sou 2013 55

Statens kulturfastigheter

– urval och förvaltning för framtiden

Betänkande av utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter

Stockholm 2013

SOU 2013:55

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag och figurer i inlagan: Kerstin Kåverud.

Foto: Åke E:son Lindman. Omslagets bildmontage sträcker sig över 700 år, med bl.a. Bohus fästning och svenska ambassaden i Berlin.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-23994-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen beslutade den 26 januari 2012 (dir. 2012:7) att tillkalla en särskild utredare för att klarlägga vilka fastigheter och bygg- nader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i olika myndig- heters förvaltning och som bör ägas av staten. Uppdraget om- fattade också att inventera vilka kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten, och som därmed kan avyttras. Genom tilläggsdirektiv den 11 oktober 2012 (dir. 2012:104) förlängdes utredningstiden så att slutredovisning av uppdraget skulle ske senast den 2 september 2013.

Som särskild utredare förordnades generaldirektören och riks- antikvarien Inger Lilieqvist från och med den 15 februari 2012. Som experter i utredningen förordnades från och med den 1 mars 2012 Joakim Jägare, Monica Lundberg, Ola Nordlander, Joachim Waern och Lena Westin. Joachim Waern entledigades den 3 augusti 2012. Fredrik Linder förordnades som expert från och med den 6 augusti 2012.

Som sekreterare förordnades den 1 mars 2012 Folke K Larsson. Utredningen, som antagit namnet Utredningen om omstruktu- rering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter, överlämnar här- med betänkandet Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för

framtiden (SOU 2013:55).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i augusti 2013

Inger Lilieqvist

/Folke K Larsson

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................			9
1	Uppdraget .................................................................		19
1.1	Direktiv.....................................................................................		19
1.2	Utgångspunkter .......................................................................		20
1.3	Avgränsning och genomförande.............................................		21
1.4	Disposition av betänkandet.....................................................		22
2	Bakgrund ..................................................................		25
2.1	Nationellt respektive statligt kulturarv ..................................		25
	Det nationella kulturarvet .......................................................		26
	Statens ägande och förvaltning av kulturarvet .......................		29
2.2	Kulturpolitiska och förvaltningspolitiska mål........................		30
2.3	Flera aktörer förvaltar det statliga kulturarvet.......................		33
2.4	Den statliga fastighetsförvaltningens utveckling...................		36
2.5	Begreppsfrågor och regelverk .................................................		40
	2.5.1	Begrepp..........................................................................	41
	2.5.2	Regelverk.......................................................................	45
2.6	Tidigare utredningsinsatser .....................................................		52
	2.6.1	Kulturfastighetsutredningen........................................	52
	2.6.2 Översyn av regelverket för de
		fastighetsförvaltande myndigheterna ..........................	54
	2.6.3 Översyn av statens fastighetsförvaltning ....................		55
	2.6.4	Försvarsfastighetsutredningen.....................................	57

Innehåll

SOU 2013:55

2.7	Statens kulturhistoriskt värdefulla fastigheter .......................			58
	2.7.1	Förvaltande myndigheter .............................................		59
	2.7.1.1		Statens fastighetsverk...............................................	61
	2.7.1.2		Fortifikationsverket.................................................	67
	2.7.1.3		Riksantikvarieämbetet .............................................	74
	2.7.1.4		Sjöfartsverket ...........................................................	76
	2.7.1.5		Trafikverket..............................................................	79
	2.7.1.6		Naturvårdsverket .....................................................	84
	2.7.1.7		Sveriges lantbruksuniversitet...................................	86
	2.7.2 Förvaltning till följd av donationer..............................			86
	2.7.3	Den kungliga dispositionen..........................................		88
	2.7.3.1		Ståthållarämbetet......................................................	89
	2.7.4	Riksdagens fastighetsförvaltning .................................		90
	2.7.5 Förvaltning genom statliga fastighetsbolag.................			90
	2.7.6	Stiftelseförvaltning........................................................		92
2.8	Nordisk utblick ........................................................................			92
3	Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt
	fastighetsinnehav .......................................................			99
3.1	Utgångspunkter........................................................................			99
	3.1.1	Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter ......................		101
	3.1.2	Spegla statens historia.................................................		104
	3.1.3	Betydelsefullt symbolvärde ........................................		105
	3.1.4 Betydelse för rikets säkerhet ......................................			107
3.2	Urvalsram................................................................................			108
3.3	Riksantikvarieämbetets berättelsemodell .............................			110
3.4	Kulturfastighetsutredningen .................................................			112
3.5	Utredningens kompletterande bedömningsgrunder............			113
	Fastigheten som en del av helheten.......................................			115
	Sammanhang...........................................................................			115
	Tillgängliggörande..................................................................			116
	Förutsättning för förvaltning och hållbarhet .......................			116
	Ekonomi		.................................................................................	116
	Övriga aspekter ......................................................................			116
3.6	Utredningens samlade bedömningsmodell...........................			117
	3.6.1 Fastigheter som inte speglar statens historia ............			119
6

SOU 2013:55 Innehåll

4	Förslag om ett framtida statligt bestånd av
	kulturfastigheter.......................................................		121
4.1	Sammanhållen förvaltning .....................................................		126
4.2	Tematisk genomgång av beståndet .......................................		127
	4.2.1	Fornlämningar ............................................................	128
	4.2.2	Socken- och gårdskyrkor ...........................................	134
	4.2.3	Borgar och slott ..........................................................	136
	4.2.4	Försvarsanläggningar..................................................	139
	4.2.5	Den kungliga dispositionen .......................................	145
	4.2.6	Klostermiljöer, kungsgårdar och andra boställen .....	146
	4.2.7	Gods, herrgårdar och bruksmiljöer ...........................	150
	4.2.8	Trafikfastigheter .........................................................	154
	4.2.9	Fyrplatser ....................................................................	157
	4.2.10	Kulturinstitutioner .....................................................	161
	4.2.11	Läromiljöer..................................................................	162
	4.2.12	Administration och förvaltning.................................	164
	4.2.13 Monument och statyer ...............................................		169
4.3	Kulturfastigheternas driftskostnader....................................		170

5	Kulturfastigheter i annan förvaltning ..........................	175
5.1	Utredningens bedömningsgrunder för avyttring.................	175
5.2	Fastigheter som kan avyttras.................................................	178
5.3	Ekonomiska aspekter.............................................................	182
	5.3.1 Utredningens val av ekonomisk värderingsmodell...	185
	5.3.2 Kulturfastigheternas marknadsvärden.......................	186
5.4	Process och tidsplan...............................................................	188

6	Fortsatta förvaltningsfrågor........................................	193
6.1	Det offentliga åtagandet ........................................................	193

6.2Hållbar statlig fastighetsförvaltning – att hålla samman

eller samverka.........................................................................		197
6.2.1	Samverkansformer ......................................................	198
6.2.2	Delaktighet och nyttjande..........................................	199
6.3 Verksamhetsmässiga förutsättningar och förändringar.......		200
		7

Innehåll

SOU 2013:55


	6.3.1		En utvecklad myndighetsstyrning .............................	203
6.4	Kompetens- och förvaltningsfrågor......................................			204
	6.4.1		Kostnader ....................................................................	205
6.5	Tidsaspekter............................................................................			206
7	Övriga konsekvenser av utredningens förslag ...............			209
7.1	Verksamhetsmässiga konsekvenser.......................................			209
7.2	Kostnader................................................................................			212
7.3	Företagande, sysselsättning m.m...........................................			214
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:7.................................................				217
Bilaga 2		Tilläggsdirektiv 2012:104 .................................................		223
Bilaga 3		Samrådsaktiviteter ............................................................		225
Bilaga 4		Fastighetsförteckning.......................................................		227
Bilaga 5 Bakgrundsteckning...........................................................				257
Referenser			.......................................................................	305

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft regeringens uppdrag att klarlägga vilka fastig- heter och byggnader som ägs av statliga myndigheter och är så kulturhistoriskt värdefulla att de även i fortsättningen bör ägas av staten. Uppdraget omfattar också att identifiera de kulturfastig- heter som av olika skäl inte behöver ägas av staten och kan avyttras. För de senare ska oberoende marknadsvärden uppskattas.

Utgångspunkten har varit att staten ska äga fastigheter som (1) är kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla, (2) har ett särskilt bety- delsefullt symbolvärde eller (3) har central betydelse för rikets säkerhet. Metodmässigt ska urvalet i enlighet med direktiven bygga vidare på den så kallade berättelsemodell som använts då urvalet kulturfastigheter tidigare diskuterats.

Ytterligare utgångspunkter för utredningens arbete har varit samhällets övergripande kulturpolitiska och förvaltningspolitiska mål och erfarenheterna från de tidigare utredningar som behandlat statens kulturfastigheter.

Nuvarande förvaltning av det statliga kulturarvet

Staten äger och förvaltar fastigheter som endast utgör delar av det nationella kulturarvet, vilket är betydligt mer omfattande och skapat av en mångfald uttryck och intressen. Staten varken ska eller kan äga och förvalta detta samlade kulturarv. Däremot har staten ett särskilt ansvar att ta ett mer direkt ansvar för vissa fastigheter, anläggningar och byggnader som speglar statens egen historia. Fastighetsinnehavet bidrar till att skildra statens historia, fram- växten av en statsbildning och statens mångfald av verksamheter fram till i dag. Ägandet har många gånger en obruten kontinuitet och flera egendomar kan föras tillbaka till medeltiden.

Sammanfattning

SOU 2013:55

Statens roll och ansvar har dock genomgått stora förändringar genom tiderna och de historiska spåren är spridda över hela sam- hället. Myndigheter, fastighetsbolag, kommuner, stiftelser och enskilda äger och förvaltar miljöer med statligt ursprung och bidrar till att bevara det statliga kulturarvet.

Staten har genom utveckling av ett skyddande regelverk, tillsyn, bidragsformer och andra stödinsatser skapat förutsättningar för att kulturarvet, det statliga och det mer övergripande nationella, kan bevaras och utvecklas.

Den fastighetsreform som genomfördes under 1990-talet inne- bar en genomgripande förändring av hur statens förvaltning av fastigheter och lokaler organiserades. Många statliga byggnads- minnen kom att förvaltas genom Statens fastighetsverk. Riks- antikvarieämbetet blev också en förvaltande myndighet genom de bestånd av fornlämningar och andra kulturhistoriska fastigheter som förvärvats eller övertagits av Kungl. Vitterhetsakademien. I dag har ytterligare några myndigheter förvaltningsuppdrag som rör statliga byggnadsminnen, främst gäller det Fortifikationsverket, Sjöfartsverket och Trafikverket.

Utredningens urvalsarbete

Utredningen definierade en urvalsram för närmare bedömning av vilka särskilt kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som staten bör förvalta. Begreppet statlig kulturfastighet definierades som en fastighet eller byggnad skyddad enligt regelverket för byggnads- minnen. Ramen omfattade därför huvudsakligen de byggnads- minnen som statens myndigheter förvaltade samt Riksantikvarie- ämbetets fastighetsbestånd.

Urvalsarbetet relaterade till den så kallade berättelsemodellen, där fastigheterna knöts till tematiska berättelser som speglade statens historia och verksamhet. En rad bedömningsgrunder till- fördes. Det gällde hur väl fastigheterna anknöt till helheter, sam- manhang och möjligheter att göras tillgängliga. Vidare bedömdes förutsättningar för förvaltning, långsiktig hållbarhet och ekonomi. Avslutningsvis granskades om det var betydelsefullt att staten hade äganderätten till fastigheterna för att kunna säkerställa dem som gemensamma nyttigheter för medborgarna.

Vid sidan av urvalsmodellen togs hänsyn till sådana särskilda förutsättningar som enligt direktiven skulle beaktas. Det kunde

SOU 2013:55

Sammanfattning

gälla objekt som förvärvats genom donation där det fanns särskilda villkor knutna till förvaltningen, eller om det fanns andra för- hållanden som talade för fortsatt statlig förvaltning.

Bedömningsarbetet gjordes med stöd av berörda myndigheter och i nära samverkan med expertis inom olika områden.

Utredningens överväganden och förslag

Staten ska också i framtiden äga ett stort bestånd fastigheter

Utredningen föreslår att staten av kulturhistoriska skäl också i fortsättningen ska äga och förvalta ett betydande bestånd kultur- fastigheter. Det gäller främst fastigheter som kan knytas till berät- telsen om statens egen uppkomst och verksamhet under olika historiska perioder och skeenden. Sammanlagt föreslår utredningen att staten ska behålla cirka två tredjedelar av de objekt som ingick i urvalsramen.

Samtidigt är det viktigt att framtida omprövning kan ske och att kompletteringar görs där kulturhistoriskt intressanta miljöer nu saknas, i första hand från 1900-talets utveckling och uppbyggnads- skeden.

Fornlämningar har ett starkt skydd enligt kulturminneslagen och det finns numera, med undantag för vissa välkända historiska platser av nationell betydelse, inte skäl för staten att äga forn- lämningar för att skydda hotade områden.

Ett antal kulturfastigheter bör kvarstå i myndighetsförvaltning på grund av pågående verksamheter. Det gäller till exempel vissa objekt med anknytning till den statliga administrationen, försvars- maktens verksamhet, trafikanläggningar och naturreservat.

Utredningen redovisar sina förslag för en rad olika fastighets- typer. Det gäller fornlämningar, kyrkobyggnader, borgar, försvars- anläggningar, kungliga slott, klostermiljöer, kungsgårdar, gods och bruksmiljöer, trafikfastigheter och fyrar, kulturinstitutioner och läromiljöer, förvaltningsbyggnader samt monument och statyer. I en bilaga till betänkandet förtecknas utredningens förslag för samt- liga berörda registerfastigheter, fördelade på län och kommuner.

Sammanfattning

SOU 2013:55

Sammanhållen förvaltning att föredra

Byggnader och enskilda kulturhistoriskt värdefulla objekt bör inte förvaltningsmässigt brytas loss ur sin miljö och sitt naturliga sam- manhang. Det får betydelse då det gäller i vilken utsträckning staten ska vara ägare, liksom frågan om hur staten internt organi- serar förvaltningen av sina fastigheter. En sammanhållen förvalt- ning av statens kulturfastigheter bör om möjligt eftersträvas och främst ske genom den myndighet som i första hand har till uppgift att förvalta statens fastigheter av denna typ, för närvarande Statens fastighetsverk. Även andra myndigheter bör dock i begränsad utsträckning kunna förvalta kulturfastigheter. I första hand föreslår utredningen att överföring av kulturfastigheter inom staten ska ske från Riksantikvarieämbetet, Fortifikationsverket och Sjöfarts- verket.

En tredjedel av kulturfastigheterna kan avyttras

Närmare en tredjedel av de statligt förvaltade kulturfastigheter som utredningen bedömt bör avyttras eller övervägas för avyttring. Det rör sig om vitt skilda typer av fastigheter, där åtskilliga utgörs av markarealer, i vissa fall mycket små, i anslutning till eller helt fri- stående från byggnadsminnen och andra objekt som staten fortsatt bör förvalta. Vissa rymmer olika typer av fornlämningar. Många avyttringsobjekt utgörs av äldre donationer, vilket innebär att villkoren för dessa noga behöver gås igenom innan en avyttring kan ske.

Staten bör i fortsättningen inte förvalta andra fastighetsägares egendom. Det innebär till exempel att förvaltningen av vissa forn- lämningar och äldre kyrkobyggnader bör övertas av sina huvud- män.

En rad av de fastigheter som föreslås avyttras ligger i anslutning till offentligt eller samhälleligt ägd mark, inom områdesskydd enligt miljöbalken eller anknyter på annat sätt till en alternativ för- valtning utanför staten, där kulturmiljön och kulturhistoriska värden väl tas tillvara.

SOU 2013:55

Sammanfattning

Avyttringen tar lång tid

De skyddade statliga fastigheterna behåller sitt skydd enligt kultur- minneslagen då de avyttras. Former för förvaltning och skydd behöver dock diskuteras med Riksantikvarieämbetet, länsstyrel- serna och ansvariga myndigheter i samband med avyttring och förändrade förhållanden. Ur statens perspektiv är det viktigt att väga in de långsiktiga ekonomiska effekter som avyttringar kan leda till, till exempel sådana ökade bidragskrav som kan ställas på staten.

Det samlade avyttringsarbetet kommer att sträcka sig över en lång tidsperiod, utredningen beräknar att det kan handla om så mycket som en tioårsperiod.

Utöver de regler som gäller för avyttring av statens egendom finns en rad ytterligare förhållanden att ta hänsyn till. Det kan gälla särskilda förutsättningar knutna till fastigheterna, hur de kan göras tillgängliga i framtiden, anknytning till omgivande fastigheter och ägande, fortsatt underhåll och vård fram till en eventuell avyttring. För vissa objekt i statlig ägo kan det också finnas skäl att forma- lisera skyddet inför en framtida avyttring.

Utredningen ser inte en lång avvecklingsperiod som ett problem. Processen kräver omsorg och eftertanke, vilket innebär att långa ledtider också kan ses som positivt. En försiktighetsprincip har i huvudsak också präglat statens tidigare agerande.

Vinner staten ekonomiskt på att avyttra fastigheter?

Utredningens förslag innebär inga stora ekonomiska förändringar för staten. Det bestånd kulturfastigheter som granskats och som utredningen föreslår att staten ska fortsätta att förvalta motsvarar ett samlat årligt driftsunderskott på närmare 126 miljoner kronor i 2012 års kostnadsläge. Merparten av dessa kostnader avser Statens fastighetsverks betydande bestånd av byggnadsminnen och kungs- gårdsmarker. De fastigheter som utredningen bedömer att staten kan avyttra representerar årliga driftsunderskott på cirka 66 miljoner kronor.

Merparten av underskotten kommer således att kvarstå i det bestånd som staten behåller. Särskilt kostnadsdrivande är där flera av de mest betydelsefulla och välkända objekten, som de kungliga slotten, äldre borgar och försvarsanläggningar, kungsgårdar, fyrar, vissa fornlämningar och andra viktiga besöksmål.

Sammanfattning

SOU 2013:55

Utredningen har också sökt bedöma de marknadsvärden som kulturfastigheterna representerar, och då närmast för den grupp fastigheter som bör avyttras. Diskussioner har förts med ankny- tande utredningar, myndigheter och fristående värderingsexpertis. Eftersom värdering är färskvara bör den främst ske i anslutning till faktiska avyttringar. Mer omfattande och kostnadskrävande värde- ringar får därför anstå tills faktisk avyttring är i sikte, vilket kan ligga flera år fram i tiden. Först då kan realistiska värden bedömas med de förutsättningar som gäller för de aktuella fastigheterna. Det hindrar inte att vissa bedömningar kan göras i ett tidigare skede, för att ge en allmän uppfattning om objektens möjliga värde på mark- naden.

I samverkan med myndigheterna har utredningen tagit fram översiktliga marknadsvärden för vissa typer av fastigheter för att visa på den prisvariation som kan gälla. För försvarsfastigheterna genomfördes en mer samlad värdering som belyste hela fastighets- innehavet, däribland även skyddade kulturfastigheter. Resultaten av denna redovisas i den särskilda Försvarsfastighetsutredningen.

Utredningens underlag vilar på ett litet antal värderade objekt men visar på betydande spridning i förväntade marknadsvärden. Kungsgårdar, gods och herrgårdar har ofta betydande markinnehav och representerar därför förhållandevis höga marknadsvärden. Trots att bebyggelsen kan ge driftsunderskott, kan egendomarna sammantaget ge ekonomiska överskott. Statliga förvaltnings- byggnader och äldre universitetsfastigheter kan också representera höga marknadsvärden, då de är centralt belägna i stadskärnorna. Fyrar och fyrplatser utgör speciella och svårbedömbara fastigheter, ofta med låga förväntade värden. Det kan förklaras av objektens belägenhet och underhållskostnader. Vissa skyddade kulturfastig- heter, till exempel en del försvarsanläggningar, bedöms ha mycket låga eller till och med negativa marknadsvärden.

Framtidens fastighetsförvaltning

Staten har ett ansvar för helhetsperspektivet och för att skapa goda förutsättningar för att bibehålla och utveckla kulturarvet. Utred- ningen förordar därför att staten formulerar en uttalad strategi för sin egen fastighetsförvaltning och de uttryck detta ska ta inom det kulturhistoriska området.

SOU 2013:55

Sammanfattning

En strategi berör den fortsatta utvecklingen av regelverket, uppgifterna för sak- och tillsynsansvariga myndigheter samt de ekonomiska och andra förutsättningar som behövs för myndig- heters och andra aktörers möjlighet att vårda och utveckla kultur- arvet.

Ett helhetsperspektiv innebär också att tydliggöra roller. Staten tar självt ett betydande ansvar för sin egen del i det gemensamma kulturarvet.

Principen om sammanhållen förvaltning talar för att kultur- historiska objekt ska förvaltas i sina sammanhang och inte onödigt- vis splittras upp mellan olika förvaltare. En sådan utgångspunkt skapar också förutsättningar för rationalitet och ekonomi i förvalt- ningen. Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och anläggningar med högt teknikinnehåll, särskilt om de behövs i pågående verk- samhet, bör kunna kvarstå hos nuvarande förvaltande myndighet, snarare än att föras till särskild fastighetsförvaltande myndighet. Det väcker frågan om behovet av att förtydliga regeringens styrning och anvisningarna för hur myndigheterna använder sina resurser.

Förvaltningen av det statliga kulturarvet kan förbättras genom ökad myndighetssamverkan. Samverkan kan motiveras av verksam- hets- eller kompetensskäl, i samband med överföring eller avyttring av fastigheter, inför tillsynsarbetet eller då det gäller att utveckla rationella upphandlingsrutiner för underhåll, drift och utveckling. Det är också viktigt att samverkan kan ske med det civila samhället och det stora intresse som finns inom föreningsliv och hos lokala krafter.

Åtskilligt står också att vinna genom att regelverken för den byggda miljön samt natur- och kulturmiljön i övrigt på sikt harmo- niseras på ett mer enhetligt sätt, som utredningen föreslagit. Utred- ningen bedömer att en rad moment, som områdesskydd, vård- och förvaltningsplaner, ekonomisering, uppföljning och tillsyn, kan samordnas och stödja utvecklingen av ett bredare miljötänkande, där kulturhistoriska objekt ses i sina större sammanhang.

Ett långsiktigt hållbart bestånd

Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna har tillsammans med fastighetsförvaltande myndigheter ett löpande ansvar för att inven- tera, bedöma och vid behov verka för skydd av de kulturhistoriskt

Sammanfattning

SOU 2013:55

värdefulla fastigheter, byggnader och miljöer som finns i statlig ägo. På sikt kommer ytterligare objekt att bedömas vilket också kommer att innebära fortsatta förvärv och avyttringar av kultur- fastigheter. Det är en fördel om bedömningsarbetet då kan ske så att god kontinuitet och långsiktighet kan uppnås.

Statens bestånd av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter måste storleksmässigt sättas i relation till ställningstaganden om ett rimligt resursutrymme för ett långsiktigt och hållbart omhänder- tagande och tillgängliggörande. Staten kompletteras som fastig- hetsägare av andra aktörer med ansvar för det skyddade kultur- arvet. Därmed ställs också krav på en kompetent och resursstark rådgivnings- och tillsynsverksamhet inom den statliga myndighets- organisationen.

I ett långsiktigt, statligt förvaltningsuppdrag för kulturfastig- heter måste det finnas en balans mellan beståndets storlek, en lämplig ambitionsnivå för underhåll och utveckling samt den resurs- ram som staten är beredd att avsätta för ändamålet.

Vad kan utredningens resultat innebära?

Utredningens arbete har resulterat i en sammanhållen och över- siktlig prioritering av byggnadsminnen och andra kulturhistoriskt värdefulla områden som bör ägas och förvaltas av staten. Förslagen kan bidra till att staten förvaltar sina kulturfastigheter på ett mer strategiskt, sammanhållet och rationellt sätt. Det gäller fastigheter, byggnader, parker, markområden, vissa fornminnen och andra anläggningar av högt kulturhistoriskt värde, som kan bidra till berättelsen om staten och dess historia och som också i stor ut- sträckning kommer att kunna tillgängliggöras för allmänheten.

Utredningens föreslår att ett antal fastigheter och byggnader ska avyttras av staten. Skälen är inte främst ekonomiska, utan bygger på mer principiella, kulturpolitiska och förvaltningsmässiga över- väganden. I ekonomiskt hänseende bör statens intäkter från avytt- ringar och minskade driftsunderskott vägas mot de ökade bidrags- krav som kan komma att ställas från framtida ägare till den typ av skyddade fastigheter det gäller.

Det har under utredningens arbete diskuterats i vilken utsträck- ning statens ägande i sig skapar ett nödvändigt skydd för kultur- historiskt värdefulla fastigheter och byggnader. De förändringar som skett med skärpta regelverk, utbyggda bidragssystem samt

SOU 2013:55

Sammanfattning

stöd- och tillsynsuppgifter för utpekade myndigheter, innebär enligt utredningens bedömning att statligt ägande numera inte är nödvändigt. Medborgarnas fysiska tillgång till kulturarvet har i regel inte heller i första hand med ägandeformen att göra, utan relaterar snarast till typen av verksamhet som bedrivs, skydds- och säkerhetsaspekter. Det finns dock goda skäl för staten att utveckla sitt arbete på olika plan, och då såväl för det enskilt ägda som för det statliga beståndet.

1 Uppdraget

1.1Direktiv

Utredningens huvuduppgift har varit att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten hos de fastighetsförvaltande myndigheterna och som även fortsättningsvis bör ägas av staten. Direktiven anger att utredaren ska föreslå en samlad förvaltning av de statliga myndigheters kulturhistoriskt värdefulla fastigheter hos en myndighet, Statens fastighetsverk. Uppdraget omfattar också att identifiera de kulturhistoriskt värde- fulla fastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten och kan avyttras.

Utgångspunkten för vilka kulturfastigheter staten ska äga är att det ska vara fastigheter som (1) är kulturhistoriskt särskilt betydel- sefulla, (2) har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde eller (3) har central betydelse för rikets säkerhet. Det anges vidare att den så kallade berättelsemodell som tillämpades inom Statens fastighets- verks Kulturfastighetsutredning kan fungera som en grund för urvalet av fastigheter och i princip bör ligga till grund för utred- ningens arbete.1

En opartisk värdering ska göras av de fastigheter som kan avytt- ras, vilket ska ske i nära samverkan med den parallella utredningen om omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter.

Utredningsuppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast i december 2012, genom tilläggsdirektiv angavs senare att slutredovisning för båda utredningarna skulle ske senast 2 september 2009.2

Samråd under utredningsarbetet skulle särskilt ske med utred- ningen om omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastig- heter, därutöver skulle uppgifter inhämtas och information fås från

1Dir. 2012:7.

2Dir. 2012:104.

Uppdraget

SOU 2013:55

Fortifikationsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens fastighetsverk, Försvarsmakten och andra berörda myndigheter.

Direktiven finns i sin helhet återgivna i bilaga 1 och 2.

1.2Utgångspunkter

Statens fastighetsförvaltning har genomgått stora förändringar genom det omfattande reformarbete som inleddes under 1990- talet. Detta har också haft avgörande betydelse för omfattningen av och karaktären på det bestånd kulturfastigheter som staten i dag äger och förvaltar. Betydande delar av de fastigheter och byggnader som kan berätta den statliga historien finns numera i annan ägo än hos statens myndigheter. Exempel på detta är Svenska kyrkans innehav och de statliga fastighetsbolagens. Förutsättningar för detta har bland annat skapats av den utveckling som skett av skyd- dande regelverk, tillsyn, bidrag och andra stödformer.

Utgångspunkter för utredningens arbete har förutom direktiven och de tidigare utredningsinsatser som gjorts inom området, på övergripande nivå varit de kulturpolitiska och förvaltningspolitiska mål som präglar och sätter ramarna för statens arbete med kultur- fastigheter. En viktig metodmässig utgångspunkt har varit det utvecklingsarbete kring urval och värdering som skett inom Riks- antikvarieämbetet och i den tidigare Kulturfastighetsutredningen inom Statens fastighetsverk. Metodiken har inom den nuvarande utredningens ram anpassats för att ge stöd för praktiska avväg- ningar i valet av lämpliga förvaltningsobjekt, i dag och inför fram- tiden.

Utredningen har funnit det värdefullt och naturligt att i hög grad nyttja den expertis och det kunnande som Riksantikvarie- ämbetet, Statens fastighetsverk och övriga förvaltande myndigheter representerar.

Under utredningens arbete och samråd med berörda aktörer har ett antal tillkommande utgångspunkter framstått som ändamåls- enliga och kostnadseffektiva. Dessa rör värdet av att se till statens samlade agerande då det gäller att bevara och utveckla det byggda kulturarvet, snarare än att fokusera på enskilda delar av den statliga styrningen. Det innebär att staten bör se sitt ägande i relation till den totala styrning som sker då det gäller kulturhistoriskt värde- fulla fastigheter och byggnader, hur de långsiktigt kan bevaras och utvecklas inför framtiden. Ägande och förvaltning är bara ett sätt

SOU 2013:55

Uppdraget

att ta ansvar för framtiden. Utrymme måste vidare finnas för åter- kommande omprövning och omsättning av beståndet. Statens ägande och förvaltning bör därmed ses som del av en process, snarare än som ett en gång för alla givet tillstånd. Utredningen åter- kommer till dessa utgångspunkter i senare delar av betänkandet.

1.3Avgränsning och genomförande

Utredningen har i samråd med expertgruppen valt att avgränsa arbetet i olika avseenden.

Urvalsramen för utredningens bedömningar har främst defi- nierats med utgångspunkt i det regelverk som definierar kultur- historiskt värdefulla fastigheter och byggnader. På den punkten finns endast små skillnader gentemot de tidigare utredningsinsatser som genomförts inom området.

Direktiven anger såväl begreppen fastighet som byggnad. Utredningen har funnit det värdefullt att i första hand anknyta till det juridiska begreppet fastighet, särskilt som uppdraget avsett att ta fram objekt som fortsatt bör förvaltas respektive kan avyttras. I den mån kulturhistoriskt värdefulla objekt föreslås avyttras, förut- sätts i regel att berörda fastigheter i sin helhet avyttras, alternativt att ny fastighetsbildning sker. Utredningen kommenterar, om så bedömts möjligt, om fastighetsbildning utgör en lämplig väg.

De ekonomiska värderingsfrågorna har, som anges i direktiven, hanterats i samråd med utredningen om omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter. Det gemensamma värderingsunder- lag som gäller försvarsfastigheterna, presenteras i den utredningens betänkande, som läggs samtidigt med föreliggande betänkande om kulturfastigheterna. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter utanför försvarsområdet, som utredningen nu föreslår kan avyttras, har värderats av oberoende expertis. Det har dock inte bedömts kost- nadseffektivt för staten att under utredningstiden låta värdera samtliga sådana objekt som i en framtid kan komma att avyttras. Sådan värdering kan och bör lämpligen ske i anslutning till faktisk avyttring.

Utredningens direktiv kommenterar inte de driftsunderskott som präglar stora delar av det samlade beståndet kulturfastigheter. I samråd med kommitténs experter har detta dock bedömts utgöra viktig information, som också bör relateras till frågan om fortsatt förvaltning respektive avyttring. Utredningen har därför begärt in

Uppdraget

SOU 2013:55

ett särskilt underlag från berörda myndigheter för att bedöma kostnader och intäkter för kulturfastigheterna i urvalsramen.

Utredningens samlade förslag gäller i första hand vilka fastig- heter staten fortsatt ska förvalta respektive kan avyttra. Förslaget kan dock inte i alla avseenden sägas följa en logisk och exakt mall för statens fortsatta ägande och förvaltning. De variabler och kriterier som tillämpats för urvalet av kulturfastigheter går inte alltid att åsätta exakta och inbördes jämförbara värden. Beståndet präglas av en rad särskilda förhållanden, som gör detta mindre lämpligt. En rad fastigheter har till exempel donerats till staten eller förvärvats på annat sätt med uttryckliga förbehåll om den lång- siktiga förvaltningen. Direktiven anger också att vissa fastigheter som inte passar in i utredningens modell, kan behöva analyseras och hanteras utifrån sina individuella förutsättningar, bland annat med utgångspunkt i tidigare statliga åtaganden som rör fastig- heterna. Bedömningen av vad som ska betraktas som särskilt värde- fulla kulturfastigheter har genom tiderna, och kommer också i framtiden, att förändras och utvecklas. Avgörande är att de bedöm- ningar som görs kan knytas till angivna variabler och tydliggöras.

1.4Disposition av betänkandet

Begreppet kulturfastighet och statens kulturpolitiska handlings- linjer för att bevara och förvalta denna typ av objekt är inte entydigt. Synsätten har förändrats över tid, vilket också kommer att prägla statens framtida förhållningssätt till kulturhistoriskt värde och kulturfastigheter. Betänkande inleds därför i kapitel 2 med en kort bakgrund till dagens förhållanden, vilka aktörer som äger och förvaltar kulturfastigheter med statlig anknytning samt en genomgång av vissa centrala regelverk och begrepp. En genomgång görs av de uppdrag som olika fastighetsförvaltande myndigheter har och de särskilda förhållanden som kan gälla i detta arbete.

Utredningens metodologiska utgångspunkter för urval och bedömning av fastigheter beskrivs närmare i kapitel 3. I kapitel 4 presenteras utredningens huvudsakliga förslag på ett ändamåls- enligt urval kulturfastigheter, som långsiktigt bör kvarstå i statlig myndighetsförvaltning. I kapitel 4 lämnas även förslag på vilka fastigheter staten kan avyttra, vilket följs upp närmare i kapitel 5 där skälen för avyttring gås igenom. Kapitlet avslutas med att

SOU 2013:55

Uppdraget

utredningen resonerar om de värdemässiga konsekvenser detta kan få, liksom process och tidsplan för ett avyttringsarbete.

I kapitel 6 behandlas de framtida förvaltningsfrågorna kring statliga kulturfastigheter. Det gäller olika aspekter på det offentliga åtagandet, samverkansarbete och önskvärd utveckling av regel- verket för skydd av kulturmiljöer liksom behovet av en utvecklad myndighetsstyrning.

I ett avslutande konsekvensavsnitt i kapitel 7 lämnar utred- ningen sina bedömningar avseende verksamhetsmässiga konse- kvenser av förslagen, liksom ekonomiska och andra effekter.

I betänkandets bilagedel redovisas, förutom direktiv för utred- ningsarbetet och en översikt av de samrådsaktiviteter som skett, en fördjupad genomgång av den historiska bakgrunden till dagens statliga förvaltning av kulturfastigheter. Avsnittet har på utred- ningens uppdrag tagits fram av Mia Geijer vid Länsstyrelsen i Örebro.

I en särskild bilaga förtecknas samtliga de kulturfastigheter som ingår i urvalsramen som utredningen behandlat, uppställda i en läns- och kommunvis genomgång av samtliga registerfastigheter. För respektive fastighet anges berörda skyddsvärda objekt, till exempel namn på byggnadsminne eller fornlämning samt utred- ningens förslag on den fortsatta förvaltningen.

2 Bakgrund

I detta avsnitt ges en kort bakgrund till kulturarvsbegreppet i ett litet vidare kulturpolitiskt sammanhang samt beskrivs det kulturarv som staten och en rad andra aktörer förvaltar. En översikt ges också då det gäller senare års utredningsinsatser som rör statens kulturfastigheter. Därefter behandlas begrepp och regelverk som rör skyddet och vården av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader. Avslutningsvis beskrivs den roll ett antal statliga myndigheter spelar som ägare och förvaltare av detta fastighets- bestånd. Exempel ges också på andra förvaltningsformer med kopplingar till staten.

2.1Nationellt respektive statligt kulturarv

Byggnadskonsten har alltid varit av central betydelse för människan och samhällsutvecklingen, den har på flera sätt också kommit att ge uttryck för staten och dess sätt att organisera och manifestera sig. Bebyggelsen är en del av kulturavet som berör alla människor och kan handla om hus och byggnadsverk, broar och andra konstruk- tioner, stadsmiljöer och landskap. Utöver praktiska funktioner har det byggda kulturavet också estetiska och symboliska betydelser och säger något om de som byggt, ägt och använt det.

Intresset för kulturarvet och synen på vad som kan betraktas som kulturhistoriskt värdefullt har utvecklats och förändrats under lång tid och speglar samtidigt samhällets värderingar. Uppfatt- ningen att kulturarvet är något som ska vårdas och skyddas som värdefullt brukar kopplas samman med att en ny uppfattning om förhållandet till historien växte fram i den moderniseringsprocess som präglade det västerländska samhället från slutet av 1700-talet och framåt. Det förflutna idealiserades och ställdes i kontrast till tidens snabba omvälvningar. De historiska byggnaderna blev vik-

Bakgrund

SOU 2013:55

tiga i många länders nationsbygge genom att de uppfattades som en del av nationens historia och tillmättes viktiga symbolvärden.1

Detta historieintresse gick hand i hand med det som uppfattas som modernitet, en upplevelse av historia som ett avgränsat då och samtiden som framåtsyftande. De historiska minnesmärkena blev fysiska referenspunkter och kom, liksom den framväxande historie- vetenskapen, att användas i uppbyggnaden av en föreställning om de moderna nationalstaterna. Det är mot denna bakgrund som en monumentvårdande rörelse i modern bemärkelse växer fram.

Det nationella kulturarvet

Det nationella kulturarvet användes som ett centralt begrepp av 1980- och 1990-talens utredningar om statligt fastighetsinnehav och statlig förvaltning. Till det nybildade Statens fastighetsverk fördes en särskild grupp fastigheter under det samlade begreppet det nationella kulturarvet, vilket dock främst kom att förstås som ett administrativt begrepp. Inför omorganisationen av förvalt- ningen av statens fastigheter avsågs med det nationella kulturarvet, eller nationalarvet, och avsedda att fortsatt förvaltas i myndighets- form, ”sådana byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutvecklingen och den vetenskapliga odlingen, dvs. de kungliga slotten, rikets fästningar och de symbol- bärande huvudmonumenten inom olika administrativa strukturer och vid de gamla lärosätena”. Till nationalarvet räknades också byggnader och egendom som sedan urminnes tid hört till kronan, som kungsgårdar och tidigare klosteregendomar.2

En kombination av kulturarvsbegreppets politiska dimension med det numera likaså laddade och i vissa avseenden exkluderande nationsbegreppet kan dock uppfattas som problematiskt, särskilt om det hävdas att det bara finns ett givet nationellt kulturarv.

Det nationella kulturarvet omfattar enligt Riksantikvarie- ämbetets både materiella och immateriella företeelser och sträcker sig från forntiden till samtiden. Betydelsen angavs i anslutning till utvecklingen av de kriterier för statens ägande och förvaltning av kulturfastigheter, som togs fram som följd av ett regeringsuppdrag

1Avsnittet anknyter till en mer fördjupad text som Mia Geijer våren 2013 skrivit på utred- ningens uppdrag och som i bilageform tillförts betänkandet.

2Prop. 1992/93:37. Om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler, m.m., bilaga 1, s. 15.

SOU 2013:55

Bakgrund

2008.3 Det fortsatta arbetet i Statens fastighetsverks Kulturfastig- hetsutredning något år senare följde dessa rekommendationer.4 Tidigare hade kulturarvet använts för att säkra den nationella identiteten, ena nationen och skapa en föreställning om gemen- skap. Kulturarvet har emellertid också en rad andra syften än att vara identitetsskapande. Det handlar om att ta del av erfarenheter från olika tidsperioder och ge tillgång till reflektion om det för- flutna och samtiden. Staten äger och förvaltar fastigheter som endast utgör delar av det nationella och mer omfattande kultur- arvet, skapat av en mångfald uttryck och intressen. Begreppet nationellt kulturarv kan avgränsas till kulturarv av nationellt intresse som är viktigt för de människor som lever i det geografiska området Sverige.5

En grundläggande uppgift är att värdera och välja ut vad som ska bevaras, menar Riksantikvarieämbetet i en nyligen utkommen antologi om värdering och urval av kulturarv.6 Det behövs mer kunskap om hur kulturarvets värden tas tillvara i arbetet för utvecklingen av ett hållbart samhälle med goda livsmiljöer. Ett antal skribenter lyfter fram flera angelägna frågor om kulturarv till debatt. Syftet är att ta fram en vägledning som redovisar hur en tydlig och transparant process för värdering och urval kan gå till.

Masoud Kamali, professor i sociologi, skriver i sitt avsnitt

Exkludering, globala utmaningar och kultursektorns ansvar7 om nationalstaten och att den har sin grund i en kollektiv identitet genererad av en process för att skapa en homogen nation. Han menar vidare att ett av de viktigaste inslagen i de nationella berät- telserna är historieskrivningar, dvs. berättelser om vilka vi är. Historiska berättelser handlar om en förflutenhet som utgör grunden för nationens existens. Den nationella kulturen består därför av politiskt reproducerade värderingar, symboler, tolkningar och perspektiv som skiljer ett land från ett annat land och samhälle. Selektiva historieberättelser är därför en del av alla moderna staters vilja att skapa en homogen nation. Sverige är inget undantag.

Forskaren Tobias Harding tar i sitt avsnitt Vilka är nationen? Om kulturarvet, staten, nationen och det civila samhället8 upp en

3Riksantikvarieämbetet (2008). Förslag till nya kriterier för statens ägande och förvaltning av kulturfastigheter. 2008-06-30, Dnr 101-2002-2008.

4Statens fastighetsverk (2009-10). Kulturfastighetsutredningen. Dnr 231-1967/08.

5Riksantikvarieämbetet (2008).

6Riksantikvarieämbetet (2012). Fredengren, C. et al. (red.) I valet och kvalet. Grund- läggande frågor kring värdering och urval av kulturarv.

7Ibid., s. 75 ff.

8Ibid., s. 41 ff.

Bakgrund

SOU 2013:55

diskussion om vad en nation är, både som identitet och medborgar- kollektiv. Han menar att det i dag inte bara är staten och civil- samhällets mer etablerade aktörer som engagerar sig i kulturarvet. Såväl nya civilsamhälleliga aktörer och nätverk som kommersiella sådana tar stort utrymme i utformandet av våra dagars och därmed framtidens historiska berättelser.

En berättigad fråga är då vad detta innebär för de nationella berättelserna. Harding menar här att staten aldrig haft något monopol ens på dessa. Grunden till våra dagars nationella historie- skrivning lades under 1800-talet av såväl privata aktörer som statliga.

Stora delar av det arv som förvaltas av svenska staten representerar dess egen historia som statsapparat, en monarkins, statens och stats- kyrkans historia. Här kan de statliga aktörerna sägas ha ett särskilt ansvar eftersom detta handlar om deras egen historia.9

Nationen är statsrättsligt sett den föreställda gemenskapen som utgörs av medborgarna.

Det svenska medborgarkollektivet är … en komplex grupp som när den föreställs som gemenskap kan tillskrivas en mängd olika egen- skaper och som identifierar sig med en lika stor mängd berättelser. Det är på intet sätt identiskt med en föreställd etnisk svenskhet.10

Harding pekar på att det arv som nu förvaltas är resultatet av många hundra års urval, efterlämningar av tidigare nationella berät- telser. Mötet med forna tiders svenska självbilder och försök att legitimera de härskandes makt kan också ”lära oss någonting om samtiden, inte minst att ifrågasätta och reflektera kring hur historia och kulturarv används i dag.”11 Statens legitimitetsanspråk och självbild finns även i dagens praktfulla byggnader för offentliga verksamheter.

Myndigheterna kan, menar Harding vidare, fullgöra sin uppgift att bevara och tillgängliggöra de delar av kulturarvet som de ansvarar för på ett opartiskt sätt, som möjliggör för allmänheten att möta fler och mer skilda berättelser. Det ger också tillgång till källorna för att därmed kunna hålla en kritisk distans till de berät- telser de möter.

9Ibid., s. 60.

10Ibid.

11Ibid., s. 61.

SOU 2013:55

Bakgrund

Det finns all anledning att tro att framtidens historieberättande kom- mer att inkludera såväl den egna mångkulturella berättelsen och de traditionella berättelserna, som andra helt nya fenomen.” Det är ”en del av det öppna samhällets dialog, en dialog som i idealfallet kan kom- ma att inkludera allt fler och marginalisera de förtryckande.12

På motsvarande sätt menar vi i den nu aktuella utredningen att betraktas frågan om det nationella kulturarvet ur ett brett perspek- tiv, varken ska eller kan staten äga eller förvalta det samlade kultur- arvet. Däremot har staten ett särskilt ansvar att äga och förvalta vissa fastighetsgrupper som speglar statens egen historia. Den är visserligen svår att identifiera, griper in i eller influerar de flesta samhällsområden. För att bättre förstå kulturarvsbegreppet ges därför längre fram i texten en kortare analys av detta och andra begrepp med kopplingar till kulturarvet. Där redovisas tillämp- ningen i svenskt språkbruk och de problem som i dag är för- knippade med begreppet.

Statens ägande och förvaltning av kulturarvet

Statens ägande utgör således bara en del av det nationella kultur- arvet. Fastighetsinnehavet utgör exempel som skildrar statens historia, framväxten av en statsbildning och en mångfald verksam- heter fram till i dag. Ägandet har många gånger en obruten konti- nuitet och flera egendomar kan föras tillbaka till medeltiden.

Kulturarvets funktion i samhället, dess samhällsnytta, har disku- terats i många sammanhang. Frågan om äganderätten till kultur- arvet har varit under diskussion åtminstone sedan 1800-talet. Det statliga skyddet och ansvarstagandet för fornlämningar av olika slag kan härledas redan till 1666 års placat, som syftade till att stärka bilden av stormaktstidens Sverige.13 Frågan om äganderätt till resurser bundna till markinnehav blev allt mer brännande under 1800-talet med accelererade omarronderingar, utbyggnad av kom- munikationer, industrialisering och tilltagande urbanisering. Trots flera lagförslag på området kunde frågan om skydd för profana byggnader som inte ägdes av staten få en lösning först genom lagstiftning i början av 1940-talet. Ur detta utvecklades senare det nu gällande regelverket.

12Ibid., s. 62–63.

13Kongl: Mayst:ts (1666). Placat och Påbudh/Om Gamble Monumenter och Antiquiteter. (Stockholm) Georg Hantsch 1666.

Bakgrund

SOU 2013:55

Staten har inte förrän under 1900-talet förvärvat fastigheter av enbart kulturhistoriska skäl. Flera fastigheter som förvaltas av Riksantikvarieämbetet har förvärvats på grund av att kultur- historiska värden bedömdes som hotade eller övergivna. Historiskt sett har staten köpt eller uppfört de fastigheter och byggnader som behövdes för statsförvaltningens ändamål eller för manifestationer av mer symbolisk art. Förvaltningsbyggnaderna gavs ett formspråk och en arkitektur som markerade statens anspråk på att represen- tera sig. Dessa formspråk och symboler har växlat, likaså den moderna tidens uppfattning om maktens legitimitet och om de anspråk den kan resa.

Kulturarvet och dess bevarande sammanhänger nära med det övergripande och mer moderna kulturpolitiska och förvaltnings- mässiga reformarbete som riksdagen inledde under 1970-talet. Det inbegrep förändringar såväl avseende den centrala förvaltningen genom Riksantikvarieämbetet, som den regionala förstärkningen av antikvarisk expertis på länsstyrelserna och senare delegering av beslut gällande kulturminneslagen (KML).14

Genom KML angav samhället grundläggande bestämmelser till skydd för viktiga delar av kulturarvet. Liksom kulturminneslagen innebar den parallellt inrättade förordningen om statliga byggnads- minnen (FSBM) ett verktyg för att bevara byggnader och anlägg- ningar inom statens förvaltning.15

Regelverket i kulturminneslagen och förordningen om statliga byggnadsminnen anknyter nära till utveckling och användning av olika begrepp kring kulturarvet och dess värde. En fördjupad beskrivning av dessa frågor ges under ett särskilt avsnitt längre fram i betänkandet (2.5).

2.2Kulturpolitiska och förvaltningspolitiska mål

De av riksdagen 2009 fastställda kulturpolitiska målen betonar vikten av medborgarnas möjlighet till deltagande och engagemang i kulturarvsarbetet.16 Det innebär att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt att göra kulturmiljöer tillgängliga och att skapa delaktighet genom att bidra till att de bevaras, används och utvecklas.17 Kultur-

14Lag (1998:950) om kulturminnen m.m.

15Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m.

16Prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145.

17Prop. 2009/10:3, s. 26.

SOU 2013:55

Bakgrund

miljöer är inte bara viktiga som minnesreferenser för historien. I de kulturpolitiska målen påtalas att bevarandearbetet har stor bety- delse för bruket av dessa miljöer i ett framåtsyftande perspektiv, inte minst i kulturskapande sammanhang. Det betonas att kultur- miljöarbetet ska bidra till uppfyllande av de kulturpolitiska målen genom att:

•främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor,

•främja kvalitet och konstnärlig förnyelse,

•främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas,

•främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan,

•särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur.18

Till regeringens kulturpolitiska prioriteringar hör således att värna kulturarvet för framtiden men också att skapa förutsättningar för att det ska kunna göras tillgängligt och verka för att medborgarnas engagemang och intresse för kulturarvet kan öka. Samhällsutveck- lingen med ökat inslag av kulturell mångfald och nya uttrycks- former ger perspektiv på detta. Kulturarvet utgör en kraft i sam- hället, en kraft som ständigt behöver omtolkas, utvecklas och användas på nya sätt. Ett levande kulturarv är också en förutsätt- ning för att det ska kunna bevaras.19 Dessa utgångspunkter utgör i sig en nyckel till hur vi kan se på det byggda kulturarvet och på de kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter som staten lång- siktigt ska äga och förvalta.

De bakomliggande tankarna innebär också att kunskap om, erfarenhet av och delaktighet i kulturarv genererar social och kultu- rell kompetens. Kulturarvet är viktigt för att skapa ett hållbart och solidariskt samhälle – ett samhälle där kulturell mångfald ses som en resurs och där olika samhällsgruppers och generationers del- aktighet i samhällsprocessen erkänns och uppmuntras.

På det samhällsekonomiska planet kan det statligt ägda kultur- arvet bidra till regional och lokal ekonomisk utveckling där goda livsmiljöer bibehålls och där arbetstillfällen skapas både i samband med restaureringar och i arbetet med att utveckla och driva besöks- mål. Dessa olika drivkrafter – behovet av delaktighet samt utveck-

18Ibid.

19Ibid., s. 25.

Bakgrund

SOU 2013:55

ling av samhällsekonomin – skapar förutsättningar, ibland också spänningar, i diskussionen om samhällsnyttan med kulturmiljöers bevarande.

Riksdagen har nyligen, i juni 2013, antagit regeringens förslag till nya nationella mål för kulturmiljöarbetet.20 Målen ska styra de statliga insatserna på kulturmiljöområdet, men de ska även inspi- rera och vägleda politiken i kommuner och landsting. Det statliga kulturmiljöarbetet ska främja:

•ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas,

•människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön,

•ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser, och

•en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen.

I propositionen betonas att för det offentliga kulturmiljöarbetet handlar de framtida utmaningarna om att ”kulturmiljön är en ange- lägenhet för alla.” Förändringar och nya inriktningar medför sam- tidigt nya arbetssätt som kan möta en mångfald av kulturhistoriska värden och göra dem tillgängliga. ”Alla människor ska ha möjlighet att kunna tolka, använda och berikas av kulturmiljön. Kultur- historiskt värde handlar bland annat om möjligheterna att få kun- skap om och förståelse för kulturhistoriska företeelser, skeenden och sammanhang.”21 Ett antal framtidsfrågor lyfts fram, där det bland annat betonas vikten av att hitta nya och effektiva former för samverkan och att använda kunskapen om kulturmiljön också inom andra samhällsområden. De ideella krafterna har stor betydelse och det är viktigt att det offentliga arbetet skapar goda förutsättningar för utveckling av det ideella engagemanget. När möjligheterna ökar för att utveckla värdefulla kulturmiljöer skapas även förutsättningar för enskilda, företag och organisationer att kunna använda kultur- miljön och bidra till dess förvaltning. I propositionen betonas att kulturmiljöarbetet befinner sig i skärningspunkten mellan olika politikområden som kulturpolitik, miljöpolitik och samhällsplane- ring. Tanken är att de nya nationella målen här ska vägleda arbetet.

20Prop. 2012/13:96, Kulturmiljöns mångfald.

21Ibid., s. 33.

SOU 2013:55

Bakgrund

Riksdagens beslut innebär att de nya målen för kulturmiljöarbetet får genomslag 1 januari 2014, då en justering av lagstiftning och anknytande förordningar träder i kraft.22

Ur en mer förvaltningspolitisk utgångspunkt kan finnas anled- ning att också erinra om de förvaltningspolitiska mål som kopplats till statens fastighetsförvaltning. Där anges, utöver målsättningen om kostnadseffektivitet och konkurrenskraft, att hänsyn ska tas till hyresgästernas behov, miljö- och kulturvärden och att detta ska motsvara vad som gäller för andra stora fastighetsförvaltare.23 Till de förvaltningspolitiska aspekterna hör också frågor som relaterar till statens och regeringens mer övergripande förvaltningspolitik. Det berör bland annat frågor kring regeringens myndighetsstyr- ning och de regelverk som gäller för fastighetsförvaltande myndig- heters möjligheter att investera, förvärva, förvalta och avyttra fastigheter. De förvaltningspolitiska aspekterna utgör ett viktigt komplement till de kulturpolitiska, och behandlas därför i anslut- ning till utredningens förslag i senare avsnitt av betänkandet.

2.3Flera aktörer förvaltar det statliga kulturarvet

Det statliga kulturarvet kan tydliggöras genom tematiska berättel- ser som skildrar statens verksamheter och historia. Bebyggelse och omgivande marker utgör referenser till denna historia och vittnar om de verksamheter som bedrivits. Statens roll och ansvar har dock genomgått stora förändringar under de drygt tusen år som nationen Sverige funnits. De historiska spåren är spridda över hela samhället genom att verksamheter, lokaler och byggnader för- ändrats, avskilts eller lagts ned. Myndigheter, fastighetsbolag, kom- muner, stiftelser och enskilda äger och förvaltar miljöer med stat- ligt ursprung och bidrar till att bevara det statliga kulturarvet.

Nedanstående figur visar mer schematiskt de huvudsakliga aktörer som äger och förvaltar det statliga kulturarvet inom den vidare ram som vårt nationella kulturarv utgör. Förutom den offentliga sektorn representerad av riksdagen, statliga myndigheter samt kommuner och landsting ägs fastigheter av fastighetsbolag, Svenska kyrkan, organisationer, samfund, stiftelser, företag och enskilda fastighetsägare.

22Kulturmiljölag (1988:950) ersätter kulturminneslagen, vidare förnyas bl.a. förordningen om statliga byggnadsminnen (ny beteckning 2013:558).

23Prop. 2012/13:1, UO 2, s. 91.

Bakgrund

SOU 2013:55

Rörligheten i fastighetsinnehav är stor mellan dessa aktörer och ansvaret för de kulturhistoriska värdena följer den nye ägaren. Skyddsformer har skapats för kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer i både offentlig och enskild ägo genom kulturminnes- lagen, miljöbalken, plan- och bygglagen, skogsvårdslagen samt för- ordningen om statliga byggnadsminnen.

Statens bestånd av kulturfastigheter utgörs huvudsakligen av de statliga byggnadsminnena, för närvarande cirka 265 anläggningar med 1 520 byggnader, men staten har i sin ägo även omfattande markområden, parker, ett stort antal byggnader och anläggningar som utgör en viktig del av kulturarvet och den statliga historien.24 Här återstår ett fortlöpande arbete med att värdera och bedöma de miljöer som ännu saknar tillräckligt skydd.

Figur 1 Olika aktörer äger och förvaltar delar av det nationella kulturarvet och har även roller då det gäller det mer avgränsade statliga kulturarvet

24 Riksantikvarieämbetet (2013). Bebyggelseregistret.

SOU 2013:55

Bakgrund

Staten förmedlar således en betydande del av de nationella berättel- serna, men också samhället i övrigt har spelat en stor roll i att formulera och förmedla sådana berättelser. Många av de institut- ioner och museer som formerats i det civila samhället har med tiden inordnats i ett övergripande system. Nordiska museet fick under tidigt 1900-tal rollen som nationellt ansvarigt museum för tiden efter 1523 och länsmuseerna inordnades så småningom inom den offentligt ägda regionala kulturverksamheten.25

Den i särklass största civilsamhälleliga sammanslutningen i Sverige i dag är Svenska kyrkan, som förvaltar ett rikt och om- fattande kulturarv. Beståndet kulturhistoriskt värdefulla byggnader i Svenska kyrkans förvaltning omfattar förutom själva kyrkobygg- naderna även annan bebyggelse i anslutning till kyrkotomten och andra egendomar. Staten och kyrkan har en lång gemensam historia och de kyrkliga kulturminnena speglar därmed en betydande del av samhällets och statens historia. Det är först i och med relations- ändringen år 2000 som Sverige inte längre har någon statskyrka.

Cirka 3 000 kyrkobyggnader, i huvudsak uppförda före 1939, omfattas av skydd genom kulturminneslagen,26 vilket följer fastig- heten vid en eventuell avyttring från kyrkan. Prästgårdar, som mer sällan ligger på kyrkotomten, har i betydande utsträckning avytt- rats men har till en del också fått skydd genom lagen.

Andra stora ägargrupper har efter hand förvärvat kultur- historiskt värdefulla fastigheter och byggnader med statlig anknyt- ning. Näringslivet med sin mångfald av branscher har genom historien både tagit över fastigheter från staten och avyttrat sina egna anläggningar för statens bruk och förvaltning. Statens verk- samheter inom sjukvård och skola har tidigare flyttats över till kommuner och landsting som därmed övertagit eller förvärvat fastighetsbestånd med statlig anknytning. Fastigheter byter ägare och nya företag etablerar sig i de lokaler som staten eller andra har lämnat. I många fall kan fastigheter och uttryck bevaras och berätta om tidigare verksamheter, även om byggnaderna fått ny använd- ning. Kulturarvet kan då leva vidare med sin historia och nya berättelser läggs till.

Omfattande bestånd kulturfastigheter med anknytning till staten förvaltas också genom de statliga fastighetsbolag dit stora

25Harding, T. (2012). Vilka är nationen? Om kulturarvet, staten, nationen och det civila samhället. I Fredengren, C. et al. (red.) I valet och kvalet. Grundläggande frågor kring värdering och urval av kulturarv. Riksantikvarieämbetet, Stockholm, s. 56.

26Svenska kyrkan (2012). Svenska kyrkans redovisning för år 2012 angående de kyrkliga kulturvärdena och användningen av den kyrkoantikvariska ersättningen, s. 11.

Bakgrund

SOU 2013:55

volymer fastigheter överfördes från statlig myndighetsförvaltning under 1990-talet och framåt. Exempel på detta är fastigheter som överfördes till Akademiska Hus AB och i dag nyttjas av universitet och högskolor samt de fastigheter med stationshus och andra byggnadsverk som bolagiserades inom järnvägsområdet och är i Jernhusen ABs ägo. Bolagsförvaltade byggnadsminnen som kan bidra till berättelsen om staten finns också inom andra delar av trafikområdet.

Sverige är en sjöfartsnation som genom historien utvecklat ett omfattande system av fyrar och lotsplatser längs kusterna och vid de stora sjöarna. Ett betydande ideellt intresse har byggts upp kring de väl kända historiska platserna och de ägs i flera fall av enskilda stiftelser, föreningar och privatpersoner.

2.4Den statliga fastighetsförvaltningens utveckling

Utredningen har tagit del av det utredningsarbete som genomförts och de betänkanden som lagts fram kring statlig fastighetsförvalt- ning under senare år och har också tagit fasta på åtskilliga resultat och bedömningar från detta arbete. Det gäller främst Statens fastig- hetsverks Kulturfastighetsutredning och utredningarna om översyn av regelverket kring statens fastighetsförvaltning respektive över- synen av den statliga fastighetsförvaltningen.27

Den fastighetsreform som genomfördes i början av 1990-talet innebar en genomgripande förändring av hur statens förvaltning av fastigheter och lokaler organiserades. Byggnadsstyrelsen avveck- lades och i stället inrättades två nya myndigheter, Statens fastig- hetsverk och Statens lokalförsörjningsverk. Det senare fick karak- tär av stabs- och servicemyndighet för att ge stöd åt regeringen och övriga myndigheter med eget ansvar för sin lokalförsörjning. De fastigheter som staten inte fortsatt skulle förvalta i myndighets- form bolagiserades genom Vasakronan AB och Akademiska Hus AB, som tog över förvaltningen av fastigheter som nyttjades av universitet och högskolor. Fortifikationsförvaltningens uppdrag som militärt fastighetsförsörjningsverk renodlades 1994 genom ombildning till Fortifikationsverket.28

27 Statens fastighetsverks rapporter från Kulturfastighetsutredningen (2009-10) samt SOU 2010:92, En effektivare förvaltning av statens fastigheter, respektive SOU 2011:31, Staten som fastighetsägare och hyresgäst.

