sou 2013 5

Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel

Betänkande av Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning

Stockholm 2013

SOU 2013:5

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-23881-3

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Landsbygdsdepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 9 juni 2011 (dir. 2011:49) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor kopplade till stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i annan djurhållande verksamhet, såsom bestämmelser om hantering, individuell prövning av djurhållning och biogasanläggningar på gårdsnivå samt behovet av samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter.

Den 1 juli 2011 förordnades den tidigare överdirektören Christina Huhtasaari som särskild utredare för detta uppdrag.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 6 oktober 2011 ämnesrådet Ingrid Svedinger, Landsbygdsdepartementet, departementssekreteraren Conny Öhman, Landsbygdsdepartementet, departementssekreteraren Anna Josefsson, Miljödepartementet, departementssekreteraren Björn Telenius, Näringsdepartementet, enhetschefen Tobias Olsson, Jordbruksverket, enhetschefen Kajsa Berggren, Havs- och vattenmyndigheten, avdelningsdirektören Arne Joelsson, Länsstyrelsen i Hallands län, handläggaren Nils Alesund, Sveriges Kommuner och Landsting, hovrättsrådet Roger Wikström, Mark- och miljööverdomstolen, jur.kand. Ulf Wickström, Lantbrukarnas Riksförbund och sakkunnige Emelie Hansson, Svenska Naturskyddsföreningen. Som experter i utredningen förordnades även departementssekreteraren Roger Sedin, Miljödepartementet, miljöjuristen Sofia Hedelius Bruu, Naturvårdsverket och docenten i miljörätt Charlotta Zetterberg, Uppsala universitet fr.o.m. den 6 oktober 2011.

Björn Telenius och Tobias Olsson entledigades med verkan fr.o.m. den 16 mars 2012. Samma dag förordnades kanslirådet Sven-Olov Ericson, Näringsdepartementet och agronomen Mona Strandmark, Jordbruksverket som experter i utredningen. Roger

Sedin entledigades med verkan fr.o.m. den 15 juni 2012 och i stället förordnades kanslirådet Jerker Forssell, Miljödepartementet, som expert i utredningen.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 15 augusti 2011 verksjuristen Ida Lindblad Hammar. Kammarrätts- assessorn Mattias Henriksson var anställd som sekreterare under tiden den 1 januari–31 mars 2012. Därutöver har agronomen Stig Widell biträtt utredningen avseende avsnitten om animaliska biprodukter.

Ett särskilt yttrande har lämnats av Arne Joelsson. Utredningen överlämnar härmed betänkandet. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i januari 2013

Christina Huhtasaari

/Ida Lindblad Hammar

Innehåll

Förkortningar.....................................................................			13
Sammanfattning ................................................................			19
Författningsförslag .............................................................			33
1	Utredningens uppdrag och arbete ................................		47
1.1	Utredningens uppdrag.............................................................		47
1.2	Utredningens arbete ................................................................		47
2	Kartläggning och analys av regler om hantering av
	stallgödsel och andra biologiska produkter ....................		49
2.1	Uppdraget och omfattningen av kartläggningen ...................		49
	2.1.1	Uppdraget .....................................................................	49
	2.1.2 Omfattning och avgränsning av kartläggningen.........		50
2.2	Internationella krav och åtaganden.........................................		51
	2.2.1	Luftvårdskonventionen med
		Göteborgsprotokollet och EU:s
		utsläppstakdirektiv .......................................................	51
	2.2.2	Helsingforskonventionen ............................................	53
	2.2.3	Ospar-konventionen ....................................................	55
	2.2.4	Havsmiljödirektivet ......................................................	56
	2.2.5	Nitratdirektivet.............................................................	57
	2.2.6	Ramdirektivet för vatten ..............................................	59
	2.2.7	Ramdirektivet för avfall................................................	64
	2.2.8 EU-förordningarna om animaliska biprodukter.........		65
	2.2.9	Den gemensamma jordbrukspolitiken ........................	67
			5

Innehåll SOU 2013:5

2.3	Kartläggning av regelverket .....................................................		69
	2.3.1 Vad avses med stallgödsel och andra biologiska
		produkter? .....................................................................	69
	2.3.2	Miljöbalken och miljömålssystemet ............................	74
	2.3.3 Generella föreskrifter och allmänna råd om
		lagring ............................................................................	81
	2.3.4 Generella föreskrifter och allmänna råd om
		begränsning av den mängd som får tillföras ................	86
	2.3.5 Generella föreskrifter och allmänna råd om
		spridning ........................................................................	87
	2.3.6 Generella föreskrifter om transport.............................		91
	2.3.7 Ytterligare generella föreskrifter och allmänna
		råd om olägenheter för människors hälsa....................	93
	2.3.8 Regler om EU-stöd och om certifierad ekologisk
		produktion.....................................................................	95
	2.3.9 Exempel på att även annat än regler kan påverka
		hanteringen....................................................................	96
2.4	Resultatet av kartläggningen....................................................		98
	2.4.1	Överlappningar och luckor ..........................................	98
	2.4.2 Stallgödsel från hästar och andra djur utanför
		jordbruksföretag samt på rena växtodlingsföretag ...	106
	2.4.3 Överensstämmelse med internationella krav och
		åtaganden .....................................................................	116
	2.4.4 Andra förbättringsförslag och reflektioner ...............		125
2.5 Ändamålsenligheten med regleringen av olägenheter ..........			127
	2.5.1	Frågeställning ..............................................................	127
	2.5.2 Lokala och områdesspecifika föreskrifter .................		127
	2.5.3 Alternativ till lokala och områdesspecifika
		föreskrifter...................................................................	128
	2.5.4 Det är ändamålsenligt med en möjlighet till lokala
		och områdesspecifika föreskrifter..............................	129
2.6 Avfallsförordningens förhållande till reglerna om
	animaliska biprodukter och andra regler...............................		129
	2.6.1 När är stallgödsel och andra biologiska produkter
		avfall? ...........................................................................	129
	2.6.2 Finns det något tillämpligt undantag från
		avfallsförordningen? ...................................................	135
	2.6.3 Vad får en klassificering som avfall för följder? ........		139
	2.6.4 Vilka överlappningar finns och vad gäller då? ...........		140

SOU 2013:5 Innehåll

	2.6.5 Finns det möjlighet till förenklingar eller
		förtydliganden? ...........................................................	142
2.7	Utredningens förslag .............................................................		143
	2.7.1 Samordnad och riktad tillsyn av hästhållning ...........		143
	2.7.2 Samrådsskyldighet vid framtagande av
		föreskrifter enligt 10 § förordningen om
		miljöhänsyn i jordbruket............................................	145
	2.7.3 Möjlighet till nationella undantag från reglerna
		om insamling, transport och spårbarhet av
		animaliska biprodukter...............................................	146
	2.7.4 Vägledning om regler om animaliska biprodukter ...		149
	2.7.5 Vägledning om regler om avfall .................................		150
2.8	Konsekvenser .........................................................................		151
	2.8.1	Konsekvenser för miljön ............................................	153
	2.8.2 Konsekvenser för staten och kommuner ..................		154
	2.8.3 Konsekvenser för enskilda och näringslivet..............		157
	2.8.4 Konsekvenser för samhället i övrigt ..........................		159
	2.8.5 Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s
		inre marknad ...............................................................	159
	2.8.6 Sammanvägning av de samhällsekonomiska
		konsekvenserna...........................................................	159
3	Generella föreskrifter kompletteras av individuell
	prövning av djurhållande verksamheter .......................		161
3.1	Uppdraget...............................................................................		161
3.2	Internationella krav och åtaganden.......................................		162
	3.2.1	Helsingforskonventionen ..........................................	162
	3.2.2 Direktiven om industriutsläpp (IPPC och IED) .....		163
	3.2.3	Direktivet om miljökonsekvensbedömning
		(MKB) .........................................................................	174
3.3	Gällande svensk rätt...............................................................		176
	3.3.1	Tillstånd.......................................................................	176
	3.3.2	Anmälan ......................................................................	185
	3.3.3	Tillsyn..........................................................................	188
	3.3.4	Generella föreskrifter .................................................	192
3.4	Statistik om djurhållande verksamheter ...............................		198

Innehåll	SOU 2013:5
3.5	Administrativ börda och målet att förenkla för företag ......	199

3.6Genomgång av beslut av miljöprövningsdelegationer

	och kommuner .......................................................................		201
	3.6.1 Tidigare genomgångar av tillståndsbeslut..................		201
	3.6.2 Utredningens genomgång av beslut...........................		202
3.7	Möjliga teoretiska förändringar.............................................		210
	3.7.1	Utgångspunkter ..........................................................	210
	3.7.2	Problembild .................................................................	211
	3.7.3	Olika styrmedel...........................................................	211
	3.7.4 Bör tillstånds- och anmälningsplikten ändras? .........		216
	3.7.5 Bör prövningen endast avse anläggningen för
		djurhållning eller även markanvändningen? ..............	228
	3.7.6 Vilka styrkor och svagheter finns med generella
		föreskrifter och när kan de vara lämpliga?.................	234
	3.7.7 Bör miljökonsekvensbeskrivning endast krävas i
		de fall där det följer av EU-rätten? ............................	241
	3.7.8 Bör vägledning vid handläggning av tillstånd och
		anmälan öka? ...............................................................	245
	3.7.9 Bör koncentration av prövningen ske till en eller
		ett fåtal miljöprövningsdelegationer? ........................	246
3.8	Utredningens förslag..............................................................		249
	3.8.1 Områden som bör regleras i generella föreskrifter
		och allmänna råd .........................................................	249
	3.8.2 Ökad vägledning vid handläggning av tillstånd
		och anmälan.................................................................	258
	3.8.3 Koncentration av prövningen av tillstånd till
		djurhållande verksamhet .............................................	260
	3.8.4 Ändrad hänvisning till MKB-direktivet i
		förordningen om miljöfarlig verksamhet och
		hälsoskydd ...................................................................	267
3.9	Konsekvenser..........................................................................		268
	3.9.1	Konsekvenser för miljön ............................................	270
	3.9.2 Konsekvenser för staten och kommuner...................		273
	3.9.3 Konsekvenser för enskilda och näringslivet ..............		278
	3.9.4 Konsekvenser för samhället i övrigt ..........................		281
	3.9.5 Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s
		inre marknad................................................................	281

SOU 2013:5 Innehåll

	3.9.6 Sammanvägning av de samhällsekonomiska
		konsekvenserna...........................................................	282
4	Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå ..............		285
4.1	Uppdraget och avgränsningar ...............................................		285
4.2	Bakgrund ................................................................................		286
	4.2.1	Fakta om biogas ..........................................................	286
	4.2.2	Statistik........................................................................	287
	4.2.3	Stöd till biogasanläggningar .......................................	288
4.3	Internationella krav och åtaganden.......................................		288
	4.3.1 EU-förordningarna om animaliska biprodukter.......		288
	4.3.2	Sevesodirektivet ..........................................................	289
	4.3.3	Ramdirektivet för avfall..............................................	289
	4.3.4 Direktiven om industriutsläpp (IPPC och IED) .....		290
	4.3.5	Direktivet om miljökonsekvensbedömning
		(MKB) .........................................................................	291
4.4	Regelverk vid prövning av biogasanläggningar ....................		292
	4.4.1 Miljöbalken och förordningen om miljöfarlig
		verksamhet och hälsoskydd .......................................	292
	4.4.2	Plan- och bygglagen....................................................	295
	4.4.3 Lagen om brandfarliga och explosiva varor...............		295
	4.4.4 EU-förordningarna om animaliska biprodukter.......		297
	4.4.5 Ledning över annans fastighet ...................................		301
	4.4.6 Prövningsförfarandet och relationen mellan
		biogasanläggning och djurhållning ............................	302
4.5	Villkor i beslut om tillstånd enligt miljöbalken ...................		305
4.6	Avgifter i samband med biogasanläggningar........................		307
	4.6.1	Miljöbalken .................................................................	307
	4.6.2	Plan- och bygglagen....................................................	309
	4.6.3 Lagen om brandfarliga och explosiva varor...............		309
	4.6.4 EU-förordningarna om animaliska biprodukter.......		310
	4.6.5 Årliga avgifter – exempel från tre företag .................		310
4.7	Problembild ............................................................................		311
	4.7.1	Tidigare regeringsuppdrag .........................................	311
	4.7.2 Biogasanläggning medför att djurhållningen blir
		tillståndspliktig ...........................................................	312
			9

Innehåll SOU 2013:5

	4.7.3	Stora skillnader i kostnad och tid mellan tillstånd
		och anmälan.................................................................	312
	4.7.4	Oklara kriterier för undantaget från
		hygieniseringskravet ...................................................	312
	4.7.5	Många instanser...........................................................	313
	4.7.6	Höga årliga avgifter.....................................................	313
4.8	Möjliga teoretiska förändringar.............................................		313
	4.8.1	Bör gränsen för tillståndspliktig
		biogasproduktion höjas?.............................................	313
	4.8.2	Bör informationen om biogasproduktion utan
		hygieniseringskrav förtydligas?..................................	314
	4.8.3	Bör generella föreskrifter ersätta individuell
		prövning? .....................................................................	314
	4.8.4	Bör erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad
		främjas?........................................................................	315
	4.8.5	Bör en webbsida med samlad information om
		prövning av biogasanläggningar tas fram? .................	316
4.9	Utredningens förslag..............................................................		317
	4.9.1	Höj gränsen för tillståndspliktig
		biogasproduktion ........................................................	317
	4.9.2	Tydligare information om animaliska biprodukter
		och utnyttja det nationella utrymmet........................	320
	4.9.3	Främja erfarenhetsutbyte och
		kunskapsuppbyggnad..................................................	324
4.10	Konsekvenser..........................................................................		326
	4.10.1 Konsekvenser för miljön ............................................		327
	4.10.2 Konsekvenser för staten och kommuner...................		328
	4.10.3 Konsekvenser för enskilda och näringslivet ..............		331
	4.10.4 Konsekvenser för samhället i övrigt ..........................		334
	4.10.5 Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s
		inre marknad................................................................	334
	4.10.6 Sammanvägning av de samhällsekonomiska
		konsekvenserna ...........................................................	335

SOU 2013:5 Innehåll

5	Samlad information om tillstånds- respektive
	anmälningspliktiga djurhållande verksamheter ............		337
5.1	Uppdraget...............................................................................		337
5.2	Internationella krav och åtaganden.......................................		338
	5.2.1	Inspiredirektivet .........................................................	338
	5.2.2	Landsbygdsförordningen ...........................................	339
	5.2.3 Direktivet om industriutsläpp (IED) ........................		340
5.3	Gällande svensk rätt...............................................................		340
	5.3.1	Geografisk miljöinformation .....................................	340
	5.3.2	Landsbygdsprogrammet och vissa
		miljöersättningar.........................................................	344
5.4	Jämförelse mellan villkor och miljöersättning .....................		349

5.5Svaghet med register över djurhållande verksamhet för

	administrativ kontroll ............................................................		350
5.6	Utredningens förslag .............................................................		352
	5.6.1	Administrativ kontroll ...............................................	352
	5.6.2 Information till djurhållande företag.........................		353
5.7	Konsekvenser .........................................................................		354
	5.7.1	Konsekvenser för miljön ............................................	355
	5.7.2 Konsekvenser för staten och kommuner ..................		355
	5.7.3 Konsekvenser för enskilda och näringslivet..............		357
	5.7.4 Konsekvenser för samhället i övrigt ..........................		358
	5.7.5 Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s
		inre marknad ...............................................................	358
	5.7.6 Sammanvägning av de samhällsekonomiska
		konsekvenserna...........................................................	358
6	Internationell utblick till Danmark och England ...........		361
6.1	Bakgrund ................................................................................		361
6.2	Danmark .................................................................................		362
	6.2.1 Statistik om djurhållning och gödsel .........................		362
	6.2.2 Regler om hantering av stallgödsel och andra
		biologiska produkter ..................................................	362
	6.2.3 Prövning av djurhållande verksamheter ....................		364
	6.2.4 Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå ...........		365
			11

Innehåll	SOU 2013:5
	6.2.5 Samlad information om tillstånds- respektive
	anmälningspliktiga djurhållande verksamheter .........	366
6.3	England ...................................................................................	366
	6.3.1 Statistik om djurhållning och gödsel .........................	366
	6.3.2 Regler om hantering av stallgödsel och andra
	biologiska produkter...................................................	367
	6.3.3 Prövning av djurhållande verksamheter.....................	368
	6.3.4 Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå ...........	369
	6.3.5 Samlad information om tillstånds- respektive
	anmälningspliktiga djurhållande verksamheter .........	370
6.4	Avslutande reflektion.............................................................	370
7	Författningskommentar .............................................	371
7.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ...........................	371
Särskilt yttrande...............................................................		373
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:49 ................................................		377
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2012:75 ................................................		389
Bilaga 3 Tabell – regler om hantering av stallgödsel och andra
	biologiska produkter ..............................................................	391
Bilaga 4 Tabell – internationella konventioner ..............................		411

Förkortningar

BAT	Best available techniques, bästa till-
	gängliga teknik
EHEC	Enterohemorragisk		Escherichia	coli
	(tarmbakterier	som	kan infektera
	människor)
EJFLU	Europeiska	jordbruksfonden		för
	landsbygdsutveckling
EUT	Europeiska unionens officiella tidning
	(tidigare EGT)
FN:s luftvårdskonvention	Konventionen om långväga gränsöver-
	skridande luftföroreningar (CLRTAP)
GIS	Geografiska informationssystem
Göteborgsprotokollet	Protokollet om försurning, över-
	gödning och marknära ozon till
	FN:s luftvårdskonvention
Förordning (EG)	Europaparlamentets och rådets för-
nr 1069/2009	ordning (EG) nr 1069/2009 av den 21
	oktober 2009 om hälsobestämmelser

för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska biprodukter) (EGT L 300, 14.11.2009, s.1, Celex 32009R1069)

Förkortningar

SOU 2013:5

Förordning (EU)	Kommissionens förordning (EU) nr
nr 142/2011	142/2011 av den 25 februari 2011 om
	genomförande av Europaparlamentets
	och rådet förordning (EG) nr
	1069/2009 om hälsobestämmelser
	för animaliska biprodukter och därav
	framställda produkter som inte är
	avsedda att användas som livsmedel och
	om genomförande av rådets direktiv
	97/78/EG vad gäller vissa prover och
	produkter som enligt det direktivet är
	undantagna från veterinärkontroller vid
	gränsen (EUT L 54, 26.2.2011, s. 1,
	Celex 32011R0142)
Havsmiljödirektivet	Direktiv 2008/56/EG av den 17 juni
	2008 om upprättande av en ram för
	gemenskapens åtgärder på havs-
	miljöpolitikens område (Ramdirektiv
	om en marin strategi) (EUT L 164,
	25.6.2008, s. 19, Celex 32008L0056)
Helsingforskonventionen	Konventionen om Östersjöområdets
	marina miljö
IAKS	EU-regelverket om det integrerade
	administrations- och kontrollsystemet
	(artikel 12-27 i rådets förordning
	(EG) nr 73/2009 av den 19 januari
	2009 om upprättande av gemensamma
	bestämmelser för system för direkt-
	stöd för jordbrukare inom den
	gemensamma jordbrukspolitiken och
	om upprättande av vissa stödsystem
	för jordbrukare, om ändring av för-
	ordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG)
	nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007
	samt om upphävande av förordning
	(EG) nr 1782/2003 (EUT L 30,
	31.1.2009, s. 16, Celex 32009R0073)
	och kommissionens förordning
14

SOU 2013:5 Förkortningar

	(EG) nr 1122/2009 av den 30
	november 2009 om tillämpnings-
	föreskrifter	för	rådets		förordning
	(EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor,
	modulering	och det			integrerade
	administrations-		och	kontrollsystem
	inom de system för direktstöd till
	jordbrukare som införs genom den
	förordningen och om tillämpnings-
	föreskrifter	för	rådets		förordning
	(EG) nr 1234/2007 när det gäller tvär-
	villkoren för stöd inom vinsektorn
	(EGT L 316, 2.12.2009, s.65, Celex
	32009R1122)
IED-direktivet	Europaparlamentets			och		rådets
	direktiv 2010/75/EU av den 24
	november 2010		om	industriutsläpp
	(samordnade åtgärder för att före-
	bygga och	begränsa		föroreningar)
	(omarbetning),		(EUT			L 334,
	17.12.2010, s. 17, Celex 32010L0075)
Inspiredirektivet	Europaparlamentets			och		rådets
	direktiv 2007/2/EG av den 14 mars
	2007 om upprättande av en infra-
	struktur för rumslig information i
	Europeiska	gemenskapen				(Inspire)
	(EUT L 108, 25.4.2007, s. 1, Celex
	32007L0002)
IPPC-direktivet	Europaparlamentets			och		rådets

direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (kodifierad version) (EUT L 24, 29.1.2008, s. 8, Celex 32008L0001)

Förkortningar

SOU 2013:5

Landsbygdsförordningen	Rådets		förordning		(EG)		nr
	1698/2005 av den 20 september 2005
	om	stöd	för	landsbygdsutveckling
	från Europeiska jordbruksfonden för
	landsbygdsutveckling				(EJFLU)		(
	EGT L 277, 21.10.2005, s.1, Celex
	32005R1698)
MKB-direktivet	Europaparlamentets				och	rådets
	direktiv 2011/92/EU av den 13
	december 2011 om bedömning av
	inverkan på miljön av vissa offentliga
	och	privata		projekt	(kodifiering)
	(EUT L 26, 28.1.2012, s. 1, Celex
	32011L0092 )
MÖD	Mark- och miljööverdomstolen
Nitratdirektivet	Rådets direktiv av den 12 december
	1991 om skydd mot att vatten
	förorenas av nitrater från jordbruket
	(EGT L 375, 31.12.1991, s.1, Celex
	31991L0676)
NJA	Nytt Juridiskt Arkiv
OECD	Organisationen för ekonomiskt sam-
	arbete		och	utveckling		(eng.
	Organisation for Economic Co-
	operation and Development)
Ospar-konventionen	Konventionen för skydd av den
	marina miljön i Nordostatlanten
Ramdirektivet för avfall	Europaparlamentets				och	rådets
	direktiv		2008/98/EG		av	den	19

november 2008 om avfall och om upp- hävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098)

SOU 2013:5 Förkortningar


Ramdirektivet för vatten	Europaparlamentets och rådets direktiv
	2000/60/EG, av den 23 oktober 2000
	om upprättande av en ram för gemen-
	skapens	åtgärder		på vattenpolitikens
	område (EGT L 327, 22.12.2000, s.1,
	Celex 32000L0060)
Reach	Europaparlamentets och rådets för-
	ordning (EG) nr 1907/2006 av den 18
	december 2006 om registrering, utvärd-
	ering, godkännande och begränsning av
	kemikalier (Reach), inrättande av en
	europeisk	kemikaliemyndighet,				ändring
	av direktiv 1999/45/EG och upphävande
	av rådets förordning (EEG) nr 793/93
	och kommissionens förordning (EG) nr
	1488/94	samt		rådets		direktiv
	76/769/EEG		och		kommissionens
	direktiv	91/155/EEG,			93/67/EEG,
	93/105/EG och 2000/21/EG, (EUT L
	396, 30.12.2006, s. 1)
REG	Rättfallssamling			från	Europeiska
	unionens domstol och förstainstansrätt
Sevesodirektivet	Rådets direktiv 96/82/EG av den 9
	december 1996 om åtgärder för att
	förebygga och begränsa följderna av
	allvarliga	olyckshändelser där				farliga
	ämnen ingår (EGT L 010, 14.1.1997,
	s.13, Celex 31996L0082)
TSE	Ett samlingsnamn			för	djursjukdomar
	som klassas som transmissibla spongi-
	forma encefalopatier,				(fritt	översatt
	överförbara		svampliknande			hjärn-
	sjukdomar)
VTEC	Verotoxinbildande			E.coli (stammar av
	tarmbakterien E.coli som kan producera
	giftet verotoxin)

Sammanfattning

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter

Kartläggning av regelverket

Utredningen har i uppdrag att kartlägga vilka bestämmelser som i dag gäller för hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och hur dessa förhåller sig till varandra. I kartläggningen ingår även att belysa om det finns överlappningar eller luckor och i vilken mån förändringar i nuvarande regelverk kan innebära förenklingar och skapa en enhetligare behandling av likartade produkter och åtgärder oberoende av om dessa uppstår på ett jordbruksföretag eller vid en annan verksamhet.

