömningar. Naturvårdsverkets rapport
Sammanställning av viktiga ekosystemtjänster i Sverige33 ger en utgångs- punkt för detta arbete, tillsammans med den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystemtjänster, som nyligen gjorts av SCB.34 I kapitel 4.1 lämnar vi förslag om hur miljömålsuppföljningen och integrering av ekosystemtjänster i beslutsprocesser kan förbättras genom ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar. I takt med att kunskapen om ekosystemtjänster och metoder för ekosystem- tjänstbedömningar ökar, kan kraven på myndigheter att tillämpa dessa för att integrera värdet av ekosystemtjänster öka. Viktiga steg mot detta kan tas genom dels utarbetande av en vägledning om ekosystemtjänstbedömningar (se förslag 20 i kapitel 4.1.2), och genom att en informationsportal om regional- och näringslivs- utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald etableras, innehållande bl.a. en vägledning och exempelsamling för näringslivet och kommunerna (se vårt förslag i avsnitt 3.5.1 nedan).
Möjligheten att utnyttja befintliga processer för översyn av miljöpolicy och rapportering bör tas tillvara. Rapportering om till-
32Se te.x. Chawla (1998, 1999), Kahn & Kellert (2002).
33Naturvårdsverket (2012b).
34Statistiska Centralbyrån (2013).
79
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
ståndet för viktiga ekosystemtjänster förutsätts ske inom miljö- målsuppföljningen, som en följd av regeringens beslut om preci- seringar.35 Beträffande integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser är förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter särskilt relevant. Miljöledning handlar om både myndigheternas positiva och negativa direkta miljöpåverkan och om indirekta effekter av myndigheternas verksamhet. Med det senare avses förändringar som uppkommer som ett resultat av att någon annan än myndigheten vidtar en åtgärd som en följd av att myndigheten har meddelat föreskrifter eller fattat något annat beslut, gett råd, genomfört utbildning eller lämnat information. Sektorers beroende av och påverkan på ekosystemtjänster är visser- ligen en bredare fråga än vad som normalt betraktas inom ramen för miljöeffekter. Men miljöledningssystemet erbjuder troligen i många fall arbetsformer som initialt kan nyttjas för att öka med- vetenheten om ekosystemtjänster. Regeringen bör därför överväga att klargöra att återrapporteringen om integrering av ekosystem- tjänster med fördel kan ske inom ramen för miljöledningssystemet.
3.2.2Effektiv myndighetssamverkan för sektorsintegrering
Vår bedömning
•Bristande helhetssyn och samordning av nyttjandet av eko- systemtjänster riskerar att leda till ineffektiv användning av mark och vattenområden. Statens styrning av kommuner skapar dessutom motstridiga signaler, vilket försvårar helhetssyn och samordning av åtgärder på lokal nivå.
Vårt förslag
6.Den utredning som föreslagits av Miljömålsberedningen för att nå en ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen är ange- lägen. Dess omfång bör dock breddas till att inkludera näringslivets behov av enhetliga styrsignaler för att främja utveckling av ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter.
35 Ds 2012:23.
80
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
Förstärkt samordning inom statlig förvaltning bör utredas
I samband med användningen av mark- och vatten behöver många olika värden och intressen vägas samman. Detta blir än tydligare när man betänker hur ett och samma område kan generera en mängd olika ekosystemtjänster som svarar mot olika behov i sam- hället, av vilka många men sällan alla går att förena. För att kunna åstadkomma god hushållning i enlighet med de inledande bestäm- melserna i t.ex. miljöbalken och plan- och bygglagen behövs ett nära samarbete mellan myndigheter, organisationer, företag, mark- ägare och andra enskilda. Länsstyrelserna spelar genom rådgivning till och tillsyn över kommunernas fysiska planering en nyckelroll för att anpassa statens stöd till olika kommuners behov och för att stärka helhetssyn och mellankommunal dialog.
Förvaltning baserat på helhetssyn i stället för sektorsspecifika insatser anges i den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet36 som avgörande för att åstadkomma ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald, och liknande analyser lämnas även i Natur- vårdsverkets styrmedelsanalys för en grön infrastruktur.37 Vår hinderanalys (kapitel 2) visar dessutom på behovet av stärkt sam- arbete och samordning inom staten, för att åstadkomma enhetliga och tydliga budskap till kommuner och näringsliv.
Utredningen om den statliga regionala förvaltningen38 pekade på att statens legitimitet riskerar att bli ifrågasatt när staten inte kan utföra sina åtaganden på ett ändamålsenligt sätt p.g.a. allt för stor sektorisering. Utredningen föreslog att integrera skogsförvalt- ningen i länsstyrelsernas verksamhet, för att förbättra samord- ningen på regional nivå. Miljömålsberedningen konstaterade i sitt delbetänkande39 att sektorisering av frågor om markanvändning medför en risk för onödigt dubbelarbete och rollkonflikter, vilket kan leda till att användningen av marken och av finansiella resurser blir ineffektiv. Beredningen bedömde dessutom att behovet av en samordnad statlig förvaltning rörande markanvändning kommer öka i takt med ökande anspråk på markens resurser och behovet av anpassning till klimatförändringarna. Mot denna bakgrund föreslog beredningen ett etappmål om ökad helhetssyn på markanvänd- ningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen. Förslaget tog fasta på den centrala förvaltningens
36Naturvårdsverket (2012c).
37Naturvårdsverket (2012d).
38SOU 2012:81.
39SOU 2013:43.
81
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
betydelse, snarare än den regionala nivån. Den huvudsakliga åtgärd som föreslås är att tillsätta en utredare, och genomföra nödvändiga åtgärder senast 2016. Utredaren ska enligt förslaget beakta det kommunala perspektivet och markägarperspektivet.
De åtgärder för förbättrat kunskapsunderlag och lärande om ekosystemtjänster, som vi föreslår i avsnitt 3.2.1 ovan och i kapitel 4 och 5 innebär förhöjd kompetens hos länsstyrelserna och ett ökat inslag av samråd mellan centrala myndigheter med ansvar för mark- och vattenanvändning eller därmed relaterad kunskapsuppbyggnad. Icke desto mindre behövs det en analys av hur staten bör vara organiserad i markanvändningsfrågor för att på mest effektiva sätt främja en hållbar förvaltning av biologisk mångfald och ekosystem- tjänster. Att synliggöra samhällsnyttan med ekosystemtjänster är en nyckel till att identifiera och utveckla ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen. Det är därför angeläget att utredaren belyser behovet av statlig samverkan för att koppla andra samhällsmål till miljökvalitetsmålen, genom bl.a. försörjande ekosystemtjänster. Den föreslagna utredningen är inriktad på markägares och kommuners behov. Enligt vår hinder- analys behövs en bredare analys, som även inkluderar näringslivets behov av enhetliga styrsignaler för att främja ett entreprenörskap som utvecklar ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter.
3.3Ekonomiska styrmedel
Med ekonomiska styrmedel avses skatter, avgifter, ersättningar, subventioner och andra styrmedel som direkt påverkar pris- bildningen på en marknad (se vidare bilaga 2). Sådana styrmedel är viktiga för att skapa incitament för frivilliga åtgärder genom pågående eller ändrad markanvändning och kan bl.a. underlätta genomförandet av planer för mark- och vattenanvändning som syftar till hållbar leverans av ekosystemtjänster. Olämpligt utfor- made ekonomiska styrmedel kan dock motverka en sådan utveck- ling, och medföra ökade kostnader för bevarande eller återställande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
För en marknad är det viktigt att spelreglerna är lika för marknads- aktörerna och att de är långsiktiga och inte förändras på ett oförut- sägbart vis. En väl avvägd kombination av miljöavgifter och miljö- ersättningar är ett nödvändigt komplement till reglering och
82
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
kommunikationsinsatser, för att uppnå integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. Ekonomiska styrmedel är också viktiga som incitament för teknisk utveckling samt för att gynna de privata aktörer som går före och driver miljöfrågor. De belönas då för att ta risker, utsätta sig för barnsjukdomar och för utvecklingskostnader samt vara föredömen för andra på marknaden.
En viktig princip för ekonomiska styrmedel är att förorenaren ska betala för åtgärder som minskar verksamhetens externa kost- nader (bl.a. formulerat av OECD, se bilaga 2).40 Vad beträffar biologisk mångfald och ekosystemtjänster behöver förorenaren-
I detta avsnitt kommer vi att analysera möjliga åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster, baserat på befintlig kunskap, genom ekonomiska styrmedel. I avsnitt 3.4 nedan utvecklar vi förslag om styrmedel för exploatering genom ekologisk kompen- sation.
Vår bedömning
•Kostnader för att degradera (negativt påverka) biologisk mång- fald och ekosystemtjänster åläggs inte i tillräcklig omfattning den som orsakar sådan degradering, i enlighet med föro- renaren
•Eftersom potentiellt miljöskadliga subventioner är svåra att avskaffa när de väl införts bör deras konsekvenser för biologisk mångfald och ekosystemtjänster utredas innan beslut om sådana subventioner fattas. Konsekvenser bör så långt som möjligt inkludera en monetär beräkning eftersom beslutssituationen i allmänhet domineras av monetära över- väganden, som t.ex. att stärka konkurrenskraften i en viss sektor.
40http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=2074.
41Naturvårdsverket (2012d).
83
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
•Miljöersättningar, t.ex. inom Landsbygdsprogrammet, är viktiga styrmedel för att säkerställa en hög och uthållig produktion av ekosystemtjänster. Effekten och kostnadseffektiviteten av dessa stöd är dock ofullständigt kända. Systematisk utvär- dering genom oberoende forskning bör vara en del av jord- brukspolitikens tillämpning i Sverige för att göra denna mer evidensbaserad.
Våra förslag
7.Regeringen bör 2016 ge ett gemensamt uppdrag åt Konjunk- turinstitutet och Naturvårdsverket att göra en översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subven- tioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att förorenaren
8.Regeringen bör ge Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster redan stöds och kan stödjas. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant.
9.En större andel av jordbruksstöden bör användas till miljö- ersättningar. Det bör även säkerställas att gårdsstödet får en bibehållen eller ökad positiv effekt på biologisk mångfald och ekosystemtjänster i jordbrukslandskapet.
Konjunkturinstitutet och Naturvårdsverket bör föreslå ändrade ekonomiska styrmedel
Miljöskadliga subventioner är stöd från den offentliga sektorn till verksamheter som har negativa miljökonsekvenser. Sådana stöd strider uppenbart mot förorenaren
84
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
bränslen till 409 miljarder dollar 2010. Den samhällsekonomiska kostnaden är antagligen mycket större eftersom subventionerna stimulerar investeringar och konsumtion med negativa externa effekter, samtidigt som miljöanpassning försenas. En vanlig uppfatt- ning bland ekonomer42 är att sådana subventioner är de första som bör avvecklas eftersom de strider mot ekonomisk rationalitet: de minskar den samhällsekonomiska effektiviteten genom att sätta prismekanismen ur spel samtidigt som de orsakar skador på miljön och/eller hälsa vilket minskar effektiviteten ytterligare. Detta är även ett viktigt motiv till att Konventionen om biologisk mångfald antog ett mål om utfasning av skadliga subventioner i den strate- giska planen.43 En omdiskuterad idé i arbetet med att finansiera planens genomförande är att medel som sparas in genom utfasning av skadliga subventioner kan användas till att finansiera biologisk mångfald.
Potentiellt miljöskadliga subventioner är mycket svåra att avveckla eller fasa ut av politiska skäl.44 OECD45 visar på en rad hinder för att de ska kunna reformeras:
•Särintressen och ”rent seeking” dvs. lobbyism som syftar till att införa regler som ökar vinsterna. Bristen på politisk vilja att reformera går ofta att koppla till starka särintressen och till lobbyarbete för att behålla eller erhålla nya subventioner.
•Myter och rädsla för förändring. Särintressen kan ha skapat tvivelaktiga argument om vikten av subventioner för att berät- tiga dessas existens
•Konkurrensvillkor och fördelningsaspekter. Syftet är ofta att värna om inhemsk ekonomisk aktivitet i olika regioner. Till- växtstimulering och rättvis fördelning av resurser bör ske på annat sätt.
•Brist på kunskap. De negativa effekterna av subventioner är inte alltid kända.
•Juridiska, administrativa och teknologiska begränsningar. Sub- ventioner kan ha byggts in i en struktur som gör det svårt att genomföra förändringar.
42Se t.ex. UNEP (2011).
43Beslut X/2 Konventionen om biologisk mångfald (UNEP/CBD/COP/10/27) Aichi- mål 3.
44Pearce och Finck von Finckenstein (1999).
45OECD (2004).
85
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
•Upplevd ”äganderätt” till subventioner. Långvariga stödsystem gör att en kultur kan uppstå där mottagarna anser sig ha rätt till subventioner, inte minst när dessa påverkar faktorpriset.
År 2012 presenterade Naturvårdsverket rapporten Potentiellt miljö- skadliga subventioner.46 Vad som är en potentiellt miljöskadlig subvention är inte lätt att fastställa. Subventionerna motiveras i allmänhet av den inhemska industrins konkurrenskraft. Även om en subvention är miljöskadlig kan den vara befogad av effektivi- tetsskäl, t.ex. om samhällsnyttan är större eller om borttagande av subventionen skulle innebära att produktionen flyttade utomlands där den fortfarande subventionerades och orsakade ännu större skada. Det är därför som OECD och Konventionen för biologisk mångfald prioriterar borttagande av miljöskadliga subventioner på internationell nivå.
Jordbrukets tullskydd höjer priset på importerad mat. Enligt Naturvårdsverket är det oklart om detta stöd är miljöskadligt. Gårdsstödet till jordbruk är ett inkomststöd som uppgår till flera miljarder kronor men är numera villkorat så att det inte påverkar intensiteten, t.ex. användningen av växtnäring och kemiska bekämp- ningsmedel.
Nedsatt energiskatt och koldioxidskatt anses däremot lättare att definiera som miljöskadliga subventioner. Dessa skatterabatter uppgick till cirka 21 miljarder kronor 2010 inom energisektorn, framför allt nedsatt energiskatt på el som används inom industrin. Torv klassificeras sedan 2006 som en ”långsamt förnyelsebar energi- källa” och är helt befriat från energi- och koldioxidskatt. Detta innebär att torvbrytning subventioneras med cirka 1,5 miljarder kronor. Ett annat exempel är att dieselanvändning i gruvindustriell verksamhet inte betalar energiskatt och har sänkt koldioxidskatt.
Inom transportsektorn är nedsatt energiskatt för diesel den största subventionen. Bränsle för utrikes sjöfart beskattas inte alls trots att sjöfartens svavelutsläpp är större än alla utsläpp på land. Totalt uppgår de potentiellt miljöskadliga subventionerna inom transportsektorn till cirka 25 miljarder kronor och i detta ingår kostnaden (cirka 4 miljarder kronor) för reseavdrag till och från arbetsplatsen.
De potentiellt miljöskadliga subventionerna inom fiskesektorn är omfattande på svensk nationell nivå (befrielse från
46 Naturvårdsverket (2012e).
86
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
koldioxid- och svavelskatter) och uppgår till cirka 200 miljoner kr.47 Inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) finns det dessutom subventioner i form av s.k. strukturstöd och marknadsstöd (prisstöd). Dessa stöd har framför allt till syfte att ekonomiskt bidra till dels ett resursmässigt uthålligt fiske, dels främja en bättre jämvikt mellan utbud och efterfrågan, t.ex. pris- stabilisering. Tidigare bidrog strukturstödet till en ökning av den gemensamma fiskeflottans kapacitet. Reformen av GFP 2002 medförde dock väsentliga förbättringar genom att strukturstödet reformerades så att en stor del av det ekonomiska stöd som direkt bidrog till överkapacitet och överinvesteringar togs bort, såsom stöd till ny- och ombyggnation av fiskefartyg. Den nuvarande reformen, vilken träder i kraft 2014, innebär ytterligare för- ändringar i hållbar riktning. Till exempel ska fiskeriförvaltning ses som en del av förvaltningen av hela havsmiljön enligt Havs- miljödirektivet, fisket ska förvaltas långsiktigt enligt principen om maximalt hållbart uttag (MSY), utkastförbud införs, dvs. all fångad fisk ska landas och räknas av kvoten, samt att förvaltningen av havsområden hanteras av de länder som omger dem (regionalisering). De ekonomiska stöden ska i framtiden understödja dessa mål. Vad gäller prisstödet kommer detta att helt ha fasats ut 2019. Ingen utfasning har dock beslutats för de svenska subventionerna.
Det finns ett samband mellan skattetryck och subventioner, vilket komplicerar internationell jämförelse av subventioner. I ett land med högt skattetryck blir sannolikt subventionerna i form av skatteavvikelser stora. Men 70 procent nedsättning av en koldioxid- skatt på 108 öre/kg blir ändå 32 öre i skatt vilket är mer än priset på utsläppsrätter i EU:s handelssystem ETS de senaste åren. En skattesats på 32 öre/kg koldioxid kan ur ett nationellt perspektiv tolkas som en miljöskadlig subvention48 eller, ur ett internationellt perspektiv tolkas som en internalisering enligt förorenaren betalar- principen.
Av Naturvårdsverkets rapport framgår att många subventioner, framför allt skatterabatter på koldioxidskatten, minskar något under perioden
Miljöskadliga subventioner av rörliga kostnader innebär ofta en teknologisk fastlåsning. Till exempel försvåras en övergång till förnybar energi av
47Naturvårdsverket (2012e).
48Naturvårdsverket (2012e).
87
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
denna subvention kommer att avvecklas till år 2015 och detta bedöms skynda på övergången till DME och andra förnybara bränslen i skogsbruket.49
Skattelättnader som är svåra att avveckla med hänsyn till inter- nationell konkurrenskraft bör förenas med branschspecifika vill- kor, till exempel i termer av energieffektivitet och/eller resurs- produktivitet. På så sätt kan de produktivitetsmål för energi och naturresurser som skatten syftar till uppnås till lägre kostnad för producenten. Skatten är således inte nödvändig för att uppfylla OECD:s syn på förorenaren
Eftersom potentiellt miljöskadliga subventioner är svåra att avskaffa när de väl införts bör deras konsekvenser för biologisk mångfald och ekosystemtjänster utredas innan de instiftas. Att synliggöra konsekvenserna av miljöskadliga subventioner på bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster är därför en viktig uppgift. Sådana konsekvenser bör om möjligt beräknas monetärt eftersom beslutssituationen i allmänhet domineras av monetära över- väganden, som t.ex. att stärka konkurrenskraften i en viss sektor.
Vi föreslår att Konjunkturinstitutet och Naturvårdsverket får ett gemensamt uppdrag att göra en översyn av befintliga ekono- miska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystem- tjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subventioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att förorenaren
49 Olof Johansson, pers. medd.
88
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
bygga vidare på Naturvårdsverkets styrmedelsanalys för grön infra- struktur50 samt analysen av potentiellt miljöskadliga subven- tioner51. Åtgärder för att utveckla ekonomiska styrmedel bör bedömas i ljuset av uppföljningen av etappmålet om betydelsen och biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Uppdraget bör därför läggas i tid för att ge åtgärdsförslag för en samlad utvärdering av policyalternativ enligt vårt förslag 25 i kapitel 5.3.
Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten bör utreda ersättning för viktiga ekosystemtjänster
Det är svårt att utvärdera miljönyttan av gårdsstöd och miljö- ersättningar till jord- och skogsbruk samt till främjande av havs- och vattenmiljöer på ekosystemtjänstnivå, t.ex. vilken effekt de haft på pollinering, biologisk bekämpning av skadedjur, mullhalts- bildning, kolupplagring, växtnäringsläckage m.m.). Utvärderingar försvåras av att de stora miljöersättningarna (till ekologisk odling, betesmarker, vallodling i norra Sverige samt till odling i miss- gynnade områden) har effekt på en mängd olika arter och eko- systemtjänster, framför allt reglerande och stödjande tjänster. Dessa tjänster kan vara väl så viktiga för jordbrukets produktions- förmåga som de direkta produktionsfaktorerna, som val av utsäde och tillsats av handelsgödsel. Skördenivån kan begränsas av låg mullhalt eller brist på insekter som utför pollinering eller biologisk kontroll av skadegörare.52 Forskning tyder också på att stöd till blommande kantzoner kan vara kostnadseffektivt, jämte stöd till betesmarker, för att främja produktionen av viktiga ekosystem- tjänster. Sådana ekosystemtjänster kräver ofta förvaltning på olika ekologiska skalor och kan stödjas inom ramen för befintliga miljöersättningar.
I arbetet med kommande landsbygdsprogram
50Naturvårdsverket (2012d).
51Naturvårdsverket (2012e).
52Bommarco m.fl. (2013).
89
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
pollinera om de lever och förökas i åkerns kantzon jämfört med om de bor på naturbetesmarker långt bort från åkern i slättlandskapet. Även gårdsstödets utformning, dvs. den nationella utformningen av förgröningsvillkoren, bör analyseras och, i den mån det är möjligt, justeras utifrån ett ekosystemtjänstperspektiv. Nivån på skötselkrav kan exempelvis ha stor betydelse för att främja eko- systemtjänster i såväl naturbetesmarkerna som i vanliga åkrar. Systematisk utvärdering genom oberoende forskning bör vara en del av jordbrukspolitikens tillämpning i Sverige för att göra denna mer evidensbaserad (se även åtgärdsförslag 22). Regeringen bör ge Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att, i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster, särskilt de som kräver förvaltning på landskapsskala, redan stöds och kan stödjas. Naturvårdsverkets Sammanställning över ekosystem- tjänster, samt inledande bedömning, God havsmiljö 2020 kan utgöra underlag för dessa utredningar. Med utökad kunskap, t.ex. information som presenteras i sådan rapportering om integrering av ekosystemtjänster som föreslås i avsnitt 3.2.1 ovan, kan dessa utredningar i växande grad ta hänsyn till värdet av ekosystem- tjänster. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant.
Andelen miljöersättningar i jordbruksstödet bör öka
Bland de positiva ekonomiska incitament som är relevanta för ekosystemtjänster i Sverige är jordbruksstöden de överlägset största. Totalt omfattar de cirka 12 miljarder kronor per år. Den helt övervägande delen utbetalas till lantbruksföretag och en mindre del till andra verksamheter på landsbygden. Jordbrukspolitiken är helt harmoniserad inom EU och regleras därför av gemenskapslagstiftning. Samtidigt finns dock en betydande frihet för medlemsländerna att påverka den nationella tillämpningen.
Jordbruksstöden består i dag av två huvuddelar, gårdsstöd och landsbygdsstöd. Gårdsstödet, som tillsammans med vissa mark- nadsstöd och marknadsregleringar kallas pelare 1, är ett rent inkomststöd som betalas per hektar jordbruksmark. Lands- bygdsstöden, pelare 2, är riktade stöd till bland annat miljöåtgärder, djurvälfärd, regioner med sämre jordbruksförutsättningar och investeringar i lantbruk och andra landsbygdsföretag. Gårdsstödet
90
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
är den helt dominerande delen av jordbrukspolitiken och är i EU:s jordbruksbudget tre gånger större än landsbygdsstöden.
Medan gårdsstödet är fast reglerat på
Gårdsstödet går historiskt tillbaka på EU:s tidigare system av produktionsstöd, som först byggde på prisregleringar, senare även på direktstöd till olika produktionsgrenar, t.ex spannmål, mjölk och nötkött. Från 2005 är stödet dock helt frikopplat från den individuella gårdens aktuella produktion, men istället kopplat till regional skördenivå och till historiska produktionsdata. I Sverige utgår merparten av gårdsstödet i form av regionala grundbelopp som varierar mellan cirka 1 100 och 2 400 kr/ha (mer ju högre den regionala skördenivån är). Många lantbrukare har också tilläggs- belopp som kan uppgå till flera tusen kr/ha och baseras på tidigare produktion av bland annat mjölk, nötkött och sockerbetor. För att få gårdsstöd krävs inte att marken brukas, bara att den behålls i brukbart skick (inte växer igen) och att stödmottagaren inte bryter mot relevant nationell lagstiftning (de s.k. tvärvillkoren). Ett mindre regionalt differentierat gårdsstöd skulle kunna minska ned- läggningen av norrländska mjölkgårdar. En åtgärd i denna riktning har tagits av Jordbruksverket, som beslutat att fördela hela tilläggs- beloppet ur den nationella reserven för stödrätter till mjölkpro- ducenter i norra Sverige.
Gårdsstödet innehåller alltså inga produktionsincitament, men inte heller några direkta miljöincitament. Indirekt kan det trots detta ha positiva miljöeffekter i den mån det samverkar med miljöersättningarna för att upprätthålla hävden av betesmark eller av nedläggningshotad åkermark i skogsbygder. Denna effekt är dock begränsad och delvis slumpmässig, eftersom grundbeloppen genomgående är låga för dessa marker och tilläggsbeloppen inte har någon koppling till aktuell produktionsinriktning eller miljönytta.
91
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Landsbygdsstöden är tvärtom mycket tydligt målinriktade, med direkta incitament för t.ex. miljönytta, regional utjämning och ekonomisk utveckling på landsbygden. Sverige har i bred politisk enighet valt att använda en mycket stor del av landsbygds- programmet, i dag 64 procent, till miljöersättningar. Flera av dessa har hög relevans för ekosystemtjänster, t.ex. ersättningarna till naturbetesmarker, ekologisk produktion och minskade växt- näringsförluster. Till skillnad från gårdsstödet kan landsbygds- programmet också lätt justeras och kompletteras för att öka incitamenten till produktion eller skydd av ekosystemtjänster.
Generellt har både effekten av landsbygdsprogrammet och kost- nadseffektiviteten ifrågasatts, men även kritiker menar att miljö- ersättningar i princip är att föredra, speciellt riktade insatser, jäm- fört med stöd som främst fungerar som inkomststöd eller slår ut annan liknande verksamhet och därmed inte ger någon nettoeffekt.
Naturvårdsverket menar att Landsbygdsprogrammets mer riktade stöd hittills varit mer effektiva för miljöstyrning än det generella gårdsstödet och att pelare 2 därför på längre sikt bör stärkas på bekostnad av pelare 1.
Under 2014 och 2015 genomförs en ny jordbrukspolitisk reform i EU. Den innebär bland annat att landsbygdsstöden, som under flera decennier fått ett gradvis ökat budgetutrymme, nu istället krymper. Dessutom kommer Sveriges tilldelning från lands- bygdsstödsbudgeten att minska mer än genomsnittet. Minskningen kan dock motverkas genom att på nationell nivå flytta budgetmedel från pelare 1 till pelare 2. Enligt reformöverenskommelsen kan upp till 15 procent av tilldelad budget flyttas, och sannolikt kan detta ske helt utan ytterligare nationell medfinansiering, dvs. utan konsekvenser för den svenska statsbudgeten.
I gårdsstödet införs från 2015 en miljöersättningsliknande komponent, den så kallade förgröningen, som innebär att 30 procent av gårdsstödet villkoras med vissa grundläggande miljökrav utöver den lagstiftade tvärvillkorsnivån. De nya villkoren gäller bevarande av permanent betesmark, diversifiering av grödor och krav på ”ekologiska fokusområden” på åkermark där intensiteten i odlingen på olika sätt begränsas. Detaljutformningen av förgröningsvill- koren är ännu inte klar, men utredningen bedömer att de kommer att ha begränsad effekt för det svenska jordbruket och att regel- verket för gårdsstödet blir trubbigt och oflexibelt i jämförelse med miljöersättningarna inom landsbygdsprogrammet.
92
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
Utredningen förordar därför att Sverige väljer att fortsätta den framsynta politik som hittills lagt stor tyngdpunkt på lands- bygdsstöden och i synnerhet på miljöersättningarna. En minskning har medfört osäkerhet kring framtida finansiering av miljöer- sättningarna. Sådan osäkerhet bör undvikas eftersom den riskerar att påverka lantbrukarnas och skogsägarnas beslut om långsiktiga naturvårdssatsningar. Vi delar
3.4Ekologisk kompensation i vardagslandskapet
Vår bedömning
•Exploatering och ingrepp i mark- och vattenområden som orsakar degradering (minskning) av ekosystemtjänster kom- penseras normalt inte genom en motsvarande restaurering eller nyskapande av samma slags värden eller tjänster.
•Ekologisk kompensation har potential att vara ett effektivt verktyg för att tillämpa förorenaren
Vårt förslag
10.Regeringen bör 2014 tillsätta en särskild utredare för att analysera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, dvs. utanför skyddade områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över.
93
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Ekologisk kompensation i vardagslandskapet bör utredas
I avsnitt 3.3 konstaterade vi att förorenaren
Med ekologisk kompensation menas att den som kommer att skada naturmiljöer som utgör allmänna resurser, såsom arter, naturtyper, ekosystemfunktioner och upplevelsevärden, ska gott- göra detta genom att tillföra nya värden med ambitionen att det inte ska kvarstå någon nettoförlust. Ekologisk kompensation tillämpas först när all rimlig hänsyn inom det exploaterade området vidtagits.
Kompensation i vardaglandskapet är ovanligt på grund av juridiska oklarheter och när det sker är det vanligtvis med stöd av artskyddsförordningen (2007:845).53 För ekosystemtjänster torde 16 kap. 9 § miljöbalken vara betydligt mer relevant eftersom frid- lysta arter helt enkelt har en alltför liten utbredning för att kunna producera lejonparten av alla de ekosystemtjänster som bidrar till mänskligt välbefinnande.
Att utöka användningen av ekologisk kompensation i enlighet med övervägandena nedan kräver en mer utförlig juridisk analys och konsekvensbedömning. Vi bedömer att det är mycket angeläget att pröva detta vidare, för att åstadkomma en mer effektiv markanvändning, baserad på förorenaren
En särskild utredare bör analysera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av eko- logisk kompensation i vardagslandskapet, dvs. utanför skyddade
53 Anders Enetjärn, pers. medd.
94
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över.
Något som särskilt bör utredas är hur prövningen av tillstånd och dispenser ska ske så att den inte påverkas av möjligheten till kompensation. Enligt internationella riktlinjer ska ekologisk kom- pensation tillämpas först när all rimlig hänsyn vidtagits enligt den så kallade ”mitigation hierarchy”: i första hand ska skador av mark- exploatering undvikas genom god planering, i andra hand ska hänsyn tas (inom det exploaterade området) för att minimera skadan av exploatering och i tredje hand ska den exploaterade marken restaureras efteråt. Den skada som återstår ska kompenseras på närliggande områden, helst med sådan säkerhetsmarginal att eventuella osäkerheter om kompensationsgraden överbryggas och så att ingen nettoförlust av biologiska värden och ekosystem- tjänster sker.54 Inom vardagslandskapet är målet ”Ingen netto- förlust av viktiga ekosystemtjänster” minst lika viktigt som målet ”Ingen nettoförlust av biologisk mångfald” (se bilaga 2). En väg- ledning för instrumentet ekologisk kompensation bör utgå från begreppen additionalitet och långsiktighet.
Inrättandet av habitatbanker bör utredas av flera skäl: i) för att främja utbudet av kompensationsmark och därmed påskynda till- ståndsprocessen i de fall ekologisk kompensation krävs, ii) för att skapa incitament för privata markägare att restaurera/nyskapa ekosystemtjänster, samt iii) för att minimera transaktions- kostnaderna för inblandade myndigheter.
En tvådelad process
Det finns olika anledningar till att ekologisk kompensation inte har tillämpats i större utsträckning trots befintligt regelverk. Dels kan det vara en komplex fråga att fastställa vilka åtgärder som är tillräckliga för en långsiktig kompensation av biologiska värden och ekosystemtjänster. Dels riskerar tillämpningen av regelverket att göra kompensation antingen alltför dyrt och besvärligt för exploatören (den som vill göra ingreppet) eller till ett argument för att tillåta exploatering av ett område som annars inte hade fått tillstånd. Låt oss kortfattat reda ut dessa två motsatta risker.
54
95
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Att tvinga exploatören att utföra eller bekosta kompensation är i grunden en tillämpning av förorenaren
Den andra, motsatta, risken är att kravet på kompensation kommer att innebära att fler exploateringar än tidigare ges tillstånd. Detta skulle kunna innebära att en avvägning, t.ex. mot riks- intressen och andra bevarandevärden, inte görs eftersom exploa- tören har en plan för att restaurera/skapa motsvarande värden på annat ställe. Tidigare domslut visar att denna risk är överhängande.56 Denna risk bör hanteras genom att frågan om tillstånd inte blandas ihop med frågan om kompensation: i ett första steg sker ställ- ningstagandet om lokaliseringen är lämplig, d.v.s. avvägningen mellan olika intressen. Endast om exploateringen väger tyngst prövas frågan om kompensation. Undantag från detta förfarande i två steg bör kunna ges för små ingrepp som rör av människan skapade naturmiljöer såsom områden skyddade med stöd av det generella biotopskyddet för odlingslandskapet eller nyanlagda biotoper.57 Vi föreslår att myndigheten/domstolen i ett första steg gör de avvägningar mot riksintressen och andra naturvärden som enligt lag ska göras inom området för exploatering. Om bedöm- ningen är att tillstånd/dispens ska medges prövas därefter om tillståndet ska förenas med krav på ekologisk kompensation utan- för området enligt artskyddsförordningen eller 16 kap. 9 § miljö- balken. I så fall ska exploatören åläggas att bilägga en plan för ekologisk kompensation, utanför det exploaterade området, i sin
55Anders Enetjärn, pers. medd.
56Två möjliga exempel på detta finns i domar av Mark- och Miljööverdomstolen: 1. Angående kalkstenstäkten i Bunge innehåller domstolens motiv för att ge tillåtlighet bl.a. följande: ”Genom de åtagande som Nordkalk gjort… bl.a. avsättning av ett annat (fetstil tillagd) markområde åt naturvården och för bevarandet av gaffelfibblan kommer naturvårds- intressena i viss utsträckning kompenseras för den förlust av naturvärden som täkten orsakar.”
(MÖD dom 2009 M 305/09). 2. Angående tillstånd till en täkt i en skyddsvärd fäladsmark inom ett område av riksintresse för naturvården i Skåne, konstaterar domstolen att bolaget åtar sig att kompensera genom att bevara och restaurera andra (fetstil tillagd) närliggande områden så att denna typ av mark skulle öka. Brytning ansågs därmed inte påtagligt skada riksintresset för naturvården, någon avvägning mot riksintresset behövdes därmed inte och således gav MÖD tillstånd till täkten (MÖD dom 2006:49).
57Förslag i denna riktning har lämnats av Jordbruksverket (2013).
96
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
ansökan. Av fördelningsskäl bör kompensationsmarken ligga så nära som möjligt (se nedan). Denna plan påverkar således inte själva beslutet om tillstånd/dispens, även om sådan plan redan bifogats den ursprungliga ansökan.
Även om tillståndsfrågan och kompensationsfrågan således ska hållas åtskilda i prövningen är det lämpligt och tidseffektivt att frågan om möjlig kompensation lyfts av exploatören/verksamhetsutövaren redan i samband med det första samrådet med berörd myndighet. En myndighet som avslår en ansökan om exploatering menar rimligtvis att projektets samhällsnytta är negativ när vi inkluderar miljöeffekterna, vare sig dessa beaktas monetärt eller på andra sätt. Denna bedömning kan principiellt inte förändras av att exploatören finansierar ett projekt för ekologisk restaurering någon annanstans: en lönsam kompensation kan inte rättfärdiga en olönsam exploa- tering. ”Samhällsekonomisk analys” betyder i detta sammanhang en bred bedömning i monetära och
Krav på ekologisk kompensation innebär att man internaliserar miljöeffekten av den exploatering som anses ofrånkomlig (dvs. som bedöms som samhällsekonomiskt lönsam och därmed ges till- stånd/dispens). Detta medför att exploateringen blir mindre lönsam för exploatören vilket rimligtvis bör leda till att färre till- stånd/dispenser för exploatering ges eller att exploateringarna sker på platser med lägre ekosystemvärden och därmed lägre krav på kompensation.
Vid sidan av dessa effektivitetsfrågor finns en fördelnings- problematik som främst handlar om vilka som drabbas av exploa- teringen och vilka som får nytta av kompensationen.58 Om den ekosystemtjänst som degraderas genom exploateringen har stort lokalt värde (t.ex. vardagsrekreation eller pollinering) är det av stor vikt att kompensationen sker i samma landskap som exploateringen.
