Moderniserad studiehjälp

Betänkande av 2012 års studiehjälpsutredning

Stockholm 2013

SOU 2013:52

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-23981-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Maria Arnholm

Regeringen beslutade den 22 december 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur studiehjälpen kan effektiviseras, moderniseras och renodlas och hur den grupp som idag studerar med aktivitetsersättning eller förlängt barnbidrag ska kunna få ersättning från studiestödssystemet (dir. 2011:122). Statsrådet Nyamko Sabuni förordnade den 4 januari 2012 f.d. departementsrådet Anders Franzén att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet 2012 års studiehjälpsutredning (U 2012:02).

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 21 februari 2012 departementssekreteraren Cecilia Blomberg, kanslirådet Jessica Löfvenholm, kanslirådet Eva-Stina Lönngren, departementsrådet Linda Norman Torvang, kanslirådet Annika Stålnacke och departementssekreteraren Carolina Östgren. Som experter förordnades samma dag ekonomichefen Jan Andersson, utredaren Nils Andersson, verksjuristen Vendela Enmarker, utredaren Lena Jutdal och familjepolitiske talespersonen Niklas Löfgren.

Lena Jutdal entledigades den 1 oktober 2012 och ersattes av utredaren Eva-Lena Arefäll. Carolina Östgren och Cecilia Blomberg entledigades den 22 oktober 2012 och ersattes av departementssekreteraren Johanna Fryksmark respektive departementssekreteraren Susanna Larsson (senare Norberg). Johanna Fryksmark entledigades den 26 februari 2013 och ersattes av kanslirådet Carina Cronsioe.

Som sekreterare i utredningen anställdes den 10 januari 2012 departementssekreteraren Mårten Svensson Risdal, den 25 januari 2012 hovrättsassessorn Anja Nordfeldt och den 15 oktober 2012 fil. dr. Daniel Bjerstedt.

Utredaren har haft sammanlagt sju protokollförda samman- träden med de sakkunniga och experterna.

Utredaren har haft överläggningar med företrädare för Lika unika (Riksförbundet rörelsehindrade barn och ungdomar), Handikappförbunden, Synskadades riksförbund (SRF), den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S2010:04) samt utredaren med uppdrag om arbetsplatsförlagt lärande i gymnasie- och gymnasiesärskolan (U2013:A). Vidare har utredaren överlagt med företrädare för Naturbrukets yrkesnämnd och Stadsmissionen.

Utredaren har låtit genomföra undersökningar i samarbete med Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Statistiska centralbyrån (SCB) har tillhandahållit statistiskt underlag för arbetet.

Utredaren överlämnar härmed sitt betänkande Moderniserad studiehjälp. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i juni 2013

Anders Franzén

/Mårten Svensson Risdal

Anja Nordfeldt

Daniel Bjerstedt

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

17

Sammanfattning ................................................................

19

Lättläst sammanfattning .....................................................

31

1 Författningsförslag......................................................

45

1.1Förslag till lag (xxxx) om särskilt stöd vid gymnasiala

studier .......................................................................................

45

1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ............

52

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1110) om

kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor...........

54

1.4Förslag till lag om ändring i studiestödslagen

(1999:1395)...............................................................................

55

1.5Förslag till lag om ändring av lagen (2009:1053) om

förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner .......................

63

1.6 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).................

64

1.7Förslag till förordning (xxxx) om inackorderingsstöd

för läsår 2013/14.......................................................................

67

1.8Förslag till förordning om upphävande av förordningen (CSNFS 1983:17) om bidrag till utlandsstuderande för

dagliga resor..............................................................................

68

5

Innehåll

SOU 2013:52

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever

 

i gymnasieskolan.......................................................................

69

1.10

Förslag till förordning om ändring i

 

 

studiestödsförordningen (2000:655).......................................

70

1.11

Förslag till förordning om ändring i

 

 

gymnasieförordningen (2010:2039) ........................................

86

2

Modernisering av studiehjälpen ....................................

87

2.1

Inledning ...................................................................................

87

2.2

Översikt ....................................................................................

88

2.3

Reglering av studiebidraget......................................................

89

2.4

Bakgrunden...............................................................................

91

2.5

Överväganden och förslag .......................................................

93

 

2.5.1

Nya förutsättningar ......................................................

93

 

2.5.2

Behov av modernisering ...............................................

94

 

2.5.3

En tyngdpunktsförskjutning........................................

95

 

2.5.4 Bidrag för faktisk studietid...........................................

97

 

2.5.5

Ett förändrat syfte.........................................................

99

3

Studiehjälpen och EU-rätten......................................

101

3.1

Inledning .................................................................................

101

3.2Principen om fri rörlighet för personer och

 

unionsmedborgarskapet.........................................................

101

3.3

Rörlighetsdirektivet ...............................................................

102

3.4

Social trygghet och EU-rätten...............................................

103

3.5

Förordningarna om samordning av social trygghet .............

104

 

3.5.1 Förordningarna 1408/71 och 883/2004 .....................

104

 

3.5.2

Familjeförmåner..........................................................

105

 

3.5.3

Likabehandling ............................................................

106

 

3.5.4 Tillämplig lagstiftning och prioritetsregler ...............

107

 

3.5.5

Exportabilitet ..............................................................

107

 

3.5.6

Sammanläggning .........................................................

108

6

 

 

 

SOU 2013:52

 

Innehåll

3.6 Förordningarna om arbetskraftens fria rörlighet.................

109

3.6.1 Förordningarna 1612/68 och 492/2011.....................

109

3.6.2

Begreppet sociala förmåner........................................

110

3.6.3

Likabehandlingsprincipen och bosättningsvillkor....

111

3.6.4 Det svenska bosättningskravet för rätt till

 

 

studiemedel utomlands...............................................

113

3.6.5 EU-domstolens mål Kommissionen mot

 

 

Nederländerna.............................................................

114

3.6.6 Konsekvenser för Sverige av EU-domstolens

 

 

praxis ...........................................................................

117

3.6.7 Är sociala förmåner exportabla? ................................

119

3.7 Sveriges klassificering av studiestöd .....................................

119

3.7.1 Klassificering av studiebidraget och extra tillägget ..

119

3.7.2 Klassificering av inackorderingstillägget och

 

 

studiemedlet ................................................................

122

3.8 Konsekvenser av klassificeringen..........................................

122

3.8.1

Exportabilitet av studiestöd .......................................

122

3.8.2 Utländska medborgares rätt till studiehjälp enligt

 

 

den svenska lagstiftningen .........................................

123

3.8.3 Rätt till svensk studiehjälp för studier utomlands....

124

3.8.4 Rätten till studiebidrag och extra tillägg om

 

 

förmånerna inte är familjeförmåner...........................

125

3.8.5 Stora kostnader för Sverige? ......................................

127

3.9Föreligger det en konflikt mellan de svenska reglerna

om studiehjälp vid utlandsstudier och EU-rätten?..............

130

3.9.1

De svenska reglerna om studiehjälp för studier

 

 

utomlands....................................................................

130

3.9.2

Tidigare synpunkter på de svenska reglernas

 

 

förenlighet med EU-rätten ........................................

131

3.9.3

CSN:s nuvarande tillämpning av reglerna om

 

 

studiehjälp vid utlandsstudier ....................................

135

3.10 Övervägande och förslag ......................................................

137

3.10.1 Samma villkor för rätt till svensk studiehjälp för

 

 

studier inom EES och i Schweiz ................................

137

3.10.2 Medborgarskapskravet ...............................................

139

3.10.3 Kravet på att studierna inte med lika stor fördel

 

 

kan bedrivas i Sverige..................................................

139

3.10.4 Folkbokföringskravet.................................................

140

 

 

7

Innehåll

 

SOU 2013:52

 

3.10.5 Kravet på minst tre månaders heltidsundervisning...140

 

3.10.6 Migrerande arbetstagare och deras

 

 

familjemedlemmar.......................................................

141

 

3.10.7 Godtagbar standard för utlandsstudier......................

143

3.11

Studiehjälp i andra länder.......................................................

145

3.12

EU-domstolens bedömning av vad som utgör

 

 

familjeförmåner ......................................................................

145

3.13

Hur bör den svenska studiehjälpen klassificeras? ................

147

 

3.13.1 Studiebidraget..............................................................

147

 

3.13.2 Det extra tillägget och gymnasiebidraget ..................

151

 

3.13.3 En jämförelse med klassificeringen av det

 

 

kommunala vårdnadsbidraget.....................................

155

 

3.13.4 Vinsten av en omklassificering ...................................

156

4

Stöd för inackordering...............................................

157

4.1

Inledning .................................................................................

157

4.2

Kommunalt inackorderingsstöd............................................

158

 

4.2.1 Samverkansavtal ..........................................................

159

 

4.2.2 Statistik över det kommunala stödet .........................

160

4.3

Statligt inackorderingstillägg .................................................

161

 

4.3.1 Statistik över det statliga stödet .................................

163

4.4Den nya gymnasieskolans inverkan på

inackorderingsstöd .................................................................

164

4.4.1

Särskilda varianter .......................................................

164

4.4.2

Riksrekryterande utbildningar ...................................

164

4.4.3

Idrottsutbildningar .....................................................

165

4.4.4

Naturbruks- och hantverksprogrammen...................

166

4.5En jämförelse mellan det kommunala och det statliga

stödet för inackordering ........................................................

167

4.6 Överväganden och förslag .....................................................

169

4.6.1

Inackorderingsstödets syfte .......................................

169

4.6.2 Kommunalt eller statligt ansvar?................................

170

4.6.3 Reglering av det nya inackorderingsstödet................

173

4.6.4

Inackorderingsstödets storlek....................................

174

4.6.5

Avståndskrav eller restidkrav? ...................................

176

8

 

 

SOU 2013:52 Innehåll

 

4.6.6

Behov av inackordering ..............................................

177

 

4.6.7

Begreppen motsvarande utbildning och

 

 

 

föräldrahem .................................................................

179

 

4.6.8

Undantagsregler..........................................................

181

 

4.6.9

Generösare regler för yrkeselever i vissa fall.............

183

 

4.6.10

Reglernas utformning.................................................

186

 

4.6.11 Konsekvenser av ett sammanslaget

 

 

 

inackorderingsstöd och av det nya regelverket.........

190

 

4.6.12 Övergångsbestämmelser ............................................

193

5

Stöd för dagliga resor................................................

195

5.1

Inledning.................................................................................

195

5.2

Kommunernas ansvar för stöd för dagliga resor ..................

195

5.3Statens ansvar för stöd för dagliga resor till

 

utlandsstuderande ..................................................................

197

5.4

Överprövning .........................................................................

199

5.5

Överväganden och förslag .....................................................

200

 

5.5.1 Kan bidrag för dagliga resor lämnas samtidigt

 

 

som stöd för inackordering? ......................................

200

 

5.5.2 Bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor .........

201

6

Stöd för inackordering och dagliga resor för personer

 

 

med funktionsnedsättning .........................................

203

6.1

Inledning.................................................................................

203

6.2

Dagens stöd till elever med funktionsnedsättning ..............

204

 

6.2.1 Vem har rätt till stöd enligt lagen om stöd och

 

 

service till vissa funktionshindrade? ..........................

204

 

6.2.2 Vem har rätt till stöd enligt socialtjänstlagen?..........

208

 

6.2.3 Vem har rätt till stöd enligt förordningen om

 

 

bidrag till vissa funktionshindrade elever i

 

 

gymnasieskolan? .........................................................

210

6.3

Överväganden och förslag .....................................................

211

 

6.3.1 Möjligheten att utvidga Rg-bidraget .........................

211

9

Innehåll SOU 2013:52

 

6.3.2 Extra inackorderingsstöd för studerande med

 

 

 

funktionsnedsättning ..................................................

214

 

6.3.3

Merkostnader för resor...............................................

218

7

Gymnasiebidrag ersätter det extra tillägget ..................

225

7.1

Inledning .................................................................................

225

7.2

Extra tillägget..........................................................................

225

7.3

Vem får extra tillägg? .............................................................

226

7.4

Regleringar..............................................................................

227

7.5

Överväganden och förslag .....................................................

229

 

7.5.1

Behovet av förändringar .............................................

229

 

7.5.2 Gymnasiebidraget – ett nytt stöd ..............................

231

 

7.5.3

Rätten till gymnasiebidrag..........................................

233

 

7.5.4

Ansökan om gymnasiebidrag .....................................

240

 

7.5.5

Utbetalning av gymnasiebidrag..................................

240

 

7.5.6 Talerätt och övriga bestämmelser ..............................

242

 

7.5.7 Omfattas omyndigas förfogande över

 

 

 

gymnasiebidraget av föräldrabalkens regler?.............

242

8

Stöd till unga studerande föräldrar .............................

245

8.1

Inledning .................................................................................

245

8.2

Kartläggning av unga föräldrars livssituation .......................

245

8.3

Möjligheter till fortsatta studier ............................................

247

8.4

Överväganden och förslag .....................................................

249

 

8.4.1 Föräldratillägg till unga föräldrar ...............................

250

 

8.4.2

Föräldratilläggets utformning ....................................

250

 

8.4.3 Regleringen av gymnasiebidraget och

 

 

 

föräldratillägget ...........................................................

252

 

8.4.4

Utbetalning av föräldratillägg.....................................

253

 

8.4.5 Talerätt och övriga bestämmelser ..............................

254

 

8.4.6 Omfattas omyndigas förfogande över

 

 

 

föräldratillägget av föräldrabalkens regler?................

255

10

SOU 2013:52 Innehåll

9

Nya studerandegrupper i studiestödssystemet .............

257

9.1

Inledning.................................................................................

257

9.2

Bakgrund ................................................................................

258

9.3

Nuvarande regelverk..............................................................

259

9.4

Förslagen i betänkandet Brist på brådska.............................

259

9.5

Remissyttranden på betänkandet Brist på brådska ..............

261

 

9.5.1 Principen om att undvika särlösningar för elever

 

 

 

med funktionsnedsättning .........................................

261

 

9.5.2 Principen om att grundläggande utbildning inte

 

 

 

ska innebära skuldsättning. ........................................

262

 

9.5.3

Försörjningsproblem under sommarmånaderna. .....

262

 

9.5.4 Prövning av förlängd skolgång ..................................

263

 

9.5.5 Antalet studiemedelsterminer är tolv ........................

263

9.6

Kartläggning och konsekvensanalys .....................................

263

 

9.6.1

Elevgruppens sammansättning ..................................

263

 

9.6.2

Elevernas ekonomiska situation ................................

265

 

9.6.3 Elevernas ekonomiska situation om förslagen i

 

 

 

Brist på brådska genomförs........................................

267

 

9.6.4 Familjeekonomiska konsekvenser om förslagen i

 

 

 

Brist på brådska genomförs........................................

271

9.7

Överväganden och förslag .....................................................

274

 

9.7.1 Nya studerandegrupper i studiestödssystemet .........

274

 

9.7.2 Begränsning av tid som studiemedel kan lämnas......

277

 

9.7.3 Frånvaro på grund av sjukdom ..................................

278

 

9.7.4 Studietakt/studieomfattning för att få studiehjälp

 

 

 

eller studiemedel .........................................................

279

 

9.7.5 Minska risken för avhopp från studier av

 

 

 

ekonomiska skäl..........................................................

282

 

9.7.6 Sommarjobb till unga studerande med

 

 

 

funktionsnedsättning .................................................

284

 

9.7.7 Administration av studiemedlets högre bidrag för

 

 

 

personer med förlängd skolgång................................

286

11

Innehåll SOU 2013:52

10

Ogiltig frånvaro.........................................................

289

10.1

Inledning .................................................................................

289

10.2

Regleringar och praxis............................................................

289

 

10.2.1 Närvaro och frånvaro..................................................

289

 

10.2.2 Heltidsstudier..............................................................

290

 

10.2.3 Praxis angående ogiltig frånvaro ................................

291

10.3

Promemorior, rapporter, myndighetsuppdrag m.m. om

 

 

ogiltig frånvaro .......................................................................

292

 

10.3.1 Statskontorets rapport (2009)....................................

292

 

10.3.2 Remisspromemorian Olovlig frånvaro i skolan ........

293

 

10.3.3 Överenskommelse mellan Skolinspektionen och

 

 

CSN .............................................................................

293

 

10.3.4 CSN:s rapport Beslutsorsak skolk.............................

294

10.4

Andra utredningar om indragning av studiestöd för

 

 

studerande med funktionsnedsättning..................................

295

 

10.4.1 Den framtida gymnasiesärskolan (SOU 2011:8) ......

295

 

10.4.2 Brist på brådska (SOU 2008:102) ..............................

296

10.5

Gymnasieskolornas rapportering av ogiltig frånvaro ................

296

 

10.5.1 Rutiner till och med 2011 ...........................................

297

 

10.5.2 Rutiner från och med 2012 .........................................

297

 

10.5.3 CSN:s analys och slutsatser .......................................

298

 

10.5.4 CSN:s enkätundersökning (2012) .............................

300

10.6

Kopplingen mellan studiehjälpen och vissa

 

 

familjeekonomiska stöd .........................................................

301

 

10.6.1 Flerbarnstillägg............................................................

301

 

10.6.2 Förlängt underhållsstöd..............................................

301

 

10.6.3 Barnpension och efterlevandestöd .............................

302

 

10.6.4 Bostadsbidrag ..............................................................

302

 

10.6.5 Gymnasiebidrag och föräldratillägg ...........................

303

 

10.6.6 Konsekvenser vid indragning av studiehjälp .............

303

10.7

Överväganden och förslag .....................................................

304

 

10.7.1 Ogiltig frånvaro ska medföra indragen

 

 

studiehjälp....................................................................

304

 

10.7.2 Kopplingen mellan studiehjälpen och de

 

 

familjeekonomiska bidragen.......................................

305

 

10.7.3 Skolans arbete med att förebygga skolk ....................

306

12

 

 

SOU 2013:52

Innehåll

 

10.7.4 Hur bör ogiltig frånvaro påverka de olika

 

 

bidragen? .....................................................................

307

 

10.7.5 Utformningen av reglerna angående ogiltig

 

 

frånvaro .......................................................................

309

 

10.7.6 Personliga omständigheter.........................................

311

 

10.7.7 Skolornas rapportering av ogiltig frånvaro ...............

312

 

10.7.8 Indragning av studiehjälp för elever med

 

 

funktions- nedsättning ...............................................

313

11

Utbetalning av studiehjälp ........................................

315

11.1

Inledning.................................................................................

315

11.2

Nuvarande bestämmelser ......................................................

315

11.3

Skillnader mellan utbetalning av barnbidrag och

 

 

utbetalning av studiehjälp......................................................

316

11.4

ÖKS:s tolkning av särskilda skäl ...........................................

317

11.5

CSN:s tillämpning av utbetalningsreglerna..........................

318

11.6

Utbetalning till omyndiga studerande? ................................

319

 

11.6.1 2003 års studiehjälpsutredning ..................................

319

 

11.6.2 En nationell ungdomspolitik .....................................

320

 

11.6.3 Underåriga har en viss rätt att disponera över sin

 

 

egen ekonomi..............................................................

320

 

11.6.4 Underåriga har en viss rätt att föra sin egen talan ....

321

 

11.6.5 Föräldrarnas underhållsskyldighet ............................

321

11.7

Överväganden och förslag .....................................................

322

 

11.7.1 Utbetalning av studiebidrag till omyndiga

 

 

studerande ...................................................................

322

 

11.7.2 Utbetalning av studiebidrag för omyndiga

 

 

studerande till annan...................................................

325

 

11.7.3 Utbetalning av inackorderingsstöd till omyndiga

 

 

studerande? .................................................................

327

 

11.7.4 Talerätt för omyndiga studerande .............................

329

 

11.7.5 Återkrav för omyndiga studerande ...........................

329

 

11.7.6 Omfattas omyndigas förfogande över

 

 

studiebidraget av föräldrabalkens regler? ..................

330

 

11.7.7 Utbetalning av inackorderingsstöd för omyndiga

 

 

studerande till socialnämnd eller annan ....................

331

 

 

13

Innehåll

SOU 2013:52

 

11.7.8 Utbetalning av inackorderingsstöd för omyndiga

 

 

studerande till familjehem ..........................................

336

11.8

Återkrav av studiehjälp ..........................................................

339

 

11.8.1 Nuvarande bestämmelser ...........................................

339

 

11.8.2 Statistik angående antalet återkrav och

 

 

återkravens storlek ......................................................

340

 

11.8.3 Åtgärder som kan minska antalet återkrav och

 

 

återkravens storlek ......................................................

341

12

Konsekvenser av förslagen .........................................

345

12.1

Förslagens ekonomiska konsekvenser ..................................

345

 

12.1.1 En översikt per utgiftsområde....................................

345

 

12.1.2 Studiebidrag.................................................................

349

 

12.1.3 Inackorderingsstöd .....................................................

351

 

12.1.4 Gymnasiebidrag istället för extra tillägg....................

355

 

12.1.5 Studiemedel .................................................................

359

 

12.1.6 Rg-bidraget ..................................................................

361

 

12.1.7 Aktivitetsersättning ....................................................

362

 

12.1.8 Bostadstillägg och bostadsbidrag ...............................

365

 

12.1.9 Förlängt barnbidrag ....................................................

366

 

12.1.10 Sommarjobbssatsning ...............................................

367

 

12.1.11 Genomförandekostnader ..........................................

368

12.2

Förslagens konsekvenser för jämställdheten mellan

 

 

kvinnor och män.....................................................................

369

12.3

Förslagens konsekvenser för möjligheterna att nå de

 

 

integrationspolitiska målen....................................................

370

12.4

Förslagens barnrättsliga konsekvenser .................................

371

12.5

Förslagens konsekvenser för risken för felaktiga

 

 

utbetalningar...........................................................................

372

13

Författningskommentarer...........................................

375

13.1

Förslaget till lag (xxxx) om särskilt stöd vid gymnasiala

 

 

studier .....................................................................................

375

13.2

Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken........

386

14

SOU 2013:52 Innehåll

13.3

Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1110) om

 

 

kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor.........

388

13.4

Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen

 

 

(1999:1395).............................................................................

389

13.5

Förslaget till lag om ändring av lagen (2009:1053) om

 

 

förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner .....................

395

13.6

Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)............

396

Litteraturförteckning ........................................................

397

Bilagor

 

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:122.............................................

401

Bilaga 2

Historik ............................................................................

417

Bilaga 3

CSN:s enkätundersökning om studiehjälp.....................

425

Bilaga 4

SKL:s enkätundersökning om inackorderingsstöd ........

449

15

Förkortningar

AF – Arbetsförmedlingen

APL – arbetsplatsförlagt lärande

BO – Barnombudsmannen

CSN – Centrala studiestödsnämnden

CSNFS – CSNs författningssamling

DHR – De handikappades riksförbund

Ds – Departementsserien

EES – Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA – European Free Trade Association

FB – Föräldrabalken

FEUF – Fördraget om europeiska unionens funktionssätt FK – Försäkringskassan

HFD – Högsta förvaltningsdomstolen

IB – International Baccalaureate

JK – Justitiekanslern

JO – Justitieombudsmannen

17

Förkortningar

SOU 2013:52

Komvux – kommunal vuxenutbildning

LO – Landsorganisationen

LSS – lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade LVU – Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga NJA – Nytt Juridiskt Arkiv

Rg-bidrag – Bidrag enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan

RGD – Riksgymnasiet för döva

RGH – Riksgymnasiet för hörselskadade

RgRh – Riksrekryterande Rh-anpassad utbildning RÅ – Regeringsrättens årsbok

SCB – Statistiska centralbyrån

SFB – Socialförsäkringsbalken

SFS – Svensk författningssamling

SGI – Sjukpenningsgrundande inkomst

SKL – Sveriges Kommuner och Landsting

SOU – Statens offentliga utredningar

SsF – studiestödsförordningen

SsL – studiestödslagen

Särvux – särskild utbildning för vuxna

ÖKS – Överklagandenämnden för studiestöd

18

Sammanfattning

Modernisering av studiehjälpen

Studiehjälpen formades vid mitten av 1960-talet. Därefter har den endast genomgått smärre förändringar. Skola, arbetsmarknad och samhällslivet i övrigt har däremot genomgått stora förändringar under denna 50-årsperiod. Behovet av en modernisering av studie- hjälpen är därför stort.

Utgångspunkten i betänkandet är att en modern studiehjälp ska vara renodlad, ändamålsenlig, enhetlig och inkluderande. Därför behöver studiehjälpens karaktär av studiestöd stärkas. Uttalat familjeekonomiskt motiverade inslag ska utmönstras i syfte att uppnå ett mer renodlat studiestöd. För att nå rätt målgrupp och för att få avsedd effekt bör de belopp och inkomstgränser som fastställdes i mitten av 1990-talet anpassas till dagens inkomst- och kostnadsnivå. För att göra stödet mer förutsägbart och för att höja rättssäkerheten bör administrationen av bidragen till inackordering förenhetligas. Slutligen bör studiehjälpen, i den mån det är möjligt, även inkludera studerande med funktionsnedsättning.

Sammantagna innebär förslagen i detta betänkande att målen för den moderniserade studiehjälpen bör kunna sammanfattas i följande punkter;

Studiehjälpen ska främja samhällets kompetensförsörjning genom att markera att samhället sätter värde på att ungdomar fortsätter att studera efter grundskolan.

Studiehjälpen ska begränsa incitamenten att av ekonomiska skäl avstå från gymnasiestudier.

Studiehjälpen ska främja aktiva studier på heltid.

Studiehjälpen ska bidra till att undanröja geografiska hinder för att genomföra gymnasieutbildning.

19

Sammanfattning

SOU 2013:52

Studiebidraget ska stimulera den studerande att påbörja och fullfölja en gymnasial utbildning.

Studiebidraget ska stödja ungdomars utveckling till självständiga och ansvarstagande medborgare genom att ge dem ansvar för en egen ekonomi.

Studiebidrag för faktisk studietid

I en moderniserad studiehjälp föreslås studiebidraget kvarstå som ett generellt studiestöd till studerande på gymnasienivå i åldern 16- 20 år. Totalt omfattar studiehjälpen cirka 3 600 miljoner kronor per år. Ungefär 90 procent används till det generella studiebidraget, 260 miljoner kronor går till inackorderingsstöd och 100 miljoner kronor, i form av extra tillägg, till ekonomiskt svaga hushåll. I samband med moderniseringen föreslås resurser föras från det generella till de riktade stöden.

I syfte att stärka studiehjälpens karaktär av studiestöd föreslås att bidrag ska utgå för faktisk studietid. Studiebidraget ska beräknas per vecka och utgå under normalt 40 veckor. Det sammanlagda bidraget under ett läsår blir då 9 760 kronor, eller 740 kronor lägre än för närvarande. Besparingen, 240 miljoner kronor, används bl.a. för att finansiera ett förbättrat stöd till ekonomiskt svaga hushåll med barn i gymnasieskolan och ett stöd till gymnasieelever som har barn.

Studiehjälp och EU-rätten

Inför Sveriges anslutning till Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES) har den svenska regeringen förklarat att studie- bidraget och det extra tillägget inom studiehjälpen ska vara sådana familjeförmåner som avses i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet m.m., som nu är ersatt av förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Inackorderingstillägget faller dock utanför tillämpningsområdet för dessa förordningar och betraktas som en social förmån enligt förordning 492/2011(EU) om arbets- kraftens fria rörlighet inom unionen.

Enligt uppdraget ska utredaren bedöma om studiehjälpen kan undantas från reglerna i förordning 883/2004.

20

SOU 2013:52

Sammanfattning

EU-domstolen har i ett flertal fall bedömt vilka nationella förmåner som utgör familjeförmåner och därmed omfattas av förordning 1408/71. Domstolen har i dessa avgöranden satt upp två förutsättningar för att en nationell förmån ska anses vara en social trygghetsförmån. Vid bedömningen av studiebidraget är den första förutsättningen, att någon individuell skönsmässig behovsprövning inte ska ske vid beviljandet av förmånen, uppfylld. När det gäller den andra förutsättningen, att förmånen ska hänföra sig till ett av de sakområden som anges i förordning 1408/71, ska denna bedömning grundas på förmånens grundläggande kännetecken, i synnerhet dess syfte och villkoren för att den beviljas.

I detta betänkande föreslås att studiebidraget moderniseras och att syftet med stödet i enlighet med reformen omformuleras till att enbart vara ett stöd för studier, inte ett stöd till barnfamiljer. Om studiebidraget renodlas till ett utbildningspolitiskt stöd på sätt som föreslås får möjligheten att undanta studiebidraget från reglerna i förordning 883/2004 anses öka.

EU-domstolen kan emellertid, trots studiebidragets förändring, anse att studiebidraget även syftar till att utgöra en del av samhällets stöd till familjerna och bidra till att utjämna kostnaderna för barnens uppfostran och utbildning. Det som kan tala för detta är det förhållandet att studiebidraget lämnas under tid som den studerande omfattas av sina föräldrars underhållsskyldighet.

Det extra tilläggets syfte är uttalat familjepolitiskt, vilket innebär att bidraget rimligtvis skulle betraktas som en familje- förmån av EU-domstolen. I betänkandet föreslås att det extra tillägget avskaffas inom studiehjälpen och att det i stället inrättas ett nytt bidrag kallat gymnasiebidrag inom den ekonomiska familjepolitiken. Om förslaget genomförs kommer med stor sannolikhet även gymnasiebidraget att klassificeras som en familje- förmån.

Uppdraget innefattar även att klargöra om nuvarande regler om studiehjälp är förenliga med EU-rätten.

Bestämmelserna om studiehjälp för utlandsstudier skiljer sig åt beroende på om studierna bedrivs inom eller utanför Norden. Detta är inte förenligt med EU-rätten, vilket har medfört att Centrala studiestödsnämnden (CSN) från och med hösten 2011 utvidgat möjligheten till studiehjälp för studier inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och i Schweiz.

Rätten till svensk studiehjälp för utlandsstudier bör därför vara densamma inom EES och i Schweiz. Kraven på att studierna inte

21

Sammanfattning

SOU 2013:52

med lika stor fördel kan bedrivas vid en svensk läroanstalt, att den studerande har varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren och att studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning, bör därför tas bort för studier inom EES och i Schweiz. Dessa krav ska dock kvarstå för studier utanför EES och Schweiz.

Kravet på svenskt medborgarskap, eller utländskt medborgar- skap som ska jämställas med ett svenskt medborgarskap, för att studiehjälp ska lämnas för utlandsstudier, ska gälla även för studier i Norden.

Stöd för inackordering

I dag är ansvaret för inackorderingsstöd delat mellan kommunerna och staten, vilket innebär att elevernas hemkommuner svarar för stödet till elever i skolor med offentlig huvudman och att CSN svarar för stödet till elever i skolor med enskilda huvudmän. Det delade ansvaret innebär att förutsättningarna för rätt till inackorderingsstöd samt storleken på stödet skiljer sig åt. Det är angeläget att villkoren för elever i kommunala respektive fristående skolor är lika. För att få till stånd en likabehandling föreslås att endast en huvudman ska ha ansvaret för inackorderingsstödet.

Det finns i dag stora skillnader mellan de olika kommunerna när det gäller rätten till inackorderingsstöd samt storleken på stödet. Ett statligt ansvar skulle innebära ett enhetligt regelverk och en enda beslutande myndighet. Detta innebär, förutom ett mer likvärdigt stöd, även en enklare, tydligare och mer rättssäker ordning. Staten genom CSN föreslås därför ges det samlade ansvaret för inackorderingsstöd inom ramen för studiehjälpen. Stödet ska benämnas inackorderingsstöd.

Eftersom det statliga inackorderingstilläggets storlek inte har höjts sedan 1995 och cirka 40 procent av kommunerna inte lämnar inackorderingsstöd med annat belopp än minimibeloppet, är det rimligt att höja inackorderingsstödet. I betänkandet föreslås att stödet höjs med cirka 25 procent.

Rätten till inackorderingsstöd föreslås även fortsatt ansluta till gymnasieskolans och gymnasiesärskolans programstruktur. En förutsättning för att få inackorderingsstöd för att gå en vald utbildning är att en utbildning inom samma program eller inriktning inte finns vid en skola på hemorten.

22

SOU 2013:52

Sammanfattning

Vissa nationella program, såsom naturbruks- och hantverks- programmen har dock långt fler separata yrkesutgångar, än nationella inriktningar. Rätten till inackorderingsstöd föreslås därför vidgas för elever på dessa program.

Stöd för dagliga resor

Kommunerna svarar för kostnaderna för gymnasieelevers dagliga resor mellan bostaden och skolan, oavsett om studierna bedrivs i Sverige eller utomlands. CSN lämnar bidrag för dagliga resor till de elever som har rätt till studiehjälp för studier utomlands. Elever som studerar utomlands har således rätt till bidrag för dagliga resor enligt två olika regelverk. Det statliga stödet lämnas emellertid endast under förutsättning att stöd inte har lämnats från elevens hemkommun. Bidraget kommer därför endast i fråga för ett tiotal elever som inte är folkbokförda i en svensk kommun. Eftersom stödet berör ytterst få personer samt medför betydande administrativa kostnader finns inte skäl att ha kvar stödet, utan förordningen om bidrag till dagliga resor i utlandet bör upphävas.

I betänkandet lämnas även förslag om att ersättning för dagliga resor och inackorderingsstöd inte ska utgå samtidigt.

Stöd för inackordering och dagliga resor för personer med funktionsnedsättning

Från och med höstterminen 2013 får elever i gymnasiesärskolan rätt till inackorderingsstöd och inackorderingstillägg. Vissa elever med funktionsnedsättning kan också ha rätt till stöd enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, socialtjänstlagen (2001:453) eller via det så kallade Rg-bidraget för att möjliggöra studier på annan ort än i hemkommunen.

Utredningens analys av befintliga stödsystem visar att dessa inte alltid är anpassade till den nivå av stöd som det finns behov av och att många elever med funktionsnedsättning har påtagliga mer- kostnader för måltider och anpassat boende vid en inackorderings- situation. För att elever med funktionsnedsättningar ska kunna välja utbildning på likvärdiga grunder som andra gymnasieelever är det utredarens bedömning att det finns behov av ett

23

Sammanfattning

SOU 2013:52

kompletterande bidrag till elever som studerar på annan ort och som har merkostnader till följd av sina funktionsnedsättningar.

I betänkandet föreslås att om en elev, till följd av funktionsnedsättning, är i behov av hjälp med sina måltider eller av en anpassad bostad på studieorten ska han eller hon ha rätt till ett extra inackorderingsstöd för studerande med funktionsned- sättning. Stödet ska som mest kunna uppgå till 1 800 kronor per fyraveckorsperiod. Några merkostnader för resor bedöms bidraget inte behöva täcka. Däremot föreslås en viss utvidgning av rätten till skolskjuts så att reglerna för elever på fristående gymnasiesärskolor blir mer jämförbara med dem för elever på kommunala gymnasie- särskolor.

Gymnasiebidrag ersätter det extra tillägget

Ett viktigt led i förändringen och moderniseringen av studiehjälpen är att renodla den utbildningspolitiska dimensionen. Utredaren förslår därför att det familjepolitiskt präglade extra tillägget inom studiehjälpen avvecklas. Behovet av ett ekonomiskt stöd kvarstår emellertid för målgruppen.

I betänkandet föreslås att de resurser som används till det extra tillägget förs över till det ekonomiska familjepolitiska området. I stället för tillägget införs ett nytt, sökbart och behovsprövat stöd, kallat gymnasiebidrag som är riktat till gymnasiestuderande ungdomar från resurssvaga hushåll. Försäkringskassan föreslås svara för administrationen av det nya bidraget.

Det nuvarande extra tillägget syftar till att ungdomar från inkomstsvaga hushåll ska kunna bedriva gymnasiestudier. Ungdomar i den aktuella åldersgruppen bedöms generellt ha ett större behov, och därför kosta mer, än barn i yngre åldersgrupper. Resurserna går efter prövning till de mest behövande. Inkomst- gränser och bidragsbelopp har emellertid lämnats oförändrade sedan mitten av 1990-talet, vilket gjort att målgruppen successivt har förändrats.

I betänkandet föreslås en betydande höjning av bidragsbeloppet och inkomstgränsen jämfört med det extra tillägget. Gymnasie- bidrag föreslås lämnas med 1 100 kronor per månad till de elever som tillsammans med sina föräldrar har en bidragsgrundande inkomst på mindre än 210 000 kronor per år och i övrigt uppfyller kraven för rätt till bidraget. Reformen finansieras med medel som

24

SOU 2013:52

Sammanfattning

frigörs genom övergången till faktisk studietid i studiebidraget. Omfördelningen innebär en satsning för att stödja ungdomar som kommer från inkomstsvaga hushåll.

Vissa förändringar föreslås vad gäller beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten för gymnasiebidraget. Den ska utgöras av hushållets inkomst enligt i huvudsak samma regler som för beräkning av bostadsbidrag.

Stöd till unga studerande föräldrar

Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning, t.ex. studerande som avbrutit sina studier då de fått barn, har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Det är av stor vikt att dessa ungdomar påbörjar eller återupptar sin gymnasieutbildning efter föräldraledigheten.

Enligt nu gällande regelverk kommer en förälder som ännu inte fyllt 21 år och som efter föräldraledigheten mottar försörjningsstöd för sig själv och barnet att förlora detta stöd om studierna återupptas. I samband med att studierna återupptas övergår försörjningsansvaret till den unge förälderns egna föräldrar, eftersom dessa bär det ekonomiska ansvaret för sitt barn så länge det går i gymnasieskolan och inte har fyllt 21 år. Regelverket motverkar således målet att alla ungdomar ska slutföra en gymnasial utbildning.

I syfte att göra det möjligt för unga föräldrar att påbörja eller återuppta gymnasiestudier föreslås i betänkandet att ett särskilt bidrag skapas. Det tänkta bidraget utformas som en förstärkning av gymnasiebidraget och avser i huvudsak att täcka den egna och barnets försörjning. Det ska ge den unga föräldern en ekonomisk standard, som i huvudsak är likvärdig den som ekonomiskt bistånd skulle ha gett.

En studerande som har barn som är folkbokfört hos den studerande och stadigvarande sammanbor med honom eller henne, samt uppfyller kraven för det föreslagna gymnasiebidraget, ska ha rätt till ett bidrag om 3 500 kronor per månad. För varje barn kan endast ett bidrag lämnas. För varje ytterligare barn utöver det första lämnas 500 kronor per månad. Stödet bör utbetalas till den studerande själv, även om han eller hon är omyndig.

Stödet ska kallas föräldratillägg och administreras av Försäkringskassan.

25

Sammanfattning

SOU 2013:52

Nya studerandegrupper i studiestödssystemet

Ungdomar som på grund av en funktionsnedsättning har fått sin skolgång förlängd får i dag ekonomisk ersättning från sjuk- försäkringen i form av aktivitetsersättning. Ungdomar som går i gymnasiesärskolan får förlängt barnbidrag i stället för studiebidrag. Olika utredningar och rapporter har påpekat att detta är en opåkallad särbehandling och att aktivitetsersättning vid förlängd skolgång fungerar som en inkörsport till ett långvarigt beroende av socialförsäkringssystemet.

Min bedömning är att vid en modernisering av studiehjälpen är det naturligt att, i den mån det är möjligt, även inkludera dessa studerandegrupper i studiestödssystemet.

Alla ungdomar med funktionsnedsättning som studerar på gymnasienivå föreslås få studiehjälp istället för förlängt barnbidrag och aktivitetsersättning till och med första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år. Har studierna inte avslutats senast under första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år ska eleven få rätt till studiemedel med det högre bidragsbeloppet under den tid som de avslutar sina studier. CSN föreslås administrera även dessa delar av studiestödssystemet.

Reformen medför den ekonomiskt största förändringen för studerande i åldern 19–20 som hittills kunnat få aktivitets- ersättning, men som nu föreslås få studiehjälp. För de yngre och äldre eleverna och deras familjer blir förändringen påtagligt mindre.

Möjligheten att införa ett sommartillägg speciellt för de nya studerandegrupperna har övervägts, men min bedömning är att de ramar direktiven uppställer inte tillåter införandet av ett bidrag av den omfattning som skulle krävas för att göra skillnad för målgruppen. För att begränsa de ekonomiska konsekvenserna för studerandegruppen föreslås en statlig sommarjobbssatsning för studerande som fått sin skolgång förlängd till följd av en funktionsnedsättning.

Till följd av förslaget om att avskaffa aktivitetsersättning vid förlängd skolgång föreslås vissa förändringar av rätten till aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Ekonomiskt är det stor skillnad mellan att få aktivitetsersättning och studiehjälp. För att undvika att elever i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan hoppar av sina studier av ekonomiska skäl införs en huvudregel om att den som hoppar av sina studier och som av Försäkringskassan bedöms ha rätt till förmånen får aktivitetsersättning tidigast två

26

SOU 2013:52

Sammanfattning

månader efter avhoppet. Endast i undantagsfall ska avsteg göras från en sådan karenstid.

Förslag lämnas om övergångsregler som innebär, att den som påbörjat en utbildning med nuvarande förmåner får behålla dem tills utbildningen avslutats.

Ogiltig frånvaro

För att studiehjälp ska lämnas krävs att eleven är närvarande i skolan. Frånvaro vid enstaka lektioner bör dock kunna tolereras i studiestödshänseende. Däremot ska det upprepade skolket beivras.

Dagens regelverk innebär att en studerande som har mer än några enstaka timmars ogiltig frånvaro under en månad inte anses bedriva heltidsstudier och att han eller hon därmed förlorar sin rätt till studiehjälp. Utöver studiebidrag, extra tillägg och inackord- eringstillägg riskerar eleven och dennes vårdnadshavare också att gå miste om en rad familjeekonomiska bidrag, som är kopplade till rätten till studiehjälp. Effekterna av en kortvarig olovlig frånvaro blir då oproportionerliga.

I betänkandet föreslås en ordning som innebär att när en studerande har ogiltig frånvaro, som är

upprepad och uppgår till minst fyra lektioner under en vecka ska studiebidrag för en vecka inte lämnas,

upprepad och uppgår till minst sexton lektioner under fyra på varandra följande veckor, ska studiehjälp för fyra veckor inte lämnas,

sammanhängande och uppgår till minst en vecka ska studiehjälp för fyra veckor inte lämnas

Personliga omständigheter bör kunna beaktas genom att förslag förs fram om en regel som stadgar att vid synnerliga skäl kan studiehjälp lämnas trots att den studerande har ogiltig frånvaro i sådan omfattning att studiehjälpen skulle ha dragits in.

Förslaget innebär att elevens skolk beivras på ett tidigt stadium, och att beloppet som dras in blir skäligt i förhållande till omfattningen av den ogiltiga frånvaron. Skolan hinner påbörja arbetet med att uppmärksamma, utreda och åtgärda den ogiltiga frånvaron innan rätten till studiehjälp upphör och de bidrag som är kopplade till denna också dras in.

27

Sammanfattning

SOU 2013:52

En läroanstalt ska varje månad till CSN lämna ett frånvaro- underlag med uppgifter om en studerande har varit ogiltigt frånvarande i sådan omfattning att studiehjälp inte ska lämnas.

Alla elever med studiehjälp ska omfattas av de regler om ogiltig frånvaro som föreslås. En läroanstalt ska emellertid inte rapportera en studerandes ogiltiga frånvaro om rektor bedömer att den studerande till följd av en funktionsnedsättning inte förstår konsekvenserna av sitt handlande.

Utbetalning av studiehjälp

Studiehjälp för omyndiga studerande utbetalas i dag till den studerandes föräldrar. Denna ordning kan ge upphov till problem för de unga studerande som av olika skäl inte bor tillsammans med sina föräldrar. En utbetalning till föräldrarna kan i en del fall innebära att bidraget inte kommer den studerande till godo.

I betänkandet förs förslag fram om en modernisering av studiehjälpen. Vidare bör syftet med stödet omformuleras till att enbart vara ett stöd för studier och inte längre ett stöd till barnfamiljer. Mål för stödet ska bland annat vara att stödja ungdomars utveckling till självständiga och ansvarstagande medborgare genom att ge dem ansvar för en egen ekonomi. En utbetalning av studiebidraget till den studerande skulle ytterligare betona att studiebidraget är ett bidrag, som är riktat till den studerande och inte till hans eller hennes familj. En ordning som innebär, att man förlorar ersättningen om man skolkar blir sannolikt lättare att ta till sig om den studerande själv får disponera studiebidraget. En utbetalning till de studerande skulle sålunda vara en tydlig renodling av stödet som utbildningspolitiskt till sin karaktär.

Studiebidrag föreslås därför som huvudregel utbetalas även till omyndiga studerande. Den studerande bör som en följd av förslaget även ha talerätt i ärenden som rör bidraget. Under vissa förhållanden bör emellertid studiebidraget för omyndiga studerande utbetalas till vårdnadshavare, en socialnämnd eller annan person.

Inackorderingsstöd för en omyndig studerande föreslås emellertid även fortsättningsvis betalas ut till den studerandes vårdnadshavare. Reglerna om utbetalning av inackorderingsstöd för omyndiga studerande till socialnämnd, familjehem eller andra

28

SOU 2013:52

Sammanfattning

personer föreslås bli anpassade så att de bättre stämmer överens med reglerna om utbetalning av barnbidrag.

För att minska risken för att förslaget om utbetalning av studiebidrag till omyndiga studerande medför att ungdomar skuldsätts vid unga år, läggs förslag avseende olika åtgärder för att begränsa antalet återkrav av studiehjälp samt återkravens storlek.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Förslagen innebär en renodling av det finansiella ansvaret för studiestödet. Kostnaderna för inackordering och studiebidrag blir kvar inom dagens utgiftsområde medan stöd till ekonomiskt svaga hushåll förs över till den ekonomiska familjepolitiken. Samtidigt förs nya studerandegrupper in i studiestödssystemet.

Utgifterna för inackorderingsstödet ökar på grund av de föreslagna reformerna. Denna utgiftsökning täcks genom att statsbidraget till kommunerna minskas när det kommunala inackorderingsstödet avskaffas.

Övergången till att lämna studiehjälp underfaktisk studietid leder till en besparing på 240 miljoner kronor.

Utgifterna för det extra tillägget försvinner när det avvecklas. Dessa resurser överförs till det familjeekonomiska området där de tillsammans med reformutrymmet från övergången till faktisk studietid i studiebidraget finansierar det nya gymnasiebidraget och föräldratillägget. Reformen innebär en omfördelning från det generella till de riktade stöden.

Att föra in nya studerandegrupper i studiestödssystemet innebär att utgifterna för studiestödet ökar. Denna utgiftsökning täcks emellertid helt genom att medel frigörs då aktivitetsersättning vid förlängd skolgång avvecklas. Kostnaderna för den föreslagna sommarjobbssatsningen finansieras också med dessa medel.

De föreslagna reformerna beräknas sammantaget inte medföra ökade utgifter för staten. Förslagen innebär tvärtom en större utgiftsminskning inom socialförsäkringens område.

29

Lättläst sammanfattning

Studiehjälpen ska bli mer modern

Studiehjälpen formades vid mitten av 1960-talet. Efter det har studiehjälpen bara förändrats litet grann. Men skola, arbetsmarknad och samhällslivet

har förändrats mycket under denna 50-årsperiod.

Därför måste studiehjälpen också förändras.

När betänkandet föreslår förändringar har vi tänkt på att en modern studiehjälp ska vara enkel, tydlig och för alla.