Utredningens kartläggning omfattar dels internationella krav och åtaganden i form konventioner och EU-rätt, dels nationell lag- stiftning inom området.

Få konkreta överlappningar, men en upplevelse av överlappningar finns

Vid genomgången av regelverket har få överlappningar kon- staterats. Sådana finns när det gäller fosforinnehåll i avloppsslam, olägenheter för människors hälsa, avfall och transport samt dokumentation vid spridning av stallgödsel. Av dessa torde endast begränsning av fosfortillförseln via avloppsslam utgöra ett problem i praktiken. Naturvårdsverket gör för närvarande en översyn av avloppsslamsreglerna enligt ett regeringsuppdrag och över- lappningen av regler kring fosfortillförsel bör rymmas inom ramen för översynen.

Sammanfattning

SOU 2013:5

Risk för överlappningar finns inom områden där regler kan utfärdas på olika nivåer. Reglerna innebär ofta olika grad av konkretisering, där de lokala reglerna preciserar de nationella. Reglerna kan även innehålla liknande krav. Exempelvis kan regler om spridning finnas i både lokala och områdesspecifika före- skrifter. Det ställer krav på länsstyrelsen och kommunen att se till att föreskrifter inte utfärdas om sådant som redan är reglerat nationellt. Vidare kan olika branschriktlinjer och möjligheten till certifiering i olika system medföra att jordbrukare upplever att det finns överlappande regler. Det är dock inte fråga om några egentliga överlappningar, eftersom kraven från branschen är frivilliga system som jordbrukaren väljer att tillämpa. Reglerna kan även ha olika syften och utfärdas av olika myndigheter, vilket kan bidra till en upplevelse av att överlappningar finns.

Få luckor

Utredningen har analyserat de svenska reglernas överensstämmelse med internationella krav och åtaganden i syfte att se om det finns luckor i de svenska reglerna. De internationella krav och åtaganden som rör hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter finns främst i det s.k. Göteborgsprotokollet till FN:s luftvårds- konvention, i bilaga III till Helsingforskonventionen och i EU:s nitratdirektiv. När det gäller Göteborgsprotokollet anser utred- ningen att några ändringar inte bör göras i dagsläget, utan istället bör de nya de s.k. BAT-slutsatserna och en eventuell revision av bilagan till protokollet avvaktas. Utredningen bedömer att Sverige uppfyller syftet med kraven i Helsingforskonventionen, även om reglerna till sin ordalydelse inte i alla delar överensstämmer med konventionen. Sverige lever också upp till kraven på åtgärds- program i nitratdirektivet och uppfyller syftet med kraven på riktlinjer för god jordbrukssed.

De luckor som har identifierats i den nationella lagstiftningen gäller lagring och spridning av rötrest samt stallgödsel från hästar och andra djur utanför jordbruksföretag och rena växtodlings- företag. Utredningen föreslår att Jordbruksverket ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av rötrester, dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa områden, se avsnittet

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning nedan.

SOU 2013:5

Sammanfattning

Stallgödsel utan koppling till jordbruksföretag omfattas inte av de specifika reglerna om miljöhänsyn i jordbruket men däremot av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. Utredningen har främst undersökt om djurslagen häst och mink bör omfattas av de specifika reglerna. Minkhållningen är dock relativt liten och lokaliserad till ett fåtal områden, varför utredningen anser att negativ miljöpåverkan av sådan gödsel effektivast åtgärdas med hjälp av tillsyn och individuell prövning. När det gäller hästhållning rör det sig om ett stort och ökande antal hästar som är fördelade på ett stort antal platser, vars potentiellt negativa påverkan på miljön inte bör förringas. Hästhållningens påverkan på miljön beror på lokalisering, typ av hästhållning och vilken typ av gödselhantering som finns. De främsta miljöproblemen med gödsel från häst- hållning är enligt utredningens mening växtnäringsförluster och jorderosion från upptrampade rasthagar vid vattendrag och olämpligt placerade stukor. Utredningens slutsats är att man även fortsättningsvis bör komma till rätta med eventuella miljöproblem genom tillsyn utifrån de allmänna hänsynsreglerna, samtidigt som länsstyrelsen bör ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst.

Beträffande luckan avseende jordbruksföretag med enbart växtodling anser utredningen att det går att komma till rätta med eventuella brister vid lagring genom tillsyn.

Övriga reflektioner och möjliga förenklingar

Utredningen har noterat att samrådsskyldigheten för Jordbruksverket vid framtagandet av föreskrifter enligt 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket inte har uppdaterats till följd av att Havs- och vattenmyndigheten har bildats.

Utredningen har vid kartläggningen funnit att de nationella möjlig- heterna att ge undantag från EU:s regler om animaliska biprodukter för insamling, transport och märkning inte utnyttjas fullt ut. Det kan även konstateras att reglerna om animaliska biprodukter är kom- plicerade och regelverket är svårläst.

Sammanfattning

SOU 2013:5

Ändamålsenligheten med regleringen av olägenheter

Utredningen ska vidare göra en analys avseende ändamåls- enligheten med nuvarande regleringar av frågor som omfattar olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning. Sådana regler finns ofta i lokala och områdesspecifika föreskrifter. Risken för överlappningar ökar med antalet nivåer reglerna finns på, dvs. lokala, områdesspecifika och nationella föreskrifter. Den ökar även med antalet instanser som utfärdar föreskrifter. Ett alternativ till lokala och områdesspecifika föreskrifter kan vara föreskrifter på nationell nivå. Risken är dock att dessa inte blir ändamålsenliga i hela landet. Det går även att reglera olägenheter vid prövning av tillstånd och anmälan vid djurhållande verksamhet samt att fånga upp eventuella olägenheter i samband med tillsyn. Utredningen anser dock att den nuvarande regleringen med möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter är ändamålsenlig, eftersom det ökar möjligheten till förutsägbarhet och likabehandling inom ett område och innebär att hänsyn till de lokala förhållandena tas.

Avfallsförordningens förhållande till reglerna om animaliska biprodukter och andra regler

Utredningen ska även analysera bestämmelser i avfallsförordningen som reglerar t.ex. hanteringen av stallgödsel och växtrester i för- hållande till andra bestämmelser och särskilt reglerna om animaliska biprodukter. Lämpliga förslag till förenklingar och förtydliganden av sådana bestämmelser ska lämnas.

Definitionen av avfall innebär att en bedömning av innehavarens syften och skyldigheter måste göras i varje enskilt fall för att kunna bedöma om stallgödsel och andra biologiska produkter är avfall eller inte. Reglerna om biprodukter, när avfall upphör att vara avfall samt undantagen från avfallsförordningen är till hjälp vid bedöm- ningen. Först måste man ta ställning till om stallgödseln eller andra biologiska produkter i det aktuella fallet är en produkt eller en restprodukt. Om det rör sig om en restprodukt får man därefter bedöma om det är en biprodukt eller avfall. Om det är avfall får man gå vidare och se om undantagen i avfallsförordningen för animaliska biprodukter, för naturligt material från jord- eller skogsbruk eller för djurkroppar är tillämpliga. I så fall ska förordningen inte tillämpas. I betänkandet behandlas utredningens

SOU 2013:5

Sammanfattning

syn på när reglerna om biprodukter och undantagen kan tänkas vara tillämpliga. När stallgödsel och andra biologiska produkter anses vara avfall får det till följd att avfallsreglerna blir tillämpliga och det får även betydelse vid klassificeringen av miljöfarlig verksamhet.

De överlappningar som finns i regelverken om avfall respektive animaliska biprodukter gäller transport av farligt avfall. Animaliska biprodukter utgör farligt avfall i mycket begränsad utsträckning, varför det sällan torde uppkomma problem i praktiken. Om kon- flikter uppstår mellan regelverken får vanliga juridiska tolknings- metoder användas, vilket resulterar i att reglerna om animaliska biprodukter borde gå före reglerna om avfall.

Utredningens förslag

Samordnad och riktad tillsyn av hästhållning

Utredningen anser att det effektivaste sättet att motverka negativ miljöpåverkan vid hästhållning är att bedriva tillsyn. Utredningen föreslår att länsstyrelsen bör ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Det kan t.ex. vara omfattande tätortsnära hästhållning eller häst- hållning i närheten av vattendrag som riskerar att inte nå god ekologisk status. Vidare bör ett krav på återrapportering av erfaren- heter av den samordnade och riktade tillsynen efter två år införas i regleringsbrevet för länsstyrelsen. Återrapporteringen bör ligga till grund för en framtida bedömning om den riktade och samordnade tillsynen utgör en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med negativ miljöpåverkan vid hästhållning eller om generella före- skrifter för hästhållning behöver utarbetas.

Samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket

Utredningen föreslår att bemyndigandet för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk i 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket bör kompletteras med att samråd även ska ske med Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten bildades den 1

Sammanfattning

SOU 2013:5

juli 2011 och i samband med det gick största delen av Naturvårdsverkets havs- och vattenarbete över dit. Utredningen anser att Jordbruksverkets föreskrifter är av sådan vikt för de vatten- relaterade frågorna att samråd även bör ske med Havs- och vattenmyndigheten.

Vägledning om reglerna om animaliska biprodukter och möjlighet till nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet

Reglerna om animaliska biprodukter är komplicerade och regel- verket är svårläst. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att öka sin vägledning om de regler om animaliska biprodukter som är relevanta för hantering av natur- gödsel och andra animaliska biprodukter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Utredningen föreslår även att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att göra en översyn av undantaget från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av naturgödsel för att se om undantaget även bör omfatta reglerna om fordon och behållare samt märkning. Utredningen anser vidare att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att se över möjligheten att, med bibehållen möjlighet till smittspårning, utsträcka undantaget till att gälla alla natur- gödselanvändare och även bearbetad naturgödsel. Jordbruksverket bör dessutom ges i uppdrag att undersöka andra möjligheter till förenklingar för företagen.

Vägledning om reglerna om avfall

Slutligen kan konstateras att även regelverket om avfall är kom- plext. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket, efter samråd med Naturvårdsverket, bör ges i uppdrag att ta fram en vägledning om de regler om avfall som är relevanta för hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring.

SOU 2013:5

Sammanfattning

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning av djurhållande verksamheter

Generella föreskrifter

Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska analysera vilka för- och nackdelar som finns med generella bestämmelser i föreskrifter respektive individuell prövning. Analysen ska även innefatta inom vilka specifika områden generella bestämmelser kan vara lämpliga och lämna förslag på avgränsningen av dessa specifika områden.

Utredningen beskriver styrkor och svagheter med generella föreskrifter jämfört med villkor/förelägganden i beslut om djurhållning. Styrkor med föreskrifter är bl.a. att förutsägbarheten och enhetligheten ökar, att räckvidden är stor, att kostnaderna för prövning blir lägre, att befintliga resurser kan utnyttjas bättre inom miljöskyddsarbetet, att framtagandet av myndighetsföreskrifter är kvalitetssäkrat samt att det ger ett snabbare genomslag av natio- nella miljökrav och EU-lagstiftning. Svagheterna består bl.a. i att det är svårt att ställa ändamålsenliga krav, särskilt beträffande olägenheter, att undantagsmöjlighet krävs och att sakägare inte kan få sina intressen prövade.

Mot bakgrund av att omfattande föreskrifter redan finns inom området har utredningen endast identifierat några få områden där ytterligare generella föreskrifter kan vara lämpliga.

Individuell prövning

Av utredningens direktiv framgår även att möjligheterna att utveckla och förbättra de nationella regelverk som gäller för större djuranläggningar ska utredas. Utredningen ska analysera om det är lämpligt att ställa krav på försiktighetsmått för större djur- anläggningar enligt 9 kap. miljöbalken i generella bestämmelser eller i enskilda villkor. Utredningens direktiv ger även möjlighet att föreslå andra förändringar som säkerställer ett korrekt genom- förande av EU-direktiv, ett högt miljöskydd samt kan bidra till förenklingar.

Utredningen beskriver dels internationella krav och åtaganden i form av konventioner och EU-rätt, dels nationell lagstiftning inom området.

Sammanfattning

SOU 2013:5

Utredningen har gjort en genomgång av tillståndsbeslut om djurhållning från åtta miljöprövningsdelegationer samt ett antal kommuner för perioden 2008–2011. Beslutsgenomgången visar tydligt att innehållet i villkoren är snarlika inom länet, men skiljer sig i hög utsträckning mellan länen. De ter sig snarast som länsvisa generella föreskrifter än individuellt utformade villkor. Villkoren är oftast lika oavsett om verksamheten ligger inom eller utanför känsligt område. Det är även vanligt att allmänna råd görs bindande genom villkor i besluten. Vidare ställs i vissa fall krav på verk- samhetsutövarna utan tydlig motivering. Det förekommer också att villkor om begränsning av fosfortillförsel fastställs, trots att det vetenskapliga underlaget visar att utlakningsproblematiken är komplex. Genomgången har även visat att vissa län ställer strängare krav än andra. Få ärenden överklagas vilket gör att antalet väg- ledande domar är litet. Slutligen kan konstateras att handläggnings- tiderna är långa. Endast cirka hälften av tillståndsärendena beslutades inom ett år från att ansökan kommit in och 15 procent tog längre tid än två år. Anmälningsärendena har betydligt kortare handläggningstider. Utredningen har även konstaterat att verk- samhetsutövarna uppfattar att ett tillstånd ger en större trygghet än beslut i ett anmälningsärende. Prövning av lokaliseringen är särskilt värdefull för att undvika framtida konflikter med närboende.

Möjliga teoretiska förändringar som övervägts

Utredningen har utifrån den problembild som identifierats beskrivit ett antal teoretiskt möjliga förändringar. Utredningen har således prövat möjligheten att ändra tillståndsprövningen till att endast omfatta anläggningar för fjäderfä och svin enligt de s.k. IPPC-/IED- direktiven, att ändra gränsen för antal djurenheter i tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar respektive anmälningsplikten samt att prövningen endast ska omfatta anläggningen och inte mark- användningen. Utredningen har dock funnit det olämpligt i dags- läget att göra ändringar bl.a. till följd av pågående arbete på EU- nivån, främst avseende om nötkreatur ska komma att omfattas av EU-reglerna, Helsingforskonventionens krav och miljöbalkens systematik.

Utredningen har även undersökt möjligheter att förenkla och förkorta prövningsprocessen beträffande när miljökonsekvens- beskrivning ska krävas. Utredningen anser att en miljökonsekvens-

SOU 2013:5

Sammanfattning

beskrivning alltid bör krävas vid prövning av tillstånd till djurhållning av fjäderfä och svin enligt IPPC-/IED-direktiven. Däremot anser utredningen att en bedömning bör göras från fall till fall vid prövning av tillstånd till nötkreatur, hästar och minkar mot bakgrund av att olika typer av djurhållning kan ha olika miljö- påverkan, t.ex. uppfödning av ungtjurar på stall och mjölkkor. När det gäller anmälningspliktig verksamhet anser utredningen att miljökonsekvensbeskrivning endast bör krävas i de fall det finns en betydande miljöpåverkan och verksamhetsutövaren har förelagts att ansöka om tillstånd. Utredningen föreslår dock inte någon ändring eftersom det pågår ett arbete inom Regeringskansliet om när miljökonsekvensbeskrivningar ska krävas och vilket underlag som ska krävas i övriga fall.

Utredningens förslag

Områden som bör regleras i generella föreskrifter och allmänna råd

Utredningen föreslår, baserat på analysen av kartläggningen av regelverket, att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av lagringsbehållare för rötrest, dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa områden. För att Jordbruksverkets bemyndigande att meddela föreskrifter även ska omfatta biogasanläggningar som finns utanför jordbruks- företag föreslås att ett nytt bemyndigande, grundat på 9 kap. 5 § miljöbalken, införs i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Utredningen föreslår även att det i 1 § ska anges med stöd av vilket bemyndigande de olika paragraferna i förordningen har utfärdats. För att föreskrifter om täckning av stallgödsel och rötrester ska ha samma straffskala föreslår utredningen att en ny punkt införs i 29 kap. 9 § miljöbalken så att även brott mot föreskrifter om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning ska leda till böter.

Utredningen föreslår även att Jordbruksverket ska ges i uppdrag att ta fram allmänna råd till försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken om ytor som är hårt belastade av djur.

Sammanfattning

SOU 2013:5

Ökad vägledning vid handläggning av tillstånd och anmälan

Utredningen föreslår att Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ges i uppdrag att öka sin vägledning vid handläggning av tillstånd till och anmälan av djurhållande verksam- heter. Utredningen anser att det är ett effektivt sätt att förkorta prövningsprocessen, öka kompetensen hos handläggare och främja en enhetlig rättstillämpning. Vägledningen bör ske efter samråd med Naturvårdsverket i frågor av principiell natur och större betydelse.

Koncentration av prövningen till fyra miljöprövningsdelegationer

Utredningen bedömer att en koncentration av prövningen av djur- hållande verksamhet till ett färre antal miljöprövningsdelegationer skulle leda till en mer enhetlig rättstillämpning och effektivisera prövningen. Utredningen föreslår därför att prövningen av tillstånd till djurhållande verksamhet koncentreras till fyra miljöprövnings- delegationer, nämligen delegationerna vid länsstyrelserna i Skåne, Östergötlands, Västra Götalands respektive Dalarnas län. Även ärenden om tillstånd till biogasanläggning där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska pro- dukter från jordbruksverksamhet och djurhållning bör kon- centreras till dessa delegationer. Det bör noteras att det endast är beslutsfunktionen som koncentreras. Den sökande kommer liksom tidigare inledningsvis att vända sig till länsstyrelsen där verk- samheten bedrivs eller kommer att bedrivas för samråd.

Utredningen anser inte att den nyligen genomförda kon- centrationen till tolv delegationer kommer att innebära några större förbättringar avseende prövningen av djurhållande verksamheter eller behöver förhindra att ytterligare förändringar genomförs. Utredningen anser att det är lämpligt med en koncentration av dessa verksamheter eftersom det rör sig om ett relativt litet antal ärenden per år, anläggningarna är likartade ur ett miljöbelastnings- perspektiv för respektive djurslag och det finns omfattande generella föreskrifter inom området. Det rör sig också om små företag med begränsade administrativa resurser och det är därför angeläget att prövningen blir så effektiv och förutsägbar som möjligt.

Utredningen anser vidare att en specialisering av miljösak- kunniga bör ske, så att det finns tillgång till miljösakkunniga med

SOU 2013:5

Sammanfattning

jordbrukskompetens vid de fyra föreslagna miljöprövningsdelega- tionerna. Syftet med ett system med specialiserade sakkunniga är att säkerställa att rätt kompentens finns inom delegationerna för att kunna göra en bedömning av vilka individuella villkor som behöver ställas utöver de generella före-skrifterna. Det ger också ökade förutsättningar för att verksamheterna bedöms på ett enhetligt sätt över hela landet.