Additionalitet och långsiktighet
För att utgöra en verklig kompensation behöver två faktorer säker- ställas: additionalitet samt långsiktighet. Additionalitet innebär att de åtgärder som avses utföras inom kompensationen inte annars
58 Cole (2013).
97
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
hade utförts, eller att den mark som används som kompensation inte annars hade skyddats långsiktigt. Detta betyder att arealer som ingår i produktionslandskapet (produktionsskog, jordbruksmark) är lämpliga att användas för kompensationsåtgärder. Om kompen- sation sker genom att frivilligt skyddad mark, t.ex. NO- eller NS- skogar59 som redan har ett stort biologiskt värde, ges lagligt skydd så har inte kravet på additionalitet uppfyllts såvida inte (ytterligare) åtgärder vidtas på den frivilligt skyddade marken som nyskapar/ restaurerar de ekosystemtjänster som gått förlorade i och med markexploateringen. Visst är det bra om kompensationsmarken ges juridiskt skydd för att säkerställa långsiktighet, men detta ska i så fall ske utöver kravet på ekologisk restaurering/skapande av nya livsmiljöer. Om det finns två områden A och B som producerar vissa viktiga ekosystemtjänster och A exploateras så räcker det alltså inte med att ”bara” skydda B från framtida exploatering.
Långsiktighet innebär att åtagandet om kompensation ställs i relation till hur lång tid exploateringen beräknas pågå (drifttid plus tid för efterbehandling tills de biologiska värdena har återställts). För en täkt kan det röra sig om åtskilliga decennier medan tätortsexpansion är för all överskådlig framtid. Om område A exploateras och kompenseras med område B, som efter några år också exploateras och ersätts med område C som efter ett tag går samma öde till mötes uppnås inte målet med ekologisk kompen- sation. Lagligt skyddade områden, enligt 7 kap. miljöbalken, är självfallet det bästa sättet att säkerställa långsiktighet och vi anser att detta inte bör uteslutas i de fall områden med fridlysta arter exploateras, dvs. när kompensation sker med stöd av artskydds- förordningen. Vår bedömning är dock att det i vardagslandskapet generellt räcker med att planen för kompensation säkerställs i en långsiktig skötselplan, skogsbruksplan eller naturvårdsavtal och att det därmed finns ett långsiktigt åtagande knutet till exploatören.
Ekologisk kompensation kan utformas på flera olika sätt. Det är valet av måttenhet för att beskriva konsekvenserna av exploa- teringen och därmed målen med kompensationen som blir avgörande för hur kompensationen utformas. Följande exempel är möjliga typer av åtgärder. Många gånger ska det vara möjligt att i ett kompensationsprojekt utföra en mix av dessa typer av åtgärder:
59 NO = Naturvård Orörd; NS = Naturvård Skötsel.
98
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
•Skötsel: åtgärder i form av naturvårdsskötsel för att förbättra naturvärden i ett område som redan i dag har vissa eller betydande naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. lövskogsskötsel om syftet är att stärka förutsättningarna för löv),
•Restaurering: åtgärder i form av omfattande restaurering för att avsevärt förbättra naturvärden i ett område som har små natur- värden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. röjning/gallring och återupptagen hävd i igenväxande betesmarker eller restaurering av vattendrag genom borttagning av vandringshinder), samt
•Nyskapande: åtgärder i form av nyskapande av natur i ett område som i stort sett saknar naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. nyanläggning av våtmark för fåglar och insekter i intensivt brukat jordbrukslandskap)
De tre punkterna ovan kan ses som vägledning till hur ekologisk kompensation kan gå till. Den viktigaste frågan är dock vilka värden i vardagslandskapet som ska kompenseras? Miljöbalken (16 kap. 9 §) anger att kompensation kan komma i fråga för ”intrång i allmänna intressen” och Naturvårdsverket nämner i sin vägledning ”naturvård och friluftsliv” som exempel på allmänna intressen.60 Vid prövning av tillstånd/dispens bör de viktigaste biologiska värdena och ekosystem- tjänsterna dokumenteras: det är dessa som ska kompenseras. Som exempel på ekosystemtjänster kan nämnas pollinering och biologisk kontroll av skadedjur, som kan produceras av vanliga arter som lever i vanliga habitat som inte har lagligt skydd. Många jordbruksgrödor gynnas av insekter som utför gratistjänster i form av pollinering och/eller biologisk bekämpning. Om produktion av dessa grödor anses vara ett allmänintresse inom de fyra svenska slättlandskapen, så kan exploatering av naturområden som tjänar som habitat för dessa insekter motivera ekologisk kompensation. En tillräcklig kompensa- tion av sådan mark utgörs av en ekologisk restaurering av så många hektar som resulterar i att intrånget anses kompenserat fullt ut i förhåll- lande till de viktigaste av de biologiska värden och ekosystemtjänster som degraderades av exploateringen. Några av landets tillväxtkomm- uner har redan lagt fast strategier för kompensation av sådana vardags- nära värden för människor och biologisk mångfald.
60
99
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Habitatbanker
När ekologisk kompensation blir en naturlig del av processen vid olika exploateringar skapas förutsättningar för en marknad. Exploa- törer kommer att efterfråga kompensationsrättigheter och dessa kan tillhandahållas av dem som kan erbjuda mark och åtgärder för kompensation. Om markägare på förhand ges möjlighet att överföra kompensationsmark till en ”habitatbank”, kan detta minska transaktionskostnaderna, bl.a. i form av tidsåtgången för att finna lämpliga kompensationsområden. Eftersom ingen myndighet har något register över markägare som är villiga att utföra eko- logisk restaurering kan det vara rationellt att främja utbudet av kompensationsmark genom habitatbanker.
En habitatbank är en ägare eller förvaltare av mark som tillhandahåller mark för kompensation, utför nödvändiga initiala restaurerings- och eller nyskapande åtgärder liksom ansvarar för långsiktig skötsel av sådana marker. Restaureringen/skapandet och den naturvårdande skötsel som följer därefter (t.ex. årlig skötsel) måste dokumenteras på ett enhetligt och objektivt sätt i syfte att additionalitet ska kunna påvisas. En habitatbank ska ha ett god- kännande för sin verksamhet eller vara certifierad av ett oberoende organ. Principen att ekologisk kompensation bör ske i närområdet är kanske inte så viktigt om målet är att skydda fridlysta arter men ofta av mycket stor betydelse för ekosystemtjänster som polli- nering och rekreationsvärden. Habitatbanker bör därför finnas i varje län och lämpliga objekt i varje kommun.
Habitatbanker utreds för närvarande inom EU.61 I Tyskland utgörs habitatbankerna i flera fall av stiftelser som bildats av respektive delstatsregering. Detta borgar för såväl transparens som ett brett engagemang. I Sverige skulle skogsbolag, andra stora markägare liksom aktörer inom ekologisk restaurering kunna skapa egna habitatbanker.
I samband med en exploatering där det är aktuellt med kompensation ska exploatören säkerställa att det finns möjlighet till kompensation för den exploatering som planeras. Här kommer en marknadsmässig överenskommelse med en habitatbank att vara en möjlig väg. Exploatören kan annars tillhandahålla ett eget utformat förslag som kompensation. Länsstyrelsens roll är precis som i dag att som prövande myndighet i samband med tillstånd eller dispens godkänna exploatörens förbindelse om en kompen-
61 Rayment (2013).
100
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
sation som är fullgod, långsiktig och som uppnår additionalitet. Avtalet mellan exploatören och habitatbanken är helt marknads- mässigt och omfattar habitatbankens kostnader för mark, restau- rering och långsiktig skötsel. I prislappen för kompensations- marken i habitatbanken ska ingå kostnaden för att finansiera restaurering samt en långsiktig skötselplan relaterad till exploa- teringens tidshorisont, lämpligen cirka 50 år. Markägandet kan övergå till exploatören eller inte, det avgör parterna själva.
Habitatbanker finns redan i bland annat USA, Australien och England.62 Utvärderingar från amerikanska habitatbanker har påvisat brister i kontrollen över habitatens funktioner och värde.63 För att säkerställa additionalitet och långsiktighet föreslår vi att varje beslut om kompensationsåtgärder också omfattar en långsiktig skötselplan med tydliga mål och ett uppföljningsprogram som över tid ska säkerställa att målen med kompensationen nås. Vi föreslår att Länsstyrelsen har tillsyn över detta.
Habitatbanker för exploatering inom skyddade områden bedömer vi som direkt olämpligt. Ansvariga myndigheter har redan register över biologiskt värdefulla skyddsvärda områden som kan utgöra kompensationsmark i takt med att finansieringen ordnas. En svensk habitatbank bör därför inte omfatta de biologiskt mest värdefulla habitaten som är komplexa att värdera och som ändå måste handläggas av myndigheter för att bedöma om de är skyddsvärda.
3.5Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation
Vi har i de inledande avsnitten analyserat åtgärder för att genom rättsliga och ekonomiska styrmedel åstadkomma ändamålsenliga styrsignaler. Avgörande för att åstadkomma ett verkningsfullt synliggörande av ekosystemtjänster är dock att olika aktörer blir medvetna om hur deras verksamhet kan utvecklas med hjälp av ekosystemtjänster. Vi kommer i detta avsnitt att analysera åtgärder för att öka medvetenheten och förmågan att hos olika aktörer att integrera värdet av ekosystemtjänster i sina beslut och strategier.
Tillgång till kompetensstöd och verktyg för att skapa syste- matiserad och praktiskt användbar information om ekosystem- tjänster (kapitel 2) är utslagsgivande för att åstadkomma integre- ring av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. Detta
62www.ecosystemmarketplace.com
63Hough och Robertson (2009); Kettlewell m.fl. (2008); Robertson och Hayden (2008).
101
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
främjas många gånger bäst genom samverkan mellan olika aktörer. Våra analyser handlar dels om kapacitetsuppbyggnad och stöd till företag, myndigheter och kommuner (avsnitt 3.5.1), dels om företagens information till konsumenter och investerare (avsnitt 3.5.2). Det offentliga har ytterligare en viktig påverkansmöjlighet som aktör på marknaden. Offentligägda bolags roller samt statens, kommuners och landstings inverkan som beställare och konsument tas upp i avsnitt 3.5.3. Genom vad som efterfrågas och genom att bidra med goda exempel kan det offentliga ha stor inverkan på företagens miljöarbete.
Under senare år har många initiativ tagits inom näringslivet för att utveckla medvetenhet och förmåga att hantera biologisk mång- fald och ekosystemtjänster (se bilaga 3). Många gånger kommer dessa frågor in i verksamheten genom arbete på bred front med hållbart företagande.64 Detta angreppssätt får understöd av offent- liga aktörer som har samordnande miljöansvar. Regeringen står inom detta område bakom FN:s Global Compacts tio principer, OECDs riktlinjer för multinationella företag och FNs vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. Naturvårdsverket65 har utarbetat ett förslag till plattform för näringslivet och biologisk mångfald, där fokus är att öka engagemanget för biologisk mång- fald och ekosystemtjänster inom näringslivet, samt att inspirera fler inom näringslivet till handling, så att nationella miljökvalitetsmål om biologisk mångfald kan nås och säkerställa ett långsiktigt värdeskapande i företagen.
3.5.1Kunskapsnod, informationsspridning och kapacitetsuppbyggande
Vår bedömning
•Effektiv samverkan mellan offentlig och privat sektor samt kommuner kring ekosystemtjänster i ett helhetsperspektiv försvåras av den befintliga institutionella strukturen. Det behövs tvärgående statliga insatser för att effektivt kom- municera befintlig kunskap om ekosystemtjänsters värde och samverka effektivt med olika branscher och synliggöra deras beroende av och påverkan på ekosystemtjänster.
64Med detta avses det internationellt vedertagna begreppet Corporate Social Responsibility.
65Naturvårdsverket (2010a).
102
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
•Statliga myndigheters medverkan i utvecklingen av innova- tioner som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar som grund för hållbar affärsutveckling behöver förbättras.
Våra förslag
11.Regeringskansliet bör inrätta en delegation för ekosystem- tjänster inom kommittéväsendet, för att tillgodose behov av kunskap och stöd för lärande om ekosystemtjänster hos näringsliv, kommuner och myndigheter. Delegationen bör vara en kunskapsnod som samverkar med och stöttar olika aktörer i genomförandet av åtgärder som vi föreslår. Delega- tionen bör ha tvåkärnuppgifter, dels att samla och sprida kunskap om hinder och framgångar i arbetet med att värdera ekosystemtjänster och integrera dessa värden i besluts- processer, dels att verka för att relevanta nationella myndig- heter ges kapacitets- och kompetensuppbyggnad så att de efter 2018 själva kan ta ansvar för att ekosystemtjänsternas värde integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Delegationen bör vara sammansatt av representanter från närmast berörda sektorer inklusive branschorganisationer, och kommunal för- valtning, samt relevanta kunskapsförmedlande aktörer, repre- sentanter för civilsamhällets organisationer och forskare. Den bör verka under perioden
12.En informationsportal om regional utveckling och närings- livsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras 2014. Portalen bör utgå ifrån Naturvårdsverkets förslag om en plattform för näringslivet och biologisk mång- fald. Den bör inkludera en svensk vägledning och exempel- samling för näringslivets och kommuners arbete med eko- systemtjänstbedömningar, inklusive goda exempel på beak- tande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering.
13.En kommunikationssatsning bör genomföras under 2014– 2018, med utgångspunkt i Naturvårdsverkets förstudie om detta.
103
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
14.Regeringen bör låta utreda hur Naturvårdsverket, Jord- bruksverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Tillväxtverket (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) kan stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom sina ansvarsområden med att utveckla ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljö- effekter.
15.Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd till innovationer som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen, där man beaktar eko- systemens mångfunktionalitet.
En delegation för ekosystemtjänster bör inrättas
Den spridda uppfattningen att människan agerar som en kraft separat från naturen medför svårigheter att beakta ekosystem- tjänsternas värden (se kapitel 2). Dessa svårigheter drabbar närings- livet liksom offentlig verksamhet. Ekosystemtjänstbegreppet vänder på perspektivet och sätter in människan i ett
I näringslivet är det endast inom ett begränsat antal branscher (t.ex. areella näringar, turism, vattenförsörjning) som kopplingen är tydlig och direkt mellan företagens produktion och eko- systemens funktioner. Där relationen till ekosystemen utgörs av ett antal led kan det krävas omfattande analyser för att klargöra hur ett företags verksamhet hänger samman med ekosystemtjänster, eller hur verksamheten skulle kunna utvecklas genom nyttjande av fler ekosystemtjänster. Ett sätt att påbörja en långsiktig lärandeprocess kan vara att olika typer av verksamheter klarlägger beroendet av faktorer som man tar för givna. För att åstadkomma detta behövs tvärgående statliga insatser för att samverka med olika branscher för att tillsammans synliggöra deras beroende av och påverkan på ekosystemtjänster. Genom sådan samverkan kan både myndigheter och näringslivet öka sin kunskap.
104
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
Genom att utgå ifrån konkreta problemställningar människor ställs inför, och exemplifiera hur ekosystemtjänster kan bidra till att lösa dem, kan effektiva åtgärder komma till stånd som sam- mantaget gagnar människor och bidrar till god hushållning med naturresurser. För att väcka intresset är det enligt våra diskussioner med aktörer (se kapitel 2) viktigt att staten kommunicerar via avsändare som uppfattas som att de känner till och främjar mot- tagarens intressen. Vi har genomgående strävat efter att identifiera lämpliga utförare av informations- och utbildningsinsatser med detta som utgångspunkt.
Vi förväntar oss att samverkan med företag, kommuner och andra avnämare kommer att bidra också till de utförande myndig- heternas lärande, dvs. det handlar inte om envägskommunikation från myndigheternas sida. Med detta som grund bör det vara möjligt att vidta åtgärder för att stödja affärsutveckling, innova- tioner och kommunal förvaltning som bygger på ekosystem- tjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitets- målen inom fler sektorer än i dag.
Den rådande sektoriseringen av den statliga förvaltningen försvårar förmedling av ett helhetsperspektiv som kan belysa eko- systemtjänsternas potential till mångfunktionalitet (se kapitel 2). Risken för att arbetet försvåras av initiala kunskapströsklar är uppenbar. Ett sätt att komma över sådana trösklar vore att inrätta en tillfällig myndighet med ansvar att genomföra initiala infor- mations- och utbildningsinsatser och utgöra en samrådspart för myndigheter. Det finns erfarenhet att bygga vidare på från den nyligen avslutade Delegationen för hållbara städer. En delegation för ekosystemtjänster bör därför inrättas under perioden 2014– 2018, då etappmålet ska följas upp.
Delegationen bör inrättas under ett departement som har störst möjlighet att ta ett övergripande ansvar för samtliga tre dimen- sioner av hållbar utveckling. Mest lämpat vore i detta perspektiv Statsrådsberedningen. Arbetet med Östersjöstrategin har demonstr- erat betydelsen av en central placering av denna typ av kunskaps- instans. Ett alternativ vore att lägga delegationen under Närings- departementet, för att knyta arbetet nära affärsutveckling och regional utveckling. I dess uppgifter bör ingå att verka för att relevanta nationella myndigheter ges kapacitets- och kompetens- uppbyggnad så att de på sikt kan ta över delegationens tillfälliga ansvarsområden. I detta bör ingå att tjäna som samrådspart i myndighetsuppdrag om utveckling av vägledning och kunskaps-
105
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
förstärkande insatser, såsom anges på relevant plats i detta betänk- ande. Delegationens återrapportering till regeringen ger ett under- lag om hinder och framgångar i arbetet med att värdera eko- systemtjänster och integrera dessa värden i beslutsprocesser, samt om tillgången till kunskap och kompetens på myndigheter. Detta underlag bidrar till regeringens överväganden om fortsatta insatser för lärande om ekosystemtjänster (se kapitel 5).
En informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras
Naturvårdsverket utarbetade 2011, på uppdrag av regeringen, ett förslag till en plattform för näringslivet och biologisk mångfald.66 Förslaget svarar mot regeringens beställning att öka näringslivets engagemang för att kunna nå uppställda nationella miljökvalitets- mål om biologisk mångfald. Innehållsmässigt svarar den även mot vissa behov av att stödja företags förmåga att få grepp på hur deras verksamhet beror av ekosystemtjänster, eller hur verksamheten skulle kunna utvecklas genom nyttjande av fler ekosystemtjänster. Bland annat nämns Ecosystem Services Review (se kapitel 1) som ett verktyg som bör förmedlas via plattformen. För att kunna ge en helhetsbild som är relevant för näringslivet ur såväl nationellt, regionalt som lokalt perspektiv är det lämpligt att Naturvårds- verkets förslag tas om hand, breddas och vidareutvecklas, så att den svarar mot både näringslivets och kommuners behov av stöd till innovation och affärsutveckling. Om en delegation för ekosystem- tjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag ovan, bör denna få i uppdrag att etablera plattformen, efter samråd med berörda myndigheter. Portalen bör efter delegationens nedläggning övertas av Tillväxtverket. Om delegationen inte inrättas bör uppdraget läggas på Tillväxtverket. Det är väsentligt att såväl Tillväxtverket som medverkande företag och organisationer känner ett stort ägarskap för plattformen, och att innehållet kommuniceras på ett sätt som möter mottagarens situation och problem.
Portalen kan etableras 2014, baserat på Naturvårdsverkets förslag, men därefter successivt bygga ut enligt nedan. Portalen bör bl.a. utveckla svensk vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom olika sektorer. Metodiken Ecosystem Services Review samt de
66 Naturvårdsverket (2010a).
106
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
praktiska vägledningarna från TEEB67 kan tjäna som utgångspunkt för detta arbete. Denna vägledning bör tas fram i samverkan med Naturvårdsverket, vilka vi föreslår ska få ett uppdrag att ta fram vägledning till relevanta statliga myndigheter om nationella eko- systemtjänstbedömningar inom ramen för miljömålsarbetet (se kap 4). Vägledningen bör kunna tillämpas i skiftande, lokala sam- manhang men så långt det bedöms rimligt, även underlätta att resultaten blir jämförbara i ett nationellt och internationellt perspektiv. Exempelsamlingen bör bl.a. innehålla goda exempel på beaktande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering som anges i kommunernas översiktsplaner.
En kommunikationssatsning bör genomföras
Naturvårdsverket har under 2013 haft i uppdrag att ta fram ett förslag till projektplan för en kommunikationssatsning om eko- systemtjänster. Studien har utarbetats samtidigt med vårt arbete, och dess resultat har inte kunnat tas i beaktande. I beredningen av förslagen från Naturvårdsverket bör regeringen beakta möjligheten att ge den delegation för ekosystemtjänster vi föreslår ovan i uppgift att genomföra hela eller delar av satsningen. Möjligheten att använda den informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald, som föreslås i förra avsnittet, bör vidare övervägas. Vi vill betona att valet av avsändare förväntas ha stor inverkan på hur informationen tas emot av målgruppen. Den föreslagna delegationen kan genom en bred sammansättning ges stora möjligheter att målgruppsanpassa bud- skap och samverkansformer.
Myndigheters stöd till ekosystemtjänstbaserade lösningar bör utredas
Det behövs en utvecklad praxis för hur affärsutvecklingen kan förhålla sig till hur människan påverkar naturens ramvillkor, och hur ekosystemtjänster kan utvecklas för att fylla fler behov med en given arbets- eller kapitalinsats. Det kan handla om att applicera traditionell kunskap om nyttjande av naturresurser på moderna
67 Flera av TEEB:s rapporter är relevanta: TEEB (2010b), TEEB (2011b); TEEB (2012a); TEEB (2013).
107
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
problem, men också om att skaffa helt nya kunskaper baserat på medvetenhet om de planetära gränserna.
Långsiktigt hållbara företag kommer att behöva förhålla sig till de planetens gränsvillkor som forskningen68 lyfter fram, och till ekosystemens kapacitet att långsiktigt leverera ekosystemtjänster. Dessa perspektiv kan medföra nya affärsmöjligheter, i likhet med vad som varit fallet med t.ex. krav på energieffektivisering. Eko- systemtjänstbaserade affärsmöjligheter finns framför allt inom
68 Rockström m.fl. (2009).
108
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
Vinnova bör stödja
Myndigheter med ansvar för innovationsfrågor och näringslivs- utveckling, framför allt Vinnova och Tillväxtverket, men även läns- styrelser och regionförbund, arbetar redan i dag med hållbar utveckling, men till stor del utifrån den traditionella målsättningen att undvika skador på miljön. Samtidigt ökar inom industri och teknikutveckling insikten om att naturresurserna och ekosystemen sätter ramar för mänskliga aktiviteter, vilket präglar den snabba teknikutvecklingen inom förnybarhet, återvinning och resurseffek- tivitet.
En del av de innovationer som i dag bidrar till miljöproblem är resultatet av våra försök att hantera sociala utmaningar, som till exempel konstgödning, mjukgörare eller bilmotorn. En analys av ett
Det finns initiativ att hämta inspiration och lärdom ifrån när det gäller
Tre exempel på Biosfärentreprenörskap i Kristianstads Vatten- rike Biosfärområde är i) flodbåten där en f.d. sjökapten tillgänglig- gjort rekreationsvärden och skapat turistintäkter, ii) strandängs- projektet där ny däckteknik med lågt marktryck möjliggjort restau- rering av gamla strandängar, samt iii) tranprojektet som utvecklat en ny aktionsorienterad samverkansform för att experimentera med minskade betesskador och ökade rekreationsvärden.71
69Olsson och Galaz (2012).
70Fredrik Björk, pers. medd.
71Hahn m.fl. (2006).
109
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Innovationssystemet utgår från en helhetssyn och de resurser som finns i biosfärområdet.
Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd riktat till innovationer kring ekosystemtjänstbaserade lösningar till stöd för miljökvalitets- målen, där man beaktar ekosystemens mångfunktionalitet och planetens gränsvillkor. Utlysningen kan baseras på befintlig kunskap och erfarenheter från utlysningar om miljöinnovationer, Transport- och miljöinnovationer samt programmet Utmaningsdriven inno- vation. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas i enlighet med vårt förslag ovan bör utlysningen utföras efter samråd med denna.
3.5.2Miljöansvar och
Vår bedömning
•Det är väsentligt att staten på ett effektivt sätt kan underlätta för företag att förmedla information om positiv och negativ miljöpåverkan av olika produkter och tjänster till konsu- menter. Arbetet för ökad styrning och samordning av statens standardiseringsarbete behöver ta ett samlat grepp på myndigheternas och bolagens möjlighet att bidra till utveck- ling och tillämpning av standarder för miljöredovisningar som inbegriper ekosystemtjänsters värde.
•Det är i dagsläget svårt för investerare att bedöma hur före- tag och fondförvaltare arbetar med hållbarhetsfrågor i all- mänhet och ekosystemtjänster i synnerhet.
Vårt förslag
16.Regeringen bör senast 2016 utreda olika strategier för att förbättra transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, inklusive placeringar inom de statliga
110
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
Kapitalförvaltningen bör beakta hur fondplaceringar beror av och påverkar ekosystemtjänster
Konsumenter påverkar framför allt genom att gynna sådana företag och produkter som har minst negativ miljöpåverkan vilket ger en kraftfull styrsignal för företag. Investerares preferenser och tilltro till hållbara affärsmodeller och produkter spelar en stor roll, framför allt i de fall utvecklingen av nya modeller och produkter är avhängigt av ytterligare kapital.
Konsumenters och investerares behov av kunskap kan fyllas av leverantören, men detta varierar dock stort. Personal på stora kedjor med central inköpsavdelning vet inte mer än vad som står på förpackningarna. Små specialistbutiker kan ha direktkontakt med producenten med möjlighet att ge kunden en hel historia. Många frivilligorganisationer arbetar med information till konsumenter, genom skolmaterial, kampanjer och artiklar.
Svårigheter med att på ett rättvisande och relevant sätt beskriva miljöpåverkan uppstår bl.a. genom ekosystemens komplexitet och genom komplicerade leverantörskedjor som omfattar olika länder med olika miljöregler och
Certifiering och miljömärkning grundas ofta i internationellt utarbetade standarder, t.ex. inom International Organization for Standardization (ISO), men utförs på nationell eller regional nivå. Tidigare, när både miljömärkning och standardisering hanterades inom Swedish Standards Institute (SIS), fanns en stark organisa- torisk koppling mellan dessa två arbetsområden. Efter att miljö-
111
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
märkningen togs över av det statliga bolaget Miljömärkning Sverige AB har denna koppling gått förlorad.
Bristen på standarder för framför allt reglerande och stödjande ekosystemtjänster riskerar att försvåra sektorers miljöansvar. Det finns en växande efterfrågan på förenklade, standardiserade meto- der för att beskriva påverkan på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster. Det pågår arbete inom SIS och ISO med att svara mot denna ökade efterfrågan. Bland annat har en ny standard för naturvärdesinventeringar tagits fram 2013. Den omfattar dock inte ekosystemtjänster, vilket riskerar att innebära merarbete i t.ex. samband med miljökonsekvensbeskrivningar. För närvarande breddas uppsättningen av
Miljömärkningen Svanen beställde en utredning 2011 för att försöka väva in ekosystemtjänster och biologisk mångfald i sina kriterier. Utredningen72 genererade ett antal generellt tillämpliga principer för utvecklingen av kriterier inom förnybara resurser för att stödja ekosystemtjänster och biologisk mångfald:
•Kretslopp av näringsämnen och vatten ska skapas på lämplig skala.
•Produktionssystemen ska bygga på biologisk mångfald.
•Se sammanhanget – en alltför stor skala är aldrig relevant.
•Skapa lärande, och ge utrymme för anpassning.
•Lokal produktion underlättar 1:a, 2:a och 4:e punkten ovan.
På ett allmänt plan är det viktigt att standardiseringsarbetet strävar efter att integrera ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter på hållbar utveckling. Ekosystemtjänstbegreppet bör genomgående prövas som ett sätt att åstadkomma detta.
Statens medverkan i arbetet med standardisering och certifiering är mångfacetterat. Miljöcertifiering i Sverige som utförs enligt det nordiska systemet Svanen och EU:s ”EU Ecolabel” hanteras av Miljömärkning Sverige AB, ett statligt bolag. Statliga myndigheter och bolag medverkar dessutom i privata certifierings- och standardi- seringssamarbeten. Det offentliga engagemanget för standardisering
72 Albaeco m.fl (2012).
112
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
består av ansvar för standardisering när den berör myndighets- utövning, och av ansvar för prioriteringar som påverkar konkur- renskraft, sysselsättning och hållbar utveckling. Enligt regeringens skrivelse 2007/08:140 Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld behövs en ökad styrning och samordning av statens standar- diseringsarbete. Den ökande medvetenheten om standarders betydelse för konkurrenskraften och nationell tillväxt samt de nya utmaningarna inom standardiseringen har föranlett ett antal länder och organi- sationer att ta fram strategier för sitt arbete. En utvecklad svensk strategi bör ta ett samlat grepp på myndigheternas och bolagens möjlighet att bidra till utveckling och tillämpning av standarder för miljöredovisningar som inbegriper ekosystemtjänsters värde. Det finns internationellt arbete73 kring till exempel hur ISO 14001 skulle kunna inkludera ekosystemtjänster. Enligt World Resources Institute skulle ekosystemtjänster komma in under 1)miljöpolicy; 2) kartlägg- ning av miljöaspekter; 3) övergripande och detaljerade mål och 4) ledningens genomgång. Det pågår arbete på många håll om hur ekosystemtjänster kan komma in i analys och redovisning i näringslivet.
De åtgärder för att förbättra kunskapsunderlaget och åtgärder för lärande genom samverkan med intressenter som presenteras i
73World Resources Institute (2011).
74TEEB (2010b).
75Global Reporting Initiative (2011); IUCN & UN Global Compact (2012).
76International Integrated Reporting Council (2013).
113
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
kapitel 4 och 5 förväntas medföra en successiv förbättring av infor- mationstillgång och verktyg för miljöredovisningar. Den informa- tionsportal om näringslivsutveckling, ekosystemtjänster och biolo- gisk mångfald som föreslås i avsnitt 3.5.1 (förslag 12) ovan kan bidra till att samla kunskap om relevanta standardiseringsverktyg och certifieringssystem och göra den överblickbar för statliga såväl som privata aktörer. Åtgärder från regeringens sida kan därför lämpligen invänta att detta arbete kommer igång.
En effektiv väg att snabbt få genomslag för hållbarhetskrav är att påverka stora finansiella aktörer, som fondförvaltare, att väga in värdet av ekosystemtjänster i sina bedömningar. Vi föreslår att regeringen utreder strategier för hur transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster kan öka. Syftet är att öka medvetenheten om värdet av ekosystemtjänster både genom att placerare behöver ställa sig frågan och genom att informations- tillgången för investerare blir bättre. Detta skulle underlätta för investerare att bedöma såväl risker förknippade med miljöskador som affärsmöjligheter som följer av utveckling av ekosystemtjänstbaserade lösningar som grund för hållbar affärsutveckling.
Förslaget innebär vidare att de investeringsbeslut som de statliga
En möjlig väg är att granska
77SOU 2008:107.
78Skr. 2012/13:130.
114
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
3.5.3Offentlig verksamhet som marknadsaktör och föredöme
Vår bedömning
•Offentliga institutioner och bolag är beroende av och påverkar ekosystemtjänster både som producent av varor och tjänster och som konsument, i samband med upphandling.
•Offentlig upphandling kan ha dels direkta miljöeffekter, dels indirekta effekter genom att bidra till metodutveckling för hållbar upphandling, och ange ett positivt exempel för privata aktörer.
•Det råder stor osäkerhet kring hur långtgående miljömässiga och sociala krav som får ställas av en upphandlare. Upp- handlingslagstiftningen reglerar dock inte vilka produkter eller tjänster som ska upphandlas, varför en ökad kompetens om hur man kan väga in värdet av ekosystemtjänster i strategiska inköpsbeslut kan ge en positiv effekt. Möjligheten att upphandla innovationer i stället för specifika produkter bör även prövas.
•Kostnadseffektiviteten av offentlig upphandling, som verk- tyg för att uppnå ekosystemtjänstrelaterade miljökvalitets- mål, är ofullständigt känd och svår att uppskatta. Offentlig upphandling behöver dock jämföras med ekonomiska styrmedel i en samlad översyn, baserat på ökad kunskap om värdet av ekosystemtjänster (se kapitel 5.3.2).
•Internationella riktlinjer om hållbart företagande saknar generellt skrivningar som synliggör värdet av ekosystem.
Våra förslag
17.Regeringen bör 2016 ge Konkurrensverket i uppdrag att bedöma om värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnadskalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv.
18.Statens ägarpolicy bör senast 2016 kompletteras så att rege- ringen utvecklar sin syn på hur ekosystemtjänsternas värde ska integreras i ekonomiska ställningstaganden.
115
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Konkurrensverket bör bedöma möjligheten att underlätta offentlig upphandling med ekosystemtjänstperspektiv
Staten, landstingen och kommunerna står för en betydande del av Sveriges konsumtion av varor och tjänster, och har därigenom stor påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster såväl inom som utanför landets gränser.79 Det finns en rad möjligheter och utmaningar för offentlig upphandling som strävar efter att integrera hänsyn till biologisk mångfald och ekosystemtjänster i ett långsiktigt perspektiv. Ett konkret område är de areella näringarna
– skogsbruk, jordbruk och fiske/vattenbruk – där kopplingen till ekosystemtjänster är extra tydlig. I enlighet med forskningen på området bör offentlig upphandling som strävar mot långsiktig hållbarhet utarbeta kriterier för att gynna produktionssystem som utnyttjar och utvecklar ekosystemens produktionsförmåga och mångfunktionalitet snarare än att gynna monokulturer och använd- ning av fossila insatsvaror som olja, naturgas och fosfatmalm.80
Det handlar med andra ord om att upphandlingen bör främja produktionssystem som inte enbart minimerar sina negativa effekter på miljön, utan snarare bidrar till utveckling av förvaltningen för att kunna möta framtida behov av ekosystemtjänster. En möjlighet är att arbeta med innovationsupphandling som främjar utveckling och införande av nya lösningar. Innovationsupphandling innefattar dels upphandling som sker på ett sådant sätt att den inte utesluter nya lösningar, så kallad innovationsvänlig upphandling, dels upp- handling av innovation, det vill säga upphandling av framtagande av nya lösningar som ännu inte finns på marknaden. Att inkludera hänsyn och nyttjande av ekosystemtjänster i offertförfrågningar skulle också bidra med kunskapsuppbyggnad och synliggörande av värdet av ekosystemtjänster.
Möjligheten att ställa miljökrav vid offentlig upphandling styrs främst av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och av direktiv 2004/18/EG respektive direktiv 2004/17/EG som rör upphandlingsförfarandena, samt ändringsdirektivet 2007/66/EG. Medveten om vikten av att bättre väga in miljöaspekter tog regeringen år 2007 fram en nationell handlingsplan för att öka miljökraven i offentliga upphandlingar. År 2010 gjordes en ändring i LOU som innebar att myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art
79Naturvårdsverket (2010b); Deutsch & Björklund (2007).
80IAASTD (2008); Deutsch m fl. (2011); Gamfeldt m.fl. (2013).
116
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
motiverar detta (LOU 1 kap. 9a §), till skillnad från får som det tidigare stod i lagen. 12 kap. LOU kräver att upphandlaren anger hur kriterier om pris, leverans- eller genomförandetid, miljö- egenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd kommer att viktas eller prioriteras inbördes. Kostnadseffektivitet är generellt sett svårt att uppskatta när flera olika mål förväntas uppfyllas med ett och samma beslut.81 När det gäller offentlig upphandling är kostnadseffektiviteten, som verktyg för att uppnå ekosystemtjänstrelaterade miljökvalitetsmål,ofta ofullständigt känd och svår att uppskatta.
En upphandlande enhet kan i dag kräva att produktionsmetoden ska vara miljövänlig, om detta krav har anknytning till föremålet för upphandlingen. Sådana tillåtna krav är till exempel produktion av livsmedel genom ekologiskt lantbruk och elproduktion med hjälp av förnybara energikällor. Miljöstyrningsrådet (MSR) har utvecklat miljökriterier för de flesta produkter som den offentliga sektorn upphandlar på regelbunden basis. För närvarande rör det sig om ett tiotal olika produktområden och 700 miljörelaterade krav, enligt MSR.
Enligt Naturvårdsverket82 ställer sex av tio offentliga upp- handlare alltid eller oftast miljökrav i sina upphandlingar. I Riks- revisionens granskningsrapport om miljökrav i offentlig upp- handling83 drogs den övergripande slutsatsen att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas, och att handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare bör knytas till prioriterade miljökvalitetsmål. Upphandlings- utredningen84 pekade på att den offentliga upphandlingen har en ”tydlig slagsida mot lagtillämpning” och att aspekter som kvalitet, medborgarservice, innovationsförmåga och hänsyn till total- kostnaden för samhället har kommit i skymundan. Utredningen konstaterade också att det råder stor osäkerhet kring hur långt- gående miljömässiga och sociala krav som får ställas, inte minst i förhållande till
81Jordbruksverket (2011).
82Naturvårdsverket (2010c).
83RiR 2011:29.
84SOU 2013:12.