Stödet ska inte fungera som stöd till familjer utan ska bara vara stöd för studier.

För att nå de personer som ska ha stödet och se till så att stödet verkligen hjälper dem ska de belopp och inkomstgränser

som man bestämde i mitten av 1990-talet förändras så att de passar

dagens inkomster och kostnader.

Administrationen av bidragen till inackordering ska bli lika för alla elever,

antingen de går på statliga, kommunala eller privata skolor. Slutligen ska studiehjälpen

även gälla för studerande med funktionsnedsättning.

Målen för studiehjälpen kan sammanfattas i följande punkter:

Studiehjälpen ska se till att fler människor i samhället har mer kunskaper.

Vi ska visa att samhället sätter värde på

31

Lättläst sammanfattning

SOU 2013:52

att ungdomar fortsätter att studera efter grundskolan.

Studiehjälpen ska vara sådan

att personer inte låter bli att studera på gymnasiet eftersom de inte har råd.

Studiehjälpen ska vara sådan att fler vill studera på heltid.

Studiehjälpen ska hjälpa studenten att genomföra gymnasieutbildningen

även om han eller hon behöver flytta till en annan ort.

Studiebidraget ska få den studerande

att vilja börja och gå klart en gymnasieutbildning.

Studiebidraget ska stödja ungdomars utveckling till självständiga och ansvarstagande medborgare genom att ge dem ansvar för sin egen ekonomi.

Studiebidrag för faktisk studietid

Betänkandet föreslår

att studiebidraget ska finnas kvar till de studerande på gymnasienivå som är mellan 16 och 20 år.

Sammanlagt är studiehjälpen ungefär 3 600 miljoner kronor. Ungefär 90 procent används till det generella studiebidraget.

260 miljoner kronor går till inackorderingsstöd.

100 miljoner kronor går till ekonomiskt svaga hushåll i form av extra tillägg.

Betänkandet vill

att studiehjälpen ska vara mer som studiestöd. Därför föreslår betänkandet att man ska få bidrag

bara för den tid man verkligen studerar.

32

SOU 2013:52

Lättläst sammanfattning

Man ska få studiebidrag under 40 veckor. Det sammanlagda bidraget under ett läsår blir då 9 760 kronor,

eller 740 kronor lägre än idag.

Staten sparar då in 220 miljoner kronor. De pengarna ska användas bland annat för att betala ett förbättrat stöd

till ekonomiskt svaga hushåll med barn i gymnasieskolan samt ett stöd till gymnasiestuderande som har barn.

Studiehjälp och EU-rätten

Betänkandet föreslår

att studiebidraget ska bli mer modernt och att meningen med stödet

endast ska vara ett stöd för studier, inte ett stöd till barnfamiljer.

EU har regler för

hur medlemsländerna samordnar sina bidrag. Om Sverige ändrar på studiebidraget

kan EU-domstolen tycka att bidraget är en social förmån.

Men EU-domstolen kan också tycka att bidraget fortfarande är ett stöd till familjerna.

Det kan EU-domstolen tycka

eftersom studiebidraget lämnas under den tid

som den studerandes föräldrar har underhållsskyldighet. Underhållsskyldighet betyder

att föräldrarna ska betala

för de behov som barnen har.

Det extra tillägget är familjepolitiskt. Det betyder att EU-domstolen

skulle kunna se det som en familjeförmån. Betänkandet föreslår

att det extra tillägget avskaffas inom studiehjälpen och att det istället inrättas ett nytt bidrag

inom familjepolitiken.

Bidraget ska kallas gymnasiebidrag.

33

Lättläst sammanfattning

SOU 2013:52

Om förslaget genomförs

kommer troligen även gymnasiebidraget att ses som ett stöd till familjer.

I betänkandets uppdrag ingår

också att se om nuvarande regler om studiehjälp följer EU-rätten.

Bestämmelserna om studiehjälp för utlandsstudier skiljer sig åt.

Det beror på om man studerar inom eller utanför Norden. Detta följer inte EU-rätten.

Därför har CSN från och med hösten 2011 sagt ja i utökad utsträckning till studiehjälp för studier inom EES och i Schweiz.

Rätten till svensk studiehjälp för utlandsstudier ska därför vara samma inom EES och i Schweiz. För studier inom EES och i Schweiz

kan vi ta bort de här kraven:

• Den studerande måste studera utomlands för att få just den här utbildningen,

eftersom den utbildningen inte finns i Sverige.

Den studerande ska ha varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren.

Studierna omfattar

minst tre månaders heltidsundervisning.

Men dessa krav som vi har beskrivit ovan

ska finnas kvar för studier utanför EES och Schweiz.

Kravet på svenskt medborgarskap för att få studiehjälp för utlandsstudier

ska gälla även för studier i Norden.

Stöd för inackordering

I dag delar kommunerna och staten på ansvaret för inackorderingsstöd.

Det betyder att elevernas hemkommuner

34

SOU 2013:52

Lättläst sammanfattning

ansvarar för stödet

till elever i kommunala skolor och att CSN ansvarar för stödet till elever i fristående skolor.

När kommunerna och staten delar på ansvaret blir inackorderingsstödet olika.

Det finns i dag också stora skillnader mellan de olika kommunerna

när det gäller rätten till inackorderingsstöd och storleken på stödet.

Det är viktigt

att villkoren för elever

i kommunala och fristående skolor är lika. För att villkoren ska bli lika

föreslår betänkandet att endast en huvudman ska ha ansvaret för inackorderingsstödet. Ett statligt ansvar skulle innebära

ett enhetligt regelverk

och en enda beslutande myndighet.

Detta skulle ge ett mer likvärdigt stöd,

och även en enklare, tydligare och mer rättssäker ordning. Betänkandet föreslår att staten genom CSN

ska ha det samlade ansvaret för inackorderingsstöd som man kan få som en del av studiehjälpen. Stödet ska heta inackorderingsstöd.

Det statliga inackorderingstilläggets storlek har inte höjts sedan år 1995.

Ungefär 40 procent av kommunerna lämnar inte mer

än minsta beloppet för inackorderingsstöd. Därför är det klokt att höja inackorderingsstödet.

Betänkandet föreslår att stödet höjs med ungefär 25 procent.

Man ska bara få inackorderingsstöd när den valda utbildningen

inte finns vid en skola på hemorten. Betänkandet föreslår

att rätten till inackorderingsstöd vidgas

35

Lättläst sammanfattning

SOU 2013:52

för elever som läser vissa utbildningar

på naturbruksprogrammet och hantverksprogrammet..

Stöd för dagliga resor

Kommunerna betalar gymnasieelevers dagliga resor mellan bostaden och skolan.

Det gör kommunerna även om studierna är utomlands. CSN lämnar bidrag för dagliga resor

till de elever

som har rätt till studiehjälp för studier utomlands. Elever som studerar utomlands

har alltså rätt till bidrag för dagliga resor enligt två olika system av regler.

Men det statliga stödet lämnas

endast när stöd inte har lämnats från elevens hemkommun. Bidraget kommer därför endast att gälla för ett tiotal elever som inte är folkbokförda i en svensk kommun.

Eftersom stödet bara går till få personer men samtidigt kostar mycket att ordna finns inga skäl till att ha kvar stödet.

Betänkandet tycker

att förordningen om bidrag till dagliga resor i utlandet ska sluta gälla.

Betänkandet lämnar också förslag om att man inte ska kunna få

ersättning för dagliga resor

och inackorderingsstöd samtidigt.

Stöd för inackordering

och dagliga resor för personer med funktionsnedsättning

Från och med höstterminen år 2013

får elever i gymnasiesärskolan rätt till inackorderingsstöd och inackorderingstillägg.

Vissa elever med funktionsnedsättning kan också ha rätt till stöd

enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS socialtjänstlagen, SoL

eller genom det så kallade Rg-bidraget.

36

SOU 2013:52

Lättläst sammanfattning

Rg-bidraget är ett bidrag för att personer som är döva, svårt hörselskadade eller svårt rörelsehindrade

ska kunna studera på ett Riksgymnasium.

Utredningens undersökning visar

att dessa bidrag inte alltid är anpassade till den nivå av stöd som de här eleverna behöver.

Många elever med funktionsnedsättning har stora merkostnader

för måltider och anpassat boende när de är inackorderade.

För att elever med funktionsnedsättningar ska kunna välja utbildning

som andra gymnasieelever

tycker utredaren att det behövs ett extra bidrag till elever som studerar på annan ort

och som har merkostnader

till följd av sina funktionsnedsättningar.

Betänkandet föreslår att

om en elev med funktionsnedsättning, inte kan ordna sina egna måltider

eller är i behov av en anpassad bostad på studieorten ska han eller hon ha rätt till

ett extra inackorderingsstöd

för studerande med funktionsnedsättning.

Stödet ska som mest kunna vara 1 800 kronor för en fyraveckorsperiod.

Några merkostnader för resor kommer bidraget inte att täcka. Däremot föreslås

att rätten till skolskjuts förändras

så att reglerna för elever på fristående gymnasiesärskolor bli mer lika dem som finns

för elever på kommunala gymnasiesärskolor.

37

Lättläst sammanfattning

SOU 2013:52

Gymnasiebidrag ersätter extra tillägg

En viktig del i en modern studiehjälp är att visa att studiehjälpen

handlar mer om utbildningspolitik än om familjepolitik. Utredaren förslår därför

att det familjepolitiska extra tillägget inom studiehjälpen ska försvinna.

Men behovet av ett ekonomiskt stöd till vissa familjer finns fortfarande kvar.

Därför föreslår betänkandet

att de pengar som idag går till det extra tillägget förs över till det familjepolitiska området.

Istället för det extra tillägget ska det införas ett nytt, sökbart och behovsprövat stöd, kallat gymnasiebidrag

riktat till familjer med låga inkomster

och som har barn som studerar på gymnasiet. Betänkandet föreslår att Försäkringskassan ska sköta det nya bidraget.

Ända sedan det extra tillägget infördes har det extra tillägget varit till för

att ungdomar från familjer med lägre inkomster ska kunna gå på gymnasiet.

Men inkomstgränser och bidragsbelopp har inte ändrats sedan mitten av 1990-talet. Betänkandet föreslår därför

en stor höjning av bidragsbeloppet och inkomstgränsen. Betänkandet föreslår

att gymnasiebidraget blir 1 100 kronor per månad till de elever som tillsammans med sina föräldrar

har en bidragsgrundande inkomst på mindre än 210 000 kronor.

Detta ska betalas med de pengar som bli över

genom övergången till den verkliga studietiden i studiebidraget.

38

SOU 2013:52

Lättläst sammanfattning

Stöd till unga studerande föräldrar

Ungdomar som inte gått klart gymnasiet har svårt att få ett arbete.

Så kan det tillexempel vara för ungdomar

som slutar gymnasiet eftersom de blir föräldrar. Det är mycket viktigt att dessa ungdomar

fortsätter sin gymnasieutbildning efter föräldraledigheten.

Enligt dagens regler

kommer en förälder som inte fyllt 21 år

och som efter föräldraledigheten får försörjningsstöd för sig själv och barnet

att förlora detta stöd om föräldern går tillbaka till gymnasiet.

Skulle föräldern gå tillbaka till skolan

övergår försörjningsansvaret till den unge förälderns egna föräldrar, eftersom dessa har det ekonomiska ansvaret

för sitt barn så länge barnet går i gymnasieskolan och inte har fyllt 21 år.

Reglerna gör det alltså svårare

för ungdomar att gå klart gymnasiet.

För att unga föräldrar ska kunna gå tillbaka till gymnasiet föreslår betänkandet ett nytt särskilt bidrag.

Det nya bidraget ska vara som en förstärkning av gymnasiebidraget och ska betala för förälderns och barnets försörjning.

Bidraget ska ge den unga föräldern ungefär lika mycket pengar

som ekonomiskt bistånd skulle ha gett.

En studerande som har barn

ska ha rätt till ett bidrag på 3 500 kronor per månad. För varje barn kan endast ett bidrag lämnas.

För varje ytterligare barn lämnas 500 kronor varje månad. Den studerande själv ska få bidraget,

även om han eller hon är omyndig. Stödet ska kallas föräldratillägg

och ska skötas av Försäkringskassan.

39

Lättläst sammanfattning

SOU 2013:52

Nya studerandegrupper i studiestödssystemet

Ungdomar som på grund av funktionsnedsättning har fått sin skolgång förlängd

får idag ekonomisk ersättning från sjukförsäkringen i form av aktivitetsersättning.

Ungdomar som går i gymnasiesärskolan

får förlängt barnbidrag istället för studiebidrag.

Olika utredningar och rapporter har visat att detta är särbehandling

och att aktivitetsersättning vid förlängd skolgång riskerar att bli till ett långvarigt beroende av socialförsäkringssystemet.

Utredaren tycker att

nu när studiehjälpen ska bli modern är det naturligt att

även få med studerande med funktionsnedsättning i det nya studiestödssystemet.

Betänkandet föreslår

att alla ungdomar med funktionsnedsättning som studerar på gymnasienivå

ska få studiehjälp.

Har studierna inte avslutats

senast under första kalenderhalvåret det år som de fyller 20 år

ska eleven få rätt till studiemedel med det högre bidragsbeloppet

under den tid som de avslutar sina studier. Betänkandet föreslår att CSN sköter detta.

Utredningen föreslår en satsning

så att de elever som behöver studera längre tid eftersom de har funktionsnedsättning

ska få samma chanser som andra att få ett sommarjobb.

På så vis har de möjlighet att tjäna extra pengar så att de klarar sig ekonomiskt när de studerar.

40

SOU 2013:52

Lättläst sammanfattning

Ekonomiskt är det en stor skillnad

mellan att få aktivitetsersättning och studiehjälp. För att undvika att elever i gymnasieskolan

eller gymnasiesärskolan slutar sina studier av ekonomiska skäl

införs en regel om

att den som avbryter sina studier

inte kan få aktivitetsersättning förrän efter två månader. Det ska finnas så kallade övergångsregler

som säger att den som påbörjat utbildningen med nuvarande förmåner

får behålla förmånerna

tills han eller hon avslutat sin utbildning.

Ogiltig frånvaro

För att få studiehjälp

ska eleven vara närvarande i skolan.

Vid frånvaro vid bara några lektioner får man ändå studiehjälp, men upprepat skolk ska bestraffas.

Dagens regler säger

att en studerande som har mer

än några enstaka timmars ogiltig frånvaro under en månad förlorar sin rätt till studiehjälp.

Eleven och dennes vårdnadshavare riskerar också att förlora familjeekonomiska bidrag,

som är kopplade till rätten till studiehjälp. Straffet för kortvarig ogiltig frånvaro

blir då alldeles för högt.

Betänkandet föreslår istället att dessa regler ska gälla:

Vid ogiltig frånvaro som är upprepad

och är minst fyra lektioner under en vecka ska studiebidrag för en vecka inte lämnas.

Vid upprepad ogiltig frånvaro som är minst sexton lektioner

under sammanlagt fyra på varandra följande veckor,

41

Lättläst sammanfattning

SOU 2013:52

ska studiehjälp för fyra veckor inte lämnas.

Vid sammanhängande ogiltig frånvaro som är minst en vecka

ska studiehjälp för fyra veckor inte lämnas.

Utredningens förslag betyder

att elevens skolk blir bestraffat tidigt och att pengarna eleven förlorar

mer stämmer mot hur länge eleven varit borta.

Skolan hinner börja med att uppmärksamma, utreda och åtgärda den ogiltiga frånvaron innan rätten till studiehjälp upphör

och de bidrag som är kopplade till denna också dras in.

Varje månad ska skolan

lämna ett frånvarounderlag till CSN med uppgifter om en studerande har varit ogiltigt frånvarande

så mycket att studiebidraget ska dras in eller rätten till studiehjälp ska upphöra.

Reglerna om frånvaro gäller alla elever. Men en skola ska inte rapportera

en studerandes ogiltiga frånvaro

om rektor tycker att den studerande till följd av en funktionsnedsättning

inte förstår vad han eller hon har gjort.

Utbetalning av studiehjälp

Idag betalas studiehjälp för omyndiga studerande till den studerandes föräldrar.

Det kan ge problem för de unga studerande

som inte bor tillsammans med sina föräldrar.

Stödet ska bland annat stödja ungdomars utveckling till självständiga och ansvarstagande medborgare genom att ge ungdomarna ansvar för en egen ekonomi.

42

SOU 2013:52

Lättläst sammanfattning

En utbetalning av studiebidraget till den studerande skulle ytterligare betona att studiebidraget är ett bidrag, som är riktat till den studerande

och inte till hans eller hennes familj.

Betänkandet föreslår därför

att studiebidrag ska betalas till omyndiga studerande.

Utredningen föreslår

att inackorderingsstöd för en omyndig studerande även i fortsättningen

betalas ut till den studerandes vårdnadshavare.

Det finns en risk att förslaget

om utbetalning av studiebidrag till omyndiga studerande gör att ungdomar får skulder vid unga år.

För att minska den risken

ger betänkandet förslag på olika åtgärder

för att begränsa antalet återkrav av studiehjälp samt återkravens storlek.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Kostnaderna för inackordering

och studiebidrag blir kvar inom samma utgiftsområde men stöd till ekonomiskt svaga hushåll

förs över till den ekonomiska familjepolitiken.

Samtidigt kommer nya studerandegrupper in i studiestödssystemet.

Utgifterna för inackorderingsstödet ökar på grund av betänkandets förslag.

Denna utgiftsökning ska täckas

genom att statsbidraget till kommunerna bli mindre när inackorderingsstödet försvinner.

Införandet av verklig studietid inom studiebidraget leder till en besparing på 220 miljoner kronor.

43

Lättläst sammanfattning

SOU 2013:52

Utgifterna för det extra tillägget försvinner. Dessa pengar går istället

till det familjeekonomiska området

där de tillsammans med reformutrymmet

från övergången till faktisk studietid i studiebidraget betalar för det nya gymnasiebidraget

och föräldratillägget.

Att föra in nya studerandegrupper i studiestödssystemet betyder att utgifterna för studiestödet ökar.

Men denna ökning av utgifterna täcks helt genom att pengar blir kvar

då aktivitetsersättning vid förlängd skolgång försvinner.

Kostnaderna för den föreslagna satsningen på sommarjobb för personer som behöver extra tid för sina studier eftersom de har en funktionsnedsättning

betalas också med dessa pengar.

De förändringar som betänkandet föreslår blir inte dyrare för staten.

44

1Författningsförslag

1.1Förslag till

lag (xxxx) om särskilt stöd vid gymnasiala studier

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om gymnasiebidrag i 4–17 §§ och föräldratillägg i 18–25 §§.

2 §

Försäkringskassan beslutar i ärenden om gymnasiebidrag och föräldratillägg.

3 §

En omyndig studerande får själv ansöka, ta emot och råda över

1.gymnasiebidraget i den omfattning som följer av 13 §, 15 § första stycket och 17 §, och

2.föräldratillägget i den omfattning som följer av 22, 23 och 25 §§.

45

Författningsförslag

SOU 2013:52

Gymnasiebidrag

Rätt till gymnasiebidrag

4 §

En studerande som bedriver studier som ger rätt till studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395) har rätt till gymnasie- bidrag om den bidragsgrundande inkomsten inte överstiger 210 000 kronor per år.

Beräkning av den bidragsgrundande inkomsten

5 §

Den bidragsgrundande inkomsten utgörs av den studerandes och hans eller hennes föräldrars sammanlagda årsinkomster. Vad som avses med föräldrar framgår av 7 §.

6 §

För en studerande som är gift utgörs den bidragsgrundande inkomsten, i stället för vad som anges i 5 §, av den studerandes och hans eller hennes makes sammanlagda årsinkomster.

Bestämmelsen i första stycket tillämpas även för en studerande som utan att vara gift lever tillsammans med en person, med vilken den studerande tidigare har varit gift eller med vilken den studerande gemensamt har eller har haft barn.

7 §

Vid beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten avses med föräldrar

1.en förälder som den studerande varaktigt bor hos,

2.en person som är gift och varaktigt bor med en sådan förälder som avses under punkten 1, och

3.en person som är sambo med en sådan förälder som avses under punkten 1.

8 §

Om det finns synnerliga skäl får den bidragsgrundande inkomsten beräknas utan hänsyn till en förälders eller makens inkomst.

46

SOU 2013:52

Författningsförslag

Med make i första stycket likställs en sådan person som avses i 6 § andra stycket.

9 §

Vid beräkningen av summan av den bidragsgrundande inkomsten tillämpas bestämmelserna i 97 kap. 2 § 1–3 och 6 samt 4, 5 och 13 §§ socialförsäkringsbalken.

Den bidragsgrundande inkomsten ska avse inkomst för det kalenderår då läsåret eller kursen inleds.

Storleken på gymnasiebidraget

10 §

Gymnasiebidrag lämnas med 1 100 kronor i månaden.

Förmånstiden

11 §

Gymnasiebidrag lämnas för de delar av ett läsår då den studerande bedriver studier.

Ansökan om gymnasiebidrag

12 § Gymnasiebidrag lämnas efter skriftlig ansökan.

En ansökan ska vara undertecknad av den studerandes vårdnadshavare, eller om den studerande är myndig, av den studerande själv.

13 §

Om det finns särskilda skäl kan en ansökan om gymnasiebidrag för en omyndig studerande vara undertecknad av den studerande själv.

47

Författningsförslag

SOU 2013:52

Utbetalning av gymnasiebidrag

14 §

Gymnasiebidraget betalas ut till en förälder som den studerande varaktigt bor hos.

Om den studerande är myndig ska gymnasiebidraget betalas ut till den studerande själv.

15 §

Om det finns särskilda skäl får gymnasiebidraget för en omyndig studerande, på begäran av den studerande, betalas ut till den studerande själv.

Om det finns synnerliga skäl får gymnasiebidraget för en omyndig studerande, på begäran av socialnämnden, betalas ut till en förälder som inte omfattas av 14 § första stycket, någon annan lämplig person eller nämnden att användas för den studerandes bästa.

16 §

Om en omyndig studerande varaktigt bor hos båda föräldrarna, kan föräldrarna gemensamt anmäla till Försäkringskassan vem av dem som ska vara betalningsmottagare för gymnasiebidraget.

Om någon anmälan enligt första stycket inte görs betalas bidraget ut till den av föräldrarna som senast fick barnbidraget för den studerande.

Talerätt

17 §

En omyndig studerande som är betalningsmottagare för gymnasiebidraget har rätt att själv föra sin talan i ärenden som rör bidraget.

48

SOU 2013:52

Författningsförslag

Föräldratillägg

Rätt till föräldratillägg

18 §

En studerande som har barn har rätt till föräldratillägg under förutsättning

1.att barnet varaktigt bor hos den studerande, och

2.att den studerande har rätt till gymnasiebidrag enligt 4 §.

Storleken på föräldratillägget

19 §

Föräldratillägg lämnas med 3 500 kronor i månaden för det första barnet och med 500 kronor i månaden för ytterligare barn.

Förmånstiden

20 §

Föräldratillägg lämnas för de delar av ett läsår då den studerande bedriver studier.

Bidragsmottagare

21 §

För varje barn kan högst ett föräldratillägg lämnas.

Om båda barnets föräldrar uppfyller villkoren för rätt till föräldratillägg i 18 § kan föräldrarna gemensamt anmäla till Försäkringskassan vem av dem som ska vara bidragsmottagare för föräldratillägget.

Om någon anmälan enligt andra stycket inte görs, lämnas föräldratillägget till den av föräldrarna som senast fick barnbidrag för barnet.

49

Författningsförslag

SOU 2013:52

Ansökan om föräldratillägg

22 §

Föräldratillägg lämnas efter skriftlig ansökan. En ansökan ska vara undertecknad av den studerande själv.

Utbetalning av föräldratillägg

23 §

Föräldratillägg ska betalas ut till den studerande själv.

24 §

Om det finns synnerliga skäl får föräldratillägg för en omyndig studerande, på begäran av socialnämnden, betalas ut till den studerandes förälder, någon annan lämplig person eller nämnden att användas för den studerandes bästa.

Talerätt

25 §

En omyndig studerande har rätt att själv föra sin talan i ärenden som rör föräldratillägget.

Övriga bestämmelser

Försäkringskassans handläggning

26 §

I fråga om Försäkringskassans handläggning tillämpas följande bestämmelser i socialförsäkringsbalken:

107 kap. 12 § om preskription,

108 kap. 2, 11 och 22 §§ om återbetalningsskyldighet,

108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

110 kap. 46 § och 47 § första stycket om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden,

50

SOU 2013:52

Författningsförslag

110 kap. 39 och 42 §§ om undantag från sekretess,

110 kap. 52 § om indragning och nedsättning av ersättning,

112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § första stycket om interimistiska beslut,

113 kap. 2–17, 19, 20 och 21 §§ om ändring och omprövning samt om överklagande.

Övrigt

27 §

En fordran på gymnasiebidrag eller föräldratillägg får inte överlåtas och inte heller tas i anspråk genom utmätning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015 och tillämpas för studier som bedrivs efter den 30 juni 2015.

51

Författningsförslag

SOU 2013:52

1.2Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 33 kap. 13 och 20 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 33 kap, 8, 13 och 20 §§ ska utgå, dels att 15 kap. 5 § och 33 kap. 1 och 8 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 kap.

5 §1

Förlängt barnbidrag lämnas med 1 050 kronor i månaden från och med kvartalet efter den tid som anges i 4 § för ett barn som går i

1. grundskolan,

sameskolan,

eller internationell skola

grundskolenivå, eller

 

 

 

2. grundsärskolan,

2. grundsärskolan

eller

gymnasiesärskolan

eller

specialskolan

 

specialskolan

 

 

 

 

33 kap.

 

 

 

1 §

 

I detta kapitel finns inledande bestämmelser i 2–4 §§.

 

Vidare finns bestämmelser om

 

 

– rätten till sjukersättning eller aktivitetsersättning i 5–8 §§

 

– förmånsnivåer i 9–13 §§,

– förmånsnivåer i 9–12 §§,

– förmånstiden i 14–20 §§,

– förmånstiden i 14–19 §§,

aktiviteter under tid med aktivitetsersättning i 21–25 §§, och

särskilda insatser för försäkrade med tre fjärdedels ersättning i 26–28 §§.

1 Senaste lydelse 2011:1091.

52

SOU 2013:52

Författningsförslag

En försäkrad som på grund av funktionshinder ännu inte har avslutat sin skolgång på grundskolenivå och gymnasial nivå vid ingången av juli det år då han eller hon fyller 19 år har rätt till aktivitetsersättning.

8 §

Aktivitetsersättning lämnas inte till en försäkrad som har rätt till studiestöd enligt studiestöds- lagen (1999:1395).

Om den försäkrade avbryter sina studier har han eller hon rätt till aktivitetsersättning efter två månader, om bestämmelserna i 5- 7 §§ är uppfyllda.

Bestämmelsen i andra stycket tillämpas inte om den försäkrade hade giltiga skäl för att avbryta sina studier.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

2.Till en försäkrad som före den 1 juli 2015 har påbörjat studier och för dessa beviljats aktivitetsersättning enligt 33 kap. 8 § i sin lydelse före den 1 juli 2015 får sådan ersättning lämnas under den tid som skolgången varar. Bestämmelsen i 33 kap. 13 § ska fortfarande tillämpas under denna tid.

53

Författningsförslag

SOU 2013:52

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor

Härigenom föreskrivs att det ska införas två nya paragrafer, 2 a och 2 b §§, av följande lydelse i lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 a §

En elev som inte uppnått

åldern för rätt till studiehjälp i form av studiebidrag men i övrigt uppfyller villkoren för bidraget, ska när det gäller rätt till stöd enligt denna lag, jämställas med en elev som har rätt till studiehjälp.

2 b §

Stöd enligt denna lag ska inte ges om eleven har rätt till inackorderingsstöd enligt studie- stödslagen (1999:1395) eller kostnadsfri skolskjuts enligt skol- lagen (2010:800).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

54

SOU 2013:52

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395) dels att 2 kap. 8 § ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 2 kap. 14 § ska betecknas 2 kap. 16 §,

dels att 1 kap. 7 §, 2 kap. 1–3, 5–7, 9 och 14 §§, 3 kap. 13 § och 5 kap. 3 § samt rubrikerna närmast före 2 kap. 2 och 9 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 14 § ska sättas närmast före 2 kap. 16 §,

dels att den nya 2 kap. 16 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 2 kap. 1 a, 2 a, och 15 §§ samt närmast före 2 kap. 14 och 15 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2012/13:148 Föreslagen lydelse

1 kap.

Utländska medborgare som kan härleda rättigheter i fråga om familjeförmåner från EU-rätten ska, när det gäller rätt till studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg enligt denna lag, jämställas med svenska med- borgare, om de är

7 §

Utländska medborgare som kan härleda rättigheter i fråga om familjeförmåner från EU-rätten ska, när det gäller rätt till studie- hjälp i form av studiebidrag enligt denna lag, jämställas med svenska medborgare, om de är

1.gästforskare som avses i lagen (2008:290) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare med uppehållstillstånd i Sverige för forskning,

2.familjemedlemmar till en gästforskare som avses i 1 och har uppehållstillstånd i Sverige, eller

3.familjemedlemmar till en utländsk medborgare som har ett EU-blåkort enligt 6 a kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) och själva har uppehållstillstånd och ska studera i Sverige.

55

Författningsförslag

SOU 2013:52

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Studiehjälp består av studie-

Studiehjälp består av studie-

bidrag, inackorderingstillägg och

bidrag och inackorderingsstöd.

extra tillägg.

 

1 a §

En omyndig studerande får själv ta emot och råda över studiehjälp i form av studiebidrag i den omfattning som följer av 14 och 15 §§.

 

Utbildning

 

Utbildning och behov

 

 

 

 

 

2 §

 

 

 

 

Studiehjälp

får

lämnas

till

Studiehjälp

får

lämnas

till

studerande

vid

de

läroanstalter

studerande vid de

läroanstalter

och utbildningar som bestäms

och utbildningar som bestäms

av regeringen eller av den

av regeringen eller av den

myndighet

som

regeringen

myndighet

som

regeringen

bestämmer. Inackorderingstillägg

bestämmer.

 

 

 

får dock lämnas bara till den som

 

 

 

 

 

behöver inackordering och

som

 

 

 

 

 

studerar vid de läroanstalter och

 

 

 

 

 

utbildningar

 

som

regeringen

 

 

 

 

 

bestämmer särskilt.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 a §

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inackorderingsstöd får lämnas

 

 

 

 

 

bara till den som behöver

 

 

 

 

 

inackordering.

 

 

 

 

 

 

 

 

Till

en

studerande

med

 

 

 

 

 

funktionsnedsättning som har rätt

 

 

 

 

 

till inackorderingsstöd får

även

 

 

 

 

 

extra inackorderingsstöd lämnas

 

 

 

 

 

för den

studerandes

kostnad för

56

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SOU 2013:52 Författningsförslag

 

måltider och bostad.

 

Regeringen eller den myndighet

 

som

regeringen

bestämmer

 

meddelar närmare

föreskrifter om

 

rätten till inackorderingsstöd.

3 §

 

 

Studiebidrag får lämnas från

Studiebidrag får lämnas från

och med kvartalet närmast efter

och med kvartalet närmast efter

det kvartal då den studerande

det kvartal då den studerande

fyller 16 år. Inackorderingstillägg

fyller

16 år. Inackorderingsstöd

och extra tillägg kan lämnas även

kan lämnas även till studerande

till studerande som är yngre.

som är yngre.

 

Studiehjälp lämnas längst till och med det första kalender- halvåret det år då den studerande fyller 20 år.

5 §

Studiehjälp får lämnas bara för heltidsstudier, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.

Om den studerande utan giltigt skäl är frånvarande från den verksamhet som ingår i utbildningen ska studiehjälp inte lämnas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om när studiehjälp inte ska lämnas enligt andra stycket.

 

 

 

 

 

6 §2

Studiehjälp får lämnas för de

Studiehjälp får lämnas för

delar

av

ett

läsår

den

varje vecka av ett läsår då den

studerande

bedriver

studier.

studerande bedriver studier.

Regeringen

eller den

myndighet

 

som

regeringen

bestämmer

får

 

föreskriva

att

studiebidrag

och

 

extra tillägg får lämnas även för

2 Senaste lydelse 2002:1108.

57

Författningsförslag

SOU 2013:52

annan tid. Bestämmelser om studiehjälp under sjukdom och ledighet finns i 10 §.

Studiehjälp beräknas bara för hela, sammanhängande tids- perioder under ett kalenderhalvår om 15 dagar för heltidsstuderande och 30 dagar för deltids- studerande, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.

Det får bestämmas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer hur många dagar ett läsår skall anses omfatta vid tillämpningen av detta kapitel och hur dessa dagar skall fördelas på kalender- halvåren.

Bestämmelser om studiehjälp under sjukdom och ledighet finns i 10 §.

Studiebidrag lämnas

med

1 050 kronor i månaden.

 

Inackorderingstillägg

lämnas

med lägst 1 190 och högst 2 350 kronor i månaden.

Extra tillägg lämnas med 855, 570 eller 285 kronor i månaden.

7 §3

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om storleken av studiebidraget och inackorderingsstödet.

Studiehjälp för studier utomlands Studiehjälp för utlandsstudier

Studiehjälp får lämnas för studier utanför Sverige, om

1.den studerande är svensk medborgare,

2.studierna inte med lika stor

9 §

Studiehjälp får lämnas för studier utanför Sverige (utlands- studier), om den studerande är svensk medborgare.

3 Senaste lydelse 2006:955.

58

SOU 2013:52 Författningsförslag

fördel kan bedrivas vid en svensk

 

 

 

läroanstalt, och

 

 

 

 

 

 

 

3. studierna svarar

mot

eller

 

 

 

är jämförbara med studier vid en

 

 

 

svensk

läroanstalt

eller

 

en

 

 

 

utbildning som omfattas av ett

 

 

 

förordnande enligt 2 §.

 

 

 

 

 

 

Regeringen får

föreskriva

att

För

studier

utanför

studiehjälp får lämnas för studier

Europeiska

ekonomiska

utanför

Sverige

även

 

om

samarbetsområdet

(EES) och

förutsättningarna

enligt

första

Schweiz,

får studiehjälp endast

stycket 1 eller 2 inte är uppfyllda.

lämnas om studierna inte med

 

 

 

 

 

 

lika stor fördel kan bedrivas vid

 

 

 

 

 

 

en svensk läroanstalt.

 

 

 

 

 

 

Regeringen eller den myndighet

 

 

 

 

 

 

som

regeringen

bestämmer

 

 

 

 

 

 

meddelar ytterligare föreskrifter om

 

 

 

 

 

 

när studiehjälp får lämnas för

 

 

 

 

 

 

utlandsstudier.

 

Närmare föreskrifter

 

 

Utbetalning

 

 

 

 

 

 

14 §

 

 

Regeringen eller den myndighet

Studiehjälp i form av studie-

som regeringen

bestämmer

får

bidrag ska betalas ut till den

meddela

närmare

föreskrifter

om

studerande.

 

tillämpningen av detta kapitel.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Studiehjälp i form av inac-

 

 

 

 

 

 

korderingsstöd ska betalas ut till

 

 

 

 

 

 

den studerandes vårdnadshavare.

 

 

 

 

 

 

Om den studerande är myndig

 

 

 

 

 

 

ska inackorderingsstöd betalas ut

 

 

 

 

 

 

till honom eller henne.

 

 

 

 

 

 

Regeringen eller den myndighet

 

 

 

 

 

 

som

regeringen

bestämmer

 

 

 

 

 

 

meddelar föreskrifter om undantag

 

 

 

 

 

 

från första och andra styckena.

59

Författningsförslag SOU 2013:52

Talerätt

15 §

En omyndig studerande har rätt att själv föra sin talan i ärenden som rör studiebidrag.

Närmare föreskrifter

16 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om tillämpningen av detta kapitel.

3 kap.

6 §

Studiemedel får lämnas utan föregående prövning av den studerandes tidigare studieresultat. Detta gäller bara

1. i fråga om studerande som avses i 2 § första stycket, om han eller hon tidigare inte har varit inskriven vid någon läroanstalt eller

utbildning som avses där,

 

 

 

 

 

2. i fråga om studerande som

2. i fråga om studerande som

avses i 2 § andra stycket, om han

avses i 2 § andra stycket, om han

eller hon tidigare inte har varit

eller hon tidigare inte har varit

inskriven vid

någon läroanstalt

inskriven

vid

någon läroanstalt

eller utbildning som avses i 2 §

eller utbildning som avses i 2 §

första stycket

eller 2 kap. 2 §;

första stycket

eller 2 kap. 2 §;

studiemedel

får dock alltid

studiemedel

får

dock

alltid

lämnas utan föregående pröv-

lämnas utan föregående pröv-

ning inom ramen för sådan

ning inom ramen för sådan

utbildning vid gymnasieskolan

utbildning

vid gymnasieskolan,

som omfattas av ett förordn-

gymnasiesärskolan

eller

särskild

ande enligt 2 kap. 2 §.

utbildning

för

vuxna

som

 

 

omfattas

av

ett

förordnande

 

 

enligt 2 kap. 2 §.

 

 

60

SOU 2013:52 Författningsförslag

13 §4

Till studerande i sådan utbildning som avses i 2 § andra stycket får studiebidrag lämnas med ett högre belopp per vecka, nämligen med

1.

3,70 procent av prisbasbeloppet vid studier på heltid,

 

2.

2,77

procent

av

prisbasbeloppet

vid

studier

minst

75 procent men mindre än 100 procent av heltid, och

 

 

3.

1,85

procent

av

prisbasbeloppet

vid

studier

minst

50 procent men mindre än 75 procent av heltid.

 

 

 

Det högre bidragsbeloppet får lämnas från och med det kalenderår då den studerande fyller 25 år. En studerande som tidigare har fått det högre bidragsbeloppet för en viss utbildning och som fortsätter denna utbildning har förtur till det högre beloppet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om de förutsättningar som i övrigt ska gälla för att en studerande ska ha rätt till det högre bidragsbeloppet.

Regeringen meddelar föreskrifter om att det högre bidrags- beloppet får lämnas även för studier i sådan utbildning som avses i 2 § första stycket, om det finns särskilda skäl. Regeringen meddelar också föreskrifter om att det högre bidragsbeloppet får lämnas även till studerande som är yngre än 25 år och som har särskilt behov av ett sådant stöd.

En studerande som på grund av funktionsnedsättning ännu inte har avslutat sin skolgång vid ingången av andra kalender- halvåret det år då han eller hon fyller 20 år och som studerar vid en läroanstalt eller utbildning som avses i 2 § andra stycket har, med den begränsning i tiden som följer av 8 §, rätt till det högre bidragsbeloppet under den tid skolgången varar.

Om en studerande som avses i fjärde stycket på grund av funktionsnedsättning inte förmår att bedriva studier på heltid, men

4 Senaste lydelse 2010:2018.

61

Om ett återkrav avser studie- hjälp till en studerande som vid utbetalningstillfället var omyndig, är den studerande betalnings- skyldig om han eller hon var betalningsmottagare för bidraget. Om den studerandes förmyndare var betalningsmottagare är han eller hon betalningsskyldig.

Författningsförslag SOU 2013:52

 

bedriver studier på minst

 

50 procent av heltid, ska studie-

 

bidrag ändå lämnas med belopp

 

enligt första stycket 1.

 

En studerande som avses i

 

fjärde stycket har inte rätt till

 

studielån.

 

5 kap.

När studiestöd

skall krävas När studiestöd ska krävas

tillbaka

tillbaka

 

3 §

Om ett återkrav avser studie- hjälp till en studerande som vid utbetalningstillfället var omyndig, är den som då var den omyndiges förmyndare betalningsskyldig.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015 och tillämpas för studier som bedrivs efter den 30 juni 2015.

2.En studerande som har beviljats aktivitetsersättning med stöd av punkten 2 i övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i socialförsäkringsbalken, har inte rätt till studiemedel enligt 3 kap. 13 § fjärde stycket under den tid som aktivitetsersättning lämnas.

3.En studerande som före den 1 juli 2015 har beviljats inackorderingstillägg enligt 2 kap. 2 § i sin lydelse före den 1 juli 2015, eller som har beviljats stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 §, 18 kap. 32 § eller 20 kap. 19 § skollagen (2010:800) i sin lydelse före den 1 juli 2015 för studier på viss utbildning, har rätt till inackorderingsstöd enligt 2 kap. 2 a § för att slutföra utbildningen.

62

SOU 2013:52

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring av lagen (2009:1053) om förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner

Härigenom föreskrivs att 1 och 6 §§ lagen (2009:1053) om förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner ska ha följande

lydelse.

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

1 §5

I denna lag finns bestämmelser om hur förmögenhet ska

beräknas vid prövning av rätt till

 

 

1. bilstöd,

äldreförsörjningsstöd,

bostadsbidrag och

bostads-

tillägg enligt socialföräkringsbalken, och

 

2. studiehjälp i form av extra

2. nedsättning

av års-

tillägg och nedsättning av års-

belopp vid återbetalning

belopp

vid

återbetalning av

av studielån enligt studie-

studielån

enligt studiestödslagen

stödslagen (1999:1395).

(1999:1395).

I lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall, lagen (2005:466) om beräkning av inkomstprövade social- försäkringsförmåner för neurosedynskadade och lagen (2012:663) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall finns ytterligare bestämmelser om beräkning av förmögenhet för den som har fått

ersättning enligt dessa respektive lagar.

 

 

 

 

 

6 §

 

 

 

Vid beräkning av förmögenhet

Vid beräkning av förmögenhet

för prövning av rätt till studiehjälp i

för prövning av rätt till ned-

form av extra tillägg och rätt till

sättning av årsbelopp vid åter-

nedsättning av

årsbelopp vid

betalning

av

studielån

enligt

återbetalning av

studielån enligt

studiestödslagen (1999:1395) ska

studiestödslagen

(1999:1395) ska

det bortses från tillgång som avses

det bortses från tillgång som avses

i 4 § 1

och

från skulder

med

i 4 § 1 och från skulder med

säkerhet i sådan tillgång.

 

säkerhet i sådan tillgång.

 

 

 

 

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

5 Senaste lydelse 2012:665.

63

Författningsförslag

SOU 2013:52

1.6Förslag till

lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 15 kap. 32 § och 18 kap. 32 § ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 15 kap. 32 § och 18 kap. 32 § ska utgå,

dels att 18 kap. 35 § och 20 kap. 19 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 18 kap. 35 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

18 kap.

 

 

 

 

 

 

35 §6

 

Elever

i

gymnasiesärskola

Elever i

gymnasiesärskola

med enskild huvudman har rätt

med enskild huvudman har rätt

till

kostnadsfri

skolskjuts inom

till kostnadsfri skolskjuts från

hemkommunen från en plats i

en plats i anslutning till elevens

anslutning till elevens hem till

hem till den plats där utbild-

den

plats

där

utbildningen

ningen bedrivs och tillbaka, om

bedrivs och tillbaka, om sådan

sådan skjuts behövs med hänsyn

skjuts behövs med hänsyn till

till färdvägens längd, trafik-

färdvägens

längd,

trafikför-

förhållanden, elevens funktions-

hållanden,

elevens

funktions-

nedsättning

eller någon annan

nedsättning

eller

någon annan

särskild omständighet.

särskild omständighet.

Elevens hemkommun ska ombesörja att skolskjuts anordnas enligt första stycket. Kommunen är dock inte skyldig att anordna skolskjuts om organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

35 a §

En elev som går i en gymnasiesärskola med enskild huvudman i en annan kommun än sin hemkommun och som på grund av skolgången måste över-

6 Senaste lydelse 2012:109.

64

SOU 2013:52

Författningsförslag

natta i den kommunen, har rätt till skolskjuts mellan den till- fälliga bostaden och den plats där utbildningen bedrivs under samma förutsättningar som gäller för elever som är hemmahörande i kommunen.

Den kommun där skolan är belägen ska ombesörja att skol- skjuts anordnas enligt första stycket. Kommunens kostnader för detta ska ersättas av elevens hemkommun. Den kommun där skolan är belägen är dock inte skyldig att anordna skolskjuts om organisatoriska svårigheter uppstår för kommunen eller ekonomiska svårigheter uppstår för elevens hemkommun.

20 kap.

19 §

En vuxen som är behörig att delta i utbildning på gymnasial nivå enligt 20 § och som har en examen från ett yrkesprogram i gymnasieskolan enligt 16 kap. 27 § men inte uppnått grund- läggande behörighet till högskolestudier har rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå i syfte att uppnå en sådan behörighet.

Den som har rätt att delta i

Den som har rätt att delta i

utbildning på gymnasial nivå

utbildning på gymnasial nivå

enligt första stycket har rätt att

enligt första stycket har rätt att

delta i sådan utbildning i en

delta i sådan utbildning i en

annan kommun än sin hem-

annan kommun än sin hem-

kommun eller ett landsting om

kommun eller ett landsting om

utbildningen finns där och inte

utbildningen finns där och inte

erbjuds av hemkommunen. I ett

erbjuds av hemkommunen. I ett

sådant fall är hemkommunen

sådant fall är hemkommunen

skyldig att ersätta den mot-

skyldig att ersätta den mot-

tagande kommunens kostnader.

tagande kommunens kostnader.

Bestämmelserna i 15 kap. 32 §

 

 

65

Författningsförslag

SOU 2013:52

ska tillämpas när det gäller ungdomar till och med första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015 och tillämpas för studier som bedrivs efter den 30 juni 2015.

66

SOU 2013:52

Författningsförslag

1.7Förslag till

förordning (xxxx) om inackorderingsstöd för läsår 2013/14

Härigenom föreskrivs följande.

1 §

Bestämmelser om inackorderingsstöd finns i 2 kap. 2, 3 och 7 §§ studiestödslagen (1999:1395) och 2 kap. 2 och 8–14 §§ studiestödsförordningen (2000:655).

2 §

Regeringen fastställer avståndsklasser och belopp för inackorderingsstödet för läsår 2013/14 till följande.

 

Avstånd i kilometer

 

Kronor per vecka

 

 

0–84

383

 

 

85–174

473

 

 

175–599

563

 

 

600–1299

653

 

 

1 300–

698

 

 

 

 

 

 

3 §

Regeringen fastställer beloppen för det extra inackorderings- stödet för studerande med funktionsnedsättning för läsår 2013/14 till 225 kronor per vecka för den studerandes kostnad för måltider respektive 225 kronor per vecka för den studerandes kostnad för bostad.

Denna förordning träder ikraft den 1 juli 0000 och tillämpas för studier som bedrivs efter den 30 juni 0000.

67

Författningsförslag

SOU 2013:52

1.8Förslag till

förordning om upphävande av förordningen (CSNFS 1983:17) om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor

Härigenom föreskrivs att förordningen (CSNFS 1983:17) om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2015.

68

Bidrag som avses i 4–6 §§ lämnas endast för den del av kostnaderna som överstiger skillnaden mellan det studie- bidrag eleven får enligt 3 kap. 13 § fjärde stycket studiestöds- lagen (1999:1395) för fyra veckor och ett belopp motsvarande det som lämnas i studiebidrag enligt 2 kap. 7 § studiestödsförord- ningen (2000:655) för fyra veckor.