28 SOU 2011:31, s. 39.

SOU 2013:55

Bakgrund

Regeringen presenterade i den proposition som föregick förändringarna ett principiellt inriktat förslag om vilka fastigheter som fortsatt skulle förvaltas i myndighetsform. Hit hörde bland annat utrikesförvaltningens fastigheter, de kungliga slotten och Djurgårdsförvaltningen, fästen, statyer, monument och sådana donationsfastigheter som enligt donator skulle stanna i statlig ägo. Det framfördes även att fastigheter med stort kulturhistoriskt värde, som de nationella kulturinstitutionerna Operan, Dramaten och de statliga museerna fortsatt skulle förvaltas i myndighets- form.29 Vid riksdagsbehandlingen 1991 ifrågasattes det lämpliga i att för universitets- och högskolefastigheterna skilja ägande från brukande, vilket annars var en uttalad princip bakom reformen. Det ansågs också att donationsfastigheterna vid högskolan borde undantas från bolagisering, för att inte motverka intresset för fram- tida donationer.30

Urvalet av fastigheter som fortsatt borde förvaltas i myndig- hetsform behövde enligt propositionen och den påföljande riks- dagsbehandlingen inte begränsas till de exemplifieringar som gjorts. Urvalet kunde vidgas. Det bedömdes till exempel som viktigt att i statlig ägo bibehålla de historiska enheterna kring slottsegen- domarna, där en uppdelning dittills skett mellan Byggnadsstyrelsen (slotten och parkerna) och Domänverket (kronoegendomarna).31 Regeringen föreslog mot bakgrund av detta i en ny proposition att den bolagisering av Domänverket som riksdagen tidigare beslutat (omvandlat till Assi Domän och från 2001 Sveaskog) enbart skulle innebära avyttring av produktiv mark till bolaget och enskilda skogs- och jordbrukare medan övrig mark skulle kvarstå i statlig ägo.32

Domänverket förvaltade genom främst kungsgårdarna i bety- dande omfattning kulturhistoriskt värdefulla miljöer som utgjorde viktiga länkar i riksbildningen under tidig medeltid. Genom dessa speglas den statliga gods- och förvaltningspolitiken under perioden.33 Domänverket förvaltade även vissa kungliga dispo- sitionsrätter (lustslott och mark kring dessa). Det bedömdes att sådan mark saknar alternativ användning och skulle kvarstå i statlig ägo. Vidare bedömde riksdagen att de av Domänverket förvaltade så kallade kronoholmarna hörde till de områden som i huvudsak

29Prop. 1991/92:44.

30SOU 2011:31, s. 42.

31Ibid., s. 43.

32Prop. 1991/92:134.

33SOU 2011:31, s. 45.

Bakgrund

SOU 2013:55

skulle kvarstå hos staten eftersom där i regel förelåg riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Markerna disponerades bland annat genom arrenden, tomträtter och i vissa fall helt oreglerat nyttjande. Vissa frågor återstod också att reglera avseende äganderätt och fastighetsbildning.34

Inför bildandet av Statens fastighetsverk (SFV) slogs fast att det byggnadsbestånd som den nya myndigheten skulle förvalta, de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna, var av mycket speciell karaktär och förutsatte särskild kompetens i förvaltningen.

Byggnaderna måste sålunda förvaltas, vårdas och underhållas på ett sätt som gör att de bevaras såsom uttryck för gångna tiders byggnads- konst, både upplevelsemässigt och materialtekniskt. Det innebär att SFV i sin förvaltningsorganisation måste ha kunnande om äldre tiders hantverk, sätt att bygga och genomföra ett fortlöpande underhåll samt förmåga att tillämpa dessa kunskaper på byggnaderna.35

En sådan kompetens måste fortlöpande utvecklas, liksom kunnan- det då det gäller anknytande juridik, ekonomi, teknik, marknads- föring och finansförvaltning. Uppgiften underlättas om förvalt- ningen omfattar ett stort bestånd fastigheter.36

Det fastighetsurval som kom att utgöra ”det nationella kultur- arv” som skulle förvaltas av SFV föregicks av en förhandlings- liknande situation, där Riksantikvarieämbetet (RAÄ) var en aktiv part.37 Ambitionen att göra ett vetenskapligt urval av ett nationellt arv som antyds i propositionen kom i verkligheten att motverkas av ekonomiska realiteter. Fastigheter som kunde tänkas generera överskott ställdes mot sådana som skulle kunna bli svåra att använda för det moderna samhällets behov. RAÄ verkade för att fastigheter som skulle kunna tänkas kräva särskild kompetens för vård och förvaltning skulle komma under den nya myndigheten.

Många statliga byggnadsminnen kom genom förändringsarbetet att förvaltas av SFV. Dessutom omfattades de statliga kultur- institutionerna, kärnområdena av universiteten i Uppsala och Lund, statens fastigheter i utlandet samt vissa markområden, till exempel Kungliga Djurgården, av förvaltningen. Vissa unika mer omfat- tande kulturhistoriska områden hade också pekats ut av den orga- nisationskommitté som föregick bildandet av SFV. Det gällde Riddarholmen och Skeppsholmen med Kastellholmen, som fortsatt

34Ibid., s. 46.

35SOU 1992:79. Statens fastigheter och lokaler – ny organisation, s. 113.

36SOU 2011:31, s. 48.

37Geijer, M. (2013). Bilaga 5.

SOU 2013:55

Bakgrund

skulle förvaltas i myndighetsform. I en särskild bilaga förtecknade kommittén de objekt som av kulturpolitiska och andra skäl borde förvaltas i myndighetsform från dåvarande Byggnadsstyrelsen och Fortifikationsförvaltningen.38 Statens fastighetsverk fick därmed en tung kulturvårdande roll som förvaltare av kulturegendomar samt som hyresvärd för många kulturinstitutioner. Ett omfattande bestånd kulturhistoriskt värdefulla fastigheter sammanfördes från flera tidigare statliga förvaltare. Samtidigt betonades att en mål- sättning med förändringsarbetet också var ökad effektivisering och marknadsmässig anpassning. För den del av myndighetens förvalt- ningsobjekt som omfattades av byggnadsminnesskydd förenades dessa förutsättningar med krav på hänsyn till de kulturhistoriska värdena.

SFVs bestånd kom även att omfatta en mängd fastigheter som inte i första hand kommit till verket av kulturmiljövårdande skäl, till exempel utlandsfastigheter, kronoholmar och renbetesland. Dessutom bedömdes att det av säkerhetsskäl var lämpligt med en fortsatt statlig förvaltning av samtliga regeringsbyggnader. Även här kunde det dock finnas anläggningar och landskap med stora kulturhistoriska värden och behov av kompetens för vård och bevarande, där en fortsatt statlig förvaltning naturligt kunde över- vägas.

Den samlade fastighetsreformen var omfattande och genom- gripande. De huvudsakliga principer för statligt ägande och förvalt- ning och de förändrade utgångspunkter för myndigheternas egen lokalförsörjning som etablerades, gäller i sina huvuddrag än i dag.39 De statliga byggnadsminnen som överfördes till statliga bolag omvandlades till byggnadsminnen enligt kulturminneslagen men kom samtidigt att förvaltas av organisationer vars verksamhet primärt genomsyrades av ekonomiskt-rationella överväganden och inte av kulturmiljöhänsyn. Senare har även bolagisering skett av fastigheter med anknytning till kommunikationsområdet. De fastigheter som ansågs ha direkt samband med järnvägsverksam- heten avskildes redan 1988 från beståndet för att förvaltas av Banverket. Därmed kom en rad fastigheter från järnvägsverksam- heten med kulturhistoriskt värde att ingå i den 2009 bildade myndigheten Trafikverkets förvaltning. Trafikverket fastighets- innehav omfattade också kulturhistoriskt värdefulla väg- och ban- sträckningar inklusive broar. Så sent som 2010 överfördes fastig-

38SOU 2011:31, s. 51–52.

39Ibid., s. 65.

Bakgrund

SOU 2013:55

heter med anknytning till flyget till ett nybildat bolag, Swedavia AB. Vid denna överföring berördes det statliga byggnadsminnet Bromma flygplats, som överfördes från statligt till enskilt bygg- nadsminne.

En utförligare bakgrundsteckning lämnas i särskild bilaga till detta betänkande. Där redovisas översiktligt den utveckling som skett, huvudsakliga aktörer och förändringar i de regelverk som rör kulturhistoriskt värdefulla fastigheter.40

2.5Begreppsfrågor och regelverk

En rad begrepp som rör förvaltning och samhällsplanering inom miljö- och kulturmiljöområdet anknyter till frågor om fastigheters och byggnaders betydelse och värde. Begreppen är viktiga såtillvida att de utgör en gemensam referensram som kommer till uttryck vid till exempel myndigheternas bedömning, värdering och beslut om skydd av fastigheter. Begreppen anknyter till det regelverk som gäller och har därmed givits en mer eller mindre precis innebörd i sitt sammanhang. En aktuell genomgång av begrepp ur bland annat detta perspektiv görs inom ett aktuellt projekt kring kultur- historisk värdering och urval vid Riksantikvarieämbetet, som utred- ningen tagit del av.41

För att i någon mån ringa in centrala begrepp i utredningens arbete ges i detta avsnitt en kort översikt. Den gör inte anspråk på att vara fullständig, utan ska mer ses som ett försök att beskriva betydelsen av sådana begrepp som används i regeringens utred- ningsdirektiv eller har betydelse för utredningens urvalsmodell och de resonemang som förs kring fastigheters värde och betydelse, förvaltning och ägande. I anslutning till genomgången av olika begrepp ges också en översikt av det regelverk som finns för skydd av fastigheter och byggnader.

40Geijer, M. (2013). Bilaga 5.

41Riksantikvarieämbetet (2013). Pågående arbete med en vägledning för kulturhistorisk värdering och urval.

SOU 2013:55

Bakgrund

2.5.1Begrepp

I mer allmän mening kan begreppet kulturarv sägas stå för de traditioner och värden som vi mer eller mindre medvetet övertar från tidigare generationer. Det gäller både materiella och im- materiella arv, som kulturminnen, kulturmiljöer, verk av konst- närlig karaktär, myter, seder och bruk. Regeringens kulturpolitiska proposition, Tid för kultur, betonar vikten av att värna kulturarvet för framtiden. ”I det ligger att skapa förutsättningar för att kultur- arvet ska kunna bevaras och göras tillgängligt, men också verka för att medborgarnas engagemang och intresse för kulturarvet ökar. Kulturarvet är en kraft i samhället som ständigt behöver omtolkas, utvecklas och användas på nya sätt.”42

Kulturarv kan ses som ”möten mellan nutid och dåtid, mellan individer och generationer, mellan erfarenheter, kunskap, känslor och perspektiv”.43 Det är viktigt att skapa förutsättningar för möten mellan idéer, tidsåldrar och människor. Genom att se kulturarv som möten blir perspektivet ett annat. Då hamnar berät- telserna i fokus och blir föremål för diskussion och debatt om sam- hället och dess förflutna.44 Den historiska bilden blir dock aldrig färdig. Det är alltid möjligt att fylla på med nya perspektiv och berättelser.

De offentliga kulturarvsaktörerna har i dag ett bredare samhälls- uppdrag; att skapa möjlighet till allas delaktighet och bidra till ett långsiktigt hållbart samhälle präglat av mångfald och demokrati. Detta påverkar hur det offentliga kulturarvsområdet förhåller sig till sina styrmedel. Utifrån samhällsuppdraget och synen på kultur- arvet – som en föränderlig process med samtidens människor som huvudaktörer – finns behov av att se över och utveckla arbetet.

Kulturmiljön ”kan beskrivas som det samlade uttrycket för människans materiella och immateriella påverkan på den omgivande miljön.”45 Kulturmiljöer är områden där det finns historiska och geografiska samband betingade av den mänskliga påverkan och prägling som utformat eller bidragit till att utforma platserna eller på annat sätt ge dem mening. Kulturmiljö och kulturminne är begrepp som uttrycker människans påverkan. I kulturmiljön finns

42Prop. 2009/10:03, s. 25.

43Riksantikvarieämbetet (2011). Berätta bredare. Inriktningsdokument för byggnadsminnen, s. 6.

44Ibid.

45SOU 2012:37, s. 76, som citerar ur prop. 1998/99:114, Kulturarv – kulturmiljöer och kulturföremål.

Bakgrund

SOU 2013:55

enskilda objekt, som fornlämningar, byggnadsminnen och kyrkor. Kulturminnen avser såväl enskilda kulturobjekt som olika kultur- föremål som fornfynd, kyrkliga inventarier och olika slag av äldre kulturföremål.

Kulturmiljöarbete eller kulturmiljöverksamhet är den verksamhet som bedrivs ”för att främja kulturmiljöns värden”. Det innefattar ”såväl vård och levandegörande som nyttjande, dvs. sådana aktivite- ter som syftar till att kulturmiljövärdena tas till vara och integreras i samhällsutvecklingen”.46 Kulturmiljöarbetet befinner sig i en skär- ningspunkt mellan olika politikområden som kulturpolitik, miljö- politik och samhällsplanering.47

Kulturmiljöbegreppet ges en betydligt större betydelse i den anpassade kulturmiljölagen som träder i kraft 2014, särskilt vad gäller dess inledande bestämmelser.48 Lagen har jämfört med den hittills gällande kulturminneslagen49 anpassats till ett mer aktuellt språkbruk, vilket också medför förändringar i andra regelverk. I den bakomliggande propositionen till den förändrade lagen betonas de skäl som finns för att understryka kulturmiljöperspektivet. De objekt som skyddas genom lagen behöver förvaltas utifrån en helhetssyn för att kunna bevaras långsiktigt. Termen kulturminnes- vård ersätts av kulturmiljöarbete.50

De värden som kan identifieras i kulturmiljön rymmer en om- fattande terminologisk flora, ofta tidsbunden, vilket speglats i de förändringar som skett i regelverk och vägledningsmaterial.51 Det centrala begreppet kulturhistoriskt värde används i såväl plan- och bygglagen som förordnings- och lagtexten för byggnadsminnen och kyrkligt kulturarv. Det kulturhistoriska värdet kan också inne- fatta särskilda värden, som konstnärligt värde. Vissa värdebegrepp förekommer i samband med internationellt konventionsarbete, främst i Haagkonventionen52 och Världsarvskonventionen.53

46Ibid.

47Prop. 2012/13:96. Kulturmiljöns mångfald.

48Lagen anpassas och betecknas fr.o.m. 1 januari 2014 Kulturmiljölag (1988:950).

49Lag (1988:950) om kulturminnen m.m.

50Prop. 2012/13:96, s. 38.

51Se t. ex. Riksantikvarieämbetets vägledningsmaterial, lag- och förordningstexter samt prop. 2012/13:96.

52Haagkonventionen för skydd av kulturegendom i händelse av väpnade konflikter, antagen av ett stort antal stater 1954.

53Världsarvskonventionen, antagen av Unescos generalförsamling 1972.

SOU 2013:55

Bakgrund

Även i miljöbalken, skogsvårdslagstiftningen och plan- och bygglagen förekommer anknytande värdebegrepp som rör kultur- präglade landskap, skogar och kulturmark.54

Kulturmiljöutredningens betänkande Kulturmiljöarbete i en ny tid diskuterar värden i termer av kunskapsvärden, upplevelsevärden, bruksvärden och existensvärden. Det sistnämnda avser det värde som samhället lägger i fornlämningar och kulturmiljöer där man inte kan göra anspråk på att definiera den konkreta nyttan i sam- tiden. Existensvärdet utgör dock argument för bevarande utifrån människors bedömningar av att det kan finnas ett värde för andra i samtiden eller framtiden.55 Kulturens samhällsekonomiska värde kan också uttryckas genom begreppet användarvärde, som baseras på det värde konsumtionen av en viss kulturvara eller nyttjandet av en kulturmiljö skapar för konsumenten. Begreppet kommer från miljöekonomin och relaterar till ett marknadstänkande där man söker prissätta tjänster som ofta saknar öppen och direkt pris- sättning på den ”marknad” man studerar, exempelvis då det gäller ekosystemtjänster.56 Kulturmiljöutredningen kom sammanfatt- ningsvis fram till en enkel värdeskala i två steg för att tydliggöra det kulturhistoriska värdet. Begreppen kunskapsvärde och upplevelse- värde ansågs omfatta de aspekter som var mest angelägna att defi- niera för att värdera ett kulturminne eller en kulturmiljö.57

Värdefrågorna är mångfacetterade och visar på en rik begrepps- flora. De har därför kommit att utgöra en viktig del i det aktuella utvecklingsarbete som Riksantikvarieämbetet bedriver kring värde- rings- och urvalsfrågor.58

Av central betydelse för den nu aktuella utredningen är fastig- hetsbegreppet. Begreppet utgår från fastigheten i dess juridiska mening, dvs. i betydelsen rättslig enhet enligt jordabalkens bestäm- ning. Fastigheten utgör ett markområde, som avgränsas horison- tellt eller både horisontellt och vertikalt. Till fastigheten kan höra byggnader, anläggningar av olika slag och växtlighet. Fastigheten kan också beröras av olika typer av servitut, vilket påverkar hur och av vilka aktörer fastigheten kan disponeras eller nyttjas.59 En

54Miljöbalk (1998:808), skogsvårdslag (1979:429) och plan- och bygglag (2010:900).

55SOU 2012:37, s. 78.

56Myndigheten för kulturanalys (2012). Kulturanalys, s. 41 ff.

57SOU 2012:37, s. 79.

58Riksantikvarieämbetet (2013). Pågående arbete med en vägledning för kulturhistorisk värdering och urval.

59Jordabalk (1970:994).

Bakgrund

SOU 2013:55

registerfastighet betecknar fast egendom som i fastighetsregistret är redovisad som särskild fastighet.

Med hävd betecknas i jordabalken att lagfartsenlig rätt till fast egendom kan uppnås efter viss tids innehav i förhållanden till eventuell talan som väcks från någon annan.60 Vissa fastigheter av kulturhistorisk betydelse för staten kännetecknas dock av oklara äganderättsförhållanden, vilket påverkar förutsättningarna för för- valtning och avyttring/överföring mellan myndigheter eller i relation till andra huvudmän. Har en fastighet förvärvats med äganderätt ska inskrivning av förvärvet, så kallad lagfart, sökas inom viss tid.61 För de fastigheter där äganderättsförhållanden fort- farande bedöms som oklara kan lagfart saknas. Detta förekommer för vissa kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som omfattas av statlig förvaltning. Staten har inte heller alltid bedömts behöva lag- fart på sådana marker som av tradition ingått i statens ägo, det har ansetts självklart och inte krävt särskild reglering, till exempel beträffande de så kallade kronoholmarna.

Till övriga begrepp som anknyter till de förvaltningsmässiga aspekterna på fastigheter hör en rad ekonomiska och juridiska termer som rör förvärv, förvaltning och avyttring av statens fasta egendom. Begreppen förekommer bland annat i de förordningar som anger hur statliga myndigheter ska fastställa värden, överlåta fastigheter och fastställa den ordning enligt vilken överlåtelser eller avyttringar ska genomföras. Med fastighetsförvaltning menas ansvar för förvärv, upplåtelse, drift, underhåll och avyttring av fast egen- dom för statens räkning. Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnader och anläggningar som är lös egendom.62

Beträffande så kallade kulturfastigheter använder vi i den nu aktuella utredningen i huvudsak en terminologi som anknyter till de begreppsdefinitioner som tidigare användes av Riksantikvarie- ämbetet.63 Med ”statliga kulturfastigheter” eller statliga kultur- historiskt värdefulla fastigheter/byggnader menas fastigheter med beteckning enligt någon av paragraferna i förordningen om statliga byggnadsminnen.

Begreppet donationsfastigheter syftar på sådana fastigheter som donerats till staten. Donationer har förekommit under lång tid och gäller alltid särskilt angivna ändamål, vilket kan avse mark, mark

60Ibid,, 16 kap.

61Ibid., 20 kap.

62Förordning (1999:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., 2 §.

63Riksantikvarieämbetet (2012). Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen. Rapport, s. 7. Dnr 301-1635-2011, 2012-03-26.

SOU 2013:55

Bakgrund

med byggnader eller mark med byggnader som senare byggts till eller förändrats av staten. Donationer kan även utgöras av ekono- miska resurser för att uppföra eller bygga om statliga fastigheter. Då Byggnadsstyrelsen avvecklades 1993 överfördes fastigheter med inslag av donationer till Akademiska Hus AB och Statens fastig- hetsverk (SFV), där de huvudsakligen ingår i verksamhetsgrenen inrikes hyresfastigheter.64Antalet donationer har varit särskilt stort i anslutning till högre utbildning och forskning. De som kvarstår inom SFV finns huvudsakligen i anslutning till Uppsala och Lunds universitet. Övriga större donationsfastigheter är bland annat Huseby bruk, Harpsund, Hallwylska palatset, Sjöhistoriska museet och Prins Eugens Waldemarsudde. Utanför landets gränser finns Svenska institutet i Istanbul, Svenska institutet i Rom och Voksenåsen i Oslo.65

I diskussionen om kulturhistoriska kriterier för urval av fastig- heter, byggnader och objekt som bör behållas i statlig ägo väcktes tidigt begreppet symbolbyggnader. Begreppet är inte helt enkelt att definiera och har också över tiden fått nya innebörder. Begreppet har tidigare använts för att beteckna symbolbärande huvudmonu- ment inom olika administrativa strukturer och vid de gamla läro- sätena, bland annat byggnader för regional administration, rätts- väsende, tullväsende, inom försvaret och kyrkan.66 Begreppet stats- symboler användes av regeringen i början av 1990-talet för att beteckna vissa centrala kulturella institutioner och museer.67 Symbolbegreppet som grund för bedömning behandlas närmare under avsnitt 3.1, som handlar om utredningens utgångspunkter för urval och prioritering av statens kulturhistoriskt värdefulla fastigheter.

2.5.2Regelverk

Statens beteckning av fastigheter som kulturhistoriskt värdefulla, med angivande av viss skyddsnivå, kan ske med stöd av lag eller förordning.

Införandet av 1942 års lag om skydd för kulturhistoriskt märk- liga byggnader gav staten möjlighet att skydda bebyggelse med kvalificerat kulturhistoriskt värde. Två större reformer har därefter

64SOU 2011:31, s. 130.

65Ibid., s. 131.

66Riksantikvarieämbetet (1993). Unnerbäck, A. Kulturhistorisk värdering av bebyggelse.

67Prop. 1992/93:37, bilaga 1.3, s. 28.

Bakgrund

SOU 2013:55

skett kring denna lagstiftning. Den första avsåg införandet av en lag om byggnadsminnen 1960, där ägarens samtycke inte längre krävdes för byggnadsminnesförklaring, föreskrifter kunde också ges om ett område kring byggnadsminnet.68

En andra reform avsåg den samlade skyddslagstiftning som infördes genom kulturminneslagen (KML) 1989, en alltjämt gällande och central lagstiftning för kulturmiljöområdet69. Redan inledningsvis slås fast att ”det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Ansvaret för detta delas av alla.”70 Lagen innebär möjligheter att beakta kulturhistoriska värden i en samlad bebyggelsemiljö och innehåller bland annat bestämmelser för skydd av ortnamn, fornlämningar och fornfynd, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen.71 En decentralisering skedde 1976 av beslutsordningen, genom att länsstyrelsen övertog beslutsrätten. De regelförändringar som sker 2014 innebär också en utvecklad roll för RAÄ då det gäller bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter.72

Enskilda byggnadsminnen förekommer i begränsad utsträckning i statlig ägo, i normalfallet beslutas byggnadsminnen som ägs av staten enlig förordningen om statliga byggnadsminnen. Liksom kulturminneslagen innebär den parallella förordningen om statliga byggnadsminnen (FSBM) ett verktyg för att bevara byggnader och anläggningar till vilka vi knyter viktiga berättelser.73 Den fysiska miljön och berättelserna samspelar och förstärker varandra. Skyd- det har i de båda regelverken utformats på ett likartat sätt, oavsett om förvaltningen sker i statlig eller annan regi. Skyddade kultur- miljöer eller andra miljöer av kulturhistoriskt intresse ägs och för- valtas i dag av privata och offentliga aktörer, företag, organisationer och stiftelser med olika resurser och intressen för det ansvarsfulla uppdraget att vårda kulturarvet.

I förordningen görs begreppsmässig skillnad mellan

•statliga byggnadsminnen (1 §),

•värdefulla byggnader som inte är byggnadsminnen (12 §),

68SOU 2004:94. K-märkt. Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, s. 80.

69En modernisering av lagen beslutades 2013, den kommer att benämnas kulturmiljölag (1988:950) och träder i kraft 1 januari 2014.

70Lag (1988:950) om kulturminnen m.m.

71Ibid. Fornminnen behandlas i 2 kap., byggnadsminnen i 3 kap.

72Kulturmiljölag (1988:950).

73Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. ersätts 1 januari 2014 av den moderniserade förordning (2013:558) om statliga byggnadsminnen.

SOU 2013:55

Bakgrund

•byggnader som kan komma ifråga för byggnadsminnes- förklaring (14 §) och

•värdefulla fastigheter (16 §).

Samtliga dessa kategorier förtecknas av RAÄ och ingår i utred- ningens urvalsram för att bedöma kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter, vilket behandlas närmare i kapitel 3. Under utredningens arbete har regeringen tagit upp behoven av viss modernisering och förändring av regelverket. Det berör bland annat den termino- logiska kvalifikationsgrunden för byggnadsminnesförklaring, som framledes ska vara ”ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde”.74 Viss anpassning sker också i övrigt genom det beslut som fattats om förändring av förordningen om statliga byggnadsminnen från 1 januari 2014. Bland annat försvinner lydelsen i 12, 14 och 16 §§.75

Landets statliga byggnadsminnen (SBM) utgör de kultur- historiskt mest värdefulla byggnaderna och anläggningarna i statens ägo. På förslag från RAÄ beslutar regeringen om nya SBM, liksom om de i förordningen betecknade värdefulla fastigheterna. Rege- ringen fastställer även anknytande skyddsföreskrifter, liksom ändringar av gällande skyddsföreskrifter om det innebär från kulturhistorisk synpunkt väsentliga ingrepp. I övrigt prövar RAÄ frågor om tillstånd.76

En byggnadsminnesförklaring avser att garantera ett långsiktigt bevarande och underhåll av hög kvalitet. Det innebär att ett statligt byggnadsminne inte får överlåtas till annan om det finns risk att överlåtelsen kan leda till att det kulturhistoriska värdet minskar. Om ett byggnadsminne överlåts till annan än en statlig myndighet, övergår det till att bli byggnadsminne enligt kulturminneslagen (från 2014 benämnd kulturmiljölagen).77

Ambitioner finns också att utveckla de statliga byggnads- minnena genom att tillgängliggöra byggnader och miljöer och där- med skapa förutsättningar för att ge besökarna historiska kun- skaper och upplevelser.78 Bedömningar och beslut avseende dagens statliga byggnadsminnen har i huvudsak pågått sedan 1920 års kungörelse79 och speglar skilda tiders kultursyn, utveckling av den institutionella basen för arbetet samt förändringar av ambitions-

74Prop. 2012/13:96, Kulturmiljöns mångfald, s. 57.

75Förordning (2013:558) om statliga byggnadsminnen.

76Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m., 7 §.

77Ibid., 8–9 §§ samt lag (1988:950) om kulturminnen m.m.

78Riksantikvarieämbetet (2010). Statliga byggnadsminnen. Vägledning.

79Kungörelse (1920:744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet.

Bakgrund

SOU 2013:55

nivåer och tillämpning av regelverket. Antalet beslut har fluktuerat över tiden med en stark koncentration till den inledande perioden, då drygt hälften av alla nu gällande beslut togs.80

Tabell 2.1 Beståndet statliga byggnadsminnen. Fördelning av inledande beslutstidpunkter under perioden 1935–201281

Beslutstidpunkt	Antal byggnadsminnen	Andel av total
1935–1940	139	52 %
1941–1970	11	4 %
1971–1990	27	10 %
1991–2000	52	20 %
2001–2011	36	14 %
Totalt	265	100 %

Som urvalsgrund kan därför begreppet statligt byggnadsminne visa sig vanskligt om ambitionen är att skapa en kärna av värdefulla kulturfastigheter som långsiktigt och hållbart ska förvaltas av staten. Samtidigt utgör bedömningen den enda normerade värde- ring som skett av det statliga beståndet, sett över lång tid och omfattande samtliga berörda myndigheter. Vid en jämförelse med beståndet byggnadsminnen utanför staten som beslutats enligt kulturminneslagen, kan konstateras att besluten där i huvudsak tagits vid senare tidpunkter. Många statliga byggnadsminnen över- fördes också genom bolagiseringen av den statliga fastighetsförvalt- ningen till sådana enskilda byggnadsminnen.82

Det nu gällande regelverket kring byggnadsminnen har ytterst funktionen att bevara fysiska lämningar i form av bebyggelse och anläggningar som viktiga berättelser kan knytas till. Byggnads- minnena fungerar därför, som tidigare framhållits, som samhällets

80Då med skydd som byggnadsminnesmärke enligt kungörelse (1920:744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. Se vidare bakgrundsteckning i bilaga 5 till betän- kandet.

81Siffrorna är hämtade från Bebyggelseregistret 2013 och bör ses som ungefärliga för att illustrera under vilka tidsperioder beslut tagits för att säkra dagens statliga byggnadsminnen (SBM). Besluten omfattar 1 520 byggnader. Många SBM omfattas av flera fastig- heter/byggnader där beslut kan ha tagits vid olika tidpunkter. Redovisningen utgår därför från objekt- eller anläggningsnivå, där det huvudsakliga och inledande beslutet avgjort vilken tidsperiod hela byggnadsminnet förts till i tabellen. Tidpunkter för senare tilläggsbeslut framgår inte av denna tabell.

82SOU 2004:94. K-märkt. Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, s. 91 ff.

SOU 2013:55 Bakgrund

minne och bör väljas ut och fastställas så att de speglar viktiga skeden och brytpunkter i historien, både positiva och negativa. De statliga byggnadsminnena utgör en del av det nationella kultur- arvet, men innebär inte någonting en gång för alla givet. Nya perspektiv behöver hela tiden tillföras, det historiska pusslet blir aldrig färdigt utan bör ses som en fortlöpande process. Ett bygg- nadsminne betecknas som synnerligen märkligt genom sitt kultur- historiska värde83, det kan utgöras av en eller flera byggnader eller omfatta en större samlad bebyggelse. Bestämmelserna kan också tillämpas på parker, trädgårdar eller andra anläggningar av kultur- historiskt värde. 84

Byggnadsminnesbeslut ska grundas på tydliga motiveringar. Motiveringarna ska i sin tur formuleras med utgångspunkt i de berättelser som konstituerar byggnadsminnet.85 Den kultur- historiska värdering som ska göras har successivt vuxit fram och formaliserats. Under det senaste decenniet har dessa utgångs- punkter kommit till uttryck i ett stödjande material för kultur- historisk värdering av byggnader från RAÄ, som riktar sig till berörda fackmän och beslutsfattare. Värderingssystemet är upp- byggt i olika steg. Det första stegets viktigaste kriterier och grund- motiv definieras i två huvudgrupper. I den första gruppen anges dokumentvärden (traditionella, historiska egenskaper som bygg- nadshistoriska, arkitekturhistoriska och personhistoriska värden), följt av en andra grupp med angivna upplevelsevärden. De senare kan bestå av arkitektoniska värden, identitetsvärde, patina m.m. I det följande, andra steget sker en sortering utifrån ambitionsnivå för bevarandet, där ett alternativ är skydd som byggnadsminne. Vald ambitionsnivå kan kopplas till olika insatser för skydd, vård och dokumentation, liksom till ekonomiska förutsättningar.86

Riksantikvarieämbetet har som stöd för tillståndsansökningar och prövningar då det gäller statliga byggnadsminnen, deras under- håll och konservering, tagit fram en särskild vägledning. Skriften bedriver processen med de aktörer och underlag som berörs.87

Regeringen gav 2011 RAÄ i uppdrag att lämna förslag på rikt- linjer för förenklad beredning av ärenden om statliga byggnads- minnen. RAÄ föreslog som följd av detta att den berörda förord-

83Från 2014 benämnt ”synnerligen högt kulturhistoriskt värde”.

84Riksantikvarieämbetet (2011). Berätta bredare. Inriktningsdokument för byggnadsminnen, s. 9.

85Ibid., s.11.

86Riksantikvarieämbetet (2002). Unnerbäck, A. Kulturhistorisk värdering av bebyggelse.

87Riksantikvarieämbetet (2010). Statliga byggnadsminnen. Vägledning.

Bakgrund

SOU 2013:55

ningen ses över och att värdefulla byggnader (12 §) och värdefulla fastigheter (16 §) utgår som egna kategorier. Det föreslogs vidare att fastigheter eller delar av fastigheter får förklaras som statligt byggnadsminne om de är synnerligen märkliga genom sitt kultur- historiska värde eller representerar en särskilt betydelsefull del av det statliga kulturarvet.88 Det förordades att begreppet fastighet till sin definition ska följa jordabalken.

Förändringarna skulle enligt utredningen sammantaget innebära möjligheter att byggnadsminnesförklara sådana fastigheter som förordningens nuvarande 16 § omfattar. De bestämmelser i förord- ningen som gäller värdefulla byggnader (12 §) bedömdes vara oklara och ofullständiga och föreslogs därför utgå. Berörda bygg- nader kunde hanteras genom övergångsbestämmelser.89

Med stöd av Kulturmiljöutredningen90 föreslog regeringen i propositionen Kulturmiljöns mångfald91 att begreppet ”synnerligen märkligt” ändras så att kvalifikationsgrunden i stället blir ”synner- ligen högt kulturhistoriskt värde”. Förändringarna har nu kodi- fierats i de regelförändringar av lag och anknytande förordningar som beslutats träda i kraft 1 januari 2014 och innebär inte någon ändrad bedömningsgrund i sak.

Volymen statliga byggnadsminnen i RAÄs databas 2013 upp- skattas till 265 anläggningar. Dessa byggnadsminnen omfattar cirka 1 520 byggnader, förvaltade av nio olika myndigheter.92

Regelverket under den nuvarande kulturminneslagen hanteras beslutsmässigt av länsstyrelserna och skyddar drygt 9 000 bygg- nader och anläggningar som byggnadsminnen i enskild ägo. Det kyrkliga kulturarvet, vilket också skyddas genom kulturminnes- lagen, omfattar cirka 3 000 byggnader. De förändringar som sker av lagen innebär inga förändringar i dessa avseenden.

Ett skydd kan även ges genom kommunala beslut med stöd av plan- och bygglagstiftningen, som bland annat föreskriver att sär- skilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska skyddas.93 Det är inte känt hur många objekt som har skyddsbestämmelser på detta sätt men i de län som genomfört det särskilda miljömålsprojektet ”Räkna Q” har det visat sig att andelen

88Riksantikvarieämbetet (2012). Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen. Rapport, Dnr 301-1635-2011, 2012-03-26, s. 41.

89Ibid., s. 54–55.

90SOU 2012:37.

91Prop. 2012/13:96.

92Riksantikvarieämbetet (2013). Bebyggelseregistret.

93Plan- och bygglag (2010:900), PBL, 2 kap.

SOU 2013:55

Bakgrund

så kallade q-beteckningar vida överskrider antalet byggnadsminnen och statliga byggnadsminnen. Innebörden av detta skydd är dock av varierande slag, beroende på hur skyddsbestämmelserna definie- ras i det enskilda fallet.94

Vid sidan om regelverken inom kultur- och planområdet har en utveckling skett inom den miljörättsliga lagstiftningen mot att beakta kulturvärden i landskapet, genom riksintresseområden och som kulturreservat, med syftet att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Regleringen innebär dock inte något skydd i sig.95 Hur kulturmiljöområdets cirka 1 700 områden av riksintresse ska till- godoses ska redovisas i kommunala översiktsplaner.96 I många fall innebär det skyddsbestämmelser enligt plan- och bygglagen genom detaljplaner eller områdesbestämmelser. Vidare finns betydande kulturvärden inom naturreservat och nationalparker.

Anknytande samhällsambitioner finns även inom ramen för det så kallade miljömålssystemet med uppföljning av ett antal definie- rade miljömål. Miljömålsuppföljningen indikerar att miljömåls- arbetet i flertalet län bidragit också till kulturmiljöarbetet. Gene- rellt upplevs dock kulturmiljöområdet inte som prioriterat och att det hamnat på efterkälken i miljömålsarbetet. Det saknas kultur- miljöövervakning och särskilda åtgärdssatsningar, resursbrist och begränsad strategisk planering påtalas.97 Erfarenheterna tyder på att många kommuner saknar kulturmiljökompetens och en stor andel av de program som finns är ålderstigna. Avsaknaden av program är också stor, särskilt för bebyggelse utanför tätorterna. Riks- antikvarieämbetet har i sammanhanget efterlyst utökad regional kulturhistorisk kompetens inom ramen för länsstyrelsernas miljö- målsarbete.98 En samlad erfarenhet från miljömålsarbetet är därför, trots alla beslutade styrmedel, att andelen långsiktigt skyddade kulturhistoriska miljöer och värden är liten och att plan- och bygg- lagen inte används i tillräcklig utsträckning för att tillgodose sådana värden i riksintressen för kulturmiljövården.99

Utredningen berör i kapitel 6 ytterligare något frågan om utvecklingen av ett anpassat regelverk som i ökad utsträckning kan

94Länsstyrelsen i Örebro län (2010). Skyddad kulturmiljö? Kartläggning av hur kultur- historiska värden har säkerställts i den kommunala samhällsplaneringen i Örebro län 1987– 2009. Rapport 2010:27, s. 30.

95Miljöbalk (1998:808), MB.

96Riksantikvarieämbetet (2012). Kulturmiljövårdens riksintressen i allas intresse.

97Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, s. 136.

98Riksantikvarieämbetet (2007). Fördjupad utvärdering – kulturmiljö och kulturhistoriska värden. Rapport 2007:6.

99Naturvårdsverket (2012), s. 335.

Bakgrund

SOU 2013:55

ta hänsyn till helheter och sammanhang kring det byggda kultur- arvet och omgivningsmiljön.

2.6Tidigare utredningsinsatser

Ett antal utredningsinsatser under senare år har belyst och disku- terat frågan om statlig myndighetsförvaltning av det kultur- historiskt värdefulla fastighetsbeståndet. I detta avsnitt refereras närmast till Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning, Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastig- hetsförvaltning, Utredningen om en översyn av statens fastighets- förvaltning samt den försvarsfastighetsutredning som arbetat paral- lellt med den nu aktuella utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter.

2.6.1Kulturfastighetsutredningen

Statens fastighetsverk genomförde på regeringens uppdrag den så kallade Kulturfastighetsutredningen under perioden 2008–2009 med en avslutande komplettering 2010.100 Uppdraget avsåg att ta fram förslag om vilka fastigheter, inklusive så kallade bidrags- fastigheter, som ur ett kulturhistoriskt perspektiv långsiktigt borde förvaltas inom staten. Arbetet byggde metodmässigt på de av Riks- antikvarieämbetet föreslagna kriterierna för urval, bland annat genom tillämpning av den så kallade berättelsemodellen.101 I Kultur- fastighetsutredningens uppdrag låg även att beräkna kostnader och intäkter för förvaltning och levandegörande av verkets bidrags- fastigheter. Utredningsarbetet genomfördes i samråd med flera av de statliga myndigheter som förvaltade kulturhistoriskt värdefulla byggnader, främst Fortifikationsverket, Riksantikvarieämbetet och Sjöfartsverket. 102

Utredningen omfattade, inklusive den senare kompletteringen, de kulturfastigheter som förvaltades av de fyra myndigheterna, i huvudsak statliga byggnadsminnen, samtliga Riksantikvarieämbetets fastigheter, vissa tillkommande så kallade bidragsfastigheter, kungs-

100Statens fastighetsverk (2009-10). Kulturfastighetsutredningen med kompletteringar. Dnr 231-1967/08.

101Riksantikvarieämbetet (2008). Redovisning av uppdraget att se över nuvarande kriterier för vilka kulturfastigheter som staten ska äga och förvalta. Dnr 101-2002-2008.

102Statens fastighetsverk (2009-10). Kulturfastighetsutredningen.

SOU 2013:55

Bakgrund

gårdar och monument med skyddsstatus. Hälften av de berörda fastigheterna eller drygt tre fjärdedelar av de byggnader som granskades förvaltades av Statens fastighetsverk.

Utredningens förslag om en framtida statlig kulturfastighets- portfölj omfattade 82 procent av det fastighetsbestånd på 487 statliga fastigheter som utredningen granskat, vilket motsvarade 92 procent av de berörda 3 691 byggnaderna. Beståndet systema- tiserades och sattes in i ett historisk och kulturhistorisk samman- hang genom tillämpning av den berättelsemodell som Riks- antikvarieämbetet tidigare utvecklat. Det konstaterades vid slut- rapporteringen att det inte funnits möjligheter att fullt ut beakta vissa delar av kulturarvet, till exempel de delar som fanns i gräns- ytan mot natur- och rekreationsvärden.103 Inom berättelsetemat ”ekonomiskt liv och handelns förutsättningar” kompletterades underlaget i direkt anslutning till utredningen. Främst handlade det här om kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som förvaltades av dåvarande Banverket och Vägverket och kunde tillföras dis- kussionen om en framtida statlig portfölj.104

I regeringsuppdraget ingick inte att redovisa kostnader eller process för avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre bör förvalta. Inte heller bedömde utredningen att det fanns möjlig- het att kalkylera kostnader för den föreslagna fastighetsportföljen i sin helhet. Underskottet för förvaltning av de så kallade bidrags- fastigheter beräknades dock till cirka 400 miljoner kronor per år för de fastigheter som föreslogs ingå i den statliga portföljen med kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Inte minst med avseende på bidragsfastigheterna framhölls vikten av att utveckla en mer långsiktig och flexibel förvaltningsmodell. En tydligare koppling till samhällsnyttan förordades här i det långsiktiga uppdraget till Statens fastighetsverk.105

Kostnadskalkylerna hänförde sig av naturliga skäl till de myndighetsuppdrag och den ambitionsnivå som gällde förvalt- ningen av de aktuella kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna. Kulturfastighetsutredningen problematiserade detta, vilket även diskuterades i den senare utredningen om översyn av statens fastig- hetsförvaltning (se nedan). Ett flertal mycket kostsamma istånd-

103Ibid., Del 1. Komplettering 2010-06-11, s. 10.

104Ibid., Del 2, Komplettering 2010-06-11.

105Ibid., Del 1, s. 79 ff.

Bakgrund

SOU 2013:55

sättningar beräknades inför den föreslagna framtida förvaltnings- uppgiften.106

Mot bakgrund av ovanstående har vi i den nu aktuella utred- ningen givit ekonomiaspekter på den långsiktiga förvaltningen ökad tyngd genom att de förts upp som en av flera viktiga utgångs- punkter i urvalet av lämpliga fastigheter för den statliga portföljen. Metodfrågor kring ett sådant urval behandlas mer ingående i följande kapitel. Där behandlas också den berättelsemodell som utvecklades av Riksantikvarieämbetet och tillämpades inom ramen för Kulturfastighetsutredningen.

2.6.2Översyn av regelverket för de fastighetsförvaltande myndigheterna

En övergripande kartläggning och analys av de förordningar som styr de fastighetsförvaltande statliga myndigheternas arbete med sina fastigheter avrapporterades i betänkandet En effektivare för- valtning av statens fastigheter i slutet av 2010.107 Utredningens över- syn omfattade främst regelverket kring statliga förvärv, fastighets- förvaltning, överlåtelsen av fast egendom och återköp av expro- prierade fastigheter.108 Utredningen lämnade förslag om en samlad förordningsreglering för den del av fastighetsförvaltningen som sker i myndighetsform. Detta skulle enligt betänkandet bidra till att utveckla en tydligare och mer samlad styrning. Förslaget om förordning inleds med att ett antal mer principiella utgångspunkter eller mål för fastighetsförvaltningen slås fast:

•myndigheterna ska tillhandahålla ändamålsenliga lokaler och markområden som svarar mot hyresgästernas behov,

•fastighetsförvaltningen ska ske på ett ekonomiskt effektivt sätt,

•hänsyn ska tas till kulturvärden enligt särskilt regelverk om statliga byggnadsminnen,

•de statliga målen för arkitektur, formgivning och design ska beaktas,

106Ibid., Del 1. Komplettering 2010-06-11, s. 16–17, samt SOU 2011:31, s. 210–211.

107SOU 2010:92.

108Avsåg främst förordning (1993:527) om förvaltning av statens fastigheter m.m. och förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m.

SOU 2013:55

Bakgrund

•förvaltningen ska ske med beaktande av högt ställda krav på långsiktigt hållbar utveckling.109

Utredningen föreslog vidare att regeringens dialog och styrning av myndigheterna kan behöva utvecklas, samtidigt som de fastighets- förvaltande myndigheterna bör ges utökade mandat vad gäller för- värv och investeringar. Ökad vikt borde också läggas vid att myndigheterna upprättar olika typer av plandokument och förteck- ningar som stöd för förvaltningsarbetet.110 Utredningen behandlade även överlåtelser av statens fastigheter och diskuterade behovet av att anpassa sådana processer i en ny försäljningsordning för att systematiskt stämma av de statliga behoven, tempo i arbetet, behovet av förturer m.m.111

2.6.3Översyn av statens fastighetsförvaltning

En bred översyn av den statliga fastighetsförvaltningen presen- terades i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst i början av 2011.112 Uppdraget inriktades i huvudsak mot att söka förtydliga principerna för vad staten ska äga, själva förvaltningen och finansieringen av denna, samt hur en effektivare struktur kunde uppnås för den statliga fastighetsförvaltningen. I uppdraget ingick att inventera de fastigheter som förvaltades av statliga myndigheter och bolag och lämna förslag på hur en uppdelning borde ske. Uppdraget innebar vidare att utifrån Riksantikvarie- ämbetets tidigare översyn och den av Statens fastighetsverk bedrivna Kulturfastighetsutredningen lämna förslag på vilka fastig- heter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv borde förvaltas av staten och hur finansiering skulle ske av det underskott som känne- tecknade delar av beståndet. Utredningen skulle även lägga förslag om vilka fastigheter som borde avyttras och formerna för detta. Nationalparker, naturreservat och annat områdesskydd av natur- vårdsändamål undantogs liksom statens förvaltning av produktiv skogsmark m.m.113

Utredningen erhöll även vissa tilläggsdirektiv, som avsåg att belysa underhållskostnader och antikvariska merkostnader för-

109SOU 2010:92, s. 72 ff.

110Ibid., s. 87–97.

111Ibid., s. 130–31.

112SOU 2011:31.

113Dir. 2009:45, s. 1–2.

Bakgrund

SOU 2013:55

knippade med kulturbyggnader i jämförelse med andra typer av byggnader. I uppdraget låg vidare att se över underhållsnivåer och hyresmodellen och dess tillämpning för de stora kulturinstitution- erna inklusive Naturhistoriska riksmuseet och lägga eventuella för- slag om ändrade principer för hyressättningen.114

Utredningen ställde sig i sitt slutbetänkande bakom tidigare angivna utgångspunkter för statens ägande och lyfte fram tre allmängiltiga principer eller utgångspunkt för detta. Ett statligt ägande bedömdes vara motiverat i fråga om fastigheter som:

•är kulturhistoriskt särskilt värdefulla,

•har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde,

•har central betydelse för rikets säkerhet.115

Utredningen konstaterade vidare att en stor del av det statliga fastighetsbestånd som förvaltades i myndighetsform var kultur- historiskt intressanta byggnader, framför allt hos Statens fastig- hetsverk. Det rörde sig om byggnader som speglade den svenska historien och utgjorde en del av det nationella kulturarvet. Den samlade bilden, vilket understöddes av tidigare utredningsinsatser, var enligt utredningen att:

•statens bestånd av kulturfastigheter var stort,

•det växer i takt med att den statliga verksamheten förändras,

•det kommer att fortsätta växa,

•förvaltningen är spridd på olika myndigheter med olika förut- sättningar och möjligheter,

•förvaltningen i regel inte inbringar hyresinkomster och

•förvaltningen är kostsam.116

Utredningen gick inte in på de enskilda delarna av fastighets- beståndet men menade att Kulturfastighetsutredningens tidigare förslag i princip borde tillämpas. Urvalsmodellen och dess tillämp- ning borde formaliseras och ansvaret för dess olika delar bestäm- mas. Det borde enligt utredningen också tydliggöras vilka ytter- ligare bedömningsgrunder som kunde tillämpas. De fastigheter

114Dir. 2010:119.

115SOU 2011:31, s. 15, 201 ff.

116Ibid., s. 16, 200.

SOU 2013:55

Bakgrund

som inte uppfyllde berättelsemodellens kriterier behövde analy- seras och hanteras utifrån sina individuella förutsättningar. De kulturfastigheter som förvaltades av olika myndigheter borde också sammanföras till Statens fastighetsverk i avsikt att skapa en bättre grund för en rationell hantering. Den kostnadskalkyl som verket presenterade i kompletteringen till utredningen skulle här kunna motivera en striktare prövning av innehavet. Vid en detaljerad prövning bör det analyseras ytterligare om det finns byggnader i den föreslagna portföljen som inte direkt har någon väsentlig roll i statens historia. Fastighetsverket borde enligt Kulturfastighets- utredningens avslutande rapportering utveckla sin förvaltning mot att i större utsträckning och mer aktivt utveckla besöksmål i sam- verkan med kommuner, landsting och besöksnäring. Det skulle också skapa förutsättningar för långsiktiga avtal om lokal med- finansiering eller åtaganden från lokala parter. Det framhölls vidare att Statens fastighetsverk i sin förvaltning av kulturfastigheter skulle klargöra målsättningen med bevarandet för respektive fastig- het.117 Utredningen förordade också att regeringen bör fastställa separata avkastningskrav för olika typer av fastigheter, snarare än att ha ett gemensamt krav för hela det förvaltade beståndet av hyresfastigheter och bidragsfastigheter.118 Ett sådant önskemål hade framförts redan i anslutning till fastighetsreformen i början av 1990-talet.

En av de frågor som utredningen lyfte gällde den särskilda berättelsemetod som användes för att prioritera statens portfölj av kulturfastigheter, och att den i sig medförde att staten kan komma att tillämpa dubbla prioriteringsmetoder. Sedan lång tid finns ju redan klassificeringen av statliga byggnadsminnen. Den situationen borde enligt utredningen undvikas genom att i en framtid även ompröva hur instrumentet med statliga byggnadsminnen skulle användas.119

2.6.4Försvarsfastighetsutredningen

Parallellt med den nu aktuella utredningen om Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter, beslutade regeringen om direktiv för Omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastig-

117Ibid., s. 17 och 211 ff.

118Ibid., s. 261 ff.

119Ibid.

Bakgrund

SOU 2013:55

heter.120 Uppdraget avsåg förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som var mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som förvaltades av Fortifikationsverket, som skulle avvecklas som myndighet. Eftersom en del av Fortifikationsverkets fastigheter utgjorde statliga byggnadsminnen, fanns överlappande frågeställningar mellan de två utredningarna. Detta uttrycktes också tydligt i direktiven genom att det angavs att utredningarna särskilt skulle samråda med varandra.121

Sammanlagt närmare ett 30-tal byggnadsminnen med cirka 300 byggnader förvaltas av Fortifikationsverket, många av dem nyttjas också i den praktiska verksamheten. Åtskilliga av de kultur- historiskt intressanta objekten ligger insprängda i övrig bebyggelse, till exempel inom garnisoner eller på fyrplatser. Det aktualiserade ett flertal frågeställningar för de båda utredningarna, bland annat då det gällde brukande och värdet av sammanhållen förvaltning.

För båda utredningarna gällde även att uppdragen i vissa stycken avsåg värdering av de fastighetsbestånd som skulle utredas. Försvars- fastighetsutredningens värderingsuppdrag avsåg Fortifikations- verkets samtliga fastigheter, medan det beträffande kulturfastig- heterna gällde att sådana fastigheter som föreslogs avyttras från staten skulle värderas. Värderingsuppdraget inom Fortifikations- verkets område samordnades med stöd av utredningarna och utfördes genom att ett hundratal aggregerade fastighetsområden bedömdes under utredningstiden. Värderingsfrågan behandlas närmare i ett senare kapitel.

Utredningarna har under den fortsatta utredningstiden utbytt information och diskuterat lämpliga lösningar för beståndet kultur- fastigheter. Det föreslagna urvalet fastigheter för fortsatt myndig- hetsförvaltning, som presenteras senare i betänkandet, är därmed väl förankrat i båda utredningarna.

2.7Statens kulturhistoriskt värdefulla fastigheter

Staten äger direkt eller genom statligt ägda bolag ett betydande antal fastigheter bestående av markområden, byggnader och annan fast egendom. I samband med genomförandet av utrednings- insatserna kring statens fastighetsförvaltning för några år sedan beräknades staten genom direkt eller indirekt ägande förfoga över

120Dir. 2012:6.

121Dir. 2012:6, s. 8, Dir. 2012:7, s. 5.

SOU 2013:55

Bakgrund

33 000 fastigheter, därav bland annat 10 miljoner hektar mark och över 13 miljoner kvadratmeter lokalyta i olika typer av byggnader. Av dessa markområden förvaltade Naturvårdsverket 1,3 miljoner hektar för naturvårdsändamål. Myndigheternas bokförda värden beräknades då omfatta cirka 42 miljarder kronor för byggnader, mark och annan fast egendom. Av dessa värden förvaltade Natur- vårdsverket 5 miljarder kronor för naturvårdsändamål.122

I detta avsnitt ges en översiktlig redovisning av de statliga aktö- rer som förvaltar de kulturhistoriskt värdefulla delarna av statens fastighetsbestånd, dvs. myndigheter, statliga bolag och stiftelser. Redovisningen avser i första hand de förvaltningsmässigt tyngsta statliga myndigheterna då det gäller byggnadsminnen och kultur- fastigheter – Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket, Riks- antikvarieämbetet, Trafikverket och Sjöfartsverket.

Redovisningen grundas på publicerat material, årsredovisningar, promemorior och andra bidrag från myndigheterna tillsammans med intervjuer 2012–2013 med företrädare för de verksamheter som beskrivs.

2.7.1Förvaltande myndigheter

Riksdagen beslutade i december 1991 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av Byggnadsstyrelsen, m.m.123 Av dessa riktlinjer framgår bland annat att fastighetsför- valtning bör skiljas från brukande av lokaler och mark och att statens fastighets- och förmögenhetsförvaltning i möjligaste mån ska bedrivas med marknadsmässiga avkastningskrav. De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte skulle överföras till bolag borde omfattas av en samordnad förvaltning i myndighetsform. Dessa riktlinjer har fortsatt giltighet och ses därmed alltjämt som utgångspunkt för den fortsatta omstruktureringen av myndig- heternas fastighetsinnehav.124

Fastighetsreformen ledde till viss renodling och omstrukture- ring av det myndighetsförvaltade beståndet. Ett begränsat antal statliga myndigheter har genom angivelser i sina instruktioner eller regleringsbrev fastighetsförvaltande uppgifter. Det bestånd som förvaltas av myndigheterna är till sin karaktär heterogent både då

122Dir. 2009:45.

123Prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107.

124Dir. 2009:45, 2012:7.

Bakgrund

SOU 2013:55

det gäller typen av byggnader, hyresgäster, geografisk spridning och krav på förvaltningen. Till stor del är beståndet relativt givet och statiskt, dvs. omsättningen av fastigheter är begränsad.125

Nio av myndigheterna förvaltar statliga byggnadsminnen, dvs. fastigheter som helt eller delvis beslutats utgöra statliga byggnads- minnen (SBM). I första hand gäller det Statens fastighetsverk (172 statliga byggnadsminnen), Fortifikationsverket (28), Sjöfartsverket (29), Trafikverket (20) och Kungliga Djurgårdens förvaltning (12). Ett mindre antal byggnadsminnen förvaltas även av Riksdags- förvaltningen (5), Naturvårdsverket (4), Sveriges lantbruksuniver- sitet (1) och Riksantikvarieämbetet (1). RAÄ förvaltar vidare ett antal fastigheter med skydd enligt kulturminneslagen som forn- minnen eller med aktuella förslag om skydd som statliga byggnads- minnen.

Enstaka fastigheter bedömda enligt kulturminneslagen, med beslut som enskilda byggnadsminnen, förvaltas av statliga myndig- heter. Det kan gälla fastigheter som anskaffats som byggnads- minnen eller där den framtida förvaltningen är oklar eller diskute- ras. Normalt sett ska annars enskilda byggnadsminnen i statlig ägo bedömas och beslutas enligt förordningen om statliga byggnads- minnen. På motsvarande sätt sker normalt en överföring från stat- ligt till enskilt byggnadsminne om den statliga förvaltningen upp- hör genom avyttring av fastighet från en statlig myndighet till annan typ av huvudman.

Frånsett Statens fastighetsverk, Riksantikvarieämbetet och i någon mån Fortifikationsverket har myndigheterna inte bevarandet av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som en uttalad del av sitt uppdrag. De saknar i regel också ekonomiska och kompetens- mässiga förutsättningar att fullgöra en sådan bevarande- och utvecklingsuppgift. Samtidigt är myndigheterna i sin egenskap av fastighetsförvaltare bundna av det förvaltningspolitiska regelverket samt förordningen om statliga byggnadsminnen, vilket ställer krav på resurser och begränsar användningsmöjligheterna. Fortifi- kationsverket är för sin del beroende av nivån på hyresintäkterna, framförallt från Försvarsmakten. Verket har inte ett uttalat bevarandemål angivet, men i regleringsbrevet finns en målangivelse som bland annat anger att myndighetens hänsyn till miljö- och kulturvärden ska motsvara vad som gäller för andra fastighets- förvaltare. Fortifikationsverket ska vidare medverka till att de stat-

125 SOU 2011:31, s. 116.

SOU 2013:55

Bakgrund

liga målen för arkitektur, formgivning och design uppnås.126 Det har inneburit att särskilda resurser kunnat allokeras till underhåll och vård samt att viss kulturhistorisk och hantverksmässig kompe- tens kunnat byggas upp för dessa ändamål.

Beträffande Fortifikationsverket, Sjöfartsverket och Trafik- verket stödjer inte förvaltningen av kulturfastigheter huvudupp- giften, vilket innebär att sådana fastigheter kan komma att betrak- tas som avvecklingsobjekt om de inte längre uppfyller moderna krav i verksamheten. Sammantaget innebär det att förvaltningen av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter sker på olika sätt och med olika utgångspunkter hos statens myndigheter. Det kan bland annat gälla skilda ambitionsnivåer avseende vård, underhåll och till- gängliggörande, liksom osäkra garantier för att staten på ett konsekvent sätt dokumenterar och tillvaratar de kulturhistoriska värden som fastigheterna och byggnaderna representerar.

I följande avsnitt redovisas kortfattat hur berörda myndigheter arbetar med förvaltning av sina kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter. Redovisningarna bygger i stor utsträckning på myndig- heternas egna redovisningar och uppgifter som myndigheterna lämnat till utredningen.

2.7.1.1Statens fastighetsverk

Genom fastighetsreformen i början av 1990-talet etablerades Statens fastighetsverk (SFV) som den myndighet som fick förvalt- ningsansvaret för merparten av de statliga fastigheter som inte bedömdes kunna föras över till bolag. Uppdraget att förvalta en viss del av statens fasta egendom innebär också att verket ska bidra till ett hållbart byggande och en hållbar förvaltning. Enligt instruk- tionen ska fastigheterna förvaltas så att en god resurshushållning och en hög ekonomisk effektivitet uppnås. 127 Uppdraget innebär förvaltning och utveckling av fastigheter som

•staten långsiktigt behöver för speciella ändamål,

•har stort kulturhistoriskt värde och för vilka staten har ett sär- skilt ansvar,

•markområden som under århundraden har tillhört kronan/staten,

126Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Fortifikationsverket. S2012/9065/SAM.