117
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
Genom att ta mer långtgående hänsyn till ekosystemtjänster skulle den offentliga upphandlingen både direkt kunna påverka upphandlingens miljökonsekvenser och indirekt bidra genom att föregå med gott exempel, skapa efterfrågan på ekosystemtjänst- anpassade alternativ samt i viss mån gynna marknader för ekosystemtjänstbaserade innovationer. I likhet med Upphandlings- utredningen menar vi att upphandlande myndigheter och enheter i större utsträckning bör leda utvecklingen genom offensiva och samtidigt konstruktiva krav som medverkar till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas. Vi delar även Upphandlingsutred- ningens bedömningar av behovet av ökad upphandlingskompetens och adekvata resurser för att följa upp och verifiera mer komplexa hållbarhetskrav.
En grundläggande svårighet med att integrera långtgående miljöhänsyn i offentliga upphandlingskriterier är att det finns en motsättning mellan pris och hållbarhet. Miljöekonomisk forskning visar dock att det ur samhällsekonomisk synvinkel ofta är så att det som är dyrt för den enskilda producenten/konsumenten kan vara lönsamt för samhället i stort om man räknar in miljönyttan.85 På motsvarande sätt blir en vara ofta billig att producera om pro- ducenten kan externalisera miljökostnaderna så att samhället får bära dem.
Naturvårdverket86 identifierar tre nyckelfaktorer som avgörande för om miljökrav ställs eller inte i offentliga upphandlingar: (1) Politiskt stöd – att ett formaliserat stöd genom en väl förankrad och implementerad miljöpolicy är helt centralt; (2) Osäkerhet om hur miljökrav kan ställas i förhållande till upphandlingslagstift- ningen; och (3) Det individuella
Principen för likabehandling och
85Söderqvist m.fl (2004).
86Naturvårdsverket (2010c).
87Konkurrensverket (2011).
118
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
myndighet att gynna produktion av lokal viktiga ekosystem- tjänster, t.ex. upphandling av kött från betande djur som gynnar biologisk mångfald och håller landskapet öppet.
Proportionalitetsprincipen innebär bl.a. att den upphandlande myndigheten inte får ställa mer långtgående krav på leverantören eller på den vara eller tjänst som ska upphandlas än vad som är nödvändigt och kan anses ändamålsenligt för den aktuella upp- handlingen. Krav som avser hur en vara är tillverkad, det vill säga vilka produktionsmetoder som använts, kan dock vara tillåtna under förutsättning att den upphandlande myndigheten följer de grundläggande EUrättsliga principerna.88 Det innebär i princip att det skulle kunna gå att ställa krav på t.ex. att ett livsmedel ska ha producerats i ett odlingssystem som är mångfunktionellt och eko- systemtjänstbaserat i stället för i monokulturer beroende av fossilbränslebaserade insatsvaror, så länge alla upphandlingsprin- ciper upprätthålls.
Principen om ömsesidigt erkännande innebär att en vara som lagligen har tillverkats eller saluförts i ett av EU:s medlemsländer ska kunna säljas i alla andra medlemsländer. Detta blir ett problem vid upphandling eftersom det inte går att ställa alltför långtgående miljökrav om det strider mot denna princip. Enda undantaget från denna princip är de restriktioner som en stat kan införa om det kan hävdas att det finns särskilda skyddsintressen för bland annat människors och djurs liv och hälsa eller allmän moral och säkerhet. Detta öppnar möjligen upp för att ställa mer långtgående miljökrav med ekosystemtjänster i fokus.
En generell svårighet är att det saknas bra metoder för att mäta effekten med att ställa miljö- och andra hållbarhetskrav. Vi för- väntar oss att en kunskapsökning om ekosystemtjänsters värde, i linje med de förslag som lämnas i andra delar av detta betänkande, kommer att bidra till att klargöra de samhällsekonomiska effek- terna av grön offentlig upphandling. För att underlätta att sådan kunskap byggs upp är det angeläget att grön offentlig upphandling inte förhindras där det saknas grund för att bedöma kostnads- effektiviteten.
Ett viktigt steg på vägen kan vara att utveckla metoder som vägleder det strategiska inköpsbeslutet som föregår en upp- handling. Eftersom upphandlingslagstiftningen inte reglerar vad som ska upphandlas så finns stor frihet att ha preferenser. Dessa
88 Konkurrensverket (2011).
119
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
preferenser bör bl.a. vägledas av hur väl ekosystemtjänster kan upprätthållas av de olika lösningar som marknaden kan tillhanda- hålla. Här kan ekosystemtjänster användas som ett bra verktyg för att välja rätt preferens. Om ekosystemtjänster kan visa på, och dessutom ge kvantifierad miljönytta av t.ex. ett ekologiskt jordbruk jämfört med ett konventionellt, så kan denna information omvandlas till en preferens vid en offentlig upphandling. I detta fall kan ekosystemtjänster hjälpa kommunen/landstinget/myndigheten att välja ”rätt” preferens i en livsmedelsupphandling – t.ex. att upphandlade livsmedel ska uppfylla förordningen om ekologisk produktion.
En viktig förutsättning för att ett krav ska fungera i en offentlig upphandling är att det måste finnas en tydlig definition eller standard som beskriver det man vill uppnå på ett objektivt sätt, t.ex vattenkvalitet. Detta för att uppfylla principerna om transparens och likabehandling. För områden där det saknas denna tydlighet kan ekosystemtjänster bidra till att peka ut områden där behov finns att utveckla definitioner och standarder för att möjliggöra framtida preferenser där ekosystemtjänster är av särskild vikt (se även avsnitt 3.5.2).
Ett annat sätt att integrera ekosystemtjänster i en offentlig upphandling skulle kunna vara att monetarisera negativa effekter på ekosystemtjänster, dvs. beräkna externa kostnader. Denna kostnad skulle sedan kunna adderas i livscykelkostnaden. Här kan man tänka sig att träbaserade produkter som innehåller råvara som här- stammar från ett skogsbruk där skogsekosystemet förlorat all sin mångfald och mångfunktionalitet får en extra kostnad och därmed sämre konkurrenskraft i en upphandling jämfört med en produkt där detta är uppfyllt.
Regeringen har nyligen aviserat89 att man avser att under 2014 samla den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling inklusive innovationsupphandling, samt miljö och sociala krav i Konkurrensverket. Vi tolkar detta som att Konkurrensverket är mest lämpat att bedöma huruvida värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnads- kalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. Arbetet bör grundas på utvecklad kunskap om tillämpningen av värderingsmetoder, varför uppdraget
89 Prop. 2013/14:1.
120
SOU 2013:68 |
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
med fördel kan påbörjas cirka 2016. Med ledning av denna bedöm- ning bör regeringen kunna ta ställning till om det är lämpligt att gå vidare med ett uppdrag om att utveckla ett sådant verktyg. Ett första steg för ett sådant uppdrag skulle kunna vara att peka ut prioriterade produktgrupper i upphandlingen. Sådana produkt- grupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande påverkan på eller beroende av ekosystemtjänster. Ett andra steg skulle då vara att ta fram vägledning för vilka preferenser man bör ha inom olika produktområden och ett tredje att omsätta detta i fungerande krav som kan ställas i offentliga upphandlingar.
Statens ägarpolicy bör synliggöra ekosystemtjänster
Statens bolagsstyrning syftar till att de statligt ägda bolagen ska vara föredömen inom området hållbart företagande. Statens ägar- policy från 2012 hänvisar till Bruntlandkommissionen och fram- håller att Hållbart företagande innefattar områdena ”miljö, mänsk- liga rättigheter, arbetsvillkor, antikorruption och affärsetik samt jämställdhet och mångfald”.
Ägarpolicyns hänvisningar med relevans för utredningen är de tio principerna i FNs Global Compact, OECDs riktlinjer för multinationella företag och Global Reporting Initiative (GRI). I dessa dokument saknas helt formuleringar om att företagen är beroende av ekosystemtjänster liksom möjligheterna som eko- systemtjänster kan utgöra. OECDs skrivningar utgår enbart från att människans/företagens påverkan på naturen ska begränsas. GRIs från i år uppdaterade riktlinjer anger detaljerat hur företag ska redovisa sin påverkan på biologisk mångfald, men innehåller inte begreppet ekosystemtjänster. De har däremot utarbetat en separat rapport90 som exemplifierar hur företag kan rapportera sin påverkan på och sitt beroende av ekosystemtjänster. Av Global Compacts 10 principer är 3 miljörelaterade, men de har gett ut en vägledning om hur företag kan arbeta med biologisk mångfald och ekosystemtjänster.91
För att säkerställa att statligt ägda bolag integrerar ekosystem- tjänster i sitt arbete med hållbar utveckling föreslår vi att ägar-
90Global Reporting Initiative (2011).
91IUCN och UN Global Compact (2012).
121
Åtgärder för integrering i beslutsprocesser |
SOU 2013:68 |
policyn92 kompletteras med ett stycke under punkt 3.3 där rege- ringen understryker vikten av att värdet av ekosystemtjänster ska integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut. Dessa överväganden bör baseras på rapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om arbete med att identifiera viktiga ekosystemtjänster och klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands.
92 Fi 2012:6.
122
4Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag
I kapitel 3 analyserade vi beslutsområden där det, mot bakgrund av befintlig kunskap, är särskilt relevant och skäligt att beakta bety- delsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Vi föreslog åtgärder för att redan nu integrera denna kunskap i beslutsprocessen, vilket innebär ett synliggörande och en implicit eller explicit värdering av ekosystemtjänster.
I bilaga 2 anger vi definitioner och metoder för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället genom ekosystemtjänstbedömningar.
Med utgångspunkt i dessa överväganden ska vi här analysera åtgärdsalternativ för att förbättra kunskapsunderlaget. Våra över- väganden syftar dels till att förbättra beslutsunderlagen för de processer vi identifierat i kapitel 3, dels till att lägga en grund för fördjupade analyser av vilka beslutsprocesser som behöver beakta biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
Ekosystemtjänstbedömningar utvecklar kunskapsunderlag om både ekosystemprocesser och
Kunskapen behövs för att bättre beskriva konsekvenser för ekosystemtjänster av beslut inom olika sektorer, t.ex. beslut om ekonomiska styrmedel och markanvändning. Särskilt angeläget är att förstå hur och när monetära uppskattningar av ekosystem- tjänsters värden är relevanta och skäliga att använda för att klargöra olika beslutsalternativ. Inledningsvis analyserar vi arbete med ekosystemtjänstbedömningar (avsnitt 4.1) vilka riktar sig till speci-
123
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
fika beslutsområden. Därefter föreslår vi hur kunskapsunderlaget för relevanta hållbarhetsindikatorer kan utvecklas (avsnitt 4.2). Detta handlar om att sammanställa befintlig statistik samt utveckla ny statistik om ekosystemtjänster på nationell nivå som en grund för övergripande politiska beslut. Vi förväntar oss att en ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar kommer att generera statistik som är användbar för sådana nationella mått.
4.1Ekosystemtjänstbedömningar
4.1.1Samarbete inom EU och internationellt
Vår bedömning
Arbetet med att förbättra kunskapsunderlaget bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver inter- nationellt samarbete.
För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genomslag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en sammanhållande internationell aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet.
Vårt förslag
19.Sverige bör fortsatt stödja
Sverige bör fortsatt stödja
Det internationella samarbetet om ekosystemtjänstbedömningar är i en intensiv utvecklingsfas, med flera parallella initiativ inom såväl forskning som förvaltning och standardisering. Dessa processer har en stor potentiell relevans för det bredare arbetet med grön ekonomi och den pågående processen med att sätta mål för hållbar
124
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
utveckling och följa upp utvecklingen genom gröna räkenskaper och andra metoder (se avsnitt 4.2).
Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning och metoder för ekosystemtjänstbedömningar är t.ex. nödvändigt för att det ska bli möjligt att följa upp de effekter Sveriges påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster har på samhällen i andra länder. Naturvårdsverket konstaterar i sin rapport Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan1 att det finns ett stort kunskaps- underskott om detta. Andra problem som rapporten identifierar gällande svensk konsumtion generellt gäller också för påverkan på biologisk mångfald: ”sista
För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genom- slag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en samlande aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet.
Det samarbete inom EU om bedömning av tillstånd och värde för viktiga ekosystemtjänster (MAES)2, som pågår inom ramen för EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020, är viktigt för att ge underlag för framtida utveckling av EU:s politik och åtgärder inom berörda sektorer. Ekonomiska värden som beräknas inom EU, t.ex. för vissa kategorier av ekosystemtjänster som är relevanta i ett svenskt nationellt sammanhang, kan ge uppskattningar som är
1Naturvårdsverket (2010b)
2Se Europeiska Kommissionen (2013).
125
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
relevanta för svenska nationella ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden.
Naturvårdsverket deltar aktivt i MAES och Sverige leder forsk- ningen inom dess arbetsgrupp för skogsfrågor. I den mån arbetet har betydelse för uppföljningen av miljökvalitetsmålen är det lämpligt med samråd kring medverkan i
4.1.2Myndighetsansvar
Vår bedömning
Arbete i linje med vår syn på ekosystemtjänstbedömningar utförs redan i dag av svenska myndigheter. Att utöka och fördjupa detta arbete i linje med etappmålet förväntas kräva ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling.
I kapitel 3.2.1 föreslog vi återrapportering om hur myndig- heter använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet, inledningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemtjänster och på att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utom- lands. Detta ger en grund för prioriteringar av ekosystem- tjänster för uppföljning inom miljömålssystemet, och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta beslutssammanhang.
Kartläggning och värdering av prioriterade ekosystemtjänster ger ett viktigt underlag för framtida avvägningar mellan eko- systemtjänster, vilket är viktigt för att uppnå ökad helhetssyn
126
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
och samordning av statens insatser för hållbart nyttjande av ekosystemtjänster.
Vårt förslag
20.Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att senast 2015 utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för upp- följning av etappmålet samt Boverket. Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrät- tas, i enlighet med förslag 11 i kapitel 3.5.1, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna.
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda andra myndigheter om ekosystemtjänstbedömningar
Eftersom analyser av den ekonomiska betydelsen av ekosystem- tjänster och biologisk mångfald är vetenskapligt krävande och samtidigt kan beröra starka ekonomiska och sociala intressen, har de internationella projekten, med Millennium Ecosystem Assess- ment och TEEB i spetsen, ägnat mycket kraft åt att utveckla organisationsformer som syftar till att säkra såväl trovärdighet som legitimitet. En lämplig balans mellan att involvera avnämare och att erbjuda vetenskaplig autonomi har också varit en knäckfråga under bildandet av IPBES.
Nationella studier som pågår eller nyligen har avslutats (se kapitel 1) har som regel utförts av autonoma kommittéer snarare än av myndighetstjänstemän. Deras mandat har dock normalt kommit från de politiska organen. Vi uppfattar att en politiskt förankrad beställning främjar att resultat och slutsatser kommer till använd- ning och skapar även en öppenhet för studien att lämna de åtgärdsförslag som motiveras av analysen, även sådana förslag som går utöver rådande politiska och organisatoriska ramar.
Få länder har utarbetat ett så tydligt myndighetsansvar för frågor om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som Sverige har gjort genom myndigheternas ansvar i miljömålssystemet. Svenska myndigheter har också en långtgående autonomi jämfört
127
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
med de flesta andra länder. Vi konstaterar att befintliga strukturer i miljömålssystemet i dag erbjuder arbetssätt som ger både autonomi och legitimitet för det fortsatta arbetet med ekosystemtjänst- bedömningar på nationell nivå. Att i dag inrätta en särskild kom- mitté för att utföra ekosystemtjänstbedömningar, såsom vissa andra länder gjort, skulle riskera att medföra extra kostnader och samtidigt undergräva myndigheternas miljömålsarbete3. Arbete med ekosystemtjänstbedömningar pågår redan, framför allt vid myndigheter med ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål som rör naturtyper. Ett fram- trädande exempel är genomförandet av Havsmiljödirektivet (2008/56/EG), där Havs- och vattenmyndigheten arbetar med en metod för den sociala och ekonomiska analysen där ekosystem- tjänsterna står i centrum.4 En svensk nationell analys av ekosystem- tjänster i TEEB:s anda bör därför genomföras inom ramen för miljömålssystemet.
Mål för ekosystemtjänster har tillkommit relativt sent i miljö- målssystemet, även om vikten av vissa ekosystemtjänster, före- trädesvis rekreation och andra kulturella tjänster, samt mål med stark koppling till reglerande tjänster (exempelvis övergödning) varit en etablerad beståndsdel i miljöpolitiken under lång tid. De övergripande målsättningar för ekosystemtjänster som ställts upp i samband med revideringen av generationsmålet och preciseringar, samt etableringen av etappmålen, föranleder en fördjupad diskus- sion om miljökvalitetsmålens räckvidd och vad myndigheternas ansvar i miljömålsarbetet består i. De preciseringar av miljö- kvalitetsmålen som rör ekosystemtjänster anger dock endast i undantagsfall vilka ekosystemtjänster som bör prioriteras. Vi bör främst betrakta preciseringarna som ett ramverk för utvecklingen av ytterligare preciserade mål, vilka behövs för målstyrning och uppföljning samt lärande om värdet av ekosystemtjänster.
Arbete med ekosystemtjänstbedömningar är särskilt angeläget vid de myndigheter som pekats ut som ansvariga för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av
3I kapitel 3.5.1 föreslår vi (förslag 11) att en delegation för ekosystemtjänster inrättas i kommittéväsendet. Delegationen föreslås inte utföra ekosystemtjänstbedömningar, men däremot bl.a ta fram vägledning och exempelsamlingar för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar.
4Analysen tar sin utgångspunkt i de aktiviteter som pågår i ett havsområde och vilken miljöbelastning som de ger upphov till. I ett andra steg analyseras vilka ekosystemtjänster som dessa är beroende av och slutligen vilken påverkan på ekosystemtjänsternas funktion som de samtidigt medför. Se Havs- och vattenmyndigheten (2012).
128
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
ekosystemtjänster5 samt Boverket. För att bli hanterbart är det lämpligt att arbetet avgränsas till de ekosystemtjänster som är viktiga för respektive miljökvalitetsmål och sektorsverksamhet. Vi har i kapitel 3.2.1 föreslagit att myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet snarast ska återrapportera om hur myndigheterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet, inled- ningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemjänster och på klargöranden av hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands (förslag 5). Vi bedömer att återrapporteringen ger en grund för prioriteringar av eko- systemtjänster för uppföljning inom miljömålssystemet och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta besluts- sammanhang.
Det är viktigt att notera att ekosystemtjänstbedömningar ofta kräver ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling samt bygger på samverkan med berörda intressenter och kunskaps- bärare. Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för en grön infrastruktur6 innehåller åtgärder för landskapsanalys utifrån priori- terade teman vilket kan inkludera sektorers aktiviteter. Enligt Naturvårdsverket kan detta utgöra ett första steg i kartläggningen av ekosystemtjänster. Det är angeläget att vägledningen om eko- systemtjänstbedömningar drar nytta av åtgärder som planeras för att bygga kunskapsunderlag för grön infrastruktur. Lärande om ekosystemtjänster måste ses som en successiv, kontinuerlig process, där åtgärder kan utvecklas i takt med förbättrad kunskap. I kapitel 5 kommer vi att analysera och lämna åtgärdsförslag för att underlätta detta. Omfattande forskningsinsatser behövs om såväl ekologiska samband som metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för besluts- underlag. Den forskningssatsning om ekosystemtjänster som utlysts av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är ett av flera viktiga steg som tagits på senare år för ett förbättrat kunskapsunderlag. EUgemensamma forskningsprogram med anknyt- ning till EU:s strategi för biologisk mångfald är viktiga för att bygga kunskap som kan användas både nationellt och inom EU- samarbetet.
5Dessa myndigheter är Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen (se Ds 2012:23).
6Naturvårdsverket (2013).
129
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
För att komma igång i tid för att nå etappmålet kommer det att krävas att Naturvårdsverket vidareutvecklar den samordnande roll myndigheten redan har i uppföljningen av miljökvalitetsmålen. I denna roll bör ingå att senast 2015 utarbeta en vägledning för statliga myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar. Den bör ta som utgångspunkt det indelningssystem som redovisats i rapporten Sammanställd information om ekosystemjänster7 och de överväganden om metoder för värdering och om lärandeprocesser som lämnas i detta betänkande. Möjligheter att samordna detta arbete med Natuvårdsverkets sammanhållande roll i myndig- heternas miljöledningsarbete bör särskilt uppmärksammas för att undvika dubbelarbete. Uppdraget bör utföras i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten för att ta tillvara erfarenheter från genomförandet av Havsmiljödirektivet, och relevans för såväl land- som vattenmiljöer bör säkerställas.
En sådan vägledning kompletterar och fördjupar de metoder för uppföljning av miljökvalitetsmålen som utarbetas under ledning av Naturvårdsverket. Den bör samtidigt vara ett generellt stöd för myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integr- ering av värdet av ekosystemjänster i relevanta beslutssammanhang. Vägledningen kan dra nytta av dels de återrapporteringar vi föreslår ska göras om arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom myndigheter med ansvar i miljömålssystemet (se förslag 5 i kapitel 3.2.1), dels den vägledning och exempelsamling för närings- livets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar, som vi föreslår ska utvecklas av en särskild delegation för eko- systemtjänster (se förslag 11 i kapitel 3.5.1).
Vägledningen bör omfatta de olika kategorier av värden som beskrivs i bilaga 2, avsnitt 2.1, och såväl kvalitativa som kvantitativa och monetära sätt att synliggöra värdet av ekosystemtjänster (se vidare bilaga 2, avsnitt 2 och 3). Den bör utgå ifrån att identifiering och kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekv- ensanalys av olika alternativa beslut, och att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan eller monetär värdering. Den bör utgå ifrån principen att det är mest relevant och skäligt att uttrycka värdet av ekosystem- tjänsters nytta i kvantitativa eller monetära termer värden när den vetenskapliga osäkerheten om ekosystemtjänsternas betydelse för
7 Naturvårdsverket (2012b).
130
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
människors välfärd och välbefinnande är relativt låg. Vidare bör beaktas att uppskattningar av värden i monetära termer är särskilt relevant när externa effekter på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster riskerar att negligeras i avsaknad av en monetär värdering, samtidigt som konflikterna är relativt små avseende etiska grundan- taganden om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Vägledningen bör särskilt beakta behovet av en god dialog för att åstadkomma ett effektivt lärande om ekosystem- tjänster (se bilaga 2, avsnitt 4).
Med tanke på möjliga synergier och motsättningar mellan eko- systemtjänster behöver samtliga myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål medverka i priori- teringsarbetet. Berörda myndigheter bör även medverka i kartlägg- ning och värdering, utifrån sina förutsättningar och verksamhets- områden. Naturvårdsverkets samordning av miljömålsuppfölj- ningen blir därigenom ett viktigt forum för avvägningar mellan olika sektorers behov och för att identifiera och utvärdera alter- nativa policylösningar. Ekosystemtjänstbedömningar förbättrar konsekvensbeskrivningar för olika tänkbara åtgärder och kan därigenom bidra till att motverka upplevda målkonflikter och inkonsekvens i statens styrning.
Det är dock rimligt att anta att intressekonflikter kommer att kvarstå även med bättre information om vilka åtgärder som är sam- hällsekonomiskt effektiva. På längre sikt tror vi därför att det kan behöva göras nya avvägningar mellan ekosystemtjänster på en politisk nivå. Utan att spekulera i miljömålssystemets framtida utveckling kan vi konstatera att det kommer att behövas en fortsatt diskussion om hemvisten för det politiska ramverket för eko- systemtjänster och andra frågor om hushållning med naturresurser. Om ekosystemen och andra naturresurser betraktas som en nödvändig grund för välbefinnande, snarare än externa miljö- faktorer som kräver särskilda hänsyn, väcks en mer konkret diskus- sion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politikområden. Vi ser en sådan diskussion som en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå. I kapitel 5 analyserar vi därför behovet av framtida strategiska och politiska överväganden om ekosystemtjänster (se förslag 25 i kapitel 5.3). Arbetet med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömåls- systemet bör ge en väsentlig grund för dessa överväganden.
131
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
4.2Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer
Vår bedömning
På senare år har flera initiativ tillkommit för att utveckla en uppsättning hållbarhetsindikatorer. Dessa behöver utvecklas för att fånga relevanta aspekter av hållbar utveckling i allmänhet och naturens långsiktiga förmåga att producera ekosystemtjänster i synnerhet. Den regelbundna rappor- teringen av indikatorerna bör ske på disaggregerad nivå, för att undvika att en negativ utveckling av vissa ekosystem- tjänster osynliggörs av en positiv utveckling av andra eko- systemtjänster.
Mätning av välfärd och välbefinnande bör beakta en bland- ning av objektiva och subjektiva (egenrapporterade) para- metrar.
Uppföljningen av miljökvalitetsmålens preciseringar om eko- systemtjänster kan ge ett viktigt underlag för utvecklingen av indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling samt för miljöräkenskaperna. Statistiken över nyttjandet av eko- systemtjänster utgör samtidigt en potentiellt viktig datakälla för miljömålsuppföljningen beträffande ekosystemtjänster. En nära samverkan mellan miljömålsuppföljningen och utveck- lingen av statistik över ekosystemtjänster är därför önskvärd.
132
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
Vårt förslag
21.Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och OECD för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveckling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om eko- systemtjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljömålsuppföljning.
Statistiska Centralbyrån bör föreslå utveckling av den nationella statistiken om ekosystemtjänster
De internationella initiativ som har tagits för att skapa ett aggre- gerat mått på välfärd som kan ersätta BNP (se kapitel 3.1) har utmynnat i slutsatsen att en uppsättning relevanta indikatorer skulle ge ett bättre underlag för beslut och värdeskapande. Det finns väl utvecklade system för att mäta
Studier av subjektivt välbefinnande ger ingen information om framtida välfärd. Tillsammans med objektiva data om förändringar i hushållens inkomst, tillverkat kapital, humankapital, socialt kapital och ekonomiskt viktiga naturkapital som skog och fiske kan de subjektiva indikatorerna ge god information för att mäta social och
8Fors (2012).
9Michaelson m.fl (2009). Denna studie gjordes i samarbete med European Social Survey (ESS) från 2006 och metoden redovisas av Hupper m.fl (2009).
133
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
ekonomisk hållbarhet. Detta behöver kompletteras med en upp- sättning ekologiska indikatorer för att synliggöra naturkapitalets och ekosystemtjänsternas förändring över tid. Målet med hållbar- hetsindikatorerna är att ge information om samhällets och eko- systemens kapacitet att generera välfärd i dag och i framtiden. I detta avseende kan arbetet med Inclusive Wealth och Genuine Savings, trots dess brister som aggregerade mått (se kap. 3.1), ge värdefulla bidrag.
I spåret av
1.inkomster och ekonomiskt välstånd
2.arbete och sysselsättning
3.boendevillkor
4.hälsa
5.balans mellan arbete och fritid
6.utbildning och färdigheter
7.sociala nätverk
8.civilt engagemang
9.miljö
10.personlig trygghet
11.subjektivt välbefinnande.
Enligt OECD ger de olika indikatorerna en bred bild av män- niskors livskvalitet samt en grund för framtida utveckling av nya och förfinande välfärdsindikatorer.12 Sverige bör aktivt delta i och påverka denna utveckling.
10 OECD (2011).
12 Fors (2012).
134
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
Förutom ekonomiskt viktiga naturkapital som skog, fiske, jord- bruksmark fossila bränslen och mineral, som mäts i Inclusive Wealth Report,13 är det svårt att enas om indikatorer för natur- resurser, eftersom olika länder har olika naturliga förutsättningar och olika miljömål. Indikatorer för skog och fiske mäter den ekonomiska, ej ekologiska, dimensionen av hållbar utveckling.14 Flera indikatorer som bedöms relevanta går inte att mäta med befintlig statistik. Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning av gemensamma mål för biologisk mångfald och eko- systemtjänster (se avsnitt 4.1.1), är därför viktigt för att på sikt utveckla jämförbar statistik som beskriver utvecklingen för eko- systemtjänster av global betydelse. Att arbeta med miljöräken- skaper, dvs. statistik som kan kopplas till BNP, är den inriktning som FN tagit genom sitt initiativ System of Environmental and Economic Accounting (SEEA). Försök har gjorts att ta fram en grön nettonationalprodukt NNP15, men har på grund av brister i dataunderlaget stött på motstånd.16 Svårigheter att ta fram tillförlitliga dataunderlag är naturligtvis lika problematiskt vid utveckling av en uppsättning indikatorer som för en grön NNP men en uppsättning indikatorer gör inte anspråk på att vara ett heltäckande välfärdsmått.
På grund av svårigheten att utveckla standardiserade indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling är det särskilt viktigt att Sverige vidtar åtgärder för att utveckla nationell statistik om eko- systemtjänster, för att svara mot vårt eget kunskapsbehov och bidra till att internationella standarder blir relevanta ur vårt perspektiv.
Miljökvalitetsmålen har betydelse för samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling. Men uppföljningen av biologisk mångfald, som görs mot befintliga preciseringar, ger i dagsläget inte tillräcklig information om den faktiska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för samhället och människors välbefin- nande. Om uppföljningssystemet utvecklas för att inkludera fler ekosystemtjänster som sektorer beror av och påverkar, i linje med avsnitt 4.1.2 ovan, tas ett viktigt steg mot att göra miljömåls- indikatorerna mer heltäckande i förhållande till hållbar utveckling. Dessa bör kunna bidra till en uppsättning nationella indikatorer av
13
14Stiglitz m.fl. (2009).
15Nettonationalprodukten är BNP minus kapitalförslitning, och i grön NNP räknas även värdet av påverkan som gårdagens och dagens produktion och konsumtion har på miljön bort.
16Konjunkturinstitutet (2012).
135
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
relevans för välfärd och välbefinnande. Möjligheten att dessutom använda sådana miljömålsinriktade indikatorer i miljöräkenskaper är en viktig utvecklingsfråga.
Utvecklingen av indikatorer för biologisk mångfald och ekosystemtjänster pågår som vi beskrivit ovan, både i Sverige och internationellt. För att göra detta så kostnadseffektivt som möjligt vore det även önskvärt att i största möjliga mån bygga uppfölj- ningssystem som aggregerar information från platsspecifik kart- läggning av ekosystemtjänster till nationella och internationella mått.17 För detta behövs indikatorer som är meningsfulla för såväl kartläggning som övervakning och måluppföljning.
Den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystem- tjänster samt metoder för ny datainsamling, som nyligen gjorts av Statistiska Centralbyrån (SCB)18, ger en utgångspunkt för denna utveckling, tillsammans med Naturvårdsverkets rapport Sammanställd information om ekosystemtjänster19. Slutsatsen SCB drar är att även om ny statistik behöver utvecklas så finns det redan i dag statistik för fler ekosystemtjänster än de som i dag följs upp inom miljö- målssystemet. Kunskapen om hur befintlig statistik kan utvecklas och bidra till miljömålsuppföljningen är väsentlig för uppföljningen av etappmålet, men även för SCB:s deltagande i den internationella utvecklingen av hållbarhetsindikatorer. SCB föreslår i sin rapport ett förnyat uppdrag om att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystemtjänster. Vi ser detta arbete som ett väsentligt inslag i SCB:s stöd till myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av miljökvalitetsmål. Denna statistikutveckling intar dessutom en nyckelroll för att klargöra kopplingarna mellan miljö- kvalitetsmålen och hållbar tillväxt. Uppdraget bör utföras efter samråd myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen.
17Se t.ex. TEEB (2010b) kap. 3, Europeiska Kommissionen (2013).
18Statistiska Centralbyrån (2013).
19Naturvårdsverket (2012b).
136
5Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster
I kapitel 3 och 4 har vi lämnat förslag till åtgärder och metoder för att värdera ekosystemtjänster och förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället, samt åtgärder för att integrera kunskap om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället. Vi kommer i detta kapitel att analysera ytterligare möjliga åtgärder, för att öka effektiviteten i arbetet. Ekosystemtjänsters värde bestäms av människors behov, som varierar över tid och rum. Kunskap om värdet av eko- systemtjänster behöver kontinuerligt diskuteras och uppdateras, vilket kräver ett aktivt deltagande av berörda intressenter i samtliga led. Genom deras aktiva deltagande, och utbyte av kunskap mellan olika grupper som praktiker, beslutsfattare och forskare, kan kunskapen om värdet, och medvetenheten om behovet av inte- grering av värdet i relevanta avväganden och beslut, ständigt för- bättras.1
Sådana lärandeprocesser behövs för att skapa en adaptiv för- valtning, som minimerar risken för allvarliga misstag och under- lättar för samhället att succesivt anpassa sina mål och metoder i ljuset av ökad kunskap om de ekologiska förutsättningarna för utveckling2 (se även bilaga 2, box 1). Adaptiv förvaltning genom lärandeprocesser kräver att en god dialog skapas mellan olika intressenter och aktörer (se bilaga 2, avsnitt 4).
Lärandeprocesser fyller dubbla funktioner i förvaltningen. De används för att nå legitima beslut, vilket underlättar genomförande, men också för att öka kvaliteten på beslutsunderlaget genom att ta tillvara befintlig kunskap hos de som berörs. Inom vetenskaps-
1Biggs m.fl. (2012).
2Huitric m.fl. (2009).
137
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
teorin beskriver begreppet
5.1Generella åtgärder för deltagande av aktörer och kunskapsbärare
Vår bedömning
•För att samla viktiga aktörer i en ekosystemtjänstbedömning krävs att dessa är medvetna om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Det är angeläget att den kommunikationssatsning som föreslås4 av Natur- vårdsverket kan stimulera effektiva lärandeprocesser om ekosystemtjänster.
•Även om kunskapsläget vad gäller ekosystemtjänster för- bättrats under senare år finns ett stort behov av fortsatt forskning, framför allt samband mellan ekosystemtjänster med fokus på betydelsen av reglerande och stödjande eko- systemtjänster.
•Samråd om ekosystemtjänster kräver kompetens om god dialog som ger utrymme för olika intressenter att förstå varandras behov och farhågor.
•Det behövs infrastruktur och verktyg för insamling av upp- gifter och tillgängliggörande av såväl traditionell som annan lokal kunskap.
•Aktivt deltagande av forskare i planering eller utvärdering av förvaltning, som en del av vetenskapliga studier, är ett sätt att uppfylla behov av kompetens och samtidigt bygga kunskap som behövs för en adaptiv förvaltning.
3Funtowicz & Ravetz (1993)
4Uppdraget redovisades efter tryckningen av detta betänkande i oktober 2013..
138
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
Våra förslag
22.Regeringen bör 2014 ge Formas i uppdrag att analysera hur forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering av ekosystemtjänster och lärandeprocesser i förvaltningen av ekosystemtjänster strate- giskt kan stödjas. I uppdraget bör ingå att identifiera och belysa faktorer som påverkar omfattningen av aktivt delta- gande av forskare i planering och utvärdering av förvaltning av biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
23.Regeringen bör fortsatt säkerställa nödvändiga resurser för Svenska Artprojektet, bl.a. för att stimulera och kvalitets- säkra inrapportering av artobservationer till Artportalen. Regeringen bör även överväga att komplettera verksamhets- målen för Artprojektet så att det även stimulerar medveten- het om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner.
Formas bör föreslå en strategi för forskning om ekologiska samband, metoder för värdering och lärandeprocesser
I avsnitt 4.1 beskrev vi behovet av forskningsinsatser om eko- logiska samband samt även metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för besluts- underlag. Det är angeläget att ta ett samlat grepp om kunskaps- utvecklingen om grundläggande ekologi, dess samspel med sociala och ekonomiska processer och samhällets förmåga att omsätta kunskapen i relevanta åtgärder. I avsnitt 3.3 beskrev vi vidare behovet av oberoende utvärdering av de areella näringarnas stöd- system, särskilt miljöersättningarna till jordbruket. Forsknings- rådet för areella näringar, miljö och samhällsbyggande (Formas) har till uppgift att främja och stödja grundforskning och behovs- motiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande, och har stor erfarenhet av ämnesövergripande forskning och internationellt samarbete inom de discipliner som berör ekosystemtjänster. För att åstadkomma ett långsiktigt lärande om ekosystemtjänsters värde behövs en strategisk, tvärvetenskaplig ansats som premierar sektors- och myndighetsmedverkan och underlättar medverkan av svenska forskare i det internationella samarbetet kring ekosystemtjänster.