SOU 2013:52

Författningsförslag

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan

dels att 7 a § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 7 a § ska utgå, dels att 7 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §7

Bidrag som avses i 4–6 §§ lämnas endast för den del av kostnaderna som överstiger den ersättning eleven får i form av sjukersättning eller aktivitets- ersättning enligt social- försäkringsbalken.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015 och tillämpas för studier som bedrivs efter den 30 juni 2015.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för studerande som före den 1 juli 2015 har påbörjat studier och för dessa beviljats aktivitetsersättning för den tid som skolgången varar enligt 33 kap. 8 § socialförsäkringsbalken i sin lydelse före den 1 juli 2015. I stället för det som anges i 7 a § tredje stycket ska tilläggsbidrag lämnas med 1 050 kronor per månad.

7 Senaste lydelse 2010:1689.

69

Författningsförslag

SOU 2013:52

1.10Förslag till

förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödsförordningen (2000:655)

dels att 2 kap. 6 a § ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 2 kap. 8, 9, 15 och 16 §§ ska utgå,

dels att nuvarande 2 kap. 34 § ska betecknas 2 kap. 36 §,

dels att 2 kap. 2, 4, 6, 7–16, 19, 23, 27, 28, 32 och 33 §§, 5 kap. 1 § och 6 kap. 9 § samt rubriken närmast före rubriken till 2 kap. 15 § och rubriken närmast före 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 5 § ska sättas närmast före 2 kap. 6 §,

dels att det i förordningen ska införas fyra nya paragrafer, 2 kap. 5, 34 och 35 §§ och 6 kap. 9 a § samt närmast före 2 kap. 5 och 8 §§ nya rubriker av följande lydelse,

dels att bilagan till förordningen ska ha följande lydelse.

 

Nuvarande lydelse

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

2 kap.

 

 

 

 

 

 

 

2 §8

 

 

 

 

Inackorderingstillägg

får

Inackorderingsstöd

får utöver

lämnas till studerande vid andra

vad som anges i 1 § lämnas till en

läroanstalter och utbildningar än

studerande

i

grundskole-

sådana som ingår i skolväsendet

utbildning

 

 

 

 

och har offentlig huvudman enligt

1. i någon av årskurserna 7–9

skollagen (2010:800). Det får

vid en riksinternatskola, eller

 

också lämnas för studier vid

2. i någon av årskurserna 7–9

utbildningar

med

offentlig

inom skolväsendet,

 

om

den

huvudman

inom

skolväsendet,

studerande är utlandssvensk.

 

om den studerande är utlands-

 

 

 

 

 

svensk eller deltar i förberedande

 

 

 

 

 

dansarutbildning i grundskolan.

 

 

 

 

 

Inackorderingstillägg

får

Inackorderingsstöd

får

inte

utöver vad

som

anges i 1 §

lämnas till en studerande i

 

8 Senaste lydelse 2013:148.

70

SOU 2013:52 Författningsförslag

lämnas till en studerande

 

 

 

 

 

 

 

 

1. i

grundskoleutbildning

i

1. utbildning

 

för

svårt

någon av årskurserna 7–9 vid en

rörelsehindrade

ungdomar

(Rh-

riksinternatskola,

 

 

 

anpassad utbildning,

 

 

2. i

grundskoleutbildning

i

2. utbildning

för

döva

och

någon av årskurserna 7–9 inom

hörselskadade, eller

 

 

skolväsendet,

om

den

3. kommunal vuxenutbildning

studerande är utlandssvensk,

 

 

på gymnasial nivå med undantag

3. vid

en

fristående

av de som har rätt att delta i

gymnasiesärskola, eller

 

 

sådan

utbildning enligt 20 kap.

4.

vid

en gymnasiesärskola

19 § skollagen.

 

 

 

med offentlig huvudman, om den

 

 

 

 

 

 

studerande är utlandssvensk.

 

 

 

 

 

 

 

 

Centrala

studiestödsnämnden

Centrala

studiestödsnämnden

får meddela

närmare föreskrifter

får meddela

närmare föreskrifter

om vem som kan få inackord-

om vem som kan få inackord-

eringstillägg.

 

 

 

 

eringsstöd.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 §9

 

 

 

 

 

Centrala

studiestödsnämnden

Med heltidsstudier avses att

får meddela närmare föreskrifter

den studerande studerar på heltid

om vad som skall anses vara

enligt

författning eller kursplan

studier på heltid. Centrala studie-

eller motsvarande som gäller för

stödsnämnden får även meddela

utbildningen, och deltar i den

föreskrifter

om

undantag

från

verksamhet som ingår i utbild-

bestämmelsen i 2 kap. 5 § studie-

ningen, om han eller hon inte har

stödslagen (1999:1395) om

 

att

giltigt skäl att utebli.

 

 

studiehjälp får lämnas bara för

 

 

 

 

 

 

heltidsstudier.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Trots att en studerande inte

 

 

 

 

 

 

bedriver studier på heltid enligt

 

 

 

 

 

 

första

stycket

får

studiehjälp

 

 

 

 

 

 

lämnas, om den studerande deltar

 

 

 

 

 

 

i undervisningen i enlighet med

 

 

 

 

 

 

hans

eller

hennes

individuella

 

 

 

 

 

 

studieplan.

 

 

 

 

9 Senaste lydelse 2006:862.

71

Författningsförslag

SOU 2013:52

Tid som studiehjälp får lämnas för

Ogiltig frånvaro

5 §10

Om den studerande har ogiltig frånvaro som är

1.upprepad och uppgår till minst fyra lektioner under en vecka, ska studiebidrag för en vecka inte lämnas,

2.upprepad och uppgår till sammanlagt minst sexton lektioner under fyra på varandra följande veckor, ska studiehjälp för fyra veckor inte lämnas,

3.sammanhängande och uppgår till minst en vecka, ska studiehjälp för fyra

veckor inte lämnas.

Om det finns synnerliga skäl, kan studiehjälp lämnas trots att den studerande har ogiltig frånvaro enligt första stycket.

 

 

Tid

som

studiehjälp

får

 

 

lämnas för

 

 

 

 

6 §

 

 

 

 

Ett läsår om 40 veckor skall

Med

vecka

enligt

2 kap.

6 §

anses omfatta nio månader. En

studiestödslagen (1999:1395) avses

hösttermin

skall därvid anses

en hel kalendervecka.

 

 

omfatta fyra månader och en

 

 

 

 

 

vårtermin fem månader, om inte

 

 

 

 

 

Centrala

studiestödsnämnden

 

 

 

 

 

bestämmer något annat för en viss

 

 

 

 

 

utbildning.

 

 

 

 

 

 

Ett läsår som är kortare eller

Om

utbildningen

inte pågår

10 Tidigare upphävd genom 2006:862.

72

SOU 2013:52

Författningsförslag

längre än 40 veckor skall anses omfatta det antal hela tids- perioder om 15 dagar som Centrala studiestödsnämnden bestämmer. Nämnden får också bestämma om ett sådant läsårs längd och fördelning på höst- och vårterminer.

hela den första och den sista kalenderveckan, ska studietiden anses omfatta ytterligare en hel kalendervecka om studietiden under den första och den sista veckan sammanlagt uppgår till minst sju dagar.

Centrala studiestödsnämnden får meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av andra stycket.

 

 

 

 

7 §

 

 

 

Grundläggande

bestämmelser

Studiebidrag

lämnas

med

om

storleken

av

studiebidraget,

244 kronor per vecka.

 

inackorderingstillägget och det extra

 

 

 

tillägget finns

i 2 kap. 7 och 8 §§

 

 

 

studiestödslagen (1999:1395).

 

 

 

 

 

 

 

Inackorderingsstöd

 

 

 

 

 

8 §

 

 

 

Centrala

studiestödsnämnden

En studerande som är inac-

får meddela närmare föreskrifter

korderad kan få inackorderings-

om

inackorderingstilläggets

stöd för att gå en utbildning om

storlek.

 

 

en motsvarande

utbildning

inte

 

 

 

 

finns vid en skola på hemorten.

 

 

 

 

En skola anses ligga på

 

 

 

 

hemorten om färdvägsavståndet

mellan hemmet och skolan är mindre än 40 kilometer enkel väg under minst tre dagar per vecka, eller restiden mellan hemmet och skolan är mindre än tre timmar per dag under minst tre dagar per vecka.

73

Författningsförslag SOU 2013:52

 

 

 

 

9 §

 

 

 

 

 

 

 

Extra

tillägg

lämnas enligt

 

Även

om

en

motsvarande

följande tabell.

 

 

 

 

utbildning finns vid en skola på

 

 

 

 

 

 

hemorten, kan inackorderingsstöd

 

 

 

 

 

 

lämnas om

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. den studerande vid ordinarie

 

 

 

 

 

 

ansökningstillfälle

i första hand

 

 

 

 

 

 

har sökt, men inte blivit antagen,

 

 

 

 

 

 

till den motsvarande utbild-

 

 

 

 

 

 

ningen vid skolan på hemorten,

 

 

 

 

 

 

2. den studerandes föräldrar, efter

 

 

 

 

 

 

det att den studerande har

 

 

 

 

 

 

påbörjat

de

aktuella

studierna,

 

 

 

 

 

 

Bestämmelser

om

hur

det

 

har flyttat till en annan ort inom

 

Sverige

eller

har

återvänt

till

ekonomiska underlaget

skall

 

 

Sverige

efter

en

utlandsvistelse,

beräknas finns i 10–14 §§.

 

 

 

 

och ett skolbyte inte kan ske utan

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

väsentlig

 

olägenhet

för

den

 

 

 

 

 

 

studerande,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. utbildningen

i

huvudsak

är

 

 

 

 

 

 

skolförlagd

medan

motsvarande

 

 

 

 

 

 

utbildning vid en skola på

 

 

 

 

 

 

hemorten är gymnasial lärlings-

 

 

 

 

 

 

utbildning,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 utbildningen

är

riksrekryterande

 

 

 

 

 

 

enligt 5 kap. gymnasieförordningen

 

 

 

 

 

 

(2010:2039), eller

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. utbildningen är

fastställd

av

 

 

 

 

 

 

Statens skolverk enligt 4 kap. 2 §

 

 

 

 

 

 

gymnasieförordningen.

 

 

 

 

 

 

 

10 §11

 

 

 

 

 

 

 

Det

ekonomiska

underlaget

 

Även om villkoren i 8 eller 9 §

utgörs av summan av

 

 

 

inte är uppfyllda, får inackord-

1. den studerandes

och

hans

 

eringsstöd lämnas om

 

 

eller hennes föräldrars beräknade

 

1. den

studerandes

föräldrar

inkomster, och

 

 

 

 

stadigvarande

vistas

utomlands

2. en femtedel av den del av

 

och den studerande går i skola i

den studerandes och föräldrarnas

 

Sverige,

 

 

 

 

 

 

 

11 Senaste lydelse 2006:862.

74

SOU 2013:52 Författningsförslag

sammanlagda

förmögenhet

som

2. den studerande läser på en

överstiger 75 000 kronor.

 

folkhögskola och bor på internat

 

 

 

 

 

på skolan, eller

 

 

 

 

 

 

 

3. den studerande läser på en

 

 

 

 

 

riksinternatskola och har tagits in

 

 

 

 

 

på grund av sociala skäl.

 

För en studerande som är gift

Inackorderingsstöd

får

även

beräknas det ekonomiska under-

lämnas om det finns särskilda

laget utan hänsyn till föräldrarnas

skäl.

 

 

 

inkomst och förmögenhet.

 

 

 

 

 

Om det i annat fall finns

 

 

 

 

synnerliga

skäl,

får

det

 

 

 

 

ekonomiska underlaget beräknas

 

 

 

 

utan hänsyn

till

föräldrarnas

 

 

 

 

inkomst och förmögenhet.

 

 

 

 

 

Det

ekonomiska

underlaget

 

 

 

 

avrundas nedåt till närmaste hela

 

 

 

 

hundratal kronor.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

11 §12

 

 

 

Med förmögenhet avses i 10 §

Inackorderingsstödets

storlek

förmögenhet

beräknad

enligt

beror på färdvägsavståndet, enkel

lagen

(2009:1053)

om

väg, mellan hemmet och skolan.

förmögenhet

vid beräkning av

 

 

 

 

vissa förmåner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Regeringen föreskriver årligen

 

 

 

 

 

om avståndsklasser och belopp för

 

 

 

 

 

inackorderingsstödet.

 

 

 

 

 

 

 

12 §13

 

 

 

Vid

beräkning

av

det

Med hemmet i 8 och 11 §§

ekonomiska underlaget avses med

avses bostad för den studerande

föräldrar

 

 

 

 

och hans eller hennes föräldrar.

1. en

förälder

som

har

Om den studerande är gift eller

vårdnaden eller, i fråga om en

sambo med någon som han eller

studerande som har fyllt 18 år,

hon har eller har haft barn

senast har haft vårdnaden om den

tillsammans

med, anses

deras

studerande, och

 

 

bostad vara

hemmet.

Om det

12Senaste lydelse 2009:1223.

13Senaste lydelse 2006:862.

75

Författningsförslag

SOU 2013:52

2. en förälder som är sambo

finns särskilda skäl kan en annan

med en sådan vårdnadshavare.

bostad

där

den

studerande

 

 

 

 

 

varaktigt bor jämställas med hans

 

 

 

 

 

eller hennes hem.

 

 

 

Med

föräldrar

jämställs

den

Med motsvarande utbildning i

som är gift med sådan förälder till

8 och 9 §§ avses en utbildning

den studerande som ensam har

inom samma nationella program

eller, i fråga om studerande som

eller

nationella

inriktning

i

fyllt 18 år, senast ensam har haft

gymnasieskolan

 

eller

gymnasie-

vårdnaden om den studerande.

särskolan som den valda utbild-

 

 

 

 

 

ningen.

Vid

annan

typ

av

 

 

 

 

 

utbildning

avses

en

utbildning

 

 

 

 

 

med samma kursinnehåll.

 

 

 

 

 

 

Med skola i 8, 9 och 11 §§

 

 

 

 

 

avses skolenhet enligt 1 kap. 3 §

 

 

 

 

 

skollagen

 

(2010:800)

där den

 

 

 

 

 

studerande

får

sin undervisning.

 

 

 

 

 

Om

den

studerande

genomför

 

 

 

 

 

arbetsplatsförlagt

lärande under

 

 

 

 

 

en viss del av läsåret ska

 

 

 

 

 

arbetsplatsen under den perioden

 

 

 

 

 

anses vara hans eller hennes

 

 

 

 

 

skola.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

13 §

 

 

 

 

 

 

 

Vid

beräkning

av

det

Extra

inackorderingsstöd

för

ekonomiska underlaget skall vad

studerande

med

funktionsned-

som sägs om en studerande som

sättning får lämnas om den

är gift tillämpas bara om

studerande kan visa att han eller

äktenskapet har

ingåtts senast

hon på grund av funktions-

under kalenderhalvåret

närmast

nedsättning är i behov av

 

före det för vilket det extra

1. hjälp

med

sina

måltider,

tillägget skall lämnas.

 

 

eller

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. en särskilt

 

anpassad bostad

 

 

 

 

 

på studieorten.

 

 

 

 

Bestämmelserna om gifta studerande tillämpas även på en studerande som utan att vara gift lever tillsammans med en annan person, med vilken den studerande tidigare har varit gift

76

SOU 2013:52

Författningsförslag

eller med vilken den studerande gemensamt har eller har haft barn.

 

 

 

14 §

 

Centrala

studiestödsnämnden

Centrala

studiestödsnämnden

får meddela

närmare

föreskrifter

får meddela

närmare föreskrifter

om det ekonomiska underlaget.

om inackorderingsstödet.

Studiehjälp

för

studier

Studiehjälp för utlandsstudier

utomlands

 

 

 

 

Trots

föreskrifterna i

2 kap.

9 § första stycket 1 och 2

studie-

stödslagen

(1999:1395)

får

studiehjälp lämnas för studier vid en läroanstalt eller utbildning i Danmark, Finland, Island eller Norge, om

1.utbildningen är ställd under statlig tillsyn i det land där studierna bedrivs, och

2.studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning.

Om det finns särskilda skäl får studiehjälp lämnas även om utbildningen är kortare än tre månader.

15 §

Studiehjälp för utlandsstudier får lämnas om utbildningen kan anses ha en godtagbar standard.

Centrala studiestödsnämnden beslutar om en utbildning kan anses ha en godtagbar standard.

Centrala studiestödsnämnden får meddela föreskrifter om vad som kan anses vara en godtagbar standard.

 

16 §

Studiehjälp får lämnas för

Studiehjälp får lämnas för

studier i ett land utanför Norden,

studier i ett land utanför

om

Europeiska ekonomiska samarbets-

 

området (EES) och Schweiz, om

1.den studerande har varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren, och

2.studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning.

77

Författningsförslag SOU 2013:52

Trots villkoren i första stycket

Trots

villkoren i

första

får studiehjälp

lämnas

till

stycket

får studiehjälp

lämnas

studerande

vid

de

svenska

till studerande vid den svenska

utlandsskolorna

i

Bryssel,

utlandsskolan i Nairobi, om den

Fuengirola,

London,

Madrid,

studerande på heltid tar del i

Nairobi och Paris, om de

undervisning som motsvarar ett

studerande på heltid tar del i

nationellt program i den svenska

undervisning

som

motsvarar

ett

gymnasieskolan.

 

nationellt program i den svenska gymnasieskolan.

Om det finns särskilda skäl, får studiehjälp lämnas även om villkoren i första stycket inte är uppfyllda.

19 §14

Studiehjälp får lämnas för en sjukperiod som infaller under tid

för vilken den studerande har beviljats studiehjälp.

 

 

 

För

sjukperiod

som infaller

För

sjukperiod

som

infaller

efter

studietidens

början får

efter

studietidens

början

får

studiehjälp lämnas i form av

studiehjälp lämnas i form av

extra tillägg och inackorderings-

inackorderingsstöd

bara

om

en

tillägg

bara om en ansökan om

ansökan har kommit in till

denna studiehjälp har kommit in

Centrala studiestödsnämnden

till

Centrala

studiestöds-

dessförinnan. Om det

finns

nämnden dessförinnan. Om det

synnerliga skäl, får inackord-

finns synnerliga skäl, får studie-

eringsstöd lämnas även om en

hjälp lämnas även om en

ansökan inte har kommit in före

ansökan inte har kommit in före

sjukperiodens början.

 

 

sjukperiodens början.

För det första kalenderhalvår då en studerande bedriver studier som ger rätt till studiehjälp får studiehjälp lämnas bara för en sådan sjukperiod som infaller efter det att den studerande har påbörjat studierna.

23 §15

Om en studerandes uppe-

Om en studerandes uppe-

hälle i annat fall än som anges i

hälle i annat fall än som anges i

22 § helt eller till väsentlig del

22 § helt eller till väsentlig del

bekostas av staten, en kommun

bekostas av staten, en kommun

eller ett landsting, får studie-

eller ett landsting, får studie-

14Senaste lydelse 2003:500.

15Senaste lydelse 2002:1109.

78

SOU 2013:52

Författningsförslag

hjälp lämnas bara i form av studiebidrag och extra tillägg.

Om en studerande i fall som avses i första stycket också får hel sjukersättning eller hel aktivitets- ersättning, får inte någon form av studiehjälp lämnas. Till en studerande som får bidrag enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktions- hindrade elever i gymnasieskolan får dock studiehjälp lämnas i form av studiebidrag och extra tillägg.

hjälp lämnas bara i form av studiebidrag.

 

 

 

27 §

 

 

 

Den

studerandes

rätt

till

Den

studerandes

rätt

till

studiehjälp skall omprövas,

när

studiehjälp ska omprövas,

när

ändrade

förhållanden

föranleder

ändrade

förhållanden

föranleder

det. Förhållanden som avses i 13 §

det.

 

 

 

skall beaktas bara om förändringen

 

 

 

 

har inträffat senast före utgången av

 

 

 

 

närmast föregående kalenderhalvår.

 

 

 

 

I fråga om tid för vilken den studerande har fått studiehjälp, finns vissa bestämmelser om ändring till den studerandes nackdel i 5 kap. studiestödslagen (1999:1395). I övrigt får i sådant fall ändring till den studerandes nackdel endast ske om

1. beslutet om ändring meddelas före utgången av den tidsperiod med studiehjälp som infaller i direkt anslutning till den tidsperiod som den utbetalda studiehjälpen hänför sig till, och

2. ändringen kan verkställas genom avdrag på studiehjälp som ska betalas ut senare under denna tidsperiod.

79

Författningsförslag SOU 2013:52

28 §

Studiehjälp i form av studiebidrag för studier i Sverige får

lämnas utan ansökan.

 

 

 

 

Studiehjälp i form av studie-

Studiehjälp i form av studie-

bidrag för studier

utomlands,

bidrag

för studier utomlands

inackorderingstillägg

eller extra

eller

inackorderingsstöd

får

tillägg får lämnas bara efter

lämnas bara efter ansökan.

 

ansökan.

 

 

 

 

32 § Studiehjälp betalas ut månadsvis i efterskott.

En utbetalning omfattar studiehjälp för fyra veckor, med undantag för i början och i slutet av en studiestödsperiod, då en utbetalning kan omfatta ett annat antal veckor.

Om det finns särskilda skäl, får studiehjälpen betalas ut på något annat sätt för viss studerande eller för de studerande vid en viss utbildning. Utbetalning får dock ske för högst ett kalenderhalvår i sänder.

Studiehjälp skall betalas ut till den studerandes föräldrar eller någon annan vårdnadshavare enligt samma grunder som tillämpas vid utbetalning av allmänt barnbidrag. Om den studerande är myndig, skall dock studiehjälpen betalas ut till honom eller henne själv. Om en förvaltare enligt föräldrabalken har förordnats för den studerande, skall studiehjälpen betalas ut till förvaltaren, om det ingår i uppdraget.

Om det finns särskilda skäl, kan studiehjälp för en omyndig studerande betalas ut till en socialnämnd eller någon annan för att användas till den

33 §

Om en förvaltare enligt föräldrabalken har förordnats för den studerande, ska studiehjälpen betalas ut till förvaltaren, om det ingår i uppdraget.

80

SOU 2013:52 Författningsförslag

omyndiges

utbildning

och

 

 

 

 

 

 

uppehälle.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

34 §

 

 

 

 

 

Centrala

studiestödsnämnden

Om

det

finns

särskilda

skäl,

får meddela närmare föreskrifter

kan studiebidrag för en omyndig

om utbetalning av studiehjälp.

 

studerande

betalas ut

till

den

 

 

 

studerandes

vårdnadshavare, för

 

 

 

att användas till den omyndiges

 

 

 

utbildning och uppehälle.

 

 

 

 

 

Om det finns synnerliga skäl,

 

 

 

kan studiebidrag för en omyndig

 

 

 

studerande betalas ut till social-

 

 

 

nämnden

eller

någon

annan

 

 

 

lämplig person, för att användas

 

 

 

till den omyndiges utbildning och

 

 

 

uppehälle.

 

 

 

 

 

 

 

Utbetalningar enligt första och

 

 

 

andra styckena får ske på begäran

 

 

 

av

vårdnadshavare

 

eller

 

 

 

socialnämnden.

 

 

 

35§

Om det finns synnerliga skäl

kan inackorderingsstöd för en omyndig studerande, på begäran av en socialnämnd, betalas ut till den andra föräldern än den som senast var betalningsmottagare, socialnämnden eller någon annan lämplig person för att användas till den omyndiges utbildning och uppehälle.

Inackorderingsstöd för en omyndig studerande som har placerats av en socialnämnd i familjehem kan, på begäran av socialnämnden, betalas ut till familjehemsförälder för att användas till den omyndiges utbildning och uppehälle.

81

Författningsförslag SOU 2013:52

 

 

 

 

Inackorderingsstöd

för

en

 

 

 

 

omyndig

studerande som

har

 

 

 

 

placerats i enskilt hem av någon

 

 

 

 

annan än socialnämnden kan, på

 

 

 

 

begäran

av

 

vårdnadshavaren,

 

 

 

 

betalas

ut

till

familjehemsförälder

 

 

 

 

för att användas till den omyndiges

 

 

 

 

utbildning och uppehälle.

 

 

 

 

 

 

36 §

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Centrala

studiestödsnämnden

 

 

 

 

får meddela

närmare föreskrifter

 

 

 

 

om utbetalning av studiehjälp.

 

 

 

 

5 kap.

 

 

 

 

 

 

 

När

studiestöd

skall

krävas

När

studiestöd

ska

krävas

tillbaka

 

 

tillbaka

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 §

 

 

 

 

 

 

 

Vid återkrav

av studiemedel

Vid återkrav

av

studiemedel

enligt

5 kap. 1 §

första

stycket

enligt

5 kap.

 

1 § första

stycket

studiestödslagen

(1999:1395)

eller studiehjälp enligt 5 kap. 1 §

skall belopp under 300 kronor

andra

stycket

och

3 §

studie-

inte krävas tillbaka.

 

stödslagen

 

 

(1999:1395)

ska

 

 

 

 

belopp under 300 kronor inte

 

 

 

 

krävas tillbaka.

 

 

 

82

SOU 2013:52 Författningsförslag

6 kap.

 

 

 

 

9 §

 

 

 

 

 

En

läroanstalt

skall

lämna

En

läroanstalt

ska

lämna

uppgift till Centrala studie-

uppgift till Centrala studie-

stödsnämnden,

om

en

stödsnämnden,

 

om

en

studerande som har studiehjälp

studerande som har studiehjälp

har övergått till en annan

har övergått till en annan

läroanstalt

eller avbrutit

sina

läroanstalt

eller

avbrutit

sina

studier.

 

 

 

studier.

 

 

 

 

Om

Centrala

studiestöds-

En

läroanstalt

ska

varje

nämnden begär det, skall en

månad

lämna

uppgift

till

läroanstalt också i övrigt till

Centrala studiestödsnämnden om

nämnden lämna uppgifter om en

en studerande som har studiehjälp

studerande som har tagits in i

har varit

ogiltigt

frånvarande

utbildning som ger rätt till

enligt 2 kap. 5 §.

 

 

 

studiehjälp.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Centrala

studiestödsnämnden

Om läroanstalten bedömer att

får meddela närmare föreskrifter

den studerande som en följd av

om

läroanstalters

uppgifts-

funktionsnedsättning

inte förstår

skyldighet enligt första och andra

konsekvenserna

 

av

sitt

styckena.

 

 

 

handlande,

ska

uppgifter

enligt

 

 

 

 

 

andra stycket inte lämnas.

 

 

 

 

 

 

Om

Centrala

studiestöds-

 

 

 

 

 

nämnden begär det, ska en

 

 

 

 

 

läroanstalt också i övrigt till

 

 

 

 

 

nämnden lämna uppgifter om en

 

 

 

 

 

studerande som har tagits in i

 

 

 

 

 

utbildning som ger rätt till

 

 

 

 

 

studiehjälp.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

9 a §

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Centrala

studiestödsnämnden

 

 

 

 

 

får meddela

närmare föreskrifter

 

 

 

 

 

om

läroanstalters

uppgifts-

 

 

 

 

 

skyldighet.

 

 

 

 

83

Författningsförslag SOU 2013:52

Bilaga16

Förteckning över de läroanstalter och utbildningar vid vilka studiestöd kan lämnas

----------------------------------------------------------------------

A 1

Folkhögskola, utbildning på grundskolenivå och utbildning som motsvarar kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå

Gymnasieskola inom skolväsendet

Gymnasiesärskola inom skolväsendet

Internationell gymnasieutbildning för International Baccalaureate (IB)

Kommunal vuxenutbildning, utom uppdragsutbildning

Liber Hermods skola, utbildning på gymnasial nivå och utbildning för vuxna på grundskolenivå

Lycée Francais Saint-Louis, utbildning på gymnasial nivå

Särskild utbildning för vuxna

Tyska skolan, utbildning på gymnasial nivå

------------------------------------------------------------------------

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015 och tillämpas för studier som bedrivs efter den 30 juni 2015.

2.Den äldre lydelsen av 2 kap. 23 § tillämpas fortfarande efter ikraftträdandet för studerande som före den 1 juli

2015 har påbörjat studier och för dessa beviljats aktivitetsersättning för den tid som skolgången varar

16 Senaste lydelse 2012:967.

84

SOU 2013:52

Författningsförslag

enligt 33 kap. 8 § socialförsäkringsbalken i sin lydelse före den 1 juli 2015.

3.En studerande som före den 1 juli 2015 har beviljats inackorderingstillägg enligt 2 kap. 2 § studiestödslagen (1999:1395) i sin lydelse före den 1 juli 2015, eller som har beviljats stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 §, 18 kap. 32 § eller 20 kap. 19 § skollagen (2010:800) i sin lydelse före den 1 juli 2015 för studier på viss utbildning, har rätt till inackorderingsstöd enligt 2 kap. 2 a § studiestödslagen för att slutföra utbildningen, även om villkoren i 2 kap. 8– 12 §§ i sin nya lydelse inte är uppfyllda.

85

Författningsförslag

SOU 2013:52

1.11Förslag till

förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 2 § gymnasieförordningen (2010:2039) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

4 kap.

 

2 §17

De nationella inriktningarna i gymnasieskolan framgår av bilaga 1.

De nationella inriktningarna inom estetiska programmet, hantverksprogrammet, industritekniska programmet och naturbruksprogrammet får börja det första läsåret. Övriga inriktningar får börja det andra eller tredje läsåret.

Statens

skolverk

får besluta

Statens

skolverk

får besluta

om en utbildning ska få finnas

om en utbildning ska få finnas

inom

den

nationella

inom

den

nationella

inriktningen övriga hantverk.

inriktningen övriga

hantverk

 

 

 

inom hantverksprogrammet eller

 

 

 

de nationella inriktningarna djur

 

 

 

respektive

skog

inom

 

 

 

naturbruksprogrammet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015 och tillämpas för studier som bedrivs efter den 30 juni 2015.

17 Senaste lydelse 2012:402.

86

2 Modernisering av studiehjälpen

2.1Inledning

I detta betänkande redovisas överväganden och förslag från 2012 års studiehjälpsutredning. I direktiven till utredningen berörs ett stort antal frågor, som ytterst handlar om hur studiehjälpen kan anpassas till dagens och morgondagens behov. Därutöver omfattar uppdraget att pröva hur man kan föra in studerande med funktionsnedsättning, som i dag får bidrag från socialförsäkrings- systemet under studietiden, i studiestöds- systemen.

Studiehjälpen regleras genom författningar på tre nivåer som beslutas av respektive riksdagen, regeringen och Centrala studiestödsnämnden (CSN). Eftersom studiehjälpen handlar om ekonomiska bidrag till enskild, och kraven på rättssäker och lika behandling av alla bidragstagare är stora, är regleringen omfattande och detaljrik. Särskilda regler gäller också för studiehjälpens olika delar.

Mot denna bakgrund har betänkandet disponerats så att kapitel- indelningen ansluter till de delfrågor som behandlas. I varje kapitel redovisas bakgrund, i förekommande fall relevanta data samt berörda delar av regelverket i ett sammanhang, före överväganden och förslag. Avsikten är att på så sätt underlätta läsningen och förståelsen av de förslag som förs fram. Resultaten av de under- sökningar som utredningen låtit genomföra redovisas i bilagor.

I detta första, inledande kapitel behandlas dels synen på studiehjälpen som helhet, dess funktion och mål, dels förslag om förändringar av studiebidraget.

87

Modernisering av studiehjälpen

SOU 2013:52

2.2Översikt

Studiehjälpen har som mål att undanröja ekonomiska, geografiska och sociala hinder för studerande på gymnasial nivå. Den utgår till elever som är under 20 år och studerar på heltid i gymnasieskolan, på folkhögskola, kommunal vuxenutbildning (komvux) och vissa andra utbildningar. Studiehjälpen har tre komponenter: studie- bidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg.

Studiebidraget utgör den största delen av studiehjälpen, både sett till antalet elever som får stödet och till statens totala kostnad. Det uppgår för närvarande till 1 050 kronor per månad och utbetalas månadsvis under tio av årets tolv månader. Under läsåret 2011/2012 lämnades studiebidrag till totalt 367 422 elever. Av dessa var drygt 178 000 kvinnor och drygt 189 000 män. Under samma läsår utbetalades 3 547 miljoner kronor i studiebidrag.

Det extra tillägget lämnas, efter ansökan, till elever som kommer från hushåll med låga inkomster. Eleven och dennes familj får ha en sammanlagd inkomst under 125 000 kronor. Extra tillägg utgår med tre olika belopp beroende på familjens inkomst och förmögenhet, nämligen 855, 570 och 285 kronor per månad. Flertalet studerande får det högsta beloppet. Under 2012 betalade CSN ut 98,4 miljoner kronor i extra tillägg till sammanlagt cirka 13 000 elever.

Inackorderingstillägget syftar till att undanröja geografiska hinder för gymnasieutbildning samt till att minska de mer- kostnader som uppstår för familjer, där barnen måste inackorderas på skolorten för att genomgå sin utbildning. Ansvaret för inackorderingstillägget delas sedan 1992 mellan staten och kommunerna. Kommunen ansvarar för stöd till elever i skolor med offentlig huvudman. Staten, genom CSN, ansvarar för inackord- eringstillägg till elever i skolor med enskilda huvudmän. Stödet till inackordering är beroende av avståndet – i resväg eller restid – mellan hemmet och studieorten. Regelverken skiljer sig åt mellan staten och kommunerna och tillämpningen av reglerna varierar mellan enskilda kommuner. Under 2011 utbetalades sammanlagt ca 260 miljoner kronor till cirka 28 000 elever.

En utförligare redovisning av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingsstödet återfinns i det följande samt i kapitel 4, 5 och 7.

En översikt av förändringarna sedan 1960-talet av studiestödet för studier på gymnasial nivå lämnas i bilaga 2.

88

SOU 2013:52

Modernisering av studiehjälpen

2.3Reglering av studiebidraget

Studiehjälpen och därmed studiebidraget regleras i studiestödslagen (1999:1395, SsL) och i studiestödsförordningen (2000:655, SsF) och i CSN:s författningssamling (CSNFS 2001:6).

Av studiestödslagens 2 kap. 2 och 3 §§ framgår att studiehjälp får lämnas till studerande vid de läroanstalter och utbildningar som bestäms av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Studiehjälp i form av studiebidrag får lämnas från och med kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller 16 år. (Studiehjälp i form av inackorderingstillägg eller extra tillägg får, i vissa fall, lämnas även till den som är yngre.) Studiehjälp lämnas längst till och med det första kalenderhalvåret det år då den studerande fyller 20 år.

Av 2 kap. 5 § SsL framgår att studiehjälp bara får lämnas för heltidsstudier, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.

Den tid som studiehjälp får lämnas för regleras i 2 kap. 6 § SsL. Där framgår att studiehjälp får lämnas för de delar av ett läsår då den studerande bedriver studier. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att studiebidrag (och extra tillägg) får lämnas även för annan tid.

Studiehjälp beräknas för hela, sammanhängande tidsperioder under ett kalenderhalvår om 15 dagar om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.

I 2 kap. 6 § studiestödsförordningen anges att ett läsår om 40 veckor ska anses omfatta nio månader. En hösttermin ska då anses omfatta fyra månader och en vårtermin fem månader, om inte CSN bestämmer något annat för en viss utbildning. Ett läsår som är kortare eller längre än 40 veckor ska anses omfatta det antal hela tidsperioder om 15 dagar som CSN bestämmer. Nämnden får också bestämma om ett sådant läsårs längd och fördelning på höst- och vårterminer.

I 2 kap. 7 § SsL anges att det belopp som ska utbetalas varje månad i studiebidrag är 1050 kronor.

I studiestödsförordningen regleras bl.a. vad som menas med heltidsstudier. Av 2 kap. 4 § framgår att CSN får meddela närmare föreskrifter om vad som är att betrakta som heltidsstudier. CSN får även meddela föreskrifter om undantag från bestämmelsen i 2 kap. 5 § SsL om att studiehjälp får lämnas bara för heltidsstudier.

89

Modernisering av studiehjälpen

SOU 2013:52

Vidare framgår av 23 § SsF att om en studerandes uppehälle i annat fall än som anges i 22 § helt eller till väsentlig del bekostas av staten, en kommun eller ett landsting, får studiehjälp lämnas bara i form av studiebidrag och extra tillägg. En studerande som får hel sjukersättning eller hel aktivitetsersättning kan inte samtidigt få studiehjälp.

En studerande är skyldig att lämna uppgifter om t.ex. ändrade förhållanden som påverkar rätten till studiehjälp eller studie- hjälpens storlek (25–26 §§). CSN får meddela närmare föreskrifter om uppgiftsskyldighet.

Utbetalning av studiehjälp regleras i 31–33 §§ SsF. Studiehjälp får betalas ut bara om det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiehjälpen har beviljats. Studiehjälp betalas ut månadsvis i efterskott. Studiehjälp ska betalas ut till den studerandes föräldrar eller någon annan vårdnadshavare enligt samma grunder som tillämpas vid utbetalning av allmänt barn- bidrag. Om den studerande är myndig, ska dock studiehjälpen betalas ut till honom eller henne själv.

I Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:6) om studiehjälp finns närmare föreskrifter om studiehjälp, bl.a. vad avser studietakt, ansökan och utbetalning. I andra kapitlet regleras studietakt och studiernas omfattning. Bl.a. framgår vad som menas med heltidsstudier.

Den tid som studiehjälp får lämnas för regleras i 3 kap. SsF. Vad gäller läsårets längd anges att om läsåret, eller den kurs den studerande läser, är kortare eller längre än 40 veckor, räknas studietiden från och med den första och till och med den sista undervisningsdagen under läsåret eller kursen (2 §).

Studietiden räknas för varje kalenderhalvår för sig. Antalet hela tidsperioder om 15 dagar som ger rätt till studiehjälp enligt 2 kap. 6 § andra stycket SsF beräknas genom att antalet dagar under kalenderhalvåret delas med 15 (3 §). I 4 § anges hur läsåret ska fördelas på kalenderhalvåren. I paragrafen stadgas att vid beräkningen av antalet hela 15-dagarsperioder för ett läsår eller en kurs som sträcker sig över två kalenderhalvår räknas de över- skjutande dagar som bildas på kalenderhalvåren ihop.

90

SOU 2013:52

Modernisering av studiehjälpen

2.4Bakgrunden

Studiehjälpen har, sedan den infördes i mitten av 1960-talet i nuvarande form, varit i stort sett oförändrad. Dess syfte var att utgöra ett samhälleligt stöd till barnfamiljer genom att, som ett alternativ till arbetslivet, erbjuda en möjlighet till försörjning för ungdomar, som avslutat grundskolan och som fortsatte sina studier efter den obligatoriska skolan. Vid tiden för 1964 års studiestöds- reform gick endast cirka 40 procent av en årskull direkt vidare till utbildning på gymnasial nivå. Utbildningspolitiken inriktades bl.a. mot att möjliggöra gymnasiestudier för fler. Gymnasieskolan byggdes ut kraftigt. Med studiehjälpen förstärktes de ekonomiska incitamenten för ungdomar och deras familjer att välja vidare studier i stället för arbete efter den då nya grundskolan.

Ett studiebidrag har sedan år 1957 lämnats med samma månadsbelopp som barnbidraget, men villkorats med att den unge bedriver studier på gymnasial nivå. Det utbetalades endast under tio månader; några år kring 1990 under tolv månader men under tiotalet år efter krisen på 1990-talet under nio månader. Under resterande del av året förutsattes den studerande, i likhet med de jämnåriga som inte studerade, finna sin försörjning på arbets- marknaden.

Studiehjälpen skapades som ett led i det studiesociala reform- arbetet i mitten av 1960-talet och kom att innefatta det existerande studiebidraget. Syftet var att göra gymnasial utbildning möjlig för alla ungdomar oberoende av sociala, ekonomiska och geografiska hinder. Studiebidraget utgjorde tyngdpunkten i det nya systemet. Många familjer upplevde det sannolikt som en förlängning av barnbidraget till 18 års ålder. Det utbetalades – liksom barn- bidraget, men efter ansökan – med samma belopp till alla dem som var berättigade.

Studiehjälpen kompletterades på 1980-talet med ett behovs- prövat extra tillägg, riktat till familjer med låg inkomst. Upp- delningen i en generell del, lika för alla, och en behovsprövad del anslöt till den modell som tillämpats för stödet till barnfamiljerna. Studiehjälpens karaktär av en utbildningspolitisk satsning markerades dock genom att den reglerades i studiestödslagen och administrerades av CSN och dess föregångare.

Det extra tillägget, som lämnas först efter ansökan, kan upp- fattas som mer tydligt familjepolitiskt motiverad än själva studie- bidraget. Det är uppenbart att familjeekonomin såväl i mitten av

91

Modernisering av studiehjälpen

SOU 2013:52

1960-talet som vid mitten av 1980-talet bedömdes ha en avgörande betydelse för de ungas möjlighet att välja mellan fortsatta studier och arbete.

Rätten till studiehjälp villkoras med att eleven bedriver studier på heltid. Detta villkor gäller såväl studiebidrag som extra tillägg och inackorderingstillägg. Möjligheten att få studiehjälp för deltidsstudier är ytterst begränsade. Man har länge accepterat en frånvaro på cirka 20 procent och ändå ansett att kravet på heltids- studier är uppfyllt. Bland annat i syfte att motverka ett alltmer utbrett skolk i gymnasieskolan har tillämpningen av reglerna om ogiltig frånvaro skärpts fr.o.m. år 2012. Därmed markerades också studiehjälpens karaktär av studiestöd.

Vid en internationell jämförelse skiljer sig den svenska ordningen från den i jämförbara länder. I t.ex. flertalet nordiska länder och i Tyskland och Nederländerna m.fl. EU-länder täcks åldersintervallet 16–18 år av barnbidrag. Något särskilt studiestöd för ungdomars gymnasiala studier finns därför inte.

I direktiven framhålls att studiehjälpens oklara ställning mellan utbildnings- och familjepolitik utgör en försvårande faktor när det gäller utvärdering av systemet. Det saknas tydliga mål för studiehjälpen.

Karaktäriseringen av studiehjälpen har, som framgår av kapitel 3, betydelse i ett EU-rättsligt sammanhang. Genom att studiebidraget och det extra tillägget vid Sveriges inträde i EU klassades som familjeförmåner omfattas de enligt EU-rätten av mer generösa regler vad gäller exportabilitet än inackorderingstillägget och studiemedlet, som enbart ses som sociala förmåner.

Studiehjälpens ställning har tidigare prövats vid flera tillfällen, senast av Studiehjälpsutredningen år 2003 och – i anslutning härtill – i en inom Utbildningsdepartementet upprättad remisspromemoria. Medan utredningen förespråkade förändringar som förstärkte dess familje- politiska karaktär, förordade remisspromemorian snarast en renodling av studiehjälpen som studiestöd.

92

SOU 2013:52

Modernisering av studiehjälpen

2.5Överväganden och förslag

2.5.1Nya förutsättningar

Studiehjälpen infördes för nära 50 år sedan för att stimulera över- gången till gymnasiestudier direkt efter grundskolan. De senaste åren har över 95 procent av 16-åringarna påbörjat gymnasial utbildning. De enkätundersökningar som CSN har genomfört, den senaste på utredningens uppdrag, ger emellertid svagt stöd för tesen att studiehjälpen numera skulle spela någon avgörande roll för rekryteringen till gymnasieskolan. En överväldigande andel av de svarande anger att de skulle sökt sig till gymnasieskolan oberoende av om studiehjälpen fanns. Nära hälften av de svarande angav att studiebidraget hade liten eller ingen betydelse för familjens ekonomi. Däremot framkom av enkätsvaren att studie- bidraget, extra tillägget och inackorderingstillägget har stor eller ganska stor betydelse för den unges egen ekonomi.

Även om enkätsvaren antyder att studiebidragets betydelse är begränsat, finns anledning att misstänka att svaren inte ger en fullständig bild av stödets betydelse. Studiebidraget förser gymnasieungdomar med pengar som de i stor utsträckning disponerar själva. Indirekt har bidraget därmed med all sannolikhet betydelse för familjernas ekonomi

Frånvaron av arbetsmarknad för 16-åringar utan yrkesutbildning har i dag sannolikt en avgörande betydelse för att ungdomar söker till gymnasieskolan. De ungdomar som slutar grundskolan är förmodligen väl medvetna om utbildningens betydelse för arbete och inkomst på längre sikt och att för den som saknar yrkes- eller högskoleutbildning möter stora problem att få ett jobb senare i livet. Studiehjälpens direkta betydelse i valsituationen kan därför vara begränsad. Likväl kan den ha betydelse under studietiden.

Enkätsvaren tyder också på att studiehjälpen – och de av denna beroende familjeekonomiska stöden – i alla fall på marginalen, medverkar till att begränsa studieavbrotten. Ogiltig frånvaro och en hög andel studieavbrott utgör ändå ett par av gymnasieskolans stora problem.

Studiehjälpens ursprungliga syfte, att stimulera ungdomar att påbörja gymnasiala studier, är sålunda att döma av enkätsvaren inte längre helt relevant. Enkäten belyser dock inte vilken faktisk roll det ekonomiska tillskottet på 10 500 kronor per år spelar för att göra studierna möjliga för elever som lever i ekonomiskt svaga

93

Modernisering av studiehjälpen

SOU 2013:52

hushåll. Av de cirka 13 000 elever som år 2011 fick extra tillägg angav påfallande många att stödet har stor eller ganska stor betydelse för familjens ekonomi.

2.5.2Behov av modernisering

När det börjar bli tveksamt om ett bidragssystem, som en följd av samhällsutvecklingen, inte längre fyller sitt uttalade syfte finns det anledning att pröva om målen och stödets utformning ska modifieras eller om det bör avvecklas. Enligt min bedömning finns ingen grund för att avveckla studiehjälpen. Mina direktiv ger inte heller utrymme för förslag med den innebörden.

För att motivera sin plats i 2010-talets utbildningssamhälle behöver studiehjälpen emellertid modifieras. De syften som ursprungligen angavs var i hög grad präglade av 1960-talets samhälle. Villkoren för ungdomars val efter den obligatoriska skolan är i dag helt andra än för 50 år sedan. Någon arbetsmarknad i egentlig mening för 16-åringar finns, som nämnts, inte. Gymnasieskolan har blivit en, om än inte obligatorisk, så i realiteten nödvändig skolform.

Med sina ursprungliga syften och konstruktion utgör studie- hjälpen en blandning av studiestöd och ekonomiskt stöd till familjer. Ett skäl till denna otydlighet är att den unges aktiva studier är en förutsättning för bidrag, samtidigt som föräldrarna har försörjningsansvaret och flertalet bidragstagare är underåriga. En del av studiehjälpen är därutöver behovsprövad mot hushållets inkomst. En ökad tydlighet och bättre förutsättningar för att utvärdera stödet skulle uppnås, om de två funktionerna renodlades i separata bidragssystem, vart och ett med tydliga mål.

Jag har identifierat fyra områden där en modernisering av studiehjälpen framstår som angelägen.

1.Studiehjälpens karaktär av studiestöd bör stärkas. Det bör ske genom att de delar som är villkorade med familjeekonomin avvecklas och att regelverket på ett antal punkter anpassas till vad som gäller för studiemedlen. Sambandet mellan faktisk studietid och bidrag behöver bli tydlig.

