sou 2013 61

Innehåll

Sammanfattning		................................................................	15
Författningsförslag .............................................................			21
1	Förslag till	lag om ändring i miljöbalken (1998:808)............	21
2	Förslag till	lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900) ................................................................................		26
3	Förslag till	lag om ändring i strålskyddslagen
	(1988:220) ................................................................................		27
4	Förslag till	lag om ändring i lagen (2010:1011) om
	brandfarliga och explosiva varor .............................................		29
5	Förslag till	lag om ändring i lagen (1994:260) om
	offentlig anställning .................................................................		32
6	Förslag till	lag om ändring i lagen (1994:261) om
	fullmaktsanställning.................................................................		33
7	Förslag till	förordning om ändring av förordningen
	(2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk .........		34
8	Förslag till	förordning om ändring av förordningen
	(2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket............		35
9	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ................		36
10	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(2007:825) med länsstyrelseinstruktion .................................		38

Innehåll		SOU 2013:61
11	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet ..............		39
12	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd .........		40
13	Förslag till	förordning om ändring i
	miljötillsynsförordningen (2011:13) .......................................		41
14	Förslag till	förordning om ändring i
	miljöprövningsförordningen (2013:251) ................................		42
15	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter ...............		43
16	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(2008:245) om kemiska produkter och biotekniska
	organismer	................................................................................	44

17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:846) om fluorerade växthusgaser och

	ozonnedbrytande ämnen .........................................................		46
18	Förslag till	förordning om ändring i avfallsförordningen
	(2011:927)	.................................................................................	49
19	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(2009:893) .....om energieffektiva åtgärder för myndigheter		50
20	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom,
	m.m............................................................................................		52
21	Förslag till	förordning om ändring i
	förfogandeförordningen .......................................(1978:558)		54
22	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(2007:1227) ..........med instruktion för Harpsundsnämnden		55
23	Förslag till	förordning om ändring i
	rennäringsförordningen ........................................(1993:384)		56
24	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(2010:1075) ..................om brandfarliga och explosiva varor		57
6

SOU 2013:61			Innehåll
25	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet .................		60
26	Förslag till	förordning om ändring i
	strålskyddsförordningen (1988:293) ......................................		61
27	Förslag till	förordning om ändring i förordningen
	(2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ................		62
28	Förslag till	förordning om ändring i
	säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) ..............................		64

29Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare,

arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i
totalförsvarsplaneringen ..........................................................	65

30Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i

upphandlingskontrakt..............................................................

31Förslag till förordning om ändring i kungörelsen (1961:567) med närmare bestämmelser om befordran av

	krigsmateriel med luftfartyg....................................................		68
32	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1994:657) om användning av tretungad flagga .....................		69
1	Utredningens uppdrag ................................................		71
1.1	Bakgrund ..................................................................................		71
1.2	Uppdraget enligt direktiven ....................................................		74
	1.2.1	Ursprungliga direktiv ...................................................	74
	1.2.2	Tilläggsdirektiv .............................................................	76
1.3	Utgångspunkter, avgränsningar m.m......................................		77
1.4	Utredningens genomförande ..................................................		79
1.5	Annat pågående utredningsarbete...........................................		82
	1.5.1 Utredningen om omstrukturering av statens
		bestånd av vissa kulturfastigheter ................................	82
	1.5.2	Utredningen om säkerhetsskyddslagen ......................	83
1.6	Betänkandets disposition.........................................................		84
			7

Innehåll SOU 2013:61

2	Gällande rätt och vissa aktörer .....................................		85
2.1	Allmänna regelverk ..................................................................		85
	2.1.1	Budgetlagen (2011:203) .............................................	85
	2.1.2	Förordningen (1993:528) om statliga
		myndigheters lokalförsörjning ..................................	87
	2.1.3	Förordningen (2000:605) om årsredovisning
		och budgetunderlag ....................................................	88
	2.1.4	Förordningen (1993:527) om förvaltning av
		statliga fastigheter m.m. .............................................	88
	2.1.5	Förordningen (1996:1190) om överlåtelse av
		statens fasta egendom m.m. .......................................	91
	2.1.6	Lagen (1984:404) om stämpelskatt vid
		inskrivningsmyndigheter ...........................................	92
	2.1.7	Jordabalken (1970:994) ..............................................	93
	2.1.8	Expropriationslagen (1972:719) ................................	94
	2.1.9	Förordningen (1971:1152) om allmänna
		jordbruksarrenden ......................................................	94
	2.1.10	Jordförvärvslagen (1979:230) och lagen
		(1985:658) om arrendatorers rätt att förvärva
		arrendestället...............................................................	95
	2.1.11	Bostadsförvaltningslagen (1977:792) ........................	95
	2.1.12	Förordningen (1988:1229) om statliga
		byggnadsminnen.........................................................	95
2.2	Regler avseende försvarsområdet m.m....................................		97
	2.2.1	Miljöbalken (1998:808) ..............................................	97
	2.2.2	Övriga miljöfrågor....................................................	102
	2.2.3	Bevakning av riksintressen enligt plan- och
		bygglagen (2010:900) ...............................................	103
	2.2.4	Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och
		säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) ..............	106
	2.2.5	Vissa frågor om anställning......................................	108
	2.2.6	Skyddslagen (2010:305) och
		skyddsförordningen (2010:523) ..............................	109
	2.2.7	Övnings- och skjutfält .............................................	110
2.3	Vissa berörda aktörer .............................................................		111
	2.3.1	Statens fastighetsverk...............................................	111
	2.3.2	Statligt ägda bolag och regler som styr dessa..........	112

SOU 2013:61 Innehåll

3	Beskrivning av Fortifikationsverket .............................		115
3.1	Myndighetens uppdrag ..........................................................		115
3.2	Mål enligt regleringsbrev .......................................................		117
3.3	Organisation och personal ....................................................		118
3.4	Fortifikationsverkets verksamhet .........................................		120
	3.4.1	Förvaltning..................................................................	121
	3.4.2	Uppdragsverksamhet..................................................	136
	3.4.3	Avyttring .....................................................................	140
3.5	Ekonomi och finansiering .....................................................		144

4	Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning ..........		149
4.1	Inledning.................................................................................		149
4.2	Omfattning av Försvarsmaktens fastighetsutnyttjande ......		150
4.3	Definitioner............................................................................		152
4.4	Försvarsmaktens organisation avseende lokalfrågor ...........		152
	4.4.1	Högkvarteret...............................................................	154
	4.4.2	Ledningsstaben ...........................................................	154
	4.4.3	Produktionsledningen ................................................	154
	4.4.4	Lokalplaneringsenheterna ..........................................	155
	4.4.5	Garnisonerna...............................................................	156
4.5	Försvarsmaktens system för lokalförsörjning......................		156
	4.5.1	Central planering ........................................................	156
	4.5.2	Garnisonsplanering.....................................................	156
	4.5.3	Anskaffning.................................................................	157
	4.5.4	Förvaltning (vidmakthållande) ..................................	158
	4.5.5	Avveckling...................................................................	159

5	Överväganden och förslag om förvaltningsansvar..........		161
5.1	Utgångspunkter för analysen ................................................		162
	5.1.1	Bakgrund .....................................................................	162
	5.1.2 Fastighetsförvaltning i bolag eller myndighet?.........		163
	5.1.3	Analysens uppläggning...............................................	165
5.2	Indelning av fastighetsbeståndet som grund för analysen ..		167
			9

Innehåll SOU 2013:61

5.3	Restriktioner i utredningsdirektiven m.m. ...........................		169
	5.3.1 Fastigheter som staten inte längre behöver...............		170
	5.3.2	Kulturhistoriskt värdefulla objekt .............................	173
	5.3.3	Det slutna beståndet ...................................................	176
	5.3.4 Militära flygplatser och övnings- och skjutfält
		m.m. .............................................................................	178
5.4	Tänkbara alternativ.................................................................		182
5.5	Utvärdering av alternativen ...................................................		184
	5.5.1 Vad avses med effektiv förvaltning? ..........................		185
	5.5.2	Samordningsfördelar...................................................	187
	5.5.3 Påverkan på statsbudgeten m.m. ................................		188
	5.5.4 Möjlighet för hyresgästerna att bedriva sin
		verksamhet...................................................................	198
	5.5.5 Möjlighet att utöva tillsyn m.m..................................		203
	5.5.6 Organisering av försvaret och hantering av
		omställningar ...............................................................	207
5.6	Säkerhetsanalys.......................................................................		211

5.7Sammanfattande slutsatser och förslag avseende

	förvaltningsansvaret ...............................................................		214
5.8	Genomförande av den fortsatta omstruktureringen ............		220
6	Överväganden och förslag om effektivare
	lokalförsörjning.........................................................		227
6.1	Hyresmodell ...........................................................................		228
	6.1.1	Inledning......................................................................	228
	6.1.2 Problem som påtalats med dagens modell.................		229
	6.1.3	Våra överväganden ......................................................	231

6.2Försvarsmaktens ansvar och organisation för

	lokalförsörjning ......................................................................		232
	6.2.1	Inledning......................................................................	232
	6.2.2 Problem som påtalats med nuvarande ordning .........		233
	6.2.3	Våra överväganden ......................................................	235
6.3	Terminologi och nyckeltal för försvarsfastigheter...............		244
6.4	Enhetlig finansieringsmodell för berörda myndigheter.......		246
	6.4.1	Finansiering av fastigheter..........................................	246
	6.4.2	Våra överväganden ......................................................	249
10

SOU 2013:61

Innehåll

6.5Avkastningskrav på berörda fastighetsförvaltande

	myndigheter ...........................................................................		249
	6.5.1 Avkastningskrav i fastighetsförvaltande bolag .........		250
	6.5.2 Utgångspunkter för att fastställa avkastningskrav ...		251
	6.5.3 Alternativa modeller för avkastningskrav .................		253
	6.5.4 Hyressättning på marknadsliknande villkor .............		259
	6.5.5	Beslutsprocessen för investeringar ............................	260
	6.5.6	Våra överväganden......................................................	261
7	Övriga frågor ............................................................		263
7.1	Länsstyrelsernas lokaler för krisledning ...............................		263
	7.1.1 Hur ser det ut i dag? ...................................................		264
	7.1.2 Synpunkter som framförts på nuvarande ordning
		m.m..............................................................................	267
	7.1.3	Våra överväganden......................................................	270
7.2	Utlandscamper .......................................................................		272
	7.2.1	Inledning .....................................................................	272
	7.2.2 Iakttagelser och problem med nuvarande ordning ...		274
	7.2.3	Våra överväganden......................................................	276
7.3	Skydds- och anläggningskompetens .....................................		277
	7.3.1	Bakgrund .....................................................................	277
	7.3.2	Våra överväganden......................................................	282
8	Förslagens konsekvenser ...........................................		285
8.1	Konsekvenser för Försvarsmaktens samlade verksamhet ...		285
8.2	Kostnadskonsekvenser ..........................................................		287
8.3	Fastighetsbildningsfrågor ......................................................		288
8.4	Konsekvenser för tillsyn och bevakning av riksintresse......		289
8.5	Miljökonsekvenser .................................................................		290
8.6	Frågor om verksamhetsövergång ..........................................		291

Innehåll		SOU 2013:61
9	Allmänna överväganden om författningsförslag	............. 295
9.1	Bakgrund.................................................................................	295

9.2Olika sätt att fastställa tillämpningsområde för regler

om försvarsrelaterad verksamhet...........................................

296

9.3Vissa allmänna överväganden avseende våra förslag till

författningsändringar .............................................................

298

9.4Vissa överväganden avseende sekretess och

	säkerhetsskyddslagstiftningen m.m. .....................................	300
	9.4.1 Sekretess avseende uppgifter rörande rikets
	säkerhet........................................................................	300
	9.4.2 Säkerhetsskyddad upphandling och övriga frågor
	avseende säkerhetsskyddslagstiftningen....................	303
10	Författningskommentarer...........................................	305
10.1	Förslaget till ändring i miljöbalken ......................................	305
10.2	Förslaget till ändring i plan- och bygglagen ........................	306
10.3	Förslaget till ändring i strålskyddslagen ..............................	307
10.4	Förslaget till ändring i lagen om brandfarliga och
	explosiva varor .......................................................................	307
10.5	Förslaget till ändring i lagen om offentlig anställning ........	308
10.6	Förslaget till ändring i lagen om fullmaktsanställning ........	308
10.7	Förslaget till ändring i förordningen med instruktion
	för Statens fastighetsverk......................................................	309
10.8	Förslaget till ändring i förordningen med instruktion
	för Fortifikationsverket ........................................................	309
10.9	Förslaget till ändring i förordningen med instruktion
	för Försvarsmakten ...............................................................	309
10.10	Förslaget till ändring i förordningen med
	länsstyrelseinstruktion ..........................................................	310
10.11	Förslaget till ändring i förordningen med instruktion
	för Regeringskansliet ............................................................	310
12

SOU 2013:61		Innehåll
10.12	Förslaget till ändring i förordningen om miljöfarlig
	verksamhet och hälsoskydd..................................................	310
10.13	Förslaget till ändring i miljötillsynsförordningen...............	310
10.14	Förslaget till ändring i miljöprövningsförordningen ..........	311
10.15	Förslaget till ändring i förordningen om miljöledning i
	statliga myndigheter .............................................................	311
10.16	Förslaget till ändring i förordningen om kemiska
	produkter och biotekniska organismer ...............................	311
10.17	Förslaget till ändring i förordningen om fluorerade
	växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen ........................	311
10.18	Förslaget till ändring i avfallsförordningen .........................	312
10.19	Förslaget till ändring i förordningen om energieffektiva
	åtgärder för myndigheter......................................................	313
10.20	Förslaget till ändring i förordningen om överlåtelse av
	statens fasta egendom m.m. .................................................	313
10.21	Förslaget till ändring i förfogandeförordningen .................	313
10.22	Förslaget till ändring i förordningen med instruktion
	för Harpsundsnämnden........................................................	314
10.23	Förslaget till ändring i rennäringsförordningen..................	314
10.24	Förslaget till ändring i förordningen om brandfarliga
	och explosiva varor ...............................................................	314
10.25	Förslaget till förordning om ändring i förordningen om
	elektromagnetisk kompatibilitet..........................................	315
10.26	Förslaget till ändring i strålskyddsförordningen ................	315
10.27	Förslaget till ändring i förordningen om krisberedskap
	och höjd beredskap ...............................................................	315
10.28	Förslaget till ändring i säkerhetsskyddsförordningen ........	316

Innehåll

SOU 2013:61

10.29Förslaget till ändring i förordningen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att

delta i totalförsvarsplaneringen ............................................	316
10.30 Förslaget till ändring i förordningen om
antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt ............	316

10.31Förslaget till ändring i kungörelsen med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med

luftfartyg ................................................................................		317
10.32 Förslaget till ändring i förordningen om användning av
tretungad flagga .....................................................................		317
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:6..................................................		319
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:103 ..................................................		327
Bilaga 3	Fördelning av Fortifikationsverkets anställda .................	329
Bilaga 4	Indelning i områden för värdering av
	Fortifikationsverkets fastighetsbestånd...........................	331
Bilaga 5	Värderingens områden i relation till tänkbara
	alternativ ............................................................................	335

Sammanfattning

SOU 2013:61

och 24 procent andra fastighetsägare. Relationen mellan de två myndigheterna innebär att Fortifikationsverket, utöver att vara hyresvärd, åt Försvarsmakten hanterar många av de hyresgästfrågor som normalt ligger på en myndighet som hyr lokaler. Ansvars- fördelningen mellan myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor avvi- ker därmed på flera punkter från vad som sedan närmare tjugo år tillbaka gäller för övriga statliga myndigheter, däribland för flertalet övriga försvarsmyndigheter.

I betänkandet lämnar vi i huvudsak tre typer av förslag, vilka sammanfattas nedan. Dessa avser vem som ska ansvara för förvalt- ningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifika- tionsverket, andra typer av åtgärder som kan bidra till att effektivi- sera fastighetsförvaltningen och Försvarsmaktens lokalförsörjning samt vissa övriga frågor. Vi bedömer att förslagen i de två senare delarna i huvudsak är oavhängiga av den förstnämnda och därmed bör genomföras oavsett vem som förvaltar försvarsfastigheterna.

Överväganden om förvaltningsansvar

De av Fortifikationsverkets fastigheter som staten inte längre behöver för försvarsändamål bör avyttras till marknaden. Fortifi- kationsverket genomför kontinuerligt sådana försäljningar. Utöver de objekt verket för närvarande har i sin försäljningsplan bedömer vi att det i dagens bestånd eventuellt kan finnas ytterligare för- svarsfastigheter som staten inte längre behöver och som därför skulle kunna avyttras till marknaden. Vi kan dock inte lämna ett konkret förslag om vilka fastigheter det bör handla om, då befint- ligt underlagsmaterial inte ger grund för att med säkerhet avgöra hur stor denna avyttringspotential är eller när den kan realiseras.

Beträffande de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål bedömer vi att en betydande andel, av olika skäl, vore olämplig att överlåta till bolag. Det gäller i första hand försvarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse, verksamhetsmässigt sammanhängande geografiska enheter där sådana objekt ingår samt militära flygplat- ser och marina basområden. I de fall dessa typer av fastigheter fort- satt behövs för försvarsändamål bör de även fortsättningsvis för- valtas i myndighetsform.

SOU 2013:61

Sammanfattning

Där så är möjligt bör de fördelar som finns med att bedriva fas- tighetsförvaltning i bolagsform tas tillvara. Utgångspunkten bör vara att fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, i normalfallet bör överlåtas till bolag. Beträffande sådana fastigheter bör ambi- tionen på kort sikt vara att fastigheterna inom åtta stycken kasern- områden o.d.1, ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, ska övergå till förvaltning i bolagsform, medan Fortifi- kationsverkets resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndig- hetsform. På längre sikt kan det finnas skäl att gå vidare och över- låta även ytterligare fastigheter till bolag. Vi bedömer att Special- fastigheter Sverige AB är det statligt ägda bolag som det är lämpligt att överlåta försvarsfastigheter till.

Den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av för- svarsfastigheter bör i ett första steg hanteras inom ramen för en ny fastighetsförvaltande myndighet. Denna bör skapas genom att såväl Fortifikationsverket som Statens fastighetsverk avvecklas i nuva- rande form och att deras verksamheter i stället bildar grund för den nya myndigheten. Till den nya myndigheten bör initialt föras samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk. Inom ramen för den nya myndigheten kan sedan arbetet med omstrukturering av det aktuella fastighets- beståndet fullföljas utan fördröjning, däribland genomförandet av den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag.

Beträffande försvarsfastigheter bör den nya myndigheten ges ett i huvudsak tredelat uppdrag: att förvalta de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform, att pröva möjligheten att till lämpligt statligt bolag avyttra de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, samt att skilja ut och till marknaden avyttra de fastigheter i Fortifikationsverkets nuvarande bestånd som staten inte längre behöver för försvarsändamål.

Vi bedömer att den nya myndigheten bör kunna inleda sin verk- samhet den 1 januari 2015. För att genomföra bildandet av den nya myndigheten bör regeringen tillsätta en särskild utredning (organi- sationskommitté).

1 Arvidsjaur, Enköping, Halmstad, Kungsängen, Käringberget, Revinge, Skövde och Umeå.

Sammanfattning

SOU 2013:61

Andra typer av åtgärder för effektivare lokalförsörjning m.m.

I samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter bör nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) avvecklas. För försvarsfastigheterna bör i stället tillämpas bransch- mässiga hyresavtal.

Lokaler utgör en viktig, strategisk resurs för Försvarsmaktens verksamhet och representerar den tredje största kostnadsposten i myndighetens budget. De speciella regler som hittills gällt för För- svarsmaktens lokalförsörjning, och som avviker från vad som gäller för övriga myndigheter, har inte gynnat myndighetens förmåga att avseende lokalresurserna utöva nödvändig styrning, hushållning och rationalisering. Alla särbestämmelser av detta slag bör därför upphöra.

Mot denna bakgrund bör Försvarsmakten överta det fulla ansva- ret för sin lokalförsörjning. Inför detta bör Försvarsmakten se över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalförsörjningsfrågorna nödvändig prioritet. Bland annat måste Försvarsmakten skaffa sig egna resurser för att överta de uppgifter som för närvarande uppdragits åt Fortifikationsverket samt för att kunna uppträda fullt professionellt som hyresgäst med kompetens inom hyresjuridik och fastighetsekonomi vid hyresförhandlingar och upphandling av fastighetsrelaterade tjänster.

I syfte att underlätta jämförelser bör den myndighet som fram- över ska förvalta försvarsfastigheter i tillämpliga delar, och där så inte redan sker, anpassa sin terminologi och sina nyckeltal till vad som används i fastighetsbranschen i övrigt.

För fastigheter som i dag finansieras med lån och/eller statskap- ital bör en enhetlig finansieringsmodell med lån i Riksgälden infö- ras för både nya och befintliga fastigheter avseende nuvarande Sta- tens fastighetsverk och Fortifikationsverket. Avkastningspliktigt statskapital bör inlevereras till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel. En översyn bör göras av vilka fastigheter som ska finansieras direkt med anslag.

Regeringen bör överväga att införa ett enhetligt avkastningskrav för fastighetsförvaltande myndigheter. Ett sådant avkastningskrav bör utgå från det genomsnittliga lånet för fastigheter, då det torde vara den bas som bäst kombinerar enkelhet med att ge rätt signaler för att styra verksamheten effektivt.

SOU 2013:61

Sammanfattning

Övriga frågor

Länsstyrelsernas lokaler för krisledning

Genom tilläggsdirektiv gavs utredningen i oktober 2012 i uppdrag att föreslå hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska orga- niseras.

Att länsstyrelserna har tillgång till särskilda lokaler för krisled- ning (ledningsplatser) hänger samman med deras roll som regionalt områdesansvariga i det svenska systemet för krishantering. Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvar för att driva, förvalta och utveckla ledningsplatserna, vilket finansieras via det av MSB disponerade ramanslaget Krisberedskap (utgiftsområde 6, anslag 2:4).

Vi bedömer att länsstyrelserna även framöver behöver ha till- gång till lokaler för krisledning för att kunna lösa de uppgifter de ålagts av statsmakterna. För närvarande föreligger dock i flera avse- enden osäkerheter om hur en ändamålsenlig ledningsplats bör utformas, t.ex. om vilka förutsättningar som framöver kommer att finnas för ökad samverkan och eventuell samlokalisering med andra organ. Mot denna bakgrund bör en fördjupad analys göras avseende länsstyrelsernas framtida behov av ledningsplatser och hur dessa bör utformas. Vi föreslår att regeringen ger ett gemensamt uppdrag till MSB och länsstyrelserna att analysera dessa frågor, inklusive lämplig ansvarsfördelning och finansiering.

I avvaktan på ett sådant fördjupat analysunderlag föreslår vi att dagens lösning tills vidare fortsatt upprätthålls.

Utlandscamper

Enligt sin instruktion ska Fortifikationsverket ansvara för anskaff- ning av mark samt för etablering, förvaltning och avyttring av byggnader, anläggningar m.m. för försvarets behov i samband med internationella fredsbevarande och humanitära insatser. Denna verksamhet benämns i dagligt tal som camper och campförsörjning. Försvarsmakten och Fortifikationsverket har dock delvis avtalat bort Fortifikationsverkets ansvar i denna del, med resultatet att verket endast tillhandahåller kompetens (personal) till olika upp- drag åt Försvarsmakten. Fortifikationsverkets roll i campförsörj- ningen är att bistå Försvarsmakten med kompetens i form av pro-

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)1 att 9 kap. 8 §, 15 kap. 29 §, 16 kap. 13 §, 21 kap. 7 § och 26 kap. 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	9 kap.

8 §

Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av

mark- och miljödomstol.
Regeringen får föreskriva att				Regeringen får föreskriva att
ansökan om tillstånd för vissa				ansökan om tillstånd för vissa
slag av verksamheter skall prövas				slag av verksamheter skall prövas
av länsstyrelsen. Om den miljö-				av länsstyrelsen. Om den miljö-
farliga	verksamheten kan antas			farliga	verksamheten			kan	antas
ha en liten miljöpåverkan, får				ha en liten miljöpåverkan, får
regeringen		föreskriva	att en	regeringen		föreskriva att en
kommunal		nämnd skall pröva		kommunal		nämnd	skall		pröva
frågor	om	tillstånd.	Tillstånd	frågor	om	tillstånd.		Tillstånd
som rör Försvarsmakten, Forti-				som rör Försvarsmakten, För-
fikationsverket, Försvarets mate-				svarets	materielverk,			Försvarets
rielverk eller Försvarets radio-				radioanstalt		eller,	såvitt		avser
anstalt skall alltid prövas av läns-				[Ny myndighet] och statligt ägt
styrelsen.				aktiebolag,		verksamheter			och
				åtgärder som avser fast egendom
				eller anläggningar och				byggnader

1 Senaste lydelsen av 9 kap. 8 § 2010:923, av 16 kap. 13 § 2010:882, av 21 kap. 7 § och 26 kap. 3 § 2011:608.

Författningsförslag

SOU 2013:61

på ofri grund, som nyttjas av

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radio- anstalt eller Totalförsvarets forsk- ningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål, skall alltid prövas av länsstyrel- sen.

Anmälan om miljöfarlig verksamhet skall enligt vad regeringen föreskriver göras till generalläkaren, länsstyrelsen eller kommunen.

	15 kap.
	29 §
Regeringen eller efter rege-		Regeringen eller efter rege-
ringens bestämmande	general-	ringens	bestämmande		general-
läkaren får meddela	särskilda	läkaren	får	meddela	särskilda
föreskrifter för Försvarsmakten,		föreskrifter för Försvarsmakten,
Fortifikationsverket, Försvarets		Försvarets materielverk och För-
materielverk och Försvarets radio-		svarets radioanstalt som avviker
anstalt som avviker från vad som		från vad som föreskrivs i detta
föreskrivs i detta kapitel.		kapitel.	Sådana föreskrifter får
		också meddelas för [Ny myn-
		dighet] och statligt ägt aktiebolag
		med begränsning till verksamheter
		och åtgärder som avser fast egen-
		dom eller anläggningar och bygg-
		nader på ofri grund, som nyttjas
		av Försvarsmakten,			Försvarets
		materielverk,		Försvarets radio-
		anstalt eller Totalförsvarets forsk-
		ningsinstitut eller som i annat fall
		är avsedda för försvarsändamål.

16 kap.

13 §

Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får över- klagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som

SOU 2013:61

Författningsförslag

1.har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,

2.inte är vinstdrivande,

3.har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och

4.har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verk- samheten har allmänhetens stöd.

Rätten att överklaga enligt	Rätten att	överklaga		enligt
första stycket gäller även om	första stycket gäller även om
överklagandet enbart avser ett	överklagandet	enbart	avser ett
villkor eller en annan bestäm-	villkor eller en annan bestäm-
melse i domen eller beslutet och	melse i domen eller beslutet och
även om domen eller beslutet är	även om domen eller beslutet är
resultatet av en prövning enligt	resultatet av en prövning enligt
22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6	22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6
eller 8 § denna balk eller en	eller 8 § denna balk eller en
prövning enligt 7 kap. 13, 14	prövning enligt 7 kap. 13, 14
eller 16 § lagen (1998:812) med	eller 16 § lagen (1998:812) med
särskilda bestämmelser om vatten-	särskilda bestämmelser om vatten-
verksamhet. Rätten att överklaga	verksamhet. Rätten att överklaga
enligt första stycket gäller dock	enligt första stycket gäller dock
inte domar och beslut som rör	inte domar och beslut som rör
Försvarsmakten, Fortifikations-	Försvarsmakten,		Försvarets
verket, Försvarets materielverk	materielverk,	Försvarets		radio-
eller Försvarets radioanstalt.	anstalt eller, såvitt avser [Ny
	myndighet], domar		och	beslut
	som gäller verksamheter och åt-
	gärder som avser fast egendom
	eller anläggningar och		byggnader
	på ofri grund, som nyttjas av
	Försvarsmakten,		Försvarets
	materielverk,	Försvarets		radio-
	anstalt eller Totalförsvarets forsk-
	ningsinstitut eller som i annat fall
	är avsedda för försvarsändamål.

Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.

Författningsförslag SOU 2013:61

21 kap.

7 §

Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt

17 kap. 3 §.
Om mark- och miljödom-			Om mark- och miljödom-
stolen finner att ett mål hos			stolen finner att ett mål hos
domstolen rör även ett annat			domstolen rör även ett annat
allmänt intresse av synnerlig vikt			allmänt intresse av synnerlig vikt
än sådant som avses i 1 kap. 1 §,			än sådant som avses i 1 kap. 1 §,
ska domstolen med eget ytt-			ska domstolen med eget ytt-
rande överlämna målet till rege-			rande överlämna målet till rege-
ringen för prövning. Detsamma			ringen för prövning. Detsamma
gäller om Naturvårdsverket eller			gäller om Naturvårdsverket eller
Havs-	och vattenmyndigheten		Havs-	och	vattenmyndigheten
begär att målet av sådan anled-			begär att målet av sådan anled-
ning ska överlämnas till rege-			ning ska överlämnas till rege-
ringen. Är det fråga om en stat-			ringen. Är det fråga om en stat-
lig myndighets beslut som rör			lig myndighets beslut som rör
Försvarsmakten,		Fortifikations-	Försvarsmakten,			Försvarets
verket,	Försvarets	materielverk	materielverk		eller	Försvarets
eller Försvarets radioanstalt, ska			radioanstalt, ska domstolen all-
domstolen alltid med eget ytt-			tid med eget yttrande överlämna
rande	överlämna	ärendet till	ärendet till regeringen för pröv-
regeringen för prövning.			ning. Detsamma ska gälla för en
			statlig myndighets beslut som rör
			[Ny myndighet] och statligt ägt
			aktiebolag, och som gäller verk-
			samheter och åtgärder som avser
			fast egendom		eller anläggningar
			och byggnader på ofri grund, som
			nyttjas av Försvarsmakten, För-
			svarets	materielverk,		Försvarets
			radioanstalt eller Totalförsvarets
			forskningsinstitut eller som i annat

fall är avsedda för försvarsända- mål.

SOU 2013:61 Författningsförslag

26 kap.

3 §

Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndig- heten, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) i enlighet med vad regeringen bestämmer.

Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som full- mäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälso- skyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verk- samhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt

15 kap.
Regeringen får meddela före-		Regeringen får meddela före-
skrifter om att en tillsynsmyndig-		skrifter om att en tillsynsmyndig-
het får överlåta åt en kommun		het får överlåta åt en kommun
som begär det att i ett visst		som begär det att i ett visst
avseende utöva sådan tillsyn som		avseende utöva sådan tillsyn som
annars skulle skötas av en statlig		annars skulle skötas av en statlig
tillsynsmyndighet.	Detta gäller	tillsynsmyndighet.		Detta	gäller
inte verksamheter som utövas av		inte verksamheter som utövas av
Försvarsmakten,	Fortifikations-	Försvarsmakten,		Försvarets
verket, Försvarets	materielverk	materielverk,	Försvarets		radio-
eller Försvarets radioanstalt.		anstalt eller, såvitt avser [Ny
		myndighet] och statligt ägt aktie-
		bolag, sådana	verksamheter och
		åtgärder som avser fast egendom
		eller anläggningar och byggnader
		på ofri grund, som nyttjas av
		Försvarsmakten,		Försvarets
		materielverk,	Försvarets		radio-
		anstalt eller Totalförsvarets forsk-
		ningsinstitut eller som i annat fall
		är avsedda för försvarsändamål.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag

SOU 2013:61

2Förslag till

lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen

(2010:900) att 13 kap. 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	13 kap.
		7 §
Om ett ärende som har över-		Om ett ärende som har över-
klagats hos en mark- och miljö-		klagats hos en mark- och miljö-
domstol rör en fråga som har		domstol rör en fråga som har
särskild betydelse för Försvars-		särskild betydelse för Försvars-
makten,	Fortifikationsverket,	makten, Försvarets materielverk,
Försvarets	materielverk eller	Försvarets radioanstalt eller en
Försvarets radioanstalt, ska dom-		fråga som har särskild betydelse
stolen överlämna målet till rege-		för [Ny myndighet] eller för stat-
ringen för prövning.		ligt ägt aktiebolag såvitt avser
		innehav av fast egendom eller
		byggnader och	anläggningar på
		ofri grund, som nyttjas av För-
		svarsmakten, Försvarets materiel-
		verk, Försvarets radioanstalt eller
		Totalförsvarets	forskningsinstitut
		eller som i annat fall är avsedda
		för försvarsändamål, ska dom-
		stolen överlämna målet till rege-
		ringen för prövning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

SOU 2013:61

Författningsförslag

3Förslag till

lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)

Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddslagen (1988:220)2 att 30 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	30 §

Regeringen får meddela föreskrifter om att den eller de kom- munala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet skall utöva tillsynen över efterlevnaden såvitt avser solarieverksamhet som bedrivs inom kommunen.

Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer även beträffande annan verksamhet överlåta åt sådan nämnd att i ett visst avseende utöva tillsynen.


Det som sägs i andra stycket			Det som sägs i andra stycket
gäller inte verksamhet som ut-			gäller inte verksamhet som ut-
övas av Försvarsmakten, För-			övas av Försvarsmakten, För-
svarets materielverk, Fortifika-			svarets	materielverk,			Försvarets
tionsverket eller Försvarets radio-			radioanstalt eller av [Ny myn-
anstalt. I fråga om sådan verk-			dighet] och statligt ägt aktiebolag
samhet får regeringen eller den			såvitt avser verksamhet som rör
myndighet	som	regeringen	fast egendom eller			anläggningar
bestämmer	efter	åtagande av	och byggnader på ofri grund, som
generalläkaren överlåta åt denne			nyttjas av Försvarsmakten, För-
att i ett visst avseende utöva			svarets	materielverk,			Försvarets
tillsynen.			radioanstalt		eller Totalförsvarets
			forskningsinstitut eller som i annat
			fall är avsedda för försvarsända-
			mål. I fråga om sådan verksam-
			het får regeringen eller den
			myndighet		som		regeringen
			bestämmer		efter	åtagande av
			generalläkaren överlåta åt denne
			att i ett visst avseende utöva
			tillsynen.

2 Senaste lydelsen av 30 § 2006:653.

SOU 2013:61

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1011) om brand- farliga och explosiva varor att 17, 18 och 21 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			17 §
Frågor om tillstånd till hante-			Frågor om tillstånd till hante-
ring av brandfarliga varor inom			ring av brandfarliga varor inom
Försvarsmakten,		Försvarets	Försvarsmakten,	Försvarets
materielverk,	Totalförsvarets		materielverk, och Totalförsvarets
forskningsinstitut		och Fortifi-	forskningsinstitut ska prövas av
kationsverket	ska	prövas av	Myndigheten för samhällsskydd
Myndigheten för samhällsskydd			och beredskap. Myndigheten för
och beredskap.			samhällsskydd och beredskap ska
			också pröva frågor om sådant
			tillstånd för [Ny myndighet] och
			statligt ägt aktiebolag för verk-
			samheter och åtgärder som avser
			fast egendom eller	anläggningar
			och byggnader på ofri grund, som

nyttjas av Försvarsmakten, För- svarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsända- mål.

Frågor om tillstånd till hantering av brandfarliga varor i övriga fall ska prövas av den kommun där hanteringen ska bedrivas.

18 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska pröva frågor om tillstånd till explosiva varor som avser

1.tillverkning, bearbetning, behandling, destruktion, underhåll och återvinning,

2.annan hantering som sker i anslutning till sådan hantering som nämns i 1,

Författningsförslag

SOU 2013:61

3.gränsöverskridande överföring,

4.import, och

5. sådan hantering som För-	5. sådan hantering	som För-
svarsmakten, Försvarets materiel-	svarsmakten, Försvarets materiel-
verk, Totalförsvarets forsknings-	verk och Totalförsvarets forsk-
institut och Fortifikationsverket	ningsinstitut behöver ha tillstånd
behöver ha tillstånd till.	till. Myndigheten för samhälls-
	skydd och beredskap ska också
	pröva frågor om sådant tillstånd
	för sådan hantering hos [Ny
	myndighet] och statligt ägt aktie-
	bolag för verksamheter och åt-
	gärder som avser fast egendom
	eller anläggningar och	byggnader
	på ofri grund, som nyttjas av
	Försvarsmakten,	Försvarets
	materielverk, Försvarets radio-
	anstalt eller Totalförsvarets forsk-
	ningsinstitut eller som i annat fall
	är avsedda för försvarsändamål.

Frågor om tillstånd till hantering och överföring av explosiva varor i övriga fall ska prövas av den kommun där varorna ska hanteras. Gäller frågan förvaring i flyttbart förråd och ska förva- ringen ske i mer än en kommun, ska frågan prövas av den kommun där sökanden är bosatt eller där verksamheten huvudsakligen ska bedrivas.

21 §

Den myndighet som prövar frågor om tillstånd enligt denna lag har också, inom sitt verksamhetsområde, tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter och beslut som meddelats i anslutning till

lagen.
Försvarsmakten får, efter med-	Försvarsmakten får, efter med-
givande av Myndigheten för	givande	av	Myndigheten		för
samhällsskydd och beredskap, i	samhällsskydd och beredskap, i
stället för Myndigheten för	stället	för	Myndigheten		för
samhällsskydd och beredskap	samhällsskydd och			beredskap
utöva viss tillsyn över Försvars-	utöva viss tillsyn över Försvars-
maktens, Försvarets materiel-	maktens, Försvarets			materiel-
verks, Totalförsvarets forsk-	verks och Totalförsvarets forsk-
ningsinstituts och Fortifikations-	ningsinstituts		hantering		och
30

Författningsförslag

SOU 2013:61

5Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:260) om offentlig anställning3 att 31 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				31 §
En arbetstagare vid polis-				En arbetstagare vid polis-
väsendet,		utrikesförvaltningen,		väsendet,		utrikesförvaltningen,
Försvarsmakten,			Fortifikations-	Försvarsmakten,			[Ny myndig-
verket, Försvarets materielverk,				het],	Försvarets		materielverk,
Totalförsvarets			rekryterings-	Totalförsvarets			rekryterings-
myndighet,		Försvarshögskolan		myndighet,		Försvarshögskolan
eller	Försvarets		radioanstalt får	eller	Försvarets radioanstalt får
med	omedelbar		verkan skiljas	med	omedelbar		verkan skiljas
från sina arbetsuppgifter, om det				från sina arbetsuppgifter, om det
är nödvändigt med hänsyn till				är nödvändigt med hänsyn till
landets bästa.				landets bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

3 Senaste lydelsen av 31 § 2010:463.

Författningsförslag

SOU 2013:61

9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten5 att 5a § och 32 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 a §

Försvarsmakten ska, utöver vad som följer av miljöbalken och i den utsträckning myndighetens resurser medger det, avhjälpa föroreningsskador

1.på fastigheter som avvecklats till följd av riksdagens eller regeringens beslut om reducering av Försvarsmaktens organisation, och

2.i enlighet med Försvarsmaktens inventering av förorenade områden som orsakats av tidigare militär verksamhet.

Försvarsmakten ska vid av-				Försvarsmakten ska vid av-
hjälpande enligt första stycket 1				hjälpande enligt första stycket 1
prioritera åtgärder på fastigheter				prioritera åtgärder på fastigheter
som kan antas ha ett inte obe-				som kan antas ha ett inte obe-
tydligt	marknadsvärde.		Innan	tydligt	marknadsvärde.		Innan
beslut om avhjälpande fattas ska				beslut om avhjälpande fattas ska
samråd ske med Fortifikations-				samråd ske med [Ny myndighet].
verket.
			32 §
Försvarsmakten får			meddela	Försvarsmakten		får meddela
föreskrifter för		Fortifikations-		föreskrifter för Försvarets mate-
verket, Försvarets materielverk,				rielverk,	Totalförsvarets		forsk-
Totalförsvarets		forskningsinsti-		ningsinstitut och		Kustbevak-
tut och	Kustbevakningen för			ningen för den del av deras verk-
den del av deras verksamhet som				samhet som under höjd bered-
under höjd beredskap ska bedri-				skap ska bedrivas av Försvars-
vas av Försvarsmakten.				makten.	Försvarsmakten får
				också meddela sådana föreskrifter
				för [Ny	myndighet] och		statligt

5 Senaste lydelse av 5 a § 2010:650.

Författningsförslag

SOU 2013:61

12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd7 att 41 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				41 §
Generalläkaren			får meddela		Generalläkaren		får meddela
de ytterligare		föreskrifter för		de	ytterligare	föreskrifter				för
Försvarsmakten,			Fortifikations-	Försvarsmakten,				Försvarets
verket,	Försvarets		materielverk	materielverk och Försvarets radio-
och Försvarets radioanstalt som				anstalt som behövs till skydd
behövs till skydd mot olägen-				mot olägenheter för människors
heter för människors hälsa. Innan				hälsa. Generalläkaren				får	också
sådana föreskrifter meddelas ska				meddela sådana föreskrifter						för
generalläkaren		höra Naturvårds-		[Ny myndighet] och statligt ägt
verket, Havs- och vattenmyndig-				aktiebolag, för		verksamheter				och
heten	och Socialstyrelsen inom			åtgärder som avser fast egendom
den hörda myndighets ansvars-				eller anläggningar och				byggnader
område.				på ofri grund, som nyttjas av
				Försvarsmakten,				Försvarets
				materielverk,		Försvarets			radio-
				anstalt eller Totalförsvarets forsk-
				ningsinstitut eller som i annat fall
				är	avsedda för försvarsändamål.
				Innan föreskrifter meddelas ska
				generalläkaren		höra	Naturvårds-
				verket, Havs- och vattenmyndig-
				heten och Socialstyrelsen					inom
				den hörda myndighets ansvars-
				område.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

7 Senaste lydelsen av 41 § 2011:625.

Författningsförslag

SOU 2013:61

16Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer10 att 24 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

24 §

Generalläkaren får i det enskilda fallet ge dispens från krav i

1.Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, god- kännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kom- missionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, och

2.förordning (EG) nr 1272/2008.

Dispens enligt första stycket			Dispens enligt första stycket
får ges endast om det behövs			får ges endast om det behövs
med hänsyn till totalförsvarets			med hänsyn till totalförsvarets
intressen och dispensen avser			intressen	och	dispensen		avser
Försvarsmakten,		Fortifikations-	Försvarsmakten,			Försvarets
verket,	Försvarets	materielverk	materielverk		eller	Försvarets
eller	Försvarets	radioanstalt.	radioanstalt samt [Ny myndighet]
Innan generalläkaren ger en dis-			och statligt ägt aktiebolag, för
pens, ska han eller hon samråda			verksamheter		och	åtgärder	som
med Kemikalieinspektionen.			avser fast egendom eller anlägg-
			ningar och byggnader på ofri
			grund, som nyttjas av Försvars-
			makten,	Försvarets		materielverk,
			Försvarets radioanstalt eller Total-
			försvarets	forskningsinstitut			eller
			som i annat fall är avsedda för
			försvarsändamål. Innan general-
			läkaren ger en dispens, ska han

10 Senaste lydelsen av 24 § 2010:965.

SOU 2013:61 Författningsförslag

	15 §
Det är förbjudet att leverera	Det är förbjudet att leverera
köldmedier som utgörs av CFC,	köldmedier som utgörs av CFC,
övriga CFC eller HCFC till	övriga CFC eller HCFC till
andra mottagare än dem som	andra mottagare än dem som
bedriver verksamhet för destruk-	bedriver verksamhet för destruk-
tion av sådana köldmedier. Köld-	tion av sådana köldmedier. Köld-
medier som utgörs av HCFC får	medier som utgörs av HCFC får
också levereras till Försvars-	också levereras till Försvars-
makten, Försvarets materielverk	makten och Försvarets materiel-
och Fortifikationsverket.	verk samt till [Ny myndighet]
	och statligt ägt aktiebolag för
	sådana verksamheter och åtgärder
	som avser fast egendom eller
	anläggningar och byggnader på
	ofri grund, som nyttjas av För-
	svarsmakten, Försvarets materiel-
	verk, Försvarets radioanstalt eller
	Totalförsvarets forskningsinstitut
	eller som i annat fall är avsedda
	för försvarsändamål.
	16 §
Trots förbudet i 10 § får
1. CFC och övriga CFC

a) användas som arbetsmedium i en stationär kyl-, luftkonditio- nerings- eller värmepumpsutrustning av typ enhetsaggregat med högst 900 gram köldmedium, om utrustningen var i bruk den 1 januari 2005 och sedan dess har fortsatt och fortsätter att vara i bruk på samma plats, eller

b) överlåtas och saluhållas i den mån detta är tillåtet enligt EU-

förordningen om ozonnedbrytande ämnen, och
2. HCFC	2. HCFC
a) till och med den 31 decem-	a) till och med den 31 decem-
ber 2014 användas av Försvars-	ber 2014 användas av Försvars-
makten, Försvarets materielverk	makten och Försvarets materiel-
och Fortifikationsverket för på-	verk samt av [Ny myndighet] och
fyllning av en kyl-, luftkonditio-	statligt ägt aktiebolag för sådana
nerings- eller värmepumpsutrust-	verksamheter	och åtgärder	som
ning, om utrustningen var i bruk	avser fast egendom eller anlägg-
den 1 juni 2002 och sedan dess	ningar och	byggnader på	ofri
			47

Författningsförslag SOU 2013:61

har fortsatt och fortsätter att	grund, som nyttjas av Försvars-
vara i bruk och HCFC inte kan	makten, Försvarets	materielverk,
ersättas med något annat ämne,	Försvarets radioanstalt eller Total-
	försvarets forskningsinstitut		eller
	som i annat fall är avsedda för
	försvarsändamål för påfyllning av
	en kyl-, luftkonditionerings-
	eller värmepumpsutrustning, om
	utrustningen var	i bruk	den
	1 juni 2002 och sedan dess har

fortsatt och fortsätter att vara i bruk och HCFC inte kan ersättas med något annat ämne,

b)till och med den 31 december 2014 användas som arbets- medium i en kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning med mer än 3 kilogram köldmedium, om utrustningen var i bruk den 1 juni 2002 och sedan dess har fortsatt och fortsätter att vara i bruk,

c)användas som arbetsmedium i en kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning med högst 3 kilogram köldmedium, om utrustningen var i bruk den 1 juni 2002 och sedan dess har fortsatt och fortsätter att vara i bruk, eller

d)överlåtas och saluhållas i den mån detta är tillåtet enligt EU- förordningen om ozonnedbrytande ämnen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag

SOU 2013:61

19Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Förordningens syfte är att bidra till en effektiv slutanvändning av energi i den offentliga sektorn i enlighet med Europa- parlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG.

Förordningen gäller för domstolar och för förvaltningsmyndig- heter under regeringen med undantag för

1.myndigheter som har färre än 25 personer anställda,

2.myndigheter som endast tillfälligt hyr lokaler för sin verk- samhet, eller

3.myndigheter som inte har regelbunden verksamhet.

Förordningen gäller Försvars- makten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och

Fortifikationsverket endast i den utsträckning en tillämpning inte står i motsättning till arten och huvudsyftet med deras verk- samhet. Förordningen gäller inte för materiel som endast används för militära ändamål.

Förordningen gäller Försvars- makten, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt endast i den utsträckning en tillämp- ning inte står i motsättning till arten och huvudsyftet med deras verksamhet. Detsamma ska gälla [Ny myndighet] för verksamheter och åtgärder såvitt avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, För- svarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvars- ändamål. Förordningen gäller inte för materiel som endast används för militära ändamål.

Författningsförslag

SOU 2013:61

20Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.12 att 5 och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 §

Följande fastighetsförvaltande myndigheter får besluta om för- säljning av fast egendom som de förvaltar inom eller utom landet om egendomens värde inte överstiger de belopp som anges nedan.

1. Fortifikationsverket	1. [Ny myndighet]
20 000 000 kr	20 000 000 kr
Statens fastighetsverk
20 000 000 kr

2.	Trafikverket			15 000 000 kr
	Luftfartsverket			15 000 000 kr
	Naturvårdsverket			15 000 000 kr
3.	Sjöfartsverket			5 000 000 kr
	Skogsstyrelsen			5 000 000 kr
	Kammarkollegiet			5 000 000 kr
	Affärsverket svenska kraftnät			5 000 000 kr
	Sveriges lantbruksuniversitet			5 000 000 kr
			6 §
Andra		fastighetsförvaltande	Andra	fastighetsförvaltande
myndigheter än de som nämns i			myndigheter än de som nämns i
5 § får uppdra åt Statens fastig-			5 § får uppdra åt [Ny myndighet]
hetsverk att besluta om försälj-			att besluta om försäljning av fast
ning av fast egendom som de			egendom som de förvaltar om
förvaltar		om egendomens värde	egendomens värde inte överstiger
inte överstiger 15 000 000 kr.			15 000 000 kr.
Även		de myndigheter som	Även	de myndigheter som
nämns i 5 § 3 får uppdra åt Statens			nämns i 5 § 3 får uppdra åt [Ny

12 Senaste lydelsen av 5 § 2010:136 och av 6 § 2006:377.

Författningsförslag

SOU 2013:61

21Förslag till

förordning om ändring i förfogandeförordningen (1978:558)

Härigenom föreskrivs i fråga om förfogandeförordningen (1978:558)13 att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §
Om förfogande för Försvars-	Om förfogande för Försvars-
maktens räkning beslutar För-	maktens räkning beslutar För-
svarsmakten, Fortifikationsverket	svarsmakten,	[Ny	myndighet]
och Försvarets materielverk.	och Försvarets materielverk.
Beslut om förfogande över	Beslut om	förfogande		över
fastighet, som behövs för sådant	fastighet, som behövs för sådant
befästningsarbete eller liknande	befästningsarbete eller liknande
arbete som inte är av tillfällig	arbete som inte är av tillfällig
natur får dock endast meddelas	natur får dock endast meddelas
av Försvarsmakten och Fortifi-	av Försvarsmakten		och	[Ny
kationsverket.	myndighet].

Ett beslut som Försvarsmakten fattar om förfogande får med- delas av befattningshavare som har lägst majors tjänstegrad eller som är lägst chef för bataljon eller annan enhet av motsvarande storlek eller som uppehåller befattning som transportledare eller militärt flygplats-, hamn- eller stationsbefäl.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

13 Senaste lydelsen av 1 § 1994:393.

SOU 2013:61

Författningsförslag

22Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1227) med instruktion för Harpsundsnämnden

Härigenom föreskrivs att förordningen (2007:1227) med instruktion för Harpsundsnämnden14 att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Kostnaderna i verksamheten ska täckas med verksamhetens intäkter. Avgiftsförordningen (1992:191) ska inte tillämpas på

Harpsundsnämnden.
Om verksamheten vid Harp-				Om verksamheten vid Harp-
sund resulterat i ett överskott får				sund resulterat i ett överskott får
nämnden i årsbokslutet balan-				nämnden i årsbokslutet balan-
sera	ett	överskott	motsvarande	sera	ett	överskott	motsvarande
tidigare		underskott. Nämnden		tidigare		underskott. Nämnden
får	därutöver i		årsbokslutet	får	därutöver i		årsbokslutet
balansera högst 70 procent av				balansera högst 70 procent av
återstående överskott. Den del				återstående överskott. Den del
av överskottet som inte balan-				av överskottet som inte balan-
seras ska betalas in till Statens				seras ska betalas in till [Ny
fastighetsverk senast sex månader				myndighet] senast			sex månader
efter räkenskapsårets utgång.				efter räkenskapsårets utgång.

Om verksamheten vid Yxtaholm resulterat i ett överskott får nämnden i årsbokslutet balansera ett överskott motsvarande tidigare underskott. Nämnden får därutöver i årsbokslutet balansera högst 70 procent av återstående överskott. Den del av överskottet som inte balanseras ska betalas in till Länsstyrelsen i Södermanlands län senast sex månader efter räkenskapsårets utgång.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

14 Senaste lydelsen av 3 § 2011:1090.

SOU 2013:61

Författningsförslag

24Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor att 12, 13 och 26 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		12 §
Inträffar en olycka till följd		Inträffar en olycka till följd
av en brand eller explosion vid		av en brand eller explosion vid
tillståndspliktig	hantering av	tillståndspliktig		hantering	av
brandfarliga eller explosiva varor		brandfarliga eller explosiva varor
eller vid hantering av sådana		eller vid hantering av sådana
varor inom Försvarsmakten,		varor inom Försvarsmakten,
Försvarets materielverk, Total-		Försvarets	materielverk, Total-
försvarets forskningsinstitut eller		försvarets	forskningsinstitut		eller
Fortifikationsverket, ska tillstånds-		[Ny myndighet], ska tillstånds-
havaren snarast underrätta till-		havaren snarast underrätta till-
synsmyndigheten	om olyckan.	synsmyndigheten		om olyckan.
Detsamma gäller om det in-		Detsamma gäller om det in-
träffar en händelse som har inne-		träffar en händelse som har inne-
burit en hög risk för att en sådan		burit en hög risk för att en sådan
olycka skulle ha kunnat inträffa.		olycka skulle ha kunnat inträffa.

13 §

En tillsynsmyndighet enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor behöver inte ha tillstånd till sådan hantering av brandfarliga och explosiva varor som sker som ett led i tillsynen. Polismyndigheten behöver inte ha tillstånd till hantering av explosiva varor.

Tullverket behöver inte ha tillstånd till sådan hantering av explosiva varor som sker i samband med beslag av sådana varor.

Försvarsmakten, Försvarets Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forsk- materielverk och Totalförsvarets ningsinstitut och Fortifikations- forskningsinstitut behöver ha verket behöver ha tillstånd endast tillstånd endast för

för

1. tillverkning av explosiva varor,

Författningsförslag

SOU 2013:61

2.sådan översyn av ammunition som från risksynpunkt är jämförbar med tillverkning,

3.förvaring av explosiva varor på fasta platser, och

4.hantering av brandfarliga varor utom vid fältmässig övning.

				För	hantering			av	brandfarliga
				och explosiva varor som avser fast
				egendom eller			anläggningar och
				byggnader på ofri grund, som
				nyttjas av Försvarsmakten, För-
				svarets	materielverk,				Försvarets
				radioanstalt		eller		Totalförsvarets
				forskningsinstitut eller som i annat
				fall är avsedda för försvarsända-
				mål behöver [Ny myndighet] och
				statligt	ägt	aktiebolag tillstånd
				endast för hantering enligt tredje
				stycket ovan.
			26 §
Försvarsmakten får, efter samråd med Myndigheten för samhälls-
skydd och beredskap, meddela föreskrifter om
1. hantering		av	brandfarliga	1. hantering			av		brandfarliga
och explosiva varor inom sitt				och explosiva varor inom sitt
eget,	Försvarets		materielverks,	eget,	Försvarets			materielverks
Totalförsvarets		forskningsinsti-		och Totalförsvarets					forsknings-
tuts	och Fortifikationsverkets			instituts samt för sådan hante-
område, och				ring inom [Ny myndighet] och
				statligt ägt aktiebolag som rör fast
				egendom eller			anläggningar och
				byggnader på ofri grund, som
				nyttjas av Försvarsmakten, För-
				svarets	materielverk,				Försvarets
				radioanstalt		eller		Totalförsvarets
				forskningsinstitut eller som i annat

fall är avsedda för försvarsända- mål, och

2. undantag från tillämpningen av lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, när det gäller fältmässig övning, under höjd beredskap och när det finns skäl av synnerlig betydelse för landets säkerhet.

Författningsförslag

SOU 2013:61

25Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet16 att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §

Tillsyn över efterlevnaden av denna förordning och föreskrifter meddelade med stöd av förordningen utövas av

1.Post- och telestyrelsen, i fråga om radio- och teleterminal- utrustning som avses i 2 § lagen (2000:121) om radio- och tele- terminalutrustning,

2.Transportstyrelsen, i fråga om utrustning som avses i 10 §,

och

3.Elsäkerhetsverket, i fråga om övrig utrustning.


I fråga om användningen av	I fråga om användningen av
annan utrustning än den som	annan utrustning än den som
avses i första stycket 1 hos För-	avses i första stycket 1 hos För-
svarsmakten, Fortifikationsverket,	svarsmakten,		Försvarets radio-
Försvarets radioanstalt och Total-	anstalt och Totalförsvarets forsk-
försvarets forskningsinstitut gäller	ningsinstitut gäller dock att till-
dock att tillsynen utövas av För-	synen	utövas		av	Försvarets
svarets materielverk.	materielverk. Detsamma ska gälla
	i fråga om användningen av
	sådan utrustning hos [Ny myn-
	dighet] och hos statligt ägt aktie-
	bolag i verksamhet som avser fast
	egendom eller anläggningar och
	byggnader på ofri grund, som
	nyttjas av Försvarsmakten, För-
	svarets	materielverk,			Försvarets
	radioanstalt		eller	Totalförsvaret
	forskningsinstitut eller som i annat

fall är avsedda för försvarsända- mål.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

16 Senaste lydelsen av 12 § 2009:1376.

SOU 2013:61

Författningsförslag

26Förslag till

förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293)

Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddsförordningen (1988:293)17 att 16 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	16 §

I fråga om solarieverksamhet ska en kommunal nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ha tillsyn inom kommunen över att strålskyddslagen (1988:220) och före- skrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen följs. Om det finns särskilda skäl får Strålsäkerhetsmyndigheten i det enskilda fallet, efter samråd med kommunen, besluta att tillsynen i stället ska utövas av Strålsäkerhetsmyndigheten.

Efter åtagande av en kommun får Strålsäkerhetsmyndigheten, utom i de fall som anges i tredje stycket, överlåta åt en sådan nämnd att utöva tillsynen även i fråga om annat än solarieverksamhet.

I fråga om verksamhet som	I fråga om verksamhet som
utövas av Försvarsmakten, För-	utövas av Försvarsmakten, För-
svarets materielverk, Fortifika-	svarets	materielverk,	Försvarets
tionsverket eller Försvarets radio-	radioanstalt eller av [Ny myn-
anstalt får Strålsäkerhetsmyndig-	dighet] och statligt ägt aktiebolag
heten efter åtagande av general-	såvitt avser verksamhet som rör
läkaren överlåta åt denne att i ett	fast egendom eller anläggningar
visst avseende utöva tillsynen.	och byggnader på ofri grund, som
	nyttjas av Försvarsmakten, För-
	svarets	materielverk.	Försvarets
	radioanstalt eller Totalförsvarets
	forskningsinstitut eller som i annat
	fall är avsedda för försvarsändamål
	får	Strålsäkerhetsmyndigheten
	efter åtagande av generalläkaren

överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

17 Senaste lydelsen av 16 § 2008:457.

Författningsförslag

SOU 2013:61

27Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap18 att 22, 31, 32 och 34 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	22 §
Försvarets	materielverk, För-	Försvarets	materielverk, För-
svarets radioanstalt, Försvars-		svarets radioanstalt,		Försvars-
högskolan, Totalförsvarets forsk-		högskolan, Totalförsvarets forsk-
ningsinstitut,	Totalförsvarets	ningsinstitut,	Totalförsvarets
rekryteringsmyndighet och Forti-		rekryteringsmyndighet		och [Ny
fikationsverket ska lämna Försvars-		myndighet] ska lämna Försvars-
makten det underlag som behövs		makten det underlag som behövs
för att myndigheten ska kunna		för att myndigheten ska kunna
fullgöra sin informationsskyldig-		fullgöra sin informationsskyldig-
het till regeringen vid höjd bered-		het till regeringen vid höjd bered-
skap.		skap.

31 §

Försvarsmakten, Försvarets Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radio- materielverk, Försvarets radio- anstalt, Kustbevakningen, För- anstalt, Kustbevakningen, För- svarshögskolan, Totalförsvarets svarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Fortifikations- forskningsinstitut, [Ny myndig- verket, Totalförsvarets rekryte- het], Totalförsvarets rekryte- ringsmyndighet, Myndigheten för ringsmyndighet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och samhällsskydd och beredskap och Regeringskansliet ska ha säkra Regeringskansliet ska ha säkra kryptografiska funktioner. kryptografiska funktioner.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar vilka övriga myndigheter som ska ha säkra kryptografiska funktioner.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar även vilka företag som efter överenskommelse ska få tillgång till säkra kryptografiska funktioner. Myndigheten för samhällsskydd och

18 Senaste lydelsen av 22, 31 och 32 §§ 2010:1477 samt av 34 § 2008:1003.

SOU 2013:61

Författningsförslag

beredskap får därutöver ingå avtal om tilldelning med kommuner och organisationer som har behov av säkra kryptografiska funk- tioner.

			32 §
Försvarsmakten svarar för att				Försvarsmakten svarar för att
Försvarsmakten,			Försvarets	Försvarsmakten,			Försvarets
materielverk, Försvarshögskolan,				materielverk, Försvarshögskolan,
Totalförsvarets		forskningsinsti-		Totalförsvarets		forskningsinsti-
tut, Totalförsvarets rekryterings-				tut, Totalförsvarets rekryterings-
myndighet	och	Fortifikations-		myndighet och [Ny			myndighet]
verket tilldelas säkra kryptogra-				tilldelas	säkra	kryptografiska
fiska funktioner. Försvarets radio-				funktioner. Försvarets radio-
anstalt svarar för att övriga som				anstalt svarar för att övriga som
enligt 31 § ska ha säkra krypto-				enligt 31 § ska ha säkra krypto-
grafiska	funktioner		tilldelas	grafiska	funktioner		tilldelas
sådana.				sådana.