Utredningen föreslår slutligen att ett återrapporteringskrav avseende handläggningstider för de ärenden som koncentreras ska införas i regleringsbrevet för länsstyrelsen. En utvärdering av den föreslagna koncentrationen bör göras efter fem år, då även BAT- slutsatsernas effekt kan utvärderas.

Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå

Utredningen har även i uppdrag att undersöka möjligheterna till förenklingar med avseende på prövning av anläggningar för biogas- produktion där stallgödsel och andra biologiska restprodukter från jordbruket eller djurhållande verksamheter används som substrat samt föreslå eventuella ändringar i nationella regelverk.

Utredningen beskriver dels internationella krav och åtaganden i form konventioner och EU-rätt, dels nationell lagstiftning inom området.

Många olika regelverk behöver beaktas

Utredningen har funnit att etablering av en biogasanläggning på gårdsnivå berörs av många olika regelverk och det kan vara svårt för en blivande verksamhetsutövare att överblicka de möjligheter och krav som finns inom området. En effekt av dagens gräns för gasproduktion är att en anmälningspliktig djurhållning kan bli tillståndspliktig även om enbart gårdens egen gödsel rötas i en biogasanläggning. Det är även en betydande skillnad i form av konsultkostnad för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning samt kalendertid om en biogas- anläggning prövas som ett tillståndsärende eller ett anmälningsärende. Branschen har även framfört synpunkter på att informationen bör förtydligas om möjligheterna att röta stallgödsel från flera gårdar, att använda matavfall från storkök samt hur rötresten kan spridas. Lönsamheten för en biogasanläggning är omvittnat låg och de årliga avgifterna upplevs som väldigt höga.

Sammanfattning

SOU 2013:5

Möjliga teoretiska förändringar som övervägts

Utredningen har gjort en översiktlig genomgång av villkor i till- ståndsbeslut för att bedöma om det är lämpligt att utfärda före- skrifter för att underlätta eller ta bort den individuella prövningen. Utredningen anser inte att det är lämpligt i dagsläget eftersom det är en ny bransch där kunskap och erfarenhet fortfarande är under uppbyggnad.

Utredningen har även undersökt om en webbplats med samlad information om prövning av biogasanläggningar bör tas fram. Mot bakgrund av att en samlad webbplats redan finns på bioenergi- portalen.se föreslår utredningen inte att en sådan ska tas fram, men anser att den information som finns på webbplatsen om prövnings- förfarandet bör utvecklas.

Utredningens förslag

Höj gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion

Översiktliga beräkningar visar att gränsen för anmälningspliktig biogasanläggning överskrids när all flytgödsel från cirka 230 mjölk- kor inklusive rekrytering rötas. Det medför att även djurhållningen blir tillståndspliktig när en sådan biogasanläggning, som i princip är en integrerad del av gödselvårdsanläggningen, etableras. Gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion bör därför höjas och det bör även ges utrymme att till viss del använda energirikare substrat utöver gårdens flytgödsel. Det bör således ges utrymme för att ta emot begränsade mängder avfall (upp till 500 ton) inom ramen för ett anmälningsärende. Utredningen föreslår därför att gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion fördubblas och höjs till 300 000 kubikmeter gasformigt bränsle, i form av rågas, för anläggningar där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djur- hållning.

SOU 2013:5

Sammanfattning

Tydligare information om animaliska biprodukter och utnyttja det nationella utrymmet

Jordbruksverket har möjlighet att godkänna rötning av gödsel utan hygienisering av gödsel från den egna gården och gödsel från andra gårdar. Förutsättningen är att Jordbruksverket bedömer att sam- rötningen inte anses utgöra en risk för spridning av allvarliga överförbara sjukdomar. Det är önskvärt att riskbedömningen, som görs i det enskilda fallet, förtydligas på ett mer generellt plan för att underlätta planeringen för presumtiva biogasproducenter. Det bör även tydliggöras i vilka situationer rötrester kan spridas på annan mark än egen areal. I djurtäta områden skulle detta kunna under- lätta att finna ytterligare spridningsareal för gårdens gödsel. Jordbruksverket bör därför ges i uppdrag att förtydliga sin information om möjligheterna att använda animaliska biprodukter för biogasproduktion.

Främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad

I dagens landsbygdsprogram finns möjlighet att ge investeringsstöd till biogasanläggningar på gårdsnivå och det är därför rimligt att främja kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsutbyte hos de hand- läggare som hanterar investeringsstöd och miljöprövning av bio- gasanläggningar. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att främja erfarenhetsutbyte och kunskaps- uppbyggnad om biogasanläggningar på gårdsnivå.

Samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter

Utredningen ska pröva om det finns behov av ett samlat register över djurhållande verksamheter som har tillstånds- eller anmäl- ningsplikt. I prövningen ingår även att belysa om alla eller enbart vissa individuella villkor i tillstånd och förelägganden som finns angivna för anmälningspliktiga djurhållande verksamheter kan behöva registreras. Om ett sådant behov bedöms finnas ska utred- ningen analysera hur ett sådant register kan utformas, förvaltas och vem som bör ha tillgång till de uppgifter som finns registrerade samt vid behov föreslå författningsändringar. Kostnaderna för ett

Sammanfattning

SOU 2013:5

sådant register och för årligt upprätthållande av aktuell information ska beräknas. Likaledes bör fördelarna, men också nackdelarna, med ett register beskrivas.

Likartade villkor i beslut om djurhållning och för miljöersättningar

Förutsättningen för att bevilja EU-stöd i form av miljöersättningar är att det är ett frivilligt åtagande och att åtagandet går längre än befintliga krav i lagstiftning eller beslut. Det finns därför behov av att kontrollera om villkor/förelägganden i beslut om djurhållning är liktydiga med insatser som kan beviljas stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet. Denna administrativa kontroll krävs enligt EU-reglerna. Det gäller främst åtgärderna Minskade växtnärings- förluster från jordbruksmark och Miljöskyddsåtgärder. Utredningen har vid en jämförelse mellan insatser som kan beviljas miljö- ersättning och hur villkoren/föreläggandena kan vara utformade funnit likheter, men även att det är ineffektivt att registrera vissa eller samtliga villkor/förelägganden. Varje ärende måste ändå granskas manuellt, eftersom lydelserna inte är identiska med kraven för miljöersättningarna. Utredningen föreslår därför inte att ett samlat register över beslut om djurhållning ska upprättas, eftersom kontrollbehovet inte bör lösas den vägen. Utredningen går således inte vidare i analysen av ett samlat register över beslut om djur- hållning.

Utredningens förslag

Administrativ kontroll och information

Mot bakgrund av likheterna mellan villkor/föreläggande i beslut om djurhållande verksamhet och vissa miljöersättningar föreslår utredningen att Jordbruksverket ges i uppdrag att tydliggöra i sina föreskrifter och i handläggarstödet att länsstyrelsens administrativa kontroll även innefattar kontroll av beslut om djurhållning för tillämpliga miljöersättningar. Jordbruksverket bör även tillhanda- hålla underlag för att underlätta den administrativa kontrollen.

Slutligen bör Jordbruksverket ges i uppdrag att på lämpligt sätt uppmärksamma djurhållande företag på vikten av att kontrollera villkor/förelägganden i beslut om djurhållning före ansökan om miljöersättning.

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om

tidigare beslut om avslag,

2. bryter mot en föreskrift om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning som en myndig- het, efter regeringens bemyn- digande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,

3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatu- musik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 29 kap. 9 § miljöbalken (1998:808) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

29 kap.

9 §

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om

tidigare beslut om avslag,

2. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatu- musik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en

Författningsförslag SOU 2013:5

myndighet

har

meddelat

med

myndighet

har

meddelat

med

stöd av 9 kap. 12 §,

3. bryter

mot

föreskrift

4. bryter

mot

föreskrift

skötsel

jordbruksmark

skötsel

jordbruksmark

som

regeringen

eller,

efter

som

regeringen

eller,

efter

regeringens

bemyndigande,

regeringens

bemyndigande,

myndighet

har

meddelat

med

myndighet

har

meddelat

med

stöd av 12 kap. 8 §,

4. bryter

mot

föreskrift

5. bryter

mot

föreskrift

om hantering av gödsel som

regeringen eller, efter reger-

ingens bemyndigande, en myn-

dighet har meddelat med stöd av

12 kap. 10 §,

5. vid en

sådan

odling

6. vid en

sådan

odling

genetiskt modifierade organismer

som omfattas av ett tillstånd

enligt 13 kap.

12 § bryter

mot

enligt 13 kap.

12 § bryter

mot

en föreskrift om försiktighets-

mått som regeringen eller, efter

regeringens

bemyndigande,

regeringens

bemyndigande,

myndighet

har

meddelat

med

myndighet

har

meddelat

med

stöd av 13 kap. 11 §,

6. bryter

mot

föreskrift

7. bryter

mot

föreskrift

märkning

genetiskt

märkning

genetiskt

modifierade

organismer

som

modifierade

organismer

som

regeringen eller, efter reger-

ingens bemyndigande, en myn-

dighet har meddelat med stöd av

13 kap. 18 §,

7. bryter

mot

en bestäm-

8. bryter

mot

en bestäm-

melse om spårbarhet eller märk-

ning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3,

4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i

Europaparlamentets

och

rådets

Europaparlamentets

och

rådets

förordning

(EG)

nr 1830/2003

förordning

(EG)

nr 1830/2003

av den 22 september 2003 om

spårbarhet

och

märkning

spårbarhet

och

märkning

genetiskt modifierade organismer

och spårbarhet av livsmedel och

foderprodukter som

är

fram-

foderprodukter som

är

fram-

SOU 2013:5 Författningsförslag

ställda av genetiskt modifierade

organismer och om ändring av

direktiv 2001/18/EG,

8. bryter mot en bestämmelse

9. bryter mot en bestämmelse

information,

identifiering,

information,

identifiering,

dokumentation

eller

anmälan

dokumentation

eller

anmälan

enligt artikel 6, 12 eller 13 i

Europaparlamentets och

rådets

Europaparlamentets och

rådets

förordning

(EG)

nr 1946/2003

förordning

(EG)

nr 1946/2003

av den 15 juli 2003 om gräns-

överskridande

förflyttning

överskridande

förflyttning

genetiskt

modifierade

organ-

genetiskt

modifierade

organ-

ismer,

9. bryter mot

föreskrift

10. bryter mot

föreskrift

innehållsförteckning

eller

innehållsförteckning

eller

märkning

kosmetiska

och

märkning

kosmetiska

och

hygieniska produkter som reger-

ingen har meddelat med stöd av

14 kap. 19 § 1,

10. bryter

mot

skyldigheten

11. bryter

mot

skyldigheten

att

lämna

information

enligt

att lämna

information

enligt

artikel

förordning

(EG)

artikel 9

förordning

(EG)

nr 648/2004,

11. bryter

mot en

bestäm-

12. bryter

mot

en bestäm-

melse

information

eller

melse

information

eller

dokumentation enligt artikel 32,

34 eller 36 i förordning (EG)

nr 1907/2006,

12. bryter mot bestämmelsen

13. bryter mot bestämmelsen

i 15 kap. 21 § första stycket eller

en föreskrift som regeringen har

meddelat med

stöd

15 kap.

meddelat med

stöd av

15 kap.

21 § andra stycket om förbud

att ta befattning med en avfalls-

att ta befattning med en

transport, genom att yrkes-

avfallstransport,

genom

att

mässigt eller annars i större

yrkesmässigt

eller

annars

omfattning samla in och forsla

större omfattning samla in och

bort avfall,

forsla bort avfall,

13. bryter mot en föreskrift

14. bryter mot en föreskrift

som

regeringen

har

meddelat

som

regeringen har

meddelat

med stöd av 15 kap. 25 § första

Författningsförslag

SOU 2013:5

stycket 2 genom att för bort-		stycket 2 genom att för bort-
transport lämna annat avfall än		transport lämna annat avfall än
hushållsavfall till den som inte		hushållsavfall till den som inte
har det tillstånd som krävs för		har det tillstånd som krävs för
en sådan transport, eller		en sådan transport, eller
14. i	fråga om ett växt-	15. i	fråga om ett växt-
skyddsmedel som är godkänt i		skyddsmedel som är godkänt i
ett annat land i Europeiska		ett annat land i Europeiska
unionen men som inte är		unionen men som inte är
godkänt i Sverige bryter mot		godkänt i Sverige bryter mot
artikel	52 i förordning (EG)	artikel	52 i förordning (EG)
nr 1107/2009 genom att föra in		nr 1107/2009 genom att föra in
medlet till Sverige, släppa ut det		medlet till Sverige, släppa ut det
på marknaden eller använda det		på marknaden eller använda det
utan att medlet omfattas av ett		utan att medlet omfattas av ett
sådant	parallellhandelstillstånd	sådant	parallellhandelstillstånd
som krävs enligt artikeln.		som krävs enligt artikeln.
Ansvar ska inte dömas ut		Ansvar ska inte dömas ut
enligt denna paragraf, om ansvar		enligt denna paragraf, om ansvar
för gärningen kan dömas ut		för gärningen kan dömas ut
enligt 1 §.		enligt 1 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.

SOU 2013:5

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket

dels att 1 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		1 §
Denna	förordning	gäller	Denna förordning är meddelad
miljöhänsyn	i jordbruket	enligt	1. med	stöd	av	12 kap.	9	§
12 kap. miljöbalken.			miljöbalken i fråga om 3 §,
			2. med	stöd	av	12 kap.	8	§
			miljöbalken i fråga om 4 §,
			3. med	stöd	av	12 kap.	10	§
			miljöbalken i fråga om 5–7 och
			9–11 §§,
			4. med	stöd	av	9 kap.	5	§
			miljöbalken i fråga om 9 a §, och

5. i övrigt med stöd av 8 kap.

7 § regeringsformen.

9 a §

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning om huvuddelen av materialet bestått av stallgödsel och andra biologiska produkter från jord- bruksverksamhet och djurhållning. Det gäller oavsett om lagrings- behållaren finns på ett jord- bruksföretag eller inte.

Jordbruksverket får, efter samråd med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, meddela sådana föreskrifter som avses i 12 kap. 10 § miljöbalken om

1. försiktighetsmått för gödsel- hantering när det gäller spridning av gödsel, och

2. begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruks- företag med fler än tio djur- enheter.

Författningsförslag

SOU 2013:5

10 §

Jordbruksverket får efter samråd med Naturvårdsverket meddela sådana föreskrifter som avses i 12 kap. 10 § miljöbalken om

1. försiktighetsmått för gödsel- hantering när det gäller spridning av gödsel, och

2. begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruks- företag med fler än tio djur- enheter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

SOU 2013:5

Författningsförslag

3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer

Härigenom föreskrivs att 6–18 §§ förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				6 §
Prövningsområdet				för	Prövningsområdet					för
Miljöprövningsdelegationen					Miljöprövningsdelegationen
inom Länsstyrelsen i Stockholms					inom Länsstyrelsen i Stockholms
län omfattar		Stockholms		och	län omfattar			Stockholms		och
Gotlands län.					Gotlands län.
					Inom		prövningsområdet			ska
					dock inte sådana ärenden som
					anges i 8 § andra stycket prövas.
				7 §
Prövningsområdet				för	Prövningsområdet					för
Miljöprövningsdelegationen					Miljöprövningsdelegationen
inom Länsstyrelsen i Uppsala län					inom Länsstyrelsen i Uppsala län
omfattar Uppsala, Västmanlands					omfattar Uppsala, Västmanlands
och Södermanlands län.					och Södermanlands län.
					Inom		prövningsområdet			ska
					dock inte sådana ärenden som
					anges i 8 § andra stycket prövas.
				8 §
Prövningsområdet				för	Prövningsområdet					för
Miljöprövningsdelegationen					Miljöprövningsdelegationen
inom	Länsstyrelsen			i	inom		Länsstyrelsen			i
Östergötlands		län	omfattar		Östergötlands			län	omfattar
Östergötlands		och	Jönköpings		Östergötlands			och	Jönköpings
län.					län.
					I	ärenden		om	djurhållande
					verksamhet och biogasanläggningar,
					där huvuddelen av det material
					som rötas består av stallgödsel och
					andra	biologiska produkter				från
										39

Författningsförslag

SOU 2013:5

jordbruksverksamhet och djur- hållning, omfattar dock pröv- ningsområdet även de områden som anges i 6 och 7 §§.

	9 §
Prövningsområdet	för	Prövningsområdet	för
Miljöprövningsdelegationen		Miljöprövningsdelegationen
inom Länsstyrelsen i Kalmar län		inom Länsstyrelsen i Kalmar län
omfattar Kalmar och Kronobergs		omfattar Kalmar och Kronobergs
län.		län.
		Inom prövningsområdet	ska
		dock inte sådana ärenden som
		anges i 10 § andra stycket prövas.
	10 §
Prövningsområdet	för	Prövningsområdet	för
Miljöprövningsdelegationen		Miljöprövningsdelegationen
inom Länsstyrelsen i Skåne län		inom Länsstyrelsen i Skåne län

omfattar Skåne och Blekinge län. omfattar Skåne och Blekinge län.

		I	ärenden om	djurhållande
		verksamhet och biogasanläggningar,
		där huvuddelen av det material
		som rötas består av stallgödsel och
		andra	biologiska produkter		från
		jordbruksverksamhet		och	djur-
		hållning, omfattar dock prövnings-
		området även de områden som
		anges i 9 §.
	11 §
Prövningsområdet	för	Prövningsområdet			för
Miljöprövningsdelegationen		Miljöprövningsdelegationen
inom Länsstyrelsen i	Hallands	inom	Länsstyrelsen	i Hallands
län omfattar Hallands län.		län omfattar Hallands län.
		Inom prövningsområdet			ska
		dock inte sådana ärenden som
		anges i 12 § andra stycket prövas.

SOU 2013:5 Författningsförslag

				12 §
Prövningsområdet				för	Prövningsområdet						för
Miljöprövningsdelegationen					Miljöprövningsdelegationen
inom	Länsstyrelsen		i	Västra	inom	Länsstyrelsen			i	Västra
Götalands län		omfattar		Västra	Götalands		län	omfattar		Västra
Götalands län.					Götalands län.
					I	ärenden		om	djurhållande
					verksamhet och biogasanläggningar,
					där huvuddelen av det material
					som rötas består av stallgödsel och
					andra	biologiska produkter					från
					jordbruksverksamhet				och		djur-
					hållning, omfattar dock prövnings-
					området även de områden som
					anges i 11 och 13 §§.
				13 §
Prövningsområdet				för	Prövningsområdet						för
Miljöprövningsdelegationen					Miljöprövningsdelegationen
inom Länsstyrelsen i Örebro län					inom Länsstyrelsen i Örebro län
omfattar Örebro och Värmlands					omfattar Örebro och Värmlands
län.					län.
					Inom		prövningsområdet				ska
					dock inte sådana ärenden som
					anges i 12 § andra stycket prövas.
				14 §
Prövningsområdet				för	Prövningsområdet						för
Miljöprövningsdelegationen					Miljöprövningsdelegationen
inom	Länsstyrelsen i		Dalarnas		inom	Länsstyrelsen			i Dalarnas
län	omfattar	Dalarnas		och	län	omfattar		Dalarnas			och
Gävleborgs län.					Gävleborgs län.
					I	ärenden		om	djurhållande
					verksamhet och biogasanläggningar,
					där huvuddelen av det material
					som rötas består av stallgödsel och
					andra	biologiska produkter					från
					jordbruksverksamhet				och		djur-
					hållning, omfattar dock prövnings-

området även de områden som anges i 15, 16 och 17 §§.

Prövningsområdet för

Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Norrbottens län omfattar Norrbottens län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 14 § andra stycket prövas.

Författningsförslag SOU 2013:5

				15 §
Prövningsområdet				för	Prövningsområdet				för
Miljöprövningsdelegationen					Miljöprövningsdelegationen
inom	Länsstyrelsen			i	inom	Länsstyrelsen			i
Västernorrlands		län	omfattar		Västernorrlands		län	omfattar
Västernorrlands		och	Jämtlands		Västernorrlands		och	Jämtlands
län.					län.
					Inom	prövningsområdet			ska
					dock inte sådana ärenden som
					anges i 14 § andra stycket prövas.
				16 §
Prövningsområdet				för	Prövningsområdet				för
Miljöprövningsdelegationen inom					Miljöprövningsdelegationen inom
Länsstyrelsen i Västerbottens län					Länsstyrelsen i Västerbottens län
omfattar Västerbottens län.					omfattar Västerbottens län.
					Inom	prövningsområdet			ska
					dock inte sådana ärenden som
					anges i 14 § andra stycket prövas.

17 §

Prövningsområdet för

Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Norrbottens län omfattar Norrbottens län.

Miljöprövningsdelegationens sammansättning
	18 §
När	miljöprövnings-	När	miljöprövnings-
delegationen	prövar ett ärende	delegationen	prövar ett ärende
ska den bestå av en ordförande		ska den bestå av en ordförande
och en miljösakkunnig.		och en miljösakkunnig.
Ordföranden ska vara lag-		Ordföranden ska vara lag-
faren och ha särskild erfarenhet		faren och ha särskild erfarenhet
av miljöfrågor och andra frågor		av miljöfrågor och andra frågor
42

SOU 2013:5

Författningsförslag

som behandlas i miljöbalken.

Den miljösakkunnige ska ha en teknisk eller naturveten- skaplig utbildning och särskild erfarenhet av frågor om skydd för människors hälsa och miljön.

som behandlas i miljöbalken.