2.Studiebidraget är till sitt belopp knutet till barnbidraget, som successivt anpassas till kostnadsutvecklingen. Övriga delar av studiehjälpen har dock inte – med undantag för det kommunala

94

SOU 2013:52

Modernisering av studiehjälpen

inackorderingsbidraget – räknats upp på cirka 20 år. Deras köpkraft behöver återställas.

3.Det extra tillägget tillkom för att stödja ungdomar från ekonomiskt utsatta hushåll. Regelverket utestänger numera huvuddelen av den ursprungligen tänkta målgruppen. Ekonomiskt svaga hushåll med barn i gymnasial utbildning bör ges ett särskilt stöd inom den familjeekonomiska politiken.

4.Stödet till inackordering lämnas i dag enligt två olika regelverk beroende av vilken huvudman skolan har. Kommunerna tillämpar sin del av regelverket med stora variationer. Stödet är därför orättvist, oförutsägbart och delvis rättsosäkert och behöver förändras.

Också uppdraget att föra in nya studerandegrupper i studiestöds- systemen kan ses som ett led i moderniseringen av studiehjälpen.

I en moderniserad studiehjälp bör studiebidraget kvarstå som ett generellt studiestöd till elever i åldern 16–20 år i gymnasieskolan och vid gymnasiala studier inom komvux och folkhögskola. I kapitel 9 redovisas hur stödet kan utvidgas till att omfatta studerande med funktionsnedsättning.

Mitt förslag: Studiebidraget ska kvarstå som ett generellt studie- stöd till studerande mellan 16 och 20 år vid gymnasiala studier.

2.5.3En tyngdpunktsförskjutning

Studiebidraget är, i likhet med barnbidraget, ett generellt stöd som lämnas till alla gymnasieelever utan behovsprövning. Inom ramen för studiehjälpen finns också det extra tillägget som riktar sig till ungdomar från ekonomiskt svaga hushåll. Av den totala kostnaden för studiehjälpen på ca 3,3 miljarder kronor utgör det extra tillägget knappt 100 miljoner kronor. Som en följd av att inkomstgränserna inte justerats på ca 20 år är det numera i stort sett bara ungdomar i hushåll som saknar inkomst av tjänst som kan komma ifråga för det extra tillägget.

Den i det föregående refererade enkätundersökningen tyder på att studiehjälpen, ekonomiskt sett, fortfarande har en inte oväsentlig betydelse för att ungdomar i de ekonomiskt svagaste hushållen ska söka sig till och i synnerhet fullfölja gymnasiestudier.

95

Modernisering av studiehjälpen

SOU 2013:52

I många andra hushåll tycks studiebidraget i praktiken väsentligen bidra med att förse tonåringar med pengar, som de förfogar över själva. Detta har naturligtvis betydelse för familjernas ekonomi, men kan också ses som ett led i fostran av ungdomar till självständiga och ekonomiskt ansvarstagande medborgare.

Mot denna bakgrund finns det enligt min mening anledning att i samband med en modernisering av studiehjälpen starkare betona de fördelningspolitiskt tydligaste dragen i systemet. I kapitel 7 redovisas därför förslag om att avveckla det extra tillägget i nuvarande form. I dess ställe bör ett nytt behovsprövat bidrag, kallat gymnasiebidrag, införas inom ramen för samhällets insatser för ekonomisk trygghet för familjer och barn. Ett särskilt stöd till unga föräldrar föreslås också tillkomma, för att ge dem faktiska möjligheter att få en gymnasial utbildning.

Också inackorderingsstödet, som syftar till att kompensera för de merkostnader som följer av att eleven inte kan genomgå utbildningen på hemorten, bör göras enhetligt och i samband därmed räknas upp. I kapitel 4 redovisas förslag om ett nytt sammanhållet stöd till inackordering.

Kostnadsutvecklingen under de senaste 20 åren har urholkat de behovsprövade momenten i studiehjälpen. I samband med en modernisering av stödet för studier på gymnasial nivå, bör tyngd- punkten mellan generellt stöd och selektiva åtgärder förskjutas, så att resurser förs från de generella till de behovsprövade insatserna. För att skapa ekonomiskt utrymme för en sådan förskjutning, men också för att tydliggöra sambandet mellan studiebidraget och den enskildes insatser, föreslås i det följande en övergång till att lämna studiebidrag för faktisk studietid.

Det är viktigt att betona sambandet mellan dessa två delar av mina förslag. För att få acceptans bland de berörda ungdomarna och deras föräldrar är det avgörande, att – den relativt blygsamma – försämringen av studiestödet för flertalet, används för att förbättra villkoren för dem som är ekonomiskt mest utsatta. En regelrätt besparing på studiehjälpen endast i syfte att uppnå en ökad tydlighet som studiestöd vore svår att försvara.

96

SOU 2013:52

Modernisering av studiehjälpen

2.5.4Bidrag för faktisk studietid

Dagens studiebidrag utbetalas, som nämnts, utan ansökan med 1 050 kronor per månad under tio kalendermånader, dvs. 10 500 kronor per år. Månadsbeloppet är detsamma som barnbidraget. Studiebidraget betalas ut under september t.o.m. juni till synes oberoende av om undervisning pågår eller inte. Karaktären av ett generellt stöd är uppenbar, särskilt som medlen utbetalas till vårdnadshavaren, så länge eleven inte är myndig. Många ser sannolikt studiebidraget som en förlängning av barnbidraget så länge den unge går i gymnasieskolan. Den upplevda karaktären av studiestöd är troligen svag.

Enligt 3 kap. 1 § gymnasieförordningen (2010:2039) omfattar läsåret 40 veckor och minst 178 skoldagar och minst 12 lovdagar. Detta motsvarar ungefär nio månader och en vecka. Studiebidraget lämnas sålunda under cirka tre veckor när eleven har ferier.

Ett viktigt inslag i en modernisering av studiehjälpen är att nå överensstämmelse mellan faktisk studietid, dvs. elevens prestation, och den tid för vilken studiehjälp lämnas. Studiehjälpens karaktär av studiestöd skulle på så sätt markeras och sambandet mellan bidrag och prestation bli tydligare.

Studiemedlen beräknas per vecka. En sådan ordning bör tillämpas också för studiehjälpen. Direktiven anger att studie- hjälpen också i fortsättningen ska vara lika stor som barnbidraget. Omräknat till ett veckobelopp blir studiebidraget då cirka 244 kronor.

I ett förändrat system skulle studiehjälp lämnas under normalt 40 veckor, vilket är ca tre veckor kortare tid än de tio månader som nu gäller. Det sammanlagda bidraget under ett läsår skulle – vid nuvarande nivå på barnbidraget – uppgå till 9 760 kronor, eller 740 kronor lägre än dagens 10 500 kronor. I praktiken handlar det om en kraftigt minskad eller utebliven utbetalning i juni månad.

Genom en övergång till ett studiebidrag räknat per faktisk studievecka minskar statens kostnader för studiebidraget med cirka 240 miljoner kronor. Om hela denna minskning används för att förstärka de behovsprövade bidragen i enlighet med vad som nyss antytts, innebär förändringen att det generella inslaget i transfereringen minskas med cirka 7,5 procent. Samtidigt ökar resurserna för det selektiva stöd som ersätter extra tillägget med ca 224 procent.

97

Modernisering av studiehjälpen

SOU 2013:52

Beroende på hur en skola väljer att lägga ut läsåret kan antalet veckor komma att variera mellan 39 och 41. I enlighet med principen att studiebidraget ska lämnas under faktisk studietid bör detta få slå igenom i studiehjälpen. En konsekvens blir att gymnasiestuderande vid olika skolor kan komma att få olika stöd räknat på helår.

Studiebidraget bör utbetalas månadsvis i efterskott och varje utbetalning ska omfatta fyra veckor. I början och slutet av en studiestödsperiod kan den komma att omfatta ett annat antal veckor. Månadsbeloppen blir då desamma utom i första och sista utbetalningen. Över läsåret kommer bidragen att vara detsamma som barnbidraget räknat på det aktuella antalet veckor.

Den psykologiska effekten hos elever och deras föräldrar av att månadsutbetalningen inte längre är 1 050 kronor kan bli politiskt besvärande. Den negativa effekten bör dock komma att begränsas av det faktum att läsårets första utbetalning omfattar studietiden under både augusti och september och således blir större än 1 050 kronor.

En övergång till veckoberäkning av studiebidraget gör det också möjligt att förverkliga den modifiering av sanktionerna vid ogiltig frånvaro som beskrivs i kapitel 10 och som syftar till att markera, att studiebidraget primärt är avsett att vara en stimulans riktad till eleven, inte en del av familjens försörjning. Vid en reform bör även inackorderingstillägget beräknas veckovis.

I det följande förs ytterligare förslag fram som syftar till att stärka kopplingen mellan den studerande och studiebidraget. Bl.a. föreslås i kapitel 11 att bidraget ska utbetalas direkt till den studerande även om han eller hon är omyndig.

Mitt förslag: Studiehjälp får lämnas för varje vecka av ett läsår då den studerande bedriver studier.

Studiehjälp betalas ut månadsvis i efterskott och en utbetalning omfattar studiehjälp för fyra veckor, med undantag för i början och slutet av en studiestödsperiod, då en utbetalning även kan omfatta ett annat antal veckor.

98

SOU 2013:52

Modernisering av studiehjälpen

2.5.5Ett förändrat syfte

Av det föregående framgår att det syfte som angavs för studie- hjälpen för cirka 50 år sedan inte längre är helt relevant. Förändringar i samhället, av arbetsmarknaden och av skolan behöver leda till att studiehjälpens syfte omdefinieras. Genom en renodling av studiehjälpen som studiestöd och omformulering av studiehjälpens syften skapas bättre förutsättningar för utvärdering av systemet.

Med de förslag som läggs i detta betänkande bör målen för studiehjälpen kunna sammanfattas i följande punkter:

Studiehjälpen ska främja samhällets kompetensförsörjning genom att markera att samhället sätter värde på att ungdomar fortsätter att studera efter grundskolan.

Studiehjälpen ska begränsa incitamenten att av ekonomiska skäl avstå från gymnasiestudier.

Studiebidraget ska stimulera den studerande att påbörja och fullfölja en gymnasial utbildning.

Studiehjälpen ska främja aktiva studier på heltid.

Studiebidraget ska stödja ungdomars utveckling till självständiga och ansvarstagande medborgare genom att ge dem ansvar för en egen ekonomi.

Studiehjälpen ska bidra till att undanröja geografiska hinder för att genomföra gymnasieutbildning.

99

3 Studiehjälpen och EU-rätten

3.1Inledning

Utredningens uppdrag innefattar att kartlägga och analysera hur andra länders stöd motsvarande den svenska studiehjälpen klassificeras EU-rättligt, samt att utreda om ett motsvarande stöd som studiehjälpen kan undantas från reglerna i förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen1 eller andra EU-regler som kan vara berörda och som innebär att förmånen kan tas med till andra EES-länder eller Schweiz. Uppdraget omfattar även att föreslå hur den svenska studiehjälpen bör klassificeras, samt att utreda konsekvenser av klassificeringen.

Vidare ska utredaren klargöra om nuvarande regler om studiehjälp vid utlandsstudier är förenliga med EU-rätten och vid behov föreslå hur dessa regler kan anpassas till EU-rätten.

3.2Principen om fri rörlighet för personer och unionsmedborgarskapet

Ett av EU:s huvudmål är att avskaffa hindren för personers fria rörlighet. Frågan om personers fria rörlighet inom EU gällde ursprungligen bara arbetstagare, men har de senaste åren utvidgats och gäller numera samtliga unionsmedborgare. Principen om fri rörlighet för personer och unionsmedborgarskapet regleras i artiklarna 20 och 21 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF)2. En unionsmedborgare är varje person som är medborgare i en medlemsstat. Unionsmedborgaren ska ha de rättigheter och de skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska

1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

2Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, som trädde i kraft den 1 december 2009.

101

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

bland annat ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.

Genom medlemskapet i EU har Sverige åtagit sig att behandla medborgare från andra medlemsländer på samma sätt som svenska medborgare. Rätten till likabehandling gäller i fråga om bestämmelser om fri rörlighet även medborgare från Island, Norge och Liechtenstein, eftersom dessa genom EES-avtalet omfattas av den inre marknadens lagstiftning om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. Med EES avses således medlems- staterna i EU samt Island, Norge och Liechtenstein. EFTA består i dag av de tre omnämnda länderna samt Schweiz. Schweiz har emellertid valt att stå utanför EES-avtalet och ingår därmed inte i EES. Schweiz har dock ingått flera bilaterala avtal med EU på många av de områden som EES-avtalet omfattar. Det avtal mellan EU och Schweiz som gäller fri rörlighet för personer innehåller ett förbud mot diskriminering.3

3.3Rörlighetsdirektivet

Rätten att få resa in och uppehålla sig i ett annat medlemsland är en grundläggande förutsättning för fri rörlighet. Dessa rättigheter har tidigare reglerats i en mängd direktiv samt förordningar och har utvidgats från att gälla arbetstagare och deras familjemedlemmar till att även omfatta grupper som inte är ekonomiskt aktiva, såsom studerande och pensionärer. Rörlighetsdirektivet4, som antogs den 29 april 2004 och implementerades den 30 april 2006, har konsoliderat stora delar av lagstiftningen på området. Direktivet reglerar unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium. Medlemsländernas möjligheter att begränsa den fria rörligheten på grund av allmän ordning, säkerhet och hälsa regleras också i direktivet. Rörlighetsdirektivet har förutom av EU:s medlemsstater även implementerats av Norge, Island och Liechtenstein.

Vid införandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt infördes ett nytt begrepp, uppehållsrätt, som innebär en självständig rätt att

3Prop. 2009/10:141 s. 41f.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.

102

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

uppehålla sig i Sverige. När en EES-medborgare eller anhörig till sådan medborgare har vistats legalt i Sverige i fem år inträder permanent uppehållsrätt.

Rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser om likabehandling. I artikel 24 stadgas att alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten med stöd av rörlighetsdirektivet ska åtnjuta samma behandling som medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget, med förbehåll för sådana särskilda bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget eller i sekundärlagstiftningen. Rätten till likabehandling begränsas emellertid av artikel 24.2. Den mottagande medlemsstaten är bland annat inte skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda, egenföretagare eller deras familje- medlemmar, innan permanent uppehållsrätt beviljats.

Rörlighetsdirektivet har medfört att den svenska studiestöds- lagstiftningen har anpassats så att det i lag preciseras vilka utländska medborgare som ska ha rätt till svenskt studiestöd.5

3.4Social trygghet och EU-rätten

Utformningen av socialförsäkringssystemen inom EU är nationella angelägenheter, men för att främja den fria rörligheten för personer finns gemensamma regler om samordning av ländernas social- försäkringssystem. Dessa samordningsbestämmelser ska bidra till att höja levnadsstandarden och förbättra arbetsvillkoren för unionsmedborgare som flyttar inom EU. En förutsättning för att fri rörlighet för personer ska bli möjlig är att personerna inte förlorar sina sociala trygghetsförmåner när de utnyttjar denna rättighet. Ett annat syfte med samordningsbestämmelserna är att förhindra att enskilda får förmåner med samma syfte från två medlemsstater samtidigt i gränsöverskridande situationer.

Den fria rörligheten för arbetstagare regleras i artiklarna 45–48 i FEUF. Av artiklarna framgår att samordningen av de sociala trygghetsförmånerna är en grundförutsättning för att uppnå den fria rörligheten. Vid utövandet av medlemsstaternas rätt att fritt utforma sina socialförsäkringssystem ska EU:s principer om likabehandling beaktas.

5 Prop. 2005/2006:134 s. 20 ff.

103

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

EU-rätten är i ständig utveckling och förändring, vilket har inneburit bland annat att rätten till sociala trygghetsförmåner har utvidgats till nya grupper, såsom icke förvärvsarbetande personer, samt personer som inte är unionsmedborgare (s.k. tredjelands- medborgare).

3.5Förordningarna om samordning av social trygghet

3.5.1Förordningarna 1408/71 och 883/2004

EU:s samordningsbestämmelser inom socialförsäkringsområdet regleras sedan den 1 maj 2010 i förordning 883/2004och dess tillämpningsförordning 987/20096, då dessa förordningar trädde i kraft. Den på området tidigare förordningen 1408/717 har sålunda upphört att gälla enligt artikel 90 i förordning 883/2004. Förordning 1408/71 fortsätter dock att gälla och har kvar sin rättsverkan i förhållande till vissa i artikel 90 angivna förordningar och avtal. Förordning 1408/71 gäller även fortfarande för förhållanden som inträffade före den 1 maj 2010.

Skälet till att en ny förordning antogs var att förordning 1408/71 vid flera tillfällen hade ändrats och uppdaterats med beaktande av såväl utvecklingen på gemenskapsnivå, som förändringar i lagstiftningen på nationell nivå. Reglerna i 1408/71 var därför i behov av att ersättas, moderniseras och förenklas.

Den personkrets som omfattades av förordning 1408/71 var anställda, egenföretagare samt deras familjemedlemmar och efter- levande. Denna personkrets har i förordning 883/2004 utökats till att gälla ”alla som är medborgare i en medlemsstat”, det vill säga

även icke förvärvsaktiva personer, samt deras familjemedlemmar och efterlevande.8 Genom förordning 1231/20109 omfattas även tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar av förordning

6Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

7Förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen.

8Artikel 2 (motsvarar artikel 2 i förordning 1408/71).

9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av den 24 november 2010 om utvidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa förordningar.

104

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

883/2004, förutsatt att de lagligen vistas inom EU.10 Syftet är att bättre integrera personer som inte är unionsmedborgare, men som är bosatta inom EU, genom att ge dem rättigheter som ligger så nära unionsmedborgarens rättigheter som möjligt.

Förordningarna om samordning av de sociala trygghetssystemen gäller också i förhållande till Norge, Island och Liechtenstein genom EES-avtalet och till Schweiz genom avtalet om fri rörlighet för personer. Schweiz har den 1 april 2012 antagit förordning 883/2004 och efter att EFTA beslutat att inkorporera förordning 883/2004 i EES-avtalet gäller sedan den 1 juni 2012 förordning 883/2004 även i förhållande till Norge, Island och Liechtenstein.

Förordning 883/2004 bygger på samma grundprinciper som förordning 1408/71, med den skillnaden att den tidigare förord- ningen enbart omfattade arbetstagare medan den nya förordningen omfattar samtliga unionsmedborgare. EU-domstolens rättspraxis på området behandlar fortfarande enbart förordning 1408/71, eftersom förordning 883/2004 inte har tillämpats under så lång tid att den har hunnit bli föremål för domstolens prövning. Med hänsyn härtill kommer det vid genomgången av vissa bestämmelser i förordning 883/2004 även finnas hänvisningar till motsvarande artiklar i förordning 1408/71.

3.5.2Familjeförmåner

Förordning 883/2004 gäller all lagstiftning om vissa särskilt angivna grenar av social trygghet.11 Av särskilt intresse för utredningen är förmånsslaget familjeförmåner. Uttrycket familjeförmån innefattar enligt förordningen alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption.12

Vad som faller inom de olika förmånsslagens tillämpnings- område definieras inte närmare i förordningen. Enligt förordningen är emellertid medlemsstaterna skyldiga att i förklaringar ange den lagstiftning och de system som förordningen ska tillämpas på. Dessa anmälningar ska överlämnas årligen till kommissionen och offentliggöras på erforderligt sätt.13 En sådan förklaring avgav

10Förordningen gäller inte Storbritannien och Danmark.

11Artikel 3 (motsvarar artikel 4 i förordning 1408/71).

12Artikel 1.z (motsvarar artikel 1.u i förordning 1408/71).

13Artikel 9 (motsvarar artiklarna 5 och 96 i förordning 1408/71).

105

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

regeringen för första gången den 30 mars 1994, i vilken studie- bidraget klassificerades som en familjeförmån.

3.5.3Likabehandling

Förordningens likabehandlingsprincip innebär att de personer som omfattas av förordningen ska ha samma rättigheter och skyldig- heter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare.14 Syftet med likabehandlingsprincipen är att främja arbetskraftens fria rörlighet inom EU. EU-domstolen har gett begreppet likabehandling en vid tolkning som innefattar inte endast direkt diskriminering på grund av medborgarskap, utan även indirekt diskriminering. Vid indirekt diskriminering är det fråga om regler som missgynnar medborgare från andra medlemsstater på samma sätt som regler med uttalade krav på medborgarskap, utan att tydligt uttrycka ett sådant krav. Ett bosättningskrav är ett exempel på villkor som kan vara indirekt diskriminerande. Sådana villkor kan dock tillåtas under förutsättning att regeln är proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och mindre inskränkande alternativ saknas. Likabehandlingsprincipen anses också innebära ett förbud mot omvänd diskriminering, det vill säga diskriminering av ett lands egna medborgare i förhållande till medborgare i andra medlemsländer.

Det kan vara svårt att dra gränsen mellan nationella villkor som är berättigade och nationella villkor som indirekt diskriminerar migrerande arbetstagare. Medlemsländernas självbestämmanderätt medför naturligtvis att systemen är olika utformade och det är inte meningen att EU-rätten ska inkräkta på de nationella systemens uppbyggnad. Tendensen förefaller dock vara att medlemsstaternas utrymme att upprätthålla särbehandlande villkor minskar, inte minst på grund av EU-domstolens praxis kring unionsmedborgar- skapet och likabehandlingsprincipen i FEUF. Principen om likabehandling i förordning 883/2004 uppställer inte heller längre något krav på bosättning inom EU. Även personer bosatta i länder utanför EU kan stödja sig på bestämmelsen, om de omfattas av förordningen och det finns något gränsöverskridande inom EU.15

14Artikel 4 (motsvarar artikel 3 i förordning 1408/71).

15Holm, 2010, s. 114 f.

106

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

3.5.4Tillämplig lagstiftning och prioritetsregler

För att undvika att en person, som berörs av flera social- försäkringssystem, blir försäkrad i mer än ett land eller att han eller hon står helt utan socialförsäkringsskydd innehåller förordningen lagvalsregler. Enligt huvudregeln ska en person omfattas av endast ett lands lagstiftning. Även om man i princip skulle kunna få en förmån från både arbetslandet och bosättningslandet, pekas ett lands lag ut som tillämplig. Som huvudregel gäller att personer omfattas av lagstiftningen för social trygghet i arbetslandet, oavsett om man är bosatt i ett annat land. Från denna princip finns emellertid flera undantag, särskilt vad gäller familjeförmånerna, där förmåner i vissa fall kan utges enligt flera länders lagstiftningar. Vid sammanfallande förmåner finns prioritetsregler som innebär att ett land blir primärt ansvarig för att utbetala förmånen, medan det andra landet blir sekundärt ansvarig och ska utbetala ett tillägg om förmånen därifrån är högre. Tilläggsbelopp behöver dock inte utges för barn som är bosatta i en annan medlemsstat, om rätten till förmånen endast grundar sig på bosättning16. Denna bestämmelse har således en begränsande verkan vad avser export av familje- förmåner.

3.5.5Exportabilitet

Exportabilitetsprincipen innebär att förmåner som en person har förvärvat i en medlemsstat ska kunna betalas ut oavsett om personen bor i en annan medlemsstat. Exportabilitet av förmåner mellan staterna är således en grundläggande förutsättning för att undvika diskriminering på grund av bosättning. I förordning 883/2004 finns en generell princip om exportabilitet av kontant- förmåner i artikel 7.17 Familjeförmåner omfattas däremot inte av denna generella exportabilitetsprincip. I förordningen finns däremot speciella bestämmelser om familjeförmåner för familje- medlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat. Artikel 67 stadgar att personer ska ha rätt till familjeförmåner i enlighet med lagstiftningen i den behöriga medlemsstaten även för sina familje- medlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat som om de vore

16Artikel 68. I förordning 1408/71 fanns prioritetsreglerna i artikel 76 samt i artikel 10 i tillämpningsförordningen 574/72.

17Motsvarar artikel 10 i förordning 1408/71.

107

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

bosatta i den förra medlemsstaten. Den behöriga medlemsstaten är vanligtvis arbetslandet.

Det kan diskuteras om denna nya bestämmelse om rätt att exportera familjeförmåner medför några förändringar jämfört med motsvarande artikel i förordning 1408/71. I artikel 73 i förordning 1408/71 stadgas att arbetstagaren ska ha rätt till familjeförmåner från arbetslandet för familjemedlemmar bosatta i en annan medlemsstat. Artikel 67 i förordning 883/2004 talar emellertid om personers rätt till familjeförmåner. Denna ändring är en anpassning till att personkretsen i förordningen 883/2004 utvidgats till att omfatta även migrerande EU-medborgare som inte är förvärvs- arbetande. I förordningen begränsas dock möjligheten till export av familjeförmåner vad avser icke yrkesverksamma personer av prioritetsregeln i artikel 68.2 om att tilläggsbelopp inte behöver utges för barn som är bosatta i en annan medlemsstat om rätten till förmånen endast grundas på bosättning.

EU-domstolen har vid flera tillfällen uttalat att syftet med artikel 73 i förordning 1408/71 är att förhindra att en medlemsstat ges möjlighet att göra beviljandet av en familjeförmån beroende av att en arbetstagares familjemedlemmar är bosatta i den medlemsstat som gör utbetalningen. Arbetstagare inom gemenskapen ska inte avhållas från att utöva sin rätt till fri rörlighet och ett villkor om faktisk bosättning strider därmed mot bestämmelsens syfte, enligt domstolen.18

3.5.6Sammanläggning

Förordning 883/2004 syftar, som tidigare nämnts, till att samordna de olika medlemsstaternas lagstiftning om social trygghet så att personer som utnyttjar den fria rörligheten genom att bo och arbeta i olika länder inte ska gå miste om förmåner. Samman- läggning innebär att försäkrings-, anställnings- eller bosättnings- perioder som har fullgjorts i andra medlemsstater ska beaktas i den mån sådana krävs för erhållande, bibehållande eller återfående av rätt till förmåner.19

18Se bland annat mål C-333/00, Maaheimo.

19Artikel 6. I förordning 1408/71 fanns sammanläggningsprincipen för familjeförmånerna i artikel 72.

108

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

3.6Förordningarna om arbetskraftens fria rörlighet

3.6.1Förordningarna 1612/68 och 492/2011

Fri rörlighet utgör en grundläggande rättighet för arbetstagare och deras familjer. För att uppnå fri rörlighet krävs att all diskriminering på grund av nationalitet mellan arbetstagare i medlemsstaterna avskaffas. Rätten till fri rörlighet kräver bland annat att hinder för arbetstagarens rörlighet avlägsnas, särskilt när det gäller förutsättningarna för att arbetstagarens familj ska kunna integreras i värdlandet.

Den fria rörligheten för arbetstagare som uttrycks i artikel 45 FEUF implementerades genom förordning 1612/68, om arbets- kraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Förordningen innehåller bestämmelser om arbetstagarnas rätt till likabehandling i fråga om anställning, arbetsvillkor och sociala förmåner. Reglerna om arbets- kraftens fria rörlighet finns sedan juni 2011 i förordning 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. Denna förordning är en kodifiering av de omfattande ändringar som genomförts i förordning 1612/68 under åren.

Eftersom förordning 492/2011 inte varit i kraft under så lång tid behandlar EU-domstolens praxis på området enbart förordning 1612/68. Domstolens uttalanden avseende tillämpningen av för- ordning 1612/68 gäller emellertid även i förhållande till förordning 492/2011.

Förordning 492/2011 innehåller i artikel 7 bestämmelser om likabehandling i fråga om sociala förmåner. I artikel 7.1 stadgas att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning. I artikel 7.2 föreskrivs att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat ska inom en annan medlemsstats territorium åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som värdlandets egna medborgare.

Enligt EU-domstolen ska reglerna om fri rörlighet för arbetstagare, och följaktligen förordning 1612/68, tillämpas på varje arbetstagare som utövar en faktisk och verklig verksamhet i värdlandet, med undantag för de som utövar en verksamhet i så

109

Studiehjälpen och EU-rätten SOU 2013:52

liten omfattning att den förefaller vara av rent marginell och underordnad betydelse.20

I det nyligen avgjorda målet från den 21 februari 2013 mot Danmarks studiestödsmyndighet slog EU-domstolen fast att en unionsmedborgare som studerar i en mottagande medlemsstat och där parallellt utför ett faktiskt och verkligt avlönat arbete av sådant slag att den berörda personen har ställning som arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF inte får nekas bistånd till uppehälle för studier som beviljas medborgare i denna medlems- stat. Den omständigheten att den berörda personen har rest in i den mottagande medlemsstaten med huvudsyftet att studera saknar betydelse för att fastställa om han har ställning som arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF och därmed för frågan om han har rätt till nämnda bistånd på samma villkor som en medborgare i den mottagande medlemsstaten enligt artikel 7.2 i rådets förordning nr 1612/68. 21

Överklagandenämnden för studiestöd (ÖKS) har i ett beslut från den 22 april 201322 hänvisat till ovannämnda EU-dom och anfört följande. Arbete med i genomsnitt 4,48 timmar per vecka är av så ringa omfattning att det framstår som marginellt och underordnat. En reguljär provanställning där arbetstiden uppgår till i genomsnitt tolv timmar per vecka, är dock ett arbete av sådan varaktighet och omfattning att det inte kan anses vara marginellt och underordnat. Den omständligheten att den studerande fram till provanställningens början var studerande med ett marginellt och sidoordnat arbete saknar betydelse när det ska fastställas om hon från den dagen ska räknas som migrerande arbetstagare. Den studerande ska därmed jämställas med svensk medborgare under den period när hon är migrerande arbetstagare och har då grundläggande rätt till svenskt studiestöd.

3.6.2Begreppet sociala förmåner

Vad som inryms under begreppet sociala förmåner i artikel 7.2 har tolkats extensivt av EU-domstolen. Enligt fast rättspraxis täcker uttrycket alla förmåner, oberoende av om de har någon anknytning till ett anställningsavtal eller inte, som tillerkänns inhemska

20Se bland annat mål C-53/81 Levin.

21Mål C-46/12 L.N. mot Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte.

22Dnr: 2013-00747.

110

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

arbetstagare på grund av deras objektivt konstaterbara ställning som arbetstagare eller enbart för att de är bosatta inom det nationella territoriet och vars utsträckning till att även gälla arbets- tagare som är medborgare i andra medlemsstater således kan antas underlätta deras rörlighet inom gemenskapen.23 Bland de sociala förmånerna ingår inte bara socialförsäkringsförmånerna - som även omfattas av förordning 883/2004 om förmånen kan hänföras till något av de sakområden som anges i förordningen, t.ex. familje- förmåner - utan också andra förmåner som t.ex. socialt bistånd. Uttrycket sociala förmåner är således vidare än begreppet social trygghet. I den mån sociala förmåner inte faller inom tillämpnings- området för förordning 883/2004 gäller i princip att de i stället omfattas av förordning 492/2011.

Enligt fast rättspraxis utgör bistånd till uppehälle och utbildning som beviljas för genomförande av universitetsstudier, vilka leder till en yrkesbehörighet, en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2. i förordning 1612/68.24 EU-domstolen har även slagit fast att studiemedel som en medlemsstat beviljar barn till arbetstagare utgör en social förmån för en migrerande arbetstagare i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning 1612/68, om arbetstagaren fortfarande svarar för barnets underhåll.25

3.6.3Likabehandlingsprincipen och bosättningsvillkor

Likabehandlingsprincipen i artikel 7.2 hindrar, liksom artikel 48 i FEUF, inte endast öppen diskriminering på grund av nationalitet, utan även alla former av dold diskriminering som genom tillämpning av andra kriterier faktiskt leder till samma resultat. Om det inte finns sakliga skäl för en bestämmelse i nationell rätt eller om den inte står i proportion till det eftersträvade syftet, ska den anses som indirekt diskriminerande, då den till sin natur innebär en risk för att migrerande arbetstagare drabbas i högre grad än arbetstagare som är medborgare i landet och följaktligen riskerar att missgynna de förstnämnda. Så är fallet med ett villkor avseende bosättning, vilket är lättare för inhemska arbetstagare att uppfylla än för arbetstagare från andra medlemsstater. Enligt domstolen kan därför en medlemsstat inte göra beviljandet av en social förmån i

23Se bland annat målen C- 65/81 Reina, C-57/96 Meints samt C-213/05 Geven.

24Målen C-39/86 Lair och C-3/90, Bernini.

25Mål C-3/90, Bernini och C-337/97 Meeusen.

111

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

den mening som avses i artikel 7.2, beroende av villkoret att förmånstagarna ska vara bosatta inom denna medlemsstats nationella territorium.26 Även gränsarbetare omfattas av förord- ningarna 1612/68 och 492/2011 och ska således likabehandlas vad gäller rätten till sociala förmåner.27 Enligt gemenskapens bestämmelser innebär termen "gränsarbetare" en person som har sysselsättning i en medlemsstat och som bor i en annan medlems- stat, och som åker hem varje dag eller minst en gång i veckan.

Principen om likabehandling i artikel 7 har även till syfte att förhindra diskriminering av barn som arbetstagaren är underhålls- skyldig mot. Dessa barn kan således åberopa artikel 7.2 för att beviljas studiemedel på samma villkor som gäller för barn till arbetstagare som är medborgare i landet.28 Av detta följer att ett bosättningsvillkor för barn till arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater anses diskriminerande om det inte finns ett sådant villkor för barn till arbetstagare i landet. Ett sådant villkor är nämligen särskilt ogynnsamt för gränsarbetare som per definition är bosatta i en annan medlemsstat, där även deras familje- medlemmar som regel är bosatta.29

EU-domstolen har därför ansett att underhållsberättigade barn till gränsarbetare har rätt till studiemedel från förälderns arbets- land, trots att familjen inte var bosatt där. EU-domstolen menade att det bosättningsvillkor som arbetslandet uppställde enbart för de som inte var medborgare i landet ansågs diskriminerande och kunde inte upprätthållas.30

Det kan dock vara tillåtet enligt artikel 7.2 för arbetslandet att uppställa krav på anknytning till landet, om kravet även gör det möjligt för gränsarbetare att erhålla den sociala förmånen. Ett villkor om att en arbetstagare som inte är bosatt i arbetslandet ska arbeta i landet i mer än ringa omfattning, anses vara en lämplig och proportionerlig åtgärd för att visa på en tillräcklig anknytning till landet.31

Det i juni avgjorda målet Kommissionen mot Nederländerna32 gällde exportabilitet av studiemedel. EU-domstolen prövade i målet om ett bosättningsvillkor - som riktade sig till såväl nederländska

26Mål C-57/96, Meints.

27Se femte skälet i förordning 492/2011 och det fjärde övervägandet i förordning 1612/68.

28Mål C-3/90, Bernini.

29Mål C-337/97 Meeusen.

30Mål C-337/97 Meeusen; Holm, 2010, s. 81.

31Mål C-213/05 Geven.

32Mål C- 542/09.

112

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

medborgare som utländska medborgare – var förenligt med de unionsrättsliga reglerna om fri rörlighet för arbetstagare. EU- domstolen kom fram till att det nederländska bosättningsvillkoret för att ha rätt till studiemedel för studier utomlands, var indirekt diskriminerande gentemot migrerande arbetstagare och familje- medlemmar för vilka arbetstagarna är underhållsskyldiga. Domstolen har i målet även tagit ställning till om det förelåg något sakligt skäl för bosättningsvillkoret som kan motivera särbehandlingen, och om ett sådant skäl var lämpligt samt stod i proportion till det eftersträvade målet, se en utförligare redogörelse för målet i avsnitt 3.6.5. Domstolen kom slutligen fram till att migrerande arbetstagare särbehandlades i förhållande till nederländska arbetstagare och att Nederländerna därför hade brutit mot de unionsrättsliga reglerna om fri rörlighet för arbetstagare.

3.6.4Det svenska bosättningskravet för rätt till studiemedel utomlands

I prop. 2004/05:111 Förstärkning av studiestödet konstaterade regeringen att Sverige har ett väl utvecklat studiestödssystem som ger möjlighet att studera i Sverige, men också i hela övriga världen med svenskt studiestöd, samt att motsvarande möjlighet saknas i de flesta europeiska länder. Enligt regeringen kunde EU-domstolens tolkning av förordning 1612/68 verka kostnadsdrivande på det svenska studiemedelssystemet, särskilt när det gäller möjligheten att studera utomlands med svenskt studiestöd. Regeringens bedömning var därför att det var rimligt att uppställa ett anknytningskrav i den svenska lagstiftningen för att kunna få studiemedel vid studier utomlands. Regeringen menade att annars skulle den enskilda individen kunna välja att uppbära studiemedel i den medlemsstat som har förmånligast studiemedelssystem, vilket skulle leda till ett systematiskt överutnyttjande av det svenska studiemedelssystemet. Regeringen kunde inte se att EU- domstolens praxis på området förhindrade ett anknytningskrav i form av ett krav på att den sökanden i en sammanhängande period om minst två år under de senaste fem åren har varit bosatt i Sverige för att vara berättigad till studiemedel för studier utomlands.33 Detta bosättningskrav, som finns i 3 kap. 23 § studiestödslagen (1999:1395), gäller såväl för svenska som utländska medborgare.

33 Prop. 2004/05:111 s. 44 ff.

113

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

Liknande bosättningskrav finns i bl.a. de andra nordiska länderna samt i Nederländerna.

ÖKS kom i beslut den 17 mars 200834 fram till att det svenska kravet på bosättning för rätt till studiemedel för studier utomlands i 3 kap. 23 § studiestödslagen inte står i strid med unionsrätten. ÖKS slog inledningsvis fast att bestämmelsen inte var direkt diskriminerande, eftersom bestämmelsen tillämpas oavsett den sökandes nationalitet. Frågan var emellertid om bestämmelsen var indirekt diskriminerande. Efter att ÖKS redogjort för regeringens uttalande i prop. 2004/05:111, anförde nämnden att EU-domstolen hade fastslagit i målen Bidar35 samt Morgan och Bucher36 att det kan vara legitimt att en medlemsstat, för att förvissa sig om att biståndet till uppehälle för studerande från andra medlemsstater inte blir en orimlig börda som kan få betydelse för nivån på det bistånd som staten totalt kan ge, endast beviljar sådant bistånd till studerande som kan påvisa en viss grad av samhällsintegration. ÖKS sade därefter att målsättningen med att bevilja studiemedel för studier utomlands var att stärka kvaliteten i utbildningen, främja studier på olika platser i världen samt bibehålla studerande- mobiliteten utan att systemet verkar kostnadsdrivande. ÖKS fann att dessa mål var berättigade och att medlet, i detta fall kravet på bosättning, var både lämpligt och nödvändigt.

3.6.5EU-domstolens mål Kommissionen mot Nederländerna

Frågan om en medlemsstat i sin nationella studiestödslagstiftning kan ha ett bosättningskrav för att en studerande ska vara berättigad till studiemedel för studier utanför medlemsstaten, har nyligen prövats av EU-domstolen i målet Kommissionen mot Nederländerna37. Sverige har intervenerat till stöd för Nederländerna i målet.38

I nederländsk lag finns, liksom i svensk lag, ett bosättningskrav när det gäller rätt till studiemedel för studier utomlands. För att få rätt till studiemedel för utlandsstudier krävs att den studerande ska ha varit lagligen bosatt i Nederländerna under minst tre av de sex år som föregått inskrivningen till studierna, den så kallade ”tre år av

34Dnr: 2007-05072.

35Mål C-209/03.

36Förenade målen C-11/06 och C-12/06.

37Mål C-542/09.

38Interventionsinlaga i mål C-542/09 från Utrikesdepartementet, den 21 december 2010.

114

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

sex-regeln”. Enligt kommissionen strider denna bestämmelse mot likabehandlingsprincipen i artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning 1612/68 då den utgör en indirekt diskriminering av migrerande arbetstagare och de familjemedlemmar för vilka arbetstagarna är underhållsskyldiga.

Nederländerna har bestritt kommissionens talan och anfört tre grunder för sitt bestridande. Den första grunden är att ”tre år av sex-regeln” inte utgör indirekt diskriminering, eftersom de personer som har varit bosatta i Nederländerna under mer än tre år inte befinner sig i en jämförbar situation med de som inte har varit bosatta i Nederländerna under en sådan period i förhållande till syftet med bestämmelsen. Syftet med bestämmelsen är att främja studier utanför Nederländerna. Den andra grunden är att artikel 7 i förordning 1612/68 i princip endast avser den migrerande arbetstagaren själv. Utbildningsförmånerna till arbetstagarens barn regleras i artikel 12 i förordningen i vilken det uppställs ett bosättningsvillkor för barnen. Nederländernas tredje grund för bestridandet är att det finns sakliga skäl för ”tre år av sex-regeln” och att bestämmelsen står i proportion till det eftersträvade målet. Skälen är dels att undvika en orimlig ekonomisk börda, dels att gynna studenters rörlighet.

EU-domstolen inleder domskälen med att redogöra för domstolens tidigare praxis på området. Domstolen erinrar bland annat om att studiemedel som en medlemsstat beviljar till en arbetstagare utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning 1612/68 för en migrerande arbetstagare, om denne fortfarande svarar för barnets underhåll, samt att principen om lika behandling, vilken följer av såväl artikel 45 FEUF som artikel 7 i förordning 1612/68, inte bara förbjuder öppen diskriminering på grund av nationalitet, utan all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat. Enligt domstolen är detta fallet med ett krav på bosättning i medlemsstaten under en viss tid, eftersom ett sådant krav riskerar att i första hand missgynna migrerande arbetstagare och gränsarbetare som är medborgare i andra länder. I detta sammanhang, menar domstolen, saknar det betydelse att bosätt- ningskravet kan påverka såväl nationella medborgare, vilka inte uppfyller ett sådant krav, som medborgare i andra länder.

EU-domstolen slår sedan fast att en migrerande arbetstagare som arbetar i Nederländerna men är bosatt i en annan medlemsstat eller en migrerande arbetstagare som bor och arbetar i

115

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

Nederländerna, men vars bosättningsperiod inte uppgår till minst tre år, befinner sig i en situation som, med hänsyn till det medtag- bara studiestödet, kan jämföras med en nederländsk arbetstagare som både bor och arbetar i Nederländerna.

Vad avser Nederländernas andra bestridandegrund erinrar domstolen om att enligt praxis har de migrerande arbetstagarnas familjemedlemmar indirekt rätt till den likabehandling som arbets- tagaren tillerkänns genom artikel 7.2 i förordning 1612/68. Om arbetstagaren är underhållsskyldig för barnet och studiemedel därmed är en social förmån, kan barnet självt åberopa denna bestämmelse för att erhålla studiemedel. Domstolen konstaterar vidare att det aktuella bosättningsvillkoret medför att migrerande arbetstagare som antingen är bosatta i Nederländerna eller som arbetar i denna medlemsstat såsom gränsarbetare särbehandlas i förhållande till nederländska arbetstagare, samt att en sådan särbehandling utgör indirekt diskriminering som är förbjuden enligt artikel 7.2 i förordning 1612/68, om det inte finns sakliga skäl för den.

När det gäller Nederländernas första åberopade skäl som kan motivera det omtvistade bosättningsvillkoret – att ett sådant villkor skulle vara nödvändigt för att hindra det medtagbara studiestödet från att bli en ekonomisk börda – konstaterar domstolen att i de av Nederländerna åberopade målen Bidar39 och Förster40 har domstolen i och för sig godtagit bosättningsvillkor för att begränsa biståndet till uppehälle för studenter från andra medlemsstater för att det inte ska bli en orimlig ekonomisk börda för den mottagande medlemsstaten. Domstolen erinrar dock om att bosättnings- villkoren i de nämnda målen inte riktade sig till studenter som var migrerande arbetstagare eller familjemedlemmar till sådana arbets- tagare. Domstolen anför vidare att medlemsstaterna har rätt att – på vissa villkor – kräva en viss grad av samhällsintegration av medborgare från andra medlemsstater för att dessa ska kunna få sociala förmåner, såsom studiemedel, men att ställa upp ett sådant bosättningsvillkor som Nederländerna har gjort för att påvisa den erforderliga integrationen är dock i princip inte lämpligt vad avser migrerande arbetstagare och gränsarbetare. Domstolen fastslår således att det åberopade skälet – att undvika en orimlig ekonomisk börda – inte kan anses vara ett tvingande skäl av allmänintresse som

39Mål C-209/03.

40Mål C- 158/07 Förster.

116

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

kan motivera att arbetstagare från andra medlemsstater särbehandlas i förhållande till nederländska arbetstagare.

Beträffande Nederländernas andra åberopade skäl för bosättningsvillkoret – att öka studenters rörlighet – finner domstolen att detta utgör ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning av principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, samt att det aktuella bosättningsvillkoret är lämpligt för att uppnå målet. Domstolen anser emellertid att regeln är alltför kategorisk och att kräva bosättning i medlemsstaten under vissa perioder innebär att alltför stor vikt läggs vid en omständighet som inte nödvändigtvis är representativ för studentens verkliga grad av anknytning till medlemsstaten. Nederländerna har således enligt domstolen inte styrkt att bosättningsvillkoret inte går utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med lagstiftningen. Domstolen kommer därför fram till att Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 45 i FEUF och artikel 7.2 i förordning 1612/68.

Sammanfattningsvis ansåg således EU-domstolen att bosätt- ningsvillkoret utgjorde en särbehandling av migrerande arbets- tagare och deras familjemedlemmar som visserligen var motiverat av ett tvingande skäl av allmänintresse för att öka studenters rörlighet, men inte proportionerligt. Bosättningsvillkoret var därför indirekt diskriminerande.

3.6.6Konsekvenser för Sverige av EU-domstolens praxis

EU-domstolens avgörande Kommissionen mot Nederländerna är helt i linje med den senare tidens tendens att minska medlems- staternas utrymme att upprätthålla särbehandlande villkor. Domen innebär med väldigt stor sannolikhet att även Sveriges bosättnings- krav i 3 kap. 23 § studiestödslagen, som har en liknande utformning som det nederländska bosättningsvillkoret, skulle underkännas av EU-domstolen såsom stridande mot bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare, om den studerande är en migrerande arbetstagare eller en familjemedlem som arbetstagaren är under- hållsskyldig mot. Avgörande för om det svenska bosättningskravet skulle tillåtas av EU-domstolen är om Sverige kan visa att bosättningskravet i den svenska lagstiftningen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med

117

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

lagstiftningen, det vill säga om det är proportionerligt. Det var denna fråga som Nederländerna inte lyckades styrka enligt EU- domstolen. Domen hindrar emellertid inte Sverige från att ställa upp ett bosättningsvillkor gentemot personer som inte omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare.