34 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får

1.meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställig- heten av 9 § om risk- och sårbarhetsanalyser,

2.meddela föreskrifter om sådana säkerhetskrav som avses i 30 a § med beaktande av nationell och internationell standard, samt

3. meddela de ytterligare före- skrifter som behövs för verkställig- heten av 16–20 samt 33 §§, utom i fråga om Försvarets materiel- verk, Försvarets radioanstalt, Kustbevakningen, Försvarshög- skolan, Totalförsvarets forsknings- institut och Fortifikationsverket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag

SOU 2013:61

28Förslag till

förordning om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633)

Härigenom föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddsförordningen (1996:633)19

dels att 39 § ska ha följande lydelse,

dels att i bilagan ordet ”Fortifikationsverket” ska utgå och att ”Statens fastighetsverk” ska bytas ut mot ”[Ny myndighet]”.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				39 §
Säkerhetsskyddet ska kontrolleras av
1. Försvarsmakten		när	det	1. Försvarsmakten		när	det
gäller Fortifikationsverket			och	gäller [Ny myndighet] och statligt
Försvarshögskolan		samt	de	ägt aktiebolag	inom	verksamhet
myndigheter som hör till För-				som avser fast egendom eller
svarsdepartementet utom Kust-				anläggningar och byggnader			på
bevakningen,	Myndigheten		för	ofri grund, som nyttjas av För-
samhällsskydd	och	beredskap		svarsmakten, Försvarets materiel-
och Statens haverikommission,				verk, Försvarets radioanstalt eller
och				Totalförsvarets	forskningsinstitut
				eller som i annat fall är avsedda
				för försvarsändamål och Försvars-

högskolan samt de myndigheter som hör till Försvarsdeparte- mentet utom Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Statens haveri- kommission, och

2. Rikspolisstyrelsen när det gäller Kustbevakningen, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, Statens haverikommission och övriga myndigheter utom Justitiekanslern.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

19 Senaste lydelsen av 39 § 2008:919 och av bilagan 2012:668.

SOU 2013:61

Författningsförslag

29Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen20 att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			1 §
Rätt att begära upplysningar					Rätt att begära upplysningar
eller att begära medverkan enligt				eller att begära medverkan enligt
lagen (1982:1004) om skyldighet				lagen (1982:1004) om skyldighet
för näringsidkare, arbetsmark-				för näringsidkare,				arbetsmark-
nadsorganisationer m.fl. att delta				nadsorganisationer m.fl. att delta
i totalförsvarsplaneringen			till-	i	totalförsvarsplaneringen				till-
kommer – förutom Myndigheten				kommer – förutom Myndigheten
för samhällsskydd och beredskap				för samhällsskydd och beredskap
– följande totalförsvarsmyndig-				–	följande totalförsvarsmyndig-
heter, nämligen Försvarsmakten,				heter, nämligen Försvarsmakten,
Fortifikationsverket,		Försvarets		[Ny		myndighet],		Försvarets
materielverk,	Socialstyrelsen,			materielverk,			Socialstyrelsen,
Försäkringskassan,		Pensions-		Försäkringskassan,				Pensions-
myndigheten, Post- och tele-				myndigheten, Post- och tele-
styrelsen, Trafikverket, Sjöfarts-				styrelsen, Trafikverket, Sjöfarts-
verket, Transportstyrelsen, Finans-				verket, Transportstyrelsen, Finans-
inspektionen, Statens		jordbruks-		inspektionen, Statens jordbruks-
verk, Statens	livsmedelsverk,			verk,		Statens	livsmedelsverk,
Kommerskollegium,		Tullverket,		Kommerskollegium,				Tullverket,
Arbetsförmedlingen, Affärsverket				Arbetsförmedlingen, Affärsverket
svenska kraftnät,	Tillväxtverket,			svenska kraftnät,			Tillväxtverket,
Statens energimyndighet			och	Statens		energimyndighet			och
länsstyrelserna.				länsstyrelserna.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

20 Senaste lydelsen av 1 § 2010:127.

Författningsförslag

SOU 2013:61

30Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt21 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Bilaga
Arbetsförmedlingen	Arbetsförmedlingen
Domstolsverket	Domstolsverket
Ekonomistyrningsverket	Ekonomistyrningsverket
Fortifikationsverket	Försvarets materielverk
Försvarets materielverk	Försvarsmakten
Försvarsmakten	Försäkringskassan
Försäkringskassan	Göteborgs universitet
Göteborgs universitet	Kammarkollegiet
Kammarkollegiet	Karolinska institutet
Karolinska institutet	Kriminalvården
Kriminalvården	Kungl. Tekniska Högskolan
Kungl. Tekniska Högskolan	Lantmäteriet
Lantmäteriet	Luftfartsverket
Luftfartsverket	Lunds universitet
Lunds universitet	Migrationsverket
Migrationsverket	Naturvårdsverket
Naturvårdsverket	Regeringskansliet
Regeringskansliet	Riksgäldskontoret
Riksgäldskontoret	Sjöfartsverket
Sjöfartsverket	Skatteverket
Skatteverket	Statskontoret
Statens fastighetsverk	Sveriges lantbruksuniversitet
Statskontoret	Trafikverket
Sveriges lantbruksuniversitet	Umeå universitet
Trafikverket	Uppsala universitet
Umeå universitet	[Ny myndighet]
Uppsala universitet

21 Senaste lydelsen av bilagan 2012:719.

Författningsförslag

SOU 2013:61

31Förslag till

förordning om ändring i kungörelsen (1961:567) med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luftfartyg

Härigenom föreskrivs i fråga om kungörelsen (1961:567) med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luft- fartyg 22 att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Utan särskilt medgivande får följande krigsmateriel medföras av innehavaren i luftfartyg vid färd mellan orter i Sverige eller sändas med luftfartyg från en ort till en annan i Sverige, nämligen

1.av en person som tillhör räddningstjänsten, Polisen, Tull- verket eller Kustbevakningen: vapen som innehas för tjänsten med tillhörande ammunition;

2.av den som enligt meddelat tillstånd eller annars enligt vapen- lagen (1973:1176) har rätt att i Sverige inneha skjutvapen: vapen och ammunition som bäraren lagligen får inneha;

3.av den som fått tillstånd att i Sverige tillverka eller försälja krigsmateriel: den krigsmateriel som tillståndet omfattar;

4.av den som fått tillstånd att i Sverige bedriva handel med skjutvapen eller med explosiva varor: den krigsmateriel som till- ståndet gäller; samt

5. av	Försvarsmakten,		För-	5. av	Försvarsmakten, För-
svarets	materielverk, Fortifika-			svarets	materielverk, Försvarets
tionsverket,		Försvarets	radio-	radioanstalt, Totalförsvarets forsk-
anstalt, Totalförsvarets forsknings-				ningsinstitut och Försvarshög-
institut	och	Försvarshögskolan:		skolan: all krigsmateriel.
all krigsmateriel.

Medgivande till luftbefordran av annan krigsmateriel mellan orter i Sverige lämnas av Transportstyrelsen, om befordran skall ske med svenskt luftfartyg eller med annat luftfartyg, som enligt särskilt beslut är att jämställa med svenskt luftfartyg.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

22 Senaste lydelsen av 2 § 2008:1212.

SOU 2013:61

Författningsförslag

32Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1994:657) om användning av tretungad flagga

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:657) om användning av tretungad flagga 23 att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			1 §
Den	tretungade	flaggan	Den	tretungade	flaggan
används som örlogsflagga, för-			används som örlogsflagga, för-
utom av	Försvarsmakten, av		utom av	Försvarsmakten, av
Fortifikationsverket, Försvarets			Försvarets	materielverk,	För-
materielverk, Försvarshögskolan,			svarshögskolan, Försvarets radio-
Försvarets	radioanstalt	och	anstalt och Statens försvars-
Statens försvarshistoriska museer.			historiska museer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

23 Senaste lydelsen av 1 § 1996:1478.

Utredningens uppdrag

SOU 2013:61

ny avgiftsfinansierad förvaltningsmyndighet, Fortifikationsverket, med uppgift att ansvara för juridisk, ekonomisk och teknisk för- valtning av försvarsfastigheter. Fortifikationsverket inledde sin verksamhet den 1 juli 1994.

I samband med reformen delades de tidigare försvarsfastighet- erna upp beroende på hur försvarsspecifika de var. En del av fastig- heterna, framför allt kontorsfastigheter, betraktades som generellt användbara placeringsfastigheter och fördes in i det konkurrens- utsatta statliga fastighetsbolaget Vasakronan. En annan del var fästningar som saknar militär användning, men som är en del av kulturarvet. Dessa fördes till Statens fastighetsverk. En tredje del var de avstyckningsbara bostadsfastigheterna, som fördes in i det konkurrensutsatta Kasernen Fastighets AB (detta bolag har senare uppgått i Vasallen AB). Återstoden var huvudsakligen s.k. ända- målsfastigheter, som Fortifikationsverket fick förvaltar- och ägar- ansvaret för. I ändamålsfastigheterna ingår mark, anläggningar (befästningar, flygbaser m.m.) och lokaler.3

En utgångspunkt för reformen var att myndigheternas ansvar och befogenheter i lokalförsörjningsfrågor vidgades och att de gavs möjlighet att besluta om sin egen lokalförsörjning fullt ut. På för- svarsområdet skiljer sig dock ansvarsfördelningen i lokalförsörj- ningsfrågor mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket i viss mån från vad som gäller för övriga statliga myndigheter. I Fortifi- kationsverkets instruktion4 anges att verket ska bistå Försvarsmak- ten i lokalförsörjningsfrågor. Det innebär exempelvis att Fortifi- kationsverket har överblick över Försvarsmaktens lokalanvändning och hanterar dess portfölj av hyreskontrakt, däribland Försvars- maktens externa förhyrningar.

Regeringen gav den 13 maj 2009 en särskild utredare (dir. 2009:45) i uppdrag att göra en översyn av den statliga fastighetsförvaltningen i syfte att analysera grunderna för och organisationen av den nu- varande fastighetsförvaltningen samt lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen inom staten.

3Beskrivningen av hur försvarsfastigheterna uppdelades i samband med reformen är hämtad från betänkandet Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform (SOU 1996:97).

4Förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket.

Utredningens uppdrag

SOU 2013:61

1.2Uppdraget enligt direktiven

1.2.1Ursprungliga direktiv

De ursprungliga utredningsdirektiven (dir. 2012:6) beslutades av regeringen den 26 januari 2012. I direktiven anges sammanfatt- ningsvis att vi ska förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifika- tionsverket. Utifrån Försvarsmaktens förslag ska vi föreslå vilka fastigheter, dvs. fast egendom, byggnader och anläggningar på ofri grund (i fortsättningen används samlingsbegreppet ”fastigheter”), som staten inte längre behöver och som därför bör avyttras. Syftet med omstruktureringen är att få en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastigheter samtidigt som förut- sättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmak- terna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras.

Frågor som ska behandlas

I direktiven har regeringen i ett antal punkter angett frågor som utredningen ska behandla. Således ska vi:

lämna förslag och redovisa till vilken annan myndighet eller vilket statligt ägt bolag enskilda fastigheter eller kategorier av fastigheter inom det öppna beståndet av försvarsfastigheter bör föras,

lämna förslag och redovisa vilka av de försvarsrelaterade anlägg- ningarna av central betydelse i Fortifikationsverkets slutna bestånd som ska föras över från Fortifikationsverket till För- svarsmakten,

lämna förslag om och redovisa till vilken annan statlig myndig- het andra anläggningar eller kategorier av försvarsfastigheter bör föras som i dag förvaltas av Fortifikationsverket,

särskilt bedöma om militära flygplatser och övnings- och skjut- fält ska kvarstå i myndighetsförvaltning och i så fall vilken myn- dighet som ska ansvara för förvaltningen,

SOU 2013:61

Utredningens uppdrag

lämna förslag och redovisa ansvaret för eventuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av,

värdera och redovisa samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och föreslå former för överlåtelser,

lämna förslag till former och tidsplan för omstruktureringen av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd,

belysa konsekvenserna för Försvarsmaktens samlade verksam- het av de förändringar i fastighetsförvaltningen som utred- ningen föreslår,

se över och analysera hur den fortifikatoriska kompetensen för skydds- och anläggningsteknik bör värderas och hanteras utifrån det militära och civila samhällets behov,

beräkna och redovisa kostnaderna för omstruktureringen och föreslå hur dessa ska finansieras,

beräkna kostnaderna för tillkommande förvaltning av fastig- heter som förs över till Försvarsmakten, Statens fastighetsverk och eventuella andra myndigheter, samt föreslå finansieringen för dessa kostnader,

belysa de fastighetsbildningsfrågor som kan bli aktuella vid för- säljning av fastigheter till bolag,

lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att förvaltningen och ägandet av försvarets fastig- hetsbestånd ska kunna ske på ett säkert och effektivt sätt,

lämna förslag på metod och tillvägagångssätt för överföringen av Fortifikationsverkets fastigheter,

belysa frågor om och redovisa konsekvenserna när det gäller tillsyn över miljöfarlig verksamhet m.m. vid en ändrad förvalt- ning av försvarets fastigheter,

belysa frågor om och redovisa konsekvenserna när det gäller Försvarsmaktens ansvar att bevaka riksintresset för totalförsva- ret i ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen vid en ändrad förvaltning av försvarets fastigheter, samt

lämna förslag som gör det möjligt att ta hänsyn till de nationella miljökvalitetsmålen.

Utredningens uppdrag

SOU 2013:61

Utöver de ovan nämnda anges i direktiven även några andra frågor som vi ska behandla. Bland annat framhålls i direktiven att en väsentlig del av försvarsfastigheterna hanteras under 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Inom ramen för upp- draget bör vi därför genomföra en säkerhetsanalys.

Enligt direktiven ska vi också bedöma och redovisa förslagens eventuella konsekvenser för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljökonsekven- ser.

Utöver ovanstående är vi enligt direktiven i övrigt oförhindrade att lämna andra förslag med anledning av omstruktureringen.

Samråd och redovisning av uppdraget

I direktiven anges att utredningen ska inhämta uppgifter och genomföra arbetet i nära samråd med Försvarsmakten, Fortifika- tionsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens fastighetsverk, Special- fastigheter Sverige AB och Vasallen AB.

Under arbetet ska Fortifikationsverket bistå utredningen med underlag och uppgifter om verkets verksamhet.

Vidare anges att vi särskilt ska informera och samråda med utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kul- turfastigheter (S 2012:02). Vi ska också hålla Regeringskansliet (Social- och Försvarsdepartementen) informerat om hur arbetet fortskrider.

Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 3 december 2012. Genom tilläggsdirektiv (se nedan) förlängdes dock utredningstiden till den 2 september 2013.

De ursprungliga direktiven återfinns i sin helhet i bilaga 1.

1.2.2Tilläggsdirektiv

Den 11 oktober 2012 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2012:103) för utredningen. Härigenom utökades uppdraget till att även omfatta att föreslå hur ansvaret för den framtida förvalt- ningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för kris- ledning ska organiseras.

Som nämndes ovan innebar tilläggsdirektiven även att utred- ningstiden förlängdes.

Tilläggsdirektiven återfinns i sin helhet i bilaga 2.

SOU 2013:61

Utredningens uppdrag

1.3Utgångspunkter, avgränsningar m.m.

I utredningsdirektiven anges ett flertal utgångspunkter av betydelse för arbetets inriktning. Som framgått av avsnitten 1.1 och 1.2 sägs bl.a. att vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av försvarsfastig- heter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Som nämnts är en given förutsättning också att Fortifikationsverket ska avvecklas som myndighet. Ett par andra utgångspunkter som nämnts tidigare är att ansvaret för det slutna beståndet av försvarsrelaterade anlägg- ningar och utlandscamper ska föras över till Försvarsmakten och att de statliga byggnadsminnen som Fortifikationsverket i dag för- valtar ska föras över till Statens fastighetsverk. Av tidigare avsnitt har också framgått att syftet med omstruktureringen är att få en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastig- heter samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska för- sämras eller försvåras.

I direktiven anges även flera andra utgångspunkter för utred- ningen. Det handlar framför allt om följande:

Förvaltningen av statens bestånd av försvarsfastigheter ska ske på affärsmässiga villkor. Utgångspunkten är att försvarsfastig- heterna ska upplåtas med samma förutsättningar som fastigheter som nyttjas av andra statliga myndigheter.

Hyressättningen inom det öppna beståndet bör fastställas mellan fastighetsägare och hyresgäst på marknadsmässiga vill- kor. Kontraktsformerna bör överensstämma med dem som gäller för fastighetsbranschen i stort.

Det är ett mål för omstruktureringen att på sikt och varaktigt sänka kostnaderna för förvaltningen av försvarsfastigheterna.

Omstruktureringen ska innebära att Försvarsmakten även fort- sättningsvis kan lösa sina uppgifter och bedriva verksamheten på ett ändamålsenligt, effektivt och rationellt sätt och att en fort- satt utveckling mot ett tillgängligt och användbart försvar i enlighet med 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut6 blir möjlig.

6 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

Utredningens uppdrag

SOU 2013:61

Utredningen ska vidare beakta vad regeringen anfört i budget- propositionen för år 20127 om försvarets övnings- och skjutfält.

En förändrad fastighetsförvaltning ska inte innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksamhet eller Försvars- maktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riks- intresset för totalförsvaret i olika sammanhang.

I övervägandena ska vi beakta att Försvarsmakten inte bestämmer om insatsorganisationens eller grundorganisationens grundlägg- ande struktur samt att insatsorganisationen ska vara styrande för utformningen av grundorganisationen.

Som framgått ovan gäller som utgångspunkt att ansvaret för kulturhistoriskt värdefulla byggnader ska föras över från Forti- fikationsverket till Statens fastighetsverk. Om ansvaret för det öppna beståndet överlåts eller säljs till Specialfastigheter Sverige AB kan det på vissa orter finnas flera fastighetsägare inom ett och samma område. Vid fördelningen av ansvaret för försvars- fastigheterna ska utredningen mot denna bakgrund särskilt beakta om det är lämpligt att det inom ett och samma område kan komma att finnas flera olika fastighetsförvaltare. Utgångs- punkten är att fastighetsförvaltningen ska kunna bedrivas på det mest kostnadseffektiva sättet.

Utredningsarbetet har bedrivits inom de ramar som ges av direkti- ven. Det innebär t.ex. att vi har tagit för givet att endast statliga aktörer (myndigheter eller bolag) kan komma i fråga som ägare och förvaltare av de fastigheter som Fortifikationsverket i dag ansvarar för och som fortsatt ska användas för försvarsrelaterad verksamhet. I vilken mån det eventuellt finns förutsättningar för privatisering har således inte övervägts i dessa delar; däremot kan privata aktörer komma i fråga som ägare till de fastigheter som inte längre behövs för statliga ändamål. I enlighet med direktiven har vi också beträf- fande frågan om lämplig förvaltare av statens bestånd av försvars- fastigheter helt koncentrerat oss på just det bestånd som Fortifi- kationsverket ansvarar för. Det bör dock nämnas, vilket utvecklas närmare i kapitel 4, att Försvarsmakten i viss utsträckning även hyr fastigheter av andra värdar än Fortifikationsverket, däribland av Statens fastighetsverk och Specialfastigheter. För utredningens del

7 Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 6.

SOU 2013:61 Utredningens uppdrag

har detta förhållande dock främst betydelse för frågan om För- svarsmaktens hyresgästkompetens.

I några enstaka fall, som kommer att framgå närmare av kapitlen med överväganden och förslag, har vi funnit skäl att problematisera och frångå vissa av de utgångspunkter som anges i direktiven. I inget av dessa fall handlar det dock om några avvikelser från huvudlinjen i direktiven.

Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om olika verksamheters omfattning m.m., avser främst tiden fram t.o.m. år 2012. Såvitt kan bedömas har dock utvecklingen under år 2013 inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten.

1.4Utredningens genomförande

Som underlag för arbetet har vi tagit del av en stor mängd skriftligt material, varav väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Vidare har följande underlagsmaterial framtagits genom särskilda uppdrag som vi har initierat:

Ekonomistyrningsverket (ESV) har, efter att utredningen och ESV kommit överens om detta, analyserat hur överföring av Fortifikationsverkets fastigheter påverkar statens budget och hur en ny modell skulle kunna se ut för att fastställa avkast- ningskrav på statens fastighetsförvaltning. Uppdraget redovisa- des till utredningen den 11 april 2013, i rapporten Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till Försvarsfastighetsutredningen (ESV 2013:33). Innehållet i rapporten framgår närmare av kapitlen 5 och 6. Rapporten finns också tillgänglig via ESV:s hemsida.

Falkenborn Advokatbyrå har inventerat vilka lagar och författ- ningar som måste ändras om Fortifikationsverket läggs ned och fastighetsbeståndet och verksamheten flyttas till ett av staten helägt bolag samt till Statens fastighetsverk. Falkenborn har även redovisat förslag på de lag- och förordningsändringar som krävs. Uppdraget redovisades i två etapper. Den 28 december 2012 lämnades promemorian Försvarsfastighetsutredningen – behov av författningsändringar och den 20 juni 2013, efter ett uppföljande uppdrag, lämnades promemorian Utveckling av vissa frågor. Falkenborn har även tagit fram utredningens för-

Utredningens uppdrag

SOU 2013:61

fattningsförslag, med de tillhörande allmänna kommentarerna i kapitel 9 och författningskommentarerna i kapitel 10.

Fortifikationsverket har, efter att utredningen och verket kom- mit överens om detta, redovisat underlagsmaterial i form av ett stort antal promemorior m.m.8

Försvarsmakten har, efter att utredningen och Försvarsmakten kommit överens om detta, redovisat underlagsmaterial till utredningen. Materialet redovisades i promemoriorna Redovis- ning av underlag till Försvarsfastighetsutredningen (2012-11-12, dnr 23 250:66120) och Underlag till Försvarsfastighetsutred- ningen (2013-06-26, dnr 23 250:59628). Därtill har Fortifika- tionsverket och Försvarsmakten gemensamt belyst vissa frågor om möjligheter till fastighetsutveckling, t.ex. förtätning och ökat blandutnyttjande.

Jan Ivar Mattsson (seniorrådgivare och tidigare biträdande uni- versitetsdirektör vid Uppsala universitet) har bl.a. analyserat hur Försvarsmaktens hyresgästkompetens kan utvecklas. Uppdraget redovisades löpande till utredningen och dess resultat framgår framför allt av kapitlen 4 och 6, vilka Mattsson varit huvud- ansvarig för.

Ulf Johansson (ämnesråd och säkerhetsexpert inom Regerings- kansliet) har biträtt oss i arbetet med den säkerhetsanalys som efterfrågas i utredningsdirektiven. Arbetet redovisades till utred- ningen den 25 juli 2013.

Utöver dessa uppdrag har inom ramen för utredningen även gjorts en värdering av de fastigheter som i dag förvaltas av Fortifika- tionsverket. Värderingen genomfördes under sommaren 2012, som

8 Med Fortifikationsverkets dnr o.d.: Årsredovisning 2012 (745/2013), PM Beskrivning av Fortifikationsverkets verksamhet 2012 (1684/2012-1) inkl. bilagorna PM Hyresersättning Försvarsmakten 2004-2011 (1684/2012-3) och PM Sammanhållen förvaltning (1684/2012-4), PM Finansiering för externa hyresgästers behov (1684/2012-5), PM IN-avtal (1684/2012-7), PM Svar på frågor från Försvarsfastighetsutredningen i samband med korrektur av beskrivning av FORTV (1684/2012-10) inkl. bilagorna Antalet anställda per avd. och stab 2013-03-14 (1684/2012-11) och Antalet anställda per arbetsställe 2013-03-14 (1684/2012-12), PM OXA (1684/2012-14), PM Effektivare lokalförsörjning för försvarsfastigheter (1684/2012-19), PM avveckling av Fortifikationsverkets och Fortifikationsförvaltningens arkiv (4807/2012-1), PM Försäljningsverksamhet (74041), PM Värdering av Fortifikations- verkets fastighetsbestånd (74042), PM Finansiering – AGL (98538), Försäljningsplan per 2013-04-15 (121047), PM Enheten för fysiskt skydd – Förslag till inrättande av statligt expertorgan för fysiskt skydd (119546), Sammanställning införhyrningar i Stockholm (134002), Analys Statligt Fastighetsägarperspektiv, Ernst & Young (134003), Förberedande försäljningsplan (134031), Avvecklingsplan inkl. läsanvisningar (134032, 134033).

SOU 2013:61

Utredningens uppdrag

ett gemensamt uppdrag till tre fastighetskonsultföretag9, vilka upp- handlades av Fortifikationsverket.

Vidare har synpunkter inhämtats vid olika möten med ett stort antal intressenter. Dels har 10 möten hållits med utredningens expert- grupp. Dels har vi varit i kontakt med närmare ett trettiotal organi- sationer. De senare kontakterna har oftast skett i form av enskilda, personliga möten, men i några fall via telefon, brev eller e-post eller genom möten med flera organisationer samtidigt. I arbetet har vi varit i kontakt med följande myndigheter och andra organ:

Departement: Finans-, Försvars-, Kultur- och Socialdepartementen.

Andra offentliga utredningar: Alarmeringstjänstutredningen (Fö 2011:04), Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14) och Utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02).

Andra statliga förvaltningsmyndigheter (i flertalet fall generaldirek- tören samt andra medarbetare): Ekonomistyrningsverket, Forti- fikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, Generalläkaren, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Riksantikvarieämbetet, Statens fastighetsverk, Säkerhetspolisen och Totalförsvarets forskningsinstitut.

Övriga svenska organ: Officersförbundet, Specialfastigheter Sverige AB, Sveaskog och Vasallen AB.

Studiebesök har gjorts vid: Blekinge flygflottilj (F 17 Ronneby), Första ubåtsflottiljen (Karlskrona), Helikopterflottiljen (Malmslätt), Livgardet (Kungsängen), Livregementets husarer (K 3, Luft- burna bataljonen, Karlsborg), Prästtomta övnings- och skjutfält (Kvarn), Skaraborgs regemente (P 4 Skövde) och Trygghetens hus (Östersund).

I den fortsatta framställningen kommer vi i huvudsak att benämna Specialfastigheter Sverige AB som Specialfastigheter och Vasallen AB som Vasallen.

9 De tre företagen, vilka arbetade med olika delar, var Forum Fastighetsekonomi, NAI/Svefa Fastighetsekonomi och Värderingsbyrån.

Utredningens uppdrag

SOU 2013:61

1.5Annat pågående utredningsarbete

De utredningar och politiska beslut som har legat till grund för dagens statliga fastighetsförvaltning, såväl i allmänhet som på för- svarsområdet, beskrevs utförligt så sent som år 2011 av Utred- ningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04) i dess betänkande Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31). Vi har därför inte sett behov av att lämna en motsvarande redogörelse för tidigare utredningsarbete på området, utan hänvisar i detta avseende till det nämnda betänkandet. I viss mån kommer dock tidigare utredningsarbete och ställningstaganden att refereras som bakgrund i samband med att vi redovisar våra överväganden och förslag.

I det här sammanhanget finns däremot skäl att översiktligt redo- göra för några utredningar som har bedrivits parallellt med vår utredning och som är av relevans för denna.

1.5.1Utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter

Samtidigt som vår utredning tillsattes, den 26 januari 2012, beslu- tade regeringen även att tillsätta en utredning om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02). Enligt sina direktiv (dir. 2012:7 och dir. 2012:104) har utredningen till uppgift att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i bl.a. Fortifikationsverkets, Riksantikvarie- ämbetets, Sjöfartsverkets, Trafikverkets med flera myndigheters förvaltning och som bör ägas av staten. Utredningen ska vidare föreslå en samlad förvaltning av statliga myndigheters kulturhisto- riskt värdefulla fastigheter hos en myndighet, Statens fastighets- verk. I uppdraget ingår också att inventera vilka kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten, och som därmed kan avyttras. En opartisk värdering av dessa fastigheter ska genomföras i nära samarbete med utredningen om omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter.

Uppdraget ska redovisas senast den 2 september 2013.

Som kommer att framgå närmare av kapitel 5 har utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter till oss redovisat en lista på vilka av Fortifikationsverkets fastig-

Utredningens uppdrag

SOU 2013:61

1.6Betänkandets disposition

Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt.

I kapitel 2 redogörs för gällande rätt avseende fastighetsförvalt- ning och lokalförsörjning m.m. samt för vissa aktörer på området.

Kapitel 3 utgörs av en beskrivning av Fortifikationsverkets upp- drag, organisation, fastighetsbestånd m.m.

I kapitel 4 beskrivs Försvarsmaktens organisation och system för lokalförsörjning.

I kapitel 5 redovisas våra överväganden och förslag om vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. I kapitlet behandlas även frågor om genomförandet av den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter.

I kapitel 6 redovisas överväganden avseende andra typer av åtgärder som kan bidra till att effektivisera förvaltningen av för- svarsfastigheter och Försvarsmaktens lokalförsörjning.

Kapitel 7 innehåller överväganden om de övriga frågor vi har att behandla, bl.a. avseende länsstyrelsernas lokaler för krisledning.

I kapitel 8 behandlas förslagens konsekvenser.

I kapitel 9 redovisas vissa allmänna överväganden om de vägval och avvägningar som har gjorts i utformandet av våra författ- ningsförslag.

I kapitel 10 redovisas författningskommentarer.

Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilagorna 1 och 2) samt därtill sammanställ- ningar över Fortifikationsverkets anställda per organisatorisk och geografisk enhet (bilaga 3), indelningen i områden för den värde- ring som gjorts av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd (bilaga 4) och hur värderingens områden relaterar sig till de tänkbara alter- nativ som vi övervägt avseende verksamhetsform (bilaga 5).

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

Budgetlagen syftar till att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Regeringen är redo- visningsskyldig inför riksdagen för användning av medel och till- gångar samt för den bedrivna verksamheten och skulder och för- pliktelser. Bokföringen ska överensstämma med god redovisnings- sed och redovisningen ska ge en rättvisande bild av statens verk- samhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvalt- ningen av statens tillgångar.

Statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 §). Utgångspunkten är att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag. Om inkomster helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet, så ska inkomsterna och motsvarande utgifter emellertid inte budgeteras eller redovisas mot anslag (3 kap. 4 § och 6 §). Detta gäller t.ex. verksamheten vid Fortifikationsverket.

Inom låneramar beslutade av riksdagen ska anläggningstillgångar finansieras med lån i Riksgäldskontoret (7 kap. 1 §). Dessa låne- ramar fördelar regeringen ut på myndigheter i regleringsbreven. Även de fastighetsförvaltande myndigheterna omfattas av denna bestämmelse; Fortifikationsverket är en av dessa myndigheter, de övriga framgår av avsnitt 2.1.4 nedan.

Regeringen får besluta att sälja fast egendom, förutsatt att vär- det inte överstiger 75 miljoner kronor och om egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. För lägre belopp har regeringen genom förordning delegerat beslutsrätten till de fastighetsförvaltande myndigheterna. Försäljningar ska genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar emot det (8 kap. 7 §).

För upplåtelse eller försäljning av tomträtt och byggnad som är lös egendom gäller samma bestämmelser som för fast egendom (8 kap. 5 §).

I 8 kap. 8–12 §§ finns regler om disposition av försäljnings- inkomster. Generellt föreskriver budgetlagen att inkomster från av riksdagen beslutad försäljning av egendom ska redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen bestämmer annat. Vissa möjligheter till undantag ges när regeringen har beslutat om försäljning. Om i ett sådant fall egendomen har använts i en verk- samhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten ska disponeras för att finansiera

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

investeringar som ingår i planen. För egendom som inte har använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en inve- steringsplan gäller att om den försålda tillgången har finansierats med anslagsmedel, så redovisas det bokförda värdet mot inkomst- titel, varefter regeringen får disponera överskottet i verksamheten. Har tillgången lånefinansierats får regeringen disponera överskottet i verksamheten sedan lånen lösts. Dessa bestämmelser gäller dock inte vid försäljning av fast egendom eller aktier. I dessa fall säger budgetlagen att om egendomen har anslagsfinansierats ska hela inkomsten redovisas mot inkomsttitel och om den har lånefinansie- rats ska överskottet, sedan lånen lösts, redovisas mot inkomsttitel.

Av budgetlagen framgår således befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering avseende disposition av försäljningsinkomster. I kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) regleras motsvarande förhållanden – med sakligt sett samma innebörd – mellan reger- ingen och myndigheterna.

2.1.2Förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning

Varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Därvid företräder myndigheten staten som lokalhyresgäst eller arrendator och som arbetsgivare enligt arbetsmiljölagstift- ningen. Varje myndighet beslutar om sin lokalförsörjning, dvs. hur myndigheten förses med mark, lokaler och anläggningar för sin verksamhet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten.

Ekonomistyrningsverket ger visst stöd i lokalförsörjningsfrågor till regeringen och myndigheterna. Som underlag för detta anges i förordningen att varje myndighet ska lämna uppgifter om ingångna hyresavtal och om förändringar i dessa till Ekonomistyrningsver- ket.

Myndigheter disponerar resurser för ett år i taget. Förpliktelser som följer av hyresavtal – vilka vanligen har längre löptid än ett år – får därför anses vara ett åtagande i den löpande verksamheten och som regleras i 19 § anslagsförordningen (1996:1189).

Inom ramen för de resurser en myndighet förfogar över får den ingå de hyres- och arrendeavtal som den behöver för sin verksam- het. Detta får ske för hyresavtal med kortare löptid än sex år (om de ekonomiska förpliktelserna i avtalet inte motsvarar en längre

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

löptid), i annat fall krävs regeringens medgivande. För universitet och högskolor gäller samma regler, men med löptiden tio år. Regeln är utformad på sådant sätt att eventuella övriga kostnads- åtaganden läggs till hyreskostnaden så att förpliktelser som ökar den totala lokalkostnaden omfattas av beräkningen. Detta innebär att den faktiska längden på de ekonomiska åtagandena i hyreskon- traktet framgår.

Om en planerad lokalförändring kräver ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning av avgifter eller motsvarande får myndig- heten besluta om detta endast efter medgivande av regeringen. Begäran om sådant medgivande lämnas av myndigheten till reger- ingen i budgetunderlaget.

En myndighet får inte ingå hyresavtal för bostäder i syfte att upplåta den till en enskild som bostad, om inte något annat följer av lag eller annan författning eller regeringen i ett enskilt fall beslutat annat. Undantagna från denna bestämmelse är universitets och högskolors uthyrningar till utländska studenter inom utbytes- program och till gästforskare som inte är anställda vid myndigheten samt utlandsmyndigheter.

2.1.3Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag

Myndigheter som lyder omedelbart under regeringen ska senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen. Enligt 9 kap. 3 a § ska myndigheten i budgetunderlaget lämna uppgifter om förväntade större förändringar i sitt behov av lokaler. Uppgif- terna ska omfatta de tre närmast följande räkenskapsåren.

2.1.4Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m.

Förordningen slår fast att regeringen beslutar vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter och som därmed ansvarar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom för statens räkning. Med fast egendom avses även tomträtt samt bygg- nad och anläggning som är lös egendom. Regeringen beslutar också om omfattningen av respektive myndighets fastighetsförvaltnings-

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

Flera förvaltningsuppdrag för de övriga myndigheterna avser speciella egendomar eller fastigheter som är i statens ägo utan att syftet är att bedriva statlig verksamhet i lokalerna. Vidare kan nämnas att Luftfartsverkets förvaltning av fastigheter är mycket begränsad sedan flygplatsverksamheten har bolagiserats.

Respektive myndighet ska upprätta och fortlöpande hålla en förteckning över sina objekt. Myndigheterna som har förvaltnings- uppdrag företräder staten som fastighetsägare och som byggherre enligt plan- och bygglagen (2010:900).

Förordningen slår fast att fastigheterna ska förvaltas på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas.

En fastighetsförvaltande myndighet får besluta om investeringar (förvärv, nybyggnader och ombyggnader) där den beräknade inve- steringskostnaden per projekt inte överstiger 10 miljoner kronor. För högre belopp ska frågan överlämnas till regeringen för pröv- ning. Myndigheten ska löpande hålla en plan över investeringar överstigande 10 miljoner kronor. För Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk gäller dock gränsen 20 miljoner kronor för att ett ärende ska överlämnas till regeringen; detta framgår av myn- digheternas regleringsbrev.

Fastigheter som förvaltas av myndigheterna får upplåtas till statlig myndighet, kommun eller enskild. Upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt, därvid ska hänsyn tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd.

Fastighetsförvaltande myndighet ska hålla aktuella planer för drift och underhåll av sina fastigheter samt en avyttringsplan för försäljning eller avyttring över sådana objekt som inte behövs för statlig verksamhet och som inte av andra särskilda skäl bör vara kvar i statens ägo.

Överföringar av fastigheter mellan fastighetsförvaltande myn- digheter sker efter medgivande av regeringen och ska ske till bok- fört värde. Är någon eller båda parterna affärsverk ska överföringen ske på marknadsmässiga villkor.

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

2.1.5Förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m.

Förordningen reglerar de fastighetsförvaltande myndigheternas avyttring av fastigheter.

Som framgått av avsnitt 2.1.1 anges i budgetlagen att regeringen får besluta att sälja fast egendom, förutsatt att värdet inte översti- ger 75 miljoner kronor och om egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten.

Förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. anger vilka fastighetsförvaltande myndigheter som får besluta om försäljning av fastigheter och det maximala marknadsvärdet på fas- tigheter som försäljs.

Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk får besluta om försäljning av fastigheter värda högst 20 miljoner kronor, Luft- fartsverket, Naturvårdsverket och Trafikverket om försäljning av fastigheter värda högst 15 miljoner kronor och Affärsverket svenska kraftnät, Kammarkollegiet, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen och Sveriges lantbruksuniversitet om fastigheterna är värda högst 5 miljoner kronor.

Övriga myndigheter, och även de myndigheter som själva kan besluta om försäljning, får uppdra till Statens fastighetsverk att besluta om försäljning av egendom om värdet inte överstiger 15 miljoner kronor.

En förutsättning för försäljning är att egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och att det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Hänsyn till kulturminnesvården, totalförsvaret, naturvården och det rörliga friluftslivet kan utgöra särskilda skäl för att en egendom fortfarande ska ägas av staten.

Innan en fastighetsförvaltande myndighet avyttrar en fastighet ska den samråda med annan myndighet om det är troligt att den myndigheten behöver fastigheten eller om fastigheten behövs för de intressen som den myndigheten har att bevaka.

En fastighetsförvaltande myndighet ska medverka till att statens långsiktiga mark- och lokalbehov samordnas med kommunernas översiktsplanering.

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

Försäljning av statens fasta egendom ska genomföras affärs- mässigt. Den säljande myndigheten ska låta värdera fastigheten inför en försäljning.

När det är fråga om försäljning av fast egendom för samhälls- byggnadsändamål till en kommun ska pris och övriga villkor bestämmas efter förhandling mellan kommunen och myndigheten. Vid försäljning av bostadsfastighet finns särskilda regler i förord- ningen. I övriga fall ska försäljning ske på offentlig auktion eller genom anbudsförfarande. Om detta inte ger ett tillfredsställande pris får försäljning ske efter förhandling med spekulanter på lämp- ligt sätt.

Som framgått av avsnitt 2.1.1 innehåller kapitalförsörjningsför- ordningen (2011:210) de generella reglerna om hur försäljnings- inkomster får disponeras av myndigheterna. Utöver vad som där redovisades bör tilläggas att det i Fortifikationsverkets reglerings- brev finns vissa specifika bestämmelser kring hur försäljnings- inkomster ska disponeras. Verket får disponera intäkter som härrör från försäljningar av fastigheter i samband med försvarsbesluten åren 19961, 20002 och 20043 för att finansiera kostnader som upp- står i samband med avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Dessutom får Fortifikationsverket disponera intäkter från försälj- ning av övnings- och skjutfält för att finansiera kostnader för att hantera olönsamma fält och att utveckla metoder för att ta hand om oexploderad ammunition på skjutfält.

2.1.6Lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter

Stämpelskatt utgår vid olika slag av överlåtelse av och inteckning av fast egendom. Enligt 2 § är staten undantagen från skattskyldighet enligt lagen. Undantaget omfattar dock inte statliga bolag.

Vid en överlåtelse av fast egendom från staten till ett aktiebolag som ägs av staten är bolaget skyldigt att erlägga stämpelskatt enligt lagen om överlåtelsen sker genom köp, byte, tillskott m.m. Stäm- pelskatten uppgår till 4,25 procent av det högsta av köpeskillingen och fastighetens taxeringsvärde. Överlåtelser som sker genom att

1Prop. 1996/97:4, 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36.

2Prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168, prop. 1999/2000:97, bet. 1999/2000:FöU7, rskr. 1999/2000:250, bet. 1999/2000:FöU8, rskr. 1999/2000:251.

3Prop. 2004/05:5, prop. 2004/05:43, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143.

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

Enligt förordningen ska arrendetiden utgöra tio år. Är arrende- tiden längre än fem år, ska arrendeavgiften anknytas till lämpligt index.

I övrigt innehåller förordningen bl.a. regler om när arrende- avgiften senast ska betalas och om vissa rättigheter som kan vara kopplade till arrendet, t.ex. jakt- och fiskerättigheter.

2.1.10Jordförvärvslagen (1979:230) och lagen (1985:658) om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället

Dessa lagar omfattar endast lantbruksegendom respektive fastig- heter med jordbruksarrenden som innefattar bostad åt arrendatorn. För det fall sådan egendom finns i Fortifikationsverkets bestånd gäller dock regleringen i lagarna på motsvarande sätt som om egen- domen ägdes av statligt bolag. En överlåtelse från Fortifikations- verket till bolag kan således aktualisera en tillämpning av respektive lagstiftning.

2.1.11Bostadsförvaltningslagen (1977:792)

Fastigheter som ägs av staten kan inte bli föremål för särskild för- valtning enligt 2 § bostadsförvaltningslagen. Undantaget gäller inte för fastigheter som ägs av statliga bolag.

2.1.12Förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen4

Vissa av de fastigheter som förvaltas i myndighetsform är statliga byggnadsminnen (SBM). De statliga byggnadsminnena utgörs av cirka 260 av de kulturhistoriskt mest värdefulla byggnaderna och anläggningarna i statens ägo.5 Syftet med en byggnadsminnes- förklaring är att garantera ett långsiktigt bevarande och underhåll av hög kvalitet, men även att tillgängliggöra byggnader och miljöer

4Denna förordning kommer fr.o.m. den 1 januari 2014 att ersättas av en ny med samma namn (2013:558). Den nya förordningen innehåller färre paragrafer än dagens och vissa av de begrepp som här beskrivs har utmönstrats. I sak medför dock inte den nya förordningen några mer betydande förändringar av betydelse för utredningens arbete, t.ex. förändras inte skyddet för eller tillsynen över de statliga byggnadsminnena.

5Sifferuppgiften hämtad från Riksantikvarieämbetets hemsida (www.raa.se) juni 2013.

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

så att människor nu och i framtiden ska kunna få ta del av histo- riska kunskaper och upplevelser.

Förvaltningen av SBM är reglerad i förordningen om statliga byggnadsminnen. Denna innebär restriktioner i berörd myndighets förvaltningsuppdrag genom att den begränsar hur myndigheten får förfara med byggnaden. Regleringen syftar till att vidmakthålla byggnader som genom sitt kulturhistoriska värde är synnerligen märkliga eller ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. SBM kan också utgöras av parker, trädgårdar eller andra anläggningar.

Regeringen beslutar efter framställan från Riksantikvarieämbe- tet om en byggnad ska förklaras för statligt byggnadsminne enligt förordningen. När regeringen beslutar om ett SBM anges också skyddsföreskrifter med instruktioner om hur byggnaden ska vårdas och underhållas och i vilka avseenden den inte får ändras. Före- skrifterna kan också gälla ett område kring byggnaden. Om det finns särskilda skäl får ett statligt byggnadsminne ändras i strid med skyddsföreskrifterna.

Riksantikvarieämbetet har tillsynsansvaret för SBM och håller en förteckning över dem. Frågor om ändring av skyddsföreskrifter prövas av regeringen om det innefattar från kulturhistorisk syn- punkt väsentliga ingrepp, i annat fall beslutar Riksantikvarieämbe- tet.

Ett SBM får inte överlåtas till annan om det finns risk att det kulturhistoriska värdet minskar. Om ett SBM överlåts till en annan ägare än staten övergår det till att bli ett byggnadsminne enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (3 kap. 1 § i denna lag).6 Efter överlåtelse av statligt byggnadsminne till bolag övergår till- synen från Riksantikvarieämbetet till länsstyrelsen.

Riksantikvarieämbetet ska i samråd med de fastighetsförval- tande myndigheterna upprätta en förteckning över sådana byggna- der som inte är SBM, men som ändå är kulturhistoriskt värdefulla (12 §). Byggnaderna i denna förteckning får ändras bara om det är nödvändigt. I förteckningen ska också anges om byggnaden kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring (14 §). I sådana fall får åtgärd som kan minska det kulturhistoriska värdet enbart ske efter samråd med Riksantikvarieämbetet.

6 Denna lag kommer fr.o.m. den 1 januari 2014 att byta namn till kulturmiljölagen. I sam- band med detta görs också vissa förtydliganden och ändringar av redaktionell och språklig karaktär i lagen. Materiellt sett sker dock inga mer betydande förändringar av betydelse i detta sammanhang.

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

Förordningen innehåller också regler om värdefulla fastigheter (16 §). Dessa är fastigheter som ägs av staten och är en viktig del av det nationella kulturarvet eller av stort kulturhistoriskt värde och därför ska förvaltas så att det kulturhistoriska värdet inte minskar. Riksantikvarieämbetet har tillsynsansvar även över dessa fastigheter och håller en förteckning över dem.

2.2Regler avseende försvarsområdet m.m.

I sitt uppdrag åt utredningen har Falkenborn Advokatbyrå analyse- rat vilka lagar och författningar som kan behöva ändras om Fortifi- kationsverket läggs ned och fastighetsbeståndet och verksamheten flyttas till en annan myndighet och/eller ett av staten helägt bolag. Falkenborns arbete visar att de regler som kan beröras är av varie- rande slag. Somligt avser omständigheter som i princip alltid aktua- liseras i överväganden om eventuell ombildning av myndighets- verksamhet till bolagsform, t.ex. frågan om offentlighetsprincipens tillämplighet. Annat handlar om att det i vissa avseenden råder sär- skilda regler för försvarsrelaterad verksamhet, framför allt avseende miljö- och säkerhetsaspekter, vilket också påverkar förutsättning- arna för att bedriva fastighetsförvaltning på detta område. Vissa sådana aspekter framhålls också i våra direktiv.

I detta avsnitt redogörs översiktligt för vissa författningar m.m. med särskild betydelse för försvarsrelaterad verksamhet.

2.2.1Miljöbalken (1998:808)

Miljöbalken (MB) innehåller en rad centrala regler på miljörättens område. Bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.

I det här sammanhanget är det av särskilt intresse att MB inne- håller vissa bestämmelser som medger undantag för staten, sär- skilda bestämmelser om Generalläkarens tillsyn samt regler om totalförsvaret, inklusive avseende riksintressen.

I våra direktiv anges att en förändrad förvaltning av de fastig- heter Fortifikationsverket ansvarar för inte ska innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksamhet eller Försvars- maktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

En definition av ”totalförsvaret” finns i 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som stadgar att totalförsvar är verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig.

Riksintressen – 3 och 4 kap. MB

Miljöbalken innehåller s.k. hushållningsbestämmelser för använd- ningen av mark- och vattenområden. Reglerna omfattar såväl användning av olika områden, oavsett var i landet de är belägna (3 kap.), som användningen av vissa angivna geografiska områden i landet (4 kap.). Reglerna ska tillämpas vid prövning av tillstånd och anmälan av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt MB och vid tillämpning av exempelvis väglagen, vid regeringens tillåt- lighetsprövning enligt 17 kap. MB, vid beslut om områdesskydd samt vid planläggning enligt plan- och bygglagen, PBL.

Enligt 3 kap. 9 § första stycket MB ska ”mark- och vattenområ- den som har betydelse för totalförsvaret … så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen”.

Det omfattar områden för olika slag av militär verksamhet, t.ex. skjutfält, men även t.ex. beredskaps- och fredstidslagring av energi- resurser. Paragrafens andra stycke är särskilt inriktat på totalförsva- rets anläggningar: ”Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anlägg- ningarna”. Vid en avvägning mellan riksintressen ska försvars- intresset ges företräde om ett område eller del av område behövs för en anläggning för totalförsvaret (10 §).

Vanligtvis pekar sektormyndigheterna ut de områden som de menar utgör riksintresse, men detta är aldrig rättsligt bindande. Riksintressenas ställning avgörs i det enskilda fallet, exempelvis av tillståndsprövande myndighet.

I 4 kap. MB utpekas vissa geografiska områden som riksintres- sen. Det utgör dock inget hinder för anläggningar som behövs för totalförsvaret.

Enligt 2 § punkt 12 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap peka ut de områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse för totalförsvarets anläggningar enligt 3 kap. MB.

101

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

Ansvar för förorenade områden – 2 kap. 8 § och 10 kap. MB

Reglerna om ansvar för förorenade områden torde inte i sak skilja sig mellan försvarsområdet och övriga delar av samhället.

Det är i första hand verksamhetsutövaren som är ansvarig för undersökningar och åtgärder avseende förorenade områden. En svårighet kan vara att bestämma vem som är verksamhetsutövare och hur staten ska ta sitt ansvar vid statlig verksamhet.

Fastighetsägarens efterbehandlingsansvar gäller i andra hand (subsidiärt) i förhållande till verksamhetsutövarens ansvar, men endast för fastigheter som förvärvats efter att miljöbalken trädde ikraft, dvs. från och med den 1 januari 1999. En förutsättning för ansvaret är att ingen verksamhetsutövare kan utföra eller bekosta efterbehandling och att fastighetsägaren vid förvärvet av fastig- heten var medveten om eller borde ha upptäckt föroreningarna. Bestämmelsen är även tillämplig om verksamhetsutövaren endast kan utföra eller bekosta en del av efterbehandlingen av en fastighet, dvs. fastighetsägaren kan bli ansvarig för sådan del som verksam- hetsutövaren inte kan utföra eller bekosta. Fastighetsägarens ansvar kan sannolikt aldrig bli större än verksamhetsutövarens ansvar. Detta bör innebära att omfattningen av fastighetsägarens eventuella efterbehandlingsansvar alltid är beroende av det ansvar som verk- samhetsutövaren skulle ha kunnat åläggas om han haft möjlighet att stå för sitt ansvar.

En fastighetsägare får anses bedriva verksamhet genom sitt ägande av byggnader och anläggningar på fastigheten och bör som huvudregel betraktas som verksamhetsutövare om verksamheten i byggnaden eller anläggningen har bidragit till föroreningen. Som exempel kan nämnas att läckage från en tank eller PCB8 i fogar har förorenat ett markområde.

2.2.2Övriga miljöfrågor

Lagen (2006:985) och förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader

Dessa författningar innehåller krav på fastighetsägaren att energi- deklarera byggnader. Från kravet undantas byggnader som är av- sedda för totalförsvaret och som på grund av byggnadens utform-

8 PCB, polyklorerade bifenyler, är en grupp miljö- och hälsoskadliga industrikemikalier.

102

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

ning eller den verksamhet som bedrivs där är av hemlig natur (2 § punkt 7 i förordningen).

Förordningen (2007:19) om PCB m.m.

Förordningen innehåller bestämmelser om kontroll över före- komsten och hanteringen av PCB-produkter samt om inventering, avlägsnande och bortskaffande av sådana produkter och varor eller utrustning som innehåller eller har förorenats med PCB-produkter.

Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor

Lagen tillämpas inte på militär verksamhet. Av förarbeten till lagen följer att ”militär verksamhet i vid bemärkelse, dvs. sådan som bedrivs av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Försvarets forskningsanstalt bör undantas från lagens tillämpnings- område”.9

2.2.3Bevakning av riksintressen enligt plan- och bygglagen (2010:900)

Beaktande av riksintresse för totalförsvaret vid kommunal planering och lovgivning

Plan- och bygglagen (PBL) innehåller bestämmelser om planlägg- ning av mark och vatten och om byggande. En grundläggande prin- cip är enligt 1 kap. 2 § PBL att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Lagen innehåller dock bestämmelser som ska säkerställa att såväl allmänna som enskilda intressen beaktas vid prövning av frågor enligt lagen.

I 2 kap. PBL finns bestämmelser om de allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av byggnader. Av 2 kap. 2 § PBL framgår att företräde ska ges till sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hus- hållning. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid planläggning och ärenden om lov och förhands- besked. Bland de bestämmelser om allmänna intressen som ska

9 Prop. 1998/99:64, s. 34.

103

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

beaktas finns således 3 kap. 9 § miljöbalken som innehåller skydd för bland annat områden av riksintresse för totalförsvarets anlägg- ningar (se avsnitt 2.2.1 ovan).

Av förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden (hushållningsförordningen) framgår att Försvars- makten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är sektormyndigheter inom sina respektive ansvarsområden för bevakning av totalförsvarets intressen och för anvisning av områden som bedöms vara av riksintresse. Enligt förordningen ska sektor- myndigheten bland annat i skriftlig form lämna uppgifter till läns- styrelsen om områden av riksintresse.

Statens kontroll av att riksintresse beaktas vid kommunal planering och lovgivning

Staten har olika möjligheter att bevaka att riksintressen beaktas vid den fysiska planeringen enligt PBL.

För det första medverkar staten aktivt under planförfaranden genom information och samråd. Samråd ska enligt PBL ske med staten genom länsstyrelsen vid framtagande av förslag till över- siktsplan (3 kap. 9 § PBL), detaljplan och områdesbestämmelser (5 kap. 11 och 39 §§ PBL) och regionplan (7 kap. 8 § PBL). Vid samrådsförfarandena ska länsstyrelsen särskilt ta till vara och sam- ordna statens intressen, däribland riksintressen (3 kap. 10 §, 5 kap. 14 och 39 §§ respektive 7 kap. 8 § PBL). Under utställnings- och granskningstiden ska länsstyrelsen särskilt yttra sig om den bedö- mer att ett riksintresse inte tillgodoses genom planen (3 kap. 16 §, 5 kap. 22 och 39 §§ respektive 7 kap. 8 § PBL).

För det andra har staten möjlighet att under vissa förutsätt- ningar, inom ramen för sin tillsyn, överpröva kommunala beslut om att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestäm- melser. Denna tillsyn utövas av länsstyrelsen enligt 11 kap. 10 och 11 §§. Enligt bestämmelserna ges länsstyrelsen rätt att, inom tre veckor från det att den fått meddelande om att en kommun beslu- tat anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmel- ser, självmant överpröva kommunens beslut, under vissa förutsätt- ningar. För det fall länsstyrelsen finner att beslutet kan antas inne- bära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte till- godoses ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut. Regeringen

104

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

svarar, såvitt avser riksintressen, för motsvarande överprövning av beslut om regionplan (11 kap. 13 § PBL).

Om det finns särskilda skäl får regeringen eller länsstyrelsen enligt 11 kap. 12 § PBL besluta att den ordning som enligt 11 kap. 10 och 11 §§ gäller för överprövning av planbeslut också ska gälla beträffande byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked inom visst geografiskt område.

För det tredje har regeringen möjlighet att förelägga en kom- mun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser (planföreläggande), bl.a. om det behövs för att till- godose ett riksintresse (11 kap. 15 § PBL).

Av 2 kap. 1 och 2 §§ plan- och byggförordningen (2011:338) (PBF) följer att länsstyrelsen under samråd om förslag att anta, ändra eller upphäva regionplan, översiktsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser, på lämpligt sätt ska hålla andra statliga myndigheter underrättade om planarbetet. När förslag till region- plan eller översiktsplan ställs ut ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som kan väntas ha synpunkter i sådana frågor som länsstyrelsen ska ta ställning till i sitt granskningsyttrande, bland annat frågor om riksintressen.

Av 2 kap. 3 § PBF följer att om en statlig myndighet under sam- rådet har synpunkter på ett planförslag, ska myndigheten framföra synpunkterna till länsstyrelsen.

Av hushållningsförordningen följer att länsstyrelsens arbete att verka för att riksintressen tillgodoses i kommunala planer ska grundas på bland annat underlag från sektormyndigheterna, där- ibland Försvarsmakten.

Överklagande av sakägare

Ovan nämnda regler innehåller huvuddragen i de former enligt vilka lagstiftaren förutsett att den statliga kontrollen av att all- männa intressen ska beaktas vid planering och lovärenden ska utövas.

Av rättspraxis och förarbetsuttalanden10 följer att den som enligt gängse regler har ställning som sakägare och rätt att över- klaga kommunens beslut enligt 13 kap. PBL är oförhindrad att som grund för sitt överklagande åberopa att kommunen inte i tillräcklig utsträckning har beaktat ett riksintresse vid plan- eller lovbeslutet.

10 Bl.a. uttalanden i prop. 2009/10:215 avseende införandet av mark- och miljödomstolar.

105

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

Detta gäller även då staten är	sakägare, vilket följer av 13 kap.
10 § PBL. Försvarsmakten och	Myndigheten för samhällsskydd

och beredskap har, enligt 13 kap. 14 § PBL, en generell rätt (obero- ende av sakägarställning) att överklaga vissa lovbeslut inom vissa skyddsområden som rör bl.a. anläggningar för totalförsvaret.

2.2.4Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633)

Säkerhetsskyddslagstiftningen omfattar såväl verksamhet hos sta- ten, kommunerna och landsting som alla statliga bolag och enskilda om de enskildas verksamhet är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism.

Lagen innehåller krav på att verksamheten ska ha det säkerhets- skydd som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter.

Lagen reglerar även den säkerhetsprövning som ska göras innan en person genom anställning eller på annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism.

Säkerhetsprövningen ska respektive får i vissa fall omfatta registerkontroll och särskild personutredning. Av betydelse för när detta måste göras är vilken säkerhetsklass som viss anställning eller annat deltagande i verksamheten placeras i.

Beslut om placering i säkerhetsklass och beslut om att genom- föra registerkontroll fattas av riksdagen och dess myndigheter såvitt avser riksdagens förvaltningsområde och i övrigt av reger- ingen.

Regeringen får föreskriva att berörda myndigheter själva får besluta om registerkontroll och placering i säkerhetsklass. Sådan beslutanderätt får också ges till statliga bolag eller enskilda om det finns särskilda skäl (20 § säkerhetsskyddslagen). Genom säkerhets- skyddsförordningen har regeringen medgett bland andra Fortifi- kationsverket och Statens fastighetsverk att besluta om säkerhets- klassning och registerkontroll i viss angiven utsträckning. Såvitt gäller statliga bolag får vissa sektormyndigheter meddela beslut avseende viss säkerhetsklassning och viss registerkontroll för bola- get (Affärsverket svenska kraftnät för elförsörjningsverksamhet, Transportstyrelsen för flygtransportverksamhet, Post- och telesty-

106

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

relsen för telekommunikationsverksamhet och respektive länssty- relse för övrig verksamhet).

Säkerhetsskyddslagen har viss betydelse beträffande upphand- lingsfrågor. Således innehåller 8 § krav på att staten och kommu- ner/landsting ska ingå särskilda säkerhetsskyddsavtal vid upphand- ling där uppgifter förekommer som med hänsyn till rikets säkerhet omfattas av sekretess. Motsvarande krav finns inte vid statliga bolags upphandling.

Som framgått av avsnitt 1.5.2 pågår parallellt med vår utredning en särskild utredning om säkerhetsskyddslagstiftningen (Ju 2011:14). Frågor om säkerhetsskyddad upphandling omfattas av den utredningens direktiv (dir. 2011:94).

Vad gäller tillsyn har regeringen, enligt 31 § säkerhetsskydds- lagen, bemyndigande att bestämma vem som ska kontrollera säker- hetsskyddet hos myndigheter och andra som lagen gäller för (till- syn).

Regeringen har i 39 § säkerhetsskyddsförordningen bestämt att säkerhetsskyddet ska kontrolleras av Försvarsmakten när det gäller Fortifikationsverket och Försvarshögskolan samt de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet, med undantag för Kustbevak- ningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Statens haverikommission. När det gäller de tre sistnämnda, och övriga myndigheter, ansvarar Rikspolisstyrelsen för kontrollen.

Enligt 40 § förordningen kontrolleras säkerhetsskyddet hos statliga bolag och andra enskilda av samma sektormyndighet som ansvarar för vissa beslut om säkerhetsklassning och registerkon- troll, dvs. länsstyrelsen för sådan verksamhet som inte avser elför- sörjning, flygtransport eller telekommunikation (se ovan). Enligt 42 § förordningen kan kontrollen av säkerhetsskyddet avseende bl.a. statliga bolag också utföras av Försvarsmakten och Rikspolis- styrelsen; sådan kontroll ska i så fall ske i samråd med myndigheter som har det primära tillsynsansvaret enligt ovan.

Rikspolisstyrelsen har rätt, enligt 43 § säkerhetsskyddsförord- ningen, att meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av säkerhetsskyddslagen beträffande förfarandet vid registerkontroll. Om förfarandet rör anställda inom Försvarsmakten ska samråd ske med denna.

Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får (utöver förfarandet vid registerkontroll) meddela ytterligare närmare föreskrifter om verkställigheten av lagen för sina respektive tillsynsområden som följer av 39 § säkerhetsskyddsförordningen.

107

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

Enligt 45 § förordningen ska varje myndighet, om det inte är uppenbart obehövligt, meddela föreskrifter i fråga om säkerhets- skyddet inom sina respektive verksamhetsområden.

2.2.5Vissa frågor om anställning

Krav på svenskt medborgarskap för att inneha en anställning eller utföra ett uppdrag hos staten eller en kommun får endast uppställas i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Detta följer av 12 kap. 6 § regeringsformen.

Enligt 29 § säkerhetsskyddslagen uppställs krav på svenskt med- borgarskap för säkerhetsklassad anställning vid stat eller kommun.

I 5 § lagen (1994:260) om offentlig anställning uppställs krav på svenskt medborgarskap för militär anställning och för anställning som åklagare eller polis.

Enligt 6 § samma lag ges regeringen rätt att föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att endast svenska medborgare får ha anställning inom regeringskansliet eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolk- liga organisationer eller statlig anställning som kan medföra känne- dom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga allmänna eller enskilda ekonomiska intressen.

En säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen kan göras även sedan anställning påbörjats. Säkerhetsprövningen syftar till att klarlägga om personen i fråga kan antas vara illojal mot de intressen som skyddas i lagen. Om det vid en säkerhetsprövning hos en stat- lig myndighet framkommer att en person ur säkerhetssynpunkt är olämplig för sin befattning ska detta anmälas till regeringen (49 § säkerhetsskyddsförordningen).

För anställda hos såväl staten som statligt bolag gäller bl.a. lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS. Frågan om möjligheten att omplacera/avskeda någon eller i övrigt vidta disciplinär åtgärd till följd av att någon bedöms olämplig ur säkerhetssynpunkt prövas utifrån regler i den och andra arbetsrättsliga lagar. För anställda hos staten gäller dessutom lagen om offentlig anställning. Enligt 4 § lagen om offentlig anställning gäller att avseende endast får fästas vid sakliga grunder vid anställning. Bestämmelsen är tillämplig för statliga myndigheter.

108

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

Arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen, Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Totalförsva- rets rekryteringsmyndighet, Försvarshögskolan och Försvarets radioanstalt får, enligt 31 § lagen om offentlig anställning, med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter om det är nöd- vändigt med hänsyn till landets bästa. Beslut enligt bestämmelsen fattas av regeringen.

2.2.6Skyddslagen (2010:305) och skyddsförordningen (2010:523)

Skyddslagen innehåller bestämmelser om att vissa objekt kan beslutas vara skyddsobjekt för att tillgodose behovet av förstärkt skydd mot sabotage, terroristbrott, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rån.

De objekt som kan bli föremål för beslut om skyddsobjekt räk- nas upp i lagens 4–6 §§ (4 § avser objekt med civil anknytning, 5 § objekt med militär anknytning, medan 6 § avser krig och liknande förhållanden).

Beträffande vissa objekt gäller som förutsättning att staten ska ha ägande- eller nyttjanderätt till objektet och att det dessutom ska disponeras för visst angivet ändamål.

Objekt som staten (eller i vissa fall en kommun eller ett lands- ting) måste vara ägare eller nyttjanderättshavare till för att de ska kunna utgöra skyddsobjekt är: (i) byggnader, andra anläggningar och områden som disponeras av riksdagen eller riksdagsförvalt- ningen (4 § punkt 2); (ii) byggnader och andra anläggningar som används eller är avsedda för att leda eller styra statlig eller kommu- nal verksamhet (4 § punkt 3); (iii) byggnader, andra anläggningar och områden som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets mate- rielverk eller Försvarets radioanstalt (5 § punkt 1).

För inrättande av vissa civila skyddsobjekt krävs att objektets ägare eller nyttjanderättshavare samtycker till åtgärden (19 §) om det är annan än staten. Även i fall där samtycke inte krävs ska sam- råd ske med ägaren/nyttjanderättshavaren (vid behov även om denne är staten genom annan myndighet).

Om äganderätten till ett objekt överförs från staten till ett stat- ligt ägt bolag är i de fall som anges ovan (4 § punkt 2 och 3 samt 5 § punkt 1 i skyddslagen) möjligheten att inrätta objektet som skyddsobjekt beroende av att staten efter överlåtelsen har nyttjan-

109

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

derätt till objektet. De ändamål som anges i nämnda punkter torde i praktiken innebära att det i så gott som samtliga fall då sådant ändamål aktualiseras finns en nyttjanderätt för staten (eller i före- kommande fall kommun eller landsting).