Den miljösakkunnige ska ha en teknisk eller naturveten- skaplig utbildning och särskild erfarenhet av frågor om skydd för människors hälsa och miljön. I ärenden om djur- hållande verksamhet ska den särskilda erfarenheten även avse jordbruksverksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

Författningsförslag

SOU 2013:5

4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Bilaga

Förteckning över verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

AVDELNING 1 VERKSAMHETER

JORDBRUK M.M.
			Djurhållning m.m.
B e 85/337-1					B e 85/337-1 och 2
96/61					96/61
1.10	Anläggning			för	1.10	Anläggning			för
djurhållning med					djurhållning med
1. mer än 40 000 platser för					1. mer än 40 000 platser för
fjäderfän,					fjäderfän,
2. mer	än	2 000	platser	för	2. mer	än	2 000 platser		för
slaktsvin som är tyngre än 30					slaktsvin som är tyngre än 30
kilogram		och	avsedda		kilogram		och	avsedda
förproduktion		(som slaktsvin			förproduktion		(som slaktsvin
räknas även obetäckta gyltor),					räknas även obetäckta gyltor),
3. mer	än	750	platser	för	3. mer	än	750	platser	för
suggor (som suggor räknas även					suggor (som suggor räknas även
betäckta gyltor), eller					betäckta gyltor), eller
4. så	många platser			för	4. så	många		platser	för
fjäderfän,	slaktsvin		eller suggor		fjäderfän,	slaktsvin		eller suggor
att platserna tillsammans mot-					att platserna tillsammans mot-
svarar mer än 200 djurenheter					svarar mer än 200 djurenheter
definierade som i 1.20.					definierade som i 1.20.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

SOU 2013:5 Författningsförslag

GASFORMIGA BRÄNSLEN, EL, VÄRME OCH KYLA

			Gasformiga bränslen
B					B
40.10 Anläggning för fram-					40.10 Anläggning för fram-
ställning	av	mer	än	150 000	ställning	av	mer		än	150 000
kubikmeter gasformigt				bränsle	kubikmeter gasformigt					bränsle
per kalenderår, om verksam-					per kalenderår, om verksam-
heten inte		är tillståndspliktig			heten inte		är	tillståndspliktig
enligt 23.10 eller 23.30.					enligt 23.10 eller 23.30 eller
					anmälningspliktigt enligt 40.21.
C					C
40.20		Anläggning		för	40.20		Anläggning			för
framställning		av	gasformigt		framställning			av	gasformigt
bränsle,	om	verksamheten inte			bränsle, om		verksamheten inte
är tillståndspliktig			enligt 23.10,		är tillståndspliktig				enligt 23.10,
23.30 eller 40.10.					23.30, 40.10 eller anmälnings-
					pliktigt enligt 40.21.
					40.21 Anläggning för fram-
					ställning av mindre än 300 000
					kubikmeter gasformigt bränsle per
					kalenderår där huvuddelen av det
					material som rötas består av
					stallgödsel	och		andra biologiska
					produkter	från		jordbruksverk-
					samhet och djurhållning.

–– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

1Utredningens uppdrag och arbete

1.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag beskrivs i sin helhet i kommittédirektiven 2011:49 och 2012:75, se bilaga 1 och 2. Därutöver beskrivs upp- draget i korthet inledningsvis i de olika kapitlen.

1.2Utredningens arbete

Utredningen genomfördes under perioden sommaren 2011 till januari 2013. Under utredningens gång har sammanlagt nio expertmöten hållits med de 14 experter som utsetts.

Utredningen har även träffat olika aktörer för att få deras syn på de frågor som ingår i utredningens uppdrag. Utredningen har haft ett möte med representanter från länsstyrelserna i Hallands och Västra Götalands län, miljöprövningsdelegationerna vid läns- styrelserna i Skåne och Västra Götalands län samt Mark- och miljö- domstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Utredningen har även del- tagit på ett seminarium hos Hushållningssällskapet i Kalmar om hantering av miljökonsekvensbeskrivningar och en konferens om jordbruket och vatten anordnad av Havs- och vattenmyndigheten. Dessutom har utredningen haft möte med företrädare för Lantbrukarnas riksförbund, som även anordnat ett studiebesök på en biogasanläggning i Skåne län. Vidare har utredningen besökt Hästnäringens nationella Stiftelse, som representerar de stora aktörerna inom svensk hästsektor samt ett mindre rid- och kör- sällskap. Därutöver har utredningen besökt Naturvårdverket, Jordbruksverket, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges kommuner och landsting.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2013:5

I enlighet med kommittédirektivet har samråd skett med Jordbruksverket och Naturvårdsverket.

Utredningen har också besökt NaturErhvervstyrelsen i Köpenhamn. På mötet deltog även representanter från Miljøstyrelsen och Fødevarestyrelsen. Utredningen har också besökt Department of Environment, Food and Rural Affairs i London

Utredningen har varit i kontakt med Industriutsläppsutredningen, Utredningen om statlig regional förvaltning, Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet, Utredningen om använd- ningen av straffrätt och Avfallsutredningen. Beträffande redovisning av förslagens konsekvenser har kontakt tagits med Regelrådet.

Därutöver har ett antal privatpersoner tagit kontakt med utred- ningen rörande olika frågeställningar.

2Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel

och andra biologiska produkter

2.1Uppdraget och omfattningen av kartläggningen

2.1.1Uppdraget

I uppdraget anges att utredningen ska kartlägga vilka bestämmelser som i dag gäller för hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och hur dessa förhåller sig till varandra. I kartläggningen ingår även att belysa om det inom dessa områden finns överlappningar eller luckor och i vilken mån förändringar i nuvarande regelverk kan innebära förenklingar och skapa en enhet- ligare behandling av likartade produkter och åtgärder oberoende om dessa uppstår på ett jordbruksföretag eller vid en annan djurhållande verksamhet.

Utredningen ska vidare göra en analys avseende ändamåls- enligheten med nuvarande regleringar av frågor som omfattar olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning. Likaledes ska utredningen analysera bestämmelser i avfallsförordningen som reglerar t.ex. hanteringen av stallgödsel och växtrester i förhållande till andra bestämmelser och särskilt reglerna om animaliska biprodukter. Lämpliga förslag till förenklingar och förtydliganden av sådana bestämmelser ska lämnas.

Vid kartläggningen blev det tydligt att dessa frågor går in i varandra. Reglerna om olägenheter, avfall och animaliska biprodukter påverkar hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter. Vi har därför valt att presentera dessa frågor samlat. Eftersom användning får anses ingå i begreppet hantering används fortsättningsvis endast begreppet hantering.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

2.1.2Omfattning och avgränsning av kartläggningen

Regler om stallgödsel och andra biologiska produkter finns i generella föreskrifter (lagar, förordningar och föreskrifter), men det finns även allmänna råd som talar om hur reglerna kan upp- fyllas.

Nedan följer en översiktlig genomgång av de internationella krav och åtaganden som finns på området. Därefter görs en genom- gång av de generella föreskrifter som är tillämpliga vid lagring, begränsning av den mängd som får tillföras, spridning och transport av stallgödsel och andra biologiska produkter samt för att förhindra olägenheter. I kartläggningen har även allmänna råd tagits med. För en mer detaljerad hänvisning till de generella före- skrifterna och de allmänna råden se tabellerna i bilaga 3–4.

När det gäller de föreskrifter som kommunerna och länsstyrelserna kan besluta om har bemyndigandena tagits med i tabellen i bilaga 3. Däremot har inte de materiella föreskrifterna tagits med eftersom en sådan kartläggning över hela landet blir för omfattande.

Det finns även regler om EU-stöd, dvs. direktstöd och miljö- ersättningar inom den gemensamma jordbrukspolitiken, som kan påverka hur stallgödsel och andra biologiska produkter får hanteras och användas. Det gäller även reglerna om ekologisk produktion. Dessa finns inte med i tabellen, men några exempel nämns i framställningen nedan. Det är regler som blir tillämpliga om jordbrukaren väljer att söka en viss typ av miljöersättning eller att certifiera sina produkter som ekologiska.

Även branschen har tagit fram riktlinjer som på olika sätt berör stallgödsel och andra biologiska produkter. Ett urval av sådana riktlinjer presenteras. Det är dock viktigt att ha i åtanke att det är frivilliga riktlinjer och inte bindande regler från det allmänna.

Kartläggningen har avgränsats till att avse de regler som riktar sig till jordbrukare och andra djurhållare och omfattar således inte regler som t.ex. riktar sig till avfallsanläggningar och anläggningar för tillverkning av jordprodukter.

Förbränning av stallgödsel och andra biologiska produkter behandlas endast i mycket begränsad omfattning och de särskilda reglerna om förbränning finns inte med i kartläggningen. Anled- ningen till det är att utredningen har fokuserat på regler som gäller för jordbrukare och andra djurhållare på gårdsnivå. I dagsläget förekommer förbränning av t.ex. stallgödsel lokalt på gården i

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

begränsad utsträckning. Utredningen har dock identifierat att regelverket försvårar sådan verksamhet, se avsnitt 2.4.4.

När det gäller särskilda regler om biogasanläggningar på gårds- nivå behandlas det i kap. 4.

Kartläggningen gäller stallgödsel och andra biologiska produkter. Vad som avses med detta begrepp och de begrepp som används i de olika regelverken behandlas nedan i avsnitt 2.3.1. Redan nu kan dock tydliggöras att uppdraget har avgränsats till att omfatta döda djur, såväl hela som delar av djur, som uppstått i djurhållande verksamhet när de används i gödningssyfte eller som substrat i biogas- anläggningar. Kadaver i naturen faller således utanför kartlägg- ningen.

2.2Internationella krav och åtaganden

Det finns ett stort antal internationella krav och åtaganden som i olika avseenden berör stallgödsel och andra biologiska produkter. Det gäller såväl internationella konventioner som EU-direktiv och EU-förordningar. I detta kapitel redogörs för de viktigaste av dem i korthet och, i de fall kraven ska omsättas till nationell rätt, var de har införlivats i svensk rätt. De krav som mer direkt berör hanteringen av stallgödsel och biologiska produkter återfinns i tabellerna i bilaga 3–4 samt i redogörelsen för och analysen av kartläggningen.

2.2.1Luftvårdskonventionen med Göteborgsprotokollet och EU:s utsläppstakdirektiv

Luftvårdskonventionen med Göteborgsprotokollet

I FN:s luftvårdskonvention, konventionen om långväga gräns- överskridande luftföroreningar (CLRTAP) åtar sig parterna att begränsa, förhindra och gradvis minska sina utsläpp och på så vis reducera de gränsöverskridande luftföroreningarna. Konventionen innebär ett politiskt och vetenskapligt samarbete, informations- utbyte och samarbete när det gäller övervakning.

Det är en regional konvention för Europa, USA, Kanada samt länderna i Kaukasus och Centralasien. Även EU har anslutit sig till konventionen, som undertecknades år 1979 och trädde i kraft år 1983.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Till konventionen hör åtta protokoll som specificerar mål och åtgärder för att minska utsläppen av olika typer av luftföroreningar. Sverige har ratificerat konventionen och samtliga protokoll.

Protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon (Göteborgsprotokollet) undertecknades år 1999 och trädde i kraft år 2005. Det är det mest omfattande protokollet med nationella utsläpps- tak som ska nås för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak. Protokollet reviderades i maj 2012, vilket lett till skärpta utsläppstak till år 2020 och att det tillkommit ett nytt tak för fina partiklar. För Sveriges del är utsläppstaken, som utgår från 2005 års statistik, följande.

Enligt bilaga IX till protokollet ska varje land, utifrån sina förut- sättningar, vidta följande åtgärder för begränsning av ammoniak- utsläpp från källor inom jordbruket:

Ta fram riktlinjer för god jordbrukssed när det gäller åtgärder för att minimera förluster av ammoniak från jordbruket.

Vidta lämpliga åtgärder för att begränsa ammoniakavgången från ureabaserad mineralgödsel samt förbjuda användning av ammonium- karbonat.

Så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt införa teknik som minskar ammoniakavgången vid spridning av flytgödsel med minst 30 procent jämfört med referensteknik. Fastgödsel ska i möjligaste mån brukas ned inom 24 timmar.

Införa teknik som minskar ammoniakavgången från stora svin- och fjäderfäanläggningar (2 000 slaktsvin, 750 suggor eller 40 000 fjäderfän) med minst 20 procent från stall (vid nybyggnation) och 40 procent från gödsellager jämfört med referensteknik.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Det har tagits fram ett vägledande dokument till protokollet (Guidance document on control techniques for preventing and abating emissions on ammonia, september 2007). I revisionen i maj 2012 sköts behovet av att ytterligare revidera bilaga IX på framtiden (artikel K.3 i

Draft decision on amending the text of and annexes II to IX to the Gothenburg Protocol to Abate Acidification, Eutrophication and Ground-level Ozone and addition of new annexes X and XI, ECE/EB.AIR/2012/L.2). I vilken utsträckning Göteborgsprotokollet har genomförts i Sverige behandlas i avsnitt 2.4.3. Protokollet har även fått genomslag i EU-rätten genom bl.a. utsläppstakdirektivet.

EU:s utsläppstakdirektiv

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar fastställs utsläppstak till år 2010 för svaveldioxider, kväveoxider, flyktiga organiska kolväten, och ammoniak. Det sker i syfte att förbättra skyddet av miljön och människors hälsa mot skadliga effekter av dessa föroreningar.

Medlemsstaterna ska säkerställa att utsläppstaken inte över- skrids under något år efter år 2010. Sverige har klarat sina åtagande till år 2010 när det gäller svaveldioxid, ammoniak och flyktiga organiska ämnen. För kväveoxider hamnade Sverige ovanför utsläpps- taket år 2010 och klarade inte av att uppfylla sitt åtagande fullt ut. Beräkningar som har gjorts för år 2011 visar att Sverige redan då klarade av att nå utsläppstaket för kväveoxider (Sveriges nationella rapportering för Göteborgsprotokollet för 2011).

EU genomför nu en revision av direktivet till följd av det reviderade Göteborgsprotokollet.

2.2.2Helsingforskonventionen

Konventionen om Östersjöområdets marina miljö (Helsingforskonventionen) inrättades ursprungligen år 1974 och omarbetades år 1992. Omarbetningen trädde i kraft år 2000. Konventionen är tillämplig på alla svenska havsområden utom Skagerrak. Förutom Sverige deltar Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Tyskland och Ryska federationen. Även EU är med som part i samarbetet. En kommission (Helcom) har tillsatts för genomförandet av konventionen.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Målet med konventionen är dels att återställa miljön i Östersjöområdet, dels att bevara dess ekologiska balans. Grund- läggande miljöprinciper såsom försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren ska betala samt att man ska använda bästa till- gängliga teknik och bästa miljöpraxis ingår.

Till konventionen hör bilagor med mer specifika regler om bl.a. kriterier för bästa miljöpraxis och bästa tillgängliga teknik samt kriterier och åtgärder mot föroreningar från landbaserade källor, bl.a. jordbruk.

Helcoms aktionsplan för Östersjön

En gemensam åtgärdsplan, Helcoms aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan), beslutades år 2007 inom ramen för Helsingforskommissionen. Syftet med planen är att uppnå god miljöstatus i Östersjön till år 2021. Målet har fyra delmål: Östersjön opåverkad av övergödning, liv i Östersjön opåverkat av farliga ämnen, en gynnsam bevarandestatus av Östersjöns biologiska mångfald och miljövänlig sjöfart i Östersjön. Varje land presenterade nationella genomförandeplaner vid Helcoms ministermöte i maj 2010 och vid Helcoms ministermöte år 2013 ska planerna utvärderas för att se om ytterligare åtgärder behövs. För övergödning gäller att åtgärderna ska vara genomförda år 2016.

I Helcoms aktionsplan anges bl.a. preliminära beting för minskade utsläpp av kväve och fosfor till olika bassänger i Östersjön. Sveriges preliminära beting för kväve är 8 100 för Egentliga Östersjön, 1 700 för Öresund och 11 900 ton för Kattegatt. För fosfor finns ett beting att minska belastningen med 290 ton till Egentliga Östersjön. Det pågår ett arbete med att revidera betingen. För vissa havsbassänger, t.ex. Bottenviken och Bottenhavet, finns enligt de initiala beräkningarna inget behov av minskade utsläpp.

I Helcoms aktionsplan finns även ett antal ytterligare pre- ciserade överenskommelser med syfte att minska utsläppen av kväve- och fosforföreningar. För jordbrukets del har ändringar gjorts i konventionens bilaga III.

Sveriges åtgärdsplan för genomförande av Helcoms aktionsplan för Östersjön består av förstärkt lagstiftning och tillsyn samt frivilliga åtgärder i form av ekonomiska incitament och kompetens- utveckling (Förslag till åtgärdsplan för genomförandet av Helcoms aktionsplan för Östersjön, maj 2010, Regeringens skrivelse 2009/10:213 Åtgärder för levande hav och Naturvårdsverkets rapport 5985).

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Helsingforskonventionens bilaga III

Konventionens artikel 6 innebär bl.a. att parterna ska tillämpa de förfaranden och vidta de åtgärder som anges i bilaga III om kriterier och åtgärder beträffande förhindrande av förorening från landbaserade källor. Denna bilaga har därefter utvidgats med en del II om förebyggande av föroreningar från jordbruket. Den för- ändrade bilagan trädde i kraft i december 2000. Del II omfattar ett antal mer specificerade krav för att förhindra föroreningar från jordbruket både avseende växtnäring och växtskyddsmedel. Dess- utom finns krav avseende tillståndsplikt, uppföljning samt utbild- ning och rådgivning.

Genom Helcoms aktionsplan för Östersjön gjordes tillägg i bilagans del II. Tilläggen består bl.a. av en ny rekommendation om begränsning av stallgödselspridningen till 170 kg kväve och 25 kg fosfor per hektar och år. Dessutom förtydligas bilagans regler om tillståndsplikt för stora djuranläggningar med gränser för när en djuranläggning ska omfattas av tillståndsplikt. Slutligen betonas i övergödningssegmentet att åtgärderna bör genomföras med hänsyn till bästa möjliga teknik och bästa miljöpraxis.

I vilken utsträckning reglerna om växtnäring i bilaga III har genomförts i Sverige behandlas i avsnitt 2.4.3.

2.2.3Ospar-konventionen

Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (Ospar-konventionen) antogs år 1992 och trädde i kraft år 1998. Konventionen omfattar nordöstra Atlanten inklusive Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt. Det finns en överlappning mellan Helsingfors- och Ospar-konventionen genom att båda är tillämp- liga i Kattegatt och Bälten. Konventionen har arbetats fram mellan Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland, Storbritannien samt EU. För genomförandet av konventionen finns en kommission.

Konventionens parter ska arbeta för att förhindra förorening av havet samt vidta nödvändiga åtgärder för att skydda havsmiljön. Människors hälsa ska skyddas och havets ekosystem bevaras och återupprättas i de fall havsområden har skadats. Konventionen bygger på försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

betalar samt principerna att främja användningen av bästa till- gängliga teknik och bästa miljöpraxis.

Till Ospar-konventionen hör annex om åtgärder mot utsläpp från bl.a. landbaserade källor. 1998 antogs särskilda strategier för bl.a. eutrofieringsbekämpning.

2.2.4Havsmiljödirektivet

I havsmiljödirektivet (direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljö- politikens område (Ramdirektiv om en marin strategi)) slås fast att den marina miljön är ett värdefullt arv som måste skyddas och bevaras. Målet med direktivet är att EU:s marina ekosystem ska ha en god miljöstatus. Till år 2020 ska alla medlemsländer ha uppnått detta i sina havsområden.

Havsmiljödirektivet innebär att medlemsländerna ska definiera och bedöma miljöstatusen i sina marina vatten, utveckla program för övervakning och åtgärder samt genomföra åtgärderna. Havsmiljödirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341). Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att ta fram åtgärdsprogram till år 2015 samt påbörja genomförande från år 2016.

För Sveriges del innebär det att åtgärdsprogram ska utarbetas för Östersjön respektive Nordsjön inklusive Kattegatt. De med- lemsländer som gränsar till samma marina region arbetar inom Helcom och Ospar för att för Östersjön, respektive Nordsjön, komma överens om definitioner för vad god miljöstatus innebär och samordna åtgärdsprogram. I direktivet listas elva s.k. deskriptorer som beskriver olika delar och problemområden i de marina ekosystemen, varav övergödning är en. Dessa ska utgöra ramverket för bedömningen av god miljöstatus.

God miljöstatus ska uppnås genom tillämpning av miljö- kvalitetsnormer. För att nå god miljöstatus har nio svenska miljö- kvalitetsnormer formulerats i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljö- status samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön. Dessa miljökvalitetsnormer omfattar belastning i form av näringsämnen, farliga ämnen, främmande arter, fysisk påverkan på havsbottnar och avfall i havsmiljön.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

2.2.5Nitratdirektivet

Direktivets syfte och känsliga områden

Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitrat- direktivet) har till syfte att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. Detta ska uppnås genom ett antal minimikrav på åtgärder som ställts upp i direktivet samt genom att varje medlemsland förtecknar de vatten som är för- orenade eller kan komma att förorenas om åtgärderna enligt direktivet inte genomförs. De landområden som avrinner till dessa vatten ska utpekas som s.k. känsliga områden. I bilaga 1 till direktivet anges vilka kriterier som ska användas för att definiera känsliga områden. Medlemsstaterna ska vid behov, och minst vart fjärde år, se över de känsliga områdena.