127Förordning (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk.

Bakgrund

SOU 2013:55

• har donerats till staten.

Förvaltning av regeringskansliets byggnader och ambassader hör till de fastigheter som staten behöver för speciella ändamål. De kungliga slotten, äldre borgar och fästningar samt nationella musei- och teaterbyggnader utgör exempel på statens särskilda ansvar för kulturarvet. Kungsgårdar och kronoholmar liksom skogs- och markområden, framförallt i Västerbotten och Norrbotten, exemp- lifierar marker som under århundraden tillhört staten. Bland donationsfastigheterna finns bland annat bruksmiljöer. SFV:s fastigheter finns över hela landet men med en tyngdpunkt i Stockholm. Totalt omfattar fastighetsinnehavet cirka två miljoner kvadratmeter byggnadsyta och 6,4 miljoner hektar mark, varav större delen är kalfjäll och annan icke produktiv mark. Det innebär att SFV förvaltar en sjundedel av landets yta. Antalet hyresgäster uppgår till över 2 500. Inom kulturfastigheterna och de mark- områden som SFV förvaltar finns även kultur- och fornlämningar.

En rad preciserade mål för förvaltningen anges i myndighetens regleringsbrev:

•Fastigheternas värden, inklusive kultur- och naturmiljövärden, ska bevaras, vårdas och utvecklas på en för ägaren och brukaren långsiktigt lämplig nivå.

•Statens fastighetsverk ska tillhandahålla ändamålsenliga och konkurrenskraftiga lokaler, mark och anläggningar åt sina hyres- gäster och uppfattas som en serviceinriktad hyresvärd.

•Myndigheten ska uppnå ett resultat efter finansiella poster mot- svarande en avkastning på genomsnittligt myndighetskapital om 4,9 procent.128

Utöver dessa mål anges i regleringsbrevet att SFV ska:

•utveckla besöksmål i samarbete med kommuner, landsting och besöksnäring,

•verka för att leva upp till de nationella kulturpolitiska målen, främst målet att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas,

128 Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Statens fastighetsverk. S2012/9065/SAM. Med myndighetskapital avses enligt regleringsbrevet kapitalet reducerat med det kapital som avser bidragsfastigheter samt jord och skog utan avkastningsförmåga.

SOU 2013:55

Bakgrund

•förvalta skogs- och markområdet på ett för statens ekonomiskt och effektivt sätt och i tillämpliga delar bedriva ett ekonomiskt skogsbruk utifrån en ekologisk grundsyn,

•verka för att leva upp till de skogspolitiska målen för pro- duktion och miljö, samt

•verka för att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås, främst målen om god bebyggd miljö, storslagen fjällmiljö och levande skogar.129

Statens fastighetsverk ska i sitt förvaltningsuppdrag tillämpa mark- nadsmässiga villkor och kontrakt. Förutom regeringens styrning får därför branschens nyckeltal en viktig roll då det gäller att utveckla verksamheten. Många av fastigheterna är anpassade för verksamheternas speciella behov, där SFV utvecklar strategiska samarbeten med hyresgäster och arrendatorer utifrån fastigheternas förutsättningar och kännedom om kundernas behov. Verksam- heten är uppdelad i fyra verksamhetsgrenar – inrikes hyresfastig- heter, utrikes hyresfastigheter, bidragsfastigheter och mark. Bidragsfastigheterna särredovisas och underskottet finansieras av anslag.

Myndighetens största hyresgäster är exempel på verksamheter som har särskilda krav på lokaler, till exempel museer, Regerings- kansliet, utrikesförvaltningen och ståthållarämbetet. Kundperspek- tivet har också påverkat hur den operativa verksamheten organi- seras inom olika fastighetsområden.

Till grund för myndighetens förvaltning och utveckling av fastigheterna ligger ett fastighetsekonomiskt tänkande. Beståndet utvecklas genom ny-, till- och ombyggnader men också genom för- värv. Avyttring sker av de fastigheter som inte längre behövs för statlig verksamhet eller av andra skäl inte behöver vara kvar i statlig ägo. Dessutom säljer SFV tomtmark till privatpersoner som arren- derar mark av staten för sitt bostadshus eller fritidshus. Inför försäljningar genomförs värdering av auktoriserade värderare, själva försäljningen genomförs därefter i största möjliga utsträckning med hjälp av egen personal. En förteckning förs med långsiktig plan för de fastigheter som bör avvecklas.

Tillsyn och skötsel planeras för att minska framtida drift- problem, öka driftsäkerheten hos anläggningarna och säkra att olika myndighetskrav följs. Driften sker med egen eller extern

129 Ibid.

Bakgrund

SOU 2013:55

personal, beroende på vad som bedöms som mest effektivt och med beaktande av de säkerhetskrav som ställs. Inom vissa områden har delar av driften upphandlats, till exempel markskötsel, inom andra områden har heltäckande driftavtal tecknats. SFV arbetar konti- nuerligt med fokus på effektivisering av driften, bland annat genom systematiskt energiarbete, byggnadsautomation och hantering av felanmälningar. Ett av de viktigaste miljömålen för SFV har under de senaste åren varit energieffektivisering som förutom minskade koldioxidutsläpp även bidrar till att hushålla med de ekonomiska resurserna.

Vartannat år genomförs kvalitetsmätningen Nöjd Kund Index (NKI), där SFV uppges ligga i nivå med branschsnittet. Utifrån mätningens resultat identifieras och prioriteras kvalitetsområden som behöver utvecklas. Med underhåll avses inom SFV åtgärder som utförs för att bibehålla eller återställa fastigheten i dess ursprungliga skick samt har en varaktighet som är längre än ett år. Underhållet uppges ligga på en högre nivå än branschgenomsnittet, till följd av myndighetens speciella förvaltningsuppdrag.

De statliga byggnadsminnena (SBM) i Statens fastighetsverks förvaltning representerar stora kulturhistoriska värden. För att underlätta beslut som påverkar den långsiktiga vården upprättas vårdprogram. Programmen utgör redskap för att definiera värden och beskriva mål för kulturhistoriskt värdefulla miljöer samt för att tolka och förtydliga eventuella skyddsföreskrifter. Bevarande, vård och utveckling av denna typ av fastigheter ställer särskilda krav, då ekonomi, kundkrav och kulturvärden ska balanseras.

Större delen av SFV:s markarealer utgörs av kalfjäll och ej produktiv mark. Av den produktiva skogsmarken är en del formellt eller frivilligt skyddad och en del brukad skog. Den skogliga verksamheten certifieras enligt Forest Stewardship Council (FSC). SFV förvaltar statens jordbruksinnehav tillhörande det nationella kulturarvet i södra och mellersta Sverige. Dessa egendomar utgörs främst av kungsgårdar, militära boställen och övriga kronoegen- domar med tillhörande jordbruks- och skogsmark. Inom mark- förvaltningen finns cirka 1 100 upplåtelser av byggnader och mark. På utvalda markobjekt pågår arbete för att utveckla vindkraft. Förvaltningen omfattar även cirka 1 700 kronoholmar längs kusten, i Vänern, Vättern och Hjälmaren.

Besöksmålsutveckling och levandegörande är viktiga delar i myndighetens förvaltningsuppdrag, SFV utgör här landets största förvaltare. Verksamheten på respektive besöksmål drivs av hyres-

SOU 2013:55

Bakgrund

gäster men SFV har en aktivt samverkande roll. Samverkansavtal och gemensamma projekt med kommuner och andra aktörer säker- ställer finansiering och långsiktighet i utvecklingen. Under 2012 genomfördes Hemliga rum, då femton i vanliga fall stängda platser öppnades för allmänheten. Evenemanget hade drygt 44 600 besökare.

På nationell nivå medverkar Statens fastighetsverk i Tillväxt- verkets samverkansforum för att effektivisera och samordna det nationella främjandearbetet gentemot besöksnäringen. SFV vidare- utvecklar inom denna ram två besöksmål, Bohuslän och Stock- holms skärgård, samt deltar i utvecklingen av ett nytt kvalitets- och hållbarhetssystem för näringen.

Statens fastighetsverk har cirka 370 anställda. Verksamheten organiseras i ett huvudkontor i Stockholm och sju fastighets- områden med områdeskontor i Stockholm, Uppsala, Göteborg och Östersund. Kvalitetssäkring och effektivisering av förvaltningen för de skyddade fastigheterna sker genom egna specialistkompe- tenser inom ett antal relevanta discipliner.130 Specialisterna har en rådgivande och stödjande roll för den operativa förvaltningen. På utvalda objekt finns också så kallade slotts- och husarkitekter, vilka upphandlas på uppdragsbasis i perioder om sex år eller längre. Upp- handling av leverantörer och experter sker med hjälp av LOU, där ramavtalsupphandlade konsulter avropas vid behov.

Vidare finns specialistkompetenser med inriktning på fastighets- ekonomi, fastighetsjuridik, lantmäteri, kommunikation och mark- nadsföring. Inför nya underhålls- och investeringsprojekt finns intern kompetens inom bland annat upphandling, inköp, kalkyl och projektledning. Under genomförandefasen medverkar den interna projektledningen genom att kvalitetssäkra och följa upp bygg- herrens intentioner. Den operativa verksamheten förfogar över sedvanlig intern kompetens för fastighetsförvaltning.

130 Arkitektur, landskapsarkitektur, byggnadsvård, arkeologi, naturvård samt inom flera byggnads-, miljö- och installationstekniska discipliner som t.ex. inomhusklimat, statik, energi.

Bakgrund

SOU 2013:55

Finansiering

I huvudsak finansieras SFV:s verksamhet med hyres- och arrende- intäkter motsvarande drygt två miljarder kronor per år. Tre fjärde- delar av dessa intäkter avser statliga hyresgäster. Investeringar låne- finansieras via Riksgäldskontoret.

För förvaltning av bidragsfastigheter, dvs. fastigheter som saknar förutsättning att långsiktigt ge ett ekonomiskt överskott, disponeras ett årligt anslag, för närvarande cirka 340 mkr. Anslaget ska finansiera samtliga kostnader för bidragsfastigheter, som underhåll, löpande driftsunderskott och insatser för att utveckla platsen som besöksmål.131

SFV förvaltar 92 bidragsfastigheter med cirka 1 000 byggnader och anläggningar, bland annat kungliga slottsmiljöer, herrgårds- miljöer, fästningsmiljöer, ruiner, klosterruiner, bruksmiljöer och Vasaminnen. I ungefär hälften av bidragsfastigheterna ingår parker och trädgårdar. I budgetpropositionen för 2013 aviseras en åter- gång av anslaget från 2013 års anslag om 334,5 miljoner kronor till 184,5 miljoner kronor från budgetåret 2014. Dagens höga anslags- nivå har huvudsakligen finansierats genom att SFV inlevererat en del av sitt balanserade resultat till staten. Det framhålls att den långsiktiga nivån för anslaget kommer att fastställas i samband med beredningen av de utredningsinsatser som gjorts under senare år.132

I SFVs instruktion anges särskilt att verket på uppdrag av rege- ringen ska genomföra nybyggnation och ombyggnation, förvärva och avyttra fast egendom.133 Myndigheten får fatta egna beslut om investeringar där den beräknade investeringskostnaden per objekt inte överstiger 20 miljoner kronor. Högre belopp ska prövas av regeringen.134 Lediga lokaler marknadsförs genom prospekt, annonsering samt med hjälp av mäklarfirmor. Ombyggnadsprojekt som genomförs för att direkt anpassa lokalerna efter kundens behov finansieras genom omförhandlad hyra eller genom direktbetalning av hyresgästen.

Drift och underhåll är SFV:s största kostnader. För de skyddade objekten har SFV ett långsiktigt åtagande och därmed även en lång- siktig planering för vård och underhåll. Det ställer stora krav på en

131Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Statens fastighetsverk. S2012/9065/SAM, undantag från ekonomiadministrativa regelverket, s. 8.

132Prop. 2012/13:1, UO 2, s. 97.

133Förordning (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk, 2 §.

134Regleringsbrev för Statens fastighetsverk 2013, som i detta avseende gäller framför för- ordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., 10 §.

SOU 2013:55

Bakgrund

långsiktig planering också i förhållande till den mer kortsiktiga statliga budgetprocessen.

Myndigheten medges fatta beslut om avyttring av fast egendom som förvaltas om värdet inte överstiger 20 miljoner kronor. Fastig- hetsverket kan också för andra myndigheters räkning fatta beslut om att §§avyttra fast egendom, men då högst upp till ett värde av

15miljoner kronor.135

Det ekonomiska överskottet före fastighetsförsäljningar upp-

gick 2012 till 442 miljoner kronor (184 miljoner kronor 2011). 2012 års resultat motsvarar en avkastning på 26,8 procent på genomsnittligt myndighetskapital (10,6 procent 2011). Den höga avkastningen i förhållande till regeringens avkastningskrav för- klaras, som tidigare framgått, främst av att myndighetskapitalet minskat genom inleveranser till statskassan. Totalt 731 miljoner kronor levererades 2012, vilket grundar sig på SFV:s resultat, bok- förda värden, reavinster för avyttrade fastigheter samt avskriv- ningar.

2.7.1.2Fortifikationsverket

En mer omfattande beskrivning av Fortifikationsverkets uppdrag, organisation, fastighetsbestånd m.m. ges inom ramen för den sär- skilda utredning kring försvarsfastigheter136 som bedrivits parallellt med utredningen om statens kulturfastigheter. De båda betänkan- dena kompletterar varandra då det gäller försvarets fastigheter. Nedan ges en mer sammanfattad beskrivning med inriktning på verkets förvaltning av kulturfastigheter.

Fortifikationsverket ansvarar enligt sin instruktion för att ”för- valta en viss del av statens fasta egendom, såsom fastigheter av- sedda för försvarsändamål”, vilket mer konkret innebär att myndig- heten äger och förvaltar merparten av de fastigheter som Försvars- makten disponerar. Fastighetsbeståndet är fördelat över hela landet och spänner över skilda typer av objekt, som kontor, kasern- områden, flygplatser, hamnar, bergrumsanläggningar, övnings- och andra markområden. Byggnader finns i samtliga län och omkring 60 procent av landets kommuner. Uppdraget innebär att förvalta med god resurshushållning och hög kostnadseffektivitet, där underhållet inte ska dras ned för att frigöra medel för hyres-

135Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m., 5–6 §§.

136SOU 2013:61. Försvarsfastigheter i framtiden.

Bakgrund

SOU 2013:55

gästen.137 Myndigheten förvaltar ett betydande antal statliga bygg- nadsminnen och därmed i många avseenden ett levande militärt kulturarv. Detta ställer särskilda krav på bland annat funktion, säkerhet och sekretess i förvaltningen. Målen är att försvarets verksamhet ska kunna leva vidare i befintliga byggnader samtidigt som kulturarvet bevaras. Fortifikationsverket samarbetar med Riksantikvarieämbetet, hyresgästen Försvarsmakten och i före- kommande fall Länsstyrelser för att båda målen ska uppnås.

Förvaltningen ligger i linje med regeringens kulturpolitiska mål att ”främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas”, de kulturpolitiska målen betonas också i myndighetens regleringsbrev, som anger att myndigheten ska:

•medverka till att de statliga målen för arkitektur, formgivning och design uppnås,

•verka för att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås, och att

•hänsyn till miljö- och kulturvärden i tillämpliga delar ska mot- svara vad som gäller för andra stora fastighetsförvaltare.138

I regleringsbrevet för 2013 anges också att resultatet efter finan- siella poster ska motsvara en avkastning på genomsnittligt myndig- hetskapital om 4,9 procent. Målet är också att Fortifikationsverkets hyresgäster ska vara nöjda med fastighetsförvaltningen, vilket inne- bär att ett visst lägsta värde ska uppnås i de kundundersökningar som genomförs (NKI-värde på minst 65). Fortifikationsverket ska enligt regleringsbrevet redovisa sin verksamhet i tre områden, förvaltning, uppdrag (för internationella insatser och fortifikatorisk utvecklingsverksamhet)och avyttring. Det senare avser försäljning av sådana fastigheter som inte längre behövs för försvarsändamål samt avveckling och återställande av försvarsanläggningar.

Förvaltningen av byggnadsminnena styrs av regeringens skydds- föreskrifter, undantag är några vanliga byggnadsminnen i Karls- krona som köpts in av det intilliggande varvet och vars skyddsföre- skrifter är fastställda av Länsstyrelsen med stöd av kulturminnes- lagen. Fortifikationsverkets ambitionsnivå innebär, i enlighet med skyddsföreskrifterna, att de bevaras i befintligt skick. Rekonstruk- tioner genomförs endast om det är rimligt inom ett ombyggnads- projekt eller motsvarande. Inför underhållsåtgärder sker samråd

137Förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket, 1 §.

138Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Fortifikationsverket, S2012/9065/SAM, s. 1.

SOU 2013:55

Bakgrund

med Riksantikvarieämbetet alternativt Länsstyrelsen, tillstånd söks vid ändringar.

Det levande militära kulturarvet gör att den fysiska tillgänglig- heten begränsas men gör samtidigt att kostnader för levande- görande inte är aktuella.

Fortifikationsverkets byggnadsminnen ingår i regel som en inte- grerad del av en garnison eller ett övningsområde. De byggnads- minnen som finns inom verket har en definierad omfattning med eller utan skyddsområde och ingår i regel i en större kulturmiljö som inte har en fastställd gräns. Eftersom en kulturmiljö endast i undantagsfall motsvaras av en juridisk fastighetsgräns menar myndigheten att begreppet kulturfastighet inte är tillämpbart på Fortifikationsverkets byggnadsminnen. Antingen bör de benämnas som statliga byggnadsminnen med den omfattning som skydds- föreskrifterna specificerar eller så bör man se på hela kulturmiljöer och då bestämma vilken omfattning de har.

Utöver byggnadsminnesklassade byggnader förvaltar Fortifi- kationsverket ett stort antal byggnader och miljöer som har ett högt kulturhistoriskt värde ur ett regionalt eller lokalt perspektiv. Det är till exempel riksintressen för kulturmiljön eller byggnader och miljöer upptagna i kommunala bevarandeplaner.

Fortifikationsverket förvaltar 29 statliga byggnadsminnen och fyra vanliga byggnadsminnen.139 Totalt omfattar byggnadsminnena drygt 300 byggnader och anläggningar med tillhörande mark- områden och parker. En anläggning i Fortifikationsverkets verk- samhet är benämningen på till exempel en kustartilleripjäs eller annan typ av försvarsanläggning. Byggnadsminnena kan delas in i olika kategorier efter ursprungsfunktion, som marinbas, kasern- etablissement, lägerplatser och skjutfält, befästningsanläggningar, karantänsanstalt, fyrar och fyrplatser samt slott och herrgårdar. De första fyra kategorierna är byggnader uppförda för försvarets verk- samhet medan de andra tre är kategorier som kommit i Fortifi- kationsverkets ägo på grund av försvarets behov av markområden. Undantaget är Karlbergs slott som ursprungligen uppfördes för privat bruk men som sedan slutet av 1700-talet varit i militärt bruk. Utseendet i dag är starkt knutet till den militära historien och Karlberg kan därför räknas med i det militära kulturarvet.

De fyra första försvarsanknutna kategorierna plus Karlbergs slott motsvarar 87 procent av antalet byggnadsminnesskyddade

139 Antalet statliga byggnadsminnen enligt redovisning i Riksantikvarieämbetets bebyggelse- register 2012 och avstämning mot de beslut som regeringen fattat.

Bakgrund

SOU 2013:55

byggnader (96 procent av BTA m2) och övriga ursprungligen civila byggnader motsvarar 13 procent av antalet byggnadsminnes- skyddade byggnader (fyra procent av BTA m2). De skyddade bygg- naderna inom byggnadsminnena är uppförda under perioden 1600- 1974. I Karlskrona med marinbasen, Kungsholms fort och anlägg- ningarna på Aspö/Tjurkö finns byggnader och anläggningar inom hela tidsspannet.

Drygt hälften, 55 procent, av de byggnadsminnesskyddade byggnaderna och anläggningarna är uppförda runt sekelskiftet 1900. Före sekelskiftet uppfördes byggnader i huvudsak på militära lägerplatser och skjutfält och strax efter sekelskiftet i kasern- etablissement. Endast fem procent (17 stycken) är uppförda efter 1919. Detsamma gäller byggnadsminnesskyddade byggnader i Fortifikationsverkets förvaltning uppförda före 1751 (17 stycken).

Själva skyddet av byggnadsminnen inom Fortifikationsverket har ofta anpassats till att aktiv verksamhet bedrivs i byggnaderna. Som en följd av detta är hälften av byggnaderna enbart skyddade exteriört.

I princip alla byggnadsminnesskyddade byggnader, anläggningar och parker inom Fortifikationsverket omfattas av vårdprogram. Vårdprogrammen beskriver byggnaden/anläggningen/ parken och innehåller historik, kulturhistorisk värdebeskrivning och råd och anvisningar rörande vården av byggnadsminnena. För andra kultur- historiskt värdefulla byggnader och miljöer tas antikvarisk doku- mentation fram som i princip motsvarar vårdprogrammen för byggnadsminnen. Fortifikationsverket har även en kulturarvs- specialist som stöder ledning, förvaltare och projektledare i alla typer av bevarandefrågor. För tre områden har Fortifikationsverket utsett särskilda slottsarkitekter som stöd till förvaltningen, det gäller Berga slott, Karlbergs slott och Marinbasen i Karlskrona.

De byggnadsminnen som ligger inom garnisonsområden om- fattas även av gestaltningsprogram. Dessa program ger råd och anvisningar för hur mark och byggnader ska underhållas för att ett garnisonsområdes karaktär ska bibehållas och utvecklas och hur tillkommande bebyggelse kan anpassas till den befintliga. I gestalt- ningsprogrammet redovisas även färgsättning, yttre belysning m.m. inom garnisonen.

Garnisonerna omfattas även av garnisonsplaner. En garnisons- plan är en strategisk plan som tas fram gemensamt av Fortifi- kationsverket och Försvarsmakten. I planen redovisas byggnads- minnena som en förutsättning för lokal- och markanvändningen

SOU 2013:55

Bakgrund

inom garnisonen. I planen analyseras hur en skyddad byggnad kan användas och vilka restriktioner som kan finnas. Planen mynnar ut i en långsiktig strategi för utvecklingen av ett garnisonsområde.

Tabell 2.2	Skyddets omfattning för Fortifikationsverkets förvaltade
	byggnadsminnen, 2011

Skyddets	Antal byggnader	Procent	Bruttoarea, m2	Procent
omfattning
Inget skydd,	8	3	4 700	1
flytt/rivning
Enbart exteriört	143	46	136 548	43
skydd
Extriör/stomme/	68	22	75 619	24
plan skyddade
Även fast	68	22	69 342	22
inredning
skyddad
Även enstaka	14	5	34 225	11
rum skyddade
Hela byggnaden	9	3	362	0
skyddad

Totalt	310	100	320 796	100

Då det gäller gestaltningsfrågor ger Fortifikationsverkets arkitek- turråd, som består av externa arkitekter, råd och stöd till fastighets- enheter och projektledare. Rådgivningen omfattar ny- och om- byggnader för större projekt. En viktig del i arkitekturrådets arbete är också markbehandlingen. I Karlskrona finns en särskild kultur- hantverksgrupp som främst arbetar med de kulturhistoriska bygg- naderna och miljöerna. Gruppen har kompetens inom de viktigaste facken och handleder vid sidan av sina egna arbeten andra hant- verkare vid större renoveringsprojekt. Gruppens hantverkskun- skaper har varit av stort värde för myndigheten i den långsiktiga förvaltningen av byggnadsminnen inom världsarvet i Karlskrona.

Byggnadsminnena har med några få undantag och under lång tid integrerats i verksamheten, vilket innebär att de inte på ett enkelt sätt kan avskiljas från övrig bebyggelse och verksamhet. Byggnads- minnens avgränsning i termer av skyddsområden avser enbart vad som ansetts skyddsvärt av kulturhistoriska skäl vid en viss tidpunkt och har inte med fastighetsgränser eller gränser för förvaltnings-

Bakgrund

SOU 2013:55

objektet att göra. Infrastruktur, som tekniska system för el, vatten och avlopp, utförs för hela garnisoners behov och ingen skillnad har gjorts med avseende på om en byggnad utgör byggnadsminne eller inte.

Kännetecknande för försvarets behov är det är i ständig för- ändring. Den flexibilitet som det innebär att kunna flytta mellan olika byggnader inom en garnison när nya behov uppstår är värde- full oavsett om byggnaden är klassad som byggnadsminne eller inte.

Förutsättningen för att kunna överföra ett byggnadsminne eller en hel fastighet till annan förvaltare eller brukare är att det är upp- sagt av Försvarsmakten och avskiljbart. Det innebär att byggnads- minnet inte får ligga inom ett område som det fortfarande finns behov av att nyttja för försvarsändamål alternativt ligger inom ett område som används, men där det i sin helhet kan föras över till annan förvaltare. Fortifikationsverket hävdar grundprincipen om sammanhållen förvaltning och har i särskilt underlag redovisat konsekvenser av en eventuell fragmentisering för objekt som Karlskrona, Revingehed och Villingsberg.140

Fortifikationsverket har en egen försäljningsenhet som avyttrar byggnader och fastigheter som Försvarsmakten inte längre har behov av. Avyttring sker enligt gällande statligt regelverk, vilket innebär att det i första hand görs en bedömning av om fastigheten ska överföras till annan myndighet med hänsyn till natur, kultur eller rörligt friluftsliv.141 Inför avyttring av statliga byggnadsminnen sker samråd med Riksantikvarieämbetet.142 Om inte det finns några statliga intressen undersöks kommunens behov av området för samhällsändamål, till exempel för byggnation av daghem och skolor. Finns inga sådana behov annonseras fastigheten ut till försäljning till högstbjudande på öppna marknaden.

Finansiering

Fortifikationsverket har inga anslag men omsatte 2012 cirka 3,5 miljarder kronor, varav 2,2 miljarder kronor utgjordes av hyror och arrenden inom det egna beståndet. Fortifikationsverket har inte i

140Fortifikationsverket (2012). Sammanhållen förvaltning. Promemoria 2012-06-25.

141Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m.

142Förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m.

SOU 2013:55

Bakgrund

uppdrag att särredovisa kostnader för byggnadsminnen, redo- visningssystemet är därför inte anpassat för detta. Byggnadsminnen utgör integrerade delar av garnisoner och övningsfält och förhyrs av försvaret. Kostnaderna för sådana byggnader som är klassade som SBM/BM täcks därför i princip av hyreskostnader. Detsamma gäller övriga kulturhistoriskt värdefulla byggnader och områden. Hyreskostnader fastställs sedan 2007 enligt en särskild modell som Fortifikationsverket och Försvarsmakten utformat på uppdrag av regeringen.143 Samråd sker också årligen med Ekonomistyrnings- verket med utgångspunkt i avgiftsförordningen. Modellen för hyressättning är självkostnadsbaserad och därmed inte marknads- anpassad.144

Vissa underhållskostnader för kulturhistoriskt värdefulla bygg- nader avser antikvariska merkostnader. Fortifikationsverket öron- märker därför en del av den totala underhållsbudgeten inom verket för underhållprojekt som på grund av antikvarisk hänsyn är dyrare än normalt underhåll. Fortifikationsverket har sedan 2006 avsatt cirka 163 miljoner kronor (cirka 20 miljoner kronor per år) för sådana merkostnader i underhållsprojekt för byggnader som är klassade som byggnadsminnen eller som har ett högt kultur- historiskt värde i ett regionalt eller lokalt perspektiv.

Fortifikationsverkets investeringar inom fastighetsområdet finansieras genom lån i Riksgälden. Investeringarna – som sker i samråd med hyresgästerna – avser främst ny- och ombyggnation men kan även gälla inköp av fastigheter.145 Myndigheten får fatta beslut om sådana investeringar där den beräknade investerings- kostnaden per projekt inte överstiger 20 miljoner kronor. Högre belopp ska prövas av regeringen.146 Myndigheten kan på mot- svarande sätt själv fatta beslut om avyttring av den fasta egendom som förvaltas om värdet inte överstiger 20 miljoner kronor.147

143”Hyresmodell 2006” ska enligt Fortifikationsverkets regleringsbrev tillämpas.

144Se vidare Fortifikationsverket (2012). Promemoria, dnr 1684/2012-2.

145Fortifikationsverkets årsredovisning för 2012.

146Regleringsbrev för Fortifikationsverket 2013, som i detta avseende gäller framför förord- ning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., 10 §.

147Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m., 5 §.

Bakgrund

SOU 2013:55

2.7.1.3Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet är en nationell myndighet med ansvar för frågor om kulturmiljön och kulturarvet. Verksamheten syftar sär- skilt till att kulturvärden i bebyggelsen och i landskapet tas till vara och att kulturmiljöintresset bevakas vid samhällsplanering och byggande. Myndigheten ska verka för ett försvarat och bevarat kulturarv och ett hållbart samhälle med goda livsmiljöer. I upp- draget ingår också att stimulera till kunskapsuppbyggnad och forskning om kulturmiljöer, kulturminnen och kulturföremål samt att följa och stödja det regionala kulturmiljöarbetet, bedriva informations- och rådgivningsverksamhet, bland annat till museer. Myndigheten vårdar och visar även kulturmiljöer, beslutar om förvaltning av fornfynd, bedriver arkiv- och biblioteksverksamhet samt genomför arkeologiska undersökningar på uppdragsbasis. Riksantikvarieämbetet förvaltar vidare vissa nationella databaser inom området och ingår i kretsen av miljömålsansvariga myndig- heter.148

Myndigheten har viktiga tillsyns- och tillsynsvägledande upp- gifter då det gäller det byggda kulturarvet och bereder förslag om inrättande av statliga byggnadsminnen inför regeringens ställnings- tagande. Ett antal ansökningar om nya statliga byggnadsminnen prövas f.n. genom aktuella ansökningar till regeringen, bland annat avseende äldre kyrkobyggnader i myndighetens egen förvaltning.149

I Riksantikvarieämbetets regleringsbrev anges en rad mer tids- avgränsade uppdrag som på olika sätt anknyter till bevarandet av det byggda kulturarvet. Bland annat ska myndigheten särskilt analysera effekterna av den kyrkoantikvariska ersättningen då det gäller bevarandet av det kyrkliga kulturarvet och då även behandla de kyrkliga kulturminnenas tillgänglighet.150

Riksantikvarieämbetet förvaltar sammantaget cirka 70 kultur- historiska miljöer, omfattande 160-talet registerfastigheter, från Skåne i söder till Jämtland i norr. Främst är det arkeologiska forn- lämningar, men i beståndet ingår även kyrkor, slott och andra byggnader. Vid Gamla Uppsala och Glimmingehus bedriver Riks- antikvarieämbetet publik verksamhet i egen regi. Inom världsarvet Birka och Hovgården ägs huvuddelen av staten och förvaltas av

148Förordning (2007:1184) med instruktion för Riksantikvarieämbetet.

149Riksantikvarieämbetet (2012). Klargörande av ägoförhållanden för fastigheter som Riks- antikvarieämbetet förvaltar. Underlag till utredningen, Dnr 201-3532-2012, 2012-10-09.

150Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Riksantikvarieämbetet, Ku2012/1078/KA, m.fl.

SOU 2013:55

Bakgrund

Riksantikvarieämbetet. Bevarande och utveckling av världsarvet Birka och Hovgården sker genom samverkan och avtal.

Riksantikvarieämbetets fastighetsförvaltning syftar till att bevara de fysiska kulturmiljöerna och tillgängliggöra utvalda sådana miljöer i egen regi eller genom samverkan eller avtal med både offentliga och privata aktörer. Ett breddat kulturarvsperspektiv har vuxit fram, där kulturarvets betydelse för människor står i centrum. Det innebär att bevarande och utveckling inte står i motsättning till varandra, utan ses som sammanhängande delar i arbetet.

Till fastighetsförvaltningens huvudsakliga uppgifter hör avtal, planering, upphandling, genomförande och uppföljning av vård- insatser och löpande drift och underhåll av byggnader och mark. Utveckling av de kulturhistoriska miljöerna som besöksmål sker utifrån en bedömning av potential, möjligheterna till samarbete och entreprenörskap samt ekonomiska förutsättningar. Kunskaps- uppbyggnad och forskning kring Riksantikvarieämbetets fastig- heter görs främst av universitet och högskolor, medan myndig- heten vid besöksmålen arbetar med att förmedla och föra dialog utifrån den aktuella vetenskapens resultat. Begrepp som barn och unga, mångfald och allas delaktighet är centrala för verksamheten.

Fastigheterna i Riksantikvarieämbetets bestånd förvärvades i huvudsak av Kungl. Vitterhets, Historie och Antikvitets Akade- mien fram till 1930-talet. Fastigheterna har varit i statens ägo sedan 1970-talet då Riksantikvarieämbetet och Vitterhetsakademien skildes åt. Ett antal fastigheter har avyttrats, vissa även tillkommit via donation. I dag har fornlämningarna ett relativt starkt lagskydd och flera av kulturmiljöerna kan enligt myndighetens bedömning avyttras.151

En hållbar och effektiv fastighetsförvaltning kräver långsiktig planering. Såväl investeringar som löpande underhåll fordrar upp- handling och regelbundna besök för planering, genomförande och uppföljning. Kontinuerliga kontakter med hyresgäster och arren- datorer är också viktiga förutsättningar för förvaltningen. Utma- ningarna för Riksantikvarieämbetets förvaltning består främst av att fastighetsbeståndet är relativt litet och spritt, vilket begränsar förutsättningar för kontinuerliga kontakter, tillsyn och samordnad upphandling. Med hjälp av samarbetspartners kan en del hinder

151 Riksantikvarieämbetet (2013). Riksantikvarieämbetets fastigheter. Underlag till utred- ningen, Dnr 3.3.1-1500-2013, 2013-06-05.

Avyttringsarbetet sker i sam-

Bakgrund

SOU 2013:55

överbryggas men förvaltningsstrukturen bedöms kunna göras mer ändamålsenlig.152

Riksantikvarieämbetet utgår i sin förvaltning och utveckling av fastigheterna från vissa principiella utgångspunkter. Målet är att vidmakthålla fastigheternas kulturhistoriska värde och utveckla den publika verksamheten vid besöksmålen. Att vidmakthålla värden innebär att vård och underhållsinsatser genomförs i syfte att för- hindra ett naturligt åldrande, snarare än att iordningställa eller iscensätta kulturmiljöerna. För några utvalda kulturmiljöer genom- förs utvecklingsinsatser som syftar till att tillgängliggöra miljön för publik verksamhet.

Riksantikvarieämbetet har sedan 2003 den strategiska inrikt- ningen att fastighetsförvaltningen kan effektiviseras genom att statens kulturfastigheter samlas hos en statlig förvaltare. Därmed kan en mer effektiv och behovsanpassad statlig förvaltning uppnås. Fastighetsförvaltningen utgör endast en liten del av Riksantikvarie- ämbetets totala uppdrag och få nya förvärv har skett sedan 1970- talet. En särskild strategi har utvecklats beträffande avyttrings- arbetet, där avyttring genom fastighetsreglering eller försäljning är genomförda eller beslutade för ett antal fastigheter. Vid avyttring utgår bedömningen från de kulturhistoriska värdena, fastighetens skydd och tillgänglighet samt önskvärdheten av att tillskapa sam- manhållna förvaltningsområden.153

verkan med Statens fastighetsverk, som förordningsenligt kan besluta om sådan försäljning på uppdrag av myndigheterna, då det gäller objekt med värden som inte överstiger 15 miljoner kronor.154

2.7.1.4Sjöfartsverket

Sjöfartsverket huvuduppgift är att verka för de transportpolitiska målen inom sjöfartens område. Verksamheten omfattar bland annat lotsning, att svara för farleder, sjö- och flygräddningstjänst, isbryt- ning och ett nationellt maritimt övervaknings- och informations- system i enlighet med rådande EG-direktiv. Verksamheten ska huvudsakligen bedrivas med inriktning på handelssjöfarten, även om fritidsbåttrafikens, fiskets och marinens intressen ska beaktas.

152Ibid.

153Ibid.

154Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, 6 §.

SOU 2013:55

Bakgrund

Sjöfartsverket ingår även i kretsen av miljömålsansvariga myndig- heter.155

Sjöfartsverket förvaltar inom ramen för sin verksamhet ett stort antal fastigheter och byggnader på ofri grund men har också successivt sedan 1960-talet avyttrat ett betydande antal objekt som inte längre behövs i verksamheten. Det har gällt fyr- och lotsplatser liksom en rad andra anläggningar. Verket har också överfört ett antal fastigheter till andra myndigheter, främst Fortifikations- verket, Naturvårdsverket och dåvarande Domänverket. Avveck- lingen av fastigheter har sedan 2008 intensifierats och omfattar årligen cirka 10–20 objekt.156 Sjöfartsverket upprätthåller för detta arbete en löpande fastighetsavvecklingsplan som bland annat klar- gör frågor kring behov av fastighetsbildning, värdering och renove- ring av sådana objekt som ska rivas, försäljas eller överlåtas därför att de inte längre behövs i verksamheten.157

Sjöfartsverket saknar instruktionsmässigt uppdrag och sådan intern kulturhistorisk expertis som ett långsiktigt ansvarstagande för särskilt kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader kräver. I ett kortare perspektiv tas dock stort ansvar för de kultur- historiska värden som verket förvaltar. Bland annat har omfattande renoveringsinsatser gjorts då det gäller äldre fyrar.158 Verket för- valtar f.n. 25 statliga byggnadsminnen, vilket utgör närmare 10 procent av totala antalet statliga byggnadsminnen och en mindre andel av de utpekade byggnaderna.159

Viss myndighetssamverkan bör kunna ske kring en del av de byggnadsminnen som Sjöfartsverket ansvarar för i dag. Sådan sam- verkan kan principiellt ta sig uttryck i att Statens fastighetsverk förvaltar en fastighet och sköter den övergripande driften, medan Sjöfartsverket tar ansvar för den teknik som verket behöver för sjö- farten, till exempel i en fyr. Den snabba teknikutvecklingen inom området innebär dock att de traditionella fyrplatserna i ökad utsträckning mister sin gamla betydelse. Ny teknisk utrustning krävs och de gamla fyrar och andra anläggningar som finns kan visa sig obehövliga. En överlåtelse av kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter eller byggnader kan därför i många fall visa sig lämplig, förutsatt att överenskommelse kan träffas med Sjöfartsverket om att teknisk utrustning vid behov kan finnas kvar i området.

155Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.

156SOU 2011:31, s. 89.

157Sjöfartsverket (2012). Fastighetsavvecklingsplan.

158Faktauppgifter från Jon Granstedt, Sjöfartsverket.

159Riksantikvarieämbetet (2012). Bebyggelseregistret.

Bakgrund

SOU 2013:55

Nautiska skäl eller säkerhetsskäl kan finnas för att sådan överlåtelse i första hand bör ske till annan statlig myndighet.

Viss uthyrning förekommer till andra verksamheter, vilket sär- skilt gäller byggnader bredvid själva fyrarna på en rad fyrplatser. En del fyrar är dock sedan länge släckta och i ”malpåse”, bland annat därför att det kan vara begränsad tillgänglighet till området. Exempel på det är Holmögadds fyr från mitten av 1800-talet, som under en lång period legat inom militärt skyddsområde. Fyren utgör statligt byggnadsminne sedan 1935 och landets senast bemannade fyr fram till 2003.160

Sjöfartsverket har egen kompetens att hantera avyttring av fastigheter och byggnader. En hel del överföringar har skett till Fortifikationsverket genom åren, särskilt då de båda myndig- heterna haft anläggningar i nära anslutning till varandra. Värde- ringsexperter upphandlas successivt och i den utsträckning som de värdemässigt kan motiveras. Åtskilliga fyrar står på ofri grund och större summor läggs inte på fördjupad värdering då det gäller enskilda objekt med låga eller negativa värden. Det har vidare visat sig att sådan marknadsvärdering ibland kan göras av fastighets- mäklare (som ofta har en god uppfattning av prisbilden på orten) som ett alternativ till sedvanliga värderingsinstitut.161

Sjöfartsverkets fastighetsbestånd utgör tillsammans med vissa fastigheter förvaltade av Statens fastighetsverk och Fortifikations- verket betydande komponenter i bevarandet av kust- och skär- gårdslandskapets kulturmiljöer. Situationen för denna del av kulturarvet är delvis negativ till följd av bland annat avflyttning från landsbygden och ett ökat exploateringstryck. Insatser behövs för att bevara dessa värden. I den nyligen genomförda miljömålsupp- följningen konstateras att detta bland annat aktualiserar behovet av utökad kunskap om kulturvärden och att fler kulturreservat behöver inrättas.162

Finansiering

Sjöfartsverket utgör ett av de återstående affärsverken och bygger intäktsmässigt sin verksamhet i huvudsak på avgifter från handels- sjöfarten. Det innebär att objekt som inte kan nyttiggöras i verk-

160Svenska Fyrsällskapet (2007). Fyrhandbok, s. 96–97.

161Faktauppgifter från Jon Granstedt, Sjöfartsverket.

162Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen, s. 360.

SOU 2013:55

Bakgrund

samheten måste avyttras, vilket aktualiseras i myndighetens avveck- lingsplan. Sjöfartsverket disponerar även vissa anslagsmedel, som i någon mån kan beröra drift och underhåll av kulturhistoriskt värdefulla miljöer, till exempel de underskott som rör Trollhätte kanalområde, som rymmer skyddsvärda byggnadsminnesklassade objekt.163

Sjöfartsverket kan besluta om överföring av förvaltningsansvar mellan verket och andra fastighetsförvaltande myndigheter i sådana fall då myndigheterna är överens och marknadsvärdet inte över- stiger 10 miljoner kronor.164

2.7.1.5Trafikverket

Trafikverket bildades 2010 och har med utgångspunkt i ett trafik- slagsövergripande perspektiv ansvar för den långsiktiga infras- trukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Myndigheten har också till uppgift att bygga och driva statliga vägar och järnvägar samt en rad ytterligare deluppgifter kring sam- hällets transportsystem. Trafikverket ingår vidare i kretsen av miljömålsansvariga myndigheter och har ett särskilt ansvar för den miljöskuld som historiskt åvilar staten inom delar av transport- sektorn.165

Verket förfogar över ett omfattande fastighetsbestånd, totalt cirka 25 000 registerfastigheter, vilket härrör från Banverket som tog över från Statens Järnvägar 2003.166 Banverkets fastigheter bestod framför allt av sådana som betraktades som en naturlig del av infrastrukturen kring järnvägen, dvs. spårområden och spår- anläggningar med anknytande plattformar samt byggnader för teknik och bandrift. I det bestånd som överfördes till Banverket fanns även ett betydande antal byggnader som inte behövdes för den nuvarande järnverksverksamheten och som därför skulle avvecklas. I den strukturomvandling som skedde inom järnvägs- området år 2000 överfördes ett stort antal stationshus, gods- och kombiterminaler, depåer och vissa markområden till det statliga bolaget Jernhusen AB.167

163Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Sjöfartsverket inom UO 22 Kom- munikationer, N2012/6388/TE, N2012/6343/KLS, s. 3, anslag 1:5.

164Ibid., s. 6.

165Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

166Faktauppgifter från Mats Nordblad, Trafikverket.

167SOU 2011:31, s. 86–87.

Bakgrund

SOU 2013:55

Banverket upprätthöll, i likhet med andra fastighetsförvaltande myndigheter, ett visst ansvar för kulturmiljön i beståndet. Vid järn- vägens 150-årsjubileum 2006 beslutade Banverket att i positiv anda avyttra en rad objekt som inte behövdes i verksamheten till järn- vägsmuseiföreningar och andra intressenter. Enligt verkets interna riktlinjer skulle det vid prissättningen tas viss hänsyn till sådana föreningars begränsade finansiella förutsättningar.168

Verket fick samma period i uppdrag av regeringen att skyndsamt avveckla, överföra till annan myndighet eller riva de byggnader som inte längre ansågs nödvändiga för att utveckla, driva och underhålla statens spåranläggningar. Detta skrevs in i regleringsbrevet redan 2003, vilket hänger samman med den överföring av SJ-beståndet som då gjordes till Banverket. Samma text upprepades sedan i regleringsbreven ända fram till och med 2008.169 Parallellt med planering och genomförande av avvecklingsarbetet genomfördes också en kulturhistorisk inventering av det fastighetsbestånd som skulle avyttras.170

En samlad handlingsplan för avveckling av den del av fastighets- beståndet som inte behövdes i den framtida verksamheten fast- ställdes 2009. Avvecklingen skulle ske successivt och vara fullt genomförd 2013. Arbetet fullföljs efter myndighetsreformen av Trafikverket, som bedriver avvecklingen i projektform.

Banverket deltog inte i Statens fastighetsverks Kulturfastighets- utredning men myndighetens kulturhistoriskt intressanta fastig- heter omfattades av den kompletterande översikt som gjordes 2010.171 Kompletteringen berörde av verket förvaltade statliga byggnadsminnen samt en rad ytterligare fastigheter och byggnader som angivits enlig 12 och 14 §§ i förordningen.172 De senare två kategorierna fastigheter hos Banverket avfördes dock senare från RAÄs förteckning, främst därför att det bedömdes att ett till- räckligt representativt urval av kulturhistoriskt värdefulla järnvägs- miljöer redan var skyddade som byggnadsminnen ur ett nationellt perspektiv.173

168Banverket (2009). Överlåtelse av statens fasta egendom. Dnr F09-7055/FA20, s. 14.

169Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Banverket, N2007/9939/IR, N2007/10256/SAM.

170Banverket (2008). Kulturvärden längs spåret. Banverkets avvecklingsprojekt.

171Statens fastighetsverk (2010). Komplettering till Kulturfastighetsutredningen 2009.

172Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen.

173Riksantikvarieämbetet (2009). Beslut ang. upphävandet av förteckning över § 12 och § 14 byggnader enligt förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. gällande Banverkets byggnader. Dnr 311-4942-2009.

SOU 2013:55

Bakgrund

Ett antal principiella men även mer praktiska frågor och utgångspunkter väcks då det gäller den framtida förvaltningen av Trafikverkets kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Regeringen uppdrog 2003 åt Banverket att avveckla byggnader och mark som inte längre behövdes för järnvägsverksamheten, mera omfattande utvecklingsarbete kom dock inte igång förrän 2005/06. Verket hade också rent allmänt en förordningsreglerad skyldighet att i likhet med andra fastighetsförvaltande myndigheter upprätta och upp- datera en s.k. avyttringsplan för fastigheter som inte behövdes för verksamheten och som inte av andra särskilda skäl borde kvarstå i statlig ägo.174

Avveckling kan ske genom försäljning eller annan avyttring (till exempel rivning). Formerna för överlåtelse/försäljning av fast egendom som tillhör staten, bland annat fastigheter, regleras i särskild förordning.175 Vissa regler finns också i lagstiftningen kring upphandling.176 Banverket har fortlöpande tolkat regelverket ut- ifrån de speciella förutsättningar som gäller linjeverksamheten, bland annat gäller det anbudsförfarandet vid försäljning.

Om vissa fastigheter inte längre behövdes för verksamheten ska dessa avyttras av myndigheten. Det bedömdes av Banverket att fortsatt ägande inte behövs endast av den anledningen att det fanns signal-, el- eller teleanläggningar i delar av en byggnad som i övrigt inte behövs för verksamheten. Utrymme för sådana installationer kan i stället säkerställas genom servitut eller förhyrning i samband med att en fastighet överlåts till annan ägare.177

Banverkets fastighetsansvar överfördes 2010 till den nybildade myndigheten Trafikverket. Ett antal utgångspunkter för fastighets- förvaltningen har därefter formulerats som stöd för planeringen. Verket ska fortsatt begränsa sitt fastighetsinnehav och endast ha kvar sådana fastigheter som kan nyttjas i trafikverksverksamheten. En rad principiella och ofta besvärliga avvägningar aktualiseras ofta då verket inte längre behöver viss byggnad/fastighet av kulturellt intresse. Nyttoaspekten får bedömas mot bevarandeönskemål och eventuella svårigheter att möta detta med ny fastighetsbildning för kommande avyttring. Ibland finns också befintliga hyresgäster att ta hänsyn till.

174Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter (förvaltningsförordningen),

14§.

175Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.

176Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster.

177Banverket (2009), s. 7.

Bakgrund

SOU 2013:55

Enligt det regelverk som reglerar avyttring kan en myndighets beslut att behålla fastigheter grundas på hänsyn till kulturminnes- vården, totalförsvaret, naturvården och det rörliga friluftslivet.178 Det kan uppnås genom fortsatt förvaltning av Trafikverket eller genom överföring till annan statlig myndighet. Särskilda skäl för Trafikverket att behålla en fastighet kan vara att myndigheten är skyldig att utföra någon typ av skyddsåtgärder om avyttring ska ske eller att tillträde inte kan ordnas annat än genom att spår- området måste beträdas.

Fastigheter som används i verksamheten och därför förutsätter kontinuerlig utveckling bedöms som regel inte lämpade att föra till annan huvudman. Broar, byggnader med omfattande teknisk utrustning och annan infrastruktur förvaltas sannolikt bäst genom fortsatta direkta uppdrag från ägaren Trafikverket. Behovet av att skilja på rollerna som förvaltare och brukare, vilket fastslagits av riksdagen, har hanterats genom interna organisatoriska anpass- ningar. En organisation har byggts upp som skiljer mellan dessa roller med en intern hyresmodell som stöd. Underhålls- samt drift och skötselinsatser upphandlas externt.

Om Trafikverket skulle få regeringens mer direkta uppdrag och resurser att långsiktigt förvalta kulturhistoriskt intressanta objekt, som inte ska användas i verksamheten och inte låter sig avyttras till annan myndighet eller bolag, uppstår andra frågor. Det gäller till exempel svårigheter att utveckla och behålla kompetens för sådan förvaltning.

Trafikverket är juridiskt sett ägare till de fastigheter som järn- vägsverksamheten vilar på. Dessa fastigheter är av skiftande karak- tär, där vissa kan vara mycket omfattande och långsträckta. För den allmänna vägtrafiken gäller normalt vägrätt genom särskild lagstift- ning179, där underliggande fastighetsbildningar bibehålls oföränd- rade. För järnvägsverksamheten kan det vara förenat med stora svårigheter att skapa nya fastigheter för kulturhistoriskt intressanta objekt som inte längre behövs i trafikverksverksamheten och där- för bör avyttras. Begränsad tillgänglighet och störningar kan inne- bära att fastighetsbildning inte medges. Sådan är förutsättningen exempelvis för flera av de byggnader som är statliga byggnads- minnen. Fortsatt statligt ägande förutsätts i sådana fall. Ett särskilt problem uppstår för byggnader som har ett lokalt/regionalt kultur- intresse men där det inte är befogat att inrätta byggnaden som

178Förordning (1996:1190), 8 §, 2 st.

179Väglagen (1971:948) samt fr.o.m. 1 januari 2013 Lag (2012:439) om ändring i väglagen.

SOU 2013:55

Bakgrund

statligt byggnadsminne. Rivning medges ofta inte och försäljning är inte möjlig på grund av närheten till järnvägen. I dessa fall uppstår frågan om hur ägandet och det fortsatta förvaltandet ska ordnas. Ett av flera exempel på den situationen gäller försöken att avveckla det ur lokalt/regionalt perspektiv järnvägshistoriskt intressanta Värnamo vattentorn.

Trafikverket ställer normalt krav på att detaljplaner tas fram vid fastighetsbildning. Det är därför vanligt att upprättandet av detalj- plan anges som förutsättning vid en försäljning, så att villkoren för framtida brukande och eventuella anpassningar av byggnader och verksamheter klargörs. Närheten till störande tågtrafik kan till exempel göra kulturhistoriskt intressanta byggnader olämpliga för bostadsändamål. Miljöproblem i övrigt som buller, högspännings- ledningar eller kemiska föroreningar kan också försvåra nyttjandet om nya typer av verksamheter ska bedrivas inom fastigheten. Trafikverket har ansvar för all förorenande verksamhet som skett på verkets fastigheter sedan 1969. Verket måste därför möta de krav som kan uppstå från nya fastighetsägare om eventuella förore- ningar upptäcks i framtiden. Brist på lämpliga tillfartsvägar kan utgöra ytterligare hinder för ny fastighetsbildning.

Fastighetsbildningslagens180 krav kan således vara svåra att till- godose. Det har därför i diskussion med utredningen aktualiserats om vissa av dessa krav behöver gälla fullt ut vid fastighetsbildning då avsikten är överföring inom staten, från en myndighet till en annan. Alternativt kan övervägas om ett förvaltningsobjekt inom en fastighet kan separeras utan att ny fastighetsbildning sker, till exempel så att kulturhistoriskt intressanta byggnader frigörs ur sitt fastighetsmässiga sammanhang. Svårighet kan dock finnas att identifiera en sådan byggnad eller ett sådant objekt om det inte utgör en fastighet i rättslig mening.

Begreppet kulturfastighet är inte entydigt definierat i Trafik- verkets avyttringsarbete, mycket till följd av de förändrade bedöm- ningar som gjorts avseende ett antal av verkets byggnadsminnen under senare år. De fastighetsförteckningar med kulturfastigheter man utgår från härrör från Kulturfastighetsutredningens definition av kulturfastigheter och Statens fastighetsverks kompletterande arbete inom bland annat trafikområdet. Stommen utgjordes där av fastigheter och byggnader förtecknade enligt angivelserna i förord- ningen om statliga byggnadsminnen. En rad fastigheter/byggnader

180 Fastighetsbildningslag (1970:988), 3 kap.

Bakgrund

SOU 2013:55

som förtecknats enligt förordningens 12 och 14 §§ har därefter avförts. Ett antal ytterligare kulturhistoriskt intressanta men oklassade fastigheter har också identifierats av Trafikverket för att kunna tillföras diskussionen om en framtida statlig portfölj med kulturfastigheter.

Kulturfastighetsutredningen angav i sin förteckning över statliga byggnadsminnen förvaltade av dåvarande Banverket och Vägverket totalt 83 objekt, merparten knutna till järnvägsverksamheten.181 Ytterligare cirka 65 av Trafikverkets s.k. förvaltningsenheter (i regel byggnader) förtecknades och föreslogs i den senare komplet- teringen till utredningen ingå i en statlig portfölj med kulturfastig- heter.182 Av dessa har en handfull rivits eller försålts under senare år, dessutom saknar många numera formellt författningsmässigt skydd.

Även utanför Trafikverket finns fastigheter som kan spegla den utveckling som skett. Ett flertal fastigheter bolagiserades 2001 då affärsverket SJs avknoppade fastighetsavdelning blev det statliga bolaget Jernhusen AB. Många kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter klassades efter överföringen som enskilda byggnadsminnen. Detta ger ett vidare perspektiv på hur statens järnvägshistoria kan berättas, där kulturhistoriskt värdefulla fastigheter inte alltid ägs eller behöver ägas av staten.

2.7.1.6Naturvårdsverket

Naturvårdsverket har omfattande uppgifter inom miljö- och natur- vårdsområdet och har i detta arbete betydande samverkan med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter. Bland annat för- värvar och förvaltar Naturvårdsverket värdefulla naturområden för statens räkning183, vilket i vissa fall innebär att också kultur- historiskt värdefulla marker, anläggningar och byggnader berörs. Myndigheten har dock inte något uttalat uppdrag att förvalta kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter. Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för områdesskydd enligt miljöbalken, medan Riksantikvarieämbetet har centralt ansvar för kulturreservat.

181Statens fastighetsverk (2009). Kulturfastighetsutredningen. Bilaga med statliga byggnads- minnen som förvaltas av andra myndigheter, s. 3–5.

182Statens fastighetsverk (2010). Kostnader och intäkter för den statliga kulturhistoriska fastighetsportföljen. Del 1. Komplettering till Kulturfastighetsutredningen 2009. Dnr 231- 1967/08, 2010-06-11, s. 34–36. Referensperson: Mats Nordblad.

183Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

SOU 2013:55

Bakgrund

Länsstyrelsen eller kommunen ska fastställa skötselplaner för ett naturreservats eller kulturreservats långsiktiga vård. En sådan skötselplan ska ingå i varje beslut om bildande av ett naturreservat eller kulturreservat.184

Kulturmiljöaspekter finns ofta integrerade inom olika miljö- skyddade områden som naturreservat och nationalparker, även om antalet klassade byggnadsminnen är litet. Länsstyrelsen har ett övergripande ansvar att integrera dessa olika skyddsaspekter och berörda kommuner visar ofta ett växande engagemang för frågorna. Naturvårdsverket ansvarar för förvaltningen av fem statliga bygg- nadsminnen, vilka sammanlagt omfattar närmare ett 40-tal bygg- nader. Byggnadsminnena finns på Gotska Sandön, vid Stora Karlsö fyrplats, Sträntemölla kvarn, skärgårdstorpet Rågskär och i fjällägenheten Dainanäs. Naturvårdsverket förvaltar även marken vid Horns kungsgård med ruinen från Helige Ottos kapell på Öland, som anknyter till omgivande naturreservat och ingår i utredningens urvalsram.185

Reservatsvården är en uppgift för länsstyrelsen, som kan väga samman olika typer av skydds- och vårdbehov. Ansvarsfrågor kopplar dock såväl till berörd fastighetsägare (NV) som läns- styrelsen och kan därför rymma viss otydlighet om var ansvaret ligger.186

Finansieringsmässigt finns utrymme för fastighetsförvaltning inom det ramanslag för åtgärder för värdefull natur, som Natur- vårdsverket disponerar.187

Naturvårdsverket har stor vana vid förvärv och avyttring av fastigheter, bland annat då det gäller att hantera den process för dialog med berörda myndigheter, kommuner och organi- sationer/enskilda som erfordras. Gentemot övriga förvaltnings- myndigheter kan mark utväxlas till bokförda värden, dock inte gentemot affärsverk, som Sjöfartsverket. Naturvårdsverket får besluta om investeringar och förvärv upp till 20 miljoner kronor per objekt. Då Naturvårdsverket och andra fastighetsförvaltande myndigheter är överens får verket besluta om överföring av förvalt-

184Miljöbalken, 7 kap. samt förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

185Riksantikvarieämbetet (2012). Bebyggelseregistret.

186Förvaltningsfrågorna regleras ytterst i förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m., men sammanhänger också med den uppdelning av ansvaret som skett centralt – regionalt avseende långsiktiga investeringar och mer kortsiktig finansiering av skötselåtgärder.

187Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Naturvårdsverket, M2012/3408/S, M2012/572/S, M2012/1089/Nm m.fl., ramanslag 1:3, ap. 2, s. 10.

Bakgrund

SOU 2013:55

ningsansvar mellan verket och andra myndigheter upp till denna beloppsgräns.188

Naturvårdsverkets och andra myndigheters förvärv och värde- ring av fastigheter genom så kallad marklösen har tidigare utretts av Riksrevisionen. Det konstaterades då att Naturvårdsverket under den studerade perioden var den dominerande aktören för sådan inlösen.189

2.7.1.7Sveriges lantbruksuniversitet

Sveriges lantbruksuniversitet spelar numera endast en marginell roll då det gäller förvaltning av statliga kulturfastigheter, i den mening som begreppet definierats i utredningens urvalsram. Inom det skyddade statliga beståndet kvarstår endast tre byggmadsminnes- klassade byggnader på en fastighet i Skara i universitetets ägo. Det gäller främst huvudbyggnaden i den så kallade veterinärinrätt- ningen, ursprungligen en prebendebostad. Fastigheten överläts från Statens fastighetsverk 1994 och omges av fastigheter med till verk- samheten anknytande institutionella lokaler, förvaltade av fastig- hetsbolag.

2.7.2Förvaltning till följd av donationer

Vissa kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och minnesmärken förvaltas i dag av staten utifrån särskilt gällande utgångspunkter. Exempel på detta är donationer till staten i form av fornlämningar, fornminnesområden, äldre byggnader och andra fastigheter eller i form av penningsummor för inköp av ur kulturhistorisk synpunkt viktiga områden. Begreppet donationer innebär inte en särskild förvaltningsform men har tagits upp i sammanhanget eftersom det påverkar möjligheterna att förvalta och avyttra fastigheter. Donationsfastigheter kan finnas i såväl statlig som privat ägo. Staten uppges äga ett hundratal donerade fastigheter, huvudsak- ligen förvaltas dessa av Statens fastighetsverk.190Utredningen upp- skattar att antalet donationsfastigheter i den nu aktuella urvals- ramen är cirka 35, till stor del inom Riksantikvarieämbetets bestånd (se bilaga 4).

188Ibid., s. 19.