Frågor om rätten att fatta beslut och meddela föreskrifter enligt lagen påverkas inte av huruvida ett visst objekt ägs direkt av staten eller av statligt bolag.

2.2.7Övnings- och skjutfält

Enligt utredningsdirektiven ska vi beakta vad regeringen anfört i budgetpropositionen för år 201211 om försvarets övnings- och skjutfält. Även om det inte handlar om en författning finns skäl att i detta kapitel kort redovisa vad som där sägs om hur beslut ska fattas om vilka övnings- och skjutfält som ska finnas.

I propositionen framhålls att övnings- och skjutfälten är av central betydelse för att Försvarsmakten ska kunna utbilda och öva både den befintliga och den framtida insatsorganisationen. Detta innebär enligt regeringen att Försvarsmakten nu och i framtiden måste ha tillgång till övnings- och skjutfält med skilda naturtyper och terrängförhållanden. Fälten måste också vara belägna i olika delar av landet så att förbanden kan utbildas och övas i olika kli- matförhållanden. Regeringen anser vidare att detta kan innebära att övnings- och skjutfält i vissa fall bör bibehållas även om det inte längre finns något utbildningsförband i fältets omedelbara närhet. Liksom i tidigare sammanhang, bl.a. 2004 års försvarsbeslutspropo- sition12, framhåller regeringen att det skulle vara svårt att i ett för- ändrat omvärldsläge nyanskaffa militära övnings- och skjutfält.

Vidare sägs i propositionen att det är Försvarsmakten som – grundat på riksdagens och regeringens beslut om insatsorganisa- tionens utformning – bestämmer den närmare utformningen av insatsorganisationen som är nödvändig för att statsmakternas krav på operativ militär förmåga ska kunna uppfyllas. Det är också För- svarsmakten som bestämmer var och hur insatsorganisationens förband ska utbildas och övas. I linje med detta framhåller reger- ingen i propositionen att det är Försvarsmakten som ska bedöma vilka övnings- och skjutfält som bör bibehållas och utvecklas och vilka som bör avvecklas.

11Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 6.

12Prop. 2004/05:43.

110

SOU 2013:61

Gällande rätt och vissa aktörer

Försvarsmakten för en förteckning över övnings- och skjutfält. I förteckningen, som revideras löpande, redovisas vilka fält som ska vidmakthållas och vilka som ska avvecklas.

2.3Vissa berörda aktörer

2.3.1Statens fastighetsverk

Enligt utredningsdirektiven ska vi lämna förslag om vilka myndig- heter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvalt- ningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifika- tionsverket. Av dagens myndigheter torde Statens fastighetsverk (SFV) ligga närmast till hands som tänkbar mottagare av hela eller delar av Fortifikationsverkets bestånd, varför det i detta samman- hang finns skäl att kort redogöra för innehållet i SFV:s instruk- tion13 och myndighetens verksamhet.

Enligt sin instruktion ansvarar Statens fastighetsverk för att för- valta en viss del av statens fasta egendom. Verket ska inom sitt uppdrag bidra till ett hållbart byggande och en hållbar förvaltning. Fastigheterna ska förvaltas så att en god resurshushållning och en hög ekonomisk effektivitet uppnås. Vidare ska verket på uppdrag av regeringen genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom samt för statens räkning förvärva och avyttra fast egen- dom. I instruktionen anges också att SFV ska förvalta några särskilt angivna fonder.14

Av instruktionen framgår också att SFV har rätt att bedriva uppdragsverksamhet inom sitt verksamhetsområde och att verket får ta ut avgifter för fastighetsförvaltning och uppdragsverksamhet.

SFV förvaltar en betydande del av de fastigheter som vid fastig- hetsreformen i början av 1990-talet inte ansågs kunna föras över till förvaltning i bolag. Denna egendom utgörs framför allt av reger- ingskansliets byggnader, utrikes fastigheter och kulturhistoriskt värdefulla fastigheter såsom de kungliga slotten, gamla fästningar, kungsgårdar, residens, museer, teatrar m.m. En stor del av bestån- det är en del av det nationella kulturarvet och många byggnader är statliga byggnadsminnen. Byggnadsbeståndet finns över hela landet

13Förordning (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk.

14Stiftelsen fonden för Carl XII:s monument, Stiftelsen Helgo Zetterwalls fond, Stiftelsen von Rothsteins donationsfond samt Hovmarskalken Friherre A R von Kraemers testaments- medel.

111

Gällande rätt och vissa aktörer

SOU 2013:61

med tyngdpunkt i Stockholm. Verket förvaltar också stora skogs- och markområden, framför allt i Västerbotten och Norrbotten.

SFV:s förvaltningsuppdrag omfattar cirka 2 300 fastigheter med ungefär 3 000 byggnader i Sverige och cirka 6,4 miljoner hektar mark. Därtill förvaltar SFV svenska ambassader, residens och institut i ett sextiotal länder. Det bokförda värdet av fastigheterna uppgår till drygt 13 miljarder kronor.15

2.3.2Statligt ägda bolag och regler som styr dessa

Staten äger fyra bolag som har till uppgift att förvalta fastigheter. Dessa är Akademiska Hus AB, Jernhusen AB, Specialfastigheter och Vasallen. Även vissa andra statligt helägda bolag, t.ex. LKAB, Swedavia och Vattenfall AB, äger fastigheter, men har inte fastig- hetsförvaltning som sin huvuduppgift.

För det fall att delar av Fortifikationsverkets bestånd skulle överföras till ett eller flera statligt ägda bolag kan antas att det skulle handla om Specialfastigheter och/eller Vasallen. Däremot torde det inte finnas skäl att i sammanhanget överväga en över- föring till vare sig Akademiska Hus, som har till huvuduppgift att erbjuda landets universitet och högskolor ändamålsenliga och sunda lokaler för undervisning och forskning, eller till Jernhusen, som på kommersiella villkor utvecklar stationsområden, under- hållsdepåer och godsterminaler längs järnvägen.

Specialfastigheter har i uppdrag att äga, förvalta och utveckla ändamålsfastigheter för offentliga verksamheter och förränta kapi- talet enligt ägarens krav. Bolaget äger och förvaltar fastigheter som är byggda för speciella ändamål inom olika statliga verksamheter och som i allmänhet ställer stora krav på säkerhetslösningar och tekniska installationer. Det handlar t.ex. om kriminalvårds- och polisfastigheter, specialskolor m.m. År 2012 omsatte bolaget knappt 1,8 miljarder kronor. Detta år hade fastighetsinnehavet en lokalarea på drygt 1,1 miljoner kvadratmeter och ett marknads- värde på 18,7 miljarder kronor.16

Vasallen har till uppgift att förädla framför allt nedlagda rege- menten och andra försvarsfastigheter till attraktiva områden för nya verksamheter. Avsikten är att det statliga ägandet på sikt ska

15Sifferuppgifter om Statens fastighetsverk hämtade från myndighetens hemsida (www.sfv.se) juni 2013.

16Sifferuppgifter om Specialfastigheter hämtade från bolagets hemsida (www.specialfastigheter.se) juni 2013.

112

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

I Fortifikationsverkets instruktion1 anges, i 1–7 §§, att verket ska svara för följande uppgifter:

Fortifikationsverket ansvarar för att förvalta en viss del av sta- tens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för försvarsända- mål. Fastigheterna ska förvaltas så att en god resurshushållning och en hög kostnadseffektivitet uppnås. Underhållet på fastig- heterna ska inte dras ned för att frigöra medel för hyresgästen.

Myndigheten ska på uppdrag av regeringen genomföra nybygg- nation och ombyggnation av fast egendom samt för statens räk- ning förvärva fast egendom.

Myndigheten ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörjnings- frågor.

Myndigheten ska ansvara för anskaffning av mark samt för eta- blering, förvaltning och avyttring av byggnader, anläggningar m.m. för försvarets behov i samband med internationella freds- bevarande och humanitära insatser.

Myndigheten ska bedriva fortifikatoriskt utvecklingsarbete så att kompetens för det svenska samhällets behov inom skydds- och anläggningsteknik kan utvecklas och säkerställas.

Myndigheten ska på uppdrag av Försvarsmakten lämna underlag för inriktningen av och genomföra utvecklingsprojekt avseende skydds- och anläggningsteknik.

Myndigheten har inom sitt verksamhetsområde rätt att bedriva uppdragsverksamhet.

Av instruktionen framgår också att Fortifikationsverket ska ta ut avgifter för fastighetsförvaltningen och sin uppdragsverksamhet. Vidare anges att verket beslutar om avgifternas storlek, utom i de fall som avses enligt 15 § avgiftsförordningen (1992:191)2, och att verket får disponera avgiftsinkomsterna. Regeringen anger också vissa riktlinjer för den avgiftsbelagda verksamheten i Fortifika- tionsverkets regleringsbrev (se avsnitt 3.5 nedan).

Vidare anges i instruktionen (8 §) att Fortifikationsverket ska bedriva viss samverkan. Således ska myndigheten utbyta erfaren-

1Förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket.

215 § avgiftsförordningen avser bl.a. avgifter i samband med att en myndighet efter särskild begäran lämnar ut en kopia eller avskrift av allmän handling o.d.

116

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

heter och information med andra myndigheter i syfte att öka civila och militära synergieffekter inom sitt verksamhetsområde.

3.2Mål enligt regleringsbrev

I Fortifikationsverkets regleringsbrev för budgetåret 2013 har reger- ingen angett följande mål:

Fortifikationsverket ska i sin verksamhet uppnå ett resultat efter finansiella poster motsvarande en avkastning på genomsnittligt myndighetskapital om 4,9 procent.3 Avkastningskravet beräknas utifrån statens avkastningsränta och utlåningsränta för år 2013 och riskpremie vid given soliditet och är baserat på prissätt- ningsmodellen Capital Asset Pricing Model (CAPM).

Myndigheten ska medverka till att de statliga målen för arkitek- tur, formgivning och design uppnås och verka för att de nation- ella miljökvalitetsmålen uppnås.

Hänsyn till miljö- och kulturvärden ska i tillämpliga delar mot- svara vad som gäller för andra stora fastighetsförvaltare.

Därtill anges under rubriken Organisationsstyrning i reglerings- brevet följande mål för de kundundersökningar som Fortifikations- verket genomför:

Målet är att Fortifikationsverkets hyresgäster ska vara nöjda med fastighetsförvaltningen och att myndigheten i kundunder- sökningen ska uppnå ett Nöjd-kund-index (NKI) om minst 65. Fortifikationsverket ska redovisa resultatet av kundundersök- ningen i samband med årsredovisningen för 2013.

I regleringsbrevet anger regeringen också ett flertal krav på åter- rapporteringar som Fortifikationsverket ska göra i sin årsredovis- ning. Ett tiotal av dessa avser olika typer av nyckeltal avseende fas- tighetsförvaltningens utveckling, men i regleringsbrevet anges inte några mål för vilka nivåer dessa nyckeltal ska ligga på. Vidare anges i regleringsbrevet att Fortifikationsverket ska redovisa verksamhet- ens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndig- hetens instruktion och att redovisningen ska fördelas på verksam- hetsdelarna Förvaltning, Uppdrag och Avyttring.

3 Innebörden av begreppet ”genomsnittligt myndighetskapital” framgår av avsnitt 3.5.

117

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

De två fastighetsavdelningarna ansvarar för att förvalta och utveckla fastighetsbeståndets öppna objekt (vad som avses med Fortifikationsverkets öppna respektive slutna bestånd framgår av avsnitt 3.4 nedan). De är indelade i ett antal fastighetsenheter som i de flesta fall är knutna till en garnisonsort, på det sätt som framgår av figuren. Fastighetsavdelningarna ansvarar i normalfallet för drift, underhåll och tilläggstjänster av berörda fastigheter. De har också ansvar för verkets nyttjanderättsförvaltning, med undantag för jordbruks-, jakt- och fiskearrenden som ligger under Markavdel- ningen.

Centrum för Skyddsteknik har till uppgift att dels förvalta och utveckla Fortifikationsverkets fastighetsbestånd med särskilda skyddskrav (det slutna beståndet), dels vidmakthålla och utveckla verkets skydds- och anläggningstekniska kompetens. Avdelningen har även ett ansvar att stödja Försvarsmakten med utveckling och förvaltning av internationella camper.

Byggavdelningen ansvarar för investeringsverksamheten för det öppna beståndet och har verkets projektledarresurser och verks- gemensamma specialistresurser för denna verksamhet. Avdelningen har också ett ansvar att stärka verkets roll som byggherre. Vidare ska den bidra till utveckling av metodik och kompetens i framtida byggande samt utveckla samarbetet med Försvarsmakten avseende planering av lokalförsörjning.

Markavdelningen ansvarar för förvärv av fastigheter, fastighets- register (inklusive fastighets- och ritningsarkiv), nyttjanderätter (exempelvis jakt- och fiskerätter samt jordbruksarrenden) och skogsförvaltning. Den har också ansvar för avyttring av fastigheter, både byggnader och mark samt juridisk förvaltning.

Fortifikationsverket leds av en generaldirektör. Denne svarar ensam för myndighetens verksamhet inför regeringen, dvs. verket är ett s.k. enrådighetsverk. Denna ordning infördes fr.o.m. år 2012, tidigare hade verket en styrelse med fullt ansvar.

Under år 2012 hade Fortifikationsverket i medeltal 644 anställda (motsvarande 623 årsarbetskrafter). Av dessa var 122 personer pla- cerade vid huvudkontoret och avdelningarna i Eskilstuna och 522 vid verkets övriga stationeringsorter. I bilaga 3 ges en detaljerad beskrivning av antal anställda per avdelning och stab samt vid ver- kets olika arbetsställen runt om i landet.

En förhållandevis stor andel av Fortifikationsverkets anställda är nära pensionsåldern. Per september 2012 uppgick personalens medelålder till 51 år och 24 procent var över 60 år. En femtedel av

119

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

medarbetarna bedöms kunna gå i pension de närmaste åren, bero- ende av egna val av pensionsålder (65–67 år).

Som framgått av avsnitt 2.2.4 anger säkerhetsskyddslagen (1996:627) bl.a. regler för den säkerhetsprövning som ska göras innan en person genom anställning eller på annat sätt deltar i verk- samhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för upp- gifter som är viktiga för skyddet mot terrorism. Vid Fortifikations- verket genomförs säkerhetsprövning med registerkontroll dels i samband med nyanställningar och dels inför anlitande av externa uppdragstagare, exempelvis konsulter och entreprenörer. Säker- hetsprövning omfattar registerkontroll och i vissa fall särskild per- sonutredning.

3.4Fortifikationsverkets verksamhet

Som framgått av avsnitt 3.2 ska Fortifikationsverket enligt sitt regleringsbrev redovisa sin verksamhet i tre områden:

Förvaltning, som omfattar hela den fastighetsförvaltande verk- samheten, såväl det öppna som det slutna beståndet. Verksam- heten inkluderar förvaltning av både ett stort antal byggnader m.m. och stora markområden. I Förvaltning ingår också att bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor.

Uppdrag, som innefattar bl.a. att anskaffa, förvalta och avyttra byggnader och anläggningar för försvarets internationella insat- ser och att bedriva fortifikatorisk utvecklingsverksamhet. I denna verksamhet ingår också att verket hanterar Försvarsmak- tens externa förhyrningar.

Avyttring, som avser försäljning av fastigheter som inte längre behövs för försvarsändamål samt avveckling och återställande av försvarsanläggningar.

Som nämnts uppgick Fortifikationsverkets totala intäkter till cirka 3,5 miljarder kronor år 2012. Av detta stod Förvaltning för cirka 66 procent, Uppdrag för cirka 25 procent och Avyttring för cirka 9 procent.

De olika verksamhetsdelarna beskrivs närmare i avsnitten 3.4.1 till 3.4.3 nedan, medan verkets ekonomi och finansiering i huvud- sak behandlas i det nästföljande avsnitt 3.5.

120

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

3.4.1Förvaltning

Som framgått ovan omfattar Fortifikationsverkets fastighetsför- valtning såväl ett öppet som ett slutet fastighetsbestånd. I det senare ingår fastigheter – främst försvarsanläggningar – som är hemliga med hänvisning till rikets säkerhet eller av annan anled- ning. Uppgifter om detta bestånd är inte allmänt tillgängliga. Det öppna fastighetsbeståndet är däremot inte hemligt. Av förklarliga skäl avser beskrivningen i detta avsnitt i huvudsak det öppna beståndet.

Fastighetsbeståndets inriktning

Förvaltningen avser objekt av varierande slag. En hel del av bygg- naderna är av generell karaktär, såsom kontorsbyggnader, kaserner, verkstäder och restauranger. Dessa är normalt koncentrerade till garnisonerna. I verkets bestånd ingår dock även många objekt av mer ovanlig art, som är särskilt anpassade till den verksamhet som bedrivs på dem, t.ex. utbildningsanordningar för dyk- och rädd- ningsverksamhet, hamnar, flygfält, hangarer, flygledartorn, avlopps- reningsverk, värmecentraler och annan typ av infrastruktur. För- valtningsuppdraget omfattar även stora markområden, som främst används av totalförsvaret för övnings-, skjut-, test- och provverk- samhet.

Översiktligt sett har fastighetsbeståndet följande inriktning och omfattning (sifferuppgifterna avser december 2012):

Fortifikationsverket förvaltar 6 800 byggnader. Tre fjärdedelar av dessa är uppvärmda (bl.a. kaserner, administrations-, under- visnings-, övnings- och servicelokaler, militärrestauranger, verk- städer, hangarer, garage samt bostäder och fritidshus) och en fjärdedel ouppvärmda, främst kallförråd.

Beståndet omfattar 3,3 miljoner kvadratmeter bruttoarea (BTA) lokaler, vilket motsvarar 3,0 miljoner kvadratmeter bruksarea (BRA).4

4 Det finns olika sätt att mäta lokalyta. Enligt Terminologicentrum (www.tnc.se) definieras bruttoarea (BTA) som ”area av mätvärda delar av ett våningsplan, begränsad av omslutande byggnadsdelars utsida eller annan för mätvärdhet angiven begränsning”, medan bruksarea

(BRA) definieras som ”area av nyttjandeenhet eller annan grupp av sammanhörande mät- värda utrymmen, begränsad av omslutande byggnadsdelars insida eller annan för mätvärdhet angiven begränsning”. Som framgår av texten ovan ger bruksarea ett något mindre värde än bruttoarea. Detsamma gäller för lokalarea (LOA), dvs. ”bruksarea för utrymmen inrättade för annat ändamål än boende, sidofunktioner till boende, byggnadens drift eller allmän kom- munikation”. Relationen mellan LOA och BTA är cirka 1:1,2.

121

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

I beståndet ingår 29 statliga byggnadsminnen med cirka 300 byggnader, omfattande drygt 400 000 kvadratmeter BTA.

Fortifikationsverket förvaltar 4 400 befästningar och försvars- anläggningar i avtal med hyresgäst år 2013, 11 flygfält och ett antal hamnar, skjutbanor och olika övningsanordningar.

Fortifikationsverkets markinnehav omfattar 372 000 hektar, varav ungefär 100 000 hektar utgör planlagd skogsareal. Verket ansvarar också för cirka 350 mil vägar.

Beståndet inkluderar mer än 1 200 objekt i form av värmeverk, vattenverk, avloppsanläggningar och yttre försörjning för värme, elektricitet, vatten m.m.

Fortifikationsverkets byggnadsbestånd är fördelat över hela Sverige. Verket har byggnader i samtliga län och omkring 60 procent av landets kommuner. Av förklarliga skäl finns dock störst andel av beståndet i de län och kommuner där Försvarsmaktens verksamhet är mest omfattande. Fortifikationsverkets största bestånd finns i Västra Götalands, Norrbottens och Stockholms län. Även i Blekinge, Uppsala, Skåne och Östergötlands län finns det stora be- stånd. Den kommun där verket har enskilt störst bruttoarea är Boden. Andra kommuner där verket har stor lokalyta är Karlskrona och Skövde.

Till följd av de omfattande strukturförändringar som har genomförts inom försvaret på senare år har det förvaltade bestån- det genomgått stora förändringar sedan Fortifikationsverket bilda- des år 1994. Förändringarna har huvudsakligen skett i samband med de försvarsbeslut som fattats av riksdagen åren 1996, 2000 och 2004. Fastighetsbestånd på en mängd orter har avvecklats mer eller mindre i sin helhet och nyinvesteringar har också genomförts i samband med att verksamheter flyttats till nya orter. Sammantaget har ungefär hälften av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd av- vecklats sedan mitten av 1990-talet.5

5 Däremot synes inte Försvarsmaktens lokalkostnader ha minskat i lika stor utsträckning. Enligt en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ola Hedin, Försvarets förutsättningar – en ESO-rapport om erfarenheter från 20 år av försvarsreformer, ESO 2011:2) minskade Försvarsmaktens lokalkostnader med 18 procent i fasta priser (KPI-justerat) under perioden 1999 till 2009. Enligt rapporten kan den relativt sett mindre reduktionen i lokalkostnaderna bl.a. förklaras av att de nyinvesteringar som gjorts på kvarvarande eta- blissemang, i samband med att verksamhet har flyttats från ett nedlagt regemente eller flottilj till ett kvarvarande, har lett till tillkommande kapitalkostnader och därmed högre hyror.

122

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

Huvudändamålet med den mark och skog Fortifikationsverket förvaltar är alltså att tillhandahålla lämpliga miljöer för totalförsva- rets övnings-, skjut-, test- och provverksamhet. Denna verksamhet är ibland klassad som riksintresse. Inom ramen för de förutsätt- ningar som ges av huvudändamålet bedriver Fortifikationsverket också domänförvaltning i form av bl.a. skogsförvaltning och för- valtning av fiske-, jakt- och jordbruksarrenden. Verkets försvars- anpassade skogsbruk skiljer sig visserligen från normalt skogsbruk (som i allmänhet är primärt inriktat på avkastning och virkespro- duktion), men ger ändå betydande intäkter från avverkning m.m. (cirka 63 miljoner kronor år 2012). Arrendeförvaltningen består av 370 stycken fiske-, jakt- och jordbruksarrenden. Beträffande jord- bruksarrenden och skogsbruk på före detta övnings- och skjutfält sker ett samarbete med Statens fastighetsverk (SFV), som bl.a. innebär att SFV förvaltar jordbruksarrendena. Arrendeavtalen har anpassats särskilt för försvarsfastigheter, t.ex. innehåller de en generalklausul som alltid ger Försvarsmakten företräde för sin verksamhet.

Det slutna beståndet

Det slutna beståndet består av anläggningar, byggnader och mark som berörs av sekretess. Bland anläggningarna finns både sådana som är tungt fortifikatoriskt skyddade (t.ex. ledningscentraler, datahallar, radaranläggningar, berglager för skyddsvärd materiel och förråd för ammunition) och lättare befästningar, såsom skyddsrum. Kännetecknande för det tyngre slutna beståndet är ofta tekniskt avancerade objekt som på grund av sin funktion och innehåll kräver särskilt fortifikatoriskt skydd för att säkerställa funktionen. Anläggningar ingående i det slutna beståndet ges, utifrån hotbilden, skydd mot åverkan i fred, kris och krig.

Det slutna beståndet finns främst på strategiskt viktiga geogra- fiska platser, spridda över hela landet. Garnisoner som utgör baser inkluderar även vissa slutna objekt där infrastrukturen är samman- kopplad med det öppna beståndet. Det slutna beståndet har ingen sammankopplad funktion med garnisoner som inte utgör baser. Flygbaser och Marinbaser innehåller i sin funktion ett flertal objekt vilka ingår i det slutna beståndet. Det slutna beståndet utgör här en viktig del för att upprätthålla basfunktionen.

124

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

Det slutna beståndet ska kunna fungera i såväl fred som kris och krig. Det ställer särskilda beredskapskrav på både anläggningen och personalplanering. Personal för att genomföra drift och förvaltning av anläggningar dimensioneras utifrån hyresgästens krav och ska kunna verka över tiden. Fortifikationsverket kan tillhandahålla jour i fred, kris och krig och har också ledningsberedskap för att hantera överraskande oförutsedda händelser som inträffar.

Som framgått av avsnitt 3.3 förvaltas det slutna beståndet av avdelningen Centrum för Skyddsteknik. Berörda personer behöver bl.a. särskild skyddskompetens. För att uppfylla dessa krav genom- förs särskild utbildning inom Fortifikationsverket. Vidare krävs säkerhetsskyddad upphandling med säkerhetsskyddsavtal (SUA) när externa konsulter eller entreprenörer anlitas för arbeten avse- ende anläggningar eller annan verksamhet som omfattas av sekre- tess som rör rikets säkerhet.

För att säkerställa verkets och hyresgästens behov av sekretess har också Fortifikationsverket säkerhetshantering i all verksamhet som rör det slutna beståndet. Med hänsyn till sekretess upprättas bl.a. avtal för inarrenden, nyttjanderätter, servitut och hyresavtal m.m. i särskild ordning vid hanteringen av det slutna beståndet.

Fastighetsbeståndets värde

Som framgått av kapitel 1 ingår i vårt uppdrag att värdera samtliga fastigheter i Fortifikationsverkets fastighetsbestånd innan de kan överlåtas eller överföras till annan organisation. Verkets fastighets- bestånd är i dag inte marknadsvärderat.

Mot denna bakgrund genomfördes en värdering under somma- ren 2012, genom ett gemensamt uppdrag till tre fastighetskonsult- företag6, vilka upphandlades av Fortifikationsverket. Värderingen gjordes utifrån följande förutsättningar, vilka verket och utred- ningen – efter diskussion i expertgruppen – gemensamt kom över- ens om:

Bedömningen har baserats på marknadsvärde. Marknadsmässiga intäkts- och kostnadsnivåer har därmed tillämpats vid värde- ringen. Detta innebär att dagens hyressättning, som är kost- nadsbaserad (se nästa avsnitt), inte har tagits som utgångspunkt.

6 De tre företagen, vilka arbetade med olika delar, var Forum Fastighetsekonomi, NAI/Svefa Fastighetsekonomi och Värderingsbyrån.

125

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

Det har förutsatts att nuvarande hyresgästsituation kvarstår. Den har därmed bildat utgångspunkt för värdebedömningarna.

Arbetet har baserats på beståndsvärdering, med innebörden att verksamhetsmässigt sammanhängande enheter (t.ex. garnisons- områden, övnings- och skjutfält m.m.) har värdebedömts hel- hetsvis. I arbetet med värderingen befanns det lämpligt att dela in Fortifikationsverkets fastighetsbestånd i 103 sådana geogra- fiska områden.

Av sekretesskäl har värderingen i princip endast omfattat det öppna fastighetsbeståndet. I den mån delar av en byggnad om- fattas av sekretess, och i övrigt ingår i det öppna beståndet, har den dock inkluderats. Försvarsanläggningar har däremot inte ingått.

I värderingen har inte beaktats eventuella möjligheter att, givet nuvarande verksamhet och hyresgästsituation, realisera underlig- gande värden genom fastighetsutveckling, t.ex. förtätning och ökat blandutnyttjande. På vårt uppdrag har däremot Fortifikationsver- ket och Försvarsmakten gemensamt utrett vissa frågor av detta slag (se vidare kapitel 5).

Resultatet av värderingen blev att Fortifikationsverkets fastig- hetsbestånd sammantaget bedöms ha ett marknadsvärde på cirka 29,1 miljarder kronor. Det kan jämföras med det bokförda värdet för verkets byggnader, mark och annan fast egendom, som vid 2012 års utgång uppgick till cirka 9,7 miljarder kronor.

Det uppskattade marknadsvärdet varierar mycket mellan de 103 geografiska områden som beståndet delats in i för värderingen. Till exempel står de 15 områden som har åsatts störst värde (vardera mer än 800 miljoner kronor) sammantaget för närmare 18 miljarder kronor – det område som har bedömts ha det enskilt största värdet är f.ö. Kungsängen (kasern plus övnings- och skjutfält) med drygt 1,6 miljarder kronor. I andra änden av skalan finns ett tjugofemtal områden, vilkas värden har bedömts understiga 20 miljoner kronor vardera.

Det bör noteras att den värdering som nu har gjorts påvisar ett betydligt högre marknadsvärde än vad som redovisades i betänkan- det Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31). I det betänkandet sades en ”översiktlig marknadsvärdering” indikera ett värde på Fortifikationsverkets fastighetsbestånd om cirka 11,5 miljarder kronor.

126

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

Att bedömningarna skiljer sig så pass kraftigt åt kan ha flera orsaker. Den viktigaste är enligt vår bedömning att den värdering som nu har gjorts har varit mer detaljerad och djupgående och därför också torde uppvisa ett sannare värde. Därtill kan mark- nadsförhållandena möjligen ha förändrats sedan SOU 2011:31 publicerades. Till viss del torde de olika uppskattningarna dock även hänga samman med att den här typen av marknadsvärdering är en teoretisk exercis och inte någon exakt vetenskap. Särskilt svårt är det att uppskatta värdet på den typ av ändamålsfastigheter som det delvis är fråga om i det här fallet, dvs. objekt som är särskilt anpassade till den berörda verksamheten och svåra att finna paral- leller till på den reguljära fastighetsmarknaden.

Fortifikationsverkets hyresgäster

Fortifikationsverkets hyresgäster är främst Försvarsmakten och andra myndigheter och organisationer inom försvarsområdet. För- svarsmakten hyr cirka 85 procent av den lokalyta verket hyr ut. Det motsvarar nästan 2,8 miljoner kvadratmeter av den totala arean lokaler verket förvaltar. Andra större hyresgäster är Försvarets materielverk (FMV), Försvarets radioanstalt (FRA) och Totalför- svarets forskningsinstitut (FOI). Verket har även flera andra stat- liga hyresgäster, såsom Polisen, Kustbevakningen och Swedavia.

Vidare har det under de senaste åren skett en ökad uthyrning till civila hyresgäster med särskilda krav på skydd och säkerhet. En del i Fortifikationsverkets uppdrag är att bevara och utveckla kompe- tensen inom skydds- och anläggningsteknik och bidra till ett robust samhälle. Allt fler kunder efterfrågar kvalificerat fysiskt skydd, t.ex. för sina serveranläggningar. Exempel på civila kunder är Telia Net fastigheter, Volvo Personbilar Sverige AB, Saab AB och Tieto Sweden AB.

Fortifikationsverket har också många små kunder som exempel- vis hyr ett fritidshus eller arrenderar jakt- och fiskerätter. Uthyr- ningen av bostäder och fritidshus hänger ofta samman med att dessa inte kan säljas på grund av Försvarsmaktens eller andra hyres- gästers intilliggande verksamhet.

I tabell 3.2 nedan visas uthyrningen per kund/kundgrupp under åren 2006 till 2012 samt respektive kunds/kundgrupps andel år 2012.

127

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

ligt. Hänsyn bör då tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd.

Utöver denna förordning sker regeringens styrning av Fortifika- tionsverkets hyressättning gentemot Försvarsmakten i myndig- hetens regleringsbrev. Sedan år 2007 sker hyressättningen utifrån en modell (”Hyresmodell 2006”) som de två myndigheterna gemensamt utformat på uppdrag av regeringen. I regleringsbrevet till Fortifikationsverket anges således att upplåtelse av mark och lokaler till Försvarsmakten ska ske enligt Hyresmodell 2006. En grundläggande utgångspunkt för modellen är att den ska bygga på självkostnadsbaserad hyressättning.

Vidare är avgiftsförordningen (1992:191) styrande för hur och i vilken omfattning Fortifikationsverket får finansiera sin verksam- het med hyresintäkter. Årligen sker samråd med Ekonomistyr- ningsverket om den hyra som verket tar ut. Hyran ska tas ut så att full kostnadstäckning uppnås i respektive verksamhet. Hyresnivå- erna ska beräknas så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Det innebär att hyran ska beräknas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt för- enade kostnader.

Fortifikationsverket tillämpar samma modell även för övriga försvarsmyndigheter och i princip också för övriga statliga hyres- gäster.7 Fortifikationsverket har således bedömt att hyran för dessa förhyrningar inte kan fastställas på marknadsmässig grund.

Enligt Hyresmodell 2006 upprättas upplåtelseavtal som avser en byggnad, del av byggnad, anläggning, befästning eller markområde för en angiven tid och angiven ersättning. Vanligast är att avtalet omfattar en grupp av byggnader eller ett helt område med mark och byggnader, t.ex. en hel garnison eller stora delar av en garnison.

Modellen medger avtal som är upp till sex år långa såvida inte regeringen beslutar om annat. Försvarsmakten har i huvudsak fyra- och sexåriga avtal med Fortifikationsverket.

Utgångspunkten för hyressättningen i Hyresmodell 2006 är alltså att Försvarsmakten inte ska betala mer än de kostnader For- tifikationsverket har för fastigheterna. Hyran är uppbyggd av kost- naderna för de fem komponenterna kapital, administration, under- håll, drift och media (el, värme, kyla, vatten). Mediadelen består av en fast beräknad kostnad för försörjningsdelen (att jämföras med abonnemangskostnad hos t.ex. elnätsföretag eller fjärrvärmeägare)

7 SOU 2011:31, s. 141.

129

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

och en reglerbar kostnad som beräknas utifrån en normalårsför- brukning och i efterhand justeras utifrån faktisk förbrukning. Om upplåtelseavtalen är längre än tre år indexeras samtliga kostnader utom kapital mot konsumentprisindex, KPI.

Kapitaldelen förändras varje år under avtalets löptid beroende dels på hur Fortifikationsverkets kapitalkostnader mot Riksgälden förändras och dels på det avkastningskrav som regeringen har fast- ställt för budgetåret. Som framgått av avsnitt 3.2 gäller för år 2013 att Fortifikationsverket i sin verksamhet ska uppnå ett resultat efter finansiella poster motsvarande en avkastning på genomsnitt- ligt myndighetskapital om 4,9 procent. Avkastningskravet uttryck- er alltså vad regeringen vill ha betalt för att ”låna ut” myndighets- kapitalet och ger därmed upphov till en kostnad som ingår i den kostnadsbaserade hyran. Att Fortifikationsverket har dessa två typer av kapitalkostnader – räntor på lån i Riksgälden respektive avkastning på det disponerade myndighetskapitalet – hänger sam- man med hur verkets fastigheter är finansierade. Vid verkets bildande år 1994 invärderades tidigare anskaffade fastigheter till ett visst värde, vilket gav upphov till ett statskapital, medan fastighets- investeringar som har skett därefter har finansierats med lån i Riks- gälden (se vidare avsnitt 3.5).

En utgångspunkt för hyresmodellen är att hyresavtalens löptid ska motsvara det investerade kapitalet så att det efter respektive hyresavtals utgång återstår ett restvärde som motsvarar objektets bedömda marknadsvärde. Löptiden för de hyresavtal som tillämpas (upp till sex år) överensstämmer dock inte med objektens ekono- miska livslängd, som för försvarsfastigheter i normalfallet antas vara 30 år. Genom att hyresavtalen är betydligt kortare än objek- tens bedömda livslängd återstår i allmänhet ett betydande kapital- värde (restvärde) när hyresavtalet löper ut. Detta restvärde räknas inte in i avtalets kostnader, utan beaktas när avtalet upphör genom återvinning av återstående kapital. Det sker genom att återstående bokförda värden (linjär avskrivning) täcks av hyresgästen när avta- let upphör, förutsatt att hyresgästen inte väljer att teckna ett nytt avtal. Om avtalet däremot nytecknas, vilket är det normala, beräk- nas kapitalkostnaden då utifrån objektets återstående bokförda värden.

När upplåtelseavtalet upphör ska det sägas upp av parterna, i annat fall förlängs det med ett ettårsavtal. Uppsägning kan bara ske av avtalet i sig, inte av ingående delar. För det fall att hyresgästen för tillfället inte har behov av att nyttja en byggnad eller annan

130

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

facilitet kan den ställas i s.k. malpåse. Då hyrs objektet till lägsta möjliga kostnad mot att det under avtalets löptid inte nyttjas. För att då kunna reducera kostnaderna vidtar Fortifikationsverket en rad åtgärder, bl.a. sänks inomhustemperaturen, tillsyn, snöröjning och underhåll minimeras etc. Om förhållandena i övrigt tillåter det, kan det också förekomma att objekt som Försvarsmakten för till- fället inte behöver temporärt hyrs ut till tredje part. I praktiken kan också Fortifikationsverket på förfrågan från Försvarsmakten pröva om ett objekt är avskiljningsbart, i vilket fall hyresförhållandet för det kan sägas upp.

Förutom vid upplåtelseavtalets upphörande har hyresgästen rätt att säga upp ett avtal i förtid med hänvisning till förändrad verk- samhetsinriktning eller tillkommande investering (investeringar beskrivs nedan). Det senare fallet innebär att kostnadsbilden inom ett område med flera upplåtelseavtal kan harmoniseras mellan bygg- nader etc. även om en ny byggnad tillkommit efter det att upp- låtelseavtalet tecknades.

I sammanhanget bör också nämnas att när Försvarsmakten har sagt upp upplåtelseavtal, så har det ofta skett som en följd av riks- dagens försvarsbeslut åren 1996, 2000 och 2004. För dessa avtal har Försvarsmakten genom en undantagsregel inte behövt reglera den återstående kapitalskulden (se avsnitt 3.5).

Slutligen bör påpekas att Försvarsmakten, och även andra för- svarsmyndigheter, vid ett flertal tillfällen under senare år har fått hyresreduktioner. Utrymme för detta har skapats när Fortifika- tionsverket har kunnat realisera kostnadsminskningar i sin verk- samhet, med anledning av besparingskrav enligt uppdrag från reger- ingen eller effektiviseringsåtgärder i övrigt inom verket. Hyres- reduktionerna har kunnat avräknas till kunderna i efterhand när kostnadseffekterna har räknats hem av genomförda åtgärder. För Försvarsmakten medförde detta en hyresreduktion med närmare en halv miljard kronor under perioden 2004–2009.

Investeringar m.m.

Fortifikationsverkets fastighetsbestånd är inte statiskt över tid. Som framgått ovan har beståndet totalt sett minskat kraftigt sedan verket inledde sin verksamhet år 1994 (arbetet med att avyttra fas- tigheter beskrivs närmare i avsnitt 3.4.3), men det sker också kon-

131

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

tinuerligt investeringar som påverkar beståndets omfattning och karaktär.

Investeringarna – som sker i samråd med kunderna – handlar främst om ny- och ombyggnation, men kan även avse inköp av fastigheter.8 Som framgått av avsnitt 2.1.4 får Fortifikationsverket besluta om investeringar (förvärv, nybyggnader och ombyggnader) där den beräknade investeringskostnaden per projekt inte översti- ger 20 miljoner kronor. För högre belopp ska frågan överlämnas till regeringen för prövning.

Beträffande ny- och ombyggnation har Fortifikationsverket och Försvarsmakten kommit överens om att skilja på brukar- respek- tive ägarrelaterade investeringar. De förstnämnda initieras av hyres- gästen och har sitt ursprung i dennes förändrade behov, medan de senare initieras av Fortifikationsverket. Ägarrelaterade investe- ringar kan t.ex. avse investeringar i objekt som ingår i den tekniska försörjningen eller som syftar till effektivisering eller är nödvändiga för att efterleva författningskrav. Båda typerna av investeringar kan avse såväl det öppna som det slutna beståndet.

Som framgått av avsnitt 3.3 ansvarar Byggavdelningen för inve- steringsverksamheten för det öppna beståndet. Berörda personer finns såväl i Eskilstuna (avdelningens ledning, experter inom områ- den som el, vvs, brand och kulturarv samt flera projektledare) som runt om i landet (övriga projektledare). Ägarrelaterade investe- ringar genomförs av både verkets två fastighetsavdelningar och Centrum för Skyddsteknik. De brukarrelaterade investeringarna leds från Byggavdelningen, Centrum för Skyddsteknik samt från Markavdelningen.

Enligt vad Fortifikationsverket uppgett till utredningen upp- visar investeringarna en cyklisk variation över tid. Utfallet brukar vara lägst under år med försvars-/inriktningsbeslut och som störst cirka två år därefter. Detta illustreras i figur 3.2 nedan. I figuren visas de faktiska utfallen åren 1994–2011, uttrycket i 2011 års pri- ser, samt prognos för åren 2012–2014.

I sammanhanget bör påpekas att det faktiska utfallet år 2012 blev cirka 200 miljoner kronor lägre än det prognostiserade belopp som anges i figuren. Enligt Fortifikationsverket kan avvikelsen för- klaras av att regeringen ska pröva investeringar större än 20 mil- joner kronor, varför projektens tidplan, och därmed utgifternas fördelning över tiden, påverkas av när besluten de facto fattas.

8 Enligt Fortifikationsverkets årsredovisning för 2012 är ny- och ombyggnation de i sammanhanget viktigaste prestationerna, medan inköp av fastigheter är en mindre del.

132

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

projekt. Planeringsdialoger sker regelbundet med Försvarsmakten på lokal, regional och central nivå. Fortifikationsverket deltar också i utveckling av samverkansformer med Försvarsmakten och För- svarets materielverk om investeringsprojekt/planering.

Vidmakthållande

Med vidmakthållande avses olika typer av åtgärder, t.ex. drift och underhåll, som medför att ett förvaltningsobjekt (exempelvis en byggnad) kan upprätthålla avsedd funktionalitet och de egenskaper i övrigt som det ska ha, så att objektet kan nyttjas för sitt avsedda ändamål på avsett sätt.

Fortifikationsverket bedriver i dag en sammanhållen förvaltning. Det innebär att fastigheter som är naturligt grupperade tillsammans och infrastrukturellt sammanbundna såväl tekniskt som verksam- hetsfunktionellt, inom t.ex. ett kasern- eller lägerområde, förvaltas sammanhållet. Syftet är att uppnå effektiv förvaltning och skapa rationella förutsättningar för att utveckla fastighetsbestånden.

Den sammanhållna förvaltningen påverkar hur arbetet med vid- makthållande är organiserat inom Fortifikationsverket. Som fram- gått av avsnitt 3.3 ansvarar två fastighetsavdelningar inom verket (Syd och Norr) för förvaltningen av det öppna beståndet, medan avdelningen Centrum för Skyddsteknik förvaltar det slutna bestån- det. Arbetet med att vidmakthålla fastigheterna leds av de två fas- tighetsavdelningarna och deras totalt 14 fastighetsenheter. Enheter- na är i sin tur organiserade i två eller flera fastighetsgrupper, vilka är placerade där Försvarsmakten bedriver verksamhet. På respektive nivå finns bl.a. följande kompetenser:

Fastighetsavdelningar centralt: stab med avdelningens ledning samt stödfunktioner till fastighetsenheterna inom ekonomi, per- sonal, diarium, miljö, teknikutveckling, avtalshandläggning etc.

Fastighetsenheter: har normalt en enhetschef och en förvaltnings- assistent alternativt administratör samt en eller flera tekniska förvaltare, dock förekommer andra konstellationer beroende på enhetens storlek. Fastighetsenheterna svarar för förvaltningen av det öppna beståndet med bl.a. planerat underhåll, miljöfrågor, effektivisering, energi m.m.

Fastighetsgrupper: en fastighetsgruppchef samt flera drifttekniker och fastighetstekniker. Fastighetsgruppen ansvarar för den ope-

134

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

rativa verksamheten med att sköta om och åtgärda fel på Forti- fikationsverkets byggnader/anläggningar m.m. samt väg, mark och park.

Beträffande avdelningen Centrum för Skyddsteknik kan i samman- hanget nämnas att den innehåller en stab med stödresurser för pla- nering, ekonomi och personal. Förvaltningen sker sedan regionalt utgående från tre anläggningsenheter som innehåller tekniska för- valtare med skyddsfunktionsinriktning samt förvaltningsassisten- ter. Härifrån leds även underhåll, energieffektivisering, miljöfrågor och initiering av ägarrelaterade investeringar. Förvaltningen svarar även för beställning av drift i ett internt förhållande visavi fastig- hetsavdelningarna.

Med drift menas i detta sammanhang åtgärder – såsom tillsyn, skötsel och felavhjälpande underhåll – som syftar till att fort- löpande upprätthålla den funktionalitet och de egenskaper i övrigt som ett förvaltningsobjekt är tänkt att ha. Hänsyn tas därvid till slitage och objektets ålder.

Fortifikationsverkets fastighetsdrift bedrivs till största delen av egen personal vid fastighetsavdelningarna, som även sköter driften av det slutna beståndet genom interna avtal.10 Specialisttjänster som kyla, hissar o.d. köps dock ofta på marknaden. Verket har även en omfattande väg-, mark- och parkförvaltning som sköts av egen personal på många områden.

Vidare sker planerat underhåll. Det ska fortlöpande planeras (till tid, art och omfattning), budgeteras samt dokumenteras i en sex- årig underhållsplan. Underlag ges av regelbundna underhållsbesikt- ningar. Det planerade fastighetsunderhållet utförs till största delen av upphandlade entreprenörer och konsulter, men till viss del även i verkets egen regi.

Utöver arbetet med drift och underhåll erbjuder Fortifikations- verket, via fastighetsavdelningarna, även vissa tilläggstjänster till sina hyresgäster, t.ex. nyckelhantering, service av brandsläckare och avfallshantering. Verket erbjuder även drifttjänster åt andra fastig- hetsägare. De tjänster som nämns i detta stycke räknas dock till Fortifikationsverkets uppdragsverksamhet och beskrivs närmare i nästföljande avsnitt.

10 Driften på fastighetsenheterna Berga och Ronneby upphandlas dock från externa drift- entreprenörer.

135

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

med andra värdar än Fortifikationsverket, se vidare avsnitt 4.1. Vidare förvaltar Fortifikationsverket cirka 600 arrenden åt För- svarsmakten, med en total areal på drygt 10 000 hektar. Därutöver hanteras ett stort antal övriga nyttjanderätter, samfälligheter och servitut för Försvarsmaktens verksamhet.

Försvarsmaktens totala ersättning för hyror, arrenden och drift- kostnader till andra fastighetsägare uppgick år 2012 till cirka 625 miljoner kronor. Motsvarande ersättning till Fortifikationsverket var cirka 1,9 miljarder kronor. Av Försvarsmaktens totala hyres- kostnad år 2012 (2,6 miljarder kronor) avsåg således 76 procent ersättning till Fortifikationsverket och 24 procent ersättning till andra fastighetsägare.

Fortifikationsverkets förvaltningsansvar omfattar att bistå För- svarsmakten i behovsutredningar, ge juridisk rådgivning, söka lämpliga objekt, förhandla med fastighetsägare och hyresvärdar samt att på uppdrag av Försvarsmakten teckna de nyttjanderätts- avtal och sidoavtal för mediaförsörjning som Försvarsmakten behöver för sin verksamhet. Fortifikationsverket ansvarar även för registreringen av nyttjanderätterna och abonnemangen samt betal- ningen av hyror och avgifter till fastighetsägare, hyresvärdar och leverantörer. Verket har även att redovisa och rapportera till För- svarsmakten avseende befintliga nyttjanderätter och villkoren för dessa. Vidare ansvarar verket för hanteringen avseende uppsäg- ningar av nyttjanderätter för såväl avflyttning som omförhandling. Fortifikationsverket företräder även staten vid hyresnämnd och domstol avseende uppskovsärenden och skadeståndskrav beträf- fande Försvarsmaktens nyttjanderätter.

Kostnaderna för Försvarsmaktens nyttjanderätter, inklusive Fortifikationsverkets egna kostnader för administrationen av nytt- janderätterna, vidarefaktureras Försvarsmakten. Därigenom upp- står alltså Fortifikationsverkets intäkter för denna del av uppdrags- verksamheten.

Tilläggstjänster åt verkets kunder m.m.

Fortifikationsverket utför tilläggstjänster åt de kunder som har upplåtelseavtal enligt verkets hyresmodell och utför även tjänster, huvudsakligen drift, hos andra fastighetsägare. Tilläggstjänsterna delas in i följande kategorier:

138

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

Fasta avtal: tilläggstjänster som avtalas för en viss period (nor- malt två år) och som t.ex. omfattar nyckelhantering, service av brandsläckare, avfallshantering, lösa blomlådor etc.

Verksamhetsrelaterade åtgärder och tjänster (som inte är värde- höjande). Det kan avse exempelvis hyresgästanpassningar som att sätta in en ny dörr, flytta en vägg, montering av enstaka inredning/utrustning eller att utföra mindre anläggningskom- pletteringar eller tjänster av mindre omfattning som t.ex. kalky- ler, utredningar, framdragning av provisorisk el till övningar etc.

Skador: åtgärder till följd av onormalt slitage, haveri, skada/skade- görelse av tredje man eller av väder och vind, t.ex. stormskador, översvämningar etc.

Verksamhetsrelaterad media, för att tillgodose Försvarsmaktens behov av land-el till fartyg, underhålls-el i flygplan etc.

Driftstöd andra fastighetsägare: fasta avtal och extrabeställningar för drift åt andra fastighetsägare. Dessa tjänster utnyttjas fram- för allt av Statens fastighetsverk i Karlsborg och Karlskrona.

De tilläggstjänster verket erbjuder utförs delvis av egen personal och delvis genom upphandling av tjänster på marknaden.

Fortifikatoriskt utvecklingsarbete

Fortifikationsverket bedriver fortifikatoriskt utvecklingsarbete så att kompetens för det svenska samhällets behov inom skydds- och anläggningsteknik kan utvecklas och säkerställas. På uppdrag av Försvarsmakten lämnar verket underlag för inriktning av och genom- för utvecklingsprojekt avseende skydds- och anläggningsteknik.

Det förekommer också att verket genomför uppdrag avseende skydds- och anläggningsteknik åt andra kunder än Försvarsmakten. Exempel på uppdragsgivare från senare år är Post- och telestyrel- sen, Statens fastighetsverk, Trafikverket, Riksbanken, Telia, Nammo Vingåkersverken AB och Saab. Även enstaka utländska kunder har förekommit.

139

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

Övriga uppdrag

Bland övriga uppdrag bör i synnerhet nämnas Fortifikationsverkets arbete med försvarets utländska camper. Verket stöder Försvars- makten med kompetens (personal) via olika uppdrag. Fortifika- tionsverket äger dock ingen infrastruktur eller någon fast eller lös egendom tillhörande camper, utan tillhandahåller endast vissa tjänster till Försvarsmakten. Under år 2012 bedrevs följande verk- samhet avseende camper:

Anskaffning/utveckling av camper i Afghanistan; stödet består av projektledning, dokumentationsspecialister samt projektering via konsulter.

Vidmakthållande av camper i Afghanistan; stödet består av för- valtare som utför förvaltning på plats, en förvaltare per camp samt dokumentationsspecialister, brandingenjör med flera efter behov.

Vidmakthållande av två stycken inhyrda hyreshus i Kosovo; i form av en upphandlad s.k. Facility Manager med ansvar för drift och utveckling av husen efter Försvarsmaktens önskemål. Överlämnades i sin helhet till Försvarsmakten i maj 2012.

Utveckling och framtagande av nytt campkoncept för Försvars- makten, avseende både temporära och permanenta camper.

Campverksamheten leds av en enhet inom avdelningen Centrum för Skyddsteknik. Enheten utgörs av en chef och en utvecklings- ledare. Övriga medarbetare rekryteras internt vid behov för tids- begränsade uppdrag.

Utöver campverksamheten, kan bland övriga uppdrag som For- tifikationsverket genomfört på senare år även nämnas t.ex. buller- isolering av bostäder vid flottiljerna Såtenäs och Ronneby.12

3.4.3Avyttring

Inom denna verksamhet avyttras fastigheter som inte längre behövs för försvarsändamål. Verksamheten indelas i försäljning och för- ädling. Det senare innebär bl.a. sanering, rasering, plombering,

12 I Försvarsmaktens tillstånd för verksamheten vid flottiljflygplatserna ingår ett villkor att bostäder som ägs av tredje man och som utsätts för en bullernivå över 90 dB(A) ska isoleras så att bullernivån inomhus blir godtagbar.

140

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

civilanpassning eller andra värdehöjande åtgärder inför försäljning. Inom verksamheten genomförs också avveckling och återställande av anläggningar och övnings- och skjutfält.

Fortifikationsverkets försäljningar styrs, förutom av allmänna regler i främst jordabalken, av förordningen (1996:1190) om över- låtelse av statens fasta egendom. I denna regleras bl.a. följande tur- ordning vid avyttring:

I första hand överförs förvaltningsansvaret till annan statlig verksamhet som har ett behov av egendomen. Överföringen sker då till bokfört värde.

I andra hand erbjuds berörd kommun att förvärva egendomen om samhällsbyggnadsändamål föreligger. Försäljningen sker då till marknadspris enligt värdering och med hänsyn till den mest sannolika kommande markanvändningen. I vissa fall finns skyl- dighet att låta arrendatorer få förköpsrätt.

I tredje hand sker försäljning till marknadens aktörer via an- budsförfarande. Försäljning sker då normalt genom auktion på webben eller skriftliga anbud.

För verksamheten gäller bl.a. att den ska skapa lönsamhet till en låg kapitalexponering vid försäljning av försvarsfastigheter genom att tydliggöra fastigheternas dolda förväntningsvärde. Arbetet ska ske på ett kostnadseffektivt sätt samt genom ett affärsmässigt, etiskt och oklanderligt försäljningsagerande.

Fortifikationsverkets arbete med att avyttra fastigheter som staten inte längre behöver pågår kontinuerligt. För närvarande (per april 2013) inkluderar verkets försäljningsplan drygt 150 objekt med ett samlat bedömt marknadsvärde om cirka 600 miljoner kro- nor.

Till följd av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004 behöver Försvarsmakten inte längre förhyra ett stort antal objekt som där- för har avvecklats eller ska avvecklas. Dessa fastigheter är identifie- rade och finansieringen av avvecklingen hanteras enligt särskilda direktiv från regeringen (se avsnitt 3.5). Avyttringar till följd av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004 står för en betydande del av de försäljningar Fortifikationsverket gör. I termer av intäkter stod exempelvis under åren 2010–2012 sådana försäljningar för i tur och ordning 74, 61 och 66 procent av verkets totala avyttringar.

141

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

Miljörisker – särskilt avseende oexploderad ammunition (OXA)

Som nämndes ovan kan den förädling som genomförs inför försälj- ning bl.a. inkludera sanering, rasering, plombering, civilanpassning eller andra värdehöjande åtgärder. I förädlingen ingår även att fas- tigheter som ska avyttras säkras mot skador på tredje man eller djur, vilket innebär att verket eliminerar – eller åtminstone söker minimera – riskerna för framtida skador på både miljö och männi- skor.

Ett särskilt problem i sammanhanget är risken för att mark avsedd för försäljning innehåller oexploderad ammunition (OXA). Då oexploderad ammunition kan utgöra en fara för liv och egen- dom är det väsentligt för Fortifikationsverket – och Försvarsmak- ten – att ha klart för sig dels vem som har ansvar för OXA som påträffas på dessa fastigheter och hur sådant ansvar ska hanteras, dels om det kan ske en begränsning av hur fastigheterna nyttjas i framtiden. OXA kan medföra både ekonomiska och säkerhets- mässiga problem.

Inom Sveriges gränser har Försvarsmakten under mycket lång tid disponerat hundratals områden som används, eller har använts, som övnings- och skjutfält. Härmed har stora mängder OXA ansamlats under markytan, såväl i ytlagret som längre ned (den kan ligga så långt som fyra meter ner i marken). Det gör det både kom- plicerat och kostsamt att efterbehandla. Dokumentation över För- svarsmaktens skjutningar har endast skett de senaste årtiondena, varför det finns stora osäkerheter om förekomst m.m. OXA kan förekomma i alla storlekar och former, från mindre ammunition till större bomber.

OXA som ligger i marken är rörlig och kan med tiden lyftas mot markytan genom tjällyftning och på så sätt bli farlig för dem som rör sig på området. Även om en omfattande sanering görs går det inte att garantera att området är helt fritt från OXA. Stora delar av skjutfälten är dock inte lika tungt belastade, t.ex. ytterområden där det inte skjutits lika mycket. Det finns även områden som är dokumenterat mindre belastade med OXA och som därmed kan saneras så att marken går att använda för annat bruk.

Enligt Fortifikationsverket är det inte möjligt att med i dag till- gänglig teknik göra en generell, detaljerad kartläggning för identifi- ering av all OXA. Därför måste en planering för att vidta riskredu- cerande åtgärder göras med en direkt bäring mot framtida mark- användning.

142

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

Totalt används i dag cirka 184 000 hektar mark, ägd av Fortifika- tionsverket, som övnings- och skjutfält. Vidare finns 15 000 hektar mark som är under avveckling och utveckling. De fält som används är inte klassificerade med avseende på förekomst av OXA, medan sådan klassificering däremot finns för de fält som är under avveck- ling. Klassificeringen ger dock i sig inget direkt underlag för att kunna beräkna kostnader för riskreducerande åtgärder. Däremot bildas underlag för att kunna minimera insatsbehovet.

Enligt Fortifikationsverket är det i dagsläget inte möjligt att kostnadsberäkna insatsbehovet för riskreducerande åtgärder kopp- lat till en kontrollerad planering för framtida markanvändning, bl.a. då det kan variera kraftigt från fält till fält. Det är heller inte möjligt att vare sig tekniskt eller ekonomiskt skapa ett förhållande med nolltolerans för förekomst av OXA. Enligt Fortifikationsverkets bedömning skulle dock redan kostnaderna för att uppnå en situa- tion med nolltolerans för de områden som nu planeras för avveck- ling kunna komma att uppgå till miljardbelopp.

I dag arbetar Fortifikationsverket och Försvarsmakten i en gemensam process för avyttring av övnings- och skjutfält, ett arbetssätt som utvecklas kontinuerligt. Det sker i enlighet med en särskild handbok (”Handbok avveckling/avyttring”). Enligt vad

Fortifikationsverket har uppgett till oss finns det dock vissa oklar- heter om vem eller vilken myndighet/organisation som har rätt att röja OXA på övnings- och skjutfält. Försvarsmakten ansvarar för hantering av OXA på fastigheter där myndigheten fortfarande bedriver verksamhet, medan Fortifikationsverket enligt en muntlig överenskommelse ansvarar för hantering av OXA på fastigheter för vilka ett uppsägningsavtal har tecknats. Vid uppsägning av en fas- tighet ansvarar Försvarsmakten för deklarering och framtagning av verksamhetsbeskrivning innehållande information om genomförda skjutningar över tiden samt klassificering. Utifrån underlaget i verksamhetsbeskrivningen beslutar Fortifikationsverket i samråd med Försvarsmakten vilka riskreducerande åtgärder som krävs inför en försäljning.

Som framgått av avsnitt 2.1.5 får Fortifikationsverket i vissa fall disponera intäkter som härrör från försäljningar av fastigheter för att finansiera kostnader som uppstår i samband med avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Merparten av kostnaderna för av- veckling och återställande av anläggningar och övnings- och skjut- fält täcks dock av ersättningar från Försvarsmakten. År 2012 upp- gick t.ex. Fortifikationsverkets kostnader för sådan verksamhet till

143

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

ningar från Försvarsmakten för investeringar i försvarsanlägg- ningar, som direktavskrivs, och från skogsbruk.

Uppdrag: Som framgått av avsnitt 3.4.2 utgörs de klart största verksamheterna inom detta område av Fortifikationsverkets arbete med Försvarsmaktens förhyrningar hos andra hyresvär- dar (73 procent av kostnaderna år 2012) och tilläggstjänster (23 procent). Av övriga uppdrag var arbetet med camper mest omfattande, medan fortifikatoriskt utvecklingsarbete stod för omkring en procent av kostnaderna inom verksamhetsområdet.

Avyttring: Av 2012 års intäkter inom detta område härrörde 255 miljoner kronor (81 procent) från fastighetsförsäljningar. Res- ten utgjordes av ersättning från Försvarsmakten för verkets arbete med sanering och återställande, 58 miljoner kronor (18 procent), och därutöver av bl.a. hyresintäkter från fastigheter under avyttring, 2,6 miljoner kronor (1 procent).

Verksamhetens samlade kostnader år 2012 (cirka 3,3 miljarder kro- nor) utgjordes främst av personalkostnader (cirka 11 procent av kostnaderna), övriga driftkostnader (cirka 63 procent)13, finansiella kostnader, dvs. framför allt räntor för lån på fastigheter (cirka 6 procent), samt avskrivningar och nedskrivningar (cirka 19 pro- cent).

Fortifikationsverket lyder under samma ekonomiadministrativa regelverk som andra statliga myndigheter. Det innebär att reger- ingen beslutar om låneramar, krediter, bemyndiganden avseende hur stora framtida förpliktelser verket får ikläda sig för statens räk- ning, hur försäljningsinkomster får disponeras, vilka garantier som kan ställas ut, villkor för den intäktsfinansierade verksamheten m.m.

I likhet med andra statliga myndigheter måste Fortifikations- verket finansiera investeringar i nya anläggningstillgångar genom lån i Riksgälden; till skillnad från privata företag kan finansieringen således inte ske med exempelvis internt genererade medel. Reger- ingen beslutar årligen om vilken låneram för investeringar i mark,

13 Det bör noteras att begreppet ”övriga driftkostnader” i detta sammanhang inte endast avser vidmakthållandeåtgärder avseende Fortifikationsverkets fastighetsbestånd, av det slag som beskrevs i avsnitt 3.4.1, utan avser verkets samlade verksamhet. År 2012 avsåg åtmin- stone 40–45 procent av dessa kostnader annat än vidmakthållandet av verkets fastighets- bestånd, främst hyreskostnader m.m. när lokaler hyrs in åt Försvarsmakten från andra hyresvärdar, men även t.ex. köpta tjänster i andra typer av uppdrag och som stöd i avytt- ringsverksamheten.

145

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

anläggningar och lokaler som ska gälla för verket. Beslutet framgår av regleringsbrevet och grundas på en investeringsplan för verket.

Det finns dock två typer av bokförda värden för fastigheter i Fortifikationsverkets balansräkning:

Fastigheter som anskaffades innan Fortifikationsverkets bild- ande den 1 juli 1994 har ett värde grundat på en bokförings- mässig rekonstruktion av tidigare anskaffningsvärde (utom för mark som marknadsvärderades). Avskrivning av dessa sker enligt plan med fasta avskrivningstider, vilka för de flesta lokaler är 30 år. För mark sker ingen avskrivning, medan investeringar i försvarsanläggningar som nämnts skrivs av direkt.

Investeringar som gjorts efter den 1 juli 1994 har finansierats med lån i Riksgäldskontoret och dessa tillgångar tas upp i balansräkningen till anskaffningsvärdet vid förvärvstillfället. För dessa objekt tillämpas en individuell avskrivningstid på upp till 30 år, vilken är anpassad efter objektets karaktär och hyresför- hållanden. Vid 2012 års slut uppgick Fortifikationsverkets lån i Riksgälden till cirka 9,4 miljarder kronor.