I Sverige har kust- och jordbruksbygderna i södra och mellersta Sverige utpekats som känsliga områden. En förändring av de nitrat- känsliga områdena gjordes nyligen genom en ändring i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, vilken trädde ikraft den 1 januari 2013. Det känsliga området motsvarar 70 procent av Sveriges åkerareal (Översyn av känsliga områden enligt nitratdirektivet, Sveriges rapportering enligt artikel 3.4, 2011-05-05, dnr Jo2010/2861, s. 40). I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2004:62) kommer en detalj- erad beskrivning av områdena att ges.

Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlems- staterna kan införa ytterligare krav på nationell nivå (artikel 176 i fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, numera artikel 193 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

Riktlinjer för god jordbrukssed enligt direktivet

I syfte att åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar för alla vatten, även utanför de känsliga områdena, ska medlems- staterna utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed. I bilaga 2 till direktivet anges vad som åtminstone ska ingå i riktlinjerna, vilket är:

tidsperioder när det inte är lämpligt att tillföra gödselmedel,

tillförsel på starkt sluttande mark,

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

tillförsel på vattenmättad, översvämmad, frusen eller snötäckt mark,

villkor för att tillföra gödselmedel i närheten av vattendrag, och

kapacitet hos och konstruktion av lagringsutrymmen för stall- gödsel och tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel.

Medlemsstaten kan även ta med följande punkter i sina riktlinjer:

planer för markutnyttjandet (växtföljd och fleråriga grödor i förhållande till ettåriga),

bibehållande under nederbördsperioder av ett minimum av växt- lighet,

upprättande av gödslingsplaner och löpande anteckningar över mängden gödselmedel som används, och

förhindrande av vattenförorening från bevattnade odlingar.

Vid behov ska medlemsstaterna även införa ett program med bestämmelser om utbildning av och information till jordbrukare.

Sveriges riktlinjer för god jordbrukssed är införda i lagstift- ningen om miljöbestämmelser i jordbruket, antigen i form av specifika bestämmelser eller i form av miljöbalkens allmänna hän- synsregler. Som vägledning till dem finns allmänna råd. I tabellen i bilaga 3 anges vilka generella föreskrifter och allmänna råd om miljöhänsyn i jordbruket som genomför direktivets olika artiklar. I avsnitt 2.4.3 diskuteras om Sverige har uppfyllt direktivets krav på riktlinjerna. Begreppet god jordbrukarsed används i samband med EU-stöden för miljöersättningar i form av tvärvillkor, se nedan i avsnitt 2.2.9.

Åtgärdsprogram för känsliga områden enligt direktivet

För de känsliga områdena ska ett åtgärdsprogram upprättas för att uppnå nitratdirektivets syfte. I åtgärdsprogrammen ska hänsyn tas till vetenskapliga och tekniska data och miljöförhållandena i de berörda områdena. De åtgärder som är obligatoriska är de som anges i bilaga 3 till direktivet och de åtgärder som medlemsstaten

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

angett i sina riktlinjer för god jordbrukssed. De åtgärder som finns uppräknade i bilaga 3 är:

tidsperioder när spridning på mark av vissa gödselmedel är för- bjuden,

stallgödselbehållarnas lagringskapacitet,

begränsning av spridning på mark med beaktande av områdets egenskaper, särskilt i fråga om markbeskaffenhet, jordtyp och lutning, klimatförhållanden, nederbörd och bevattning, mark- användning och jordbruksmetoder och med utgångspunkt från en balans mellan beräknat kvävebehov och kvävetillförsel, och

åtgärderna ska sammantagna säkerställa att stallgödselgivorna inte ska överstiga den mängd gödsel som motsvarar 170 kg kväve per hektar och år.

Åtgärdsprogrammet ska ses över minst vart fjärde år.

Det svenska åtgärdsprogrammet

Det svenska åtgärdsprogrammet gäller för hela landet och reglerar således inte bara jordbruksåtgärder inom de känsliga områdena. Vissa regler har dock begränsats till att endast gälla för känsliga områden.

Åtgärderna i programmet genomförs genom lagstiftning, miljö- ersättningar, rådgivning och information samt försöks- och utvecklingsverksamhet.

I tabellen i bilaga 3 anges vilka regler om miljöhänsyn i jordbruket som genomför direktivets olika artiklar. I avsnitt 2.4.3 diskuteras om Sverige har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet.

2.2.6Ramdirektivet för vatten

Direktivets syfte och innebörd

Syftet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) är att upprätta en ram för skyddet av både yt- och grundvatten. Direktivet avser inte endast vattenkvaliteten utan vattenmiljön i sin

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

helhet och innebär en utveckling och samordning av vattenarbetet i såväl Sverige som i hela EU. Av ramdirektivet för vatten följer, som huvudregel, att alla EU-vatten som klassats som s.k. vatten- förekomster ska uppnå en god ekologisk och kemisk status senast till år 2015.

Direktivet innebär att medlemsstaterna ska identifiera avrinnings- områden och hänföra dem till avrinningsdistrikt. Vattnet ska sedan kartläggas och analyseras. Miljömål ska fastställas för varje vatten- förekomst. Därefter ska åtgärdsprogram utarbetas som behövs för att uppnå miljömålen. Ett program för övervakning av tillståndet i vattenmiljön ska också upprättas. Slutligen ska en förvaltningsplan fastställas för varje vattendistrikt. Arbetet med vattenförvaltningen sker i sexårsperioder.

Ramdirektivet för vatten innebär till viss del att det ska ske en samordning med nitratdirektivet eftersom vissa hänvisningar finns i vattendirektivet till nitratdirektivet. Nitratdirektivets regler kan sägas vara en miniminivå för vattendirektivet.

Ramdirektivet för vatten kompletteras av två dotterdirektiv som preciserar kraven för grundvatten och föroreningar av s.k. prioriterade ämnen (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vatten- politikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG).

Sveriges genomförande av direktivet

Vattendistrikt och Vattenmyndigheter

Sverige är indelat i fem vattendistrikt: Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. Vattenmyndigheter är länsstyrelsen i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län. (5 kap. 10-11 §§ miljöbalken, 2 kap. 1–3 §§ förordningen [2004:660] om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön samt 22–30 §§ förordningen [2007:825] med länsstyrelse- instruktion).

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Miljökvalitetsnormer för vatten

Ramdirektivet för vatten, och de två dotterdirektiven, har genom- förts i svensk rätt främst genom ändringar i 5 kap. miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön.

Som nämnts ovan ska miljömål fastställas för varje vatten- förekomst. Sverige har valt att göra de miljömål som ska fastställas för varje vattenförekomst till miljökvalitetsnormer. I 4 kap. för- ordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön anges de övergripande miljökvalitetsnormerna som ett generellt krav på att tillståndet inte får försämras och att ytvatten ska uppnå god ytvattenstatus, att konstgjorda och kraftigt modifierade ytvatten- förekomster ska uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus samt att grundvatten ska uppnå god grundvatten- status. Den fastställda statusen ska som huvudregel uppnås senast år 2015.

Vattenmyndigheterna har därefter fastställt kvalitetskrav i vattendistrikten så att de övergripande miljökvalitetsnormerna uppfylls i distriktens olika vattenförekomster senast år 2015. (Se Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd [NFS 2008:1] och om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten och bl.a. Länsstyrelsen Västra Götalands läns föreskrifter [14 FS 2009:533] om kvalitetskrav för vattenförekomster i Västerhavets vatten- distrikt.)Vattenmyndigheternas kvalitetskrav är på så sätt de miljökvalitetsnormer som ska gälla för distriktens olika vatten- förekomster. Vattenmyndigheterna får under vissa förutsättningar besluta att miljökvalitetsnormerna ska vara uppfyllda vid en senare tidpunkt eller vara mindre stränga. Det finns således en möjlighet att för vattenförekomster i distrikten meddela undantag från de nämnda övergripande miljökvalitetsnormerna. Det gäller dock inte försämringsförbudet, som alltid ska gälla. Vattenmyndigheterna har inte använt sig av undantagsmöjligheterna för mindre stränga kvalitetskrav och att klassa fysiskt förändrade vatten som kraftigt modifierade vatten under den första förvaltningscykeln, förutom beträffande kraftverksdammar.

Miljökvalitetsnormerna ger ingen styrning i sig för den enskilde. De får effekt för den enskilde först efter att de i flera steg omvandlas till olika former av krav. (Naturvårdsverkets Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet, s. 4 och 15, 2011-04-29). Det är myndig-

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

heter och kommuner som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs (5 kap. 3 § miljöbalken). Detta sker bl.a. vid tillståndsprövning och vid tillsyn. De är dock inte alltid möjligt att vid tillämpning i enskilda fall säkerställa att normerna följs. Om ett säkerställande ovillkorligen skulle krävas skulle det medföra att hela bördan av att en miljökvalitetsnorm inte följs skulle kunna komma att belasta den senast tillkommande verksamheten, vilket inte är meningen (prop. 2009/10:184, s. 38). De behöver dock använda reglerna om miljökvalitetsnormer i varje enskilt ärende som kan antas direkt eller indirekt påverka en vattenförekomst som har en norm (Naturvårdsverkets vägledning s. 4 och 16 f). Det gäller vid beslut om tillstånd och dispens samt vid tillsyn och framtagandet av översikts- och detaljplaner. Om en verksamhet av någon betydelse medverkar till att en norm inte följs utgör det grund för omprövning av tillstånd (24 kap. 5 § 2 miljöbalken). Miljökvalitetsnormerna för vatten kan också ligga till grund för krav i föreskrifter.

Det finns olika typer av miljökvalitetsnormer och de har olika rättsverkan. Möjligheten att ställa längre gående krav än vad som är rimligt efter en skälighetsavvägning för att följa en miljö- kvalitetsnorm gäller endast s.k. gränsvärdesnormer (2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken). Miljökvalitetsnormerna för kemisk ytvattenstatus, dvs. normer för prioriterade ämnen samt vissa normer för fisk- och musselvatten, är gränsvärdesnormer. Ett prioriterat ämne är kadmium, som kan finnas i avloppsslam. Miljökvalitetsnormer för ekologisk status och potential för ytvatten samt kemisk och kvantitativ status för grundvatten faller däremot inom kategorin andra normer. (4 kap. 8 b § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön). För dessa normer bör myndigheten i det enskilda ärendet ställa de krav som kan följa av en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och avvägningen i 2 kap. 7 § miljöbalken. Åtgärdsprogrammen är tänkta att ha en vägledande funktion vid själva kravställandet. (2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken och Naturvårdsverkets vägledning, s. 4 och 16 f. och prop. 2009/10:184, s. 48). Miljökvalitetsnormerna för vatten har således betydelse för vilka krav som kan ställas utifrån 5 kap. miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Se mer om de allmänna hänsynsreglerna i avsnitt 2.3.2 nedan. Efter- som miljökvalitetsnormerna inte direkt riktar sig till de enskilda jordbrukarna finns de inte med i kartläggningen av de specifika reglerna om lagring, spridning m.m. i avsnitt 2.3 nedan.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Det kan noteras att om åtgärdsprogrammen ska kunna vara vägledande måste de ange de närmare styrmedel som behövs för att uppfylla normerna och fördela kraven mellan olika typer av källor som bidrar till att normerna inte följs (prop. 2009/10:184, s. 38). Dagens åtgärdsprogram saknar en sådan bördefördelning. Arbetet är således fortfarande i ett uppbyggnadsskede. Vidare innebär åtgärdsprogrammen ekonomiska konsekvenser i genomförande- ledet.

Vattenmyndigheternas 38-punkters åtgärdsprogram

Vattenmyndigheterna har även beslutat om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. De har med utgångspunkt i sitt mandat att rikta åtgärderna till myndigheter och kommuner valt att fastställa 38 styrmedels- och utredningsorienterade åtgärder i sina åtgärdsprogram. Åtgärderna ska utgöra grund för fysiska och andra åtgärder som krävs för att nå miljökvalitetsnormerna. Vattenmyndigheternas åtgärds- program riktar sig således till myndigheter och kommuner och inte till enskilda.

Det finns ett flertal åtgärder som rör utsläpp från jordbruket. I det följande behandlas några av dem. Havs- och vattenmyndigheten behöver, i samråd med Naturvårdsverket, ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel för vattenrelaterad miljöövervakning och recipientkontroll (punkt 4). Sveriges geo- logiska undersökning behöver ta fram kartunderlag som anger åkermarkens erosionskänslighet och risken för höga förluster av fosfor (punkt 9). Jordbruksverket behöver, efter samråd med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel med syfte att minska jordbrukets inverkan på vattenkvaliteten, särskilt i områden med vattenförekomster som riskerar att inte uppnå god ekologisk status eller god kemisk status (punkt 16). Vidare behöver Jordbruksverket och länsstyrelsen prioritera sin rådgivning inom miljöområdet i ett avrinningsområdesperspektiv till jordbruksföretag inom sådana områden (punkt 15). Länsstyrelsen behöver också göra en översyn och vid behov verka för en omprövning av befintliga tillståndspliktiga verksamheter och behöver säkerställa att verksamhetsutövare genomför nödvändig egenkontroll och har de kontrollprogram som behövs (punkterna 28–29). Kommunerna behöver inom sin tillsyn av verksamheter

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

som kan ha negativ inverkan på vattenmiljön prioritera de områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status (punkt 32). Kommunerna behöver även bl.a. utveckla sin planläggning och prövning så att miljökvalitetsnormerna för vatten uppnås och inte överträds samt inrätta vattenskyddsområden med föreskrifter för kommunala dricksvattentäkter (punkterna 34 och 36). (Ny lydelse för vattenmyndigheternas 38 punkters åtgärdsprogram med anledning av Havs- och vattenmyndighetens bildande, 2011-10-25, dnr 2270-11.)

2.2.7Ramdirektivet för avfall

På EU-nivå regleras avfallsfrågor framför allt i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (ramdirektivet för avfall).

Syftet med det nya ramdirektivet har bl.a. varit att öka insatserna för att förebygga avfall och att ta hänsyn till produkters och materials hela livscykel, och inte enbart till avfallsfasen. Syftet har även varit att klargöra centrala definitioner, t.ex. definitionen av avfall. Ambitionen har även varit att minska miljöpåverkan vid hantering av avfall samt att uppmuntra återvinning och återanvänd- ning. (Prop. 2010/11:125, s. 15.)

I direktivet finns en ny definition av avfall och indirekta för- tydliganden av vad som avses med avfall. Det införs en ny regel om biprodukter och en ny regel om när avfall upphör att vara avfall. Det finns även, liksom tidigare, regler om att verksamhetsutövare som transporterar avfall ska vara registrerade. Detta behandlas i avsnitt 2.3.6 och 2.6 nedan.

Direktivet har främst genomförts i svensk rätt i 15 kap. miljö- balken och i avfallsförordningen (2011:927). I tabellen i bilaga 3 anges vilka regler som genomför de artiklar i direktivet som kan röra hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter. I avsnitt 2.4.3 diskuteras om Sverige har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

2.2.8EU-förordningarna om animaliska biprodukter

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska biprodukter) fast- ställs regler för människors och djurs hälsa i samband med animaliska biprodukter och produkter som framställts av dem. Syftet är att förebygga och minimera risker för människors och djurs hälsa av dessa produkter och framför allt skydda säkerheten i livsmedels- och foderkedjan. Förordningen är en ramlagstiftning för hantering av animaliska biprodukter. Den innehåller regler om kate- gorisering, bortskaffande och användning av animaliska biprodukter och produkter som framställts av dem. Förordningen innehåller vidare regler om registrering och godkännande av anläggningar, om krav på spårbarhet och egenkontroll samt om offentlig kontroll av behöriga myndigheter.

I kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 av den 25 februari 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undan- tagna från veterinärkontroller vid gränsen fastställs ytterligare regler om genomförande av förordning (EG) nr 1069/2009.

EU-förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och behöver därför inte omsättas i nationella regler för att kunna tillämpas av nationella myndigheter och få effekt för enskilda.

Allmänna regler om animaliska biprodukter

Här redogörs i stora drag för de allmänna regler i förordning (EG) nr 1069/2009 om animaliska biprodukter som gäller för hantering av naturgödsel och andra animaliska biprodukter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och som kan användas som växtnäring. I kartläggningen nedan och i tabellen i bilaga 3 anges de specifika reglerna om lagring, spridning och transport. I kap. 4 behandlas de krav som specifikt rör biogasanläggningar.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Animaliska biprodukter definieras som hela kroppar eller delar av kroppar från djur, produkter av animaliskt ursprung eller andra produkter som fås från djur och inte är avsedda som livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sperma (artikel 3.1). Det kan t.ex. vara organiska gödningsmedel eller jordförbättringsmedel såsom naturgödsel och rötrest. Vad som avses med dessa begrepp anges nedan i avsnitt 2.3.1.

Animaliska biprodukter delas in i tre kategorier, 1–3, där kategori 3 är den kategori som anses utgöra minst risk. Material som tillhör kategori 3 är bl.a. mjölk och ägg från djur som inte visat tecken på smittsamma sjukdomar (artikel 10). Naturgödsel samt mag- och tarminnehåll är exempel på kategori 2-material (artikel 9). Kategori 1- material kan omfatta t.ex. andra djur än produktionsdjur och specificerat riskmaterial (artikel 8).

Animaliska biprodukter får endast bortskaffas och användas på vissa sätt som anges i förordningen. Huvudregeln är att alla animaliska biprodukter, som bl.a. uppstår i en verksamhet, antingen ska bearbetas eller destrueras på ett säkert sätt. Kategori 2-material får som huvudregel bortskaffas som avfall genom förbränning eller deponi, användas för tillverkning av organiska gödningsmedel eller jordförbättringsmedel, komposteras eller omvandlas till biogas, spridas på mark utan bearbetning och användas som bränsle vid förbränning (artikel 13).

Den driftansvarige, oftast djurhållaren, ska identifiera animaliska biprodukter och se till att de hanteras i enlighet med förordningen (artikel 4). Normalt ska såväl den driftansvarige som de anlägg- ningar där animaliska biprodukter hanteras åtminstone vara registrerade hos Jordbruksverket. Det finns dock inget krav på registrering av anläggning där animaliska biprodukter framställs uteslutande på platsen om det sker i jordbruksföretag eller i andra platser där djur hålls, föds upp eller sköts (artikel 23). Djurhållare behöver således inte vara registrerade. Det krävs däremot god- kännande av anläggningar för bl.a. omvandling till biogas och kompost (artikel 24).

Det finns krav på att inrätta, tillämpa och upprätthålla egen- kontroller (artikel 28). Det krävs även ett system för faroanalys och kritiska styrpunkter (HACCP) för vissa verksamheter. Det gäller framför allt vid bearbetning, omvandling till biogas och kom- post och hantering och lagring av fler än en kategori animaliska biprodukter (artikel 29).

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

För att få släppa ut organiska gödningsmedel och jordför- bättringsmedel på marknaden måste vissa krav vara uppfyllda. De ska ha framställts av material från kategori 2 eller 3, ha bearbetats och komma från en godkänd eller registrerad anläggning (artikel 32). Obearbetad naturgödsel får inte släppas ut på marknaden, men den får spridas på mark i obehandlad form (artikel 13 d och f).

2.2.9Den gemensamma jordbrukspolitiken

EU:s gemensamma jordbrukspolitik är en del av den inre mark- naden. Den är uppbyggd kring två pelare: pelare I om direkt- och marknadsstöd och pelare II om miljö- och landsbygdsstöd. Nedan beskrivs i korthet den gemensamma jordbrukspolitiken fram till år 2013. Det pågår för närvarande en revision av politiken och hur den ska se ut för åren 2014–2020.

Direkt- och marknadsstöd

Den första pelaren består av direkt- och marknadsstöd.

Den främsta formen av direktstöd är gårdsstödet. Det är ett inkomststöd som betalas ut till åker- och betesmark utan krav på att produktion på gården, s.k. frikopplat stöd. I samband med att gårdsstödet infördes togs ett system med s.k. tvärvillkor fram, som jordbrukaren är tvungen att följa för att få bl.a. gårdsstöd. Se mer om tvärvillkor nedan.

Direktstöden regleras på EU-nivå i förordning (EG) nr 73/2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbruks- politiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare.

Svenska regler som kompletterar EU:s regler om direktstöd är främst förordningen (2004:760) om EU:s direktstöd för jord- brukare och Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2010:4) om direktstöd.

Marknadsstöd syftar till att jämna ut priser på EU-marknaden eller för att öka användningen av vissa jordbruksvaror. De ligger således utanför utredningens uppdrag.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Miljö- och landsbygdsstöd

Den andra pelaren består av miljö- och landsbygdsstöd. Den har tre övergripande målsättningar: att främja konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket, att förbättra miljön samt att stimulera en diversifierad ekonomi på landsbygden. Dessa målsättningar genom- förs via landsbygdsprogrammet 2007–2013. Landsbygdsprogrammets åtgärder ska främja ett hållbart nyttjande av naturresurser, före- tagande, tillväxt inom både de areella näringarna och inom övrigt landsbygdsbaserat företagande. Det svenska programmet har en ekonomisk tyngdpunkt på miljöinsatser i syfte att bidra till flera av de nationella miljökvalitetsmålen.

I samband med översynen av den senaste jordbruksreformen, den s.k. hälsokontrollen, beslutades en överföring av ytterligare medel från direktstöden till den andra pelaren. Medlen ska användas för insatser som syftar till att bevara den biologiska mångfalden, förbättra vattenförvaltningen både avseende kvalitet och kvantitet samt för klimat- och energiinsatser.