189Riksrevisionen (2005). Marklösen. Finns förutsättningar för rätt ersättning? RiR 2005:15.

190SOU 2010:18, En reformerad budgetlag, s. 207.

SOU 2013:55

Bakgrund

Huvudsakligen utgör donationer till förmån för staten tillgångar som avskilts genom gåvor och testamentariska förordnanden från enskilda för att varaktigt förvaltas som en självständig egendom för ett bestämt ändamål. De kan då ha stiftelseform, vilket innebär att de formellt är egna juridiska tillgångar och inte statens.191 Åtskilliga donationer till staten har över tiden destinerats till Kungliga Vitterhetsakademien. Akademien har å sin sida historiskt sett önskat förvärva fastigheter och markområden för att åstadkomma ett skydd för dessa som sträckte sig längre än det skydd som dåvarande fornminneslagen och byggnadsminneslagen erbjöd.192 I samband med fastighetsreformen i början av 1990-talet var det naturligt för riksdagen att besluta om fortsatt förvaltning av donationer i myndighetsform. Statens fastighetsverk ansvarade därför instruktionsmässigt för förvaltning av ”vissa donations- fastigheter”.193 Uppdraget har därefter omformulerats och verkets instruktion innehåller inte längre någon angivelse om donations- fastigheter. Förhållandena för de fastigheter som myndigheten fortsatt förvaltar har naturligtvis inte ändrats på grund av detta. Statens fastighetsverk förvaltar därför ett betydande antal donationsfastigheter, bland annat inom området högre utbildning och forskning. Det gäller främst fastigheter i Lund och Uppsala men även andra större donationsfastigheter som utgör byggnads- minnen, främst Huseby bruk, Sjöhistoriska museet och Prins Eugens Waldemarsudde.

Riksantikvarieämbetet ansvarar sedan 1975 med få undantag för Vitterhetsakademiens fastigheter, däribland även donationer, vilka tillsammans med övriga fastigheter inom utredningens urvalsram ska bedömas med avseende på behovet av fortsatt statligt ägande. Eftersom donationernas gåvobrev inte sällan innehåller angivelser med juridisk räckvidd, behöver detta noga gås igenom och bedömas innan en eventuell avyttring kan genomföras. En donation kan till exempel ha accepterats av staten under vissa givna förutsättningar, som inte omedelbart medger att staten kan avhända sig egendomen.

Enligt nuvarande regelverk kan en statlig myndighet under rege- ringen inte ta emot egendom som innebär krav på motprestation eller särskild förmånsställning och där egendomen inte bildar en stiftelse. Undantaget från detta är om det gäller överlåtelse från

191Ibid., s. 201 ff.

192Kungl. Vitterhets Historie och Antikvitets Akademien (1974). Kungl. Vitterhets Historie och Antivitets Akedemiens Fastigheter Av antikvarisk karaktär jämte övriga områden ställda under akademiens eller riksantikvarieämbetets förvaltning. Stockholm.

193SOU 2011:31, s. 119.

Bakgrund

SOU 2013:55

annan statlig myndighet, om det rör löntagarfondsmedel eller över- låtelse från mellanstatlig organisation.194 Då det gäller äldre donationer av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter eller bygg- nader finns ibland särskilda servitut eller villkor om statliga åtaganden. Utredningen har med hjälp av berörda myndigheter där- för också tagit in information om vilka av de aktuella fastigheterna i urvalsramen som kan betraktas som donationsfastigheter. Upp- gifterna anges i förteckningen över samtliga bedömda fastigheter (se bilaga).

Rent formellt regleras regeringens befogenheter att överlåta egendom som står till regeringens disposition genom budgetlagen. Försäljning av fast egendom får ske upp till beloppsgränsen 75 miljoner kronor, om det kan hävdas att egendomen inte alls eller bara i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet. Beslut får dock fattas vid avyttring till kommuner som vill förvärva fastighet för samhällsbyggnadsändamål.195 Särskilda skäl för att viss egendom fortfarande ska ägas av staten är om egendomen är testamenterad eller donerad till staten med villkor att staten inte ska avhända sig egendomen. Motsvarande gäller för upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och byggnader som utgör lös egendom.196

2.7.3Den kungliga dispositionen

Ytterligare en kategori fastigheter där särskilda förutsättningar ännu råder då det gäller ägande och förfogande utgör de av Statens fastighetsverk förvaltade kungliga slotten, som sedan riksdagens överenskommelse med kungahuset 1809 innefattas av den kungliga dispositionsrätten. Dessa fastigheter ska förvaltas av staten i myndighetsform, vilket beslutades av riksdagen i början av 1990- talet.197 Numera sker detta genom Statens fastighetsverk. Dispo- sitionsrätten omfattar elva kungliga slott, dessutom byggnader, parker, trädgårdar och skogar som hör till slotten. Till dessa bygg- nader hör bland annat hovstallet, Oxenstiernska annexet och bygg- naderna inom Drottningholms kungsgård.198

194Donationsförordning (1998:140), 2 §.

195Budgetlag (2011:203), 8 kap., 2 §.

196SOU 2010:18, s. 202–203, budgetlagen, 8 kap., 2 §, 5 §.

197Prop. 1991/92:44.

198Kungl. Hovstaterna (2010). H. M. Konungens dispositionsrätt, s. 4. Kungl. Slottsstaten och Kungl. Djurgårdens förvaltning, Stockholm.

SOU 2013:55

Bakgrund

Den kungliga dispositionens fastigheter och byggnader är skyddade och ingår i utredningens urvalsram men kännetecknas av sina särskilda förutsättningar, vilket anges i utredningens fastig- hetsförteckning och förslagsavsnitt. Det innebär bland annat att berörda byggnadsminnen inte kommer i fråga för förslag om avyttring från staten.

Dispositionsrätten administreras av Ståthållarämbetet, vilket närmare beskrivs i följande avsnitt. Ytterligare ett antal fastigheter och byggnader har associerats med kungahuset, men omfattas inte av dispositionen. Hit hör till exempel Stenhammars slott (arren- deras av kungahuset), Waldemarsudde och Sofiero slott, som var i kunglig ägo fram till 1947 respektive 1973.

Sedan 1809 omfattar dispositionsrätten även den av Statens fastighetsverk förvaltade Riddarholmskyrkan, Stockholms äldsta bevarade byggnad. Kyrkan har tidigare tjänstgjort som kunglig begravningskyrka men har sedan mitten av 1900-talet inte använts för detta ändamål och har inte heller någon församling knuten till sig. Kyrkan nyttjas inte heller för reguljära gudstjänster.

2.7.3.1Ståthållarämbetet

Inom Kungl. Hovstaterna företräder Ståthållarämbetet dispo- sitionsrätten gentemot staten, berörda myndigheter och intressen- ter och står i vissa fall för förvaltningen i termer av drift och under- håll på de fastigheter inom dispositionsrätten som Statens fastig- hetsverk formellt utgör ägare av. Hovet är inte en myndighet under regeringen eller riksdagen, utan direkt underställt statschefen.

Beträffande Kungl. Djurgården och Kungsgården svarar Kungl. Djurgårdens förvaltning och Drottningholms slottsförvaltning, som båda ingår i Ståthållarämbetet, i regel för såväl drift som underhåll av mark och berörda byggnader samt merparten av därtill hörande hyres- och arrendeupplåtelser. Kungl. Djurgårdens förvalt- ning ansvarar för gällande dispositionsrätt till Kungliga Djurgården, södra och norra Djurgården inklusive Gärdet, Hagaparken, Ulriks- dals Slottspark och Fjäderholmarna. Förvaltningen omfattar även Rosendals slott, som dock inte ägs av staten. Kungl. Djurgårdens förvaltning ansvarar i sin förvaltningsuppgift bland annat för ett antal statliga byggnadsminnen och är även markupplåtare för evenemang som rör dessa områden.

Bakgrund

SOU 2013:55

Statens fastighetsverk förvaltar museibyggnader på norra Djur- gården och ett fåtal av byggnaderna på södra Djurgården. SFV ansvarar för drift och underhåll även i de slott och byggnader som ligger inom Ståthållarämbetets disposition. Ståthållarämbetet ansvarar för drift och underhåll av trädgårdar och parker inom flera av de Kungliga slotten.

Statens fastighetsverk är i samråd med Ståthållarämbetet ansva- rigt för ärenden direkt förenade med äganderätten till mark. Det gäller främst försäljning, markbyten, servituts- och tomträttsupp- låtelser samt ärenden enligt anläggningslagen och ledningsrätts- lagen.199

2.7.4Riksdagens fastighetsförvaltning

Riksdagsförvaltningen är en myndighet under riksdagen med upp- gift att biträda riksdagen, bland annat genom att vårda och bevara de byggnader och samlingar som riksdagen och Riksdagsförvalt- ningen disponerar.200 Förvaltningsansvaret omfattar fem statliga byggnadsminnen i Stockholm, vilka utgörs av byggnader i kvarte- ren Mercurius, Cephalus, Mars, Vulcanus och Neptunus i Gamla stan. Därtill ingår det statliga byggnadsminnet Villa Bonnier på Djurgården.

Utredningen ska enligt sina direktiv bedöma vilka kultur- historiskt värdefulla fastigheter som ska kvarstå i statlig ägo, av kulturhistoriska eller andra skäl. Utredningen har dock inte sett anledning att pröva riksdagens innehav, vilket framgår av senare avsnitt i betänkandet. Av förvaltningstekniska skäl kan de gällande byggnadsminnesförklaringarna för riksdagens fastigheter vidare komma att upphävas, vilket prövas av regeringen.201 Det bedöms dock inte påverka det reella skyddet för fastigheterna i fråga.

2.7.5Förvaltning genom statliga fastighetsbolag

Inte heller de statliga fastighetsbolagens innehav av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter ingår i utredningens uppdrag. Det är dock viktigt att notera förekomsten av bolagens varierade och relativt omfattande bestånd av kulturfastigheter som anknyter till staten

199Ibid., s. 6.

200Lag (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen, s. 1.

201Ansökan från Riksantikvarieämbetet bereds f.n. av kulturdepartementet (juli 2013).

SOU 2013:55

Bakgrund

och dess historia. Vid fastighetsreformen 1992 överfördes ett antal sådana kulturhistoriskt värdefulla fastigheter till de nybildade statligt ägda fastighetsbolagen Vasakronan AB och Akademiska Hus AB.

Vasakronans verksamhet kom att organiseras i ett antal dotter- bolag , bland annat med inriktning mot kriminalvårdens och SLUs lokalbehov. Ytterligare strukturförändringar skedde under åren som följde. Inför statens avyttring av Vasakronan överfördes bolagets ändamålsfastigheter, främst genom att Specialfastigheter tillskapades som eget bolag men också genom viss försäljning till Statens fastighetsverk. Bolaget Vasallen bildades med uppgift att ta över vissa av Fortifikationsverkets fastigheter för förädling och försäljning. Inom området transportinfrastruktur och de myndig- hetsförändringar som där skedde, kom även den statliga fastighets- förvaltningen att genomgå strukturella förändringar. Fastighets- överföringar skedde från de berörda affärsverken till bolagen Jernhusen AB, som övertog stationshus m.m. kopplade till järn- vägsverksamheten, och Swedavia AB, som övertog förvaltningen av flygplatser.202

Ett antal statliga byggnadsminnen har efter överföringarna från myndighetsförvaltning till statligt ägda fastighetsbolag kommit att betecknas som enskilda byggnadsminnen enligt Kulturminnes- lagen. Överföringen av statliga byggnadsminnen är reglerad i lag och förordning, där det anges att om överlåtelsen sker till annan ägare än staten blir det genom särskilt beslut av länsstyrelsen bygg- nadsminne enligt Kulturminneslagen.203 Det formella skyddet har därmed inte försämrats, men förutsättningarna för hur fastig- heterna kan nyttjas och den förvaltningsmiljö de omfattas av har förändrats.

Byggnadsminnen ägda av statliga bolag är särskilt vanliga i län där staten traditionellt har haft stark närvaro genom myndigheter eller militär representation. En stor del av dessa enskilda byggnads- minnen med statlig anknytning utgörs av militära byggnationer och installationer, järnvägsstationer samt bebyggelse för post- och tele- kommunikation. Vidare utgör kraftanläggningarna Porjus och Oliden byggnadsminnen, liksom en rad fängelser, utbildnings- byggnader, fyrar, boställen, kronobrännerier och kronomagasin.204

202SOU 2011:31, s. 88–90.

203FSMB (1988:1229), 9 § samt KML (1988:950), 3 kap. 7 §.

204Geijer, M. (2013). Bilaga 5.

Bakgrund

SOU 2013:55

Regelverket kring tomträtter innebär att de endast kan upplåtas av stat eller kommun (eller är i allmän ägo), vilket inför fastighets- reformen 1992 innebar att de statliga fastighetsbolagen inte aktualiserades för att ta över sådana fastigheter. Det bedömdes att fastigheter med tomträtt skulle stanna i direkt statlig ägo och därför överföras från Byggnadsstyrelsen till Statens fastighets- verk.205

2.7.6Stiftelseförvaltning

En stiftelse uppkommer genom att en eller flera stiftare avskiljer viss egendom att självständigt förvaltas för något visst ändamål. Med statlig stiftelse menas en stiftelse som har bildats av staten. Regeringen har även i uppdrag att utse styrelseledamöter i ett antal stiftelser. Flera stiftelser med innehav av byggnadsminnesför- klarade fastigheter har statlig anknytning, bland annat i anslutning till äldre lärosäten och museer. Anknytningen kan i vissa fall ta sig uttryck i överenskommelser med staten kring förvaltning och nyttjande av berörda kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. For- mellt sett är stiftelserna dock egna juridiska personer, tillgångarna i dem är därför inte statens.206

Utredningens direktiv innebär en avgränsning av bedömnings- arbetet till statliga fastigheter i myndighetsförvaltning. Det medför att fastigheter som ägs av stiftelser, och därför inte heller omfattas av den sedvanliga myndighetsstyrningen, befinner sig utanför det område som utredningen ska arbeta med.207 Det gäller även stiftel- ser som är inordnade under en myndighet, bland annat donationen Hallwylska museet i Stockholm som klassats som statligt bygg- nadsminne.

2.8Nordisk utblick

I Europa har skyddet för kulturminnen en lång tradition. De tidigaste exemplen på lagstiftning kom under antikens Rom, men framför allt i samband med nationalstaternas framväxt under 1800- talet kom flera europeiska länder att anta lagar till skydd för kultur-

205SOU 2011:31, s. 53.

206SOU 2010:18, s. 201 ff.

207Dir. 2012:7, s. 1.

SOU 2013:55

Bakgrund

minnen. Störst betydelse för den europeiska utvecklingen har troligen den franska lagstiftningen haft. Frankrike arbetar syste- matiskt med att inventera och skydda kulturhistoriskt värdefulla objekt genom listning med i lag angivna rättsverkningar. Liknande skydd finns i fler västeuropeiska länder som exempelvis Stor- britannien, Spanien, Portugal, Belgien, Irland och Nederländerna.

Den svenska lagstiftningen överensstämmer till stora delar med övriga västeuropeiska länders. I Sverige inleddes dock de kultur- historiska inventeringarna redan under stormaktstiden på 1600- talet, med stöd i 1666 års Placat och Påbudh Om Gamble Monu- menter och Antiquiteter. Ett mera faktiskt skydd kom först efter en rad allmänna diskussioner under 1900-talets början vilket resul- terade i 1942 års lag om skydd för kulturhistoriskt märkliga bygg- nader. I dag fattar länsstyrelserna beslut om byggnadsminnen enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och regeringen fattar beslut om statliga byggnadsminnen enligt förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Närmare beskrivning om dessa förhållanden ges i kapitlets inledande avsnitt.

Den övergripande strukturen på skyddssystemet i svensk lag- stiftning överensstämmer till stora delar med hur det är ordnat i andra västeuropeiska länder. Det är vanligt förekommande att det finns en statlig speciallagstiftning som syftar till att skydda enskilda objekt av särskilt värde, medan skyddet på kommunal nivå bygger på att kulturvärden på olika sätt ska beaktas i planregleringar. Ett listningssystem, där kulturhistoriskt intressanta byggnader regi- streras, är vanligt i västeuropeiska länder men inte i Sverige. Genom listning skyddas enskilda objekt med i lag angivna rättsverkningar.

•Finlands skyddade kulturfastigheter omfattar cirka 11 000 bygg- nader genom Förordning om skydd av statliga byggnader och lagen om byggnadsskydd. Ytterligare cirka 12 000–15 000 skyddas genom kommunala planer.

•Danmark tillämpar ett listningssystem med cirka 9 000 fredade byggnadsverk med stöd av lov om bygningsfredning af bygninger och bymiljöer. Det finns ingen särreglering av statlig egendom.

•Norge tillämpar också ett listningssystem med cirka 4 000 fredade objekt, utöver de automatiskt skyddade byggnadsverk som uppförts före 1537, och med stöd av Kulturminneloven.

Bakgrund

SOU 2013:55

Avslutningsvis ges exempel även från Storbritannien. England tillämpar där ett listningssystem som innehåller cirka 450 000 skyddade objekt med stöd av Planning Act.

Avsnittet bygger bland annat på uppgifter från tidigare utred- ningar inom området och aktuell information från berörda institut- ioners webbplatser.208

Finland209

Senatsfastigheter är den helt dominerande förvaltaren av statliga fastigheter i Finland. Organisationen tillkom 1999 som affärsverk och ändrade namn 2001 från Statens fastighetsverk till Senats- fastigheter. Skogsfastigheter förvaltas av Forststyrelsen. Under 2000-talet överfördes fastigheter inom Försvarsmakten, Vägverket, Banförvaltningscentralen och Gränsebevakningen till Senatsfastig- heter. I princip förvaltar detta affärsverk bara fastigheter med byggnader som är uthyrda eller skulle kunna hyras ut. Beståndet inkluderar ett stort antal kulturarvsfastigheter eller historiska bygg- nader, som är i användning.

Verkets namnändring speglar verksamhetsidén som bygger på service, kundrelationer och partnerskap. Namnet har berörings- punkter med Senatstorget i Helsingfors med sina värdefulla bygg- nader som ingår i beståndet. Ordet senat ska associera till äre- vördiga traditioner och anknyta till historiska anor.

Senatsfastigheters byggnader skyddas genom Förordning om skydd av statliga byggnader, men även genom lagen om byggnads- skydd. I vissa fall ges byggnaderna dessutom skydd enligt stadsplan.

Statliga byggnader av historiskt värde, som inte direkt används i sina normala verksamheter, förvaltas av Museiverket. Andra statliga fastighetsägare är Transportverket, Riksdagen, Presidentadminist- rationen samt några helstatliga bolag.

Fastighetsurval: Senatsfastigheter förvaltar ett bestånd om cirka 200 helheter eller grupper av statliga byggnader som är av central arkitektonisk och kulturhistorisk betydelse. Utgångspunkter för urvalet är även att det gäller byggnader som stödjer verksamheten och som brukarna sätter stort värde på. Förvaltningen inriktas på

208Se bland annat SOU 2004:94, K-märkt, Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefulla byggnader, SOU 2011:31, Staten som fastighetsägare och hyresgäst samt hänvisningar under respektive lands avsnitt.

209Senatfastigheter (2010). Ekonomisk översikt och styrelsens verksamhetsberättelse för 2009 samt information genom www.senaatti.com

SOU 2013:55

Bakgrund

att bibehålla byggnadernas värde och att anpassa dem efter kunder- nas behov. Stor vikt läggs på att skapa en ekonomisk grund för samtliga byggnader och ta ett samhällsansvar genom samarbete med lokala myndigheter, medverka till effekter för det lokala näringslivet och skapa positiva miljöeffekter.

Museiverket förvaltar nära 400 statliga fastigheter bestående av kulturhistoriskt viktiga fornlämningar, ruiner, borgar och andra byggnadsverk.

Förutom de statligt skyddade byggnaderna är cirka 12 000– 15 000 skyddade genom stadsplaner, det kommunala planväsendet.

Danmark210

Det statliga skyddet regleras genom 1997 års lov om bygnings- fredning af bygninger och bymiljöer, vilket tillämpas genom listning av fredade offentliga och privata byggnader, dock ej kyrkor. Civilistloven gäller de kungliga slotten, men endast deras interiörer.

Vid en omfattande reform 2001 skapades två större egendoms- förvaltande organ, Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger och Slots- og Egendomstyrelsen, SES. Därefter har flera reformer och förändringar följt, senast vid en omorganisation 2011. Kontorsfastigheter lades då under Klima-, Energi- och Bygnings- ministeriet medan slott, parker och närmare ett 30-tal kulturegen- domar lades under Kulturministeriet och dess nya styrelse Slotte og Kulturegendomme, SLKE. I uppgifterna ingår att optimera använd- ningen, utveckla och standardisera drift och bevarande av kultur- egendomarna, uppnå stordriftsvinster och effektivisering samt öka intäkterna genom ökat nyttjande, stöd från sponsorer och partner- skap.

SLKE utövar en övergripande kontroll och har ansvar för att vidmakthålla historiskt värdefulla statliga byggnader oavsett om de förvaltas av SKLE eller annat statligt organ. Tillsyn sker genom Kongelige bygningsinspektorer, som vart fjärde år inspekterar skyddade statliga byggnader.

Universitets- och Bygningsstyrelsen utgör central statlig fastig- hetsförvaltare för universiteten.

Kulturministeriet ansvarar för sju statliga kulturinstitutioner, museer och teatrar.

210 Slots- og Ejendomsstyrelsen (2012). Årsrapport 2011, Perspektivplaner för slotsejen- domme, lista över styrelsens ejendomme samt information genom www.slke.dk

Bakgrund

SOU 2013:55

Kulturstyrelsen har ansvar för ett fåtal historiska byggnader. Uppdraget omfattar att köpa in med syfte att restaurera och avyttra.

Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjenste förvaltar för- svarets fastigheter.

Freja Ejendomme A/S är statligt helägt bolag med uppgift att avyttra statliga fastigheter.

Fastighetsurval: Cirka 9 000 fredade offentliga och privata bygg- nader listas. SLKE har till huvuduppgift att säkra drift och beva- rande av statens slott, parker och 30-talet övriga kulturegendomar, med ett stort antal byggnader.

Norge211

Statliga byggnader av kulturhistoriskt värde listades på 1930-talet men saknade formellt skydd fram till år 2000. Då instiftades Kulturminneloven, med tillägg om Kunglig resolution 2006, där båda gav möjlighet att skydda statens egendomar. Skyddet omfattar automatiskt alla byggnadsverk, monument, lösöre m.m. äldre än 1537 samt byggnadsverk från perioden 1537–1649. Skyddet om- fattar även samiska objekt äldre än 100 år.

I Norge förvaltas de statliga byggnaderna i första hand av myndigheterna Statsbygg och Forsvarsbygg samt av de statliga företagen Entra Eiendom AS och ROM AS. Nära 30 procent av Statsbyggs bestånd är kulturhistoriska byggnader som används för förvaltning, undervisning och andra ändamål samt de som inte är i verksamt bruk. Försvarsbygg förvaltar alla militära byggnader och anläggningar.

Statsbygg inrättades 1993 och har till uppgift att tillhandahålla funktionella lokaler för statens verksamheter, ge råd vid köp och hyra av lokaler, vara byggherre å statens vägnar, sörja för god för- valtning av egendomarna, säkra intressen vid större egendoms- utvecklingsprojekt, medverka till att brukarna och den intresserade allmänheten upplever och förstår de identitetsskapande och kultur- historiska värdena som egendomarna representerar samt satsar på forskning och utveckling.

De gamla universiteten förvaltar sina egna byggnader.

211 Statsbygg (2012). Liste over eigendommane, Statsbyggs handlingsplan för universell utformning 2011–2015, Mål, policy og strategi for kulturminnevern samt information genom www.statsbygg.no

SOU 2013:55

Bakgrund

Ansvaret för de statliga kulturminnena ligger på de olika myndigheterna/verken.

Fastighetsurval: Ett listningssystem omfattar cirka 4 000 fredade objekt (dock inte de automatiskt fredade, som uppförts före 1537).

Statsbygg förvaltar 610 fastigheter med cirka 2 300 byggnader fördelade på 15 egendomstyper. Kungliga egendomar ingår i port- följen liksom ambassader och bostäder i utlandet. Innehavet visar på nationens historia och utveckling och omfattar fastigheter med betydande symbolvärde för hela nationen. Statsbygg driver vidare det sektorsövergripande projektet Statens Kulturhistoriska egen- domar, SKE, som omfattar alla statens civila 129 egendomar, med ett stort antal byggnader. Projektet omfattar bland annat lands- verneplaner för kulturfastigheterna.

Storbritannien – England, Skottland och Wales212

Förvaltningen av statliga byggnader i England är mycket fragmen- tiserad med flera hundra myndigheter som ansvar för sina egna lokaler. Ansvaret för statliga kulturfastigheter ligger huvudsakligen hos English Heritage, som tillkom 1983 och ligger under Departe- ment of Culture, Media and Sports. Uppdraget för English Heritage stödjer sig på National Heritage Act från 1983, men har förändrats något under senare år. Myndighetens uppgifter grundas i English Heritage Corporate Plan och fokuserar på vård och förvalt- ning, tillgängliggörande, rådgivning, information och undervisning samt att vara förebild för andra organisationer med ansvar för kulturarvet. En viktig uppgift är fördelningen av statsbidrag till privata och kommunala fastighetsägare.

Fastighetsurval: Tre nivåer av skydd förekommer. Ett listnings- förfarande genomförs med stöd av Planning Act från 1990, som förtecknar cirka 450 000 skyddade enheter (i vissa fall mer än en byggnad), lokala planeringsmyndigheten hanterar i vissa fall ärenden med yttrande från English Heritage. Dessutom har staten inrättat cirka 7 000 Conservation Areas, särskilda bevarande- områden av särskilt arkitektoniskt eller historiskt intresse.

English Heritage förvaltar 423 historiskt värdefulla fastigheter av nationell betydelse, The National Collection of Historic

212 English Heritage Asset Management (2011). Plan for the Maintenance of the Historic Estate 2011–2015 samt information genom www.english-heritage.org.uk, www.hlf.org.uk, www.nationaltrust.org.uk, www.historic-scotland.gov.uk, www.cadw.wales.gov.uk och www.nts.org.uk

Bakgrund

SOU 2013:55

Properties, uppdelade i sju olika kategorier – broar, fornminnen, monument och statyer, mindre taktäckta byggnader, mindre läm- ningar samt omfattande/betydelsefulla lämningar.

Det finns cirka 760 olika byggnader och monument i förvalt- ningen som vårdas med stöd av statliga anslag, men bidrag söks även genom fonder och donationer. Fastigheterna ska ha en stark regional förankring men också stödja en nationell hållning. Det bedöms viktigt att anknyta till den lokala kunskapen och kulturen.

The Royal Household förvaltar de kungliga slott som är i bruk och får statliga anslag. Myndigheten Historic Royal Palaces bildades 1998, saknar anslag från staten och har som uppgift att förvalta de kungliga slott som inte bebos av kungafamiljen.

National trust är en fristående allmännyttig organisation, som bildades 1895. Organisationen förvaltar mer än 300 förvärvade historiska byggnader, huvudsakligen slott, palats, trädgårdar, stora markområden och samlingar. Verksamheten finansieras genom medlemsavgifter, hyresintäkter, donationer och omfattande fri- villiga insatser.

Heritage Lottery Fund, en del av National Lottery, är delvis knuten till staten. Lotterimedlen finansierar till stor del projekt som tillvaratar kulturarvet på olika sätt.

Historic Scotland bildades 1931 och är en myndighet under den skotska regeringen som förvaltar cirka 300 fastigheter. The National Trust of Scotland äger och förvaltar 129 fastigheter.

CADW, Welsh Government´s historic environment är en del av Welsh Government´s Housing, Regeneration and Heritage departe- ment och äger 127 historiska monument.

3Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

3.1Utgångspunkter

Utredningen har i uppdrag att lägga förslag om en samlad förvalt- ning av statliga myndigheters kulturhistoriskt värdefulla fastigheter hos en myndighet, Statens fastighetsverk (SFV). Förslaget om en samlad sådan statlig fastighetsportfölj ska enligt direktiven utgå från en genomgång av de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som i dag förvaltas hos en rad statliga myndigheter. Syftet är att skapa en ändamålsenlig och effektiv organisation för förvaltning av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter samt att på lång sikt och varaktigt rationalisera och effektivisera statens fastighetsbestånd.1 De myndigheter vars bestånd ska granskas och övervägas är Forti- fikationsverket, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Trafikverket och andra myndigheter som förvaltar kulturhistoriskt värdefulla fastigheter.2

SFVs Kulturfastighetsutredning, som avslutades 2010, behand- lar i sin slutrapportering kortfattat kriterierna för det statliga ägandet av kulturfastigheter.3 Det betonas att det ur ett demokrati- perspektiv är viktigt att så många som möjligt i Sverige får tillgång till det nationella kulturarv som förvaltas av staten. Statens ägande kan betraktas som en kollektiv nyttighet och ge garantier för att säkra medborgarnas tillgång till kulturarvet som en offentlig plats. Det kan också ge medborgarna fysisk delaktighet i platserna, deras tidslager och materiella historiska bevis, vilket underlättar möjlig- heten att tolka och ifrågasätta historieskrivningen. Detta ligger

1Dir. 2012:7, s. 2.

2Ibid., s. 1–4.

3Statens fastighetsverk (2009). Kulturfastighetsutredningen, Del 1. 2009-02-20, dnr 231- 1967/08, s. 19–20.

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

också i linje med dagens övergripande kulturpolitiska mål och de nyligen utredda och beslutade nya målen för kulturmiljöarbetet som gäller från 2014.4 I Kulturfastighetsutredningen betonades också att staten med tanke på de långsiktiga förvaltningsperspek- tiven behöver säkerställa ett berikande utbud av fastigheter med kulturhistoriska värden med distans till olika politiska och kom- mersiella anspråk.5

Utgångspunkterna för vilka kulturhistoriska fastigheter staten ska äga är enligt den nu aktuella utredningens direktiv att de ska vara fastigheter som är

•kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla,

•har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde eller

•har central betydelse för rikets säkerhet.6

Dessa tre kriterier kan sammantaget sägas ge en mer generell grund för statens fastighetsägande. De bör enligt utredningens synsätt inte alla ses som bestämmande för den kulturhistoriska bedöm- ningen men kan tillsammans utgöra grund för och motivera när myndighetsförvaltning av olika skäl är lämplig. Utgångspunkter har också tidigare förts fram i olika propositioner och betänkanden som tagit upp grundläggande motiv för det statliga ägandet i vid mening, bland annat genom Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning. Där togs dessa tre grundläggande utgångs- punkter för statens fastighetsförvaltning upp, men inte enbart med avseende på kulturhistoriskt värdefulla fastigheter.7

Utgångspunkterna för statens fastighetsinnehav anknyter till motiven bakom den omstrukturering som skedde i början av 1990- talet, då en effektivisering och tydligare styrning eftersträvades för ägande och förvaltning av det statliga fastighetsbeståndet. Rege- ringen angav då riktlinjer för statens fastighetsägande, bland annat vilken typ av fastigheter som borde förvaltas i myndighetsform, samt betonade önskvärdheten av att skilja brukande från fastighets- förvaltning.8 Riksdagen beslutade i linje med dessa förslag, vilket kom att ligga till grund för den fortsatta utvecklingen inom området och också i sina huvuddrag fortfarande gäller.

4Se SOU 2012:37. Kulturmiljöarbete i en ny tid, s. 140–143, och prop. 2012/13:96. Kultur- miljöns mångfald.

5Statens fastighetsverk (2009). Kulturfastighetsutredningen, del 1, s. 19–20.

6Dir. 2012:7, s. 3.

7SOU 2011:31. Staten som fastighetsägare och hyresgäst, sid 187–192.

8Prop. 1991/92:44.

100

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

3.1.1Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter

Den första utgångspunkten i utredningens direktiv, begreppet kulturhistoriskt betydelsefulla fastigheter, är naturligen central för den nu aktuella utredningens urvalsarbete och har en stark kopp- ling till regelverket, dvs. främst nu gällande lag och förordning avseende fastigheter med kulturhistoriska värden.9 Definitioner och angivelser i dessa regelverk anknyter även språkmässigt till utredningens direktiv, vilket tidigare redovisats. Det anges att uppdraget syftar till att de ”kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som fortsatt ska ägas av staten” kan identifieras. Kvalifikationsgrunden för byggnadsminnen i dessa regelverk kommer från 2014 att moderniseras och benämnas ”synnerligen högt kulturhistoriskt värde”.10

Direktiven använder benämningen ”fastigheter” men det talas även om ”kulturfastigheter” och vilka ”kulturfastigheter och bygg- nader” som kan avyttras. Det talas vidare om ”fastigheter, anlägg- ningar och mark” då det gäller överföringar.11 Även om dessa termer tillsammans ringar in den typ av fastigheter som är i fokus, kan användning av sådana snarlika men olika begrepp innebära oklarheter med avseende på urvalets karaktär. Utredningen har där- för ägnat definitionsfrågorna särskild uppmärksamhet, vilket berörts i tidigare avsnitt.

Benämningen statlig kulturfastighet har i tidigare utredningar avgränsats på olika sätt. SFVs Kulturfastighetsutredning 2009 och den komplettering som genomfördes av myndigheten 2010 om- fattade i huvudsak befintliga eller föreslagna statliga byggnads- minnen förvaltade av Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket och Sjöfartsverket. Vidare ingick samtliga fastigheter förvaltade av Riksantikvarieämbetet, värdefulla fastigheter (enligt förordningens 16 §) förvaltade av SFV, dvs. kungsgårdar, samt av verket förvaltade objekt och monument med skyddsstatus. Ingick gjorde även SFVs så kallade bidragsfastigheter, även i de fall de inte klassades som byggnadsminnen.12 Med bidragsfastigheter avsågs sådana fastig- heter som SFV i sin interna redovisning bedömde sakna förutsätt- ningar att ge ett långsiktigt ekonomiskt överskott. Flertalet av dessa bidragsfastigheter, till exempel kungliga slott, befästningar

9Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. samt förordning (1988:1229) om statliga byggnads- minnen m.m., fortsättningvis benämnda KML samt FSBM.

10Se mer detaljerad genomgång av begreppen och kommande regeljusteringar i kapitel 2.

11Dir. 2012:7, s. 1–4.

12Fastighetsverket (2009). Kulturfastighetsutredningen, Del 1, s. 12.

101

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

och statyer, betecknades som statliga byggnadsminnen.13 I kom- pletteringen av Kulturfastighetsutredningen behandlades bland annat ett utvidgat urval fastigheter som förvaltades av dåvarande Banverket och Vägverket. Det gällde samtliga de fastigheter som då hade eller föreslogs få skyddsstatus.14

Eftersom olika myndigheter i sin förvaltning och redovisning genom åren använt skiftande definitioner för att beteckna sina fastigheter, använder sig Kulturfastighetsutredningen redovisnings- mässigt av begreppet förvaltningsenhet, snarare än det juridiska begreppet fastighet. Det totala och kompletterade underlaget om- fattade därmed nära 500 förvaltningsenheter, bestående av inemot 3 700 byggnader och anknytande markområden.

Utredningen om staten som fastighetsägare och hyresgäst presenterade sitt betänkande påföljande år, 201115. Betänkandet speglar väl den komplexa verksamhet som statens fastighetsförvalt- ning utgör med förvaltande myndigheter, bolag och stiftelser, som sammantaget innehar stora delar av det fastighetsbestånd som speglar staten och dess historia. Utredningen utgick inte från fastighetsbegreppet i strikt juridisk mening, utan i en vidare bety- delse. Ibland avsågs ”byggnad utan att särskilt beakta marken eller sammanhållna områden och miljöer som sträcker sig över flera fastigheter”16. Utredningen omfattade myndighetsförvaltade fastig- heter, inte sådana statligt ägda fastigheter som förvaltades av Vasa- kronan AB eller i statligt ägda bolag som inte hade fastighets- förvaltning som sin huvuduppgift (till exempel Vattenfall, LKAB, Göta kanalbolaget, Swedavia AB). Utredningen omfattade inte heller fastigheter där byggnadsvärden endast bedömdes utgöra en mindre betydelsefull del, till exempel inom Sveaskogs fastigheter. Inte heller berördes skogsmark, mark för naturskydd eller fjällnära mark som förvaltades av staten. Fastighetsinnehavet inom då- varande Banverket och Vägverket låg också utanför det bestånd som utredningen granskade.

Riksantikvarieämbetet avgränsar i en aktuell rapport termino- logiskt begreppet ”statlig kulturfastighet” till fastigheter som skyd- das enligt någon av paragraferna i förordningen om statliga bygg-

13SOU 2011:31, s. 125.

14Fastighetsverket (2010). Kostnader och intäkter för den statliga kulturhistoriska fastig- hetsportföljen. Del. 1. Komplettering till Kulturfastighetsutredningen 2009, s. 5.

15SOU 2011:31.

16Ibid., s. 25.

102

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

nadsminnen.17 Sammantaget kan sägas att de avgränsningar av begreppet som görs i förordningen om statliga byggnadsminnen till stor del innebär överlapp men också skillnader i relation till begreppsanvändningen i de tidigare utredningarna. Det gäller såväl hur begreppet kulturfastighet tillämpats inom respektive utred- nings urvalsramar, som i tillämpningen utredningarna emellan. Skillnaderna är dock inte stora och innebär i allt väsentligt att ett i huvudsak överlappande bestånd fastigheter utgjort grund för arbetet.

Vid de bedömningar och prioriteringar som gjordes inom ramen för Kulturfastighetsutredningen betraktades förvaltningsobjekten som helheter, vilket innebar att enskilda fastigheter inom mer sam- mansatta objekt inte gavs en individuell bedömning.18 Man upp- märksammade de brister eller underskott som kunde finnas i det totala beståndet av statliga byggnadsminnen. Samtidigt innebar utredningens avgränsningar att vissa förvaltande myndigheters fastigheter saknades i urvalet. Det gavs inte heller någon djupare genomlysning av det biologiska kulturarvet.19 Bidragande till detta kan ha varit de skillnader mellan kultur- och miljöområdet som kommer till uttryck i regelverken för byggnadsminnen respektive miljöbalkens bestämmelser för inrättandet av områdesskydd som naturreservat m.m. Skötselplaner för sådana skyddade områden är primärt inriktade på biologiska parametrar och inte bevarande- insatser för de kulturhistoriskt intressanta byggnader och andra kulturarv som kan förekomma inom fastigheterna. Myndigheterna inom miljöområdet har inte heller i sina instruktioner eller andra styrinstrument angivna bevarandeuppgifter som gäller de kultur- historiska värden de förvaltar. Naturvårdsverket har i remissam- manhang dock ställt sig positiv till en utveckling av förordningen för statliga byggnadsminnen så att vårdprogram tas fram av för- valtande myndigheter i samråd med Riksantikvarieämbetet.20 Sam- mantaget kom Kulturfastighetsutredningen att vid sidan av en rad fornlämningar främst granska den byggda miljön, vilket innebar att man inte på allvar sökte överskrida gränsen mot vårt biologiska kulturarv.

17Riksantikvarieämbetet (2012). Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen. Rapport, s. 7.

18Ibid., s. 19.

19Fastighetsverket (2009). Kulturfastighetsutredningen, Del 1, s. 17 ff.

20Naturvårdsverket (2012). Yttrande över RAÄs rapport Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen. NV-07201-11, 2012-03-07, s. 2–3.

103

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

3.1.2Spegla statens historia

Enligt forskaren Tobias Harding är historia inte bara ett ämne utan också en fråga om berättelser – historier – som ger mening åt till- varon och legitimitet till den rådande ordningen.21 ”Den nationella historien bidrar till att definiera historien, vilka som ingår i den, och därmed också vilka som har rätt att företräda och styra den. Liksom andra berättelser med sanningsanspråk har historien behov av materiella belägg. Berättelser förankras genom förekomsten av materiella ting som belägger dem vetenskapligt, men kanske fram- för allt symboliskt. Till dessa belägg hör det materiella kulturarv som staten … har tagit på sig att skydda genom kulturarvslagstift- ningen och genom olika myndigheters arbete.”22 Nationsföreställ- ningar kan, enligt Harding, sägas vara en fråga om kollektivt minne, ett minne som skapas med hjälp av gemensamma symboler och berättelser. ”Perioder då en mäktig stat eller härskare kan pekas ut som nationens representant får en given betydelse. I vissa fall blir även religionen en viktig enande faktor.”23 De nationella berättel- serna återberättas inte bara i den skrivna historien. Monument och historiska miljöer har varit ”viktiga platser för skapandet och upp- visandet av de nationella symboler … som bekräftar och mani- festerar dem.”24

I Kulturfastighetsutredningen var utgångspunkten bland annat att de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som föreslogs ägas av staten skulle representera statens historia. Gränsen mot det mer omfattande nationella kulturarvet var dock inte entydig. Sverige är en gammal statsbildning även om den inte sett likadan ut under historiens gång. Under merparten av sin historia har den svenska statsbildningen haft ett annat territorium än i dag. Det visade sig svårt att avgränsa beståndet till ett fastighetsinnehav som över tid speglade just statens historia. Sveriges tidiga historia kännetecknas av frånvaron av en stat i den mening vi i dag lägger i begreppet. Det statliga åtagandet har vidare varierat över tid, till exempel det förhållande att det inte fanns någon tydlig åtskillnad mellan statens egendom och kungahusets före 1809.

21Harding, T. (2012) Vilka är nationen? Om kulturarvet, staten, nationen och det civila sam- hället, s.42. I Fredengren, C. et al. (red.) I valet och kvalet. Grundläggande frågor kring värdering och urval av kulturarv. Riksantikvarieämbetet, Stockholm.

22Ibid.

23Ibid., s. 47.

24Ibid.

104

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

Med hjälp av en särskild projektgrupp med experter togs inom Kulturfastighetsutredningen fram ett antal berättelser som speglade statens influensområden. Dessa användes som grund för bedöm- ning och prioritering av fastigheter till en föreslagen statlig port- följ. Peter Aronsson, professor i historia och en till arbetet knuten expert, har i sin forskning visat på historiebruk och att använda det förflutna. Han menar att med 1800-talets stora förändringar ger tron på nationens betydelse och värdet av kulturarvet en kraft att skapa mening och legitimitet åt samhällets ordning. Försök att bygga gemenskaper, som nationer, kräver berättelser, konkreti- sering och handlingsorientering. Företeelsen är påfallande lika över Europa. I Sverige kopplades till exempel kungamaktens berättelser kring Gustav Vasa till beskrivningar av landet och olika platser som skulle ge nationell storhet och ära. Flera av dessa platser försågs med minnestavlor, som fortfarande vårdas av staten.25

I den nu aktuella utredningens arbete har urvalet avgränsats med tydligare utgångspunkt i berättelserna om staten och i förordningen om statliga byggnadsminnen. En sådan mer strikt definition inne- bär ökad tydlighet och kvalitetssäkring av begreppet kulturfastig- het och har därför bedömts som mest ändamålsenlig. De nackdelar detta innebär, att vissa delar av berättelserna om staten inte repre- senteras tillräckligt väl i beståndet och att de underliggande besluten om byggnadsminnen tagits under en lång tid utan en samlad strategi och prioritering, bör beaktas i statens mer lång- siktiga förvärvsperspektiv. Ett urval av värdefulla kulturfastigheter måste ses som en ständigt levande process, där omprövning av det befintliga beståndet och komplettering med nya objekt blir ett nödvändigt inslag över tiden. Det blir därför alltmer viktigt att ansvariga myndigheter fortsatt arbetar med värdering och urval och då lyfter fram de delar av det statliga kulturarvet som i dag inte är skyddat och därför saknas i utredningens urvalsram.

3.1.3Betydelsefullt symbolvärde

En ytterligare utgångspunkt för urvalet ska enligt utredningens direktiv vara fastigheter med särskilt betydelsefullt symbolvärde.26 Denna aspekt behandlades aldrig närmare i de tidigare uppdrag som

25Aronsson, P., red. (2009). Platser för en bättre värld. Nordic Academic Press, Falun, s. 150 ff. samt Historiebruk – att använda det förflutna. Studentlitteratur, Lund, 2004.

26Dir. 2012:7, s. 3.

105

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

lämnades till Riksantikvarieämbetet och Statens fastighetsverk 2008 och fick därmed inte något större genomslag i resonemangen kring Kulturfastighetsutredningens förslag.

Frågan om symbolvärde har olika betydelser beroende på under vilken tidsepok diskussionen tas upp. I dag är frågan mer kompli- cerad. Statssymboler och byggnader av högt kulturhistoriskt värde pekades ut under arbetet med 1990-talets fastighetsreform att ingå i det fastighetsbestånd som av kulturpolitiska skäl borde förvaltas i myndighetsform. Därmed avsågs främst sådana byggnader som manifesterats inom centrala administrativa system och vid de gamla lärosätena, till viss del även residens, centrala kulturinstitutioner och museer.27 Dessa fastigheter återfanns i Byggnadsstyrelsens för- valtade ”Nationalarvslista” eller i bestånd förvaltade av Fortifi- kationsverket.28

Det offentliga symbolspråket kan sägas följa med det statliga byggnadsminnet genom att byggnadsverken och miljön speglar de intentioner, idéer och budskap byggherren, som här avser stats- makten, kronan eller kungen gett uttryck för i gestaltning, arki- tektur och verksamhet. Till byggnadsminnet hör också de många berättelserna om historiska händelser, manifestationer och upp- levelser som förstärker eller försvagar värdet av symbolen. Sym- bolen ligger hos initiativtagaren, men bruket kan se olika ut från en tid till en annan. Endast de historiska perspektiven på symbolik ingår i de bakomliggande berättelsekomplexen, som ligger till grund för byggnadsminnet och den kulturhistoriska värderingen.29

Symbolbegreppet är också intressant genom att det intuitivt tycks stå för något som vi alla kan uppfatta. Symboler och bilder av en plats påverkar de förväntningar som finns och är avgörande för en plats identitet. Men monument, minnesmärken och byggnader med symbolbetydelse har ofta förknippats med olika folkgruppers identitet och historieskrivning. Symbolbruket är inte entydigt och oföränderligt, det förändras över tid och rymmer också en proble- matik som kan komma till uttryck i representation av konflikt- fyllda händelser som krig, social och ekonomisk exkludering lik- som maktutövning.30

27Se bland annat prop. 1992/93:37, bil. 1.3, s. 28 samt Riksantikvarieämbetet (1992). Unnerbäck, A. Kulturhistorisk värdering av bebyggelse.

28Ibid.

29Se pm till utredningen från Wijkander, K. (2013) respektive Gijer, M. (2013).

30Riksantikvarieämbetet (2012). Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastig- heter. Underlag till utredningen S 2012:02 från Samhällsavdelningen 2012-07-03, s. 6.

106

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

Utredningen tar upp de historiska perspektiven på symbol- frågan och där den är nära knuten till berättelsen om statens kulturfastigheter. Dagens diskussion kring symboler präglas mer av kritiska omprövningar och alternativa berättelser. Det anknyter också till de övergripande kulturpolitiska målen som bland annat betonar olika gruppers rätt till sitt kulturarv och dess materiella uttryck.31 Symboler kan i sig ha en pedagogisk funktion. Men om symbolen förlorar sin karaktär, inte längre är tydlig och fattbar, kan den möta ett mer abstrakt historiskt intresse.32 Symbolvärdet berörs ytterligare i ett senare avsnitt, där utredningens bedöm- ningsmodell för kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla fastigheter anges.

3.1.4Betydelse för rikets säkerhet

En tillkommande utgångspunkt, som kommit till uttryck i direk- tiven, är att fastigheter ska förvaltas av staten om de har central betydelse för rikets säkerhet.33 I ett historiskt perspektiv finns talrika exempel på kulturhistoriskt värdefulla anläggningar som tillkommit för att garantera rikets säkerhet, till exempel äldre borgar och befästningsanläggningar. I ett nutidsperspektiv kan säkerhetsaspekter bland annat läggas på utrikesfastigheter och regeringsbyggnader. Ett kriterium av detta slag verkar dock snarast förstärkande i urvalet och kan inte i sig vägleda ett urval av mer sentida kulturhistoriskt intressanta fastigheter.34 I några fall kan dock säkerhetsaspekter indirekt leda till att kulturhistoriskt värde- fulla fastigheter inte prioriteras inom en föreslagen statlig portfölj, till exempel till följd av bristande tillgänglighet för allmänheten. Säkerhetsskäl kan omvänt även i sig utgöra skäl för att så länge viss verksamhet bedrivs bibehålla den statliga förvaltningen av en kulturfastighet, även om dess kulturhistoriska värde inte prioriteras i urvalet.

Säkerhetsfrågan i sin helhet kommer naturligt in i de bedöm- ningar som skett inom den parallellt pågående Försvarsfastighets- utredningen, med vilken omfattande samråd skett. Utredningen om kulturfastigheter har därför medvetet valt att inte särskilt ta in frågan om säkerhet bland de kulturhistoriska utgångspunkter som

31Geijer, M. (2013). Bilaga 5.

32Riksantikvarieämbetet (2002), s. 96.

33Dir. 2012:7, s. 3.

34Geijer, M. (2012).

107

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

präglar urval och prioritering av fastigheter som föreslås för statlig förvaltning. Sådana aspekter har i stället kunnat tillföras i dialogen utredningarna emellan, vilket innebär att förslagen om en portfölj kulturhistoriskt värdefulla fastigheter kan möta direktiven även i detta avseende.

3.2Urvalsram

Det har i utredningens diskussion om ändamålsenlig urvalsram övervägts om fastigheter klassade enligt KML och FSBM till- sammans med Riksantikvarieämbetets övriga bestånd ger tillräcklig bredd för urval och prioritering. Närmast gällde det om övriga myndighetsförvaltade men inte klassade fastigheter, som ingick i Kulturfastighetsutredningen, borde ingå i den grupp fastigheter som utredningen tar ställning till. Utredningen bedömde dock att dessa inte skulle omfattas. Motivet var i första hand att inte på ett osystematiskt sätt ge sådana fastigheter en särställning jämfört med sådana övriga kulturhistoriskt intressanta fastigheter och bygg- nader som ännu inte förts fram för en bedömning av Riks- antikvarieämbetet. I den mån sådana fastigheter på sikt kommer att uppfylla kraven för förklaring som byggnadsminne kommer de att kunna prövas med av utredningen föreslagen metodik. Det statliga innehavet bör också fortsatt omprövas och kompletteras i en fort- löpande process, där såväl avyttring som komplettering blir ett naturligt inslag.

Utredningens urvalsram för kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter utgörs därmed sammanfattningsvis av fastigheter i stat- liga myndigheters ägo som helt eller delvis byggnadsminnes- förklarats genom beslut med stöd av kulturminneslagen (KML) eller förordningen om statliga byggnadsminnen (FSBM). Totalt innebär det omkring 265 statliga byggnadsminnen (enligt FSBM), ett litet antal enskilda byggnadsminnen i statliga myndigheters ägo, därtill ett betydande antal fornminnen samt övriga fastigheter (en del bebyggda) förvaltade av Riksantikvarieämbetet. Vidare ingår kungsgårdar och det fåtal fastigheter som föreslagits men ännu inte beslutats utgöra statliga byggnadsminnen. Utredningens direktiv anger tydligt att urvalsarbetet enbart ska ske utifrån de befintliga bestånd som redan förvaltas av statliga myndigheter.35

35 Dir. 2012:7, s. 1.

108

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

Utredningen har i sitt arbete också uppmärksammat före- komsten av fastigheter där statlig fövaltning sker av kulturhisto- riskt värdefulla objekt trots oklara ägoförhållanden eller där bygg- nader uppenbart står på ofri grund. Utredningens direktiv ger inte anledning att lägga närmare förslag kring förändrat ägande av objekt i enskild ägo men kommenterar i vissa fall vad som kan vara lämpligt i förvaltningsfrågan.

Tabell 3.1 Urvalsram för prioritering av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som bör förvaltas av staten. Antal skyddsvärda objekt respektive fastigheter

Förvaltande myndighet	Statliga	Byggnads-	Övriga objekt	Motsvarande
	byggnads-	minnen		antal register-
	minnen	enligt KML36		fastigheter37
Statens fastighetsverk	172	14	3038	248
Fortifikationsverket	28	4	-	45
Riksantikvarieämbetet	1	2	11339	154
Sjöfartsverket	29	-	-	35
Trafikverket	20	-	-	22
Naturvårdsverket	4	-	1	5
Sveriges lantbruksuniv.	1	-	-	1
Kungl. Djurg. förvaltning	12	-	-	6
Riksdagen	5	-	-	5
Totalt	26540	20	144	52141

36Merparten av dessa finns i Karlskrona.

37Utredningen erfar att beståndet statligt förvaltade kulturhistoriska byggnader och anlägg- ningar även omfattar ett antal enskilt eller samfällt ägda registerfastigheter. Det rör sig då om statlig egendom på ofri grund eller att staten förvaltar enskild egendom, t.ex. till följd av äldre kungligt beslut eller sedvänja. Fastigheterna anges närmare i bilaga 4.

38Kungsgårdar förtecknade enligt FSMB, 16 §.

39RAÄ:s skyddsvärda objekt utgörs till stor del av ruiner och fornminnen skyddade enligt KML, därtill ingår bl.a. tio kyrkobyggnader.

40I vissa fall förvaltar olika myndigheter delar av vad som administrativt och beslutsmässigt kan betraktas som ett gemensamt byggnadsminne. Ett byggnadsminne kan vidare omfatta flera separata objekt som ligger skilda från varandra geografiskt, som t.ex. i anslutning till Malmbanan. Totalsumman 265 statliga byggnadsminnen (1 520 byggnader) i bebyggelse- registret blir därför något lägre än myndigheternas egna summerade volymuppgifter.

41Byggnadsminnen och andra skyddsvärda objekt anknyter inte alltid till gränserna för juridiska registerfastigheter, därför överensstämmer inte antalet registerfastigheter som omfattas av urvalsramen med antalet skyddsvärda byggnadsminnen, fornlämningar m.m. som ligger på dessa fastigheter.

109

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

Urvalsramen gäller fastigheter i jordabalkens mening, i medveten- het om att ett förvaltningsobjekt kan utgöra en del av en fastighet eller omfatta objekt inom flera fastigheter. I den mån detta för vissa objekt föranlåter en diskussion om behovet av fastighetsbildning, anges det i utredningens förslagsavsnitt. Förklaringen av fastigheter som enskilda eller statliga byggnadsminnen innebär i sig att vissa kriterier och kvalitetskrav tillämpats, till exempel krav av arkitekto- nisk, konstnärlig och byggnadsteknisk karaktär. Utredningens tillämpning av en modell för ett snävare urval fastigheter som bedöms vara av särskilt kulturhistoriskt värde och som fortsatt bör ägas och förvaltas av staten innebär att dessa grundläggande krav i regelverket utgör utgångspunkter och att ytterligare kriterier och krav tillförs. I ett längre perspektiv kan det visa sig praktiskt att väga samman urvalsgrunder och kriterier till ett mer enhetligt regelverk för bedömning av statens portfölj av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter.

I följande avsnitt beskrivs grunderna för den modell som utredningen tillämpat för bedömning av enskilda fastigheter inom urvalsramen. Modellen bygger på den metodik som utvecklats av Riksantikvarieämbetet och tillämpats inom Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning. Vi redovisar avslutningsvis den kom- plettering av modellen som skett inom utredningen med ett antal ytterligare angivna bedömningsgrunder.

3.3Riksantikvarieämbetets berättelsemodell

Regeringen gav 2008 i uppdrag till Riksantikvarieämbetet (RAÄ) att se över kriterierna för vilka kulturfastigheter staten skulle äga och förvalta.

Översynen skedde med utgångspunkt i de kriterier som då gällde och tidigare hade formulerats i olika regeringspropositioner. Bland annat angavs som skäl för statens ägande av vissa ändamåls- fastigheter att berörda byggnader utgjorde symbol för den primära verksamhet som bedrevs, att fastigheten utgjorde ett nationellt kulturarv, ägdes av historiska skäl, av säkerhetsskäl eller att staten ville ha rådighet över en produktionsfaktor.42 Tidigare hade slagits fast att nationalarvet i första hand omfattade sådana byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutveck-

42 Prop. 1997/98:137.

110

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

lingen och den vetenskapliga odlingen eller byggnader och egen- dom som sedan urminnes tid tillhört kronan.43

RAÄ avgränsade sitt arbete inom uppdraget till kriterier utifrån ett kulturhistoriskt perspektiv och behandlade inte närmare de övriga skäl som kunde anges för en statlig förvaltning. Till de senare räknades donationer, symbolbyggnader eller fastigheter som staten ägde av hävd eller annan anledning, till exempel renbetes- landen och de kungliga slotten.44

RAÄ konstaterade vid avrapportering av uppdraget att statens innehav av kulturfastigheter kunde bli mer målinriktat genom att samhällsnyttan motiverades och säkerställdes. En värderings- och urvalsmodell hade utvecklats i samråd med Statens fastighetsverk (SFV) och övriga berörda myndigheter.45 Urval och värdering av fastigheter/objekt skulle enligt modellen ske i tre steg, genom att påvisa när det rent generellt är betydelsefullt att staten ska äga för att säkerställa en gemensam nyttighet, granska motivet för fastig- hetsinnehav utifrån en berättelsemodell och justera innehavet med hjälp av representativitetskriterier.46

Det inledande steget innebar en bedömning av om tillgången till en kulturfastighet/kulturmiljö behövde säkerställas för alla med- borgare, som en gemensam nyttighet. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter kunde vara kopplade till användningen av kollektiva resurser, vilket gav grund för statligt ägande. Det kunde gälla till- gången till kulturarvet som offentlig plats och möjligheter till fysisk delaktighet för att kunna tolka eller ifrågasätta en historie- skrivning. Det var viktigt att säkerställa ett kulturarvsutbud med distans till politiska och kommersiella anspråk.47

Ett andra och huvudsakligt steg i RAÄs modell avsåg tillämp- ning av den s.k. berättelsemodellen, där fastighetsinnehavet tema- tiskt beskrevs utifrån dess bärande kulturhistoriska berättelser. Berättelserna länkades därefter till de fysiska platserna och fastig- hetsportföljen granskades utifrån vilka fastigheter som utgjorde viktigaste betydelsebärande enheter i statens historia. Fastigheter som inte var viktiga för berättelsen eller där bättre representanter fanns, kunde överlåtas till annan förvaltare än staten. Fastigheter

43Prop. 1992/93:37.

44Riksantikvarieämbetet (2008). Förslag till nya kriterier för statens ägande och förvaltning av kulturfastigheter. Återrapportering enligt regeringsuppdrag 2008. Dnr. 101-2002-2008, 2008-06-30, s. 5.

45Ibid.

46Fastighetsverket (2009), s. 22–23.

47Riksantikvarieämbetet (2008), s. 8.

111

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

som speglade övrig offentlig historia, som till exempel rörde kom- munala institutioner, kunde överlåtas till sådana huvudmän att för- valta.48

Det tredje steget innebar att se över representativiteten i urvalet. Spridning skulle eftersträvas genom att urvalet karakteriserades av bredd och mångfald. De variabler som angavs som exempel var geografi, gender, klass, generation och etnicitet. Vid urvalet skulle eftersträvas att få med ”fastigheter som är noder i mångfald och historieskrivning”, vilket innebar att fastigheten var en plats där flera berättelser eller perspektiv kunde mötas.49

RAÄ lämnade avslutningsvis vissa synpunkter kring bevarande och nyttjande av kulturfastigheter samt föreslog en kvalificerad genomlysning av det befintliga fastighetsinnehavet utifrån den beskrivna modellen.50

3.4Kulturfastighetsutredningen

Riksantikvarieämbetets förslag realiserades i form av ett särskilt regeringsuppdrag till Statens fastighetsverk att lämna förslag på fastigheter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv långsiktigt borde förvaltas av staten. Urvalet skulle göras utifrån de av RAÄ före- slagna kriterierna. Uppdraget genomfördes inom ramen för den s.k. Kulturfastighetsutredningen, som tillsammans med en av- slutande komplettering gav en bred översyn av det statliga fastig- hetsbeståndet.

Sex nationella berättelser togs fram för att tematiskt beskriva statens historia:

•Att styra, beskatta och döma – om rikets enande och den moderna statens framväxt,

•Om vetenskap, utbildning och intellektuell kultur,

•Ekonomiskt liv och handelns förutsättningar,

•Tro och religion genom tiderna,

•Maktbalans – integration och expansion,

•Den socialmedicinska utvecklingen i Sverige.

48Ibid., s. 9.