139
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
Lärandeprocesser
Forskningsbehoven kring lärandeprocesser har inte analyserats i samma utsträckning som behoven av ekologisk och ekonomisk forskning. Vi ser ett stort behov av forskning om hur lärande- processer om ekosystemtjänster fungerar i Sverige samt om hur befintliga processer och metoder kan utvecklas för att bli mer effektiva. Det finns få analytiska ramverk för en strukturerad diskussion kring prioriteringar mellan olika ekosystemtjänster som kan hantera komplexa och dynamiska sociala och ekologiska sam- manhang och riskhantering i samband med tröskeleffekter. Sådan forskning behöver förena ett brett spektrum av discipliner, inklu- sive ekologi, ekonomi, statskunskap, sociologi, psykologi och filo- sofi, och behöver ha nära anknytning till förvaltning eller närings- liv. Forskning kan med fördel baseras på de initiativ som tagits för att stimulera lärandeprocesser om ekosystemtjänster i Sverige (se exempel i bilaga 3).
Erfarenheter från genomförandet av Konventionen om bio- logisk mångfald i olika länder har visat att resultatet av insatser för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald ofta är helt beroende av att de som berörs varit delaktiga i besluten och deras genomförande.5 För att samla viktiga aktörer i ekosystem- tjänstbedömningar och förvaltning krävs att dessa är medvetna om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Den allmänna medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i Sverige är inte klarlagd, vilket skapar en allmän osäkerhet om hur ett effektivt deltagande kan uppnås (se kapitel 2). Genom den kommunikationssatsning som föreslås av Naturvårdsverket är det angeläget att få till stånd effektiva lärandeprocesser om ekosystemtjänster. Åtgärder för ökad medvetenhet och medverkan av berörda kan öka antalet kunskaps- bärare och främja deras medverkan. Även i de fall medvetenheten är hög om vikten av att bevara biologisk mångfald, kan bedömningen/ värderingen allvarligt försvåras av brist på användbara verktyg för att kartlägga ekosystemtjänster, eller av höga kostnader för att skaffa nödvändiga data.
Ytterligare faktorer som kan försvåra tillgodogörande av befint- lig kunskap är ömsesidig misstro mellan grupper av kunskapsbärare och ojämlika resurser för deltagande i kunskapsinsamlingen.6
5Se t.ex. Millennium Ecosystem Assessment (2005b), Finding nr 5.
6Tunón m.fl. (2012)
140
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
Internationell vägledning om ekosystemtjänstbedömningar betonar särskilt att de grupper som är mest beroende av ekosystemtjänster för sin försörjning ofta har en svagare ställning i samhället, och därför kan de behöva särskilda åtgärder för deltagande i arbetet.7 Detta är inte enbart relevant när det gäller Sveriges påverkan på ekosystemtjänster i andra länder. Även i Sverige skiljer sig makt- förhållandena mellan olika intressenter och kunskapsbärare, även om vi har globalt sett små skillnader vad beträffar människors bero- ende av ekosystemtjänster för sin välfärd och sitt välbefinnande.
Förutsättningarna för att inkludera olika intressenter för att bl.a. tillgodogöra sig traditionell och lokal kunskap behöver klar- läggas. För att samla kunskap om nyttjande av ekosystemtjänster från lokala kunskapsbärare behövs metoder för att relatera skift- ande kunskapssystem och verklighetsbeskrivningar till varandra och till den begreppsapparat som används av utföraren av bedöm- ningen. Det nationella programmet för traditionell ekologisk kunskap (NAPTEK) som inrättats vid Centrum för biologisk mång- fald, har 2012 på uppdrag av regeringen redovisat förslag om att integrera relevant traditionell kunskap med akademiska forsknings- resultat i framtagandet av beslutsunderlag om biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Under 2013 pågår arbete vid NAPTEK och berörda myndigheter med att ta fram en strategi för arbetet med traditionell kunskap i Sverige. En verksam strategi är angeläget för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster.
Vikten av samråd med berörda inför beslut som rör mark- och vattenanvändning understryks av såväl myndighetspraxis som rele- vant lagstiftning. Det bör noteras att samråd som rör nyttjande av ekosystemtjänster inte entydigt kan hänföras till Miljöbalkens bestämmelser, utan lagkraven varierar med de lagar och förord- ningar som styr specifika ekosystemtjänster, t.ex. Statens jord- bruksverks föreskrifter och allmänna råd. Vi kan i detta samman- hang konstatera att det saknas enhetliga rättsprinciper på området. När ekosystemtjänstbedömningar spänner över olika sektorer, med skiftande laglig grund för samråd och medinflytande från berörda, finns en större risk för oenighet beträffande processens legitimitet (dvs. vilken hänsyn markägare behöver ta till andra intressenter), vilket kan leda till att policyrelevanta slutsatser ifrågasätts. Det närmaste vi kommer en etablerad norm för fördelning av nyttan
7 Ash m.fl. (2010); Konventionen om biologisk mångfald (2007); TEEB (2012a); TEEB (2013).
141
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
från ekosystemtjänster är regeringsformens 15§ om Egendoms- skydd och allemansrätt.8
På ett generellt plan är det ofrånkomligt att en djupare förståelse för ekosystemtjänsters betydelse för mänsklig välfärd och välbefin- nande ställer allt högre krav på att markägare ska beakta naturens mångfunktionalitet, och incitament för det, i stället för att opti- mera för få ekosystemtjänster som ger markägaren bäst betalt. I bilaga 2 (avsnitt 5) diskuterar vi hur rättigheter kan förändras, antingen genom föreskrifter som förtydligar ramverket för en legitim pågående markanvändning, eller ekonomiska incitament. Samråd med olika slags intressenter är viktiga för att föreskrifterna skall bidra till en konstruktiv konfliktlösning.
Samverkan mellan forskare och avnämare för effektiv planering och utvärdering av förvaltningen
Under senare år har behovet av närmare samverkan mellan forsk- ning och förvaltning uppmärksammats inom forskarsamhället, både i Sverige och i andra länder. Sådant samarbete efterfrågas även inom förvaltningen, på olika nivåer, och är en nödvändig förutsättning för att skapa resiliens genom s.k. adaptiv förvaltning.9 I samband med utvärderingen av den särskilda forskningssatsningen om biologisk mångfald
8Allemansrätten ger uttryck för en etablerad uppfattning om jämlika nyttjanderätter för vissa ekosystemtjänster, främst sådana som historiskt sett producerats utan påtaglig medverkan av markägare eller brukare, såsom bär, svamp och möjligheter till utomhus- vistelser i allmänhet. Allemansrättens starka ställning hos allmänheten och i svensk rätt, och dess historiska förankring i jordbrukarsamhället, gör att den sannolikt spelar en stor roll för människors uppfattning om vad som är en legitim fördelning av nyttan av ekosystemtjänster. Detta trots att allemansrätten inte anger vilka ekosystemtjänster som bör produceras, och därmed är av liten relevans vid planering av mark- och vattenanvändning. Se vidare Sandell och Svenning (2011).
9se Hutric (2009) och bilaga 2.
10Vetenskapsrådet (2010).
11Formas (2011).
142
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
som initieras av forskarsamhället. Formas ställer numera ofta krav på att en referensgrupp med representanter för potentiella användare av forskningsresultaten finnas knuten till forsknings- miljön.
Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra) har 2012 etablerat ett råd för evidensbaserad miljövård, med syfte att förbättra besluts- underlaget för ett kostnadseffektivt miljöarbete genom syste- matiska utvärderingar i samverkan med myndigheter och andra avnämare. Ett exempel på en utvärdering, som rådet tagit initiativ till, är hur effektiva anlagda våtmarker är för att fånga närings- ämnen.
Vinnovas utlysningar, t.ex. utlysningen Miljöinnovationer 2009 och Transport- och miljöinnovationer 2013 samt programmet Utmaningsdriven innovation, gynnar projekt som utförs genom samverkan mellan universitet och kommuner m.fl. samhällsaktörer och företag. I projektportföljen finns projekt som är inriktade på ekosystemtjänster i städer, i samverkan mellan forskare, kommuner och näringsliv.
Trots de satsningar som gjorts återstår en obenägenhet att etablera samverkan mellan forskning och förvaltning, inte minst på kommunal nivå (se kapitel 2). En viktig orsak till detta är givetvis att forskningsmedlen är begränsade, men det bör prövas om det går att underlätta samverkan genom att rikta sig till avnämare som är ovana att tänka i termer av forskningssamverkan med en praktiskt inriktad handledning.
Formas är, med sin uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande den myndighet som är bäst lämpad att skapa en bild av hinder och möjligheter för en nära samverkan mellan forskning och förvaltning. Analysen bör bygga på såväl egna som andra finansiärers forskningsprogram. Relevanta forskningsråd och forskningsfinansierande myndigheter, liksom representanter för avnämare inom staten, landsting och kommuner, bör medverka i analysen.
143
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
Artprojektet bör bibehållas och regeringen bör överväga att komplettera dess verksamhetsmål
Allmänhetens bidrag till kunskapsinhämtning om biologisk mång- fald och ekosystemtjänster har ökat dramatiskt på senare år, t.ex. genom frivilliga insatser för inventering av artsammansättning, eller genom att dela med sig av kunskap om ekologiska samband eller biologiskt material. Ett framgångsrikt exempel på det senare är de insamlingar av äldre sorter av kulturväxter som sker genom upprop till allmänheten inom Programmet för odlad mångfald, som drivs av Jordbruksverket och Sveriges lantbruksuniversitet.
Inventering av arter utgör en grundsten för ekosystemtjänst- bedömningar. Kunskap och kompetens inom artbestämning är dock bristfällig, både bland allmänheten och inom förvaltningen, både i Sverige och globalt.12 Det Svenska artprojektet, som drivs av ArtDatabanken vid SLU, är ett lovande försök att komma tillrätta med detta problem genom att kartlägga och vetenskapligt beskriva i landet förekommande arter av djur, växter och svampar, med prio- ritet för mindre kända arter och organismgrupper. Regeringen har angett att Svenska artprojektet ska bidra till att uppfylla nationella och internationella mål för ekosystem och biologisk mångfald genom att förse samhället med kunskapsunderlag och verktyg för miljöövervakning och naturvårdsåtgärder.13 Målgrupper ska vara i första hand forskare och yrkesverksamma naturvårdare, i andra hand den naturintresserade allmänheten, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra dess inrapportering av artobservationer till Artportalen.
Artportalen är en webbplats där allmänheten kan registrera observationer av arter, vilket utgör en växande och allt mer veten- skapligt tillförlitlig informationskälla för bedömningar av status och trender för enskilda arter och naturtyper. Data från Artportalen, museidatabasen och andra databaser runt om i Sverige görs i sin tur samlat tillgängliga tillsammans med avancerade analys- och presenta- tionsverktyg i biodiversitetsinfrastrukturen Svenska LifeWatch (SLW), med Vetenskapsrådet som huvudfinansiär. Enligt uppgift från ArtDatabanken kommer SLW från hösten 2013 att kunna integreras i
12Se bilaga 5 och SOU 2005:94.
13Beslut L2012/1032.
144
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
hänsyn vid avverkning. Den kan även bli en viktig leverantör av underlag till miljömålsindikatorer.
SLU har, på uppdrag av regeringen, analyserat möjliga effektivi- seringar och kostnadsbesparingar inom Svenska artprojektet. SLU konstaterar i sin redovisning att ytterligare nedskärningar skulle få negativa effekter på mängden rapporter i Artportalen av arter som inte täcks av annan övervakning. Vi delar regeringens bedömning om betydelsen av Artprojektet. Nödvändiga resurser bör därför säkerställas för att utöver arbetet med kartläggning och beskrivning av arter kunna förse såväl professionella aktörer som allmänheten med kunskapsunderlag och verktyg för miljöövervakning och natur- vårdsåtgärder, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrapporte- ring av artobservationer till Artportalen. Artprojektets utåtriktade arbete kan spela en nyckelroll för att öka effektiviteten i arbetet med kartläggning av ekosystemtjänster, genom att på samma gång öka intresset och förmågan hos allmänheten att delta i övervakning av biologisk mångfald. Den minskning av den öronmärkta budge- ten för Artprojektet som gjordes 2013 bör därför ses över, men öronmärkningen bör bibehållas, inom ramen för befintliga medel för SLU. En utvidgning av arbetet för att visa exempel på arters betydelse för ekosystemtjänster skulle kunna bidra till ytterligare ökat intresse för arter och ekosystem, och därmed ytterligare stimulera till deltagande i kunskapsuppbyggnad och förvaltning. Det bör undersökas närmare hur detta skulle kunna åstadkommas med små medel, t.ex. genom samarbete med instanser med ett uttalat informationsspridningsuppdrag, exempelvis Naturhistoriska riksmuseet. Regeringen bör därför överväga att komplettera verk- samhetsmålen för Artprojektet så att det även stimulerar med- vetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner.
145
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
5.2Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå
Vår bedömning
•Befintliga samverkansprocesser, som t.ex. etablerats i arbetet med regionala landskapsstrategier och regionala samråds- grupper för naturvård, bör tas tillvara i arbetet med eko- systemtjänstbedömningar. Detta främjar dialog mellan aktörer kring värden som behöver upprätthållas på landskapsnivå.
•Utveckling av arbete med grön infrastruktur på lokal och regional nivå, samt inrättande av ekolandskap för samverkan kring ökade ekologiska samband i landskapet, kan bidra till förbättrade planeringsunderlag om ekosystemtjänster och ekosystemresiliens. Planeringsunderlag på regional nivå bör grundas på bl.a. ekosystemtjänstbedömningar på kommunal nivå, där detta finns tillgängligt.
•Kommunernas arbete är avgörande för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Det är därför angeläget att säkra fortsatt statlig medfinansiering av både rena naturvårdsprojekt och projekt som syftar till att ta fram planeringsunderlag om ekosystemtjänster, genom t.ex. ekosystemtjänstbedömningar. Det är dock oklart i vilken mån den rådande utformningen eller tillämpningen av förordning 2003:598
Vårt förslag
24.Regeringskansliet bör 2014 utreda behovet av ändringar av
Under de senaste decennierna har naturvårdsarbetet präglats alltmer av lokal förankring och samverkan mellan olika intressenter i för- valtningen av biologisk mångfald. Initiativen bakom denna utveckling har tagits på såväl lokal som nationell och internationell nivå.
146
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
En viktig källa till vägledning och inspiration på internationell nivå har varit ekosystemansatsen som formulerats inom Konven- tionen om biologisk mångfald (se bilaga 1, box 1). Konventionen har i sin tur tagit inspiration från UNESCO, som med Världsarvs- konventionen och programmet för ekosystemförvaltning – Man And the Biosphere (MAB) – erbjudit ett ramverk för att jämka samman naturvården med andra samhällsintressen såsom hållbart nyttjande och kulturvärden.
Som resultat av MAB har Sverige m.fl. länder sett framväxten av framgångsrika samförvaltningsprojekt som går under den svenska beteckningen Biosfärområden. I Biosfärområdena bedrivs innova- tionsarbete om
Den europeiska landskapskonventionen, som utarbetats under Europarådet, är mer nytillkommet exempel. Den används ännu så länge som information och vägledning för bättre planering, skydd och förvaltning, med särskilt fokus på kulturmiljön. Konventionen anses mest tillämpbar på kulturella ekosystemtjänster, och betonar liksom ekosystemansatsen en helhetssyn på landskapet.
På många håll har denna utveckling drivits framåt av lokala intressenter, medan statens roll har inskränkts till att förmedla kontakter med de internationella organen eller inlemma initiativen i existerande naturvårdsformer. Det som behövs för att utveckla dessa processer är inte alltid ökad nationell samordning genom lag- stiftning, utan det kan lika gärna handla om att på olika sätt underlätta lokalt engagemang genom vägledning eller genom till- handahållande av finansiella resurser. Länsstyrelsen har angående detta en viktig roll, bl.a. genom sitt arbete med regionala utveck- lingsprogram och strategier.
Naturvårdsverket har under flera år arbetat med kompetens- höjning på länsstyrelserna för förankring och dialog med berörda i samband med inrättande av områdesskydd. Motsvarande insatser har gjorts inom Skogsstyrelsen. Med det s.k.
147
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
skogsområden. Dessa insatser syftar i första hand till att främja naturvårdsåtgärder i samarbete med markägare.
De samverkansprocesser som nyligen etablerats, eller planeras, inom vattenförvaltning och marin förvaltning präglas av en tvär- sektoriell ekosystemansats, och utgör därmed genom sin nuvarande eller planerade utformning lämpliga fora för successivt förbättrade ekosystemtjänstbedömningar, som kan ge grund för en adaptiv för- valtning med resiliens som mål. Inom vattenmyndigheternas arbete med genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) har ett forum för dialog och samverkan mellan vattenmyndighet, kommuner, aktörer och allmänhet utvecklats i s.k. vattenråd.14 Dricksvattenförsörjningen är ett exempel på en ekosystemtjänst som kräver en god dialog mellan olika intressen kring mark- och vattenanvändning, där ekosystemtjänstbedömningar som klarlägger synergier och motsättningar kan spela en stor roll.
Länsstyrelserna fick 2010 i uppdrag att inrätta samrådsgrupper för naturvård inom varje län i syfte att öka samverkan mellan olika aktörer och för att förbättra det regionala naturvårdsarbetet. Enligt regeringens proposition 2008/09:214 Hållbart skydd av natur- områden ska samrådsgrupperna behandla arbetet inom länen med skydd av områden, regionala landskapsstrategier, skötsel av skyd- dade områden, åtgärdsprogram för hotade arter och planering av naturinventeringar. Det har inte gjorts några sammanställningar av verksamheten inom de regionala samrådsgrupperna, varför deras betydelse för synliggörande av ekosystemtjänster är svår att bedöma. Med ledning av deras syfte bedömer vi dock att de regionala samrådsgrupperna kan utgöra värdefulla fora för dialog mellan olika aktörer och intressen i samband med åtgärder för biologisk mångfald, och för sådana ekosystemtjänster som är nära förknip- pade med skydd av områden med höga naturvärden. De kan däri- genom spela en roll för att synliggöra bl.a. kulturella ekosystem- tjänster och försäkringsvärden, t.ex. i samband med uppföljning av miljökvalitetsmålen på regional nivå.
Arbetet med regionala landskapsstrategier, som inleddes 2006 och nu pågår i nästan samtliga län, innebär nya möjligheter att anlägga ett helhetsperspektiv på nyttjandet av ekosystemtjänster. Landskapsstrategierna omfattar olika typer av landskap, ofta avgränsade i form av ett avrinningsområde, en halvö, kring en sjö
14 Se
http://www.vattenmyndigheterna.se/Sv/publikationer/vasterhavet/broschyrer/Pages/samve
148
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
eller hela län. Gemensamt för strategierna är att de syftar till att tydliggöra var värdena finns i landskapet samt var åtgärder behövs för att bevara och gynna dessa värden. Arbetet genomförs med hjälp av ökad samverkan och dialog med berörda aktörer, där berörda kommuner intar en nyckelposition. Ekosystemtjänsterna är ofta outtalade i arbetet, även där uppnående av ett hållbart brukande av naturresurser ingår i strategiernas syften. Naturvårdsverket pekar i sin styrmedelsanalys för utveckling av grön infrastruktur15 på de regionala landskapsstrategiernas potential att ge stöd för identi- fiering av svaga länkar i den gröna infrastrukturen och att ge stöd i kommunernas fysiska planering. Grön infrastruktur definieras som strukturer i landskapet och brukande av desamma som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster.
De förslag om en handlingsplan för grön infrastruktur16, som utarbetats av Naturvårdsverket parallellt med denna utredning kan, liksom Miljömålsberedningens förslag om inrättande av s.k. eko- landskap för ökade ekologiska samband i landskapet genom sam- verkansprocesser, ge upphov till ytterligare processer där sam- hällets lärande om värdet av ekosystemtjänster kan utvecklas. Mot bakgrund av kunskapen om generella samband mellan ekosystem- resiliens och bevarande av biologisk mångfald i landskapet finns starka skäl att väga samman planering för ekosystemtjänster med åtgärder för grön infrastruktur. Åtgärder bör sättas in för att utveckla landskapsstrategiarbetet så att det medverkar till för- bättrade planeringsunderlag om ekosystemtjänster och deras resiliens, genom säkrande av grön infrastruktur. Det är väsentligt att detta arbete tar tillvara kunskap och samhällsintressen på lokal och regional nivå. Därför bör åtgärder i första hand göras för att för- bättra vägledningen.
En god dialog behövs även inom den kommunala förvaltningen, för att komma över de hinder som identifierats och motverka att naturvårdande åtgärder på ett omotiverat sätt uppfattas som ett särintresse bland andra (se kapitel 2). Utbildning och resurser framhålls som avgörande faktorer för att få till stånd lärande- processer i kommunerna. Exempel på framgångsrika lärande- processer inom kommunal förvaltning ges i bilaga 3. De åtgärder vi föreslagit i kapitel 3 för att genom direkt vägledning samt stöd och
15Naturvårdsverket (2012d).
16Naturvårdsverket (2013).
149
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
tillsyn av länsstyrelserna stödja kommuners arbete med att integrera värdet av ekosystemtjänster i utveckling och tillämpning av plane- ringsinstrument för mark- och vattenanvändning kan bidra till utveckling av lärandeprocesser inom den kommunala förvaltningen (främst förslag
Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör kommuner och landsting inte åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa. Principen gäller inte enbart vid inrät- tande av nya tvingande uppgifter, utan även i samband med att staten t.ex. höjer ambitionsnivån för befintliga kommunala upp- gifter. Då fysisk planering faller under kommunal kompetens kan det diskuteras huruvida en höjd ambitionsnivå från statens sida, t.ex. uttryckt i ändringar i de miljökvalitetsmål kommunerna för- väntas arbeta efter, föranleder behov av ökad statlig finansiering. Sedan 2004 finns möjlighet för kommuner att söka statlig med- finansiering för lokala naturvårdsprojekt (s.k.
Satsningen på LONA motiverades från början med införandet av miljökvalitetsmålen, och kopplades till krav på att finansierade projekt bidrar till deras uppfyllnad.17 Samtidigt poängterades att de statliga medlen skulle ses som en stimulans för lokalt engagemang. Medlen ges bl.a. till kunskapsuppbyggnad och framtagande av underlag i form av kommunala naturvårdsprogram. Av ansökan ska framgå bl.a. hur projektet bidrar till att nå generationsmålet och eller miljökvalitetsmålen, men även hur projektet hänger samman med kommunens eller kommunernas övergripande arbete med folkhälsa, regional utveckling, turism, areella näringar och kultur- miljö, samt hur samarbete med lokala aktörer ska ske. Dessa kri- terier föranleder enligt vår mening ett ekosystemtjänstperspektiv vid utformningen av projekten. Naturvårdsverkets vägledning för
17 Skr. 2001/02:173.
150
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
Bland de projekt som fått medel har begreppet ekosystem- tjänster förekommit endast i ett fåtal fall, medan ett stort antal har haft den viktiga ekosystemtjänsten friluftsliv som ett huvudsyfte utan att begreppet som sådant använts. Utredningen har diskuterat frågan med kommunföreträdare och vissa anser att staten bör tillämpa
Det pågår dock en handfull projekt för kunskapsuppbyggnad eller framtagande av underlag med ett bredare ekosystemtjänst- perspektiv (i Karlstad, Umeå, Svalöv, Nyköping och Malmö), vilket talar för att det finns en praxis att bygga vidare på. Det är också angeläget att inte försena att fler projekt får medel, vilket talar för att bygga vidare på LONA. Det är dock oklart i vilken mån den rådande utformningen eller tillämpningen av LONA- förordningen underlättar finansiering av sådana projekt. Vi bedö- mer att det är angeläget att säkra fortsatt statlig medfinansiering av såväl rena naturvårdsprojekt som projekt som implicit eller explicit syftar till att ta fram planeringsunderlag om ekosystemtjänster. Därför behöver i första hand utformningen och genomförandet av LONA ses över.
Regeringskansliet bör utreda behovet av ändringar av förordning 2003:598 om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt, för att tillse att de befintliga ansökningskriterierna om relevans för generationsmålet, miljökvalitetsmålen, folkhälsa, regional utveck- ling, turism, areella näringar, kulturmiljö och friluftsliv, samt om samarbete med lokala aktörer ges en tillräcklig tyngd vid utform- ning och beviljande av ansökningar. Mot bakgrund av en sådan utredning bör regeringen överväga att ändra i förordningen eller ge Naturvårdsverket i uppdrag att förtydliga att de finansierade åtgärderna kan avse ekosystemtjänstbedömningar som grund för kommunal planering.
Nyttan med att inrätta ett separat stödsystem för arbete med ekosystemtjänster i ett sektorsövergripande regionalt utvecklings- perspektiv beror av de framgångar och hinder som noteras under arbetet mot etappmålet. Om en delegation för ekosystemtjänster
151
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
inrättas under åren
5.3Lärande i den nationella förvaltningen
Vår bedömning
•Ett utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömålssystemet öppnar för en konkretiserad diskussion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politik- områden. Detta innebär en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå.
•I samband med målåret 2018 bör en utvärdering göras av de åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster.
•De åtgärder för integrering, kunskapsunderlag och lärande som vi föreslår i detta betänkande kommer, om de genomförs, att ge väsentlig information för att bedöma uppfyllnaden av genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen, och även ge Sverige ett viktigt underlag inför den uppföljning av Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald som kommer att äga rum i slutet av decenniet. Den kunskap som genereras bör kunna ge grund för en förnyad bedömning av policyalternativ för långsik- tigt hållbar produktion av ekosystemtjänster på nationell nivå, vilket motsvarar slutförandet av en svensk nationell studie i TEEB:s anda.
Vårt förslag
25.En förnyad analys av policyalternativ bör göras efter etapp- målets målår 2018 och en långsiktig plan bör upprättas för fort- satt lärande om hållbar produktion av ekosystemtjänster. Detta arbete bör baseras på utvärderingar av vidtagna åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet, synteser av tillstånd och utveckling för ekosystemtjänster inom miljömåls- uppföljningen, samt översyner som föreslås i denna utredning, t.ex. av ekonomiska styrmedel.
152
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
En utvärdering och analys av policyalternativ för långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster bör göras efter 2018
Miljömålssystemet erbjuder ett kraftfullt ramverk för hållbart nytt- jande av naturresurser, genom att ansvaret för att verka för att målen nås är fördelat på de sektorsmyndigheter och näringar som nyttjar och påverkar desamma. Med mer än ett decenniums erfarenhet av arbetet hörs dock i allt högre grad påpekanden om att intressekonflikter inte blir lösta. Det handlar om upplevda konflikter mellan miljö och produktion, men även om vissa målkonflikter inom miljömålssystemet, som t.ex. mellan klimatmålet och målen om biologisk mångfald.18 Med begränsat budgetutrymme följer också ett behov av avvägningar mellan miljökvalitetsmålen, och av att identifiera åtgärder som ger synergier.
Den nationella politikens betydelse för integrering av eko- systemtjänsters värde i relevanta planer och beslut har poängterats i vår hinderanalys (kapitel 2). Statens styrmedel, i form av regler, ekonomiska incitament och information påverkar samtliga aktörers arbete. Den svenska statens rådighet är dock begränsad för vissa styrmedel vilket kräver att analyser och åtgärder utarbetas gemen- samt med andra länder, inte minst inom EU. Uppföljningen av Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald som för- väntas ske under åren
För att kunna säkra samhällets behov av ekosystemtjänster långsiktigt behövs ett mer utvecklat underlag om synergier och motsättningar mellan ekosystemtjänster och samhällsintressen som grund för en fortsatt utveckling av politiken för ekosystemtjänster. Detta kräver djupgående analyser av ekologiska förhållanden och samband, men även utvärdering av effektiviteten av olika metoder för synliggörande av värdet av ekosystemtjänster, inklusive meto- der för värdering och åtgärder för integrering av värdet av eko- systemtjänster i beslutsprocesser. För att generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt Nagoyaplanens mål om ekosystem- tjänster och resiliens ska kunna uppnås i tid krävs att avgörande steg tas inom ett fåtal år för att uppnå integrering av värdet av ekosystemtjänster i samhällets beslut. De uppdrag vi föreslagit i kapitel 4 och avsnitt 5.1 och 5.2 ovan är tänkta att leda till att viktiga steg tas för att komma över initiala hinder för kunskaps- utvecklingen.
18 Naturvårdsverket (2012c).
153
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
SOU 2013:68 |
Uppföljningen av preciseringarna om ekosystemtjänster i miljö- kvalitetsmålen och av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster bör sammanfatta utveck- lingen av kunskap om tillståndet för viktiga ekosystemtjänster inom miljökvalitetsmålens naturtyper och faktorer som påverkar deras vidmakthållande, men även bedömningar av i vilken mån denna kunskap använts i beslutsprocesser på ett relevant och skäligt sätt. På så sätt bör miljömålsuppföljningen resultera i en kunskapssyntes som ger underlag för en fortsatt nationell lärande- process.
Ett internationell exempel på en sådan process är den brittiska nationella ekosystemtjänstbedömningen (se box 1.1). Som en upp- följning av rapporten utarbetades en långsiktig strategi och en särskild kommitté inrättades för att ge expertråd till olika myndig- heter om värdet av naturkapitalet.
Möjligheten att få till stånd ett samlat underlag om utvecklingen för och värdet av ekosystemtjänster beror av i vilken mån miljö- målsuppföljningen under ett fåtal år kan utveckla en väl avpassad kartläggning av viktiga ekosystemtjänster och en syntes av resultatet av integrering av värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer. Naturvårdsverkets samordning av miljömålsuppfölj- ningen och den vägledning om ekosystemtjänstbedömningar vi föreslagit i kapitel 4.1.2 spelar en viktig roll (förslag 20). Med- verkan av forskarsamhället i arbetet är väsentligt, varför Natur- vårdsverkets forskningsutlysning är välkommen och vårt förslag i avsnitt 5.1 om en strategi för forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering och lärande- processer är särskilt angeläget.
Mot bakgrund av dagens kunskap om intressekonflikter mellan produktion och miljö, och om målkonflikter inom miljömåls- systemet, bedömer vi att det vid slutet av den tidsperiod vi behandlat i denna utredning
154
SOU 2013:68 |
Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster |
bör utveckla kostnadseffektiva åtgärder och formerna för ett fortsatt lärande om de ekologiska förutsättningarna för välfärds- utveckling. Den bör inbegripa en styrmedelsanalys som bl.a. inkluderar effektiviteten av olika ekonomiska styrmedel, (se förslag 7 i kapitel 3.3) och statens agerande som marknadsaktör och före- döme (se förslag 17 och 18 i kapitel 3.5.3). Såväl försörjande som reglerande, kulturella och stödjande ekosystemtjänster behöver inkluderas för att säkerställa en balans mellan intressen och för att behovet av ekosystemresiliens ska beaktas.
Beslut om formerna för denna analys bör tas i ljuset av de rådande institutionella strukturerna för statens styrning av använd- ningen av mark och vatten. Om en delegation för ekosystem- tjänster inrättas i enlighet med vårt förslag nummer 11 i kapitel 3.5.1, förväntas dess slutrapport om hinder och framgångar i arbetet med att integrera värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer ge ett viktigt kunskapsunderlag. En möjlighet är då att förlänga delegationens mandat, med tilläggsdirektiv om att utföra den föreslagna analysen. Ett alternativ kan också vara att lägga uppgiften på Miljömålsberedningen. Ett tredje alternativ skulle kunna vara att låta berörda myndigheter utföra analysen i sam- verkan. Den utredning om ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvalt- ningen, som föreslagits av Miljömålsberedningen, kan om den genomförs resultera i nya samverkansformer eller nya myndighets- strukturer som bör beaktas i sammanhanget.
155
4Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag
I kapitel 3 analyserade vi beslutsområden där det, mot bakgrund av befintlig kunskap, är särskilt relevant och skäligt att beakta bety- delsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Vi föreslog åtgärder för att redan nu integrera denna kunskap i beslutsprocessen, vilket innebär ett synliggörande och en implicit eller explicit värdering av ekosystemtjänster.
I bilaga 2 anger vi definitioner och metoder för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället genom ekosystemtjänstbedömningar.
Med utgångspunkt i dessa överväganden ska vi här analysera åtgärdsalternativ för att förbättra kunskapsunderlaget. Våra över- väganden syftar dels till att förbättra beslutsunderlagen för de processer vi identifierat i kapitel 3, dels till att lägga en grund för fördjupade analyser av vilka beslutsprocesser som behöver beakta biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
Ekosystemtjänstbedömningar utvecklar kunskapsunderlag om både ekosystemprocesser och
Kunskapen behövs för att bättre beskriva konsekvenser för ekosystemtjänster av beslut inom olika sektorer, t.ex. beslut om ekonomiska styrmedel och markanvändning. Särskilt angeläget är att förstå hur och när monetära uppskattningar av ekosystem- tjänsters värden är relevanta och skäliga att använda för att klargöra olika beslutsalternativ. Inledningsvis analyserar vi arbete med ekosystemtjänstbedömningar (avsnitt 4.1) vilka riktar sig till speci-
123
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
fika beslutsområden. Därefter föreslår vi hur kunskapsunderlaget för relevanta hållbarhetsindikatorer kan utvecklas (avsnitt 4.2). Detta handlar om att sammanställa befintlig statistik samt utveckla ny statistik om ekosystemtjänster på nationell nivå som en grund för övergripande politiska beslut. Vi förväntar oss att en ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar kommer att generera statistik som är användbar för sådana nationella mått.
4.1Ekosystemtjänstbedömningar
4.1.1Samarbete inom EU och internationellt
Vår bedömning
•Arbetet med att förbättra kunskapsunderlaget bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver inter- nationellt samarbete.
•För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genomslag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en sammanhållande internationell aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet.
Vårt förslag
19.Sverige bör fortsatt stödja
Sverige bör fortsatt stödja
Det internationella samarbetet om ekosystemtjänstbedömningar är i en intensiv utvecklingsfas, med flera parallella initiativ inom såväl forskning som förvaltning och standardisering. Dessa processer har en stor potentiell relevans för det bredare arbetet med grön ekonomi och den pågående processen med att sätta mål för hållbar
124
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
utveckling och följa upp utvecklingen genom gröna räkenskaper och andra metoder (se avsnitt 4.2).
Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning och metoder för ekosystemtjänstbedömningar är t.ex. nödvändigt för att det ska bli möjligt att följa upp de effekter Sveriges påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster har på samhällen i andra länder. Naturvårdsverket konstaterar i sin rapport Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan1 att det finns ett stort kunskaps- underskott om detta. Andra problem som rapporten identifierar gällande svensk konsumtion generellt gäller också för påverkan på biologisk mångfald: ”sista
För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genom- slag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en samlande aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet.
Det samarbete inom EU om bedömning av tillstånd och värde för viktiga ekosystemtjänster (MAES)2, som pågår inom ramen för EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020, är viktigt för att ge underlag för framtida utveckling av EU:s politik och åtgärder inom berörda sektorer. Ekonomiska värden som beräknas inom EU, t.ex. för vissa kategorier av ekosystemtjänster som är relevanta i ett svenskt nationellt sammanhang, kan ge uppskattningar som är
1Naturvårdsverket (2010b)
2Se Europeiska Kommissionen (2013).
125
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
relevanta för svenska nationella ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden.
Naturvårdsverket deltar aktivt i MAES och Sverige leder forsk- ningen inom dess arbetsgrupp för skogsfrågor. I den mån arbetet har betydelse för uppföljningen av miljökvalitetsmålen är det lämpligt med samråd kring medverkan i
4.1.2Myndighetsansvar
Vår bedömning
•Arbete i linje med vår syn på ekosystemtjänstbedömningar utförs redan i dag av svenska myndigheter. Att utöka och fördjupa detta arbete i linje med etappmålet förväntas kräva ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling.
•I kapitel 3.2.1 föreslog vi återrapportering om hur myndig- heter använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet, inledningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemtjänster och på att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utom- lands. Detta ger en grund för prioriteringar av ekosystem- tjänster för uppföljning inom miljömålssystemet, och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta beslutssammanhang.
•Kartläggning och värdering av prioriterade ekosystemtjänster ger ett viktigt underlag för framtida avvägningar mellan eko- systemtjänster, vilket är viktigt för att uppnå ökad helhetssyn
126
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
och samordning av statens insatser för hållbart nyttjande av ekosystemtjänster.
Vårt förslag
20.Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att senast 2015 utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för upp- följning av etappmålet samt Boverket. Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrät- tas, i enlighet med förslag 11 i kapitel 3.5.1, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna.
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda andra myndigheter om ekosystemtjänstbedömningar
Eftersom analyser av den ekonomiska betydelsen av ekosystem- tjänster och biologisk mångfald är vetenskapligt krävande och samtidigt kan beröra starka ekonomiska och sociala intressen, har de internationella projekten, med Millennium Ecosystem Assess- ment och TEEB i spetsen, ägnat mycket kraft åt att utveckla organisationsformer som syftar till att säkra såväl trovärdighet som legitimitet. En lämplig balans mellan att involvera avnämare och att erbjuda vetenskaplig autonomi har också varit en knäckfråga under bildandet av IPBES.