Tvärvillkor finns även när det gäller miljöersättningar och kallas då extra tvärvillkor, se nedan.

Miljö- och landsbygdsstöden regleras på EU-nivå i förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU).

Svenska regler som kompletterar EU:s förordning är främst förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklings- åtgärder och Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2007:42) om kompensationsbidrag, miljöersättningar och miljöinvesteringar.

Tvärvillkor

Tvärvillkoren består dels av lagstiftning på EU-nivå, s.k. verksam- hetskrav, dels av nationellt utformade skötselkrav. Verksamhets- kraven består av ett antal EU-direktiv och EU-förordningar som jordbrukarna måste beakta för att få fullt stöd. Det gäller regler inom områdena miljö, folkhälsa, växtskydd, djurhälsa och djur- skydd, bl.a. nitratdirektivet. Skötselkrav (god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden) för jordbruksmark fastställs av medlems- staten.

Gemensamt för verksamhetskrav och skötselkrav är att den enskilda jordbrukaren drabbas av minskning av stödbeloppen i det

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

fall överträdelse av reglerna konstateras. Det finns ett antal krav som utgör så kallade extra tvärvillkor för miljöersättningar. Ett grundvillkor för stöd för miljövänligt jordbruk är att god jord- brukarsed följs. Det gäller bl.a. kraven på lagring och spridning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel. Överträdelser av dessa leder till avdrag på jordbrukarens miljöersättningar, men inte på direktstödet. I bilaga 3 anges vilka av de regler i kartläggningen som utgör tvärvillkor och vilken typ av tvärvillkor de är.

2.3Kartläggning av regelverket

2.3.1Vad avses med stallgödsel och andra biologiska produkter?

Utredningen har i uppdrag att kartlägga vilka bestämmelser som i dag gäller för hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter. Frågan är då vad som ingår i begreppet stallgödsel och andra biologiska produkter. Andra biologiska pro- dukter kan t.ex. vara andra organiska gödselmedel, såsom avlopps- slam, och växtdelar.

I de regelverk som behandlas i kartläggningen skiljer sig begreppen delvis åt, vilket framgår av tabellerna nedan. Därför används de specifika begreppen i respektive regelverk i kartläggningen i de följande kapitlen.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…		SOU 2013:5

SOU 2013:5	Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…		SOU 2013:5

SOU 2013:5	Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Den avgörande skillnaden mellan regelverken om miljöhänsyn i jordbruket kontra animaliska biprodukter är att den senare endast gäller biprodukter från djur och inte människor eller växter. Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket täcker således in ett vidare område än reglerna om animaliska biprodukter.

Avfallstyperna i bilaga 4 till avfallsförordningen är vida och täcker in stallgödsel och andra biologiska produkter. Att de finns med i avfallskatalogen innebär dock inte att de alltid är att betrakta som avfall. Se mer om det nedan i avsnitt 2.6.

När det gäller reglerna om miljöhänsyn i jordbruket skiljer sig definitionen av stallgödsel i Jordbruksverkets föreskrifter och den svenska språkversionen av nitratdirektivet något åt. Den förra har

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

begränsat definitionen till husdjurens träck eller urin och den senare gäller djur i allmänhet. Ytterligare en skillnad är att i Jordbruksverkets föreskrifter förtydligas att även eventuell inblandning av foderrester eller annan vätska ingår i begreppet stallgödsel. Den engelska lydelsen av direktivet stämmer bättre överens med föreskrifterna.

I reglerna om animaliska biprodukter används begreppet natur- gödsel istället för stallgödsel. Det omfattar inte exkrementer från sällskapsdjur, vilda djur och odlad fisk. I det avseendet är det således ingen skillnad mellan begreppen.

Den skillnad som finns mellan begreppen stallgödsel och natur- gödsel avser om rötrester kan ingå i begreppet eller inte. Med rötrester menas en restprodukt från omvandling av t.ex. stallgödsel eller växter i en biogasanläggning. I reglerna om miljöhänsyn i jordbruket anses rötrester från stallgödsel vara stallgödsel eftersom begreppet även täcker in behandlade former av stallgödsel. Om däremot rötresten innehåller annat än stallgödsel i sådan utsträck- ning att den inte kan anses falla in under definitionen för stall- gödsel anses den vara ett annat organiskt gödselmedel. Det gäller under förutsättning att rötresten kan användas som gödselmedel. I reglerna om animaliska biprodukter ingår dock rötrester aldrig i begreppet naturgödsel. Restprodukten från en biogasanläggning omfattas alltid av begreppet rötrest även om det endast är stallgödsel som rötas. Rötrester och naturgödsel faller dock båda in under begreppet organiska gödningsmedel och jordförbättrings- medel om de används som växtnäring. Rötrester som endast består av växter omfattas inte av reglerna om animaliska biprodukter.

2.3.2Miljöbalken och miljömålssystemet

Generella föreskrifter utfärdade med stöd av miljöbalken

Miljöbalken utgör grunden för de miljömässiga reglerna om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som före- kommer i jordbruket. I detta avsnitt behandlas därför miljöbalkens syfte och miljömål, de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om egenkontroll.

När det gäller generella föreskrifter om miljöhänsyn i jord- bruket anges i 12 kap. 10 § miljöbalken att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen och växtodlingen. Regeringen har i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket meddelat regler om djurhållning, gödselhantering och växtodling. I Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring anges närmare vad som gäller för lagring, begränsning av den mängd som får tillföras, spridning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel samt att viss mark ska vara höst- och vinterbevuxen. Jordbruksverket har även tagit fram föreskrifterna (SJVFS 1999:119) om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket med stöd av 12 kap. 8 § miljöbalken.

Det finns även ytterligare föreskrifter om stallgödsel och andra biologiska produkter som har sin grund i miljöbalken. Det gäller reglerna om miljökvalitetsnormer, skydd av områden och avfall som har utfärdats med stöd av 5, 7 respektive 15 kap. miljöbalken.

Generella föreskrifter om att förhindra olägenhet till skydd för människors hälsa som kommunen kan föreskriva om samt före- skrifterna om avloppsslam är utfärdade med stöd av 9 kap. miljö- balken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Eftersom ovan nämnda föreskrifter är utfärdade med stöd av miljöbalken ska de tillämpas utifrån balkens syfte tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om egenkontroll. I kartläggningen av de specifika reglerna om lagring, spridning m.m., i avsnitt 2.3.3–2.3.7 nedan, är det således viktigt att hålla i minnet att de allmänna hänsynsreglerna alltid gäller vid hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter.

Miljöbalkens syfte och miljömålssystemet

Miljöbalkens syfte

Miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl (1 kap. 1 § första stycket miljöbalken).

För att en hållbar utveckling ska kunna uppnås anges att miljö- balken ska tillämpas så att

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen- heter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3.den biologiska mångfalden bevaras,

4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås (1 kap. 1 § andra stycket miljöbalken).

De av riksdagen fastställda miljömålen ger enligt förarbetena led- ning vid bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär (prop. 1997/98:45, del II, s. 8).

Miljömålssystemet

Miljömålssystemet består av ett generationsmål, som visar på inriktningen för samhällsomställningen, miljökvalitetsmål, som anger det tillstånd i miljön som miljöarbetet ska leda till, och etapp- mål, som anger steg på vägen till att nå målen (prop. 2009/10:155, s. 17 ff.).

Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. (prop. 2009/10:155, s. 21 ff.)

I tabellen nedan anges de av riksdagen fastställda miljökvalitets- mål som är av betydelse för reglerna om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter. För fullständighetens skull tas även de miljökvalitetsmål med som har betydelse för övriga kapitel i betänkandet. Det gäller sådana mål som påverkas av djurhållande verksamhet i stort och inte endast själva hanteringen av gödsel och andra biologiska produkter. Det gäller främst miljökvalitetsmålen

Frisk luft och God bebyggd miljö.

SOU 2013:5	Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…		SOU 2013:5

Det finns en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, som har till uppgift att lämna förslag till regeringen om hur Sveriges miljökvalitetsmål och generationsmål kan nås.

De allmänna hänsynsreglerna

Det allmänna hänsynsreglerna (2 kap. 2–6 §§ miljöbalken) har ett vitt tillämpningsområde och gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd om denna kan innebära skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det innebär att de allmänna hänsynsreglerna alltid gäller för hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter även om de specifika reglerna om t.ex. lagringsutrymme inte är tillämpliga på verksam- heten. Nedan följer en kortfattad redogörelse av de allmänna hänsynsregler som kan bli tillämpliga.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Kunskapskravet

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs, med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, för att skydda människors hälsa och miljön mot skada och olägenhet (2 kap. 2 § miljöbalken).

Försiktighetsprincipen och bästa möjliga teknik

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet bästa möjliga teknik användas. Försiktighetsmåtten ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet. (2 kap. 3 § miljöbalken)

Hushållnings- och kretsloppsprincipen

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvänd- ning och återvinning. I första hand ska förnybara energikällor användas (2 kap. 5 § miljöbalken).

Lokaliseringsprincipen

För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (2 kap. 6 § miljöbalken).

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Skälighetsregeln

Kraven i de allmänna hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. De krav ska dock ställas som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm som är en gränsvärdesnorm. Om det finns ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen, ska det vara vägledande för bedömningen av behovet. Vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande eller dispens för en verksamhet eller åtgärd som ger en ökad förorening eller störning och kan antas på ett inte obetydligt sätt bidra till att en miljökvalitetsnorm som är en gränsvärdesnorm inte följs, får verksamheten eller åtgärden vid avvägningen tillåtas om den är förenlig med ett åtgärdsprogram, förenas med villkor om att vidta eller bekosta kompenserande åtgärder eller kan antas ge väsentligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större geografiskt område. (2 kap. 7 § miljöbalken.) Miljökvalitetsnormerna för kemisk ytvattenstatus är gränsvärdesnormer, se mer om dessa i avsnitt 2.2.6 ovan.

Bevisregeln

Det är den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som är skyldig att visa att de krav som ställs i de allmänna hänsynsreglerna iakttas (2 kap. 1 § miljöbalken).

Egenkontroll

Den som bedriver verksamheter eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön omfattas av krav på egenkontroll (26 kap. 19 § miljöbalken). Genom att bedriva egenkontroll i sin verksamhet ska man hålla sig underrättad om verksamhetens påverkan på miljön. Det är också ett sätt att planera och organisera arbetet så att skador på miljön eller på människors hälsa kan motverkas och förebyggas. Genom egenkontroll håller man reda på att de regler som finns för verk- samheten följs. Egenkontrollen är dessutom ett sätt att visa för tillsynsmyndigheten hur reglerna uppfylls.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Egenkontrollen innehåller fyra delmoment: att planera, genom- föra, följa upp och förbättra egenkontrollen kontinuerligt.

För djurhållande verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan finns mer detaljerade krav för vad som ska ingå i egenkontrollen, bl.a. måste egenkontrollen dokumenteras (förordningen [1998:901] om verksamhetsutövares egenkontroll).

2.3.3Generella föreskrifter och allmänna råd om lagring

Miljöhänsyn i jordbruket

Miljöbalken, särskilt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken, utgör som nämnts ovan grunden för de generella före- skrifterna om miljöhänsyn i jordbruket. Mer specifika föreskrifter om lagring av stallgödsel och andra organiska gödselmedel finns främst i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. I förordningen anges vilken lagringskapacitet som krävs för stallgödseln och hur lagringsutrymmen ska utformas. Det finns olika krav för lagrings- kapaciteten beroende på antal djurenheter och i vilket område verk- samheten bedrivs. I föreskrifterna och de allmänna råden specificeras kraven. Lagringskapaciteten bestäms även indirekt av andra före- skrifter eftersom stallgödseln ska kunna lagras under perioder då spridning är förbjuden eller olämplig. Det finns även allmänna råd om placering av lagringsutrymmen, inspektion och underhåll av lagringsutrymmen samt stukalagring. För de känsliga områdena finns föreskrifter om bestämning av lagringsvolym och dokumentation av denna. Utanför känsliga områden finns allmänna råd om bestäm- ning av lagringsvolym. För Götaland och vissa delar av Svealand finns föreskrifter och allmänna råd om täckning och påfyllning av flytgödsel- och urinbehållare.

Jordbruksverket har även tagit fram riktlinjer för vad som är god jordbrukarsed för att begränsa ammoniakförluster vid lagring (Jordbruksinformation 13–2006).

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Olägenheter för människors hälsa

De generella föreskrifter och allmänna råd som tar sikte på att förhindra olägenheter för människors hälsa vid lagring av stall- gödsel och andra biologiska produkter är följande.

Anordning av gödselstad eller annan upplagsplats för djur- spillning inom område med detaljplan ska anmälas till kommunen. Kommunen får föreskriva att föreskrifterna även ska gälla annat tättbebyggt område om det finns särskilda skäl. (Förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd)

Kommunen har möjlighet att meddela föreskrifter om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter med stöd av nämnda förordning. Kommunen eller länsstyrelsen kan även meddela före- skrifter för att förhindra olägenheter i vattenskydds- och miljöskydds- områden, se nedan.

Som ovan nämnts finns även allmänna råd om utformning av lagringsutrymmen i vissa fall, placeringen av dessa och plats för stukalagring i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Där anges det att man bör se till att olägenheter för människors hälsa, t.ex. i form av lukt eller flugor, inte uppkommer.

Animaliska biprodukter, hygien och smittskydd

När det gäller animaliska biprodukter är den driftansvarige skyldig samla in och identifiera dem under sådana förutsättningar att risker för människors och djurs hälsa undviks. Det finns särskilda krav på hur bearbetad naturgödsel ska lagras, t.ex. i väl tillslutna isolerade silor eller förpackningar. Andra organiska gödselmedel och jord- förbättringsmedel som har bearbetats ska lagras i bulk, förpackade, i storsäckar eller i lämpliga lagringsutrymmen dit inga produktions- djur har tillträde. Det finns också krav på märkning vid lagring. I dagsläget är obearbetad naturgödsel inte undantagen från märknings- kravet, se nedan i avsnitt 2.4.4. (Förordning (EG) nr 1069/2009 och förordning (EU) nr 142/2011)

Livsmedels- och foderföretagare ska iaktta tillämpliga generella föreskrifter i fråga om kontroll av faror, vilket t.ex. inbegriper åtgärder för att kontrollera farlig kontaminering, t.ex. från göd- ningsmedel och avfall. Avfall och farliga ämnen ska förvaras och hanteras så att förorening av livsmedel och foder förhindras.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

(Förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livs- medelshygien och förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien.)

Jordbruksverket har tillsammans med andra berörda myndigheter och näringslivsorganisationer tagit fram hygienrekommendationer för att minska risken för EHEC (VTEC). De gäller dem som håller idisslare och innebär bl.a. att stallgödsel ska förvaras på sådant sätt att smittrisken minimeras.

Det finns även särskilda generella föreskrifter för att förebygga och bekämpa växtskadegörare eller djursmitta (epizooti och zoonoser). Jordbruksverket har möjlighet att föreskriva eller besluta om villkor för hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter, t.ex. när en besättning är spärrad på grund av salmonella. (Förordningen [2006:817] om växtskydd m.m., epizootiförordningen [1999:659] och zoonosförordningen [1999:660].)

Avfall

Stallgödsel och andra biologiska produkter kan i vissa fall vara avfall. Under vilka omständigheter det gäller behandlas nedan i avsnitt 2.6.

Avfall ska förvaras och hanteras så att förorening av livsmedel och foder förhindras enligt förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien och förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien.

Det finns också en allmän regel i miljöbalken om att den som innehar avfall ska se till att det hanteras på ett hälso- och miljö- mässigt godtagbart sätt. Det finns även möjlighet för kommunen att bl.a. meddela föreskrifter om hur utrymmen, behållare och andra anordningar för hantering av avfall ska vara beskaffade och skötas (avfallsförordningen [2011:927]).

Vid yrkesmässig rötning och kompostering finns allmänna råd från Naturvårdsverket som bl.a. innebär att lakvatten bör samlas upp i vissa fall. (Naturvårdsverkets allmänna råd [NFS 2003:15] till 2 kap. 3 § miljöbalken [1998:808] om metoder för yrkesmässig lagring, rötning och kompostering av avfall).

Det är förbjudet att deponera organiskt avfall enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Förordningen ska dock inte tillämpas på användning av avfall för gödsel- eller jordförbättrings- ändamål såsom kompost, rötrest, avloppsslam, slam som kommer

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

från muddringsverksamhet och liknande material. Deponerings- förbudet gäller inte komposterat slam från rening av avloppsvatten (Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd [NFS 2004:4] om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall).

Skydd av områden

Det kan finnas generella föreskrifter för lagring i särskilda skyddade områden i 7 kap. miljöbalken och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. eller i föreskrifter som är meddelade med stöd av dessa.

I ett beslut om att bilda ett naturreservat ska länsstyrelsen eller kommunen ange de inskränkningar i rätten att använda marken som behövs för att uppnå syftet med reservatet, t.ex. förbud mot upplag. Ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet får även förpliktigas att tåla sådant intrång som att det inom området t.ex. genomförs undersökningar av mark- och vattenförhållanden.

I biotopskyddsområden får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön.

I miljöskyddsområden får regeringen eller länsstyrelsen meddela föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktig- hetsmått. Laholmsbukten och Ringsjön har utpekats som miljö- skyddsområden. Tidigare fanns särskilda föreskrifter för dessa områden, men de är numera upphävda.

I vattenskyddsområden får länsstyrelsen eller kommunen meddela sådana föreskrifter om rätten att förfoga över en fastighet som behövs för att tillgodose syftet med området. En vatten- skyddsföreskrift gäller formellt endast inom området, men även utanför vattenskyddsområdet finns en skyldighet att iaktta hänsyn till området vid utövande av verksamhet vid tillämpning av försiktig- hetsprincipen (prop. 1997/98:45, del 1, s. 214). Ett vattenskydds- område kan delas in i vattentäktzon, primär respektive sekundär skyddszon och vid behov tertiär skyddszon. Naturvårdsverket har utfärdat allmänna råd om att det bör föreskrivas att endast vattentäktverksamhet får bedrivas i den förstnämnda zonen. För yrkesmässig hantering av växtnäringsämnen bör vidare, enligt Naturvårdsverket, föreskrivas krav på tillstånd (Naturvårdsverkets allmänna råd [NFS 2003:16] om vattenskyddsområden [till 7 kap. 21, 22 och 25 §§ miljöbalken]). Föreskrifterna kan således t.ex.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

innehålla regler om att det krävs tillstånd för lagring av stallgödsel från ett visst antal djurenheter.

I Natura 2000-områden krävs tillstånd för att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som på ett betydande sätt kan påverka miljön. Tillstånd får lämnas endast om inte livsmiljöerna eller arterna som avses att skyddas skadas eller bevarandet för- svåras. Det gäller även verksamheter utanför Natura 2000-området som kan påverka området. Normalt åkerbruk kräver normalt inte tillstånd. Det som är avgörande vid bedömningen är om skydds- objekten skadas eller inte. Den s.k. bevarandeplanen kan vara till ledning vid bedömningen av vilka åtgärder som kräver tillstånd.

I strandskyddsområde får inte anläggningar eller anordningar uppföras om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda området. Inte heller får åtgärder utföras som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Det kan t.ex. gälla placering av kasserad skörd, gödselstukor och överskottshalm (Naturvårdsverkets handbok 2009:4, Strandskydd – en vägledning för planering och prövning, s. 41). Förbudet gäller dock inte anläggningar m.m. som behövs för jordbruket och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom området.

Vid prövning av frågor om skydd av områden ska hänsyn även tas till enskildas intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet tillgodoses.

Säkerhet och tekniska egenskapskrav för lagringsutrymmen

Det finns generella föreskrifter om säkerhet för lagringsutrymmen. De ska enligt ordningslagen (1993:1617) vara försedda med de skyddsanordningar som behövs. Vidare har Arbetsmiljöverket föreskrifter om skydd mot skada genom fall (AFS 1981:14).

Arbetsmiljöverket har också givit ut föreskrifter som berör säkerhet vid arbete med flytgödsel, se t.ex. föreskrifterna om mikro- biologiska arbetsmiljörisker (AFS 2001:1), om gaser (AFS 1997:7) och om arbete i slutet utrymme (AFS 1993:3).

Det finns även generella föreskrifter om tekniska egenskapskrav som bl.a. gäller lagringsutrymmen i lagen (1994:847) och för- ordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk m.m.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

2.3.4Generella föreskrifter och allmänna råd om begränsning av den mängd som får tillföras

Miljöhänsyn i jordbruket

Generella föreskrifter och allmänna råd om begränsning av den mängd stallgödsel och andra organiska gödselmedel som får till- föras finns huvudsakligen i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.

Det finns begränsningar som gäller tillförsel av fosfor genom stallgödsel och andra organiska gödselmedel som gäller för hela landet. Högst 22 kg totalfosfor får tillföras per hektar och år i genomsnitt under en femårsperiod. Vissa övergångsbestämmelser finns. Det är reglerat att gödselmedlen ska fördelas över sprid- ningsarealen och vilken mark som ingår i denna. När man för bort stallgödsel eller tar emot stallgödsel och andra organiska gödselmedel ska det dokumenteras. Det finns allmänna råd om dokumentation av kvävebehov och utförd gödsling.

När det gäller känsliga områden finns också begränsningar av den mängd kväve som får tillföras genom stallgödsel. Högst 170 kg kväve per hektar och år får tillföras. Det finns även kvävebegräns- ningar vid höstsådd. Vidare ska man anpassa kvävetillförseln till grödan och växtplatsen och dokumentera beräkningen.