Genom den invärdering som skedde när Fortifikationsverket bilda- des den 1 juli 1994 skapades ett statskapital (cirka 12,1 miljarder kronor vid verkets bildande) motsvarade det invärderade beloppet. Belopp motsvarande avskrivningarna på det invärderade beståndet betalas, i enlighet med regleringsbrevet, årligen in till statens centralkonto och redovisas som amortering av statskapital och dras ifrån statskapitalet. Detta innebär att statskapitalet minskar i takt med att det invärderade fastighetsbeståndet skrivs av. När det är helt avskrivet kommer, allt annat lika, inget statskapital att återstå. Detta innebär att statskapitalet betraktas och hanteras som ett lån. Vid 2012 års slut uppgick statskapitalet till knappt 900 miljoner kronor. Omkring 60 procent av minskningen jämfört med det ursprungliga beloppet beror på planenliga avskrivningar. Reste- rande del beror på att särskilda nedskrivningar har gjorts i samband med försvarsbeslut (se nedan).

Det myndighetskapital varpå regeringens avkastningskrav be- räknas består av statskapitalet och därtill uppskrivningskapital och balanserad kapitalförändring. Avkastningskravet baseras på ett genomsnittligt myndighetskapital, från vilket exkluderas stats- kapital avseende energilån som lämnats före den 1 juli 1994 och avsättningar som Fortifikationsverket disponerar för att betala kost-

146

SOU 2013:61

Beskrivning av Fortifikationsverket

nader som uppstår som följd av avvecklingen av lokaler, mark och anläggningar med anledning av försvarsbeslut åren 1996, 2000 och 2004 (se nedan). År 2012 uppgick detta genomsnittliga myndig- hetskapital till knappt 1,3 miljarder kronor.

Av avsnitten 2.1.1 och 2.1.5 har framgått dels att kapitalförsörj- ningsförordningen (2011:210) innehåller de generella reglerna om hur försäljningsinkomster får disponeras av myndigheterna, dels att regeringen i Fortifikationsverkets regleringsbrev anger finns vissa specifika bestämmelser kring hur försäljningsinkomster ska dispo- neras. Således gäller följande:

De intäkter som uppstår vid försäljning av försvarsfastigheter i enlighet med statsmakternas fattade försvarsbeslut åren 199614, 200015 och 200416 får Fortifikationsverket disponera för att betala sådana kostnader som uppstår som följd av avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Överskottet får inte användas för att bekosta den miljösanering som Försvarsmakten enligt miljöbalken är skyldig att bekosta i egenskap av verksamhets- ansvarig.

Fortifikationsverket får sätta ned statskapitalet vid utgången av respektive upplåtelsetid med det bokförda värdet på respektive objekt som ska avyttras med anledning av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004. Nedsättningen ska ske på så sätt att det bokförda värdet för de berörda försvarsfastigheterna minskas på balansräkningen med samma belopp som nedsättningen minskar statskapitalet på balansräkningen. För sådan fast egendom som har karaktären av verksamhetstillbehör, och som Fortifikations- verket övertar till bokfört värde från Försvarsmakten, får ned- sättning ske med det bokförda värdet. Nedsättning av statskap- ital får ske, oberoende av finansieringssätt, för objekt som sägs upp med anledning av tidigare nämnda försvarsbeslut, om de ursprungligen har invärderats eller anskaffats efter den 1 juli 1994.

Det bör påpekas att metoden med nedsättning av statskapitalet innebär att kostnaderna för att objekt avvecklas inte syns i någon resultaträkning varken hos Fortifikationsverket eller hos Försvars-

14Prop. 1996/97:4, 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36.

15Prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168, prop. 1999/2000:97, bet. 1999/2000:FöU7, rskr. 1999/2000:250, bet. 1999/2000:FöU8, rskr. 1999/2000:251.

16Prop. 2004/05:5, prop. 2004/05:43, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143.

147

Beskrivning av Fortifikationsverket

SOU 2013:61

makten. Kostnaden för att objekt med återstående restvärde skrivs ned till noll redovisas inte och betalas inte av Försvarsmakten, såsom skulle vara fallet om detta undantag inte fanns.

Som framgått av avsnitt 2.1.5 anges i regleringsbrevet också att Fortifikationsverket får behålla överskott från försäljningar av övnings- och skjutfält inklusive byggnadsobjekt, överskott av skogsbruk och arrenden samt uthyrning och övriga nyttjanderätter av övnings- och skjutfält under avveckling för att bekosta avveck- ling av fält som varken kan avyttras eller användas, avveckling av riskarrenden eller inlösen av mark, t.ex. inom inarrenderade risk- områden, avveckling och förvaltning av fält som är under försälj- ning, förädling och avyttring av fält samt metod- och teknikutveck- ling för hantering av oexploderad ammunition.

Som framgått av tabell 3.3 uppvisade Fortifikationsverket år 2012 ett positivt ekonomiskt resultat om cirka 235 miljoner kro- nor. I den summan har dock inte avsättningar för regeringens avkastningskrav beaktats. År 2012 motsvarade avkastningskravet cirka 69 miljoner kronor. Då avkastningskravet uttrycker vad regeringen vill ha betalt för att ”låna ut” myndighetskapitalet kan det rimligen sägas utgöra en kostnad i verkets förvaltningsverk- samhet, vilket alltså innebär att resultatet i den verksamheten i praktiken är lägre än vad tabell 3.3 visar. I summan 235 miljoner kronor har heller inte beaktats de avsättningar som Fortifikations- verket får disponera för att betala sådana kostnader som uppstår till följd av avvecklingen av lokaler, mark och anläggningar med anled- ning av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004. År 2012 upp- gick dessa till cirka 92 miljoner kronor. Sammantaget innebär detta resonemang att ett mer rättvisande resultat i verksamheten är

”överskott efter avkastningskrav och avsättningar”. År 2012 upp- gick detta till cirka 74 miljoner kronor.

I sammanhanget bör dock även påpekas att Fortifikationsverket, som framgått ovan, får sätta ned statskapitalet vid utgången av respektive upplåtelsetid med det bokförda värdet på respektive objekt som ska avyttras med anledning av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004. Det kan medföra en bokföringsmässigt större vinst vid avyttring än vad som skulle ha varit fallet utan detta undantag. Att döma av Fortifikationsverkets årsredovisning för 2012 innebar detta att resultatet i verkets avyttringsverksamhet egentligen kan sägas ha varit cirka 44 miljoner kronor lägre detta år än vad tabell 3.3 visar.

148

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

SOU 2013:61

normalt ligger på en myndighet som hyr lokaler. Till exempel har Fortifikationsverket i uppdrag att hyra in lokaler m.m. åt Försvars- makten, i de fall förhyrning sker av andra värdar än Fortifikations- verket.

Bakgrunden till denna ordning är de beslut som följde av För- svarsförvaltningsutredningens betänkande En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96). Utredningens förslag om fastig- hetsfrågor redovisades av regeringen till riksdagen i skr. 2005/06:131, s. 22 f. Enligt utredningens förslag skulle försvarets förvaltning av mark, anläggningar och lokaler rationaliseras. Den därvid uppstående kostnadsminskningen uppskattades till 100 mil- joner kronor, vilket fördelades med 70 miljoner kronor på För- svarsmakten och 30 miljoner kronor på Fortifikationsverket. Besparingen åstadkoms genom personalminskningar i myndighet- ernas organisation. Utredningen föreslog emellertid också en änd- rad ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och Fortifikations- verket, vilket medförde att ett tiotal medarbetare överfördes till det senare. Därigenom uppstod även de avvikelser från den normala arbets- och ansvarsfördelningen mellan hyresgäst och hyresvärd som för närvarande råder. Fortifikationsverkets kostnader för de arbetsuppgifter och den personal som överfördes betalas dock helt genom den hyra och de uppdragsersättningar som Försvarsmakten erlägger. Kostnadsmässigt bör överföringen därför kunna betraktas som neutral för såväl Fortifikationsverket som Försvarsmakten.

Mot bakgrund av den särskilda ansvarsfördelning som råder mellan myndigheterna – och att Försvarsmakten är Fortifikations- verkets i särklass största hyresgäst – ges i detta kapitel en redo- görelse för Försvarsmaktens nuvarande organisation för lokalför- sörjning. Först redovisas omfattningen av Försvarsmaktens fastig- hetsutnyttjande (4.2) och vissa definitioner (4.3). Därefter behand- las Försvarsmaktens organisation avseende lokalfrågor (4.4) och myndighetens system för lokalförsörjning (4.4).

4.2Omfattning av Försvarsmaktens fastighetsutnyttjande

År 2012 uppgick Försvarsmaktens totala hyreskostnad, inklusive arrenden m.m., till cirka 2,6 miljarder kronor. Av detta härrörde cirka 1,9 miljarder kronor från fastigheter som hyrdes av Fortifi-

150

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

SOU 2013:61

4.3Definitioner

Inom Försvarsmakten används delvis en annan terminologi för vissa företeelser än den som är gängse. Begreppet lokalförsörjning används inte i separat bemärkelse utan ingår i det vidare begreppet infrastruktur, som även innefattar anläggningar av olika slag som t.ex. flygfält, skjutfält eller markområden för övning m.m. I stället för det vedertagna begreppet förvaltning för de åtgärder som görs för att upprätthålla funktionen hos lokaler och övrig infrastruktur används termen vidmakthållande. Den person som ansvarar för genomförande av ett projekt kallas inte projektledare utan objekt- ledare osv. I det följande kommer Försvarsmaktens terminologi att användas, med undantag för lokalförsörjning, som enligt vår mening måste kunna hållas skild från infrastruktur mera allmänt.

Lokalförsörjning är en del av den totala verksamhetsplaneringen för en verksamhet. Den innefattar anskaffning och förvaltning av de lokalresurser som verksamheten behöver samt avveckling av lokaler som inte längre behövs. Lokalförsörjningen är ett stöd för verksamheten och syftar till att vid varje tidpunkt tillhandahålla tillräckliga och ändamålsenliga lokaler på ett kostnadseffektivt sätt. Lokalförsörjning kräver oftast lång framförhållning i planeringen och kan vid nybyggnad, särskilt med speciella krav på utformning eller lokalisering, kräva stora investeringar som i sin tur medför långa bindningstider eller höga initialkostnader.

4.4Försvarsmaktens organisation avseende lokalfrågor

Försvarsmaktens ledning och organisation, fördelning av uppgifter, skyldigheter och befogenheter inom myndigheten och formerna i övrigt för Försvarsmaktens verksamhet regleras genom Försvars- maktens arbetsordning, ArbO.3 Med Försvarsmaktens arbetsord- ning som grund ska varje chef för organisationsenhet besluta arbetsordning för styrning och kontroll av den egna verksamheten.

Enligt ArbO 8 kap. 6 § ska beslut i ärenden som innebär eko- nomiska, personella och principiellt viktiga ställningstaganden före- gås av ett övervägande där kostnader, besparingar, konsekvenser,

3 FFS 2012:1, Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO).

152

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

SOU 2013:61

4.4.1Högkvarteret

I Högkvarteret finns överbefälhavaren (ÖB) och generaldirektören (GD). Generaldirektören är den högst placerade civila befattnings- havaren med ansvar bl.a. för att utveckla och effektivisera Hög- kvarteret och hela Försvarsmaktens verksamhet och arbete.

Enligt ArbO 3 kap. 6 § beslutar myndighetens ledning om verk- samhetsplan enligt myndighetsförordningen (2007:515). Verksam- hetsplanen benämns internt Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). I FMUP anges omfattning, tidpunkter och kostnader för verksamheten nästkommande år och de därpå följande nio åren.

Högkvarteret (HKV) är organiserat i ett antal ledningar, staber och avdelningar. Två av dessa är direkt ansvariga för regelverk och genomförande av infrastruktur- och lokalplanering: Ledningsstaben och Produktionsledningen.

4.4.2Ledningsstaben

Ledningsstaben (LEDS) ansvarar bl.a. för strategisk planering och ekonomistyrning samt internationell samverkan och internationella överenskommelser. Chefen för Ledningsstaben är chef för Hög- kvarteret och ÖB:s stabschef.

Enligt ArbO 8 kap. 13 § samt 9 kap. har chefen för Lednings- staben sakansvar för verksamhetsledning samt, genom ekonomi- direktören, för ekonomistyrning. Verksamhetsledning omfattar utveckling och samordning av principer och metoder för processer, arbetssätt, organisation och resurser.

4.4.3Produktionsledningen

Produktionsledningen (PROD) är direkt underställd ÖB och GD. Produktionsledningen ser till att insatsledningen har alla resurser som behövs för insatserna. Det gäller rekrytering och utbildning av personal, tillgång på och utveckling av materiel, tillgång på infra- struktur med mera. Dessa uppdrag delegeras inom olika avdel- ningar. Produktionsledningens armé-, marin- och flygavdelningar ansvarar för verksamheten inom respektive områden. Lokalförsörj- ningsfrågor hanteras inom Produktionsledning infrastruktur (PROD INFRA).

154

SOU 2013:61

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

Enligt ArbO 8 kap. 13 § samt 10 kap. ansvarar produktions- chefen för logistik, materiel och infrastruktur. Produktionschefen är vidare central verksamhetsutövare och planerar, leder och följer upp verksamheten vid Försvarsmaktens samtliga organisations- enheter utom Högkvarteret.

4.4.4Lokalplaneringsenheterna

Produktionsledning infrastruktur har i sin organisation ett antal enheter som hanterar sakområdet på lokal nivå. De är fyra lokalpla- neringsenheter (LplE), Anläggningsenheten (AnlE) samt Miljö- prövningsenheten (MpE). Dessa enheter är ekonomi- och perso- naladministrativt underställda en lokal organisationsenhet (OrgE), men sakområdesstyrda från Produktionsledning infrastruktur.

Lokalplaneringsenheterna är ansvariga för var sitt geografiskt område: Nord (Boden), Mitt (Kungsängen), Syd (Karlskrona) och Väst (Göteborg). Varje lokalplaneringsenhet är i princip identisk avseende kompetens. Deras storlek varierar dock beroende på antal garnisoner inom respektive enhets område m.m. Totalt finns i riket fyra chefer och 56 befattningar. Till dessa hör objektledare för nyförhyrning, produktionsplanerare för nyförhyrning, objektledare för avveckling, fastighetsplanerare som arbetar med lokalplanering samt infrastrukturhandläggare som hanterar vidmakthållande av befintliga infrastrukturresurser inbegripet lokaler.

Tidigare var lokalplaneringsenheternas resurser starkt inriktade på nyförhyrning, medan vidmakthållande till största delen hantera- des av organisationsenheterna. Sedan år 2013 har emellertid lokal- planeringsenheterna övertagit även det senare ansvaret. I och med detta har ett tjugotal befattningar överförts från de 19 garnisonerna till lokalplaneringsenheterna. Det har bidragit till att förbättra för- utsättningarna för en för myndigheten gemensam förvaltning av lokalresurserna.

Anläggningsenheten är en försvarsmaktsgemensam resurs som tillgodoser Försvarsmaktens behov av skyddade utrymmen. Anlägg- ningsenheten har ett totalansvar för samtliga anläggningar.

Miljöprövningsenheten, som är placerad i Enköping, är också den en försvarsmaktsgemensam resurs.

155

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

SOU 2013:61

4.4.5Garnisonerna

Vid sidan av lokalplaneringsenheterna har de enskilda organisa- tionsenheterna ett mandat och ansvar för lokalförsörjning. Enligt ArbO 18 kap. 5 § ansvarar garnisonschefen för lokalutnyttjandet inom garnisonen.

Förbands- och garnisonscheferna har vidare ett stort inflytande i de tidiga skedena av processen för anskaffning av infrastruktur. Bland annat leder de enligt Försvarsmaktens interna bestämmelser (Handbok Objektledning) arbetet med den behovsanalys som leder fram till val av lösning för att tillgodose ett behov av infra- struktur.

4.5Försvarsmaktens system för lokalförsörjning

4.5.1Central planering

Den övergripande långtidsplaneringen för Försvarsmakten fast- ställs som nämnts i Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). Lokalförsörjningen beskrivs i denna i övergripande termer. En heltäckande bild av konkreta långsiktiga inriktningar och strategier för lokalförsörjningen saknas dock i stor utsträckning.

Lokalförsörjningsplaneringen styrs därutöver främst genom årliga verksamhetsuppdrag (VU), sakområdesdirektiv från Pro- duktionsledning infrastruktur samt Försvarsmaktens plan över infrastruktur. Generellt är dessa dokument främst inriktade på styrning på kortare sikt med fokus på genomförandeskedet.

4.5.2Garnisonsplanering

Försvarsmakten och hyresvärden Fortifikationsverket bedriver garnisonsplanering i syfte att samordna Försvarsmaktens verksam- hetsplanering och Fortifikationsverkets fastighetsplanering. Garni- sonsplanerna redovisar befintliga förutsättningar, förändringsmöj- ligheter samt begränsningar avseende fastighetsbeståndet. Garni- sonsplanen används som underlag vid samordning av verksamhet och fysisk struktur, genomförande av förändringsprojekt, planering av drift, underhåll och förvaltning, planering av anskaffning, för- valtning och avveckling m.m.

156

SOU 2013:61

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

4.5.3Anskaffning

Försvarsmaktens processer vid anskaffning av lokalresurser finns beskrivna i Handbok Objektledning. De är i princip desamma för det öppna och det slutna beståndet. För det senare har Anlägg- ningsenheten de uppgifter som lokalplaneringsenheterna har för det öppna.

Då ett behov uppstår, gör respektive förbandschef en skriftlig behovsanmälan till respektive lokalplaneringsenhet, som kvitterar behovet och utser en objektledare. En behovsanalys genomförs därefter inom förbandet. Behovsanalysen ska innehålla förslag på val av alternativa lösningar. Behovsanalysen fastställs av förbands- chefen och sänds till Lokalplaneringsenheten. Efter beredning inom Produktionsledning infrastruktur redovisas vilka objekt som planeras komma till genomförande och därmed gå vidare till behovsunderlag. Under hela denna process fungerar Lokalplane- ringsenhetens objektledare som handläggare med uppgift att koor- dinera och stödja aktörerna samt säkerställa att rätt underlag tas fram. Fastställandet ligger dock hos verksamhetsföreträdarna (för- bands- och garnisonschefer).

När beslut om behovsunderlag fattats, initierar och leder Lokal- planeringsenhetens objektledare arbetet med att ta fram detta med stöd av förbandet, Fortifikationsverket och vid behov Försvarets materielverk. Behovsunderlaget utgör underlag för senare beställ- ning av Preliminärt investeringsavtal (PI) och efterföljande pro- jektering, som utförs av Fortifikationsverket och i förekommande fall Försvarets materielverk. Objektledaren har i detta skede ansvar för att leda arbetet och fatta nödvändiga beslut för att behovs- underlaget ska följa den fastställda projektplanen. Behovsunder- laget samrådstecknas av garnisonschef och förbandschef. Därefter fastställs det av chefen för Lokalplaneringsenheten.

Beställningsunderlag till Fortifikationsverket och Försvarets materielverk beslutas av Produktionsledning infrastruktur. Den fortsatta projekteringen leds av Fortifikationsverket och Försvarets materielverk. Under projekteringen fungerar objektledaren som Försvarsmaktens beställarföreträdare mot Fortifikationsverket och Försvarets materielverk samt bevakar att behovsunderlaget följs. Resultatet av projektering och kostnadsberäkning blir ett slutligt investeringsavtal (SI) som samrådstecknas av Produktionsled- ningen. Fortifikationsverket och Försvarets materielverk genomför därefter upphandling och byggande påbörjas. Byggandet leds av

157

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

SOU 2013:61

Fortifikationsverket. Under byggandet fram till och med slut- besiktning fungerar objektledaren som Försvarsmaktens beställar- företrädare mot Fortifikationsverket och Försvarets materielverk. Överlämning sker till förbandschef varpå objektet för nyttjaren övergår i bruksskede och vidmakthållande.

4.5.4Förvaltning (vidmakthållande)

Vidmakthållande definieras inom Försvarsmakten som ”skedet från det att överlämningsförrättning vid anskaffning är genomförd till dess uppsägningstiden i uppsägningsavtalet löpt ut och avflyttning är genomförd”. Vidmakthållandet hanteras för det öppna beståndet av lokalplaneringsenheterna och för det slutna beståndet av anlägg- ningsenheten. Övriga uppgifter inom vidmakthållande, dvs. förvalt- ning, hanteras av Fortifikationsverket.

Enligt Försvarsmaktens sakområdesdirektiv (Infrastrukturför- sörjningsprocessen) innefattar vidmakthållande för öppet bestånd förutom en del lokalknutna uppgifter som brandskyddsarbete, lokalvård m.m. även avtalshantering och uppföljning av fastighets- ägare.

När det gäller avtalshantering sker all förhyrning för Försvars- makten för närvarande genom Fortifikationsverket. Detta gäller hyresavtal med såväl Fortifikationsverket som andra fastighets- ägare. Fortifikationsverket för även register över alla Försvars- maktens införhyrningar. Försvarsmakten har inget eget register över inhyrningar/avtal från Fortifikationsverket och andra fastig- hetsägare. Alla hyresavtal inom Försvarsmakten tecknas på central nivå (Produktionsledning infrastruktur). Något explicit bemyndi- gande för produktionschefen att teckna hyresavtal finns dock inte i ArbO. Däremot är förhållandet reglerat i Produktionsledningens interna arbetsordning.

När det gäller uppföljning av fastighetsägare sköts drift och underhåll av Fortifikationsverket i egenskap av fastighetsägare. Garnison/organisationsenhet företräder Försvarsmakten gentemot Fortifikationsverket vid framtagning av drift- och underhållsplaner. Tilläggstjänster, t.ex. verksamhetsanpassad mediaförbrukning, han- teras lokalt och Garnison/organisationsenhet faktureras separat för dessa.

Hyresprognoser rapporteras till Försvarsmakten från Fortifi- kationsverket på central nivå. Prognoserna stäms av på central nivå.

158

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

5.1Utgångspunkter för analysen

5.1.1Bakgrund

I början av 1990-talet reformerades den statliga fastighetsförvalt- ningen, med utgångspunkt i riktlinjer som beslutats av riksdagen.1 Som framgått av avsnitt 1.1 innebär riktlinjerna bl.a. att fastighets- förvaltningen bör vara skild från brukandet av lokaler och mark, att statens fastighetsförvaltning bör bedrivas med ett så långt som möjligt marknadsmässigt avkastningskrav samt att de fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag bör läggas i en samordnad förvaltning i myndighetsform.

I samband med reformen hanterades de befintliga försvarsfastig- heterna olika, beroende på hur försvarsspecifika de var. En del av fastigheterna, framför allt kontorsfastigheter, betraktades som generellt användbara placeringsfastigheter och fördes in i det kon- kurrensutsatta statliga fastighetsbolaget Vasakronan. En annan del var fästningar som saknar militär användning, men som är en del av kulturarvet. Dessa fördes till Statens fastighetsverk, vilket hade bildats den 1 januari 1993. En tredje del var de avstyckningsbara bostadsfastigheterna, som fördes in i det konkurrensutsatta Kaser- nen Fastighets AB (detta bolag har senare uppgått i Vasallen). Återstoden var huvudsakligen s.k. ändamålsfastigheter. För dessa gavs Fortifikationsverket, vilket bildades den 1 juli 1994, förvaltar- och ägaransvar. I ändamålsfastigheterna ingår mark, anläggningar (befästningar, flygbaser m.m.) och lokaler.2

I april 2011 överlämnade Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04) betänkandet Staten som fastig- hetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) till regeringen. Utredningen föreslog i fråga om försvarsfastigheterna bl.a. att Fortifikations- verkets öppna bestånd och det statligt ägda bolaget Specialfastig- heter – som ursprungligen var en del av Vasakronan – sammanförs i ett gemensamt bolag. Utredningen föreslog också att ansvaret för försvarsanläggningarna och Försvarsmaktens camper utomlands ska föras över från Fortifikationsverket till Försvarsmakten. Inom kulturfastighetsområdet föreslog utredaren bl.a. att de statliga byggnadsminnena samlas under en förvaltare, Statens fastighets-

1Prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107, prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123.

2Beskrivningen av hur försvarsfastigheterna uppdelades i samband med reformen är hämtad från betänkandet Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform (SOU 1996:97).

162

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

verk. Utredningens betänkande remissbehandlades under våren och sommaren 2011.

I budgetpropositionen för år 20123 konstaterade regeringen att de av riksdagen år 1991 beslutade riktlinjerna för statens fastighets- förvaltning i huvudsak ligger fast. I propositionen anmälde reger- ingen också sin avsikt att förbereda ett genomförande av de förslag som lämnades i SOU 2011:31, bl.a. genom att tillkalla en särskild utredare för att förbereda en omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter, som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Omstruktureringen innebär att Fortifikationsverket avvecklas som myndighet. Inriktningen bör enligt regeringen vara att ansvaret för det slutna beståndet av försvarsrelaterade anläggningar och utlands- camper ska föras över till Försvarsmakten samt att det öppna beståndet av försvarsrelaterade fastigheter som Fortifikationsverket i dag förvaltar kan förvaltas av en annan statlig huvudman, varvid en möjlighet är överlåtelse till bolag. Fortifikationsverket förvaltar också ett stort antal statliga byggnadsminnen. Utgångspunkten är enligt regeringen att dessa förs över till Statens fastighetsverk.

5.1.2Fastighetsförvaltning i bolag eller myndighet?

Motiv för fastighetsförvaltning i myndighet respektive bolag redo- visades i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31). I det följande refereras den utredningens resonemang, som bakgrund till våra överväganden. Att därutöver göra någon egen analys av vilken verksamhetsform som allmänt sett är effek- tivast för fastighetsförvaltning ser vi inte skäl till.

I SOU 2011:31 framhölls att en fördel med att förvalta fastig- heter i myndighetsform är att regeringen kan ha bättre kontroll över verksamheten och på ett mer direkt sätt kan styra fastighets- förvaltningen. Enligt utredningen är myndighetsformen därför att föredra i situationer där det föreligger behov av sådan kontroll och styrning. I andra fall menade utredningen att bolag bör väljas för förvaltningen av statens fastigheter. För detta angavs i huvudsak följande motiv i SOU 2011:31 (s. 194 f.):

En grundläggande princip bakom fastighetsreformen var att fastighetsförvaltningen ska ske i konkurrens mellan olika fastig- hetsägare. Detta är ett sätt att uppnå det övergripande målet att

3 Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 2.

163

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

förse statlig verksamhet med lämpliga lokaler på det mest kost- nadseffektiva sättet. Om verklig konkurrens ska uppnås bör statliga hyresvärdar i största möjliga utsträckning ha samma för- utsättningar som icke-statliga hyresvärdar. Detta tillgodoses bäst genom att fastigheterna förvaltas i bolagsform, då aktörerna på marknaden agerar utifrån samma regelverk.

Konkurrensneutralitet bör råda mellan statliga fastighetsägare och övriga aktörer på fastighetsmarknaden, vilket gagnar både köpare och säljare på marknaden. Genom att vidmakthålla kon- kurrensneutralitet får statsmakterna besked om hur pass effektiv den statliga lokalförsörjaren är i jämförelse med de privata aktö- rerna på fastighetsmarknaden. Kravet på konkurrensneutralitet från statens sida uppfylls bäst i bolagsform.

Fastighetsägande och förvaltning är långsiktiga aktiviteter, med stora investeringar och betydande värden att vårda. Fastighets- marknaden är väl utvecklad såväl när det gäller olika bransch- standarder som beträffande transparens i ekonomisk redovis- ning, hyresvillkor m.m. I princip alla övriga fastighetsaktörer bedriver verksamheten i bolagsform. Ett ytterligare skäl till att bedriva verksamheten i bolagsform är att staten har positiva erfarenheter av bolagiseringen inom fastighetsområdet, de stat- liga fastighetsbolagen har på det hela taget medfört en effektiv förvaltning av den delen av det statliga fastighetsbeståndet.

Förvaltning i bolagsform ger ett bättre fokus på affärsverksam- heten och ett tydligare avtalsförhållande mellan hyresgäst och hyresvärd. Det finns också en rad regler kring skötseln av för- valtningen som ges av beprövade regelverk. Detta ger stabila förutsättningar och mindre utrymme för tillfälliga särlösningar och regler. Begränsningar i det statliga ekonomiadministrativa regelverket undanröjs för den statliga fastighetsförvaltningen. Dessa kan vara lämpliga för förvaltningsmyndigheter, men inte för en verksamhet som ska vara konkurrensutsatt och som dess- utom har ett mycket långsiktigt perspektiv. Fastighetsförvalt- ning är till sin natur mycket långsiktig, medan statsbudgeten har ett ettårigt perspektiv som kan hämma möjligheten till lång- siktigt effektiva lösningar. Likaså ger t.ex. beroendet av reger- ingsbeslut kring låneramar, enskilda investeringar, hantering av myndighetskapital, disposition av försäljningsinkomster och

164

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

särskild återrapportering helt andra förutsättningar för fastig- hetsförvaltning i myndighetsform än i bolagsform.

5.1.3Analysens uppläggning

Enligt utredningsdirektiven ska vi förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Syftet med omstruktureringen är enligt direktiven att få en mer effektiv struktur på förvaltningen samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försäm- ras eller försvåras.

Mot bakgrund av det syfte regeringen angett för omstrukture- ringen menar vi att valet av verksamhetsform rimligen bör handla om att finna en ändamålsenlig avvägning mellan å ena sidan fak- torer som kan bidra till effektiv förvaltning och å andra sidan de verksamhetsmässiga restriktioner m.m. som anges i utrednings- direktiven. Enligt vår mening bör det handla om att söka göra bästa möjliga samlade bedömning, med beaktande av de olika omstän- digheter som har betydelse i sammanhanget.

Som framgått av avsnitt 5.1.1 anger de av riksdagen beslutade riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning att de fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag bör förvaltas i myndighetsform. Vilka sådana ”historiska eller andra” skäl vi anser föreligga beträffande de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket kommer att utvecklas i de kom- mande avsnitten. Redan våra direktiv visar dock att det finns starka principiella skäl som talar emot en överlåtelse av hela Fortifika- tionsverkets nuvarande fastighetsbestånd till bolag. Av direktiven framgår således att det av bland annat sekretess- och rådighetsskäl finns delar av dagens bestånd – i första hand försvarsanläggningar och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse – som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform.

I sammanhanget kan också noteras att huvuddelen av de fastig- heter Försvarsmakten utnyttjar, liksom nyinvesteringar i försvars- fastigheter, har förvaltats i myndighetsform alltsedan Fortifika- tionsverket inrättades på 1990-talet. När det gäller merparten av

165

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

försvarsfastigheterna har regeringen därefter inte lämnat förslag om att överlåta dem till bolag.

Det bör betonas att utredningen endast handlar om vem som ska förvalta försvarsfastigheterna. Den verksamhet som Försvars- makten m.fl. bedriver på dessa fastigheter förutsätts alltså i huvud- sak bli opåverkad av våra ställningstaganden, dvs. den ska fortsatt kunna bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning.

I analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av för- svarsfastigheterna är det inte ett handlingsalternativ att fortsätta enligt dagens modell, eftersom Fortifikationsverket ska avvecklas. Mot bakgrund av detta, och då direktiven pekar på att vissa delar av fastighetsbeståndet fortsatt bör förvaltas i myndighetsform, är föl- jande alternativ i praktiken möjliga att överväga:

att även fortsättningsvis i myndighetsform förvalta samtliga de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål och därutöver till marknaden avyttra de fastigheter som staten inte längre behöver, eller

att på lämpligt sätt dela upp förvaltningsansvaret för de av Forti- fikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för för- svarsändamål mellan myndighets- och bolagsform och därutöver till marknaden avyttra de fastigheter som staten inte längre behöver.

Givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag bedömer vi att de organ som kan komma i fråga beträffande för- valtningen av de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål är Statens fastighetsverk och Specialfastigheter.

Inom den ram som ges av ovanstående resonemang har vi sökt identifiera tänkbara alternativ att överväga. Detta genom att först dels definiera en i sammanhanget lämplig indelningsgrund avseende Fortifikationsverkets fastighetsbestånd, dels beakta de restriktioner o.d. som anges i utredningsdirektiven. De ”tänkbara alternativ” som härigenom identifierats ger enligt vår mening en bild av vad som – realistiskt sett – vore möjligt att göra. Svaret på frågan om vad som sedan är lämpligt att göra ges däremot av den utvärdering av alternativen som följer i avsnitt 5.5.

Analysen av lämplig verksamhetsform för fastighetsförvalt- ningen görs mot bakgrund av de redogörelser som i kapitlen 2 och 3 gjorts för gällande rätt, vissa aktörer och Fortifikationsverkets

166

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

fastighetsbestånd m.m. Inledningsvis bör dock påpekas att vissa regler av relevans i sammanhanget – avseende området säkerhets- skydd – för närvarande är under översyn. Som framgått av avsnitt 1.5.2 arbetar således utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14) f.n. med att se över säkerhetsskyddslagstiftningen. Utred- ningen ska redovisas senast den 30 april 2014. I dagsläget kan inte bedömas hur dess slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag.

5.2Indelning av fastighetsbeståndet som grund för analysen

Som framgått av kapitel 3 är Fortifikationsverkets fastighets- bestånd mycket stort och heterogent. Beståndet inkluderar allt från kaserner, kontor och förråd till byggnadsminnen, flygplatser, ham- nar, bergrum och moderna övningsanläggningar. Beståndet omfat- tar (per december 2012) 3,3 miljoner kvadratmeter bruttoarea (BTA), fördelat på 6 800 byggnader. Vidare ingår 4 400 befäst- ningar och försvarsanläggningar i avtal med hyresgäst år 2013, 11 flygfält och ett antal hamnar, skjutbanor och olika övningsanord- ningar. Verket ansvarar också för cirka 350 mil vägar och mer än 1 200 objekt i form av värmeverk, vattenverk, avloppsanläggningar och yttre försörjning för värme, elektricitet, vatten m.m. Vidare förvaltar verket stora markområden (372 000 hektar), som främst används av totalförsvaret för övnings-, skjut-, test- och provverk- samhet. Fortifikationsverkets fastighetsbestånd är fördelat över hela Sverige. Verket har byggnader i samtliga län och omkring 60 procent av landets kommuner.

Hur fastighetsbeståndet bör indelas, som utgångspunkt för analysen av lämplig förvaltare, är inte givet; i utredningsdirektiven talas t.ex. om ”enskilda fastigheter eller kategorier av fastigheter”.

Hypotetiskt skulle analysen kunna utgå från såväl en mycket högt aggregerad nivå (hela dagens bestånd, möjligen uppdelat på öppet och slutet) som en mycket låg aggregeringsnivå (fastighet för fas- tighet eller t.o.m. byggnad för byggnad). Enligt vår mening riskerar dock en mycket hög aggregeringsnivå att göra analysen alltför översiktlig och grov, medan en mycket låg nivå riskerar att medföra en alltför detaljerad och svåröverskådlig analys.

Mot denna bakgrund har vi sökt en användbar kompromiss mellan dessa ytterligheter, på lämplig aggregeringsnivå. Vi har där-

167

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

för bedömt att den indelning i 103 geografiska områden, som gjor- des som grund för värderingen av Fortifikationsverket fastighets- bestånd (se avsnitt 3.4.1), är lämplig att använda även i detta sam- manhang.

En komplett lista över de 103 områdena återfinns i bilaga 4. I korthet kan de dock indelas i följande tre kategorier:

Ett tjugofemtal kasernområden o.d., ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält i anslutning till området. Respektive område i denna kategori är inte sällan indelat i mer än tio olika fastigheter och omfattar ofta fler än hundra byggnader av varie- rande slag. Exempel på den här typen av områden finns i bl.a. Boden, Enköping, Kungsängen och Skövde.

Ett femtiotal renodlade övnings- och skjutfält, med mer fri- stående geografisk belägenhet. Som framgått av kapitel 3 är dessa fält av varierande storlek. Även dessa områden är ofta indelade i ett flertal fastigheter och innehåller inte sällan flera tiotals, ibland fler än hundra, byggnader.

Övriga fastigheter. I värderingen har dessa sorterats per län. Denna kategori, som i viss mån har fungerat som restpost i vär- deringen, innehåller de övriga försvarsfastigheter som – utöver de ovan nämnda typerna – finns i respektive län. Även i dessa fall handlar det ofta om flera tiotals både fastigheter och bygg- nader per län.

Som nämndes i avsnitt 3.4.1 har en utgångspunkt för områdes- indelningen inför värderingen varit att finna verksamhetsmässigt sammanhängande enheter. Av förklarliga skäl är dock de direkta sambanden i den verksamhet som bedrivs inom enskilda områden i allmänhet starkare i de två första av ovanstående kategorier, än i den sista.

Det bör sägas att det faktum att fastigheter och byggnader inom de enskilda områdena är verksamhetsmässigt sammankopplade – och ofta även infrastrukturellt sammanhängande genom t.ex. väg- nät och gemensam el-, värme- och vattenförsörjning – inte i sig innebär att områdena inte skulle kunna delas upp i mindre delar. Dessa skulle sedan teoretiskt sett kunna förvaltas av olika fastig- hetsägare.

Vår bedömning är emellertid att det finns starka skäl för att i övervägandena om lämplig förvaltare av försvarsfastigheterna ändå

168

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

utgå ifrån att förvaltningen av de respektive 103 områdena i nor- malfallet bör hållas samman och hanteras av en ägare/förvaltare per område. Det viktigaste skälet för detta är just att de olika områdena

– åtminstone i de två första kategorierna – är definierade utifrån att den verksamhet som bedrivs på berörda fastigheter bildar samman- hängande enheter. Som nämnts handlar vår utredning endast om vem som ska förvalta försvarsfastigheterna, medan den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter i huvudsak ska bli opåverkad av våra ställningstaganden. Vi menar därför att man redan a priori kan förutsätta att hyresgästernas intressen bäst tjänas av att de verksamhetsmässigt sammanhängande enheter, som områdena antas utgöra, inte delas upp mellan olika ägare/förvaltare. Ett ytterligare skäl är att, som nämnts, de fastigheter och byggna- der som ingår i de 103 områdena ofta är sammankopplade i en gemensam infrastruktur. Att dela upp områdena i mindre delar kan av bl.a. detta skäl antas medföra komplicerade fastighetsbildnings- ärenden med icke försumbara kostnader. På detta finns konkreta exempel.4

Sammantaget bedömer vi alltså, mot ovanstående bakgrund, att det är lämpligt att utgå från de 103 områdena och från att förvalt- ningen av respektive sådant område normalt bör hållas samman under en förvaltare/ägare. I vilka situationer det enligt vår mening kan finnas skäl att göra undantag från detta kommer att framgå av den fortsatta framställningen.

5.3Restriktioner i utredningsdirektiven m.m.

Som nämndes i avsnitt 5.1.3 framgår av utredningsdirektiven att regeringen förutsätter att några typer av fastigheter/byggnader fortsatt ska förvaltas i myndighetsform. För några ytterligare typer av fastigheter/byggnader ställs därtill i direktiven vissa utrednings- frågor, som – beroende på hur vi besvarar dem – kan medföra mot- svarande restriktioner avseende vilka verksamhetsformer som kan övervägas. Dessa restriktioner och frågor diskuteras i det följande.

4 Här bör framför allt nämnas att Fortifikationsverket och Försvarsmakten för några år sedan bedrev ett gemensamt projekt i syfte att avstycka flygplatsdelen vid Ärna flygplats i Uppsala från övriga garnisonsområdet. Fastighetsombildningen på Ärna avbröts dock bero- ende på bl.a. höga kostnader.

169

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

5.3.1Fastigheter som staten inte längre behöver

Enligt direktiven ska vi utifrån Försvarsmaktens förslag föreslå vilka fastigheter som staten inte längre behöver och som därför bör avyttras. Vi ska även lämna förslag och redovisa ansvaret för even- tuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av.

Frågan om vilka av Fortifikationsverkets fastigheter som staten inte längre behöver är av relevans, eftersom bedömningen kan påverka storleken på det bestånd av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål och för vars förvaltning vi här ska analysera lämplig verksamhetsform. För bedömningen av vilka fastigheter som staten inte längre behöver har vi i första hand utgått från Försvarsmaktens förslag i det särskilda regeringsupp- drag myndigheten nyligen har redovisat. Därtill har vi, som fram- gått av avsnitt 3.4.1, gett Fortifikationsverket och Försvarsmakten ett gemensamt uppdrag att utreda vissa frågor om möjligheter till fastighetsutveckling, t.ex. förtätning och ökat blandutnyttjande.

Regeringen gav den 15 mars 2012 Försvarsmakten i uppdrag att kartlägga myndighetens faktiska fastighets- och lokalbehov.5 Under år 2012 tog Försvarsmakten fram en teoretisk modell för att belysa förändringsmöjliga delar av lokalbeståndet från ett effek- tivitetsperspektiv. Med modellen som grund studerades lokal- beståndet, främst kasernbeståndet, på en övergripande nivå. Resul- tatet av detta redovisades till regeringen den 31 augusti 2012.6 Där- efter genomfördes mer detaljerade studier av de områden där den tidigare utredningen indikerat ett överskott av kasernareor. Denna kompletterande redovisning lämnades till regeringen den 1 mars 2013.7

I den första, övergripande studien bedömdes att ytor motsva- rande 14 standardkaserner (av de totalt 90 kasernbyggnader som Försvarsmakten hyr) kunde vara möjliga att avveckla. Dessa förde- lade sig till Arvidsjaur fyra kaserner, Boden tre kaserner, Göteborg tre kaserner, Halmstad två kaserner och Såtenäs två kaserner. En standardkasern antas omfatta en yta om cirka 2 700 kvadratmeter lokalarea (LOA), dvs. de 14 kasernerna motsvarade 37 800 kvadrat- meter LOA. I den första studien pekade Försvarsmakten på att det även kan finnas avvecklingspotential avseende andra typer av

5Regeringsbeslut 10, FÖ2012/504/MFI.

6Försvarsmaktens dnr 23 250:62932.

7Försvarsmaktens dnr 23 250:53537.

170

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

objekt, t.ex. matsalar, marketenterier, garage och förbandsanknutna förråd. Sammantaget bedömdes den totala avvecklingsbara arean för Försvarsmakten, inklusive de 14 kasernbyggnaderna, kunna uppgå till cirka 80 000 kvadratmeter LOA.

I den senare, mer detaljerade studien konstaterade Försvars- makten dock att den teoretiska modellen som använts i den första studien inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till myndighetens interna uppdrag för genomförande av funktionsutbildningar och kurser vid förband, skolor och centra, och inte heller till genomförande av större övningar. Därmed hade bl.a. behovet av logementsplatser underskattats. Av bland annat dessa skäl resulterade de fördjupade analyserna på garnisons- och förbandsnivå i bedömningen att det finns ett visst överskott av kasernarea – även efter att insatsorgani- sationen är fullt intagen vid utgången av år 2018 – men att över- skottet är mindre än vad som hade antagits i den första studien. Enligt Försvarsmakten beräknas överskottet således uppgå till en area motsvarande sju standardkaserner, med fördelning till följande orter: Arvidsjaur två kaserner, Boden tre kaserner, Såtenäs en kasern och Halmstad en kasern. Totalt motsvarar de sju kasernerna en yta av 18 900 kvadratmeter LOA. Med av Fortifikationsverket angivna nyckeltal för hyreskostnad och bokfört värde för dessa standardkaserner skulle en avveckling leda till en årlig hyreskost- nadsbesparing för Försvarsmakten om cirka 9 miljoner kronor. Det bokförda värdet beräknas totalt uppgå till cirka 20 miljoner kronor. I den senare studien redovisade Försvarsmakten inga uppskatt- ningar av avvecklingspotential avseende annat än kasernbyggnader.

I båda studierna pekar Försvarsmakten på olika typer av osäker- heter avseende möjligheterna såväl att bedöma avvecklingspoten- tialens storlek som att faktiskt realisera potentialen. Till exempel anger Försvarsmakten att konsekvenserna av försvarets nya per- sonalförsörjningssystem behöver vara mer kända innan avveckling av en överkapacitet kan bli möjlig. Enligt Försvarsmakten kan beslut om eventuell avveckling av överkapaciteten inte fattas förrän efter nästa försvarsbeslut. Vidare framhålls att en avveckling bara är möjlig om byggnaderna kan göras avskiljbara genom exempelvis omdragning av delar av kasernstaket eller uthyrning till andra stat- liga aktörer. Försäljning eller uthyrning till andra aktörer bedöms främst möjlig vid de fåtal förband som är stadsnära belägna i mer expansiva orter där det finns en efterfrågan på hyresmarknaden.

Inte heller den utredning som Fortifikationsverket och För- svarsmakten gemensamt har genomfört på vårt uppdrag har påvisat

171

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

någon betydande avyttringspotential. Bakgrunden till uppdraget var att det i samband med värderingen av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd (se avsnitt 3.4.1) även bedömdes att delar av beståndet torde ha ett förväntningsvärde, dvs. ett förväntat värde på den berörda marken om den skulle användas för andra ändamål. Sexton markområden pekades särskilt ut i detta hänseende. Vid en preliminär bedömning antogs att de identifierade objekten skulle kunna avstyckas och försäljas utan alltför menliga konsekvenser för Försvarsmaktens verksamhet vid berörda fastigheter. Uppdraget till myndigheterna var att redovisa vilka konsekvenser det skulle få om de utpekade objekten avstyckades och avyttrades.

Av den avrapportering som lämnats med anledning av uppdraget framgår att Försvarsmakten sedan tidigare har både sagt upp och lämnat tre av de berörda objekten. I dessa fall bedriver Fortifika- tionsverket förädlings- och försäljningsarbete med sikte på kom- mande avyttring. Beträffande övriga 13 områden bedömer För- svarsmakten att myndigheten fortsatt har behov av dem för sin verksamhet och att en avveckling av områdena skulle påverka för- utsättningarna för myndighetens verksamhet på ett oacceptabelt, negativt sätt. I ett flertal fall handlar det om övnings- och skjutfält där den tänkta avstyckningen/avyttringen skulle avse en viss del av den mark som Försvarsmakten i dag hyr. Enligt Försvarsmakten skulle dock ett sådant förfarande, vid tillämpning av miljöbalken, innebära påtaglig risk för skada på Försvarsmaktens riksintressen genom krav på reducering av övningsverksamheten, med begräns- ning i den operativa förmågan som följd. Detta bl.a. på grund av risken för bullerstörning från kvarvarande övnings- och skjutfält för det avstyckade objektet. Mot denna bakgrund har Försvars- makten framfört att myndigheten inte kan bejaka en avveckling av något av dessa 13 områden.

Sammantaget talar redovisningarna från Försvarsmakten i myn- dighetens särskilda regeringsuppdrag och Fortifikationsverkets och Försvarsmaktens utredning åt oss för att det i dagens bestånd av försvarsfastigheter eventuellt kan finnas vissa fastigheter som sta- ten inte längre behöver och som därför skulle kunna avyttras. Hur stor denna potential är eller när den kan realiseras kan dock inte med säkerhet avgöras på basis av befintligt underlagsmaterial. Vi har därför inte grund för att lämna ett konkret förslag om vilka fastigheter som bör avyttras.8

8 I sammanhanget bör dock nämnas att vi, som kommer att framgå närmare av kapitel 6, förordar att Försvarsmakten inför en ny incitamentsmodell för att förbättra hushållningen

172

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

Med hänsyn till de osäkerheter som föreligger ser vi inte skäl att som underlag för vår analys av lämplig verksamhetsform justera storleken på det bestånd av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål. Till detta bidrar också att den avvecklings- potential som Försvarsmakten har redovisat i det särskilda rege- ringsuppdraget är begränsad; den motsvarar endast någon/några enstaka procent av den totala yta myndigheten hyr av Fortifika- tionsverket. För vår analys av lämplig förvaltare har avvecklings- potentialen därför begränsad betydelse.

Sammantaget innebär detta alltså att vi i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket kommer att utgå ifrån att det är hela dagens bestånd som ska fördelas.

Med ”dagens bestånd” avses här i princip beståndet som det såg ut vid tiden för den värdering som gjordes sommaren 2012. Vi har således inte beaktat eventuella avyttringar – genomförda, pågående eller planerade – som skett därefter. När den faktiska fördelningen av fastighetsbeståndet sker måste dock hänsyn givetvis tas till detta, liksom till att det genom investeringar kan ha tillkommit ytterligare fastigheter/byggnader i det bestånd som ska fördelas.

I sammanhanget bör också nämnas att Fortifikationsverket kontinuerligt arbetar med att avyttra fastigheter som staten inte längre behöver. Som framgått av avsnitt 3.4.3 omfattar verkets för- säljningsplan för närvarande (per april 2013) drygt 150 objekt med ett samlat bedömt marknadsvärde om cirka 600 miljoner kronor.

5.3.2Kulturhistoriskt värdefulla objekt

Fortifikationsverket förvaltar ett levande militärt kulturarv. Ver- kets kulturhistoriskt värdefulla byggnader utgör ofta en integrerad del i den militära verksamheten på respektive ort.

Som framgått av kapitel 3 ingår i verkets fastighetsbestånd 29 statliga byggnadsminnen (SBM) med cirka 300 byggnader, omfat- tande drygt 400 000 kvadratmeter bruttoarea (BTA). De statliga byggnadsminnena omfattar både byggnader och anläggningar som är uppförda för försvarets behov och byggnader som ursprungligen uppförts för civila ändamål. De senare har hamnat inom verkets förvaltning genom inköp av mark för övningsområden.

med lokaler. En sådan modell torde, allt annat lika, bl.a. leda till ett minskat lokalbehov för staten och att fler fastigheter kan avyttras.

173

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Bland de militära byggnaderna är armén representerad bland byggnadsminnena av 1800-talets lägerbebyggelse och det tidiga 1900-talets kasernområden i bland annat Boden, Skillingaryd, Skövde och Stockholm, marinen av marinbasen i Karlskrona och flyget av hangarer i Linköping och Skillingaryd. Bland byggnader ursprungligen uppförda för civilt bruk finns fem herrgårdar, sex fyrar eller fyrplatser och en före detta karantänstation.

Utöver de statliga byggnadsminnena finns även många andra byggnader i Fortifikationsverkets bestånd, som har ett kulturhisto- riskt värde ur ett i huvudsak regionalt eller lokalt perspektiv. De kan t.ex. finnas med i kommunala bevarandeplaner och utgöras av torp, herrgårdar, fyrplatser eller nedlagda försvarslinjer. På övnings- och skjutfält finns även ett stort antal fornminnen.

Enligt utredningsdirektiven ska en utgångspunkt för omstruk- tureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter vara att de SBM som Fortifikationsverket förvaltar bör föras över till Statens fastig- hetsverk. Samtidigt har dock regeringen parallellt med vår utred- ning tillsatt en utredning om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02, nedan ofta benämnd utred- ningen kring kulturfastigheter). Dess uppgift är att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i vissa myndigheters, bl.a. Fortifikationsverkets, förvaltning och som bör ägas av staten. Utredningen har till oss redovisat en lista på vilka av Fortifikationsverkets fastigheter som den bedömer vara av särskilt statligt kulturhistoriskt intresse och som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. Det bör noteras att utredningen kring kulturfastigheter i detta fall helt har koncentrerat sig på For- tifikationsverkets statliga byggnadsminnen.

Mot denna bakgrund har vi funnit det mest ändamålsenligt att ta rekommendationerna från utredningen kring kulturfastigheter som utgångspunkt för vår bedömning av i vilken verksamhetsform For- tifikationsverkets kulturhistoriskt intressanta objekt bör förvaltas.

På motsvarande sätt som tidigare gjordes avseende de 103 områden som vi utgår ifrån, kan de kulturhistoriskt intressanta objekten i huvudsak kategoriseras genom att de antingen ingår som en del av ett större område där det inom området råder starka verk- samhetsmässiga samband med andra byggnader m.m. eller snarare kan ses som solitärer utan motsvarande starka verksamhetsmässiga samband till andra närliggande objekt. I den första kategorin åter- finns t.ex. statliga byggnadsminnen (ofta omfattande ett flertal

174

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

punkt i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket.

Det betyder alltså att vi inte i kulturhistoriskt perspektiv ser några hinder mot att låta ett statligt bolag äga och förvalta de stat- liga byggnadsminnen som finns i tabellens högra kolumn. I sam- manhanget bör också poängteras, vilket har beskrivits i avsnitt 2.1.12, att om ett SBM överlåts från en statlig myndighet till något annat rättssubjekt, t.ex. ett statligt bolag, så övergår objektet till att bli ett byggnadsminne enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Skyddet kan enligt lagstiftningen därmed inte försämras.

Som kommentar till tabellen bör vidare sägas att utredningen kring kulturfastigheter allmänt sett förordar att förvaltningen, där så är tillämpligt, bör hållas samman inom ett visst geografiskt område, snarare än att delobjekt plockas ur sitt sammanhang. Vi delar i princip denna syn; ett liknande synsätt har ju också legat till grund för den indelning i 103 områden som vi använder som utgångspunkt för analysen av lämplig förvaltning av försvarsfastig- heterna. Det betyder t.ex. att då Karlskronaområdet innehåller ett flertal SBM, som bör förvaltas i myndighetsform, så bör också för- valtningen av hela Karlskronaområdet fortsatt ske i myndighets- form. Däremot vore det inte rimligt att anlägga ett liknande synsätt på de mer solitära objekten. Att utredningen kring kulturfastig- heter har bedömt att exempelvis När fyrplats fortsatt bör förvaltas i myndighetsform bör således inte tas till intäkt för att samtliga försvarsfastigheter inom det område av de 103 där denna fyrplats ingår (Gotlands län) därmed också automatiskt måste förvaltas av en myndighet. Utredningen kring kulturfastigheter har framfört att den delar vår syn kring detta.

5.3.3Det slutna beståndet

Som framgått av kapitel 3 består Fortifikationsverkets slutna bestånd av anläggningar, byggnader och mark som berörs av sek- retess. De objekt som finns i det slutna beståndet uppvisar stor variation. Det kan handla om allt ifrån strategiskt centrala försvars- anläggningar till att vissa delar av en byggnad, som i övrigt ingår i det öppna beståndet, omfattas av sekretess. Därtill finns bland för- svarsanläggningarna både sådana som är tungt fortifikatoriskt skyddade (t.ex. ledningscentraler, datahallar, radaranläggningar,

176

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

berglager för skyddsvärd materiel och förråd för ammunition) och lättare befästningar, såsom skyddsrum.

Det slutna beståndet finns främst på strategiskt viktiga geogra- fiska platser, spridda över hela landet. Garnisoner som utgör baser inkluderar även vissa slutna objekt där infrastrukturen är samman- kopplad med det öppna beståndet. Det slutna beståndet har ingen sammankopplad funktion med garnisoner vilka inte utgör baser. Flygbaser och marinbaser innehåller i sin funktion ett flertal objekt vilka ingår i det slutna beståndet. Det slutna beståndet utgör här en viktig del för att upprätthålla basfunktionen.

Som framgått av avsnitt 5.1.1 föreslogs i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) att ansvaret för för- svarsanläggningarna, och även Försvarsmaktens camper utomlands, bör föras över från Fortifikationsverket till Försvarsmakten. Mot denna bakgrund anges i våra direktiv att vi ska lämna förslag och redovisa dels vilka av de försvarsrelaterade anläggningarna av cen- tral betydelse i Fortifikationsverkets slutna bestånd som ska föras över till Försvarsmakten, dels till vilken annan statlig myndighet andra anläggningar bör föras.

Av direktiven kan slutsatsen således dras att regeringen förut- sätter att försvarsanläggningarna inte ska förvaltas i bolagsform, utan av Försvarsmakten och/eller någon annan myndighet. Detta är också vår utgångspunkt.

Däremot anser vi att avsteg bör göras från en av de riktlinjer som ges i utredningsdirektiven, nämligen att hela eller delar av det slutna beståndet bör föras över till Försvarsmakten. Försvarsmak- ten har – mot bakgrund av en säkerhetsanalys som myndigheten genomförde sommaren 2012 – framfört till oss9 att myndigheten anser att försvarsanläggningarna inte bör överföras till Försvars- makten eller överlåtas till ett aktiebolag, utan överföras till en annan myndighet. Enligt Försvarsmakten pekar säkerhetsanalysen entydigt på denna slutsats, och detta trots att myndigheten tidigare har bejakat en överföring av anläggningarna till Försvarsmakten, bl.a. i sitt remissvar med anledning av SOU 2011:31.

Sammantaget betyder detta att vi i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag för- valtas av Fortifikationsverket kommer att utgå från att försvars- anläggningarna (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befäst- ningsanläggningar o.d.) ska förvaltas i myndighetsform, och då av

9 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvars- fastighetsutredningen (2012-11-12, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120).

177

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

någon annan myndighet än Försvarsmakten själv. Vi anser att mot- svarande normalt bör gälla även för de delar av det slutna beståndet som inte utgörs av renodlade försvarsanläggningar. För dessa objekt kan dock bolagsformen eventuellt bli aktuell om det i säker- hetshänseende bedöms möjligt i enskilda fall.

För synen på de 103 områdena får detta motsvarande konse- kvenser som vad som ovan sades om de kulturhistoriskt värdefulla objekten. I de fall då slutna objekt utgör en del av ett större, verk- samhetsmässigt (och ofta även infrastrukturellt) sammankopplat område som också omfattar öppna objekt, bör förekomsten av försvarsanläggningarna normalt medföra att hela det berörda områ- det fortsatt ska förvaltas i myndighetsform. Annorlunda kan det förhålla sig i de fall då de slutna objekten däremot mera har karak- tär av solitärer, utan direkt verksamhetsmässig koppling till närlig- gande öppna objekt. Bland de 103 områdena gäller det senare främst för kategorin Övriga fastigheter. I dessa fall anser vi att förekomsten av slutna objekt inte automatiskt måste leda till att det berörda området (hela länet) ska förvaltas av en myndighet. Vad som är lämpligt i dessa fall får avgöras från fall till fall, baserat på bl.a. säkerhetshänsyn.

5.3.4Militära flygplatser och övnings- och skjutfält m.m.

Enligt utredningsdirektiven ska vi särskilt bedöma om militära flygplatser och övnings- och skjutfält ska kvarstå i myndighetsför- valtning och i så fall vilken myndighet som ska ansvara för för- valtningen. De bedömningar vi gör avseende dessa frågor får bety- delse för vilka verksamhetsformer vi anser möjliga att överväga. I det följande behandlas militära flygplatser respektive övnings- och skjutfält var för sig.

Utredningen har hemställt till Försvarsmakten att redovisa underlag enligt vissa specifika frågor, bl.a. avseende myndighetens syn på militära flygplatser och övnings- och skjutfält.10 Våra bedömningar i det följande tar bl.a. sin utgångspunkt i det underlag som Försvarsmakten har redovisat.11

10Hemställan av den 11 september 2012 avseende Uppdrag till Försvarsmakten att redovisa underlag i vissa frågor (dnr S 2012:01/2012/3).

11Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvars- fastighetsutredningen (2012-11-12, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120).

178

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

Militära flygplatser och marina basområden

I sin promemoria framhåller Försvarsmakten bl.a. att militära flyg- platser och övningsflygplatser innehåller så omfattande krigs- funktioner att en uppdelning inom ett flottiljområde av fastighets- indelningen och förvaltningsansvaret inte är rimlig. Enligt För- svarsmakten gäller detsamma också till del för marina verksamhets- ställen och marina basområden. Även inom dessa områden finns krigsfunktioner, vilket enligt myndigheten gör en uppdelning av förvaltningsansvaret mellan olika ägarföreträdare ytterst olämplig.

Enligt Försvarsmakten är infrastrukturen inom såväl flygflottil- jer och övningsflygplatser som marina basområden mycket omfat- tande och komplex med höga tekniska, skydds- och säkerhets- mässiga krav på funktionalitet för att kunna stödja den speciella verksamhet som Försvarsmakten bedriver. Enligt myndigheten utgör det samlade beståndet inom dessa områden en viktig del i insatsorganisationen och en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna lösa sina uppgifter. Myndigheten anser att komplexite- ten gör det direkt olämpligt med såväl ett ägande i bolagsform som ett uppdelat ägande mellan ett bolag och en myndighet.

Utöver de synpunkter som inkommit från Försvarsmakten har vi även på plats studerat förhållandena vid vissa flygplatser och marina basområden. Våra intryck överensstämmer därvid i huvud- sak med det som Försvarsmakten framfört, dvs. att det inom dessa områden förekommer såväl omfattande krigsfunktioner som kom- plex och sammanhängande infrastruktur.

De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar alltså sam- mantaget för att såväl flygflottiljer och övningsflygplatser som marina basområden fortsatt bör förvaltas sammanhållet och i myn- dighetsform. I analysen av lämplig verksamhetsform för fastig- hetsförvaltningen kommer vi därför att utgå ifrån detta.

Övnings- och skjutfält

Även beträffande övnings- och skjutfält anser Försvarsmakten att en uppdelning av förvaltningsansvaret av övningsmarken och anläggningarna inte är önskvärd och att förvaltningen bör skötas av en myndighet.

Som skäl för detta framhåller Försvarsmakten i sin promemoria bl.a. att övnings- och skjutfälten ofta inkluderar anläggningar, i

179

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

form av ammunitionsförråd och ofta sambands- och kommunika- tionsanläggningar som ingår i försvarets telenät (FTN). Därtill menar Försvarsmakten allmänt sett bl.a. att det vid en uppdelning av de öppna och slutna bestånden mellan olika fastighetsägare kan uppstå ett tydligt utpekande i Lantmäteriets fastighetsregister och andra offentliga handlingar av vilka fastigheter som innehåller anläggningar samt deras geografiska belägenhet. Enligt Försvars- makten skulle det därmed bli enkelt för obehöriga att, på ett skad- ligt sätt, lägesbestämma anläggningsbeståndet.

Vidare anser Försvarsmakten att det vid förvaltning av övnings- och skjutfält i bolagsform skulle föreligga tydliga risker för intres- sekonflikter mellan övningsbehov och ägar- eller vinstintresset i ett aktiebolag. I sin promemoria motiverar Försvarsmakten detta bl.a. med att ett aktiebolag, enligt myndigheten, rimligen har helt andra syften med förvaltningen av skog och mark än den förvaltning som i dag sker genom Fortifikationsverkets försorg.

Enligt vår bedömning kan dock inte a priori förutsättas att det inte skulle vara möjligt att – utan skadliga konsekvenser – separera de delar av övnings- och skjutfält som kan anses tillhöra det slutna beståndet, och som normalt bör förvaltas av en myndighet, medan resterande delar eventuellt skulle kunna drivas i bolagsform.

Enligt vår mening får det också förutsättas att om ett bolag ges i uppdrag att förvalta övnings- och skjutfält, så måste det – bl.a. genom det berörda avtalet – ha säkerställts att försvarets verksam- het inom området fortsatt kan bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. För att så skulle bli fallet talar även att reger- ingen, i budgetpropositionen för år 201212, har angett vissa direktiv om försvarets övnings- och skjutfält som gäller oavsett vem som förvaltar den berörda marken (dessa direktiv har beskrivits i avsnitt 2.2.7). Sammantaget torde det därför vara möjligt att hantera de risker för intressekonflikter som Försvarsmakten pekar på.

Ovanstående resonemang ska inte tolkas som att vi här förordar att övnings- och skjutfälten bör överlåtas till bolag – vad som är lämpligt att göra återkommer vi till i avsnitt 5.5 – utan endast att vi inte a priori vill avfärda denna möjlighet. Samtidigt måste man naturligtvis fästa stor vikt vid de argument som Försvarsmakten anför. Därtill har det i utredningsarbetet även framkommit andra argument för att fortsatt förvalta övnings- och skjutfälten i myn- dighetsform. Till exempel har Fortifikationsverket framfört13 att de

12Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 6.

13PM OXA (2013-03-14, Fortifikationsverkets dnr 1684/2012-14).