Nationella studier som pågår eller nyligen har avslutats (se kapitel 1) har som regel utförts av autonoma kommittéer snarare än av myndighetstjänstemän. Deras mandat har dock normalt kommit från de politiska organen. Vi uppfattar att en politiskt förankrad beställning främjar att resultat och slutsatser kommer till använd- ning och skapar även en öppenhet för studien att lämna de åtgärdsförslag som motiveras av analysen, även sådana förslag som går utöver rådande politiska och organisatoriska ramar.
Få länder har utarbetat ett så tydligt myndighetsansvar för frågor om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som Sverige har gjort genom myndigheternas ansvar i miljömålssystemet. Svenska myndigheter har också en långtgående autonomi jämfört
127
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
med de flesta andra länder. Vi konstaterar att befintliga strukturer i miljömålssystemet i dag erbjuder arbetssätt som ger både autonomi och legitimitet för det fortsatta arbetet med ekosystemtjänst- bedömningar på nationell nivå. Att i dag inrätta en särskild kom- mitté för att utföra ekosystemtjänstbedömningar, såsom vissa andra länder gjort, skulle riskera att medföra extra kostnader och samtidigt undergräva myndigheternas miljömålsarbete3. Arbete med ekosystemtjänstbedömningar pågår redan, framför allt vid myndigheter med ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål som rör naturtyper. Ett fram- trädande exempel är genomförandet av Havsmiljödirektivet (2008/56/EG), där Havs- och vattenmyndigheten arbetar med en metod för den sociala och ekonomiska analysen där ekosystem- tjänsterna står i centrum.4 En svensk nationell analys av ekosystem- tjänster i TEEB:s anda bör därför genomföras inom ramen för miljömålssystemet.
Mål för ekosystemtjänster har tillkommit relativt sent i miljö- målssystemet, även om vikten av vissa ekosystemtjänster, före- trädesvis rekreation och andra kulturella tjänster, samt mål med stark koppling till reglerande tjänster (exempelvis övergödning) varit en etablerad beståndsdel i miljöpolitiken under lång tid. De övergripande målsättningar för ekosystemtjänster som ställts upp i samband med revideringen av generationsmålet och preciseringar, samt etableringen av etappmålen, föranleder en fördjupad diskus- sion om miljökvalitetsmålens räckvidd och vad myndigheternas ansvar i miljömålsarbetet består i. De preciseringar av miljö- kvalitetsmålen som rör ekosystemtjänster anger dock endast i undantagsfall vilka ekosystemtjänster som bör prioriteras. Vi bör främst betrakta preciseringarna som ett ramverk för utvecklingen av ytterligare preciserade mål, vilka behövs för målstyrning och uppföljning samt lärande om värdet av ekosystemtjänster.
Arbete med ekosystemtjänstbedömningar är särskilt angeläget vid de myndigheter som pekats ut som ansvariga för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av
3I kapitel 3.5.1 föreslår vi (förslag 11) att en delegation för ekosystemtjänster inrättas i kommittéväsendet. Delegationen föreslås inte utföra ekosystemtjänstbedömningar, men däremot bl.a ta fram vägledning och exempelsamlingar för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar.
4Analysen tar sin utgångspunkt i de aktiviteter som pågår i ett havsområde och vilken miljöbelastning som de ger upphov till. I ett andra steg analyseras vilka ekosystemtjänster som dessa är beroende av och slutligen vilken påverkan på ekosystemtjänsternas funktion som de samtidigt medför. Se Havs- och vattenmyndigheten (2012).
128
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
ekosystemtjänster5 samt Boverket. För att bli hanterbart är det lämpligt att arbetet avgränsas till de ekosystemtjänster som är viktiga för respektive miljökvalitetsmål och sektorsverksamhet. Vi har i kapitel 3.2.1 föreslagit att myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet snarast ska återrapportera om hur myndigheterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet, inled- ningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemjänster och på klargöranden av hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands (förslag 5). Vi bedömer att återrapporteringen ger en grund för prioriteringar av eko- systemtjänster för uppföljning inom miljömålssystemet och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta besluts- sammanhang.
Det är viktigt att notera att ekosystemtjänstbedömningar ofta kräver ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling samt bygger på samverkan med berörda intressenter och kunskaps- bärare. Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för en grön infrastruktur6 innehåller åtgärder för landskapsanalys utifrån prioriterade teman vilket kan inkludera sektorers aktiviteter. Enligt Naturvårdsverket kan detta utgöra ett första steg i kartläggningen av ekosystemtjänster. Det är angeläget att vägledningen om eko- systemtjänstbedömningar drar nytta av åtgärder som planeras för att bygga kunskapsunderlag för grön infrastruktur. Lärande om ekosystemtjänster måste ses som en successiv, kontinuerlig process, där åtgärder kan utvecklas i takt med förbättrad kunskap. I kapitel 5 kommer vi att analysera och lämna åtgärdsförslag för att underlätta detta. Omfattande forskningsinsatser behövs om såväl ekologiska samband som metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för besluts- underlag. Den forskningssatsning om ekosystemtjänster som utlysts av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är ett av flera viktiga steg som tagits på senare år för ett förbättrat kunskapsunderlag. EUgemensamma forskningsprogram med anknyt- ning till EU:s strategi för biologisk mångfald är viktiga för att bygga kunskap som kan användas både nationellt och inom EU- samarbetet.
5Dessa myndigheter är Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen (se Ds 2012:23).
6Naturvårdsverket (2013).
129
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
För att komma igång i tid för att nå etappmålet kommer det att krävas att Naturvårdsverket vidareutvecklar den samordnande roll myndigheten redan har i uppföljningen av miljökvalitetsmålen. I denna roll bör ingå att senast 2015 utarbeta en vägledning för statliga myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar. Den bör ta som utgångspunkt det indelningssystem som redovisats i rapporten Sammanställd information om ekosystemjänster7 och de överväganden om metoder för värdering och om lärandeprocesser som lämnas i detta betänkande. Möjligheter att samordna detta arbete med Natuvårdsverkets sammanhållande roll i myndig- heternas miljöledningsarbete bör särskilt uppmärksammas för att undvika dubbelarbete. Uppdraget bör utföras i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten för att ta tillvara erfarenheter från genomförandet av Havsmiljödirektivet, och relevans för såväl land- som vattenmiljöer bör säkerställas.
En sådan vägledning kompletterar och fördjupar de metoder för uppföljning av miljökvalitetsmålen som utarbetas under ledning av Naturvårdsverket. Den bör samtidigt vara ett generellt stöd för myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integr- ering av värdet av ekosystemjänster i relevanta beslutssammanhang. Vägledningen kan dra nytta av dels de återrapporteringar vi föreslår ska göras om arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom myndigheter med ansvar i miljömålssystemet (se förslag 5 i kapitel 3.2.1), dels den vägledning och exempelsamling för närings- livets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar, som vi föreslår ska utvecklas av en särskild delegation för eko- systemtjänster (se förslag 11 i kapitel 3.5.1).
Vägledningen bör omfatta de olika kategorier av värden som beskrivs i bilaga 2, avsnitt 2.1, och såväl kvalitativa som kvantitativa och monetära sätt att synliggöra värdet av ekosystemtjänster (se vidare bilaga 2, avsnitt 2 och 3). Den bör utgå ifrån att identifiering och kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekv- ensanalys av olika alternativa beslut, och att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan eller monetär värdering. Den bör utgå ifrån principen att det är mest relevant och skäligt att uttrycka värdet av ekosystem- tjänsters nytta i kvantitativa eller monetära termer värden när den vetenskapliga osäkerheten om ekosystemtjänsternas betydelse för
7 Naturvårdsverket (2012b).
130
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
människors välfärd och välbefinnande är relativt låg. Vidare bör beaktas att uppskattningar av värden i monetära termer är särskilt relevant när externa effekter på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster riskerar att negligeras i avsaknad av en monetär värdering, samtidigt som konflikterna är relativt små avseende etiska grundan- taganden om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Vägledningen bör särskilt beakta behovet av en god dialog för att åstadkomma ett effektivt lärande om ekosystem- tjänster (se bilaga 2, avsnitt 4).
Med tanke på möjliga synergier och motsättningar mellan eko- systemtjänster behöver samtliga myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål medverka i priori- teringsarbetet. Berörda myndigheter bör även medverka i kartlägg- ning och värdering, utifrån sina förutsättningar och verksamhets- områden. Naturvårdsverkets samordning av miljömålsuppfölj- ningen blir därigenom ett viktigt forum för avvägningar mellan olika sektorers behov och för att identifiera och utvärdera alter- nativa policylösningar. Ekosystemtjänstbedömningar förbättrar konsekvensbeskrivningar för olika tänkbara åtgärder och kan därigenom bidra till att motverka upplevda målkonflikter och inkonsekvens i statens styrning.
Det är dock rimligt att anta att intressekonflikter kommer att kvarstå även med bättre information om vilka åtgärder som är sam- hällsekonomiskt effektiva. På längre sikt tror vi därför att det kan behöva göras nya avvägningar mellan ekosystemtjänster på en politisk nivå. Utan att spekulera i miljömålssystemets framtida utveckling kan vi konstatera att det kommer att behövas en fortsatt diskussion om hemvisten för det politiska ramverket för eko- systemtjänster och andra frågor om hushållning med naturresurser. Om ekosystemen och andra naturresurser betraktas som en nödvändig grund för välbefinnande, snarare än externa miljö- faktorer som kräver särskilda hänsyn, väcks en mer konkret diskus- sion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politikområden. Vi ser en sådan diskussion som en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå. I kapitel 5 analyserar vi därför behovet av framtida strategiska och politiska överväganden om ekosystemtjänster (se förslag 25 i kapitel 5.3). Arbetet med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömåls- systemet bör ge en väsentlig grund för dessa överväganden.
131
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
4.2Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer
Vår bedömning
•På senare år har flera initiativ tillkommit för att utveckla en uppsättning hållbarhetsindikatorer. Dessa behöver utvecklas för att fånga relevanta aspekter av hållbar utveckling i allmänhet och naturens långsiktiga förmåga att producera ekosystemtjänster i synnerhet. Den regelbundna rappor- teringen av indikatorerna bör ske på disaggregerad nivå, för att undvika att en negativ utveckling av vissa ekosystem- tjänster osynliggörs av en positiv utveckling av andra eko- systemtjänster.
•Mätning av välfärd och välbefinnande bör beakta en bland- ning av objektiva och subjektiva (egenrapporterade) para- metrar.
•Uppföljningen av miljökvalitetsmålens preciseringar om eko- systemtjänster kan ge ett viktigt underlag för utvecklingen av indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling samt för miljöräkenskaperna. Statistiken över nyttjandet av eko- systemtjänster utgör samtidigt en potentiellt viktig datakälla för miljömålsuppföljningen beträffande ekosystemtjänster. En nära samverkan mellan miljömålsuppföljningen och utveck- lingen av statistik över ekosystemtjänster är därför önskvärd.
132
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
Vårt förslag
21.Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och OECD för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveckling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om eko- systemtjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljömålsuppföljning.
Statistiska Centralbyrån bör föreslå utveckling av den nationella statistiken om ekosystemtjänster
De internationella initiativ som har tagits för att skapa ett aggre- gerat mått på välfärd som kan ersätta BNP (se kapitel 3.1) har utmynnat i slutsatsen att en uppsättning relevanta indikatorer skulle ge ett bättre underlag för beslut och värdeskapande. Det finns väl utvecklade system för att mäta
Studier av subjektivt välbefinnande ger ingen information om framtida välfärd. Tillsammans med objektiva data om förändringar i hushållens inkomst, tillverkat kapital, humankapital, socialt kapital och ekonomiskt viktiga naturkapital som skog och fiske kan de subjektiva indikatorerna ge god information för att mäta social och
8Fors (2012).
9Michaelson m.fl (2009). Denna studie gjordes i samarbete med European Social Survey (ESS) från 2006 och metoden redovisas av Hupper m.fl (2009).
133
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
ekonomisk hållbarhet. Detta behöver kompletteras med en upp- sättning ekologiska indikatorer för att synliggöra naturkapitalets och ekosystemtjänsternas förändring över tid. Målet med hållbar- hetsindikatorerna är att ge information om samhällets och eko- systemens kapacitet att generera välfärd i dag och i framtiden. I detta avseende kan arbetet med Inclusive Wealth och Genuine Savings, trots dess brister som aggregerade mått (se kap. 3.1), ge värdefulla bidrag.
I spåret av
1.inkomster och ekonomiskt välstånd
2.arbete och sysselsättning
3.boendevillkor
4.hälsa
5.balans mellan arbete och fritid
6.utbildning och färdigheter
7.sociala nätverk
8.civilt engagemang
9.miljö
10.personlig trygghet
11.subjektivt välbefinnande.
Enligt OECD ger de olika indikatorerna en bred bild av män- niskors livskvalitet samt en grund för framtida utveckling av nya och förfinande välfärdsindikatorer.12 Sverige bör aktivt delta i och påverka denna utveckling.
10 OECD (2011).
12 Fors (2012).
134
SOU 2013:68 |
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
Förutom ekonomiskt viktiga naturkapital som skog, fiske, jord- bruksmark fossila bränslen och mineral, som mäts i Inclusive Wealth Report,13 är det svårt att enas om indikatorer för natur- resurser, eftersom olika länder har olika naturliga förutsättningar och olika miljömål. Indikatorer för skog och fiske mäter den ekonomiska, ej ekologiska, dimensionen av hållbar utveckling.14 Flera indikatorer som bedöms relevanta går inte att mäta med befintlig statistik. Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning av gemensamma mål för biologisk mångfald och eko- systemtjänster (se avsnitt 4.1.1), är därför viktigt för att på sikt utveckla jämförbar statistik som beskriver utvecklingen för eko- systemtjänster av global betydelse. Att arbeta med miljöräken- skaper, dvs. statistik som kan kopplas till BNP, är den inriktning som FN tagit genom sitt initiativ System of Environmental and Economic Accounting (SEEA). Försök har gjorts att ta fram en grön nettonationalprodukt NNP15, men har på grund av brister i dataunderlaget stött på motstånd.16 Svårigheter att ta fram tillförlitliga dataunderlag är naturligtvis lika problematiskt vid utveckling av en uppsättning indikatorer som för en grön NNP men en uppsättning indikatorer gör inte anspråk på att vara ett heltäckande välfärdsmått.
På grund av svårigheten att utveckla standardiserade indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling är det särskilt viktigt att Sverige vidtar åtgärder för att utveckla nationell statistik om eko- systemtjänster, för att svara mot vårt eget kunskapsbehov och bidra till att internationella standarder blir relevanta ur vårt perspektiv.
Miljökvalitetsmålen har betydelse för samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling. Men uppföljningen av biologisk mångfald, som görs mot befintliga preciseringar, ger i dagsläget inte tillräcklig information om den faktiska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för samhället och människors välbefin- nande. Om uppföljningssystemet utvecklas för att inkludera fler ekosystemtjänster som sektorer beror av och påverkar, i linje med avsnitt 4.1.2 ovan, tas ett viktigt steg mot att göra miljömåls- indikatorerna mer heltäckande i förhållande till hållbar utveckling. Dessa bör kunna bidra till en uppsättning nationella indikatorer av
13
14Stiglitz m.fl. (2009).
15Nettonationalprodukten är BNP minus kapitalförslitning, och i grön NNP räknas även värdet av påverkan som gårdagens och dagens produktion och konsumtion har på miljön bort.
16Konjunkturinstitutet (2012).
135
Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag |
SOU 2013:68 |
relevans för välfärd och välbefinnande. Möjligheten att dessutom använda sådana miljömålsinriktade indikatorer i miljöräkenskaper är en viktig utvecklingsfråga.
Utvecklingen av indikatorer för biologisk mångfald och ekosystemtjänster pågår som vi beskrivit ovan, både i Sverige och internationellt. För att göra detta så kostnadseffektivt som möjligt vore det även önskvärt att i största möjliga mån bygga uppfölj- ningssystem som aggregerar information från platsspecifik kart- läggning av ekosystemtjänster till nationella och internationella mått.17 För detta behövs indikatorer som är meningsfulla för såväl kartläggning som övervakning och måluppföljning.
Den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystem- tjänster samt metoder för ny datainsamling, som nyligen gjorts av Statistiska Centralbyrån (SCB)18, ger en utgångspunkt för denna utveckling, tillsammans med Naturvårdsverkets rapport Sammanställd information om ekosystemtjänster19. Slutsatsen SCB drar är att även om ny statistik behöver utvecklas så finns det redan i dag statistik för fler ekosystemtjänster än de som i dag följs upp inom miljö- målssystemet. Kunskapen om hur befintlig statistik kan utvecklas och bidra till miljömålsuppföljningen är väsentlig för uppföljningen av etappmålet, men även för SCB:s deltagande i den internationella utvecklingen av hållbarhetsindikatorer. SCB föreslår i sin rapport ett förnyat uppdrag om att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystemtjänster. Vi ser detta arbete som ett väsentligt inslag i SCB:s stöd till myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av miljökvalitetsmål. Denna statistikutveckling intar dessutom en nyckelroll för att klargöra kopplingarna mellan miljö- kvalitetsmålen och hållbar tillväxt. Uppdraget bör utföras efter samråd myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen.
17Se t.ex. TEEB (2010b) kap. 3, Europeiska Kommissionen (2013).
18Statistiska Centralbyrån (2013).
19Naturvårdsverket (2012b).
136
6 Konsekvenser
De förslag vi lägger i detta betänkande syftar till att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster. Etappmålet syftar enligt regeringen bl.a. till att planera och ta beslut som är fördelaktiga för välfärden och till att bättre kunna bedöma vilka åtgärder som är motiverade för att bevara biologisk mångfald och ekosystemens funktion.1 En övervägande del av våra förslag handlar därför om att förbättra konsekvensanalyser inför planering och beslut på olika nivåer och inom offentlig och privat sektor. Resterande förslag syftar till att skapa instrument som underlättar att kunskapen används på ett effektivt sätt, eller till att öka medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Det senare är även en viktig faktor för att motivera aktörer att överväga förbättring av beslutsunderlag genom att använda ekosystemtjänstbedömningar.
6.1Samhällsekonomiska konsekvenser
Samhällsekonomiska effekter av åtgärder för biologisk mångfald och ekosystemtjänster är generellt sett otillräckligt beskrivna. Genom att förbättra det samhällsekonomiska beslutsunderlaget bedöms dock förutsättningarna för ett samhällsekonomiskt effek- tivt miljöarbete öka.2 Detta är ett viktigt skäl till att värdering och integrering av ekosystemtjänster har lyfts både internationellt, genom t.ex.
1Ds 2012:23
2Se t.ex. SOU 2011:34 sid.
157
Konsekvenser |
SOU 2013:68 |
och lång sikt.3 Åtgärder som motverkar drivkrafter bakom förlust av biologisk mångfald och ekosystemtjänster minskar behovet av bevarande och återställande på ett senare stadium, vilket talar för att integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser generellt har goda förutsättningar att vara kostnadseffektivt.4
Ett viktigt syfte med denna utredning är att föreslå åtgärder som bidrar till att förbättra kunskapsgrunden för att bedöma samhälls- ekonomiska effekter och kostnadseffektivitet för åtgärder. Det är därför svårt att redan nu mer i detalj bedöma de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag. Denna brist är ett viktigt skäl till att vi förespråkar en stegvis ansats, där sam- hällets aktörer successivt kan öka sin kunskap om vilka åtgärder som är relevanta och skäliga för att integrera kunskap om eko- systemtjänster i sin verksamhet. Vi föreslår dessutom att åtgärder och metoder för ekosystemtjänstbedömningar, inklusive värdering av ekosystemtjänster utvärderas i samband med etappmålets målår 2018. Denna utvärdering ger en grund för överväganden om fortsatt utveckling av åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster på ett relevant och skäligt sätt (förslag 25).
Syftet med våra förslag framgår översiktligt av tabell 6.1 nedan. De flesta förslagen har det primära syftet att förbättra konsekvens- analyser i samband med planering eller beslut inom offentlig eller privat sektor. Det gäller framför allt förslag 1, 3, 4, 5 och 12 i kapitel 3, och samtliga förslag i kapitel 4 och 5. Av dessa har förslag 5, 19 och 20 centrala roller. De tre förslagen ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser av att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser.
Denna kunskap bör ge ett förbättrat underlag för analyser av ytterligare åtgärder från regeringens sida för att främja integrering av värdet av ekosystemtjänster i planering och beslut, t.ex. lag- översyn (förslag 2), förändrade ekonomiska styrmedel (förslag 7, 8, 9 samt 25) eller andra instrument för integrering som effektiv myndighetssamverkan (förslag 6), ekologisk kompensation (förslag 10) och underlättande av hållbar affärsutveckling (förslag 14, 15, 16, 17 och 18). En samlad analys av policyalternativ för hållbar produktion av ekosystemtjänster (förslag 25) är beroende av att förslag 5, 19 och 20 först genomförs.
3TEEB (2010a).
4Konventionen om biologisk mångfald (2012).
158
SOU 2013:68 |
Konsekvenser |
Förslag 13 och 23 (om en kommunikationssatsning och om fortsatt satsning på Svenska Artprojektet) syftar främst till att bidra till ökad medvetenhet och deltagande av aktörer och kunskapsbärare i ekosystemtjänstbedömningar för att uppnå ett effektivt uppbyg- gande av kunskap och lärande om ekosystemtjänster.
Arbete på lokal nivå och inom näringslivet har pekats ut som särskilt viktigt för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster.5 Eftersom behov och förutsättningar skiftar behövs stöd i form av en uppsättning av anpassningsbara metoder för ekosystemtjänstbedömningar. Möjlig- heten att överföra kunskap från ett sammanhang till ett annat måste prövas med försiktighet.
Den föreslagna delegationen för ekosystemtjänster (förslag 11, kopplat till förslag
De utredningar och översyner vi föreslår (förslag 2, 7, 8, 10, 14, 16, 17 och 18) bör fördjupa konsekvensanalysen i ljuset av den aktuella kunskapssituationen angående betydelsen och värdet av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. De flesta av dessa föreslår vi ska göras först då viktiga ekosystemtjänster har identifierats och en vägledning för ekosystemtjänstbedömningar har börjat tillämpas. Kunskap om värdet av ekosystemtjänster för olika sektorer och om deras tillstånd och utveckling är viktig för att kunna göra sektorsövergripande styrmedelsanalyser och avväg- ningar mellan intressen. Denna kunskap kommer dock under överskådlig tid att vara av kvalitativ natur eller bestå av översiktliga kvantitativa uppskattningar, varför andra värden än monetära fortsatt bör spela en avgörande roll i beslutsprocesser.
Översyner av lagstiftning (förslag 2) och utvärdering av näringars stödsystem (förslag 8) förutsätts ske mer eller mindre fortlöpande och dessa bör ta hänsyn till den aktuella kunskapssituationen när de görs. Den viktigaste svårigheten med att uppskatta effektiviteten
5 Ds 2012:23..
159
Konsekvenser |
SOU 2013:68 |
av ekonomiskt stöd i form av miljöersättningar är att stöden påverkar en mängd ekosystemtjänster som är svåra att värdera. Det råder dessutom stor osäkerhet om de långsiktiga effekterna av stöden på t.ex. markens bördighet. Det är därför särskilt viktigt att dessa översyner involverar forskarsamhället (förslag 22).
En utredning av ekologisk kompensation i vardagslandskapet ser vi som en möjlighet att implementera förorenaren betalar- principen vid markexploateringar. Utredningen är inte avhängig en ökad kunskap om värdet av de ekosystemtjänster som kan komma att kompenseras. Däremot behöver utredningen klargöra vilken kunskap om värden som är nödvändig för att kunna tillämpa eko- logisk kompensation. Det är därför angeläget att utredningen påbörjas parallellt med ett utökat arbete med ekosystemtjänst- bedömningar. Vi belyser ekologisk kompensation utifrån många perspektiv, såväl principiellt (bilaga 2), som mer praktiskt (kapitel 3). Risker och möjligheter, inklusive kostnadseffektivitet, bör när- mare belysas i den föreslagna utredningen. De risker med ekologisk kompensation som diskuteras i kapitel 3 handlar dels om själva proceduren och dels om bristande uppföljning. Ekologisk kompen- sation skulle kunna ge möjligheter att finansiera ekologisk restau- rering och produktion av ekosystemtjänster i vardagslandskapet (dvs. utanför skyddade områden). Vår bedömning är därför att ekologisk kompensation har potential att vara ett samhälls- ekonomiskt lönsamt styrmedel och därmed ett komplement till den statliga finansieringen av skyddade områden via anslag.
160
SOU 2013:68 Konsekvenser
Tabell 6.1 |
Översikt över förslagens konsekvenser |
|
|
|
|
|
|
|
|
Förslag |
Syfte |
Kostnadsslag |
Kostnadsbärare |
Tidsperiod |
Förbättrade konskevensanalyser |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1. Hållbarhets- |
Välgrundade finans- |
Befintlig uppgift |
Regeringskansliet |
2014– |
indikatorer / |
politiska beslut |
preciseras, stegvis |
|
|
räkenskaper |
|
utveckling. |
|
|
3. Vägledning till |
Effektiv kommunal |
Befintlig uppgift |
Naturvårdsverket, |
|
länssytrelser |
planering |
preciseras (regerings- |
Havs- och |
|
|
|
uppdrag). Merarbete |
Vattenmnyndigheten |
|
|
|
på LST beror av |
|
|
|
|
kommunerna. |
|
|
|
|
|
|
|
4. Vägledning till |
Effektiv kommunal |
Befintlig uppgift |
Boverket |
Samtidigt med |
kommuner |
planering |
preciseras (regerings- |
|
uppdrag enl. |
|
|
uppdrag) |
|
Miljömåls- |
|
|
|
|
beredningens förslag6 |
5. Rapportering från |
Grund för 2, 6, 7, 8, 9, |
myndigheter |
10, 14, 16, 17, 18, 19, |
|
20, 25 |
Befintlig uppgift |
Myndigheter med |
Snarast |
preciseras |
ansvar i |
|
(regeringsuppdrag), |
miljömålssystemet |
|
stegvis utveckling. |
|
|
12. |
Informationsportal |
Affärsutveckling + |
Ny uppgift, |
Delegation för |
||
|
|
kommunal planering |
ca 1 MSEK per år |
ekosystemtjänster |
av Tillväxtverket) |
|
|
|
|
|
(Regeringskansliets |
|
|
|
|
|
|
kommittéanslag) 7 |
|
|
13. |
Kommunika- |
Motivera, lära, |
Ny uppgift, kostn. |
Delegation för |
||
tionssatsning |
underbygga |
uppskattning enl. |
ekosystemtjänster |
|
|
|
|
|
|
Naturvårdsverket8 |
(Regeringskansliets |
|
|
|
|
|
|
kommittéanslag) 9 |
|
|
19. |
Internationellt |
Grund för 5, 20, 21, 25 |
Befintlig uppgift |
Främst |
2014– |
|
samarbete |
|
|
Naturvårdsverket |
|
|
|
20. |
Vägledning till |
Grund för 5, 25 (+ |
Befintlig uppgift |
Naturvårdsverket, |
2015 |
|
centrala myndigheter |
miljömålsuppföljning) |
preciseras |
Havs- och |
|
|
|
|
|
|
(regeringsuppdrag) |
Vattenmnyndigheten |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
21. |
Statistikunderlag |
Grund för 1, 25 |
Befintlig uppgift |
Statistiska |
2014 |
|
|
|
(+miljömåls- |
preciseras |
Centralbyrån |
|
|
|
|
uppföljning) |
(regeringsuppdrag) |
|
|
|
22. |
Forskningsstrategi |
Grund för 5, 12, 21, 25 |
Befintlig uppgift |
Formas |
2014 |
|
|
|
|
preciseras |
|
|
|
|
|
|
(regeringsuppdrag) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
23. |
Artprojektet |
Motivera. Lära, |
Befintlig uppgift |
SLU |
2014– |
|
|
|
underbygga |
|
|
|
|
24. |
Effektiv kommunal |
Befintlig uppgift |
Naturvårdsverket |
2014– |
||
|
|
planering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25. Utvärdering och |
Samlad avvägning |
Ny uppgift |
Regeringskansliet, |
|||
analys |
|
|
alt.myndigheter med |
|
|
|
|
|
|
|
ansvar i |
|
|
|
|
|
|
miljömålssystemet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6SOU 2013:43.
7Se förslag 11 (sist i tabellen).
8
9Se förslag 11 (sist i tabellen).
161
Konsekvenser |
|
|
|
SOU 2013:68 |
|
|
|
|
|
Instrument för integrering av kunskap |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. Lagöversyn |
Effektiv förvaltning |
Befintlig uppgift |
Regeringskansliet |
2014– |
|
|
preciseras |
|
|
|
|
|
|
|
6. Myndighets |
Effektiv förvaltning |
Ny uppgift, särskild |
Regeringskansliet |
Enl. Miljömåls- |
samverkan |
|
utredare |
|
beredningens |
|
|
|
|
förslag10 |
7. Översyn av |
Effektiva styrmedel |
Befintlig uppgift |
Konjunkturinstitutet, |
|
ekonomiska styrmedel |
|
preciseras |
Naturvårdsverket |
|
|
|
(regeringsuppdrag) |
|
|
|
|
|
|
|
8. Utreda ersättningar |
Effektiva styrmedel |
Befintlig uppgift |
Jordbruksverket, |
2014– |
|
|
preciseras |
Skogsstyrelsen, Havs- |
|
|
|
(regeringsuppdrag) |
och vattenmyndigheten |
|
|
|
|
|
|
9. Miljöersättningar i |
Effektiva styrmedel |
Totalbeloppet |
– |
|
jordbruksstödet |
|
oförändrat |
|
|
10. Utreda ekologisk |
Effektiva styrmedel |
Ny uppgift, särskild |
Regeringskansliet |
2014 |
kompensation |
|
utredare |
|
|
|
|
|
|
|
14. Utreda stöd till |
Affärsutveckling |
Ny uppgift |
Delegation för |
2016 |
affärsutveckling |
|
|
ekosystemtjänster |
|
|
|
|
(Regeringskansliets |
|
|
|
|
kommittéanslag) 11 |
|
15. Innovationsstöd |
Affärsutveckling + |
Befintlig uppgift |
Vinnova |
2014 |
|
kommunal planering |
preciseras (rege- |
|
|
|
|
ringsuppdrag) |
|
|
16. Transparenta |
Affärsutveckling |
Ny uppgift |
Regeringskansliet |
2016 |
fondplaceringar |
|
(utredning) |
|
|
|
|
|
|
|
17. Upphandlingsstöd |
Affärsutveckling |
Befintlig uppgift |
Konkurrensverket |
2016 |
|
|
preciseras |
|
|
|
|
(regeringsuppdrag) |
|
|
|
|
|
|
|
18. Ägarpolicy |
Affärsutveckling |
Ny uppgift |
Regeringskansliet |
2016 |
|
|
(utredning) |
|
|
|
|
|
|
|
Kunskapsnod |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
11. Delegation för |
Effektiv kommunikation |
Ny uppgift, ca 5– |
Regeringskansliets |
|
ekosystemtjänster |
(utförare av |
10 mnkr per år |
kommittéanslag |
|
|
samt stöd för 3, 4, 5, |
|
|
|
|
14, |
|
|
|
|
|
|
|
|
10SOU 2013:43.
11Se förslag 11 (sist i tabellen).
162
SOU 2013:68 |
Konsekvenser |
6.2Budgetkonsekvenser
Våra förslag kan i stor utsträckning genomföras inom befintlig ram. Kostnadsökningar kan främst uppstå med anledning av ett utökat arbete med konsekvensanalyser och miljöövervakning i linje med etappmålet och miljökvalitetsmålens preciseringar om ekosystem- tjänster.
Det arbete med ekosystemtjänstbedömningar (identifiering, kart- läggning och värdering av ekosystemtjänster) som förutsätts utvecklas vid befintliga statliga myndigheter ligger i de flesta fall inom ramen för deras nuvarande uppdrag och uppgifter, som fastlagts i miljömåls- systemet. Våra förslag om vägledning (förslag 20) och återrappor- tering (förslag 5) syftar till att förtydliga de krav som ställs på myndig- heter med ansvar i miljömålssystemet i och med de preciseringar och etappmål om ekosystemtjänster som beslutats av regering och riksdag.
Vårt förslag att Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten ska utarbeta vägledning om ekosystemtjänst- bedömningar spelar en viktig roll för att arbetet ska bli kostnads- effektivt (förslag 20). Enligt vår bedömning bör vägledningen beakta att identifiering eller kartläggning av viktiga ekosystem- tjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnads- effektiva grunden för en konsekvensanalys av olika alternativa beslut. Vägledningen bör också beakta att det inte alltid är moti- verat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan, eller att genomföra monetär värdering.
Kartläggning av ekosystemtjänster förväntas medföra kostnader, framför allt för myndigheter med ansvar för samordning och uppföljning av naturtypsanknutna miljökvalitetsmål, där beslutade preciseringar om ekosystemtjänster ska följas upp. Antalet myndig- heter som berörs är stort, varför det dock inte har varit möjligt för utredningen att bedöma eller föreslå behov av omprioriteringar i deras ansvar eller verksamhet. Behov av omprioriteringar eller för- stärkning av berörda anslag bör bedömas inom ramen för myndig- heternas arbete med miljömålsuppföljningen. Möjliga ompriori- teringar från andra åtgärder till stöd för sektorernas utveckling bör kunna identifieras genom ökad kunskap om ekosystemtjänsters betydelse för berörda näringar.
Kostnaden för värdering av ekosystemtjänster varierar kraftigt beroende på val av metod och detaljeringsgrad. Genom att basera Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens vägledning på underlag från berörda myndigheter om viktiga ekosystemtjänster
163
Konsekvenser |
SOU 2013:68 |
och på information om hur myndigheterna redan idag använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet (förslag 5), kan vägledningen lättare utformas för att minimera behovet av ytterligare processutvecklingsarbete på de enskilda myndigheterna.
Om utredningens förslag genomförs bör det resultera i fördjupad kunskap om ekosystemtjänsters bidrag till olika sektorers verksamhet och mål. Denna kunskap kan ge en grund för ändamålsenliga omprioriteringar av arbete, och eventuellt omflyttningar av medel mellan anslag och utgiftsområden. Ett särskilt stöd för ekosystem- tjänstbedömningar som grund för kommunal planering bör, om det införs, administreras av en eller flera myndigheter med över- gripande ansvar för samhällsplanering och regional utveckling (Boverket och/eller Tillväxtverket) och finansieras genom utgifts- område 18 och/eller 19. Detta bör dock konsekvensbedömas i särskild ordning vid ett senare skede.
Länsstyrelserna intar en nyckelroll för arbete på lokal och regional nivå med att uppnå etappmålet. Ett ökat fokus på ekosystemtjänster i länsstyrelsernas arbete gentemot kommuner och i regional planering behöver involvera stora delar av läns- styrelserna. Arbetsinsatsernas omfattning kan förväntas variera beroende på kommunernas ambitioner beträffande ekosystem- tjänster, men även beroende på ekosystemens egenskaper liksom på nyttjande- och exploateringstrycket i regionen. Inledningsvis kommer troligen insatser att behöva göras inom miljösektorn för att öka medvetenheten och kompetensen hos tjänstemän i berörda delar av organisationen. Vi bedömer att en sådan ambitionshöjning under de första åren kan komma att kräva arbetsinsatser mot- svarande en halv till en årsarbetskraft per länsstyrelse. Förslag till preciserade arbetsuppgifter inom området biologisk mångfald och ekosystemtjänster utarbetas i flera parallella processer, inklusive planering av grön infrastruktur12 och inrättande av ekolandskap13. Konsekvenserna för länsstyrelsernas arbetsbelastning bör bedömas samlat med anledning av dessa förslag.
Delegationen för ekosystemtjänster föreslås inrättas inom kom- mittéväsendet. Kostnaderna för administration och arvoden etc. kan uppskattas till cirka
12Naturvårdsverket (2013).
13SOU 2013:43.
164
SOU 2013:68 |
Konsekvenser |
en informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald beräknas till cirka 1 miljon kronor, baserat på Naturvårdsverkets underlag.14 Vad gäller kostnader för genomförande av kommunikationsinsatser hän- visar vi till Naturvårdsverkets förstudie, som publiceras parallellt med detta betänkande.