Utanför känsliga områden finns allmänna råd om att man bör anpassa kvävetillförseln till grödan och odlingsförhållanden.

Jordbruksverket har även tagit fram riktlinjer för gödsling och kalkning som ska ligga till grund för en ekonomiskt optimal gödsling och kalkning. Rekommenderade givor bedöms också ligga inom gränserna för miljömässigt godtagbar gödslingsinsats. (Riktlinjer för gödsling och kalkning 2012).

Skydd av områden

Som nämnts tidigare i avsnitt 2.3.3 om lagring kan det finnas sär- skilda generella föreskrifter i särskilda skyddade områden i 7 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. eller föreskrifter som är meddelade av länsstyrelsen eller kommunen med stöd av dessa. Det gäller naturreservat, biotopskyddsområden, miljöskyddsområden, vatten- skyddsområden, Natura 2000-områden och strandskyddsområden.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

För närmare redogörelse om dessa områden hänvisas till avsnittet om lagring. De generella föreskrifterna kan gälla begränsning av den mängd stallgödsel och andra biologiska produkter som får tillföras.

Avloppsslam

Det finns särskilda generella föreskrifter om i vilken mängd avlopps- slam får tillföras i Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. Föreskrifterna reglerar bl.a. i vilka givor avloppsslam får spridas när det gäller totalfosfor, ammoniumkväve och metaller i åkermark.

2.3.5Generella föreskrifter och allmänna råd om spridning

Miljöhänsyn i jordbruket

Generella föreskrifter och allmänna råd om spridning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel finns främst i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.

Det finns föreskrifter om inom vilken tid stallgödsel och andra organiska gödselmedel ska myllas ned eller brukas ned. Det finns olika regler för olika områden och under olika tidsperioder. Det finns allmänna råd om spridningstidpunkt och kontroll av gödsel- spridare som gäller för hela landet. Slutligen finns det allmänna råd om att undvika olägenheter för närboende vid spridning.

För känsliga områden finns generella föreskrifter om förbud mot spridning på vattenmättad, snötäckt eller frusen mark. Det finns också föreskrifter om avstånd till vattendrag eller sjö samt förbud mot spridning vid viss lutning mot vattendrag eller sjö. Vidare råder det spridningsförbud under vintern. Det finns även begränsningar i höstspridningen som gäller för vissa känsliga områden. I Blekinge, Skåne och Hallands län finns det generella föreskrifter om spridningsmetod.

Utanför känsliga områden finns allmänna råd om att man inte bör sprida på snötäckt, frusen eller lutande mark eller vid varierande vattennivå.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Det finns även ett tvärvillkor i form av skötselkrav som gäller avstånd till vattendrag i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2010:4) om direktstöd.

Slutligen finns det generella föreskrifter om att stallgödsel, slam eller annat organiskt avfall inte får spridas på åkermark så att det hamnar utanför åkern. Det får inte heller spridas på ängs- eller betesmark om natur- eller kulturvärden kan skadas av spridningen (Jordbruksverkets föreskrifter [SJVFS 1999:119] om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket).

Riktlinjer för vad som är god jordbrukarsed för att begränsa ammoniakförluster finns även vid spridning (Jordbruksinformation 13–2006).

Olägenheter för människors hälsa

Det kan finnas lokala generella föreskrifter om spridning i närheten av tättbebyggda områden som tar sikte på att förhindra olägenheter för människors hälsa. Kommunen får, enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, meddela föreskrifter om spridande av naturligt gödsel, slam och annan orenlighet inom eller intill område med detaljplan. Om det finns särskilda skäl får sådana föreskrifter även meddelas i annat tättbebyggt område.

Kommunen har även möjlighet att meddela föreskrifter om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter med stöd av nämnda förordning. Kommunen eller länsstyrelsen kan även meddela föreskrifter för att förhindra olägenheter i vattenskydds- och miljöskyddsområden.

Som ovan nämnts finns det även i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring allmänna råd om att undvika olägenheter för närboende, t.ex. beträffande tidpunkt för spridning.

När det gäller avloppsslam finns föreskrifter om olägenheter vid spridning av obehandlat avloppsslam i Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket, se nedan.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Animaliska biprodukter, hygien och smittskydd

Enligt reglerna om animaliska biprodukter får naturgödsel spridas på mark utan bearbetning om Jordbruksverket inte anser att det finns risk för spridning av allvarliga överförbara sjukdomar. Det gäller även mag- och tarminnehåll, mjölk, mjölkbaserade produkter och råmjölk. När det gäller naturgödsel är Jordbruksverkets utgångspunkt att obearbetad naturgödsel från en besättning som inte är spärrad på grund av smitta får spridas. (Förordning (EG) nr 1069/2009 om animaliska biprodukter)

Det finns även särskilda generella föreskrifter för att förebygga och bekämpa växtskadegörare eller djursmitta, som nämnts ovan i avsnitt 2.3.3 om lagring. Som angetts i samma kapitel finns särskilda hygienbestämmelser som livsmedels- och foderföretagare ska iaktta. I hygienrekommendationerna för att minska risken för EHEC anges bl.a. att hänsyn ska tas till bad- och dricksvatten vid spridning.

Vid utfodring av livsmedelsproducerande djur ska jordbrukare iaktta ett lämpligt uppehåll innan djur tillåts beta på betesmark eller äta av grödor och odlingsrester för att minimera biologisk kors- kontaminering från naturgödsel (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fast- ställande av krav för foderhygien).

Vid spridning av andra organiska gödningsmedel eller jord- förbättringsmedel än naturgödsel, mag- och tarminnehåll samt mjölk och råmjölk på vall, t.ex. rötrest, finns en karenstid på 21 dygn innan skörd får ske enligt förordning (EG) nr 1069/2009 och förordning (EU) nr 142/2011. Produktionsdjur får ges tillträde till mark där organiska gödningsmedel eller jordförbättringsmedel andra än naturgödsel använts som gödningsmedel tidigast efter sex veckor enligt Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2006:84) om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur.

Vid spridning av andra organiska gödningsmedel och jordför- bättringsmedel än naturgödsel, mag- och tarminnehåll samt mjölk och råmjölk på mark som produktionsdjur har tillträde till eller från vilken vallväxter används för utfodring av produktionsdjur, ska ett register föras. Det ska innehålla mängd, datum och plats för spridning samt datum för betning eller skörd. Det gäller bl.a. vid spridning av rötrest.

När det gäller avloppsslam finns det krav på behandling före spridning, se nedan.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Skydd av områden

Som nämnts tidigare i avsnitt 2.3.3 om lagring kan det finnas speciella generella föreskrifter för spridning i särskilda skyddade områden i 7 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. eller föreskrifter som är meddelade av länsstyrelsen eller kommunen med stöd av dessa.

Det gäller naturreservat, biotopskyddsområden, miljöskydds- områden, vattenskyddsområden, Natura 2000-områden och strand- skyddsområden. För närmare redogörelse om dessa områden hänvisas till avsnittet om lagring.

Som exempel på generella föreskrifter för dessa områden som rör spridning kan nämnas följande. Ett beslut om att bilda ett naturreservat kan innehålla t.ex. förbud mot uppodling och plantering. Föreskrifter i ett vattenskyddsområde kan innehålla regler om att spridning av flytgödsel och avloppsslam är förbjuden i den primära zonen och att tillstånd krävs i den sekundära zonen. I strandskyddsområde kan det t.ex. vara förbjudet att sprida stall- gödsel, pressaft, urin och slam eftersom det kan skada djur- och växtlivet (Naturvårdsverkets handbok 2009:4, Strandskydd – en vägledning för planering och prövning, s. 41).

Avloppsslam

Det finns särskilda generella föreskrifter som gäller vid spridning av avloppsslam i Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:2) med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. Föreskrifterna innebär bl.a. begränsning till vilka grödor avloppsslam får spridas. Det är förbjudet att sprida avloppsslam om halterna av metall i marken överstiger vissa gräns- värden. Det finns ett krav på att avloppsslam ska behandlas innan det används i jordbruket. Obehandlat slam får dock användas om det brukas ned senast inom ett dygn från spridningen och det inte leder till olägenheter för närboende.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

2.3.6Generella föreskrifter om transport

Miljöhänsyn i jordbruket

Som nämnts ovan i avsnitt 2.3.4, om begränsning av den mängd stallgödsel och andra organiska gödningsmedel som får tillföras, finns generella föreskrifter om dokumentationsskyldighet. De gäller när man för bort stallgödsel eller tar emot stallgödsel och andra organiska gödselmedel.

Animaliska biprodukter, hygien och smittskydd

I reglerna om animaliska biprodukter finns det regler om att handelsdokument eller hälsointyg krävs vid transport och att register ska föras över sändningar. Det finns även regler om fordon och behållare samt märkning vid transport. Kraven på handels- dokument eller hälsointyg och register gäller dock inte obearbetad naturgödsel som transporteras mellan två platser inom samma jordbruksföretag eller mellan jordbruksföretag och slutanvändare i Sverige. Det innebär således att det krävs handelsdokument eller hälsointyg och register vid transport av obearbetad naturgödsel till t.ex. en biogasanläggning eller jordtillverkare. Rötrester omfattas inte av undantaget vilket innebär att reglerna gäller vid transport av rötrest och även vid spridning på åkermark. För reglerna om fordon och behållare samt märkning vid transport finns det inget motsvarande undantag i de svenska reglerna i dagsläget.

Det finns också regler om att animaliska biprodukter får avsändas från jordbruksföretag som omfattas av restriktioner enligt bl.a. EU:s veterinärlagstiftning, endast om det sker på villkor som beslutats för att hindra smitta, t.ex. i en s.k. spärrförklaring. I reglerna om animaliska biprodukter anges hur bearbetning ska gå till för att gödseln ska anses vara icke smittförande.

Reglerna ovan om animaliska biprodukter finns i förordning (EG) nr 1069/2009 och förordning (EU) nr 142/2011 samt i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2006:84) om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur.

Det finns även regler om transport av farligt gods. Reglerna om farligt gods omfattar smittförande ämnen, som kategoriseras i klass 6.2, och inkluderar såväl smittförande ämnen, vilka är farliga för människor och djur, som smittförande avfall (2.2.62 i Myndigheten

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter [MSBFS 2011:1]om transport av farligt gods på väg och i terräng). Animaliska biprodukter i kategori 1 och 2 som misstänks vara smittförande kan omfattas av reglerna. Det gäller t.ex. mul- och klövsjuka och TSE. Reglerna om transport av farligt gods innehåller bl.a. krav på paketering och märkning, transportdokument, lastning, krav på den som utför transporter och bestämmelser om transportskydd. Reglerna gäller inte för animaliska biprodukter i kategori 3. Det gäller inte heller animaliska biprodukter i kategori 1 och 2 som inte misstänks bära på en risk av en smittsam sjukdom. (Europeiska kommissionens arbetsdokument, Transport av farligt material av animaliskt ursprung, 2010-03-10, s. 7). Regelverket blir således i mycket begränsad utsträckning tillämpligt på stallgödsel och andra biologiska produkter.

Som angetts i avsnitt 2.3.3 om lagring finns särskilda hygien- bestämmelser som livsmedels- och foderföretagare ska iaktta. Det finns även särskilda generella föreskrifter för att förebygga och bekämpa växtskadegörare eller djursmitta.

Avfall

De generella föreskrifterna om transport av avfall blir tillämpliga i den mån stallgödsel och andra biologiska produkter kan sägas vara avfall. Se nedan i avsnitt 2.6 om definitionen av avfall. Det finns en allmän regel i miljöbalken om att den som innehar avfall ska se till att den hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. I hygienlagstiftningen anges även att avfall och farliga ämnen ska förvaras och hanteras så att förorening av livsmedel och foder förhindras (förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien och förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien).

Om stallgödsel och andra biologiska produkter anses vara avfall och det inte finns något tillämpligt undantag från avfallsför- ordningen (2011:927), se nedan i avsnitt 2.6, gäller följande regler i avfallsförordningen.

Vid transport av avfall krävs tillstånd eller anmälan i vissa fall. Det krävs tillstånd för att bl.a. yrkesmässigt transportera avfall. Det krävs också tillstånd för att transportera avfall som har uppkommit i en yrkesmässig verksamhet om transporterna under ett kalenderår sammanlagt avser mer än 10 ton eller 50 kubikmeter avfall eller 100 kg eller 100 liter farligt avfall.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Det krävs anmälan för transport av farligt avfall som har upp- kommit i en yrkesmässig verksamhet. Det gäller dock inte transporter som kräver tillstånd. För återkommande transporter är det tillräckligt att anmälan görs vart femte år.

De svenska reglerna om tillstånd och anmälan skiljer sig till viss del från reglerna i ramdirektivet för avfall och EU-domstolens praxis. Detta behandlas nedan i avsnitt 2.4.3.

Tillstånd eller anmälan krävs dock inte för transport av stallgödsel, oavsett mängd och oavsett om avfallet uppkommit i egen verk- samhet (Naturvårdsverkets föreskrifter [NFS 2005:3] om transport av avfall). Föreskrifterna har dock ännu inte uppdaterats efter att den nya avfallsförordningen har trätt ikraft. Bemyndigandet för Naturvårdsverket i den nya avfallsförordningen är mer begränsat än tidigare. Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om att anmäl- ningsplikt ska gälla istället för tillståndsplikt, men får inte ge undantag från anmälningsplikten för transporter av avfall inom ramen för en egen verksamhet där transport av avfall är normalt och regelbundet förekommande (43–44 §§ avfallsförordningen). Begränsningen är en följd av EU-domstolens praxis. Det innebär att för transport av stallgödsel, som överstiger mängdgränserna, kan Naturvårdsverket endast meddela föreskrifter om anmälnings- plikt i fortsättningen. Naturvårdsverket har för avsikt att snarast möjligt upphäva de gamla föreskrifterna och utfärda nya.

Det kan även finnas lokala föreskrifter då kommunen har möjlighet att föreskriva om förvaring och transport av avfall.

Det finns även föreskrifter i avfallsförordningen om kontroll när avfall lämnas till någon annan. Vid hantering av farligt avfall finns krav på anteckningsskyldighet. Vidare krävs transportdokument vid transport av farligt avfall inom Sverige. Stallgödsel och andra biologiska produkter som är smittförande kan utgöra farligt avfall i mycket begränsad omfattning, se nedan avsnitt 2.6.4.

2.3.7Ytterligare generella föreskrifter och allmänna råd om olägenheter för människors hälsa

Med olägenhet för människors hälsa avses i miljöbalken störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig (9 kap. 3 § miljö- balken).

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Bedömningen av vad som är en olägenhet ska utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Även vid bedömningen av om en störning är ringa är beroende av hur människor i allmänhet uppfattar störningen. Hänsyn ska dock tas till personer som är något känsligare än normalt, t.ex. allergiker. (Prop. 1997/98:45, del 2 s. 109.)

Olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning kan vara buller (från t.ex. foderberedning, maskiner och transporter), lukt (från t.ex. stallgödsel, foder, ensilage och djur), flugor, damm, skarpt ljus, estetiskt utseende och halmbränning. Det kan också vara fråga om högt nitratvärde i grundvatten, vilket barn är extra känsliga för, allergener och EHEC.

Generella föreskrifter och allmänna råd om olägenheter finns även på andra områden än lagring och spridning av stallgödsel och andra biologiska produkter, vilka behandlats ovan. Här redogörs för ytterligare generella föreskrifter som tar sikte på att minimera olägenheter.

I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att djur som hålls i fångenskap ska skötas så att olägenheter inte uppkommer. Kommunerna har även möjlighet att föreskriva att tillstånd krävs för att hålla bl.a. nötkreatur, häst och svin inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser med stöd av samma förordning.

Vid planläggning för eller invid djurhållning finns generella föreskrifter om vad kommunen ska beakta när det gäller olägen- heter i plan- och bygglagen (2010:900) och Boverkets vägledning om planering för och invid djurhållning i rapport 2011:6.

När det gäller buller har Naturvårdsverket tagit fram riktlinjer för externt industribuller (SNV RR 1978:5 rev. 1983).

Ytterligare en olägenhet som skulle kunna uppkomma på ett jordbruksföretag är halmbränning. Kommunen har möjlighet att föreskriva om det inom område med detaljplan med stöd av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd. Det finns även ett tvärvillkor i form av skötselkrav som gäller halmbränning i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2010:4) om direktstöd. Det innebär att halm efter skörd inte får brännas på åkermark utom som förberedelse inför sådd av höstoljeväxter med metoder som inte innefattar plöjning.

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

2.3.8Regler om EU-stöd och om certifierad ekologisk produktion

EU-stöd

Beroende på vilken typ av EU-stöd som jordbrukaren har finns det olika generella föreskrifter som ska följas och en del av dem rör hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter.

Miljöersättningarna ingår i landsbygdsprogrammet och betalas ut till jordbrukare som vill genomföra åtgärder för att förbättra miljön. Det gäller exempelvis miljöersättningen Minskat kväve- läckage som ställer krav på när gödselmedel tidigast får spridas beträffande fånggröda och vårbearbetning (5 kap. 72 och 74 §§ Jordbruksverkets föreskrifter [SJVFS 2007:42] om kompensations- bidrag, miljöersättningar och miljöinvesteringar).

Beträffande miljöersättningen Skötsel av våtmarker är det inte tillåtet att sprida gödselmedel inom våtmarken (5 kap. 80 § nämnda föreskrifter).

För att vara berättigad till miljöersättningen Skyddszoner ska en sådan anläggas på åkermark som direkt gränsar till ett vatten- område. Skyddszonen ska vara minst sex meter bred men högst 20 meter bred. Dessutom ska skiftets längd mot vattenområdet vara minst 20 meter. Den ska ligga obruten på samma mark under hela åtagandeperioden. Det är inte tillåtet att sprida gödselmedel. Det är inte heller tillåtet att göra något som leder till att växtligheten skadas eller att skyddszonen bearbetas förrän efter tidigaste datum för brytning av zonen. Växtligheten får däremot skördas årligen. (2 kap. 22–23 §§ förordningen [2007:481] om stöd för landsbygds- utvecklingsåtgärder och 5 kap. 81–87 §§ nämnda föreskrifter).

För att vara berättigad till miljöersättningen Miljöskyddsåtgärder ska jordbrukaren bl.a. upprätta en växtodlingsplan och växt- näringsbalans på gårdsnivå, genomföra markkartering och fastställa kväveinnehållet i flytgödseln. Det finns krav på när detta senast ska göras och vad det ska innehålla. (2 kap. 24 §§ nämnda förordning och 5 kap. 93–103 §§ nämnda föreskrifter).

Certifierad ekologisk produktion

Det finns särskilda generella föreskrifter om certifierad ekologisk produktion. Med certifierad ekologisk produktion menas sådan växtodling eller djurhållning som kontrolleras av ett godkänt kon-

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

trollorgan enligt förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upp- hävande av förordning (EEG) nr 2092/91.

När det gäller växtnäring ska näringsförsörjningen i första hand ske genom bl.a. tillförsel av stallgödsel eller annat organiskt material, båda företrädesvis komposterade, från ekologisk pro- duktion. Om detta inte visar sig vara tillräckligt får vissa andra gödsel- och jordförbättringsmedel som godkänts av Europeiska kommissionen användas (artikel 12 i ovan nämnda förordning och artikel 3 och bilaga 1 i förordning (EG) nr 889/2008 om tillämp- ningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om eko- logisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll).

De generella föreskrifterna om miljöhänsyn i jordbruket gäller även för ekologisk produktion. En skillnad i reglerna om ekologisk produktion är att kravet på att inte mer än 170 kg kväve per hektar och år får tillföras gäller för all ekologisk produktion, oavsett om området anses som känsligt eller inte. Vidare får spridningsavtal endast ingås med företag som har ekologisk produktion (artikel 3 i förordning (EG) nr 889/2008).

2.3.9Exempel på att även annat än regler kan påverka hanteringen

Villkor i tillstånd till djurhållning

Djurhållande verksamheter av viss storlek är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Beslutet om tillstånd innehåller villkor som ofta rör hanteringen eller användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter. Även vid anmälan är det vanligt att ett beslut med föreläggande om försiktighetsåtgärder fattas. Vilka typer av villkor och försiktighetsåtgärder det vanligen rör sig om behandlas i avsnitt 3.6.2.

Branschriktlinjer

Förutom generella föreskrifter och allmänna råd som har behandlats ovan har branschen själv tagit fram riktlinjer i olika sammanhang. Det är dock inte några generella föreskrifter som utfärdats av det allmänna som jordbrukarna är tvungna att följa, utan det handlar om frivilliga

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

system. Det kan t.ex. vara krav som måste vara uppfyllda för att man ska få certifiera sin produktion i ett visst system eller leverera mjölk till ett mejeri. Några sådana exempel kommer att tas upp nedan för att peka på att det riktas krav på den enskilde jord- brukaren från olika håll, vilket kan bidra till en upplevelse av att det finns överlappningar. Det är dock inte fråga om några egentliga överlappningar eftersom kraven från branschen är frivilliga.

Som exempel kan nämnas IP Sigills standard för kvalitetssäkrad produktion av frukt och grönt (utgåva 2011:1, 2011-02-01). Där anges att bl.a. att ett skyddsavstånd vid gödselspridning med sex meter ska hållas. Om precisionsgödsling tillämpas får avståndet vara två meter. IP Sigills standard för kvalitetssäkrad spannmåls- och oljeväxtproduktion har bl.a. samma krav som ovan och det anges dessutom att en växtnäringsbalans för företaget ska beräknas vart femte år. För tillvalet klimatcertifiering tillkommer bl.a. krav på att en kvävebalans ska göras årligen och att myllning av stallgödsel måste ske inom fyra timmar vid spridning på öppen mark. Urin och flytgödsel får inte höstspridas till höstsådd spannmål.