180

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

stora osäkerheter som i dag finns avseende problematiken med oexploderad ammunition på sådana fält (se avsnitt 3.4.3) talar för ett fortsatt ägande i myndighetsform för denna typ av fastigheter.

Mot denna bakgrund har vi funnit det ändamålsenligt att beträffande övnings- och skjutfälten utgå från några olika, tänkbara alternativ i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Ett sådant alternativ är att hela dagens fastighetsbestånd, inklusive övnings- och skjutfälten, fortsatt förvaltas i myndighetsform. Där- till kommer vi att diskutera tre alternativ som – i varierande grad – inkluderar antaganden om en möjlighet att i bolagsform förvalta övnings- och skjutfälten:

Mest omfattande bolagsförvaltning: I detta alternativ antas att det femtiotal områden av de 103 som utgörs av renodlade övnings- och skjutfält med mer fristående geografisk belägenhet, efter avskiljande av slutna objekt, skulle kunna förvaltas i bolagsform. Däremot menar vi att de övnings- och skjutfält som är integre- rade i det tjugofemtal kasernområden o.d. som ingår i de 103 även fortsatt bör ingå i dessa och att förvaltningsformen i dessa fall bör styras av vilka överväganden som i övrigt görs om berörda områden.

Mest omfattande bolagsförvaltning modifierad: I detta fall antas att vissa av det femtiotal områden av de 103 som utgörs av ren- odlade övnings- och skjutfält, med mer fristående geografisk belägenhet, bör förvaltas sammanhållet med närliggande kasern- områden o.d. Detta då berörda områden antas ha tydliga verk- samhetsmässiga kopplingar mellan sig. Därtill antas att vissa sär- skilt stora övnings- och skjutfält av rådighetsskäl bör förvaltas i myndighetsform.

Minst omfattande bolagsförvaltning: I detta alternativ antas att samtliga av det femtiotal områden av de 103 som utgörs av ren- odlade övnings- och skjutfält, med mer fristående geografisk belägenhet, även fortsättningsvis bör förvaltas i myndighets- form.

181

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

cirka 9,7 miljarder kronor (det var något lägre vid tiden för värde- ringen). I figur 5.1 nedan visas hur marknadsvärdet fördelar sig mellan de fyra alternativ som redovisas i tabell 5.2.14

	35
	30
	25
	20
	15
	10	Bolag
	5	Bolag
	5
	0	Myndighet

Det bör påpekas att alternativet ”minst omfattande bolagsförvalt- ning” i praktiken inte behöver ses i klump. De områden som ingår i detta alternativ (totalt åtta stycken15) har var för sig åsatts bety- dande marknadsvärden i värderingen, flera av dem på mer än en miljard kronor vardera. Rimligen bör det därför vara möjligt att, om så i övrigt befinns lämpligt, även överlåta enstaka av dessa områden (enskilt eller samlat) till bolag.

Slutligen bör sägas att figur 5.1 främst är tänkt att spegla hur Fortifikationsverkets fastighetsbestånd fördelar sig mellan alterna- tiven. Däremot ger den inte en korrekt bild av vilka värden det i praktiken skulle handla om ifall de olika alternativen genomfördes.

14Från vänster till höger i figuren är fördelningen mellan alternativen av det totala marknads- värdet (avrundat till 29 miljarder kronor) bolag 16/myndighet 13; bolag 11,8/myndighet 17,2; bolag 7,3/myndighet 21,7; bolag 0/myndighet 29, och av det totala bokförda värdet (avrundat till 9 miljarder kronor) bolag 4,1/myndighet 4,9; bolag 2,8/myndighet 6,2; bolag 1,8/myndighet 7,2; bolag 0/myndighet 9. Att fördelningen av det bokförda värdet inte är helt proportionerlig med fördelningen av marknadsvärdet synes främst bero på att vissa större övnings- och skjutfält i värderingen har åsatts förhållandevis höga marknadsvärden jämfört med deras bokförda värden, vilket inverkar i de alternativ då dessa områden förts till bolag.

15Arvidsjaur, Enköping, Halmstad, Kungsängen, Käringberget, Revinge, Skövde och Umeå.

183

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Som framgått av kapitel 2 gäller nämligen olika regler för det fall statens egendom överförs mellan två myndigheter eller genom för- säljning överlåts från en myndighet till ett statligt bolag. Mellan myndigheter ska överföringen ske till bokfört värde, medan en överlåtelse till ett statligt bolag ska ske på marknadsmässiga villkor.

Mot denna bakgrund visas i figur 5.2 nedan hur den faktiska värdefördelningen – givet de värden vi utgått ifrån – skulle te sig om de olika alternativen genomfördes. Utgångspunkten för figuren är alltså att berörda fastigheter avyttras till marknadsvärde till bolag och överförs till bokfört värde till myndighet. Det förklarar skill- naderna i totala nivåer mellan alternativen och jämfört med figur 5.1.

35
35
30
30
25
25
20
20
15
15
10												Bolag
10
5

												Myndighet

0
0

5.5Utvärdering av alternativen

Mot denna bakgrund menar vi, som framgått av avsnitt 5.1.3, att valet av verksamhetsform främst bör handla om att finna en ända- målsenlig avvägning mellan å ena sidan faktorer som kan bidra till effektiv förvaltning och å andra sidan de verksamhetsmässiga

184

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

restriktioner som anges i utredningsdirektiven. De senare har vi för analysen funnit det ändamålsenligt att dela in i tre delar: verksam- hetsformens påverkan på, i tur och ordning, möjligheterna för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet, för berörda myndigheter att utöva tillsyn m.m. samt för statsmakterna att styra och organi- sera försvaret och för att hantera konsekvenser av omställningar.

I det följande behandlas aspekter som främst har koppling till effektiv förvaltning i avsnitten 5.5.1 till 5.5.3 och de verksamhets- mässiga restriktionerna i avsnitten 5.5.4 till 5.5.6. Våra slutsatser och förslag redovisas i avsnitt 5.7.

5.5.1Vad avses med effektiv förvaltning?

I utredningsdirektiven ges flera indikationer på vad en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastigheter bör innebära, t.ex. att förvaltningen ska kunna bedrivas på det mest kostnadseffektiva sättet.

Begreppet ”effektiv struktur” kan enligt vår mening tolkas på flera sätt. Till exempel skulle det kunna avse fastighetsbeståndets inriktning och omfattning, varvid en effektiv struktur rimligen skulle motsvara det bestånd som är optimalt i förhållande till de skilda krav som ställs av hyresgästernas verksamhet. Som framgått av avsnitt 5.3.1 ger dock inte befintligt underlagsmaterial grund för att mer i detalj bedöma vilka av dagens försvarsfastigheter som staten eventuellt inte längre behöver, utan vi har i stället utgått från dagens bestånd. I det här sammanhanget anser vi därför att begrep- pet ”effektiv struktur” i första hand bör ta sikte på effektivitet i förvaltningen, givet nuvarande bestånd, och då främst i termer av verksamhetsformens betydelse för detta. Då utgångspunkten är att söka finna en ändamålsenlig avvägning mellan effektiv förvaltning och vissa verksamhetsmässiga restriktioner m.m. har vi heller inte haft som ambition att definiera någon absolut nivå på effektivite- ten. Enligt vår mening handlar det mera om att söka göra bästa möjliga samlade bedömning, med beaktande av de olika omstän- digheter som har betydelse i sammanhanget.

I praktiken är det knappast heller meningsfullt att söka jämföra de alternativ vi har identifierat i termer av kostnadseffektivitet. Med kostnadseffektivitet brukar avses att till minsta möjliga kost- nad uppnå ett givet mål. Svårigheten i det här sammanhanget är att målet inte är givet, eftersom det i de olika alternativen rimligen

185

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

måste formuleras utifrån de förutsättningar som gäller i respektive fall. Utgångspunkten för vårt arbete är att finna en lämplig avväg- ning mellan (kostnads-) effektivitet och vissa verksamhetsmässiga restriktioner. I och med att de olika alternativen i hög grad är kon- struerade utifrån olika tänkbara bedömningar av vilka restriktioner som bör gälla, så skiljer de sig också åt avseende vad som är den realiserbara minsta möjliga kostnaden. Om, exempelvis, bedöm- ningen görs att övnings- och skjutfälten kan förvaltas i bolagsform, så blir det i och för sig relevant att bedöma om förvaltning i myn- dighets- eller bolagsform är mest kostnadseffektivt för fälten. Har man däremot a priori bestämt att övnings- och skjutfälten, till följd av t.ex. rådighetsskäl, ska förvaltas i myndighetsform torde det vara av sekundärt intresse om bolags- eller myndighetsförvaltning teo- retiskt sett skulle medföra lägst kostnader. Däremot bör ambi- tionen i det enskilda fallet givetvis alltid vara att bedriva förvalt- ningen så kostnadseffektivt som möjligt inom ramen för de förut- sättningar som gäller avseende t.ex. verksamhetsformen.

Mot denna bakgrund är den väsentliga frågan i sammanhanget snarare vilka av Fortifikationsverkets fastigheter som – i konse- kvens med de av riksdagen beslutade riktlinjerna för statens fastig- hetsförvaltning – ”av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag”. Vår syn på detta har redovisats i tidigare avsnitt, dels i bedömningen av de restriktioner m.m. som anges i utred- ningsdirektiven, dels i uppbyggnaden av de alternativ vi överväger. Som där framgått menar vi att ett fall av ”andra skäl” som, utöver sekretess- och rådighetsskäl, kan tala för fortsatt myndighets- förvaltning är om försvarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifi- katoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) eller kulturhisto- riskt värdefulla objekt ingår som integrerade delar i större verk- samhetsmässigt sammankopplade områden. Sådana områden anser vi nämligen normalt bör hållas samman under en ägare/förvaltare. Som framgått av avsnitt 5.2 är motivet för detta främst att den verksamhet som bedrivs på fastigheterna bäst tjänas av att verk- samhetsmässigt sammanhängande enheter hålls samman. Därtill finns även kostnadsskäl, i det att en uppdelning av områdena i mindre delar kan antas medföra komplicerade fastighetsbildnings- ärenden och försörjningsåtgärder med icke försumbara kostnader.

186

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

5.5.2Samordningsfördelar

Möjligheten att uppnå samordningsfördelar (även benämnt syner- gieffekter) brukar ofta anföras som ett argument för att slå sam- man olika verksamheter. Därvid antas att inköp, produktion m.m. kan ske effektivare genom att de sammanslagna verksamheterna möjliggör bättre utnyttjande av t.ex. kompetens, FoU-insatser, kapital eller arbetstid. Det senare visar att samordningsfördelar ofta realiseras i form av bland annat minskat behov av personal. För att det ska vara möjligt att uppnå mer långtgående samordningsförde- lar torde krävas såväl att verksamheterna i fråga har betydande lik- heter i sak som att det mellan de berörda organen finns överlap- pande kompetenser och resurser.

Som nämnts bedömer vi, givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag, att de organ som kan komma i fråga beträffande förvaltningen av de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål är Statens fastig- hetsverk och Specialfastigheter.

I betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) föreslogs att Fortifikationsverkets öppna bestånd och Specialfastigheter bör sammanföras i ett gemensamt bolag. Detta motiverades bl.a. med att det finns likheter i Fortifikationsverkets öppna bestånd och de fastigheter Specialfastigheter förvaltar och att samordningsfördelar därför skulle kunna utvinnas. Vidare refe- rerades i SOU 2011:31 till att det i samband med fastighetsrefor- men i början av 1990-talet hade prövats om det förelåg samord- ningsfördelar mellan försvarsfastigheterna och de fastigheter som överfördes till Statens fastighetsverk och att det då bedömdes att berörda bestånd i detta hänseende var alltför heterogena. Som kommentar till detta bör dock sägas att de berörda myndigheterna har utvecklats och förändrats sedan de bildades i början av 1990- talet. Samtidigt har också omvärlden förändrats och bl.a. har Speci- alfastigheter bildats.

Enligt vår mening är det i och för sig inte orimligt att anta att det i berörda fastighetsbestånd finns större likheter mellan Fortifi- kationsverket och Specialfastigheter (vars uppdrag främst avser ändamålsfastigheter, t.ex. fängelser, som ställer stora krav på säker- hetslösningar och tekniska installationer) än mellan Fortifikations- verket och Statens fastighetsverk (vars uppdrag till viss del avser kulturhistoriskt värdefulla byggnader). Vi bedömer dock att detta inte är av avgörande betydelse i sammanhanget. För det talar bland

187

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

annat att de fastigheter Statens fastighetsverk förvaltar inkluderar såväl Regeringskansliets byggnader som gamla fästningar, dvs. fas- tigheter med betydande säkerhetsbehov och/eller försvarskoppling. Som framgått av avsnitt 4.2 finns också såväl Specialfastigheter som Statens fastighetsverk bland de hyresvärdar som Försvarsmakten i dag anlitar utöver Fortifikationsverket.

Vidare kan konstateras att både Statens fastighetsverk och Spe- cialfastigheter, i likhet med Fortifikationsverket, har verksamhet som täcker i stort sett hela Sverige och har fastigheter i många av landets kommuner. Förutsättningarna för att efter en sammanslag- ning göra en geografiskt sett effektiv organisationsindelning för förvaltningen torde därför vara goda avseende såväl Statens fastig- hetsverk som Specialfastigheter. Potential för samordningsfördelar torde finnas inom bl.a. drift, underhåll, upphandling och investe- ringar. Storleken på de potentiella synergieffekterna har vi dock inte närmare studerat.

Sammantaget bedömer vi, mot ovanstående bakgrund, att det inte går att avgöra vilket av de alternativ vi överväger som skulle ge störst möjligheter att uppnå samordningsfördelar. Sannolikt är heller inte verksamhetsformen i sig den viktigaste faktorn för detta. Snarare torde det främst handla om vilka och hur stora enheter som slås samman och på vilket sätt det sker.

5.5.3Påverkan på statsbudgeten m.m.

I en diskussion om i vilken mån de olika alternativen bidrar till en, i ekonomiska termer, mer effektiv förvaltning måste beaktas att de medför olika konsekvenser för statsbudgeten och för finansie- ringen av fastighetsbeståndet.

Mot denna bakgrund har vi uppdragit åt Ekonomistyrningsver- ket (ESV) att bl.a. belysa hur statens budget kan komma att påver- kas om Fortifikationsverkets fastigheter överförs till en annan myndighet (Statens fastighetsverk) och/eller avyttras till ett statligt bolag (Specialfastigheter). I ESV:s rapport16 analyseras budget- effekter i samband med själva överföringen/överlåtelsen, årligen i den löpande verksamheten samt vid framtida omstruktureringar av försvaret. ESV:s rapport avseende Specialfastigheters finansiella ställning, kostnader och eventuella behov av kapital bygger i sin

16 Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till För- svarsfastighetsutredningen (ESV 2013:33).

188

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

helhet på externt gjorda antaganden, utan att någon information inhämtats från Specialfastigheter. Specialfastigheter har dock, efter vår förfrågan, i en promemoria redovisat synpunkter på ESV:s rap- port och på omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter generellt.17

Mot bakgrund av ESV:s rapport, Specialfastigheters promemoria och vad som i övrigt framkommit i utredningsarbetet redovisas i det följande våra bedömningar om påverkan på statsbudgeten m.m. av de alternativ vi överväger.

Vissa förutsättningar för analysen

Vid en jämförelse av alternativens budgeteffekter är det viktigt att ha i minnet att den värdefördelning som de facto skulle ske om de olika alternativen genomfördes skiljer sig mellan dem. Som nämn- des i avsnitt 5.4 ska en försäljning av statens egendom till ett stat- ligt bolag ske på marknadsmässiga villkor, medan en överföring av egendom till en annan myndighet ska ske till bokfört värde. Att överföra en given mängd fastigheter mellan två myndigheter påver- kar således inte tillgångarnas värde i balansräkningen, varför det heller inte uppstår några ökade finansieringsbehov. Sådana behov kan däremot uppstå om samma fastigheter överlåts till ett bolag, för det fall att marknadsvärdet (försäljningspriset) är högre än det bokförda värdet.

Därtill lånar myndigheter i Riksgälden, vilket ger en lägre ränte- sats än vad bolag kan erhålla på den öppna marknaden.18 Räntekost- nadernas påverkan på statsbudgeten beskrivs nedan, upplåningen måste dessutom inrymmas inom lånetaket. Enligt bedömningar som har redovisats till utredningen kan antas att Specialfastigheters upplåningskostnader för närvarande är cirka 1,25 procentenheter högre än statens upplåningskostnad.19 Vid en överföring av fastig- heterna från Fortifikationsverket till en annan myndighet kan, enligt ESV:s bedömning, nuvarande lån följa med.

17 Promemoria från Specialfastigheter, PM Fastighetsutredningen – återkoppling på möten, rapport ESV m.m. (2013-05-29).

18 I sammanhanget kan nämnas att Riksgälden nyligen har föreslagit att regeringen bör utreda om vissa statliga verksamheter som bedrivs i annat än myndighetsform bör få möjlig- het att låna i Riksgälden. Förslaget avser finansiering av sådan verksamhet som är uppenbart inomstatlig och i princip skulle kunna utgöra en verksamhet inom en statlig myndighet. (Skrivelse 2013-01-29, Riksgäldens dnr 2013/228).

19 Denna bedömning har redovisats till oss av AGL Treasury Support AB och används som grund i ESV:s beräkningar.

189

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Sammantaget innebär detta att storleken på marknadsvärdena och de bokförda värdena har stor betydelse för budgeteffekterna i de olika alternativen. Aktuella bokförda värden för Fortifikations- verkets fastigheter framgår av verkets räkenskaper. Vilka mark- nadsvärden fastigheterna betingar kan däremot inte avgöras med säkerhet förrän det sker en faktisk försäljning; över tid fluktuerar också fastighetspriser beroende på t.ex. tillgång och efterfrågan, konkurrens och det allmänna konjunkturläget. Innan en faktisk försäljning görs kan man endast teoretiskt uppskatta ett troligt marknadsvärde. En sådan uppskattning måste av förklarliga skäl bygga på att vissa antaganden görs. Som nämndes i avsnitt 3.4.1 är det också svårt att uppskatta ett marknadsvärde på den typ av ändamålsfastigheter som det delvis är fråga om i Fortifikations- verkets fall, dvs. objekt som är särskilt anpassade till den berörda verksamheten och svåra att finna paralleller till på den reguljära fastighetsmarknaden.

Den marknadsvärdering som gjorts som underlag för utred- ningen (se avsnitt 3.4.1) utgör såvitt vi kan bedöma en så god upp- skattning som det för närvarande är möjligt att få, t.ex. avseende fastighetsanalysens djup och omfång. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att värderingen bygger på vissa antaganden som delvis avviker från hur fastigheterna i dag förvaltas. Således har mark- nadsmässiga intäkts- och kostnadsnivåer tillämpats vid värderingen, vilket innebär att dagens, kostnadsbaserade hyressättning inte har tagits som utgångspunkt. Som nämnts tidigare blev resultatet av värderingen att Fortifikationsverkets fastighetsbestånd samman- taget bedöms ha ett marknadsvärde på cirka 29,1 miljarder kronor. Det kan jämföras med det bokförda värdet för verkets byggnader, mark och annan fast egendom, som vid 2012 års utgång uppgick till cirka 9,7 miljarder kronor.

Med andra antaganden hade dock resultatet kunnat bli ett annat. Sålunda framhåller ESV i sin rapport att om marknadsvärdet fast- ställs med utgångspunkt från en alternativ användning av fastig- heterna, blir värderingen sannolikt ofta betydligt lägre än om hän- syn tas till att Försvarsmakten långsiktigt har avtalat att hyra loka- lerna och att ersätta restvärden vid en eventuell flytt. På liknande sätt bedömer Specialfastigheter i sin promemoria till utredningen att om man i dag på respektive lokala hyresmarknad skulle erbjuda de aktuella lokalerna till en ny hyresgäst, dvs. inte till Försvars- makten, så skulle marknadshyran vara avsevärt lägre än vad som antagits som grund för den marknadsvärdering som gjorts som

190

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

underlag för utredningen. Likaså bedömer Specialfastigheter att om hyrorna skulle sättas oförändrade med nuvarande, kostnadsbase- rade hyresavtal, skulle marknadsvärdet på fastigheterna bli betyd- ligt lägre, kanske i nivå med Fortifikationsverkets bokförda värden.

Ovanstående understryker att det främst är hyressättningen och kontraktslängden som påverkar en fastighets marknadsvärde. Marknadsvärdet avgörs av nuvärdet av de samlade driftnettona under hyresavtalets bindningstid och nuvärdet av det förväntade restvärdet vid bindningstidens slut. Allt annat lika ger högre hyra och längre bindningstid grund för ett högre marknadsvärde (alltså ett högt försäljningspris) och omvänt.

Budgeteffekter i olika situationer

Direkta effekter i samband med själva överföringen/överlåtelsen

Av ESV:s rapport framgår att en överföring av Fortifikations- verkets fastigheter till en annan myndighet inte medför någon påverkan på statens budget vid själva överföringstillfället. ESV har då förutsatt att balansposterna (fastigheter, lån etc.) överförs till bokfört värde.

Om Fortifikationsverkets fastigheter säljs till ett bolag kan det däremot få väsentlig påverkan på statens budgetsaldo i samband med överlåtelsen. Om försäljningssumman överstiger fastigheter- nas bokförda värde – vilket förutsätts i de alternativ vi analyserar – kommer nettoeffekten på budgetsaldot att vara positiv, låt vara att statens reala ekonomi egentligen inte förändras.20

Köpeskillingens storlek blir alltså avgörande för de initiala bud- geteffekternas storlek. Den påverkar givetvis hur stor statens ”rea- lisationsvinst” blir vid försäljningen, men även t.ex. hur stor stäm- pelskatt som det förvärvande bolaget ska erlägga i samband med överlåtelsen.21

Vidare har köpeskillingens storlek betydelse för i vilken mån Specialfastigheters ägare (staten) kan behöva göra ett kapitaltill- skott till bolaget i samband med förvärvet av försvarsfastigheterna.

20Det bör dock påpekas att avyttringen även kan medföra vissa försäljningskostnader för staten, t.ex. för mäklartjänster och fastighetsombildningar, som kan minska den positiva nettoeffekten på statsbudgetens saldo.

21Som framgått av avsnitt 2.1.6 utgår stämpelskatt vid olika slag av överlåtelse av och inteck- ning av fast egendom. Skatten, som erläggs av köparen, uppgår till 4,25 procent av det högsta av köpeskillingen och fastighetens taxeringsvärde. Staten är undantagen från skattskyldighet, men undantaget omfattar inte statliga bolag.

191

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Som utgångspunkt för sitt arbete har ESV förutsatt – vilket vi finner rimligt – att om Specialfastigheter ska överta fastigheter från Fortifikationsverket, är det väsentligt att detta görs på ett sådant sätt att bolagets soliditet (eget kapital i relation till tillgångar) och rating inte försämras. Utgångspunkten är att Specialfastigheter tar upp lån för att finansiera köpet av de fastigheter som övertas. Specialfastigheter har dock inte obegränsat utrymme att ta upp nya lån, utan över en viss lånenivå torde ägaren (staten) behöva göra kapitaltillskott till bolaget för att det efter förvärvet ska kunna behålla önskvärd soliditet.22 Ett sådant kapitaltillskott skulle kom- ma att finansieras med anslag och belasta utgiftstaket. Det skulle därmed minska den positiva nettoeffekten på statens budgetsaldo av fastighetsförsäljningen.23

Vi saknar uppgift om var gränsen för behov av kapitaltillskott går i dag. I sin promemoria till utredningen anger dock Special- fastigheter att man har gjort en ekonomisk analys som innebär att bolaget, förutsatt avkastning enligt värdering, skulle ”klara ett större förvärv utan tillskott från ägaren och därmed klara soliditetskravet och övriga ekonomiska mål”. Mot bakgrund av de övriga kontakter vi haft med bolaget tolkar vi detta som att Specialfastigheter inom ramen för nuvarande soliditetsmål sannolikt skulle klara ett förvärv av den storleksordning som alternativet ”minst omfattande bolags- förvaltning” representerar (som framgått av figur 5.1 har i detta alternativ berörda fastigheter åsatts marknadsvärdet 7,3 miljarder kronor). Däremot skulle ett kapitaltillskott – oklart hur stort – sannolikt krävas åtminstone för alternativet ”mest omfattande bolagsförvaltning” (i vilket berörda fastigheter åsatts marknads- värdet 16 miljarder kronor, se figur 5.1).

Sammantaget kan alltså bedömas att en försäljning av försvars- fastigheter från Fortifikationsverket till ett statligt bolag kommer

22Enligt ESV kan staten eventuellt även behöva utfärda garantier för att Specialfastigheter ska kunna ta upp lån på marknaden utan att dess nuvarande rating påverkas. Detta kan medföra premiekostnader.

23Vi har förutsatt att ett sådant kapitaltillskott är möjligt att ge. Visserligen anges i 8 kap. 3 § budgetlagen att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får tillskjuta kapital till ett företag. Men då utgångspunkten här är att staten genom försäljningen skulle få en inkomst som är större än kapitaltillskottet bör kunna antas att ett sådant godkännande skulle ges. Därtill måste kapitaltillskottet vara förenligt med EU:s bestämmelser om statligt stöd. Enligt

Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande (2011) anses det normalt vara fallet om det kapitaltillskott som lämnats sker på villkor och under förutsättningar som skulle ha accepterats av en privat investerare. Endast om medlemsstaten vid tidpunkten för kapitaltillskottet har anledning att tro att insatsen långsiktigt kan ge tillräcklig avkastning, kan bedömningen bli att stödet anses vara i enlighet med EU:s bestämmelser om statligt stöd. Dessa kriterier får bedömas vara uppfyllda i de fall som här diskuteras.

192

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

att medföra positiva (netto-) effekter på statens budgetsaldo i sam- band med överlåtelsen, förutsatt att köpeskillingen överstiger fas- tigheternas bokförda värde. En överföring av fastigheter till en annan myndighet påverkar däremot inte statens budget vid själva överföringstillfället. Hur stor – i absoluta tal – den positiva netto- effekten blir vid en försäljning till bolag beror givetvis på köpe- skillingens storlek. Att döma av beräkningar som redovisas i ESV:s rapport torde dock nettoeffekten, inklusive eventuellt kapital- tillskott, kunna komma att handla om cirka två tredjedelar av köpe- skillingen, givet de marknadsvärden som anges i figur 5.1. Med hänsyn till att ett kapitaltillskott sannolikt inte behöver ges förrän vid ett förvärv av mer betydande omfattning, så torde dock netto- effekten relativt sett bli störst i alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” och mindre i de övriga två alternativen med

överlåtelse till bolag.

Årliga effekter i den löpande verksamheten

Fortifikationsverket har en avgiftsfinansierad verksamhet som i dag påverkar budgetsaldot genom nettoförändringar på räntekontot och lån i Riksgälden, dvs. nettot av betalningar i Fortifikations- verkets verksamhet. När Försvarsmaktens hyresbetalning belastar dess anslag på statens budget uppstår en positiv effekt med samma belopp på Fortifikationsverkets räntekonto. Betalningar inom sta- ten påverkar alltså inte budgetsaldot. Detsamma gäller för inleve- ranser mot inkomsttitel, där en ökning av inkomster mot inkomst- titlar medför att Riksgäldskontorets nettoutlåning påverkas nega- tivt.

I sin rapport bedömer ESV, utifrån de antaganden som legat till grund för verkets analys, att en överföring av Fortifikationsverkets fastigheter till en annan myndighet inte skulle påverka statens årliga budgetsaldo, medan en överlåtelse till Specialfastigheter sammantaget skulle ha en negativ påverkan på detta. ESV bedömer att i första hand följande effekter skulle påverka det årliga budget- saldot vid en överlåtelse till bolag:

Betalningsströmmar hänförbara till försvarsfastigheter överförs till ett statligt bolag (nettot av dessa försämrar budgetsaldot).

Utifrån de antaganden verket gjort bedömer ESV, allt annat lika, att Försvarsmaktens och övriga hyresgästers hyreskostnader

193

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

sannolikt kommer att öka, vilket skulle försämra budgetsaldot. Enligt ESV kan denna effekt antas uppstå till följd av ökade kapitalkostnader för Specialfastigheter (p.g.a. bolagets större lån och högre finansieringskostnad) och ökat avkastningskrav på bolaget (p.g.a. av ESV antaget behov av kapitaltillskott från äga- ren).

Lån till investeringar görs på marknaden av ett statligt bolag (förbättrar budgetsaldot).

Försäljningsinkomsten minskar statsskulden, vilket medför lägre räntekostnader (förbättrar budgetsaldot).

Ägarens (statens) aktieutdelning från Specialfastigheter ökar sannolikt (förbättrar budgetsaldot).

Som framgår av listan bedömer ESV att vissa av faktorerna skulle försämra och vissa förbättra statens årliga budgetsaldo. I sin rap- port framhåller ESV visserligen att de framtida årliga konsekven- serna för statens budget är svåra att beräkna. Men givet de antagan- den verket gjort indikerar ESV:s beräkningar en negativ årlig netto- effekt i de alternativ med överlåtelse till bolag som vi här analyserar (från cirka minus 300 miljoner kronor i alternativet ”mest omfat- tande bolagsförvaltning” till cirka minus 140 miljoner kronor i alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning”). Orsaken är främst att hyreskostnaderna kan antas öka enligt ESV. För de alter- nativ vi överväger pekar en beräkning med de av ESV gjorda anta- gandena på en årlig hyresökning för Försvarsmakten från cirka 550 miljoner kronor i alternativet ”mest omfattande bolagsförvaltning” till cirka 250 miljoner kronor i alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning”. Av den beräknade ökningen kan cirka 60 procent hänföras till Specialfastigheters högre lånekostnader och resten till att ägaren enligt ESV antas höja sitt avkastningskrav.

I sin promemoria till utredningen invänder Specialfastigheter mot flera av de antaganden som ESV:s beräkningar baseras på. Bland annat framhåller bolaget att ESV:s jämförelse av hyresnivåer vid förvaltning i myndighet respektive bolag blir skev, eftersom hyran i myndighetsfallet utgörs av dagens kostnadsbaserade hyra, medan hyresökningen i bolagsfallet baserats på den marknads- värdering som gjorts som underlag för utredningen. Vidare framför Specialfastigheter att hyresnivån i praktiken påverkas av t.ex. hyres- avtalets längd och vilka tjänster som antas ingå i hyran.

194

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

Mot ovanstående bakgrund har vi sammantaget svårt att avgöra om, och i sådana fall med hur mycket, hyresnivån de facto skulle öka vid en överlåtelse till bolag. Ett flertal osäkra faktorer före- ligger för närvarande. En är vilken hyresmodell som ska tillämpas framöver. Som kommer att framgå närmare av kapitel 6 anser vi att nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) bör avvecklas i sam- band med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastig- heter och att branschmässiga hyresavtal i stället bör tillämpas för försvarsfastigheterna, oavsett i vilken verksamhetsform de förval- tas. Om detta genomförs blir Specialfastigheters invändning mot ESV:s hyresjämförelse i myndighet respektive bolag högst relevant. Som framgått ovan torde också ett kapitaltillskott sannolikt inte behöva ges till Specialfastigheter förrän vid ett förvärv av mer bety- dande omfattning, varför denna komponent i den av ESV antagna hyreshöjningen är osäker. En ytterligare osäkerhet är att köpe- skillingen inte är given förrän överlåtelsen faktiskt sker. Som nämndes i inledningen är dock köpeskilling (motsvarande fastig- hetsvärde) och hyra ömsesidigt beroende, på så vis att en högre hyra ger ett högre fastighetsvärde och omvänt. Vidare kan sägas att Specialfastigheters finansieringskostnader i och för sig är högre än en myndighets, men å andra sidan kan detta eventuellt delvis upp- vägas om bolaget skulle ha lägre förvaltningskostnader i övrigt.

Slutligen bör sägas att om hyreskostnaderna skulle öka till följd av omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, så skulle detta innebära en försämring jämfört med dagsläget för För- svarsmakten och övriga hyresgäster. En fråga som då väcks är om Försvarsmakten, och i andra hand även andra nuvarande statliga hyresgäster, bör kompenseras för det fall en kostnadsökning skulle uppstå. Ett skäl för att acceptera en sådan kompensation kan vara att den initiala försäljningsinkomsten, som uppstår vid överlåtelse till bolag, genom sin fortsatta förräntning kan antas ge utrymme för att finansiera kompensationen. Med hänsyn till detta, och då omstruktureringen enligt utredningsdirektiven inte ska försämra eller försvåra förutsättningarna för hyresgästerna att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten, menar vi att en sådan kompen- sation vore försvarbar om en kostnadsökning uppstår. Ytterst är det dock en fråga för regering och riksdag att ta ställning till.

195

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Tillfälliga effekter vid framtida omstruktureringar

Under de senaste 10-15 åren har Försvarsmakten i hög grad omstrukturerats, med konsekvensen att många fastigheter som använts i verksamheten har blivit övertaliga. Då fastigheterna har utformats för Försvarsmaktens behov kan det vara svårt att finna en alternativ användning. När fastigheterna avyttras uppstår därför ofta betydande kostnader som behöver finansieras. Dessa kostna- der har tidigare delvis kunnat finansieras genom nedskrivning av det statskapital Fortifikationsverket förvaltar.

Med nuvarande verksamhetsform kommer det framöver att fin- nas mycket begränsade möjligheter att använda denna metod, eftersom statskapitalet i dag är förhållandevis litet och fortsätter att minska genom Fortifikationsverkets årliga amorteringar. För det fall att försäljningsinkomsterna inte kan finansiera nedskrivning av fastigheter (återbetalning av återstående lån), försäljningskostnader och eventuella återställningskostnader kommer återstående utgifter att behöva finansieras från anslag. För de fastigheter som finns kvar i myndighetsform har ESV i sin rapport till utredningen antagit att lånen i Riksgälden behöver amorteras och att regeringen tillför anslagsmedel för nedskrivningar av fastigheter.

Enligt ESV kan även en omstrukturering av försvaret som berör fastigheter som avyttrats till ett statligt bolag medföra kostnader för staten. Detta då det enligt ESV sannolikt uppstår behov av att betala ut ersättningar eller ägartillskott till bolaget, motsvarande det återstående bokförda värde som bolaget behöver skriva ned. Enligt ESV gäller det i synnerhet för fastigheter med begränsad alternativ användning.

Som framgått av inledningen kommer dock de bokförda värdena att se olika ut för det fall Fortifikationsverkets fastigheter överlåts till bolag (då köpeskillingen vid överlåtelsen utgör bas) eller över- förs till en annan myndighet (då dagens bokförda värde följer med). Härmed skulle också värdena som behöver skrivas ned vid en avveckling bli olika stora i de två fallen.

Mot denna bakgrund bedömer ESV i sin rapport till utredningen att ett försvarsbeslut om nedläggning av verksamhet får större bud- getkonsekvenser om Fortifikationsverkets fastigheter har överlåtits till bolag än om de har överförts till en annan myndighet. I sin rap- port menar ESV att detta i sig är ett starkt skäl att behålla berörda fastigheter inom den statliga myndighetskretsen. Enligt ESV bör av bl.a. detta skäl till Specialfastigheter endast överlåtas fastigheter

196

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

med en alternativ användning på fastighetsmarknaden, låt vara att detta innebär mer omfattande återställningskostnader än normalt.

I sin promemoria till utredningen ifrågasätter Specialfastigheter i flera avseenden ESV:s antaganden och resonemang kring framtida omstruktureringar av försvaret. Enligt Specialfastigheter bör risken för avveckling i stället beaktas i samband med kontraktsskriv- ningen, med lämplig längd på hyresavtalet och utan frånträdes- klausuler. Specialfastigheter rekommenderar att hyresvärden ska ta restvärdesrisken i det fall hyresavtalen inte förlängs. Enligt Spe- cialfastigheter påverkar det visserligen hyresnivån initialt, men fri- skriver hyresgästen (Försvarsmakten) från framtida avvecklings- kostnader. Specialfastigheter menar att det på detta sätt inte skulle uppstå några oförutsedda kostnader i samband med eventuella ned- läggningar. Om en förtida nedläggning sker, får hyresgästen enligt Specialfastigheter stå för hyran under resterande del av kon- traktstiden och hyresvärden får därefter ta ansvar för att hyra ut, omvandla eller sälja fastigheterna.

Såvitt vi kan bedöma är ESV:s analys avseende framtida omstruk- tureringar av försvaret i princip riktig, givet de avtalslängder som för närvarande tillämpas av Fortifikationsverket (som framgått av avsnitt 3.4.1 har Försvarsmakten i dag huvudsakligen fyra- och sex- åriga avtal med Fortifikationsverket). Allt annat lika skulle det tala för att framtida försvarsbeslut om omstruktureringar skulle bli enklare att hantera om berörda fastigheter förvaltas i myndighets- form. Om däremot längre avtalstider kan accepteras – sannolikt upp till tjugoåriga avtal – ter sig Specialfastigheters invändningar relevanta. I en sådan situation torde de alternativ vi överväger bli mer likvärdiga avseende möjligheten att hantera framtida omstruk- tureringar.24

Sammanfattande kommentarer

Sammantaget är vår bedömning att de budgeteffekter som diskute- rats i detta avsnitt inte självklart talar för att något av de alternativ vi överväger är klart bättre än de övriga. Hur man ser på budget- effekternas betydelse för valet av verksamhetsform torde också till

24 I sammanhanget bör nämnas att vi, som kommer att framgå närmare av kapitel 6, förordar att nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) bör avvecklas i samband med omstruktu- reringen av statens bestånd av försvarsfastigheter. För försvarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyresavtal. Sannolikt kommer detta att öka möjligheterna att tillämpa längre avtal.

197

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

stor del bero på vilka bedömningar som i övrigt görs om den kom- mande utvecklingen inom bl.a. försvarsområdet.

Den viktigaste iakttagelsen som gjorts i avsnittet är att en fas- tighets marknadsvärde står i korrelation till hyresnivå och avtals- längd. Det är först när man känner de senare som man med någon säkerhet kan uttala sig om det första. Det innebär i sin tur att det med vad som för närvarande är känt är svårt att göra en helt rätt- visande jämförelse av de olika alternativens budgeteffekter.

För att skapa större klarhet om de förutsättningar som skulle gälla vid en överlåtelse till bolag rekommenderar Specialfastigheter i sin promemoria att nya hyresavtal först bör förhandlas innan värdet på fastigheterna slutligt slås fast. Vidare föreslår Specialfastigheter att det berörda fastighetsbeståndet, efter att hyresförhandlingarna slutförts, bör marknadsvärderas av två oberoende värderingsfirmor, så att därmed ett korrekt marknadsvärde kan bestämmas. Detta framstår enligt vår mening som ett rimligt tillvägagångssätt för det fall att en försäljning ska genomföras.

Det ovan sagda innebär även att statsmakterna inför en eventuell försäljning av försvarsfastigheter till ett statligt bolag behöver överväga vad som är mest prioriterat. Om Försvarsmakten ska till- försäkras en låg hyra, torde man tvingas acceptera ett lägre för- säljningspris.25 Om ambitionen däremot är att realisera ett högt värde på fastigheterna, torde det vara svårt att undvika att hyres- nivåerna också höjs.

5.5.4Möjlighet för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet

Som framgått anges i utredningsdirektiven att förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verk- samheten inte ska försämras eller försvåras till följd av omstruktu- reringen av statens bestånd av försvarsfastigheter.

Frågan är då om hyresgästernas möjligheter att bedriva sin verk- samhet påverkas av i vilken verksamhetsform – myndighet eller statligt ägt bolag – hyresvärden bedriver sin fastighetsförvaltning? Enligt vår mening kan denna fråga indelas i två delar: har verksam- hetsformen allmänt sett någon betydelse för vad en hyresvärd kan erbjuda och finns det några särdrag i den förvaltning som här är

25 Försäljningspriset kan dock inte sättas hur lågt som helst, utan i sammanhanget måste även EU:s regler om statsstöd beaktas.

198

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

aktuell som innebär att verksamhetsformen får specifik betydelse? Dessa frågor behandlas nedan.

Även om direktiven talar om förutsättningarna för ”respektive hyresgäst” har vi här koncentrerat oss på Försvarsmakten, eftersom myndigheten är Fortifikationsverkets i särklass största hyresgäst. I tillämpliga delar torde dock de resonemang som förs vara giltiga även för övriga hyresgäster.

Verksamhetsformens betydelse allmänt sett

En första fråga som kan ställas, beträffande fastighetsförvaltarens verksamhetsforms eventuella påverkan på hyresgästernas verksam- het, är vad man som hyresgäst efterfrågar av sin värd. Rimligen handlar det om att hyresgästen vill ha:

adekvata lokaler, mark m.m., som är optimalt anpassade efter verksamhetens behov avseende t.ex. typ, geografisk belägenhet, investerings- och underhållsnivå,

optimal tillgänglighet till fastigheterna,

tillgång till drift- och fastighetstjänster o.d. med optimal inrikt- ning och omfattning, samt

en hyresnivå som upplevs som korrekt i förhållande till den standard man efterfrågar.

Enligt vår mening torde inte, allt annat lika, fastighetsförvaltarens verksamhetsform i sig ha betydelse för dennes möjligheter att till- mötesgå hyresgästernas önskemål i nämnda hänseenden. Att kunna erbjuda adekvata fastigheter med optimal tillgänglighet m.m. bör således vara möjligt oavsett om fastighetsförvaltaren är en myndig- het eller ett bolag.

Poängen med detta är att hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet i huvudsak inte torde påverkas av den verksam- hetsform vari själva fastighetsförvaltningen bedrivs. På ett par punkter kan dock verksamhetsformen i sig möjligen ha betydelse i detta hänseende:

I sin rapport till utredningen visar ESV på en risk för hyres- höjningar vid en övergång till förvaltning i bolagsform. Allt annat lika skulle det innebära en försämring jämfört med dags- läget för Försvarsmakten och övriga hyresgäster. Som framgått

199

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

av avsnitt 5.5.3 är det dock på basis av nuvarande kunskapsläge svårt att bedöma vilka konsekvenser förvaltning i bolag skulle få på hyresnivån.

Vidare har Försvarsmakten beträffande övnings- och skjutfälten framfört till oss26 att det vid förvaltning i bolagsform skulle föreligga tydliga risker för intressekonflikter mellan övnings- behov och ägar- eller vinstintresset i ett aktiebolag. Detta bl.a. då ett aktiebolag enligt Försvarsmakten rimligen har helt andra syften med förvaltningen av skog och mark än den förvaltning som i dag sker genom Fortifikationsverkets försorg. Helt kan inte bortses från dessa farhågor.27 Som framhållits i avsnitt 5.3.4 får dock förutsättas att om ett bolag ges i uppdrag att förvalta övnings- och skjutfält, så måste det också – bl.a. genom det berörda avtalet – ha säkerställts att försvarets verksamhet inom området fortsatt kan bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. För att så skulle bli fallet talar även att reger- ingen, i budgetpropositionen för år 201228, har angett vissa direktiv om försvarets övnings- och skjutfält som gäller oavsett vem som förvaltar den berörda marken. Sammantaget torde det därför vara möjligt att hantera de risker för intressekonflikter som Försvarsmakten pekar på.

Mot bakgrund av ovanstående blir vår bedömning att det för hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet allmänt sett är av begränsad betydelse i vilken verksamhetsform som själva fastig- hetsförvaltningen bedrivs. I detta hänseende bedömer vi alltså att valet mellan myndighets- och bolagsform för förvaltningen i prin- cip är neutralt.

26Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvars- fastighetsutredningen (2012-11-12, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120).

27Sett till de fyra alternativ vi överväger skulle risken i detta hänseende i sådana fall vara störst för alternativet ”mest omfattande bolagsförvaltning” och sedan gradvis minska från vänster till höger i figur 5.1. I alternativet ”allt i myndighet” skulle risken inte alls föreligga

(eller åtminstone vara på samma nivå som i dag).

28Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 6.

200

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

Verksamhetsformens specifika betydelse i den aktuella förvaltningssituationen

Som nämnts framgår av utredningsdirektiven att det av bland annat sekretess- och rådighetsskäl finns delar av dagens bestånd – i första hand försvarsanläggningar och fastigheter av särskilt kulturhisto- riskt intresse – som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. För dessa typer av objekt har regeringen således bedömt, av nämnda skäl, att valet av verksamhetsform inte är neutralt.

Enligt vår mening får de restriktioner som sålunda a priori anges i utredningsdirektiven även vidare konsekvenser vid valet av verk- samhetsform. Om endast försvarsanläggningarna (och då i synner- het tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och de kulturhistoriskt värdefulla objekten skulle kvarstå i myn- dighetsförvaltning, skulle det få vissa följdverkningar för hyres- gästernas verksamhet i övrigt. En sådan lösning skulle således kräva att verksamhetsmässigt – och ofta infrastrukturellt – sammanhäng- ande områden bröts upp, vilket vi ser som negativt. Denna effekt har vi ju för övrigt bedömt vara så pass negativ att den har beaktats redan i uppbyggnaden av de fyra alternativ som övervägs, då vi utgår från de 103 områdena och från att förvaltningen av respektive sådant område i normalfallet bör hållas samman under en förval- tare/ägare. Utöver försvarsanläggningarna och de kulturhistoriskt värdefulla objekten har vi därtill bedömt att militära flygplatser och marina basområden bör förvaltas sammanhållet och i myndighets- form.

Vissa aspekter kopplade till de restriktioner som anges i utred- ningsdirektiven är dock inte inkluderade i (samtliga av) de fyra alternativ vi överväger. En är risken, som Försvarsmakten har påta- lat (se avsnitt 5.3.4), för att en uppdelning av förvaltningsansvaret inom övnings- och skjutfält – så att försvarsanläggningar och reste- rande övningsmark får olika fastighetsägare – kan leda till att det blir enkelt för obehöriga att, på ett skadligt sätt, lägesbestämma anläggningsbeståndet. Av de fyra alternativen skulle denna risk föreligga i de två första i figur 5.1 (”mest omfattande bolagsförvalt- ning” och ”mest omfattande bolagsförvaltning modifierad”), men inte i de två sista (”minst omfattande bolagsförvaltning” och ”allt i myndighet”).

En ytterligare aspekt av detta slag, som bör beaktas, är att en uppdelning av förvaltningsansvaret för olika, åtminstone när- belägna, områden (främst övnings- och skjutfält) möjligen kan för-

201

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

sämra Försvarsmaktens möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet. Denna effekt skulle framför allt uppstå i det första alternativet i figur 5.1 (”mest omfattande bolagsförvaltning”) och sedan i fallande grad ha betydelse från vänster till höger i figuren; i alternativet ”allt i myndighet” skulle risken inte alls föreligga.

I sammanhanget bör även påpekas att nuvarande säkerhets- skyddslagstiftning, med dess tillämpning i praxis, i viss mån får skilda konsekvenser för hyresgästen om förvaltningen sker i myn- dighet eller bolag. I säkerhetsskyddslagen anges vissa regler – t.ex. avseende situationer där det krävs säkerhetsskyddad upphandling eller svenskt medborgarskap för att inneha anställning – som gäller för myndigheter, men inte för statliga bolag. Enligt vad vi har erfa- rit genom kontakter med Försvarets materielverk och Säkerhets- polisen är emellertid säkerhetsskyddet i dag möjligt att hantera vid förvaltning i såväl myndighets- som bolagsform. För hyresgästen blir dock hanteringen något mer omständlig i bolagsfallet. Om hyresvärden är ett bolag måste hyresgästen själv hantera säkerhets- skyddet genom upprättande av säkerhetsskyddsavtal med hyres- värden och dennes eventuella underleverantörer. I fallet med myn- dighet kan hyresgästen däremot överlåta till hyresvärden att upp- rätta nödvändiga säkerhetsskyddsavtal. Som nämndes i avsnitt 5.1.3 är dock säkerhetsskyddslagstiftningen för närvarande under över- syn. Utredningen (Ju 2011:14) ska redovisas senast den 30 april 2014 och i dagsläget kan inte bedömas hur dess slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag.

Sammantaget kan konstateras att de fyra alternativa fördelningar mellan myndighets- och bolagsform som här övervägs i varierande grad skulle påverka förutsättningarna för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet; allt från ingen påverkan alls jämfört med i dag

(alternativet ”allt i myndighet”) till mer långtgående påverkan i alternativen med mer omfattande bolagsförvaltning. I inget av alternativen bedömer vi dock att denna påverkan är så stor eller negativ att alternativet helt kan avfärdas på dessa grunder.

202

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

5.5.5Möjlighet att utöva tillsyn m.m.

I våra direktiv anges att en förändrad fastighetsförvaltning inte ska innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksam- het eller Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sammanhang.

På vårt uppdrag har Falkenborn Advokatbyrå inventerat vilka lagar och författningar som måste ändras om Fortifikationsverket läggs ned och fastighetsbeståndet och verksamheten flyttas till en annan myndighet och/eller ett av staten helägt bolag. I uppdraget ingick att bl.a. lämna de lagförslag som behövs för att, om möjligt, uppnå en oförändrad situation i förhållande till vad som gäller i dag avseende t.ex. miljötillsyn och bevakning av riksintresse.

Tillsyn över miljöfarlig verksamhet

Tillsynen av att Försvarsmakten följer lagar inom bl.a. miljö- och hälsoskydd utövas av Generalläkaren, som är en fristående funktion placerad vid Försvarsmaktens högkvarter. Inom miljö- och hälso- skydd har Generalläkaren även tillsyn över Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Fortifikationsverket. För en närmare beskrivning av Generalläkarens uppgifter av relevans i samman- hanget, se avsnitt 2.2.1.

Till oss har Falkenborn Advokatbyrå redovisat bedömningen, att det är lagtekniskt möjligt för Generalläkaren att fortsatt ha till- syn över den verksamhet Fortifikationsverket i dag bedriver (ägande och förvaltning av fastigheter) vid en överflyttning av verksamheten till såväl en annan myndighet (Statens fastighets- verk) som ett statligt ägt aktiebolag. I tillämpliga fall måste då för- fattningar som anger Generalläkarens uppgifter gentemot Fortifi- kationsverket ändras i enlighet med de nya förhållandena. Om, vilket torde kunna förutsättas, tanken därvid är att Generalläkarens ansvar endast ska avse de fastigheter som övertagits från Fortifi- kationsverket – och möjligen eventuella andra försvarsfastigheter – men inte myndighetens/bolagets samtliga fastigheter, så måste detta särskilt anges och regleras på lämpligt sätt. Hur denna regle- ring kan ske analyseras närmare i kapitel 9.

En konsekvens av att Generalläkaren behåller miljö- och hälso- skyddstillsyn över de verksamheter och fastigheter som överförs till den nya myndigheten respektive överlåts till bolag blir att olika

203

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

miljömyndigheter har tillsyn över verksamhet inom var och en av dessa aktörer. Avgränsningsfrågor om Generalläkarens tillsyn och den tillsyn som utövas av andra miljömyndigheter kan även i fort- sättningen uppkomma, om än i mindre utsträckning.

Försvarsmaktens bevakning av riksintressen

Bevakning av riksintressen vid fysisk planering m.m.

Försvarsmaktens möjlighet att som sektormyndighet bevaka riks- intresse för totalförsvaret i olika sammanhang är – enligt de regel- system som har beskrivits i avsnitten 2.2.1 och 2.2.3 – inte bero- ende av att staten äger de fastigheter som kan vara berörda av ett ärende enligt miljöbalken eller plan- eller lovärenden enligt plan- och bygglagen (PBL).

Som framgått av beskrivningen i kapitel 2 är det länsstyrelsen som har den huvudsakliga uppgiften att företräda staten och sam- ordna och bevaka statens intressen vid planförfaranden. För att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin uppgift ska synpunkter och underlag från sektormyndigheterna, däribland från Försvarsmakten såvitt avser frågor av riksintresse för totalförsvarets militära del, lämnas till länsstyrelsen enligt plan- och byggförordningen och hushållningsförordningen. Att uppgiften att samordnat företräda staten har lagts på länsstyrelsen är resultatet av de överväganden som lagstiftaren har gjort vid införandet av såväl den nuvarande plan- och bygglagen som den äldre föregångaren (1987:10). Andra statliga myndigheter skulle enligt dessa överväganden inte ha möj- lighet att överklaga länsstyrelsens beslut i frågor som rör den stat- liga kontrollen. Därvid hänvisade lagstiftaren till att de statliga sektormyndigheterna i stället för möjlighet att överklaga länsstyrel- sens beslut hade möjlighet att begära att regeringen genom att utfärda planföreläggande skulle få till stånd förändringar i kommu- nala planer som inte beaktat riksintresse.29

Försvarsmaktens uppgift att i egenskap av sektormyndighet bevaka riksintresse för totalförsvaret vid den kommunala plane- ringen antas således, enligt den gällande lagstiftningens systematik och syfte, kunna fullgöras genom samråd och kontakter med läns- styrelsen enligt plan- och byggförordningen eller, i sista hand, genom en begäran till regeringen om planföreläggande enligt

29 Se prop. 1985/86:1, s. 335 ff och prop. 2009/10:170, del 1, s. 359 ff.

204

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

11 kap. 15 § PBL. Falkenborn Advokatbyrå har till oss redovisat bedömningen att dessa möjligheter inte påverkas av att fastigheter skulle överlåtas från staten till ett statligt aktiebolag eller till annan myndighet än Fortifikationsverket. Inte heller påverkas Försvars- maktens möjlighet att agera i dessa avseenden inom ramen för lov- ärenden eller ärenden enligt miljöbalken.

Statens rätt att överklaga planbeslut som sakägare

Som framgått av avsnitt 2.2.3 har den som är att anse som sakägare (med vilket här avses att någon i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet berörs negativt av kom- munens beslut i plan- eller lovärende) en rätt att överklaga beslutet enligt det förfarande som anges i 13 kap. PBL. Även staten kan ha ställning som sakägare och företräds då av den myndighet som för- valtar den berörda fastigheten. Vid sådant överklagande får den överprövande myndigheten pröva om kommunen vid sitt beslut har iakttagit sin skyldighet enligt lag att beakta riksintressen.

Försvarsmakten har framfört till oss30 att möjligheten för staten att agera som sakägare enligt 13 kap. 10 § PBL i praktiken utgör ett betydelsefullt instrument för bevakningen av militära riksintressen. Fortifikationsverket har, i sin egenskap av fastighetsförvaltande myndighet, företrätt staten vid överklagande av planbeslut och genom överklagandet framgångsrikt hävdat att aktuellt planbeslut påtagligt försvårat användningen av ett område av riksintresse för totalförsvaret. Att staten genom en fastighetsförvaltande myndig- het på detta sätt kan utnyttja sin ställning som sakägare medför enligt Försvarsmakten ett starkare skydd för det militära riksintres- set jämfört med om Försvarsmakten endast skulle ha möjlighet att agera i egenskap av sektormyndighet.

Som framgått ovan bedömer Falkenborn Advokatbyrå att För- svarsmaktens möjlighet att bevaka riksintresse för försvaret enligt de former som lagstiftaren avsett, inte påverkas av om berörda fas- tigheter överförs från staten till ett statligt aktiebolag. Såvitt avser de fastigheter som överlåts till ett statligt aktiebolag kommer staten naturligen inte att efter överlåtelsen vara att anse som sakägare i de fall sådan fastighet berörs av ett kommunalt planbeslut. Sådan sak- ägarställning kommer i stället i de flesta fall att, efter sedvanlig

30 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvars- fastighetsutredningen (2012-11-12, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120).

205

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

prövning av den överprövande instansen, tillkomma det statliga bolaget i dess egenskap av fastighetsägare och hyresvärd till staten. Som ovan framförts har även ett statligt aktiebolag en rätt att som grund för ett överklagande åberopa att kommunen inte har beaktat ett riksintresse för totalförsvaret i den utsträckning som följer av lag.

Hypotetiskt sett kan förutsättningarna för att exempelvis kom- municera med Försvarsmakten eller annan myndighet eller för att ha insyn i statens verksamhet möjligen vara sämre för ett statligt aktiebolag än för Fortifikationsverket. Om det förekommer sådana skillnader av mer betydande omfattning, vilket vi i och för sig håller för osannolikt, kan det eventuellt innebära att ett statligt bolag i praktiken skulle vara mindre kapabelt än Fortifikationsverket att överklaga ett kommunalt planbeslut och därvid åberopa riksintresse för totalförsvaret. Till oss har Falkenborn Advokatbyrå dock redo- visat bedömningen att Försvarsmakten i en sådan situation ändå – genom de av lagstiftaren utpekade formerna för statlig kontroll – har en fullgod möjlighet att genom kontakter och samråd med läns- styrelsen uppnå att det aktuella intresset beaktas i erforderlig utsträckning.

Vår slutsats

Sammantaget bedömer vi, mot ovanstående bakgrund, att frågan om verksamhetsform i princip saknar betydelse för möjligheten att upprätthålla dagens tillsyn över miljöfarlig verksamhet avseende försvarsfastigheter och för Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sam- manhang. Därmed anser vi också att dessa faktorer är neutrala för valet mellan de fyra alternativ vi här överväger.

I sammanhanget bör dock poängteras att de juridiska konse- kvenserna i ett flertal avseenden skulle skilja sig mellan fallen att Fortifikationsverkets fastigheter överförs till en annan myndighet respektive avyttras till ett statligt bolag. Som framgått av kapitel 2 berör dessa skillnader såväl övergripande regler för styrningen av verksamheten som förhållanden mer på detaljnivå. Vidare bör, ånyo, påpekas att reglerna avseende säkerhetsskydd för närvarande är föremål för översyn av utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14), vilken ska redovisas senast den 30 april 2014.

206

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

5.5.6Organisering av försvaret och hantering av omställningar

Framtida omstruktureringar

I utredningsdirektiven anges att vi ska beakta att Försvarsmakten inte bestämmer om insatsorganisationens eller grundorganisation- ens grundläggande struktur samt att insatsorganisationen ska vara styrande för utformningen av grundorganisationen. Det faktum att statsmakterna beslutar om försvarets inriktning och omfattning har i det här sammanhanget framför allt betydelse då dessa beslut påverkar Försvarsmaktens behov av fastigheter, avseende såväl omfattning och inriktning som geografisk belägenhet.

Att statsmakterna beslutar om ramarna för verksamheten, vilket påverkar lokalbehoven, gäller naturligtvis för alla myndigheter. I väsentliga avseenden skiljer sig dock förutsättningarna för För- svarsmaktens lokalförsörjning från vad som gäller för den övriga statsförvaltningen. En skillnad är att Försvarsmakten i större utsträckning än många andra myndigheter utnyttjar ändamåls- fastigheter, vilka är särskilt anpassade till den berörda verksam- heten och svåra att finna alternativ användning för. En annan skill- nad är att de återkommande omstruktureringar som skett av för- svaret under de senaste 10-15 åren har inneburit att planerings- förutsättningarna för lokalförsörjningen har varit mindre stabila än för många andra myndigheter. Detta är i sin tur beroende av den viktigaste skillnaden, nämligen att Försvarsmakten inte själv kan besluta om sin lokalisering. Sålunda beslutar riksdagen om 32 av myndighetens 35 organisationsenheter och regeringen om de reste- rande tre. Något liknande finns inte i statsförvaltningen i övrigt. Detta har enligt vår mening en avgörande påverkan på Försvars- maktens handlingsutrymme vad gäller lokalförsörjningen.

Fortifikationsverkets fastighetsbestånd och dess utveckling har beskrivits i kapitel 3. Som där framgått har ungefär hälften av beståndet avvecklats sedan Fortifikationsverket bildades år 1994. Förändringarna har huvudsakligen skett i samband med de för- svarsbeslut som fattats av riksdagen åren 1996, 2000 och 2004. Fastighetsbestånd på en mängd orter har avvecklats mer eller mindre i sin helhet och nyinvesteringar har också genomförts i samband med att verksamheter flyttats till nya orter.

I ljuset av den utveckling som har varit de senaste 10-15 åren menar vi att betydelsen av omstruktureringar måste vägas in i över-

207

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

vägandena om lämplig verksamhetsform för förvaltningen av för- svarsfastigheter.

Som framgått av avsnitt 5.5.3 bedömer ESV i sin rapport till utredningen31 att eventuella framtida försvarsbeslut om omstruktu- reringar skulle bli mer kostsamma om fastigheterna överlåts till bolag och att detta i sig är ett starkt skäl att behålla berörda fastig- heter i myndighetsform. Som där framfördes bedömer vi att ESV:s analys i princip är riktig, givet de avtalslängder som för närvarande tillämpas av Fortifikationsverket. Däremot torde bolags- och myndighetsförvaltning vara mer likvärdiga i detta hänseende om klart längre avtalstider kan accepteras för försvarsfastigheterna. Om, som vi förordar (se vidare kapitel 6), nuvarande hyresmodell

(”Hyresmodell 2006”) ersätts med branschmässiga hyresavtal kom- mer möjligheterna att tillämpa längre avtal sannolikt att öka.

Mot denna bakgrund framstår alternativet ”allt i myndighet” för närvarande som mest fördelaktigt beträffande förutsättningarna för att hantera framtida försvarsbeslut om omstruktureringar, med övriga alternativ därefter rangordnade i fallande ordning från höger till vänster i figur 5.1.32

Problem med oexploderad ammunition

Beträffande förutsättningarna för att hantera en omställning bör även beaktas att det för närvarande föreligger stora osäkerheter om de miljöproblem som oexploderad ammunition (OXA) kan utgöra på den mark (övnings- och skjutfält) som Fortifikationsverket förvaltar (se avsnitt 3.4.3 för en beskrivning av dessa problem). Osäkerheterna avser såväl problemens omfattning som möjlig tek- nik för att åtgärda dem och kostnaderna för detta. Mot bakgrund av de osäkerheter som finns har Fortifikationsverket till oss fram- fört rekommendationen att denna typ av fastigheter bör kvarstå i myndighetsform.33

31Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till För- svarsfastighetsutredningen (ESV 2013:33).

32Förvaltning i bolagsform kan dock möjligen sägas ha fördelen att de kostnader som upp- står när fastigheter avvecklas i förtid tydligt synliggörs. Som nämndes i avsnitt 5.5.3 torde dock denna kostnad vid framtida omstruktureringar komma att framgå tydligt även om för- valtningen sker i myndighetsform, eftersom det framöver sannolikt kommer att finnas mycket begränsade möjligheter att använda den metod med nedskrivning mot statskapital som hittills tillämpats i Fortifikationsverkets fall.

33PM OXA (2013-03-14, Fortifikationsverkets dnr 1684/2012-14).

208

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

OXA medför i princip två risker, dels en risk för läckage (t.ex. genom utfällning av metaller i höljet eller läckage av innehållet i ammunitionen), dels en explosionsrisk. Den förstnämnda risken torde kunna ge upphov till miljörättsliga skydds- eller sanerings- krav. Det kan handla om krav på dels preventiva skyddsåtgärder, dels efterbehandlingsåtgärder för det fall att ett läckage har skett. Huruvida explosionsrisken kan betraktas som en (potentiell) för- oreningsskada i miljöbalkens mening är däremot mera osäkert, bl.a. i avsaknad av rättspraxis, men det synes i varje fall inte helt kunna uteslutas.34 Dock finns utöver miljöbalken även vissa bestämmelser som anger vem som har rätt och/eller skyldighet att omhänderta och oskadliggöra OXA.35

Beträffande de ovan nämnda miljörättsligt betingade sanerings- kraven gäller att det i första hand är den som bedriver sådan verk- samhet som ger upphov till föroreningar (”verksamhetsutövaren”) som är ansvarig för att vidta åtgärder. Fastighetsägaren kan dock i vissa fall bli sekundärt ansvarig, t.ex. om det inte finns någon verk- samhetsutövare som kan utföra eller bekosta efterbehandling och fastighetsägaren vid förvärvet av fastighet, som inte utgör privat- bostadsfastighet, var medveten om eller borde ha upptäckt för- oreningarna. Därtill kan fastighetsägaren i egenskap av verksam- hetsutövare bli direkt ansvarig för föroreningar som härrör från själva fastighetsförvaltningen, t.ex. till följd av att fastighetsägaren exploaterar sin mark. Förvaring av miljöfarliga ämnen och avfall är också en form av miljöfarlig verksamhet och fastighetsägaren har enligt praxis ansetts ha ett verksamhetsutövaransvar för exempelvis deponier eller annan förvaring som riskerar att leda till förorening

(s.k. ”förvaringsfall”).