49Ibid.

50Ibid., s. 11–12.

112

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

Urval och bedömning av fastigheter skedde med hjälp av en expert- grupp samt en särskild referensgrupp med sakkunniga tjänste- mannarepresentanter från olika berörda myndigheter samt forskare. Utredningen resulterade i förslag om en statlig fastighets- portfölj samt förslag på sådana fastigheter som utifrån kultur- historiska perspektiv kunde avyttras och förvaltas av andra ägare än de statliga myndigheterna. Sammantaget cirka 550 fastigheter bedömdes, merparten statliga byggnadsminnen.51

Viss kritik har framförts mot berättelsemodellen och den utformning denna fick i Kulturfastighetsutredningen.52 Kritiken handlar främst om det sätt på vilket berättelserna utformades – att de kunde uppfattas som begränsade utifrån det fastighetsbestånd som staten ägde, snarare än att beskriva de möjliga och angelägna berättelseteman som kunde skildra staten. Modellen skulle därmed kunna uppfattas som understödjande ett cirkelresonemang, som bekräftade det befintliga beståndet och där ”vita fläckar” och kompletteringsbehov inte åskådliggjordes. Modellen kunde också sägas resultera i utvecklingen av en ny nationell urvalsgrund eller skyddsnivå, som existerade parallellt med det befintliga regelverket för skydd av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader.

Kulturfastighetsutredningen och dess expertgrupp var dock medvetna om dessa kritiska aspekter i sitt arbete, vilket också fram- går av slutrapporteringen och den komplettering som skedde.53

3.5Utredningens kompletterande bedömningsgrunder

Den metodik eller modell som tillämpades i Kulturfastighets- utredningen ska enligt regeringens direktiv också tjäna som utgångspunkt för den nu aktuella utredningen, Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter.54 Vi har därför utvecklat

51Statens fastighetsverk (2009-10). Kulturfastighetsutredningen med komplettering.

52Framgår bland annat av synpunkter från remissinstanserna.

53”Syftet med uppdraget var att sammanfatta, kommunicera och välja fram. Inte ändamåls- enligt att använda berättelserna som ett skarpt instrument för urval. Fastigheterna är möjliga att placera in i många olika tolkningar och meningsbyggen. De kan inte välja bort på grund- val av konventionella berättelser. Se till att en rikedom av associationsmöjligheter och kunskapsutvinning kan fångas ur en verklighet och kunskapsprocess som är mer konflikt- fylld. En berättartekniskt mer komplex eller en dialog som framställningsform måste tillåtas. Fördelen med modellen är att det handlar om en bredare och förhoppningsvis mer gripbar historieskrivning som är angelägen för fler.” Fritt efter Peter Aronssons minnesanteckningar och generella kommentarer till de berättelser som förelåg.

54Dir. 2012:7, s. 3–4.

113

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

och anpassat modellen, vilket skett med stöd av de tidigare berörda myndigheterna, främst RAÄ och SFV.

De sex berättelseteman om staten som formulerades inom ramen för Kulturfastighetsutredningen tillämpas även i den nu aktuella utredningens bedömningsarbete. Särskild vikt läggs dock vid att det ska handla om statens historia och inte spegla skeenden utifrån ett bredare, nationellt kulturhistoriskt perspektiv. Grunden för arbetet är dock av naturliga skäl den grundliga genomgång av en stor del av myndigheternas kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som redan gjorts inom ramen för Kulturfastighetsutredningen. Den kritik mot modellen som berörts i föregående avsnitt har mot bakgrund av utredningens direktiv inte bedömts som avgörande. Risken för ”cirkelresonemang”, där endast befintliga fastigheter i beståndet ges en belysning genom de valda berättelserna, saknar relevans i detta sammanhang. Utredningens uppgift är just att göra en bedömning och föreslå ett urval bland de fastigheter som redan ägs av myndigheterna, inte att peka ut ytterligare angelägna objekt under annan förvaltning som bör förvärvas av staten. Berättelse- modellen ska därför inte ses som en urvalsmodell, utan mer värderas utifrån sitt pedagogiska värde då det gäller att åskådliggöra och förklara historiska skeenden och processer.

De perspektiv som anläggs ska heller inte ses som en gång för alla givna, utan som en utgångspunkt som fortlöpande behöver diskuteras. Frågan om statens kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter behöver prövas i en fortgående process. För att bibehålla en över tiden god flexibilitet i modellen bör därför inte antalet berät- telser fixeras till just de sex som hittills tillämpats.55 Utredningen bedömer att detta kommer att aktualiseras i ett framtida bedöm- ningsarbete då urvalsramen kommer att kunna vidgas genom att en rad ytterligare fastigheter blir aktuella som byggnadsminnen. Då kommer till exempel fastigheter och byggnader som speglar den moderna statens utveckling och administration att kunna tillföras. Utredningen gör därför bedömningen att det andra steget i RAÄs modell, tillämpningen av berättelsemodellen med den flexibilitet denna medger, väl motiveras som en inledande och mer grundläg- gande utgångspunkt i prioriteringen av en statlig portfölj kultur- fastigheter.

Övriga steg i RAÄs modell tillämpas i det nu aktuella utred- ningsarbetet först i senare skeden av bedömningsprocessen. Det

55 Riksantikvarieämbetet (2012). Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastig- heter. Underlag till utredningen S 2012:02 från Samhällsavdelningen 2012-07-03, s. 6.

114

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

första steget, att påvisa när det är betydelsefullt att staten ska äga för att säkerställa en gemensam nyttighet, visade sig passa bättre att föra in som en avslutande bedömning då övriga urvalsgrunder tillämpats. Det tredje steget, representativitetskriteriet, ges en mindre utslagsgivande roll genom att integreras tillsammans med andra viktiga bedömningsgrunder.

En rad sådana ytterligare bedömningsgrunder tillämpas för att ur olika utgångspunkter prioritera ett lämpligt urval statligt för- valtade kulturfastigheter. Bedömningsgrunderna anges nedan. De är inte rangordnade och är i den meningen inte värderade efter sin inbördes betydelse. Det är den samlade bilden som avgör bedöm- ningen av ett visst objekts angelägenhet.

Fastigheten som en del av helheten

Den enskilda fastigheten eller miljön måste bedömas i ett helhets- och omvärldsperspektiv. Finns andra likvärdiga objekt redan säkrade, inom eller utom staten? Den samlade kulturhistoriska berättelsen, det nationella kulturarvet, är omfattande och statliga myndigheter behöver inte själva äga eller förvalta fastigheter som speglar alla aspekter på de berättelser om staten som definieras. Lag och förordning har tillkommit tillsammans med stödformer och effektiva tillsynsprocesser för att skydda kulturarvet också under ett diversifierat ägande.

Sammanhang

Kulturmiljön kan berätta en mångsidig och sammansatt historia, där fastigheten ingår i en miljö som, genom att säkras i sina delar, bildar ett tydligt sammanhang. Sammanhanget kan till exempel innebära ökad förståelse för de förändringar som skett över tid av statens åtagande och sätt att organisera sig. Det kan innebära miljöer som bildar tydliga helheter eller att sammansatta berättelser kan tydliggöras.

Viktiga perspektiv i denna bedömning ligger i en granskning också utifrån representativitet. Fastighetsbeståndet ska samlat ge uttryck för en lämplig spridning genom att representera bredd och mångfald. Aspekter att beakta är geografisk representativitet, gender, klass, generation och etnicitet.

115

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

Tillgängliggörande

Fastigheten kan tillgängliggöras för medborgarna och kan ha potential som attraktivt besöksmål. Samverkan med regionala och lokala aktörer, närhet till attraktiva miljöer, förstärker fastighetens förutsättningar och underlättar finansiell samverkan. Tillgänglig- görandet behöver inte enbart vara av fysisk karaktär, ny teknik och digitala medier kan skapa förutsättningar för att tillgängliggöra fastigheter som är svåra att besöka fysiskt. De historiska fastig- heterna är en viktig kunskapskälla och kan användas inom forsk- ning och utbildning.

Förutsättning för förvaltning och hållbarhet

Fastigheten ger förutsättningar för att bilda/upprätthålla goda för- valtningsbara enheter eller miljöer, där långsiktig hållbarhet kan uppnås.

Ekonomi

Fastigheten, dess skick, vårdbehov och ekonomiska förutsättningar utgör viktiga komponenter då olika objekt värderas och vägs mot varandra. Prioriteringsarbetet sker utifrån en ekonomisk verklighet, vilket dock alltid måste göras i ett tillräckligt långsiktigt planerings- perspektiv. Staten har dock som ägare ett stort ansvar att förvalta de stora kulturhistoriska värden fastighetsbeståndet representerar.

Övriga aspekter

Utredningen har vidare diskuterat andra tillkommande aspekter på valet av lämpliga fastigheter att ingå i en statlig portfölj med kultur- fastigheter. Byggnader och anläggningar ska så långt möjligt användas och brukas. Det gynnar ett rikt och levande kulturarv. Fastigheten kan utan att det kulturhistoriska värdet går förlorat, användas hållbart och långsiktigt i olika verksamheter. Detta bedömdes dock inte utgöra en särskild prioriteringsgrund. Per- spektivet kommer naturligt in i diskussioner kring sammanhang och tillgängliggörande och ställdes därför inte upp som en priori- teringsgrund i sig.

116

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

Fastigheten kan i sin kulturmiljö vidare tjäna som pedagogiskt exempel och underlätta förståelsen av viktiga skeenden, historiska och geografiska samband. Möjligheten att utveckla och visa upp pedagogiska exempel utgår främst från förvaltarens eller nyttjarens kreativitet och förutsättningar att levandegöra kulturarvet och ge förutsättningar för medverkan ur ett medborgarperspektiv.

3.6Utredningens samlade bedömningsmodell

Idégrunden för fastighetsinnehavet handlar inte enbart om hur urvalet ska göras utan långt mer om en förståelse för varför staten bör äga vissa fastigheter och hur förvaltningen bör utformas. Utredningen har dock uppfattat det grundläggande kriteriet för statens innehav som att beskriva hur staten har organiserat och manifesterat sig genom historien. Staten har samtidigt genom sin roll influerat och genom tiderna påverkat hela samhället i varie- rande grad.

Motiven för statens ägande är komplexa och är därför svåra att fastställa i en given modell. Modellen och urvalet är vidare tids- bundet och måste därför återkommande prövas. Det finns också anledning att anta att framtida kunskapsuppbyggnad kan bidra till nya berättelser som betonar ytterligare aspekter av den statliga verksamheten. Givet dessa utgångspunkter, har utredningen ändå formulerat en bedömningsmodell för det nu aktuella uppdraget. Den innebar sammantaget en urvals- och bedömningsprocess enligt följande schematiska steg och bedömningsgrunder:

•En urvalsram definierades för bedömning av vilka särskilt kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som staten bör förvalta. Urvalet grundas på fastigheter/objekt i statlig myndighets- förvaltning som klassats genom beslut med stöd av Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) eller Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. (FSBM).56 I den senare gruppen ingick även sådana fastigheter där det lagts förslag till regeringen om klassning enligt FSBM. Urvalsramen vidgades i vissa avseenden för att inkludera en rad fastigheter där fortsatt statlig förvaltning av kulturhistoriska skäl och tidigare angivna bedömningar naturligt borde övervägas av utredningen.

56 Beslut har fattats i juni 2013 om vissa justeringar av regelverket, med ikraftträdande 2014, vilket dock inte bedömts behöva påverka utredningens urvalsarbete.

117

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

Det innebar att Riksantikvarieämbetets totala fastighetsbestånd samt de från ämbetet till Statens fastighetsverk tidigare över- förda kronogårdarna ingick i urvalet.57

•Motivet för visst fastighetsinnehav granskades utifrån en berät- telsemodell, med tematiska berättelser som ska spegla statens historia och verksamhet.

•En rad kompletterande bedömningsgrunder tillämpades, vilket i rubrikform innebar bedömning utifrån fastigheten som en del i en större helhet, sammanhang, tillgängliggörande, förutsättning för förvaltning och hållbarhet samt ekonomiska förutsättningar för förvaltningen.

•Avslutningsvis granskades om det var betydelsefullt att staten hade äganderätten till fastigheterna för att kunna säkerställa dem som gemensamma nyttigheter för medborgarna.

Bedömningsarbetet samordnades av utredningen utifrån samman- ställningar och underlag från berörda myndigheter med expertis inom kulturhistoria och förvaltning samt externa experter. Konti- nuitet eftersträvades i förhållande till Riksantikvarieämbetets och Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning och dess tidigare överväganden och ställningstaganden, bland annat genom dis- kussioner med sakkunniga från den tidigare expertgruppen. Det var naturligt att som en bas för arbetet utgå från de bedömningar av enskilda fastigheter som gjordes i denna utredning. Kvalificerad kunskap och vetenskaplig expertis ligger bakom de motiveringar och prioriteringar som då togs fram. De anpassningar som skett av metodiken för urval och bedömning innebar dock ombalansering av vissa bedömningsgrunder och en striktare syn på vad som menas med ett statligt perspektiv i förhållande till en bredare kultur- historisk berättelse.

Även i den nu aktuella utredningen gav Statens fastighetsverk, Riksantikvarieämbetet och Fortifikationsverket värdefullt stöd i diskussionen kring motiveringar och prioritering av enskilda för- valtningsobjekt. Arbetsgrupper/experter inom respektive myndig- het diskuterade tillsammans med utredningen såväl principiella urvalsfrågor som tillämpning av modellen på de enskilda objekten. En gemensam workshop med Statens fastighetsverk och Fortifi- kationsverket gav stadga åt bedömningsarbetet inom berättelse-

57 Förtecknade som värdefulla fastigheter enligt FSBM, 16 §.

118

SOU 2013:55

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

teman som rörde främst berättelserna om maktbalans samt ekono- miskt liv och handel. Av särskilt intresse var de förskjutningar i bedömningen som kunde uppstå jämfört med den tidigare Kultur- fastighetsutredningen till följd av den utveckling av bedöm- ningsgrunderna som nu skett. Under hela bedömningsfasen tjänade Statens fastighetsverk och dess interna arbetsgrupp som samman- hållande för att ta fram ett samlat underlag till utredningen för alla de fastigheter som ingick i urvalsramen. Det underlättade utred- ningens arbete med att få fram överblickbara listor över fastigheter samt beskrivningar och bedömningar som knöts till kategorier av fastigheter och enskilda objekt.

Statens fastighetsverk gav under utredningsperioden även uttryck för ställningstaganden ur ett eget myndighetsperspektiv.58 Det gällde det egna fastighetsbeståndet och hur man långsiktigt såg på dess förvaltning inom staten och myndigheten. Fastighets- verkets uppfattning gav i sig upphov till vissa reaktioner och för- hållningssätt, till exempel bland de arrendatorer och andra aktörer som nyttjade berörda fastigheter. Myndighetens ställningstaganden avvek i vissa avseenden från den samlade bedömning vi senare gjorde inom utredningen. Skillnaderna var dock inte omfattande.

Experter från övriga berörda myndigheter har bidragit i dis- kussioner och lämnat värdefulla underlag om sina myndigheters kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Det har bland annat gällt fastigheternas speciella karaktär och långsiktiga nyttjande i myndigheternas verksamhet. Under utredningens avslutande arbete i maj 2013 anordnades ett seminarium där utredningens syn i vissa mer principiella frågor diskuterades med företrädare för de fastig- hetsförvaltande myndigheterna. Utredningens kontakter i övrigt gentemot myndigheter och andra aktörer redovisas närmare i bilaga 3.

3.6.1Fastigheter som inte speglar statens historia

Utredningens urvalsmodell innebär att en rad kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader inte kan anses uppfylla de uppsatta urvalskriterierna för fortsatt statlig förvaltning, främst med tanke på att de inte speglar statens historia. Mot bakgrund av utredningens direktiv och de särskilda förhållanden som kan råda för enskilda kulturfastigheter, kan dock en särskild bedömning av

58 Statens fastighetsverk (2013). Beslut, Dnr 220-461/13, 2013-01-28.

119

Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav

SOU 2013:55

det framtida förvaltningsansvaret ändå komma att krävas vid sidan av den beskrivna urvalsmodellen. Det kan gälla objekt som för- värvats under särskilda förutsättningar, till exempel donationer med villkor om långsiktig statlig förvaltning, eller andra förhållan- den som kräver särskilda överväganden. Utredningen redovisar i sitt förslagsavsnitt de bedömningar som gjorts i sådana särskilda fall.

120

4Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

Utredningens förslag: Staten föreslås av kulturhistoriska skäl fortsatt äga och förvalta ett betydande bestånd kulturfastigheter med tydlig inriktning på berättelsen om statens egen uppkomst och verksamhet. Beståndet ska spegla och åskådliggöra hur staten organiserat och manifesterat sig under olika historiska perioder och skeenden. Det är samtidigt angeläget att framtida omprövning kan ske och att kompletteringar görs där kultur- historiskt intressanta miljöer nu saknas, i första hand från 1900- talets utveckling och uppbyggnadsskeden.

Fornlämningar har ett starkt skydd enligt kulturminneslagen och det finns numera, med undantag av välkända historiska platser av nationell betydelse, inte skäl för staten att äga forn- lämningar för att skydda hotade områden.

Staten bör inte heller fortsättningsvis förvalta andra fastig- hetsägares egendom.

Ett antal kulturfastigheter bör kvarstå i myndighetsägo på grund av pågående verksamheter. Det gäller till exempel vissa objekt med anknytning till den statliga administrationen, för- svarsmaktens verksamhet, trafikanläggningar eller naturreservat.

Ett sammanhållet ägande med sammanhållen förvaltning av statens kulturfastigheter bör främst ske genom den myndighet som i första hand har till uppgift att förvalta statens fastigheter av denna typ, för närvarande Statens fastighetsverk. Även andra myndigheter föreslås dock i begränsad utsträckning kunna äga och förvalta kulturfastigheter om särskilda förutsättningar råder.

121

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Staten föreslås av kulturhistoriska skäl fortsatt äga och förvalta cirka två tredjedelar av de statliga kulturfastigheter som ingår i dagens bestånd. Fastighetsinnehavet bör i ökad utsträckning inriktas på berättelsen om statens egen uppkomst och verksamhet, den nationalstatliga utvecklingen, dvs. spegla och åskådliggöra hur staten organiserat och manifesterat sig under olika historiska perioder och skeenden. Statens egen historia har stor nationell betydelse och innehavet kan därmed i ökad utsträckning bidra till förståelsen och diskussionen kring den utveckling som skett.

Tabell 4.1 Utredningens förslag om kulturfastigheter (registerfastigheter) som ska vara kvar i statlig ägo respektive kan avyttras1

Förvaltande	Antal fastigheter	Kvar i staten av	Kvar i staten	Fastigheter som
myndighet	i urvalsramen	kulturhist. skäl	av andra skäl	kan avyttras

Statens
fastighetsverk	248	196	3	49
Fortifikations-
verket	45	30	9	6
Riksantikvarie-
ämbetet	154	56	2	96
Sjöfartsverket	35	23	-	12
Trafikverket	22	18	2	2
Naturvårdsverket	5	2	3	-
Sveriges
lantbruks-
universitet	1	-	-	1
Kungl. Djurg.
förvaltning	6	-	6	-
Riksdagen	5	-	5	-
Totalt	521	325	30	166
Procentandel	100	62,4	5,8	31,9

Fornlämningar har numera ett starkt skydd enligt kulturminnes- lagen och ligger till största delen inom marker som har andra ägare än staten. Mot bakgrund av den utveckling som skett anser utred-

1 De förslag som redovisas i detta kapitel specificeras ofta på objektsnivå, som t.ex. statliga byggnadsminnen. Det innebär att antalet fastigheter i tabellen inte överensstämmer helt med det antal objekt som redovisas. Utredningen föreslår vidare avstyckning el. motsvarande som berör sju fastigheter, vilket innebär en motsvarande dubbelräkning av antalet register- fastigheter i tabellen. I bilaga 4 ges en fullständig nyckel som förtecknar samtliga objekt och fastigheter som berörs.

122

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

ningen att ett antal fornlämningar, med undantag av vissa välkända historiska platser av nationell betydelse, kan återföras till lokala intressenter eller markägare. Riksantikvarieämbetets fastighets- bestånd anskaffades till största delen genom Kungl. Vitterhets- akademiens tidigare förvärv. De fornlämningar som bedömdes vara hotade och hade stora vårdbehov togs in i myndighetens ägo som en ren skyddsåtgärd. Ansvaret att agera i fornminnesfrågor över hela landet låg tidigare på den centrala förvaltningsmyndigheten, innan länsstyrelser på 1970-talet övertog rollen regionalt. I dag finns en utbyggd struktur för kulturmiljöarbetet hos länsstyrelser, dessutom ytterligare expertis och kunskaper på länsmuseer och lokala museer. På så sätt har både lagstiftning och stöd utvecklats och bevarandefrågorna har stärkts. Informationsarbete och ett omfattande samarbete med markägare sker dessutom i större utsträckning än tidigare.

Förutom de fastigheter som bör kvarstå i statlig ägo och förvaltning av kulturhistoriska skäl, finns ett antal kulturfastigheter som staten bör behålla av verksamhetsskäl. Det kan till exempel gälla vissa objekt med anknytning till statlig administration, för- svarsmaktens verksamhet, trafikanläggningar eller naturreservat. Sammantaget innebär det att kulturhistoriska och andra skäl motiverar fortsatt statligt ägande för cirka 68 procent av de registerfastigheter som omfattats av utredningens urvalsram. Där- till kan komma de svårigheter att avyttra fastigheter som uppstår genom donationsvillkor eller andra särskilda förhållanden som gäller fastigheterna. Samstämmigheten mellan utredningens förslag och tidigare utredningar visade sig god, utredningen förordar bl.a. i ökad utsträckning ett fördelat ansvar för markområden som hyser fasta fornlämningar. Den mest påtagliga effekten av det samlade förslaget blir närmast den ökade rationalitet i synen på det statliga kulturarvet och dess förvaltning som uppnås. Det innebär ett tydliggörande av ansvar och roller och en ökad långsiktighet i motiven för statens ägande och förvaltning av det kvarvarande beståndet.

Utredningen förordar en sammanhållen förvaltning av statens kulturfastigheter, vilket främst bör ske genom den myndighet som i första hand har till uppgift att förvalta statens fastigheter av denna typ, för närvarande Statens fastighetsverk. Även andra myndigheter föreslås dock i begränsad utsträckning kunna äga och förvalta kulturfastigheter om särskilda förutsättningar råder. Överföring av fastighetsansvar föreslås av utredningen främst ske från Riks-

123

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

antikvarieämbetet, Fortifikationsverket och Sjöfartsverket till Statens fastighetsverk. Övriga förslag till överföringar gäller på sikt Trafikverket och är i det aktuella perspektivet av blygsam omfatt- ning.

Utredningens urval av fastigheter för bedömning omfattade i huvudsak myndigheternas bestånd av statliga byggnadsminnen samt Riksantikvarieämbetets samlade fastighetsbestånd. Arbetet har i stor utsträckning bedrivits i samverkan med de myndigheter som främst berörts, Statens fastighetsverk, Riksantikvarieämbetet och Fortifikationsverket. Avstämningar har även skett med Trafik- verket, Sjöfartsverket, Naturvårdsverket och Svenska kyrkan.

Det statligt förvaltade beståndet, som det avgränsades i utred- ningens urval, visade sig i huvudsak vara korrekt angivet vad avser faktauppgifter i olika register och förteckningar. På mer begränsad nivå uppmärksammades dock en rad otydligheter, vilket fick viss betydelse i samband med utredningens prioriteringsarbete och ställde krav på kvalitetssäkring tillsammans med förvaltande myndigheter. Det avsåg till exempel sådana förhållanden som att vissa statliga byggnadsminnen visade sig stå på ofri grund, att staten förvaltade fastigheter eller byggnader utan att vara lagfaren ägare till dem eller att äganderätten för vissa objekt inte var klar- lagd. Det kunde också gälla andra förhållanden som påverkar förut- sättningarna för en framtida statlig förvaltning, till exempel att en skyddsklassad byggnad inte längre finns kvar. Vissa tidigare regeringsbeslut fanns också som avsåg förvaltningen av vissa fastig- heter, till exempel beslut om avyttring. Andra förhållanden av vikt var att ett antal fastigheter utgjorde donationer, till vilka ibland kopplats särskilda förbehåll som kan ha rättsverkan på framtida möjligheter till brukande, förvaltning och avyttring.

I detta kapitel ges en tematisk överblick av dagens statligt för- valtade kulturfastigheter, med förslag om ett lämpligt urval för framtida fortsatt ägande och förvaltning. De resonemang som förs bygger på de utgångspunkter utredningen enligt direktiven arbetat med då det gäller urval och prioritering av fastigheter. En bedöm- ningsmodell utarbetades med utgångspunkt i den berättelsemodell som Kulturfastighetsutredningen tillämpade för statens kultur- historiskt värdefulla fastigheter. Inom ramen för en sådan modell, där fastigheter och byggnader ska spegla statens historia, tillfördes ytterligare kriterier i enlighet med beskrivningarna i föregående kapitel.

124

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

Berättelsemodellens olika teman ska inte ses som begränsande för en framtida fastighetsportfölj, de utgör närmast en struktur för att lättare ange hur objekten kan bidra till förståelsen av historiska samband och skeenden. I en framtid kommer sannolikt antalet berättelseteman att vidgas och ytterligare fastigheter att föras in i beståndet kulturhistoriskt värdefulla fastigheter, eller avyttras. Vid utredningens kontakter med myndigheterna har det framkommit att ett antal miljöer av kulturhistoriskt intresse har diskuterats som på sikt kan vara aktuella att skydda som statliga byggnadsminnen. Framtida kompletteringar har dock inte varit utredningens fokus. Det har i stället varit att bland de fastigheter som i dag förvaltas av myndigheter under regeringen identifiera det bestånd som fortsatt bör ägas av staten, därför att det bidrar till berättelsen om just staten.

De kriterier som utredningen tillförde för att underlätta priori- teringsarbetet gällde som tidigare beskrivits resonemang kring hel- heter, sammanhang, tillgängliggörande, förutsättningar för förvalt- ning och hållbarhet samt i vissa fall även ekonomiska förutsätt- ningar. I direktiven angavs att förvaltningen av de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som staten ska äga bör ske på ett sådant sätt att de bevaras och utvecklas samt att de så långt möjligt kan göras tillgängliga för allmänheten.2 En viktig och avslutande bedömning, som behövde göras för samtliga objekt, var därför även i vilken utsträckning staten behöver äga vissa fastigheter, byggnader och kulturmiljöer för att säkerställa gemensamma nyttigheter för med- borgarna.

Utgångspunkten för vilka kulturfastigheter staten ska äga är att de ska vara fastigheter som är kulturhistoriskt särskilt betydelse- fulla. Det kan dock, vilket framgår av utredningens direktiv och tidigare avsnitt i betänkandet, finnas ytterligare skäl för att staten ska äga vissa kulturfastigheter. I direktiven anges som ytterligare utgångspunkter att kulturfastigheterna kan ha ett särskilt bety- delsefullt symbolvärde eller har central betydelse för rikets säker- het.3 Portföljen med kulturfastigheter kan därmed komma att rymma fastigheter utifrån alla dessa aspekter, även om frågan om symbolvärde enligt utredningens bedömning inte visat sig vara ett användbart begrepp i urvalssammanhang. Symbolvärdet hör nära samman med det kulturhistoriska värdet och definieras utifrån sitt sammanhang och uttryck.

2Dir. 2012:7, s. 3-4.

3Ibid.

125

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Ytterligare förhållanden kan motivera fortsatt statlig förvaltning av vissa kulturfastigheter. Ett betydande antal fastigheter som för- valtas av Riksantikvarieämbetet utgör ursprungligen inköp eller donationer till staten, i regel via Vitterhetsakademien. Staten för- valtar också en rad fastigheter och byggnader med kunglig dispo- sitionsrätt. Utredningen erfar att berörda myndigheter i flera fall nu utreder de varierade juridiska förutsättningar som kringgärdar donationsfastigheterna.

4.1Sammanhållen förvaltning

En prioriterad fastighetsportfölj i statlig ägo ska enligt utred- ningens direktiv avse ett samlat bestånd som förs till och förvaltas av Statens fastighetsverk.4 Utredningens förslag tar i betydande utsträckning sin utgångspunkt i denna grundläggande princip men har under arbetet med kulturfastigheterna funnit skäl att nyansera förslagen. Kulturhistoriskt prioriterade fastigheter och byggnader som för närvarande nyttjas aktivt av andra myndigheter kan i vissa fall behöva kvarstå under dessa myndigheters förvaltning. Det gäller bland annat broar och andra anläggningar med komplicerad konstruktion eller med högt teknikinnehåll som används i den praktiska driften inom trafikområdet. De värdefulla kultur- miljöerna ingår dessutom ofta i ett större sammanhang. Det är där- för en fördel om förvaltningen kan hållas samman och bidra till för- ståelsen för platsens eller anläggningens historia.

Ytterligare en aspekt på samlad eller sammanhållen förvaltning gäller önskemålen om att skapa goda förutsättningar för fastig- heternas drift, tillgängliggörande och ekonomi. För att få rationalitet i förvaltningen och bidra till att omfattande miljöer ansvarsmässigt hålls samman i logiska helheter, förordar utred- ningen därför i vissa fall en sammanhållen förvaltning under en och samma förvaltare. Sådan samlad förvaltning kan ske genom Statens fastighetsverk, annan statlig myndighet eller i vissa fall annan typ av förvaltare. En sådan utgångspunkt kan, mer principiellt, innebära att kulturhistoriskt värdefulla objekt i statlig ägo kan komma att avyttras för att tillsammans med andra anknytande fastigheter skapa förutsättningar för fortsatt gott omhändertagande och vård. I regel handlar det dock om att staten bör behålla och inte onödigtvis avyttra eller fragmentisera statliga bestånd som ingår i samlade

4 Ibid., s. 1.

126

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

kulturmiljöer, till exempel större trafikanläggningar som Malm- banan, Marinbasen i Karlskrona och Bodens fästning med till- hörande delar av garnisonsområdet (några av de skyddade bygg- naderna inom garnisonen kan dock, enligt Fortifikationsverket, troligen föras över till SFV utan att det påverkar Försvarsmaktens verksamhet).

Bland de statliga byggnadsminnen som ingår i urvalsramen och därmed i den följande tematiska beskrivningen finns även fastig- heter och byggnader som förvaltas av riksdagen eller omfattas av den kungliga dispositionsrätten. Utredningen har inte sett anled- ning att närmare tillämpa urvalskriterierna på dessa objekt, utan utgår från att de kvarstår i statlig ägo med oförändrad förvaltning.

4.2Tematisk genomgång av beståndet

Utredningen har i den följande tematiska genomgången valt att gruppera fastigheter efter ändamål och användningsområden inom ramen för den mer övergripande berättelsemodellen och dess olika delberättelser. En sådan gruppering av objekten i beskrivande kategorier har underlättat arbetet med att definiera den statliga fastighetsportföljen.

Grupperingarna är inte på förhand givna, utredningen har arrangerat det så att fastigheter av viss typ beskrivs samlat, vilket gör det lättare att hitta för läsaren. Andra grupperingar hade också varit möjliga. En beskrivning av varje fastighet har inte varit möjlig inom ramen för uppdraget. I det följande görs en tematisk genom- gång med avseende på:

•Fornlämningar

•Socken- och gårdskyrkor

•Borgar och slott

•Försvarsanläggningar

•Den kungliga dispositionen

•Klostermiljöer, kungsgårdar och andra boställen

•Gods, herrgårdar och bruksmiljöer

•Trafikfastigheter

•Fyrplatser

127

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

•Kulturinstitutioner

•Läromiljöer

•Administration och förvaltning

•Monument och statyer

Objekten under respektive avsnitt anges med ortsbeteckning /populärnamn, följda av läns- och kommunangivelser i bokstavs- ordning. En samlad förteckning, som även redovisar samtliga berörda registerfastigheter i utredningens urval, finns som bilaga till betänkandet.

4.2.1Fornlämningar

Fornminnen har ett mycket starkt skydd genom KML, 2 kap, oavsett om de finns i statlig eller annan ägo. Övervägande delen av landets omkring 1,7 miljoner kända fornlämningar ligger på enskild mark.5 De förhistoriska lämningarna på statens fastigheter bär spår av helt andra samhällsbildningar. Det kan vara lämningar från vikingatid och medeltid som kan berätta om den framväxande staten. I denna grupp finns exempel på gravar och gravfält, resta stenar, boplatser, ruiner av borgar, slott, kloster och kyrkor. Objektens betydelse ligger ofta på det lokala eller regionala planet, där offentliga och ideella aktörer har visat stort intresse och använder de historiska platserna i sin verksamhet.

Åtskilliga fornlämningar kom i statlig ägo för att de en gång var hotade och i stort behov av åtgärder. Det kunde stärka skyddet i en tid då lagstiftningen var svagare och ansvaret låg på Vitterhets- akademien och Riksantikvarieämbetet att agera i landets alla forn- minnesfrågor. Numera har länsstyrelserna ett regionalt ansvar för statens kulturmiljöfrågor och länsmuseerna bidrar med expertis. En struktur för kulturmiljöarbetet har sedan 1970-talet utvecklats och stärkts och den centrala myndigheten har fått ett mer övergripande ansvar.

De statliga fastighetsinnehaven genom Riksantikvarieämbetet finns i södra Sverige med en betoning på Mälardalen, Öland och Gotland. Här finns visserligen en rik förekomst men innehavet speglar ändå inte fullt ut den geografiska spridning som vore önsk-

5 Riksantikvarieämbetet (2012). Fornminnesinformationssystemet (FMIS).

128

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

värt. Sammantaget finns det enligt utredningens bedömning numera inte anledning för staten att i samma omfattning som tidigare äga och förvalta fastigheter särskilt för fornlämningar. Riksantikvarieämbetet har under senare tid också avyttrat denna typ av fastigheter då lämpliga tillfällen funnits.

I vissa fall finns dock starka motiv för ett fortsatt statligt ägande. Det gäller välkända historiska platser av nationell bety- delse, som staten förväntas ta ett ansvar för, där det statliga engage- manget varit långsiktigt och större besöksmål utvecklats. Till dessa hör merparten av fastigheterna vid Gamla Uppsala, världsarvet Birka och Hovgården samt ett antal fastigheter inom världsarvet Södra Ölands odlingslandskap med Eketorps fornborg, Gettlinge gravfält samt Karlevistenen.6 Till denna grupp av förhistoriska byggnadsverk hör dessutom Ismantorps fornborg på norra Öland. Även Visingsborgs slottsruin, lämningarna av den första medeltida riksborgen Näs i Jönköping, Kronobergs slottsruin i Växjö och Borgholms slottsruin på Öland bör fortsättningsvis ägas av staten då de anknyter till tidiga kungliga historiska platser och större sam- manhängande statliga markinnehav. Likartade förhållanden råder för Tycho Braheminnena på Ven, som har en vetenskaplig bak- grund och som utgör välkända besöksmål. Vissa anknytande fastig- heter i statlig ägo som inte berörs av kända fornlämningar kan dock avyttras.

Världsarvet Visby Hansestad med kloster- och kyrkoruinerna, ringmuren med torn, tjärkokeri och slottsruin bör hållas samman förvaltningsmässigt. Utredningen bedömer att den mest rimliga framtida lösningen är att regionen där tar ett samlat ansvar. Visby ringmur ägs redan i allt väsentligt av Region Gotland. Kyrko- ruinerna och två torn ägs av staten genom Riksantikvarieämbetet medan ytterligare ett torn är i enskild ägo. RAÄ har hittills påtagit sig ett förvaltaransvar för samtliga ruiner och har ett avtal med Gotlands museum om att de vårdas och hålls tillgängliga. Inom de berörda fastigheterna finns enstaka objekt som kan avyttras om inte förvaltningen och tillgängligheten till objekten påverkas negativt. Hela Visby innerstad med stadsmur och vallgravar är som stadslager ett skyddat fornminnesområde. Många byggnader är dessutom klassade som byggnadsminnen.

6 Med världsarv förstås objekt som är upptagna på Unescos världsarvslista. Ägande och förvaltning kan vara av olika slag. Det finns inte någon särskild skyddslagstiftning för världsarv, skyddet utgörs av den lagstiftning och de andra regelverk som är tillämpliga för respektive område.

129

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Utredningen bedömer att dryga 40-talet fastigheter med skyd- dade fornlämningar i RAÄs förvaltning inte långsiktigt behöver kvarstå i statlig ägo av kulturhistoriska skäl. Det har under 1900- talet och fram till i dag kontinuerligt skett förändringar i fastig- hetsinnehaven i form av gåvor, försäljning och överlåtelser, huvud- sakligen till Vitterhetsakademien som var nära knuten till Riks- antikvarieämbetet fram till 1975 då akademien och myndigheten skildes åt. För vissa donationsfastigheter kan överlåtelserna sam- manhänga med förbehåll som reglerats i gåvobrev. Vissa av de aktuella fastigheterna kvarstår i statlig ägo av andra skäl än de kulturhistoriska, till exempel genom att de ligger i anslutning till naturvårdsområden och naturreservat. Ytterligare ett antal forn- lämningar under RAÄs förvaltningsansvar har visat sig ligga på ofri grund och det fortsatta skötselansvaret bör klaras ut genom avtal eller andra samarbetsformer.

Förutom de fastigheter som ingår i RAÄs bestånd och därför bedömts i samband med utredningen, finns det ett omfattande antal fornlämningar på fastigheter som förvaltas av andra myndig- heter, bland annat inom Statens fastighetsverks stora markområden i olika delar av Sverige. Renbetesfjällen, kungsgårdar och andra stora jordbruksegendomar rymmer ett stort antal fornlämningar. Även på dessa fastigheter finns utrymme för ett utvecklingsarbete med syfte att lyfta fram intressanta kultur- och naturvärden.7

Med tanke på det betydande antal objekt som finns inom denna kategori görs här ingen fullständig redovisning på fastighetsnivå, utan hänvisas till den avslutande bilaga som förtecknar samtliga fastigheter med angivelser om de bör kvarstå eller inte i statlig ägo och förvaltning av kulturhistoriska eller andra skäl.

De fornlämningsområden som utredningen i första hand bedömer ska kvarstå i statlig ägo enligt de kriterier som tillämpats är:

•Birka och Hovgården, Ekerö, AB

•Gamla Uppsala, Uppsala, C

•Näs slottsruin, Jönköping, F

•Visingsborgs slottsruin, Jönköping, F

•Kronobergs slottsruin, Växjö, G

•Borgholms slottsruin, H

7 Statens fastighetsverk (2009). Kulturfastighetsutredningen, del 1, s. 25.

130

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

•Ismantorps fornborg, Borgholm, H

•Eketorps fornborg, Mörbylånga, H

•Gettlinge gravfält, Mörbylånga, H

•Karlevistenen, Mörbylånga, H

•Tycho Braheminnena, Landskrona, M (se Uranienborgs kungs- gård, avsnitt 4.2.6)

Bland övriga fornlämningar i RAÄs ägo konstaterar utredningen att ett antal objekt anknyter till etablerade statliga naturreservat och naturvårdsområden och av dessa skäl naturligt behålls av staten, till exempel:

•Dags hög, Båstad, M

•Högsbyn/Tisselskog, Bengtsfors, O (bebyggd del av fastigheten utanför reservatet bör dock kunna avyttras)

Överenskommelse bör träffas mellan staten och de regionala eller lokala huvudmännen om ett sammanhållet ägande och en samman- hållen förvaltning i Visby, då objekten har en stark lokal anknyt- ning. Utredningen bedömer att en rimlig framtida lösning är att Region Gotland tar ett helhetsansvar för:

• Visby med ringmur och kyrkoruiner m.fl. objekt, Gotland, I

I vissa ytterligare fall utgör de statligt ägda fastigheterna endast en mindre del av större sammanhängande kulturmiljöer. Utredningen menar att förvaltningsansvaret bör hållas samman och i sådana fall ofta kan lämnas till andra och anknytande huvudmän, givet att den fortsatta tillgängligheten och vården kan tillgodoses på ett tillfreds- ställande sätt. Det gäller bland annat:

•Helgö gravfält, Ekerö, AB (kommunen äger omgivande mark)

•Hamneda gravfält, Ljungby, G

•Kånna högar, Ljungby, G

•Sanne gravhögar, Berg, Z

131

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Vissa av staten förvaltade fornlämningar har visat sig ha oklara ägo- förhållanden eller ägs av annan part än staten.8 Staten bör ta initiativ till att tydliggöra ansvarigheten och ta upp en diskussion med berörda ägare om formerna för den fortsatta förvaltningen. Utredningen bedömer att detta, utöver Visby ringmur, bland annat gäller:

•Rökstenen, Ödeshög, E (tillhör kommunen)

•Inglingehögen, Växjö, G (tillhör Sv. Fornminnesföreningen)

•Ales stenar, Ystad, M (skeppssättningen tillhör samfällighet)

Den samfällighetsägda skeppssättningen Ales stenar omges av mark i statlig ägo för att tillgängligheten och skyddet skulle garanteras. Utredningen bedömer dock att detta nu tillgodoses på tillfreds- ställande sätt genom kulturminneslagen och det naturvårdsområde som omfattar hela området.9 Beträffande flera övriga fornlämningar förvaltade av RAÄ bedömer utredningen att det statliga ägandet och förvaltningen kan avvecklas då objekten i första hand har en starkt lokal anknytning, vilket talar för att det bör gå att finna lösningar genom andra ägare och intressen. Avgörande är att forn- lämningarna också fortsatt kan vara tillgängliga för en intresserad allmänhet och att trygga former för den fortsatta vården kan etableras. Redan i dag finns åtskilliga avtal upprättade med andra intressenter för de aktuella fastigheterna, vilket ofta leder till ökat lokalt intresse.

Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning lyfte fram ett antal fastigheter med ruiner, fornlämningar och gravfält där fortsatt statlig förvaltning inte längre ansågs nödvändig.10 Den nu aktuella utredningen delar denna uppfattning, vilket bland annat gäller följande fastigheter, som kan avyttras:

•Östa Sjöhages gravfält, Strängnäs, D

•Johannisborgs slottsruin, Norrköping, E

•Lopperstadstäktens gravfält, Borgholm, H

•Frösslundatäktens gravfält, Mörbylånga, H

8 Riksantikvarieämbetet (2012). Klargörande av ägoförhållanden för fastigheter som Riksantikvarieämbetet förvaltar. Dnr 201-3532-2012, 2012-10-09.

9Uppgifter om områdesskydd genom Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur, 2013.

10Statens fastighetsverk (2010). Kostnader och intäkter för den statliga kulturhistoriska fastighetsportföljen. Del 1, Komplettering till Kulturfastighetsutredningen 2009, s. 39.

132

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

•Gårdby gravfält, Mörbylånga, H

•Grevlunda gravfält, Simrishamn, M

•Kägleholms slottsruin, Örebro, T

Utredningen bedömer vidare att ytterligare ett antal fastigheter kan lämpa sig för andra förvaltningsformer än statens. Avyttringar förutsätter dock, som tidigare framförts, att tillgänglighet och skydd kan upprätthållas vid förändrade ägoförhållanden. Det gäller bland annat:

•Ottarshögarna, Tierp, C

•Mjäryd gravfält, Ljungby, G

•Sandbytäktens gravfält, Mörbylånga, H

•Bårby borg, Mörbylånga, H

•Tävelsrums Gravfält, Mörbylånga, H

•Seby gravfält, Mörbylånga, H

•Tofta högar, Båstad, M

•Vätteryds gravfält, Hässleholm, M

•Kiviksgraven, Simrishamn, M

•Simrislunds hällristning, Simrishamn, M

•Ängakåsens skeppssättningar, Äsperöd, M

•Lugnarohögen, Laholm, N

•Ekornavallens gravfält, Falköping, O

•Greby gravfält, Tanum, O

•Kebergets fornborg, Sotenäs, O

•Pilanegravfältet, Tjörn, O

•Ranstena domarringar, Skövde, O

•Vädersholms ruin, Ulricehamn, O

•Norrby gravfält, Hallsberg, T

•Lekbackens gravfält, Kumla, T

133

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

4.2.2Socken- och gårdskyrkor

Svenska kyrkan knöts från och med reformationsriksdagen i Västerås 1527 närmare svenska staten. Socken- och stiftsstruk- turen, liksom byggnaderna, inlemmades i och med reformationen i staten, inte bara för själavård utan också som statens viktigaste verktyg för beskattning, undervisning och sjukvård. Kyrkan hade länge utgjort socknens medelpunkt med band till staten och makten. Den kyrkliga strukturen visar på kontinuitet från medeltid till i dag.

Vid relationsändringen mellan kyrka och stat år 2000 påtog sig staten ett fortsatt ekonomiskt ansvar för vården av Sveriges cirka 3 000 kyrkor genom den kyrkoantikvariska ersättningen. Staten tog sedan tidigare ansvar för ett mindre antal byggnader genom gjorda åtaganden och tidigare bedömningar i en tid när alternativen inte fanns och lagstiftningen för byggnadsminnen var svagare. Tio av de äldsta kända kyrkorna hade från 1907 till 1968 övertagits av Vitterhetsakademien och senare Riksantikvarieämbetet när försam- lingarna inte mäktade hålla dem i stånd eller för att rivning hotade, ofta i samband med att församlingarna efter hand byggde nya större kyrkor. Ett mindre antal sådana kyrkobyggnader för- värvades, liksom fornlämningarna, genom inköp eller överläts som gåvor och kom i RAÄs förvaltning. Kyrkliga kulturminnen för- valtade av Svenska kyrkan är skyddade genom kulturminneslagen, som uttryckligen anger att kyrkan har rätt till viss ersättning från staten för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Det gäller dock inte kyrkorna under RAÄs förvaltning. Det innebär att dessa kyrkor inte är berättigade till kyrkoantikvarisk ersättning enligt dagens regelverk.11

Flera av de nu aktuella kyrkorna hör till de äldsta och kultur- historiskt mest intressanta medeltida kyrkobyggnaderna i landet. Intresset har ökat för dessa kyrkor med sina särpräglade miljöer och de används numera mer frekvent av församlingarna under olika högtider. De kyrkor som utgör donationer, har inte sällan över- låtits med särskilt angivna villkor. Det kan gälla berörd församlings fortsatta rätt att nyttja kyrkan för gudstjänster eller att byggnaden ska visas för besökare. Marken och kyrkogårdarna kan ha andra ägare än själva kyrkobyggnaderna. Riksantikvarieämbetets förvalt- ning har i regel inte gällt mark och kyrkogård, utan enbart avsett

11 Lag (1988:950) om kulturminnen m.m., 4 kap. 16 §.

134

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

byggnaderna. Beträffande Arnö kyrka finner utredningen att Svenska kyrkan redan i dag utgör formell ägare.12 Kyrkorna över- lämnades i en tid när de inte var i bruk och det antikvariska intresset stod i fokus för statens ansvar. I dag har den kyrkliga användningen till viss del återtagits och allmänhetens intresse är större.

Utredningens bedömning är att sockenkyrkorna primärt berättar Svenska kyrkans historia och att en förvaltning inom Svenska kyrkan därmed ter sig mest naturlig och då i första hand för kyrkor som utredningen funnit att Svenska kyrkan är ägare till. Det kyrkliga kulturarvet var under flera hundra år nära knutet till staten med en lång gemensam historia och utgör den största sam- manhållna delen av det nationella kulturarvet. Regeringen avsätter 460 miljoner kronor per år i kyrkoantikvarisk ersättning till Svenska kyrkan för vård och skötsel av det kyrkliga kulturarvet. Bedömningen är dock att det är Svenska kyrkan som numera har ansvaret för det kyrkliga kulturarvet. Diskussionen om fortsatt ägande och förvaltning av de i utredningen aktuella objekten förut- sätter en mer djupgående analys av de förhållanden som råder. Vid en överföring av kyrkorna till Svenska kyrkan kan krävas särskilda beslut för att bestämmelserna i KML om tillståndsprövning och kyrkoantikvarisk ersättning för dessa byggnader ska äga tillämp- ning.

Utredningens bedömning är förutom den mer principiella utgångspunkten även i detta sammanhang värdet av ett samman- hållet ägande av landets kyrkobyggnader. För några av dem kan dock ett alternativ vara överföring till andra ägare med koppling till berörda gårdsmiljöer. En naturlig utgångspunkt är dock att i första hand anknyta till de grundläggande ståndpunkter som framfördes av regeringen i den proposition som låg till grund för riksdagens beslut om relationsändringen mellan staten och Svenska kyrkan. Där hävdades beträffande äldre församlingskyrkor och domkyrkor att egendomarna med äganderätt skulle överföras till Svenska kyrkan och då till de församlingar inom kyrkan som disponerade dem.13Riksantikvarieämbetet har också utrett förutsättningarna och anser att kyrkorna ska bedömas som specialreglerad kyrklig egen- dom i de fall där staten inte är lagfaren ägare, vilket bland annat

12 Riksantikvarieämbetet (2012). Klargörande av ägoförhållanden för fastigheter som Riksantikvarieämbetet förvaltar.

13 Prop. 1997/98:116, Staten och trossamfunden – bestämmelser om Svenska kyrkan och andra trossamfund, bilaga 3, s. 157.

135

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

gäller ett antal fastigheter som benämns kronomark eller står på ofri grund.14

De socken- och gårdskyrkor där utredningen, av principiella skäl och utifrån fördelen av en sammanhållen förvaltning, föreslår avyttring och framtida förvaltning genom Svenska kyrkan:

•Arnö kyrka, Enköping, C (tillhör Svenska kyrkan)

•Risinge gamla kyrka, Finspång, E (ofri grund)

•Brunneby kyrka, Motala, E (ofri grund)

•Dädesjö gamla kyrka, Växjö, G

•Källa gamla kyrka, Borgholm, H (kronomark)

•Araslövs gamla kyrka, Kristianstad, M

•Suntaks gamla kyrka, Tidaholm, O (kronomark)

•Enångers gamla kyrka, Hudiksvall, X

•Trönö gamla kyrka, Söderhamn, X

Utredningens samlade förslag enligt ovan gäller ytterligare ett objekt, trots att det inte i formell mening avser en kyrkobyggnad. Det gäller en byggnad som ligger i direkt anslutning till Forsa kyrka och prästgård:

• Forsa socken- och gillestuga, Hudiksvall, X

Utöver de kyrkor som behandlats under detta avsnitt förvaltar staten en rad kyrkorum som ingår i helhetsmiljöer som beskrivs under andra kategorier. Det gäller bland annat slotten i Stockholm, Ulriksdal, Drottningholm, Rosersberg, Strömsholm, Kalmar, Läckö och Vadstena samt de kyrkorum som ingår i Karlsborgs, Nya Älvsborgs och Carlstens fästningar.

4.2.3Borgar och slott

De äldsta befästningar som fortfarande kan urskiljas i landskapet är de förhistoriska borgarna från orostider under folkvandringstiden och senare under vikingatiden. Befästningsbyggandet i det som skulle bli Sverige influerades av den europeiska utvecklingen, där

14 Riksantikvarieämbetet (2012). Klargörande av ägoförhållanden för fastigheter som Riksantikvarieämbetet förvaltar, s. 3.

136

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

korsriddarnas borgar i det heliga landet kom att bli normbildande för borgbyggandet i Västeuropa. Under 1100-talet uppstod behovet av starkare fästen för de olika herremännen som slogs om makten. De första egentliga borgarna var kastalerna, torn av sten, som i vissa fall byggdes på till större borgar. Även de medeltida kyrkorna kunde ha försvarsfunktioner.

Befästa hus och borgar har genom tiderna varit ett uttryck för makt, kontroll och försvar av den rådande makten och har upp- kommit av olika anledningar. I Sverige hör ruinen av kungaborgen Näs på Visingsö till en av de äldsta borgarna. Borgarna anlades ofta vid strategiska platser, som handelsplatser och städer eller biskopsborgar som Läckö, Linköpings och Tynnelsö slott.

Äldre försvarsverk kunde med tiden utvecklas till mer omfat- tande anläggningar eller få alltmer av slottskaraktär. Det kunde sammanhänga med att oroligheter i området lagt sig eller att äldre borgar förstörts och modernare slott i stället uppfördes. Sådan kontinuitet vittnar om platsens långvariga betydelse. När kunga- makten blev starkare införlivades flera borgar under kronans kontroll. Vasaätten genomförde många stora ombyggnadsprojekt vid de äldre borgarna, till exempel Nyköpings hus, Kalmar, Örebro och Västerås slott, medan helt nya slott samtidigt uppfördes i Uppsala, Vadstena och Gävle. Gustav Vasa och hans söner ville manifestera sig som kungaätt och sin rätt till makten. De ville även visa att kungariket Sverige var ett rike med stora resurser och fram- stående inom konst och arkitektur. Ofta fanns flera anknutna kungsgårdar till borgen, vilket visar på kungamaktens behov av att organisera sin naturahushållning och säkra resurser för att regera. Dessa borgar och slott har senare kallats Vasaborgar, under en tid då nationalismen och tanken om ett nationellt kulturarv började växa fram.

Det kungliga residenset i olika landsändar kom så småningom att etablera sig enbart i Stockholm. Det blev då kungens befall- ningshavare, sedermera landshövding, som fick uppgiften att före- träda kronan i länet. Flera av borgarna och slotten införlivades i det system av länsresidens som kom av länsindelningen under 1600- talet.

Då Skåne blev svenskt 1658 byggdes borgarna i Landskrona och Malmö om till större bastionsbefästningar. Glimmingehus utgör Nordens bäst bevarade medeltida borg och uppfördes ursprung- ligen i det dåvarande Danmark för riksrådet och länsherren som bostad och försvarsanläggning.

137

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Borgar och slott visar på lång kontinuitet och en sammansatt och komplex historia med många olika funktioner. Delar av bygg- naderna användes som kronomagasin där den skatt som betalades i natura förvarades. Att de också fungerade som fängelser var vanligt fram till länsfängelsernas byggande vid mitten av 1800-talet och framåt.

Borgar och slott är till stor del tillgängliga i dag genom musei- verksamhet, kulturevenemang och länsrepresentation. De har en långvarig koppling till staten historia och utredningen föreslår ett fortsatt statligt ägande av:

•Svartsjö slott, Ekerö, AB

•Uppsala slott, C

•Nyköpings hus, D

•Linköpings slott, E

•Vadstena slott, E

•Kalmar slott, H

•Landskrona citadell, M

•Malmöhus slott, M

•Glimmingehus, Simrishamn, M

•Läckö slott, Lidköping, O

•Örebro slott, T

•Västerås slott, U

•Gävle slott, X

Utredningen bedömer att staten inte längre bör äga och förvalta:

• Tynnelsö slott, Strängnäs, D

Den medeltida biskopsborgen Tynnelsö intogs av Gustav Vasa till kronan men avyttrades senare åter av kungahuset i slutet av 1700- talet. Det ursprungliga slottet har i olika omgångar byggts till och förändrats, numera är den avstyckade slottsfastigheten omgiven av privatägd mark och saknar det sammanhang som egendomen en gång representerade. Slottet kom i statens ägo genom en donation

138

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

till Vitterhetsakademien för att disponeras ”på sätt och för ändamål som Kungl. Akademien bestämmer”.15

4.2.4Försvarsanläggningar

Försvar och militära anläggningar har en direkt anknytning till makten och statens historia. Det föreslagna innehavet speglar väl det regionala perspektivet: hoten från nord, öst, söder och väst samt deras respektive epokers specifika motmedel. Tidsmässigt finns också en jämn fördelning: Vasatid, stormaktstid, frihetstid, 1800-tal, 1900-tal och Kalla kriget. Fördelningen mellan vapen- slagen i modern tid är dock mycket ojämn med en överbetoning av det fasta kustförsvarets anläggningar på bekostnad av införlivandet av civilförsvar och flygvapen.

Utredningen har vid genomgång av kulturfastigheter med militär anknytning grupperat objekten i några undergrupper. Det gäller dels en uppdelning i äldre och yngre försvarsanläggningar, dels en grupp fastigheter som omfattar garnisoner, läger och andra försvarsmiljöer. En rad äldre anläggningar som i huvudsak saknar koppling till dagens försvarsbehov förvaltas i dag av Statens fastig- hetsverk medan fastigheter som nyttjas av Försvarsmakten i huvudsak förvaltas av Fortifikationsverket. Sådana senare objekt, som av kulturhistoriska skäl föreslås kvarstå i statlig ägo, kan av naturliga skäl inte alltid möta allmänhetens önskemål om fysisk tillgänglighet.

Ett visst representativt urval av fastigheter bör göras med hän- syn till geografisk spridning, försvarsstrategiskt tänkande och för- svarsteknisk utveckling. En grundläggande utgångspunkt har varit att söka avgränsningar av kommande förvaltningsuppdrag som medger sammanhållen förvaltning av större miljöer, till exempel där kulturfastigheter ligger insprängda i bebyggelse och miljöer av annan typ. De tydligaste koncentrationerna av ett fortsatt statlig åtagande av kulturhistoriska skäl bör enligt utredningens bedöm- ning gälla Marinbasen Karlskrona inklusive Kungsholms fort och Aspö, som ingår i världsarvet, Karlsborg vid Vättern, Hemsö fäst- ning i Härnösand samt Bodens fästning. Stockholm, dess inlopp samt Göteborgsområdet har starka koncentrationer av försvars- fastigheter som är betydelsefulla för förståelsen av vår försvars- historia.

15 Gåvobrev 20 februari 1940 från kabinettskammarherre E. Boström.

139

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Ett flertal kasernetablissemang har tidigare förts över till andra förvaltare, den kulturhistoriskt intressanta miljön har ofta varit en tillgång för dessa områdens utveckling.

Några av försvarsanläggningarna har i samband med tidigare beredningar och regeringsbeslut 2008 bedömts lämpliga för avytt- ring. I vissa fall har dock förutsättningarna för nyttjande och till- gängliggörande ändrats, vilket utredningen tagit hänsyn till i sina förslag.

Äldre försvarsanläggningar

Historiskt sett förändrades den militära hotbilden under 1500-talet och gränsförsvaret stärktes. Befästningarna i Stockholm och Kalmar moderniserades och nya fästen byggdes i Vadstena och Uppsala. Århundradet därefter brukar betecknas som befästnings- konstens gyllene tid. En helt ny fästningsstad, Göteborg, anlades efter holländsk modell. Flottans nya basstation blev Karlskrona med befästningar, hamnar och en civil stad. Den fortsatta uppbygg- naden visar på en arkitektonisk och teknisk storhetstid. Örlogs- basen har bedrivit marin verksamhet fram till i dag och ingår i det större område som 1998 utsågs som världsarv.

Stormaktstidens militära rustning fortsatte in i senare epoker. Utvecklingen av fästningsstaden Göteborg med skansarna Kronan och Lejonet med Nya Älvsborgs fästning samt förstärkningar av västkusten med Varbergs, Bohus och Carlstens fästningar vittnar om detta. Varbergs fästning kom i svenska händer i och med freden i Brömsebro 1645, de övriga genom freden i Roskilde 1658.

De etablerade försvarspositionerna förstärktes under 1600- och 1700-tal. Då färdigställdes Dalarö skans, Malmöhus, Grimskärs skans och Landskrona citadell samt senare även Fredriksborgs fäst- ning.

Erfarenheterna från Napoleonkrigen och förlusten av Finland ledde under 1800-talet fram till ett nytt strategiskt tänkande, centralförsvarsprincipen. Försvaret skulle stödjas av en stor för- rådsfästning som säker replipunkt för kung, regering och riksdag. Karlsborgs fästning byggdes för detta ändamål. Huvudstaden försvar förnyades med flera anläggningar vid kusten som i Vaxholm och Rindö/Värmdö och samtidigt moderniserades försvaret av Karlskrona.

140

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

Bland de äldre försvarsanläggningarna bör staten av kulturhisto- riska skäl ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för:

•Dalarö skans, Haninge, AB

•Rindö redutt, Vaxholm, AB

•Vaxholms kastell, AB

•Fredriksborgs fästning, Värmdö, AB

•Grimskärs skans, Kalmar, H

•Enholmen, Gotland, I

•Sydkustens örlogsbas (i dag Marinbasen) med tillhörande anläggningar, Karlskrona, K

•Varbergs fästning, N

•Nya Älvsborgs fästning, Göteborg, O

•Skansen Lejonet, Göteborg, O

•Skansen Kronan, Göteborg, O

•Bohus fästning, Kungälv, O

•Karlsborgs fästning, O

•Carlstens fästning, Kungälv, O

Vissa äldre försvarsanläggningar, som Malmöhus och Landskrona citadell, behandlas under avsnittet om slott och borgar. Enholmen utanför Slite på Gotland, med sin tre generationers befästnings- verk, är kulturhistoriskt intressant genom den långa kontinuiteten av försvarsanläggningar på ön och anknyter därför också till följande avsnitt om moderna försvarsanläggningar. Enholmen angavs i samband med 1990-talets fastighetsreform som ett av de förtecknade objekt som riksdagen beslutade att av kulturpolitiska skäl förvalta i myndighetsform.16

16 Prop. 1992/93:37, bilaga 1.3, s. 30. Regeringen beslutade dock 2008-05-22 om avyttring i en tid då förutsättningarna för tillgängliggörande bedömdes som begränsade.