Budgetkonsekvenser av ekologisk kompensation behöver under- sökas närmare inom ramen för den utredning vi föreslår. Proce- duren för att ge tillstånd för exploatering eller ingrepp och bedöma om detta skall förenas med krav på kompensation innebär inget väsentligt merarbete jämfört med dagens prövning. Uppföljningen kräver däremot merarbete av länsstyrelser eller annan tillsyns- myndighet. För att begränsa transaktionskostnaderna för att främja utbudet av mark som kan användas som kompensationsmark disku- terar utredningen möjligheten att skapa habitatbanker. Utformningen av eventuella habitatbanker liksom konsekvensanalys blir enligt vårt förslag en viktig uppgift för utredaren. Internationell erfaren- het visar att kvaliteten av den biologiska mångfald och/eller eko- systemtjänster som kompensationsmarken ska kompensera för behöver följas upp av en eller flera myndigheter för att säkerställa den långsiktiga effekten. Detta innebär onekligen ett visst merarbete för tillsynsmyndigheterna, men vår bedömning är att detta arbete kan inlemmas med tillsynen av naturreservat, biotop- skyddsområden, naturvårdsavtal, m.m. och att det därför inte förutsätter någon ny organisation för ändamålet.
6.3Övriga konsekvenser
Våra förslag bedöms inte ha några direkta konsekvenser för brotts- ligheten, jämställdheten, den personliga integriteten eller möjlig- heten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen innehåller inga ändrade regler eller andra styrmedel som direkt berör enskilda människors livssituation. Våra förslag om förbättrad dialog och lärande om ekosystemtjänster i samhället kan få positiva effekter på enskildas inflytande över användningen av naturresurser. Det vore dock spekulativt att försöka sig på en ingående analys av betydelsen för ovan nämnda problemområden.
Våra förslag till myndighetsåtgärder för integrering av eko- systemtjänster inom befintligt lagrum syftar bl.a. till att förändra
14 Naturvårdsverket (2010a).
165
Konsekvenser |
SOU 2013:68 |
utövningen av tillsyn över kommunal verksamhet. Förslagen handlar om förbättrad vägledning för att tydliggöra hur ekosystemtjänster kan säkras och utvecklas inom ramen för befintlig lagstiftning. Even- tuella effekter på den kommunala självstyrelsen beror på om den ökade kunskapen får betydelse för domstolskontrollen av den kommunala verksamheten.
Konsekvenser för näringslivet kan uppstå dels som en följd av ökad medvetenhet om ekosystemtjänster i fysisk planering, dels genom myndigheters ändringar av regler och rådgivning för att integrera värdet av ekosystemtjänster. Återigen vill vi poängtera att ekosystemtjänstintegrering till stor del handlar om att förbättra konsekvensanalyser inför t.ex. myndigheters beslut. Konsekvenser av dessa beslut för enskilda företag eller näringslivsutvecklingen i stort låter sig inte analyseras inom ramen för vår utredning. Däremot kan man generellt säga att effekten bör vara gynnsam för företag med affärsidéer som bygger på medvetenhet om samverkan med ekosystemen. När det gäller ekologisk kompensation bör regeländringar konsekvensanalyseras beträffande ökad administra- tion för företag som exploaterar mark- och vattenområden, och även huruvida regeländringarna skulle kunna innebära större förut- sägbarhet om kompensationskrav och lägre transaktionskostnader.
166
Referenser
Offentligt tryck
Ds 2012:23 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål.
Ds 2013:1 På vägen till en grönare framtid – utmaningar och möjligheter. Delutredning från Framtidskommissionen.
Ds 2013:19 Svenska framtidsutmaningar. Slutrapport från regering- ens framtidskommission.
Fi 2012:6 Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande 2012.
M 2011:01/2012/66. Femton hinder för hållbar stadsutveckling. Prop. 2009/10:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljö-
arbete.
RiR 2011:29 Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?
Skr. 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik.
Skr. 2007/08:140 Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld.
Skr. 2012/13:130 Redovisning av
SOU
SOU 2005:94 Kunskap för biologisk mångfald. Inventera mera eller återvinn kunskapen?
SOU 2008:107 Etiken, miljön och pensionerna.
SOU 2010:91 Planering på djupet – fysisk planering av havet. SOU 2011:34 Etappmål i miljömålssystemet.
SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning – förslag till en angelä- gen reform.
SOU 2012:86 Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler.
167
Referenser |
SOU 2013:68 |
SOU 2013:12 Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upp- handling.
SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess. SOU 2013:43 Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1. SÖ 1993:77 Konvention om biologisk mångfald.
Litteratur
Ash N m.fl., 2010. Ecosystems and human
Albaeco m.fl, 2012. Effects of renewable commodity flows on bio- diversity: an evaluation for the Nordic Ecolabel.
Barthel S m.fl., 2010. Q book 4, Hållbarhet, Albano Resilient Campus, Akademiska Hus.
Bateman IJ m.fl., 2013. Bringing Ecosystem Services into Eco- nomic
Bentham J, 2009. An Introduction to the Principles of Morals and Legislation (Dover Philosophical Classics).
Berkes F, Folke C, Colding J (red), 1998. Linking social and eco- logical systems: management practices and social mechanisms for building resilience. Cambridge University Press.
Biggs R m.fl. 2012. Toward Principles for Enhancing the Resilience of Ecosystem Services. Annual Review of Environment and Re- sources vol. 37, s.
Björklund J, Helmfrid H, 2010. Klimatsmart lantbruk – stor- eller småskaligt? Erfarenheter från ett deltagardrivet forskningspro- jekt. Centrum för uthålligt lantbruk, SLU.
Boyd J, Banzhaf S, 2007. What are ecosystem services? The need for standardized environmental accounting units. Ecological Economics, vol. 63, s.
Boverket, 2010. Mångfunktionella ytor. Klimatanpassning av be- fintlig bebyggd miljö i städer och tätorter genom grönstruktur.
Bowles S, 2008. Policies designed for
Brunner W, Urenje S, 2012. The Parts and The Whole: A Holistic Approach to Environmental and Sustainability Education. Visby: Swedish International Centre of Education for Sustaina- ble Development.
168
SOU 2013:68 |
Referenser |
Cardinale BJ m.fl., 2012. Biodiversity loss and its impact on hu- manity. Nature vol. 486, s.
Chawla L 1998. Significant Life Experiences Revisited: a review of research on sources of environmental sensitivity. Environmental Education Research vol. 4 s.
Chawla L, 1999. Life paths into effective environmental action. The Journal of Environmental Education, vol. 31s.
Cole S, 2013. Equity over efficiency: a problem of credibility in scaling
Colding J m. fl., 2013. Ekosystemtjänster i Stockholmsregionen: ett underlag för diskussion och planering. TMR Stockholms Läns Landsting Rapport 2013:3.
Daily G (red.), 1997. Nature’s Services: Societal Dependence On Natural Ecosystems. Island Press.
Deutsch L, Björklund J, 2007. How Swedish is a Swedish Cow? How Swedish consumption and production of food is depend- ent on and affects ecosystems in Sweden and abroad. Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA) and SIDA.
Deutsch L m.fl., 2011. Global Trade of Fisheries Products – impli- cations for marine ecosystems and their services. I (T. Köllner red.): Ecosystem Services and Global Trade of Natural Re- sources: Ecology, Economics and Policies. Routledge.
Dietz S, Neumayer E, 2007. Weak and strong sustainability in the SEEA: concepts and measurement. Ecological Economics vol. 61, s.
Ekins PS m.fl, 2003. A framework for the practical application of the concepts of critical natural capital and strong sustainability. Ecological Economics vol. 44, s.
Engfeldt
Europeiska Kommissionen, 2011. Meddelande (2011)244 från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska eko- nomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Vår liv- försäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020.
Europeiska Kommissionen, 2013. Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services. An analytical framework for eco- system assessments under Action 5 of the EU Biodiversity Strategy to 2020.
169
Referenser |
SOU 2013:68 |
FN, 2012. Resilient people, resilient planet, a Future Worth Choosing. The report of the UN
FN, 2013. A new global partnership: Eradicate poverty and trans- form economies through sustainable development. The Report of the
Fisher B m.fl., 2008. Ecosystem services and economic theory: integration for
Folke C 2006, Resilience: The emergence of a perspective for so-
Folke C m.fl., 2011. Reconnecting to the Biosphere. Ambio vol. 40, s.
Formas, 2011. Analys av miljöforskningen och förslag till forsk- ningsstrategi 2011−2016.
Fors F, 2012. Nya mått på välfärd och livskvalitet i samhället. Underlagsrapport 4 till Framtidskommissionen. Regerings- kansliet.
Funtowicz S, Ravetz JR, 1993. Science for the
Galaz V m.fl., 2008. The Problem of Fit among Biophysical Sys- tems, Environmental and Resource Regimes, and Broader Gov- ernance Systems: Insights and Emerging Challenges”. S. 147– 182 i OR Young, LA King, H Schröder (red.). Institutions and Environmental Change – Principal Findings, Applications, and Research Frontiers. The MIT Press, Cambridge.
Gamfeldt L m.fl., 2013. Higher levels of multiple ecosystem ser- vices are found in forests with more tree species. Nature Com- munications, vol. 4, s. 1340.
Gamper CD m.fl. 2006. A conceptual approach to the use of Cost Benefit and Multi Criteria Analysis in natural hazard manage- ment. Natural Hazards and Earth System Sciences, vol. 6, s.
Greening L, Bernow S, 2004. Design of coordinated energy and environmental
170
SOU 2013:68 |
Referenser |
Global Reporting Initiative, 2011. Approach for reporting on eco- system services: Incorporating ecosystem services into an or- ganization’s performance disclosure.
Hausman D, McPherson MS, 1993. Taking ethics seriously: eco- nomics and contemporary moral philosophy. Journal of Eco- nomic Literature vol. 31, s.
Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God havsmiljö 2020. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Remissversion
Havs- och vattenmyndigheten, 2013. The Baltic Sea – Our Com- mon Treasure. Economics of Saving the Sea. Rapport 2013:4.
Holling CS, 1973. Resilience and Stability of Ecological Systems. Ann. Rev. Ecol. Syst., Vol 4, sid
Huitric M, m.fl., 2009. Biodiversity, Ecosystem Services and Resili- ence – Governance for a Future with Global Changes. Back- ground report for the scientific workshop »Biodiversity, eco- system services and governance – targets beyond 2010« on Tjärnö, Sweden,
Hupper FA, m.fl., 2009. Measuring
IAASTD – International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development, 2008.
Institutet för tillväxtpolitiska studier, 2006. Samhällsekonomiska aspekter och mått på hållbar utveckling: inklusive översikt av forskningslitteraturen inom området
International Integrated Reporting Council, 2013. Consultation draft of the international Framework: Integrated Reporting
Isaacs W, 1999. Dialogen och konsten att tänka tillsammans. Bookhouse.
IUCN och UN Global Compact 2012. A Framework for Corpo- rate Action on Biodiversity and Ecosystem Services
Jordbruksverket. 2011. Synergier i miljömålsarbetet – hur göra konsekvensanalyser om åtgärderna påverkar flera mål? Jord- bruksverkets rapport 2011:24.
Jordbruksverket, 2013. Översyn av det generella biotopskyddet. Rapport 2013:10.
Järfälla kommun, 2012. “Ekosystemtjänster – naturens produkter och tjänster i Järfälla” Bygg- och miljöförvaltningen (BMF).
171
Referenser |
SOU 2013:68 |
Kahn Jr PH, Kellert SR, 2002. Children and Nature. Cambridge, MA: The MIT Press.
Kettlewell CI, m.fl., 2008. An assessment of wetland impacts and compensatory mitigation in the Cuyahoga River Watershed, Ohio, USA. Wetlands vol. 28, s.
Kettunen M m.fl., 2012.
Konjunkturinstitutet, 2007. Monetär värdering av biologisk mång- fald. En sammanställning av metoder och erfarenheter. Speci- alstudier nr. 14.
Konjunkturinstitutet, 2012. Miljö, ekonomi och politik. Konkurrensverket, 2011. Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offent-
lig upphandling.
Konventionen om biologisk mångfald, 2007. An exploration of tools and methodologies for valuation of biodiversity and biodi- versity resources and functions. Technical Series no. 28, Mon- treal, Canada.
Konventionen om biologisk mångfald, 2012. Full Assessment of the Amount of Funds Needed for the Implementation of the Convention for the Sixth Replenishment Period of the Trust Fund of the Global Environment Facility:
An Assessment by the CBD Expert Team Members (UNEP/CBD/COP11/INF/35)
Lawn P, 2003. A theoretical foundation to support the Index of Sustainable Economic Welfare (ISEW), Genuine Progress Indi- cator (GPI), and other related indexes. Ecological Economics vol. 44, sid
Lindhjem H, Navrud S, 2008. How reliable are
Luck G, KMA Chan m.fl., 2012. Ethical Considerations in On- Ground Applications of the Ecosystem Services Concept. Bio- Science vol. 62, s.
Michaelson J m.fl., 2009. National Accounts of
Millennium Ecosystem Assessment, 2003. Ecosystems and human well being. A framework for assessment. Island Press.
172
SOU 2013:68 |
Referenser |
Millennium Ecosystem Assessment, 2005a. Ecosystems and Hu- man
Millennium Ecosystem Assessment, 2005b. Ecosystems and Hu- man
Munda G m.fl 1994. Qualitative multicriteria evaluation for envi- ronmental management. Ecological Economics vol. 10, s. 97– 112.
Naess A. 1981. Ekologi, samhälle och livsstil, LT:s förlag.
Natural Capital Committee, 2013. The State of Natural Capital: Towards a framework for measurement and valuation. April 2013
Naturvårdsverket, 2007. Ekosystemansatsen – en väg mot beva- rande och hållbart nyttjande av naturresurser. Rapport 5782.
Naturvårdsverket, 2009. Ekosystemtjänstanalys i Kristianstads Vattenrike Pilotstudie strandängar. Rapport 5947.
Naturvårdsverket, 2010a. Näringslivet och biologisk mångfald. Rapport 6394.
Naturvårdsverket, 2010b. Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan. Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen.
Naturvårdsverket, 2010c. Miljöanpassad offentlig upphandling – En fråga om att kunna, vilja och förstå. Rapport 6326.
Naturvårdsverket, 2010d. Kompetens för en konstruktiv dialog: En utvärdering av kompetensutvecklingsprogrammet Dialog för naturvården. Rapport 6339.
Naturvårdsverket, 2012a. Uppföljning av generationsmålet. Un- derlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012. Rapport 6504.
Naturvårdsverket, 2012b. Sammanställd information om eko- systemtjänster.
Naturvårdsverket, 2012c. Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. Rapport 6500.
Naturvårdsverket, 2012d. Grön infrastruktur. Redovisning av rege- ringsuppdrag. M2011/722/Nm.
Naturvårdsverket (2012e) Potentiellt miljöskadliga subventioner. Rapport 6455.
Naturvårdsverket, 2013a. Förslag till hur en handlingsplan för grön infrastruktur kan tas fram på regional nivå.
Naturvårdsverket, 2013b. Friluftsliv i förändring. Resultat från ett forskningsprogram. Rapport 6547.
173
Referenser SOU 2013:68
Norgaard R, 2010. Ecosystem services: From
Norrköpings kommun 2011. Kneippen Syd: Ett
NOU 2013:10. Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester.
Ekspertutvalget om verdier av økosystemtjenester. Nozick R, 1974. Anarki, stat och utopi. Timbro.
OECD, 2004. Synthesis report on environmentally harmful subsi- dies.
OECD, 2011. How’s Life? Measuring
Olsson P, Galaz V, 2012.
Hough P, Robertson M, 2009. Mitigation under Section 404 of the Clean Water Act: where it comes from, what it means. Wetlands Ecology and Management vol. 17, s.
Peters J, 2013. Ekosystemtjänster – en studie av kunskapsläge, hin- der och strategier inom kommunal förvaltning. Mastersuppsats, Institutionen för Naturgeografi, Stockholms universitet.
Pearce DW, Finck von Finckenstein D, 1999. Advancing subsidy reforms: towards a viable policy package. Presented at: Fifth ex- pert group meeting on finance for sustainable development: Fi- nance for sustainable development: testing new policy ap- proaches, Nairobi, Kenya.
Rayment M, 2013. Exploring potential demand for and supply of habitat banking in the EU and appropriate design elements for a habitat banking scheme. Final Report submitted to DG Envi- ronment.
Reyers B m.fl., 2013. Getting the measure of ecosystem services: a
Robertson M, Hayden N, 2008. Evaluation of a market in wetland credits: entrepreneurial wetland banking in Chicago. Conserva- tion Biology vol. 22, s.
Rockström J m.fl., 2009. A safe operating space for humanity. Nature vol. 461, s.
174
SOU 2013:68 |
Referenser |
Rosén L m.fl., 2009. Multikriterieanalys (MKA) för hållbar efter- behandling av förorenade områden: Metodutveckling och ex- empel på tillämpning. Naturvårdsverkets Rapport 5891.
Sandell K, Svenning M, 2011. Allemansrätten och dess framtid. Rapport 6470, Naturvårdsverket.
Schwartz SH, 2006. Basic Human Values: An Overview. The He- brew University of Jerusalem.
Sen A, 1987/1990. Etik och Ekonomi. SNS Förlag
Sen A, 1993. Markets and freedoms: Achievement and limitations of the market mechanism in promoting individual freedoms. Oxford Economic Papers, New Series, vol 45, s.
Sen A. 1995. Rationality and Social Choice. American Economic Review vol. 85, s.
Singer P, 1975. Animal Liberation: A New Ethics for our Treat- ment of Animals, New York: New York review/Random House.
Soulé ME, 1985. What is conservation biology? BioScience, vol. 35, nr. 11, The biological diversity crisis, s.
Statistiska Centralbyrån, 2012. Statistisk årsbok.
Statistiska Centralbyrån, 2013. Kartläggning av datakällor för kvantifiering av ekosystemtjänster. Miljöräkenskaper MIR 2013:2.
Stephenson J, 2012. Business, Biodiversity and Ecosystem Services. Policy priorities for engaging business to improve the health of ecosystems and conserve biodiversity. Paper prepared for the 28th Round Table on Sustainable Development to be held at the Ista Hyderabad Hotel 16 October 2012.
Stiglitz J m.fl., 2009. Report by the Commission on the Measure- ment of Economic Performance and Social Progress.
Stockholm Stad, Exploateringskontoret 2011. Grönytefaktor för Norra Djurgårdsstaden Version 2.0.
Sveriges Kommuner och Landsting 2012. Lokala miljömål och nationellt stöd. Resultat av SKL:s enkät och djupintervjuer 2011 och 2012.
Söderqvist T, m.fl., 2004. Samverkan för människa och natur: en introduktion till ekologisk ekonomi. Studentlitteratur, Lund.
TEEB, 2010a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Economics of Nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB.
TEEB, 2010b. The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Ecological and Economic Foundations. Earthscan.
175
Referenser |
SOU 2013:68 |
TEEB, 2011a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity in National and International Policy Making. Earthscan.
TEEB, 2011b. TEEB Manual for Cities: Ecosystem Services in Ur- ban Management.
TEEB, 2012a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity in local and regional policy and management. Earthscan.
TEEB, 2012b, The Economics of Ecosystems and Biodiversity in Business and Enterprise. Earthscan.
TEEB, 2013. Guidance Manual for TEEB Country Studies. Version 1.0.
TMR Stockholms Läns Landsting 2012. När, vad och hur? Svaga samband i Stockholmsregionens gröna kilar. Rapport 5:2012.
Tunón H m.fl, 2012. Att få kunskap att mötas: ett utredningsupp- drag om kunskapsintegrering. Centrum för biologisk mångfald, Sveriges lantbruksuniversitet, Uppsala.
UK NEA, 2011a. The UK National Ecosystem Assessment: Syn- thesis of the key findings.
UK NEA, 2011b. The UK National Ecosystem Assessment Tech- nical Report.
UNEP, 2011. Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication.
Vatn A, 2005. Institutions and the Environment. Edward Elgar. Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA.
Vatn A m.fl., 2011. Can markets protect biodiversity? An evalua- tion of different financial mechanisms. Noragric Report 60.
Vetenskapsrådet, 2010. Evaluation of Swedish biodiversity research funded by the Swedish Research Council and the Swedish Re- search Council for Environment, Agricultural Sciences and Spatial Planning
Wijkman A, Rockström J, 2012. Bankrupting nature. Denying our planetary boundaries. Routledge.
Wilson EO, 1992. The diversity of life. Harvard University Press. World Economic Forum, 2012. Global Risks 2012.
World Resources Institute, 2008. Ecosystem services. A Guide for Decision Makers.
176
SOU 2013:68 |
Referenser |
World Resources Institute, 2012. Corporate Ecosystem Services Review Guidelines for Identifying Business Risks & Opportu- nities Arising from Ecosystem Change 2.0.
World Resources Institute, 2011. Nature in Performance. Wärnbäck A, 2007. Cumulative effects in Swedish impact assess-
ment practice. Uppsala, Dept. of Urban and Rural Development Swedish University of Agricultural Sciences. Licentiate thesis: 67.
177
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2013:4
Synliggöra värdet av ekosystemtjänster
Beslut vid regeringssammanträde den 17 januari 2013
Sammanfattning
En särskild utredare ska mot bakgrund av regeringens proposition om svenska miljömål (prop. 2009/10:155) och regeringens beslut om preciseringar och etappmål i miljömålssystemet (Ds 2012:23) analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället. Utredaren ska vidare föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mång- falden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt.
Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2013.
Ekosystemtjänster
Ekosystemtjänster baseras på ekosystemens funktioner och består av produktion av varor eller tjänster som samhället är beroende av, dvs. ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors väl- befinnande. Ekosystemtjänsternas långsiktiga vidmakthållande är beroende av väl fungerande och livskraftiga ekosystem som även är motståndskraftiga mot och anpassningsbara till förändringar. Att öka kunskapen om ekosystemtjänster och synliggöra deras värde för samhället har identifierats av regeringen som viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen.
179
Bilaga 1 |
SOU 2013:68 |
Nya etappmål i miljömålssystemet
I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete gjorde regeringen bedömningen att det krävs en större medveten- het om ekosystemtjänsternas värden och att styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera ekosystemtjänsternas ekonomiska värden (prop. 2009/10:155 s. 78 f.). Som skäl angavs bland annat att man genom att bättre definiera de ekonomiska värdena av ekosystem- tjänsterna och integrera dessa värden i samhällsekonomin står bättre rustad att hållbart nyttja ekosystemen och att öka deras kapacitet att producera ekosystemtjänster. Regeringen aviserade i propositionen att en strategi för att synliggöra värdet av eko- systemtjänster bör utvecklas.
Regeringen beslutade den 26 april 2012 om preciseringar och nya etappmål i miljömålssystemet (Ds 2012:23). Av de nya etapp- målen märks bl.a. etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens, som innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vidmakthållande ska vara identifierade och systematiserade senast 2013, samt etappmålet om betydelsen av den biologiska mång- falden och värdet av ekosystemtjänster, som innebär att betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster senast 2018 ska vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställnings- taganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt.
Uppdraget att synliggöra värdet av ekosystemtjänster
Som en del i arbetet med att nå etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens gav regeringen i januari 2012 i uppdrag åt Naturvårdsverket att i samråd med Havs- och vattenmyndigheten sammanställa infor- mation om viktiga ekosystemtjänster i Sverige och identifiera faktorer som påverkar deras vidmakthållande (dnr M2012/176/Nm). Upp- draget slutredovisades den 1 november 2012 (dnr M2012/1507/Nm). Uppdraget omfattade inte beräkningar av det samhällsekonomiska värdet av de identifierade ekosystemtjänsterna.
Utredaren ska analysera åtgärdsalternativ och föreslå kostnads- effektiva metoder och insatser för att värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället.
Exempelvis kan utredaren redovisa vilket behov av värdering av ekosystemtjänster som finns, vilka insatser som krävs för att möjlig-
180
SOU 2013:68 |
Bilaga 1 |
göra sådan värdering, vem som ska göra värderingen, i vilka sammanhang värdering behövs och är relevant och skälig samt vilken typ av värderingsmetoder som då är lämpliga bl.a. med avseende på tillförlitlighet och kostnader.
Mot bakgrund av regeringens proposition om svenska miljömål (prop. 2009/10:155) och regeringens beslut om preciseringar och etappmål i miljömålssystemet (Ds 2012:23) ska utredaren också analysera åtgärdsalternativ och föreslå kostnadseffektiva åtgärder för att nå etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster, samt föreslå en plan för hur dessa åtgärder kan genomföras på nationell, regional och kommunal nivå.
Utredaren ska i sitt arbete särskilt ta hänsyn till Naturvårds- verkets redovisning av regeringsuppdraget att sammanställa infor- mation om viktiga ekosystem och ekosystemtjänster i Sverige (dnr M2012/1507/Nm). I sitt arbete ska utredaren även ta hänsyn till andra relevanta utredningar och utvecklingsprocesser i och utanför Sverige, i synnerhet i de nordiska länderna.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna av sina förslag för berörda aktörer och belysa eventuella konsekvenser för statsbudgeten.
Samråd och redovisning av uppdraget
Genomgående under utredningstiden ska utredaren ha en dialog med berörda intressenter. Utredaren ska i sitt arbete samverka med Miljömålsberedningen och med miljöministerns miljöforsknings- beredning. Utredaren bör inom uppdraget rådfråga forskare som har arbetat med och format diskussionerna om ekosystemtjänster och värderingsmetoder. Till stöd för utredarens arbete får en referensgrupp inrättas med exempelvis representanter för statliga myndigheter och kommunal och regional förvaltning samt före- trädare för näringslivet och organisationer i det civila samhället.
Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2013.
(Miljödepartementet)
181
Bilaga 2
Begrepp och metoder
1 Biologisk mångfald och ekosystemtjänster
1.1Biologisk mångfald och ekosystem
Begreppet ”biologisk mångfald” (engelska: ”biological diversity” eller ”biodiversity”) myntades under
De slutsatser som drogs redan under
1 Se t.ex. Soulé (1985), Wilson (1992).
183
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive från bland annat landbaserade, marina och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem2
Med ”ekosystem” avses, enligt samma artikel:
ett dynamiskt komplex av
Konventionen slog fast, efter omfattande diskussioner, dels det ”inneboende värdet” av biologisk mångfald, dels dess betydelse för människan i form av bl.a. den ekologiska, sociala och ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling. Diskussionen om vilka typer av värden som är viktiga var, och är fortfarande stundtals, polariserad mellan de som intar en naturcentrerad och de som intar en människo- centrerad hållning (se vidare avsnitt 2 nedan). Många utvecklings- länder krävde ett nyttoperspektiv och rättvis fördelning av Jordens resurser. Ett särskilt fokus lades vid den ekonomiska betydelsen av s.k. genetiska resurser, som uppkommer vid t.ex. förädling av grödor och utveckling av medicinska produkter ur naturliga organismer.3
Nyttoperspektivet var alltså ett avgörande skäl till att biologisk mångfald gavs ett internationellt lagligt skydd. Samtidigt saknades en entydig beskrivning av hur denna nytta kan bestämmas och ingå i underlag för beslut som påverkar biologisk mångfald. Man var också medveten om de praktiska svårigheter som uppkommer när man försöker både bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald. Därför enades parterna till konventionen tidigt om att utarbeta vägledning för att säkra viktiga ekosystemfunktioner och processer. Detta uttrycks i den s.k. ekosystemansatsen, vilken preciserades vid partsmötet år 2000. Ekosystemansatsen anger att både samhällsmålen och kunskapen om hur ekosystemen kan underbygga deras upp- fyllande behöver byggas successivt genom aktivt deltagande av de som berörs (se box 1). Att planera, följa upp och justera åtgärder kontinuerligt innebär en s.k. adaptiv förvaltning där många olika aktörer bidrar. Adaptiv förvaltning är nödvändig, dels för att kun- skapen om ekosystemens funktioner är ofullständig och behöver byggas genom gemensamt lärande, dels för att förändrade samhälls- mål leder till behov av justeringar av förvaltningen.
2Konventionen om biologisk mångfald, artikel 2 (SÖ 1993:77).
3Se t.ex. Engfeldt (2009) s.
184
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Konventionen om biologisk mångfald betonar att ekosystem- ansatsen ska kunna användas oberoende av den geografiska skalan. Det är själva frågan, som identifierats av de berörda, som avgör på vilken nivå analyser och åtgärder ska genomföras. Ekosystem- ansatsen pekar dock på att åtgärderna ska genomföras på lägsta lämpliga skalnivå för att skapa engagemang och delaktighet. Den betonar även försiktighetsprincipen. Mervärdet av att använda eko- systemansatsen som arbetsmetod är att helheten betonas och att berörda aktörer är delaktiga i att formulera mål samt i själva förvalt- ningen.
Box 1. Ekosystemansatsens tolv principer enligt Konventionen om biologisk mångfald4
1.Samhällets intressen bestämmer förvaltningens mål.
2.Förvaltningen bör vara decentraliserad till den lägsta tillämp- bara nivån och engagera alla för att kunna balansera lokala och allmänna intressen.
3.De som genomför förvaltningen bör beakta effekterna (verkliga eller tänkbara) på närliggande eller andra eko- system.
4.Det är grundläggande att förstå ekosystemets värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bland annat:
a)reducera subventioner som leder till utarmning av biolo- gisk mångfald,
b)skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande,
c)i möjligaste mån integrera kostnader och vinster i ett givet ekosystem.
5.Bevarande av ekosystemens struktur och funktion för att upprätthålla ekosystemtjänster bör vara ett prioriterat mål, då fungerande ekosystem har förmåga att motstå föränd- ringar.
6.Ekosystemen bör förvaltas inom ramen för dess funktioner, försiktighetsprincipen ska tillämpas.
7.Ekosystemansatsen bör tillämpas på lämplig skala i tid och rum.
4 Översättning: Naturvårdsverket (2007).
185
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
8.Kunskap om att tidsfördröjningar påverkar ekosystem- processer, innebär att långsiktiga mål för förvaltningen bör sättas.
9.Förvaltningen måste acceptera att förändring är oundvik- ligt.
10.Ekosystemansatsen bör integrera bevarande av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av den samma.
11.Ekosystemansatsen bör beakta all typ av relevant informa- tion, även vetenskaplig och traditionell och lokal kunskap, innovationer och metoder.
12.Ekosystemansatsen bör involvera alla relevanta sektorer i samhället och vetenskapliga discipliner.
1.2Ekosystemtjänster och resiliens
Ungefär samtidigt med antagandet av ekosystemansatsens principer tog FN:s generalsekreterare Kofi Annan initiativ till en omfattande studie av ekosystemens betydelse för mänskligt välbefinnande. Projektet Millennium Ecosystem Assessment involverade ett stort antal forskare och andra experter under cirka fem år, och levererade 2005 flera uppmärksammade rapporter.5 Projektet fick stor betydelse både begreppsmässigt och sakpolitiskt. Med rapporterna lanserades ekosystemtjänstbegreppet i den politiska sfären med en entydig definition: ”de nyttor människor får av ekosystemen”. Idén om att uttrycka ekosystemens funktioner i termer av varor och tjänster hade uppstått under
5T.ex. Millennium Ecosystem Assessment (2005a,b).
6T.ex. Daily (1997): ”Ecosystem services are the conditions and processes through which natural ecosystems, and the species that make them up, sustain and fulfill human life. They maintain biodiversity and the production of ecosystem goods, such as seafood, forage timber, biomass fuels, natural fiber, and many pharmaceuticals, industrial products and their precursors.”
186
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
brett anslag. Begreppet inriktades mot mänskligt välbefinnande i allmänhet, uttryckt i termer av säkerhet, material för ett gott liv, hälsa, goda sociala relationer, samt frihet och valmöjligheter.
Välbefinnande (eng.
Ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors väl- befinnande
Den pedagogiska kraften är större i denna definition, jämfört med den från Millennium Ecosystem Assessment, eftersom den tydligt anger att ekosystemens funktioner kan bidra både direkt och indirekt till samhället. Ett viktigt motiv med instiftandet av begreppet var just att visa hur de mer synliga ekosystemfunktionerna, som t.ex. produktion av livsmedel och träråvara (tidigare kallade ”varor”), påverkar och beror på andra processer och funktioner, som t.ex. jord- månsbildning, närings- och vattenreglering m.m.
Hur man väljer att definiera ekosystemtjänster beror till stor del på syftet. Om syftet begränsas till att ge ett underlag till national- räkenskaper anses det ibland motiverat att fokusera på de finala användarvärdena.9 Detta innebär dock en risk att underliggande ekosystemtjänster osynliggörs.
Naturvårdsverkets rapport ger även en fungerande översättning och tillämpning av det indelningssystem för ekosystemtjänster som
7T.ex. TEEB (2010a).
8Naturvårdsverket (2012b). En liknande definition har föreslagits av Fisher m.fl. (2008): ”The aspects of ecosystems utilized (actively or passively) to produce human
9Boyd och Banzhaf (2007).
187
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
använts i de internationella rapporterna. Följande kategorier har identifierats:
-Försörjande (producerande) ekosystemtjänster är de varor som produceras, t.ex. mat, vatten, trä och fiber.
-Reglerande ekosystemtjänster är nyttan människor har av ekosystemfunktioner som påverkar miljöfaktorer som t.ex. klimat, översvämningar, avfallsnedbrytning och kontroll av sjukdomar samt pollinering av våra grödor.
-Kulturella ekosystemtjänster innefattar skönhet, inspiration, rekreation och andliga värden som bidrar till vårt välbefinnande.
-Stödjande ekosystemtjänster är grundläggande funktioner i eko- systemen som är en förutsättning för alla de andra ekosystem- tjänsterna, bl.a. jordmånsbildning, fotosyntes och biokemiska kretslopp.
Denna indelning är användbar för att åskådliggöra målkonflikter som uppstår vid förvaltning av ekosystem, men också möjligheter till synergier mellan ekosystemtjänster genom att utveckla mång- funktionella ekosystem (se box 2). Naturvårdsverket använder dock framför allt det indelningssystem som utarbetats inom Europeiska miljöbyrån: Common International Classification of Ecosystem Services (CICES). En brist med detta system är att de stödjande ekosystemtjänsterna har uteslutits, och i stället behand- las som underliggande strukturer, processer och funktioner. Detta riskerar att motverka den pedagogiska effekten av att synliggöra de ekologiska samband som ligger till grund för den nytta människor får av ekosystemen. Naturvårdsverket har därför i sin rapport modifierat systemet något, och inkluderar även exempel på stödjande ekosystemtjänster. Det är ofta svårt att skilja stödjande och reglerande ekosystemtjänster åt. Det som är viktigt att notera är skillnader i synlighet mellan dessa grupper av tjänster och de försörjande, vilka ofta är bättre kända och många gånger har ett marknadsvärde.10
10 För att tydliggöra detta klassificerar t.ex. UK NEA (2011) stödjande tjänster tillsammans med mindre synliga reglerande tjänster i en kategori kallad indirekta (intermediate) tjänster.
188
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Box 2. Målkonflikter, synergier och mångfunktionalitet
Ett av huvudbudskapen från Millennium Ecosystem Assessment är att samtidigt som vissa ekosystemtjänster stärkts har andra eroderats. Genom bevattning och konstgödning har vissa producerande tjänster ökat. Men detta har skett på bekostnad av att många reglerande och kulturella ekosystemtjänster utarmats. Även stödjande ekosystemtjänster påverkas och sammantaget innebär det att ekosystemens långsiktiga hälsa äventyras. I senare forskning arbetar man med så kallade ”knippen” (eng: bundles) av ekosystemtjänster för att på så sätt göra tydligt vilka ekosystemtjänster som genereras i det aktuella fallet och för att kunna se hur de är kopplade till varandra, samt vilka målkonflikter och synergier detta kan innebära.11 Knippen av ekosystemtjänster definieras som grupper av ekosystemtjänster som vid upprepade tillfällen uppträder tillsammans. De visar på att ekosystem är mångfunktionella, dvs. flera olika ekosystemtjänster produceras inom samma område. Men hur mycket som produceras av respek- tive tjänst varierar. Underlag för beslut om ekosystemtjänster kan med detta synsätt baseras på kunskap om konsekvenser av de val som görs mellan ekosystemtjänster.12 Det är då viktigt att ha en helhetsbild av sambanden mellan ekosystemtjänster av olika kate- gorier för att förstå hur förvaltningen kan uppnå hållbar och effektiv produktion av ekosystemtjänster.13
De så kallade blomdiagrammen används för att illustrera målkonflikter och synergier som kan uppstå i produktionen av olika ekosystemtjänster. I illustrationen ovan visas sådana diagram från scenarior gjorda för en svensk mjölkgård, Hulta Norrgård. Olika odlingsintensitet och metoder ger olika fördelning mellan ekosystemtjänsterna. Varje stapel har maxvärdet 5. Siffrorna anger stapelns längd och sammanvägning av olika kategorier av ekosystemtjänster. Här syns det tydligt att en ensidig optimering av mjölkproduktion sker på bekostnad av en rad andra ekosystemtjänster som gården också producerar.
11T.ex.
12Reyers m.fl. (2013).
13TEEB (2010b), kap. 2.