CSN har med anledning av EU-domstolens avgörande beslutat att bosättningsvillkoret i 3 kap. 23 § studiestödslagen inte ska tillämpas på EES-medborgare samt medborgare i Schweiz som är migrerande arbetstagare eller egenföretagare i Sverige och deras familjemedlemmar. Bosättningsvillkoret ska dessutom inte tillämpas på utländska medborgare som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt enligt EU-rätten, barn till turkiska arbets- tagare i Sverige, samt svenska medborgare som är migrerande arbetstagare eller egenföretagare i Sverige och deras familje- medlemmar. Skälet för beslutet är att CSN bedömer att det svenska bosättningsvillkoret i sin nuvarande utformning inte är proportionerligt, eftersom det är möjligt att utforma ett annat villkor som är mer ändamålsenligt och mindre ingripande, för att uppnå syftet att uppmuntra studerandes rörlighet. CSN kommer emellertid att fortsätta tillämpa bosättningsvillkoret för svenska medborgare som inte är migrerande arbetstagare eller familje- medlem till en sådan.41

I propositionen Studiemedel i en globaliserad värld (prop. 2012/13:152), som regeringen beslutade om i maj 2013, framför regeringen mot bakgrund av EU-domstolens avgörande mot Nederländerna att det dock är rimligt att fortfarande ställa krav på en viss anknytning till Sverige för att en studerande ska kunna få studiemedel från Sverige vid studier utomlands. Bestämmelserna på området måste emellertid samtidigt harmoniera med den EU- rättsliga praxis som finns och utvecklas på området. Det svenska kravet på bosättning behöver mot denna bakgrund ses över och regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag på hur ett sådant krav på anknytning kan utformas. Regeringen avser dock att avvakta till dess att EU-domstolen har avgjort övriga pågående mål42 om bosättningskrav som Sverige har intervenerat i.43

Avgörandet mot Nederländerna är också av betydelse när det gäller diskussionen om nyttan av att klassificera om studiehjälpen så att den undantas från reglerna i förordning 883/2004 som

41Beslut om tillämpning av bosättningsvillkoret, CSN, 29 juni 2012, dnr: 2012-240-4453.

42Se målen; C-523/11 Prinz, C-585/11 Seeberger och C-20/12 Giersch m.fl.)

43Prop. 2012/13:152 s. 35.

118

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

innebär att studiebidrag kan tas med till andra EES-länder eller Schweiz.

Om studiebidraget inte längre skulle anses vara en familje- förmån, utan enbart en social förmån, strider det ändå mot EU- rätten att, gentemot migrerande arbetstagare och familje- medlemmar som arbetstagaren är underhållsskyldig mot, uppställa ett anknytningskrav genom tidigare bosättning för att minska exporten av studiehjälp.

3.6.7Är sociala förmåner exportabla?

I enlighet med den rättspraxis som redogjorts för i avsnitten 3.6.3 och 3.6.5 kan således sociala förmåner enligt förordningarna 1612/68 och 492/2011 i vissa situationer bli exportabla, det vill säga utbetalningsbara över gränserna. Av betydelse för om ett bosättningsvillkor anses som diskriminerande, är bland annat om det rör sig om migrerande arbetstagare och deras familje- medlemmar eller om det rör sig om ekonomiskt inaktiva unions- medborgare. Andra faktorer som har betydelse för om ett bosättningsvillkor strider mot unionsrätten är om det föreligger något sakligt skäl av allmänintresse som kan motivera en särbehandling samt om åtgärden är lämplig och proportionerlig.

Förordningarna 1612/68 och 492/2011 innehåller inga samordningsregler för att undvika kumulering av förmåner. Detta innebär att en gränsarbetare, som har sitt hemvist och arbetsplats i olika medlemsstater, kan åtnjuta samma sociala förmåner i båda medlemsstaterna och kombinera dem om det inte finns nationella regler som förhindrar detta44.

3.7Sveriges klassificering av studiestöd

3.7.1Klassificering av studiebidraget och extra tillägget

Den svenska regeringen har i beslut från den 30 mars 1994 förklarat att studiebidraget och det extra tillägget inom studiehjälpen ska vara sådana familjeförmåner som avses i förordning 1408/71. Regeringen har inte angett några skäl för sitt beslut angående klassificeringen. Frågan om vilka svenska förmåner som faller inom

44 Se 3 kap. 25 § fjärde stycket studiestödslagen.

119

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

tillämpningsområdet för förordning 1408/71 har emellertid på uppdrag av regeringen prövats av Utredningen om social- försäkringen och EG inför Sveriges EES-inträde 1994. I december 1993 lämnade utredningen betänkandet Social trygghet och EES (SOU 1993:115) där de redovisar sin bedömning av vilka svenska förmåner som faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71.

När det gäller frågan om de olika förmånerna inom studie- hjälpen är att hänföra till förmånsslaget familjeförmåner och således omfattas av förordning 1408/7, ansåg utredningen att det ligger nära till hands att anse studiebidraget vara en familjeförmån. Detta motiverade utredningen enligt följande.

Studiebidraget är ett generellt bidrag som är avsett att täcka kostnader för ungdomar som genomgår grundutbildning efter fyllda 16 år och då rätten till allmänt barnbidrag och förlängt barnbidrag upphört. Bidraget utgår under tid då den studerande omfattas av föräldrarnas underhållsskyldighet. Därtill kommer att i många EG-länder utges barnbidrag högt upp i åldrarna om barnet studerar.45

Utredningen menade att den nationella systematiken inte är avgörande när det gäller att innesluta eller utesluta en viss förmån i respektive från den sociala trygghetens område enligt förordning 1408/71. Att förmånen i svensk rätt behandlas inom ramen för det studiesociala regelverket hindrar inte, enligt utredningen, att den kan hänföras till trygghetslagstiftningen i förordningens mening. Vidare ansåg utredningen att det i ovissa fall finns en presumtion för att en förmån ryms inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Utredningen framhöll även att gränsdragningsfrågor bör ses i ljuset av artikel 51 i Romfördraget (motsvarar artikel 48 i FEUF) som syftar till att underlätta fri rörlighet genom att förhindra att personer som flyttar mellan länderna inom gemenskapen på grund av flyttningen går miste om förmåner som de annars skulle haft.46

Utredningen fann slutligen att övervägande skäl talade för att studiebidraget skulle anses vara en familjeförmån enligt förordning 1408/71.

Beträffande det extra tillägget anförde utredningen att denna förmån aktualiserar frågan om man kan anse att vissa förmåner inom studiehjälpen är familjeförmåner medan andra förmåner inom

45SOU 1993:115 s. 525.

46SOU 1993:115 s. 201.

120

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

denna stödform skulle falla utanför detta förmånsslag och därmed utanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Utredningen framhöll följande.

Det extra tillägget inom studiehjälpens ram är ett selektivt stöd vars syfte är dels utbildningspolitiskt, dels familjepolitiskt. Inom familje- politiken är det extra tillägget avsett som ett bidrag till familjer med svag ekonomi. Tillägget är inkomstprövat mot föräldrarnas och den studerandes inkomst och förmögenhet. Det avtrappas vid stigande inkomster och upphör helt vid en beräknad inkomst om 120 000 kr. Med hänsyn till att det extra tillägget är inkomstprövat och till de relativt sett låga inkomstgränserna för förmånens beviljande skulle det kunna hävdas att tillägget är en förmån som omfattas uteslutande av förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Det förhållandet att inkomstprövningen sker mot familjens ekonomi talar dock för att det är en familjeförmån enligt förordning 1408/71. Det extra tillägget förutsätter också att den studerande är berättigad till studiebidrag, vilken förmån enligt vår uppfattning är en familjeförmån.47

Utredningen ansåg det därför rimligt att även det extra tillägget betraktas som en familjeförmån enligt förordning 1408/71.

Vad avser inackorderingstillägget och resekostnadsersättningen anförde utredningen följande.

Dessa sistnämnda förmåner är avsedda att täcka eller bidra till kostnader som den studerande har med anledning av de studier som berättigar till studiebidrag. Under senare år har utvecklingen gått därhän att kommunerna i ökad utsträckning skall ansvara för nu nämnda kostnader när det gäller studerande som är bosatta i kommunen. Med hänsyn till att inackorderingstillägget och rese- kostnadsersättningen är avsedda att täcka vissa speciella kostnader som är direkt föranledda av studierna skiljer de sig från studiebidraget och det extra tillägget som båda kan ses som ett allmänt stöd till barn- familjer. Vi anser därför att det förhållandet att studiebidraget enligt vår uppfattning är att anse som en familjeförmån inte nödvändigtvis innebär att också inackorderingstillägget och resekostnadsersättningen skall hänföras till detta förmånsslag. Just det speciella syftet med inackorderingstillägget och resekostnadsersättningen och den omständligheten att motsvarande utgifter för de allra flesta elever direkt täcks av kommunerna, gör att vi i stället anser att dessa förmåner faller utanför förmånsslaget familjeförmåner i EG-rättslig mening. De synes inte heller falla inom någon av de andra grenarna för social trygghet som anges i art.4.1.48

47SOU 1993:115 s. 525 f.

48SOU 1993:115 s. 526.

121

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

Utredningens slutsats blev således att inackorderingstillägg och resekostnadsersättning därför inte omfattas av förordning 1408/71, men att dessa förmåner däremot faller under förordning 1612/68. Även andra förmåner som regleras i studiestödslagen, t.ex. studiemedel, torde omfattas av förordning 1612/68, enligt utredningen.49

3.7.2Klassificering av inackorderingstillägget och studiemedlet

Inackorderingstillägget inom studiehjälpen anses vara en social förmån som omfattas av förordning 492/2011. Denna förordning är, som tidigare nämnts, en kodifiering av förordning 1612/68. Även studiemedlet, som riktar sig till studerande på eftergymnasial nivå och studerande som läser på grundläggande eller gymnasial nivå från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller 20 år, betraktas enligt unionsrätten som en social förmån och omfattas således av förordning 492/2011.50

Av EU-domstolens rättspraxis framgår att enligt ovan nämnda förordningar föreligger en skyldighet för en medlemsstat som ger egna medborgare möjlighet att få bidrag för utbildning, att ge samma förmåner till migrerande arbetstagare samt deras familje- medlemmar som kan härleda rättigheter från unionsrätten.51 Detta innebär att det finns en möjlighet för dessa personer att få svenskt studiemedel både för studier i Sverige och utomlands på samma villkor som för svenska medborgare.52

3.8Konsekvenser av klassificeringen

3.8.1Exportabilitet av studiestöd

Som tidigare redogjorts för kan familjeförmåner som omfattas av förordningarna 1408/71 och 883/2004 exporteras, vilket innebär att arbetstagare som arbetar i Sverige har rätt till studiebidrag och extra tillägg för sina barn oberoende av var inom EES eller i Schweiz som barnen är bosatta. När det gäller icke förvärvsaktiva personer finns

49SOU 1993:115 s. 544.

50Se EU-domstolens mål C-293/83 Gravier, C-39/86 Lair och C-209/03 Bidar.

51Se EU-domstolens mål C-235/87 Matteucci, C-308/89 Di Leo och C-3/90 Bernini.

52Prop. 2009/10:141 s. 42.

122

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

inte samma möjlighet att exportera en familjeförmån med stöd av förordningen.

När det gäller de sociala förmånerna som omfattas av förordningarna 1612/68 och 492/2011 är dessa i vissa situationer exportabla. Enligt EU-domstolens nya rättspraxis har ett barn till en migrerande arbetstagare som arbetar i Sverige och är underhållsskyldig för barnet, rätt till inackorderingstillägg och studiemedel från Sverige för studier utomlands, även om barnet inte har någon anknytning till Sverige genom tidigare bosättning här. Det finns dock möjlighet för Sverige att ställa upp ett annat krav på anknytning, så länge det kan motiveras av ett tvingande skäl av allmänintresse och åtgärden anses vara lämplig och proportionerlig.53

3.8.2Utländska medborgares rätt till studiehjälp enligt den svenska lagstiftningen

När det gäller att bedöma konsekvenserna av klassificeringen av studiehjälpen är det av betydelse att avgöra vilken rätt utländska medborgare kan ha till studiehjälp redan enligt den inhemska svenska lagstiftningen.

Efter Sveriges inträde i EU har reglerna för utländska med- borgares rätt till svenskt studiestöd anpassats till EU-rätten. Av 1 kap. 4 och 5 §§ studiestödslagen framgår att utländska medborgare, när det gäller rätt till studiestöd, ska jämställas med svenska medborgare om de antingen på grund av anställning eller etablering som egenföretagare här i landet eller på grund av att de har fått permanent uppehållsrätt, kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EU-rätten, EES-avtalet eller avtalet mellan EU och Schweiz gällande fri rörlighet för personer. Det gäller även familjemedlemmar till sådana utländska medborgare.54 När det gäller prövningen av om de aktuella personerna har rätt till sociala förmåner enligt EU-rätten, görs denna prövning utifrån FEUF, förordning 492/2011, rörlighetsdirektivet samt praxis från EU- domstolen.

Utländska medborgare som kan jämställas med svenska medborgare enligt ovan nämnda bestämmelser har således rätt till

53Mål C- 542/09, Kommissionen mot Nederländerna.

54Familjemedlemmar såsom begreppet definieras i 3 a kap. 2 § utlänningslagen.

123

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

studiehjälp redan enligt den svenska lagstiftningen, oavsett om förordningarna 1408/71 och 883/2004 är tillämpliga.

3.8.3Rätt till svensk studiehjälp för studier utomlands

Enligt 2 kap. 9 § studiestödslagen får studiehjälp lämnas för studier utanför Sverige om den studerande är svensk medborgare, om studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid en svensk läroanstalt samt om studierna svarar mot eller är jämförbara med studier vid en svensk läroanstalt eller en utbildning som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kravet på svenskt medborgarskap gäller inte för de utländska medborgare som jämställs med svenska medborgare enligt studiestödslagen.

Utredningen om socialförsäkringen och EG har emellertid den uppfattningen att förordningen 1408/71 ger en utökad rätt till studiehjälp för studier utomlands, jämfört med de svenska nationella reglerna.

Förordningarna 1408/71 och 883/2004 ger således rätt till studiebidrag och extra tillägg, trots vissa inskränkningar som finns i de svenska nationella författningarna om studiehjälp. EU- förordningarna kommer i dessa fall att ta över de svenska nationella bestämmelserna och gälla i stället för dessa. Det innebär att vissa inskränkningar i rätten till studiehjälp inte kan upprätthållas i förhållande till personer som enligt förordningarna ska vara omfattade av svensk lagstiftning.

CSN har upplyst att, eftersom den svenska lagstiftningen enligt myndighetens uppfattning i vissa avseenden strider mot EU-rätten, lämnas studiehjälp till svenska och vissa utländska medborgare trots att alla förutsättningar inte är uppfyllda enligt den svenska lagstiftningen. Detta gäller bestämmelserna i 2 kap. 9 § studiestöds- lagen och 2 kap. 15 och 16 §§ studiestödsförordningen (2000:655), se vidare avsnitt 3.9.

Utredningen om socialförsäkringen och EG menar att det även föreligger rätt till studiebidrag och extra tillägg för studier i ett annat EES-land i den situationen att båda föräldrarna och barnet är svenska medborgare och föräldrarna är bosatta och arbetar i Sverige, men barnet bor i ett annat EES-land och bedriver studier där. Utredningen konstaterar att om denna tolkning är riktig så innebär det att förordning 1408/71 ger en även för i övrigt interna svenska förhållanden ökad rätt till studiehjälp för studier

124

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

utomlands.55 Även Justitiekanslern stödjer denna uppfattning, och menar att de svenska bestämmelserna om studiehjälp står i strid med EU-rätten, se vidare avsnitt 3.9. Denna tolkning av rättsläget är emellertid omstridd och Försäkringskassan tillämpar inte regelverket på detta sätt.

3.8.4Rätten till studiebidrag och extra tillägg om förmånerna inte är familjeförmåner

Om Sverige skulle klassificera om studiebidraget och det extra tillägget så att dessa förmåner inte längre omfattas av förordning 883/2004, hur skulle då rätten till dessa förmåner vid studier dels inom Sverige, dels inom EES och i Schweiz förändras? CSN har till utredningen uppgett följande angående denna fråga.

Marginella förändringar av utflödet av studiehjälp

När det gäller svenska medborgare skulle rätten till studiebidrag och extra tillägg för studier inom EES och i Schweiz troligen inte förändras alls.

När det gäller utländska medborgare skulle troligen ingen förändring av rätten till studiebidrag och extra tillägg ske, vare sig för studier i Sverige som för studier inom EES och i Schweiz, för studerande som ska jämställas med svenska medborgare enligt 1 kap. 4 § studiestödslagen. Jämställandet sker efter prövning om de har rätt till sociala förmåner enligt förordning 492/2011 och rörlighetsdirektivet, samt omfattar arbetstagare, egenföretagare och deras familjemedlemmar. Möjligtvis skulle en viss förändring kunna ske av antalet utbetalningar, eftersom bedömningen av vem som ska anses vara arbetstagare respektive familjemedlem i viss mån skiljer sig åt beroende på vilken av förordningarna 883/2004 och 492/2011 som tillämpas. Exempelvis anses styvbarn inte vara en familjemedlem vid tillämpningen av förordning 883/2004, medan styvbarn omfattas vid tillämpningen av förordning 492/201156.

55SOU 1993:115 s. 543.

56Vem som ska anses vara en familjemedlem bestäms enligt lagstiftningen i det medlemsland inom EES som ska utge förmånen enligt artikel 1.i förordning 883/2004. Eftersom det saknas en generell bestämmelse i svensk lagstiftning som anger vem som är att anse som familjemedlem, har försäkringskassan avgett ett Rättsligt ställningstagande, 2010-05-07, dnr 029328-2010 avseende tillämpningen av artikel 1.i och artikel 67 i förordning 883/2004. Familjebegreppet för tillämpning av förordning 492/2011 definieras i artikel 2 i rörelse- direktivet.

125

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

Denna skillnad av antalet utbetalningar torde dock vara ytterst marginell.

För studerande som är tredjelandsmedborgare eller barn till en sådan medborgare skulle det troligen inte bli någon förändring, vare sig för studiebidrag för studier i Sverige som för studier inom EES och i Schweiz.

Gästforskare och deras familjemedlemmar som omfattas av 1 kap. 7 § studiestödslagen och som har rätt till familjeförmåner enligt förordning 883/2004, kommer att förlora rätten till studie- bidrag och extra tillägg för studier i Sverige och utomlands om dessa förmåner inte längre skulle klassificeras som familjeförmåner. Sedan gästforskardirektivet57 införlivades den 1 juli 2008 har 13 utländska medborgare beviljats studiehjälp på denna grund.

Om förslag till genomförande av blåkortsdirektivet58 i regeringens proposition Genomförande av blåkortsdirektivet (prop. 2012/13:148) genomförs kommer familjemedlemmar till utländska medborgare med EU-blåkort i Sverige också att påverkas av en omklassificering eftersom de föreslås ha rätt till studiebidrag och extra tillägg vid studier i Sverige.

Familjer som enligt förordning 883/2004 härleder sin rätt till studiebidrag och extra tillägg enbart genom bosättning i Sverige skulle i vissa fall inte kunna få studiebidrag och extra tillägg om förmånerna inte var familjeförmåner. För att få rätt till studiehjälp enligt förordning 492/2011 krävs att EU-medborgaren har varit arbetstagare eller bedrivit verksamhet i Sverige som egenföretagare.

CSN framhåller emellertid att i de fall när rätten till förmånen endast grundar sig på bosättning utges ändå inget tilläggsbelopp59 för barn som är bosatta i ett annat medlemsland. I artikel 68 punkten 2 i förordning 883/2004 stadgas att inget tilläggsbelopp behöver utges för barn som är bosatta i en annan medlemsstat, om rätten till förmånen i fråga endast grundar sig på bosättning. Försäkringskassan tillämpar bestämmelsen på så sätt att inget tilläggsbelopp utges i sådana fall.

Sammanfattningsvis kommer således de utländska medborgare som arbetar i Sverige och skulle haft rätt till studiebidrag och extra

57Rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte.

58Rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning.

59Tilläggsbelopp är det belopp som det sekundära landet utger om summan av förmånerna i detta land överstiger summan av dessa förmåner i det primära landet, dvs. barnets bosättningsland.

126

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

tillägg från Sverige på grund av att de omfattas av förordning 883/2004, i stället sannolikt omfattas av förordning 492/2011, undantaget gästforskare och deras familjemedlemmar samt eventuellt familjemedlemmar till personer med EU-blåkort. Med anledning av detta kommer inte EES-medborgare eller deras familjemedlemmar som nyttjar den fria rörligheten inom unionen att beröras av en omklassificering, och därmed kommer inte utflödet av studiehjälp att påverkas nämnvärt.

Administrationsvinst

CSN framhåller att den största förändringen för myndigheten vid en omklassificering av studiebidraget och extra tillägget, är en förkortning av handläggningstiderna och en enklare administration för såväl CSN som Försäkringskassan. I dag delas handläggningen för ärenden som rör studiebidrag eller extra tillägg som betalas ut som EU-familjeförmåner mellan de två myndigheterna. Handläggningstiden för ärendena kan enligt CSN uppgå till flera månader, i sämsta fall närmare ett år.

3.8.5Stora kostnader för Sverige?

Eftersom Sverige i jämförelse med många andra EES-länder har ett generöst studiestödssystem är det befogat att ställa sig frågan om det förhållandet att studiehjälpen kan exporteras medför eller kommer att medföra betydande kostnader för svenska staten. Studiestödssystemet utgör en icke ringa del av statens utgifter och det är viktigt för staten att ha kontroll över systemet.

Utredningen om EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet

Regeringen tillsatte en särskild utredare 2002 med uppgift att analysera vilka konsekvenser den förestående utvidgningen av den europeiska unionen kunde få för svenskt vidkommande. I uppdraget ingick att bedöma sannolikheten för att arbetskrafts- invandring från nya medlemsstater i EU skulle medföra ansenliga kostnader för de sociala trygghetssystemen. Utredarens bedöm- ning presenterades i betänkandet EU:s utvidgning och arbets- kraftens rörlighet (SOU 2002:116). Utredarens bedömning var att

127

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

de EU-rättsliga reglerna i kombination med den svenska lag- stiftningen om sociala förmåner kan inbjuda till missbruk av det svenska välfärdssystemet. Utredaren spekulerade i att mindre nogräknade personer mot betalning skulle kunna sälja arbets- erbjudanden, som kanske är fiktiva, av liten omfattning och med dålig lön, och därmed skulle arbetstagaren och dennes familj få uppehållstillstånd och tillgång till hela det svenska välfärds- systemet. Ett annat scenario är, enligt utredaren, att enskilda individer - utan brottslig inblandning - skulle ta chansen att via ett dåligt betalt arbete av liten omfattning ändå få försörjning för sig och sin familj. Slutsatsen från utredaren blev att faran för missbruk inte ska överdrivas, men att det med hänsyn till bland annat att vissa delar av de nya EU-medlemsländernas befolkning lever under mycket pressade ekonomiska omständigheter, kan finnas en uppenbar risk för att vissa individer sätter i system att utnyttja svensk välfärd.60

När det gäller de sociala förmåner som kan exporteras, såsom studiehjälp, är farhågan för ökade kostnader eller missbruk än större, eftersom det då inte ens krävs att familjemedlemmen är bosatt i Sverige, utan det är tillräckligt att familjemedlemmen bor i ett annat EES-land eller i Schweiz.

Försäkringskassans rapporter

Försäkringskassan (då Riksförsäkringsverket) fick år 2003 i uppdrag av regeringen att redovisa ärenden som rör bestämmelserna om familjeförmåner enligt förordning 1408/71. Regeringen ansåg att det var angeläget att få en tydlig bild av i vilken omfattning Sverige betalade ut familjeförmåner då familje- medlemmarna inte bodde i Sverige. Försäkringskassan samman- ställde i rapporten Utbetalning av familjeförmåner med stöd av EG-lagstiftningen under 200461 de ersättningar som under 2004 betalats ut till barnfamiljer med stöd av EG-lagstiftningen. Slut- satsen var att de farhågor som fanns om massutbetalningar till de nya medlemsländerna som tillkom 1 maj 2004 än så länge inte hade besannats.62 Rapporten visade att totalt hade ca 82 miljoner kronor betalats ut i form av familjeförmåner under mars till december

60SOU 2002:116 s. 152 ff.

61Försäkringskassan, 2005.

62Den 1 maj 2004 tillkom följande länder i EU: Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.

128

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

2004. Barnbidrag och föräldrapenning var de familjeförmåner som utgavs i de flesta ärenden. Av de ca 82 miljoner kronor som hade betalats ut i familjeförmåner avsåg 15 miljoner export, det vill säga utbetalningar till familjemedlemmar bosatta i ett annat medlems- land än Sverige. Den större delen av de utbetalade beloppen hade således gjorts i ärenden där en av föräldrarna och barnet bodde i Sverige. Försäkringskassan konstaterade att om inte förordning 1408/71 hade varit tillämplig i dessa ärenden skulle familjen troligtvis ha haft rätt till socialförsäkringsförmåner från Sverige på grund av sin bosättning i Sverige. Försäkringskassans uppfattning var att utbetalningarna troligtvis skulle komma att öka med tiden, men att inget talade för att de kommer att uppgå till sådana belopp att de svenska välfärdssystemen hotas.

Eftersom rapporten endast omfattade de första åtta månaderna sedan de nya medlemsländerna blev medlemmar i EU, ansåg Försäkringskassan att det kunde vara lite väl tidigt att uttala sig om effekten av EU:s utvidgning när det gällde utbetalning av familje- förmåner. Uppföljningsrapporten Utbetalning av familjeförmåner år 2006 med stöd av EG-lagstiftningen63 visade att exporten av familjeförmåner hade ökat från 15 miljoner kronor under perioden mars till december 2004, till 30 miljoner kronor under år 2006. Familjeförmåner som exporterades till barnfamiljer bosatta i andra länder utgjorde fortfarande endast en liten del av de familje- förmåner som betalades ut enligt förordning 1408/71, drygt 12 procent. Huvuddelen av ersättningarna hade gått till barnfamiljer som bodde i Sverige, men där en av föräldrarna arbetade i något av grannländerna.

När det gäller utbetalning av studiebidrag hade 843 609 kronor betalats ut per månad när Sverige hade varit primärt land. Det är endast fyra procent av totalt utbetalt belopp. Statistiken bygger på ett medelvärde av januari och december månad år 2006. De totala kostnaderna för utbetalda familjeförmåner enligt förordning 1408/71 var drygt 240 miljoner kronor. Denna kostnad är emellertid liten i jämförelse med de totala försäkringskostnaderna. Kostnaderna för barnbidraget respektive föräldrapenningen var under 2006 23,6 miljarder kronor respektive 20,9 miljarder kronor.

Det är däremot högst sannolikt att Sveriges export av familje- förmåner kommer att öka i takt med att kunskapen om EU-rätten sprids.

63 Försäkringskassan, 2007a.

129

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

3.9Föreligger det en konflikt mellan de svenska reglerna om studiehjälp vid utlandsstudier och EU-rätten?

Utredaren ska enligt direktiven klargöra om nuvarande regler om studiehjälp vid utlandsstudier är förenliga med EU-rätten och vid behov föreslå hur dessa regler kan anpassas till EU-rätten.

3.9.1De svenska reglerna om studiehjälp för studier utomlands

I 2 kap. 9 § studiestödslagen anges som förutsättning för att studie- hjälp ska beviljas för studier utanför Sverige att den studerande är svensk medborgare, att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid en svensk läroanstalt, samt att studierna motsvarar eller är jämförbara med studier vid en svensk läroanstalt eller en utbildning vid vilka de studerande kan få studiehjälp. Studiehjälp kan emellertid beviljas för studier inom Norden, även om de två första förutsättningarna i 2 kap. 9 § studiestödslagen inte är uppfyllda, om utbildningen är ställd under statlig tillsyn i det land där studierna bedrivs och studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning (2 kap. 15 § studiestödslagen). När det gäller förutsättningar för att studiehjälp ska beviljas för studier utanför Norden uppställs, förutom de krav som följer av 2 kap. 9 § studie- stödslagen, även kraven att den studerande har varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren och att studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning (2 kap. 16 § studiestödslagen).

Av 1 kap. 4, 5 och 7 §§ studiestödslagen framgår emellertid att under vissa förutsättningar ska utländska medborgare jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd. Det gäller utländska medborgare som på grund av vissa omständigheter kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EU-rätten, EES-avtalet eller avtalet mellan EU och Schweiz gällande fri rörlighet för personer.

Dessutom kan utländska medborgare som inte med stöd av EU- rätten ska jämställas med svenska medborgare ändå ha rätt till studiehjälp i Sverige enligt bestämmelsen i 2 kap. 4 § studiestöds- lagen. Av paragrafen framgår att studiehjälp kan lämnas till utländska medborgare som är bosatta i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här, samt har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i

130

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

annat syfte än att genomgå utbildning. Vidare framgår att kravet på permanent uppehållstillstånd inte gäller för medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 §§ utlänningslagen (2005:716) som fått en varaktig anknytning till Sverige.

3.9.2Tidigare synpunkter på de svenska reglernas förenlighet med EU-rätten

Beslut från Justitiekanslern

Beslut från Justitiekanslern med anledning av överträdelse av förordning 1408/71

Justitiekanslern (JK) har i ett beslut64 från 2000 angående ett skadeståndsanspråk i anledning av överträdelse av gemenskaps- rätten vid CSN:s handläggning av en ansökan om studiehjälp, behandlat de svenska reglerna om studiehjälp och reglernas förenlighet med EU-rätten. Ärendet rörde en studerande som var svensk medborgare och som ansökte om studiehjälp för studier under ett år i ett franskt gymnasium.

JK uttalade i beslutet att det föreligger en konflikt mellan den svenska inhemska rätten och förordning 1408/71. JK ansåg att de krav som den svenska studiestödslagstiftningen ställer för studiehjälp innebär att det inte finns någon större valfrihet när det gäller frågan i vilket land som studier kan bedrivas. Om studierna med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige får nämligen den studerande inte studiehjälp för de studier denne bedriver utanför Norden, vilket, menade JK, måste anses försvåra möjligheten för t.ex. svenska medborgare att bedriva studier utomlands. JK:s uppfattning var därmed att de svenska bestämmelserna om studiehjälp måste anses stå i strid med den likabehandlingsprincip som kommer till uttryck i förordning 1408/71 och som även är en av de grundläggande principerna i Romfördraget.

JK ansåg därför att sökanden var berättigad till studiehjälp för sina studier i Frankrike och att CSN hade åsidosatt sina för- pliktelser enligt gemenskapsrätten genom att inte med tillämpning av förordning 1408/71 tillerkänna den sökande studiehjälp. Staten hade därmed ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot sökanden.

64 Justitiekanslerns beslut från den 21 februari 2000, diarienummer 895-98-44.

131

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

Beslut från Justitiekanslern med anledning av överträdelse av EU- rättens regler om fri rörlighet för unionsmedborgare

JK har även i ett ärende från 200965 angående ett skadestånds- anspråk i anledning av överträdelse av artiklarna 17 och 18 EG- fördraget66 vid CSN:s handläggning av en ansökan om inackord- eringstillägg, prövat de svenska reglerna om studiehjälp och dess förenlighet med EU-rätten. Ärendet gällde de dåvarande svenska reglerna om inackorderingstillägg67 som stadgade att för studier i ett annat nordiskt land lämnas inackorderingstillägg med det högsta beloppet om 2 350 kr, medan för studier utanför Norden lämnas inackorderingstillägg med det lägsta beloppet om 1 190 kr. Sökanden i målet var en svensk medborgare som hade sitt föräldrahem i Stockholm medan skolan låg i Frankrike. CSN beviljande henne därmed inackorderingstillägg med 1 190 kr per månad. Sökanden, som ansåg att inackorderingstillägg skulle lämnas med 2 350 kr per månad, överklagade beslutet och menade att hon som unionsmedborgare, när hon utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom EU och studerar i Frankrike, inte får behandlas sämre när det gäller möjligheten att få inackorderingstillägg än en elev i motsvarande situation i Sverige.

JK redogjorde inledningsvis i sin bedömning för EU- domstolens praxis, bland annat de förenade målen C-11/06 och C- 12/06 Morgan och Bucher, och anförde därvid följande. EU- domstolen har i ett antal liknande fall klargjort att de rättigheter som sammanhänger med unionsmedborgarskapet kan åberopas även mot den egna medlemsstaten, liksom att nationell lagstiftning som missgynnar vissa nationella medborgare endast på grund av att de utnyttjar rätten att fritt röra sig i en annan medlemsstat utgör en begränsning av de friheter som tillkommer unionsmedborgare enligt artikel 18 EG-fördraget. EU-domstolen har vidare under- strukit att det inom utbildningsområdet är särskilt viktigt att fördragets möjligheter till fri rörlighet för unionsmedborgare får full verkan för att främja rörligheten för studerande. EU- domstolen har i fråga om de rättigheter som följer enligt artikel 18 för bland annat studerande uttryckligen hänvisat till motsvarande principer som gäller för arbetstagare i artikel 39 EG-fördraget68. Ett

65Justitiekanslerns beslut från den 4 februari 2009, diarienummer 92-08-44.

66Artiklarna 20 och 21 i FEUF.

671 kap. 8–9 §§ CSNFS 2001:6. Dessa bestämmelser är upphävda sedan den 1 juli 2009 genom CSNFS 2009:2.

68Artikel 45 i FEUF,

132

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

hinder i den fria rörligheten anses i dessa fall föreligga även om de nationella bestämmelserna tillämpas oberoende av de berördas nationalitet.

Av EU-domstolens fasta praxis följer därmed, enligt JK, att en medlemsstat som har infört ett studiebidragssystem enligt vilket studerande kan erhålla bidrag när de studerar i en annan medlems- stat måste säkerställa att de närmare bestämmelserna för att erhålla detta bidrag inte ger upphov till en omotiverad inskränkning i rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.

JK:s slutsats blev att bestämmelserna om inackorderingstillägg är utformade på ett sådant sätt att det i praktiken avhåller studerande från att utnyttja sin rätt att fritt röra sig inom unionen i syfte att bedriva studier i en annan medlemsstat (dock med undantag för Danmark och Finland). JK fann att denna inskränkning inte är en följd av annat än budgetmässiga över- väganden och att skäl av rent ekonomisk karaktär inte kan utgöra tvingande hänsyn av allmänintresse av den arten att de rättfärdigar en begränsning av en grundläggande frihet som garanteras i EG- fördraget. Det svenska regelverket utgjorde därmed, enligt JK, en otillåten inskränkning i unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och vistas inom unionen.

JK fann att staten hade gjort sig skyldig till en klar överträdelse av gemenskapsrätten och att den sökande hade rätt till skadestånd.

Konsekvenser av Justitiekanslerns beslut

JK:s båda beslut som redogjorts för ovan har påverkat den svenska studiestödslagstiftningen vad avser reglerna om studiehjälp. Beslutet med anledning av överträdelse av EU-rättens regler om fri rörlighet för unionsmedborgare, har lett till att bestämmelserna om inackorderingstillägg i 1 kap. 7–9 §§ CSNFS 2006:1 upphävts. Bestämmelserna innebar att inackorderingstillägg i regel utgick med ett lägre belopp för studier som bedrevs i en annan medlems- stat -förutom såvitt avser de nordiska länderna- än vad som var fallet om studierna hade bedrivits i Sverige.

När det gäller JK:s beslut om överträdelse av förordning 1408/71 har beslutet ännu inte föranlett någon författningsändring vad gäller bestämmelserna som reglerar förutsättningar för att få studiehjälp för studier utomlands i 2 kap. 15 och 16 §§ studiestöds-

133

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

förordningen. CSN har däremot beslutat att i vissa situationer bortse från villkoren i ovan nämnda bestämmelser med stöd av JK:s beslut, se avsnitt 3.9.3.

Utbildningsdepartementets promemoria

Utbildningsdepartementet har i remisspromemorian Anpassningar av studiehjälpen till EU-rätten69 från den 25 januari 2010, föreslagit ändringar i studiestödsförordningen som syftar till att anpassa förordningens bestämmelser om studiehjälp vid studier utomlands till EU-rätten. Studiehjälp föreslogs kunna lämnas för studier på gymnasienivå i ett EES-land eller i Schweiz på i huvudsak samma villkor som gäller för studier i de nordiska länderna.

Avgörande från ÖKS

ÖKS har i ett beslut från den 14 mars 201170 prövat de svenska reglernas förenlighet med EU-rätten när det gäller kravet på minst tre månaders heltidsundervisning vid studier i ett land utanför Norden. Ärendet gällde gymnasiestudier i Spanien som hade pågått under kortare tid än tre månader. CSN avslog den studerandes begäran om studiebidrag, eftersom hennes studier utanför Sverige pågått under kortare tid än tre månader.

ÖKS tog i sin bedömning utgångspunkt i sitt vägledande avgörande från den 21 februari 200871 där nämnden konstaterat att olika regler för studieomfattning beroende på om studier bedrivs i Sverige eller utomlands, kan avskräcka unionsmedborgare från att lämna Sverige för att studera i en annan medlemsstat och på sätt utnyttja rätten att röra sig fritt och uppehålla sig i denna medlemsstat enligt artikel 21 FEUF.

ÖKS konstaterade därefter att även regler om olika minsta studietid kan ha samma avskräckande funktion. Då begreppet särskilda skäl inte har definierats i studiestödsförordningen, kan enligt nämndens mening, bestämmelsen tolkas som att den som är unionsmedborgare och utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom unionen har särskilda skäl att få studiehjälp för studier om kortare tid än tre månader. En sådan fördragskonform tolkning av

69U2010/359/SV

70Dnr: 2011-01112.

71Dnr: 2007-04492.

134

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

bestämmelsen i 2 kap. 16 § studiestödsförordningen leder till att bestämmelsen inte står i strid med artikel 20 och 21 FEUF.

Nämnden ansåg därmed att det förelåg särskilda skäl att bevilja den studerande studiehjälp.

Utredningen om studiemedel för utlandsstudier

Bestämmelserna i studiemedelssystemet om utlandsstudier har setts över bland annat mot en EU-rättslig bakgrund av utredningen om ett rättvisare och enklare studiemedelssystem för utlands- studier i en globaliserad värld. Denna utredning har i betänkandet

Studiemedel för gränslös kunskap (SOU 2011:26), lämnat förslag om att rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå ska vara densamma inom EES och i Schweiz. Förslaget innebär att kravet på att en utbildning inte med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige (3 kap. 23 § studiestödsförordningen) ska tas bort för utbildningar inom EES och i Schweiz, men kvarstå för utbildningar utanför EES och Schweiz. Reglerna för studiemedel för studier på gymnasial nivå blir därmed, enligt utredningen, förenliga med EU-rätten.72

Utredningen om utlandsstudier la också förslag om en ny bestämmelse i studiestödsförordningen som reglerar kvalitets- kraven för en utbildning på såväl gymnasial som eftergymnasial nivå. Utredningen anser att kravet på godtagbar standard ska vara detsamma för alla utbildningar utomlands, såväl på gymnasial nivå som på eftergymnasial nivå, och för att skapa ett enhetligt regelverk ska den nordiska särregleringen tas bort. 73

3.9.3CSN:s nuvarande tillämpning av reglerna om studiehjälp vid utlandsstudier

CSN har i ett beslut från den 28 september 2011 Beslut om EU- rätten och studiestöd för utlandsstudier74 slagit fast att vid prövning av rätt till studiehjälp för studier inom EES och i Schweiz, ska myndigheten bortse från vissa bestämmelser i studiestödslag- stiftningen som anses stå i strid med EU-rätten.

Sedan beslutet lämnar CSN studiehjälp för studier inom EES och i Schweiz även om kravet på minst tre månaders heltids-

72SOU 2011:26 s. 293 ff.

73SOU 2011:26 s. 302 ff.

742011-240-8351.

135

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

undervisning inte är uppfyllt. I stället tillämpas samma tidsgräns som för studier i Sverige, det vill säga 15 dagars studier för heltidsstuderande och 30 dagars studier för deltidsstuderande.75 Tillämpningen grundar sig enligt CSN på en fördragskonform tolkning av bestämmelserna i 2 kap. 15 § andra stycket studiestöds- förordningen, där det stadgas att studiehjälp får lämnas även om utbildningen är kortare än tre månader om det finns särskilda skäl, samt 2 kap. 16 § tredje stycket studiestödsförordningen, där det framgår att studiehjälp får lämnas även om kravet på tre månaders heltidsundervisning inte är uppfyllt om det finns särskilda skäl.

I ärenden som avser studiehjälp för studier inom EES och i Schweiz ska CSN enligt beslutet från den 28 september 2011 i vissa fall bortse från kravet att motsvarande studier inte med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige.76 Skälet är enligt CSN att bestämmelsen kan hindra studerande att utnyttja sin rätt att fritt röra sig inom EES och i Schweiz enligt artiklarna 20 och 21 i FEUF, rörlighetsdirektivet respektive avtalet mellan EU och Schweiz om fri rörlighet för personer.

Enligt beslutet ska CSN även bortse från kravet att den studerande ska ha varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren77 vid studier inom EES och i Schweiz, eftersom detta krav strider mot artikel 45 i FEUF78 som reglerar den fria rörligheten för arbetstagare. Denna tillämpning gäller svenska medborgare och de utländska medborgare som ska jämställas med svenska medborgare enligt bestämmelserna i 1 kap. 4, 5 och 7 §§ studiestödslagen.

Tidigare har CSN endast bortsett från villkoren om att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige, två års folkbokföring i Sverige, samt minst tre månaders heltidsunder- visning, när det gällde prövningen av rätt till studiebidrag och extra tillägg för utländska medborgare som omfattades av någon av förord- ningarna 1408/71 eller 883/2004.

I och med CSN:s beslut från den 28 september 2011 tillämpar CSN inte längre dessa villkor för utländska medborgare trots att de inte omfattas av förordningarna 1408/71 eller 883/2004. En förut- sättning är dock att CSN har bedömt att de utländska medborgarna ska jämställas med en svensk medborgare enligt bestämmelserna i

752 kap. 6 § andra stycket studiestödslagen samt 2 kap. 15 första stycket 2 punkten och 16 första stycket 2 punkten §§ studiestödsförordningen.

762 kap. 9 § första stycket 2 studiestödslagen.

772 kap. 16 § första stycket 1 studiestödsförordningen.

78Motsvarar artikel 39 i Romfördraget.

136

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

1 kap. 4, 5 eller 7 §§ studiestödslagen.79 De omdiskuterade villkoren tillämpas inte heller, sedan ovan nämnda beslut, vid prövningen av rätt till inackorderingstillägg för studier inom EES och i Schweiz.

Det innebär att enligt CSN har utländska medborgare som ska jämställas med svenska medborgare rätt till studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg för studier inom EES och i Schweiz, utan tillämpning av kraven på att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige, folkbokföring i Sverige under de senaste två åren, samt minst tre månaders heltidsundervisning.

Propositionen om studiemedel för utlandsstudier

I propositionen Studiemedel i en globaliserad värld (prop. 2012/13:152), som beslutades i maj 2013, lämnar regeringen förslag och gör bedömningar som syftar till att skapa ett mer enhetligt och effektivt studiemedelssystem för studier utomlands.

I propositionen föreslås vissa anpassningar till EU-rätten av bestämmelserna om rätt till studiemedel för utlandsstudier. Detta gäller bland annat för rätten till studiemedel för gymnasiala studier.

Regeringen gör även bedömningen att kvalitetskravet för studier inom och utanför Norden bör vara enhetligt och att studiemedel endast får lämnas för en utbildning som har en godtagbar standard.

3.10Överväganden och förslag

3.10.1Samma villkor för rätt till svensk studiehjälp för studier inom EES och i Schweiz

Regelverket för studiehjälp för utlandsstudier gör skillnad mellan studier inom och utanför Norden och innebär att rätten till studiehjälp för studier utanför Norden är begränsad. Skälet till detta är att de nordiska länderna haft ett samarbete som sträcker sig mer än ett halvt sekel tillbaka80, där länderna har arbetat för gemensamma nordiska lösningar inom bland annat utbildnings- området. I det gällande regelverket prioriteras detta nordiska

79Det förekommer ett antal ärenden hos CSN som gäller studiehjälp för studier utomlands, där Försäkringskassan har bedömt att förordningarna 1408/71 eller 883/2004 inte är tillämpliga, men där CSN har bedömt att den studerande ska jämställas med en svensk medborgare enligt 1 kap. 4, 5 och 7 §§ studiestödslagen.

80Nordiska ministerrådet bildades 1971.

137

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

samarbete, vilket har medfört att det till viss del finns särskilda regler för rätt till studiehjälp för studier i de andra nordiska länderna.

En studerande som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom EES och studerar i Schweiz eller i ett EES-land utanför Norden, missgynnas således jämfört med en studerande som studerar i Sverige eller i ett land inom Norden. Att ha olika villkor för rätt till studiehjälp för studier i länder inom EES är ett hinder mot den fria rörligheten och de svenska reglerna är därför diskriminerande och strider mot EU-rätten, om det inte finns sakliga skäl för dem.

Frågan är då om det finns något tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera denna särreglering. Ekonomiska motiv godtas i princip inte av EU-domstolen. Undantag som har godkänts av EU- domstolen är främst olika skyddsvärda intressen, såsom skydd för konsumenter och arbetstagare, skydd för äganderätten och bevarande av det nationella, historiska och konstnärliga arvet etc. I fallet Kommissionen mot Nederländerna godkände EU-domstolen det av Nederländerna åberopade skälet att öka studenters rörlighet som ett tvingande skäl av allmänintresse, men fann att det inte var proportionerligt för att motivera det aktuella bosättningsvillkoret. EU-domstolen har en restriktiv syn på vad som kan utgöra ett godtagbart allmänintresse. Det synes därför vara svårt att hävda att det finns ett undantag av allmänintresse, som dessutom är såväl lämpligt som proportionerligt, som motiverar de svenska bestämmelserna. Reglerna för rätt till studiehjälp för utlandsstudier bör därför med hänsyn till EU-rätten vara desamma inom EES och i Schweiz.

En sådan ordning ligger dessutom i linje med regeringens strävan att utlandsstudier och studerandes rörlighet bör främjas, och då särskilt inom EU. Sverige och andra medlemsländer inom EU bedriver ett omfattande arbete inom bland annat yrkes- utbildningsområdet i syfte att stärka kvaliteten och underlätta rörligheten för studerande inom Europa. Regeringen har i den nyligen beslutade propositionen Studiemedel i en globaliserad värld uttalat att rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå bör vara densamma inom EES och i Schweiz som i Sverige, men att utvidga denna rätt till hela världen skulle kunna leda till så höga kostnader att dagens generösa studiemedelssystem inte kan behållas i sin helhet. Regeringen anför vidare att det samarbete som finns inom EU för att underlätta rörligheten i Europa för studerande inom bland annat yrkesutbildning och teoretisk

138

SOU 2013:52 Studiehjälpen och EU-rätten

utbildning i stor utsträckning saknas för gymnasiala utbildningar utanför EES och Schweiz. 81

Samma resonemang kan föras för rätten till studiehjälp. Min bedömning är därför att rätten till studiehjälp för utlandsstudier bör vara densamma inom EES och i Schweiz.

Mitt förslag: Rätten till svensk studiehjälp för utlandsstudier ska vara densamma inom EES och i Schweiz.

3.10.2Medborgarskapskravet

Enligt nu gällande bestämmelser får studiehjälp för studier i de nordiska länderna lämnas till personer som inte är och inte heller ska jämställas med svenska medborgare. Det är således lättare att få studiehjälp för studier i ett land i Norden, än för studier i ett land i övriga världen.

Då samma villkor bör gälla för rätt till studiehjälp vid studier i samtliga EES-länder och i Schweiz, föreslås att det även vid studier i de nordiska länderna ska krävas att den studerande är svensk medborgare eller en utländsk medborgare som enligt 1 kap. 4, 5 och 7 §§ studiestödslagen ska jämställas med en svensk medborgare.