141

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Moderna försvarsanläggningar

En ny försvarsstrategi utvecklades vid 1800-tales slut när befäst- ningsverken gick under jorden eller in i berget. År 1900 beslutades att anlägga Bodens fästning, den första svenska anläggning som i stor skala anlades i berg. Detta kom att bli normbildande under hela 1900-talet.

Under perioden strax innan och under andra världskriget utvecklades moderna så kallade lätta befästningar, bunkrar. Dessa byggdes i stort antal längs Skånes och Blekinges kuster, längs vissa gränsavsnitt och i skärgårdarna. Utbyggnaden av kustartilleriet fortsatte ut i yttersta skärgården.

Det kalla kriget innebar hot om kärnvapenanfall och ett stort antal underjordiska anläggningar byggdes. Hemsö fästning med sina tre underjordsanläggningar hör till de bäst bevarade anlägg- ningarna från denna period. Landsorts ERSTA-batteri markerar typmässigt en slutpunkt för denna utveckling. I Karlskrona kan utvecklingen särskilt tydliggöras med kustspaningsradarstationen och Nya Ellenabben. Rikets gränser skulle försvaras och på grund av Norrlands ökade betydelse anlades en spärrfästning vid Lule älv. Samtidigt fortsatte moderniseringen av kustartilleriet. De tekniska framstegen gjorde att det snarare handlade om nedgrävda tekniska installationer än om byggnadsverk. De olika nedrustningsbesluten i slutet av 1900-talet kom senare att medföra en total nedläggning av kustartilleriet och andra fasta befästningar.

Bland mer moderna försvarsanläggningar bedömer utredningen att staten av kulturhistoriska skäl bör ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för:

•ERSTA-batteri på Landsort, Nynäshamn, AB

•Oscar-Fredriksborg, Vaxholm, AB

•Siarö fort, Österåker, AB

•Bodens fästning med fort och delar av garnisonen, BD

•Modernare anläggningar tillhörande Marinbasen Karlskrona, K

•Oskar II:s fort, Göteborg, O

•Hemsö fästning, Härnösand, Y

142

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

Garnisoner, läger och andra försvarsmiljöer

Ett antal miljöer i Stockholm berörs under denna rubrik, som Karlbergs slott med dess betydelse för officersutbildningen, därtill Skepps- och Kastellholmarna. De ursprungliga delarna av Karlbergs slott uppfördes redan 1634. Slottet kom 1688 i kunglig ägo och användes från slutet av 1700-talet för den krigsakademi som Gustav III lät inrätta. Karlberg har med sin nuvarande militärhögskola sedan dess haft kvar denna funktion och utgör därmed en av världens äldsta krigsakademier på samma plats och i samma bygg- nad. Till fastigheten hör även en slottspark, ursprungligen anlagd som barockpark, senare omgestaltad till engelsk park.

Portalverken för kasernbyggandet är Kvarteret Krubban för Liv- gardet till häst samt Kavallerikasernen i Stockholm. Kronobageriet och Artillerigården i Stockholm visar också på betydelsen av den militära infrastrukturen.

Utanför huvudstaden finns en rad kulturhistoriskt värdefulla objekt som förutsätts kvarstå i statlig förvaltning. Det gäller stora delar av till Marinbasen i Karlskrona anknutna fastigheter, bygg- nader och miljöer, Eksjö garnison, Marma och Skillingarydslägren samt garnisonen Malmen i Linköping, som kan visa på samman- hang som möteshed, tidig flygflottilj samt vittna om efterkrigs- tidens starka statliga satsning på samarbetet mellan försvar och industri. Staten bör även fortsättningsvis behålla Strömsholms ridskola i sin ägo. Anläggningen anknyter till en tidigare infanteri- miljö och ligger i nära anslutning till Strömsholms slott, som ingår i den kungliga dispositionen.

Revingehed och Skövde garnison bedöms ha möjlighet att utvecklas även utanför en statlig förvaltning om försvarsändamålen skulle upphöra.

Garnisoner, läger och andra försvarsmiljöer som utredningen bedömer bör kvarstå i statlig ägo av kulturhistoriska skäl:

•Karlbergs slott och park, Solna, AB

•Artillerigården, Stockholm, AB

•Kronobageriet, Stockholm, AB

•Kvarteret Krubban, Stockholm, AB

•Livgardets kavallerikasern, Stockholm, AB

•Skepps- och kastellholmarna, Stockholm, AB

143

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

•Marma läger, Älvkarleby, C17

•Malmen, Linköping, E

•Eksjö garnison, F

•Skillingarydslägren, Vaggeryd, F

•Ett stort antal fastigheter, byggnader och miljöer i Karlskrona- området, K

•Strömsholms ridskola, Hallstahammar, U

Den f.d. karantänanstalten på Stora Känsö utanför Göteborg bör, trots att anläggningen för närvarande står på ofri grund, ägd av samfällighet, om möjligt kvarstå i statlig förvaltning.

Ytterligare ett antal objekt behöver inte ägas och förvaltas inom staten av kulturhistoriska skäl men kan i dagsläget inte avyttras av verksamhetsskäl. De föreslås därför, så länge nuvarande verksam- heter fortgår, kvarstå i statlig ägo:

•Järflotta, Nynäshamn, AB

•Revingehed, Lund, M

•Skövde garnison, O

För en mindre grupp äldre och modernare försvarsanläggningar bedömer utredningen att staten inte behöver ha dem i sin ägo av kulturhistoriska skäl:

•Arholma kustartilleribatteri, Norrtälje, AB

•Bomyrberget, Jokkmokk, BD

•Fårösunds fästning med batterier, Gotland, I

•Tingstäde fästning, Gotland, I

•Jutudden batteri på Aspö, Karlskrona, K

•Stenbrottsbatteriet på Tjurkö, Karlskrona, K

•Södra strandverket, Kungälv, O

•Eda skans, Eda, S

17 Ska avyttras enligt regeringsbeslut 2008-05-22. Försvarsmakten har sedan dess återtagit sin uppsägning av området, som ingår i Fortifikationsverkets förvaltning.

144

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

4.2.5Den kungliga dispositionen

Den kungliga dispositionsrätten tillkom i samband med den nya regeringsformen 1809. En åtskillnad gjordes då mellan vad som bedömdes vara kungens personliga egendom och det som var statens/kronans egendom. De fastigheter som berörs av dispo- sitionsrätten utgör sedan dess ett statligt ansvarstagande. Den nu gällande regeringsformen från 1975 ändrade inte på detta för- hållande. Staten äger fastigheterna inom den kungliga dispositions- rätten, som till största delen förvaltas av Statens fastighetsverk, utom Kungliga Djurgården som förvaltas av Kungl. Djurgårdens förvaltning (KDF). Den kungliga dispositionsrätten företräds inom Hovstaterna av Ståthållarämbetet (STÄ).

Fastigheterna inom den kungliga dispositionsrätten har en lång och innehållsrik historia knuten till staten. Fastigheterna är geogra- fiskt koncentrerade till Mälardalen och Stockholmsregionen. De representerar kungamakten i Sverige och innehåller rika kultur- historiska, arkitektoniska och konstnärliga värden i byggnader, trädgårdar och parker samt i omgivande kulturlandskap. De kung- liga slotten och parkerna är till stora delar tillgängliga för allmän- heten.

Dispositionsrätten avser i huvudsak Stockholms slott samt fastigheter på Djurgården i Stockholm, Drottningholms slotts- område med Kina slott och Kanton, Rosersbergs slott, Tullgarns slottsområde, Haga slott och Hagaparkens byggnader, Ulriksdals slottsområde, Strömsholms slottsområde samt Gripsholms slott. Även Riddarholmskyrkan och Kungliga hovstallet i Stockholm ingår i dispositionsrätten. Haga, Ulriksdal och Kungliga Djur- gården ingår i Nationalstadsparken i Stockholm och Solna18. Drott- ningholmsområdet är upptaget på världsarvslistan.

Den kungliga dispositionsrättens utbredning finns angiven på kartor utfärdade efter överenskommelse mellan Statens fastighets- verk och Ståthållarämbetet. Smärre förändringar sker ibland i fråga om vilka markområden och byggnader som omfattas av dispo- sitionsrätten. Kungen kan frånträda sin dispositionsrätt till bygg- nader och mark under viss tid, för visst nyttjande eller helt avsäga sig dispositionsrätten. Så skedde till förmån för regeringen beträf- fande Haga slott under 1960-talet. Regeringen återlämnade 2009 denna del av dispositionsrätten till kungen.

18 Tillkom genom riksdagsbeslut 1994 och regleras genom miljöbalken. Regeringen fast- ställde 2009 namnet Kungliga Nationalstadsparken.

145

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Det finns inom denna kategori av fastigheter vissa möjligheter att göra en översyn för vad som behöver ägas och förvaltas av staten. Haga tingshus i Solna anses ingå i dispositionsrätten men kan avyttras, om samförstånd om detta uppnås. Staten behöver inte långsiktigt förvalta detta objekt av kulturhistoriska skäl. Samma sak gäller Skönntorp och Emmylund vid Ulriksdals slott i Solna.

4.2.6Klostermiljöer, kungsgårdar och andra boställen

Statens jordägande handlar till stor del om kungamakten och en framväxande statsmakt, men också om statens finanser och vad som har ansetts värdefullt och viktigt. Skiftande finansiella för- hållanden innebar såväl indragning av gårdar från kyrkor, kloster och adel som att jorden genom donation användes som lön och ersättning. Att för framtiden behålla ett antal jordbruksegendomar i statlig ägo är därmed ett sätt att berätta om hur staten har försörjt sig själv – både ekonomiskt och med livsmedel. Det unika är det långvariga brukandet av dessa helhetsmiljöer, som omfattar äldre slottsanläggningar med ekonomibyggnader och bostäder, men även senare tiders byggnader för nutida drift.

Kungsgårdar, kungsladugårdar eller kronogårdar är en grupp fastigheter som i regel varit i statens ägo under en mycket lång tid. Benämningen kungsgård användes ursprungligen för större gårdar som ägdes av kronan och disponerades av kungen. Till kungs- gårdarna hörde torp och ibland även underlydande gårdar. Kungs- gårdarna, som utgör de äldsta av statens jordbruksfastigheter, skulle ha en allsidig egen produktion för att försörja ett storhushåll. Till gårdarna hörde stora arealer ängs- och betesmark, men också skog och fiskevatten. I och med reformationen under Gustav Vasa drogs kyrkans storgårdar in till staten och kungsgårdarna ökade i antal. Till dessa gårdar hörde bland annat ärkebiskopens Biskops- Arnö, Skarabiskopens Läckö slott, Alvastra kungsgård (Alvastra cistercienserklosters gård), Kungsbergs kungsgård (Vårfruberga klosters gård) och Roma kungsgård (cistercienserklostret Guth- nalia). Antalet kungsgårdar ökade ytterligare som följd av freds- förhandlingarna i Köpenhamn 1660, då svenska staten fick ett stort antal adelsgods i Skåne och Blekinge, som vederlag för Bornholm. Tommarp, Hjälmshult, Bäckaskog, Lillö, Uranienborg och Dalby har sedan dess förvaltats som kungsgårdar.

146

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

Kungsgårdarna bär således på en lång och sammansatt historia av stort värde för att förstå en rad historiska skeenden. Gårdarna utgör också en viktig bas för nuvarande och framtida forskning.19

Klosterordnarna och deras etablering utgjorde en viktig del av den medeltida kyrkan. Den äldsta klosterorden i det medeltida Sverige var cistercienserorden som 1143 inbjöds av kung Sverker den äldre att etablera sig. Orden grundade snabbt en hel rad kloster i södra Sverige. Kungamakten intresserade sig också för tiggar- ordnarna, franciskaner- och dominikanerordnarna, som kom något senare. Kungamakt och adel donerade stora egendomar till klostren och kyrkan. En viktig del av klostrens verksamhet var jordbruk och de drevs ofta som storjordbruk. När klostren drogs in till kronan under reformationen lades klosterverksamheten ned men jord- bruket drevs vidare, ibland som kungsgårdar. Lämningar efter klostren finns i dag kvar som ruiner i anslutning till gårdar och jordbruksmarker, vilket gör att sambandet dem emellan är tydligt avläsbart.

Vadstena kloster utgör ett unikt och omfattande byggnads- komplex med en lång och skiftande historia. Kung Magnus Eriksson testamenterade Bjälboättens palats med tillhörande kungsgård som grund för den heliga Birgittas klosterbygge. Flera Helgeandshus för sjuka fanns under medeltiden och det senare byggda Hospitalet eller Mårten Skinnares hus blev ett av landets största sjukhus. Klostret stängdes 1595 och drogs in till kronan. Statens intresse i Vadstena har varit stort och långvarigt och dagens fastighetsinnehav utgörs bland annat av det medeltida palatset, klosteranläggningar, hospital, sjukhus och Vasaslottet.

Även andra typer av bosättningar finns i statlig ägo. Viby by, en så kallad klungby, har kvar sin oskiftade bystruktur med gårdar, bygata och hägnader. Byn har dock ingen koppling till staten, utan tillhörde slottet Venngarn, vilket ägdes av släkten de la Gardie.

Jordbruk och skogsbruk på statlig mark har inte bara före- kommit på kungsgårdar och boställen. När befolkningen ökade i Sverige under 1600-talet uppmuntrade kronan nybyggen på de vid- sträckta markerna i norr, för att ge människor möjlighet att för- sörja sig och för att stärka landets gränser. Den kolonisation och uppodling av Norrlands inland som tog fart under 1700-talet ledde dock till konflikt med samerna som redan nyttjade marken för

19 Statens fastighetsverk (2009). Kulturfastighetsutredningen, del 1, s. 38.

147

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

rennäring, fiske och jakt.20 Efter hand reglerades nybyggena på olika sätt för att skydda samernas rättigheter. Odlingsgränsen skapades på 1800-talet för att skilja fjällbygden från odlingsbar mark. Olagliga nybyggen ovan odlingsgränsen kunde efter en kunglig förordning 1915 bli fjällägenheter. Nybyggaren ägde inte längre sin bosättning utan arrenderade den av staten.

Statens fastighetsverk övertog 1996 statliga skogsegendomar med höga kulturvärden från dåvarande Domänverket. Skogs- innehavet i norra Sverige ligger på renbetesfjällen i Jämtlands län, mindre områden i Dalarnas län samt på rennäringens åretrunt- marker väster om odlingsgränsen i Norrbottens och Västerbottens län. Statens omfattande markinnehav har åtskilliga kulturhistoriska lämningar och kulturarv från en lång tidsperiod. Samernas kultur- arv med renskötsel, jakt och fiske har många spår efter visten, näringsfång och offerplatser.

SFV förvaltar i dag tre fjällägenheter i Västerbotten. De består av sammanhållna miljöer med enkla timrade byggnader, uthus, stall m.m., därtill odlingsmark och slåtterängar med bevarade odlings- strukturer från äldre tid. Dainanäs har i dag restaurerats och är tillgängligt för besök.

I samband med de stora statliga fastighetsreformerna i början av 1990-talet berördes också kungsgårdarna. Riksdagsbeslutet om att lägga förvaltningen av dessa på den nya fastighetsförvaltande myndigheten Statens fastighetsverk byggde på att dessa bedömdes tillhöra nationalarvet med ”byggnader och egendom som sedan urminnes tid har tillhört kronan”.21

De större jordbruksegendomarna i Statens fastighetsverks för- valtning har varit föremål för diskussion om ett mer formellt skydd. Vissa objekt har också kopplats till förordningen om statliga byggnadsminnen och den hittills gällande 16 §, som bland annat avser större markområden. Förordningen kommer dock att ändras på denna punkt och paragrafen försvinner.22 Staten kan genom ett mer koncentrerat innehav skapa bättre arrondering och därmed förbättrade förutsättningar för de fastigheter som staten ska ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för.

Vid bedömningen av objekten har utredningen lagt vikt vid att egendomarna ska bilda tydliga geografiska helheter, till exempel

20Gadd, C-J. (2000) Det svenska jordbrukets historia – den agrara revolutionen 1700-1870, s. 241. Band 3. Natur & Kultur.

21Prop. 1992/93:37, bilaga 1, s. 15 samt 1992/93:FiU8, s. 14.

22Förordning (2013:558) om statliga byggnadsminnen, träder i kraft 1 januari 2014.

148

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

med bibehållen ägobild, kvarvarande ekonomibyggnader och torp, liksom pågående jordbruksverksamhet. Geografisk och historisk representativitet har också ingått i bedömningen. Några exempel på förvärvshistorik utgörs av reformation (Ottenby), reduktion (Landsberga) och vederlagsgods (Lillö). Exempel på användning är kungsgård (Roma), landshövdingebostad (Kronoberg) och militärt boställe (Frövi). Dessa gårdar utgör en del av berättelsen om statens jordinnehav under historien. Klostrens indragning till kronan ger den historiska kopplingen och motiverar därmed att Alvastra, Roma och Vadstena kvarstår i statlig ägo. Gripsholms slott, som ingår i dispositionsrätten, ger tillsammans med Grips- holms kungsladugård och Kungsbergs kungsgård en samlad miljö med slott, park och djurgård som fortsatt bör förvaltas av staten. Hjorthagen anlades redan på 1600-talet, har sedan dess varit betes- mark och är i dag naturreservat med ett bestånd dovhjortar.

Fastigheter som utredningen sammantaget föreslår bör kvarstå i statlig ägo av kulturhistoriska skäl är:

•Lovö och Svartsjö kungsgårdar, Ekerö, AB

•Rosersbergs kungsgård, Sigtuna, AB

•Tullgarns kungsgård, Södertälje, AB

•Fjällägenheterna Åkernäs och Örnbo, Sorsele, AC

•Fjällägenheten Dainanäs, Vilhelmina, AC

•Landsberga översteboställe, Enköping, C

•Biskops-Arnö, Håbo, C

•Lilla Kungsladugården, Nyköping, D

•Stora Kungsladugården, Nyköping, D

•Gripsholms kungsladugård, Strängnäs, D

•Kungsbergs kungsgård, Strängnäs, D

•Vadstena klosteranläggning, Vadstena, E

•Herrsäters majorsboställe, Åtvidaberg, E

•Alvastra kungsgård, Ödeshög, E

•Visingsborg, Jönköping, F

•Kronobergs kungsgård, Växjö, G

149

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

•Ottenby kungsgård, Mörbylånga, H

•Roma kungsgård, Gotland, I

•Lillö, Kristianstad, M

•Uranienborg kungsgård, Landskrona, M

•Dalby kungsgård, Lund, M

•Tommarp, Åstorp, M

•Kastellegården översteboställe, Kungälv, O

•Läckö kungsgård, Lidköping, O

•Strömsholms kungsladugård, Hallstahammar, U

•Frövi översteboställe, Västerås, U

Fastigheter som utredningen bedömer att staten inte bör ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för av kulturhistoriska skäl är:

•Viby by, Sigtuna, AB

•Ådön kaptensboställe, Flen, D

•Tuna kungsgård, Linköping, E

•Rönö kungsgård (ruin), Norrköping, E

•Hjälmshult, Helsingborg, M

•Bäckaskogs slott och kungsgård, Kristianstad, M

•Höjentorp kungsgård, Skara, O

Torpet Rågskärs bebyggelse på Värmdö utanför Stockholm ingår i ett naturreservat och bör därför kvarstå i statlig förvaltning, även om utredningen bedömer att de kulturhistoriska skälen inte är motivet.

4.2.7Gods, herrgårdar och bruksmiljöer

I statens ägo finns ett antal herrgårdar, gods och bruk. Dessa har köpts av eller donerats till staten men ingen av fastigheterna i denna kategori, utom Tumba bruk, har tillkommit genom statlig verksamhet. För flera av dem gäller att de byggts av privatpersoner och köpts in av staten som landområden för försvarsändamål,

150

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

exempelvis som övningsfält kopplade till regementen. Dessa gods och herrgårdars kulturhistoriska koppling till staten är därmed svag och möjligheten att tillgängliggöra dem är dessutom i vissa fall begränsad.

De större gods eller slott som finns i denna kategori visar på adelssläkters byggenskap under 1600-talet. Det finns dock flera väl- bevarade miljöer i landet som kan visa upp liknande kultur- historiska värden. Bogesunds slottsegendom exproprierades genom en särskild lag 1946, lex Bogesund. Egendomen hotades av förfall, genom förvärvet undanröjdes hinder för Stockholms fortsatta expansion och ett betydelsefullt rekreationsområde i stadens närhet tillskapades. Egendomen blev byggnadsminne 1949 och kom först under Byggnadsstyrelsens och därefter SFVs förvaltning. Egen- domen omfattar stora arealer, bland annat sex arrendegårdar.23 Markerna med sitt unika kulturlandskap övervägs i dag få skydd som naturreservat.

Det kända barockslottet Mälsåker köptes 1943 av den norska legationen och användes för utbildning av norsk militär personal. Efter en omfattande brand och stora skador blev svenska staten ägare genom en donation 1951 med Riksantikvarieämbetet som förvaltare. En rad restaureringsinsatser har skett genom olika projekt.24 Salsta slott har anor från medeltiden och är i dag känt som ett av de bäst bevarade barockslotten. Slottets historia illustre- rar adelns omfattande byggande, egendomen visar också på en historia med ägarbyten, restaureringar och tillkomst av nya stil- inredningar. I vissa perioder stod slottet obebott. Under 1970-talet kunde inte ägarna bära de stora underhållskostnaderna och egen- domen med tegelbruk såldes till Domänverket. Slottet byggnads- minnesförklarades 1993, förvaltningen övertogs några år senare av SFV.25

Dessa egendomars anknytning till den statliga berättelsen är, som tidigare nämnts, svag. Undantaget bland dessa gods- och slottsmiljöer är Skoklosters slott, som behandlas närmare under gruppen kulturinstitutioner och ingår i myndigheten Livrustkam- maren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwylska museet.

Det medeltida Utö hus utgör på flera sätt en unik och kultur- historiskt intressant byggnad. Gården uppfördes som borg och

23Statens fastighetsverk (1977). Bogesund – det olycksaliga slottet. Kulturvärden 1977:2.

24Johansson, A. (2012) Den glömda armén. Norge – Sverige 1939–1945. Fischer & Co.

25Statens fastighetsverk (2001). Ett Upplandsslott från stormaktstiden. Kulturvärden 2001:3.

151

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

sätesgård för släkten Schack på Arnö i Mälaren och var efter 1600- talet endast tidvis bebodd. Borgen är i dag en av de få välbevarade medeltida profana byggnaderna i landet och övertogs till följd av det höga kulturhistoriska värdet genom en donation 1937 till Vitterhetsakademien. Fastigheten saknar dock anknytning till statliga verksamheter, vilket enligt utredningens bedömning inne- bär att det inte finns motiv för ett fortsatt statligt ägande.

Hovdala slott i Skåne har anor från snapphanetiden. Egendomen exproprierades av staten 1944 för att användas som militärt övningsområde, vilket ledde till att ett stort antal arrendegårdar och byggnader så småningom revs. Huvudbyggnader är numera väl renoverade och förvaltas av SFV. Markerna har övertagits av kom- munen.26

Ytterligare några kulturmiljöer som i dag förvaltas av myndig- heter har svag koppling till den statliga historien. Järnbruken har varit betydelsefulla genom sina bidrag till Sveriges utveckling, men initiativen till dessa bruk har varit privata. Malingsbo herrgård i karolinerstil hör till järnbrukets storhetstid under 1700-talet. Åtskilliga av ekonomibyggnaderna är i dag borta.

För Lövstabruk och Huseby bruk finns villkor i samband med donationer till staten. Miljöerna i sig uppvisar stora kultur- historiska värden och har utvecklats till populära besöksmål. Bygg- naderna vid Lövstabruk övergick i statens ägo 1997 och stiftelsen Leufsta står för verksamhet och drift. Huseby bruk med till- hörande skog och jordbruk donerades till staten 1994.

Delar av bruksmiljön i Tumba bruk förvaltas av SFV till följd av ett riksdagsbeslut i samband med att Riksbanken överlämnade dessa till staten. Staten äger endast äldre bostadshus och andra bruksbyggnader. På bruksområdet ligger dagens produktions- anläggning, som är i privat ägo. Kungliga Myntkabinettet med Tumba bruksmuseum disponerar ett antal byggnader för sin verk- samhet, som skildrar pappersbruket och sedeltryckeriets historia. Utredningen menar att den av staten förvaltade bruksmiljön där- med motiverar ett fortsatt ägande.

Sammanfattningsvis innebär det att utredningen föreslår att staten av kulturhistoriska skäl fortsatt ska äga och förvalta:

• Tumba bruk, Botkyrka, AB

26 Statens fastighetsverk (2002). Hovdala slott i västra Göinge. Kulturvärlden 2002:4

152

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

Vissa ytterligare fastigheter bör enligt utredningens bedömning under nuvarande förhållanden kvarstå i statlig förvaltning av verk- samhetsskäl, även om ett fortsatt ägande inte främst motiveras av kulturhistoriska skäl och utredningens samlade urvalskriterier. Det gäller främst önskemål om en sammanhållen förvaltning för objekt som ingår i militära anläggningar och övningsområden så länge den militära verksamheten pågår samt byggnadsminnet Sträntemölla kvarn, som ingår i ett naturreservat där staten är markägare.

Utredningen erfar vidare att förutsättningarna kring donationen av Huseby bruk enligt SFV innebär svårigheter då det gäller möjlig- heterna att genomföra en avyttring.

Fastigheter som av verksamhetsskäl och gällande förutsättningar bör kvarstå i statlig ägo:

•Berga slott och jordbruksmark, Haninge, AB (militärt område)

•Granhammars herrgård, Upplands-Bro, AB (militärt område)

•Huseby bruk, Alvesta, G (donationsförutsättningar)

•Sträntemölla kvarn, Simrishamn, M (naturreservat)

•Klagstorps herrgård, Skövde, R (militärt område)

•Villingsbergs herrgård, Karlskoga, T (militärt område)

Fastigheter som utredningen bedömer att staten inte bör ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för av kulturhistoriska eller verksam- hetsskäl:

•Bogesunds slott, Vaxholm, AB

•Utö hus, Enköping, C

•Lövstabruk, Tierp, C

•Salsta slott och kronomark, Uppsala, C

•Mälsåkers slott, Strängnäs, D

•Hovdala slott, Hässleholm, M

•Igelbäckens masugn, Askersund, T

•Malingsbo herrgård, Smedjebacken, W

Utredningens förslag kring denna typ av fastigheter överensstäm- mer till vissa delar med den tidigare Kulturfastighetsutredningen,

153

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

som också förordade avyttring av bland annat Mälsåkers slott och Igelbäckens masugn. I det nu aktuella utredningsarbetet har större vikt lagts vid att objekten bör anknyta till den statliga historien för att också långsiktigt inrymmas i ett statligt bestånd av kultur- fastigheter.

4.2.8Trafikfastigheter

Fastigheterna och objekten inom denna kategori berättar om statens övergripande roll och ansvar för infrastrukturbyggandet. Stora satsningar gjordes under 1800- och 1900-talen då järnvägs- näten byggdes ut. Flera olika slag av kulturhistoriskt skyddade stationsmiljöer med stationshus, vattentorn och lokstallar fanns tidigare i statens bestånd. Ägobilden förändrades och ett stort antal kulturhistoriskt värdefulla stationshus bolagiserades i Jernhusen AB som en följd av fastighetsreformen 2000/2001. Byggnaderna övergick från att vara statliga byggnadsminnen (SBM) till att bli byggnadsminnen enligt kulturminneslagen. Kvar i statens och Trafikverkets bestånd och skyddade som SBM finns ännu viss bebyggelse, flera perrongtak, några vattentorn, ställverk m.m. Trafikverket bedriver till följd av ett särskilt regeringsuppdrag till tidigare Banverket ett avvecklingsprojekt fram till och med 2013, som bland annat berör vissa kulturhistoriska miljöer och byggnads- minnen.

I norr tillkom Malmbanan 1888–1902 mellan Narvik och Luleå för att möjliggöra transport av malm till isfria hamnar under hela året. Inlandsbanan påbörjades 1907 för att knyta ihop Norrland med södra Sverige. Utefter banorna finns stationsmiljöer, trans- formatoranläggningar m.m. som berättar om de stora investeringar som gjordes. Malmbanan har en betydande plats i den industri- historiska utvecklingen men är i aktivt bruk och inte möjlig att tillgängliggöra till alla delar. Inlandsbanan disponeras av de 15 kommunerna längs banan genom Inlandsbanan AB. Bolaget ska utveckla och driva verksamhet för kommunernas och näringens behov.

En rad andra bansträckor utgör i dag museijärnvägar och drivs ofta av föreningar och sällskap. I flera fall fungerar de som populära besöksmål, där allmänheten ges möjlighet att färdas kortare sträckor med äldre typer av tåg och vagnar.

154

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

I enlighet med utredningens grundsyn om fördelar med en sammanhållen förvaltning av vissa omfattande och komplexa miljöer, bör en statlig förvaltning av de kulturhistoriskt värdefulla objekten inom järnvägsområdet fortsatt ske genom Trafikverkets försorg. Det gäller viss bebyggelse, främst längs Malmbanan, samt de vattentorn, perrongtak och övriga objekt som fortsatt dispone- ras i verksamheten eller anknyter till befintliga miljöer, spår- och stationsområden.

Inom trafikområdet är en fortsatt förvaltning under den tekniskt ansvariga myndigheten särskilt motiverad för objekt som behövs för driften, har högt teknikinnehåll eller innebär tillgäng- lighetsproblem. Det gäller till exempel byggnader i anslutning till järnvägens spårområden och de brokonstruktioner som klassats som statliga byggnadsminnen. Avgörande i sammanhanget är att den förvaltande myndigheten ges resurser och uppdrag att ansvara för sådana byggnadsminnen och andra kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader. Samråd om fortsatt förvaltning ska tas med RAÄ och SFV när anläggningarna slutligt tas ur bruk. Utred- ningen återkommer till dessa frågor i ett senare avsnitt.

Broar som utredningen av kulturhistoriska skäl bedömer bör kvarstå i statlig ägo och i förvaltning under Trafikverket är:

•Gamla Årstabron, Stockholm, AB

•Tallbergsbron, Nordmaling, AC

•Sikforsbron, Piteå, BD

•Gamla Svinesundsbron, Strömstad, O

•Sandöbron, Kramfors, Y

Öjebron, Mjölby, förvaltas av RAÄ med hjälp av fondmedel för- valtade av Vitterhetsakademien. Bron är dock samfälligt ägd och ingår inte i den statligt ägda gruppen fastigheter. Bron bör därför närmast diskuteras med avseende på hur den fortsatta skötseln ska kunna övertas av samfälligheten och finansieringen regleras.27

Utredningen erfar vidare att ytterligare fyra järnvägsbroar, i Gysinge över Dalälven, diskuteras av berörda myndigheter för fortsatt skydd. Eftersom de f.n. inte utgör byggnadsminnen har utredningen valt att lägga dem utanför urvalsramen.

27 Finansiering av driften bör även fortsatt kunna ske genom nyttjande av Gustav Adolfs- fonden. Brons ägoförhållande klargörs i skrivelse till utredningen från Riksantikvarieämbetet (2012).

155

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Trollhättans kanal- och slussområde hör till de miljöer som kan prioriteras inom den statliga portföljen av kulturhistoriskt värde- fulla trafikanläggningar med sjöfartsanknytning. Förvaltning sker nu genom Sjöfartsverket, vilket enligt utredningens bedömning också fortsatt är en lämplig form.

Utredningen bedömer att följande objekt inte fortsatt behöver ägas av staten av kulturhistoriska skäl, några av dessa behövs inte heller i Trafikverkets verksamhet (*):

•Abisko Östra transformatorhus, Kiruna, BD *

•Stenbackens omformarstation, Kiruna, BD (kvar i drift)

•Vassijaure transformatorstation, Kiruna, BD *

•Gamla Uppsala järnvägsstation, C *(numera bostadshus)

•Lokstall och vattentorn, Kristianstad, M *

•Transformatorhus, Ystad, M (kvar i drift)

•Brunflo f d ställverk, Östersund, Z *

Stenbackens omformarstation och transformatorhuset i Ystad behövs för närvarande i Trafikverkets drift och kan kvarstå i statlig förvaltning av detta skäl. De svårigheter som tidigare beskrivits i kapitel 2 rörande fastighetsbildning och alternativt nyttjande av byggnader på järnvägsfastigheter i anslutning till spårområden, innebär att en föreslagen avyttring av objekt som inte bör ägas av staten av kulturhistoriska skäl och inte längre behövs för driften kan vara betydande. Det kan innebära att avyttring visar sig svår att genomföra för några av ovanstående objekt.28

Inom flygtrafikens område saknas objekt i statlig myndighets- förvaltning. Den civila flygledningen förstatligades 1939, kort därefter utvecklades en motsvarighet inom de militära flottiljerna. Staten tog genom Luftfartsverket i slutet av 1970-talet ett samlat ansvar för dessa frågor. Ansvaret för flygtrafiktjänster och flyg- platser delades därefter 2010, då flygplatserna överfördes till det statliga bolaget Swedavia. Av 40-talet civila flygplatser har Bromma flygplatsbyggnader erhållit skydd som byggnadsminne enligt kulturminneslagen.

28 Objekten i Kristianstad bedöms därför behöva kvarstå i statlig ägo t.v.

156

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

4.2.9Fyrplatser

Kungliga Lotsverket bildades i slutet av 1690-talet. Det statliga ansvaret för att säkra fartygstrafiken längs Sveriges kuster visar således på en lång kontinuitet. Ansvaret ligger numera på Sjöfarts- verket, som bildades 1956, bland annat genom sammanslagning av tidigare Lotsverket och Sjökarteverket samt delar av Kommers- kollegium och Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Fyrar och lots- platser ska ses som delar i ett större kommunikationsnät på vattnet. Ett representativt urval fyrar föreslås kvarstå i statlig ägo med hänvisning till både geografisk spridning och fyrteknisk historia och speglar utvecklingen under drygt 350 år. Södra delen av Östersjön täcktes tidigt av fyrar, då Hansan krävde detta för sin sjöfart. Sveriges äldsta fyrar övertogs från danskarna efter freden 1645. Falsterbo och Kullen (ingår inte i utredningens urvalsram) samt Nidingen hör till dessa och den första svenskbyggda fyren är Landsort från 1651.29

Under 1800-talet upphörde regleringen av inrikes sjötrafik vilket öppnade upp för ångbåtstrafik längs Göta Kanal, utefter kusterna mot Gävle, Gotland och Norrköping. Fyrar uppfördes även för att betjäna sjöfarten på Vänern och Vättern. Vänerns seglationsstyrelse grundades 1799 av privata intressenter, det dröjde dock till in på 1830-talet innan fyrar och större sjömärken anlades i någon större utsträckning.

Tillgänglighet, ägoförhållanden och komplexitet i anslutning till olika fyrplatser utgör viktiga variabler vid det urval som utred- ningen gjort. I gruppen ingår även båkar som var ett billigare alternativ till fyrplatserna. Vissa fyrplatser i norr, som Malören, användes bara under den isfria tiden på året och behövde inte bebyggelse för åretruntboende.

Flera av fyrplatserna ingår i större kulturmiljöer och känsliga naturområden. Fastighetsinnehavet kan vara splittrat på flera ägar- kategorier. Det kan innebära svårigheter att ta ett samlat ansvar för förvaltning och tillgänglighet.30 Intresset för dessa miljöer är ofta stort. Inom gruppen finns fyrplatser som är mer otillgängliga och där staten i första hand bör ta långsiktigt ansvar av kulturhistoriska skäl. Dessa fyrar är också viktiga för att berätta ”kalla krigets” historia.

29Svenska Fyrsällskapet (2007). Fyrhandbok.

30Statens fastighetsverk (2009). Kulturfastighetsutredningen, del 1, s. 39.

157

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

De båkar, fyrar och fyrplatser som prioriteras av kultur- historiska skäl bör föras över till den myndighet som förvaltar statens kulturhistoriskt mest värdefulla fastigheter, för närvarande Statens fastighetsverk. Vissa av objekten har fortsatt nautisk funktion eller annan komplicerad teknik (till exempel sjökabel31) vilket gör att samverkan med Sjöfartsverket kan erfordras. För- delarna med ett mer samlat geografiskt och verksamhetsmässigt förvaltningsansvar innebär vidare att det fortsatta ansvaret för ägande och förvaltning av fyrar och fyrplatser i anslutning till försvarsfastigheter respektive skyddade områden enligt miljöbalken i statlig ägo bör övervägas i relation till berörda myndigheter innan slutlig ställning tas. Det gäller då närmast den myndighet som kan komma att få ansvaret för försvarsfastigheter respektive Natur- vårdsverket.

Följande fastigheter med fyrar och båkar samt anknytande byggnader utgör ett urval som kan visa på ett omfattande system längs Sveriges kuster. Utredningen bedömer att staten av kultur- historiska skäl bör ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för:32

•Måsknuv klocktorn, Haninge, AB

•Arholma båk, Norrtälje, AB (ofri grund)

•Söderarms fyrplats, Norrtälje, AB

•Understens fyrplats, Norrtälje, AB

•Landsorts fyrplats, Nynäshamn, AB

•Klövholmens fyr, Värmdö, AB (ofri grund)

•Korsö torn/båk, Värmdö, AB

•Malörens fyrplats, Kalix, BD

•Rödkallens fyrplats, Luleå, BD

•Örskärs fyrplats, Östhammar, C

•Hävringe båk, Oxelösund, D

•Bokö fyr, Trosa, D

•Ölands norra uddes fyr, Långe Erik, Borgholm, H

•Ölands södra uddes fyr, Långe Jan, Mörbylånga, H

31Berör i förvaltningshänseende frågor om kompetens, koncession och driftansvar.

32I det fall staten endast äger byggnad och inte är markägare innebär detta ett begränsat ägaransvar.

158

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

•Spårö båk, Västervik, H (ofri grund)

•Fårö fyrplats, Gotland, I

•Gotska Sandöns fyrplats, I (nationalpark)

•När fyrplats, Gotland, I (naturreservat)

•Stora Karlsö fyrplats, Gotland, I (naturreservat)

•Utklippans fyrplats, Karlskrona, K

•Sandhammarens fyrplats, Ystad, M

•Nidingens fyr, Kungsbacka, N

•Vinga fyrplats och båk, Göteborg, O

•Vanäs fyr och brygga, Karlsborg, O

•Pater Noster fyrplats, Kungälv, O

Vissa byggnadsminnesskyddade fyrar behöver inte ägas och förvaltas inom staten av kulturhistoriska skäl men bedöms i dags- läget olämpliga att avyttra av verksamhetsskäl. De föreslås därför, så länge nuvarande verksamhet fortgår, kvarstå i statlig ägo. Det gäller bland annat:

•Kapelluddens fyrplats, Borgholm, H

•Faluddens fyr, Gotland, I

Ytterligare fyrar kan under en övergångsperiod behöva kvarstå hos staten tills de inte längre behövs i verksamheten. De fyrar och fyrplatser som inte föreslås ägas av staten av kulturhistoriska skäl är fyrar som redan har representation i den grupp där utredningen föreslår fortsatt statligt ägande och förvaltning. Flera av fyr- platserna kan bevaras utifrån annan lagstiftning och ha goda möjlig- heter att utvecklas med annan ägare än staten. Några av fyrarna är redan i dag populära och välkända besöksmål (Rataskär), i vissa fall med- möjligheter till boende (Bergudden och Tylön). Utredningen bedömer därför att det inte finns kulturhistoriska skäl för ett fortsatt långsiktigt statligt ägaransvar för nedanstående fyrplatser:

•Svartklubbens fyr, Norrtälje, AB (ofri grund)

•Rataskärs fyrplats, Robertsfors, AC

•Berguddens fyrplats, Umeå, AC

159

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

•Bredskärssund nedre fyr, Umeå, AC (ofri grund)

•Holmögadd fyrplats, Umeå, AC

•Djurstens fyr, Östhammar, C

•Högby fyr, Borgholm, H

•Trelleborg kassunfyr, M (ofri grund)

•Ystad inre fyr, M

•Tylöns fyrplats, Halmstad, N

•Hållö fyr, Sotenäs, O (ofri grund)

•Bönans fyr, Gävle, X

•Storjungfruns fyrplats, Söderhamn, X (ofri grund)

Den tekniska utvecklingen inom sjöfarten innebär att de gamla fyrplatserna successivt mister sin ursprungliga betydelse, där Sjö- fartsverkets fyrar släcks och finansiella möjligheter till fortsatt underhåll saknas. Det innebär också att förutsättningarna relativt snart bör prövas av ansvariga myndigheter att skydda och inom staten behålla ytterligare fyrar och miljöer som inte förklarats för byggnadsminnen och därför inte ingått i utredningens prövning, till exempel Kullens fyr i Skåne och vissa fyrar kring Vänern och Vättern. Insjöarnas fyrar har en annan organisatorisk bakgrund och hänger samman med den ökade sjöfarten på vattenvägarna och den viktiga trafiken på Göta kanal samt Göta älv med Trollhätte kanal.

Utredningen har tagit del av det tidigare samordnade bevarande- initiativ som togs från RAÄ, SFV och Sjöfartsverket kring ett system av så kallade ”nationalarvsfyrar”, som ett komplement till dagens system av fyrar som skyddas genom beslut enligt FSBM33. Överlappet mellan dessa två bedömningssystem visade sig vara förhållandevis litet. Detta talar ytterligare för behovet av att se över situationen för fyrplatserna och de fyrar som kommer att avveck- las.

Frågan om ett särskilt ansvarstagande från de intresseföreningar och privata initiativ som tagits kring fyrarna och bevarandet av deras historia utgör ytterligare en fråga att pröva då det gäller statens framtida roll i förvaltningen. Utredningen har bland annat tagit del av ett förslag från privata intressenter om bildandet av en

33 Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m.

160

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

nationell fyrstiftelse, där ett mer omfattande bestånd av fyrar föreslås ingå. Målsättningen är att på detta sätt bevara och under- hålla ett särpräglat kulturarv. En sådan lösning beskrivs ge förut- sättningar för utveckling och tillgänglighet under former som inte alltid möjliggörs inom ramen för en statlig förvaltning. Frågan berör såväl framtida ägoförhållanden som tänkbara alternativa dispositionsformer. Utredningen har inte prövat förutsättningarna för en mer eller mindre omfattande sådan ”privatiserad” förvaltning av kulturhistoriskt prioriterade fyrplatser och de kapitaliserings- alternativ, bland annat med inslag av sponsring, som en sådan lösning skulle innebära.

Utredningen bedömer utifrån nuvarande situation att de prioriterade objekten ovan bör kvarstå i statlig ägo. Frågan om former för ett ökat ansvarstagande från det civila samhället för- tjänar dock en närmare diskussion och beredning.

4.2.10Kulturinstitutioner

Denna grupp fastigheter representeras av ett antal statliga kultur- institutioner och bör därför kvarstå i statlig förvaltning. Bygg- naderna används i de flesta fall i sina ursprungliga funktioner och visar på 1800-talets stora investeringar i institutionell kultur och utbildning.

Operabyggnaden och Dramatiska teatern initierades med privata medel men överlämnades direkt efter färdigställandet till staten för fortsatt förvaltning. Även Sveriges största kultur- historiska museum, Nordiska museet, grundlades liksom Skansen på privat initiativ av Artur Hazelius och drivs i stiftelseform sedan 1880. Tidens ledande arkitekter och konstnärer engagerade sig i de storslagna projekten.

Upphovsmannen till Prins Eugens Waldemarsudde, prins Eugen, hade tidigt tanken att visa sin privata konstsamling för en större allmänhet. Anläggningen med park och konstsamling donerades till svenska folket och ingår numera i myndigheten Nationalmuseum. Thielska Galleriet, uppfört av bankmannen Ernst Thiel, har likheter med Prins Eugens Waldemarsudde. Båda bygg- naderna uppfördes med privata medel och av samma arkitekt, Ferdinand Boberg. Thielska Galleriet berättar dock mer om det stora kapital som byggdes upp i början av 1900-talet av enskilda personer och som tog en aktiv del i samhällets kulturliv. Galleriet

161

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

drivs av en stiftelse och kopplingen till staten är svagare. Thielska Galleriet bedöms inte behöva ägas av staten av kulturhistoriska skäl, men hör i likhet med de övriga stiftelseägda fastigheterna till de etablerade nationella kulturinstitutionerna.

Skoklosters slott hör till myndigheten Livrustkammaren och Skoklosters slott med stiftelsen Hallwylska museet. Slottet med inventarier inköptes av staten 1967, är numera ett statligt museum och föreslås av utredningen kvarstå i statlig ägo.

Ytterligare fastigheter som staten bör ta ett fortsatt långsiktigt ansvar för av kulturhistoriska skäl är Naturhistoriska riksmuseet, Sjöhistoriska museet, Nationalmuseum och Historiska museet.

Sjöhistoriska museet på Djurgården i Stockholm invigdes med donationsmedel i en nyritad byggnad 1938. Arkitekt var Ragnar Östberg. Samlingarna hade dessförinnan under lång tid inrymts i olika provisoriska lokaler.

Förslag om en ändrad förvaltning av Hallwylska museet fördes fram i 2012 års budgetproposition, vilket föranledde riksdagen att besluta att fastigheten kunde överföras till berörd stiftelse.34 Fastig- heten ingår därmed inte i utredningens urvalsram, men ingår verk- samhetsmässigt i myndigheten Livrustkammaren med Skoklosters slott och Stiftelsen Hallwylska museet.

Flera statliga museer är inrymda i byggnader som är skyddade som statliga byggnadsminnen men representerar i utredningens tematiska översikt de ursprungliga statliga verksamheterna. Det gäller bland annat Arkitekturmuseet, Armémuseum, Livrustkam- maren och Musik- och teatermuseet.

4.2.11Läromiljöer

Grunden för utbildningsväsendet låg inom klostren och kyrkans verksamheter, där kyrkomiljöerna i Strängnäs och de medeltida klostermiljöerna utgör exempel på tidiga läromiljöer. Uppsala universitet inrättades tidigt som ett katolskt lärosäte, Lunds universitet har sina rötter i det danska Gråbrödraklostrets verksam- het och blev svenskt universitet efter freden i Roskilde.

Efterhand har den högre utbildningen tagits över av staten. Ett betydande antal kulturhistoriskt värdefulla fastigheter med kopp- ling till olika läromiljöer, som universitet och skolor, förvaltas inte längre av staten, utan av kommuner, fastighetsbolag och stiftelser.

34 Prop. 2012/13:1, UO 2, s. 99.

162

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

Utredningens förslag på långsiktig statlig förvaltning avser de statliga byggnadsminnen som förvaltas av SFV och som ofta utgör universitetens huvudbyggnader med parkanläggningar i Uppsala, Lund och Göteborg.

De gamla gymnasierna fungerade som förberedelse för univer- siteten. De fanns i flera städer, som till exempel Växjö, Strängnäs, Uppsala och Västerås. I dag finns bara några få gymnasiebyggnader kvar i statligt ägo, som Roggeborgen i Strängnäs och Gamla gym- nasiet i Karlstad. Vikten av naturvetenskapliga ämnen på 1700-talet illustreras av det observatorium som uppfördes på Gamla gym- nasiet.

Merparten fastigheter inom gruppen är hela miljöer med lång historisk kontinuitet och en sammansatt historia, vilket uppfyller flera av de urvalskriterier som är uppsatta. De fastigheter som utredningen bedömer långsiktigt bör kvarstå i statlig ägo av kultur- historiska skäl är:

•Kungliga Biblioteket och Bergianska trädgården i Stockholm, AB

•Carolina Rediviva, Gustavianum, Ecclesiastikum och Konsi- storiehuset i Uppsala, C

•Linnéträdgården, Linnés Hammarby och Botaniska trädgården i Uppsala, C

•Universitetshuset och parken i Uppsala, C

•Paulinska gården, Rektorsgården, Malmenius malmgård, Gamla biskopsgården och Roggeborgen i Strängnäs, D

•Universitetshuset, Botaniska trädgården, Historiska museet, Palaestra et odium, Kungshuset/Lundagård, Archeologicum och Theologicum i Lund, M

•Universitetshuset, Göteborg, O

•Gamla gymnasiet i Karlstad, S

De fastigheter som inte föreslås ägas av statens av kulturhistoriska skäl är fastigheter som efter hand har kommit att ingå i univer- sitetsmiljöerna men har haft helt andra funktioner. Ekermanska byggnaden, Dekanhuset och Lorensbergsvillorna uppfördes som privatbostäder och kom efter hand att ingå i respektive universitets bestånd. Gamla Skogsinstitutet i Stockholm är exempel på ett

163

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

tidigt, privat, initiativ för att sprida kunskap inom skogshushåll- ning. Dess historia är intressant men har inte en tydlig koppling till statens engagemang och ambition inom utbildningsväsendet (se följande avsnitt). Observatoriet i Saltsjöbaden initierades helt med privata medel, en donation av Wallenbergsstiftelsen på 1930-talet. Anläggningen överlämnades som gåva till Stockholms universitet och köptes senare in av Kungliga Byggnadsstyrelsen år 1972. Observatoriet inne i Stockholm har en tydligare koppling till stats- makten då Kungliga Vetenskapsakademien var initiativtagare, men fastigheten är inte i statlig ägo.

Fastigheter som utredningen inte bedömer att staten ska ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för av kulturhistoriska skäl:

•Stockholms observatorium i Saltsjöbaden, Nacka, AB

•Musikaliska akademien, Stockholm, AB

•Ekermanska huset och Dekanhuset Oden i Uppsala, C

•Thomanderska studenthemmet, Lund, M (oklart ägoför- hållande)

•Lorensbergsvillorna, Göteborg, O

•Skara veterinärinrättning och prebendebostad, O

4.2.12Administration och förvaltning

Inom denna kategori finns fastigheter med anknytning till den verkställande respektive dömande makten, vilka förvaltas av SFV. Fastigheter med anknytning till den lagstiftande makten förvaltas av Riksdagsförvaltningen. Fastigheternas bakgrund, historia och nyttjande varierar påtagligt. De spänner tidsmässigt i huvudsak från 1600- till 1900-talet.

Statens administration och förvaltning består av länsresidens, fastigheter för regeringen, statliga verk och myndigheter som dom- stolar, post- och tullväsen, fängelser m.m. Inom kategorin finns en koncentration av fastigheter i Stockholm, framför allt Gamla stan och city. Här finns såväl forna adelspalats som andra byggnader uppförda under 1600- och 1700-talet. Vissa byggdes för statliga myndigheter, som Södra Bancohuset, uppfört för det statliga bank- väsendet. Arvfurstens palats vid Gustav Adolfs torg uppfördes under slutet av 1700-talet som kunglig bostad, men inköptes av

164

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

staten i början av 1900-talet och nyttjas sedan 1906 av Utrikes- departementet.

Byggnaden Rosenbad har blivit en välkänd symbol för Sveriges regering. I sin helhet omfattar Regeringskansliet tolv departement fördelade över tio kvarter. Rosenbad stod klart 1902 och byggdes ursprungligen för helt andra ändamål, som banklokaler, kontor, butiker och restaurang. Successivt övertog staten hela byggnaden och kvarterets intilliggande bankhus. Innan Regeringskansliet etablerade sig i kvarteret Rosenbad fungerade det så kallade Kansli- huset (tillhör numera riksdagen) vid Mynttorget i Gamla stan som ämbetslokaler i flera hundra år. Kungliga Majestätets kansli påbörjade en successiv utflyttning från slottet till det dåtida Kung- liga myntet, som blev kanslihus efter den stora slottsbranden 1697. Utrikesdepartementet flyttade 1906 från det trångbodda Kansli- huset till det av kungamakten uppförda Arvfurstens palats. I mitten av 1960-talet påbörjades en utbyggnad av Regeringskansliet genom inköp av hela kvarter i Södra Klara för att ge plats för stats- förvaltningen och slippa trångboddheten i Gamla stan. Sedan 1990- talet finns hela Regeringskansliet i olika fastigheter i dessa kvarter samt i det tidigare Centralposthuset vid Vasagatan några kvarter längre bort. Sagerska huset vid Strömgatan stod klart i sin nuvarande form 1901 som privatbostad. Ett mindre hus från 1700- talet byggdes på och fick en mer palatslik fasad. Staten förvärvade fastigheten som sedan 1995 utgör statsministerns officiella resi- dens.35

Så länge staten behöver vissa skyddade fastigheter och bygg- nader för regeringens och Regeringskansliets verksamhet ägs och förvaltas dessa av staten. Om detta behov inte längre finns kan övervägas om fastigheterna bör överlåtas till annan ägare. Skäl finns därför också att fortsatt förvalta donationen Harpsund i Flen, D.

Ett motsvarande resonemang som för regeringsbyggnaderna kan föras då det gäller landshövdingeresidensen, som representerar den statliga förvaltningen och styrningen i länen. Den svenska läns- indelningen härrör från 1634 års regeringsform. Efter förfiningar av indelningen fram till 1700-talets början var indelningen befäst för landets södra del. Under 1700-talet justerades främst indelningen av Norrland. Sedan 1810 har indelningen varit relativt stabil fram till våra dagar.

35 Regeringskansliet (2008). Regeringskansliet genom tiderna.

165

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Så länge residensen har kvar sin funktion som länsresidens, bör de ägas av staten. Om verksamheten upphör bör ett representativt urval säkras i statens ägo. En rad utredningar har under senare år behandlat frågan om en begränsning av antalet länsstyrelser i landet36, vilket innebär att den långsiktiga statliga förvaltningen av en rad residens på sikt kan komma att prövas. Redan i dag kan sägas att Kristianstads f d residens inte långsiktigt behöver ägas av staten av kulturhistoriska skäl.

Som ett av de få manifesta resultaten av det statliga handlings- programmet för arkitektur, form och design rustades och ny- inreddes alla residens 1990–2005 som ett uttryck för byggnadens dubbla representativitet – regionens kontakt med centralmakten och vice versa.

Vad gäller statlig administration och förvaltning av post-, bank- och myntväsen, tull samt domstolsväsen och fängelser finns ett antal statligt förvaltade kulturfastigheter.

Fängelsebyggandet under 1800-talet är ett av de riktigt stora statliga reform- och uppfostringsprojekten. De övriga stora statliga civila byggsatsningarna i industrialismens epok har i senare refor- mer fått andra huvudmän än staten och ingår därmed inte i någon statlig portfölj (folkskolor, läroverk, sjukhus, hospital, sanatorier). Genom statens reform och byggande efter riksdagsbeslutet 1841 uppfördes 40 nya, mer humana fängelser. De flesta byggdes efter typritningar enligt dagcellsmodell, i regel med tre våningar celler kring en ljusgård.

Under 1800-talet uppfördes också fängelser i militärområden, som Arresten på Skeppsholmen. Utöver dessa ”ändamålsbygg- nader” inrättades under 1800-talet fängelser i äldre byggnader som Landskrona citadell och Svartsjö slott.

Gävle länsfängelse var ett av de första att tas i bruk av de många nya cellfängelserna. Det första fängelset låg i slottet och det nya länsfängelset uppfördes på en från slottet avstyckad tomt i det stora centralt belägna statliga markområdet. I länsfängelset är Sveriges fängelsemuseum nu inrymt och en del är varsamt ombyggt för kulturverksamheter vilket gör tillgängligheten god.

Beståndet övriga kulturhistoriskt skyddade fastigheter i statlig ägo inom denna grupp speglar ännu inte på ett mer medvetet sätt den statliga historien med avseende på administration och förvalt- ning. Antalet byggnadsminnen är begränsat och omfattar endast i

36 Se bl.a. SOU 2012:81, Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform.

166

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

liten omfattning den statliga förvaltningstradition som vuxit fram i modern tid. En stor del finns dock i de statliga fastighetsförval- tande bolagen och är skyddade genom KML. I det befintliga statliga beståndet bedömer utredningen att staten, utöver ovan angivna fastigheter och objekt, av kulturhistoriska skäl bör ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för:

•Dalarö tullhus/museum, Haninge, AB

•Centralposthuset och Bancohusen, Stockholm, AB

•Göta hovrätt, Jönköping, F

•Strandridarebostället i Ljugarn, Gotland, I

De fastigheter som staten inte bör ta ett fortsatt långsiktigt ägar- ansvar för av kulturhistoriska skäl är:

•Gamla skogsinstitutet, Stockholm, AB

•Kungliga myntet, Stockholm, AB

•Nummerlotteriet, Stockholm, AB

•Cellfängelset i Umeå, AC

•Helgeandshuset, Gotland, I

•F.d. länsresidenset, Kristianstad, M

Riddarholmen i Stockholm

Holmen hette tidigare Gråmunkeholmen, vilket anknöt till grå- munkarna, franciskanermunkarna. De anlade sitt kloster med kyrka och begravningsplats på holmen på 1200-talet och stannade fram till reformationen. Efter Gustav Vasas reformation upphörde klosterverksamheten, men stadens hospital och helgeandshus fanns kvar till mitten av 1500-talet. Kyrkan blev senare kunglig begrav- ningskyrka och kopplad till adelsätterna i riddarhuset. Kyrko- gården fanns kvar till början av 1800-talet, markområdet ingår nu i dagens Birger Jarls torg. Gustav Vasa uppförde en befästningsmur med försvarsverk på öns västra sida, varav delar ännu finns kvar.

I och med att kungamakten centraliserades till Stockholm inne- bar det också att adeln i större utsträckning drog sig till staden. Under stormaktstiden hade kungen behov av adeln både för krig- föring och i den statliga förvaltningen. Både för att belöna och

167

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

knyta adeln till sig donerade kronan tomter på Gråmunkeholmen till adelsmän som försåg huvudstaden med ”prydliga” stadspalats, ett led i byggandet av stormakten. Förändringen av holmens karak- tär påbörjades och den fick namnet Riddarholmen.

Det gamla slottet Tre Kronor brann ner 1697 och Wrangelska palatset på Riddarholmen fungerade som reservslott under de 50 år det tog att bygga upp det nya slottet. Flera av de omgivande palatsen, även i Gamla stan, togs sedan successivt i anspråk för kronans och statens förvaltning. Många av byggnaderna har efter hand kommit att användas för centrala myndigheter och verk, med dominans av domstolar.

I dag äger staten största delen av Riddarholmens byggnader och fastigheter. Dessa uppfyller, med få undantag, alla värderings- kriterier för att långsiktigt ingå bland statligt ägda kulturfastig- heter. Inom holmen finns även fornlämningar. Sammantaget är det av kulturhistoriska skäl viktigt att bibehålla en samlad förvaltning av dessa miljöer inom staten.

Riksdagens byggnader

Då det gäller riksdagens byggnader finns endast i begränsad utsträckning fastställda skyddsföreskrifter, vilket sammanhänger med den diskussion som förts angående regeringens föreskrifter och om de kan äga tillämpning för riksdagens förvaltning. En ansökan från Riksantikvarieämbetet om att upphäva besluten om byggnadsminnen bereds därför f.n. inom Regeringskansliet. Riks- dagen äger i dag ett antal byggnader som är klassade som statliga byggnadsminnen i kvarteren Mercurius, Cephalus, Mars, Vulcanus och Neptunus i Gamla Stan, därtill Villa Bonnier på Djurgården. Gamla Riksdagshuset på Riddarholmen är uppfört på Gråbrödra- klostrets mark, där delar av klostret fortfarande finns bevarade i källarvåningen. År 1834 blev det Riksens ständers hus där präste-, borgar- och bondeständerna höll till. Tidigare hade de olika stånden sammanträtt på olika platser i gamla stan. Tvåkammarriks- dagen tillkom 1866 och byggdes om till riksdagshus. Ytterligare ett våningsplan byggdes och även det intilliggande Hebbeska huset kom att tillhöra riksdagen. Adeln hade sedan 1600-talet sina möten i Riddarhuset.