189
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Det behöver dock inte alltid vara en konflikt mellan den ekosystemtjänst som säljs och övriga ekosystemtjänster. Enligt Riksskogstaxeringen är endast cirka 7,5 procent av den produktiva skogsmarken i Sverige blandskog. En aktuell forskningsstudie har tittat på vilken betydelse förekomsten av olika trädarter har för sex olika ekosystemtjänster (trädtillväxt, kolinlagring, bärproduktion, föda för vilt, förekomst av död ved och biologisk mångfald i markvegetationen). De har visat att alla sex tjänsterna var positivt relaterade till antalet trädarter. Resultatet går till viss del emot invanda idéer inom det svenska skogsbruket, och visar enligt författarna att både skogsbruket och naturvården skulle kunna vinna på att gynna flera olika trädslag och på så sätt kunna tillhandahålla en större mångfald av olika ekosystemtjänster.15
En konceptuellt viktig fråga är huruvida biologisk mångfald i sig kan anses utgöra en stödjande ekosystemtjänst, vilket Naturvårds- verket utgår ifrån.16 Det framgår av remitteringen av Naturvårds- verkets rapport att detta skapar begreppsmässiga oklarheter. Om man ser begreppet ekosystemtjänst som ett verktyg för att beskriva den nytta biologisk mångfald genererar för mänskligheten blir Naturvårdverkets synsätt uppenbarligen svårbegripligt. Samtidigt är det viktigt att mångfaldens betydelse för att upprätthålla eko- systemfunktioner inte negligeras. Begreppsdiskussionen är i dags- läget en fråga om pedagogik snarare än metodik. I den händelse ekosystemtjänstbegreppet formuleras i lagtext bör den avgöras, för att skapa klarhet om tillämpningsområdet för begreppet i för- hållande till befintlig lagstiftning om biologisk mångfald.
Nära kopplat till både ekosystemtjänster och biologisk mång- fald är begreppet resiliens som sedan 2012 återfinns i preciseringar och etappmål i det svenska miljömålssystemet. Begreppet resiliens finns inom flera olika ämnesområden och används med lite olika betydelse. Den vi håller oss till handlar om systems förmåga att anpassa sig och vidareutvecklas vid olika störningar.17 I miljömåls- arbetet uttrycks behovet av resiliens för att säkerställa viktiga funktioner och ekosystemtjänster.18 För detta krävs att gynnsam bevarandestatus upprätthålls eller uppnås i en mångfald av naturtyper
15Gamfeldt m.fl. (2013).
16Naturvårdsverket (2012b).
17Se t.ex. Holling (1973), Folke (2006).
18Ds 2012:23.
191
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
och arter samt att processer och strukturer som är viktiga för funktionerna förekommer i viss omfattning och utbredning i land- skapet. En stor mångfald av arter och en variationsrik miljö innebär att det finns flera arter som utför samma funktioner och bidrar till samma ekosystemtjänster. Om några arter eller ekosystem slås ut av en viss störning (brand, torka, bekämpningsmedel, mark- bearbetning m.m.) så innebär mångfalden en hög sannolikhet att andra arter och ekosystem kan fortsätta leverera dessa ekosystem- tjänster. Detta kallas för funktionell redundans, och är en del av vad som skapar resiliens. Arter som är sällsynta vid en given tid- punkt har dock oftast en begränsad inverkan på ekosystemtjänster. Om vanliga arter slås ut kan å andra sidan sällsynta arter på sikt överta viktiga funktioner. Sambanden mellan biologisk mångfald, ekosystem- tjänster och resiliens är grundade på teoretiska överväganden och specifika fallstudier. Generella ekologiska samband är överlag svåra att verifiera och använda operativt. Många ekosystemtjänster gynnas av ökad mångfald och detta blir extra tydligt när multipla ekosystem- tjänster är i fokus. Men det är samtidigt viktigt att betona att sambanden inte är enkla och att det ofta är artsammansättningen och organismernas antal som är väsentligt snarare än det exakta antalet arter.19 Det är viktigt att påpeka att resiliens i sig inte är något gott. Det finns exempel på mycket resilienta system som inte är önskvärda. Östersjön har under de senaste
Någon definition av ekosystemtjänstbegreppet har ännu inte lagts fast internationellt. En debatt har förts, bl.a. mellan före- trädare för urfolk och regeringar, om huruvida ekosystemtjänst- begreppet innebär en syn på människan som överordnad naturen, vilket ansetts stå i strid med många människors världsuppfattning. Att så inte behöver vara fallet framgår av den växande kunskapen om s.k.
19Cardinale m.fl. (2012).
20Berkes m.fl. (1998).
192
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
centrisk tonvikt (se vidare diskussionen i avsnitt 2 nedan om behovet av en bredare etisk ansats).
Det kan också ifrågasättas om ekosystemtjänstbegreppet tillför något nytt i sak till befintliga överenskommelser om bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, såsom de kommer till uttryck i bl.a. ekosystemansatsen. Ekosystemtjänster har uppstått som begrepp för att tydliggöra hur samspelet mellan människor och ekosystem underbygger välfärd och välbefinnande. På så sätt ökas också förståelsen för att vi är en del av biosfären.21 TEEB- projektet är ett försök att systematiskt beskriva hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster bidrar till de ekonomiska faktorer som ligger till grund för människors välbefinnande. Syftet har varit att förbättra samhällets förmåga att väga in betydelsen av biologisk mångfald och ekosystemfunktioner i olika beslut som rör biologisk mångfald.22 För att klargöra förutsättningarna för, och relevansen av sådana ekonomiska analyser lämnar vi i nästa avsnitt en översikt över värdeteori och nationalekonomisk teori.
2 Värde och värdering
Att värdera kan ha två betydelser, att bedöma ett värde, eller att betrakta något som värdefullt. På motsvarande sätt kan begreppet värdering förstås som handlingen att sätta ett (positivt eller nega- tivt) värde på något eller resultatet av att utföra en sådan handling. Ordet värdering används också om en kulturell eller personlig uppfattning, den är ofta mer generell än specifik.
Riksdagens generationsmål ger uttryck för att biologisk mång- fald och ekosystemtjänster är värdefulla. Regeringens etappmål om betydelsen av biologisk mångfald och ekosystemtjänster ger uttryck för vikten av att denna värdering genomsyrar samhället, samtidigt som man anger att det behövs metoder för att synliggöra dessa värden, så att de bättre kan tas om hand. Det svenska miljö- målssystemet präglas därmed av både en värdering som betonar det positiva med biologisk mångfald och ekosystemtjänster, och av ett behov av att bedöma deras värde.
Mänskliga samhällen präglas av en fortlöpande diskussion om värderingar. Många gånger är det inte uttalat om de värderingar som diskuteras är resultatet av bedömningar eller om det snarare
21Se t.ex. Folke m.fl. (2011).
22TEEB (2010a).
193
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
handlar om ett betraktelsesätt. För att hitta demokratiska lösningar på konflikter i samhället är det viktigt att ha klart för sig att värderingar kan ha både subjektiva (känslomässiga, kulturella) och objektiva (mer vetenskapligt baserade) grunder. Bägge dessa grund- valar är viktiga, och kan dessutom samverka med varandra för att uppnå social och ekologisk hållbarhet. Samhällets styrmedel bygger på en uppsättning värderingar som utvecklats i ett historiskt sammanhang. Om styrmedlen uppfattas som legitima förstärker de i regel de av beslutsfattarna önskvärda värderingarna.
Forskning har visat att styrmedel som grundar sig på människors strävan efter personlig framgång och status (s.k. yttre värderingar) kan förstärka andra yttre värderingar samtidigt som de försvagar inre värderingar som rättvisa och relationer med andra levande varelser.23 Ett relevant exempel är ekonomiska incitament. Om de inte utformas med omsorg kan de vara mindre lämpade att hantera frågor som rör inre värderingar. Att betala människor för att de t.ex. ska sopsortera skulle kunna motverka de inre värderingar som motiverar sop- sortering. Genom betalningen blir sopsortering en marknads- transaktion vilket kan resultera i mindre sortering om betalningen upplevs som låg jämfört med tidsåtgången. Ekonomiska experiment har visat att ekonomiska incitament i vissa sammanhang kan tränga ut etiska motiv för ansvarsfullt beteende.24 Å andra sidan kan ekonomiska styrmedel förstärka handlingar som bygger på människors etiska övertygelse, t.ex. när miljöersättningar till lantbrukare möjliggör för dem att producera en mångfald av ekosystemtjänster enligt deras förvaltningsideal. Det finns en subtil men viktig skillnad i kom- munikationen kring ekonomiska styrmedel, huruvida ekonomisk ersättning är en konsekvens av en handling eller om det kom- municeras som ett motiv till att handla.
2.1Begreppet Totala Ekonomiska Värdet (TEV)
Enligt nationalekonomisk teori ska allt som bidrar till människors välfärd ingå i samhällets välfärds-
23Schwartz (2006).
24Bowles (2008).
194
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
en marknad men som ändå ingår i bruttonationalprodukten25 (BNP) (t.ex. hälsovård, utbildning), sådant som inte ingår i BNP men ofta uttrycks i monetära termer (som t.ex. stadsparkers värden för rekreation, luftkvalitet och temperaturreglering) och sådant som sällan uttrycks monetärt (inklusive de flesta ekosystem- tjänsterna).
Olika slags värden eller ”nyttor” motsvarar olika motiv för värdering och finns återgivna i box 3. De två huvudkategorierna är användarvärden respektive
Box 3. Användarvärden och
Användarvärden omfattar allt sådant som ger individerna konsumtionsnytta. Exempel på konsumtionsnytta från livsmedelsproduktion är givetvis näring och smakupplevelser, men beroende på hur jordbruket bedrivs kan även andra konsumtionsnyttor uppstå. Finns det t.ex. en traditionell stenmur i jordbrukslandskapet, som upprätthåller både kulturmiljövärden och arter knutna till stenmurar, kan denna ge både direkt nytta i form av skönhetsupplevelser och rekreationsvärden och indirekt nytta i form av bl.a. reglerande ekosystemtjänster i form av habitat för pollinerare som ökar skörden.
Användarvärdena omfattar inte bara de tjänster som produceras just nu, utan också deras förväntade framtida värden. Optionsvärde kallas det värde individerna tillskriver möjligheten till framtida konsumtion utöver kända, diskonterade, framtida användarvärden, t.ex. värdet av att hålla möjligheten öppen att kunna besöka en viss stenmur senare.
Informationsväntevärdet
25 BruttoNationalProdukten (BNP) är värdet av alla varor och tjänster som produceras i ett land under ett år.
195
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
för ens egen konsumtion, t.ex. ett avlägset korallrev som man aldrig kommer att besöka), altruistiska värden (värdet av att andra ska få nytta av korallrevet) och arvsvärden (värdet av att framtida generationers välfärd och välbefinnande).
Olika typer av värden eller motiv till att värdera en vara/tjänst. Alla dessa motiv ingår i varans/tjänstens Totala Ekonomiska Värde.26
Det är oftast enklast att uppskatta direkta användarvärden. Att helt negligera indirekta användarvärden eller
26Jordbruksverket (2013). Bilaga 4.
27Att konsumera något betyder i ekonomisk teori att erhålla nytta från något. Man kan alltså konsumera kollektiva nyttigheter som t.ex. den estetiska upplevelsen av en solnedgång.
28TEEB (2010b) s. 218.
196
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
produktionen, är nyttan av stenmuren för odlingslandskapets för- måga att stå emot olika störningar som påverkar t.ex. pollinerare och skadedjursangrepp samt för dess förmåga att återställa sin livs- medelsproduktion efter sådan störning. Hur stort detta värdet bedöms vara beror på en mängd antaganden. Vi har ofta bättre kunskap om ”försäkringspremien”, som utgörs av den nettointäkt vi går miste om när vi bevarar stenmuren jämfört med om den elimineras till förmån för åkermark. Försäkringsvärdet med avseende på pollinerare kanske anses lågt om endast spannmål och andra grödor som inte behöver insektspollinering odlas i detta landskap i dag. Då kan man förledas att tro att kostnaden är noll om dessa insekter försvinner för gott. I själva verket innebär detta att optionsvärden minskar, eftersom de framtida odlingsmöjligheterna inskränks. Många av de nationalekonomiska metoder som i dag används för att uppskatta olika värden utgår från befintliga preferenser hos dagens befolkning, vilka i sin tur bygger på befintlig kunskap och dagens regelverk. Per definition blir det svårt att fånga försäkringsvärdet med dessa metoder. För att synliggöra försäkringsvärden kan man i stället använda metoder där värdering sker i en långsiktig lärandeprocess där olika intressenter medverkar för att successivt förstå förut- sättningarna för ekosystemens resiliens, dvs. deras långsiktiga för- måga att generera viktiga ekosystemtjänster.
2.2Ekosystemtjänster och etik
Vissa värden fångas dock inte av TEV. Det existensvärde som ingår i TEV handlar om hur naturen bidrar till människors lycka, till skillnad från inneboende värden, vilka syftar på egenvärdet hos ett objekt. Inneboende värden likställs med andra värden av Konven- tionen om biologisk mångfald. Rättigheter och upplevd rättvisa ingår inte heller i TEV, eftersom dess underliggande neoklassiska ekonomiska teori är utilitaristisk, vilket innebär att ”nyttor” snarare än frihet och upplevd rättvisa ska tillfredsställas.29 Vissheten om att man med egna resurser kan försörja sig själv torde dock ha ett större värde än om samma konsumtionsnivå kan upprätthållas genom understöd. Värden som framtidstro och integritet är viktiga för mänskligt välbefinnande men fångas alltså inte av TEV.
29 Sen (1987/1990, s.
197
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Den normativa grunden i t.ex. Millennium Ecosystem Assesment30 är just mänsklig välfärd och välbefinnande (human wellbeing), med en bredare ekonomisk ansats än den neoklassiska utilitaristiska inrikt- ningen mot att endast individers nyttopreferenser ska tillfredsställas. Det finns en lång diskussion inom nationalekonomi om vikten av en bredare etisk ansats. Rättighetsetik betonar människors autonomi, integritet och frihet31, medan ekocentrism eftersträvar stabilitet hos arter och andra ekologiska helheter32 och tilldelar alla levande varelser ett egenvärde som är oberoende av människors värderingar. Även den klassiska utilitarismen har en bredare ansats än den som återspeglas av
Kunskap om hur gener, arter och ekosystem ger upphov till specifika ekosystemtjänster är nödvändig för att kunna planera och följa upp åtgärder på ett effektivt sätt. När detaljerad kunskap inte kan frambringas inom de tidsramar som gäller för samhällets beslut är man dock hänvisad till mer eller mindre osäkra bedömningar. Försäkrings-
30Millennium Ecosystem Assessment (2003).
31Nozick (1974), Sen (1993).
32Naess (1981).
33Bentham (2009), Singer (1975).
34Sen (1995) s. 18.
35Luck m.fl. (2012) beskriver kommodifiering som en expansion av marknaden till nya områden, t.ex miljöersättningar, ekologisk kompensation eller handel med utsläppsrätter.
36
37Luck m.fl. (2012).
198
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
värdet som biologisk mångfald bidrar till är svårt att kvantifiera vilket motiverar försiktighetsprincipen.38 En rimlig princip bör vara att ju högre värdet är för de identifierade ekosystemtjänsterna, och ju längre in i framtiden ekosystemtjänsterna bedöms bibehålla ett högt värde, desto mer omfattande åtgärder är motiverade. I vissa sammanhang kan därför motiv som betonar det inneboende värdet hos biologisk mångfald spela en viktig roll för att främja en lång- siktigt hållbar förvaltning.
2.3Välfärd och välfärdsmått
I nationalekonomisk teori bestäms värdet av varor och tjänster av människors samlade marginella betalningsvilja. Värdet av en vara är den nytta eller ”välfärd” som konsumtion och produktion medför. Detta är något helt annat än marknadspriset som egentligen ”bara” utgör en signal till producenter och konsumenter. Denna prissignal är grunden för att uppnå effektivitet (s.k.
Välfärden som denna marknad ger för konsumenter illustreras i figur 1 av den del av ytan under efterfrågekurvan som ligger över marknadens jämvikt. Med andra ord, den betalningsvilja som kon- sumenterna har utöver vad de behöver betala (uppoffra). Man betalar kanske bara 10 kr för ett kilo vetemjöl eller potatis men skulle kunna betala betydligt mer om det var matbrist, därav ordet ”konsument- överskott”. På liknande sätt skulle man kunna betala mycket pengar för rent dricksvatten varje dag om det kommunala vattensystemet slogs ut av en livshotande bakterie. Konsumentöverskottet för basmat och dricksvatten är enormt stora, i synnerhet jämfört med dess bidrag till BNP (se figur 2). Välfärden för producenter (producentöverskottet) illustreras av den del av ytan under efterfrågekurvan som ligger mellan marginalkostnaden och marknadens jämviktspris. I nationalekonomisk teori motsvaras samhällets välfärd av summan av konsumentöverskott och producentöverskott. Figur 1 visar varför BNP inte är något välfärdsmått trots att det ofta används som ett sådant.
38 T.ex. TEEB (2010b) s. 25.
199
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Egentligen mäter BNP förädlingsvärdet för varje steg en vara/tjänst förädlas fram till att den slutligen konsumeras. Om man i stället fokuserar på den slutliga konsumtionen kan man säga att BNP mäter värdet av dessa slutliga produkter i enlighet med deras marknadspris (eller kostnad om det gäller offentlig produktion). Då blir potatisens bidrag till BNP priset per kilo multiplicerat med antal försålda kilo.
Marknaden för läsplattor och annan hemelektronik skulle, till skillnad för marknaden för basmat, inte tåla att priserna fördubb- lades eller tiodubblades. Efterfrågan vid högre priser är betydligt lägre, illustrerat av den flacka lutningen av kurvan i figur 1b. Resultatet av detta resonemang är att konsument- och producentöverskotten är betydligt större än BNP för många försörjande ekosystemtjänster som till exempel basmat och dricksvatten (figur 1a) medan motsatt förhållande gäller för läsplattor och annan hemelektronik (figur 1b).
200
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Figur 1 Konsument- och producentöverskotten är större än deras bidrag till BNP för många försörjande ekosystemtjänster som till exempel basmat och dricksvatten (a) medan motsatt förhållande gäller för läsplattor och annan hemelektronik (b)
201
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Konsument- och producentöverskotten utgör tillsammans den totala välfärden som genereras av en viss marknad, t.ex. potatis. För nödvändiga varor och tjänster, till vilka vi kan räkna de flesta ekosystemtjänster, blir totalvärdet oändligt högt. Vanliga besluts- situationer handlar dock om förändringar på marginalen och därför används ofta marginalpriset (faktiskt eller simulerat marknadspris) som grund för värdering av t.ex. en viss ekosystemtjänst. Detta är rimligt om vi kan anta en hög resiliens i produktionen av denna ekosystemtjänst, dvs. att den kommer att fortsätta produceras i ungefär samma omfattning (linjära samband) trots olika störningar, eller att tjänsten är fullständigt utbytbar och att detta substitut har hög resiliens. Som TEEB påpekar beaktas som regel försäkringsvärden inte i marknadspriser.39 Därför är marknadspriser som strategi för att synliggöra värdet av ekosystemtjänster som ofta uppvisar irreversibla effekter högst diskutabel. I en sammanställning av World Economic Forum över de allvarligaste globala riskerna är fyra av de sex värsta riskerna förknippade med en minskad framtida kapacitet hos viktiga ekosystemtjänster.40 Minskningen av globala livsmedelslager har tidigare orsakat enorma prisökningar.
Att synliggöra värdet av en viss sektor genom dess bidrag till BNP innebär att man gör en totalvärdering utifrån marknadspris och därmed bortser helt från konsumentöverskottet. Figur 2 visar att jordbruk, skogsbruk och fiske endast bidrar till cirka 2 procent av Sveriges BNP. Sveriges BNP 2012 var 3 549 miljarder kronor. 2 procent av detta är 70 miljarder kronor.
39TEEB (2010b) kap. 5.
40De sex allvarligaste och mest sannolika globala riskerna är vattentillgång, matbrist, kroniska budgetunderskott, stora inkomstklyftor, extrema fluktuationer i priser för jordbruksvaror och energi, samt ökande utsläpp av växthusgaser (World Economic Forum 2012).
202
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Figur 2 Olika sektorers bidrag till BNP
50
45
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jordbruk, |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
skogsbruk och fiske |
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Industri och övrig |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
varuproduktion |
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Näringslivets |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
tjänsteproduktion |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Produktion av |
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
offentliga tjänster |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
1900 |
|
|
|
1920 |
|
|
|
1940 |
1960 |
1980 |
2000 |
|
|
|
|
|
|
Källa: Statistiska Centralbyrån (2012.)
Det bör noteras att jordbrukets sjunkande andel av BNP under
BNP introducerades efter andra världskriget som ett mått på ett lands produktionskapacitet, men ganska snart började det ”miss- brukas” som ett välfärdsmått. Även i dag, trots ett kompakt motstånd från många nationalekonomer, används BNP som en normativ indikator på ”bättre tider”. Det finns ett starkt positivt samband mellan BNP per capita och mått på levnadsstandard och hälsa men användandet av måttet som en nivå på välfärd har blivit kritiserat, och därför pågår arbete med att utveckla alternativa mått.
203
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
2.4 Marknadsvärden, monetära beräkningar samt icke- monetär värdering
Med ”ekonomisk värdering” avses i allmänhet monetär värdering, trots att kronor och ören bara är ett av flera sätt att uttrycka ekonomiska värden. Samhällsekonomisk konsekvensanalys kan göras inom ramen för en
Kostnadseffektivitet är ett av flera viktiga kriterier i samhälls- ekonomisk konsekvensanalys. Andra relevanta kriterier är: mål- uppfyllelse (styrmedlets bidrag till att vi når miljökvalitetsmålen); incitament till teknisk utveckling och innovation; rättvisa (förorenaren
Monetär värdering bygger i allmänhet på antagandet att nyttan och människors preferenser existerar oberoende av den som gör analysen. I svåra beslutssituationer påverkas människors värderingar av hur frågan formuleras. Dessutom kan preferenser och värderingar formas och ändras under en diskussion om ekosystemtjänsters värden.42 Det är generellt sett enklare att beskriva omedelbara kostnader förknippade med förlust av ekosystemtjänster i monetära termer, medan effekter på längre sikt är svårare att beskriva monetärt. Detta beror framför allt på osäkerhet rörande sannolikheter för olika utfall. Dessutom är det svårt att ta ställning till framtida kostnader och nyttor. En 4 procent årlig diskonteringsränta innebär att vi värderar våra
41Vatn m.fl. (2011).
42TEEB (2012a) s. 163.
204
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
barnbarns nytta av ekosystemtjänster om 50 år till en sjundedel jämfört med vår egen. TEEB43 menar att detta är svårt att försvara etiskt.
Begreppet ”synliggöra” kan förstås i relation till marknadspriser: de värden som inte handlas på en marknad är ofta ”osynliga” för besluts- fattare på alla nivåer (inklusive producenter och konsumenter). TEEB44 utgår från följande hierarki av synliggörande av ekosystem- tjänsters värden.
1.De flesta försörjande ekosystemtjänster från jordbruk, skogs- bruk och fiske handlas på marknader, dvs. de är redan synliga i viss mån (i TEEB används begreppet ”fångade” eng: capture). Eftersom marknadsmisslyckanden är relativt vanliga och stora även för dessa ekosystemtjänster så kan skatter och subventioner och andra styrmedel dock behövas för att korrigera priserna.
2.Många reglerande ekosystemtjänster (pollinering, luftkvalitet, vattenrening och biologisk kontroll av skadedjur) och kulturella ekosystemtjänster (t.ex. rekreationsvärden) ger upphov till eller är nära kopplade till direkta användarvärden och kan därmed upp- skattas monetärt med hjälp av olika metoder. I sådana besluts- underlag kan värdet ”demonstreras” för beslutsfattare. Ibland är det mer lämpligt att demonstrera värdena i kvantitativa eller kvalitativa termer, exempelvis antalet sjukdagar eller överdödlighet pga. sjukdom som kan motverkas genom ekosystemtjänster (se box 5).
3.För mer komplexa, sammanlänkade ekosystemtjänster, samt i de fall då värdering påverkas kraftigt av olika etiska och kulturella utgångspunkter eller handlar om
43TEEB (2010b)
44TEEB (2010a).
45TEEB (2010a) s. 12.
205
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Olika
Tabell 1 Strategier för policyintegrering baserat på olika beslutsunderlag
|
Kvalitativ |
Kvantitativ |
Monetär |
Metoder för |
Kvantitativ kartläggning av |
Monetär beräkning av värdet |
|
beskrivning av |
kartläggning. Identifiering |
ekosystemtjänster, t.ex. |
av t.ex. vattenflöden, |
värden. Besluts- |
av ekosystemtjänster. |
vattenflöden, pollinering. |
pollinering. |
underlag. |
Multikriterieanalys. |
Kostnadsnyttokalkyl (CBA). |
|
|
Multikriterieanalys. |
|
|
Policy- |
Översiktlig planering (ÖP). |
Översiktlig planering (ÖP). |
Översiktlig planering (ÖP). |
integrering |
Naturreservat. Ekologisk |
Naturreservat. Ekologisk |
Naturreservat. Ekologisk |
genom regler |
kompensation |
kompensation. |
kompensation. |
och planer |
|
|
|
Policy- |
Skatt(eväxling). |
integrering |
Miljöersättning med syfte |
genom direkt |
att styra (ofta flera |
påverkan av |
variabler) åt rätt håll. |
marknadspriser |
|
Skatt(eväxling). |
Skatt eller miljöersättning |
Miljöersättning med syfte |
riktad mot en specifik |
att nå ett kvantitativt mål. |
ekosystemtjänst vars värde |
|
beräknats monetärt. |
|
Skattens/ersättningens nivå |
|
ska idealt motsvara den |
|
externa kostnaden/nyttan. |
Nivån på t.ex. miljöersättningen baseras inte på en monetär värdering av nyttan utan vad som visar sig vara tillräckligt för att nå målen.
Tabell 1 erbjuder en meny av möjligheter både att synliggöra (metoder och beslutsunderlag) samt integrera denna information i beslutsfattande. Som framgår av tabellen kan ett beslutsunderlag för naturreservat eller miljöersättning baseras på antingen kvalitativ information, kvantitativ information eller monetär värdering eller en kombination av dessa. Det är alltså inte så att ekonomiska styr- medel måste baseras på en monetär värdering. Den centrala frågan är hur vi hanterar försäkringsvärdet, dvs. optionsvärdet och infor-
206
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
mationsväntevärdet (se avsnitt 2.1 om TEV). En monetär värdering av ett skogsparti, en naturbetesmark eller en kuststräcka kan generera ett mycket högt värde ifall man upptäcker att skogspartiet används av en orienterarklubb, betesmarken hyser insekter som pollinerar eller äter bladlöss eller ogräsfrön och därmed kraftigt ökar skördarna på intilliggande åkrar, eller att torsken leker just längs denna kuststräcka. Ifall dessa aktiviteter inte hade upptäckts så skulle det ekonomiska värdet tvärtom anses mycket lågt. Men området skulle potentiellt kunna vara viktigt för just dessa aktiviteter, eller för andra ekosystemtjänster, och hur värderas det? Idealt ska options- och informationsväntevärdet ingå i en monetär värdering men det görs sällan i praktiken. Det riskerar att bli väldigt spekulativt om det görs, samtidigt som det blir gravt missvisande om det inte görs. En möjlighet är att beräkna värdet olika för olika scenarier. Den analys över de allvarligaste globala riskerna som gjorts av World Economic Forum och som nämndes tidigare kan utgöra en grund för sådana scenarier.
I Naturvårdsverkets rapport Sammanställd information om ekosystemtjänster46 ges en kort beskrivning av aktuella metoder för monetär värdering av ekosystemtjänster, och utförliga analyser av deras teoretiska underbyggnad har getts av Konjunkturinstitutet i rapporten Värdering av biologisk mångfald47. I tabell 2 ges en översikt över befintliga värderingsmetoder med tillämpning av TEEB:s vägledning.48 Samtliga metoder är behäftade med svårigheter (se box 4). Det framhålls ofta att monetära uppskattningar innebär en särskild risk för förenkling av komplicerade samband och veten- skapliga osäkerheter, och därför bör användas med försiktighet.49
46Naturvårdsverket (2012b).
47Konjunkturinstitutet (2007).
48TEEB (2011a, 2012).
49TEEB (2010) kap. 5.
207
Bilaga 2 SOU 2013:68
Tabell.2 |
Jämförelse av värderingsmetoder |
|
||
|
|
|
|
|
Grupp av metod |
|
Metod |
Kort beskrivning: |
Lämplig för vilka |
|
|
|
Värdet bestäms… |
tjänster |
|
|
|
|
|
1. Direkt |
|
Marknadsprisvärdering |
… av existerande |
Försörjande tjänster |
marknadspris |
|
|
marknadspris |
(timmer, fisk etc.) |
|
|
|
|
|
2. Alternativkostnader |
i. Ersättningskostnad |
… av kostnaden för att |
Pollinering, vatten- |
|
enligt marknadspris |
|
ersätta en förstörd |
rening |
|
|
|
|
ekosystemtjänst |
|
|
|
ii. Undvika skadekostnad |
… av utgifter (t.ex. för |
Luft- och vatten- |
|
|
|
sjukvård) som samhället |
rening, kollagring |
|
|
|
slipper tack vare eko- |
|
|
|
|
systemtjänster |
|
|
|
iii. Produktionsfunktions- |
… av hur mycket en |
Vattenrening, |
|
|
metoder |
viss ekosystemtjänst |
jordbruksvaror |
|
|
|
bidrar till produktionen |
|
|
|
|
|
|
3. Surrogatmarknader |
i. Hedoniska metoder |
… av ekosystem- |
Rekreationsvärde, |
|
|
|
|
tjänsters bidrag till en |
luftkvalitet |
|
|
|
fastighets värde |
|
|
|
ii. Resekostnadsmetoden |
… av kostnad för resa, |
Endast rekreations- |
|
|
|
fritid samt |
värde |
|
|
|
konsumentöverskott |
|
4. Uttryckta |
|
i. Betalningsviljestudier |
… enkätsvar på en |
|
preferenser |
|
|
hypotetisk fråga |
värden |
|
|
ii. Experiment |
… av hur människor |
Alla slags värden |
|
|
|
rangordnar olika |
|
|
|
|
scenarier |
|
5. Deltagandemetoder |
i. Intressentkonsultation |
… av inbjudna |
Alla slags värden |
|
|
|
|
intressenters |
|
|
|
|
värderingar |
|
|
|
ii. Lärandeprocesser |
… av inbjudna |
Alla slags värden |
|
|
|
intressenter genom |
|
|
|
|
dialoger eller |
|
|
|
|
fokusgrupper |
|
|
|
iii. |
… genom samråd av |
Alla slags värden |
|
|
|
inbjudna experter |
|
|
|
|
|
|
6. Nyttoöversättning |
”Benefittransfer” |
Värdet i en studie |
Samma som i |
|
|
|
|
översätts till andra |
originalstudien |
|
|
|
studier |
|
|
|
|
|
|
208
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Box 4. Översikt över metoder för värdering av ekosystem- tjänster.
Marknadspriser är ett enkelt sätt att synliggöra naturens värde men kan även innebära ett osynliggörande, t.ex. utgör bas- näringarna jordbruk, skogsbruk och fiske bara två procent av Sveriges BNP (se figur 2 ovan). Det monetära värdet produceras i förädlingen. Marknadspriser för naturkapitalet är dessutom ofta subventionerat och/eller externa kostnader ingår ej. Slutligen inkluderas inte konsumentöverskottet trots att det kan vara betydande. Rent dricksvatten kostar cirka 6 kr/kubikmeter för en villaägare men samma vatten kostar tusen gånger mer (6 kr/liter) i flaska. En marginalprissättning innebär att det lägsta marknadspriset används. Andra metoder som resekostnads- metoden och betalningsviljemetoden inkluderar konsument- överskottet och det är därför svårt att jämföra värden som tagits fram med olika metoder.
Ersättningskostnad är en mycket vanlig metod som bygger på att en faktisk utgift används som proxy för den ekosystem- tjänst som den ersätter. Man bör komma ihåg att ett reningsverk ersätter endast en av våtmarkens funktioner vilket innebär en risk för undervärdering. Undvika
Produktionsfunktionsmetoder innebär att man värderar en ekosystemtjänst utifrån hur mycket den bidrar till produktionen av en viss vara. Men det är svårt att uppskatta värdet av en isolerad tjänst. Om produktionen av t.ex. jordbruksvaror värderas enligt det marknadspris som lantbrukaren möter blir risken stor för undervärdering av t.ex. pollinering och biologisk kontroll av skadegörare. Eftersom marknadspriset ska täcka även rörliga kostnader för insatsmedel och arbete drar man ofta av detta för att beräkna ekosystemtjänsternas bidrag.50 Ett alternativ är att dessa två ekosystemtjänsters bidrag till skörden värderas enligt det pris på livsmedel som konsumenter möter. Men för att verkligen synliggöra värdet behöver man analysera den långsiktiga förmågan att producera dessa ekosystemtjänster. Man behöver söka svar på frågan om vilka effekterna skulle bli om dessa tjänster kraftigt decimerades. En kraftig decimering av pollinering och biologisk kontroll av skadegörare skulle ge
50 Bateman m.fl. (2013).
209
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
svårförutsägbara effekter på pris och välfärd, lantbrukare skulle välja andra grödor och konsumenter andra livsmedel. Anpassningskostnaderna kan bli små eller stora.
Hedoniska metoder strävar efter att isolera faktorer som bidrar till en fastighets värde. Metoden begränsas också av att ett rekreationsområde tenderar att bli mycket mer värdefullt i en välbärgad kommun jämfört med en låginkomsttagarkommun trots att folkhälsoskäl kanske talar för motsatt prioritering.
Med hjälp av resekostnadsmetoden konstruerar man en efterfrågekurva utifrån de utlägg människor gör för rekreationsupplevelser. Sveriges befolkning spenderade under 2009 sammanlagt ca 97 miljarder kr på friluftsaktiviteter (utrustning, transporter, livsmedel, m.m.), varav ca 72 miljarder i Sverige. Det motsvarar 2 procent av Sverige BNP, dvs lika mycket som jordbruk, skog och fiske. Utöver detta beräknades konsumentöverskottet för friluftsaktiviteter till 33 miljarder kr.51 Det betyder inte att friluftsaktiviteter är mer värdefulla än de tre basnäringarna jordbruk, skog och fiske, bara att värderings- metoderna är olika.
I betalningsviljestudier skulle folk säkerligen uppge en mycket hög betalningsvilja för att äta fisk minst en gång per månad, vilket skulle ge en betydligt högre värdering av fiskesektorn. Denna metod är dock hypotetisk och vid mer komplexa frågeställningar om t.ex. skogens värde för vattenrening, för artrikedom, eller som kolsänka, krävs en god systemförståelse för att kunna gör avvägningar i monetära termer. Vi brukar inte rådfråga vanligt folk om hur landstingets resurser bör fördelas mellan behandling av stroke, cancer och höftledsoperationer men av någon anledning anses människor vara konsumenter av miljövaror. Experiment med olika scenarier är en vidareutveckling av betalningsviljestudier där människor i stället rangordnar olika ”varukorgar”.
51 Naturvårdsverket (2013) sid.
210
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Benefit
2.5Multikriterieanalys
Den vanligaste varianten av samhällsekonomisk konsekvensanalys är
52Lindhjem & Navrud (2008).
53Munda m.fl (1994), Greening & Bernow (2004).
54Gamper m.fl. (2006).
211
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Multikriterieanalys inkluderar enligt Vatn55 sju steg:
1.Definiera och strukturera problemet.
2.Definiera alternativ (möjliga lösningar).
3.Definiera en uppsättning utvärderingskriterier (antal och typ).
4.Beskriv alternativen genom att sätta poäng eller värden på kriterierna (ofta med hjälp av lärandeprocesser).
5.Tydliggör olika intressegruppers preferenser och vikta kriteri- erna efter dessa.
6.Jämför alternativen och välj eventuell form för aggregering.
7.Utvärdera resultat (inklusive känslighetsanalys) och välj eller föreslå den bästa kompromissen. Detta innebär ofta att behöva gå tillbaka till steg (1), (2) eller (3) för att genomgå processen igen.
En svensk enkel introduktion till multikriterieanalys ges av Rosén m.fl.56 Utveckling av multikriterieanalysmetoder är intressant därför att de kan ge verktyg för mer uttömmande ekosystemtjänstbedöm- ningar. De kan även synliggöra konflikter mellan olika intresse- grupper om vilka ekosystemtjänster som bör prioriteras i en given beslutssituation.