De nämnda bestämmelserna om vem som har rätt och/eller skyldighet att omhänderta och oskadliggöra OXA innebär – av för- klarliga skäl – att det är en mer begränsad skara aktörer i samhället som förväntas utföra sådana åtgärder. På fält där Försvarsmakten har verksamhet åligger dock både rätten och ansvaret endast För- svarsmakten.36

34 Detta framgår t.ex. av en rapport (Oexploderad ammunition på fastigheter – en rättslig analys) som advokatbyrån Gernandt & Danielsson år 2009 tog fram på uppdrag av Fortifi- kationsverket.

35Se bland annat lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, med tillhörande förordning (2010:1075).

36Detta framgår bl.a. av en lägesrapport från Fortifikationsverket till regeringen, Oexplode- rad ammunition – lägesrapport (2011-03-23, Fortifikationsverkets dnr 596/2011).

209

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Vilken betydelse har då förekomsten av OXA för den fråga vi har att behandla, dvs. vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket? Till att börja med bör poängteras att – som nämndes i kapitlets inled- ning – vår utredning endast handlar om vem som ska förvalta för- svarsfastigheterna. Den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter ska alltså i huvudsak bli opåverkad av våra ställningstaganden, dvs. den ska fortsatt kunna bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. Utgångspunkten är alltså att den berörda marken fortsatt ska användas av totalförsvaret för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet.

Givet detta synes problemen avseende oexploderad ammunition visserligen inte vara negligerbara37, men ändå mindre akuta, efter- som mer omfattande återställningsåtgärder knappast behöver vidtas så länge marken fortsatt används för försvarsändamål. Därtill före- faller de ovan nämnda regelverken innebära en uttalad ansvars- fördelning mellan Försvarsmakten/verksamhetsutövaren och hyres- värden, oavsett om den senare är en myndighet eller ett statligt bolag.

Mot denna bakgrund bedömer vi att förekomsten av oexplode- rad ammunition på övnings- och skjutfälten i sig har mindre bety- delse för valet av vem som bör förvalta berörda fastigheter, så länge som marken i fråga fortsatt används för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet. I en sådan situation framstår alltså valet mellan de alternativ vi överväger som neutralt.

Om ambitionen däremot skulle vara att, på kort eller lång sikt, avveckla försvarsverksamheten på berörda fastigheter och i stället använda marken för andra ändamål, delar vi Fortifikationsverkets bedömning att myndighetsformen är att föredra. I den situationen torde därför alternativet ”allt i myndighet” vara mest fördelaktigt av dem vi överväger. Övriga alternativ, som delvis är definierade utifrån varierande fördelning av övnings- och skjutfälten mellan myndighet och bolag, blir därefter rangordnade i fallande ordning från höger till vänster i figur 5.1.

Slutligen bör sägas att det vid en eventuell överlåtelse av berörd mark till bolag – oavsett markens fortsatta användning – kan finnas skäl att i ett särskilt avtal reglera vilket framtida ansvar för exem- pelvis sanering som ska åvila staten i egenskap av tidigare fastig- hetsägare. Detta innebär alltså att en överlåtelse till bolag delvis

37 I synnerhet inte om det skulle förekomma utfällningar eller läckage till mark eller vatten som innebär en förorening.

210

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

skulle kräva en annan administrativ hantering än om marken över- förs till en myndighet. Viss ledning torde därvid kunna hämtas från de erfarenheter som gjordes i samband med bolagiseringen av SJ där frågan om saneringsansvar för tidigare bedriven verksamhet aktualiserades. Såvitt vi kan bedöma påverkar detta dock inte i sig valet mellan myndighets- och bolagsform för förvaltningen.

Övrigt

När Fortifikationsverket avvecklas och verkets fastigheter överförs till Statens fastighetsverk och/eller avyttras till Specialfastigheter aktualiseras även ett flertal andra frågor som måste hanteras. Inte sällan handlar det då om relativt särpräglade – om än i sig viktiga – frågor på en tämligen detaljerad nivå, såsom t.ex. hur man bör hantera Fortifikationsverkets arkiv respektive det stora antal arren- den m.m. som verket förvaltar åt Försvarsmakten.

Den här typen av frågor uppstår i första hand som en konse- kvens av att Fortifikationsverket läggs ned och bör knappast i sig vara styrande för vilken verksamhetsform som väljs för den fort- satta förvaltningen av verkets fastighetsbestånd. Men i samman- hanget finns ändå skäl att påpeka att många av dessa frågor rent praktiskt torde bli enklare att hantera om verksamheten hålls sam- man och förs över till en annan myndighet än om den delas upp och delvis överlåts till ett bolag.

5.6Säkerhetsanalys

I utredningsdirektiven anges att en väsentlig del av försvarsfastig- heterna hanteras under 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), varför vi inom ramen för uppdraget ska genomföra en säkerhetsanalys. Som underlag för detta har vi hemställt åt För- svarsmakten att utarbeta en säkerhetsanalys över de åtta kasern- områden o.d. som ingår i alternativet ”minst omfattande bolagsför- valtning”. Syftet var att undersöka om det ur säkerhets- eller sekre- tessynpunkt finns hinder mot att avyttra områdena till ett statligt ägt bolag. I bedömningen av Försvarsmaktens promemoria i detta

211

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

ärende38 har vi biträtts av en säkerhetsexpert från Regerings- kansliet39, vilken delar de bedömningar vi här redovisar.

I sin promemoria redovisar Försvarsmakten en dimensionerande hotbild avseende berörda områden, nämligen att denna för närva- rande utgörs av främmande underrättelsetjänst samt kriminalitet och sabotage. Vi har ingen avvikande uppfattning i detta hänse- ende, utan kan endast konstatera att den dimensionerande hot- bilden inte förändras beroende av vem som är fastighetsägare. Som Försvarsmakten framhåller är personalen en av de större riskerna ur sekretessperspektiv, oberoende av vilken organisation de tillhör.

Driftpersonal är en viktig del i fastighetsförvaltning. Det är därför väsentligt att denna personalkategori kan utföra sitt arbete åt Försvarsmakten i en insatssituation. Det kan åstadkommas genom att personalen ingår i Försvarsmaktens insatsorganisation genom personliga avtal, på samma sätt som personalförsörjningen sker till t.ex. hemvärnet. Genom att på detta sätt skapa en organisation för fastighetsdrift kan man tillgodose Försvarsmaktens behov av att få tillgång till driftpersonal även vid en insatssituation.

Anläggningsdriftsystem för styrning av el, kyla, ventilation m.m. fjärrövervakas numera från driftcentraler. I dag kan Försvars- makten kontrollera dessa system då de tillhör Fortifikationsverket. Vid en eventuell försäljning till ett statligt ägt bolag skulle denna kontrollmöjlighet inte finnas. Vi förutsätter dock att en fastighets- ägare i form av ett statligt bolag skulle ha samma intresse som Fortifikationsverket av att berörda system har hög säkerhet, efter- som det är vitalt för en rationell och ekonomiskt lönsam fastighets- drift. I sammanhanget bör dessa driftsystem främst ses ur ett informationssäkerhetsperspektiv. Systemen bör vara så utformade att de är skyddade från otillbörlig påverkan. Enligt vår mening finns inte skäl att tro att detta i sekretesshänseende skulle utgöra något hinder mot en eventuell försäljning.

I sin promemoria framhåller Försvarsmakten att ett väsentligt syfte med att driva verksamhet i bolagsform är att leverera vinst till ägaren. Med tanke på den verksamhet som Försvarsmakten bedri- ver, med speciella fastigheter och anläggningar, kan det enligt myn- digheten inte anses lämpligt att styrning av verksamheten inriktas mot vinstoptimering. Vi anser dock att detta inte har någon påver- kan ur ett sekretessperspektiv. Försvarsmaktens oro över att per-

38Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Underlag till Försvarsfastighetsutred- ningen (2013-06-26, Försvarsmaktens dnr 23 250:59628).

39Ämnesrådet Ulf Johansson.

212

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

soner med underrättelseuppgifter skulle kunna placeras på nyckel- positioner inom bolaget är enligt vår mening inte befogad. I ett statligt ägt bolag är det regeringen som utser styrelsen. Möjligen skulle kunna övervägas att i bolagsordningen skriva in att särskild hänsyn ska tas vid tillsättande av styrelse och VD, med hänvisning till att bolaget förvaltar fastigheter som omges med viss sekretess.

Försvarsmakten har i sin analys bland annat kommit fram till att avsaknaden av en lagstadgad och straffrättsligt sanktionerad tyst- nadsplikt för anställda i ett statligt bolag, kan komma att påverka lämpligheten ur säkerhetssynpunkt av att överlåta vissa försvars- anläggningar till ett statligt aktiebolag och att en överlåtelse därför kan komma att aktualisera ett behov av ändring av befintlig lag- stiftning. Enligt vår mening kan ett möjligt sätt att uppnå syftet vara att i en särskild lag införa regler om tystnadsplikt för de per- soner som utför uppgifter avseende förvaltningen av känsliga anläggningar beträffande sådana uppgifter som kan omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet m.m. Lämpligheten av att införa en sådan lagstiftning och frågor om hur omfattningen av en sådan tystnadsplikt och den krets av personer som den bör gälla för ska avgränsas bör dock bli föremål för närmare analys och över- väganden. Se vidare avsnitt 9.4.1.

En skillnad mellan myndigheter och statligt ägda bolag är att de senare inte kan göra säkerhetsskyddad upphandling (SUA), vilket endast myndigheter har rätt till. Ur säkerhets- och sekretes- synpunkt är det en försvårande omständighet vid en eventuell för- säljning av de berörda kasernområdena o.d. till ett statligt ägt bolag. Som framgått av avsnitt 5.5.4 synes dock säkerhetsskyddet i dag vara möjligt att hantera även när en myndighet har ett bolag som hyresvärd, låt vara att hyresgästen då i högre grad måste lösa dessa frågor på egen hand än när hyresvärden är en myndighet. Som påpekats tidigare är dock säkerhetsskyddslagstiftningen för närva- rande under översyn (utredningen Ju 2011:14).

Sammantaget bedömer vi, mot bakgrund av ovanstående, att det ur säkerhets- och sekretessperspektiv inte föreligger hinder mot att realisera det alternativ (”minst omfattande bolagsförvaltning”) som har analyserats i säkerhetsanalysen. Vi har då förutsatt att behovet av att i en ny lag införa särskilda regler om tystnadsplikt till skydd för sekretessen kan klarläggas samt att frågan om säkerhetsskyddad upphandling fortsatt går att hantera.

213

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

5.7Sammanfattande slutsatser och förslag avseende förvaltningsansvaret

Utredningens bedömning och förslag: I statens bestånd av försvarsfastigheter finns en betydande andel som, av olika skäl, vore olämplig att överlåta till bolag. Det gäller i första hand för- svarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och fastigheter av särskilt kultur- historiskt intresse, verksamhetsmässigt sammanhängande geo- grafiska enheter där sådana objekt ingår samt militära flygplatser och marina basområden. I de fall dessa typer av fastigheter fort- satt behövs för försvarsändamål bör de även fortsättningsvis förvaltas i myndighetsform.

Där så är möjligt bör de fördelar som finns med att bedriva fastighetsförvaltning i bolagsform tas tillvara. Utgångspunkten bör vara att fastigheter som fortsatt ska användas för försvars- ändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, i normalfallet bör överlåtas till bolag. Av de fastigheter som fort- satt ska användas för försvarsändamål bör ambitionen på kort sikt vara att fastigheterna inom åtta stycken kasernområden o.d., ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, ska övergå till förvaltning i bolagsform, medan resterande fas- tigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. På längre sikt kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytterligare fastig- heter till bolag.

De av Fortifikationsverkets nuvarande fastigheter som staten inte längre behöver för försvarsändamål bör avyttras till mark- naden.

Enligt utredningsdirektiven ska vi förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Därvid är det inte ett handlingsalternativ att fortsätta enligt dagens modell, eftersom Fortifikationsverket ska avvecklas. Enligt direktiven ska vi därför lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag bedömer vi att de organ som kan komma i fråga beträffande förvaltningen av de av Fortifi- kationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvars- ändamål är Statens fastighetsverk och Specialfastigheter.

214

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

En första fråga att ta ställning till i sammanhanget är vilka av de fastigheter Fortifikationsverket i dag förvaltar som fortsatt behövs för försvarsändamål. I praktiken har ansatsen dock i hög grad varit den omvända, dvs. att analysera om det bland Fortifikationsverkets fastigheter finns sådana som staten inte längre behöver och som därför kan, och bör, avyttras till marknaden.

Fortifikationsverket arbetar kontinuerligt med att till mark- naden avyttra fastigheter som befunnits vara sådana som staten inte längre behöver. För närvarande (per april 2013) omfattar verkets försäljningsplan drygt 150 objekt med ett samlat bedömt mark- nadsvärde om cirka 600 miljoner kronor.

De redovisningar som gjorts med anledning av Försvarsmaktens särskilda regeringsuppdrag och Fortifikationsverkets och För- svarsmaktens uppdrag till oss talar för att det – utöver de objekt Fortifikationsverket har i sin försäljningsplan – eventuellt kan fin- nas fastigheter i dagens bestånd av försvarsfastigheter som staten inte längre behöver för försvarsändamål och som därför skulle kunna avyttras till marknaden. Befintligt underlagsmaterial ger dock inte grund för att med säkerhet avgöra hur stor denna avytt- ringspotential är eller när den kan realiseras. Vi kan därför inte lämna ett konkret förslag om vilka fastigheter av detta slag som bör avyttras.

Omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter syftar till att få en mer effektiv struktur på förvaltningen samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvå- ras. Vår analys av lämplig verksamhetsform (myndighet och/eller statligt bolag) för förvaltningen av de av Fortifikationsverkets fas- tigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål har gjorts i ljuset av detta. Som nämndes i avsnitt 5.1.3 menar vi således att valet av verksamhetsform främst bör baseras på att – genom bästa möjliga samlade bedömning – söka finna en ändamålsenlig avväg- ning mellan å ena sidan faktorer som kan bidra till effektiv förvalt- ning och å andra sidan de verksamhetsmässiga restriktioner m.m. som anges i utredningsdirektiven.

Mot bakgrund av de utgångspunkter som anges i direktiven, och vad som i övrigt har framkommit i utredningsarbetet, har vi identi- fierat fyra tänkbara alternativa fördelningar av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd mellan myndighets- och bolagsform. Dessa alter- nativ motsvarar enligt vår mening vad som – realistiskt sett – kan vara möjligt att göra.

215

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Det bör betonas att de bedömningar som gjorts innehåller osäker- heter i flera olika avseenden. Som nämnts framhåller t.ex. ESV i sin rapport till utredningen att i synnerhet de framtida årliga budget- konsekvenserna är svåra att beräkna. Därtill är de kriterier som använts och återges i tabell 5.3 heller inte helt likvärdiga, vilket påverkar jämförbarheten. Således tar vissa kriterier sikte på mer principiella utgångspunkter och överväganden (t.ex. statsmakternas riktlinjer, påverkan på verksamhetens bedrivande och organise- ringen av försvaret), medan andra mer avser konsekvenser av de principiella beslut som fattas (t.ex. möjligheten att utvinna sam- ordningsfördelar). Vidare kan utfallet avseende vissa kriterier vari- era beroende på vilka bedömningar som i övrigt görs om den kommande utvecklingen. Till exempel varierar betydelsen av krite- riet ”underlättar framtida omstrukturering” beroende på sannolik- heten för att försvaret även fortsättningsvis kommer att genomgå (omfattande) omstruktureringar.

Trots dessa osäkerheter menar vi att sammanställningen i tabel- len ger en indikation om att de positiva effekter – t.ex. en förhål- landevis stor positiv, initial effekt på statsbudgeten – som skulle vinnas vid en mer omfattande överlåtelse av försvarsfastigheterna till bolag, för närvarande inte kan bedömas överväga de nackdelar som en sådan lösning skulle innebära. För detta talar bl.a. att en mer omfattande bolagsförvaltning sannolikt skulle försvåra/fördyra framtida omstruktureringar och medföra de jämförelsevis största riskerna för negativ påverkan på hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet. Sammantaget talar detta enligt vår mening för att en mer omfattande överlåtelse till bolag inte bör ske.

Samtidigt menar vi att de fördelar som finns med att bedriva fastighetsförvaltning i bolagsform bör tillvaratas där så är möjligt. Förvaltning i ett statlig ägt aktiebolag medför enligt vår mening ett flertal fördelar jämfört med förvaltning i myndighetsform. Som nämnts i avsnitt 5.1.2 handlar det bl.a. om att konkurrens mellan olika fastighetsägare skapar bäst möjligheter för att förse statlig verksamhet med lämpliga lokaler på det mest kostnadseffektiva sättet. Välfungerande konkurrens förutsätter i sin tur att konkur- rensneutralitet så långt möjligt råder mellan statliga fastighetsägare och övriga aktörer på fastighetsmarknaden, vilket bäst uppnås om statens fastigheter förvaltas i bolag. Konkurrensneutralitet gagnar både köpare och säljare på marknaden. Genom förvaltning i bolag anpassas också verksamheten till fastighetsmarknadens väl utveck- lade regelverk och branschstandarder avseende transparens i eko-

218

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

nomisk redovisning, hyresvillkor m.m. Som nämndes i avsnitt 5.1.2 har förvaltning i bolagsform även den fördelen att det ger ett tydli- gare avtalsförhållande mellan hyresgäst och hyresvärd och det finns också en rad regler kring skötseln av förvaltningen som ges av beprövade regelverk. Om hyresgästen ges reella förutsättningar att vända sig till ett större antal tänkbara hyresvärdar skapas också bättre möjligheter att jämföra villkor och utbud mellan olika aktö- rer. Försvarsmaktens möjligheter att tillgodogöra sig fastighets- marknadens fördelar i olika avseenden torde för övrigt förbättras om, som vi kommer att föreslå i kapitel 6, myndigheten i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter övertar det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. Slutligen vill vi också framhålla att den modell för lokalförsörjning och fastighets- förvaltning som sedan närmare tjugo år tillbaka har tillämpats för övriga statliga myndigheter i stort sett fungerar framgångsrikt enligt vår bedömning. I detta ligger bl.a. positiva erfarenheter av bolagiseringen inom fastighetsområdet och att de statliga fastig- hetsbolagen på det hela taget medfört en effektiv förvaltning av den delen av det statliga fastighetsbeståndet.

Mot denna bakgrund anser vi att utgångspunkten bör vara att fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, i normalfallet ska överlåtas till bolag. Att långsiktigt fortsätta att förvalta hela Forti- fikationsverkets nuvarande fastighetsbestånd i myndighetsform vore enligt vår mening inte en lämplig lösning.

Vår samlade bedömning, mot ovanstående bakgrund, är att alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” är mest lämpligt att eftersträva på kort sikt. Detta alternativ innebär att fastig- heterna inom åtta stycken kasernområden o.d.40, ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, överlåts till bolag, medan Fortifikationsverkets resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. De åtta berörda områdena är i sig av betydande omfattning. De är ofta indelade i mer än tio olika fastigheter och inkluderar inte sällan fler än hundra byggnader av varierande slag. De har också åsatts betydande marknadsvärden i den värdering som gjorts inom ramen för utredningen. Totalt har de åtta områdena bedömts ha ett marknadsvärde på 7,3 miljarder kronor och flera av dem har åsatts ett värde på mer än en miljard kronor vardera.

40 Arvidsjaur, Enköping, Halmstad, Kungsängen, Käringberget, Revinge, Skövde och Umeå.

219

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Givet nuvarande kunskapsläge bedömer vi att det torde vara möjligt att låta fastigheterna inom samtliga dessa åtta områden övergå till förvaltning i bolagsform. Detta givetvis under förutsätt- ning att nödvändiga författningsändringar m.m. genomförs (se vidare kapitlen 9 och 10). Om den fortsatta beredningen dock skulle visa att något eller några av berörda områden är olämpliga att överlåta till bolag, t.ex. av säkerhetsskäl, så bör alternativet ändå i övrigt vara genomförbart, med hänsyn till att varje enskilt område av de åtta är så pass omfattande och högt värderat.

Därtill måste en särskild reservation göras för att vissa regler av betydelse avseende området säkerhetsskydd för närvarande är under översyn (utredningen Ju 2011:14). Som nämnts kan i dags- läget inte bedömas hur den utredningens slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag.

Sammantaget föreslår vi alltså att alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” bör eftersträvas på kort sikt; hur själva genom- förandet bör gå till diskuteras i nästföljande avsnitt. När sedan närmare erfarenheter efter några år har vunnits om hur förvaltning i bolagsform fungerar på försvarsområdet, kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytterligare fastigheter till bolag.

5.8Genomförande av den fortsatta omstruktureringen

Utredningens bedömning och förslag: I ett första steg bör den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter ske genom att såväl Fortifikationsverket som Statens fastighetsverk avvecklas i nuvarande form och att regeringen i stället med deras verksamheter som grund bildar en ny fastig- hetsförvaltande myndighet. Till den nya myndigheten bör initi- alt föras samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifika- tionsverket och Statens fastighetsverk. Inom ramen för den nya myndigheten kan sedan arbetet med omstrukturering av det aktuella fastighetsbeståndet fullföljas utan fördröjning, där- ibland genomförandet av den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag.

Beträffande försvarsfastigheter bör den nya myndigheten ges ett i huvudsak tredelat uppdrag: att förvalta de försvarsfastig-

220

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

heter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform, att pröva möjligheten att till lämpligt statligt bolag avyttra de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, samt att skilja ut och till marknaden avyttra de fastigheter i Fortifikationsverkets nuva- rande bestånd som staten inte längre behöver för försvarsända- mål.

Den nya myndigheten bedöms kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2015. För att genomföra bildandet av den nya myndigheten bör regeringen tillsätta en särskild utredning (organisationskommitté).

I utredningsdirektiven anges flera frågor med bäring på genom- förandet av omstruktureringen, som vi ska behandla. Således ska vi lämna förslag på metod och tillvägagångssätt för överföringen av Fortifikationsverkets fastigheter samt på former och tidplan för omstruktureringen av verkets fastighetsbestånd. Därtill ska vi lämna förslag och redovisa ansvaret för eventuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av. Dessa frågor behandlas samlat i det följande. I sak motsvarar övervägandena i tillämpliga delar vad vi redovisade i en särskild skrivelse till regeringen den 7 maj 2013.41

Avseende frågan om lämplig verksamhetsform för de av Fortifi- kationsverkets fastigheter som alltjämt ska användas för försvars- ändamål, har vi i avsnitt 5.7 föreslagit att alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” bör eftersträvas på kort sikt. Med detta alternativ kommer en stor andel av Fortifikationsverkets fas- tigheter (cirka 75 procent sett till marknadsvärdet i den värdering som gjorts som underlag för utredningen) att fortsatt förvaltas i myndighetsform. Visserligen menar vi att det på längre sikt kan finnas skäl att gå vidare och överlåta ytterligare delar av försvars- fastigheterna till bolagsform, men även långsiktigt torde andelen som förvaltas i myndighetsform bli betydande (av skäl som redo- visats i föregående avsnitt). Vår bedömning avviker därmed från den som framfördes i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31), i vilket utgångspunkten var att Försvars- makten skulle ansvara för det slutna beståndet, medan i princip hela det öppna beståndet skulle övergå till förvaltning i bolagsform.

41 Skrivelse med förslag av betydelse för omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastig- heter och det fortsatta utredningsarbetet (dnr S 2012:01/2013/2).

221

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

Redogörelsen i tidigare avsnitt har visat att det – efter att vi har lämnat föreliggande slutbetänkande – i flera avseenden kommer att behöva vidtas ytterligare förberedelser innan den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag kan genomföras i praktiken. Således har vi bland annat, i avsnitt 5.5.3, förordat att tågordningen inför en försäljning av försvarsfastigheter bör vara sådan att nya hyresavtal först framförhandlas innan värdet på fas- tigheterna slutligt slås fast, bl.a. med hjälp av oberoende värde- ringsmän (vår syn på vilken hyresmodell som bör tillämpas åter- kommer vi till i kapitel 6). Vidare har utredningsarbetet visat att det vid avvecklingen av Fortifikationsverket, och en överföring av verkets fastigheter till Statens fastighetsverk och/eller avyttring av dem till Specialfastigheter, uppstår ett antal konsekvenser som måste hanteras. Inte sällan handlar det då om detaljerade och rela- tivt särpräglade frågor av ett slag som är svåra att inrymma i en utredning som denna, vars uppdrag är av mer övergripande (system-) karaktär. Som framgått av avsnitt 5.5.6 handlar det t.ex. om hur man bör hantera Fortifikationsverkets arkiv respektive det stora antal arrenden m.m. som myndigheten förvaltar åt Försvars- makten. Därtill finns, som nämndes i avsnitt 5.7, för närvarande vissa osäkerheter beträffande omständigheter som påverkar förut- sättningarna för omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter, bl.a. att säkerhetsskyddslagstiftningen är under över- syn.

Frågan är då, mot denna bakgrund, hur den fortsatta omstruktu- reringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bäst bör hanteras. Därvid handlar det dels om att skapa en lämplig struktur för den långsiktiga förvaltningen av de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska förvaltas i myndighetsform, dels om att förbereda genomförandet av den av oss förordade överlåtelsen av vissa för- svarsfastigheter till bolag.

Vad beträffar den första frågan gäller som en förutsättning för utredningen att Fortifikationsverket ska avvecklas. Givet dagens myndighetsstruktur har vi därför utgått ifrån att de försvarsfastig- heter som fortsatt ska förvaltas i myndighetsform ska överföras till Statens fastighetsverk. Som framgått har dock våra överväganden lett till slutsatsen att en betydande andel av Fortifikationsverkets fastigheter fortsatt bör förvaltas i myndighetsform, dvs. den verk- samhet som är tänkt att överföras till Statens fastighetsverk är av stor omfattning (uppskattningsvis i stort sett jämstor med Statens fastighetsverks nuvarande verksamhet). Med hänsyn till detta vore

222

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

det enligt vår mening inte lämpligt att rakt av inlemma den berörda verksamheten i Statens fastighetsverk, då ett sådant tillvägagångs- sätt inte skulle ge optimala förutsättningar för att exempelvis inte- grera de två myndigheternas respektive organisationskulturer. En bättre lösning vore därför att avveckla både Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk och i stället med deras verksamheter som grund bilda en ny fastighetsförvaltande myndighet.

Vad gäller frågan om att genomföra den av oss förordade över- låtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag bedömer vi att det knappast är möjligt att redan på basis av vårt betänkande dra i gång en konkret avyttringsprocess. På kort sikt vore en bättre lösning enligt vår mening att övergångsvis låta de berörda fastigheterna följa med in i den nya fastighetsförvaltande myndigheten (enligt ovan) och att ge den myndigheten i uppdrag att förbereda och genomföra den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, dvs. att bland annat genomföra det av oss för- ordade alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning”. Med hänsyn till att utgångspunkten ska vara att de åtta områdena på relativt kort sikt bör avyttras kan det vara lämpligt att vid bildandet av den nya myndigheten förlägga verksamheten avseende de berörda områdena i en särskild enhet e.d.

Sammantaget bedömer vi alltså att det mest ändamålsenliga sät- tet att hantera den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter skulle vara att i ett första steg avveckla såväl Fortifikationsverket som Statens fastighetsverk och i stället med deras verksamheter som grund bilda en ny fastighetsförvaltande myndighet. Som framgått är ett väsentligt skäl för detta vår bedömning att en betydande andel av dagens bestånd av försvars- fastigheter fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. Ett annat skäl är att en sammanslagning av myndigheternas verksamheter skulle ge goda förutsättningar för att utvinna samordningsfördelar, i syfte att uppnå en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen. Pot- ential för synergieffekter torde finnas inom bl.a. drift, upphandling, investeringar samt säkerhetsområdet, där skyddskompetensen inom Fortifikationsverket vid en sammanslagning bättre skulle kunna tas till vara i en ny organisation. Med den nya myndigheten skulle det också skapas en stabil grund för att hantera kommande avyttringar av försvarsfastigheter. Det senare är väsentligt då avytt- ringar är komplicerade och tidskrävande juridiska och tekniska processer. Att i ett första steg utgå från myndighetsformen kan

223

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

SOU 2013:61

även underlätta hanteringen av de miljöproblem som kan före- komma på den mark som Fortifikationsverket förvaltar.

Mot denna bakgrund föreslår vi att både Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk avvecklas i nuvarande form. För att säkra en gedigen hantering, och samtidigt trygga verksamheten i de två myndigheterna, föreslår vi att regeringen i stället förbereder för att en ny fastighetsförvaltande myndighet bildas med uppdrag att ta över verksamheten vid Fortifikationsverket och Statens fastighets- verk samt eventuella kulturfastigheter från andra fastighetsförval- tande myndigheter som föreslås av utredningen (S 2012:02) om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter.

Till den nya myndigheten bör initialt föras samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och Statens fastighets- verk. Inom ramen för den nya myndigheten kan sedan arbetet med omstrukturering av det aktuella fastighetsbeståndet fullföljas utan fördröjning.

Den nya myndigheten bör ges uppdraget att förvalta de för- svarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform. Vidare bör regeringen ge den nya myndigheten i uppdrag att dels pröva möjligheten att till lämpligt statligt bolag avyttra de fastig- heter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, dels skilja ut och till mark- naden avyttra de fastigheter i Fortifikationsverkets nuvarande bestånd som staten inte längre behöver för försvarsändamål. De ställningstaganden vi lämnar i föreliggande betänkande och reger- ingens kommande ställningstagande avseende betänkandet bör läggas till grund för detta arbete. I samband med att försäljningar av försvarsfastigheter till ett statligt bolag diskuteras kan det också finnas skäl att överväga om ytterligare omfördelningar kan ske mellan berörda aktörer, i syfte att renodla respektive statlig fastig- hetsförvaltares innehav och specialisering.42

Då det i såväl Fortifikationsverket som Statens fastighetsverk synes finnas fungerande metoder och rutiner för avyttring av fas- tigheter, ser vi inte skäl att lämna något förslag om hur själva avytt- ringsarbetet bör bedrivas.

Enligt vår bedömning torde det vara möjligt att genomföra nöd- vändiga förberedelser i sådan takt att den nya myndigheten kan inleda sin verksamhet den 1 januari 2015. För att genomföra

42 Ett exempel på en sådan fråga, som har väckts i utredningen, är om det ur ett säkerhets- perspektiv vore lämpligt att överföra fastigheten vid Lidingövägen 24 alternativt Tre Vapen i myndighetsägo.

224

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

6.1Hyresmodell

Utredningens bedömning och förslag: I samband med omstruk- tureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) avvecklas. För för- svarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyres- avtal.

6.1.1Inledning

Enligt utredningsdirektiven ska en utgångspunkt för omstrukture- ringen av statens bestånd av försvarsfastigheter vara att försvars- fastigheterna ska upplåtas med samma förutsättningar som fastig- heter som nyttjas av andra statliga myndigheter. Bland annat anges i direktiven att hyressättningen inom det öppna beståndet bör fast- ställas mellan fastighetsägare och hyresgäst på marknadsmässiga villkor. Kontraktsformerna bör överensstämma med dem som gäl- ler för fastighetsbranschen i stort.

Som framgått av kapitel 3 skiljer sig dock hyressättningen i Fortifikationsverket på flera väsentliga punkter från vad som i normalfallet gäller i statsförvaltningen.

Enligt förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fas- tigheter får en fastighetsförvaltande myndighet upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersätt- ningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fast- ställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör då tas till fastig- hetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livs- längd.

Utöver denna förordning sker regeringens styrning av Fortifi- kationsverkets hyressättning gentemot Försvarsmakten i myndig- hetens regleringsbrev. Sedan år 2007 sker hyressättningen utifrån en modell (”Hyresmodell 2006”) som de två myndigheterna gemensamt utformat på uppdrag av regeringen. I regleringsbrevet till Fortifikationsverket anges således att upplåtelse av mark och lokaler till Försvarsmakten ska ske enligt Hyresmodell 2006. En grundläggande utgångspunkt för modellen är att den ska bygga på självkostnadsbaserad hyressättning. Se avsnitt 3.4.1 för en närmare beskrivning av Hyresmodell 2006.

228

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

6.1.2Problem som påtalats med dagens modell

Betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31)

I SOU 2011:31 framfördes stark kritik mot Hyresmodell 2006 och den bristfälliga incitamentsstrukturen för ett rationellt lokal- utnyttjande inom Försvarsmakten. Bland annat anfördes följande.

Enligt SOU 2011:31 är det generellt viktigt att myndigheter, i likhet med andra verksamheter som avkrävs effektivitet, fort- löpande ser över sitt lokalutnyttjande för att uppnå en kostnads- effektiv verksamhet. Detta gäller enligt utredningen inte minst försvaret som är en mycket omfattande verksamhet som bedrivs på stora ytor och många platser.

Mot denna bakgrund såg utredningen det som viktigt att För- svarsmakten har instrument för att rationalisera lokalförsörjningen och att beslutsfattare på olika nivåer styrs av riktiga incitament för att effektivisera lokalutnyttjandet. Enligt SOU 2011:31 bör eventu- ella hinder för att rationalisera lokalutnyttjandet därför undanröjas och möjligheter och incitament till effektivt lokalutnyttjande introduceras. Enligt utredningen är faktorer som påverkar möjlig- heterna t.ex. administrativa rutiner, budgetregler och andra regel- verk liksom säkerhetsaspekter och osäkerheter kring verksam- hetens framtida inriktning. Myndigheten styr själv över sin lokal- försörjning och till stor del är det Försvarsmakten själv som styr över de faktorer som påverkar lokalutnyttjandet. En begränsning i Försvarsmaktens möjlighet att fritt besluta om sin lokalförsörjning utgör emellertid enligt SOU 2011:31 statsmakternas beslut om lokalisering av förbanden i grundorganisationen. Riksdagen har vid de olika försvarsbesluten beslutat om utformningen av grundorga- nisationen och därmed bestämt på vilka orter de olika förbanden ska vara lokaliserade.

Enligt SOU 2011:31 är en viktig faktor, som i dag påverkar möjligheterna till lokalrationaliseringar i försvaret, olika aspekter kring hyresförhållandet mellan Försvarsmakten och Fortifikations- verket. Upplåtelseavtalens utformning och hyresmodellen i övrigt är enligt utredningen faktorer som försvårar lokalrationaliseringar.

Utredningen menade i sitt betänkande att hyresmodellen har många svagheter i sig själv, inte minst när det gäller avtalsperioder, avtalens omfattning, oklara ansvarsförhållanden, otydligheter kring vissa reglers tillämpning m.m. Dessa svagheter i kombination med

229

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

andra egenheter i de ekonomiska förutsättningarna kring försvars- fastigheterna – såsom hanteringen av avvecklingar i samband med försvarsbesluten och rutiner kring avvecklingar generellt – resulte- rar enligt SOU 2011:31 i en stelbent fastighetshantering som inte främjar kostnadseffektiva lokallösningar.

Enligt SOU 2011:31 var detta också den bild som till utred- ningen hade förmedlats av försvarsföreträdare, vilka inte såg någon möjlighet till eller några ekonomiska fördelar med att arbeta med lokalrationaliseringar. En vanlig uppfattning sades vara att det inte lönar sig att avstå från att nyttja lokaler man inte behöver eftersom myndigheten ändå i någon form får stå för kostnaderna för lokalen.

Enligt SOU 2011:31 är innebörden av de nuvarande reglerna i avtalen att det är mycket svårt för Försvarsmakten att säga upp lokaler som man inte behöver inom en garnison eller åtminstone att slippa betala hyra för dem.

Den fysiska omfattningen av avtalen är normalt hela garnisons- områden och uppsägning av avtal kan i regel endast omfatta hela avtal. En effektivare utformning vore enligt SOU 2011:31 att utforma förhyrningen mer flexibelt så att enskilda fastigheter eller delar av en garnison kan upplåtas med olika villkor.

Försvarsmaktens avtal löper formellt på viss tid upp till sex år, men Försvarsmakten kan i vissa fall ekonomiskt vara bunden över betydligt längre perioder. Med utgångspunkt i det varierade bestånd Försvarsmakten förhyr, där en stor andel är relativt gene- rella lokaler, bedömde utredningen att det vore mer ändamålsenligt med en mer varierad kontraktsstruktur.

Enligt SOU 2011:31 förutsätter detta att hyresgästen i prak- tiken kan säga upp lokaler och att fastighetsägaren också har möj- lighet att hyra ut dessa till andra hyresgäster.

Våra iakttagelser

Vår bedömning är att de iakttagelser och överväganden avseende Hyresmodell 2006 som framfördes i SOU 2011:31 (enligt ovan) fortfarande har sin giltighet.

Detta styrks av svaren på de frågor vi ställt till sakansvariga inom Försvarsmakten. Således uppfattas nuvarande hyresmodell inte på ett klart och förutsägbart sätt skapa en rationell parts- relation mellan hyresvärd och hyresgäst. Försvarsmakten ska enligt modellen betala självkostnader, men mekanismer för att jämföra

230

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

med faktiska kostnader saknas. Svårigheterna att granska avtal medför att Försvarsmakten inte upplevs ha full kontroll över hyres- kostnadsutvecklingen.

6.1.3Våra överväganden

Mot bakgrund av de utgångspunkter som anges i utredningsdirek- tiven och de problem som konstaterats föreligga i nuvarande hyres- modellen anser vi att Hyresmodell 2006 bör avvecklas. För för- svarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyresavtal.

Det bör observeras att en sådan förändring kommer att få påtagliga effekter. Den nuvarande hyresmodellen – där hyres- avtalen är korta och innehåller låga s.k. självkostnadshyror, men där hyresgästen är skyldig att vid avflyttning ersätta hyresvärden för oavskrivna restvärden – innebär ett avsteg från bestämmelserna i 9 § förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalför- sörjning. Det kommer vid en övergång till branschmässiga avtal att leda till antingen att hyresavtalen tecknas på mer än sex år, vilket kräver regeringens godkännande, eller att hyran höjs kraftigt för att motsvara en kortare avskrivningstid på investeringen. I fortsätt- ningen kommer Försvarsmakten i likhet med andra myndigheter att behöva teckna långa hyresavtal (upp till 20 år) vid stora investe- ringar, vilket kommer att kräva regeringens medgivande i varje enskilt fall. Detta bör dock inte enbart ses som en begränsning utan även som värdefull information, eftersom det totala åtagandet genom beslutet i detta fall blir tydligt för beslutsfattaren. I sam- manhanget bör också sägas att Försvarsmakten efterfrågar fastig- heter av mycket varierande karaktär, allt ifrån byggnader av generell karaktär, såsom t.ex. kontorsbyggnader, till objekt av mer ovanlig art, som är särskilt anpassade till verksamheten. Sannolikt kan kontraktslängderna därför komma att variera.

Ett avskaffande av Hyresmodell 2006 kommer också att aktuali- sera vissa praktiska frågor kring nu existerande hyresavtal och övriga avtal. Detta berör i första hand de hyresavtal som Försvars- makten har med Fortifikationsverket. Eftersom detta rör för- hållandet mellan två myndigheter under regeringen, bör regeringen föreskriva att löpande hyresavtal med Fortifikationsverket omför- handlas till avtal enligt gängse branschnormer senast den 1 januari 2015.

231

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

Försvarsmaktens övriga hyresavtal – vilka Fortifikationsverket enligt nuvarande ansvarsfördelning mellan myndigheterna har tecknat med externa hyresvärdar – är träffade med andra parter. Det är därmed inte möjligt att ensidigt föreskriva villkoren för dessa. Dessa kan omförhandlas då avtalstiden för respektive avtal löper ut. Försvarsmaktens ansvar blir att bevaka avtalen.

I de fall längre avtalstider än sex år är motiverade, t.ex. på grund av investeringens storlek och/eller objektets belägenhet, får För- svarsmakten liksom andra myndigheter i fortsättningen söka reger- ingens medgivande. Detta innebär även att eventuella avvecklings- kostnader vid förtida upphörande tydliggörs för beslutsfattaren.

6.2Försvarsmaktens ansvar och organisation för lokalförsörjning

Utredningens bedömning och förslag: I samband med omstruk- tureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör För- svarsmakten överta det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. Inför detta bör Försvarsmakten se över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalförsörjningsfrågorna erforderlig prioritet.

6.2.1Inledning

Som framgått av avsnitt 2.1.2 gäller enligt förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Därvid företräder myndig- heten staten som lokalhyresgäst eller arrendator och som arbets- givare enligt arbetsmiljölagstiftningen. Varje myndighet beslutar om sin lokalförsörjning, dvs. hur myndigheten förses med mark, lokaler och anläggningar för sin verksamhet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten.

I dagsläget avviker dock ansvarsfördelningen i lokalförsörj- ningsfrågor mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket på flera punkter från vad som sedan närmare tjugo år tillbaka gäller för övriga statliga myndigheter. Detta återspeglas även i Fortifika- tionsverkets instruktion1, där det anges att verket ska bistå För-

1 Förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket.

232

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

svarsmakten i lokalförsörjningsfrågor. Som framgått av kapitel 3 innebär relationen mellan myndigheterna att Fortifikationsverket, utöver att vara hyresvärd, sedan år 2007 åt Försvarsmakten hanterar många av de hyresgästfrågor som normalt ligger på en myndighet som hyr lokaler. Till exempel har Fortifikationsverket i uppdrag att hyra in lokaler m.m. åt Försvarsmakten, i de fall förhyrning sker av andra värdar än Fortifikationsverket. Se vidare avsnitt 3.4.2 för en beskrivning av Fortifikationsverkets ansvar för Försvarsmaktens förhyrning hos andra hyresvärdar och kapitel 4 för en beskrivning av Försvarsmaktens organisation för och arbete med lokalförsörj- ning.

6.2.2Problem som påtalats med nuvarande ordning

Betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31)

I SOU 2011:31 drogs slutsatsen att Försvarsmakten måste ta ett samlat ansvar för sin lokalförsörjning, givet de ramar statsmakterna beslutat, i linje med vad som gäller för övriga myndigheter.

Utredningen bedömde att Försvarsmakten behöver förstärka sin kompetens i fastighetsfrågor och ge frågorna vederbörlig prioritet för att kunna rationalisera sin lokalanvändning och för att kunna vara en effektiv motpart i hyresförhandlingar. Vidare behöver myndighetens arbete med att analyserna konsekvenserna av nyin- vesteringar förbättras.

Enligt SOU 2011:31 är den nuvarande ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor mellan Försvarsmakten och Fortifikations- verket inte tydlig. Utgångspunkten bör enligt utredningen vara densamma som gäller för andra statliga myndigheter, dvs. att myn- digheten har fullt ansvar för lokalförsörjningen och att statliga fas- tighetsförvaltare agerar med i stort sett samma förutsättningar som icke-statliga fastighetsförvaltare. På så sätt renodlas beställar- funktionen från utförarfunktionen, vilket skapar förutsättningar för en tydlig styrning och att konkurrenskraftiga lösningar uppnås i ett samspel där parternas intressen ställs mot varandra.

När det gäller uppgiftsfördelningen svarar Fortifikationsverket för en rad funktioner som enligt SOU 2011:31 borde ligga på För- svarsmakten. Redan att det i Fortifikationsverkets instruktion

233

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

anges att verket ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor är en avvikelse från det som gäller i statsförvaltningen i övrigt.

Överblicken i Försvarsmaktens lokalanvändning och hante- ringen av portföljen av hyreskontrakt finns hos Fortifikations- verket. Det ansvar som Fortifikationsverket tar för att utforma garnisonsplaner där Försvarsmaktens lokalbehov planeras och dokumenteras är en uppgift som enligt SOU 2011:31 borde utföras av Försvarsmakten. Vidare framhölls i SOU 2011:31 att det faktum att Fortifikationsverket hanterar Försvarsmaktens externa förhyr- ningar från konkurrenter också är ett avsteg från det som gäller för övriga myndigheter.

I SOU 2011:31 framfördes att Försvarsmakten, i likhet med övriga statliga myndigheter, bör följa förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning vad gäller kravet att lämna uppgifter om ingångna hyresavtal till Ekonomistyrningsverket2 och att begära regeringens medgivande för förhyrningar där man binder upp staten i långa åtaganden. Så sker inte i dag och något undantag har inte beviljats av regeringen.

Utredningen gjorde bedömningen att dess förslag skulle inne- bära att Försvarsmakten bättre behöver leva upp till de krav som egentligen redan i dag ställs på myndigheten. Enligt SOU 2011:31 bör Försvarsmakten självständigt hantera frågor om lokalplanering, lokalutnyttjande, beslut kring kontraktslängd, hyresarrangemang osv. Den del av pris- och löneomräkning av myndighetens anslag som avser lokalkostnader bör enligt SOU 2011:31 beräknas på samma sätt som för andra myndigheter. Den roll som Fortifika- tionsverket på olika sätt getts bör Försvarsmakten själv ikläda sig. Enligt SOU 2011:31 bör detta gälla också för kostnadsbedöm- ningar och värderingar av olika alternativ i samband med nyinveste- ringar som förutsätter långa förhyrningar.

Våra iakttagelser

Enligt vår bedömning är de i SOU 2011:31 framförda iakttagel- serna och övervägandena avseende Försvarsmaktens ansvar för lokalförsörjning fortfarande giltiga.

2 Beträffande försvarsanläggningarna föreslogs dock i SOU 2011:31 att ansvaret för dessa skulle föras över till Försvarsmakten. Därmed skulle inget hyresförhållande föreligga avse- ende försvarsanläggningarna, varför heller inga uppgifter skulle behöva rapporteras om dessa.

234

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

Detta styrks av svaren på de frågor vi ställt till sakansvariga inom Försvarsmakten. Enligt dessa har statsmakternas beslut om förändringar i Försvarsmaktens uppdrag och organisation de senaste åren lett till förändrade planeringsförutsättningar för verk- samheten. Försvarsmaktens planering avseende lokalförsörjning har i alltför hög grad blivit inriktad på kortsiktiga åtgärder, medan den långsiktighet som måste prägla planeringen för den trögrörliga infrastrukturen satts i bakgrunden. Lokalfrågor belyses ofta inte tillräckligt i planerings- och beslutsprocessen, vilket riskerar att leda till nyförhyrningar med betydande oplanerade ekonomiska åtaganden för Försvarsmakten. Detta uppfattas ibland ske utan att tillräckliga analyser och värdering av olika alternativ för lokalkost- nadskonsekvenserna har genomförts.

Det finns också delade meningar om huruvida ansvarsförhållan- det i lokalförsörjningsprocessen inom Försvarsmakten – mellan organisationsenheterna och Lokalplaneringsenheten3 – är adekvat fördelat. Detta gäller främst behovsutredningsskedet. Det kan uppfattas som mindre lämpligt att organisationsenheterna som part i målet och utan lokalförsörjningskompetens leder arbetet i detta. Behovsanalysen är det viktigaste skedet i anskaffningsprocessen där lokalförsörjningsalternativ fastställs. Totalansvaret för behovs- utredningar borde föras över till lokalförsörjningsorganisationen, som ju även ansvarar för underlaget för det slutliga beslutet.

En omfördelning av fokus från nyförhyrning till övriga delar inom lokalförsörjningen har påbörjats: vidmakthållande, avtals- hantering, fastighetsekonomi, uppföljning, planering och avveck- ling m.m. Denna utveckling bör enligt de sakansvarigas uppfattning fullföljas.

6.2.3Våra överväganden

Som nämnts skiljer sig dagens ansvarsfördelning i lokalförsörj- ningsfrågor mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket på flera punkter från vad som sedan närmare tjugo år tillbaka med framgång har tillämpats för övriga statliga myndigheter. Utöver att vara hyresvärd har Fortifikationsverket sedan år 2007 i uppdrag att åt Försvarsmakten hantera många av de hyresgästfrågor som nor- malt ligger på en myndighet som hyr lokaler.

3 Se kapitel 4 för en beskrivning av Försvarsmaktens organisation för lokalförsörjning och de begrepp som används i det sammanhanget.

235

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

I avsnitt 5.8 har vi föreslagit att den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter i ett första steg bör ske genom att Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk avvecklas och att regeringen i stället med deras verksamheter som grund bil- dar en ny fastighetsförvaltande myndighet. Som där framgått menar vi att den nya myndigheten bl.a. bör ges uppdraget att för- valta de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndig- hetsform.

Teoretiskt sett skulle den nya myndigheten också kunna ges i uppdrag att utföra de arbetsuppgifter som Fortifikationsverket i dag ansvarar för avseende Försvarsmaktens förhyrning hos andra hyresvärdar. Enligt vår mening vore detta dock inte en lämplig lös- ning.

Lokalresurserna utgör en viktig, strategisk resurs för Försvars- maktens verksamhet och representerar den tredje största kostnads- posten i Försvarsmaktens budget. De kräver på grund av sin natur en långsiktig planering. Förändringar kräver ofta stora investe- ringar som binder kapital för lång tid framåt.

De speciella regler som hittills gällt för Försvarsmaktens lokal- försörjning och som avviker från vad som gäller för övriga myndig- heter – Fortifikationsverkets instruktion, Hyresmodell 2006 m.m.

– har inte gynnat Försvarsmaktens förmåga att utöva den styrning av den viktiga lokalresursen som är nödvändig. Detta har även påpekats av tidigare utredningar. Alla särbestämmelser av detta slag bör därför upphöra.

Mot denna bakgrund anser vi att det i samband med omstruktu- reringen av statens bestånd av försvarsfastigheter också är väsent- ligt att Försvarsmakten övertar det fulla ansvaret för sin lokalför- sörjning och att myndighetens ledning får instrument för att styra denna viktiga resurs.

Förändringarna av försvarsfastigheternas förvaltning och att nuvarande specialregleringar upphör kommer att medföra en roll- förändring för Försvarsmakten när det gäller de externa relation- erna till de nya hyresvärdarna. Slopandet av Hyresmodell 2006 och övergången till hyresavtal av gängse typ kommer att innebära att Försvarsmakten måste skaffa sig egna resurser för att överta de uppgifter som för närvarande uppdragits åt Fortifikationsverket samt för att kunna uppträda fullt professionellt som hyresgäst med kompetens inom hyresjuridik och fastighetsekonomi vid hyresför- handlingar och upphandling av fastighetsrelaterade tjänster. I detta sammanhang bör det påpekas att en sådan förändring bör vara

236

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

kostnadsneutral för Försvarsmakten, eftersom myndigheten redan i dag genom hyra och uppdragsersättningar betalar Fortifikations- verkets samtliga kostnader för de uppgifter som man föreslås överta.

Utöver dessa åtgärder, som är en nödvändig följd av den föränd- rade rollfördelningen mellan Försvarsmakten och hyresvärdarna, måste Försvarsmakten dock även se över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalförsörjningsfrågorna erforderlig prioritet. De befintliga processerna är visserligen till största delen adekvata och väl definierade i handböcker och annan dokumentation. Det finns dock viktiga punkter där nuvarande pro- cesser och organisation behöver ses över och kompetensen föränd- ras för att uppnå de mål som eftersträvas: kontroll över lokalresur- serna, incitament till hushållning samt instrument för rational- isering.

I det följande redovisar vi rekommendationer, till viss del kon- kretiserade, om de organisatoriska och administrativa förändringar inom Försvarsmaktens lokalförsörjningsorganisation som kommer att bli nödvändiga med anledning av de förutsedda förändringarna av förvaltningen av de fastigheter som Försvarsmakten förhyr för sin verksamhet.

Utgångspunkter för rekommendationerna

Utgångspunkten för rekommendationerna är att Försvarsmakten helt övertar ansvaret för sin lokalförsörjning i enlighet med förord- ningen om statliga myndigheters lokalförsörjning, innefattande ansvaret för samtliga de relationer en hyresgäst har gentemot hyresvärd/fastighetsägare.

För att Försvarsmakten fullt ut ska kunna överta detta ansvar krävs

att Försvarsmaktens ledning tar ett tydligt ansvar för myndig- hetens lokalförsörjning,

att Försvarsmakten etablerar ett ekonomiskt-administrativt regelverk för lokalförsörjning som ger ett incitament för bud- getansvariga chefer att hushålla med och rationalisera lokal- resurser, samt

att Försvarsmaktens nuvarande organisation för lokalförsörj- ning utformas och bemannas för att stödja myndighetsledning-

237

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

ens centrala ansvar samt för budgetansvariga chefers ansvar för hushållning och rationalisering.

Ansvar för lokalförsörjningen och hyresgästkompetens

Som följd av att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan Fortifi- kationsverket och Försvarsmakten upphör, kommer Försvars- makten att överta ansvaret för de hyresgästfrågor som Fortifika- tionsverket för närvarande utför. Som framgått av kapitel 3 är denna verksamhet omfattande. Den inbegriper bl.a. följande avtal:

Övertagande av drygt 500 hyresavtal för drygt en femtedel av nuvarande lokalbestånd.

Övertagande av arrendeavtal. För närvarande finns cirka 600 arrendeavtal med en total areal på drygt 10 000 hektar. De av dessa avtal som inte rör fastigheter med förhyrda byggnader eller anläggningar bör övertas av Försvarsmakten.

Övertagande av avtal för ett stort antal övriga nyttjanderätter, samfälligheter och servitut.

Övertagande av avtal för mediaförsörjning.

Övertagande av motsvarande avtal för det slutna beståndet.

Sammantaget uppgick kostnaderna för ovanstående avtal år 2012 till cirka 625 miljoner kronor, vilket motsvarar ungefär en fjärdedel av Försvarsmaktens totala hyreskostnad.

Förutom övertagandet av avtalen kommer förändringen, som framgår av kapitlen 3 och 4, att medföra ett väsentligt ökat åta- gande för Försvarsmakten även inom ett flertal andra områden. Det kommer därför att krävas att Försvarsmakten väsentligt förstärker sin kompetens och sina resurser, enligt följande:

Försvarsmakten måste ha förstärkt kompetens för att handlägga avtalsfrågor vid t.ex. nyförhyrning, omförhandling, uppsägning och avtalsbevakning. För detta krävs kompetens inom hyres- och avtalsjuridik och fastighetsekonomi samt branschkunskap och förhandlingskompetens.

Försvarsmakten måste ha förstärkt kompetens för att själv kunna ansvara för garnisonsplanering och lokaleffektiviserings-

238

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

frågor och i samband därmed planering och beställning av bru- karrelaterade investeringar.

Försvarsmakten måste ha förstärkt kompetens inom de övriga områden där Fortifikationsverket hittills ansvarat för hyresgäst- och lokalförsörjningskompetensen: stöd i behovsutredningar, rådgivning i byggnads- och byggnadsprocessfrågor, sökande av lämpliga objekt för förhyrning, upphandling av hyresgästknutna tilläggstjänster (nyckelhantering, brandservice, avfallshantering m.m.) samt för betalning av hyror och avgifter till fastighets- ägare, hyresvärdar och leverantörer.

Försvarsmakten måste ha kompetens för att i fortsättningen själv företräda staten i hyresnämnd och domstol då det gäller avtalsfrågor enligt ovan.

Försvarsmakten måste upprätta ett eget system för registrering och bevakning av hyres-, arrende- och nyttjandeavtal och abon- nemang samt övriga avtal och abonnemang inom lokalområdet. Systemet måste kunna hantera även uppgifter för det slutna beståndet.

Försvarsmakten måste upprätta ett eget system för lokalregister som stöder en effektiv administration av lokalresursen och kan användas för interndebitering av lokalkostnader. Systemet bör samordnas med avtalsregistret.

Centralt ansvar för myndighetens lokalförsörjning

Lokalförsörjning är en stödverksamhet för kärnverksamheten. Planeringen för kärnverksamheten blir därför styrande även för lokalförsörjningsplaneringen. Lokal- och infrastrukturresurser har dock vissa speciella egenskaper som gör att planeringen av dessa får konsekvenser även för verksamhetsplaneringen. De måste därför ägnas särskild uppmärksamhet i den totala planeringen. Anskaff- ning av lokaler och infrastruktur kräver lång tid för både projekte- ring och byggenskap. Den kräver stora investeringar, som medför att stora kostnader binds för långa tidsrymder. Detta gäller särskilt för verksamheter som Försvarsmaktens, där både verksamheten och uppdraget från statsmakterna kan ställa mycket specifika krav på speciallokaler, lokalisering m.m. och där flyttning av befintliga

239

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

etableringar ofta skulle medföra så stora transaktionskostnader att de inte är ekonomiskt försvarbara.

Av dessa skäl måste lokalförsörjningen vara ett centralt ansvar för myndighetens ledning. Lokalförsörjningsplaneringen bör vara en integrerad del av verksamhetsplaneringen. Lokalförsörjnings- planen bör utvidgas och utvecklas som en del av Försvarsmaktens verksamhetsplan (FMUP). Lokalförsörjningsplanen bör innehålla en långsiktig planering av myndighetens lokalinnehav och lokal- kostnader samt en konsoliderad garnisonsplanering med en lång- siktig plan för utredning, genomförande och finansiering av samt- liga anmälda lokalförsörjningsprojekt.

Det måste säkerställas att alla underlag som tas fram för beslut om förändrad verksamhet eller investeringar i materiel verkligen följer de existerande föreskrifterna att innehålla en redovisning av val av lösning för lokalresurser och kostnaderna för det valda alter- nativet.

Beslut om utredning och genomförande av lokalförsörjnings- projekt ska fattas centralt inom Försvarsmakten. En delegering av ansvaret för dessa beslut till nivåer, där den nödvändiga total- kunskapen om befintliga resurser saknas, leder till uppenbara risker för suboptimering och att kostnaderna inte kan hållas under kon- troll.

Ett centralt register över Försvarsmaktens lokaler, avtal och lokalkostnader är nödvändigt för att ge ledningen underlag för väl underbyggda beslut samt för att prognoser ska kunna göras och avtal bevakas. Det kan även användas för interndebitering av lokal- kostnader för att skapa ett incitament för hushållning och rational- isering hos budgetansvariga chefer.

Regelverk för administration

Ansvaret för lokalförsörjningsfrågorna bör tydliggöras ytterligare på samtliga nivåer. Försvarsmaktens arbetsordning bör komplette- ras och förtydligas, så att det tydligt framgår att sakområdet infra- struktur även innefattar lokalförsörjning samt hur ansvaret för detta delområde fördelas på ansvariga chefer. Inom nuvarande organisation bör produktionschefen ges ett tydligt bemyndigande att ingå hyresavtal för Försvarsmaktens räkning.

Ansvaret för all hyresgäst- och lokalförsörjningskompetens inom Försvarsmakten ska utövas centralt. Det gäller lokaladmi-

240

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

nistration, hyresjuridik, fastighetsekonomi, lokal- och avtals- register, upphandlingar av hyresgästknutna tilläggstjänster m.fl. tjänster. De tjänster som upphandlats centralt kan därefter avropas på garnisons- eller organisationsenhetsnivå.

Bevakning av samtliga Försvarsmaktens hyresavtal, arrendeavtal, abonnemangsavtal och avtal om nyttjanderätter m.m. liksom all eventuell andrahandsuthyrning ska ske centralt.

Den befintliga objektledarinstruktionen vid nyanskaffning av lokaler är i stora delar adekvat. En nödvändig förändring är dock att flytta totalansvaret för utredningar av lokalförsörjningsärenden till lokalförsörjningsorganisationen. Detta bör även gälla behovs- analyser m.fl. utredningar i tidiga skeden. Nuvarande system, där garnisonschef ansvarar för behovsanalys och förord av alternativ, är inte ändamålsenligt för att Försvarsmaktens ledning ska kunna utöva den nödvändiga styrningen av prioriteringar och kostnader. Samtliga föreslagna lokalförsörjningsprojekt ska beredas inom lokalförsörjningsorganisationen och beslutas samlat inom den årliga verksamhetsplaneringen.

I samband med behovsanalysen för ett lokalförsörjningsärende ska även kostnadsansvaret för tillkommande kostnader definieras.

Regelverk för ekonomi

Det är nödvändigt att skapa en incitamentsstruktur inom Försvars- makten för att uppnå den hushållning med och rationalisering av lokalresursen som eftersträvas. De ändringar och förstärkningar av det centrala ansvaret för lokalförsörjningen och det administrativa regelverket som föreslagits ovan är nödvändiga men inte tillräckliga för att åstadkomma denna incitamentsstruktur. Därutöver krävs enkla och begripliga ekonomiska styrmedel. Dessa består av intern- debitering av lokalkostnader och oberoende medelstilldelning för dessa.

I det följande ges ett förslag till regelverk som bygger på beprö- vade erfarenheter av system för interndebitering och medelstilldel- ning, som sedan ett tjugotal år tillbaka används inom andra myn- digheter, som i likhet med Försvarsmakten har en förgrenad orga- nisation samt är beroende av speciella lokalresurser och lokali- seringar. Den slutliga utformningen av ett sådant regelverk måste dock givetvis anpassas till Försvarsmaktens egna förutsättningar. Att skilja debiteringen av kostnader från medelstilldelningen är

241

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

dock en nödvändig grundförutsättning för att ett incitament ska uppstå.

Interndebitering av lokalkostnader

Normalt ingås hyresavtal för större enheter och för längre tid, eftersom detta oftast ger de förmånligaste hyresvillkoren. De hyresobjekt som skapas genom externa hyresavtal är oftast för stora enheter för intern vidaredebitering. Hyresobjekten indelas därför i mindre upplåtelseobjekt. Man väljer den indelning som är mest ändamålsenlig för att få en upplåtelsestruktur som stöder hus- hållning med lokalresursen.

Lokalkostnaderna fördelas på upplåtelseobjekten i förhållande till deras area. De kostnader som fördelas är hyra, elektricitet, andra förbrukningar, lokalvård m.m. samt eventuellt kostnader för tomma lokaler enligt nedan.

Betalningsansvaret bör, för att få största incitamentseffekt, för- delas ned till den lägsta nivå inom organisationen som har ett sepa- rat budgetansvar.

Varje organisationsenhet tilldelas genom ett upplåtelsebeslut de upplåtelseobjekt som enheten använder för sin verksamhet. Upp- låtelsebeslutet löper lämpligen tills vidare med en angiven uppsäg- ningstid, t.ex. 12 månader.

Interndebiteringen genomförs centralt av lokalförsörjnings- organisationen, årligen eller oftare. Upplåtelseobjekt, upplåtelse- beslut och interndebitering hanteras lämpligen i samma centrala register som lokaler, hyresavtal och lokalkostnader.

Om chefen för en organisationsenhet säger upp ett objekt, kommer enheten efter 12 månader inte längre att debiteras lokal- kostnaderna. Myndighetens hyreskostnader för objektet kan dock kvarstå. De lokaler som sagts upp av organisationsenheterna över- förs då till ett kostnadsställe Tomma lokaler.