Det nya riksdagshuset på Helgeandsholmen stod färdigt 1911 och den gamla byggnaden användes därefter som kontorslokaler

168

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

för olika statliga myndigheter. Det Östra Riksdagshuset uppfördes ursprungligen för riksdagen och det Västra Riksdagshuset för riks- banken. Då tvåkammarriksdagen ersattes av enkammarriksdagen 1971 byggdes den tidigare banklokalen om för att inrymma den nya plenisalen. Sammanfattningsvis kan sägas att fastigheterna och dess byggnader speglar statens historia och utredningen har därmed inte sett anledning att ifrågasätta att fastigheterna kvarstår i statlig ägo under riksdagens fortsatta förvaltning.

4.2.13Monument och statyer

I statens förvaltning finns en rad monument och statyer som speglar statens historia från tidsperioden 1200-tal till sent 1800-tal. Monument och statyer har tillkommit för att manifestera kungliga personer eller företeelser i den svenska historien. De har ofta anknutit till viktiga historiska miljöer och platser. Statens initiativ har varit mycket skiftande. För Vasaminnena i Dalarna har staten aktivt och under olika perioder verkat för att de ska skyddas. Vasa- monumenten skildrar Gustav Vasas färdväg genom Dalarna.

Mora stenar i Uppland var platsen för Sveakungarnas krönings- plats och -stenar, som sedan 1700-talet är ett monument, uppfört på initiativ Gustav III.

Monument och historiska miljöer har varit viktiga platser för skapandet och uppvisandet av nationella symboler.

Staten har också påtagit sig ett särskilt förvaltningsansvar för vissa objekt även om de ofta saknar det skydd som förordningen om statliga byggnadsminnen innebär. Att vissa kungastatyer i Stockholm förvaltas av Statens fastighetsverk härrör från olika beslut av Kungl. Maj:t. Deras tillkomsthistoria visar på skiftande bakgrundsmotiv och initiativtagare, ibland med insamlingar eller gåvor som grundfinansiering. Obelisken på Slottsbacken är ett monument över stadens borgerskap och deras vakthållning under ryska kriget.

Ägoförhållandena för monument och statyer är komplicerade, ofta med statligt ägda objekt på ofri grund. Ett stort antal monu- ment eller statyer med anknytning till kungar eller krigshändelser förvaltas av kommuner eller föreningar. En del monument och statyer ingår i eller finns i anslutning till andra statliga kultur- miljöer som beskrivs inom andra kategorier. En stor del av monu-

169

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

menten uppfyller värderingskriterierna för att långsiktigt ägas som statliga kulturfastigheter.

Kulturhistoriska skäl talar enligt utredningens bedömning för att staten även fortsättningsvis i tillämpliga delar tar ägaransvar för:

•Prins Gustafs monument på Haga, Gustav II Adolfs staty, obelisken på Slottsbacken, Karl XII:s staty, Karl XIII:s staty och Karl XIV Johans staty i Stockholm, AB

•Mora stenar, Knivsta, C (bör avstyckas från jordbruksmarken)

•Brömsebromonumentet, Torsås, H

•Ornässtugan, Borlänge, W

•Rankhyttans trösklada, Falun, W

•Vasamonumentet vid Utmeland, Mora, W

De fastigheter som staten inte bör ta ett fortsatt långsiktigt ägaransvar för av kulturhistoriska skäl är:

•Krogörnstenen, Vallentuna, AB (sten med modern inskription)

•Kungsstugan i Åhus, Kristianstad, M (ofri grund)

•Kvidingemonumentet, Åstorp, M (ofri grund)

•John Ericssonmonumentet, Filipstad, S (ofri grund, mausoleum på Östra kyrkogården)

Beträffande Vasaminnet Isala kungslada med monument i Falun, W, finner utredningen att såväl mark som lada tillhör en samfällig- het och inte staten. I förvaltningshänseende innebär detta närmast att överenskommelse får träffas av staten rörande den fortsatta skötseln. Liknande förhållande gäller obelisken på Slottsbacken i Stockholm, som står på stadens mark.

4.3Kulturfastigheternas driftskostnader

Utredningen har i sin bedömningsmodell fäst visst avseende också vid ekonomiska aspekter på kulturfastigheters drift, långsiktiga underhåll och de kostnader som kan beräknas uppstå då kultur- fastigheter ska utvecklas och tillgängliggöras som besöksmål eller på annat sätt. Utredningens uppdrag har inte uttalat omfattat kost-

170

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

nadsaspekter på urvalet till en portfölj statliga kulturfastigheter, direktiven har i ekonomiskt hänseende inriktats på redovisningen av marknadsvärden för det bestånd som föreslås avyttras från staten. Med tanke på de viktiga kostnadsaspekterna i statens lång- siktiga förvaltning av kulturfastigheter, har utredningen ändå valt att beröra sådana kostnader för beståndet. En sådan inriktning av arbetet har också fått stöd av utredningens expertkommitté.

Utredningen begärde i början av 2013 in underlag från berörda myndigheter avseende löpande driftskostnader, intäkter och beräk- nade investeringsbehov för de fastigheter/byggnader som ingick i urvalsramen.

Kostnader för drift omfattade såväl normala driftskostnader som de underhållskostnader, administrativa kostnader och försäkrings- kostnader som kunde knytas till viss fastighet eller visst byggnads- minne. Därtill kom eventuella kostnader för myndigheternas fastighetsinvesteringar. De senare hanteras redovisningsmässigt på olika sätt, beroende på fastigheternas karaktär. För Statens fastig- hetsverks del sker en uppdelning, så att hyresfastigheternas investe- ringar tillgångsförs och lånefinansieras vilket innebär avskrivningar samt finansiella kostnader, medan de så kallade bidragsfastigheternas kostnader direktavskrivs. Statens fastighetsverks redovisning är skild mellan hyresfastigheter och bidragsfastigheter. Bidragsfastig- heter är fastigheter med hyresintäkter som långsiktigt inte kan täcka kostnaderna och finansieras huvudsakligen genom anslag.

Myndigheternas uppgifter visar att det bestånd kulturfastigheter som utredningen definierat i sin urvalsram för granskningen årligen representerar inemot 1,6 miljarder kronor i samlade kostnader och knappt 1,4 miljarder kronor i intäkter. Underskotten inklusive till- kommande iståndsättningskostnader motsvarar drygt 191 miljoner kronor per år, sett i ett tioårigt framåtblickande perspektiv. På intäktssidan bygger kalkylen på de hyresintäkter som för när- varande kan överblickas. Det bokförda värdet av dessa fastigheter utgjorde 2012 cirka 7,4 miljarder kronor.

171

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Tabell 4.2 Finansiella uppgifter för kulturfastigheter37 hos fastighetsförvaltande myndigheter. Avser löpande kostnader/intäkter samt beräknade iståndsättningskostnader på årsbasis. Tkr i 2012 års kostnadsnivå

Förvaltande	Bokförda	Kost-	Intäkter/år	Över-/under-	Kommande
myndighet	värden	nader/år i	i genom-	skott/år i	iståndsätt-
		genomsnitt	snitt	genomsnitt	ning/år38
Statens
fastighetsverk39
- Anslagsberoende
fastigheter40	630 832	481 343	140 809	-340 534	-
- Självbärande
fastigheter	6 190 286	883 547	1 072 901	+189 355	-
Fortifikationsverket	553 190	151 514	137 031	-14 483	15 14241
Riksantikvarie-
ämbetet42	27 654	8 897	2 562	-6 335	-43
Trafikverket	0	82644	29645	-530	2 600
Sjöfartsverket	4 098	8 128	1 78446	-6 344	6 015
Naturvårdsverket	4 59047	2 14648	1 35449	-792	2 38850
Sveriges lantbruks-	-51	75752	79253	-54	-55
universitet	-51	75752	79253	-54	-55
Totalt cirka56	7 410 650	1 537 158	1 357 529	-179 66357	26 145

37Avser enbart de fastigheter som ingår i utredningens urvalsram, se kap. 3.

38Avser genomsnittligt tillkommande iståndsättningskostnader per år under en tioårsperiod. Avvikelser i tidshorisont och sätt att beräkna kan förekomma, se övriga noter.

39Underlag till utredningen i februari och juni 2013 för perioden 2005-2012. Iståndsättnings- kostnader ingår i redovisade genomsnittliga kostnader per år. Anslagsintäkter ingår ej.

40Anslagsberoende fastigheter är de fastigheter som har ett beräknat underskott varav mer- parten redan i dag är klassificerade som bidragsfastigheter.

41Beräknat samlat framtida årligt underskott, ska inte adderas med föregående kolumn.

42För RAÄ anges värden för de 61 fastigheter/objekt som redovisades i Kulturfastighets- utredningen 2009, uppräknat enligt KPI till 2012 års kostnadsnivå. Fastighetsbeståndet av- viker från den nu aktuella urvalsramen, vilket utredningen bedömt saknar avgörande betydelse.

43Har ej angivits.

44Genomsnitt för senaste femårsperiod.

45Genomsnitt för senaste femårsperiod.

46Avser 2012.

47Avser bebyggelsen inom Fårö Gotska sandön 1:1, övriga har bokförts till värdet 0.

48Genomsnitt för senaste treårsperiod.

49Genomsnitt för senaste treårsperiod.

50Genomsnitt för kommande fyraårsperiod.

51Bokförda värden 2012 ej angivna. Manuella uppgifter för tidigare år indikerar ett bokfört värde i storleksordningen 4,2 mnkr.

52Avser hela fastigheten, dock tillkommer okänd summa centrala kostnader som ej fördelats.

53Avser 2012.

54Ett mindre överskott uppkommer i redovisningen, då saknas dock de centrala, ej fördelade kostnaderna i kalkylen.

55Underhållsplan finns för kommande fyra år, dock ej prissatt.

56Eftersom vissa uppgifter saknas utgör detta lågt skattade cirkavärden.

172

SOU 2013:55

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

Det statliga bestånd kulturfastigheter som granskats och som utredningen föreslår att staten långsiktigt ska förvalta, av kultur- historiska eller andra särskilda verksamhetsskäl, motsvarar ett upp- skattat samlat årligt driftsunderskott på drygt 125 miljoner kronor i 2012 års kostnadsläge. Merparten av dessa kostnader avser Statens fastighetsverks betydande bestånd av byggnadsminnen och kungs- gårdsmarker. De fastigheter som utredningen bedömer att staten kan avyttra representerar årliga driftsunderskott på närmare 66 miljoner kronor. I underskotten ingår av myndigheterna beräknade årliga iståndsättningskostnader utöver de normalt löpande drifts- kostnaderna och eventuella lånekostnader. Med iståndsättnings- kostnader, ett begrepp användes i kompletteringen till Kultur- fastighetsutredningen 2010, menar Statens fastighetsverk ett objekt som ska bevaras för all framtid och där det vid vissa tillfällen upp- står omfattande underhållsåtgärder som inte räknas till det akuta eller det planerade underhållet. Iståndsättning uppstår därför att byggnaderna eller anläggningarna ska behållas bortom den ekono- miska livslängden, vilket i en kommersiell fastighet motsvarar total- renovering.58

Tabell 4.3 Årliga underskott för de kulturfastigheter som utredningen föreslår ska kvarstå i statlig ägo respektive avyttras. Mnkr i 2012 års kostnadsnivå

Förvaltande myndighet	Under-/överskott	Underskott för
	för fastigheter	fastigheter som
	som föreslås kvar-	kan avyttras
	stå i statlig ägo
Statens fastighetsverk
- Anslagsberoende fastigheter	-294,2	-46,4
- Självbärande fastigheter	+203,2	-13,9
Fortifikationsverket	-15,1	-0,1
Riksantikvarieämbetet	-4,8	-1,6
Sjöfartsverket	-9,2	-3,2
Trafikverket	-2,4	-0,7
Naturvårdsverket	-3,2	-
Sveriges lantbruksuniversitet	-	-

Totalt	-125,7	-65,9

Anm. Se även föregående tabells noter.

57Totalsumman grundar sig även på antagandet att SLU har vissa ej redovisade centrala kost- nader.

58Statens fastighetsverk. Underlag till utredningen juni 2013, se även Kulturfastighets- utredningens komplettering (2010), Kostnader och intäkter för den statliga kulturhistoriska fastighetsportföljen, Del 1, s. 10 ff.

173

Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter

SOU 2013:55

Mer omfattande kostnader för periodiskt återkommande istånd- sättningsåtgärder som aktualiseras med långa tidsintervall ingår dock inte i det underlag som utredningen erhållit, utan får beräknas i särskild ordning. Exempel på detta är åtgärder som avser Stock- holms slotts fasader och större infrastrukturåtgärder kring till exempel kajanläggningar.

Tillkommande kostnader för tillgängliggörande, utveckling och information kring det förvaltade beståndet har i tidigare utred- ningar beräknats uppgå till stora belopp, närmast i samma storleks- ordning som det samlade löpande driftsunderskottet för de statliga kulturfastigheterna.59 Statens fastighetsverk, som har ett tydligt sådant uppdrag för sina fastigheter, har inkluderat denna typ av kostnader i de uppgifter som lämnats till den nu aktuella utred- ningen. Sådana kostnader ingår för de anslagsberoende fastig- heterna, dvs. i huvudsak så kallade bidragsfastigheter, enligt den ambitionsnivå som anslagen medgivit. Utredningen uppskattar efter kontakt med berörda myndigheter att sådana kostnader, beroende på ambitionsnivå och tillgängliga kostnadsramar, kan komma att omfatta betydande belopp.

De underskott som utredningen beräknar för fastigheter som staten kan avyttra, fördelar sig över en rad olika typer av objekt, till exempel inom fastighetsgrupperna gods och herrgårdar, kultur- institutioner samt läromiljöer. I det kvarvarande beståndet utgör främst den kungliga dispositionsrätten, försvarsanläggningar samt slott och borgar särskilt kostnadsdrivande objekt som represen- terar stora underskott för staten, sammantaget nära 240 miljoner kronor årligen.

Överföringarna av fastigheter till Statens fastighetsverk, eller den myndighet som kan komma att få ansvar för statens försvars- fastigheter, representerar med utredningens förslag bokförda värden på cirka 580,8 miljoner kronor, i allt väsentligt från Forti- fikationsverket och Riksantikvarieämbetet (se tabell 4.2). Före- slagna avyttringar från staten motsvarar därav bokförda värden på 2,8 miljoner kronor, vilket främst avser RAÄs fastigheter och i mycket begränsad omfattning några av Sjöfartsverkets fyrar. Sjö- fartsverket har dock en egen organisation för avyttring av fastig- heter, vilket berörs i ett senare avsnitt.

59 Se bl.a. SOU 2011:31, s. 209.

174

5Kulturfastigheter i annan förvaltning

I utredningens uppdrag ingår att inventera och lägga förslag om vilka kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten, och som därmed kan avyttras. I uppdraget ligger vidare att tillsammans med utredningen för omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter värdera och redovisa värderingen av de kulturfastigheter som bör säljas. I följande avsnitt redovisar utredningen sina bedömningar då det gäller lämpliga avyttringar, belyser de värdemässiga förutsätt- ningarna samt diskuterar process och tidsplan för arbetet.

5.1Utredningens bedömningsgrunder för avyttring

En viktig och grundläggande utgångspunkt för utredningens arbete är att skyddet för kulturhistoriskt värdefulla fastigheter, vilket omfattar byggnadsminnen, kyrkliga kulturminnen, fornminnen, markområden och andra kulturmiljöer, oavsett ägandeform har ett starkt skydd genom den lagstiftning som utvecklats. Kulturminnes- lagen (KML) från 1989, som från 2014 ändras till kulturmiljölagen, utgör det centrala regelverket för kulturmiljöarbetet och slår redan inledningsvis fast att ”det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Ansvaret för detta delas av alla.”1 Skyddsformer för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. finns också i annan lagstiftning inom miljö- och planområdet, vilket beskrivits i tidigare bakgrundsavsnitt. De avyttringar som föreslås förutsätts dock ske under sådana former att förutsättningarna för fortsatt tillgänglighet och skydd kan upprätthållas på en ändamåls- enlig nivå då ägoförhållandena ändras. Det innebär att processen

1 Lag (1988:950) om kulturminnen m.m., från 2014 benämnd kulturmiljölag.

175

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

SOU 2013:55

för avyttringarna kan bli tidskrävande, vilket utredningen diskute- rar i kapitlets avslutande avsnitt.

Utredningen har i enlighet med direktiven utvecklat en bedöm- ningsmodell med utgångspunkt bland annat i den berättelsemodell som Kulturfastighetsutredningen tillämpade för statens kultur- historiskt värdefulla fastigheter. Modellen beskrivs närmare i kapitel 3. De kulturfastigheter som inte uppfyller utredningens kriterier och därför inte ska ingå i den kulturhistoriska portföljen, ska enligt direktiven analyseras och hanteras utifrån sina individu- ella förutsättningar, vilket också föreslogs i den offentliga utred- ning som såg över statens fastighetsförvaltning för ett par år sedan. Det ska bland annat ske med utgångspunkt i statens tidigare åtaganden som rör fastigheterna.2

I utredningens direktiv anges att det förutom kulturhistoriska skäl kan finnas ytterligare utgångspunkter för att kulturfastigheter fortsatt bör förvaltas av staten genom att de bedöms ha ett särskilt betydelsefullt symbolvärde eller har central betydelse för rikets säkerhet. Portföljen med kulturfastigheter kan därmed utöver fastigheter och byggnader av stort kulturhistoriskt värde komma att rymma fastigheter som kvalificerar för statlig myndighets- förvaltning av andra skäl.

En fortsatt statlig förvaltning i myndighetsform av fastigheter inom utredningens urvalsram kan också visa sig lämplig av rena verksamhetsskäl, till exempel för att upprätthålla en effektiv och ändamålsenligt sammanhållen förvaltning av helhetsmiljöer, för byggnader som ligger i statligt förvaltade naturreservat eller av andra skäl.

Utredningens förslag angående kulturhistoriska fastigheter och byggnader som kan avyttras från staten bygger därmed samman- taget på:

•bristande anknytning till berättelsen om staten, dvs. hur staten organiserat och manifesterat sig genom historien,

•avsaknad av tillräckligt starka kulturhistoriska skäl för fortsatt förvaltning,

•brist på anknytande och påtagliga symbolvärden,

•att ägandet i sig saknar betydelse för rikets säkerhet, eller

•att andra verksamhetsskäl saknas.

2 SOU 2011:31. Staten som fastighetsägare och hyresgäst.

176

SOU 2013:55

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

Ytterligare några förhållanden har betydelse då det gäller förutsätt- ningarna för avyttring av kulturfastigheter i statlig ägo. Ett antal statliga byggnadsminnen samt fastigheter i myndigheternas ägo utgör ursprungligen donationer till staten. Utredningen bedömer utifrån den dokumentation som varit tillgänglig att detta gäller minst ett 35-tal registerfastigheter av dem som ingår i urvalsramen. Staten förvaltar vidare fastigheter och byggnader som utgör kunglig dispositionsrätt och därmed inte berörs närmare. Utred- ningen erfar att berörda myndigheter, till följd av den nu aktuella utredningens arbete, i betydande utsträckning kartlagt de varierade juridiska förutsättningar som kringgärdar donationsfastigheterna. Det gäller även förutsättningarna för avyttring. I utredningens fastighetslista (bilaga 4) anges därför särskilt vilka fastigheter som utgör donationer till staten, i vissa fall kommenteras också de särskilda förutsättningar som råder i förslagsavsnittet.

Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning föreslog i sitt betänkande att de fastigheter som inte ska ingå i statens portfölj av värdefulla kulturfastigheter, ska förvaltas av Statens fastighetsverk i avvaktan på avyttring.3 Samma bedömning gör regeringen i direktiven till den nu aktuella utredningen, där det anges att ”försäljning av fastigheter som det inte bedöms finnas skäl för staten att behålla bör hanteras av Statens fastighetsverk”. En sådan ordning ligger också i linje med regeringens särskilda för- ordning om överlåtelse av statens fasta egendom, där det anges att fastighetsförvaltande myndigheter kan uppdra åt Statens fastighets- verk att genomföra mer omfattande överlåtelser.4

Utredningen finner ett sådant förfaringssätt ändamålsenligt men ser också att det finns skäl för att göra vissa undantag. De statliga myndigheter som normalt själva hanterar sina fastighetsfrågor och förfogar över kompetens och resurser att avyttra fastigheter upp till av regeringen angivna beloppsnivåer, bör även fortsättningsvis kunna anförtros uppgiften. Myndigheterna känner väl sina respek- tive bestånd och de särskilda förhållanden som råder och tar i stor utsträckning fram kulturhistoriska underlag samt gör regelmässigt avstämningar med länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet innan avyttring sker. Kunskaper om de särskilda förhållanden som råder är också av värde inför en avyttring. Det kan till exempel innebära att initiativ tas till att kommunala detaljplaner utformas före avyttring, där sådana planer saknas, vilket kan vara värdefullt för att

3SOU 2010:92. En effektivare förvaltning av statens fastigheter.

4Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m., 6 §.

177

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

SOU 2013:55

inrikta det framtida nyttjandet av fastigheterna på lämpligt sätt. För andra myndigheter, främst Riksantikvarieämbetet, är det lämpligt att som tidigare låta avyttringar ske genom samverkan med eller överföring till Statens fastighetsverk.

Det är av stor vikt att myndigheternas arbete med genomgång av sina bestånd nu fortsätter och fördjupas. Inom staten finns utöver de byggnadsminnesklassade objekten äldre byggnadsbestånd av kulturhistoriskt intresse som ofta kan vara problematiska att vårda eller avyttra, till exempel av säkerhetsskäl. Utredningen har inte haft möjlighet att påvisa de ”luckor” som finns i fastighets- innehavet. Det är angeläget att arbeta vidare med förvärv och skyddsbedömningar för att statens innehav av kulturfastigheter ska ge en mer rättvisande bild av statens verksamhet och historia.

5.2Fastigheter som kan avyttras

Utredningen har i det tidigare förslagsavsnittet redovisat sina bedömningar då det gäller vilka fastigheter som bör kvarstå i statlig ägo samt vilka fastigheter som kan eller bör avyttras. För en närmare redovisning av de fastigheter som kan lämpa sig för avytt- ring hänvisas därför till detta avsnitt. Det kan dock finnas skäl att litet närmare kommentera också den samlade bilden då det gäller utredningens bedömningar och karaktären på de fastigheter där en fortsatt statlig förvaltning inte längre bedöms som nödvändig. Nedanstående tabell ger en summarisk och översiktlig redovisning av detta.

Utredningens förslag innebär en avyttring av statliga register- fastigheter som omfattar cirka en tredjedel av de i urvalsramen ingående fastigheterna. Karaktären på dessa fastigheter varierar dock betydligt, där åtskilliga fastigheter utgörs av markarealer, i vissa fall mycket små, i anslutning till eller helt fristående från de särskilt värdefulla byggnadsminnen och andra objekt som staten fortsatt bör förvalta. De driftsunderskott som utredningen tidigare redovisat svarar proportionerligt i ungefär motsvarande grad mot förslagen om avyttring. Cirka två tredjedelar av underskotten beräknas således kvarstå i det bestånd som fortsatt föreslås förval- tas av staten. Där återfinns de mest betydelsefulla och välkända objekten, som fastigheter inom den kungliga dispositionsrätten, äldre borgar och försvarsanläggningar, slott, kungsgårdar, fyrar, vissa fornminnen och andra viktiga besöksmål.

178

SOU 2013:55 Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

Tabell 5.1	Statliga kulturfastigheter som utredningen bedömer kan avyttras

Förvaltande myndighet		Fastigheter som kan	Därav donations-
		avyttras5	fastigheter
Statens fastighetsverk		49	1
Fortifikationsverket		6	-
Riksantikvarieämbetet		96	22
Sjöfartsverket		12	-
Trafikverket		2	-
Naturvårdsverket		-	-
Sv. lantbruksuniversitet		1	-
Riksdagen, KDF		-	-
Totalt		166	23

De fastigheter som utredningen bedömer kan avyttras utgörs i viss omfattning av donationsfastigheter. De villkor som i det enskilda fallet kan förknippas med en donation måste noga utredas för berörda fastigheter, vilket i vissa fall kan visa sig innebära svårig- heter att genomföra en planerad avyttring.

Också andra förhållanden kan tala för att en överföring eller avyttring av vissa fastigheter kan visa sig olämplig. För många fastigheter finns dock goda möjligheter att finna lämpliga lös- ningar. En rad av de fastigheter som utredningen föreslår kan avyttras kännetecknas av att de ligger i anslutning till offentligt eller samhälleligt ägd mark, ligger inom områdesskydd enligt miljö- balken eller på annat sätt väl anknyter till en alternativ förvaltning utanför staten där kulturmiljön och kulturhistoriska värden väl tas tillvara. I den mån lösningar med en mer ”riktad” överföring eller avyttring visar sig omöjlig kan fortsatt statlig förvaltning ändå komma att framstå som lämplig, jämfört med avyttring på öppna marknaden. Det kan i vissa fall också vara möjligt att genom fastig- hetsbildning avyttra delar av de statliga kulturfastigheterna, om det visar sig lämpligt och inte inverkar på en sammanhållen kultur- historisk miljö.

Utredningen har i sitt arbete med bedömning av fastigheterna inom urvalsramen inte haft möjlighet att fullt ut fördjupa kun- skaper och förhållanden som rör alla de enskilda registerfastigheter och skyddsvärda objekt som ingår. Det är därför av stor vikt att en

5 Sju av dessa utgör endast del av fastighet och förutsättningarna för avyttring har inte närmare undersökts av utredningen.

179

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

SOU 2013:55

planerad avyttring sker på sådant sätt att berörda miljöer och fastigheters särdrag och förhållanden vid behov klargörs ytterligare. Med tanke på att avyttringsprocessen kommer att ta lång tid, finns också goda förutsättningar att fördjupa underlagsmaterialet hos de förvaltande myndigheterna. Själva avyttringsprocessen och tids- planen för detta berörs nedan under avsnitt 5.4.

För några myndigheter som i dag förvaltar kulturhistoriskt värdefulla fastigheter/byggnader saknas i dag uttalad styrning (till exempel i instruktioner och regleringsbrev) och resurser (i termer av destinerade anslag eller avgifter) för den särskilda förvaltning och det särskilda hänsynstagande som kan behövas för såväl lag- och förordningsskyddade som övriga kulturhistoriskt värdefulla objekt. Att detta kan utgöra ett problem framkom vid det semi- narium som utredningen anordnade 2013 kring kulturfastigheter och deras förvaltning med berörda fastighetsförvaltande myndig- heter.6

För Trafikverket, en av de berörda myndigheterna, finns sedan 2006 ett regeringsuppdrag om skyndsam avveckling av byggnader som inte längre är nödvändiga för att utveckla, driva och underhålla statens spåranläggningar. Uppdrag att bevara och resurssätta det skyddsvärda kulturarvet eller de objekt som av fastighetstekniska skäl inte kan eller bör avyttras saknas dock. Liknande förhållanden gäller för Sjöfartsverket, där avyttring av fyrar som utgör bygg- nadsminnen kan visa sig svåra att genomföra om driftskostnaderna för vård och underhåll är höga. Samtidigt saknas anslagsmedel och andra resurser för fyrar som tas ur drift och inte längre behövs för den nautiska verksamheten. Även inom Fortifikationsverkets bestånd kan liknande problem finnas, till exempel inom övnings- fälten. Där är avyttring sällan möjlig för de byggnader som berörs.

Former för förvaltning och skydd bör fortsatt diskuteras med länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet, som ansvariga myndig- heter, i samband med förändrade förhållanden. De skyddade stat- liga fastigheterna har vid avyttring till annan ägare sitt skydd kvar som enskilt byggnadsminne genom kulturminneslagen.

Ur statens perspektiv är det viktigt att även beakta de långsik- tiga ekonomiska effekter som avyttringar kan leda till med av- seende på de bidrag som staten avsätter. Bidrag till kulturmiljövård fördelas av Riksantikvarieämbetet till länsstyrelserna som på dele- gation beslutar om bidrag till fastighetsägare. Enligt bidrags-

6 Utredningens seminarium kring kulturfastigheter 16 maj 2013, med deltagande från de myndigheter som förvaltar statliga byggnadsminnen och andra kulturfastigheter.

180

SOU 2013:55

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

förordningen kan bidrag lämnas till kulturhistoriskt motiverade kostnader, bland annat vid vård av byggnadsminnen och kultur- reservat samt andra värdefulla kulturmiljöer som har särskild betydelse för förståelsen av historiska sammanhang eller som har särskild lokal eller regional betydelse. Minskade underskott genom avyttringar från det statligt ägda beståndet kulturfastigheter kan därmed på sikt leda till ökade krav på staten inom ramen för bidragssystemen.7

Myndigheterna överväger ibland rivning som ett alternativ då byggnader inte kan avyttras och saknar värde i verksamheten. Ett byggnadsminnesbeslut eller annan form av planskydd kan dock innebära att detta inte är lämpligt eller möjligt, vilket sätter fokus på frågan om uppdrag och resurser att vårda och underhålla objekten.

Diskussionen om statliga avyttringar relaterar också till olika aktörer i det civila samhället, där intressen i ökad utsträckning visats för att mer aktivt delta i förvaltningen av statens kulturfastig- heter. Utredningen bedömer det som värdefullt att sådana intres- sen kan tas tillvara, både genom det engagemang det representerar och de alternativa finansieringsformer som kan göras möjliga. Utredningen har också kontaktats av en rad företrädare för sådana intressen, vilket framgår av förteckningen över samrådsaktiviteter i bilaga 3.

Det samlade statliga avyttringsarbetet kommer att sträcka sig över en lång tidsperiod. Utredningen föreslår också att vissa kulturhistoriskt värdefulla objekt av tekniska orsaker eller särskilda verksamhetsskäl bör kunna kvarstå i myndighetsförvaltning utan- för Statens fastighetsverk. Det väcker frågan om behovet av kom- plettering av regeringens styrning och ändamålen för myndig- heternas resurser. Det kan till exempel gälla gränsytorna mellan kulturhistoriskt och miljöbetingat områdesskydd, försvarsanlägg- ningar, broar, byggnation och anläggningar inom järnvägsfastig- heter, kanalområden eller fyrar.

7 Riksantikvarieämbetet (2012). Anslaget 7:2 Bidrag till kulturmiljövård – en handbok för länsstyrelsens handläggning. Handbok 2012-06-28, Dnr. 342-2104-2007. Själva anslaget regleras i detta sammanhang främst genom förordningen (2010:1121) om bidrag till förvalt- ning av värdefulla kulturmiljöer.

181

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

SOU 2013:55

5.3Ekonomiska aspekter

En central fråga vid bedömningen av om staten ska avyttra vissa fastigheter gäller fastigheternas långsiktiga driftsekonomi samt det värde fastigheterna betingar på marknaden. Värderingsfrågor tas upp i utredningens direktiv, där det anges att en opartisk värdering ska genomföras av de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten. Värde- ringen ska genomföras i nära samarbete med utredningen om om- strukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter, S 2012:01. Uppdraget formuleras även kortfattat så att utredaren ”tillsammans med utredaren för omstrukturering av statens bestånd av försvars- fastigheter /ska/ värdera och redovisa värderingen av de kultur- fastigheterna som bör säljas”. Detta bedöms i första hand beröra tillämpliga delar av Fortifikationsverkets byggnadsminnesklassade byggnader och anknytande markområden.

Det anges vidare i direktiven att överföringen av fastigheter mellan myndigheter sker till bokfört värde medan försäljning till andra juridiska personer ska ske på marknadsmässiga villkor. För- säljningen av fastigheter bör enligt direktiven hanteras av Statens fastighetsverk.

Det finns ingen given metodik för att värdera statliga fastig- heter, frågans komplexitet har bland annat berörts av senare års utredningar som rört den statliga fastighetsförvaltningen.8 Upp- giften att värdera de fastigheter som bör avyttras utvecklas inte närmare i de nu aktuella kommittédirektiven. Utredningen bedömer att syftet med en värdering främst är att ge regeringen en upp- fattning om storleksordningen på de intäkter en försäljning kan ge. Ett värderingsunderlag kan också ge anvisning om skillnader i värden mellan olika typer av fastigheter och mellan olika objekt av samma typ inför en föreslagen avyttring.

Inom försvarsområdet berörs Fortifikationsverkets 1 500 juri- diska fastigheter med 6 000 byggnader och anknytande mark- områden av de båda nu aktuella utredningarna. Av dessa fastigheter finns statlig byggnadsminnesklassning för ett trettiotal objekt med totalt cirka 300 skyddade byggnader, vilket utgör den samarbetsyta där utredningarna om försvarets fastigheter och om de kultur- historiskt värdefulla fastigheterna ska samverka.

Utredningen tolkade direktiven så att värderingsarbetet skulle omfatta alla kulturfastigheter som föreslås avyttras inom såväl för-

8 SOU 2010:92 och SOU 2011:31.

182

SOU 2013:55

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

svarsområdet som inom övriga områden. Värdering behövde dock inte ske för sådan avyttring som sker från en myndighet till en annan, såvitt inte den ena myndigheten är ett affärsverk där fastig- heterna behöver marknadsvärderas.

Utredningen har diskuterat värderingsfrågor med Försvars- fastighetsutredningen, tidigare utredningar, Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket, ytterligare berörda myndigheter samt fri- stående värderingsexpertis. En rad värdefulla utgångspunkter för värderingsarbetet har på så sätt kunnat fastställas.

Olika värderingsmetoder och kombinationer av dessa kan användas, avgörande är att värderingen ska avse marknadsvärden, som speglar skillnaden mellan förväntade långsiktiga intäkter och kostnader i en (lokal) marknadssituation, dvs. storleken på ett för- väntat överskott i en hyresverksamhet. Vid en uttömmande mark- nadsvärdering behöver vissa ingångsvärden/antaganden därför fast- ställas inför värderingen. Det kan bland annat gälla planerad hyres- modell, förväntanseffekter kring det långsiktiga intresset för att hyra de aktuella fastigheterna och bidragsmöjligheter för framtida underhåll av de aktuella byggnadsminnena.

Värdering är färskvara och bör därför främst ske i anslutning till en faktisk avyttring. Det hindrar inte att vissa värderingsinsatser kan göras även i ett tidigare skede, för att ge en allmän uppfattning om avyttringsobjektens möjliga värde på marknaden. Omsorg om statens medel innebär dock att mer omfattande och kostnads- krävande värderingar får anstå tills faktisk avyttring är i sikte. Staten förfogar i slutändan också självt över viktiga parametrar som i hög grad avgör marknadsvärdet på avyttringsobjekt. Hit hör till exempel krav och restriktioner kopplade till den enskilda fastig- heten (formulerade i beslut enligt FSBM) eller möjligheter att söka och erhålla statliga bidrag för vård och utveckling av sådana fastig- heter. Andra förhållanden av betydelse gäller, som tidigare nämnts, förväntanseffekter och vilken hyresmodell som bör tillämpas för fastigheten i fråga.

Myndigheternas egen kapacitet att genomföra eller upphandla fastighetsvärdering varierar. Flera av myndigheterna har om- fattande egna erfarenheter från förvärv och avyttring av fastigheter, vilket då även inbegriper värderingsmoment.

Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket har till följd av sin omfattande fastighetsverksamhet var och en de resurser och det kunnande som krävs för avyttringsprocessen med kravställande och tolkning av värderingsarbetet, vilket oftast sker genom upphand-

183

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

SOU 2013:55

ling av extern expertis. I samband med Kulturfastighetsutredningen för ett par år sedan lät Statens fastighetsverk genomföra värdering av bland annat kulturhistoriskt värdefulla hyresfastigheter på objektsnivå. Värderingen gav stöd för att byggnadsminnesklassade kulturfastigheter traditionellt uppvisar låga marknadsvärden, mätt som skillnader mellan förväntade intäkter och kostnader, dvs. över- skott i hyresverksamheten.

Även Trafikverket upphandlar normalt fastighetsvärdering från extern expertis, huvudsakligen genom egna ramavtal, inför avytt- ringar eller förhandlingar med fastighetsägare. Lantmäteriet utför i regel dessa värderingar, ibland med kompletterande konsultstöd. Trafikverkets byggnader kan genom sin belägenhet i regel inte användas för boende, vilket är viktigt att ange som förutsättning inför värderingsarbetet, så att inte marknadsvärden överskattas. Förfaringssättet vid värdering och försäljning inom detta område beskrivs översiktligt i en handbok från tidigare Banverket.9

Vid utredningens genomgång av aktuella kulturhistoriskt skyddsvärda objekt och markområden, framkommer att de mer sällan anknyter till det juridiska fastighetsbegreppet, vilket kompli- cerar förutsättningarna för värdering, överföring och annan avytt- ring. Bland annat påverkas till vilka kostnader och med vilken precision arbetet kan genomföras.

Förutom de tidigare nämnda myndigheterna har även Sjöfarts- verket egen kompetens att hantera avyttring av fastigheter och byggnader. En del överföringar sker till Fortifikationsverket, sär- skilt på de fyrplatser där de båda myndigheterna har anläggningar i nära anslutning till varandra. Värderingsexperter upphandlas successivt och i den utsträckning som de värdemässigt kan moti- veras. Åtskilliga fyrar står på ofri grund och större resurser läggs inte på fördjupad värdering då det gäller enskilda objekt med låga eller negativa värden. Marknadsvärderingen kan ibland göras av fastighetsmäklare, som ofta har en god uppfattning av prisbilden på orten, som ett alternativ till sedvanliga värderingsinstitut.

9 Banverket (2009). Överlåtelse av statens fasta egendom – Banverkets tillämpning av förord- ning 1996:1190. Dnr F09-7055/FA20.

184

SOU 2013:55

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

5.3.1Utredningens val av ekonomisk värderingsmodell

Värderingsarbete kan utföras på olika sätt med avseende på metoder och grad av fördjupning. Utredningen har utifrån de kon- takter och diskussioner som förevarit utformat värderings- underlaget för kulturhistoriskt värdefulla fastigheter på följande sätt.

Fortifikationsverkets kulturhistoriskt värdefulla fastigheter värderades i samarbete med Fortifikationsverket och Försvars- fastighetsutredningen enligt en modell som överenskommits för det totala beståndet försvarsfastigheter. Det innebar en upphandlad värdering i Fortifikationsverkets regi, där värderingen skedde på mer aggregerad nivå och för samtliga förvaltningsobjekt. Bland dessa ingick de byggnadsminnesklassade objekten i sina naturliga sammanhang, vilket alltså innebar att dessa endast undantagsvis kunde särskiljas värdemässigt. Ur utredningens synvinkel innebar det ingen olägenhet, eftersom bedömningen av lämplig framtida förvaltning bland annat utgick från att en sammanhållen och mer aggregerad förvaltning av naturligt sammanhörande fastighets- bestånd var rationell och önskvärd.

Värdebilden för övriga fastigheter inom urvalsramen som utredningen bedömde kunde avyttras belystes i första hand för att visa den variationsbredd som kan förväntas. Ett antal ”typfastig- heter” som speglade värdet för fastigheter inom olika teman identi- fierades, till exempel beträffande fyrar och kronogårdar. Statens fastighetsverk tog med stöd av extern värderingsexpertis fram erforderliga beräkningar för vissa av utredningens föreslagna avyttringsobjekt och angav bedömda marknadsvärden.

Marknadsvärde definierades som det mest sannolika priset vid en försäljning på en fri och öppen fastighetsmarknad vid ett visst givet tillfälle, där objektet bjudits ut till försäljning på sedvanligt sätt och med normal exponeringstid. Värdet identifieras genom sammanvägning av s.k. ortsprismetod, som är en analys av genom- förda jämförbara förvärv, och en marknadsanpassad avkastnings- metod, som är en nuvärdesberäkning av sannolika framtida ekono- miska utfall.10 Av naturliga skäl lades huvudvikt vid den senare metoden, eftersom de aktuella objekten var förhållandevis unika i sitt slag. Ortsprismetoden gav i huvudsak bakgrundsinformation om den allmänna fastighetsmarknaden på berörda orter med indi- kationer då det gällde prisnivåer och avkastningskrav. Marknads-

10 Se även SOU 2011:31, där motsvarande metodik använts.

185

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

SOU 2013:55

värdesberäkningarna avsåg den samlade förvaltningsenheten och gjordes i ett tioårigt perspektiv, där framtida driftnetton diskonte- rats till ett nuvärde.11

Värderingsarbetet resulterade således inte i en värdering av samtliga enskilda fastigheter som utredningen bedömde kunde avyttras. En sådan värdering hade blivit mycket kostsam för staten och hade knappats rymts inom utredningens tidsramar. Utgångs- punkten var i stället att på en mer generell nivå spegla och diskutera ekonomiska värden för olika typer av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Detta bedömdes av utredningen och dess expertgrupp utgöra en bra grund för en senare och mer noggrann värdering. En sådan värdering bör ske då beslut fattats om avyttring av utpekade fastigheter. Avyttringarna måste då ske planlagt och under en anpassad tidsperiod. Först då blir en värdering mer rättvisande och kan beakta de skilda förutsättningar som vid en given avyttrings- tidpunkt påverkar en fastighets värde.

5.3.2Kulturfastigheternas marknadsvärden

Den marknadsvärdering som genomfördes av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd redovisas aggregerat inom ramen för Försvars- fastighetsutredningens betänkande.12 De kulturfastigheter inom försvarsfastighetsområdet som ingår i värderingarna kan, som nämnts ovan, inte annat än undantagsvis identifieras på objektsnivå, eftersom de båda utredningarnas utgångspunkt bland annat varit principen om sammanhållen förvaltning i rationella och naturliga förvaltningsenheter. Det innebär således att det inte bedömdes som ändamålsenligt att marknadsvärdera enskilda fastigheter eller grupper av byggnader som beslutats utgöra byggnadsminnen, efter- som de inte föreslås brytas loss ur sitt kulturhistoriska och verk- samhetsmässiga sammanhang. Värderingen utgår i stället från ett hundratal större förvaltningsområden, där bland annat kultur- historiskt värdefulla fastigheter och byggnader ingår.

Marknadsvärden för de typfastigheter som marknadsvärderats inom ramen för Statens fastighetsverks arbete, framgår av nedan- stående tabell. Där framgår den variationsvidd som utredningen med stöd av SFV bedömer kan illustrera marknadsvärden för olika typer av kulturfastigheter som utredningen nu föreslår kan avytt-

11Statens fastighetsverk (2012). Förfrågningsunderlag, definitioner och värderingsmetoder.

12SOU 2013:61.

186

SOU 2013:55

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

ras. Då det gäller fyrar och fyrplatser har också aktuella uppgifter från Sjöfartsverkets genomförda avyttringar tillförts underlaget.

Tabell 5.2 Exempel på marknadsvärden för vissa typer av kulturfastigheter

Typobjekt	Marknadsvärden (Mnkr)
Gods, herrgårdar och bruk	10–390
Kungsgårdar och boställen	14–66
Statlig förvaltning	13–228
Läromiljöer	8–54
Försvarsfastigheter	0–39
Fyrplatser	0–5

Kungsgårdar, gods och herrgårdar omfattar i regel även betydande markinnehav, vilket ger förhållandevis höga marknadsvärden. Själva bebyggelsen ger inte sällan ett negativt ekonomiskt netto, men sammantaget ger egendomarna ofta ekonomiska överskott. Även om bedömningen vilar på ett litet antal värderade objekt, ger exemplen indikation på betydande spridning i förväntade mark- nadsvärden. Fastigheter som rymmer kulturhistoriskt värdefulla statliga förvaltningsbyggnader kan ge höga marknadsvärden efter- som de också är centralt belägna i stadskärnorna. Det finns dock undantag, vilket kan bero på utsatta lägen invid trafikleder. Lik- nande resonemang kan föras kring det fåtal läromiljöer som kan bli aktuella för avyttring på universitetsorterna.

Fyrar och fyrplatser utgör mycket speciella fastigheter, där efterfrågan kan vara svår att bedöma. De avyttringsobjekt som värderats har funnits i ett intervall som legat relativt lågt. Bidra- gande är bland annat de begränsningar som kan finnas i nyttjandet, tids- och lokalmässigt, samt de höga drifts- och underhållskost- nader som utsatta lägen ofta genererar. De exempel på försvars- fastigheter som bedöms kunna avyttras varierar betydligt i upp- skattade marknadsvärden. Vissa objekt har bedömts helt sakna värde, medan andra kan generera betydande belopp. Anlägg- ningarna förknippas inte sällan med underhållskostnader som över- stiger de möjliga intäkterna.

187

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

SOU 2013:55

5.4Process och tidsplan

Inför en avyttring på marknaden ska marknadsvärdet på en fastig- het bestämmas genom en särskild värdering, vilket anges i den för- ordning som gäller överlåtelse av statens fasta egendom.13 Där regleras också att statliga myndigheter har skyldighet att samråda med andra myndigheter inför en försäljning. Det gäller till exempel om det kan antas att en annan myndighet kan behöva fastigheten för sin verksamhet eller att den behövs för de intressen som den myndigheten ska bevaka. Särskilt anges att det ska ske inför försälj- ning av bostadsfastigheter som har ett kulturhistoriskt värde, där samråd ska ske med Riksantikvarieämbetet och berörd läns- styrelse.14

Budgetlagens regel om försäljning av fast egendom till en kom- mun för samhällsbyggnadsändamål kompletteras i förordningen av en angivelse om att fastighetsförvaltande myndigheter ska med- verka till att planeringen av statens långsiktiga behov av mark och lokaler samordnas med den kommunala översiktsplaneringen. Det ska ske i ett så tidigt stadium av planeringen att avvägningen av den framtida markdispositionen i huvudsak är klarlagd och en princip- överenskommelse är träffad mellan parterna, ”när en kommuns önskemål om förvärv av en viss fast egendom aktualiseras”, Det anges också att när en kommun inom överskådlig tid kan komma att behöva en fastighet för samhällsbyggnadsändamål och staten bedöms kunna avstå från den, ska den fastighetsförvaltande myndigheten se till att en framtida överlåtelse inte försvåras. Om en överlåtelse blir aktuell utan att kommunens behov har klarlagts ska myndigheten undersöka detta behov.15

Flera av de kulturfastigheter som ingått i urvalsramen har visat sig bestå av statligt ägda eller förvaltade byggnader och objekt på ofri grund. Sådan lös egendom som står till regeringens disposition omfattas också av budgetlagens regler om försäljning av fast egendom.16

Regelverket kring statens avyttringar har utretts med anled- ningen av den nyligen gjorda översynen av statens fastighetsförvalt- ning. Utredningen hänvisar till det särskilda betänkande som då lämnades, där det mer i detalj framgår hur en process med för-

13Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m., 7 §.

14Ibid., 9 §.

15Ibid., 10 §.

16Budgetlag (2011:203), 8 kap. 5 §.

188

SOU 2013:55

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

säljning av fastigheter kan utformas.17 En tillkommande aspekt är de bestämmelser som finns i FSBM, som närmare anger förutsätt- ningar vid överlåtelser av statliga byggnadsminnen till annan, bland annat att det inte får ske om det finns risk för att överlåtelsen kan leda till att det kulturhistoriska värdet minskar.18

Då det gäller den nu aktuella utredningens förslag om möjlig överföring eller avyttring av kulturfastigheter, finns utöver sed- vanliga regler sammanfattningsvis en rad ytterligare förhållanden att beakta, som gäller

•särskilda förutsättningar som är knutna till fastigheterna,

•eventuella donationsförhållanden och särskilda villkor,

•förutsättningar för fortsatt tillgängliggörande,

•anknytning till omgivande fastigheter och ägande,

•fortsatt underhåll och vård fram till eventuell avyttring,

•lämplig tidsplan för avyttringar.

En rad särskilda förutsättningar påverkar om fastigheter lämpar sig för avyttring. Exempel på detta är trafikfastigheter som ofta rym- mer byggnader som inte lämpar sig för ny verksamhet på grund av höga bullernivåer eller föroreningar. Vissa försvarsfastigheter rym- mer också en problematik som påverkar förutsättningarna för avyttring. Exempel på detta gäller kustartilleripjäser eller mot- svarande, där kretsen möjliga ägare är begränsad. Äldre byggnads- minnesmärkta försvarsobjekt som rymmer sådana mer eller mindre funktionsdugliga pjäser innebär normalt att ägande och vapenlicens av pjäserna sker genom Statens försvarshistoriska museer. Försälj- ning på öppna marknaden låter sig först ske om pjäserna demonte- rats, vilket representerar betydande kostnader. Demontering inne- bär också att staten behöver ta ny ställning till det gällande antik- variska skyddet. Militära övningsområden kan ofta inte nyttjas för andra ändamål förrän erforderlig marksanering skett. Ett eventuellt beslut om överlämnade av sådana olika typer av markområden måste därför föregås av en omsorgsfull riskanalys. Säkerhetskrav kan försvåra avyttring av militära anläggningar, ruiner och brist-

17SOU 2010:92, s. 99 ff.

18FSMB, 8–9 §§, från och med 2014 finns motsvarande bestämmelser i förordningen (2013:558) om statliga byggnadsminnen, 9–10 §§.

189

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

SOU 2013:55

fälligt underhållna byggnader, även om det handlar om mer över- blickbara och begränsade fysiska risker.

I vissa fall kan ny fastighetsbildning skapa förutsättningar för att delar av en statlig fastighet kan avyttras. Fastighetsbildning är dock inte alltid möjlig, till exempel i anslutning till järnvägens ban- områden, och är också förknippad med kostnader.

Fastigheter som en gång donerats till staten kan ha särskilda villkor inskrivna i gåvobreven. Det kan gälla dispositionsrätt från de tidigare ägarna, vägrättigheter eller andra förhållanden som sam- manhänger med fastighetens vård. En del av urvalets kulturfastig- heter utgör donationer, där bakomliggande förhållanden kan behöva utredas ytterligare §inför eventuella avyttringar.

Tillgängliggörande av de statliga kulturfastigheterna kan ske på olika sätt och med olika ambitionsnivåer. Det behöver inte alltid innebära att allmänheten ska kunna besöka byggnader och anlägg- ningar, dokumentation och modern teknik kan skapa nya förut- sättningar. Vissa objekt ligger så otillgängligt till att de helt saknar förutsättningar att bli fysiska besöksmål. I den sammanlagda avväg- ningen av vilka fastigheter som staten långsiktigt bör förvalta har utredningen därför också beaktat förutsättningarna för tillgänglig- görande. Det kan i enskilda fall innebära att vissa objekt prioriterats för en statlig fastighetsportfölj, medan andra föreslås avyttras. Svårigheter att tillgängliggöra kan också sammanhänga med objek- tets långsiktiga driftsekonomi, exempelvis kan otillgängliga och utsatta byggnader, som vissa fyrar, visa sig mer kostsamma att underhålla än andra.

Regelverket kring avyttring av fastigheter ger vissa möjligheter att överföra mark och byggnader till anknytande kommuner och andra markägare. Olika typer av förtur kan innebära att fastig- heterna på ett förutsägbart sätt tas om hand av nya ägare, vilket kan leda till lämpliga långsiktiga ansvarstaganden utanför staten. Lag- stiftningen innebär dock ett skydd som följer med fastigheten oavsett ägare, vilket tillsammans med en effektiv tillsyn kan ge det skydd som erfordras.

Avyttringsbeslut, till exempel att fastigheten förs upp på en avvecklingsplan, får inte innebära eftersatt underhåll. Regelverket förutsätter att den ansvariga myndigheten upprätthåller lämpliga vårdinsatser under hela processen, fram till dess en kulturfastighet bytt ägare. Det kan vara särskilt svårt att motivera för de myndig- heter som saknar anvisade uppgifter och resurser då det gäller att ta hand om fastigheter och byggnader som inte längre behövs i verk-

190

SOU 2013:55

Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän

samheten. En tydligare styrning av myndigheterna i detta avseende är därför önskvärd, vilket utredningen återkommer till i ett senare avsnitt av betänkandet.

Tidsplanen för avyttringar ser olika ut för olika objekt. Varje enskild kulturfastighet som ska avyttras förutsätter en individuell bedömning där möjliga intressenter, marknadssituation, långsiktig driftsekonomi, fortsatt skyddsbehov och framtida nyttjandemöjlig- heter måste bedömas. För vissa av objekten finns sannolikt mycket få potentiella intressenter som önskar och har ekonomiska och verksamhetsmässiga förutsättningar att ta över ägaransvaret. Det kan då visa sig att en avyttringsprocess tar mycket lång tid.

191

6 Fortsatta förvaltningsfrågor

6.1Det offentliga åtagandet

Utredningens bedömning: Staten bör formulera en uttalad strategi för sin fastighetsförvaltning och de uttryck den bör ta inom det kulturhistoriska området.

Staten anger ramar för det offentliga åtagandet inom kulturmiljö- området genom att definiera mål, utveckla ändamålsenlig reglering och tillhandahålla erforderliga resurser för bidrag, stöd och det övergripande arbetet. Kulturmiljöarbetets framtidsfrågor tas upp i propositionen Kulturmiljöns mångfald. Grunden för kultur- politiken är kulturens egenvärde, men kulturarvet ger också ”per- spektiv på samhället och dess utveckling och berikar människors liv. Kulturarvet tillhör alla och bör ses som en kraft i samhället som kan bidra till utveckling och förnyelse”.1 Kulturhistoriskt värde handlar bland annat om möjligheterna att få kunskaper men också en förståelse för kulturhistoriska skeenden och företeelser, se sam- manhang och livsvillkor som präglat olika samhällsgrupper, män och kvinnor, ungdomar och äldre. Det är också viktigt att skapa förutsättningar för att kulturmiljöarbetet förnyas och utvecklas, att öppna för nya samverkansformer där ideellt och professionellt kan mötas.2

Staten kan sägas ta ett ansvar för helhetsperspektivet genom att ge förutsättningar för att det samlade kulturarvet ska bibehållas och utvecklas, inte förfaras och eroderas. Det sker genom etablering av ett skyddande regelverk, uppgiftsfördelning till sak- och tillsyns- ansvariga myndigheter och genom att skapa förutsättningar för olika aktörers möjlighet att vårda och utveckla kulturarvet. Inrät- tandet av ett stödjande bidragssystem parallellt med regelverket

1Prop. 2012/13:96, Kulturmiljöns mångfald, s. 33–34.

2Ibid.

193

Framtidsperspektiv

SOU 2013:55

utgör en viktig del i detta. Att skapa helhetsperspektiv innebär också att tydliggöra roller. Staten tar självt ett betydande ansvar för sin egen del i det gemensamma kulturarvet. Medverkan sker i arbetet med att ta fram analyser av samhället och de samhälleliga processerna över tid och att lyfta fram och belysa historien och olika aktörers betydelse i den utveckling som skett. Statens egen historia med över tiden skiftande uppgifter och institutionella manifestation finns där med som en betydelsefull del. Det innebär också att utveckla det pedagogiska arbetet och berättelserna kring historiska händelser och geografiska platser med anknytning till fastigheter som belyser samhällets utveckling och statens roll. Där- med underlättas samhällsmedborgarnas tillgång till den egna histo- rien, som kan diskuteras och tolkas utifrån dåtid, nutid och fram- tid.

Den statliga förvaltningspolitiken diskuteras utifrån grund- läggande och mer bestående värdegrunder kring demokrati och öppenhet, rättssäkerhet och god hushållning med samhällets resur- ser. Förvaltningspolitiken utvecklas och förändras i en miljö som kännetecknas av globalisering, kompetenshöjning, demografiska förändringar och nya utmaningar med klimatförändring och snabb teknikutveckling. Fler utförare av offentligt finansierade tjänster ökar kraven på hållbara regelverk och effektiv tillsyn. Ökad sam- ordning och utvecklat samarbete eftersträvas, såväl mellan myndig- heter som med kommuner, företag och andra aktörer.3 Innovation och entreprenörskap uppmuntras. Regeringen konstaterar i sin senaste förvaltningspolitiska proposition att staten inte ska ta en aktiv roll inom de områden där fungerande marknader finns. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor. Det konstateras att statliga myndigheters närvaro på mark- nader i många fall fungerar hämmande för marknaders expansion och utveckling.4

En följd av den omfattande fastighetsreformen på 1990-talet är att statliga fastighetsbolag och andra aktörer i betydande utsträck- ning förvaltar det statligt byggda kulturarvet. Relationsändringen med Svenska kyrkan vid sekelskiftet innebar också en stor föränd- ring, där det direkta ansvaret för landets kyrkobyggnader inte längre ligger inom staten. Statens kvarvarande åtaganden inom fastighetsområdet har därefter diskuterats inom en rad utredningar. Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning pekade på att det

3Regeringskansliet (2012). En statsförvaltning i förnyelse.

4Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 62.

194

SOU 2013:55

Framtidsperspektiv

kvarstående statliga förvaltningsuppdraget för kulturfastigheter tydligare borde relateras till samhällsnyttan.5 Det kan bland annat ske genom samverkan med olika aktörer för att utveckla besöks- mål, skapa nya arbetstillfällen och generera skatteintäkter. De resultatkrav som kan ställas upp för hur samhällsnyttan kan ut- formas borde enligt Kulturfastighetsutredningen utredas vidare.

Figur 2 Fastighetsförvaltning som en process med flera ingående variabler kring anskaffning, förvaltning och avyttring av fastigheter i samspel med nyttjare och förvaltningsaktörer

Staten har i sin förvaltning också ansvar för att utveckla det urval kulturfastigheter som staten äger och förvaltar, föra dialog med omvärlden, följa upp och utvärdera de förändringar som sker. Det statliga beståndet utgör en bas för forskningen liksom för andra brukare, i vissa fall genom att byggnadsminnen och andra objekt upplåts på arrendebasis över längre tid. Beståndet utgör en naturlig bas för nationellt och internationellt erfarenhetsutbyte, samverkan

5 Statens fastighetsverk (2009). Kulturfastighetsutredningen, del 1, s. 5.

195

Framtidsperspektiv

SOU 2013:55

med lokala företag och andra aktörer, ideella krafter, skolor och enskilda. Kulturmiljöerna kan nyttjas som åskådningsexempel i diskussion av aktuella frågor kring miljö, energi, hållbar utveckling, regional tillväxt, byggenskap och hantverk. Kulturfastigheterna utgör i sig en kunskapsbank och en bas för lärandet.

Riktlinjerna för den statliga fastighetsförvaltningen utreddes inom ramen för Utredningen om en översyn av Statens fastighets- förvaltning. Enligt utredningen bygger dagens fastighetsförvaltning på ett antal väl fungerande grundprinciper, bland annat att förvalt- ning och brukande ska särskiljas och att staten så långt möjligt ska samordna det ägande som sker i myndighetsform.6 Det har i Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning också konstaterats att den nuvarande förvaltningsförordningen bara innehåller ett fåtal bestämmelser som rör den löpande förvaltningen.7 Det efterlystes bland annat att förvaltningsuppdragen i framtiden skulle följas av krav på att hålla aktuella förteckningar liksom att ta fram konkreta och långsiktiga planer för drift och underhåll av fastigheterna. Den nu aktuella utredningen bedömer på motsvarande sätt att det skulle innebära fördelar att införa en sådan reglering.

En rad frågor kring den statliga fastighetsförvaltningen möter således kulturpolitiska ambitioner och utgångspunkter. Samman- taget finns därför goda skäl att staten formulerar en uttalad strategi för sin fastighetsförvaltning och de uttryck den bör ta inom det kulturhistoriska området.

6SOU 2011:31, s. 177 ff.

7SOU 2010:92, s. 93 ff.

196

SOU 2013:55

Framtidsperspektiv

6.2Hållbar statlig fastighetsförvaltning – att hålla samman eller samverka

Utredningens bedömning: Principen om sammanhållen för- valtning talar för att kulturhistoriska objekt ska förvaltas i sitt sammanhang och inte onödigtvis splittras upp mellan olika för- valtare.

Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och anläggningar med högt teknikinnehåll, särskilt om de behövs i pågående verksam- het, bör kunna kvarstå hos nuvarande förvaltande myndighet.

Förvaltningen av det statliga kulturarvet skulle vinna på ökad myndighetssamverkan, t.ex. genom att stärka det befintliga Sam- verkansforum.

Utredningens direktiv anger att förslag ska läggas om en samlad förvaltning vid Statens fastighetsverk av det kulturhistoriskt värde- fulla kulturarv som fortsatt bedöms passa för statlig förvaltning. Utredningens förslag tar också i betydande utsträckning sin utgångspunkt i detta. Förvaltningen berör och har också att ta hän- syn till flera olika samhällsområden med politiska mål och lagstift- ning, de kulturhistoriska värdena har skapats i sina sammanhang, med olika ursprung i människors verksamheter. Dagens syn på det skyddsvärda kulturarvet och kulturmiljön innebär därför ett i vissa avseenden förändrat förhållningssätt. Vi har gått från en mer ”objektinriktad” syn mot en ökad betoning av helheter och sam- manhang, som på ett pedagogiskt sätt kan underlätta förståelsen av historiska och samhälleliga förhållanden och utvecklingsprocesser.