3 Ekosystemtjänstbedömningar
Initiativ för att förbättra kunskapen om ekosystemtjänsters tillstånd och samhällsekonomiska värden har tagits på flera håll i världen, bl.a. i samband med genomförande av den strategiska plan för biologisk mångfald som antogs av partsmötet till Konventionen om biologisk mångfald i Nagoya, 2010. En viktig källa till vägledning och exempel är
55Vatn (2005), se även NOU 2013:10, sid.
56Rosén m.fl. (2009).
57Beskrivningen av ekosystemtjänstbedömningar i detta avsnitt utgår ifrån TEEB (2012a) och TEEB (2013).
58Metodutvecklingen i MAES beskrivs i Europeiska Kommissionen (2013).
212
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
TEEB har gett ut manualer för att synliggöra och värdera eko- systemtjänster på både nationell och lokal nivå.59 De beskriver en flerstegsprocess som tillämpar ekosystemansatsen (se box 3.1):
1.Definiera viktiga problem som behöver lösas, tillsammans med intressenter.
2.Identifiera de för problemställningen mest relevanta ekosystem- tjänsterna och användare av dessa.
3.Definiera informationsbehovet och välj lämpliga metoder för analysen.
4.Bedöm tillstånd/hot och värdet av ekosystemtjänster (monetärt eller
5.Identifiera alternativa policylösningar, bedöm deras effekter inklusive fördelningseffekter.
6.Utvärdera, justera och rapportera.
Problembeskrivningen kan vara given av yttre omständigheter eller utarbetas specifikt för analysen. Det som är viktigt för ett bra resultat är att problembeskrivningen är relevant för berörda aktörer och intressenter, och utförs tillsammans med dessa.
Nästa steg är att identifiera ekosystemtjänster. Här behöver eventuellt ytterligare aktörer identifieras och inkluderas i processen. Ekosystemtjänster är per definition något som människor nyttjar och då är det avgörande att identifiera användare för att kunna identi- fiera ekosystemtjänsterna. Aktörer inkluderar också experter eller forskare som har kunskap om ekosystemtjänster som inte lekmän har normalt (fr. a. stödjande och reglerande tjänster).
Steg
De sista stegen handlar om att omsätta den framtagna informa- tionen till en bedömning av vad olika åtgärder får för effekter på ekosystemtjänsterna och deras användare, på både kort och lång sikt.
Den terminologi för analyser av ekosystemtjänster som kommit till uttryck i internationella samarbeten som Millennium Eco- system Assessment och TEEB är delvis tvetydig och svåröversatt.
59 TEEB (2011b, 2012, 2013).
213
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Vi väljer att införa det svenska begreppet ekosystemtjänstbedömning för att beteckna steg
Nedanstående begrepp60 är centrala för att operationalisera eko- systemtjänstbedömningar: identifiering, systematisering/klassificiering, kartläggning och värdering av ekosystemtjänster.
60 Se även Naturvårdsverket (2012b).
214
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Figur 3. Att synliggöra värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser
Beroende på problembeskrivningen och beslutssammanhang behöver inte alltid alla steg utföras för att ge underlag för beslut. Första och sista steget kan ses tillhöra vilken beslutsprocess som helst varför vi särskilt lyfter de tre mellersta stegen som specifika för ekosystemtjänstbedömningen.
Illustration: Jerker Lokrantz/Azote.
Identifiering av ekosystemtjänster
Detta handlar om att klarlägga vilka ekosystemtjänster som produ- ceras inom ett område och bestämma vilka av dessa som ska analyseras djupare i ett givet sammanhang. Identifieringen innebär i sig ett synliggörande av värdet av ekosystemtjänsterna i ett visst sammanhang och att olika aktörer får ta del av vilka ekosystem- tjänster som är viktiga för andra aktörer. Vilka ekosystemtjänster som är relevanta att studera närmare bestäms av den problem- beskrivning som ligger till grund för analysen. En sådan problem-
215
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
beskrivning kan vara allmänt hållen, som t.ex. de övergripande målsättningar för ekosystemtjänster som formulerats inom det nationella miljömålssystemet. Den kan också vara noga avgränsad, t.ex. när konsekvenser av exploatering av mark ska bedömas utifrån allmänna och enskilda intressen på lokal nivå. Ekosystemtjänster definieras av att det är människor som drar nytta av dem. Det är därför avgörande att berörda intressenter medverkar i såväl problem- beskrivning som identifiering, kartläggning och värdering av ekosystemtjänster (se nedan). Detta behövs för att inhämta deras kunskap och lägga grunden för en dialog kring nyttjandet av ekosystemtjänster och andra naturresurser samt fördelning av nyttor, som behövs för att kunna fatta demokratiska beslut om åtgärder i ett senare skede. Det är viktigt att mindre och enskilda aktörer blir inkluderade i processen och inte bara större intressenter som är organiserade. Vi återkommer till dialogen som metod för att synlig- göra ekosystemtjänsters värde i avsnitt 4 i denna bilaga.
Systematisering/klassificering
Detta handlar om att kategorisera för att undvika dubbelräkning och för att se till att potentiellt viktiga ekosystemtjänster inte negligeras. Naturvårdsverket har gett en översikt över alternativa klassificeringssystem, och lämnar ett förslag till klassificerings- system som bygger på det internationellt använda systemet CICES, och som tar miljömålssystemets indelning i naturtypsspecifika miljö- kvalitetsmål som grund för ett svenskt indelningssystem.61 Interna- tionellt erkända klassificeringar kan underlätta jämförbarhet och samarbete mellan länder. Det är dock viktigt att välja system utifrån vad som underlättar analyser i varje givet sammanhang. Till exem- pel bör man vara medveten om att lokala omständigheter kan kräva anpassning av indelningssystemet för att underlätta medverkan av relevanta intressenter och kunskapsbärare Vi kommer inte att närmare analysera valet av klassificeringssystem utan hänvisar till Naturvårdsverkets rapport.
61 Naturvårdsverket (2012b).
216
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Kartläggning
I den internationella litteraturen förekommer begreppen mapping och assessment som beteckningar för aktiviteter som identifierar och ibland kvantifierar platsspecifik information om avgränsade ekosystem, beskriver deras processer och funktioner, samt i vissa fall även bedömer status för funktionerna och påverkansfaktorers effekter på ekosystemtjänster.62 Så länge konsensus saknas om dessa begrepps närmare innebörd finns anledning att inte låsa fast förståelsen av motsvarande begrepp på svenska. För våra syften väljer vi dock att använda begreppet kartläggning av ekosystem- tjänster i den bredaste av dessa bemärkelser, vilket inkluderar både mapping och assessment). För kartläggning av ekosystemtjänster krävs både data om fysiska kvantiteter och ekosystemprocesser, samt uppgifter om samhällets samverkan med dessa. För att ge ett relevant beslutsunderlag behöver det klargöras vilka som använder ekosystemtjänsterna och hur mänskliga aktiviteter påverkar deras produktion (positivt eller negativt). Det behöver klargöras vilka ekologiska samband som råder mellan ekosystemtjänster, för att kunna bedöma synergier och motsatsförhållanden. Vi vill dock betona att en kartläggning bör innehålla sådana reglerande och stödjande ekosystemtjänster som är av betydelse för de ekosystemtjänster man i första hand är intresserad av. Stödjande ekosystemtjänsterna är viktiga i ett uthållighets- och resiliensperspektiv, men bortses ofta ifrån när fokus ligger på t.ex. försörjande ekosystemtjänster.63
Metoder för kartläggning måste väljas utifrån de ekosystem- tjänster, och därmed de fysiska storheter, som studeras i varje specifikt fall. Det finns en växande efterfrågan på praktiskt tillämpbar väg- ledning och standarder som kan underlätta kartläggning och därmed öka möjligheten att förbättra konsekvensanalyser i skiftande samman- hang. Det finns också behov av mer systematisk kartläggning av ekosystemtjänster som grund för miljöövervakning och uppföljning av miljöpolitiska mål, samt som statistiskt underlag för miljöindika- torer som kan användas som mått på hållbar utveckling. Metod- utveckling för standardiserad och systematisk kartläggning av eko- systemtjänster pågår för närvarande, inom både forskarsamhället, förvaltningen och näringslivssamarbeten.
Även miljöövervakning och måluppföljning bygger på uppskatt- ning av fysiska kvantiteter, men syftet med dessa aktiviteter är att
62Jfr. Europeiska Kommissionen (2013).
63UK NEA (2011a,b).
217
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
följa upp vidtagna åtgärder på en övergripande nivå, snarare än att planera framtida platsspecifika åtgärder. Övervakning och uppföljning av mål för biologisk mångfald sker genom indikatorer, som samman- fattar en stor mängd information om komplexa, underliggande förhållanden. Utvecklingen av indikatorer för biologisk mångfald och ekosystemtjänster pågår, både i Sverige och internationellt. Dessa kan användas för nya välfärdsmått. För detta behövs indikatorer som är meningsfulla för såväl kartläggning som övervakning och måluppföljning. Statistiska centralbyrån (SCB) har nyligen analyserat datatillgänglighet för nationell statistik om ekosystemtjänster, och funnit att befintliga statistikbaser endast i begränsad omfattning kan ge relevant information om viktiga ekosystemtjänsters tillstånd och förändring och föreslagit strategier för att utveckla ny statistik för vissa ekosystemtjänster.64 Enligt SCB finns goda möjligheter att göra vissa anpassningar av metoder och statistik för undersökningar inom den officiella statistiken som skulle underlätta kvantifiering av ekosystemtjänster. Framför allt gäller detta statistikprodukter inom miljöområdet eller för mark- och vattenanvändning men även andra områden som ekonomisk statistik, landbruksstatistik, skogsstatistik samt fastighets- och bostadsstatistik.
Värdering
Identifiering och kartläggning innebär ett ökat synliggörande av ekosystemtjänsternas värde, men för att bli användbar i besluts- sammanhang behöver en ekosystemtjänstbedömning ibland innehålla en kvantitativ uppskattning av samhällsnytta. Detta kan t.ex. innebära att man beskriver ekosystemtjänstens betydelse för en viss samhälls- funktion, exempelvis hur människors hälsa i urban miljö beror av tillgång till grönområden (se box 5 ).
En vanlig uppfattning är att värdering är detsamma som att upp- skatta värde i monetära termer, och överlåta åt beslutsfattare att beakta priserna i sina beslut, t.ex. inom
64 Statistiska Centralbyrån (2013).
218
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
effekter på ekosystemtjänster behöver uttryckas i samma enheter (pengar) som andra effekter. Monetär värdering är dock mindre pålitlig eller direkt olämplig i mer komplexa situationer som omfattar en mångfald av ekosystemtjänster eller olika etiska övertygelser om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. 65 Detta gäller framför allt de stödjande och reglerande ekosystem- tjänster som avgör ekosystemens långsiktiga kapacitet att generera välfärd för människor (t.ex. jordmånsbildning, vattenreglering eller pollinering). Osäkerhet om de ekologiska sambanden och eventu- ella tröskeleffekter behöver beskrivas och kommuniceras på ett begripligt vis. ”Försäkringsvärdet” syftar på ekosystemens och den biologiska mångfaldens förmåga att kunna leverera ekosystemtjänster i tider av förändring. Detta värde kan vara mycket stort för de eko- systemtjänster som är svåra att ersätta och det kräver många antaganden för att göra en värdering.
Det är därför viktigt att notera att identifiering och kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekvensanalys av olika alterna- tiva beslut, och att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan eller monetär värdering. Detta gäller särskilt i de fall det råder stor osäkerhet om hur nyttan kan uppskattas. Tillgängliga metoder, t.ex. de som utvecklas i EU- projektet MAES, handlar framför allt om kartläggning av ekosystem- funktioner, t.ex. vattenflöden, medan metoder för uppskattning av nytta kopplat till funktionerna är mer outvecklade.
Mot bakgrund av resonemanget i avsnitt 2 framstår det som mest relevant och skäligt att uttrycka värdet av ekosystemtjänsters nytta i kvantitativa eller monetära termer värden när den vetenskapliga osäkerheten om ekosystemtjänsternas betydelse för människors välfärd och välbefinnande är relativt låg. Uppskattningar av värden i monetära termer är särskilt relevant när externa effekter på biologisk mångfald och ekosystemtjänster riskerar att negligeras i avsaknad av en monetär värdering, samtidigt som konflikterna är relativt små avseende etiska grundantaganden om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. I andra fall än dessa finns det skäl att i stället uttrycka och synliggöra värdet av biologisk mångfald och ekosystemtjänster i kvalitativa eller
65 TEEB (2010a), se även avsnitt 2 ovan om etiska grundantaganden.
219
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Box 5. Värdering av hälsorelaterade ekosystemtjänster66
Forskningen har identifierat flera olika hälsovinster i relation till natur och grönstruktur, men få studier har fokuserat specifikt på hälsovinster av ekosystemtjänster. I dag nämns ofta hälsa endast i relation till de kulturella ekosystemtjänsterna och majoriteten av hälsoforskningen är gjord inom det området. Men viktiga hälsovinster återfinns även genom reglerande ekosystemtjänster såsom reglering av lokalt klimat och luft- rening. De hälsoekonomiska vinsterna inkluderar exempelvis minskade sjukvårdskostnader, lägre sociala kostnader och ökad produktivitet. Indirekt bidrar ekosystemtjänster också till hälsovinster genom vattenrening, mat- och medicinproduktion, samt minskar risken för negativa hälsokonsekvenser av extrema väderhändelser.
Enligt tradition har forskning inom miljö och hälsa fokuserat på risker och negativa
Naturen som arena skapar synergieffekter och förhöjer fysisk aktivitet, ökar sociala kontakter, minskar psykosocial stress och depression. Samtliga bidrar till en bättre folkhälsa med exempelvis snabbare rehabilitering och kortare sjuk- skrivning. Bostadsområden som har hög andel grönstruktur har visat sig ha positiva effekter för de boendes fysiska och mentala hälsa. Rekreationsmöjligheter och socialt sammanhang anses förklara en del av detta samband, men den positiva kopplingen mellan tillgång till grönstruktur och fysisk aktivitet räcker dock inte som hypotes för att förklara hela sambandet mellan eko- system och hälsa.
Förhållandet mellan grönstruktur och fysisk hälsa är många gånger svårt att bevisa, men det går med säkerhet att säga att
66 Boxen är en sammanfattning av bilaga 7, där mer bakgrund och fullständiga referenser anges.
220
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
hjärt/kärl- och lungsjukdom minskar med ökande mängd grön- struktur. Tillgång till grönstruktur har oberoende associerats med längre livslängd samt lägre dödlighet i stroke och cirkulationsorganens sjukdomar. Boende i gröna områden har lägre dödlighet, även efter kontroll för luftföroreningshalter
Forskning visar även att naturliga miljöer påverkar hjärn- och muskelaktivitet, stresshormon, blodtryck och cellaktivitet. Individer med mycket grönstruktur (inom 1 km radie) i sin omgivning mår bättre både fysiskt och psykiskt än de som har låg andel och större avstånd. Effekterna var signifikanta även efter korrigering för socioekonomi, demografi och urbanitet och effekten av grönstruktur verkar starkast hos äldre, barn och individer med låg
Exempel på värderingar
•En studie från Holland visade att den årliga prevalensen av 15 av de 24 vanligaste sjukdomskategorierna var lägre i områden med mycket grönstruktur. 10 procent mer grönstruktur i bostadsområdet motsvarar en minskning av antalet symtom jämfört med en åldersminskning på 5 år.
Exempel på monetära värderingar
•I Kanada har man beräknat att 9 500 fall av förtidig död sker varje år på grund av luftföroreningar och detta har upp- skattats innebära en ökad kostnad för sjukvården till över $ 500 miljoner samt $ 375 miljoner i förlorad produktivitet.
•Urbana träd i USA beräknas spara samhället $ 3.8 miljarder varje år i reningskostnader genom att binda 711 000 ton luft- föroreningar, då är inte vinster för sjukvården inräknat.
•En studie gjord i Madrid visade att utan stadsnära skog skulle den relativa risken för dödsfall öka med 0.9 procent till följd av högre ozonhalter.
221
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
4Dialog som metod att synliggöra ekosystemtjänsters värde
Enligt TEEBs metodik om ekosystemtjänstbedömning67 krävs att berörda intressenter medverkar i såväl problembeskrivning som identifiering, kartläggning och värdering av ekosystemtjänster. Detta behövs för att inhämta deras kunskap och lägga grunden för en dialog kring nyttjandet av naturresurser och fördelning av nyttor, som behövs för att kunna fatta demokratiska beslut om åtgärder i ett senare skede.
Vi menar dessutom att allmänhetens och berörda intressenters deltagande i identifiering, kartläggning och bedömning eller värdering av ekosystemtjänster i sig är en kraftfull väg till synliggörande av ekosystemtjänsters värde. Med detta syftar vi dels på dialog mellan aktörer, men också på en god dialog inom de organisationer som förvaltar ekosystemtjänster, som t.ex. kommuner. Delegationen för hållbara städer har i en studie av miljömålsarbetet i kommunerna pekat på nyttan med samverkan kring kunskapsuppbyggnad för att underlätta samsyn och skapa grund för ledarskap.68 Processer för att nå gränsöverskridande samsyn förutsätter breda analyser av hög kvalitet, utveckling av en gemensam vision och utveckling av gemensamma strategier. Detta ger underlag för alternativutformning och för val av alternativ utifrån kommunicerbara konsekvensanalyser som kopplar an till den gemensamma målbilden.
Enligt William Isaacs69 kännetecknas en god dialog av jäm- bördighet, empatiskt lyssnande och en beredskap att synliggöra de antaganden som ligger bakom olika uppfattningar och avsikter.
I Sverige har behovet av dialog i samverkansprocesser för natur- vård uppmärksammats allt mer på senare år, och inte minst behovet av kunskap och kompetensutveckling för tjänstemän att hålla och skapa dialog. Åren
67TEEB (2012a, 2013).
68M 2011:01/2012/66.
69Isaacs (1999).
70Naturvårdsverket (2010d).
222
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
individ och organisatorisk nivå; hela enheter, avdelningar eller myndigheter behöver höja sin kunskap om dialog och delaktighet. Ekosystemtjänstbedömningar har ett bredare perspektiv än dessa dialoger, men erfarenheterna ovan visar att dialoger är värdefulla som metod och ger stöd för våra analyser.
I samband med de avgränsande och konkluderande stegen i en ekosystemtjänstbedömning finns ett särskilt stort behov av deltagande och dialog mellan berörda intressenter. Olika aktörer och intressenter gör olika prioriteringar mellan ekosystemtjänster, men enighet om problembeskrivning och avgränsning av bedöm- ningen kan underlätta medverkan av olika intressenter och öka samstämmigheten vid tolkning och tillämpning av resultaten. Om det finns intressemotsättningar och konflikter är det viktigt med kompetens för att leda god dialog som ger utrymme för olika intressenter att förstå varandras behov och farhågor. Erfarenheter från komplicerade förhandlingar om biologisk mångfald och ekosystem- tjänster på internationell nivå visar att det är avgörande för en god dialog att intressenterna kan mötas i ett skede i en diskussion som inte kräver konsensus utan skapar förståelse för olika synpunkter, vilket kan underlätta den efterföljande förhandlingen.71 Det krävs därför att tillfället till diskussion upprepas så att parterna kan bygga en gemen- sam förståelse för problem och lösningar successivt. Vi bedömer att ekosystemtjänstbedömningar kan bidra till både bevarandeintressen och nyttjandeintressen, under förutsättning att utrymme ges att beskriva ekosystemtjänsternas samhällsnytta i kvalitativa och kvanti- tativa termer, och att det finns beredskap för att anpassa begreppen efter sammanhanget och olika aktörers förhållningssätt (se avsnitt 2).
Det finns i detta sammanhang lärdomar från s.k. resiliensbedöm- ningar som genomförts under vägledning av Stockholm Resilience Centre och Albaeco (se bilaga 3). Även de lärandeprocesser som inititerades 2005 av dåvarande Närings- och teknikutvecklings- institutet (NUTEK) m.fl. under beteckningen ”Lärande system och hållbar tillväxt i Regionala
71Farooquioch Schultz (2012); Yankelovich (1999).
72”Från ord till handling” (se bilaga 6).
223
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
1.Lärandet måste – så långt möjligt – ges ett sammanhang, en struktur och en arena och ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på den komplexa miljö som individer och grupper agerar inom.
2.Lärandet måste ske i en social kontext. Det är i samspelet med andra som värderingar, förhållningssätt och handlingsmönster skapas.
3.Lärandet måste ske i enlighet med vedertagna pedagogiska principer och med respekt för individens integritet.
4.Lärandet måste gå bortom det rent kognitiva, den nya förståelsen måste kunna prövas i handling.
5.Lärandeprocessen måste vara genomförbar ”i stor skala” och kunna nå alla i en verksamhet på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som ovanstående kriterier möts.
Få utbildningar i dag svarar upp mot dessa behov. Inom universitets- världen är frågorna separerade i specialistområden och inom folkbildningen prioriteras andra frågor. Det saknas en operativ förståelse för hur människors värderingar utvecklas genom lärande om socialekologiska system, och hur detta lärande kan tas om hand i beslutsprocesser.
5 Ekonomiska styrmedel
5.1Ekonomiska styrmedel och
Med ekonomiska styrmedel avses skatter, subventioner och andra styrmedel som direkt påverkar prisbildningen på en marknad. Regleringar gällande markanvändning, producentansvar m.m. påverkar i allmänhet också produktionskostnader och därmed prisbildningen men detta är en indirekt effekt. Skillnaden mellan skatt och avgift är att avgift betalas för en motprestation medan skatter enligt 3 kap. budgetlagen inte får öronmärkas till någon specifik utgift.
Skillnaden mellan skatt/avgift å ena sidan och subvention å andra sidan kan delvis förklaras av synen på äganderätt eller rättig- heter. Enligt 2 kap. 25 § regeringsformen har en fastighetsägare rätt till ersättning om ”det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten
224
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av
Om staten önskar en annan förvaltning av naturresurser än den lagligt pågående och om tvång (expropriation) enligt 2 kap. 25 § regeringsformen inte är aktuellt, kan staten bl.a. lagstifta och därmed ändra rättigheterna, dvs. förutsättningarna för vad som är lagligt accepterad markanvändning, beskatta
Även i nationalekonomiska termer kan naturen beskrivas som mångfunktionell, dvs. den ger upphov till en mängd olika nyttor. Markägaren antas ha intresse av att maximera produktionen av den/de ekosystemtjänster som genererar störst privat nytta (för markägaren själv) vilket pga. positiva och negativa externaliteter inte alltid leder till samma avvägning mellan olika ekosystemtjänster som en samhälls- ekonomisk optimering (störst nytta för samhället i stort) skulle göra. Med hjälp av hänsynsregler föreskrivs vissa åtgärder för att minska denna skillnad i avvägning mellan ekosystemtjänster. Ett exempel är kravet på stallgödsellagring för att minska näringsläckage. Detta krav motiveras av förorenaren
Om skatter eller kraftfullare hänsynsregler, dvs. en förskjutning av rättighetsfördelningen som missgynnar markägaren, anses vara oförenligt med konkurrens- och lönsamhetskrav kan staten i stället välja att locka med subventioner för att förmå markägaren att göra en annan avvägning. En minskad miljöbelastning ska egentligen inte
225
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
ersättas eftersom detta strider mot OECD:s PPP. Men med ett annat perspektiv där minimal naturvård och stora växtnäringsläckage (”pågående markanvändning”) anses vara referenspunkten kan kraftfullare miljö- och naturvårdshänsyn tolkas som en positiv exter- nalitet (extern nytta). Producenten
I skogsbruket betraktas urskogar ur naturvårdssynpunkt som en positiv referenspunkt och man utgår ifrån att skogar som får växa ”fritt” utan någon skötsel på sikt blir urskogar med höga natur- värden. Om de inte anses kräva någon skötsel
Om perspektivet byts och skogsägaren anses ha rätt till mono- kultur av ”virkesåkrar” så kan varje steg av hänsyn ses som en positiv externalitet och därmed motivera krav på miljöersättning. Den svenska lagstiftningen innebär en avvägning mellan dessa två synsätt på äganderätt. Principiellt handlar konflikterna mellan kortsiktig optimering för virkesproduktion och mer långsiktiga intressen (inklusive försäkringsvärden) om vilka hänsyn till skogsekosystemets funktion som ska krävas juridiskt och vilka hänsyn som ska vara frivilliga och eventuellt förenade med ekonomiska incitament i form av miljöersättningar. Staten har i princip fyra alternativ. 1. genom information och utbildning hoppas man att hänsyn ska uppnås genom frivilliga åtaganden; 2. miljöersättningar betalas så att hänsyn uppnås på frivillig väg (frivillighet baserat på ekonomiska incitament); 3. tvingande hänsynsregler införs och skogsägarna får själva betala för denna förändring enligt OECDs PPP; och 4. hänsynsregler införs och skogsbrukarna tvingas betala skatt om de inte når målet.
226
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
5.2Ekonomisk värdering som grund för ekonomiska styrmedel
Ekonomiska styrmedel innebär inte med nödvändighet att man sätter prislappar på naturen eller att naturvård därmed blir en handelsvara på marknaden (”kommodifiering”, se avsnitt 1.3). Låt oss ta ”Ersättning för ekosystemtjänster” (Payments for Ecosystem Services, PES) som exempel. Målet med
Ekonomiska styrmedel kan sägas utgöra en implicit värdering. Dagens koldioxidskatt på 108 öre/kg CO2 innebär att riksdagen värderar nyttan av minskade utsläpp till 108 öre/kg. Men återigen, syftet med denna skatt är inte att värdera klimatförändringen; nivån är satt för att skapa ett visst omvandlingstryck inom de sektorer som betalar skatten och bestäms därför av kostnaden av de klimatsmarta alternativ som staten vill att aktörer ska välja. Antagligen är denna nivå högre än den pigovianska (optimala) skattenivån, dvs. den marginella skadekostnaden för klimatförändringar även om denna egentligen är omöjlig att värdera pga osäkerhet om klimatsystemets robusthet och spridningen av effekterna. Även om den höga koldioxidskatten syftar till och resulterar i minskade utsläpp så bidrar den också till stabila inkomster för staten vilka möjliggör minskad beskattning av arbete. Ur effektivitetssynpunkt borde den höga skatten på arbete minska kraftigt och växlas över till miljöskatter, eftersom arbete i sig inte orsakar externa kostnader. I verkligheten uppgår miljöskatterna i Sverige endast till en tiondel av arbetsskatterna.73 Kvoten mellan miljöskatter och arbetsskatter är en av EU:s hållbarhetsindikatorer.
73 Miljöskatter definieras som en skatt vars skattebas är en fysisk enhet (eller uppskattning av den) som har en bevisad, negativ påverkan på miljön. Intäkter från miljöskatter fördelas på
227
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Förespråkare för en omfattande grön skatteväxling och en grön ekonomi, menar att skattesystemet ska användas för att styra åt en hållbar utveckling och då blir den ekonomiska utmaningen att beräkna vilka nivåer som krävs i form av skatter och subventioner för att transformera ekonomin utan att äventyra konkurrenskraft och sysselsättning.74
Utifrån teorin om externaliteter och pigovianska skatter kan man tro att svårigheten att besluta om ekonomiska styrmedel beror på svårigheten att på ett vetenskapligt korrekt vis uppskatta den positiva och/eller negativa externaliteten. Denna föreställning bygger på ett antagande i neoklassisk ekonomi att målet är att skapa perfekta marknader, med priser som perfekt motsvarar samhällets marginal- kostnader och marginalnytta (pigoviansk internalisering av externa effekter). Med denna föreställning blir utmaningen för experter att beräkna dessa externaliteter, dvs. värdera ekosystemtjänster i monetära termer, och för politiker att använda dessa beräkningar för att besluta om skatter och subventioner som ger ekonomisk effektivitet. Ett problem med detta resonemang, att en skatt endast kan rättfärdigas om den innebär en internalisering av externa kostnader, är att lönearbete beskattas mycket hårt trots att arbete i sig inte orsakar några externa kostnader. Ett annat problem är att även om ekonomer skulle vara överens om att det mest effektiva vore en global koldioxid på x öre/kg så skulle fördelningsfrågor och hänsyn till industrins konkurrenskraft göra en sådan skatt politiskt omöjlig.
Utgångspunkten för vårt betänkande är att liksom TEEB bejaka komplexiteten och osäkerheten när det gäller värdering av eko- systemtjänster.
Svårigheten att implementera förorenaren
energiskatter, transportrelaterade skatter, och utsläpps- samt resursrelaterade skatter. Skatt på arbete definieras vanligen som alla inkomstskatter, löneskatter och sociala avgifter som läggs på arbetsinkomst. (se Statistiska Centralbyrån, 2012 sid. 78).
74Se UNEP (2011).
75TEEB (2010a) s. 25.
228
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
Värdet av ”försäkringen” är att samhället får en högre resiliens i produktionsbasen, alltså bättre förutsättningar för en hållbar utveckling. Då marken i allmänhet ägs privat av lantbrukare kan man tycka att ägaren borde ha tillräckliga incitament att producera ekosystemtjänster som ökar de långsiktiga skördarna. Problemet är att stora skador i privat egendom även genererar ytterligare kostnader för samhället, t.ex. ger kraftiga skördeminskningar kostnader i senare produktionsled. Många ekosystemtjänster, t.ex. estetiska, rekreation, pollinering, biologisk bekämpning och de som bygger upp markens mullhalt och bördighet, producerar nytta åt såväl producenten som det omgivande samhället och utgör därför bara delvis en positiv externalitet. Detta motiverar en samfinansiering av ekosystem- tjänster där lantbrukaren förväntas bidra genom skötselkrav. Ett annat hinder för att beakta värdet av ekosystemtjänster är att fram- tida intäkter och kostnader räknas ned med hjälp av de diskonteringsräntor som används vid olika investeringar. I värsta fall blir det inte lönsamt för en lantbrukare att investera i markens långsiktiga bördighet om detta innebär några procent lägre skörde- nivåer de närmaste åren.
Den huvudsakliga utmaningen är att synliggöra värdet av eko- systemtjänster på ett sätt som är anpassat för att kunna beaktas i olika beslutssituationer. Externa kostnader och nyttor behöver internaliseras för att besluten av nyttomaximerande producenter och konsumenter inte ska leda till ineffektivitet. Beslutsfattare på högre nivå inom statliga och
Den vetenskapliga svårigheten att uppskatta framtida kostnader för klimatförändring i monetära termer har inte hindrat regeringar från att införa och höja koldioxidskatten. På liknande sätt kan det vara motiverat att ersätta lantbrukare för produktion av kollektiva nyttigheter och följa upp detta med olika biologiska/fysiska miljö- indikatorer för att utvärdera om målen har nåtts på ett kostnads- effektivt sätt. Miljöersättning till naturliga betesmarker är ett sätt att stödja svårmätbara stödjande ekosystemtjänster som ökad mull- halt/kolinlagring, nedbrytning av organiskt material, markstruktur och andra processer som bidrar till markens långsiktiga bördighet.
229
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Stöd till naturliga betesmarker anses styra produktionen av flera ekosystemtjänster ”åt rätt håll.” Betesmarken blir därmed en proxy för de tjänster samhället vill stödja och kostnadseffektiviteten kan enklare beräknas för betesmarken än för de enskilda ekosystem- tjänster som man egentligen är intresserad av. Ersättningens nivå innebär ingen värdering av dessa komplexa ekosystemtjänster utan snarare en värdering av den uteblivna nettonyttan av alternativ produktion (t.ex. vete i stället för betesmark).
6 Ekologisk kompensation
6.1Internalisering av markexploatering
I föregående avsnitt diskuterades användningen av ekonomiska styrmedel för de areella näringarna. Ekosystemtjänster påverkas dock i väldigt hög grad även av markexploatering. Krav på ekologisk kompensation innebär att en aktör som får tillstånd att exploatera ett naturområde och därigenom minskar de biologiska värdena har skyldighet att kompensera detta genom motsvarande restaurering av biologiska värden i ett annat (närliggande) område. Detta är förenligt med förorenaren
Regelverk för ekologisk kompensation finns redan för skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken men för övriga områden (”vardags- landskapet”) finns visserligen relevanta lagrum men endast begränsad vägledning för tillämpning. Vad som utgör en tillräcklig/fullständig kompensation (som internaliserar skadan fullt ut) är ofta svårt att mäta. I detta avsnitt ger vi en bakgrund till hur detta relativt nya verktyg kan användas för en mer hållbar samhällsutveckling.
Begreppen kompensationsåtgärder och ekologisk kompensation har fått ökad användning, både i Sverige och internationellt. Samhällets utveckling innebär ofta att naturmark omvandlas till infrastruktur, tätorter, industrier, hamnar, täkter, gruvor mm. Sammantaget bidrar alla dessa små exploateringar till att den areal som är tillgänglig för en mångfald av arter, naturtyper, ekosystem- processer och därmed produktion av en mångfald av ekosystem- tjänster ständigt minskar.
76 Europeiska kommissionen (2011).
230
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
ekosystemtjänster förekommer (t.ex. genom kompensations- eller utjämningssystem) inom ramen för
För den skyddade naturen gäller att kompensation måste ske för det fall det kommer ifråga att tillåta en verksamhet som påverkar det skyddade områdets bevarandevärden. I svensk lagstiftning regleras detta genom 7 kap. 7 § (naturreservat) och 7 kap. 29 § (Natura 2000) miljöbalken. Miljöbalken 7 kap. 7 § 4 punkten: ”Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område.”
Om det sker ett intrång i ett Natura
Hur omfattande en kompensation av skadade miljöer bör vara handlar om hur unika de exploaterade värdena är och med vilken säkerhet de kan kompenseras för. Försiktighetsprincipen spelade stor roll77 för den omfattande kompensation som skedde i
77
78
231
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
Box 6. Botniabanan vid Natura
I samband med Banverkets planer för en ny kustjärnväg utmed Norrlandskusten, Botniabanan, fann Banverket att det mest ändamålsenliga var att angöra Umeå från öster, vilket skulle innebära påverkan på det nyligen utpekade Natura
232
SOU 2013:68 |
Bilaga 2 |
genomföra uppföljning enligt tydliga fastlagda mål. Läns- styrelsen har tillsyn över att kompensationen fyller sin funktion. Vad gäller frågan om kompensationens tillräcklighet för de rastande våtmarksfåglarna är detta en kvarstående fråga från Miljödomstolens prövning. Därför utför Trafikverket ett upp- följningsprogram som ska redovisas till domstolen år 2015.
6.2Kompensation i vardagslandskapet
Ekologisk kompensation föranledd av exploatering inom skyddade områden (såsom Botniabanan) är ganska ovanligt i Sverige; exploa- tering sker helt enkelt oftast i ”vardagslandskapet”, dvs. utanför skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken. I vardagslandskapet kan en verksamhetsutövare som är i behov av ett tillstånd åläggas att kompensera för de allmänna intressen som förstörs genom sådan exploatering, i detta fall med stöd av 16 kap. 9 § miljöbalken. Flera av de allmänna intressen som värnas utgör ekosystemtjänster eller kan tämligen enkelt tillgodoses med ekosystemtjänster.
16:9 § Tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta
1.särskild undersökning av berört område,
2.särskilda åtgärder för att bevara berört område, och
3.särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför.
Enligt Naturvårdsverket har 16 kap. 9 § miljöbalken tillämpats på olika sätt i olika domslut och kompensation har oftast skett med stöd av artskyddsförordningen (2007:845).79 Artskyddsförordningen anger fridlysta djur- och växtarter och hur dessa ska skyddas, vare sig arterna finns inom skyddade områden eller ej. Länsstyrelsen kan ge dispens från detta skydd, t.ex. om dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Detta ger möjlighet att förena dispens med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Lagen har funnits sedan 2007 och har på senare år börjat tillämpas alltmer av länsstyrelserna.80
79Anders Enetjärn, pers. medd.
80Olof Johansson, pers. medd.
233
Bilaga 2 |
SOU 2013:68 |
6.3Principer för kompensation
Den viktigaste principen som rör ekologisk kompensation är att skyldigheten att kompensera skadan genom åtgärder på andra platser inte tillåts påverka beslutet om tillstånd eller dispens. Beslutet om tillstånd eller dispens ska endast beakta de natur- hänsyn som planeras göras på den exploaterade arealen. Starka naturvårds- och ekonomiska principer talar för att beslutet om tillstånd och kompensation hålls isär.
Konventionella samhällsekonomiska kostnadsnyttokalkyler (CBA) av markexploatering brukar ta upp effekter på naturmiljön som en samhällskostnad. Den vetenskapliga grunden för ekonomisk effektivitet i CBA är
Att kräva en faktiskt, snarare än hypotetisk, kompensation inne- bär en skyldighet för markexploatörer att betala för den skada de åsamkar samhället. Det är förenligt med förorenaren