3.10.3Kravet på att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige

Kravet på att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid en svensk läroanstalt gäller i dag inte för rätt till studiehjälp för studier inom Norden. Regeringen har i fråga om rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå i propositionen Studiemedel i en globaliserad värld uttalat att kravet på att utbildningen inte med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige bör tas bort för studier inom EES och i Schweiz82.

Eftersom det inte kan anses vara förenligt med EU-rätten att ha olika regler för rätt till studiehjälp inom EES beroende på vilket land som studierna bedrivs i , bör nämnda krav inte omfatta studier inom EES och i Schweiz. När det gäller studier utanför EES och

81Prop. 2012/13:152 s. 18.

82Prop. 2012/13:152 s. 18.

139

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

Schweiz ska det däremot fortsatt krävas, för att studiehjälp ska lämnas, att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid en svensk läroanstalt.

3.10.4Folkbokföringskravet

Kravet på att den studerande har varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren uppställs i dag för rätt till studiehjälp för studier utanför Norden. Även detta krav bör ändras så att kravet tas bort för rätt till studiehjälp för studier inom EES och i Schweiz, men är kvar för studier utanför EES och Schweiz.

3.10.5Kravet på minst tre månaders heltidsundervisning

Enligt gällande bestämmelser finns ett krav om att studiehjälp endast får lämnas för utlandsstudier om studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning. Detta krav strider mot principen om den fria rörligheten för personer inom EU och unions- medborgarskapet och står därför i strid med artiklarna 20 och 21 i FEUF.

ÖKS fastslog i ett avgörande från den 14 mars 2011 att kravet på minst tre månaders heltidsundervisning kunde avskräcka unions- medborgare från att lämna Sverige för att studera i en annan medlemsstat och på så sätt utnyttja rätten att röra sig fritt och uppehålla sig i denna medlemsstat. Detta krav tillämpas numera inte av CSN för studier inom EES och i Schweiz, utan i stället tillämpas samma krav på minsta studietid som finns för studier i Sverige. CSN och ÖKS menar att stöd för att bortse från det nämnda kravet finns i en fördragskonform tolkning av undantags- bestämmelsen om särskilda skäl i 2 kap. 16 § tredje stycket studie- stödsförordningen. CSN anser att denna tolkning även kan göras analogivis för undantagsbestämmelsen i 2 kap. 15 § andra stycket studiestödsförordningen. Att notera är emellertid att undantagen i de två bestämmelserna inte är utformade på samma sätt. Undantaget i 2 kap. 15 § andra stycket avser situationer, enligt bestämmelsens ordalydelse, där utbildningen är kortare än tre månader.

Det framstår inte som lämpligt att konstruera fram en fördrags- konform tillämpning genom att använda sig av dessa undantags-

140

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

bestämmelser. Det förefaller onaturligt att använda sig av undantagsbestämmelser, som uppenbarligen inte är avsedda för detta ändamål, för att undkomma diskriminerande bestämmelser. ”Särskilda skäl” är främst avsett att vara individuella skäl och bör inte användas för att införliva EU-rätt i den nationella rätten. Att man ska bortse från de diskriminerande bestämmelserna följer redan av att bestämmelserna strider mot principen om den fria rörligheten i EU-fördragen. Dock bör man för att det ska vara förutsebart för den enskilde reglera detta särskilt.

Kravet på minst tre månaders heltidsundervisning för rätt till studiehjälp ska därför inte tillämpas på studier inom EES och i Schweiz, men ska kvarstå för studier utanför EES och Schweiz.

3.10.6Migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar

Enligt förslagen i avsnitten 3.10.3 till 3.10.5 ska det ställas upp olika villkor för att studiehjälp ska lämnas beroende på om studierna sker inom eller utanför EES och i Schweiz.

Enligt EU-domstolens praxis är det inte tillåtet för en medlems- stat att ha krav som missgynnar migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar. En unionsmedborgare som har utnyttjat arbets- kraftens fria rörlighet enligt artikel 45 FEUF har enligt artikel 7.2 i förordning 492/2011 rätt till samma sociala förmåner som den mottagande medlemsstatens medborgare. Bistånd till uppehälle och utbildning avseende studier på högstadie-, gymnasie- eller universitetsnivå utgör enligt domstolens praxis en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning 492/2011. Barn till migrerande arbetstagare kan åberopa nämnda artikel för att få studiestöd på samma villkor som barn till arbetstagare som är medborgare i landet, utan att det är möjligt att uppställa ytterligare villkor i fråga om barnets bosättningsort.

Att ställa upp vissa villkor för rätt till studiehjälp för studier utanför EES och Schweiz, kan därför anses diskriminerande när det gäller migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar. Med hänsyn till EU-domstolens praxis, bland annat fallet Kommissionen mot Nederländerna, se avsnitt 3.6.5, finns det mycket som talar för att kravet i studiestödsförordningen om att den studerande har varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren, är missgynnande vad avser migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar. En sådan regel är svårare att uppfylla för en

141

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

migrerande arbetstagare och särbehandlar därmed de migrerande arbetstagarna i förhållande till svenska arbetstagare.

En åtgärd som begränsar den fria rörligheten för arbetstagare inom unionen strider emellertid inte mot artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning 492/2011 om åtgärden är motiverad av ett tvingande skäl av allmänintresse som är såväl lämpligt som proportionerligt.

Då fallet Kommissionen mot Nederländerna handlade om rätt till studiestöd för studier inom EU, finns anledning till försiktighet med att göra analogier med nämnda fall. Det är inte osannolikt att EU-domstolen skulle komma fram till ett annat domslut när det gäller studiestöd för studier utanför EU. Exempelvis anför EU- domstolen att ”artikel 7.2 i förordning 1612/68 innebär en förpliktelse för den medlemsstat som ger sina egna arbetstagare möjlighet att genomgå en utbildning som ges i en annan medlems- stat (min kursivering) att erbjuda denna möjlighet även till arbets- tagare från unionen som är bosatta på dess territorium” 83.

Rättsläget är därför oklart fram till dess att saken prövas av EU- domstolen. Det finns därför enligt min bedömning ingen anledning till att i nuläget föreslå en författningsändring om att migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar ska ha rätt till studiehjälp för studier utanför EES och Schweiz, trots att folkbokförings- kravet inte är uppfyllt.

83 Dom C-542/09 p 36.

142

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

Mitt förslag: Kravet på svenskt medborgarskap, eller utländskt medborgarskap som ska jämställas med ett svenskt medborgar- skap, för att studiehjälp ska lämnas för utlandsstudier, ska gälla även för studier i Norden.

Följande krav för rätt till studiehjälp ska tas bort för studier inom EES och i Schweiz, men ska kvarstå för studier utanför EES och Schweiz.

1.att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid en svensk läroanstalt,

2.att den studerande har varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren,

3.att studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning. Bestämmelsen om att studiehjälp får lämnas till studerande vid de svenska utlandsskolorna i Bryssel, Fuengirola, London, Madrid, och Paris, om de studerande på heltid tar del i undervisning som motsvarar ett nationellt program i den svenska gymnasieskolan, ska tas bort.

3.10.7Godtagbar standard för utlandsstudier

Utredningen om ett rättvisare och enklare studiemedelssystem för utlandsstudier i en globaliserad värld har föreslagit att samma kvalitetskrav ska ställas på utbildningar såväl inom som utanför Norden. Enligt utredningens bedömning är det inte någon större skillnad mellan de kvalitetskrav som ställs på utbildningar inom som utanför Norden, fast att kraven uttrycks på olika sätt i regelverket. Kvalitetskravet som innebär att en utbildning ska ha en godtagbar standard, som i dag ställs för studier utanför Norden, bör därför enligt utredningen tillämpas för alla utbildningar utomlands, såväl på gymnasial som eftergymnasial nivå.

Nämnda utredning föreslår att studiestödsförordningen reglerar vad som krävs för att en utbildning utanför Sverige ska anses ha en godtagbar standard.84

Regeringen har i propositionen Studiemedel i en globaliserad värld gjort bedömningen att det bör vara ett enhetligt kvalitetskrav för alla utbildningar utomlands och att kravet på godtagbar

84 SOU 2011:26 s. 302 ff.

143

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

standard innebär att en utländsk utbildning håller en kvalitet som är i linje med kvaliteten på motsvarande svenska utbildningar. Regeringen anser dock att studier utomlands är ett varierat och dynamiskt område, vilket talar mot en detaljreglering på för- ordningsnivå. Det bör i stället enligt regeringen vara de tillämpande myndigheterna, CSN och Universitets- och högskolerådet, som meddelar närmare föreskrifter om prövningen av godtagbar standard.85

Det finns mot bakgrund av regeringens bedömning i nämnda proposition skäl att ha samma kvalitetskrav och inarbetade begrepp om godtagbar standard för gymnasiala utbildningar för att studiehjälp ska lämnas. I dag får studiehjälp lämnas för studier utanför Sverige om studierna svarar mot eller är jämförbara med studier vid en svensk läroanstalt eller en utbildning som berättigar till studiehjälp (2 kap. 9 § första stycket 3 studiestödslagen). För studier inom Norden finns även ett krav på att utbildningen är ställd under statlig tillsyn i det land där studierna bedrivs (2 kap. 15 § första stycket 1 studiestödsförordningen). Dessa krav bör ersättas med ett kvalitetskrav om godtagbar standard. Den nordiska särlösningen tas då bort och ett enhetligt regelverk skapas som är i bättre överensstämmelse med EU-rätten. Kvalitetskravet godtagbar standard skulle då tillämpas på alla utbildningar utomlands, oavsett studieland och studienivå. Detta bidrar till ett enklare och mer enhetligt studiestödssystem.

I likhet med vad regeringen anför i nämnda proposition bör det vara CSN som beslutar om en utbildning utomlands håller godtagbar standard och som meddelar föreskrifter om denna prövning.

Mitt förslag: Studiehjälp får lämnas för utlandsstudier om utbildningen kan anses ha en godtagbar standard. Centrala studiestödsnämnden ska besluta om en utbildning kan anses ha en godtagbar standard. Centrala studiestödsnämnden ska få meddela föreskrifter om vad som kan anses vara en godtagbar standard.

85 Prop. 2012/13:152 s. 15 f.

144

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

3.11Studiehjälp i andra länder

Enligt direktiven ska utredaren kartlägga och analysera hur andra länders stöd motsvarande den svenska studiehjälpen klassificeras EU-rättsligt.

Ett särskilt stöd för studier på gymnasial nivå, som motsvarar den svenska studiehjälpen, finns inte i de andra länderna i Norden. I Danmark, Norge och Finland kan studiestöd lämnas såväl för utbildning på gymnasial nivå som för eftergymnasiala utbildningar. På motsvarande sätt är systemet uppbyggt i Tyskland. I många andra EES-länder, t.ex. Estland och Nederländerna ges studiestöd på gymnasial nivå i huvudsak endast för yrkesutbildning. I exempelvis Storbritannien lämnas inget studiestöd för gymnasiala studier, utan endast för eftergymnasiala studier.86

Sverige skiljer sig från övriga nordiska länder när det gäller att betrakta studiestöd för unga studerande i gymnasieskolan som en familjeförmån87. De andra nordiska länderna har i stället valt att klassificera ett sådant stöd som enbart en social förmån. Detta beror antagligen på att det i dessa länder inte finns ett särskilt bidrag för gymnasiala studier, utan ett enda bidrag som ges såväl för gymnasiala som eftergymnasiala studier. En annan avgörande faktor är sannolikt att barnbidrag lämnas högre upp i åldrarna i de andra nordiska länderna; till 18 års ålder i Danmark, Norge och Island samt till 17 års ålder i Finland.

Av detta följer att av de nordiska länderna är det således endast Sverige som tillämpar förordningarna 1408/71 och 883/2004 på studiestödet vid gymnasiala studier.

3.12EU-domstolens bedömning av vad som utgör familjeförmåner

EU-domstolens praxis avseende familjeförmåner och exportabilitet av sådana förmåner avser än så länge tolkning av förordning 1408/71. Redogörelsen för praxis på området kommer därför att handla om tillämpning av denna förordning. De principer som har fastslagits av domstolen torde emellertid även gälla i förhållande till den nya förordningen 883/2004.

86Centrala studiestödsnämnden, 2011a.

87Arbetsgruppen för studiestöd i Norden, 2011.

145

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

EU-domstolen har i ett flertal fall bedömt vilka nationella förmåner som utgör familjeförmåner och därmed omfattas av förordning 1408/71.88 Domstolen har uttalat att avgörande för att en nationell förmån ska anses vara en social trygghetsförmån är för det första att mottagaren beviljas förmånen – utan att någon skönsmässig bedömning i enskilda fall av personliga behov görs – på grundval av förhållanden som definieras i lag. Förmånen ska, enligt domstolen, för det andra hänföra sig till en av de situationer som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning 1408/71. Vid den bedömningen ska man se på varje förmåns grundläggande kännetecken, i synnerhet dess syfte och förutsättningar för att förmånen ska beviljas, och inte på den omständigheten att förmånen i nationell lagstiftning betecknas som en social trygghetsförmån.

När det gäller det första kriteriet har EU-domstolen slagit fast att även om en förmån beviljas eller nekas beroende på sökandens inkomster, tillgångar och antal barn, innebär detta inte att beviljandet av förmånen är avhängig en individuell prövning av sökandens personliga behov, vilket exempelvis är karakteristiskt för socialhjälp. Om ett objektivt och lagstadgat kriterium uppfylls och rätt till förmånen därmed föreligger, har myndigheten inte möjlighet att ta hänsyn till andra personliga omständigheter.89

EU-domstolen har vid flera tillfällen understrukit att när det gäller den rättsliga karaktären av en förmån är dess beteckning enligt nationell rätt inte avgörande för bedömningen av om den omfattas av tillämpningsområdet för förordning 1408/71.

För bedömningen av förmånens grundläggande kännetecken kan vägledning hittas i förordningens definition av beteckningen familjeförmån. En familjeförmån definieras i artikel 1.u i förordningen som ”alla vård- eller kontantförmåner som är avsedda att täcka en familjs utgifter”.90 Domstolen har i detta avseende fastställt att syftet med familjeförmåner är att i socialt hänseende hjälpa arbetstagare som har försörjningsbörda för en familj genom att det allmänna hjälper arbetstagaren med dennes utgifter.91

Domstolen har därför fastställt att målet med föräldrabidrag, som syftar till att ge en av föräldrarna möjlighet att ägna sig åt ett

88Se bland annat målen C-245/94, C-312/94 Hoever och Zachow, C-275/96 Kuusijärvi samt C-78/91 Hughes.

89Se mål C-78/91 Hughes, punkten 17.

90I artikel 1 z i förordning 883/2004 definieras uttrycket familjeförmån som ”alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter”.

91Se mål C-104/84 Kromhout, punkten 14.

146

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

litet barns uppfostran och närmare bestämt till att utgöra ersättning vid uppfostran av barnet, täcka andra kostnader för vård och uppfostran och i förekommande fall mildra de ekonomiska nackdelar som följer av att en förälder avstår från inkomst av förvärvsverksamhet, är att täcka en familjs utgifter på det sätt som avses i artikel 1.u i förordning 1408/71.92

Av detta följer, enligt domstolen, att uttrycket ”täcka en familjs utgifter” i artikel 1.u ska tolkas så, att det bland annat avser ett bidrag från det allmänna till en familjs budget med syftet att lindra den börda som utgifter för barns underhåll medför.93

3.13Hur bör den svenska studiehjälpen klassificeras?

Enligt direktiven ska utredaren utreda om den svenska studie- hjälpen kan undantas från reglerna i förordning 883/2004 eller andra berörda EU-regler som innebär att förmånen kan tas med till andra EES-länder eller Schweiz. Uppdraget innebär även att föreslå hur stödet bör klassificeras samt utreda konsekvenser av klassificeringen.

Som tidigare nämnts är det endast Sverige av de nordiska länderna som anser att studiestöd till ungdomar som läser på gymnasienivå ska betraktas som en familjeförmån och således omfattas av förordningarna 1408/71 och 883/2004.

3.13.1Studiebidraget

När Utredningen om socialförsäkringen och EG föreslog vilka förmåner som skulle betraktas som familjeförmåner enligt förordning 1408/71, framhölls att klassificeringen av förmånerna skulle ses i ljuset av den fria rörligheten för personer som flyttar mellan medlemsstaterna, samt att det i ovissa fall finns en presumtion för att en förmån ryms inom tillämpningsområdet för 1408/71.

Utredningen fann att studiebidrag till personer under 20 år, sett mot bakgrund av reglerna om familjerättslig försörjnings- skyldighet, hade karaktär av familjeförmån. Utredningen konstaterade att eftersom studiebidrag ges under tid som den

92Se mål C-312/94 Hoever och Zachow, punkterna 23 och 25.

93Se mål C-85/99 Offermanns, punkten 41.

147

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

studerande omfattas av sina föräldrars underhållsskyldighet, liknar studiebidraget det förlängda barnbidraget på så sätt att det avser att täcka kostnader för ungdomar som genomgår grundutbildning efter det att de fyllt 16 år. Studiehjälpen bör därför, enligt utredningen, ses som en förmån inte bara för den studerande utan också för dennes familj. Det förhållandet att studiebidraget lämnas relativt högt upp i åldrarna kunde inte heller, enligt utredningen, anses utgöra hinder mot att förmånen hänförs till familje- förmånerna i förordningens mening, eftersom barnbidrag i flera EU-länder lämnas till ungdomar fram till 25 års ålder.

Frågan är om det är möjligt, på grund av den senaste utvecklingen såväl nationellt som unionsrättsligt, och då särskilt med beaktande av de förändringar av studiebidraget som föreslås i detta betänkande, att klassificera om studiebidraget till att inte vara en familjeförmån enligt förordning 883/2004. EU-domstolen har, som tidigare redogjorts för, ställt upp vissa förutsättningar för att en nationell förmån ska anses vara en familjeförmån som faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Trots att förordning 1408/71 numera är ersatt av förordning 883/2004 är EU-domstolens praxis på området fortfarande relevant, eftersom de bestämmelser som är föremål för tolkning i stort sett är oförändrade i sak.

Vad beträffar den första förutsättningen, att någon individuell skönsmässig behovsprövning inte ska ske vid beviljandet av förmånen, kan det konstateras att bestämmelserna om studiebidrag ger förmånstagaren en lagligt definierad rätt och att studiebidrag lämnas automatiskt till personer som uppfyller vissa objektiva villkor – studier vid vissa angivna läroanstalter och utbildningar -– utan att det sker någon individuell skönsmässig bedömning av deras personliga behov. Den första förutsättningen för att studie- bidraget ska anses vara en social trygghetsförmån är således uppfylld.

När det gäller den andra förutsättningen, att förmånen ska hänföra sig till ett av de sakområden som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning 1408/71, ska denna bedömning grundas på varje förmåns grundläggande kännetecken, i synnerhet dess syfte och villkoren för att den beviljas.

Vid införandet av studiehjälpssystemet 1964 angavs det i förarbetena att syftet med studiehjälpen framför allt var att utgöra ett stöd i strävandena att bereda alla ungdomar – oavsett social och ekonomisk bakgrund och oavsett bostadsort – möjlighet till

148

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

utbildning. Det betonades emellertid att studiehjälpen samtidigt var en del av samhällets stöd till familjerna, som skulle bidra till att utjämna kostnaderna för barnens uppfostran och utbildning.94 Studiehjälpens syfte var således dels att vara rekryterande till studier, dels att vara ett familjestöd.

Studiehjälpen föreslås emellertid i detta betänkande att moderniseras och syftet med stödet har i enlighet med reformen omformulerats till att enbart vara ett stöd för studier och inte längre ett stöd till barnfamiljer. Mål för stödet är bland annat att främja samhällets kompetensförsörjning och stimulera ungdomar att påbörja och fullfölja en gymnasial utbildning. Ett annat mål är att studiebidraget ska stödja ungdomars utveckling till självständiga och ansvarstagande medborgare genom att ge dem ansvar för en egen ekonomi.

Som ett led i denna modernisering och renodling av studie- hjälpen till att vara utbildningspolitisk till sin karaktär, föreslås att den delen av studiehjälpen som är villkorad av familjeekonomin, det extra tillägget, avvecklas från studiehjälpen och förs över till den familjeekonomiska politiken. Ett annat förslag för att stärka studiebidragets karaktär av studiestöd är att utbetala bidraget till den studerande själv, även om han eller hon är omyndig. Detta tydliggör att studiebidraget är en stimulans riktad till den studerande själv och inte en del av familjeekonomin. Likaså förslaget om att studiehjälpen, på samma sätt som studiemedlet, ska utbetalas för faktisk studietid och beräknas per vecka, samt de föreslagna reglerna om hur ogiltig frånvaro ska påverka studie- hjälpen, syftar till att stärka kopplingen mellan den studerande och studiebidraget.

Om förslagen i detta betänkande antas kommer studiebidragets syfte enbart vara utbildningspolitiskt och studiebidraget kommer att betraktas som ett stöd för studier. Att notera är dock att EU- domstolen vid ett flertal tillfällen slagit fast att hur förmånen betraktas i medlemsstaten inte har någon betydelse.

EU-domstolen har vid ett par tillfällen uttalat sig om det förhållandet att en förmån kan ha flera syften. I ett av de berörda fallen var ett av syftena med den nationella förmånen, stöd för hemvård av barn, att organisera hur barn skulle tas om hand under dagen. EU-domstolen menade emellertid att stödet också syftade till att täcka kostnader för vård och uppfostran, och således till att

94 SOU 1963:48 s. 72.

149

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

lindra denna utgiftsbörda. Det fanns således, enligt domstolen, ett nära samband mellan familjens utgifter och det aktuella stödet, vilket innebar att den nationella förmånen skulle anses vara en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h i förordning 1408/71.95 I ett annat fall konstaterade EU-domstolen att den nationella förmånen ”Family Credit” hade dubbla syften, för det första att uppmuntra lågavlönade arbetare att fortsätta arbeta, och för det andra, att täcka familjeutgifter. Detta framgick, enligt domstolen, av det faktum att förmånen endast betalades ut om sökandens familj bestod av ett eller flera barn, och att beloppet varierade med barnens ålder. Förmånen föll därför inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71.96

Enligt EU-domstolens praxis ska en förmån som har till syfte att täcka kostnader för vård och uppfostran, och således lindra denna utgiftsbörda, likställas med en familjeförmån.97

Frågan är därför om EU-domstolen, trots studiebidragets förändring, skulle anse att studiebidraget även syftar till att utgöra en del av samhällets stöd till familjerna och bidra till att utjämna kostnaderna för barnens uppfostran och utbildning. Det som kan tala för detta är det förhållandet att studiebidraget lämnas under tid som den studerande omfattas av sina föräldrars underhålls- skyldighet. I de flesta andra EES-länder lämnas barnbidrag högre upp i åldrarna än i Sverige, särskilt om ungdomarna studerar vid en yrkesutbildning eller en gymnasieutbildning. EU-domstolen har dessutom en familjeorienterad inställning98 och kan därför anse att studiebidraget även har funktionen att kompensera för en familjs utgifter och därmed är en familjeförmån i EU-rättslig mening.

Det som talar för att Sverige skulle kunna ha framgång med en omklassificering är att det föreslagna moderniserade studiebidraget är en stimulans för studier, som endast lämnas under faktisk studie- tid med villkoret att ogiltig frånvaro i någon större omfattning inte får ske, samt att bidraget utbetalas till den studerande själv. Sambandet mellan den studerandes prestation och studiebidraget har stärkts. Bidraget hänförs dessutom till det studiesociala regel- verket och administreras av en studiestödsmyndighet.

95Mål C-333/00 Maaheimo, punkten 26.

96Mål C-78/91 Hughes, punkterna 19 och 20.

97Förordning 883/2004 har en något annorlunda definition av beteckningen familjeförmån och uttrycket ”täcka en familjs utgifter” är ersatt med ”kompensera för en familjs utgifter”.

Vår bedömning är emellertid att denna förändring inte har någon större betydelse för tolkningen i vårt fall.

98Se bl.a. Holm s 310 f.

150

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

Min slutsats är att det, mot bakgrund av den renodling av studiebidraget till ett utbildningspolitiskt stöd på sätt som föreslås i betänkandet, kan finnas förutsättningar för att klassificera om studiebidraget till att enbart vara en social förmån som inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning 883/2004, men att rättsläget får betraktas som osäkert.

Min bedömning: Möjligheten att undanta studiebidraget från reglerna i förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen får anses öka om studiebidraget renodlas till ett utbildningspolitiskt stöd på sätt som föreslås i betänkandet.

3.13.2Det extra tillägget och gymnasiebidraget

Utredningen om socialförsäkringen och EG fann inför EES- inträdet att det extra tillägget var en sådan familjeförmån som skulle omfattas av förordning 1408/71.

På motsvarande sätt som för studiebidraget, är då frågan om det är möjligt att med hänsyn till den senaste utvecklingen såväl nationellt som unionsrättsligt, att klassificera om extra tillägget alternativt gymnasiebidraget till att inte vara en familjeförmån enligt förordning 883/2004.

Det extra tillägget infördes år 1984 och ersatte då en annan liknande stödform; det behovsprövade tillägget. För att en studerande skulle få rätt till behovsprövat tillägg skulle dels en inkomstprövning göras av den studerandes och dennes föräldrars inkomster, dels skulle ett ”synnerligen stort behov” av studiehjälp utöver studiebidrag och andra tillägg föreligga. Då systemet ansågs som svåröverskådligt och svåradministrerat, avskaffades behovs- prövningen och det behovsprövade tillägget ersattes med ett mer schabloniserat tillägg som benämndes extra tillägg.99

Det extra tillägget lämnas till studerande från inkomstsvaga hushåll. Storleken på tillägget är beroende av det ekonomiska underlag som beräknas för familjen. Det ekonomiska underlaget utgörs av den studerandes och dennes föräldrars dels beräknade inkomster, dels del av förmögenhet, och får uppgå till högst 124 999 kronor per år. Om det däremot föreligger synnerliga skäl får det ekonomiska underlaget beräknas utan hänsyn till

99 Prop. 1983/84: 127 s. 14 ff.

151

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

föräldrarnas inkomst och förmögenhet.100 Bestämmelser för hur det ekonomiska underlaget ska beräknas finns i CSN:s föreskrifter.101 Där föreskrivs att inkomsterna som ska beräknas ska hänföra sig till de två kalenderhalvår inom vilka läsåret eller kursen infaller. En studerande som ansöker om extra tillägg för läsåret 2011/12 ska således uppge familjens beräknade inkomster mellan den 1 juli 2011 och den 30 juni 2012. Detta innebär att den studerande och dennes föräldrar i många fall får uppskatta den inkomst de beräknar att få under det närmaste året.

Förmögenhet ska tas upp per den 31 december året före aktuellt läsår. Om det emellertid finns särskilda skäl får förmögenheten vid ansökningstillfället prövas i stället. Enligt allmänna råd till CSN:s föreskrifter kan det finnas skäl att bortse från viss förmögenhet om det framstår som uppenbart orimligt att förmögenheten skulle ingå i det ekonomiska underlaget. Detta kan, enligt de allmänna råden, exempelvis vara fallet om den studerandes föräldrars förmögenhet har bestått av bankmedel och dessa har använts till inköp av familjebostad. I studiestödsförordningen finns även regler beträffande vilka som ska anses vara föräldrar eller jämställas med föräldrar vid beräkning av det ekonomiska underlaget.102

För att extra tillägget ska anses vara en social trygghetsförmån enligt förordning 883/2004 krävs enligt praxis att det lämnas automatiskt till personer som uppfyller vissa objektiva kriterier som definieras i lag103. Det får således inte vara en skönsmässig bedömning i enskilda fall av personliga behov. Att förmånen beviljas eller nekas beroende på sökandes inkomster, tillgångar eller antal barn anses enligt EU-domstolen inte vara något hinder så länge kriterierna är objektiva och lagstadgade. Uppfylls kriterierna har den sökande rätt till förmånen utan att hänsyn kan tas till andra personliga omständigheter.

Frågan är då om extra tillägget lämnas automatiskt enligt vissa objektiva lagangivna kriterier, utan att det sker någon skönsmässig individuell behovsprövning. För att kunna ta ställning till om en studerande är berättigad till extra tillägget krävs enligt CSN i många fall en tämligen komplicerad och omfattande individuell prövning. Det tas vid bedömningen hänsyn till objektiva kriterier som är angivna i lag, förordning eller föreskrifter, såsom vilka

1002 kap. 9 och 10 §§ studiestödsförordningen.

1014 kap. 2–4 §§ CSNFS 2001:6.

1022 kap. 12 och 13 §§ studiestödsförordningen.

103Vi har i detta fall utgått från att förordning eller föreskrift jämställs med lag.

152

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

inkomstgränser som krävs för att extra tillägget ska beviljas, hur det ekonomiska underlaget ska beräknas och vems inkomster som ska tas med i beräkningen. Det finns emellertid, som redogjorts för ovan, undantag för hur det ekonomiska underlaget ska beräknas. Detta medför att vid prövningen av om något av undantagen är tillämpliga måste CSN i en del fall ta hänsyn till andra omständlig- heter än vad som är angivna i regelverket för att pröva om det föreligger ”synnerliga skäl” respektive ”särskilda skäl”. Dessa omständigheter är i högsta grad av personlig karaktär.

När det gäller prövningen av om det föreligger synnerliga skäl för att beräkna det ekonomiska underlaget utan hänsyn till föräldrarnas inkomst och förmögenhet, kan vägledning sökas i praxis från ÖKS. Exempelvis har ÖKS uttalat att det i samband med att flyktingar kommer till Sverige kan uppstå oklarheter vad avser frågan om vem som är barnets rättsliga vårdnadshavare. Sådana oklarheter har medfört att ÖKS i en del fall har ansett att det föreligger synnerliga skäl för att beräkna det ekonomiska underlaget utan hänsyn till den ena förälderns inkomst.104 En annan omständighet som enligt ÖKS kan utgöra synnerliga skäl att bortse från en förälders inkomst är att föräldern utövat våld mot den studerande eller någon annan familjemedlem.105

Dessutom måste, som redogjorts för ovan, den studerande och dennes föräldrar i många fall uppskatta en framtida inkomst, vilket innebär att CSN i dessa fall gör en prövning av om inkomsterna framstår som rimliga. I ett yttrande till ÖKS i ett mål som avsåg rätten till extra tillägg, har CSN anfört att det kan vara svårt för företagare att lämna uppgift om sina kommande nettointäkter, men att den beräknade inkomstuppgiften kan göras trolig genom inlämnande av olika handlingar.106 CSN får således i dessa fall göra en bedömning i det enskilda fallet av den inkomstuppgift som anges.

Det extra tillägget lämnas således i en del fall inte automatiskt till personer som uppfyller vissa objektiva kriterier angivna i lag, förordning eller föreskrift. I dessa fall krävs att det sker en individuell prövning där hänsyn tas till personliga omständigheter. Däremot görs inte någon skönsmässig prövning av den studerandes personliga behov vid de ovan nämnda individuella prövningarna.

104Se t.ex. ÖKS beslut från den 4 december 2006, Dnr: 2006-04237 samt beslut från den 11 mars 2009, Dnr: 2009-00376.

105Se t.ex. ÖKS beslut från den 2 november 2009, Dnr: 2009-03471 samt beslut från den 15 juni 2010, Dnr: 2010-02229.

106ÖKS beslut från den 13 oktober 2008, Dnr: 2008-02688.

153

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

Den prövning som görs av behovet av ett extra tillägg i studie- hjälpen sker helt utifrån inkomstgränser som är fastslagna i ett regelverk. Prövningen som sker vid rätten till det extra tillägget skiljer sig således från den som sker vid rätten till socialhjälp, t.ex. ekonomiskt bistånd, där en individuell skönsmässig behovs- prövning görs.107

Eftersom någon skönsmässig behovsprövning sålunda inte sker är EU-domstolens villkor för att en förmån ska anses vara en social trygghetsförmån, att det inte får vara en individuell och sköns- mässig behovsprövning, uppfyllt.

För att förordning 883/2004 ska vara tillämplig krävs emellertid även att det extra tillägget hänför sig till något av de sakområden som anges i förordningarna. Syftet med extra tillägget är att öka möjligheterna för ungdomar i inkomstsvaga hushåll att bedriva studier. Lagstiftaren framhöll vid införandet av det extra tillägget att det skulle vara ett kraftigt förstärkt stöd till de mest inkomst- svaga hushållen.108 Det extra tillägget har således dubbla syften, dels att rekrytera till studier, dels att täcka familjeutgifter. I enlighet med EU-domstolens praxis bör därmed även det extra tillägget hänföras till gruppen familjeförmåner i förordning 883/2004.

Detta innebär, särskilt då EU-domstolen har en familje- orienterad syn och därför i rättspraxis har tolkat begreppet familje- förmåner vidsträckt, att även det extra tillägget sannolikt skulle anses falla under förordning 883/2004 tillämpningsområde.

I kapitel 7 föreslås att det extra tillägget avskaffas inom studie- hjälpen och att det i stället inrättas ett nytt bidrag kallat gymnasie- bidrag inom den ekonomiska familjepolitiken. Om förslaget genomförs kommer med stor sannolikhet även gymnasiebidraget att klassificeras som en familjeförmån. Gymnasiebidraget kommer att ha samma syfte samt i huvudsak vara uppbyggt på samma sätt som extra tillägget. Bidraget kommer dock liksom de andra familjeförmånerna, falla under socialdepartementets ansvarsområde och administreras av Försäkringskassan, vilket än mer talar för att bidraget rimligtvis skulle klassificeras som en familjeförmån av EU- domstolen.

107Socialhjälp faller utanför förordningarnas tillämpningsområde, se artikel 3.5 i förordning 883/2004, vilket motsvarar artikel 4.4 i förordning 1408/71.

108Prop. 1983/84:127 s. 16 ff.

154

SOU 2013:52

Studiehjälpen och EU-rätten

Min bedömning: Det extra tillägget/gymnasiebidraget bör betraktas som en familjeförmån enligt förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

3.13.3En jämförelse med klassificeringen av det kommunala vårdnadsbidraget

Inför införandet av det kommunala vårdnadsbidraget år 2007, har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet bedömt frågan om hur vårdnadsbidraget ska betraktas EU-rättsligt.109 Arbetsgruppens bedömning blev att vårdnadsbidraget är att bedöma både som en familjeförmån i den mening som avses i förordning 1408/71 och som en social förmån i den mening som avses i förordning 1612/68. Att notera är dock att EU-domstolen redan i ett flertal fall hade prövat vårdnadsbidragsliknande förmåner riktade till barnfamiljer och funnit dem utgöra familjeförmåner.110 Arbetsgruppen konstaterar i sina överväganden följande.

Om vårdnadsbidraget endast skulle omfattas av förordning 1612/68 innebär det, i enlighet med den rättspraxis111 som framgår ovan, att bidraget ska betalas ut till den arbetstagare som stadigvarande arbetar i en kommun som utger vårdnadsbidrag, även om hans familj är bosatta och folkbokförda i ett annat medlemsland. Något annat skulle innebära en indirekt diskriminering. En sådan situation – och avsaknaden av samordningsregler i förordning 1612/68- skulle också medföra en risk att vårdnadsbidrag kunde utbetalas från två länder för samma barn. En annan konsekvens av att enbart betrakta vårdnads- bidraget som en social förmån enligt 1612/68, är att Sverige då i alla situationer skulle få betala hela vårdnadsbidraget eftersom det inte är möjligt att samordna förmåner enligt förordning 1612/68.112

Arbetsgruppen gör således sammanfattningsvis den bedömningen att vårdnadsbidrag därmed i enlighet med gemenskapsrätten ska kunna utges i situationer där familjer visserligen inte är folk- bokförda i en kommun, men där anknytningen till kommunen är tillräckligt stark, t.ex. genom att den ena vårdnadshavaren stadig- varande arbetar i kommunen.113

109Ds 2007:52 s. 113 ff.

110Se bland annat C-85/96 Martínez Sala.

111Målen C-213/05 Geven och C-212/05 Hartmann.

112Ds 2007:52 s. 122.

113Ds 2007:52 s. 12 och 123.

155

Studiehjälpen och EU-rätten

SOU 2013:52

3.13.4Vinsten av en omklassificering

För det fall att Sverige skulle undanta studiebidraget från förklaringen över vilka svenska förmåner som ska vara sådana familjeförmåner som avses i förordning 883/2004, skulle förmånen ändå kunna tas med till andra EES-länder eller Schweiz när det gäller migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar samt personer med permanent uppehållsrätt i Sverige. Detta eftersom förmånen betraktas som en social förmån enligt förordning 492/2011.

Om Sverige kan ha framgång med att undanta studiebidraget från reglerna i förordning 883/2004 är osäkert. Enligt CSN skulle det endast ske marginella förändringar vad gäller antalet utbetal- ningar av studiehjälp om studiebidraget och det extra tillägget inte längre betraktas som familjeförmåner. Den stora vinsten av en omklassificering torde snarare vara en förenkling av hand- läggningen hos myndigheter och regeringen. En administrativ vinst och en förenklad handläggning är däremot inte hållbara skäl för en omklassificering.

Dessutom skulle en omklassificering av studiebidraget och det extra tillägget innebära att det saknades regler för att förhindra att stöd utbetalas från två länder samtidigt. Förordning 492/2011 innehåller, till skillnad från förordning 883/2004, inte några samordningsregler.

156

4 Stöd för inackordering

4.1Inledning

Inackorderingstillägget syftar till att undanröja geografiska hinder för gymnasieutbildning samt att minska de merkostnader som uppstår för familjer där barnen måste inackorderas på skolorten för att genomgå sin utbildning. Inackorderingstillägget var till en början avsett att täcka hela den merkostnad som uppstår på grund av inackorderingen. Denna ambition har dock inte uppfyllts. CSN har i sina anslagsframställningar ofta föreslagit en kraftigare höjning av inackorderingstillägget än vad regeringen och riksdagen har accepterat. Beloppen för det statliga inackorderingstillägget har varit oförändrade sedan 1995. En studie som CSN genomförde 2003, visade att det endast var tre procent av dem som hade inackorderingsbidrag, som fick sina kostnader fullt täckta genom bidraget1.

Stödet är en efterföljare till de landsbygdsstipendier som infördes på 1940-talet, då det var fyra gånger så vanligt att ungdomar från tätorter fortsatte att studera efter den obligatoriska skolan jämfört med ungdomar från landsbygden. För inackord- erade elever bestod stödet av ett grundstipendium samt ett bidrag för hemresor. Inackorderingstillägget tillkom i den reform av den statliga studiehjälpen som infördes 1964. År 1985 slogs hemrese- ersättningen samman med grundbeloppet till ett differentierat inackorderingstillägg där beloppet varierar beroende på avståndet mellan föräldrahemmet och skolan.2

I slutet av 1960-talet fick 50 000 studerande inackorderings- tillägg. Antalet minskade till 30 000 vid mitten av 1970-talet, vilket främst berodde på den kraftiga utbyggnaden av gymnasieskolan,

1CSN:s yttrande över Studiehjälpsutredningens betänkande Ekonomiskt stöd vid ungdoms- studier (SOU 2003:28) s. 28.

2Centrala studiestödsnämnden, 1991.

157

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

som innebar att en större andel av de studerande kunde bo kvar i föräldrahemmet under skoltiden. 3

Fram till 1992 var det enbart CSN som administrerade inackorderingstillägget, men i samband med kommunaliseringen av gymnasieskolan delades ansvaret för inackorderingstillägget mellan staten och kommunerna. Departementschefen framhöll i propositionen Om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18 s. 77) att det var naturligt att kommunerna gavs ansvaret för sådana studie- ekonomiska konsekvenser som hänger nära ihop med kommunala beslut när det gäller t.ex. lokalisering av skolor, utbyggnad av kollektivtrafik etc. I och med att kommunerna gavs ett klart och tydligt ansvar för gymnasieelevernas resor och inackordering, vidgades också deras möjligheter att påverka de totala kostnaderna för skolan, enligt departementschefen.

Kommunen ansvarar numera för stöd till elever i en gymnasie- skola med offentlig huvudman. Staten, genom CSN, ansvarar för inackorderingstillägg till elever i skolor med enskilda huvudmän.

Av direktiven framgår att det delade ansvaret för stöd till inackordering mellan elevernas hemkommuner och staten bland annat innebär att de belopp som lämnas till elever i kommunala respektive fristående skolor skiljer sig åt. I direktiven framhålls att det är viktigt att villkoren blir lika för elever i kommunala respektive fristående skolor. Det framgår också av direktiven att enligt dagens regelverk har elever som studerar utomlands rätt till bidrag för dagliga resor från såväl CSN som hemkommunerna.

Frågan om ansvaret för inackorderingstillägget var föremål för 2003 års studiehjälpsutrednings granskning och bedömning. Denna utredning föreslog i betänkandet Ekonomiskt stöd vid ungdoms- studier (SOU 2003:28), att inackorderingstillägget skulle utmönstras ur studiehjälpen och att kommunerna skulle ha hela ansvaret för stöd till inackordering.

4.2Kommunalt inackorderingsstöd

Det kommunala stödet för inackordering regleras i 15 kap. 32 § skollagen (2010:800). Elevens hemkommun ska lämna ekonomiskt stöd till elever i en gymnasieskola med offentlig huvudman som behöver inackordering på grund av skolgången. Denna skyldighet gäller dock inte elever som har tagits emot i andra hand till ett

3 Centrala studiestödsnämnden, 2011b.

158

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

nationellt program, programinriktat individuellt val eller yrkes- introduktion anordnad för en grupp elever, elever på Rh-anpassad utbildning eller utlandssvenska elever som får studiehjälp i form av inackorderingstillägg enligt studiestödslagen. Det kommunala stödet för inackordering kan ges till elever som studerar på en kommunal eller landstingskommunal gymnasieskola, eller en gymnasial vuxenutbildning4.

Genom att inackorderingsstöd endast ges till elever som tas emot i första hand till en utbildning, blir reglerna om mottagande i första hand också av intresse. Av 16 kap. 43 § skollagen framgår att av sökande till ett nationellt program eller till en sådan nationell inriktning, särskild variant eller gymnasial lärlingsutbildning som börjar första läsåret ska huvudmannen i första hand ta emot de som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet för utbildningen. Enligt 16 kap. 44 § skollagen kan sökande som inte har rätt till förstahandsmottagning ändå tas emot i första hand i vissa fall, t.ex. om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till personliga förhållanden eller om utbildningen är riksrekryterande.

Stödet ska lämnas med lägst 1/30 av prisbasbeloppet5 för varje hel kalendermånad som eleven bor inackorderad. År 2013 mot- svarar det 1 483 kronor per månad. Det lägsta beloppet som får lämnas 2013 är således 1 480 kronor, eftersom beloppet får avrundas till närmast lägre hela tiotal kronor.

4.2.1Samverkansavtal

För att ha rätt till inackorderingsstöd från kommunen ska eleven vara mottagen till en gymnasieutbildning i första hand. Inom de flesta regioner finns samverkansavtal som reglerar att alla elever får söka fritt och blir mottagna till gymnasieskolor i första hand inom regionen. Det innebär att eleverna har rätt till inackorderingsstöd om de studerar på en skola inom samverkansområdet, under förutsättning att övriga villkor för stödet också är uppfyllda.

420 kap. 19 § skollagen.

5Prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken. År 2013 är prisbas- beloppet 44 500 kronor.

159

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

4.2.2Statistik över det kommunala stödet

Det kommunala inackorderingsstödet har tidigare inte undersökts och utvärderats. Utredningen har därför tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomfört en enkätundersökning avseende det kommunala inackorderingsstödet. Enkäten gick ut till samtliga kommuner under hösten 2012 och resultatet har samman- ställts av SKL under december 2012 och januari 2013. Av de 290 kommunerna lämnade 234 kommuner ett fullständigt svar. 22 kommuner avgav ett ofullständigt svar, det vill säga de svarade inte på enkätens samtliga frågor. Svarsfrekvensen uppgick således till 81+8 procent.

Av undersökningen kan bland annat följande utläsas. Under 2011 fick ca 13 500 elever inackorderingsstöd från de kommuner som deltagit i undersökningen gällande denna fråga (83 procent). För de kommuner som inte angav antalet elever i enkätunder- sökningen har antalsuppgiften uppskattats genom s.k. imputering, en statistisk metod för att ersätta saknade värden. Antalet elever som fick kommunalt inackorderingsstöd under 2011 beräknas på detta sätt till ungefär 17 000.

En mindre andel av kommunerna (14 procent) kunde inte lämna könsuppdelad statistik, men resultatet för majoriteten av kommunerna var att stödtagarna bestod av marginellt fler kvinnor än män (52 procent respektive 48 procent).

Det är 39 procent av kommunerna som endast lämnade det i skollagen fastställda minimibeloppet (1 460 kronor6). Knappt 10 000 av eleverna fick ett månadsbelopp mellan 1 400 kronor och 1 499 kronor (70 procent), medan 72 elever fick ett månadsbelopp som översteg 2 500 kronor (0,5 procent). Ett vägt medelvärde av det utbetalade inackorderingsstödet är 1575 kronor per månad.

Trots att kommunerna inte har skyldighet att lämna inackord- eringsstöd till elever som tagits emot i andra hand så gör en tredje del av kommunerna detta. Några kommuner har i enkäten kommenterat att inackorderingstillägg lämnas till elever på de nationellt godkända idrottsutbildningarna, även om de är mottagna i andra hand.

Ungefär tre fjärdedelar av kommunerna beviljar inackorderings- stöd om det föreligger särskilda skäl, även om grundkraven inte är uppfyllda. Många kommuner har angett att omständigheter som kan utgöra särskilda skäl är sociala skäl samt dåliga allmänna

6 Beräknat med 2012 års prisbasbelopp.

160

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

kommunikationer. Flera kommuner tillämpar även undantaget om särskilda skäl för elever på idrottsutbildningarna och ett par kommuner för elever på naturbruksprogrammen. Ett annat exempel på när undantagsregeln används är för elever med funktionsnedsättning.

Tyvärr har frågan i enkäten om att ange den totala summa som kommunen betalat ut i inackorderingsstöd med stor sannolikhet besvarats felaktigt av många kommuner och svaret kan därför inte användas. En beräkning av hur mycket inackorderingsstöd som kommunerna tillsammans har betalat ut under 2011 är ca 155 miljoner kronor, se avsnitt 12.1.2. Beräkningen bygger på antagandet att kommunerna har nyttjandegraden7 65 procent. Det inackorderingstillägg som CSN svarar för har en nyttjandegrad om 60 procent. Eftersom det kommunala bidraget inte dras in vid skolk bör nyttjandegraden vara något högre i kommunerna.

4.3Statligt inackorderingstillägg

Elever i skolor med enskild huvudman har under vissa förutsätt- ningar rätt till det statliga inackorderingstillägget enligt 2 kap. 2 § studiestödslagen och 2 kap. 2 § studiestödsförordningen. Utlands- svenska studerande har rätt till inackorderingstillägg enligt 2 kap. 2 § studiestödsförordningen även om de studerar vid en gymnasie- skola som har offentlig huvudman.