Det kan innebära att vissa kulturhistoriskt intressanta fastig- heter och byggnader fortsatt bör förvaltas i dessa sammanhang, snarare än att delas upp mellan olika ägare/förvaltare. Det kan till exempel beröra förvaltningen av en rad byggnadsminnen inom försvars- och trafikområdet, liksom då det gäller skyddsvärda bygg- nader som ingår i naturreservat och andra former av skyddad miljö. Utgångspunkter måste vara att också skapa förutsättningar för rat- ionalitet och ekonomi i förvaltningen. Frågan har tidigare berörts i kapitel 4.

Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och anläggningar med komplicerad konstruktion och högt teknikinnehåll, särskilt där objektet ingår i och behövs för pågående verksamhet/drift, bör kunna kvarstå i nuvarande myndighets förvaltning, snarare än att

197

Framtidsperspektiv

SOU 2013:55

föras till särskild fastighetsförvaltande myndighet. Exempel finns inom trafikområdet, som broar, kanal- och slussområden samt järn- vägsobjekt. Det kan även gälla försvarsanläggningar av säkerhets- och sekretesskäl. Ett alternativt val är att flytta förvaltningsansvaret och att genom överenskommelser mellan myndigheter söka säkra kompetens i drift och underhåll. Med tanke på den omfattande kompetens som kan krävas för detta kan det dock vara tveksamt ur effektivitetssynpunkt. En särskild aspekt i detta sammanhang gäller det kulturhistoriska värdet av att byggnadsminnet/objektet ingår i en fortsatt aktiv verksamhet, ett levande kulturarv.

En särskild problematik kan ligga i statens förvaltning av sådana fastigheter och objekt som berörda myndigheter inte själva äger. Under utredningsarbetet uppmärksammades att myndigheter i vissa fall förvaltade anläggningar eller byggnader på ofri grund, lik- som att förvaltning i vissa fall skedde för annan myndighets räk- ning. Under sådana förhållanden kan svårigheter uppstå då det gäller den långsiktiga planeringen för nyttjande, investeringsbehov och ekonomisering. Utredningens mer principiella utgångspunkt är här att staten inte bör förvalta fastigheter, byggnader eller andra objekt som inte är i statlig ägo. Den inbördes fördelning av förvalt- ningsansvaret som kan komma att ske mellan olika myndigheter kan dock främst ses som en intern organisationsfråga för staten och bör bedömas utifrån behoven av att tillgodose kompetens och verksamhet. En sådan inbördes ansvarsfördelning kräver dock tydlighet genom att särskilda överenskommelser eller uppdrag tecknas avseende ekonomiska och andra förutsättningar.

6.2.1Samverkansformer

Samhällets utveckling ställer ökade krav på samverkan mellan myndigheter. Det kan också aktualisera intressekonflikter i för- hållande till andra krav och andra regelverk. Myndighetssamverkan kring kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader kan motiveras av verksamhets- eller kompetensskäl, under övergångs- skeden (bland annat i samband med avyttring), i samband med till- syn eller då det gäller att utveckla rationella upphandlingsrutiner för underhåll, drift och utveckling av objekten. Samverkan kan också bli aktuell med externa aktörer. Exempel på det sistnämnda är de önskemål om övertagande av fyrar som framförts. Samverkan kan vara nödvändig, utgöra positiva alternativ till byte av ägande

198

SOU 2013:55

Framtidsperspektiv

och förvaltarskap, men kan också skapa otydlighet kring ansvarig- het och långsiktighet för de objekt det gäller.

Ett uttryck för det behov som finns av erfarenhetsutbyte och kvalitetsarbete är det Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare, som tillkom 2001. Bakgrunden är att regeringen 1999 via miljödepartementet gav dåvarande Banverket, Statens fastighets- verk, Fortifikationsverket, Luftfartsverket och dåvarande Väg- verket i uppdrag att bilda ett kvalitetsråd för statliga byggherrar och förvaltare. Samverkansforums syfte är att utveckla byggherre- och förvaltarrollen genom förbättrad samverkan inom de statliga verksamheterna. Nuvarande deltagare är Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket, Riksdagsförvaltningen, Sjöfartsverket, Specialfastigheter och Svenska Kraftnät, medan Trafikverket inte längre deltar i arbetet. Medverkan är öppen för byggande och förvaltande statliga myndigheter och bolag. Samverkansforums aktuella strategiplan lyfter fram ett starkt kansli som plattform för utveckling och effektivisering genom nät- verkande, kompetensutbyte och gemensamma lösningar. Represen- tanter för de ingående organisationernas ledningar konstituerar styrgrupp för Samverkansforum, vars arbetssätt präglas av helhets- syn och samverkan.8

Samverkansforum fyller en viktig funktion som enligt utred- ningens bedömning kan utvecklas ytterligare och ges ökad bety- delse då det gäller statens kulturhistoriska förvaltningsuppgifter.

6.2.2Delaktighet och nyttjande

Frågan om tillgänglighet och utveckling av objekten som besöks- mål är positiv och ligger som en komponent i utredningens urvals- metodik. En sådan målsättning kan säkert också skapa vissa problem i förvaltningen av kulturarvet, ökad tillgänglighet kan ge slitage och krav på säkerhet och service som medför ökade under- hållskostnader. Ett kulturarv som nyttjas i pågående verksamheter, gärna med anknytning till fastighetens ursprungliga ändamål, kan inte heller alltid förenas med god tillgänglighet för allmänheten. Exempel på detta finns då det gäller de byggnadsminnen som för- hyrs av Försvarsmakten.

Statens fastighetsverk lägger i sin förvaltning stor vikt vid en aktiv brukardialog, där hyresgäster och arrendatorer aktivt med-

8 www.samverkansforum.nu

199

Framtidsperspektiv

SOU 2013:55

verkar i den planering som sker kring underhåll och utveckling av fastigheterna. Många av fastigheterna är anpassade för verksam- heternas speciella krav, vilket förutsätter sådana strategiska sam- arbeten utifrån fastigheternas förutsättningar och kännedom om kundernas behov. Verksamheten på respektive besöksmål drivs av hyresgäster men myndigheten har en aktivt samverkande roll. Finan- sieringen kan ofta utvecklas och säkras mer långsiktigt genom sam- verkansavtal och gemensamma projekt med kommuner och andra aktörer. Exempel på detta är samverkansavtal med tillhörande utvecklingsplaner för några av de största besöksmålen, som Bohus fästning, Kalmar slott, Borgholms slott och Huseby bruk. Lokalt förutsätts en politisk enighet och uppslutning kring utvecklingen. Erfarenheterna visar att besökssiffror och intäkter som en följd av detta kan öka påtagligt, där längre samarbetsavtal ger stabilitet och stärker verksamheten. Samverkan och samfinansiering kan se olika ut, det är sällan enkelt att få samverkan i form av ekonomiska resurser. SFV ser bland annat som sin roll, i enlighet med mål- formuleringarna i styrdokumenten, att stötta hyresgästerna med nätverksbyggande, genom att skapa engagemang hos offentliga aktörer m.fl. Sammantaget förvaltar SFV för närvarande ett hundratal besöksmål.9

Samverkan kan avse myndigheter och ökade kontakter med andra institutioner lokalt och regionalt som kan bidra, till exempel universitet och högskolor, museer och skolor. Kulturmiljöerna kan utgöra en tillgång i skolornas undervisning och även utgöra en del i ett kunskapscentrum med vidare innebörd.

6.3Verksamhetsmässiga förutsättningar och förändringar

Utredningens bedömning: Myndighetsstyrningen bör ut- vecklas då det gäller det kulturhistoriska ansvarstagandet och anvisning av lämpliga resurser för ett sådant ansvar hos främst Sjöfartsverket och Trafikverket.

9 Statens fastighetsverk (2013). Underlag till utredningen, juni 2013.

200

SOU 2013:55

Framtidsperspektiv

Kulturarvet bidrar till samhällsnyttan. Det gemensamma använ- dandet säkerställs av det offentliga genom incitamentsstrukturer som lagstiftning och bidragsgivning. Samhällsnyttan kan även säkerställas genom ägande och förvaltning.

Riksantikvarieämbetet har i en utvärdering i anslutning till miljömålsarbete, kulturmiljö och kulturhistoriska värden bland annat berört utgångspunkter för en hållbar kulturmiljö. Förutom att lyfta fram grundläggande värden i arbetet betonas vikten av hel- hetstänkande och helhetsperspektiv. Kulturmiljön och kultur- historiska värden ska bevaras och brukas så att den historiska och humanistiska dimensionen tydliggörs och bidrar till en god livs- miljö. I detta ligger att värna och utveckla den historiska mång- falden, liksom landskapets kulturmiljökvalitet. Den antropogena påverkan måste också nedbringas till nivåer som gör att det fysiska kulturarvet inte vittrar bort.10

Det senare kan komma i konflikt med och måste balanseras mot önskemålet om tillgängliggörande. Det relaterar också till de resursmässiga förutsättningar som förvaltningen medges. Utred- ningen har i sina urvalskriterier kring de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna och byggnaderna lyft fram ekonomi och förutsätt- ningar för en långsiktigt hållbar förvaltning. De blir betydelsefulla vid sidan av mer traditionella kulturhistoriska utgångspunkter och förutsättningarna för tillgängliggörande av objekten som ska kvar- stå i statlig ägo.

Statens ansvar gäller också att upprätthålla ett ändamålsenligt regelverk och utöva tillsyn till skydd för hela det samlade nationella kulturarvet. Staten kan inte själv ta hela det ansvar som förvaltning och utveckling innebär, utan kompletteras som fastighetsägare av andra aktörer. Det gäller också ansvaret för den del av kulturarvet som berättar statens egen historia. Därmed ställs särskilda krav på en rådgivnings- och tillsynsverksamhet inom den statliga myndig- hetsorganisationen och den kommunala planeringen.

Utredningen har inte något uttalat uppdrag att närmare bedöma ändamålsenligheten med dagens regelverk och styrning för skydd och förvaltning av kulturfastigheter. Utredningen är enligt direk- tiven dock oförhindrad att kommentera dessa frågor och lämna förslag på hur förbättringar kan åstadkommas. Synpunkterna kan

10 Riksantikvarieämbetet (1999). Kulturarvet och miljön. Redovisning av Riksantikvarie- ämbetets regeringsuppdrag Ku98/1908/Ka med anledning av propositionen Svenska miljö- mål (1997/98:145), s. 30.

201

Framtidsperspektiv

SOU 2013:55

ses som ett ytterligare underlag inför utvecklingen av en framtida strategi för statens fastighetsförvaltning.

Samhällets syn på vad som avses med kulturhistoriska värden har förändrats från ett fokus på enstaka byggnader och monument mot en mer samlad syn på landskapets alla värden. Kulturhistoriskt värde låter sig inte enkelt avgränsas eller delas upp i de delar som gäller det byggda kulturarvet och de delar som främst avser kultur- och naturmiljön i övrigt. Målsättningen bör därför vara att på sikt skapa förutsättningar för ett mer samordnat system för skydd, bevarande och utveckling av kultur- och naturmiljöer som bedöms som särskilt värdefulla.

Byggnadsminnesförklaring sker med stöd av två parallella regel- verk, där kulturhistoriska värden i enskild ägo säkras genom kultur- minneslagen och i statlig ägo genom förordningen om statliga byggnadsminnen. Regelverken är i väsentlig utsträckning lika- lydande och hanteras av berörda länsstyrelser respektive Riks- antikvarieämbetet. Även om bedömningsgrunder och tillsyn är lik- formiga, kan det finnas svårigheter i att uppnå en samlad och enhetlig tillämpning och praxis. Nya nationella mål för kulturmiljö- arbetet och ett förtydligande och en modernisering av kultur- minneslagens (från 2014 kulturmiljölagens) syften m.m. har nyligen beslutats som följd av utredningsarbete och propositionen Kulturmiljöns mångfald. Här ges utblickar mot framtiden med anknytning till bland annat den europeiska landskapskonvent- ionen.11

Kulturfastighetsutredningen och den nu aktuella utredningen för att identifiera kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter för fortsatt statlig förvaltning riskerar att uppfattas som ett parallellt system till regelverket. Ett kvarstående regelstyrt instrument för statliga byggnadsminnen kräver därför anpassningar av förord- ningen eller föreskrifter och vägledningar som fångar upp de aktu- ella diskussionerna om kompletterande bedömningsgrunder och kriterier samt nya riktlinjer för värdering och urval.

Utredningen ser ett behov av att en strategi för beståndet av kulturfastigheter tas fram och att metoder utvecklas för både förvärv och avyttring av fastigheter. Utredningen bedömer därvid att en ökad samordning av skyddsregleringen som gäller det byggda kulturarvet med andra yttringar av kulturlandskapet vore ange- lägen. Den europeiska landskapskonventionen arbetades fram inom

11 Prop. 2012/13:96.

202

SOU 2013:55

Framtidsperspektiv

Europarådet och trädde i kraft 2011 i Sverige, vilket innebär att dess intentioner ska inarbetas i det svenska regelverket. Åtta myndigheter har ett övergripande samordningsansvar. Målet är en rikare livsmiljö, där alla kan delta i utformningen. Medlet är ett för- bättrat skydd, förvaltning och planering av gemensamma landskap, i stad och på landsbygd.12

Områdesskydd enligt miljöbalk, skogsvårdslag och plan- och bygglagstiftning utgör anknytande regelverk. Inrättandet av natur- och kulturreservat med starkt skydd även för kulturhistoriskt värdefulla byggnader, installationer och marker bör således under- lättas genom ett harmoniserat regelverk. Miljöbalkens bestäm- melser i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap hanteras av länsstyrelserna och inriktas bland annat på behovet av inskränk- ningar i nyttjandet av mark och vatten inom reservat. En fragmen- tisering av skyddsregleringen ligger inte i linje med dagens beto- ning av sammanhang och helhetssyn.

6.3.1En utvecklad myndighetsstyrning

För några myndigheter, vid sidan av Statens fastighetsverk och Riksantikvarieämbetet, som i dag förvaltar kulturhistoriskt värde- fulla fastigheter och byggnader, saknas uttalad styrning i instrukt- ioner och regleringsbrev då det gäller ansvar för vård, underhåll, utveckling och tillgängliggörande. Dessutom saknas en anvisad finansiering för att omhänderta sådana fastigheter och byggnader, särskilt i de fall då de inte längre behövs inom verksamheten. Då det gäller Fortifikationsverket anges i regleringsbrevet att hänsyn till miljö- och kulturvärden i tillämpliga delar ska motsvara vad som gäller för andra stora fastighetsförvaltare, vilket myndigheten tolkat som att Statens fastighetsverk anger en lämplig ambitions- nivå beträffande till exempel vårdprogram och slottsarkitekter.13

Resurser erfordras dock för den särskilda förvaltning och det särskilda hänsynstagande som kan behövas, till exempel till följd av beslut om byggnadsminnesförklaring. Utredningens förslag inne- bär att vissa kulturhistoriskt värdefulla objekt bör kvarstå i myndig- hetsförvaltning utanför Statens fastighetsverk, vilket väcker frågan om behovet av komplettering i regeringens styrning och ändamålen

12Council of Europe (2010). Den europeiska landskapskonventionen. European Landscape Convention, ETS176, Florence, 20-X-2000.

13Underlag till utredningen, augusti 2013.

203

Framtidsperspektiv

SOU 2013:55

för myndigheternas resurser. Det kan till exempel gälla gränsytorna mellan kulturhistoriskt och miljöbetingat områdesskydd, fastig- heter med broar, järnvägsfastigheter, fyrar eller försvarsanlägg- ningar.

Enligt utredningens bedömning gäller behovet av en tydligare styrning och en anvisning om lämpliga resurser i detta sammanhang främst Sjöfartsverket och Trafikverket samt i begränsad utsträckning Naturvårdsverket.

6.4Kompetens- och förvaltningsfrågor

Utredningens bedömning: Statens bestånd av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter måste storleksmässigt sättas i relation till ställningstaganden om ett rimligt resursutrymme för ett lång- siktigt och hållbart omhändertagande och tillgängliggörande. Staten kompletteras som fastighetsägare av andra aktörer med ansvar för det skyddade kulturarvet. Därmed ställs också krav på en kompetent och resursstark rådgivnings- och tillsynsverk- samhet inom den statliga myndighetsorganisationen.

Förvaltningen av statens kulturfastigheter, hur de nyttjas, utvecklas och i vissa fall omsätts, ställer stora krav på kompetenser och effek- tivitet i organisation och verksamhet. Ansvar och roller behöver förtydligas. Berättelsemodellen, framtagen av experter, forskare och myndigheter, är en viktig utgångspunkt för allmän debatt och kommunikation kring innehavet och vad det ska användas till. Kompletterande urvalskriterier utgör ett stöd i prioriteringsarbetet. Riksantikvarieämbetet, länsstyrelserna och de förvaltande myndig- heterna har där viktiga uppgifter, och Statens fastighetsverk, eller den myndighet som i framtiden får huvudansvaret att förvalta statens kulturfastigheter, spelar en nyckelroll.

En målsättning för förvaltningen måste byggas upp också uti- från fastighetens möjliga användning, där tillgängliggörande kan ske i både materiell och immateriell mening. Arbetet kräver en rad specifika kompetenser, där sakkunskap och gedigen beställar- kompetens är grundläggande för att kunna upphandla det stöd och de leverantörer som behövs för verksamheten. Myndigheterna har en del att vinna också genom en mer systematiserad inbördes sam- verkan för att utveckla rationella upphandlingsrutiner och ramavtal

204

SOU 2013:55

Framtidsperspektiv

för underhåll, drift och utveckling av objekten. En möjlig bas för detta kan utgöras av det existerande Samverkansforum, som tidi- gare beskrivits.

Särskild kompetens krävs också för att utveckla och ta tillvara en aktiv samverkan med andra aktörer, som kommuner, företag och ideella organisationer.

6.4.1Kostnader

Utredningen har i tidigare avsnitt berört de kostnader som myndigheterna uppskattar för vård och underhåll av kulturarvet. Statens fastighetsverk har i sina kalkyler även vägt in de kostnader som krävs för att tillgängliggöra kulturarvet, eftersom detta utgör en viktig del av myndighetens förvaltningsuppdrag.

Redan det bevarande- och vårduppdrag som åvilar myndig- heterna för de skyddsbedömda objekten driver stora och accele- rerande kostnader. Något av den problematik som finns berördes för några år sedan i en rapportering från Statens fastighetsverk. Där påvisas ett uppdämt behov av underhåll, som bland annat gällde tekniska underhållsåtgärder, brandskydd, vårdprogram, insatser för levandegörande och tillgänglighetsanpassning för funktions- hindrade.14

Eftersatt underhåll tenderar att ge ”snöbollseffekter” där en (oönskad) kortsiktig ambitionssänkning på längre sikt ger en pro- gressiv ökning av skador och kommande underhållskostnader. Sett i ett långsiktigt perspektiv, en 50-årscykel, bedömde Statens fastig- hetsverk i rapporten att underhållskostnaderna låg på en betydligt högre nivå än vad som faktiskt kunde avsättas. Den dåvarande anslagsramen för underhållsåtgärder om 180 miljoner kronor år- ligen har sedan dess justerats under några år, men många av proble- men kvarstod.

Kulturfastighetsutredningen berörde några år senare de kost- nadsaspekter som gällde kulturfastigheter och som skiljer denna typ av fastigheter från andra typer av bestånd. Det årliga resurs- behovet för det stora beståndet hos Statens fastighetsverk liksom hos övriga myndigheter, utom Fortifikationsverket, översteg

14 Se bl.a. Statens fastighetsverk (2005). Underhållssituationen i bidragsfastigheterna. Rapport 2005-06-30. Utredningen berörde slotts- och herrgårdsmiljöer, fästningar, ruiner, kungsgårdar, kloster, bruksmiljöer och Vasaminnen. Världsarven Drottningholm och Karlskrona ingick.

205

Framtidsperspektiv

SOU 2013:55

betydligt de faktiskt intäkterna. De framtida beräknade årliga behoven innebar underskott för samtliga myndigheter.

De förvaltande myndigheternas uppdrag varierade, då som nu, och Kulturfastighetsutredningen tog även fram en mer idémässig kalkyl för att utveckla ett trettiotal fastigheter till stora och strate- giska besöksmål. En sådan ambitionsnivå genererade naturligt nog betydande ytterligare kostnader, cirka 45 miljoner kronor (därav 30 miljoner kronor i utvecklingskostnader) i 2008 års kostnadsläge, vartill kom engångskostnader om 18 miljoner kronor.15

Det kompletterande kostnadsunderlag, som vi redovisar i den nu aktuella utredningen, tyder på fortsatta underskott för de stat- liga kulturfastigheterna, om än inte i mer dramatisk omfattning. Underskottens storlek är dock en fråga inte bara om i vilken utsträckning kulturarvet ska vårdas och underhållas, utan också om hur det ska kunna göras tillgängligt för besökare. Ett långsiktigt statligt förvaltningsuppdrag för kulturfastigheter måste därför finna en balans mellan beståndets storlek, en lämplig ambitionsnivå för underhåll och utveckling samt den resursram som staten är beredd att avsätta för ändamålet.

6.5Tidsaspekter

Utredningens bedömning: Beståndet statliga kulturfastigheter förändras över tid, vilket är ett naturligt uttryck för de ompröv- ningar som ständigt måste göras. Avyttringen av kulturfastig- heter kräver dock långsiktighet och omsorg. Utredningens förslag om avyttringar kan komma att kräva inemot en tioårs- period att genomföra.

Fastighetsinnehavet förändras över tid, vilket är naturligt och också önskvärt. Värderingar är tidsbundna och behöver ständigt disku- teras. Innehavet bör vara flexibelt, så att staten löpande kan göra kompletteringar genom lämpliga fastighetsförvärv, men också så att staten kan avyttra befintliga fastigheter där alternativa förvalt- ningsformer bedöms lämpliga. Ytterst sätter den tillgängliga resurs- ramen gränsen för vad staten långsiktigt kan åta sig, priorite- ringarna görs med stöd av en utvecklad och väl förankrad metodik.

15 Statens fastighetsverk (2010). Kulturfastighetsutredningen, del 1, Dnr 231-1967/08, komplettering 2010-06-11, s. 6–9.

206

SOU 2013:55

Framtidsperspektiv

Stödformer, rådgivning och regelverk har förändrats och det offentliga kulturmiljöarbetet har utvecklats och decentraliserats under några decennier. Det ger möjlighet för andra aktörer än staten att förvalta och vårda kulturarvet.

Det har tidigare beskrivits att statens och samhällets historia över tiden kan problematiseras och omtolkas, vilket får effekter också på prioriteringsarbetet. En utgångspunkt kan då vara att staten agerar utifrån en försiktighetsprincip, där mer omfattande avyttringar görs först efter noggranna diskussioner och över längre tidsintervall.

Långsiktighet i avyttringsarbetet framstår som naturligt också med tanke på objektens särskilda karaktär. Utredningens förslag innebär bland annat att en rad fornminnesområden, fyrplatser och olika typer av gårdar och andra boställen kan förvaltas under andra ägandeformer än statens. Donationsförhållanden, villkor och andra förhållanden knutna till fastigheterna behöver utredas. Kommunala och andra intressen för övertagande behöver diskuteras. Det kan ta lång tid att föra över objekten till lämpliga andra ägare, vid mark- nadsutsättning kan det också visa sig värdemässigt olämpligt att bjuda ut likartade objekt vid samma tidpunkt.

Den svenska försäljningsprocessen inom det statliga fastighets- området har tidigare utretts.16 Ett grundläggande problem som angivits är de tidsmässigt utdragna avyttringarna. Bland annat gäller detta beredningen av förtur, där kommunala ställningstaganden och förhandlingar mellan kommuner och fastighetsförvaltande myndig- heter erfarenhetsmässigt tar lång tid. I någon mån kan en utveck- ling av myndigheternas avyttringsplaner förkorta processen, men de kommunala beslutsformerna vilar på demokratisk och därmed tidskrävande grund. De fastighetsförvaltande statliga myndig- heterna genomför sammantaget ett betydande antal avyttringar per år.

Utredningen ser inte den långa tidsutdräkten som ett påtagligt problem då det gäller avyttring av vissa delar av beståndet statliga kulturfastigheter. Processen kräver omsorg och eftertanke, vilket innebär att långa ledtider också kan ses som positivt. Tidsperspek- tiven för denna typ av ägande måste ses som långsiktigt, vilket också präglat statens tidigare agerande. Utredningen bedömer att det, med nuvarande myndighetsresurser, kan röra sig om upp emot en tioårsperiod att systematiskt hantera alla de fastigheter där

16 SOU 2010:92, s. 99 ff.

207

Framtidsperspektiv

SOU 2013:55

utredningen förslagit prövning av andra ägandeformer. Därtill kommer en fortlöpande hantering av de ytterligare kulturfastig- heter som kan komma att prövas för avyttring, då de inte längre behövs i verksamheten. Det kan bland annat komma att omfatta en rad anläggningar, fyrar och andra byggnader inom trafik- och för- svarsområdet.

208

7Övriga konsekvenser av utredningens förslag

7.1Verksamhetsmässiga konsekvenser

Utredningen lägger förslag om vilka av statens fastigheter och byggnader som fortsatt bör förvaltas av staten till följd av sitt kulturhistoriska värde och bidrag till berättelsen om statens historia, eller bör förvaltas till följd av andra förutsättningar. För- slag läggs också om vilka fastigheter och byggnader i statlig ägo som kan komma ifråga för avyttring. Förslagen ligger väl i linje med de tidigare utredningsinsatser som gjorts, men lägger en något starkare betoning på det samlade ansvar som olika aktörer har då det gäller förvaltningen av det byggda kulturarvet.

En sammanhållen förvaltning av statens kulturfastigheter före- slås främst ske genom den myndighet som i första hand har till uppgift att förvalta statens kulturfastigheter, för närvarande Statens fastighetsverk. Även andra myndigheter bör dock i begränsad omfattning kunna förvalta kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och anläggningar om det underlättar verksamheten eller särskilda förutsättningar råder. Det gäller till exempel byggnadsminnes- klassade väg- och järnvägsbroar, försvarsfastigheter eller byggnader i skyddade naturområden.

Utredningens arbete har resulterat i en sammanhållen och över- siktlig prioritering av byggnadsminnen och vissa andra kultur- historiskt värdefulla områden i statlig ägo med avseende på deras fortsatta förvaltning. De förslag som lagts kan vid ett genom- förande bidra till att staten kan förvalta sina kulturfastigheter på ett mer sammanhållet och rationellt sätt. Det gäller fastigheter, bygg- nader, parker, markområden och andra anläggningar av högt kulturhistoriskt värde, som kan bidra till berättelsen om staten och dess historia och som också i stor utsträckning kommer att kunna tillgängliggöras för allmänheten.

209

Övriga konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2013:55

Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna har tillsammans med fastighetsförvaltande myndigheter ett löpande ansvar för att inven- tera, bedöma och vid behov skydda de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter, byggnader och miljöer som finns i statlig ägo. På sikt kommer ytterligare objekt att bedömas och klassas som byggnads- minnen eller skyddas på annat sätt. Det kommer också att leda till avyttringar. Arbetet pågår kontinuerligt genom ansvariga myndig- heter, det nu genomförda utredningsarbetet ska ses som en sam- manfattande nulägesbedömning av beståndet för att effektivisera och tydliggöra det långsiktiga statliga ansvaret.

Utredningens förslag om urvals- och bedömningsgrunder kom- pletterar och går utöver den byggnadsminnesklassning som gäller objekt i urvalsramen. Förutsatt att utredningens synsätt vinner stöd och leder till förändringar, bör resultatet av utredningsarbetet också nyttiggöras i det framtida och löpande myndighetsarbetet. På så sätt kan ”parallella spår” undvikas och statens fortsatta förvalt- ning och omsättning av kulturfastigheter blir begriplig, konsekvent och långsiktigt hållbar. Det finns en stark förväntan om att statens förvaltning sker med sådan konsekvens och långsiktighet. Värde- ringar och bedömningsgrunder kommer att utvecklas i takt med de samhällsförändringar och ändrade synsätt som uppstår, men takten måste hållas på en ändamålsenlig och inte alltför skiftande nivå. En allmän försiktighetsprincip bör därför råda, där förändringarna ingår som ett led i en långsiktig och strategisk planerings- och för- valtningsprocess.

Mycket står också att vinna genom att regelverken för den byggda miljön samt natur- och kulturmiljön i övrigt harmoniseras på ett mer enhetligt sätt, som utredningen föreslagit. Utredningen bedömer att en rad moment, som områdesskydd, vård- och förvalt- ningsplaner, ekonomisering, uppföljning och tillsyn, kan samordnas och stödja utvecklingen av ett bredare miljötänkande, ett helhets- perspektiv där kulturhistoriska värden ses i sina större samman- hang. Utredningen har inte haft i uppdrag att föreslå några författ- ningsändringar och har heller inte presenterat sådana konkreta förslag. På myndighetsnivå tas dock redan initiativ för att arbeta gränsöverskridande med frågorna genom handledningsmaterial och exempelsamlingar. Den europeiska landskapskonventionen under- stryker samtidigt att landskapet är en gemensam tillgång där många olika värden och tillgångar möts.

En utökad fokusering och professionalisering i omhänder- tagande och utveckling av de statliga kulturfastigheterna beräknas

210

SOU 2013:55

Övriga konsekvenser av utredningens förslag

ske genom den mer samlade förvaltning som utredningen föreslår. Den myndighet som får huvudansvaret för förvaltning av kultur- fastigheter förutses arbeta aktivt i samarbete med andra myndig- heter, kommuner, regioner, besöksnäring och olika intressenter för att utveckla och tillgängliggöra kulturfastigheterna, vissa av dem som starka besöksmål. Förutsättningar finns i flera fall för lokal medfinansiering eller andra åtaganden från lokala parter, vilket bör utnyttjas för att minska statens kostnader och öka kvalitét och samhällsnytta.

Utredningen förordar i likhet med tidigare utredningsinsatser1 framtagandet av en statlig fastighetsstrategi, vilket bedöms leda till en mer medveten och långsiktigt hållbar hantering av statens fastig- heter. En sådan strategi bör också klargöra de särskilda uttryck som ska gälla inom det kulturhistoriska området, och kan med fördel följas upp på myndighetsnivå med anpassade strategidokument.

Regeringen föreslås också utveckla styrningen gentemot de stat- liga myndigheter som av verksamhetsskäl även fortsättningsvis bör förvalta vissa kulturfastigheter. Det gäller främst Trafikverket, Sjö- fartsverket och i viss utsträckning Naturvårdsverket, dessutom den myndighet som i framtiden kan komma att förvalta statens för- svarsfastigheter. Ett förtydligande behövs då det gäller det kultur- historiska ansvarstagandet, liksom anvisning om lämpliga resurser för ett sådant ansvar. En utvecklad styrning kan även behövas för det omfattande förvaltningsuppdrag som staten lagt på Statens fastighetsverk, där avkastningskraven bör nyanseras med avseende på olika typer av fastigheter. Möjligheterna till uppföljning av för- valtningen bör också öka med avseende på typen av fastigheter.

Sådana förslag framkom redan i utvärderingen av 1990-talets fastighetsreform samt i utredningen om statens fastighetsförvalt- ning för några år sedan.2 Det kan sammantaget bidra till en lång- siktigt medveten och sammanhållen statlig förvaltning av kultur- arvet. En sådan sammanhållen, medveten och långsiktig ordning minskar riskerna för att underhåll och vård av statliga kulturfastig- heter eftersätts och att utvecklingen av en gemensam resurs för- summas. Långsiktigt bedömer utredningen att det innebär bespa- ringar för staten, även om underlag saknas för en närmare kvanti- fiering.

En rad befarade, negativa konsekvenser som sammanhänger med förslagen om avyttringar, bör också kommenteras. Avytt-

1SOU 2011:31.

2SOU 1997:96 samt SOU 2011:31, s. 261 ff.

211

Övriga konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2013:55

ringarna ska inte ge några negativa effekter för kulturmiljön och kulturarvet. Det har under utredningens arbete diskuterats i vilken utsträckning statens ägande i sig skapar ett nödvändigt skydd för de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna. Mot bakgrund av de förändringar som skett inom det kulturhistoriska området med skärpta regelverk, utbyggda bidragssystem och tydliga stöd- och tillsynsuppgifter för utpekade myndigheter, bedömer utredningen att statligt ägande numera inte är nödvändigt av skyddsskäl. Det kan dock finnas skäl för staten att utveckla sitt tillsynsarbete, och då såväl inom det enskilt ägda som det statliga beståndet. För en rad objekt i statlig ägo kan det finnas skäl att formalisera skyddet av vissa byggnader m.m. inför en framtida avyttring. Detta berör främst Riksantikvarieämbetets bebyggda fastigheter, som endast i begränsad utsträckning prövats mot den statliga förordningen om byggnadsminnen. Motsvarande kommentar kan göras beträffande de gods och boställen i Statens fastighetsverks ägo, som utred- ningen anser bör kunna avyttras. Frågan har även aktualitet för de avyttringar som sker av ej klassade, och därmed av utredningen inte bedömda fastigheter inom trafikområdet och beträffande vissa försvarsfastigheter.

Ytterligare farhågor kan anföras då det gäller möjligheterna för allmänheten, forskningen m.fl. att få tillträde till sådana kultur- fastigheter som avyttrats från staten till andra ägare. Utredningens bedömning är dock att förutsättningarna för ett fysiskt tillgänglig- görande snarare relaterar till den verksamhet som bedrivs i eller i anslutning till de aktuella fastigheterna, än ägandeformen. Så kan till exempel en stor del av de kulturfastigheter som disponeras av Försvarsmakten innebära restriktioner för allmänhetens tillträde. Säkerhetsskäl kan också göras gällande för kulturhistoriskt skydds- klassade objekt i trafikmiljöer, som lokstallar, vattentorn, väg- och järnvägsbroar. Allmänt sett är det positivt med ett levande kultur- arv, som nyttjas i sin ursprungliga eller anpassade form. Vid avytt- ring är det viktigt att detaljplaner och andra förhållanden som reglerar de aktuella fastigheterna ses över.

7.2Kostnader

Utredningens arbete med bedömningar av dagens bestånd ger förutsättningar att nedbringa, tydligare prioritera och kostnads- beräkna den framtida statliga förvaltningen av kulturfastigheter.

212

SOU 2013:55

Övriga konsekvenser av utredningens förslag

Indikationer ges på de mycket osäkra och situationsbundna värden som kan frigöras vid avyttring av kulturfastigheter, uppskattningar görs också av de driftsunderskott de i dag representerar i den statliga förvaltningen.

De ekonomiska effekterna av utredningens förslag bedöms dock som måttliga, både totalt sett och med tanke på de omfördelningar som behövs mellan berörda utgiftsområden. Den mest påtagliga effekten blir närmast den ökade rationalitet i synen på det statliga kulturarvet och dess förvaltning som uppnås. Det innebär ett tydliggörande av ansvar och roller och en ökad långsiktighet i motiven för statens förvaltning av det kvarvarande beståndet.

Utredningen bedömer att närmare 66 miljoner kronor i årliga driftsunderskott kan lyftas bort från statsbudgeten som ett resultat av föreslagna avyttringar. Detta kan i sig generera ytterligare krav om utbyggnad av det statliga kulturmiljöbidraget, som söks via länsstyrelserna. Bidraget är bland annat avsett att lämnas för insatser som avser vård av byggnadsminnen och andra värdefulla kulturmiljöer samt för att tillgängliggöra dessa miljöer för allmän- heten och för att förmedla kunskap om de historiska företeelser och händelseförlopp som de representerar. Vid bidragsgivningen ska det läggas särskild vikt vid att kulturarvet så långt som möjligt bör göras tillgängligt och användbart för alla.3 Detta är en viktig utgångspunkt, som enligt utredningen bör vara vägledande i avytt- ringsarbetet då det gäller att finna lämpliga former för överföring av statliga kulturfastigheter till nya ägare. Utredningen har dock inte gjort någon bedömning av eventuella följdeffekter då det gäller kravnivå för det aktuella anslaget.

Ytterligare kostnadsaspekter för staten gäller den ökade belast- ning på berörda centrala myndigheters och länsstyrelsernas hand- läggningsresurser som en överföring av kulturfastigheter kan inne- bära. Främst gäller det hanteringen av att statliga byggnadsminnen överförs till enskilda byggnadsminnen. Sammantaget finner dock utredningen att antalet ärenden per länsstyrelse och år blir mycket litet med utgångspunkt från de lagda förslagen. Visst merarbete kan vidare komma att uppstå som följd av det utökade tillsynsansvar som för avyttrade objekt flyttas från Riksantikvarieämbetet till länsstyrelserna. Också i detta avseende bedömer utredningen att den ökade arbetsbördan är av mindre betydelse med tanke på läns- styrelsernas nuvarande volym tillsyns- och samordningsuppgifter.

3 Förordning (2010:1121) om bidrag för förvaltning av värdefulla kulturmiljöer.

213

Övriga konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2013:55

En avyttring av sådana kulturfastigheter som inte längre behöver förvaltas inom staten ger dock upphov till vissa ekonomiska konse- kvenser. Dessa berör förutom samhällsekonomin olika aktörer i anslutning till fastighetsmarknaden, som kommuner, fastighets- bolag och olika tjänsteleverantörer. Ytterst berörs också med- borgarna.

De slutliga intäkter som avyttringar kan ge staten, kan beräknas först i ett sent skede. Inför en avyttring kan staten fastställa de förutsättningar som råder och (därmed) också lättare marknads- värdera aktuella objekt.

7.3Företagande, sysselsättning m.m.

Effekter för små företags arbetsförutsättningar och villkor

Utredningen ska även beakta de eventuella övriga konsekvenser av förslagen som anges i kommittéförordningen, 15 §, bland annat om effekter beräknas uppstå som påverkar förutsättningarna för små företag.

Utredningens förslag bedöms inte medföra några påtagliga effekter jämfört med dagens förhållanden. Avyttringarna föreslås ske under en förhållandevis utdragen tidsperiod till följd av de sär- skilda förhållanden som råder. Den avyttring som skett från statens fastighetsförvaltande myndigheter under senare år ligger på en så pass omfattande nivå att utredningens förslag inte påtagligt bedöms påverka volymen.4 Utrymmet för mindre företag på tjänstemark- naden i samband med myndighetsuppdrag kring värdering och avyttring bedöms därför motsvara senare års förhållanden. De tjänster som upphandlas för underhåll och vård, drift och förvalt- ning, beräknas också kvarstå på oförändrad nivå, men kommer att organiseras under olika huvudmän till följd av att de statliga fastig- heterna i viss utsträckning överförs till andra aktörer.

Ett ökat fokus på besöksmålsutveckling och tillgängliggörande för de statliga objekten bedöms i någon utsträckning ge ökade affärsmöjligheter för de mindre företag som arbetar med besöks- näring, pedagogisk utveckling m.m.

4 Se t.ex. SOU 2010:92, som redovisar mer än 100 avyttringar per år från myndigheterna under perioden 2006-09. Den nu aktuella utredningens förslag om ytterligare avyttringar omfattar närmare ett 170-tal fastigheter under en beräknad tioårsperiod.

214

SOU 2013:55

Övriga konsekvenser av utredningens förslag

Effekter på sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningens förslag kan ge vissa marginella effekter på syssel- sättningen i vissa delar av landet, i huvudsak positiva sådana. På de orter där utveckling av statliga kulturfastigheter sker kan en positiv efterfrågeeffekt uppstå för sysselsättning och tjänsteverksamhet. Bortfallet av statligt ägande bedöms inte ge några negativa syssel- sättningseffekter annat än inom den egna, statliga förvaltningen. Utredningen kan i dagsläget inte bedöma omfattningen av sådana effekter men håller för troligt att de organisatoriska och verksam- hetsmässiga förändringar som slutligen sker, totalt sett inte får mer omfattande sysselsättningseffekter. Även i en framtida statlig för- valtning av kulturfastigheter blir det avgörande att tillvarata det kunnande som finns i befintlig organisation. Avyttringar kan dock skapa andra effekter, en del negativa, genom den oro som ett förestående ägarbyte kan innebära för hyresgäster och arrenda- torer.

Överföring av fastighetsansvar föreslås av utredningen främst ske från Riksantikvarieämbetet, Fortifikationsverket och Sjöfarts- verket till Statens fastighetsverk. De förvaltningsuppdrag som i övrigt föreslås överföras är av blygsam omfattning och bör dess- utom genomföras successivt i takt med att kulturfastigheter tas ur verksamheter och drift. Förslagen underbyggs av utredningens direktiv, som anger att en samlad förvaltning ska föreslås inom Statens fastighetsverk.

Ytterligare konsekvenser

Utredningen har inte funnit att förslagen strukturellt påverkar övriga i kommittéförordningen angivna förhållanden, vilket rör den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsföre- byggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen i samhället.

Det utvecklingsarbete som förutsätts ske genom ett väl sam- manhållet och genomtänkt bestånd statliga kulturfastigheter, skapar dock vissa förutsättningar. Levandegörandet av den statliga historien, den utveckling som skett och de förhållanden som präglat processen, ger möjligheter att ta upp angelägna samhälls- frågor för diskussion och göra fler delaktiga. Hit hör flera av de ovan nämnda aspekterna. De kommer därför på ett naturligt sätt

215

Övriga konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2013:55

att belysas i det arbete som sker för att presentera och levandegöra statens kulturarv.

216

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2012:7

Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter

Beslut vid regeringssammanträde den 26 januari 2012

Sammanfattning

En särskild utredare tillkallas med uppgift att klarlägga vilka fastig- heter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i bl.a. Fortifikationsverkets, Riksantikvarieämbetets, Sjöfartsverkets, Trafikverkets med flera myndigheters förvaltning och som bör ägas av staten. Utredaren ska vidare föreslå en samlad förvaltning av statliga myndigheters kulturhistoriskt värdefulla fastigheter hos en myndighet, Statens fastighetsverk. I uppdraget ingår också att inventera vilka kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som av kultur- historiska eller andra skäl inte behöver ägas av staten, och som därmed kan avyttras. En opartisk värdering av dessa fastigheter ska genom- föras i nära samarbete med utredningen om omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter.

Uppdraget ska redovisas senast den 3 december 2012.

Bakgrund

Utgångspunkter för uppdraget

Regeringen gav den 13 maj 2009 en särskild utredare (dir. 2009:45) i uppdrag att göra en översyn av den statliga fastighetsförvaltningen i syfte att analysera grunderna för och organisationen av den nu- varande fastighetsförvaltningen samt lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen inom staten.

217

Bilaga 1

SOU 2013:55

I april 2011 överlämnade Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04) betänkandet Staten som fastig- hetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) till regeringen. Inom kulturfastighetsområdet föreslår utredaren bl.a. principer för vilka fastigheter staten ska äga samt kriterier för vilka kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som bör bevaras samt att de kulturfastigheter som i dag förvaltas av andra myndigheter samlas under en för- valtare, Statens fastighetsverk.

Utredningens betänkande remissbehandlades under våren och sommaren 2011.

Regeringen konstaterar i budgetpropositionen för 2012 (prop.2011/12:1, utg.omr. 2) att de av riksdagen 1991 beslutade riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning i huvudsak ligger fast. Detta innebär bl.a. att fastighetsförvaltningen bör vara skild från brukandet av lokaler och mark, att statens fastighetsförvaltning bör bedrivas med ett så långt som möjligt marknadsmässigt avkast- ningskrav samt att de fastigheter som av historiska och andra skäl är olämpliga att föra över till bolag bör läggas i en samordnad för- valtning i myndighetsform.

Regeringen anser att det finns behov av att tillsätta en särskild utredare för att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som har ett kulturhistoriskt värde som motiverar att de fortsatt ägs av staten samt att samla förvaltningen av dessa fastigheter i Statens fastighetsverk. Fortifikationsverket och Riksantikvarieämbetet för- valtar i dag ett stort antal kulturfastigheter. Även i Sjöfartsverkets och Trafikverkets bestånd finns fastigheter som bör omfattas.

Uppdraget

Uppdraget syftar till att de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som fortsatt ska ägas av staten samlas i en förvaltning, Statens fastighetsverk. Syftet är att skapa en ändamålsenlig och effektiv organisation för förvaltning av kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter samt att på lång sikt och varaktigt rationalisera och effek- tivisera statens fastighetsbestånd.

Fortifikationsverket och Riksantikvarieämbetet innehar i dag, vid sidan av Statens fastighetsverk, stora bestånd av fastigheter med kulturhistoriska värden inom staten. Även i Fortifikationsverkets, Sjöfartsverkets och Trafikverkets verksamheter finns ett flertal fastigheter av kulturhistoriskt värde.

218

SOU 2013:55

Bilaga 1

Utredaren ska

-lämna förslag på statliga kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och som är lämpliga att föra över till Statens fastighetsverk,

-lämna förslag på statliga kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som Riksantikvarieämbetet i dag förvaltar och som är lämpliga att föra över till Statens fastighetsverk,

-lämna förslag på statliga kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som i dag förvaltas av andra statliga myndigheter, t.ex. Sjöfarts- verket och Trafikverket, och som är lämpliga att föra över till Statens fastighetsverk,

-lämna förslag om eventuella behov av verksamhetsmässiga förändringar med anledning av Statens fastighetsverks utvidgade uppdrag,

-lämna förslag på och redovisa vilka kulturfastigheter och bygg- nader som kan avyttras samt

-tillsammans med utredaren för omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter värdera och redovisa värderingen av de kulturfastigheterna som bör säljas.

I det följande ges vissa utgångspunkter för utredarens arbete.

Vilka kulturfastigheter ska staten äga

Utgångspunkten för vilka kulturfastigheter staten ska äga är att de ska vara fastigheter som är kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla, har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde eller har central bety- delse för rikets säkerhet.

Förvaltningen av de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som staten ska äga bör ske på ett sådant sätt att de bevaras och utvecklas samt att de så långt möjligt kan göras tillgängliga för allmänheten.

Kulturfastighetsutredningens förslag om vilka kulturhistoriskt värdefulla fastigheter staten bör förvalta bör i princip tillämpas. Modellen kan fungera som en grund för urval av statens innehav och innebär bl.a. att kulturfastigheter, utifrån en s.k. berättelse- modell, kopplas till sin bärande kulturhistoriska berättelse. Kultur- fastigheter som inte uppfyller berättelsemodellens kriterier och

219

Bilaga 1

SOU 2013:55

därför inte ska ingå i den kulturhistoriska portföljen, måste analy- seras och hanteras utifrån sina individuella förutsättningar, bl.a. med utgångspunkt i tidigare statliga åtaganden som rör fastigheten.

Värdering av fastigheter och byggnader

Överföring av fast egendom mellan myndigheter sker till bokfört värde. Försäljning till någon annan juridisk person ska ske på mark- nadsmässiga villkor.

Avyttring av fastigheter och byggnader

Det är angeläget att staten så snart som möjligt avvecklar ägandet av kulturhistoriska fastigheter som staten inte av kulturhistoriska eller andra skäl bör behålla. Försäljning av fastigheter som det inte bedöms finnas skäl för staten att behålla bör hanteras av Statens fastighetsverk. Detta gäller för såväl Statens fastighetsverks nu- varande bestånd som det som kommer att tillföras från andra myndigheter.

Utredaren ska lämna förslag på vilka fastigheter som kan och bör avyttras.

Former och tidsplan för omstruktureringen

Av effektivitetsskäl är det angeläget att överföring av ansvaret för berörda myndigheters fastigheter, anläggningar och mark sker skyndsamt.

Utredaren är i övrigt oförhindrad att lämna andra förslag med anledning av omstruktureringen.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta uppgifter och få information från Forti- fikationsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens fastighetsverk, För- svarsmakten och andra berörda myndigheter.

Utredaren ska särskilt samråda med utredningen om omstruk- turering av statens bestånd av försvarsfastigheter.

220

SOU 2013:55

Bilaga 1

Utredaren ska hålla Regeringskansliet (Socialdepartementet) informerat om hur arbetet fortskrider.

Utredningen ska redovisas senast den 3 december 2012.

(Socialdepartementet)

221

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2012:104

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02)

Beslut vid regeringssammanträde den 11 oktober 2012

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 26 januari 2012 kommittédirektiv om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (dir. 2012:07). Uppdraget skulle redovisas senast den 3 december 2012.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 2 september 2013.

(Socialdepartementet)

223

Bilaga 3

Samrådsaktiviteter

Utredningens samråd och andra möten under utredningstiden med olika aktörer som berörs av statens kulturfastigheter. Under rubriken myndigheter redovisas även de kontakter som skett med företrädare för avslutade offentliga utredningar inom området.

Myndigheter

Ekonomistyrningsverket Fortifikationsverket Försvarsmakten Kulturmiljöutredningen Naturvårdsverket Regelrådet

Regeringskansliet; kultur-, närings- respektive socialdepartementen Riksantikvarieämbetet

Sjöfartsverket Statens fastighetsverk Trafikverket

Utredningen om omstrukturering av statens bestånd av försvars- fastigheter

Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning

Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastig- hetsförvaltning

225

Bilaga 3

SOU 2013:55

Övriga

Intresseföreningar för:

-Enholmen

-Intressegrupp för bildandet av en svensk ”National Trust”

-Häradsskär

-Mälsåkers slott

-Närs fyr

Svenska fyrsällskapet samt initiativgruppen för bildande av en nationell fyrstiftelse

Svenska kyrkan Åstorps kommun

Skrivelser från ytterligare intressenter

Experter som lämnat underlag

Geijer, Mia (Länsstyrelsen i Örebro län) Melander, Catherine (Riksantikvarieämbetet)

Wijkander, Keith (bl.a. huvudsekreterare i 2007 års kultur- utredning)

226

Bilaga 4

Fastighetsförteckning

Bilagan redovisar de registerfastigheter som omfattas av utred- ningens urvalsram. Ramen definieras närmare i kapitel 3.

Uppgifter som anges för varje fastighet i listan:

Län, i bokstavsordning (nyckel i slutet av bilagan)

Kommun, i bokstavsordning

Registerfastighet, i bokstavsordning

Benämning av det skyddsvärda objektet, t.ex. fornminne eller byggnadsminne på fastigheten

Ägare/i förekommande fall delat ägarskap eller annan förvaltare

Kunglig dispositionsrätt (K-markering i kolumn K)

Donationsfastighet (D-markering i kolumn D)

Fastigheter föreslagna att långsiktigt kvarstå i ett statligt fastig- hetsbestånd av kulturhistoriska skäl (markering i kolumn 1)

Fastigheter som av andra skäl bör kvarstå i statlig ägo (marke- ring i kolumn 2)

Fastigheter som staten bör avyttra eller diskutera den fortsatta förvaltningen av (markering i kolumn 3)

Beteckningar för fastigheternas ägare/förvaltare:

FORTV (Fortifikationsverket)

NV (Naturvårdsverket)

Riksdagen

SFV (Statens fastighetsverk)

227

Bilaga 4

SOU 2013:55

RAÄ (Riksantikvarieämbetet)

SJÖV (Sjöfartsverket)

SLU (Sveriges lantbruksuniversitet)

STÄ-DSF (Ståthållarämbetet-Drottningholms slottsförvalt- ning)

STÄ-KDF (Ståthållarämbetet-Kungl. Djurgårdens förvaltning)

TRV (Trafikverket)

228

										SOU
Län	Kommun	Registerfastighet	Benämning	Ägare/förvaltare	K	D	1	2	3	SOU

AB	Botkyrka	Tumba 7:240	Tumba Bruk (delvis, produktionsanläggningen privatägd)	SFV		D	1			2013:55

AB	Ekerö	Björkö 1:10	Birka Mellangården, bostadshus	RAÄ			1

AB	Ekerö	Björkö 1:12	Birka Björkö, fornlämningsområde, gravfält	RAÄ			1

AB	Ekerö	Björkö 1:14	Del av kyrkogård	RAÄ					3

AB	Ekerö	Björkö 1:15	Birka, byggnadslämningar	RAÄ			1

AB	Ekerö	Björkö 3:91, 92	Birka Mellangården, två skilda fastighetsdelar, jordbruks‐ och skogsmark	RAÄ (3:92 kan avyttras)			1		3

AB	Ekerö	Björkö 3:11	Birka, Gåsholmens naturreservat	RAÄ/Länsstyr					3

AB	Ekerö	Björkö 4:5	Birka Skogalund, jordbruks‐ och skogsmark	RAÄ			1

AB	Ekerö	Björkö 4:11	Birka Mellangården, jordbruks‐ och skogsmark	RAÄ			1

AB	Ekerö	Björkö 4:13	Birka Skogallund 1, Gåsholmens naturreservat	RAÄ/utarr					3

AB	Ekerö	Björkö 4:15	Birka Skogalund 2	RAÄ/utarr					3

AB	Ekerö	Björkö 4:16	Birka Skogalund	RAÄ			1

AB	Ekerö	Björkö 5:1	Birka Björkö 5:1, gravfält, del av fornborg	RAÄ			1

AB	Ekerö	Drottningholm 1:1	Lovö Kungsgård	SFV/STÄ‐DSF	K		1

			Drottningholms Slott	SFV/STÄ förvaltar parken	K		1

AB	Ekerö	Drottningholm 1:1,	Drottningholm, hyresfastighet	SFV
AB	Ekerö	Rinkeby 1:1, 2:1, 3:1	Drottningholm, hyresfastighet	SFV	K		1

AB	Ekerö	Helgö‐Bona 4:43	Helgö 01, gravfält	RAÄ					3

AB	Ekerö	Helgö‐Bona 4:44	Helgö 02, gravfält	RAÄ					3

AB	Ekerö	Helgö‐Bona 4:45	Helgö 03, gravfält	RAÄ					3

AB	Ekerö	Helgö‐Bona 4:55	Helgö 04, gravfält	RAÄ					3

AB	Ekerö	Helgö‐Bona 4:56	Helgö 05, gravfält	RAÄ					3

229

4 Bilaga

											4 Bilaga
	Län	Kommun	Registerfastighet	Benämning	Ägare/förvaltare	K	D	1	2	3	4 Bilaga
	Län	Kommun	Registerfastighet	Benämning	Ägare/förvaltare	K	D	1	2	3

	AB	Ekerö	Helgö‐Bona 4:57	Helgö 06, gravfält	RAÄ					3
230
230	AB	Ekerö	Hovgården 1:2	Sörgården, Adelsö, bostadshus med uthus	RAÄ/utarr					3

	AB	Ekerö	Hovgården 2:8	Hovgården 1, Adelsö, fornlämningar	RAÄ			1

	AB	Ekerö	Hovgården 4:1	Hovgården 2, Adelsö, fornlämningar, gravar, husgrunder	RAÄ			1

	AB	Ekerö	Lindby 9:2	Lindby bilgarage	RAÄ					3

	AB	Ekerö	Svartsjö 1:2, 3, 15, 49	Svartsjö Kungsgård, Stenhamra	SFV			1

	AB	Ekerö	Sånga‐Nibbla 8:1	Svartsjö Kungsgård, markområde	SFV			1

	AB	Ekerö	Svartsjö 1:3	Torpet Fiskarudden	SFV			1

	AB	Ekerö	Svartsjö 1:11	Trädgårdsmästarebostad tillhörig Svartsjö slott	SFV			1

	AB	Ekerö	Svartsjö 2:1	Svartsjö slott, Stenhamra	SFV			1

	AB	Haninge	Dalarö 3:17	Tullhus/museum	SFV			1

	AB	Haninge	Outrett omr vid Mällsten 1:1	Måsknuv klocktorn, kronoholme	FORTV			1

	AB	Haninge	Västerhaninge‐Berga 7:2	Berga slott och park	FORTV				2

	AB	Haninge	Västertorp 2:1	Dalarö skans	SFV			1

	AB	Nacka	Rösunda 37:1	Stockholms observatorium	SFV					3

	AB	Norrtälje	Arholma 1:138	Arholma kustartilleribatteri	SFV					3

	AB	Norrtälje	Arholma S:6	Arholma båk	Privat mark/SJÖV båk			1

	AB	Norrtälje	Roten 2:1	Understens fyrplats	FORTV mark/SJÖV fyr			1

	AB	Norrtälje	Singö‐Tranvik S:9	Svartklubbens fyr	Samfälld mark/SJÖV fyr					3

	AB	Norrtälje	Tjockö 2:29	Söderarms fyrplats	FORTV			1

	AB	Nynäshamn	Landsort 1:1	Landsorts fyrplats, Torö	SFV mark/SJÖV fyr			1

2013:55 SOU

										SOU
Län	Kommun	Registerfastighet	Benämning	Ägare/förvaltare	K	D	1	2	3	SOU

			Ersta batterisystem	SFV			1			2013:55

			Äldre batteri	SFV			1

AB	Nynäshamn	Nynäs 1:10	Järflotta kustartilleripjäs	FORTV				2

AB	Sigtuna	Lindsunda 8:2 m fl	Rosersbergs Kungsgård	SFV			1

AB	Sigtuna	Rosersberg 2:1	Rosersbergs Slott	SFV/STÄ förvaltar parken	K		1

AB	Sigtuna	Venngarn 1:3	Viby By	SFV					3

AB	Sollentuna	Helenelund 6:20	Engelska parken, gravfält, fornlämningar	RAÄ samt annan part		D			3

AB	Sollentuna	Tureberg 29:1	Kungshögen, gravhög	RAÄ		D			3

AB	Solna	Haga 2:1	Haga Slott och park	SFV/STÄ förvaltar parken	K		1

			Haga tingshus	SFV	K				3

			Hagaparkens byggnader	SFV	K		1

			Prins Gustafs monument	SFV			1

AB	Solna	Huvudsta 4:15, 4:16	Karlbergs slott och park	FORTV, lagfart saknas			1

AB	Solna	Ulriksdal 2:3	Ulriksdals slott	SFV/STÄ förvaltar parken	K		1

AB	Solna	Ulriksdal 2:5, 2:6	Skönntorp och Emmylund (del av Polishögskolan)	SFV	K				3

AB	Stockholm	Ambassadören 3	Villa Bonnier, Djurgården	Riksdagen				2

AB	Stockholm	Atomena 1	Ryningska palatset	SFV			1

AB	Stockholm	Björnen och Loen 1	Adelcrantzska palatset, Björnen	SFV			1

AB	Stockholm	Blåmannen 21	Centralposthuset	SFV			1

AB	Stockholm	Brunkhuvudet 1, 4	Brunkhuvudet, Drottninggatan 14	SFV			1

AB	Stockholm	Cephalus 10	Kanslihusannexet	Riksdagen				2

AB	Stockholm	Cepheus 2, 3	Nummerlotteriet	SFV					3

231

4 Bilaga

Län

Kommun

Registerfastighet

Benämning

Ägare/förvaltare

Stockholm

Djurgården 1:1

Blå porten

SFV/STÄ‐KDF

232

Galärvarvet

SFV/STÄ‐KDF

Nedere Manilla, lusthus, "Sundhetskollegium"

SFV/STÄ‐KDF

Manilla, huvudbyggnad

SFV/STÄ‐KDF

Sommarsalongen Vid Johannisberg

SFV/STÄ‐KDF

Stora Sjötullen

SFV/STÄ‐KDF

Thielska Galleriet

SFV

Prins Eugens Waldemarsudde

SFV

Stockholm

Djurgården 1:9, 30, 32

Masten/Bellmanshuset, Långa längan, Mjölnargården

SFV/STÄ‐KDF

Stockholm

Djurgården 1:22, 38

Beckholmen, bl a Tullpaviljong

SFV/STÄ‐KDF

Stockholm

Europa 1

Tessinska palatset (Överståthållarpalatset)

SFV

Stockholm

Flaggmannen 1,

Skepps‐ och Kastellholmarna

SFV

Skeppsholmen 1:1,3

Stockholm

Gamla skogsinstitutet 1

Gamla skogsinstitutet

SFV

Stockholm

Gamla Stan 1:29

Obelisken, Slottsbacken

SFV, staden äger marken

Stockholm

Gamla Stan 1:30

Karl XIV Johans staty

SFV, staden mark o sockel

Stockholm

Gråmunkeholmen 3

Birger Jarls Torn

SFV

(se även fastigheterna

Riddarholmen 1:16, 18)

Gamla auktionsverket

SFV

Gamla kungshuset / Wrangelska palatset

SFV

Gamla Riksdagshuset

SFV