Den besparing som görs uppstår då på längre sikt. Organi- sationsenheterna får ett incitament att säga upp obehövliga lokaler och den centrala lokalförsörjningsorganisationen får kännedom om vilka lokaler som kan avvecklas då hyresavtalen löper ut eller som kan användas för andra lokalbehov. De kan, om det är möjligt och lämpligt, även hyras ut i andra hand. Erfarenheter från de myndig- heter som genomfört ett interndebiteringssystem av denna typ

242

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

vittnar om att stora verksamhetsförändringar, även ökningar, har kunnat genomföras inom ramen för en minskad lokalarea.

Medel för de centrala kostnaderna för Tomma lokaler kan avsättas centralt. Man kan även debitera kostnaderna för Tomma lokaler som ett påslag på lokalkostnaden för samtliga upplåtelse- objekt. Då betalar lokalnyttjarna hela lokalkostnaden, och incita- mentet att säga upp lokaler förstärks.

Oberoende medelstilldelning för lokalkostnader

För att incitamentssystemet ska fungera, måste medelstilldelningen för lokalkostnader åtminstone kortsiktigt vara frikopplad från lokalkostnaderna. Incitament för att säga upp lokaler och för åter- hållsamhet vid nyanskaffning kan t.ex. skapas genom att medels- tilldelningen för lokalkostnader bygger på medelvärdet av de sen- aste tre årens kostnader. Organisationsenheterna får då på margi- nalen behålla delar av besparingar och får inte full kompensation för ökningar.

Större kostnadsökningar för nyanskaffningar som beslutats centralt måste dock fortfarande kunna kompenseras. Detta för- utsätts ske genom explicita beslut om medelstilldelning i samband med beslutet om genomförande av nyanskaffningen.

Organisation

Det pågående arbetet inom Produktionsavdelning infrastruktur med inriktning på att effektivisera myndighetsledningens kontroll bör fullföljas. Organisationen kommer att behöva tillföras kompe- tens och resurser av olika slag för att kunna lösa de genom refor- men tillkommande uppgifterna. Organisationen bör därvid ses över för att dels ge ledningen större central kontroll över lokalresursen och lokalkostnaderna, dels öka samordning och erfarenhetsutbyte inom organisationen och dels ge underlag för de tillkommande kompetenser som behövs. Lokalplaneringsenheternas verksamhet har tidigare till relativt stor del inriktats på nyanskaffning av loka- ler. Arbetet med långsiktig lokalplanering, hushållning, rational- isering och styrning av lokalresurserna bör ges prioritet.

Försvarsmaktens organisation för lokalförsörjning behöver i det nya läget ses över på ett sätt som stöder uppgifterna att överta de

243

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

tillkommande arbetsuppgifterna, ge myndighetens ledning stöd för ett förstärkt centralt ansvar samt att skapa ett ändamålsenligt system för lokalförsörjning som stöder budgetansvariga chefers ansvar för hushållning och rationalisering.

Lokalförsörjningsorganisationen bör ges ett tydligt uppdrag från myndighetens ledning att ansvara för de uppgifter det är fråga om.

Den nuvarande organisationen med Produktionsledning infra- struktur och de funktionsunderställda enheterna tillförs den nya kompetens och de resurser som behövs för att kunna genomföra samtliga uppdrag inom lokalförsörjningsområdet som beskrivs ovan. Om det bedöms ha fördelar med geografiskt spridd repre- sentation av vissa funktioner inom enheten kan dessa förläggas till garnisoner, men lyder fortfarande under den gemensamma chefen. Ansvarsfördelningen inom Produktionsledning infrastruktur efter förändringarna ska dokumenteras.

Samverkan i lokalförsörjningsfrågor inom Försvarsmaktens produktionsledning med de övriga verksamhetsgrenarna bör for- maliseras och dokumenteras, så att det säkerställs att verksamhets- och lokalplaneringen följs åt.

Genomförande av löpande förvaltningsåtgärder, avrop på cen- trala avtal m.m. samt kontakter med fastighetsägare inom ramen för löpande drift- och underhållsavtal bör även i fortsättningen ske lokalt genom garnisonerna. Ansvarsfördelningen i dessa avseenden ska dokumenteras.

6.3Terminologi och nyckeltal för försvarsfastigheter

Utredningens bedömning och förslag: Den myndighet som framöver ska förvalta de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform bör i tillämpliga delar, och där så inte redan sker, anpassa sin terminologi och sina nyckeltal till fastighetsbranschens för att underlätta jämförelser.

Parallellt med vår utredning har Ernst & Young på uppdrag av Fortifikationsverket gjort en beskrivning av Fortifikationsverkets erfarenheter av dagens arbetssätt och slutsatser om dess effektivitet

244

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

ur ett statligt fastighetsägarperspektiv. Rapporten4 från uppdraget har även överlämnats till utredningen.

Flertalet av de rekommendationer som lämnas i rapporten berör förhållanden som vi behandlat i tidigare eller kommande avsnitt, t.ex. nuvarande hyresmodell. Här vill vi dock uppmärksamma en av de frågor Ernst & Young tar upp, nämligen avseende terminologi och nyckeltal för försvarsfastigheter. I rapporten (s. 22 f.) anger Ernst & Young följande:5

Fortifikationsverket bör anpassa sina nyckeltal till fastighetsbranschen för att underlätta jämförelser

Fortifikationsverket bör anpassa sin terminologi till fastighets- branschen för att underlätta jämförelser med andra fastighetsägare. Exempelvis kan ifrågasättas om det finns behov av att dela upp investe- ringarna i s.k. ”ägarrelaterade investeringar” respektive ”brukarrelate- rade investeringar”.

Även de nyckeltal som verket använder bör anpassas till standard inom fastighetsbranschen för att underlätta jämförelser. Exempelvis bör Fortifikationsverket använda LOA, i stället för BTA, BTA är ett nyckeltal som ofta används av byggbolag i samband med nybygg- nationer medan LOA används av fastighetsförvaltande ägare. Även redovisningen av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd bör anpassas till praxis inom fastighetsbranschen. Förslagsvis tar Fortifikations- verket avstamp i Svenskt Fastighetsindex, IPD. Enligt IPD indelas fastigheter i följande klasser; Bostäder, Kontor, Handel, Utbildning.

Fortifikationsverket bör följa vakanser och hyreskontraktens för- fallostruktur.

Försvarsmakten har av oss ombetts kommentera Ernst & Youngs förslag och har beträffande ovanstående framfört att ”Försvars- makten har sedan år 2007 kontinuerligt utfört utredningar om effek- tivt lokalnyttjande avseende förhyrningar vid olika garnisoner och förband. En förutsättning för arbetet har varit att erhålla aktuella ytor enligt LOA, vilket Fortifikationsverket efterhand har bistått med. Genomlysningen av etablissemanget har även strukturerats utifrån Svensk Fastighetsindex uppdelning. Således biträder Försvarsmakten detta synsätt”.

Mot denna bakgrund framstår Ernst & Youngs rekommen- dation som rimlig enligt vår mening. Med hänsyn till omstrukture- ringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör rekommen- dationen dock ta sikte på den myndighet som framöver ska förvalta

4Analys statligt fastighetsägarperspektiv (Ernst & Young, 2013-01-18).

5Vi har redovisat en förklaring av begreppen lokalarea (LOA) och bruttoarea (BTA) i avsnitt 3.4.1.

245

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighets- form. Vi föreslår därför att denna myndighet i tillämpliga delar, och där så inte redan sker, bör anpassa sin terminologi och sina nyckel- tal till fastighetsbranschens för att underlätta jämförelser.

6.4Enhetlig finansieringsmodell för berörda myndigheter6

Utredningens bedömning och förslag: För fastigheter som i dag finansieras med lån och/eller statskapital bör en enhetlig finansieringsmodell med lån i Riksgälden införas för både nya och befintliga fastigheter avseende nuvarande Statens fastighets- verk och Fortifikationsverket.

Avkastningspliktigt statskapital bör inlevereras till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel.

En översyn bör göras av vilka fastigheter som ska finansieras direkt med anslag.

6.4.1Finansiering av fastigheter

I dag finansierar Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket sina investeringar i fastigheter huvudsakligen med lån i Riksgälden. I regleringsbreven har verken en s.k. övrig kreditram för investe- ringar i fastigheter. Kreditramen uppgår år 2013 till 12,3 miljarder kronor för Statens fastighetsverk och 11,1 miljarder kronor för Fortifikationsverket. Därutöver finns tillgångar som har finansie- rats från statens budget och som har tillförts Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket antingen när verken bildades eller vid ett senare tillfälle. Dessa tillgångar redovisas vid tillförseln som stats- kapital.

Statskapitalet uppgick per den 31 december 2012 till 1 727 mil- joner kronor i Statens fastighetsverk och 884 miljoner kronor i Fortifikationsverket. För Fortifikationsverket är i stort sett hela statskapitalet avkastningspliktigt (882 av 884 miljoner kronor vid 2012 års slut). För Statens fastighetsverk utgörs dock en betydande del av icke avkastningspliktigt statskapital (904 av 1 727 miljoner

6 Detta avsnitt bygger i huvudsak på Ekonomistyrningsverkets rapport till utredningen,

Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till Försvars- fastighetsutredningen (ESV 2013:33).

246

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

kronor vid 2012 års slut), vilket har finansierat markfastigheter som saknar avkastningsförmåga.

Det avkastningspliktiga statskapitalet har minskat väsentligt de senaste åren för båda myndigheterna. Inkomster motsvarande avskrivningar och nedskrivningar på tillgångar som finansierats med avkastningspliktigt statskapital ska enligt regleringsbreven redovisas mot en inkomsttitel på statens budget. Statsmakterna har dock i vissa försvarsbeslut medgett att statskapital får användas för att finansiera vissa omstruktureringskostnader för försvarsfastig- heter. Under år 2012 minskade statskapitalet med 203 respektive 352 miljoner kronor i Fortifikationsverket och Statens fastighets- verk.

Vid en förändring av dagens finansieringsmodell skulle det avkastningspliktiga statskapitalet inlevereras och berörd myndighet i stället ta upp motsvarande lån, vilket påverkar Riksgäldskontorets nettoutlåning. Hur stor denna inleverans skulle bli beträffande försvarsfastigheterna beror bl.a. på vilka överlåtelser som före dess gjorts till bolag.

Efter att statskapitalet har inlevererats skulle samtliga fastig- heter få en enhetlig finansieringsmodell i form av lån i Riksgälden. En förändring som uppkommer är att statskapitalet inte kan använ- das för att finansiera omstruktureringskostnader.

En alternativ modell skulle kunna vara att helt och hållet finan- siera de statliga fastigheterna med statskapital. Eftersom det befint- liga kapitalet är så litet bedömer Ekonomistyrningsverket (ESV) i sin rapport till oss att denna modell skulle vara budgetpolitiskt svår att åstadkomma. Den skulle nämligen kräva tillskott av statskapital över statens budget.

De fördelar som finns med att skapa en enhetlig finansierings- modell överväger enligt ESV de problem det eventuellt kan inne- bära att statskapital inte längre skulle kunna användas för att finan- siera kostnader för omstruktureringar. Saldot på statens budget påverkas inte av vilken modell som används. Det finns dock ansvarsmässigt fördelar med en lånemodell genom att det utgifts- område och den verksamhet som omfattas belastas med utgifter under anslag till följd av beslut om omstruktureringskostnader i stället för att belastas när fastigheterna anskaffas.

Att ha en enhetlig finansieringsmodell kommer även att under- lätta utvecklandet av en ny modell för att fastställa avkastningskrav, se avsnitt 6.5 nedan.

247

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

En alternativ väg skulle kunna vara att låta det statskapital som finns kvar amorteras enligt nuvarande regler. Det skulle dock inne- bära att de fastighetsförvaltande myndigheterna får en blandad finansieringsmodell. Eftersom det avkastningspliktiga kapitalet redan är lågt bedömer ESV att de negativa konsekvenserna av att inleverera kapitalet torde vara mindre än de fördelar som uppnås med en enhetlig finansieringsmodell.

Fastigheter som finansieras direkt med anslag

Befästningar som Försvarsmakten använder i sin verksamhet finan- sieras vid färdigställandet med en engångshyra motsvarande anskaffningskostnaden. Statens budget påverkas alltså inte löpande av kapitalkostnader under den tid som en befästning innehas av Försvarsmakten. Det finns en oklarhet om var gränsen går mellan fastigheter och befästningar eftersom det saknas en entydig defi- nition av befästningar.

Vid en lånefinansiering kommer eventuella framtida omstruktu- reringar som minskar behovet av fastigheter att medföra att till- gångar behöver skrivas ned till försäljningsvärdet. Om den alterna- tiva användningen av fastigheterna är begränsad uppkommer stora kostnader som behöver finansieras från anslag. Tidigare omstruktu- reringar har i väsentlig utsträckning finansierats genom nedskriv- ning av statskapital. Denna möjlighet kommer inte att finnas kvar i framtiden. I sin rapport till utredningen framför ESV att det finns skäl att överväga vilka fastigheter som bör finansieras med anslag, mot bakgrund av erfarenheterna från de tidigare försvarsbesluten. Som framgått av kapitel 5 beskriver ESV i rapporten hur framtida försvarsbeslut kan påverka statens budget.

ESV bedömer att regeringen bör se över om det finns fastig- heter som bör finansieras direkt med anslag.

Enligt nuvarande regler måste samtliga fastigheter och anlägg- ningar redovisas som anläggningstillgångar och hela anskaffnings- värdet bör framgå i myndigheternas årsredovisning. I en framtida modell är det däremot viktigt att ge möjlighet att undanta vissa fastigheter från avkastningskrav, t.ex. befästningar som finansierats direkt med anslag. Det bör i sådana fall även vara möjligt att sätta värdet till 0 kronor genom direktavskrivning i de fall en anläggning helt anslagsfinansierats.

248

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

6.4.2Våra överväganden

Sammantaget bedömer vi, mot bakgrund av ovanstående, att en enhetlig finansieringsmodell med lån i Riksgälden bör införas för både nya och befintliga fastigheter avseende nuvarande Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket (om vårt förslag i kapitel 5 genomförs, så bör denna modell tillämpas för den nya myndig- heten). Avkastningspliktigt statskapital bör inlevereras till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel.

Vidare anser vi, i likhet med ESV, att det finns skäl för reger- ingen att se över vilka fastigheter som ska finansieras direkt med anslag.

6.5Avkastningskrav på berörda fastighetsförvaltande myndigheter7

Utredningens bedömning och förslag: Det finns väsentliga svårigheter att tillämpa metoder för avkastningskrav för myn- digheter som motsvarar dem som används för fastighetsförval- tande bolag.

Det är inte lämpligt att ha ett avkastningskrav som utgår från nuvarande myndighetskapital.

Avkastningskravet bör utgå från det genomsnittliga lånet för fastigheter. Detta är den bas som bäst uppfyller kraven att vara enkel och ge rätt signaler för att styra verksamheten effektivt.

Riksdagen har uttalat att fastighetsförvaltning ska skiljas från bru- kande av lokaler. Det ska tillämpas en marknadsliknande hyressätt- ning för fastigheter inom staten och avkastningskravet bör mot- svara vad som gäller för fastighetsförvaltande bolag. Det har under de senaste åren förts fram av de fastighetsförvaltande myndig- heterna och av tjänstemän i Regeringskansliet att den modell som finns i dag för att fastställa avkastningskrav på statens fastighets- förvaltning bör ses över. För de fastighetsförvaltande bolagen med statligt ägande sätts avkastningsmål, vilka formuleras så att de ska uppnås över en konjunkturcykel. Det medger att bolagens resultat varierar över tid beroende på såväl interna som externa faktorer. På

7 Detta avsnitt bygger i huvudsak på Ekonomistyrningsverkets rapport till utredningen,

Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till Försvars- fastighetsutredningen (ESV 2013:33).

249

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

så sätt kan bolagens styrelser och ledningar exempelvis fatta beslut som på kort sikt har negativ effekt på resultatet, men som på längre sikt genererar högre intäkter.

Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk ska enligt sina regleringsbrev för budgetåret 2013 uppnå ett resultat efter finansi- ella poster motsvarande en avkastning på genomsnittligt myndig- hetskapital om 4,9 procent. Avkastningskravet beräknas utifrån statens avkastningsränta och utlåningsränta för år 2013 och risk- premie vid given soliditet och är baserat på prissättningsmodellen Capital Asset Pricing Model (CAPM).

Av Fortifikationsverkets regleringsbrev framgår att avkast- ningskravet för året ligger till grund för att redovisa överskott mot inkomsttitlar. Av Statens fastighetsverks regleringsbrev framgår däremot att myndigheten ska leverera in medel motsvarande det i regleringsbrevet budgeterade resultatet. De senare åren har alltså inte avkastningskravet legat till grund för att fastställa vad Statens fastighetsverk ska inleverera och redovisas mot inkomsttitel. Det har inte heller varit ett relevant mått för att följa upp verksamheten.

Enligt betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) bör följande gälla:

1.Statens fastighetsverk ska årligen marknadsvärdera sina fastig- heter.

2.Separata avkastningskrav ska fastställas för de olika fastighets- kategorierna till ett vägt avkastningskrav.

3.Man ska kunna jämföra avkastningskraven med dem som tilläm- pas av fastighetsförvaltande bolag och andra fastighetsaktörer.

6.5.1Avkastningskrav i fastighetsförvaltande bolag

Inom näringslivet följs verksamheten upp med olika finansiella och icke finansiella styrtal, enligt KPMG.8 De viktigaste finansiella styr- talen är avkastningskrav på eget kapital, soliditet och räntetäck- ningsgrad. I ett företag är avkastningskravet på eget kapital den avkastning som en viss tillgång ska generera med hänsyn till dess affärsmässiga och finansiella risker. När avkastningskravet fastställs används marknadsvärdet (beräknat årligen) på tillgångarna, dvs. fastigheterna. Avkastningskrav på eget kapital lämpar sig bäst för

8 Se betänkandet En effektivare förvaltning av statens fastigheter (SOU 2010:92).

250

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

fastigheter som drivs helt kommersiellt, dvs. där marknadsvärde- ring kan göras.

I sin rapport till utredningen hänvisar ESV till en av PwC gjord kartläggning av fastighetsföretag. Enligt denna är soliditeten nor- malt runt 30 procent. Den kan dock variera väsentligt mellan olika företag. Företag med en lägre bedömd risk (resultatvolatilitet) kan ha en lägre soliditet, medan verksamheter med hög risk behöver en större andel eget kapital. Avkastningskravet på enskilda fastigheter kan variera och det tas ofta fram ett genomsnitt utifrån totalt fas- tighetsbestånd. I vissa fall används olika avkastningskrav för olika typer av fastigheter.

Statens avkastningskrav på myndigheterna fyller en helt annan funktion än ägarnas avkastningskrav på eget kapital i ett företag. Här finns ingen riskbedömning utan avkastningskravet är huvud- sakligen en metod för att fastställa det överskott som ska inlevere- ras till statens budget. I det avseendet liknar statens avkastnings- krav snarare utdelningar i fastighetsförvaltande bolag. Till följd av att staten tillämpar självkostnad, ska inget överskott utöver kravet på inleverans uppnås, eftersom detta skulle innebära att verksam- heten genererar ett överskott utöver självkostnaden.

För att följa upp verksamheten behövs kvantitativa och kvalita- tiva styrmått. Vilka styrmått som bör användas för att följa upp fastighetsförvaltande myndigheter har dock legat utanför ESV:s uppdrag till utredningen.

I det följande belyses hur regeringen skulle kunna fastställa ett avkastningskrav som bör ligga till grund för att fastställa vad som ska inlevereras och redovisas mot inkomsttitel.

6.5.2Utgångspunkter för att fastställa avkastningskrav

Statsmakterna har uttalat att det avkastningskrav som staten ska ha på sin fastighetsförvaltning bör vara jämförbart med det som tillämpas av fastighetsförvaltande bolag. Av flera skäl är det dock svårt att jämföra en myndighet och ett fastighetsförvaltande bolag:

Det kapital som en myndighet redovisar är inte jämförbart med ett företags.

Myndigheter redovisar inte tillgångar till marknadsvärde.

Statens fastigheter används huvudsakligen i den egna verksam- heten.

251

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

Den alternativa användningen av fastigheterna är ofta begränsad.

Bolag är en s.k. ”going concern” med en lång beslutshorisont, medan myndigheter styrs med årsvisa regleringsbrev.

För att kunna ta fram en ny modell för att fastställa avkastnings- krav för statens fastighetsförvaltning behöver regeringen i första hand ta ställning till vilken bas som kravet bör beräknas på. Viktiga kriterier när denna bas fastställs bör vara att:

Den är enkel att beräkna.

Den är stabil över tiden.

Den ger incitament att styra verksamheten effektivt.

Den möjliggör jämförelser med fastighetsförvaltande bolag.

ESV bedömer i sin rapport till utredningen att dessa kriterier bör hanteras på ett sådant sätt att de beaktar de krav som finns för att redovisa tillgångar i staten, statens finansieringsmodeller och den statliga budgetprocessens krav på att kunna prognostisera utfall på anslag och inkomsttitlar.

En fråga som berör vilken modell för avkastningskrav som bör användas för statens fastighetsförvaltning är hur statens fastigheter redovisas och grunderna för hyressättningen. ESV förutsätter också att avkastningskravet även framgent enbart inriktas på fastig- hetsförvaltningen. Det innebär att realisationsvinster hanteras i särskild ordning.

Nuvarande regelverk ger inte några möjligheter att endast redo- visa tillgångar som ger ekonomiska fördelar eller att exkludera bidrag från anskaffningsvärdet. ESV konstaterar därför att samtliga fastigheter och anläggningar bör redovisas som anläggnings- tillgångar och att hela anskaffningsvärdet bör framgå i myndighet- ernas årsredovisning. I en framtida modell är det däremot viktigt att ge möjlighet att undanta vissa fastigheter från avkastningskrav, t.ex. befästningar och bidragsfastigheter som finansierats direkt med anslag. Det bör i sådana fall även vara möjligt att sätta värdet till 0 kronor genom direktavskrivning i de fall en anläggning anslagsfinansierats.

I dag används en s.k. kostnadsbaserad hyressättning av Fortifi- kationsverket. Det innebär att även kapitalkostnaderna fördelas under tillgångens livslängd. För icke-statliga hyresgäster tar Forti- fikationsverket dock ut marknadshyror. Statens fastighetsverk har

252

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

s.k. marknadsliknande hyror för samtliga fastigheter förutom fem särskilt angivna kulturfastigheter.

Utöver basen för avkastningskravet behöver en räntesats fast- ställas. I detta sammanhang anser ESV att det finns minst tre olika kategorier i det statliga fastighetsbeståndet:

1.Fastigheter som kan ha marknadsliknande hyror.

2.Fastigheter som behöver ha kostnadsbaserade hyror.

3.Fastigheter där något avkastningskrav inte ska fastställas.

Den första kategorin utgörs huvudsakligen av fastigheter som har en alternativ användning, t.ex. ambassader och Regeringskansliets fastigheter. Den andra kategorin är fastigheter som har en begrän- sad användning och där det inte är möjligt eller lämpligt att ta ut marknadsliknande hyror, t.ex. kulturfastigheter och vissa försvars- fastigheter. Den sista kategorin är befästningar och s.k. bidrags- fastigheter.

6.5.3Alternativa modeller för avkastningskrav

I sin rapport till utredningen belyser ESV de baser som kan använ- das för att fastställa avkastningskrav i en myndighet. Enligt ESV är dessa:

Myndighetskapital

Omsättning

Budgeterat överskott

Lån i Riksgälden

Myndighetskapital

I dag fastställs avkastningskravet med utgångspunkt från de fastig- hetsförvaltande myndigheternas myndighetskapital. Det är dock inte möjligt att jämställa det myndighetskapital som finns i en stat- lig myndighet med det egna kapitalet i ett företag. Det finns inget behov av att tillföra kapital i fastighetsförvaltande myndigheter motsvarande eget kapital i ett företag. Behovet av likviditet i verk- samheten tillgodoses genom att myndigheter får tillgång till en

253

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

räntekontokredit i Riksgälden. Myndigheter behöver inte heller ha egna medel för investeringar eftersom investeringar finansieras med lån i Riksgälden.

Det kapital som redovisas i fastighetsförvaltande myndigheter består av balanserade vinstmedel och kapital som tillförts för fastig- heter som finansierats med anslag, s.k. statskapital. Den del av statskapitalet som inte är belagt med avkastningskrav ska enligt bestämmelserna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) minskas med avskrivningarna. Medel mot- svarande avskrivningar på det invärderade fastighetsbeståndet ska enligt myndigheternas regleringsbrev levereras in till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel. I Fortifikations- verkets fall har avkastningspliktigt statskapital därutöver skrivits ned för att finansiera kostnader för omstruktureringar. Det avkast- ningspliktiga statskapitalet har i Fortifikationsverket minskat från 4,5 miljarder kronor år 2004 till 0,9 miljarder kronor år 2012, vilket innebär att endast 20 procent av kapitalet finns kvar i jämförelse med år 2004. I Statens fastighetsverk har det avkastningspliktiga statskapitalet minskat från 3,4 miljarder kronor år 2004 till 0,8 mil- jarder kronor år 2012, vilket innebär att endast 24 procent av kapi- talet finns kvar i jämförelse med år 2004. Det kapital som lång- siktigt kommer att finnas är endast de balanserade vinstmedel som myndigheten får disponera och tillförda anslags- och bidragsmedel som inte är avkastningspliktiga.

ESV:s slutsats är att det inte är lämpligt att fastställa ett avkast- ningskrav som bygger på det bokförda myndighetskapitalet. Detta skulle antingen förutsätta att tillgångarna marknadsvärderas eller att det fastställs en modell för att beräkna ett presumtivt värde på den soliditet som skulle behövas om verksamheten bedrevs i bolagsform. Nivån på avkastningen skulle dessutom vid marknads- värdering sannolikt behöva fastställas som ett realt krav snarare än det nominella avkastningskrav som används för närvarande.

I dag finns krav på att s.k. förvaltningsfastigheter för börsföre- tag ska värderas till marknadsvärde och avkastningskravet ställs då ofta med utgångspunkt från detta värde. En modell för statliga fastigheter som motsvarar fastighetsförvaltande bolag skulle kräva att även statens fastigheter redovisas till marknadsvärde.

Den normala metoden för att beräkna ett marknadsvärde är med utgångspunkt från framtida hyresinbetalningar och fastighetens restvärde efter hyrestidens slut. Eftersom det i statens fall är myn- digheter som är hyresgäster, ofta med små alternativa möjligheter

254

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

till uthyrning, är det dock i många fall inte möjligt att fastställa ett marknadsvärde med denna metod. Alternativet blir då att basera hyran på en fiktiv kostnadsmassa med marknadsmässig avkastning på kapitalet. För detta krävs emellertid att det är möjligt att beräkna marknadsvärdet. Här hamnar man enligt ESV i ett olösligt cirkelresonemang, eftersom varken hyresnivå eller värde skulle kunna beräknas med utgångspunkt från en marknad.

Enligt ESV har både PwC och KPMG påpekat att marknads- värde bör användas i första hand för fastigheter som har en alterna- tiv användning. I sin rapport till utredningen ställer sig ESV frå- gande till att försöka beräkna ett marknadsvärde som utgår från antagandet att en myndighet ska hyra fastigheten under hela dess ekonomiska livslängd. En sådan modell bör i så fall förutsätta att det finns ett krav på fastighetsförvaltande myndigheter att anpassa fastigheterna så att de får en alternativ användning.

En alternativ möjlighet skulle eventuellt kunna vara att beräkna den soliditet som behövs om verksamheten skulle bedrivas i bolagsform och fastställa avkastningskravet från denna. Soliditeten kan variera mellan olika fastighetsförvaltande bolag, enligt PwC ligger den i genomsnitt på cirka 30 procent. Basen för avkastnings- kravet skulle då schablonmässigt kunna fastställas till 30 procent av genomsnittlig balansomslutning.

Omsättningen

En annan modell för att fastställa avkastningskravet är att utgå från omsättningen, dvs. de totala hyresintäkterna. Detta förutsätter att hyresfastigheter måste delas in i olika kategorier.

Denna modell utgår från att regeringen fastställer den marginal som ska finnas för olika kategorier av fastigheter. Det finns nu vissa oklarheter om hur hyressättningen långsiktigt bör vara fram- för allt för försvarsfastigheter och vissa kulturfastigheter. En avkastningsmodell som bygger på omsättning förutsätter dock att statsmakterna har tydliga riktlinjer för hyressättningen för olika fastigheter. I sin rapport till oss säger sig ESV se svårigheter att utarbeta sådana riktlinjer.

255

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

gång byggs upp och amorteras inte vid samma tillfälle som avskriv- ningar redovisas. Det kommer därför att finnas vissa eftersläp- ningseffekter. Dessa skillnader bedöms dock som oväsentliga i sammanhanget.

Staten kan i princip anses finansiera samtliga investeringar med lån, så länge statens upplåning är större än nettoanskaffningsvärdet för dessa investeringar. I ett företag sker däremot en väsentlig del av finansieringen med egna medel. En bas för att fastställa ett avkastningskrav på fastighetsförvaltande myndigheter skulle därför kunna vara utifrån lånen i Riksgälden. Förutom den ränta som myndigheterna betalar till Riksgälden skulle då läggas ett avkast- ningskrav på genomsnittligt lån under året. Med denna metod blir dock basen för att beräkna avkastningskravet betydligt större än det egna kapitalet hos ett bolag och avkastningskravet behöver där- för anpassas. Om Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket skulle få använda överskott för att finansiera investeringar bör det även finnas ett avkastningskrav på detta. Det senare skulle dock innebära ett avsteg från den enhetliga finansieringsmodell som ESV förespråkar och skulle komplicera styrningen, liksom det skulle vara ett avsteg från självkostnadsprincipen.

Lån tas upp under den tid som en tillgång uppförs, vilket med- för att ett avkastningskrav som utgår från lån i Riksgälden skulle innefatta även fastigheter som inte är färdigställda. Om regeringen finner att avkastningskravet endast ska gälla fastigheter som kan ge avkastning, kan modellen exkludera lån för ännu inte färdigställda fastigheter.

En fördel med att utgå från lånen i Riksgälden är att det finns en direkt koppling till statens upplåning. En nackdel med att utgå från lån i Riksgälden är att både basen för att fastställa avkastnings- kravet och avkastningsräntan avviker från motsvarande hos fastig- hetsförvaltande bolag, men som redan framgått finns svårigheter att få fram sådana helt jämförbara värden eftersom det för myndig- heterna i många fall är fråga om fastigheter som saknar egentlig marknad.

När avkastningskravet fastställs är det rimligt att anta att om de fastighetsförvaltande myndigheterna skulle vara bolag skulle cirka 30 procent av investeringskapitalet behöva finansieras med egna medel. Med en sådan ansats kan basen för avkastningskravet beräk- nas till 30 procent på genomsnittligt lån i Riksgälden (eventuellt inklusive balanserad kapitalförändring).

257

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

SOU 2013:61

egentlig marknad finns kan det finnas skäl att i stället grunda hyran på reala kostnader som framkommer genom att beräkna åter- anskaffningsvärden, t.ex. med lämpliga index. Kostnaden för den kapitalbindning som realt finns kan då beräknas genom att appli- cera den reala avkastning som fastighetsförvaltande bolag har. Detta tillvägagångssätt kan vara att viktigt styrmedel i en fastig- hetsförvaltning i egen regi för fastigheter utan egentlig marknad. Däremot ser ESV stora svårigheter med att alternativkostnaden direkt skulle påverka det avkastningskrav som ligger till grund för att reglera inleveranser mot inkomsttitlar.

Riksgäldens upplåningskostnader är betydligt lägre än för både statliga och privata fastighetsförvaltande bolag. Om regeringen önskar neutralitet mellan fastigheter som förvaltas av en myndighet och fastighetsförvaltande bolag kan avkastningskravet även inklu- dera ett pålägg för att fastighetsförvaltande myndigheter har en lägre kapitalkostnad än fastighetsförvaltande bolag. Som framgått av kapitel 5 har AGL Treasury Support AB uppskattat att Special- fastigheters nuvarande upplåningskostnader är cirka 1,25 procen- tenheter högre än statens upplåningskostnad som ligger till grund för de räntor som myndigheter betalar. Riksgälden har gjort mot- svarande uppskattningar. För att uppnå neutralitet mellan myndig- heter och bolag skulle i sådana fall både övriga krediter och lån för s.k. verksamhetsinvesteringar behöva inkluderas.

6.5.5Beslutsprocessen för investeringar

Statens fastighetsverk (SFV) har på vårt uppdrag gått igenom pro- cessen för beslut av investeringar och lämnat vissa förslag till effektivisering i besparingssyfte. Nuvarande beslutsprocess regleras i förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, kapitalförsörjningsförordningen (2011:210), förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. För SFV regleras beslutsprocessen även av krav i regleringsbrev och budgetpropo- sitionen.

En och samma investering beslutas av regeringen vid minst tre tillfällen (exklusive beslut om låneram för myndigheten):

1.Investeringsplan i samband med budgetproposition och regle- ringsbrev utgående från SFV:s budgetunderlag.

260

SOU 2013:61

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

2.Regeringsbeslut för hyresavtal som löper mer än sex år samt för vissa hyresavtal med kortare löptid enligt lokalförsörjnings- förordningen (1993:528).

3.Varje enskild investering över 20 miljoner kronor hemställs till regeringen för beslut.

Enligt SFV skulle beslutsprocessen kunna effektiviseras genom att något av beslutstillfällena togs bort, och den största potentiella effektivitetsvinsten skulle vara att ta bort det särskilda regerings- beslutet för varje investering över 20 miljoner kronor enligt punkt 3 ovan. Detta innebär inte att någon kontroll försvinner, eftersom större investeringar redan nu finns redovisade i den investerings- plan (punkt 1 ovan) som måste tas fram i ett tidigt skede för att Riksgälden ska kunna göra en tillförlitlig långtidsprognos. Besluts- processen skulle dock snabbas upp betydligt och stilleståndstid och förseningskostnader skulle undvikas. Enligt SFV:s bedömning skulle förändringarna leda till att högre krav kan ställas på insänt material tidigt i processen, att mer tillförlitlig information om framtida lånebehov skulle skapas samt att processen i allmänhet skulle bli effektivare, snabbare och billigare.

SFV föreslår därför att beslutsprocessen ändras så att

särskilda regeringsbeslut för varje investering över 20 miljoner kronor tas bort,

informationen om respektive investering i budgetunderlaget motsvarar den information som i dag framgår av hemställan om investeringen.

Handläggningsordningen skulle kunna framgå av regleringsbrevet, där det även som en konsekvens behöver framgå att SFV, eller i förekommande fall den nya myndigheten, i likhet med affärsverken undantas från 9–10 §§ i förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter.

6.5.6Våra överväganden

I sin rapport till utredningen pekar ESV på svårigheter att utveckla en modell för att fastställa avkastningskrav som överensstämmer med fastighetsförvaltande bolag. Enligt ESV är den bas som bäst uppfyller kriterierna för avkastningskrav för fastighetsförvaltande

261

Övriga frågor

SOU 2013:61

I det följande beskrivs först nuvarande ordning1 och synpunkter som framkommit på den. Därefter redovisas våra överväganden.

7.1.1Hur ser det ut i dag?

Det svenska systemet för krishantering bygger på vissa grund- läggande principer. Enligt ansvarsprincipen ska den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden också ansvara för den i krissituationer. Vidare medför likhetsprincipen att verksam- heten så långt som möjligt ska vara organiserad på samma sätt under krissituationer som under normala förhållanden. Slutligen gäller enligt närhetsprincipen att kriser ska hanteras på lägsta möj- liga nivå i samhället. Regeringen har områdesansvaret på central nivå, länsstyrelserna på regional nivå och kommunerna har det lokala ansvaret. Det geografiska områdesansvaret innebär att man inom respektive nivå ska se till att samverkan sker före, under och efter en krissituation.

Enligt länsstyrelseinstruktionen2 ska länsstyrelsen avseende krisberedskap bl.a. vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Av instruktionen framgår även att länsstyrelsen ska ha förmåga att vid en allvarlig kris, som berör länet eller medför behov av samverkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information.

Som stöd för detta arbete har länsstyrelserna tillgång till sär- skilda lokaler för krisledning (ledningsplatser). Dessa byggdes upp under 1990-talet och en bit in på 2000-talet, som en del i att dåva- rande ansvariga myndigheterna Överstyrelsen för civil beredskap följt av Krisberedskapsmyndigheten på regeringens uppdrag genomförde ett omfattande investeringsprogram för att förstärka ledningsförmågan vid länsstyrelserna.

Länsstyrelsernas ledningsplatser är byggda med fysiskt skydd enligt skyddsrumsstandard. Kravet på fysiskt skydd då lednings- platserna byggdes gör att lokalernas belägenhet, storlek och utformning varierar utifrån de möjligheter som gavs för byggna-

1 Beskrivningen bygger främst på en promemoria som inkommit till utredningen från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Regionala ledningsplatser – underlag med förslag till framtida ägarskap (drift, förvaltning och utveckling), 2013-02-11, MSB:s dnr 2013-843.

2 Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.

264

SOU 2013:61

Övriga frågor

tionen vid varje specifik plats. Förutom det fysiska skyddet har ledningsplatserna en robust försörjning avseende el och vatten samt ett antal olika möjligheter och redundanta förbindelser för att kunna kommunicera och samverka med andra aktörer.

Ledningsplatserna kan delas in i tre varianter beroende på belä- genhet: integrerad i, intilliggande till eller fristående från länsstyrel- sens ordinarie verksamhetslokaler (samtliga varianter förekommer i dag). Ledningsplatserna används för ledning och samverkan när så krävs, men ofta även i vardagen för möten, videokonferenser och utbildningar. På vilket sätt, och hur ofta, ledningsplatsen används beror bl.a. på var och hur långt ifrån den är placerad i förhållande till de ordinarie verksamhetslokalerna samt hur väl lokalerna är anpassade för ledning och samverkan. Nyttjandet av de skyddade ledningsplatserna påverkas även av typ av händelse, hur lång tid händelsen eller krisen pågår och om det finns behov av skydd.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvar för att driva, förvalta och utveckla de skyddade lednings- platserna vid länsstyrelserna. MSB:s ansvar innebär att vidmakthålla ledningsplatserna och deras delar, men även att nyinvestera och vidareutveckla anläggningarna så att förutsättningar finns för läns- styrelserna att leda, samverka och samordna verksamheter inom respektive region.

Ansvars- och rollfördelningen mellan MSB och länsstyrelserna är reglerad i skriftliga överenskommelser. Dessa tecknades ursprung- ligen (år 2004) mellan MSB:s föregångare Krisberedskapsmyndig- heten (KBM)3 och respektive länsstyrelse. Överenskommelserna, som numera gäller mellan MSB och respektive länsstyrelse, förlängs automatiskt med tre år i taget om inte uppsägning sker inom viss angiven tid före avtalstidens utgång (uppsägningstider om nio eller tolv månader förekommer). För att illustrera rollfördelningen mellan parterna citeras nedan valda delar ur en sådan överens- kommelse mellan KBM och Länsstyrelsen i Uppsala län, som vi har fått från MSB:

3 MSB inrättades den 1 januari 2009 och ersatte då de tidigare myndigheterna Krisbered- skapsmyndigheten (KBM), Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar. KBM hade i sin tur inrättats år 2002 och ersatte då bl.a. den tidigare myndigheten Översty- relsen för civil beredskap (ÖCB). Ansvaret för ledningsplatserna, bl.a. under uppbyggnads- fasen, låg tidigare på ÖCB följt av KBM.

265

Övriga frågor SOU 2013:61

3 § KBM:s ansvar för ledningsplatsen

KBM:s övergripande ansvar är att tillhandahålla en ledningsplats som uppfyller länsstyrelsens krav på tillgänglighet och funktionalitet. Ansvaret omfattar verksamhet för att utveckla, modifiera och vidmakt- hålla befintliga installationer. ---

4 § Länsstyrelsens nyttjande

Länsstyrelsen är nyttjanderättshavare till ledningsplatsen. Länsstyrel- sen har i den egenskapen rätt att kostnadsfritt nyttja ledningsplatsen oavsett om detta sker inom ramen för normal fredsverksamhet eller vid krishantering i fred eller under höjd beredskap.

Länsstyrelsen har rätt att utifrån gällande legala och lokala (egna) operativa krav möblera och i övrigt komplettera med utrustning så att ledningsverksamhet kan bedrivas utifrån ställda krav. Eventuella tek- niska installationer ska ske först efter samråd med KBM.

5 § Länsstyrelsens ansvar för ledningsplatsen

Länsstyrelsens ansvar för ledningsplatsen omfattar verksamhet som syftar till att anskaffa, utveckla och förvalta vissa sambands- och inform- ationssystem på ledningsplatsen. ---

Länsstyrelsen ansvarar därutöver för att: en verksamhetsanpassad möblering av ledningsplatsen iordningställs; lokalvården av lednings- platsen planläggs och genomförs; förbrukningsmateriel som krävs vid nyttjande av ledningsplatsen finns i tillräcklig omfattning; tillträdes- skyddet ajourhålls och samordnas med övriga system på länsstyrelsen; behörighetskontroll och beslut om tillträde till ledningsplatsen (teknikutrymmen) genomförs. ---

7 § Finansiering av drift och underhåll

KBM betalar samtliga kostnader som sammanhänger med avtalet mel- lan fastighetsägaren och KBM. Därutöver tecknar och finansierar KBM service- och underhållsavtal för system och utrustningar som är installerade på ledningsplatsen … Kostnader för avhjälpande underhåll som sammanhänger med dessa avtal finansieras också av KBM.

KBM bekostar uppvärmningen av ledningsplatsen med samman- bindande anslutningar. Kostnader för ledningsplatsens VA, kyla och ventilation samt elektricitet bekostas också av KBM.

Vid nyinstallationer och anskaffningar av utrustning kan kostnader för investeringen och förvaltningen vara delad mellan myndigheterna. - -- Länsstyrelsen finansierar alla åtgärder och verksamheter som finns redovisade i 5 § i detta avtal.

Som framgår av citatet tecknar MSB – utöver överenskommelserna med länsstyrelserna – hyres-, arrende-, eller nyttjanderättsavtal med respektive ledningsplats hyresvärd eller för mark den utarren- derande parten. MSB hyr lokalerna, men äger de speciella installa- tioner som behövs för funktionen. För de flesta ledningsplatserna gäller att kostnaderna för elförbrukningen ingår i det hyresavtal

266

SOU 2013:61

Övriga frågor

som är tecknat mellan MSB och hyresvärden. Vidare har MSB också tecknat riksavtal med leverantörer av diverse servicetjänster, t.ex. med företaget YIT för drift och underhåll av samtliga led- ningsplatser.

Vidare visar citatet ovan att kostnaderna för ledningsplatserna i huvudsak täcks av MSB, men att länsstyrelserna står för vissa kost- nader. Drift, underhåll och utveckling av de skyddade regionala ledningsplatserna vid länsstyrelserna finansieras via ramanslaget Krisberedskap (utgiftsområde 6, anslag 2:4), som disponeras av MSB. I MSB:s regleringsbrev för budgetåret 2013 anges att högst 15,8 miljoner kronor får användas för drift och förvaltning av de regionala ledningsplatserna under året. Detta belopp har varit oför- ändrat under åtminstone de år MSB har ansvarat för frågorna.

Vid 2012 års slut uppgick MSB:s bokförda ackumulerade anskaffningsvärde för alla ledningsplatser till cirka 214 miljoner kronor och det bokförda värdet till cirka 37 miljoner kronor.

7.1.2Synpunkter som framförts på nuvarande ordning m.m.

I den promemoria som MSB har lämnat till utredningen4 redovisar myndigheten i korthet följande syn på den framtida förvaltningen av länsstyrelsernas ledningsplatser:

MSB anser att det finns behov av regionala ledningsplatser för att länsstyrelserna ska kunna leda, samverka och samordna verk- samheter inom sitt geografiska samordningsansvar. Mot bak- grund av bl.a. den översyn som nyligen gjorts av den statliga regionala förvaltningen5, menar MSB dock att det f.n. är svårt att ta ställning till vilka ledningsplatser som behövs i framtiden. Till exempel kan särskilt stora regioner, med flera verksamhets- ställen, komma att ha behov av flera ledningsplatser.

Enligt MSB bör länsstyrelserna ha ansvar för egna lokaler utifrån samma ansvarsprinciper som gäller för övriga aktörer. Därför bör länsstyrelserna även ha ansvar för ledningsplatserna.

MSB anser att myndigheten även framöver bör stödja länsstyrel- serna i metodik- och teknikfrågor inom området ledning och

4Regionala ledningsplatser – underlag med förslag till framtida ägarskap (drift, förvaltning och utveckling), 2013-02-11, MSB:s dnr 2013-843.

5Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81).

267

Övriga frågor

SOU 2013:61

samverkan, t.ex. med rådgivning och ramavtal kopplat till led- ningsplatser, i likhet med hur MSB stödjer andra myndigheter.

Enligt MSB uppfyller drift och förvaltning av de regionala led- ningsplatserna egentligen inte finansieringsprinciperna för det anslag varmed verksamheten i dag finansieras (anslag 2:4 Krisbe- redskap). MSB anser att finansieringen därför bör överföras till länsstyrelsernas förvaltningsanslag.

Enligt MSB skulle utveckling av ledningsplatserna och större investeringar som behöver göras vid dem även framöver kunna delfinansieras via anslag 2:4 Krisberedskap, förutsatt att sådana åtgärder uppfyller finansieringsprinciperna för anslaget.

Det bör noteras att förslaget att länsstyrelserna bör ta över ansvaret för förvaltningen av de regionala ledningsplatserna har framförts flera gånger tidigare i olika sammanhang. I propositionen Samver- kan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) aviserade regeringen att den avsåg att se över om ansvaret för lednings- centraler bör föras över till länsstyrelserna för att möjliggöra en mer rationell hantering av deras resurser samt för att underlätta anpassningen till den regionala strukturen. Frågan behandlades sedermera av den utredning som i förlängningen ledde till att MSB inrättades, vilken i sitt betänkande föreslog att ansvaret för de reg- ionala ledningsplatserna skulle överföras från Krisberedskaps- myndigheten till respektive länsstyrelse.6 Detta var också den inriktning som regeringen angav för den utredare som därefter fick uppdraget att genomföra bildandet av MSB; i de aktuella kommit- tédirektiven (dir. 2008:27) angavs således att ”ansvaret för och finansieringen av de regionala ledningsplatserna avses föras över till respektive länsstyrelse”. Även MSB har tidigare i olika sammanhang, bl.a. i sitt budgetunderlag för åren 2013-2015, lämnat förslag med motsvarande inriktning.

Även idéer om andra alternativa lösningar har förts fram. År 2010 föreslogs exempelvis i en utredning, som gjordes på uppdrag av Fortifikationsverket, att Fortifikationsverket borde ta över ansvaret för förvaltningen av länsstyrelsernas ledningsplatser.7

6Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31).

7Skyddskompetensutredningen – behov och förutsättningar för att skapa en sammanhållen kompetens för statliga fastigheter som kräver särskild skydds- och anläggningsteknik. Utredare Peter Lagerblad, 2010-05-10.

268

SOU 2013:61

Övriga frågor

I budgetpropositionen för år 20138 angav regeringen att den anser att resultatet av vår utredning och av den då pågående över- synen av den statliga regionala förvaltningen, vilken redovisades i december 20129, bör inväntas och vägas in i ett ställningstagande till MSB:s förslag om att föra över ansvaret för och finansieringen av de regionala ledningsplatserna till respektive länsstyrelse.

Till utredningen har vidare länsstyrelserna gemensamt (efter beredning i en arbetsgrupp bestående av två länsråd och tre för- svarsdirektörer) inkommit med synpunkter på MSB:s förslag.10 I länsstyrelsernas promemoria anges att den helt avgörande frågan är hur den föreslagna förändringen ska finansieras. Även om finansie- ringsfrågan skulle lösas, så menar dock länsstyrelserna ”att förslaget att föra ut förvaltningsansvaret på regional nivå är olyckligt och rent av dåligt”. För detta anges i huvudsak följande skäl i promemorian:

Enligt länsstyrelserna är ledningsplatserna av avgörande bety- delse för att länsstyrelserna ska kunna ta sitt geografiska områ- desansvar. De senaste åren har flera satsningar gjorts för att stärka länsstyrelsernas förmåga till detta och för att skapa större samsyn i tolkningen av vad det geografiska områdesansvaret innebär. Att föra ut drift- och förvaltningsansvaret på läns- styrelserna riskerar enligt promemorian att leda till att lednings- platserna får olika prioritet och olikartad utveckling på olika håll. Enligt länsstyrelserna måste det göras en djupare analys av konsekvenserna för krishanteringsförmågan innan beslut fattas.

Enligt länsstyrelserna skulle MSB inte kunna säkerställa inter- operabilitet mellan den teknik som upphandlas till länsstyrelsens ledningsplats och andra i sammanhanget relevanta system, t.ex. i kommuners eller räddningstjänstförbunds ledningsplatser, om ansvaret för förvaltning och utveckling av ledningsplatserna läggs på länsstyrelserna. Därtill bedömer man att samverkan med Försvarsmakten i myndighetens nya regionala organisation och dess arbete med försvarsplanering eventuellt kan försvåras.

Enligt länsstyrelserna föreligger det f.n. stora osäkerheter om hur den statliga administrativa kartan ser ut om något år och om hur stort behovet av ledningscentraler kommer att bli eller var dessa geografiskt bör finnas. Till detta bidrar enligt länsstyrel-

8Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 6.

9Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81).

10Synpunkter till Försvarsfastighetsutredningen om den framtida förvaltningen och finansie- ringen av länsstyrelsernas ledningsplatser (2013-02-01).

269

Övriga frågor

SOU 2013:61

serna bl.a. att det är oklart vilka behov som följer av polisens nya organisation och vilka effekter översynen av den statliga region- ala förvaltningen (SOU 2012:81) kommer att få. Enligt läns- styrelserna kan även den nya roll som Försvarsmakten spelar genom sin regionala organisation skapa nya krav och behov. Sammantaget har länsstyrelserna svårt att f.n. överblicka fram- tida behov och kravbild för de regionala ledningsplatserna. Enligt länsstyrelserna bör därför en djupare analys genomföras utifrån dessa osäkerheter.

Länsstyrelserna anger att man f.n. inte förfogar över den speci- ella kompetens som krävs för drift, utveckling och förvaltning av ledningsplatserna och för upphandling av serviceavtal m.m. Enligt länsstyrelserna vore det inte ekonomiskt försvarbart att förvärva och upprätthålla sådan kompetens på 21 länsstyrelser. Ett överförande av ansvaret till länsstyrelserna bedöms därför leda till att de måste skapa en centraliserad lösning, motsvarande den MSB har i dag. Då kompetensen redan finns hos MSB anser länsstyrelserna att nuvarande lösning är överlägsen och inte bör ändras.

Slutligen bör nämnas den nyligen avslutade Alarmeringstjänst- utredningen, som i sitt betänkande En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) föreslog att en statlig myndighet ska inrättas och bl.a. ges ett övergripande ansvar för en samordnad alarmering för att säkerställa en säker, effektiv och likvärdig behandling av larm på nödnummer 112. Utredningen föreslog också en organisation med fem-sju regionala larmcentraler. Vidare menade utredningen att en ökad samordning mellan länsstyrelsernas ledningsplatser och den nya Alarmeringsmyndigheten kan vara ändamålsenlig. Enligt utred- ningen bör en samlokalisering kunna övervägas på de orter där både Alarmeringsmyndighetens larmcentraler och regionala lednings- platser kommer att finnas.

7.1.3Våra överväganden

Vårt uppdrag i denna del är att föreslå hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras. I vårt uppdrag har således inte ingått att pröva behov och inriktning av länsstyrelsernas arbetsupp- gifter avseende krisberedskap och höjd beredskap. Som utgångs-

270

SOU 2013:61

Övriga frågor

punkt för övervägandena har vi därför förutsatt att länsstyrelsernas roll på detta område ska vara samma som i dag.

Mot bakgrund av de synpunkter som framförts av sakkunniga på området (se avsnitt 7.1.2) kan vi konstatera två saker. Det ena är att länsstyrelserna även framöver behöver ha (tillgång till) lokaler för krisledning för att kunna lösa de uppgifter de ålagts av stats- makterna. Det andra är att det för närvarande råder viss osäkerhet om hur en ändamålsenlig ledningsplats bör utformas. Utöver de frågor som här är aktuella (ansvar och finansiering) rör osäkerheten både ledningsplatsernas fysiska utformning, t.ex. avseende place- ring i förhållande till länsstyrelsens ordinarie lokaler, och vilka för- utsättningar som framöver kommer att finnas för ökad samverkan med andra organ, t.ex. om länsstyrelsernas ledningsplatser i vissa fall kan och bör samlokaliseras med motsvarande lokaler hos andra myndigheter med liknande behov.

Med de osäkerheter som föreligger är det för närvarande svårt att närmare bedöma hur ansvaret för och finansieringen av led- ningsplatserna bäst bör hanteras. I ett första steg menar vi därför att en fördjupad analys bör göras avseende länsstyrelsernas fram- tida behov av ledningsplatser och hur dessa bör utformas. En sådan analys bör genomföras av – eller åtminstone under medverkan av – de aktörer som har bäst sakkunskap på området, dvs. MSB och länsstyrelserna. Dessa myndigheter har rimligen bäst kunskap om nuvarande förhållanden och bör därmed också vara bäst skickade att bedöma de framtida behoven. Mot denna bakgrund föreslår vi att regeringen ger MSB och länsstyrelserna ett gemensamt uppdrag att analysera det framtida behovet av länsstyrelsernas lokaler för krisledning, inklusive lämplig ansvarsfördelning och finansiering. Genom ett gemensamt uppdrag torde goda förutsättningar skapas för att utveckla nödvändig samsyn bland berörda aktörer.

Innan ett sådant fördjupat analysunderlag framtagits är det enligt vår mening olämpligt att ta närmare ställning till de frågor vi har att behandla, dvs. hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras. I avvaktan på att det föreligger ett fördjupat analys- underlag kan vi heller inte föreslå någon förändring av nuvarande ordning. Mot denna bakgrund föreslår vi att dagens lösning tills vidare fortsatt upprätthålls.

Enligt vår bedömning medför inte det föreslagna tillvägagångs- sättet några betydande risker. I sak förefaller nuvarande ordning fungera relativt väl. Med hänsyn till att dagens finansieringsmodell

271

Övriga frågor

SOU 2013:61

är etablerad sedan länge bör den också utan större svårigheter kunna leva vidare några år till, låt vara att de frågetecken MSB ställt kring modellens förenlighet med villkoren för det berörda anslaget bör klaras ut.

7.2Utlandscamper

Utredningens bedömning och förslag: Ansvaret för utlands- camperna bör helt föras över till Försvarsmakten. För hante- ringen av dessa frågor bör Försvarsmakten organisera och inrätta ett sammanhållet materielsystem för campförsörjning.

I samband med detta bör Fortifikationsverkets nuvarande kompetens avseende campförsörjning överföras till Försvarets materielverk. Vidare bör Försvarsmakten framgent ha möjlighet att i egen regi kunna upprätta temporära camper medan man för permanenta camper bör överväga att teckna hyresavtal med företag som upprättar och äger camperna.

Regeringen bör överväga huruvida det är kostnadseffektivt för staten att två olika myndigheter har i uppdrag att tillhanda- hålla camper för internationella insatser.

7.2.1 Inledning

Som framgått av avsnitt 3.4.3 har dock Försvarsmakten och Fortifikationsverket delvis avtalat bort Fortifikationsverkets ansvar i denna del, med resultatet att verket endast tillhandahåller kom- petens (personal) till olika uppdrag åt Försvarsmakten. Fortifika- tionsverkets roll i campförsörjningen är att bistå Försvarsmakten med kompetens i form av projektledning, projektering, viss förvalt- ningskompetens och dokumentation. Fortifikationsverkets camp- verksamhet leds av en enhet inom avdelningen Centrum för Skyddsteknik. Enheten utgörs av en chef och en utvecklingsledare.

11 Förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket, 4 §.

272

SOU 2013:61

Övriga frågor

materiel inför en planerad campetablering.12 Visserligen ligger huvudansvaret i Försvarsmakten i dag hos Högkvarterets insats- ledning (HKV INS). Men HKV INS är inte ansvarig för anskaff- ning av annat än sådant som kan kopplas till drift. För många av de komponenter som nämns ovan ansvarar olika materielsystem för anskaffning och vidmakthållande. Det innebär att olika enheter inom Högkvarteret ansvarar för att det ovanstående finns tillgäng- ligt vid rätt tillfälle för att kunna etablera en camp.

Nuvarande modell för campförsörjning kan således samman- fattas med att Fortifikationsverket tillhandahåller kompetens för projektledning och eventuella byggnadstekniska åtgärder. Ett femtontal olika materielsystemansvariga vid Högkvarterets pro- duktionsledning (HKV PROD MTRL) ska tillhandahålla materiel genom att beställa materiel från lika många mottagare vid Försva- rets materielverk (FMV) som sedan ska leverera materielen till Försvarsmakten. Därtill har HKV INS samordningsansvaret för att campen etableras på rätt plats, i rätt tid och till rätt kostnad. Erfa- renheten visar att det med denna modell för campförsörjning är svårt att hålla både tidplan och budgeterad kostnad.

Vidare synes Försvarsmakten inte ha haft en välfungerande organisation och process för att tillvarata de erfarenheter och lär- domar varje campetablering inneburit. Till stora delar tycks därför samma problematik ha upprepats vid varje ny campetablering.

Vidare har vi noterat att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är en aktör inom området campförsörjning. MSB tillhandahåller och driver camper inom framför allt humanitära insatser åt bl.a. FN:s flyktingorgan (UNHCR) och dess livs- medelsprogram (WFP). MSB:s campkoncept motsvarar i stora delar Försvarsmaktens temporära camp, men med avvikelsen att MSB inte tillhandahåller samma skyddsnivå då detta inte har efter- frågats av myndighetens samarbetspartners. MSB:s camp är till storleken modulärt skalbar och stödjer insatser upp till cirka 100 personer. Den senaste femårsperioden har MSB byggt camper i bl.a. Centralafrikanska republiken, Sydsudan, Pakistan, Demokra- tiska Republiken Kongo och tillsammans med norska och finska organ en större camp på Haiti.

Vidare finns ett stort antal företag vars affärsidé är att tillhanda- hålla och driva camper åt aktörer vid insatser. I dessa fall kan ett

12 Detta framgår bl.a. av ett underlag om campförsörjning från IML Campprotection (IML 08-004:6), som Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Totalför- svarets forskningsinstitut har utarbetat tillsammans.

275

Övriga frågor

SOU 2013:61

hyresavtal upphandlas där företaget fortsatt äger och driver campen under den tid aktören önskar hyra campen. Danmark använder denna modell framgångsrikt sedan många år.

7.2.3 Våra överväganden

Ansvaret för utlandscamperna bör helt föras över till Försvars- makten. Nuvarande modell för campförsörjning till Försvars- maktens internationella insatser bör därvid överges. I stället bör Försvarsmakten inrätta ett särskilt materielsystem för campför- sörjning.

De som därmed ansvarar för detta materielsystem bör vara krav- ställare och beställare gentemot FMV för all campförsörjning där FMV utifrån Försvarsmaktens krav och beställning anskaffar, vid- makthåller samt avvecklar temporära camper och övrig infrastruk- tur för internationella insatser. För permanenta camper bör För- svarsmakten överväga att göra som Danmark och i stället via FMV hyra färdiga camper från företag som tillhandahåller, driver och äger camper. På detta sätt skapas en tydlig beställar-utförarmodell där en aktör ansvarar för att hålla samman hela processen. Vidare kan erfarenheter och lärdomar på ett mer strukturerat sätt tillvara- tas i ett eget samlat materielsystem.

I samband med att det i Försvarsmakten bildas ett särskilt mate- rielsystem för campförsörjning bör även Fortifikationsverkets nuvarande kompetens avseende campförsörjning överföras till FMV. Detta då FMV är den aktör som i dag levererar materiel till camper. Vidare bör FMV rimligen vara den aktör som kan vara aktuell för att upphandla de avtal som behövs för att tillhandahålla Försvarsmaktens behov av permanenta camper.

Enligt vår mening finns det också skäl för regeringen att över- väga huruvida det är kostnadseffektivt och rationellt för staten att två olika myndigheter under Försvarsdepartementet – MSB och Försvarsmakten – båda har i uppdrag att tillhandahålla camper för internationella insatser. Här finns, om regeringen så finner lämp- ligt, möjlighet till både civil-militär samverkan och potentiell besparing.

276

Övriga frågor

SOU 2013:61

Områdets utveckling

Före den statliga fastighetsreformen i början av 1990-talet hade försvarets fortifikationsförvaltning en omfattande skydds- och anläggningskompetens, med egna tekniska resurser för produktion av skyddade anläggningar, en egen forskningsbyrå och ett utvecklat forskningssamarbete med flera andra nationer.

I samband med fastighetsreformen överfördes Fortifikations- förvaltningens forskningsresurser till dåvarande Försvarets forsk- ningsanstalt, projekterings- och konstruktionsresurserna bolagise- rades och blev det då statligt ägda Confortia AB och fortifikatö- rerna och fortifikationsingenjörerna fördelades mellan Fortifika- tionsverket och Försvarsmakten. Jämfört med tidigare ordning var den fortifikatoriska kompetens som fördes till det nybildade Forti- fikationsverket av ganska modest omfattning, med betoning på projektledning.

Den militära nyproduktionen inom skyddsområdet har minskat kraftigt under senare år. Inom andra delar av samhället är pro- duktionsvolymerna också små. Konsekvensen av detta är att kon- sultföretagen inte kunnat hålla nödvändig kompetens. Confortia AB är sålt och ingår nu i den nederländska koncernen Grontmij AB. Likaså har de exklusiva forskningsresurserna minskat i motsva- rande takt.

Vid Fortifikationsverket innehas kompetensen avseende skydds- och anläggningsteknik främst av avdelningen Centrum för Skyddsteknik, vars uppgift är att dels förvalta och utveckla Fortifi- kationsverkets fastighetsbestånd med särskilda skyddskrav (det slutna beståndet), dels vidmakthålla och utveckla verkets skydds- och anläggningstekniska kompetens. Verkets skydds- och anlägg- ningstekniska kompetens, som till nittio procent utnyttjas av För- svarsmakten, är koncentrerad till områdena vidmakthållande (för- valtning, drift, analys och kontroll av anläggningar), anskaffning (byggherrefunktioner), utveckling och avyttring. Det förekommer också att verket genomför uppdrag avseende skydds- och anlägg- ningsteknik åt andra kunder än Försvarsmakten. Exempel på upp- dragsgivare från senare år är Post- och telestyrelsen, Statens fastig- hetsverk, Trafikverket, Riksbanken, Telia, Nammo Vingåkers- verken AB och Saab. Även enstaka utländska kunder har förekom- mit.

Enligt vad Fortifikationsverket har framfört innebär ovan nämnda neddragningar inom den militära sektorn att Fortifika-

278

SOU 2013:61

Övriga frågor

tionsverkets skydds- och anläggningstekniska verksamhet volym- mässigt har kommit ned på kritisk nivå för vidmakthållande av kunskapsbasen.