Rätten till det statliga stödet grundas inte, såsom rätten till det kommunala stödet, på antagande i förstahand till gymnasieskolan. Vem som har rätt till det statliga inackorderingstillägget framgår av 1 kap. 3–5 §§ i CSN:s föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:6) om studiehjälp. Av 3 § framgår att den studerande ska vara inackorderad samt de ytterligare villkor som krävs för att få inackorderingstillägg. Grundkraven är dels att restiden mellan föräldrahemmet och den valda skolan är minst två timmar per dag under minst fyra dagar per tvåveckorsperiod, dels att den studerande inte kan bo kvar i föräldrahemmet och gå en motsvarande utbildning utan att få en så lång restid som den nämnda. Begreppet ”motsvarande utbildning” definieras i 2 §. Med begreppet avses program och nationell inriktning i gymnasieskolan. Hänsyn tas inte till skillnader inom ramen för programfördjupning

7 Skillnad mellan teoretiskt maximalt nyttjande av stödet och faktiskt nyttjande av stödet. Differensen beror på studieavbrott och kortare utnyttjandetid än nio månader.

161

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

eller individuellt val. Hänsyn tas inte heller till om utbildningen är godkänd som särskild variant eller nationellt godkänd idrotts- utbildning. Bestämmelserna i 4 och 5 §§ reglerar olika undantag till 3 §.

Storleken på inackorderingstillägget bestäms utifrån hur lång färdväg, enkel väg, det är mellan föräldrarnas bostad och skolan enligt följande avstånds- och beloppsklasser i 6 §.

Beloppen för inackorderingstillägget är inte, såsom det kommunala inackorderingsstödet, knutna till prisbasbeloppet. Beloppen har varit oförändrade sedan 1995, då det lägsta beloppet var detsamma för det statliga och det kommunala stödet. År 2012 lämnades kommunalt stöd med lägst 1 460 kronor per månad, medan statligt stöd utgick med lägst 1 190 kronor per månad. Detta innebär inte nödvändigtvis att det kommunala stödet är mer förmånligt än det statliga, eftersom skollagen enbart anger en miniminivå för det kommunala stödet.

Till skillnad från studiebidraget lämnas inackorderingstillägg under faktisk studietid, det vill säga nio månader per år.

CSN har tidigare lämnat inackorderingstillägg till elever på de specialutformade programmen. När den nya gymnasieskolan inrättades hösten 2011 togs de specialutformade programmen bort och ersattes av utbildningar på nationella program eller av särskilda varianter, se vidare avsnitt 4.4.1. En elev som antas till en fristående gymnasieskola som anordnar en särskild variant får inte tillgång till det statliga inackorderingstillägget om programmet (och, i före- kommande fall, inriktningen) som den särskilda varianten ingår i, finns på elevens hemort.

162

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

CSN har uttryckt att myndighetens strävan är att föreskrifterna om vem som har rätt till inackorderingstillägg bör överensstämma med reglerna om antagning i första hand i gymnasieskola med offentlig huvudman och möjligheterna att få kommunalt stöd till inackordering8.

4.3.1Statistik över det statliga stödet

För att få rätt till inackorderingstillägg ska studierna ske vid en fristående gymnasieskola, en riksinternatskola, en gymnasial utbildning på en folkhögskola eller en kompletterande utbildning på gymnasienivå. Statligt inackorderingstillägg kan även lämnas till studerande vid vissa andra utbildningar som regeringen bestämmer. Under 2011 fick ca 11 000 och 2012 fick ca 10 000 studerande statligt inackorderingstillägg, vilket är en minskning med sju respektive nio procent jämfört med 2010 och 2011. Detta innebär att en trend av en långvarig ökning av studerande med inackorderingstillägg bryts. Orsaken till trendbrottet är den gymnasiereform som trädde i kraft den 1 juli 2011 och som bland annat innebär att de specialutformade programmen som tidigare berättigade till inackorderingstillägg har försvunnit. Denna ned- gång av antal studerande som får inackorderingstillägg från CSN förväntas fortsätta när gymnasiereformen slår igenom fullt ut läsåret 2013/2014.9 CSN:s bedömning i en rapport från april 2011 är att antalet studerande på fristående gymnasieskolor som beviljas inackorderingstillägg de kommande tre åren kommer att minska med minst hälften, det vill säga med minst 1 500 personer per läsår, vilket motsvarar minskade utbetalningar med cirka 14 miljoner kronor per år.10

Den avståndsklass som flest stödtagare hänfördes till 2011 var 45–84 kilometer (23 procent), följt av avståndsklasserna 225–599 kilometer (21 procent) och 85-124 kilometer (15 procent). Nyttjandegraden för inackorderingstillägget var ungefär 60 procent under 2011. Denna skillnad mellan teoretiskt maximalt nyttjande och faktiskt nyttjande beror på studieavbrott, skolk och kortare studietid än nio månader. CSN betalade under 2011 ut drygt 104 miljoner kronor i inackorderingstillägg. Av stödtagarna är sex av

8Se bl.a. Konsekvensutredning med anledning av ändrade föreskrifter om studiehjälp, 2011-02-16, CSN.

9Studiestödsstatistik, dnr 2012-522-2510, CSN, s. 9 f.

10Centrala studiestödsnämnden, 2011 b.

163

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

tio kvinnor. Ett vägt medelvärde av det utbetalade inackorderings- tillägget är 1 584 kronor per månad.

4.4Den nya gymnasieskolans inverkan på inackorderingsstöd

4.4.1Särskilda varianter

Gymnasiereformen 2011 innebar en kraftig förändring av utformningen av gymnasieutbildningen. I dag finns det 18 nationella program med sammanlagt 60 nationella inriktningar som kan ge rätt till inackorderingsstöd. Specialutformade program före- kommer inte i den nya gymnasieskolan. I stället finns det en möjlighet för skolorna att profilera sig genom att ansöka till Statens skolverk om godkännande av en s.k. särskild variant. En särskild variant är en utbildning inom ett nationellt program där hela eller delar av det sammantagna utrymmet för en nationell inriktning och för programfördjupning på ett nationellt program avviker från vad som annars gäller. En särskild variant utgör inte grund för vare sig kommunalt eller statligt inackorderingsstöd.

4.4.2Riksrekryterande utbildningar

En del av yrkesutbildningarna har godkänts av Skolverket som riksrekryterande utbildningar, vilket innebär att eleverna har rätt till inackorderingsstöd. Regeringens bedömning under fram- tagandet av den nya gymnasieskolan var emellertid att den nya programstrukturen med fler nationella program och nationella inriktningar sannolikt skulle minska behovet av riksrekryterande utbildningar, särskilt eftersom programmens utformning bättre skulle följa och motsvara de krav som ställs för att bland annat förbereda ungdomar för ett framtida yrkesliv. Dock finns det enligt regeringen även fortsättningsvis ett behov av att kunna inrätta riksrekryterande utbildningar inom ramen för den nationella programstrukturen. Regeringen bedömde att det därför bör finnas riksrekryterande utbildningar främst i form av utbildningar motiverade av behov på arbetsmarknaden, spetsutbildningar inom idrottsområdet och inom det estetiska området samt inom matematik, naturvetenskap, samhällsvetenskap och humaniora.

164

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

Riksrekrytering, på grund av att det finns ett tydligt och väl dokumenterat arbetsmarknadsbehov samt ett nationellt intresse, bör enligt regeringen främst aktualiseras för ett mindre antal yrkesutbildningar, som små hantverksyrken med litet elevunderlag, t.ex. glasblåsning.11

Elever som behöver inackordering till följd av skolgång vid en riksrekryterande skola har rätt till kommunalt inackorderingsstöd. Fristående gymnasieskolor är alltid riksrekryterande eftersom de har hela landet som upptagningsområde. Statligt inackorderings- tillägg ges emellertid endast när Skolverket beslutat att utbild- ningen ska vara en ”så kallad riksrekryterande utbildning”. Ett sådant beslut fattats enligt 16 kap. 13 § skollagen efter en prövning som motsvarar prövningen av riksrekryterande utbildningar. Närmare bestämmelser finns i 5 kap. gymnasieförordningen (2010:2039).

4.4.3Idrottsutbildningar

Utöver riksrekryterande idrottsutbildningar, så kallade riksidrotts- gymnasier, finns det även nationellt godkända idrottsutbildningar. Sådana idrottsutbildningar kan anordna ämnet specialidrott inom programfördjupningen och det individuella valet. Specialidrott får även läsas som utökat program. Även om dessa utbildningar ska ha en tydlig elitidrottskaraktär och således inte bara är ett nationellt program med mer idrott än vanligt, är det inte utbildningar som i fråga om struktur, innehåll och examensmål avviker från vad som annars gäller för nationella program. Statligt inackorderingsstöd lämnas således inte för en nationellt godkänd idrottsutbildning. De flesta kommunerna lämnar inte heller inackorderingsstöd för studier vid de nationellt godkända idrottsutbildningarna. Detta har föranlett att en del elever, som har valt att söka till utbildningar som har en särskild idrottsinriktning som inte finns på hemorten, har nekats inackorderingsstöd, eftersom de har mottagits i andra hand respektive att en motsvarande utbildning finns i närheten av föräldrahemmet. Den nya möjligheten att överklaga beslut angående kommunalt inackorderingsbidrag har inneburit att förvaltningsrätten har prövat en del sådana fall om idrotts- utbildningar. Förvaltningsrätten har dock avslagit överklagandena i samtliga av de fall som utredningen tagit del av, med motiveringen

11 Prop. 2008/09:199 s. 92 ff.

165

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

att kommunerna inte har någon skyldighet att lämna inackord- eringsbidrag till elever som är mottagna i andra hand12.

4.4.4Naturbruks- och hantverksprogrammen

Flera nationella program, exempelvis hantverksprogrammet, natur- bruksprogrammet, omvårdnadsprogrammet och teknik- programmet, saknade före gymnasiereformen nationella inrikt- ningar. Valbara kurser kunde ge utbildningen en särskild profil mot olika yrken. Inom naturbruksprogrammet kunde det exempelvis vara jordbruk, trädgårdsskötsel, skogsbruk, hästskötsel, vård av smådjur etc. och på hantverksprogrammet kunde det exempelvis vara florist, guld och silversmed, låssmed, hovslagare, skomakare, skräddare etc. Sådana lokala inriktningar berättigade inte till inackorderingstillägg. Om utbildningen på ett program som saknade nationella inriktningar ledde mot ett helt annat yrke jämfört med utbildningen på hemorten, kunde däremot inackorderings- tillägg lämnas enligt CSN:s dåvarande föreskrifter. Denna bestämmelse har nu tagits bort ur föreskrifterna då samtliga program, utom vård- och omsorgsprogrammet13, i gymnasie- reformen har fått nationella inriktningar. Exempelvis har hantverksprogrammet inriktningarna finsnickeri, florist, frisör textil design samt övriga hantverk och naturbruksprogrammet har inriktningarna djur, lantbruk, skog och trädgård. Ett eventuellt behov av att göra undantag i enskilda fall bör enligt CSN kunna rymmas inom möjligheten att ge inackorderingstillägg på grund av särskilda skäl enligt 1 kap 4 § 4 CSNFS 2001:6.14

Reformen har lett till att elever fått avslag på sin ansökan om inackorderingsstöd av skälet att ett naturbruksprogram med samma inriktning finns på hemorten. Om en elev t.ex. vill gå en utbildning med inriktning mot smådjur, som inte finns på hemorten, kan CSN eller kommunen avslå ansökan om det finns en utbildning med inriktning mot häst på hemorten. Båda utbildningarna inryms nämligen under naturbruksprogrammets inriktning djur. Före reformen har ÖKS funnit att en studerande hade rätt till

12 Se bland annat Förvaltningsrättens i Stockholm domar i mål nr 18697-11 från den 5 december 2011 samt mål nr 20846-11 och mål nr 20564-11 från den 19 januari 2012.

13Regeringen har dock uppdragit åt Skolverket att föreslå nationella inriktningar även för vård-och omsorgsprogrammet. Uppdraget ska redovisas senast den 15 oktober 2013. Se beslut 2013-02-28, dnr U2013/1377/GV.

14Konsekvensutredning med anledning av ändrade föreskrifter, CSN, 2011-02-16 s. 5.

166

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

inackorderingstillägg för studier på ett naturbruksprogram med inriktning mot smådjur, trots att ett naturbruksprogram med inriktning mot häst fanns på hemorten. Skälet var att det inte fanns någon utbildning på hemorten som kunde sägas motsvara den sökta djurvårdsutbildningen.15

ÖKS har efter reformen prövat ett stort antal fall när det gäller naturbruksprogrammets inriktningar och ställt sig bakom principen att det finns en motsvarande utbildning på hemorten när samma program och nationella inriktning finns att tillgå. Detta har enligt ÖKS gällt även i sådana situationer när den valda utbildningen har fått en särpräglad utformning och utåt uppfattas vara en helt annan utbildning än den mer traditionellt utformade utbildningen på hemorten. Däremot har ÖKS funnit särskilda skäl att bortse från en utbildning på hemorten, när det är denna, inte den valda utbildningen som getts en särpräglad utformning.16

4.5En jämförelse mellan det kommunala och det statliga stödet för inackordering

I förarbetena till den nya skollagen anges att kommunala och fristående skolor i så stor utsträckning som möjligt ska ha en gemensam reglering.17 Regeringens strävan att skapa likvärdiga villkor oavsett vem som är huvudman för skolan medför, att det är angeläget att de olika stöden för inackordering är utformade på likartade sätt. Som regelverken för de olika stöden för inac- kordering ser ut i dag, finns det emellertid stora skillnader mellan dem.

En skillnad är storleken på beloppen som lämnas till de inac- korderade studenterna. Det kommunala stödet för inackordering är knutet till prisbasbeloppet, medan det statliga inackorderings- tillägget inte är indexerat. Det statliga stödet beräknas efter färd- vägsavståndet mellan föräldrahemmet och skolan. Ersättningens nivå varierar i nio olika avstånds- och beloppsklasser, från 1 190 kronor till 2 350 kronor. Skollagen anger däremot endast en miniminivå för det kommunala inackorderingsstödet. Cirka 40 procent av kommunerna utger endast stöd med minimibeloppet,

15ÖKS:s beslut från den 7 september 2006, dnr:2006-02988.

16Se bland annat ÖKS:s beslut från den 12 mars 2012, dnr:2011-06108 och beslut från den 12 december 2011, dnr:2011-04917.

17Prop. 2009/10: 165 s. 203.

167

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

medan cirka 60 procent utger även ett eller flera tilläggsbelopp till de elever som har en lång resa från föräldrahemmet till skolan. De genomsnittliga, utbetalade beloppen i de båda systemen är dock anmärkningsvärt lika, 1 575 respektive 1 584 kronor per månad.

En annan skillnad är under vilka förutsättningar stöd för inackordering lämnas till eleverna. Enligt CSN:s föreskrifter utges som huvudregel inackorderingstillägg endast om restiden mellan föräldrahemmet och skolan är minst två timmar per dag samt den studerande inte kan gå en motsvarande utbildning inom två timmars restid från föräldrahemmet. Skollagens bestämmelser om stöd till inackordering uppställer däremot inte något restidskrav, utan enbart kravet att eleven har blivit mottagen i första hand. Utredningens och SKL:s undersökning av det kommunala inackorderingsstödet visar emellertid att ca tre fjärdedelar av kommunerna har ett krav på minsta restid mellan föräldrahem och skola. Det vanligaste restidskravet är två timmar per dag (35 procent), men även tre timmar är ett vanligt krav (29 procent). Andra restidskrav varierar från en timme till fyra timmar per dag. En del kommuner tillämpar i stället ett krav på att eleven ska vara borta från föräldrahemmet mer än tio eller elva timmar per dag.

Undersökningen visar vidare att ca tre fjärdedelar av kommunerna har ett krav på ett minsta avstånd mellan föräldrahem och skola. Det vanligaste avståndskravet är 40 kilometer (32 procent), men kraven varierar från 6 kilometer till 100 kilometer. Av undersökningen kan utläsas att ungefär hälften av kommunerna har såväl ett avståndskrav som ett restidskrav.

De uttalanden som gjordes inför att kommunerna fick det huvudsakliga ansvaret för inackorderingsstödet, att rätten till inackorderingsstöd främst borde bedömas med hänsyn till restid och att en utgångspunkt borde vara ett krav om två timmar, följs således inte av många kommuner 18.

En tredje skillnad är att de flesta kommuner har ingått samverkansavtal med andra närliggande kommuner. Sådana samverkansavtal kan i många fall innebära att bestämmelserna om inackorderingsstöd är mer generösa för elever på gymnasieskolor med offentlig huvudman än för elever på gymnasieskolor med enskild huvudman.

En tredjedel av kommunerna lämnar inackorderingsstöd till elever som tagits emot på en utbildning i andra hand, vilket även

18 Centrala studiestödsnämnden, 1991, s. 14; Prop. 1991/92:100, bil. 9, s. 198.

168

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

det får till följd att det kommunala inackorderingsstödet lämnas i större utsträckning än det statliga stödet.

Slutligen framgår av ovan nämnda undersökning att många kommuner lämnar inackorderingsstöd enligt undantaget om särskilda skäl i 16 kap. 44 § skollagen, om eleven kan visa att det föreligger sociala skäl för att få gå i en viss gymnasieskola, såsom svåra hemförhållanden, familjeproblem, psykiska besvär etc. Av ÖKS:s praxis19 framgår att behov av inackordering av skäl som hänför sig till den studerandes hemförhållanden och andra personliga förhållanden bör vara socialtjänstens ansvarsområde. Sociala skäl anses således inte vara ett sådant särskilt skäl som avses i 1 kap. 4 § CSNSFS 2001:6.

Det finns alltså stora skillnader mellan kommunerna såväl när det gäller förutsättningar för att få inackorderingsstöd som storleken på detta. Skollagens bestämmelser om det kommunala inackorderingsstödet är inte så detaljreglerade som CSN:s föreskrifter angående inackorderingstillägget. Anledningen till detta är att regeringen ansåg att varje enskild kommun i princip skulle få frihet att välja den väg som bäst ledde mot målet att främja tillgängligheten till utbildning för kommunens ungdomar 20.

4.6Överväganden och förslag

4.6.1Inackorderingsstödets syfte

När nuvarande regelverk utformades var syftet uppenbarligen att i allt väsentligt kompensera för de merkostnader som inackordering på studieorten medför. Det kommunala stödet knöts till prisbas- beloppet, medan det statliga stödet förutsattes justeras genom återkommande beslut. Någon uppräkning av det statliga stödet har dock inte skett sedan 1995. Inte heller det kommunala stödet, som det tillämpas, torde i dag ge täckning för de faktiska mer- kostnaderna för inackordering.

Sedan mitten av 1980-talet har gymnasieskolan genomgått omfattande förändringar. Av särskild betydelse i detta sammanhang är den omfattande geografiska spridningen av gymnasial utbildning till mindre och små kommuner, som inleddes redan före kommunaliseringen år 1992, liksom tillkomsten av fristående

19Se bl.a. ÖKS:s beslut från den 12 november 2007, dnr:2007-04370.

20Prop. 1991/92:100, bil.9 s. 47.

169

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

gymnasieskolor i stort antal. De stora skillnaderna i tillgång till gymnasial utbildning mellan olika kommuner har - om inte upphävts - i vart fall begränsats. Däremot finns fortfarande påtagliga skillnader mellan kommuner när det gäller möjligheterna att tillgodose elevernas val av inriktning. Elevunderlaget är i många fall för litet för att ett differentierat utbud av teoretiska program och yrkesprogram ska kunna erbjudas.

Motiven för att helt kompensera för de merkostnader som följer med studier på annan ort än hemorten kan därmed anses ha försvagats jämfört med den tid då gymnasial utbildning endast erbjöds i större och medelstora städer. Däremot finns det fortfarande skäl för att det allmänna stödjer de elever som har ett verkligt behov av inackordering. Undersökningen som utredningen genomfört tillsammans med CSN visar att inackorderingstillägget har en stor eller en ganska stor betydelse för såväl den studerandes ekonomi som för hans eller hennes familjs ekonomi21. Det ligger också i det allmännas intresse att underlätta rekryteringen av elever till de specifika, oftast yrkesinriktade utbildningar som anordnas på endast en eller ett fåtal orter i landet. Mot denna bakgrund är det rimligt att studiehjälpen även fortsättningsvis innefattar ett inackorderingsstöd.

Utgångspunkten för regleringen av inackorderingsstödet är att det lämnas endast när eleven har behov av inackordering. Det allmännas stöd bör stå i proportion till den faktiska merkostnaden, men ses som en stimulans eller subvention och inte syfta till full kostnadstäckning. Syftet med inackorderingsstödet bör därför vara att minska merkostnaderna för de inackorderade eleverna.

Mitt förslag: Det ska finnas ett ekonomiskt stöd till elever som behöver vara inackorderade under gymnasiestudierna.

4.6.2Kommunalt eller statligt ansvar?

Enligt 1 kap. 8 § skollagen ska alla ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet, oberoende av geografisk hemvist. Det är emellertid tydligt att dagens system, där ansvaret för inackorderingsstöd är delat mellan kommunerna och staten, medför att de gymnasie-

21 76 procent ansåg att inackorderingstillägget hade en stor eller ganska stor betydelse för såväl familjens ekonomi som den egna ekonomin.

170

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

studerande inte behandlas likvärdigt i fråga om rätt till inackorderingsstöd. De olika förutsättningarna för att få stöd till inackordering medför att det inte heller är förutsebart för den enskilde om han eller hon har rätt till sådant stöd. För att få till stånd en likabehandling mellan elever i kommunala respektive fristående skolor bör därför antingen kommunerna eller CSN ha ansvaret för stöd till inackordering i sin helhet. För det fallet att kommunerna ska vara ansvariga för stödet bör det övervägas om även storleken på stödet samt förutsättningarna för att få stödet, ytterligare bör regleras i lag eller annan författning, så att reglerna om inackorderingsstöd blir mer enhetliga i kommunerna.

I olika delar av landet finns det olika förutsättningar för att nå målet om en så långt som möjligt lika tillgång till utbildning oberoende av geografisk hemvist. Det framhölls inför införandet av det kommunala ansvaret för inackorderingsstöd 1992, att om kommunerna fick ökat ansvar för inackorderingsstöd fanns det möjligheter att anpassa stödet till de skiftande behoven inom de olika kommunerna jämfört med om en enda aktör skulle ansvara för stödet. Varje kommun kunde då själv välja om kommunen skulle betala för att låta kommunens elever studera i en annan kommun eller om kommunen själv skulle anordna den aktuella utbildningen. I dag finns inte längre samma valmöjlighet för kommunerna, särskilt inte för de minsta.

Från mitten av 1980-talet expanderade gymnasieskolan kraftigt och i många mindre kommuner som tidigare hade saknat gymnasial utbildning etablerades sådan. Gymnasieskolan befinner sig emellertid inte längre i en expansionsfas. Många kommuner söker i stället tillgodose behovet av gymnasial utbildning genom sam- verkansavtal med närliggande kommuner eller i en region.

När kommunerna tog över ansvaret för en del av inackord- eringsstödet fanns det få fristående gymnasieskolor. Under senare delen av 1990-talet samt 2000-talet ökade antalet fristående gymnasieskolor kraftigt. Den senaste tidens utveckling med fallande elevantal på grund av att ungdomskullarna har minskat samt en ökning av fristående gymnasieskolor, har lett till att elevantalet i de kommunala skolorna har sjunkit. Det utrymme för lokala bedömningar och prioriteringar som utgjorde grunden för 1992 års ställningstagande har därmed begränsats.

De förhoppningar som fanns i anslutning till det decentr- aliserade ansvaret, att kommunerna inte enbart skulle utbetala ett schabloniserat ekonomiskt stöd till de elever som behövde

171

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

inackorderas, utan skulle anpassa stödet till de skiftande behoven, har inte infriats.

Det starkaste skälet i dag för ett kommunalt ansvar för inackorderingsstödet är att kommunerna även ansvarar för kostnaderna för elevernas resor mellan bostaden och skolan, och att dessa bidrag påverkar varandra. Om kommunerna kan påverka att kommunikationerna förbättras för att möjliggöra för ungdomar att resa dagligen mellan bostaden och skolan, behöver inte eleverna inackorderas på skolorten. Detta skäl har emellertid inte längre samma tyngd eftersom kommunernas möjlighet att påverka kollektivtrafiken har begränsats då ansvaret för regional kollektiv- trafik numera är gemensamt för landstinget och kommunerna i respektive län.

De övriga skäl för ett kommunalt ansvar som anfördes år 1992 synes ha förlorat relevans.

Avgörande för bedömningen om ansvaret för inackorderings- stödet ska vara kommunalt eller statligt, är dock att stödet ska vara enhetligt och likvärdigt, oavsett elevens geografiska hemvist och oavsett om eleven väljer en skola som drivs i offentlig eller enskild regi. Ett statligt ansvar för inackorderingsstödet skulle bäst medverka till en sådan enhetlighet och likvärdighet. Ett regelverk och en beslutande myndighet skapar förutsättningar för att rätten till inackorderingsstöd och storleken på bidraget blir desamma för alla elever. Det skulle även bli mer förutsebart för den enskilde om han eller hon har rätt till stöd.

I dag finns det stora skillnader mellan de olika kommunerna beträffande förutsättningarna för att få kommunalt inackorderings- stöd samt storleken på bidraget. Det är därför svårt att uppfylla önskan om att gymnasieelever bör behandlas enhetligt och likvärdigt i fråga om rätt till inackorderingsstöd, för det fall att kommunerna ska ha hela ansvaret för inackorderingsstödet.

En ytterligare fördel med ett enhetligt huvudmannaskap är att tillämpningen av regelverket skulle överprövas av en enda över- instans, ÖKS, vilket främjar en enhetlig praxis.

Att enbart en aktör handlägger stödet underlättar också administrationen och kräver inte lika stor utbildningsinsats, jämfört med alternativet att utbilda tjänstemän i 290 kommuner.

Av nämnda skäl bör staten, genom CSN, ha det samlade ansvaret för inackorderingsstöd inom ramen för studiehjälpen.

Förslaget kan utformas så att det blir kostnadsneutralt för staten. Vid reformen 1992 tillfördes kommunsektorn knappt 250

172

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

miljoner kronor som ersättning för de förväntade kostnaderna.22 Om förslaget om ett samlat statligt stöd förverkligas bör statens bidrag till kommunerna minskas i motsvarande grad.

Mitt förslag: Staten ska genom CSN ha det samlade ansvaret för inackorderingsstöd inom ramen för studiehjälpen. Stödet ska benämnas inackorderingsstöd.

4.6.3Reglering av det nya inackorderingsstödet

Det statliga inackorderingstillägget regleras i dag i studiestöds- lagen, i studiestödsförordningen och i CSN:s föreskrifter. Det kommunala inackorderingsstödet regleras i skollagen. Flera skäl talar mot att reglera det nya inackorderingsstödet i skollagen. Inackorderingsstödet är en del av studiehjälpen som ska hanteras av CSN och det bör därför regleras i studiestödsförfattningarna. Det är vidare en för detaljerad reglering för att enbart finnas i lag. En reglering av det nya inackorderingsstödet i studiestödsförfatt- ningarna är därför det mest ändamålsenliga alternativet.

Enligt 2 kap. 2 § tredje stycket och 8 § studiestödsförordningen får CSN meddela närmare föreskrifter om vem som kan få inackorderingstillägg samt om inackorderingstilläggets storlek. Denna reglering finns i dag i 1 kap. 3–6 §§ CSNFS 2001:6.

CSN har i nuvarande reglering långtgående befogenheter när det gäller utformningen av inackorderingstillägget. Det är rimligt att de bestämmelser om inackorderingsstöd som är kostnadsdrivande, såsom vem som ska ha rätt till inackorderingsstöd samt storleken för stödet, inte ska avgöras av CSN. Eftersom det rör sig om bestämmelser som är relativt detaljerade bör de anges i studiestöds- förordningen.

Av 2 kap 2 § studiestödslagen och 2 kap. 2 § studiestöds- förordningen framgår att inackorderingstillägg lämnas till elever i skolor med enskild huvudman som har ett behov av inackordering. Dessa bestämmelser bör ändras så att de även omfattar studerande på skolor med offentlig huvudman.

22 I bilaga 9 till budgetpropositionen för 1992 (prop. 1991/92:100 s 48) framgår att 249,1 miljoner kronor föreslås föras över till vad som då kallades sektorsbidraget.

173

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

Mitt förslag: Inackorderingsstödet ska regleras i studiestöds- författningarna.

Bestämmelser om vem som har rätt till inackorderingsstöd samt storleken på stödet ska fastställas av regeringen.

4.6.4Inackorderingsstödets storlek

Det statliga inackorderingstillägget har inte höjts sedan 1995, medan minimibeloppet för det kommunala inackorderingsstödet har knutits till prisbasbeloppet och därmed - i princip - har följt den faktiska kostnadsutvecklingen. Det förhållandet att ca 40 procent av kommunerna inte har fler beloppsnivåer än minimi- beloppet, innebär dock att den genomsnittliga summa som CSN och kommunerna lämnar i inackorderingsstöd är ungefär densamma; knappt 1 600 kronor. Det är därför rimligt att höja inackorderingsstödets storlek så att det i någon mån återställs till 1995 års reella nivå. Det skulle innebära en uppräkning av bidragets storlek med ca 25 procent om man utgår från 1995 års prisbas- belopp.

Med hänsyn till att de just nu minskade ungdomskullarna leder till fallande elevantal i gymnasieskolorna, kommer antalet orter som kan erbjuda ett brett utbud av yrkesutbildningar med största sannolikhet att minska de närmaste åren. När den geografiska spridningen av olika yrkesutbildningar avtar måste eleverna flytta i en allt större utsträckning om de ska ha möjlighet att skaffa sig önskad yrkesutbildning. För att kunna upprätthålla reella val- möjligheter för elever när det gäller yrkesutbildning samt tillgodose samhällets behov av den kompetens som de olika yrkesutbild- ningarna ger, krävs att det finns ett bidrag till inackordering av sådan storlek som gör det ekonomiskt möjligt för eleverna att studera på annan ort än i närheten av hemmet.

Mot denna bakgrund är det betydelsefullt att anpassa inackorderingsstödets storlek till den faktiska kostnads- utvecklingen. Inackorderingsstödet bör därför höjas kraftigt och lämnas med minst ca 1 700 kronor och högst ca 3 100 kronor per månad i 2013 års prisnivå. Eftersom även inackorderingsstödet föreslås beräknas per vecka innebär det att stödet lämnas med lägst 383 (1 700 x 9/40) kronor och högst 698 (3 100 x 9/40) kronor per vecka. För att inackorderingsstödet ska behålla sitt reella värde över

174

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

tid är det av stor vikt att bidragsbeloppen sedan regelbundet anpassas till kostnadsutvecklingen. Beloppen bör därför fastställas för ett år i sänder.

Det nuvarande statliga inackorderingstillägget har nio olika beloppsklasser. För att förenkla administrationen av stödet och göra regelverket mer lättillgängligt bör antalet beloppsklasser reduceras till fem. Förslaget leder även till att färre bidragstagare skulle beröras av tröskeleffekter.

Inackorderingsstödets högsta och lägsta belopp anges för närvarande i studiestödslagen. Detta har sannolikt bidragit till att beloppen varit oförändrade under lång tid. Genom lagregleringen har riksdagen tagit ställning till beloppen såväl vid beslutet om lagen som – indirekt – vid regleringen av anslaget till studiehjälpen. Enligt min bedömning bör det vara tillfyllest att riksdagen får ta ställning till anslagets storlek. Regeringen kan då förslagsvis i en särskild förordning årligen fastställa avstånds- och beloppsklasser för det kommande året.

I följande tabell redovisas mitt förslag avseende avstånds- och beloppsklasser. De angivna beloppen är beräknade i 2013 års prisnivå.

I avsnitten 4.3.1 respektive 4.2.2 anges de vägda medelvärdena för utbetalat inackorderingsstöd inom de statliga och kommunala systemen. Under antagandet att de elever som fått kommunalt stöd fördelas på avståndsklasser på i huvudsak samma sätt som de elever som fått bidrag från CSN, är ett vägt medelvärde vid de föreslagna avståndsklasserna och beloppen ca 2 000 kronor per månad, dvs. en ökning med ca 25 procent.

175

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

Mitt förslag: Regeringen ska årligen meddela bestämmelser om avstånds- och beloppsklasser. Detta ska ske i en särskild förordning om inackorderingsstöd för kommande år.

4.6.5Avståndskrav eller restidkrav?

För att ha rätt till det statliga inackorderingstillägget uppställs i dag krav på att restiden23 mellan föräldrahemmet och den valda skolan är minst två timmar per dag under minst fyra dagar per tvåveckors- period. Utredningen har övervägt om man i stället för ett krav om minsta restid ska ha ett krav om minsta avstånd. Flera kommuner tillämpar i dag avståndskrav, antingen ensamt eller tillsammans med ett restidskrav. En förändring till avståndskrav skulle förenkla CSN:s handläggning avsevärt, eftersom ett restidskrav förutsätter att CSN efterforskar dels hur lång tid det tar för den studerande att resa med allmänna färdmedel mellan hemmet och skolan, dels när den ordinarie skoldagen börjar och slutar. Ett system som bygger på avståndskrav skulle antagligen vara mer lättförståeligt, vilket skulle öka förutsebarheten för rätten till stödet. Dessutom finns det i regelverket angående ersättning för dagliga resor mellan bostaden och skolan ett avståndskrav. En förändring till ett avståndskrav för rätten till inackorderingsstöd medför att regel- verken kring resor och inackordering bygger på likformade system. Detta talar för att restidskravet bör ändras till ett avståndskrav.

När det gäller vilket avstånd som bör krävas för att det ska anses finnas ett behov av inackordering är 40 kilometer enkel väg det tveklöst vanligaste avståndet som kommunerna tillämpar. Detta avstånd förefaller vara väl avvägt.

För att inte de elever som inte har tillgång till goda allmänna kommunikationer ska drabbas av alltför långa restider, bör ett alternativ införas som medger att elever som har en restid som överstiger ett visst antal timmar ska ha rätt till inackorderingsstöd. I denna fråga kan följande beaktas. Kravet för det statliga stödet är att restiden ska vara minst två timmar per dag. Det vanligaste restidkravet som förekommer i kommunerna är två timmar, men även tre timmar är ett vanligt krav. Restidskravet i den nya

23 Med restid menas, enligt 1 kap. 2 § CSNFS 2001:6, dels tiden på morgonen från det att den studerande lämnar hemmet till det att den ordinarie skoldagen börjar, dels tiden på eftermiddagen från det att den ordinarie skoldagen slutar till det att den studerande kommer hem. Restiden räknas utifrån resor med allmänna färdmedel.

176

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

ordningen ska emellertid utformas som en alternativregel, vilket talar för att restiden bör vara längre än det krav som huvudsakligen tillämpas i dag, dvs. två timmar. En restid om minst tre timmar per dag är ett rimligt krav för en alternativregel.

Enligt uppgifter från CSN får nästan nio av tio elever i fristående skolor inackorderingstillägg från CSN enligt reseavstånd om 45 km eller längre mellan föräldrahemmet och skolan. Enligt CSN:s prognos för 2013 handlar det om ca 7 500 elever av 8 600. För resterande ca 1 100 elever kan kraven om minst 40 km resväg eller minst tre timmars restid innebära att de inte längre har rätt till inackorderingsstöd. En förändring av systemet som innebär en försämring för färre än tio procent av eleverna bör dock kunna godtas för att genomföra ett system som är mer förutsägbart och effektivt. Det är dessutom högst troligt att en del elever som i dag inte har rätt till inackorderingstillägg för att de har en restid på mindre än två timmar har rätt till inackorderingsstöd i enlighet med de nya reglerna därför att avståndet mellan föräldrahemmet och skolan är minst 40 km.

Mitt förslag: För att en studerande ska ha rätt till inackorderingsstöd ska färdvägsavståndet mellan föräldra- hemmet och skolan vara minst 40 kilometer enkel väg.

Trots att avståndskravet ovan inte är uppfyllt, kan en studerande ha rätt till inackorderingsstöd om restiden mellan föräldrahemmet och skolan är minst tre timmar per dag.

4.6.6Behov av inackordering

I dag tillämpas restidskravet mellan föräldrahemmet och den valda skolan. Med skola avses enligt 1 kap. 2 § CSNFS 2001:6 den skolenhet enligt 1 kap. 3 § skollagen där den studerande får sin undervisning. Om den studerande genomför arbetsplatsförlagt lärande (APL) eller praktik under en viss del av läsåret eller kursen, ska, enligt nämnda föreskrift, arbetsplatsen eller praktikplatsen under den perioden anses vara hans eller hennes skola. Kravet på restid ska enligt dagens reglering vara uppfyllt minst fyra dagar per tvåveckorsperiod. Enligt praxis från ÖKS24 kan inte dubbla inackorderingstillägg lämnas när eleven genomför APL på annan

24 ÖKS:s beslut från den 4 juni 2012, dnr:2012-0207.

177

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

ort än skolorten. Däremot kan under en period med APL som uppgår till minst 15 dagar, storleken på inackorderingstillägget höjas om avståndet från föräldrahemmet till arbetsplatsen är längre. Enligt undersökningen om det kommunala inackorderingsstödet ger knappt två tredjedelar av kommunerna inackorderingsstöd under tid som eleven deltar i APL på annan ort än där den skolförlagda delen av utbildningen äger rum.

För att ett behov av inackordering ska anses föreligga bör avståndet inte endast tillfälligt uppgå till ett visst antal kilometer. Villkoren bör därför skärpas så att behov av inackorderingsstöd anses föreligga om avståndet är minst 40 kilometer enkel väg, alternativt tre timmar per dag, mellan föräldrahemmet och skolan minst tre dagar per vecka.

En omdiskuterad fråga är om inackorderingsstöd även fortsättningsvis ska lämnas om den studerande genomför APL under en del av läsåret. APL ska förekomma på alla yrkesprogram med minst 15 veckor och inom den gymnasiala lärlingsutbildningen ska minst hälften av utbildningen vara arbetsplatsförlagd. Då APL således är en viktig del av utbildningen är det rimligt att en elev får inackorderingsstöd om arbetsplatsen ligger långt ifrån föräldra- hemmet. Regeln bör därför utformas på så sätt att det är den plats där den studerande befinner sig minst tre dagar per vecka, skola eller APL-plats, som kraven på avstånd eller restid ska prövas mot. Skärpningen av villkoret är rimlig eftersom de elever som inte har lång pendling flertalet av skoldagarna inte kan anses ha behov av inackordering.

Enligt 2 kap. 27 § studiestödsförordningen ska den studerandes rätt till studiehjälp omprövas när ändrade förhållanden föranleder det. Denna omprövningsrätt, sammantaget med att en elev kan ha flera olika arbetsplatser per läsår, kan medföra att CSN har att pröva flera ansökningar om inackorderingstillägg från en och samma elev under ett läsår. Förslaget om att studiehjälpen ska beräknas per vecka i stället för per 15 dagars period, kan komma att innebära ännu fler omprövningar för CSN. Dock sker inte byte av arbetsplats mer än högst några gånger per läsår. Enligt uppgift från CSN är det också relativt okänt bland de studerande och deras föräldrar att de har rätt att ansöka om inackorderingstillägg för kortare APL-perioder. Myndigheten har därför endast omprövat ett fåtal sådana beslut. Mot bakgrund av att dagens omprövnings- rätt inte föranleder någon stor administrativ börda för CSN, finns det inte skäl att begränsa omprövningsrätten.

178

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

Mitt förslag: För att behov av inackordering ska anses föreligga ska färdvägsavståndet vara minst 40 kilometer enkel väg, alternativt tre timmar per dag, mellan föräldrahemmet och skolan respektive APL-platsen under minst tre dagar per vecka.

4.6.7Begreppen motsvarande utbildning och föräldrahem

Ett annat villkor för att ha rätt till dagens statliga inackorderings- tillägg är att den studerande inte kan bo kvar i föräldrahemmet och gå en motsvarande utbildning utan att få en restid om minst två timmar per dag. I 1 kap. 2 § CSNFS 2001:6 regleras vad som avses med begreppet ”motsvarande utbildning”. Definitionen är utformad utifrån gymnasieskolans och gymnasiesärskolans programstruktur. Det får således inte finnas ett motsvarande program eller en inriktning på hemorten som den valda utbild- ningen, om en studerande ska ha rätt till inackorderingstillägg. Skillnader inom ramen för programfördjupning eller individuellt val beaktas inte vid denna prövning. Hänsyn tas inte heller till om utbildningen är godkänd av Skolverket som särskild variant eller nationellt godkänd idrottsutbildning.

Inackorderingsstöd kan även lämnas vid studier på folk- högskola, kompletterande utbildning och kommunal vuxen- utbildning. Definitionen av motsvarande utbildning bör därför även omfatta dessa utbildningsformer.

Med begreppet ”föräldrahem” avses i de nämnda bestämmelserna en permanent bostad för den studerandes föräldrar. Om den studerande är gift eller sambo med någon som han eller hon har eller har haft barn tillsammans med, jämställs dock deras permanenta bostad med föräldrahem. Om den studerandes föräldrar inte bor tillsammans menas med föräldrahem den bostad där den studerande bor under större delen av den tid som ansökan gäller. Om den studerande är placerad i ett familjehem eller ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna betraktas detta hem som föräldrahem. Om det finns särskilda skäl kan en annan bostad där den studerande varaktigt bor jämställas med hans eller hennes föräldrahem.

Enligt gällande praxis ska en studerande som bor lika mycket hos sina båda föräldrar (växelvis boende) anses ha två föräldra-

179

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

hem25. CSN föreslår att detta ska framgå av myndighetens före- skrifter26.

För att ha rätt till det nya inackorderingsstödet ska det föreligga ett behov av stöd. Utgångspunkten ska därför fortsatt vara att det inte kan anses föreligga ett behov av inackordering om den studerande kan bo kvar i föräldrahemmet. Behovet bör fastställas genom en prövning av om motsvarande utbildning finns på hemorten.

Vid prövningen av om en vald utbildning motsvarar en utbildning på hemorten, bör man även fortsättningsvis utgå från gymnasieskolans och gymnasiesärskolans programstruktur. I vart fall som huvudregel. Vid annan typ av utbildning, som utbildning på folkhögskola, kompletterande utbildning eller kommunal vuxenutbildning, bör man vid prövningen utgå från kursinnehållet.

Vid denna prövning bör begreppet föräldrahem i huvudsak ha den betydelse som det i dag har i CSN:s föreskrifter.

”Föräldrahem” bör dock bytas ut till ”hem”, som är det begrepp som används i skollagen. Begreppet ”permanent bostad” bör ändras till ”bostad”. Vid tolkningen av begreppet bostad bör man utgå från folkbokföringslagen (1991:481). Ett tillägg till definitionen bör göras i form av att även den studerande ska ha sin bostad i hemmet, vilket innebär att den studerande ska anses vara bosatt där enligt 11 § folkbokföringslagen27. Ett av syftena med tillägget är att hindra att gymnasiebidrag inte enbart lämnas för att en studerande felaktigt folkbokför sig på inackorderingsadressen så att föräldrarnas inkomst inte medräknas i det ekonomiska underlaget, se vidare avsnitt 7.6.3. Ett annat syfte med tillägget är att förhindra att inackorderingsstöd lämnas till en studerande som folkbokför sig på skolorten. I sistnämnda fall föreligger inte längre behov av inackorderingsstöd, eftersom han eller hon inte längre har ett långt avstånd eller en lång restid till skolan.

Om den studerande är gift eller sambo med någon som han eller hon har eller har haft barn tillsammans med, ska deras bostad anses vara hemmet vid prövningen av rätt till inackorderingsstöd. Om det finns särskilda skäl kan en annan bostad där den studerande varaktigt bor jämställas med hans eller hennes hem. I dessa

25ÖKS:s beslut från den 30 januari 2012, dnr:2011-06381.

26CSN, Konsekvensutredning med anledning av förslag till ändrade föreskrifter om studiehjälp, 2013-03-19, dnr:2013-119-2876.

27Se 11 § folkbokföringslagen om att en elev som genomgår gymnasieskola eller motsvarande utbildning ska vara folkbokförd hos sina föräldrar även om han till följd av skolgången regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet.

180

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

situationer har den studerande två hem som prövningen om behov av inackordering sker emot. Exempel på när särskilda skäl föreligger kan vara när den studerande är placerad i ett familjehem eller ett annat enskilt hem, eller när en studerande bor ungefär i lika stor omfattning hos sina föräldrar (växelvist boende).

Vad som avses med ovan redogjorda begrepp bör regleras i studiestödsförordningen i stället för i CSN:s föreskrifter, eftersom bestämmelserna har inverkan på vem som har rätt till inackorderingsstöd och därmed är kostnadsdrivande.

Mitt förslag: Vid prövningen av om en vald utbildning motsvarar en utbildning på hemorten ska man som huvudregel utgå från program och inriktningar i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Vid annan typ av utbildning ska man utgå från kursinnehållet.

I prövningen av om behov av inackordering föreligger, ska med hemmet avses bostad för den studerande och hans eller hennes föräldrar. Om den studerande är gift eller sambo med någon som han eller hon har eller har haft barn tillsammans med, ska deras bostad anses vara hemmet. Om det finns särskilda skäl kan en annan bostad där den studerande varaktigt bor jämställas med hans eller hennes hem.

Begreppen motsvarande utbildning och hemmet ska regleras i studiestödsförordningen.

4.6.8Undantagsregler

I CSN:s föreskrifter finns bestämmelser om att inackorderings- tillägg kan lämnas i vissa fall trots att kraven om restid eller att motsvarande utbildning inte får finnas i närheten av föräldra- hemmet inte är uppfyllda, se vidare avsnitt 1.3.128. På liknande sätt finns det i skollagen regler om att en elev i vissa fall ska tas emot i första hand trots att han eller hon inte är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet29.

Undantagsregeln i 1 kap. 4 § i CSNFS 2001:6, som möjliggör att villkoren om restid och motsvarande utbildning inte tillämpas, avser situationerna att den studerandes föräldrar vistas utomlands

281 kap. 4 och 5 §§ CSNFS 2001:6.

2916 kap. 44 § skollagen.

181

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

och att den studerande går i skola i Sverige, att den studerande läser på en folkhögskola och bor på internat på skolan, att den studerande läser på en riksinternatskola och har tagits in på grund av behov av miljöombyte eller att det finns andra särskilda skäl för inackordering.

Vidare finns en undantagsregel i 1 kap. 5 § i CSNFS 2001:6 som möjliggör att villkoret om motsvarande utbildning inte tillämpas, och som avser situationerna att den studerande vid ordinarie ansökningstillfälle i första hand har sökt, men inte blivit antagen, till ett program eller nationell inriktning som finns i närheten av föräldrahemmet, att den studerandes föräldrar har flyttat till en annan ort i Sverige efter det att de aktuella studierna har påbörjats och ett skolbyte inte kan ske utan väsentlig olägenhet för den studerande, att den studerandes föräldrar efter en utlandsvistelse har återvänt till Sverige efter det att de aktuella studierna har påbörjats och ett skolbyte inte kan ske utan väsentlig olägenhet för den studerande, att den valda utbildningen i huvudsak är skol- förlagd medan den motsvarade utbildningen som finns i närheten till föräldrahemmet är gymnasial lärlingsutbildning, eller att den valda utbildningen är riksrekryterande.