Skyddskompetensutredningen

I Fortifikationsverkets regleringsbrev för år 2010 uppdrog reger- ingen åt myndigheten att i samarbete med Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap utreda vilka behov och förutsättningar som finns för att skapa en sammanhållen kompetens för statliga fastigheter som kräver särskild skydds- och anläggningsteknik. Även kompetensbehov för de fastigheter som inte ägs av staten som kräver särskild skydds- och anläggningsteknik skulle beaktas i utredningen. Utredningsresultatet, som dokumenterades i den s.k. Skyddskompetensutredningen, redovisades till regeringen i maj 2010.14

Vid överväganden kring hur en sammanhållen kompetens kan åstadkommas fann utredningen det naturligt att utgå från en statlig aktör eller verksamhet som har fysiskt skydd som en huvuduppgift. Utredningen underströk att en sådan modell dock inte får strida mot ansvarsprincipen. De som har ansvar för en viss verksamhet under normala förhållanden bör också ta ställning till behovet av fysiskt skydd vid en kris eller krigssituation. Mot denna bakgrund, och i ljuset av en av utredningen genomförd kartläggning av aktö- rer inom området, föreslog utredningen att en mer sammanhållen kompetens inom området fysiskt skydd i första hand bör knytas till Fortifikationsverket. Utredningen betonade också vikten av ett ökat internationellt samarbete inom fysiskt skydd. Utredningens perspektiv var att internationella uppdrag, exempelvis tjänste- export, kan vara ett sätt att bevara kompetensen.

Avseende forskning och utveckling föreslog utredningen att ett nätverk bör bildas för att samordna forskningsuppdragen rörande fysiskt skydd och för att säkerställa att forskningsresultat kommer hela statsförvaltningen tillgodo. Mer precist föreslog utredningen att Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, Fortifikationsverket, Strålskyddsmyndigheten och Total- försvarets forskningsinstitut bör ingå i nätverket och att Myndig-

14 Skyddskompetensutredningen – behov och förutsättningar för att skapa en sammanhållen kompetens för statliga fastigheter som kräver särskild skydds- och anläggningsteknik. Utredare Peter Lagerblad, 2010-05-10.

279

Övriga frågor

SOU 2013:61

heten för samhällsskydd och beredskap bör vara sammanhållande samt att medverkan i internationella forsknings- och utvecklings- projekt bör ske inom ramen för nätverket.

Utredningen konstaterade vidare att Fortifikationsverket har sin kärnkompetens inom skyddskomponenter för kvalificerat fysiskt skydd och skydd mot dynamiska belastningar samt systemkompe- tens avseende skyddskomponenters samverkan och vidmakt- hållande över tid, och underströk vikten av att staten har egen kompetens att anskaffa anläggningar med kvalificerat fysiskt skydd.

Mot denna bakgrund föreslog utredningen att Fortifikations- verket på affärsmässig grund bör erbjuda kompetens inom detta område till övriga intressenter samt ha viss egen projekterings- kompetens när det gäller kvalificerat fysiskt skydd och att verket dessutom bör få en rådgivande roll mot övriga statliga myndigheter vid ny- och ombyggnation som inbegriper fysiskt skydd av olika slag. Utredningen föreslog ett tillägg i 5 § i Fortifikationsverkets instruktion, med följande lydelse: ”Myndigheten ska även lämna stöd och råd till övriga statliga myndigheter i frågor rörande fysiskt skydd”. Regeringen har i skrivande stund inte tagit ställning till utredningens förslag.

Militärt och civilt behov av skydds- och anläggningskompentens

Försvarsberedningens delbetänkande15 fastslår att förutsättningarna för Sveriges försvars- och säkerhetspolitik i grunden har förändrats sedan kalla krigets slut och att globaliseringen har skapat och kommer fortsatt att skapa nya möjligheter och utmaningar. Sam- mantaget leder den fortsatta globaliseringen, tillsammans med geo- politiska överväganden, till en förändrad säkerhetspolitisk dyna- mik. Förändringar kan uppstå plötsligt och skeenden utvecklas allt snabbare. Jämfört med Försvarsberedningens tidigare omvärlds- analys16 konstaterar den senaste Försvarsberedningen att utveck- lingen i dag sker med högre hastighet och är än mer komplex och svårförutsägbar.

De av riksdagen beslutade målen för vår säkerhet är dock fort- satt giltiga och är:

 att värna befolkningens liv och hälsa,

15Ds 2013:33, Vägval i en globaliserad värld.

16Ds 2007:46, Säkerhet i samverkan.

280

SOU 2013:61

Övriga frågor

att värna samhällets funktionalitet och

att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.

Vidare konstaterar Försvarsberedningen att hoten mot vår säkerhet är gräns- och sektoröverskridande. De kan vara terrorism, organi- serad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden, sönder- fallande stater, ekonomisk kris, politisk och religiös extremism, hot mot demokrati och rättsystem, socialt utanförskap, migrations- strömmar, hot mot värderingar, klimatförändringar, naturkata- strofer och pandemier samt väpnat angrepp. Dessa hot är av olika dignitet och i vissa fall av mycket olika karaktär. Utmaningarna och hoten mot vår säkerhet berör stora delar av samhället, mer än den del av som styrs av stat och kommun, t.ex. näringslivet och civil- samhället. Det vidgade säkerhetsbegreppet har konsekvenser för Sveriges samlade försvar som inkluderar såväl civil som militär för- måga. Vissa av hoten mot vår säkerhet är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt, medan andra är mer långsiktiga och växer fram successivt. Konsekvenserna kan i många fall vara allvarliga. Hel- hetssyn och samverkan stärker dock säkerheten.

Säkerheten ska försvaras med både icke-militära och militära medel. Det som ska skyddas, det som utmanar och hotar säker- heten, samt medlen för att stärka säkerhet måste ses i ett samman- hang och arbetet måste vara tvärsektoriellt. Det civila försvaret tar sin utgångspunkt i samhällets krisberedskap. En viktig del i sam- hällets samlade beredskap är möjligheten att i händelse av allvarlig kris kunna säkra samhällsviktig infrastruktur och säkerställa till- räcklig försörjning med strategiska förnödenheter. Försvarsbered- ningen föreslår i sitt delbetänkande att regeringen bör utreda en rimlig ambition avseende säkerhet för samhällsviktig infrastruktur och försörjningssäkerhet vid extraordinära händelser och höjd beredskap.

I begreppet samhällsviktig infrastruktur avses, enligt Fortifi- kationsverkets promemoria17, bl.a. vattenkrafts- och kärnkrafts- anläggningar, strategiska broar och tunnlar, strategiska hamninstal- lationer, vattenförsörjningsanläggningar, ställverks- och trans- formatoranläggningar tillhörande stamnätet, centrala teleanlägg- ningar, centrala delar i järnvägens elsystem, rikets centrala flyg- ledning, flygledningstorn på större flygplatser, Riksbankens och

17 Se fotnot 13.

281

Övriga frågor

SOU 2013:61

Riksgäldens serverhallar m.m. (teknisk infrastruktur); admi- nistrativa byggnader för statsledningen, akutsjukhus och civila led- ningscentraler m.m. (byggnader med särskild funktion); samt skyd- dade militära anläggningar.

Ansvaret för det ovannämnda åvilar i enlighet med ansvars- principen respektive intressent och aktör. Dessa är bl.a. Försvars- makten, Fortifikationsverket, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarshögskolan, Regeringskansliet, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, Kriminalvården, Polisen, Post- och telesty- relsen, Statens fastighetsverk, Specialfastigheter, Strålsäkerhets- myndigheten, Svenska Kraftnät, Säkerhetspolisen, Transportstyrel- sen, Trafikverket, län, landsting och kommuner. Här kan också nämnas kontanthanteringen, Näringslivets säkerhetsdelegation och de tekniska konsultföretagen. Gemensamt för ovanstående organi- sationer är att de enligt Fortifikationsverkets promemoria vanligt- vis har begränsade och små resurser inom området samt att organi- serad samordning emellan organisationerna inte förekommer.

7.3.2Våra överväganden

I sin promemoria till utredningen18 föreslår Fortifikationsverket att staten genom att samla den personella kompetens som i dag finns vid ovan nämnda statliga myndigheter skapar en ny enhet vid For- tifikationsverkets efterträdare som ska vara statens expertorgan för fysiskt skydd av samhällsviktiga anläggningar. Vidare föreslås i promemorian att den nya enheten får i uppgift att initiera och prio- ritera forskningsprojekt inom området.

I ljuset av bl.a. Försvarsberedningens analys av hotbilden mot det svenska samhället och samhällskritisk infrastruktur anser vi att befintlig skydds- och anläggningskompetens vid Fortifikations- verket bör bevaras i staten och överföras till den nya fastighets- förvaltande myndighet vi anser bör inrättas (se kapitel 5). Vidare bör kompentensen utvecklas och på affärsmässig grund erbjudas till ett bredare spektrum av samhällsaktörer som har behov av fysiskt skydd av samhällskritisk infrastruktur. På detta sätt kan samhällets robusthet öka samtidigt som det torde vara mest samhällsekono- miskt rationellt att samla utspridd verksamhet hos en enda statlig aktör.

18 Se fotnot 13.

282

Förslagens konsekvenser

SOU 2013:61

som fortsatt ska användas för försvarsändamål blev vår slutsats att alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” bör eftersträvas på kort sikt. Det innebär att fastigheterna inom åtta stycken kasernområden o.d.1, ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, bör övergå till förvaltning i bolagsform, medan resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. På längre sikt kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytter- ligare fastigheter till bolag. Samtidigt bedömer vi dock att det i statens bestånd av försvarsfastigheter finns en betydande andel som, av olika skäl, vore olämplig att överlåta till bolag och som lång- siktigt bör förvaltas i myndighetsform.

Vi bedömer att det alternativ vi förordar (”minst omfattande bolagsförvaltning”) sammantaget skulle få begränsade konsekven- ser för Försvarsmaktens verksamhet. De konsekvenser kopplade till hyresvärdens verksamhetsform som i huvudsak bedöms ha betydelse i sammanhanget har behandlats i avsnitt 5.5. Som där framgått menar vi allmänt sett att fastighetsförvaltarens verksam- hetsform inte i sig torde ha betydelse för dennes möjligheter att tillmötesgå hyresgästens krav på fastigheternas utformning, hyres- värdens tjänster m.m. Vidare skulle alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” medföra begränsade risker för att vissa av de nackdelar Försvarsmakten påtalat med förvaltning i bolagsform skulle realiseras. Till exempel sker i detta alternativ inte någon upp- delning av förvaltningsansvaret inom övnings- och skjutfält, så att försvarsanläggningar och resterande övningsmark får olika fastig- hetsägare. Härmed föreligger heller inte någon risk för att obe- höriga enkelt ska kunna lägesbestämma anläggningsbeståndet.

Som framgått av avsnitt 5.5.3 har vi, av skäl som där framgått, sammantaget svårt att avgöra om, och i sådana fall med hur mycket, hyresnivån skulle öka om försvarsfastigheter avyttras till ett statligt ägt bolag. Om hyreskostnaderna skulle komma att öka till följd av omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, skulle detta innebära en försämring jämfört med dagsläget för Försvars- makten. Den initiala försäljningsinkomsten, som uppstår vid över- låtelse till bolag, kan dock genom sin fortsatta förräntning antas ge utrymme för att ge Försvarsmakten kompensation för det fall en sådan kostnadsökning skulle uppstå. Med hänsyn till att försälj- ningen alltså skapar ett finansieringsutrymme, och då omstrukture- ringen enligt utredningsdirektiven inte ska försämra eller försvåra

1 Arvidsjaur, Enköping, Halmstad, Kungsängen, Käringberget, Revinge, Skövde och Umeå.

286

SOU 2013:61

Förslagens konsekvenser

förutsättningarna för hyresgästerna att bedriva den av statsmak- terna ålagda verksamheten, menar vi att en sådan kompensation vore försvarbar om en kostnadsökning uppstår. Ytterst är det dock en fråga för regering och riksdag att ta ställning till.

Vidare har vi i kapitel 6 föreslagit att Försvarsmakten i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör överta det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. I kapitel 6 diskuterade vi också bl.a. hur Försvarsmaktens hyresgästkompe- tens kan utvecklas och hur dagens hyresmodell bör förändras. Vi bedömer att de förslag som där lämnas i flera avseenden skulle leda till förbättringar och effektiviseringar för Försvarsmakten, t.ex. genom att lokalförsörjningsfrågorna ges en annan styrmodell inom myndigheten och att deras strategiska vikt betonas starkare.

Vissa förslag av betydelse för Försvarsmakten har även lämnats i kapitel 7. Således anser vi att nuvarande modell för campförsörj- ning till Försvarsmaktens internationella insatser bör överges. Ansvaret för utlandscamperna bör helt föras över från Fortifika- tionsverket till Försvarsmakten och för hanteringen av dessa frågor bör Försvarsmakten inrätta ett särskilt materielsystem för camp- försörjning. Jämfört med dagsläget bedömer vi att den föreslagna modellen bl.a. skulle förbättra överblicken och samordningen och ge bättre förutsättningar för att i arbetet med camper hålla tid- planer och budgeterade kostnader.

8.2Kostnadskonsekvenser

I utredningsdirektiven anges att vi ska beräkna och redovisa kost- naderna för omstruktureringen och föreslå hur dessa ska finansie- ras. Därvid ska vi enligt direktiven bl.a. ”beräkna kostnaderna för tillkommande förvaltning av fastigheter som förs över till Försvars- makten, Statens fastighetsverk och eventuella andra myndigheter”.

I avsnitt 5.5.3 har vi utförligt diskuterat tänkbara konsekvenser för statens budget för det fall Fortifikationsverkets fastigheter överförs till en annan myndighet (Statens fastighetsverk) och/eller avyttras till ett statligt bolag (Specialfastigheter). Vi ser därför inte skäl att här ytterligare behandla denna fråga. Dock bör sägas att även vissa andra konsekvenser än de där nämnda, bör beaktas i sam- manhanget. Till exempel har vi i avsnitt 5.5.2 pekat på att sam- ordningsfördelar i varierande grad skulle kunna utvinnas i de alter- nativ vi överväger. Potential för samordningsfördelar torde finnas

287

Förslagens konsekvenser

SOU 2013:61

inom bl.a. drift, underhåll, upphandling och investeringar. Stor- leken på de potentiella synergieffekterna har vi dock inte närmare studerat.

Vidare har vi, som nämnts ovan, i kapitel 6 föreslagit att För- svarsmakten i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör överta det fulla ansvaret för sin lokalför- sörjning. Detta kommer att kräva att Försvarsmakten ser över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalför- sörjningsfrågorna erforderlig prioritet. Rimligen kräver det också att Försvarsmakten ökar sina resurser, främst i form av bemanning, avseende lokalplanerings- och hyresgästfrågor. Enligt vår bedöm- ning bör detta dock inte medföra några ökade kostnader för För- svarsmakten, eftersom myndigheten redan i dag betalar för motsva- rande tjänster när man köper dem från Fortifikationsverket. Med vårt förslag bortfaller behovet av att köpa dessa tjänster.

Slutligen bör nämnas att omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter kommer att medföra vissa genomförande- kostnader. Då en given utgångspunkt för omstruktureringen och vårt arbete är att Fortifikationsverket ska avvecklas torde dock denna typ av kostnader vara omöjliga att undvika. Enligt vår bedömning torde också dessa kostnader till betydande del vara hän- förliga just till avvecklingen av Fortifikationsverket, varför de i huvudsak påverkar samtliga de alternativ vi har övervägt i utred- ningen. Mot denna bakgrund har vi valt att inte söka närmare bedöma genomförandekostnadernas storlek eller eventuella varia- tion mellan olika alternativ.

8.3Fastighetsbildningsfrågor

Enligt direktiven ska vi belysa de fastighetsbildningsfrågor som kan bli aktuella vid försäljning av fastigheter till bolag.

Våra överväganden om lämplig verksamhetsform för den fram- tida förvaltningen av Fortifikationsverkets fastigheter bygger på utgångspunkten att geografiska områden som är verksamhets- mässigt – och ofta även infrastrukturellt – sammankopplade nor- malt bör hållas samman och hanteras av en ägare/förvaltare per område. Detta gäller t.ex. för de åtta områden som ingår i det alter- nativ vi förordar (”minst omfattande bolagsförvaltning”). Om man vid försäljningen av fastigheter till bolag beaktar utgångspunkten att verksamhetsmässigt sammankopplade områden bör hållas sam-

288

SOU 2013:61

Förslagens konsekvenser

man, uppstår rimligen inte några fastighetsbildningsfrågor i dessa fall, eftersom gränserna för berörda områden torde följa befintlig fastighetsindelning.

Behov av fastighetsbildning föreligger däremot om ett område inom en befintlig fastighet ska avstyckas och avyttras. Detta skulle bli fallet om, som vi diskuterat i avsnitt 5.3.1, det skulle ske fastig- hetsutveckling – med avyttring som mål – inom områden som För- svarsmakten i dag utnyttjar, t.ex. genom förtätning och ökat bland- utnyttjande. Det bör dock betonas att det i dessa fall – liksom i den avyttringsverksamhet som Fortifikationsverket kontinuerligt bedriver – handlar om fastigheter som staten, helt eller delvis, inte längre behöver och som därför bör avyttras till marknaden. Att det då kan uppstå behov av fastighetsbildning torde vara svårt att und- vika.

8.4Konsekvenser för tillsyn och bevakning av riksintresse

I direktiven anges att vi ska belysa frågor om och redovisa konse- kvenserna vid en ändrad förvaltning av försvarets fastigheter när det gäller tillsyn över miljöfarlig verksamhet m.m. respektive För- svarsmaktens ansvar att bevaka riksintresset för totalförsvaret i ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen.

Dessa båda frågor har behandlats i avsnitt 5.5.5. Som där fram- gått kan bedömas att nuvarande organisation av tillsynen över mil- jöfarlig verksamhet m.m. inom försvarsområdet, dvs. att denna utövas av Generalläkaren, lagtekniskt är möjlig att fortsatt upprätt- hålla om såväl en annan myndighet som ett statligt ägt aktiebolag övertar ägande och förvaltning av Fortifikationsverkets fastigheter. En konsekvens av att Generalläkaren behåller miljö- och hälso- skyddstillsyn över de verksamheter och fastigheter som överförs till den nya myndigheten respektive överlåts till bolag blir att olika miljömyndigheter har tillsyn över verksamhet inom var och en av dessa aktörer. Avgränsningsfrågor om Generalläkarens tillsyn och den tillsyn som utövas av andra miljömyndigheter kan även i fort- sättningen uppkomma, om än i mindre utsträckning.

Försvarsmaktens möjlighet att som sektormyndighet bevaka riksintresse för totalförsvaret i olika sammanhang är inte beroende av att staten äger de fastigheter som kan vara berörda av ett ärende

289

Förslagens konsekvenser

SOU 2013:61

enligt miljöbalken eller plan- eller lovärenden enligt plan- och bygglagen (PBL).

Vad gäller statens rätt att överklaga planbeslut som sakägare blir det en skillnad beroende på om Fortifikationsverkets fastigheter övergår till en myndighet eller ett statligt ägt aktiebolag. I det första fallet blir situationen densamma som i dag. Beträffande fas- tigheter som överlåts till ett statligt bolag kommer staten däremot naturligen inte att efter överlåtelsen vara att anse som sakägare i de fall sådan fastighet berörs av ett kommunalt planbeslut. Sådan sak- ägarställning kommer i stället i de flesta fall att, efter sedvanlig prövning av den överprövande instansen, tillkomma det statliga bolaget i dess egenskap av fastighetsägare och hyresvärd till staten. Även ett statligt aktiebolag har dock en rätt att som grund för ett överklagande åberopa att kommunen inte har beaktat ett riks- intresse för totalförsvaret i den utsträckning som följer av lag. Hypotetiskt sett kan förutsättningarna för att exempelvis kommu- nicera med Försvarsmakten eller annan myndighet eller för att ha insyn i statens verksamhet möjligen vara sämre för ett statligt aktiebolag än för Fortifikationsverket. Om det förekommer sådana skillnader av mer betydande omfattning, vilket vi i och för sig håller för osannolikt, kan det eventuellt innebära att ett statligt bolag i praktiken skulle vara mindre kapabelt än Fortifikationsverket att överklaga ett kommunalt planbeslut och därvid åberopa riksintresse för totalförsvaret. I en sådan situation bedöms dock Försvars- makten ändå – genom de av lagstiftaren utpekade formerna för statlig kontroll – ha en fullgod möjlighet att genom kontakter och samråd med länsstyrelsen uppnå att det aktuella intresset beaktas i erforderlig utsträckning.

Sammantaget kan bedömas att Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sammanhang sakligt sett i princip inte skulle påverkas vare sig om Fortifikationsverkets fastigheter överförs till en annan myn- dighet eller avyttras till ett statligt aktiebolag.

8.5Miljökonsekvenser

Enligt direktiven ska vi bedöma och redovisa förslagens eventuella konsekvenser för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljökonsekvenser. Därtill ska

290

SOU 2013:61

Förslagens konsekvenser

vi lämna förslag som gör det möjligt att ta hänsyn till de nationella miljökvalitetsmålen.

Vår utredning handlar endast om vem som ska förvalta för- svarsfastigheterna. Den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter ska alltså i huvudsak bli opåverkad av våra ställningstaganden, dvs. den ska fortsatt kunna bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. Om verksamheten fort- sätter som tidigare på berörda fastigheter – oavsett vem som ansva- rar för förvaltningen av dessa – förändras rimligen heller inte verk- samhetens miljöpåverkan. I den meningen medför våra förslag alltså inga konsekvenser för miljön.

Givet utredningsdirektivens och våra övervägandens inriktning är det knappast heller relevant att diskutera, som sägs i direktiven,

”åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljökon- sekvenser”. Dock kan nämnas att vi, som framgått av avsnitt 5.5.5, menar att det vid en eventuell överlåtelse av berörd mark till bolag

– oavsett markens fortsatta användning – kan finnas skäl att i ett särskilt avtal reglera vilket framtida ansvar för exempelvis sanering som ska åvila staten i egenskap av tidigare fastighetsägare.

Mot bakgrund av ovanstående bedömer vi det heller inte som relevant att, som det anges i direktiven, ”lämna förslag som gör det möjligt att ta hänsyn till de nationella miljökvalitetsmålen”.

8.6Frågor om verksamhetsövergång2

I betänkandet redovisar vi vissa överväganden som kan medföra konsekvenser för personalen vid Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk. Det handlar framför allt om följande förslag:

De båda myndigheterna bör avvecklas i nuvarande form och berörda verksamheter bilda grund för en helt ny myndighet med ansvar för statens fastighetsförvaltning. I samband med detta torde samordningsfördelar kunna uppstå inom bl.a. drift, under- håll, upphandling och investeringar. Storleken på de potentiella synergieffekterna har vi dock inte närmare studerat.

Av de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål

bör ambitionen på kort sikt vara att fastigheterna inom åtta

2 Avsnittet bygger på Arbetsgivarverkets skrift Verksamhetsövergång – en översiktlig genom- gång med fokus på statliga myndigheter (dnr 1001-0024-15) och Servicecenterutredningens betänkande Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38).

291

Förslagens konsekvenser

SOU 2013:61

stycken kasernområden o.d., ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, ska övergå till förvaltning i bolagsform, medan resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighets- form.

I samband med omstruktureringen av statens bestånd av för- svarsfastigheter bör Försvarsmakten överta det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning.

Ansvaret för utlandscamperna bör helt föras över till Försvars- makten. I samband med det bör Fortifikationsverkets nuva- rande kompetens avseende campförsörjning överföras till För- svarets materielverk.

Vid organisations- och strukturförändringar som berör statliga myndigheter har det avgörande betydelse för hur förändringarna ska genomföras om det rör sig om en s.k. verksamhetsövergång, i enlighet med bestämmelsen i 6 b § lagen (1982:80) om anställnings- skydd (LAS). Med verksamhetsövergång avses enligt EU-direktiv

2001/23/EG en ”överlåtelse av en ekonomisk enhet som behåller sin identitet”. Direktivet omfattar inte i sig en administrativ omorgani- sation av offentliga förvaltningsmyndigheter eller överlåtelser av administrativa funktioner mellan förvaltningsmyndigheter. I den svenska implementeringen av direktivet, som skett i LAS och lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL), görs emel- lertid ingen åtskillnad mellan offentlig och privat verksamhet. Det senare innebär bl.a. att reglerna gäller vid övergång såväl mellan två myndigheter som mellan en myndighet och ett statligt bolag.

Regelverket om verksamhetsövergång är inte dispositivt, vilket innebär att det inte står mottagande och överlämnande arbetsgivare fritt att göra en överenskommelse om huruvida man ska betrakta övergången som verksamhetsövergång. Det är den mottagande arbetsgivaren som ansvarar för att göra bedömningen om verksam- hetsövergång och som också står risken för en felbedömning. Frågan om det handlar om en verksamhetsövergång i 6 b § LAS mening kan ytterst komma att prövas av Arbetsdomstolen.

Kommer mottagande arbetsgivare fram till att det rör sig om en verksamhetsövergång i 6 b § LAS mening innebär bestämmelsen bl.a. att rättigheter och skyldigheter på grund av anställningsavtalen automatiskt går över till den nya arbetsgivaren, om inte den enskilde arbetstagaren motsätter sig detta. Kommer den mot- tagande arbetsgivaren däremot fram till att det inte rör sig om en

292

SOU 2013:61

Förslagens konsekvenser

verksamhetsövergång i 6 b § LAS mening står det denne fritt att vid behov gå ut och nyrekrytera medarbetare.

Det är reglerna för verksamhetsövergång som styr vilka anställda som har rätt till anställning hos den mottagande arbets- givaren. Om det innebär att den mottagande arbetsgivaren får per- sonal med ”fel” kompetens eller får för många anställda jämfört med vad som behövs i den nya verksamheten, är det denne som måste hantera den frågan hos sig, antingen genom utbildning eller genom uppsägning på grund av arbetsbrist. Vid förändringar efter tidpunkten för verksamhetsövergången gäller de sedvanliga arbets- rättsliga reglerna för att hantera förändringen. Det är inte ovanligt att den mottagande arbetsgivaren har bestämt sig för att organisera verksamheten på ett annat sätt än hur det såg ut hos den tidigare arbetsgivaren. Även i detta fall är det den mottagande arbetsgivaren som ska placera in arbetstagaren i den nya organisationen och har därvid samma möjlighet att omplacera enskilda arbetstagare som gällde för den tidigare arbetsgivaren.

Såvitt vi kan bedöma torde det komma att handla om verksam- hetsövergång i samtliga de situationer som beskrevs i inledningen. Vi kan dock inte med säkerhet avgöra detta, eftersom bedöm- ningen av om det föreligger verksamhetsövergång i 6 b § LAS mening ska göras av den mottagande arbetsgivaren. Vilka konse- kvenser som de facto kommer att uppstå för personalen beror också på vilka samordningsfördelar som realiseras i den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter.

Sammantaget är vår rekommendation, mot ovanstående bak- grund, att regeringen säkerställer att personalkonsekvenserna ana- lyseras mer i detalj dels i den organisationskommitté vi har föresla- git för bildandet av en ny myndighet med verksamheterna vid For- tifikationsverket och Statens fastighetsverk som grund, dels när, i nästa skede, fastigheter som ska användas för försvarsändamål väl avyttras till bolag, t.ex. genom det av oss förordade alternativet

”minst omfattande bolagsförvaltning”.

293

Allmänna överväganden om författningsförslag

SOU 2013:61

Det fastighetsbestånd som Fortifikationsverket förvaltar är spritt över hela landet och består av byggnader för materieluppställ- ning och -underhåll, förråd, kaserner, utbildnings- och kontors- byggnader, militärrestauranger, försvarsanläggningar, övnings- och skjutfält m.m. Försvarsmakten är den klart dominerande hyres- gästen. Myndigheten hyr även ut lokaler åt andra försvarsmyndig- heter såsom Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut. Till en mindre del hyr man också ut till andra statliga myndigheter och bolag m.m.

Från den nya myndigheten som ersätter Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk bör eventuellt vissa fastigheter som kommer från Fortifikationsverket avyttras i ett senare skede. För- värvande bolag förutses bli Specialfastigheter Sverige AB. Vi vill emellertid inte begränsa våra författningsförslag till just detta bolag. Författningsförslagen behöver därför ta hänsyn till att fram- tida ägande av försvarsfastigheter kan ske av staten genom den nya myndigheten, av Specialfastigheter Sverige AB och av andra statligt ägda bolag.

9.2Olika sätt att fastställa tillämpningsområde för regler om försvarsrelaterad verksamhet

Det finns inom olika områden särregleringar för myndigheter inom försvaret och viss verksamhet som avser försvaret. En vanligt före- kommande teknik att definiera tillämpningsområdet för dessa reg- ler är att i de berörda författningarna räkna upp de myndigheter som den aktuella bestämmelsen ska gälla för. Som exempel kan nämnas 9 kap. 8 § miljöbalken som avser vilken instans som har rätt att pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Enligt huvudregeln prövas sådant tillstånd av mark- och miljödomstol. I bestämmelsen görs undantag för tillstånd inom viss försvarsrelaterad verksamhet som ska prövas av länsstyrelsen. Undantagets omfattning framgår av lagtexten enligt följande. ”Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen.” Motsvarande teknik används exempelvis beträffande Generalläkarens tillsyn (2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen) och beträffande bestämmelsen om att överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen som rör fråga av särskild betydelse för försvaret ska överlämnas från mark- och miljödomstol till regeringen för prövning (13 kap. 7 § plan- och

296

SOU 2013:61

Allmänna överväganden om författningsförslag

bygglagen). Liknande skrivningar återkommer i flera författningar och ibland omfattas, utöver Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt, även Total- försvarets forskningsinstitut.

En nackdel med den ovan beskrivna lagstiftningstekniken är att den inte tar hänsyn till omorganisationer mellan myndigheterna eller överföring av viss verksamhet från en myndighet till en annan eller från en myndighet till statligt ägt bolag. Det kan således inom de uppräknade myndigheterna förekomma verksamhet som inte är försvarsrelaterad liksom det inom andra myndigheter kan förekom- ma verksamhet som rör försvaret. För att ta exemplet med General- läkarens operativa tillsyn enligt miljötillsynsförordningen kan regleringen få till följd att Generalläkarens möjlighet att utöva till- syn över förvaltningen av en fastighet som nyttjas av Försvars- makten enligt förordningen är beroende av om fastigheten förvaltas av Fortifikationsverket (i vilket fall förvaltningen omfattas av till- synsansvaret) eller av Statens fastighetsverk eller ett privaträttsligt subjekt såsom Specialfastigheter Sverige AB (i vilka fall tillsyns- ansvaret i stället vanligtvis ligger under kommunen).

En alternativ lagstiftningsteknik kan vara att i författningen på ett generellt plan definiera den verksamhet som regleringen syftar till att omfatta. Ett exempel på en sådan generell definition kan vara uttrycket ”(av) betydelse för totalförsvaret” som används i miljö- balkens hushållningsbestämmelse avseende totalförsvaret (3 kap. 9 § miljöbalken). Ett annat exempel på generella definitioner som skulle kunna övervägas för olika författningar som nu är aktuella kan vara ”försvarsverksamhet”, ”försvarsändamål”, ”försvaret”, det ”militära försvaret” etc.

Vi har, efter att ha inhämtat synpunkter från berörda myndig- heter, kommit fram till att det i många avseenden skulle vara önsk- värt att införa en generell term som definierar den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och andra myndigheter inom ”försvars- familjen” och som det är relevant att tillämpa viss särreglering för. Ett särskilt påpekande som gjorts vid kontakterna med berörda myndigheter är att Totalförsvarets forskningsinstitut inte sällan utelämnas från viss reglerings tillämpningsområde, till synes utan sakliga skäl.

Att införa en sådan generell definition förutsätter dock en full- ständig genomgång och analys av den verksamhet som i dag bedrivs inom de aktuella myndigheterna och svåra frågor om relevanta avgränsningar i förhållande till de olika bestämmelsernas syften

297

Allmänna överväganden om författningsförslag

SOU 2013:61

m.m. En sådan genomgång och analys går utöver vad som enligt direktiven bör vara föremål för denna utredning. En nackdel med tekniken är också att det med en generell definition kan uppkomma oklarheter beträffande bestämmelsens exakta tillämpningsområde. Vid införandet av den äldre motsvarigheten till nuvarande 13 kap. 7 § i plan- och bygglagen, som innebär att mark- och miljödom- stolen ska överlämna ärenden som innehåller frågor av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt till regeringens prövning, föreslog Lagrådet att bestämmelsen i stället för uppräkningen av myndigheter skulle innehålla beskrivningen ”när målet rör en fråga av särskild betydelse för det militära försvaret” (prop. 2002/03:27, s. 29). Lagstiftaren menade dock att det med den av Lagrådet före- slagna ordalydelsen kunde uppstå oklarheter i fråga om vad som innefattades i ”det militära försvaret” och valde därför att behålla uppräkningen av myndigheter (prop. 2002/03:27, s. 15).

9.3Vissa allmänna överväganden avseende våra förslag till författningsändringar

En överföring av Fortifikationsverkets och Statens fastighetsverks verksamhet till en ny myndighet och efterkommande överlåtelse av försvarsfastigheter från den nya myndigheten till ett statligt ägt aktiebolag innebär att försvarsrelaterad verksamhet kommer att bedrivas vid sidan av icke försvarsrelaterad verksamhet såväl inom den nya myndigheten som i bolaget. (Vi förutsätter att bolaget sedan tidigare har icke försvarsrelaterade fastigheter eller att bola- get i vart fall ska vara oförhindrat att senare förvärva sådana.)

Vi har som utgångspunkt att det även efter överföringen till ny myndighet och bolag finns ett fortsatt och oförändrat behov av att låta den del av verksamheten som överförts från Fortifikations- verket omfattas av sådana särregleringar som gäller beträffande försvarsrelaterad verksamhet. På samma sätt utgår vi från att den icke försvarsrelaterade verksamheten inom den nya myndigheten respektive bolaget inte ska omfattas av särregleringarna. Vi utgår från att det exempelvis inte är önskvärt att Generalläkaren ges till- synsansvar för samtliga fastigheter som den nya myndigheten respektive bolaget förvaltar utan att Generalläkarens tillsyn även fortsättningsvis bör vara begränsad till den verksamhet inom den nya myndigheten respektive bolaget som motsvarar den verksam-

298

SOU 2013:61

Allmänna överväganden om författningsförslag

het som i dag bedrivs av Fortifikationsverket och som är försvars- relaterad. Ett tänkbart sätt att hantera regleringen av den del av den nya myndigheten respektive bolaget som avser Fortifikations- verkets nuvarande verksamhet vore att identifiera och särskilja de fastigheter som överförs från Fortifikationsverket till den nya myndigheten respektive bolaget och låta bestämmelserna om tillsyn m.m. endast omfatta dessa. Det skulle dock, inte minst mot bak- grund av det stora antalet fastigheter, medföra praktiska svårig- heter. En sådan lösning tar heller inte hänsyn till att nya fastigheter som förvärvas av den nya myndigheten för försvarsändamål kan behöva bli föremål för motsvarande särreglering. Vi har därför valt en teknik som går ut på finna en beskrivning av den verksamhet som överförs från Fortifikationsverket och som det generellt sett är relevant att låta omfattas av de aktuella bestämmelserna som avser försvarsrelaterad verksamhet.

Vi har därvid fastnat för den generella regleringen, att viss bestämmelse såvitt avser den nya myndigheten och statligt ägt aktiebolag ska tillämpas för verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Regleringen syftar till att omfatta all den verksamhet som över- går från Fortifikationsverket till den nya myndigheten eller bolag och som rör angiven egendom som nyttjas av någon av de uppräk- nade försvarsmyndigheterna eller som i annat fall är avsedd för försvarsändamål. Regleringen medför även att den aktuella bestämmelsen blir tillämplig beträffande verksamhet som redan i dag bedrivs av statligt aktiebolag och verksamhet som överförs till den nya myndigheten från Statens fastighetsverk, om sådan verk- samhet är försvarsrelaterad på det sätt som nyss angetts. Detta kan i några fall medföra att viss bestämmelse får ett utökat tillämp- ningsområde i förhållande till vad som är fallet i dag. Exempelvis kommer egendom som i dag ägs av Specialfastigheter Sverige AB och som nyttjas av Försvarsmakten att omfattas av beskrivningen. I de fall denna skrivning har använts i viss författningstext har utred- ningen ansett en sådan utvidgning motiverad av fördelarna med att ha en enhetlig reglering för den typ av försvarsrelaterad verksamhet som avses. Tillämpningsområdet avses också innefatta nya verk- samhetsområden som kan tillkomma för myndigheten eller bolaget under förutsättning att sådan verksamhet rör fast egendom, bygg-

299

Allmänna överväganden om författningsförslag

SOU 2013:61

nad eller anläggning som beskrivs ovan. Den verksamhet som avses ingå i beskrivningen är inte heller begränsad till verksamhet avse- ende egendom som myndigheten eller bolaget förvaltar eller äger utan omfattar även verksamhet avseende lokalförsörjning och han- tering av externa förhyrningar m.m. så länge föremålet för verk- samheten eller åtgärden är sådan fast egendom, byggnad eller anläggning.

Begreppet fast egendom har den innebörd som följer av reglerna i jordabalken. Begreppet anläggningar och byggnader på ofri grund avser att omfatta anläggningar och byggnader som inte utgör fast egendom, såsom exempelvis byggnader och anläggningar som upp- förts eller placerats på viss fastighet av innehavare av tomträtt eller annan nyttjanderätt. Något krav på att anläggningen eller byggna- den ska vara av stadigvarande karaktär avses inte. Således omfattas exempelvis verksamhet som avser mobila anläggningar eller bygg- nader som nyttjas för försvarsändamål. Vår avsikt är att verksamhet som avser militära övnings- och skjutfält ska anses falla inom det angivna tillämpningsområdet. I den mån ett övnings- eller skjutfält inte skulle vara att hänföra till fast egendom får det anses rymmas inom begreppet anläggning. Att ett övnings- eller skjutfält inom viss egendom har upptagits i Försvarsmaktens förteckning över övnings- och skjutfält medför enligt vår mening att egendomen ska anses nyttjas av Försvarsmakten i den mening som avses i regle- ringen.

9.4Vissa överväganden avseende sekretess och säkerhetsskyddslagstiftningen m.m.

9.4.1Sekretess avseende uppgifter rörande rikets säkerhet

Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (”OSL”) innehåller bland annat bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas tjänst och förbud mot att röja vissa uppgifter; muntligen eller genom utlämnande av allmänna handlingar eller på annat sätt (sekretess). Bestämmelserna om sekretess utgör begränsningar av yttrande- friheten enligt regeringsformen, av rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen och, i vissa fall, av den så kallade meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I 15 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för rikets säkerhet m.m. Förbudet att röja sek-

300

SOU 2013:61

Allmänna överväganden om författningsförslag

retessbelagda uppgifter gäller för myndigheter och för personer som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räk- ning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, tjänsteplikt eller liknande.

I en bilaga till OSL finns upptagna vissa privaträttsliga organ (statliga eller enskilda bolag, stiftelser etc.) hos vilka rätten för enskild att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförord- ningen ska gälla beträffande den specifika verksamhet som anges i bilagan. För dessa organ gäller – inom den verksamhet som omfat- tas – även bestämmelserna i OSL om sekretess och tystnadsplikt. Gemensamt för de organ som upptagits i bilagan är att dessa av det allmänna har anförtrotts vissa allmänna förvaltningsuppgifter som lagstiftaren ansett att det är motiverat att de omfattas av offentlig- hetsprincipen och de möjligheter till insyn m.m. som följer av denna. Sådana uppgifter är företrädesvis uppgifter som innefattar så kallad myndighetsutövning.

För en anställd hos myndighet eller hos ett organ som finns upptaget i bilagan till OSL – såvitt avser i bilagan angiven verksam- het – gäller således en lagstadgad tystnadsplikt avseende uppgifter som är sekretessbelagda enligt OSL. Den som bryter mot en lagstadgad tystnadsplikt kan bli straffrättsligt ansvarig för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.

En anställd inom ett statligt eller enskilt bolag som inte omfat- tas av reglerna i OSL omfattas som huvudregel inte av någon lag- stadgad tystnadsplikt (undantag gäller beträffande vissa yrkes- områden som regleras i särskild lag). En sådan enskild kan därmed inte bli ansvarig för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Däremot kan straffrättsligt ansvar uppkomma för handlande som utgör brott enligt andra bestämmelser i brotts- balken rörande rikets säkerhet, såsom exempelvis obehörig befatt- ning med hemlig uppgift (19 kap. 7 § brottsbalken). En enskilt anställd kan också civilrättsligt åta sig tystnadsplikt i förhållande till arbetsgivaren. En sådan tystnadsplikt är dock inte straffrättsligt sanktionerad.

Som har framgått av avsnitt 5.6 har vi av Försvarsmakten erhållit en säkerhetsanalys beträffande eventuella hinder ur sekretessyn- punkt mot att överföra försvarsfastigheter till ett statligt ägt bolag. Försvarsmakten har i sin analys bland annat kommit fram till att avsaknaden av en lagstadgad och straffrättsligt sanktionerad tyst- nadsplikt för anställda i ett statligt bolag, kan komma att påverka lämpligheten ur säkerhetssynpunkt av att överlåta vissa försvars-

301

Allmänna överväganden om författningsförslag

SOU 2013:61

anläggningar till ett statligt aktiebolag och att en överlåtelse därför kan komma att aktualisera ett behov av ändring av befintlig lag- stiftning.

Ett tänkbart sätt att uppnå önskemålet om lagstadgad tystnads- plikt skulle vara att låta det bolag till vilket känsliga försvarsfastig- heter överförs omfattas av bilagan till OSL och därigenom omfattas av samma regler om offentlighet och sekretess som en myndighet. De uppgifter som det i detta fall är aktuellt att överföra till bolaget kan dock inte sägas vara av karaktären allmänna förvaltningsupp- gifter som det skulle finnas ett särskilt intresse av att låta omfattas av offentlighetsprincipen. Utifrån de resonemang rörande utvid- gning av offentlighetsprincipen utanför myndighetsområdet som tidigare förts av lagstiftaren, bland annat i samband med införandet av motsvarigheten till den aktuella bilagan i dåvarande sekretess- lagen (1980:100) (prop. 1986/87:151, s. 146 ff), anser vi att en sådan lagstiftningsteknik, även om den i teorin skulle vara genom- förbar, inte vore lämplig i detta fall.

Då en eventuell ändring av nuvarande lagstiftning främst är motiverad av att bibehålla ett ur säkerhetssynpunkt fullgott skydd för uppgifter som omfattas av försvarssekretess anser vi att det är mer ändamålsenligt att i stället utreda möjligheterna att i en ny lag införa en särskild tystnadsplikt som svarar mot behovet och som, om det skulle krävas för att uppnå syftet, omfattas av straffrättsliga sanktioner enligt 20 kap. 3 § brottsbalken eller enligt en särskild ansvarsbestämmelse i den nya lagen.

Behov av en särskild lagstiftning avseende tystnadsplikt har tidi- gare aktualiserats i samband med bolagiseringen av Postverket, vilket resulterade i bestämmelser om tystnadsplikt för den som i postverksamhet fått del av vissa uppgifter, nuvarande 2 kap. 14 § i postlagen (2010:1045), och i samband med bolagiseringen av Tele- verket, vilket resulterade i bestämmelser om tystnadsplikt som nu återfinns i 6 kap. lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

En sådan lagstiftning medför en inskränkning av yttrandefri- heten enligt regeringsformen och innebär vidare, för det fall detta skulle anses erforderligt för att uppnå fullgott skydd ur ett säker- hetsperspektiv, att tystnadsplikten sanktioneras av ett straffrättsligt ansvar. En sådan reglering bör enligt vår mening inte genomföras utan att dess konsekvenser och uppkommande avgränsningsfrågor noga har utretts.

Det har, främst med hänsyn till tidpunkten för redovisning av uppdraget, inte varit möjligt att inom ramen för vårt arbete göra en

302

SOU 2013:61

Allmänna överväganden om författningsförslag

sådan utredning. Att ta fram relevant lagtext torde också förutsätta en mer detaljerad kännedom om det nya bolagets organisation, särskilt vilken personal som skulle behöva omfattas av tystnads- plikt. Vi föreslår därför att den föreslagna organisationskommittén arbetar vidare med frågan om införande av tystnadsplikt.

9.4.2Säkerhetsskyddad upphandling och övriga frågor avseende säkerhetsskyddslagstiftningen

Försvarsmakten har i ovan nämnda säkerhetsanalys också pekat på att det i många fall ur säkerhetssynpunkt är nödvändigt att genom- föra en så kallad säkerhetsskyddad upphandling enligt reglerna i 8 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) vid bland annat ny-, om- och tillbyggnader av de anlägg- ningar som kan komma att bli föremål för överlåtelse till ett statligt bolag.

Enligt nuvarande lagstiftning torde reglerna i säkerhetsskydds- lagen och säkerhetsskyddsförordningen om säkerhetsskyddad upp- handling inte vara tillämpliga för statliga bolag eller andra privat- rättsliga subjekt. Som framgått av avsnitt 5.5.4 synes dock säker- hetsskyddet i praktiken ändå vara möjligt att hantera för en myn- dighet som hyr fastigheter av andra än fastighetsförvaltande myn- digheter, låt vara att hanteringen då blir något mer omständlig för hyresgästen. Utöver denna fråga finns det, enligt vår bedömning, även andra frågor inom säkerhetsskyddslagstiftningens område som aktualiseras vid en överföring av försvarsfastigheter till ett statligt bolag. Dessa frågor rör bland annat kravet på svenskt med- borgarskap för vissa anställningar, frågor om rätt att i vissa fall besluta om säkerhetsklassning, ansvar för tillsyn och rätt att med- dela föreskrifter.

Som framgått av bl.a. avsnitt 1.5.2 är bland annat reglerna om säkerhetsskyddad upphandling och kravet på svenskt medborgar- skap föremål för översyn genom utredningen om säkerhetsskydds- lagen (Ju 2011:14). Mot bakgrund av denna översyn har vi inom ramen för denna utredning funnit det lämpligt att endast föreslå sådana författningsändringar som syftar till att ansvaret för tillsyn och rätten att meddela föreskrifter med stöd av säkerhetsskydds- förordningen ska kvarstå oförändrat hos Försvarsmakten efter en överföring av verksamhet till den nya myndigheten respektive i förekommande fall ett statligt bolag.

303

SOU 2013:61

Författningskommentarer

10.3Förslaget till ändring i strålskyddslagen

30 §

Bestämmelsen avser i sin nuvarande lydelse en begränsning av möj- ligheten att överlåta tillsynsansvar till kommunal nämnd såvitt avser verksamhet som bland annat utövas av Fortifikationsverket. Den föreslagna ändringen syftar till att begränsningen oförändrat ska gälla beträffande sådan verksamhet som övergår från Fortifi- kationsverket till den nya myndigheten respektive statligt ägt aktiebolag. Bestämmelsen innehåller också möjlighet att överlåta visst tillsynsansvar till Generalläkaren beträffande angivna verk- samheter. Förslaget ger bestämmelsen om möjlighet att överlåta tillsynsansvar motsvarande tillämpningsområde som beträffande Generalläkarens tillsynsansvar enligt miljöbalken. Se även avsnitt 9.3 i den allmänna motiveringen i betänkandet.

10.4Förslaget till ändring i lagen om brandfarliga och explosiva varor

17 §

Enligt 16 § samma lag gäller att den som hanterar, överför eller importerar explosiva varor och den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brandfarliga varor ska ha tillstånd till det.

Förevarande bestämmelse ger Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ansvar för prövning av tillstånd som rör hantering av brandfarliga varor inom de myndigheter som räknas upp i paragra- fen. Den föreslagna ändringen syftar till att ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap oförändrat ansvar att pröva tillstånd avseende sådan verksamhet som övergår från Fortifikationsverket till den nya myndigheten respektive statligt ägt aktiebolag. Se även avsnitt 9.3 i den allmänna motiveringen i betänkandet.

18 §

Förevarande bestämmelse ger Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ansvar för prövning av tillstånd till tillståndspliktig han- tering av explosiva varor hos de myndigheter som räknas upp i paragrafen. Den föreslagna ändringen syftar till att ge Myndigheten

307

Bilaga 1

SOU 2013:61

hetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) till regeringen. Utredningen föreslår i fråga om försvarsfastigheterna bl.a. att Fortifikations- verkets öppna bestånd och det statligt ägda bolaget Specialfastig- heter Sverige AB sammanförs i ett gemensamt bolag. Utredningen föreslår också att ansvaret för försvarsanläggningarna och Försvars- maktens camper utomlands ska föras över till Försvarsmakten. Utredningens förslag innebär vidare att Försvarsmakten vid omlägg- ningstillfället engångsvis ges en möjlighet att avstå från att fortsätta hyra fastigheter som inte längre behövs i verksamheten och att dessa förs över till en annan aktör för förädling och avveckling. Inom kulturfastighetsområdet föreslår utredaren bl.a. att de statliga byggnadsminnena samlas under en förvaltare, Statens fastighetsverk.

Utredningen har föreslagit att Fortifikationsverkets öppna be- stånd och Specialfastigheter Sverige AB bör sammanföras i ett gemensamt bolag. Utredaren ser likheter mellan Fortifikations- verkets öppna bestånd och de fastigheter Specialfastigheter för- valtar. Vidare pekar utredaren på att Specialfastigheter har hyres- gäster med höga krav på säkerhet och tekniska installationer, såsom polisen och kriminalvården, vilket även Fortifikationsverket har. Utredningen bedömer att det finns samordningsvinster med att sammanföra bestånden i ett gemensamt bolag. En konsekvens- analys gjordes emellertid inte.

Utredningens betänkande remissbehandlades under våren och sommaren 2011.

Utgångspunkter för uppdraget

Regeringen konstaterar i budgetpropositionen för år 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr. 2), att de av riksdagen 1991 beslutade rikt- linjerna för statens fastighetsförvaltning i huvudsak ligger fast. Detta innebär bl.a. att fastighetsförvaltningen bör vara skild från bruk- andet av lokaler och mark, att statens fastighetsförvaltning bör bedrivas med ett så långt som möjligt marknadsmässigt avkast- ningskrav samt att de fastigheter som av historiska och andra skäl är olämpliga att föra över till bolag bör läggas i en samordnad för- valtning i myndighetsform.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 utg.omr. 2), anmält sin avsikt att förbereda ett genomförande av utredningens förslag bland annat genom att tillkalla en särskild utredare för att förbereda en omstrukturering av statens bestånd av

320

SOU 2013:61

Bilaga 1

försvarsfastigheter, som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Omstruktureringen innebär att Fortifikationsverket avvecklas som myndighet. Inriktningen är att ansvaret för det slutna beståndet av försvarsrelaterade anläggningar och utlandscamper ska föras över till Försvarsmakten samt att det öppna beståndet av försvars- relaterade fastigheter som Fortifikationsverket i dag förvaltar kan förvaltas av en annan statlig huvudman, varvid en möjlighet är bolagisering. Fortifikationsverket förvaltar också ett stort antal statliga byggnadsminnen. Utgångspunkten är att dessa förs över till Statens fastighetsverk. Förändringarna för ansvaret av den mark och de lokaler som Fortifikationsverket förvaltar beräknas genom- föras snarast möjligt.

Uppdraget

Fortifikationsverkets verksamhet och fastighetsbestånd ska över- låtas till annan statlig huvudman, varvid en möjlighet är bolagi- sering. Omstruktureringen syftar till att skapa en ändamålsenlig, kundorienterad, kompetent och effektiv organisation för förvalt- ningen av statens bestånd av försvarsfastigheter. Förvaltningen ska ske på affärsmässiga villkor. Utgångspunkten är att försvarsfastig- heterna ska upplåtas med samma förutsättningar som fastigheter som nyttjas av andra statliga myndigheter. Det är ett mål för omstruktureringen att på sikt och varaktigt sänka kostnaderna för förvaltningen av försvarsfastigheterna.

Omstruktureringen ska också innebära att Försvarsmakten även fortsättningsvis kan lösa sina uppgifter och bedriva verksamheten på ett ändamålsenligt, effektivt och rationellt sätt och att en fort- satt utveckling mot ett tillgängligt och användbart försvar i enlighet med 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292) blir möjligt. Utredaren ska vidare beakta vad regeringen anfört i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr. 6) om försvarets övnings- och skjutfält. En ytterligare utgångspunkt ska vara att en förändrad fastighets- förvaltning inte ska innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksamhet eller Försvarsmaktens ansvar och möjlig- heter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sammanhang.

321

Bilaga 1

SOU 2013:61

Utredaren ska

-lämna förslag och redovisa till vilken annan myndighet eller vilket statligt ägt bolag enskilda fastigheter eller kategorier av fastigheter inom det öppna beståndet av försvarsfastigheter bör föras,

-lämna förslag och redovisa vilka av de försvarsrelaterade anlägg- ningarna av central betydelse i Fortifikationsverkets slutna bestånd som ska föras över från Fortifikationsverket till För- svarsmakten,

-lämna förslag om och redovisa till vilken annan statlig myndig- het andra anläggningar eller kategorier av försvarsfastigheter bör föras som i dag förvaltas av Fortifikationsverket,

-särskilt bedöma om militära flygplatser och övnings- och skjut- fält ska kvarstå i myndighetsförvaltning och i så fall vilken myn- dighet som ska ansvara för förvaltningen,

-lämna förslag och redovisa ansvaret för eventuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av,

-värdera och redovisa samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och föreslå former för överlåtelser,

-lämna förslag till former och tidsplan för omstruktureringen av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd,

-belysa konsekvenserna för Försvarsmaktens samlade verksam- het av de förändringar i fastighetsförvaltningen som utredaren föreslår,

-se över och analysera hur den fortifikatoriska kompetensen för skydds- och anläggningsteknik bör värderas och hanteras utifrån det militära och civila samhällets behov,

-beräkna och redovisa kostnaderna för omstruktureringen och föreslå hur dessa ska finansieras,

-beräkna kostnaderna för tillkommande förvaltning av fastig- heter som förs över till Försvarsmakten, Statens fastighetsverk och eventuella andra myndigheter, samt föreslå finansieringen för dessa kostnader,

322

SOU 2013:61

Bilaga 1

-belysa de fastighetsbildningsfrågor som kan bli aktuella vid för- säljning av fastigheter till bolag,

-lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att förvaltningen och ägandet av försvarets fastig- hetsbestånd ska kunna ske på ett säkert och effektivt sätt,

-lämna förslag på metod och tillvägagångssätt för överföringen av Fortifikationsverkets fastigheter,

-belysa frågor om och redovisa konsekvenserna när det gäller till- syn över miljöfarlig verksamhet m.m. vid en ändrad förvaltning av försvarets fastigheter,

-belysa frågor om och redovisa konsekvenserna när det gäller Försvarsmaktens ansvar att bevaka riksintresset för totalför- svaret i ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen vid en ändrad förvaltning av försvarets fastigheter samt

-lämna förslag som gör det möjligt att ta hänsyn till de nationella miljökvalitetsmålen.

I det följande ges vissa utgångspunkter för utredarens arbete.

Organisationsformen

Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som behövs dels för att förvaltningen och ägandet av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd ska kunna ske på ett säkert och effektivt sätt, dels för att Försvarsmakten och andra berörda myndigheter och andra hyresgäster fortsättningsvis ska kunna be- driva sin verksamhet på ett ändamålsenligt, effektivt och rationellt sätt.

I sina överväganden ska utredaren beakta att Försvarsmakten inte bestämmer om insatsorganisationens eller grundorganisa- tionens grundläggande struktur samt att insatsorganisationen ska vara styrande för utformningen av grundorganisationen.

En väsentlig del av försvarsfastigheterna hanteras under offent- lighet och sekretesslagens kap. 15 § 2. Utredaren bör inom ramen för sitt uppdrag genomföra en säkerhetsanalys.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2012 angivit att an- svaret för kulturhistoriskt värdefulla byggnader ska föras över från Fortifikationsverket till Statens fastighetsverk. Om ansvaret för det

323

Bilaga 1

SOU 2013:61

öppna beståndet överlåts eller säljs till Specialfastigheter Sverige AB kan det på vissa orter finnas flera fastighetsägare inom ett och samma område. Vid fördelningen av ansvaret för försvarsfastig- heterna ska utredaren särskilt beakta om det är lämpligt i att det inom ett och samma område kan komma att finnas flera olika fastighetsförvaltare. Utgångspunkten är att fastighetsförvaltningen ska kunna bedrivas på det mest kostnadseffektiva sättet.

Hyressättningen inom det öppna beståndet bör fastställas mellan fastighetsägare och hyresgäst på marknadsmässiga villkor. Kon- traktsformerna bör överensstämma med dem som gäller för fastig- hetsbranschen i stort.

Värdering av fastigheter och principer för hyressättning

Samtliga fastigheter i Fortifikationsverkets fastighetsbestånd ska värderas innan de kan överlåtas eller överföras till annan organisa- tion. Försäljningen av det fastighetsbestånd som avses säljas eller på annat sätt överlåtas till ett bolag från staten ska ske på marknads- mässiga villkor. Överföring av fast egendom mellan myndigheter sker till bokfört värde. Fortifikationsverkets fastighetsbestånd är i dag inte marknadsvärderat.

Avyttring av fastigheter

Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning har föreslagit (SOU 2011:31), att Försvarsmakten vid omläggnings- tillfället engångsvis ges en möjlighet att avstå från att fortsatt hyra fastigheter som försvaret inte behöver, säljs till Vasallen AB eller annan statlig eller privat aktör för förädling och avveckling av det statliga ägandet.

I samband med uppdelningen av ansvaret för förvaltningen av statens bestånd av försvarsfastigheter uppstår frågan om avyttringen av Fortifikationsverkets fastigheter ska hållas samman i en orga- nisation eller delas upp mellan de organisationer som ska ha an- svaret för förvaltningen av fastighetsbeståndet. Utredaren ska be- lysa denna fråga och lämna förslag om hur ansvaret för avyttringen ska organiseras.

Det är angeläget att staten så snart som möjligt avvecklar de fastigheter som inte längre behövs för statliga ändamål.

324

Statens offentliga utredningar 2013

Kronologisk förteckning

1.Förändrad hantering av importmoms. Fi.

2.Patientlag. S.

3.Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi.

4.Tillstånd och medling. Ju.

5.Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L.

6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi.

7.Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju.

8.Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö.

9.Riksbankens

finansiella oberoende och balansräkning. Fi.

10.Rätta byggfelen snabbt!

–med effektivare förelägganden och försäkringar. S.

11.Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav

och framtidsalternativ. M.

12.Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi.

13.Ungdomar utanför gymnasieskolan

–ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U.

14.En översyn inom Sevesoområdet

–förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö.

15.För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U.

16.Effektivare konkurrenstillsyn. N.

17.Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju.

18.Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö.

19.Mera glädje för pengarna. Ku.

20.Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U.

21.Internationell straffverkställighet. Ju.

22.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

–samordning och digital samverkan. N.

23.Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S.

24.E-röstning och andra valfrågor. Ju.

25.Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S.

26.Fri att leka och lära

–ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U.

27.Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju.

28.Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi.

29.Det svenska medborgarskapet. A.

30.Det tar tid

–om effekter av skolpolitiska reformer. U.

31.En digital agenda i människans tjänst

–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. N.

32.Budgetramverket

–uppfyller det EU:s direktiv? Fi.

33.En myndighet för alarmering. Fö.

34.En effektivare plan- och bygglovsprocess. S.

35.En ny lag om personnamn. Ju.

36.Disciplinansvar i ett reformerat försvar. Fö.

37.Begripliga beslut på migrationsområdet. Ju.

38.Vad bör straffas? Del 1 och 2. Ju.

39.Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet. Ju.

40.Att tänka nytt för att göra nytta

–om perspektivskiften i offentlig verksamhet. S.

41.Förskolegaranti. U.

42.Tillsyn över polisen. Ju.

43.Långsiktigt hållbar markanvändning

–del 1. M.

44.Ansvarsfull hälso- och sjukvård. S.

Statens offentliga utredningar 2013

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21] E-röstning och andra valfrågor. [24]

Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. [35]

Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. [38]

Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet. [39]

Tillsyn över polisen. [42]

Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. [48]

Nämndemannauppdraget

– breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. [49]

Försvarsdepartementet

Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8]

En översyn inom Sevesoområdet

– förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14]

Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] En myndighet för alarmering. [33] Disciplinansvar i ett reformerat försvar. [36] Skydd för geografisk information. [51]

Socialdepartementet

Patientlag. [2]

Rätta byggfelen snabbt!

– med effektivare förelägganden och försäkringar. [10]

Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23]

Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25]

En effektivare plan- och bygglovsprocess. [34]

Att tänka nytt för att göra nytta

– om perspektivskiften i offentlig verksamhet. [40]

Ansvarsfull hälso- och sjukvård. [44]

Rätt information

– Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. [45]

En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak. [50]

Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. [54]

Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. [55]

Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. [57]

Försvarsfastigheter i framtiden. [61]

Finansdepartementet

Förändrad hantering av importmoms. [1]

Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3]

Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6]

Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9]

Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12]

Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28]

Budgetramverket

– uppfyller det EU:s direktiv? [32] Beskattning av mikroproducerad el m.m. [46] Privata utförare – kontroll och insyn. [53]

Utbildningsdepartementet

Ungdomar utanför gymnasieskolan

– ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13]

För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15]

Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20]

Fri att leka och lära

– ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26]

Det tar tid

– om effekter av skolpolitiska reformer. [30]

Förskolegaranti. [41] Moderniserad studiehjälp. [52] Friskolorna i samhället. [56]

Landsbygdsdepartementet

Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11]

Långsiktigt hållbar markanvändning

– del 1. [43]

Ersättning vid rådighetsinskränkningar

– vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? [59]

Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. [60]

Näringsdepartementet

Effektivare konkurrenstillsyn. [16]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

–samordning och digital samverkan. [22] En digital agenda i människans tjänst

–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. [31]

Effektivare bredbandsstöd. [47]

Kulturdepartementet

Mera glädje för pengarna. [19]

Lättläst. + Lättläst version + Daisy. [58]

Arbetsmarknadsdepartementet

Det svenska medborgarskapet. [29]

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
50 §
De delar av landshövdingens	De delar av landshövdingens
tjänstebostad som är avsedda för	tjänstebostad som är avsedda för
representation ska vara försedda	representation ska vara försedda
med möbler och annan inred-	med möbler och annan inred-
ning enligt inventarieförteckning	ning enligt inventarieförteckning
som fastställs av Statens fastig-	som fastställs av [Ny myndig-
hetsverk.	het].

Om upplåtelsen avser tomt-	Om upplåtelsen avser tomt-
rätt eller är av särskild vikt eller	rätt eller är av särskild vikt eller
har principiell betydelse, prövas	har principiell betydelse, prövas
frågan efter samråd med Statens	frågan efter samråd med [Ny
fastighetsverk. Har myndigheterna	myndighet]. Har myndigheterna
olika uppfattning huruvida upp-	olika uppfattning huruvida upp-
låtelse bör ske, skall frågan hän-	låtelse bör ske, skall frågan hän-
skjutas till regeringen.	skjutas till regeringen.

förvaltar om egendomens värde	förvaltar om egendomens värde
överstiger 5 000 000 kr men inte	överstiger 5 000 000 kr men inte
15 000 000 kr.	15 000 000 kr.