Undantagsregeln i CSN:s föreskrifter om särskilda skäl är generellt utformad och för att förstå dess tillämpningsområde måste man studera ÖKS praxis på området. Särskilda skäl är enligt ÖKS bland annat när det föreligger skäl som är relaterade till personliga förhållanden såsom trakasserier eller medicinska skäl. Särskilda skäl kan exempelvis också vara att CSN felaktigt har beviljat den studerande inackorderingstillägg och den studerande har påbörjat utbildningen. ÖKS har i en del avgöranden även åberopat bestämmelsen om särskilda skäl när man bortsett från en utbildning på hemorten för att denna har haft en särpräglad utformning, se vidare avsnitt 4.4.4.

I skollagen finns också en undantagsregel som handlar om särskilda skäl för att få gå vald utbildning. Den har emellertid utformats mer restriktivt än den i CSN:s föreskrifter, eftersom den anger att de särskilda skälen ska hänföra sig till personliga förhållanden.

Undantagsreglerna i CSN:s föreskrifter har tillkommit, justerats och tagits bort efterhand som praxis från ÖKS samt ändringar i skollagen och gymnasieförordningen har föranlett det. Regelverket har således ständigt utvecklats av CSN för att det ska kodifiera praxis på området samt även stämma överens med reglerna för det

182

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

kommunala stödet. Undantagsreglerna bör därför även fortsätt- ningsvis finnas kvar, men flyttas till studiestödsförordningen. Det är viktigt att regelverket för inackorderingsstöd är klart och tydligt samt förutsebart för de studerande.

Min bedömning: Undantagsreglerna i CSN:s föreskrifter ska gälla även för det nya inackorderingsstödet, men regleras i studiestödsförordningen.

4.6.9Generösare regler för yrkeselever i vissa fall

Yrkesutbildningar

Det finns skäl att vara restriktiv med inackorderingsstöd, eftersom det skulle fördyra skolväsendet avsevärt om ett stort antal elever skulle studera på annan ort och staten skulle betala dessa elevers inackordering. Huvudregeln - att det inte föreligger rätt till inackorderingsstöd för det fall en motsvarande utbildning finns i närheten av hemorten – bör därför kvarstå. För yrkesutbild- ningarna finns det däremot anledning att se över regelverket om inackorderingsstöd, och pröva om det i vissa fall behövs mer generösa regler.

En väl fungerande grundläggande yrkesutbildning är viktig för både samhället och individen. Inom flera branscher råder det i dag brist på yrkesutbildad arbetskraft. Det är dock, som tidigare nämnts, inte möjligt för varje kommun eller region att ha ett brett utbud av alla specifika yrkesutbildningar. Det finns yrken som är viktiga för kompetensförsörjningen till arbetsmarknaden, men som är så pass smala att det endast är motiverat att anordna utbildningen på ett fåtal orter. Det kan då vara befogat att staten bidrar till att bekosta inackordering, så att de ungdomar som vill utbilda sig till dessa yrken har ekonomisk möjlighet att göra det. Detta sker i dag till viss del genom Skolverkets beslut om riks- rekryterande utbildningar.30

30 Jfr med Jan Björklunds anförande i svar på interpellation 2011/12:171 om riksintag till gymnasieskolor utifrån exemplet Forsmarks skola.

183

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

Naturbruks- och hantverksprogrammen

För naturbrukseleverna ledde förändringarna i gymnasieskolans organisation till att rätten till det statliga inackorderingstillägget begränsades, eftersom den regel som tidigare funnits om att inackorderingstillägg kunde lämnas om den valda utbildningen ledde mot ett helt annat yrke jämfört med utbildningen på hem- orten, togs bort, se avsnitt 4.4.4.

Riksrekryterande yrkesprogram inom naturbruk inriktning djur finns på två skolor; hästskötare med inriktning mot ridning och hästskötare med inriktning mot trav. För naturbruk inriktning skog finns det endast en riksrekryterande utbildning; sportfiske. Riksrekryterande yrkesprogram inom övriga hantverk finns för urmakare, tapetserare, guldsmed och glasblåsare. Elever som blir antagna till dessa riksrekryterande utbildningar har rätt till inackorderingsstöd.

ÖKS har ställt sig bakom principen att det finns en motsvarande utbildning på hemorten när samma program och inriktning finns att tillgå. ÖKS har dock i några avgöranden åberopat bestämmelsen om särskilda skäl när man bortsett från en utbildning på hemorten, när denna har getts en särpräglad utformning. Det har gällt djurvårdsutbildningar där skolan på hemorten har ersatt skolunder- visning med praktik, där utbildningen på hemorten i realiteten varit en lärlingsutbildning eller den på annat sätt kraftigt har avvikit från vad som ansetts vara det normala31. Ett annat fall har gällt skogs- utbildningar där utbildningen på hemorten har fått en särpräglad utformning, ”naturguide/äventyr”, medan den valda utbildningen varit en traditionell naturbruksutbildning med inriktning skog32.

Inriktningarna för naturbrukseleverna är, som beskrivs i avsnitt 4.4; djur, lantbruk, skog och trädgård. Inom naturbruksområdet finns det emellertid långt fler yrkesutgångar, d.v.s. det yrke som en viss utbildning avses leda till, vilket medför att inom varje enskild inriktning finns det flera yrkesutgångar. Inom inriktningarna

”djur” och ”skog” är dessutom yrkesutgångarna vitt skilda från varandra. Detta skapar problem för en del elever som därmed inte är berättigade till inackorderingsstöd om samma inriktning som den valda finns i närheten av föräldrahemmet. Detta trots att utbildningarna leder till helt olika yrken, Exempelvis kan inrikt-

31ÖKS:s beslut från den 12 december 2011,Dnr: 2011-04917, beslut från den 12 mars 2012, dnr: 2011-06108, beslut från den 16 mars 2012, dnr: 2012-00261, beslut från den 9 november 2012, dnr: 2012-04871 och beslut från den 4 oktober 2012, dnr: 2012-04270.

32ÖKS:s beslut från 9 november 2012, dnr: 2012-05004.

184

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

ningen ”skog” leda till yrkena skogsmaskinförare, naturguide eller jakt och viltvård. Av utredningens och SKL:s enkätundersökning framgår det dock att en del kommuner har lämnat inackorderings- stöd till naturbrukselever med hänvisning till bestämmelsen om särskilda skäl.

På motsvarande sätt är det för hantverkseleverna. Hantverksprogrammet har fem inriktningar; finsnickeri, florist, frisör, textil design och övriga hantverk. Inriktningen ”övriga hantverk” rymmer dock vitt skilda utbildningar som leder till exempelvis yrkena glasblåsare, smed och urmakare. Naturbruks- och hantverksprogrammen går på det sättet längre i yrkes- specialisering än övriga yrkesprogram.

Enligt regeringen bör naturbruksprogrammet i den nya gymnasieskolan leda till ett antal tydliga yrkesutgångar, t.ex. inom mjölkproduktion, växtodling samt jakt- och viltvård33. Hantverksprogrammet ska, enligt regeringen, ge en grundläggande yrkesutbildning för arbete inom olika hantverksområden för produktion, reparation och service34. Ett av syftena med yrkes- programmen är således att förbereda direkt för arbetslivet.

Det framstår mot denna bakgrund inte som rimligt att i de fall där det inom den nationella inriktningen finns de mest skiftande utbildningarna med inriktning mot olika yrken, att påstå att en studerande inte behöver inackorderingsstöd, därför att han eller hon i stället kan gå en helt annan utbildning inom samma inriktning. På grund av detta, samt med hänvisning till vad som ovan anförts om yrkesutbildningens betydelse, finns det enligt min mening behov av något mer generösa regler för rätt till inackorderingsstöd för naturbruks- och hantverkseleverna.

Det förefaller inte finnas ett behov av mer generösa regler angående inackorderingsstöd för de andra yrkesutbildningarna, utan de nationella inriktningar som finns inom varje yrkesprogram tycks för närvarande vara tillräckliga för att tillgodose behovet av inackorderingsstöd. Inte heller i övrigt, t.ex. för de nationellt godkända idrottsutbildningarna, finns skäl att justera det nu gällande regelverket.

33Prop. 2008/09:199 s. 60.

34Prop. 2008/09:199 s. 59.

185

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

Min bedömning: Elever som studerar på naturbruks- och hantverksprogrammen och har behov av inackordering bör i vissa fall ha rätt till inackorderingsstöd i ökad utsträckning.

4.6.10Reglernas utformning

Utbildningen leder mot ett helt annat yrke

Ett alternativ för att åstadkomma en mer generös tillämpning, är att återinföra regeln om att inackorderingstillägg kan lämnas om en vald utbildning leder mot ett helt annat yrke jämfört med en utbildning med samma inriktning i närheten av föräldrahemmet. En betydande skillnad är emellertid att denna regel tillkom när naturbruks- och hantverksprogrammen saknade nationella inriktningar. Efter att dessa program fått inriktningar i gymnasiereformen ansåg CSN att denna undantagsregel i CSN:s föreskrifter kunde upphävas. Detta motiverades utifrån att CSN:s föreskrifter om vem som kan få inackorderingstillägg bör överensstämma med reglerna om antagning i första hand i gymnasieskola med offentlig huvudman och möjlig- heterna att få kommunalt stöd till inackordering. Ett eventuellt behov av att göra undantag i enskilda fall borde enligt CSN:s mening kunna rymmas inom möjligheten att ge inackorderingstillägg på grund av särskilda skäl i 1 kap. 4 § 4 CSNFS 2001:6.35

I remissyttrandet påpekade dock Skolverket att i inriktningen övriga hantverk kommer många helt olika hantverksyrken att inrymmas och Skolverket ansåg därför att möjligheten för elever att få inackorderingstillägg för utbildning på denna inriktning borde finnas kvar. Även Friskolornas riksförbund ansåg att regeln borde finnas kvar.36 Regeln upphävdes ändå av CSN 2011.

En regel om att inackorderingsstöd kan lämnas om en vald utbildning leder mot ett helt annat yrke kan emellertid leda till tillämpningsproblem. En svårighet är att undantagsregeln tidigare avgränsades naturligt genom att endast gälla för de program som saknade nationella inriktningar, dvs. hantverksprogrammet, naturbruksprogrammet, teknikprogrammet och omvårdnads- programmet. En annan svårighet är att definiera vad som avses med

35Konsekvensutredning med anledning av ändrade föreskrifter om studiehjälp, CSN, den 16 februari 2011, dnr:2011-119-2594.

36Sammanställning över remissvar om förslag till ändrade föreskrifter om studiehjälp, CSN den 10 maj 2011.

186

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

uttrycket ”ett helt annat yrke”. En sådan vagt utformad undantags- regel kan leda till omfattande gränsdragningsproblematik och risken är att undantagsregeln inte träffar den tänkta målgruppen, naturbruks- och hantverkseleverna, utan antingen en större eller en mindre grupp. Uttrycket lämnar även ett stort utrymme för CSN och ÖKS att tolka den närmare innebörden av begreppet. I och för sig skulle rättstillämpningen medföra att praxis på området så småningom utformades. En sådan ordning är emellertid inte särskilt förutsägbar för den enskilde samt skulle medföra en del arbete för CSN och ÖKS.

Beslut om yrkesutgångar

Enligt 4 kap. 2 § gymnasieförordningen (2010:2039) har regeringen bemyndigat Skolverket att besluta om vilka utbildningar som ska få förekomma inom den nationella inriktningen ”övriga hantverk” på hantverksprogrammet.

Skolverket har i anledning av regeringens bemyndigande beslutat att följande utbildningar får förekomma.

Bössmakare

Glasblåsare

Guldsmed

Hovslagare

Hudvård

Hår- och makeupstylist

Juvelfattare

Kakelugnsmakare

Keramiker

Låssmed

Sadelmakare

Silversmed

Skomakare

Smed

Sotare

Tapetserare

Timmerman

Urmakare

187

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

Det innebär att en huvudman inom inriktningen ”övriga hantverk” endast kan erbjuda de utbildningar som Skolverket har beslutat.

Skolverket har förklarat några av utbildningarna inom övriga hantverk på vissa skolor som riksrekryterande (glasblåsare, guldsmed, tapetserare och urmakare), vilket medför att inackord- eringsstöd lämnas om eleven antas till den utbildningen och har behov av inackordering. De flesta utbildningarna som finns inom övriga hantverk är dock inte riksrekryterande. Man bör därför överväga att låta Skolverkets beslut angående vilka utbildningar som får förekomma inom inriktningen ”övriga hantverk”, ligga till grund för en utökning av rätten till inackorderingsstöd. Detta framstår som rimligt eftersom det inom den nationella inriktningen finns i högsta grad skiftande utbildningar med inriktning mot helt olika yrken och som inte är riksrekryterande. Om en elev vill gå på en av de förtecknade hantverksutbildningarna skulle i så fall inte bestämmelsen om att en utbildning inom samma inriktning inte får förekomma vid en skola på hemorten tillämpas. Eleven får då en ekonomisk möjlighet att utbilda sig till önskat hantverksyrke, trots att en sådan utbildning som leder till detta yrke inte finns på hemorten.

Det finns även behov av mer generösa regler för rätt till inackorderingsstöd för naturbrukselever som går inriktningarna

”djur” eller ”skog”. Ett liknande bemyndigande skulle kunna ges till Skolverket att besluta om vilka utbildningar/yrkesutgångar som får förekomma inom inriktningarna ”djur” respektive ”skog” på naturbruksprogrammet. Det skulle ligga i linje med regeringens uttalande i gymnasiereformen om att naturbruksprogrammet i den nya gymnasieskolan bör leda till ett antal tydliga yrkesutgångar37.

Det bör emellertid inte vara alltför smala yrkesutgångar, utan förteckningen bör begränsas till några yrkestutgångar per inriktning. En sådan förteckning skulle exempelvis kunna omfatta utbildningarna/yrkesutgångarna: arbete med hundar, hästskötare, djurvårdare, skogsmaskinförare, skogsmaskinservice, skogsvårdare, natur- och äventyrsguide samt jakt och viltvård.

En rätt till inackorderingsstöd utifrån Skolverkets förteckning av utbildningar/yrkesutgångar inom inriktningarna ”djur”, ”skog” och ”övriga hantverk”, skulle dels innebära en ytterligare satsning på vissa smala yrkesutbildningar inom hantverk, dels säkerställs en kompetensförsörjning inom djurhållnings- och skogsbruksyrkena.

37 Prop. 2008/09:199 s. 60.

188

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

En utökad rätt till inackorderingsstöd för utbildningar som leder till de nämnda yrkena borde även få betydelse för de ungas etablering på arbetsmarknaden och i samhället. Skoltrötta elevers benägenhet att utbilda sig på gymnasienivå skulle sannolikt öka, eftersom många av dem som inte kan studera på hemorten får en ekonomisk möjlighet att utbilda sig inom ett område de är intresserade av. Utan ett bidrag till inackordering bedöms många elever inte ha möjlighet att studera på önskad utbildning.

En ordning som bygger på Skolverkets förteckningar över utbildningar inom övriga hantverk, djur respektive skog skulle innebära att CSN slipper arbetet med att tolka generellt utformade undantagsregler, och prövningen av rätt till inackorderingsstöd skulle därmed bli mer klar, tydlig och förutsägbar, vilket gynnar såväl den handläggande myndigheten som den enskilde.

Skolverket ger, efter att ha hört det nationella programrådet för naturbruksprogrammet som representerar aktuella avnämare och branscher, förslag på sammansättning av kurser i program- fördjupningen som leder till skilda yrkesutgångar. Det är emellertid inte tvingande för huvudmännen att följa dessa kurssamman- sättningar. Om Skolverket skulle bemyndigas att besluta om vilka yrkesutgångar/utbildningar som får förekomma inom inriktningarna ”djur” respektive ”skog”, måste huvudmännen följa de sammansättningar av kurser i programfördjupningen som Skolverket anser lämpliga. En sådan ordning kan komma att innebära att antalet förekommande utbildningar inom de nämnda inriktningarna minskar.

Av nämnda skäl bör regeringen i gymnasieförordningen bemyndiga Skolverket att fastställa utbildningar inom naturbruks- programmets nationella inriktningar ”djur” respektive ”skog”. Rätten till inackorderingsstöd bör knytas till de fastställda utbildningarna.

Inom främst naturbruksprogrammet finns yrkesutgångar där elevernas efterfrågan på utbildning vida överstiger arbets- marknadens behov, samtidigt som kostnaderna per utbildningsplats är särskilt höga. Man bör därför överväga om Skolverket ska kunna begränsa antalet utbildningsplatser eller antalet skolor som får anordna utbildning till en viss yrkesutgång.

Ett undantag från huvudregeln om att rätten till inackorderings- stöd ska utgå från gymnasieskolans och gymnasiesärskolans programstruktur, bör därmed införas i studiestödsförordningen när det gäller utbildningar som fastställts av Skolverket enligt 4 kap. 2 §

189

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

gymnasieförordningen. Undantaget bör utformas generellt eftersom det i framtiden kan uppkomma ett behov av mer generösa inackorderingsregler även för andra yrkesprogram än hantverk och naturbruk.

Mitt förslag: Inackorderingsstöd kan lämnas även om en motsvarande utbildning finns vid en skola på hemorten, om den valda utbildningen har fastställts av Statens skolverk enligt 4 kap. 2 § gymnasieförordningen.

Statens skolverk ska besluta om vilka utbildningar som får finnas inom naturbruksprogrammets nationella inriktningar djur och skog.

4.6.11Konsekvenser av ett sammanslaget inackorderingsstöd och av det nya regelverket

Förslaget att det kommunala och det statliga inackorderingsstödet bör slås samman till ett enda statligt stöd som administreras av CSN, innebär förändringar för såväl samhället som den enskilde studerande. Hur stora förändringarna blir är dock svårt att förutse, eftersom den undersökning som genomförts om det kommunala inackorderingsstödet inte har gett data på detaljnivå. En sådan kunskap kräver att varje kommun och dess regelverk studeras enskilt, vilket inte har varit möjligt inom ramen för denna utredning.

Som beskrivs i avsnitt 4.5 är det stora skillnader mellan det kommunala och det statliga stödet för inackordering, vilket får till följd att förändringar kommer att ske för vissa elevgrupper om en sammanläggning av stöden genomförs.

Det förhållandet att en tredjedel av kommunerna lämnar inackorderingsstöd till elever som antagits i andra hand kommer efter en sammanslagning av stöden att innebära en förändring, eftersom det föreslagna nya systemet inte kommer att berättiga till inackorderingsstöd för denna elevgrupp. Vissa kommuner har särskilt angett att inackorderingsstöd lämnas till elever på de nationellt godkända idrottsutbildningarna om de är antagna i andra hand.

Kommunernas generösa tolkning av vad som kan utgöra särskilda skäl innebär i dag att en del elever får inackorderingsstöd

190

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

med hänvisning till denna undantagsregel. I undersökningen som utredningen och SKL genomfört har kommunerna som exempel på särskilda skäl angett bland annat träning på kvällen, idrottssatsning på elitnivå, funktionshinder, medicinska skäl, svår hemsituation, dåliga allmänna kommunikationer etc. Dessa skäl anses inte vara sådana särskilda skäl som i dag ger rätt till det statliga inackorderingstillägget, vilket kommer att innebära en försämring för en del elever i det nya systemet. Här kan särskilt anmärkas att eleverna på nationellt godkända idrottsutbildningar kommer att få inackorderingsstöd i mindre utsträckning vid en sammanslagning av stöden.

Det förhållandet att ca 40 procent av kommunerna inte tillämpar fler beloppsnivåer än minimibeloppet leder till att det nya systemet med fem olika beloppsnivåer innebär en klar förbättring för studerande i kommunala skolor i dessa kommuner. Det gäller särskilt då beloppens storlek dessutom föreslås uppräknas med ca

25procent.

Eftersom det kommunala inackorderingsstödet lämnas oavsett

elevens närvaro i skolan, kommer det nya systemet att innebära en stor förändring för elever som är ogiltigt frånvarande från kommunala skolor. Dagens system, att elever i kommunala skolor respektive fristående skolor inte behandlas likvärdigt vid skolk, är emellertid inte godtagbart. Den föreslagna förändringen kommer sannolikt att innebära att nyttjandegraden av inackorderingsstödet kommer att minska för eleverna vid de kommunala skolorna.

Kommunernas samverkansavtal med andra kommuner har också bidragit till en mer generös utdelning av det kommunala inackorderingsstödet då det ökat andelen elever som är förstahandsmottagna i en annan kommuns skolor. En del elever som har fått kommunalt inackorderingsstöd för att studera på en viss utbildning inom samverkansområdet, kommer i framtiden inte att få det nya inackorderingsstödet om det finns en motsvarande utbildning på hemorten. Att kopplingen mellan förstahands- mottagande och rätten till inackorderingsstöd försvinner kommer att medföra en förändring för åtskilliga elever.

Även om det nya inackorderingsstödet i stor utsträckning bygger på utformningen av dagens statliga inackorderingstillägg, medför de förändringar som föreslås i studiestödsförfattningarna att förutsättningarna för rätt till stöd för de studerande vid fristående skolor också kommer att förändras.

191

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

Förslaget att införa ett avståndskrav kommer att innebära en förbättring för vissa elever och en försämring för andra elever. Eftersom restidskravet ändå föreslås vara kvar i form av en alternativregel, om än ändrad till tre timmar per dag, kommer de flesta elever att beröras positivt av förändringen. Enligt CSN:s beräkningar kommer den beskrivna regelförändringen innebära en negativ förändring för färre än tio procent av de studerande på friskolorna. Vid en jämförelse med de avståndskrav och restidskrav som i dag tillämpas i kommunerna, kommer förslaget om avstånds- krav om minst 40 kilometer, enkel resa, sannolikt att medföra en nettoeffekt som innebär att fler studerande vid de kommunala skolorna kommer att ha rätt till inackorderingsstöd i det nya systemet.

Förslaget om att skärpa villkoren så att kraven på avstånd respektive restid mellan hemmet och skolan ska föreligga minst tre dagar per vecka, kommer att innebära att en del elever vid de fristående skolorna inte längre kvalificerar sig för inackorderings- stöd.

De mer generösa reglerna för att få inackorderingsstöd vid studier på naturbruks- och hantverksprogrammen som föreslås, är en förändring som får till följd att fler elever kommer att få stödet.

Vad nettoeffekten blir av sammanslagningen av stöden och det nya regelverket är däremot ytterst svårt att beräkna.

En konsekvens av att inackorderingsstödet enbart blir statligt är att regelverket stramas upp, så att endast de elever som har ett behov av stödet får det. Förändringen är dock nödvändig, eftersom dagens system där en del kommuner är mer generösa än vad regel- verket föreskriver, innebär att eleverna inte har samma förut- sättningar för att erhålla stöd. En sammanslagning av det statliga och det kommunala inackorderingsstödet är således nödvändigt för att skapa ett enhetligt system som ger alla studerande, oavsett var de bor i landet och oavsett vilken skola de studerar vid, likvärdiga förutsättningar för inackorderingsstöd.

Ett system med ett regelverk och en huvudman innebär också att systemet blir mer förutsägbart, lättförståeligt och effektivt. Det nya systemet föreslås även innehålla färre beloppsklasser, vilket är enklare för CSN att administrera och mer begripligt för de studerande. Förslaget att återställa det statliga bidragets storlek till 1995 års reella nivå innebär att det genomsnittligt utbetalda inackorderingsstödet kommer att höjas från dagens ca 1 600 kronor till ca 2 000 kronor, vilket är en höjning med 25 procent. Det nya

192

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

inackorderingsstödet blir därför sammantaget ett mer generöst bidrag.

4.6.12Övergångsbestämmelser

De elever som före ikraftträdandet av de nya reglerna har beviljats inackorderingsstöd för att studera på viss utbildning, men som inte skulle ha rätt till stödet med de nya reglerna, bör emellertid genom övergångsbestämmelser kunna få slutföra sina studier på den utbildningen med fortsatt rätt till stöd. Det bör vara CSN som lämnar inackorderingsstöd till samtliga elever efter att förslaget genomförts, även till de elever som har rätt till stöd endast enligt övergångsbestämmelserna. Stödets storlek bör då beräknas med utgångspunkt i de nya statliga reglerna.

Kommunerna bör inför förslagets genomförande anmodas att överlämna information till CSN om vilka elever i årskurs ett och två som närmast föregående läsår fått kommunalt inackorderings- stöd. En överföring av uppgifterna från kommunen är den lämpligaste metoden för att säkerställa att elever som tidigare haft kommunalt inackorderingsstöd ska kunna slutföra sina studier med fortsatt rätt till stöd.

Mitt förslag: De elever som före ikraftträdandet av de nya reglerna har beviljats inackorderingsstöd för att studera på viss utbildning, men som efter förslagens genomförande förlorar denna rätt, ska genom övergångsbestämmelser kunna slutföra sina studier på den utbildningen med fortsatt rätt till stöd.

193

5 Stöd för dagliga resor

5.1Inledning

I direktiven anges att elever som studerar utomlands har rätt till bidrag för dagliga resor enligt två olika regelverk, dels enligt lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, dels enligt förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor. Utredaren har därför fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om det är CSN eller kommunerna som ska ha ansvaret för stöd för dagliga resor till elever som studerar utomlands.

5.2Kommunernas ansvar för stöd för dagliga resor

Kommunerna svarar för kostnader för elevernas dagliga resor mellan bostaden och skolan enligt 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. För de elever som är berättigade till studiehjälp är elevernas hemkommuner skyldiga att bekosta dagliga resor mellan bostaden och skolan om färdvägen är minst sex kilometer. Stödet ska ges kontant eller på annat lämpligt sätt enligt kommunens bestämmande. Om stödet ges kontant är kommunen inte skyldig att ge högre ersättning än vad som motsvarar 1/30 av prisbasbeloppet1 för varje hel kalendermånad som eleven har kostnader för resor mellan bostaden och skolan. Enligt förordningen (1991:1120) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor ska kommunen, om resorna inte rimligen kan ske med annat kollektivt färdmedel än flyg, ersätta eleven för resekostnader med skäligt belopp.

Bestämmelsen i 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor är utformad på det sättet att kommunens ansvar

1 Prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken. År 2013 motsvarar det 1 483 kronor.

195

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

för stödet gäller för en elev som har rätt till studiehjälp enligt studiestödslagen. Studiebidrag får lämnas från och med kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller 16 år. Innan dess utbetalas barnbidrag. Vid en strikt tolkning av bestämmelsen skulle de elever som går i gymnasieskolan, men som på grund av åldern ännu inte är berättigade till studiebidraget inom studiehjälpen och inte heller har studiehjälp i form av inackorderingsstöd, inte ha rätt till ersättning för dagliga resor. Detta kan enligt utredningens mening inte ha varit lagstiftarens avsikt. Detta bör därför regleras.

Rätten till ersättning för dagliga resor avser såväl elever som studerar på skolor med offentlig huvudman, som elever som studerar på skolor med enskild huvudman. Även elever som studerar utomlands har rätt till denna ersättning under förut- sättning att de har rätt till svensk studiehjälp.

En hemkommun har däremot ingen skyldighet att ansvara för en gymnasieelevs dagliga resor mellan en inackorderingsbostad och en skola som båda är belägna i en annan kommun. Detta fastslogs av Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) i RÅ 2010 ref. 26 i en laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900). Frågan är om rättsfallet kan tolkas på det sättet att inackorderingsstöd och reseersättning inte kan lämnas samtidigt. Detta framgår inte uttryckligen av domstolens mycket kortfattade domskäl, men enligt min tolkning blir detta slutsatsen. Domstolen kom nämligen fram till att någon skyldighet för kommunen ifråga att ansvara för elevens dagliga resor mellan inackorderingsbostaden och gymnasieskolan inte gick att utläsa av vare sig skollagen (2010:800) eller lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. Därmed stred inte kommunens beslut att avslå elevens begäran om reseersättning mot lag.

Kammarrätten hade däremot kommit fram till att med begreppet ”bostad” i 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, kan inte annan boplats än den där eleven har sitt faktiska boende under studietiden avses och därmed stred kommunens beslut mot denna bestämmelse. Högsta förvaltnings- domstolen tar emellertid inte uttryckligen ställning till vilken innebörd ”bostad” har i nyss nämnda bestämmelse, men eftersom domstolen inte ansåg att kommunens beslut stred mot lag, kan domstolen inte ha tolkat ”bostad” på samma sätt som kammar- rätten.

Eftersom Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar till att en allmänt vedertagen grundsats när det gäller den kommunala

196

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

kompetensen är att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna understöd eller annan vederlagsfri ersättning till enskilda personer, bör innebörden av domen vara att en kommun inte får utge reseersättning i ett sådant fall.

Följden av rättsfallet blir således enligt min tolkning att inackorderingsstöd och reseersättning inte kan lämnas samtidigt.

5.3Statens ansvar för stöd för dagliga resor till utlandsstuderande

De elever som är svenska medborgare och har rätt till studiehjälp för studier utomlands har också rätt till bidrag för dagliga resor mellan bostaden och skolan enligt förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor. Förordningen är kungjord i CSN:s författningssamling, CSNFS 1983:17. Förordningen hänvisar emellertid till den äldre studiestödslagen (1973:349), som är upphävd. Frågan är därför om förordningen är obsolet, eftersom en förutsättning för att få bidrag för dagliga resor är att den studerande har rätt till studiehjälp enligt 1973 års studiestödslag vilket ingen längre har. CSN har emellertid valt att fortsätta att ge ut bidrag enligt förordningen.

Hur begreppet ”bostad” i förordningen ska tolkas har blivit föremål för prövning. I 5 kap. 10 och11 §§ CSNFS 2001:6 finns föreskrifter om hur förordningen ska tillämpas. Enligt 5 kap. 10 § andra stycket menas med bostad den bostad där den studerande varaktigt bor under studietiden. Enligt CSN avses föräldrahemmet i denna definition. Kammarrätten har för en kort tid sedan slagit fast att begreppet ”bostad” i förordningen avser föräldrahemmet. Kammarrätten hänför sig i sitt avgörande till bestämmelsen i 11 § folkbokföringslagen (1991:481) där det stadgas att en elev under 18 år som har sitt egentliga hemvist tillsammans med föräldrar eller andra anhöriga anses bosatt där, även om han eller hon till följd av skolgången regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet, samt att detta tillämpas även efter det att eleven fyllt 18 år så länge han eller hon genomgår grund- eller gymnasieskola eller motsvarande utbildning.2

För att en elev ska ha rätt till ersättning för dagliga resor enligt förordningen ska således resorna enligt praxis ske mellan föräldra-

2 Kammarrätten i Sundsvalls dom från den 12 mars 2013, mål nr 1366-12.

197

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

hemmet och skolan. För att klargöra detta föreslår CSN en omformulering av föreskrifterna så att det tydligt framgår att med bostad menas den studerandes föräldrahem3.

Enligt 5 kap. 11 § CSNFS 2001:6 lämnas bidrag för dagliga resor med ett belopp som motsvarar den beräknade kostnaden för resor med allmänna färdmedel. Det högsta bidragsbeloppet är 1 190 kronor per månad. Om den studerande får inackorderings- tillägg kan han eller hon inte få ersättning för dagliga resor.

Vid en ansökan om bidrag för dagliga resor från en utlands- studerande har CSN uppgett att myndigheten först utreder om eleverna får bidrag från sina hemkommuner innan statligt bidrag betalas ut. Att CSN endast har det sekundära ansvaret för detta stöd är inte uttryckligen reglerat, men CSN anser att så är fallet eftersom det efter förordningen kommit en lag som ålägger kommunerna detta ansvar. CSN:s tillämpning kan även anses ha stöd i uttalanden i förarbetena till lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. Föredragande statsrådet ansåg att eftersom det särskilda statsbidraget som betalades ut för gymnasieelevernas resor skulle komma att ingå i det statsbidrag som skulle utgå till hemkommunen, borde i linje med detta även ansvaret för elevernas resor mellan bostaden och skolan föras över på hemkommunen.4

Bidraget från CSN kommer därför endast i fråga för ett tiotal elever som inte är folkbokförda i en svensk kommun utan anses vara utvandrade. År 2010 var det tio elever och år 2011 var det elva elever som fick bidrag för dagliga resor från CSN.

I utredningens direktiv anges, som tidigare nämnts, att elever som studerar utomlands således har rätt till bidrag för dagliga resor enligt två olika regelverk. Detta gäller emellertid inte i praktiken. De elever som är folkbokförda i Sverige får bidrag för dagliga resor från sin hemkommun, medan de elever som studerar i utlandet med svensk studiehjälp och som inte är folkbokförda i Sverige, får bidrag för dagliga resor från CSN. Det är således kommunerna, som med några få undantag, ansvarar för ersättning för elevernas resor mellan bostad och skola.

CSN har vid ett flertal tillfällen påtalat att det stöd för dagliga resor som hanteras av CSN bör upphöra eftersom det berör ytterst få personer och medför betydande administrativa kostnader. Enligt

3CSN, Konsekvensutredning med anledning av förslag till ändrade föreskrifter om studie- hjälp, 2013-03-19, dnr 2013-119-2876.

4 Prop. 1990/91:85 s. 176.

198

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

CSN:s mening är det inte rimligt att ha ett bidrag där administrationskostnaden är nästan lika stor som transfereringen. Om det inte är möjligt att låta stödet helt upphöra, anser CSN att stödet i stället bör kunna hanteras på kommunal nivå.5

5.4Överprövning

Ett beslut enligt förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor får inte överklagas enligt femte punkten i förordningen. Förvaltningsrätten i Härnösand har emellertid i en dom6 nyligen åsidosatt överklagandeförbudet på grund av artikel 6 i Europakonventionen och därmed ansett att beslut enligt nämnda förordning kan överklagas. Förvaltningsrätten konstaterade i sina domskäl att enligt artikel 6 i Europakonventionen ska alla ha rätt till domstolsprövning i tvister som rör hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, samt att rätten till studiemedel anses enligt praxis vara en sådan rättighet som avses i nämnda artikel. Mot bakgrund av att det saknas andra möjligheter att få sin rätt till studiemedel7 enligt förordningen prövad, ansåg förvaltningsrätten att överklagandeförbudet skulle åsidosättas. Kammarrätten har instämt i denna bedömning8.

Ett beslut enligt lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, kan endast bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen.

5Se bl.a. CSN:s yttrande över Studiehjälpsutredningens betänkande Ekonomiskt stöd vid ungdomsstudier (SOU 2003:28) s. 24.

6Förvaltningsrätten i Härnösands dom från den 31 maj 2012, mål nr 708-12.

7Frågan är om inte förvaltningsrätten avser studiehjälp även om bidrag för dagliga resor till utlandsstuderande inte räknas upp i 2 kap. 1 § studiestödslagen där studiehjälp definieras.

8Kammarrätten i Sundsvalls dom från den 12 mars 2013, mål nr 1366-12.

199

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

5.5Överväganden och förslag

5.5.1Kan bidrag för dagliga resor lämnas samtidigt som stöd för inackordering?

Bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor och det statliga inackorderingstillägget kan enligt 5 kap. 11 § 4 stycket CSNFS 2001:6 inte lämnas samtidigt. Frågan om det kommunala bidraget för dagliga resor kan lämnas samtidigt som inackorderingsstöd är inte uttryckligen reglerat i någon författning. Däremot har frågan aktualiserats i RÅ 2010 ref. 26. Den rimliga tolkningen av rättsfallet är att inackorderingsstöd och ersättning för dagliga resor inte kan lämnas samtidigt, se avsnitt 5. Detta trots att inackorderingstillägg inte är avsett att täcka kostnaderna för elevens resor till och från skolan. Högsta förvaltningsdomstolens dom medför att de elever som är inackorderade på skolorten utestängs från stöd för elevresor och de drabbas därmed av extra kostnader, jämfört med de elever som studerar på hemorten.

Den undersökning som utredningen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomfört angående det kommunala inackorderingsstödet visar att 17 procent av kommunerna ger bidrag för dagliga resor till elever som även erhåller inackorderings- stöd.

I de flesta fall föreligger sannolikt inte behov av både ersättning för dagliga resor och inackorderingsstöd. Undantag kan dock förekomma, särskilt i storstadsregionerna och inte minst i storstockholmsområdet. Ersättning för dagliga resor och inackorderingsstöd bör dock inte utgå samtidigt, främst av kostnadsskäl. Ett annat skäl för ställningstagandet är att eleverna bör uppmuntras att söka inackorderingsbostad i närheten av skolan. Det förhållandet att inackorderingsstöd och reseersättning inte kan utgå samtidigt bör dock regleras i lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, så att det blir tydligt och förutsebart för den enskilde.

I avsnitt 5.2 redogörs det för att bestämmelsen i 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor är utformad på ett sätt som vid en strikt tolkning av bestämmelsen skulle innebära att de elever som går i gymnasieskolan, men som på grund av åldern ännu inte är berättigade till studiebidraget inom studie- hjälpen och inte heller har studiehjälp i form av inackorderingsstöd, inte har rätt till ersättning för dagliga resor. Det är uppenbart att

200

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

detta inte har varit lagstiftarens mening och bestämmelsen bör därför förtydligas.

Mitt förslag: Ersättning för dagliga resor och inackorderings- stöd ska inte utgå samtidigt.

Lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elev- resor ska ändras så att det framgår att denna lag även gäller för elever som går i gymnasieskolan, men som på grund av åldern ännu inte är berättigade till studiebidrag.

5.5.2Bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor

I avsnitt 5.3 beskrivs att svenska medborgare som studerar i utlandet med svensk studiehjälp under vissa förutsättningar har rätt till bidrag för dagliga resor mellan bostaden och skolan. CSN har uppgett att myndigheten utbetalar sådant bidrag endast om eleven inte är folkbokförd i någon svensk kommun, utan anses utvandrad. För att förordningen inte ska strida mot EU-rätten, lämnas bidraget även enligt CSN till utländska medborgare som uppfyller något av de EU-rättsliga villkoren av arbetstagare, anhörig till arbetstagare eller permanent uppehållsrätt.

CSN har uppgett att stödet berör ytterst få personer samt medför betydande administrativa kostnader. Det är en orimlig administrativ börda för CSN att upprätthålla ett system för ett stöd vars administrationskostnad har uppgetts vara nästan lika stor som transfereringen. Skälen för att stödet överhuvudtaget ska utgå kan även ifrågasättas, eftersom det rör bidrag för dagliga resor i utlandet för ett tiotal elever per år som antingen är svenska medborgare som har utvandrat från Sverige eller som är utländska medborgare.

Jag föreslår därför att förordningen om bidrag till utlandsstudier för dagliga resor ska upphävas. Om detta förslag inte genomförs bör överklagandeförbudet i förordningen tas bort och ersättas med en besvärshänvisning till allmän förvaltningsdomstol.

Mitt förslag: Förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor ska upphävas.

201

6Stöd för inackordering och dagliga resor för personer med funktionsnedsättning

6.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att analysera de stöd som elever med funktionsnedsättning får till resor och inackordering och klargöra om det finns behov av ett kompletterande bidrag inom studie- hjälpen som innebär att elever med funktionsnedsättning kan få ytterligare stöd till resor och inackordering efter behov. Inriktningen ska vara att det är den grupp som i dag omfattas av rätten till förlängt barnbidrag och/eller aktivitetsersättning som ska omfattas.

I betänkandet Den framtida gymnasiesärskolan (SOU 2011:8) behandlas frågan om hur villkoren för elever i gymnasiesärskolan som studerar på annan ort än hemkommunen bör se ut. I betänkandet föreslås att elever i gymnasiesärskolan ska ha rätt till inackorderingsstöd och inackorderingstillägg på samma villkor som en elev i gymnasieskolan. Från och med höstterminen 2013 träder förslaget i kraft. Då får elever i gymnasiesärskolan också rätt till inackorderingsstöd från sin hemkommun eller inackorderings- tillägg från CSN. I utredningen påpekas emellertid att många elever i gymnasiesärskolan som studerar på annan ort har kostnader för boende och resor till följd av sina funktionsnedsättningar som vida överstiger det generella stöd som kan lämnas i form av inackorderingsstöd/-tillägg.

Enligt betänkandet täcks dessa merkostnader för vissa elever genom att han eller hon har rätt till stöd enligt lagen (1993:387)om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller stöd enligt socialtjänstlagen. Men, menar utredaren:

203

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

Att vissa elever i gymnasiesärskolan har rätt till stöd enligt LSS eller får stöd enligt socialtjänstlagen räcker inte för att täppa till de hål som finns i systemet.

I betänkandet föreslås därför att en ny utredning tillsätts med uppgift att utreda förutsättningarna för att införa ett kompletterande bidrag som kan möjliggöra att elever i gymnasie- särskolan ska kunna göra val av utbildning på likvärdiga grunder som andra gymnasieelever. Systemet föreslås bli utformat så att det omfattar elever med funktionsnedsättning generellt.

6.2Dagens stöd till elever med funktionsnedsättning

6.2.1Vem har rätt till stöd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade?

Gymnasiesärskolan vänder sig till ungdomar vars skolplikt har upphört och som har gått i grundsärskolan eller som inte kan gå i gymnasieskolan därför att de har en utvecklingsstörning1.

Den som omfattas av LSS tillhör lagens personkrets och kan söka de rättigheter som lagen ger, om han eller hon har behov av stöd och inte får stödet på något annat sätt.

LSS personkrets delas in i tre grupper i 1 §:

personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd

personer med betydande begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder, föranlett av yttre våld eller kroppslig sjukdom, och

personer med andra stora och varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som ger betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och som har ett omfattande behov av stöd.

1 Enligt 1985-års skollag ska det som sägs om utvecklingsstörda även gälla för personer med autism eller autismliknande tillstånd. I den nya skollagen (2010:800) ska elever med autism eller autismliknande tillstånd bara att tillhöra målgruppen om de också har en utvecklingsstörning eller en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Det innebär att skolformerna grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna i den nya skollagen endast är förbehållna elever med utvecklingsstörning eller betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning.

204

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

Följaktligen tillhör elever i gymnasiesärskolan definitionsmässigt personkretsen enligt 1 § LSS och har efter bedömning därmed rätt till insatser enligt lagen. Nästa fråga är om andra elever med funktionsnedsättningar som i dag omfattas av rätten till förlängt barnbidrag och aktivitetsersättning även omfattas av LSS.

Tillhör alla elever med funktionsnedsättningar LSS personkrets?

Bedömning av personkrets enligt punkt 1 och 2 görs utifrån ett diagnostiskt perspektiv, vilket gör att utrymmet för olika tolkningar är högst begränsat. Den intressanta frågan är därför vem, utöver dem som omfattas av punkt 1 och 2, som tillhör personkretsen.

Personkretsen som avses omfattar personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.

För att någon ska anses tillhöra personkretsen i 1 § 3 LSS krävs att alla rekvisiten i lagrummet är uppfyllda. Följaktligen räcker det inte med att funktionsnedsättningen bedöms varaktig utan den måste även medföra betydande svårigheter i den dagliga livs- föringen och därmed ge upphov till omfattande behov av stöd och service. Vad som avses härmed är, enligt förarbetena till LSS2, att den enskilde inte på egen hand kan klara vardagsrutiner som toalettbestyr och hygien, påklädning, mathållning, kommunikation, förflyttning inomhus eller utomhus, sysselsättning och nödvändig träning och/eller behandling.

I begreppet omfattande behov av stöd och service kan ligga både kvantitativa och kvalitativa aspekter. Det innebär att den enskilde i allmänhet har ett dagligt behov av långvarigt eller upprepat stöd.

Av det nämnda är det möjligt att komma till slutsatsen att elever med funktionsnedsättningar inte i någon generell mening tillhör personkretsen i 1 § 3 LSS. Personer med mindre omfattande funktionsnedsättningar eller personer som klarar av sin dagliga livsföring omfattas inte. Alla som idag omfattas av rätten till förlängt barnbidrag och aktivitetsersättning ingår per definition inte i personkretsen i 1 § 3 LSS.

2 Prop. 1992/93:159 s. 169.

205

Stöd för inackordering

SOU 2013:52

Har alla i personkretsen rätt till bostad med särskild service via LSS?

Det stöd som ungdomar kan få via LSS för att möjliggöra studier på annan ort är bostad med särskild service för ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. Frågan är då om personer som tillhör personkretsen i 1 § 3 LSS har rätt till bostad med särskild service i de fall behovet är föranlett av att den gymnasieskola han eller hon önskar studera vid inte är belägen inom eller på pendlingsavstånd från hemkommunen.

Högsta förvaltningsrätten (tidigare Regeringsrätten) har prövat ett sådant ärende (RÅ 2003 ref. 79) och resonerade då på följande sätt. Enligt då gällande skollag hade en kommun rätt att i sin särskola ta emot en elev från annan kommun utan att kommunerna träffat någon överenskommelse härom. För det fall det på grund av skolsituationen eller av annan anledning för en elev uppkom behov av boende utanför föräldrahemmet fanns i skollagen inte några regler om inackordering av särskoleelever3. I stället hänvisas i lagen till LSS.

Enligt LSS har enskilda som omfattas av lagen rätt till insatser bl.a. i form av bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, om det föreligger ett behov som inte tillgodoses på annat sätt (7 § och 9 § 8 LSS). I förarbetena till lagstiftningen uttalades bl.a. att sådant boende kunde vara orsakat av den unges skolsituation och av omfattande omvårdnadsbehov.4 När en elev efter eget val och önskemål från sina vårdnadshavare tagits emot i en särskola utanför sin hemkommun är det således hans eller hennes behov av stöd och service för att kunna fullfölja denna skolgång som bestämmer om han eller hon är berättigad till den begärda insatsen.

Utifrån domstolens resonemang är det möjligt att dra slutsatsen att elever i gymnasiesärskolan med dagens system har möjlighet att få det stöd som behövs för att kunna göra val av utbildning på likvärdiga grunder som andra gymnasieelever. Detta förhållande förändras inte av det faktum att elever i gymnasiesärskolan numera omfattas av reglerna om rätten till inackorderingsstöd. LSS ska alltjämt säkerställa rätten till insatser när stödet enligt andra lagar är otillräckligt.

3Sedan 1 april 2012 finns regler om inackorderingsstöd även till elever i gymnasiesärskolan, se 18 kap. 32 § skollagen. De tillämpas på utbildning som bedrivs efter den 30 juni 2013.

4Prop. 1992/93:159 s. 81.

206

SOU 2013:52

Stöd för inackordering

Detta betyder emellertid inte att dagens system omfattar alla elever med funktionsnedsättningar. Personer med funktions- nedsättningar som inte bedöms tillhöra personkretsen i LSS faller utanför. Det betyder inte heller att alla elever i gymnasiesärskolan har rätt till boende med särskilt stöd enligt LSS. Att tillhöra personkretsen betyder inte att man per automatik har rätt till bostad med särskild service. För att kunna fastställa detta krävs ytterligare en individuell bedömning av den enskildes behov.

Invändningar mot att låta LSS täcka behovet

Nästa fråga är om bostad med särskild service enligt 9 § 8 LSS är en lämplig insats för alla elever som ingår i personkretsen för LSS och studerar på annan ort? Socialstyrelsen har t.ex. riktat kritik mot den hänvisning till LSS som tidigare fanns i skollagen. Man skriver:

Bostad med särskild service är en insats som beskrevs i prop. 1992/93:159 ska vara ett varaktigt boende med hemlika förhållanden med ett mycket begränsat antal boende. Socialstyrelsens tillsyn har uppmärksammat att kommuner byggt upp boendeenheter intill skolor och betraktat dessa som bostad med sä