När det gäller avloppsslam finns det ett oberoende certifierings- system för återföring av växtnäring ur avlopp, som kallas REVAQ (utgåva 1.3, 2010-01-01). Certifieringssystemet är framtaget av Svenskt Vatten, i samråd med aktörer inom jordbruks- och livsmedelsbranschen, dagligvaruhandeln, konsumentorganisationer, miljörörelsen och myndigheter. Det ställs bl.a. krav på hygienisering av slammet för att undvika att smitta sprids. Allt slam ska vara behandlat med accepterad metod och salmonella ska inte ha påvisats innan det kan levereras till jordbruk.

Mejeribranschen har tagit fram policy och värderingar med koppling till mjölkgårdens produktion som bl.a. gäller avloppsslam och restprodukter (Svensk Mjölk AB, dnr DI-2012-69, 2012-07-14). Avloppsslam ska enligt policyn inte spridas på mjölk- gårdar eller på mark där det odlas bete, vall, annat grovfoder eller rotfrukter för utfodring. För fält som tidigare gödslats med avloppsslam gäller en karenstid på tre år. Restprodukter, som har sitt ursprung i foder- eller livsmedelskedjan, får spridas på mjölkgårdar förutsatt att de är säkra ur ett smittskyddsperspektiv och beträffande främmande ämnen. Rötrest från biogasanläggningar ska vara certifierad. Det gäller dock inte för gårdsbiogasanläggningar om endast vissa substrat används.

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Arla har även ett eget kvalitetsprogram där det bl.a. rekommen- deras att all användning av kväve, fosfor och kalium ska dokumenteras (version 3.1, 2011-08-01). Skånemejerier kräver att det på deras mjölkgårdar minst vart tredje år utförs en växtnäringsbalans (Skånemejeriers miljöbroschyr 2011).

Lantbrukarnas riksförbund har, i samarbete med Jordbruksverket och andra berörda myndigheter, tagit fram Miljöhusesyn. Det är ett egenkontrollverktyg som ger samlad och övergripande information om gällande lagstiftning inom områdena miljö, djurskydd samt foder- och livsmedelssäkerhet. Dessutom behandlas den arbetsmiljölagstift- ning som reglerar de mest olycksdrabbade områdena.

2.4Resultatet av kartläggningen

2.4.1Överlappningar och luckor

Vad avses med överlappningar?

Med överlappningar avses sådana situationer där det finns flera regler som behandlar samma sak. Ibland kan dessa överensstämma med varandra, men de kan även vara motstridiga.

Tvärvillkoren kan snarare betraktas som en förutsättning för att få stöd än en överlappning av reglerna.

Det finns också situationer där det inte finns några egentliga överlappningar av bindande regler, men där den enskilde upplever det som om överlappningar finns. Det kan t.ex. gälla bransch- riktlinjer som överlappar lagstiftningen. Att reglerna har olika syften och utfärdas av olika myndigheter kan också bidra till att en upplevelse av att överlappningar finns.

Reglerna är utfärdade på olika nivåer

Det finns regler på olika nivåer: nationella, lokala och områdes- specifika föreskrifter.

De nationella reglerna som gäller miljöhänsyn i jordbruket gäller i hela landet. Vissa regler gäller dock endast för känsliga, eller andra särskilt utpekade, områden.

Kommunen kan utfärda lokala föreskrifter för att förhindra olägenheter för människors hälsa. De kan gälla i vissa områden i

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

kommunen, t.ex. spridning av stallgödsel intill ett visst bostads- område eller vattentäkt.

Det kan också finnas särskilda områdesspecifika föreskrifter om skydd av områden som gäller vissa utpekade områden. De kan vara utfärdade av riksdagen, regeringen, länsstyrelsen eller kommunen.

Det innebär att för en enskild verksamhetsutövare som t.ex. bedriver verksamhet i ett känsligt område som ligger i ett vatten- skyddsområde intill ett bostadsområde där det finns lokala föreskrifter har många olika regler att förhålla sig till. De kan reglera samma sak, t.ex. hur man får sprida stallgödsel i området.

Risken för överlappningar av reglerna är således stor. Det är därför särskilt viktigt att länsstyrelsen och kommunen försäkrar sig om vilka regler som redan gäller inom ett aktuellt område innan nya utfärdas. På så sätt kan reglerna utformas som komplement till redan befintliga regler.

Reglerna har olika syften

I genomgången ovan framgår att det finns ett stort antal regler som rör hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter. Merparten av de generella föreskrifterna är utfärdade med stöd av miljöbalken och syftar till att skydda miljön och människors hälsa. Det gäller t.ex. reglerna om avfall och avloppsslam. Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket syftar till att skydda miljön och att ta hänsyn till natur- och kulturvärden. I bemyndigandet anges det inget om människors hälsa. Reglerna om skydd av områden syftar främst till att skydda naturvärden. De kan också syfta till att förbättra tillståndet för miljön, t.ex. miljöskyddsområde. Vatten- skyddsområden syftar även till att skydda människors hälsa. De föreskrifter som kommunen kan ta fram om olägenheter syftar också till att skydda människors hälsa, men däremot inte miljön.

Reglerna om animaliska biprodukter och annan hygienlagstift- ning syftar till att förebygga och minimera risker för människors och djurs hälsa och framför allt att skydda säkerheten i livsmedels- och foderkedjan. Inte heller dessa regler syftar till att skydda miljön i någon större utsträckning, även om det anges i skälen till förordningen om animaliska biprodukter att reglerna även bör ta hänsyn till risker för miljön (skäl 6 till förordning (EG) nr 1069/2009).

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Det finns även regler om säkerhet som har som syfte att arbetstagaren ska ha en bra arbetsmiljö och även regler som syftar till att skydda allmänheten.

Reglerna om transport av farligt gods syftar till att förebygga, hindra och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom.

Att reglerna har kommit till för att tillgodose olika syften är en förklaring till att det på vissa områden kan finnas risk för över- lappningar. Den enskilde verksamhetsutövaren som måste leva upp till krav om t.ex. lagring och spridning av stallgödsel från olika håll upplever det som att överlappningar finns.

Det finns även andra regler som har helt andra syften än miljö- skydd som kan få konsekvenser för hanteringen av stallgödsel. Det gäller reglerna om djurskydd där det finns krav på att markytor som är hårt belastade av hästar ska vara dränerade eller naturligt ha motsvarande egenskaper. För djurhållning inom lantbruket finns liknande krav, men då anges även som alternativ att markytor är hårdgjorda. (5 kap. 5 § Djurskyddsmyndighetens föreskrifter och allmänna råd [DFS 2007:6]om hästhållning och 1 kap. 34 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2010:15] om djurhållning inom lantbruket m.m.). Att marken ska vara dränerad strider mot försiktighetsprincipen i de allmänna hänsynsreglerna. Detta exempel visar på att man vid utfärdande av nya regler bör ha ett brett synsätt eftersom reglerna kan få konsekvenser på helt andra områden än vad de syftar till att reglera.

Reglerna har olika räckvidd

Föreskrifter har olika räckvidd beroende på med vilket stöd de har utfärdats. Ett tillstånds bindande verkan brukar kallas rättskraft. I 24 kap. 1 § miljöbalken anges att tillstånd till miljöfarlig verk- samhet gäller mot alla, såvitt avser frågor som prövats i tillståndet. Till följd av vissa närmare angivna regler kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Det gäller bl.a. föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken om förbud, skydds- åtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för miljöfarlig verksamhet, såsom föreskrifterna om avloppsslam. Även före- skrifter om miljö- och vattenskyddsområden meddelade med stöd av 7 kap. 20 och 22 §§ miljöbalken får en sådan verkan. 24 kap. 1 § miljöbalken kan motsatsvis tolkas om att föreskrifter meddelade

100

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

med stöd av andra bestämmelser än som särskilt nämnts där inte anses bryta igenom ett tillstånds rättskraft. Det är också så som regeln har tolkats i praktiken. Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket, som meddelats med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken, har således inte ansetts bryta igenom tillståndets rättskraft. Industriutsläpps- utredningen har dock i sitt betänkande Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86, s. 277 ff.) föreslagit att även sådana föreskrifter ska kunna bryta tillståndets rättskraft. Utredningens förslag ledde till att 24 kap. 1 § utvidgades till att även omfatta föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken. Ändringen innebär att föreskrifter meddelade efter den 7 januari 2013 bryter igenom ett tillstånds rättskraft. (Prop. 2012/13:35, bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). Ändringen gäller endast föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken och således inte föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 8 § miljöbalken. Inte heller kommunala föreskrifter med- delade med stöd av 40 § förordningen (1999:899)om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har ansetts bryta igenom tillstånds rättskraft. Ett annat synsätt, som förts fram inom rättsvetenskapen, är att rättskraftsregeln istället bör förstås så att den endast begränsar möjligheterna för tillsynsmyndigheter och enskilda sakägare att framställa krav mot en verksamhetsutövare i efterhand och inte för lagstiftaren.

Förutom rättskraften kan även med vilket stöd en föreskrift har utfärdats ha betydelse för vilken räckvidd den får i övrigt. När det gäller vattentäkter kan, som ovan framgått, kommunen antingen utfärda generella föreskrifter med stöd av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller med stöd av 7 kap. 22 § miljöbalken. Om kommunen använder sig av bemyndigandet i förordningen får föreskrifterna inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet (9 kap. 13 § miljöbalken). Föreskrifterna blir inte heller ersättningsberättigande till skillnad för föreskrifter utfärdade med stöd av 7 kap. miljöbalken (31 kap. 4 § miljöbalken).

101

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Få konkreta överlappningar har konstaterats

I kartläggningen har få konkreta överlappningar upptäckts. I det följande redogörs för områden där överlappningar finns.

Avloppsslam

När det gäller tillförsel av avloppsslam finns det särskilda före- skrifter från Naturvårdsverket om i vilka givor avloppsslam får spridas när det gäller totalfosfor, ammoniumkväve och metaller i åkermark (Naturvårdsverkets kungörelse [SNFS 1994:2] med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket). Hänsyn måste dock även tas till de generella föreskrifterna och allmänna råden om kväve- och fosforgivor i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Avloppsslam får, enligt Naturvårdsverkets föreskrifter, tillföras åkermark med högst 22–35 kg fosfor per hektar och år, beroende på vilken fos- forklass marken har. Avloppsslam får dock inte enligt Jordbruksverkets föreskrifter tillföras, tillsammans med stallgödsel och andra organiska gödselmedel, i större mängd än som motsvarar högst 22 kg fosfor per hektar och år beräknat som ett genomsnitt över en femårsperiod. Det medför att en jordbrukare som följer Naturvårdsverkets föreskrifter och tillför mer än 22 kg fosfor per hektar och år riskerar att bryta mot Jordbruksverkets föreskrifter. Eftersom Naturvårdsverkets föreskrifter är äldre än Jordbruksverkets föreskrifter finns inte heller någon hänvisning till de allmänna reglerna i Jordbruksverkets föreskrifter.

Naturvårdsverket har tagit fram ett nytt förslag till förordning om avloppsslam (Uppdatering av "Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp”, dnr 525-205-09). Förslaget remitterades och remissinstanserna såg brister i förslaget, bl.a. saknades förslag om gränsvärden för tillförsel av organiska föroreningar och spridning i skogsmark. När det gäller frågan som är av intresse här innebar förslaget ingen ändring angående i vilken mängd totalfosfor avloppsslam får tillföras.

I februari 2012 fick Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag avseende hållbar återföring av fosfor (regeringsbeslut 1:9, M2012/317/Ke). I uppdraget ingår bl.a. att utarbeta och föreslå krav på kvalité för att möjliggöra spridning av olika fraktioner såsom

102

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

slam och andra röt- och kompostrester samt gödsel och urin till olika markområden (åkermark, skogsmark och övrig mark) för att bidra till en återföring av fosfor utan risk för människors hälsa och miljön i enlighet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Med kvalitetskrav avses bl.a. hygienkrav och gränsvärden för metaller, samt krav avseende organiska föreningar, läkemedel och andra relevanta ämnen. Redovisningen ska innehålla förslag till författningskrav för spridning av fraktioner på mark för återföring av fosfor. Uppdraget ska genomföras efter samråd med bl.a. Jordbruksverket, som svarar särskilt för frågor om spridning på åkermark. Uppdraget ska redovisas den 12 augusti 2013.

Utredningen anser att i samband med framtagandet av de nya reglerna om återföring av fosfor bör fosforbegränsningen ses över, så att den blir i överensstämmelse med reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Med anledning av att uppdraget ska ske efter samråd med Jordbruksverket anser utredningen att denna fråga tas om hand på ett tillfredställande sätt i regeringsuppdraget.

Olägenheter för människors hälsa

Beträffande olägenheter för människors hälsa vid lagring och sprid- ning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel finns allmänna råd i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Kommunerna kan även ha lokala föreskrifter. Det kan även finnas områdesspecifika föreskrifter i ett vattenskyddsområde. De allmänna råden är inte bindande och så allmänt hållna att de lokala och områdesspecifika föreskrifterna kan ses som en precisering inom ett visst område. En eventuell överlappning utgör således inget problem i praktiken.

Avfall och transport

I den mån stallgödsel och andra biologiska produkter är avfall finns en viss överlappning beträffande hur de ska hanteras. I vilka situa- tioner stallgödsel och andra biologiska produkter kan anses vara avfall behandlas i avsnitt 2.6. I miljöbalken anges att den som inne- har avfall ska se till att den hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Även i hygienlagstiftningen anges att avfall ska förvaras och hanteras så att förorening av livsmedel och foder

103

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

förhindras. I fråga om hälsoperspektivet finns således en överlapp- ning. Reglerna är dock snarlika och allmänt hållna varför det inte utgör ett problem i praktiken.

Det finns även överlappningar i avfallsförordningen, reglerna om animaliska biprodukter och reglerna om farligt gods beträffande transport av smittförande stallgödsel och andra bio- logiska produkter i vissa fall. Reglerna om farligt gods grundar sig på en FN konvention, reglerna om animaliska biprodukter på en EU-förordning och reglerna om avfall på ett EU-direktiv. Det är därför inte möjligt att komma till rätta med överlappningarna på nationell nivå. Se nedan i avsnitt 2.6.4 angående avfallsförord- ningens förhållande till annan lagstiftning.

Slutligen finns det även viss överlappning mellan reglerna om miljöhänsyn i jordbruket och animaliska biprodukter när det gäller dokumentation av stallgödsel och andra organiska gödningsmedel som tas emot till och förs bort från jordbruksföretag. Uppgifterna som ska dokumenteras är delvis desamma enligt de båda regel- verken, men de skiljer sig åt i vissa delar eftersom reglerna har olika syften. Vidare riktar sig reglerna om miljöhänsyn i jordbruket endast till jordbruksföretag. Dokumentationen enligt reglerna om miljöhänsyn i jordbruket ska sparas i minst sex år och finnas till- gänglig på jordbruksföretaget. Handelsdokument enligt reglerna om animaliska biprodukter ska utfärdas i tre exemplar. Originalet ska åtfölja sändningen och sparas av mottagaren och kopiorna ska sparas av avsändaren och transportören i minst två år. Det finns möjlighet till undantag från reglerna om animaliska biprodukter när det gäller transport av naturgödsel. Det diskuteras nedan i avsnitt 2.4.4.

Dokumentation vid spridning

I reglerna om animaliska biprodukter finns ett krav på att dokumentera spridning av andra organiska gödningsmedel och jordförbättringsmedel än främst naturgödsel, mag- och tarminnehåll samt mjölk och råmjölk. Det gäller vid spridning på mark som produktionsdjur har tillträde till eller där det odlas vallväxter som ska användas för utfodring. Mängd, datum, plats för spridning samt datum för betning eller skörd ska anges.

I Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring anges i allmänna råd

104

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

att utförd gödsling bör dokumenteras i en journal. Vad som bör anges i journalen överlappar till viss del kraven i reglerna om animaliska biprodukter. Det bör dock inte leda till några praktiska problem eftersom de allmänna råden inte utgör bindande krav och dessutom kan kraven i reglerna om animaliska biprodukter användas som en del i dokumentationen av utförd gödsling.

Få luckor har konstaterats

Rötrester

Inte heller många luckor i lagstiftningen har upptäckts vid kart- läggningen. En lucka är hanteringen av rötrest efter att stallgödsel har rötats i en biogasanläggning. Det finns särskilda regler som gäller endast för stallgödsel i reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Det gäller reglerna om lagringskapacitet, dokumentationsskyldig- het av stallgödsel som förs bort, täckning och påfyllning av flyt- gödselbehållare, begränsning av kvävetillförseln samt nedmyllning och spridningsmetoder i Blekinge, Skåne och Hallands län.

Om stallgödsel rötas med annat material, t.ex. vall, i så stor omfattning att rötresten inte längre kan anses falla in under definitionen av stallgödsel, omfattas den inte av reglerna för stall- gödsel. Däremot kan rötresten omfattas av reglerna som gäller för andra organiska gödselmedel. Vidare är reglerna om miljöhänsyn i jordbruket inte tillämpliga på biogasanläggningar som inte har någon anknytning till ett jordbruk.

Utredningen anser att krav på dokumentation av bortförsel av rötrester, täckning och påfyllning av rötrestbehållare samt ned- myllning och krav på metoder för spridning av rötrest i Blekinge, Skåne och Hallands län bör finnas.

Däremot anser utredningen inte att det är nödvändigt att röt- rester ska omfattas av de specifika reglerna om lagringskapacitet. Rötresterna är flytande varför det ligger i sakens natur att en tät behållare krävs. I den mån ett jordbruksföretag skickar stallgödsel till rötning i en biogasanläggning och sedan tar emot rötresterna finns indirekta krav på lagringskapacitet till följd av att stallgödseln tidigare funnits på gården. Vidare har själva biogasanläggningen vanligtvis krav på lagringskapacitet i tillståndet eller föreläggande efter anmälan. I övrigt får det anses vara tillräckligt att lagring av rötrester omfattas av de allmänna hänsynsreglerna och de allmänna

105

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

råden om dem på samma sätt som för rena växtodlingsföretag, se avsnitt 2.4.2 nedan. Utredningen anser inte heller att någon ändring behöver göras beträffande begränsningen av kvävetillförseln. Regeln genomför nitratdirektivet på ett korrekt sätt. Den svenska nationella regeln om begränsning av tillförseln av fosfor gäller även andra organiska gödningsmedel. På så sätt begränsas närings- tillförseln även vid spridning av rötrest.

Den närmare motiveringen och vilka ändringar som behöver göras till följd av dessa luckor diskuteras i avsnitt 3.8.1.

Stallgödsel från hästar och andra djur utanför jordbruksföretag samt jordbruksföretag som inte har någon djurhållning

Något som också kan sägas vara en lucka i lagstiftningen är han- teringen av stallgödsel som inte har någon koppling till ett jord- bruksföretag, eftersom sådan stallgödsel inte omfattas av de specifika reglerna om miljöhänsyn i jordbruk utan endast av miljöbalken och därmed de allmänna hänsynsreglerna.

Vissa av reglerna om miljöhänsyn i jordbruk är kopplade till jordbruksföretag som håller djur såsom reglerna om lagrings- kapacitet. De gäller således inte för rena växtodlingsföretag.

Dessa luckor behandlas i följande avsnitt.

2.4.2Stallgödsel från hästar och andra djur utanför jordbruksföretag samt på rena växtodlingsföretag

Stallgödsel från hästar och andra djur utan koppling till jordbruksföretag

Vilka regler gäller?

Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket gäller jordbruksföretag. Stallgödsel som produceras utanför jordbruksföretag och inte lämnas vidare till ett sådant företag för t.ex. spridning på åkermark omfattas således inte av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Det kan t.ex. gälla hästar som hålls av privatpersoner, ridskolor, galopp- och travanläggningar, djurparker, kennlar och minkar.

Även de internationella kraven och åtagandena i nitratdirektivet, Göteborgsprotokollet och Helsingforskonventionen gäller förorening från jordbruket. Det finns således inga internationella krav på att

106

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

reglerna ska omfatta gödsel från djur utan koppling till jordbruks- företag.

Stallgödsel utan koppling till jordbruksföretag omfattas dock av miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna. Det innebär att gödseln alltid ska kunna lagras på ett miljömässigt bra sätt under tider på året när det inte är lämpligt att sprida gödseln. Jordbruksverket har tagit fram allmänna råd om lagring på jordbruksföretag och i andra verk- samheter som inte omfattas av bestämmelserna om lagringskapacitet. Det finns även allmänna råd om tillfällig lagring i fält. De finns i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Tillsynsmyndigheten kan utifrån de allmänna hänsynsreglerna meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall (26 kap. 9 § miljöbalken). Det kan därför hända att resultatet vid en tillämpning av de all- männa hänsynsreglerna blir detsamma som kraven i föreskrifterna, men utrymmet för överväganden i det enskilda fallet blir större.

De föreskrifter för att hindra olägenheter för människors hälsa som kommunen kan utfärda med stöd av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är inte begränsade till jordbruksföretag. Det gäller även föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. miljöbalken. Sådana lokala och regionala föreskrifter om t.ex. spridning och lagring av stallgödsel kan således utfärdas.

När det gäller hästhållning finns det vägledande material om hantering av hästgödsel som kan användas av hästhållare och till- synsmyndigheter för att få ledning i hur gödseln bör hanteras. I skriften Hästgödsel – en naturlig resurs (Jordbruksinformation 7, 2006), behandlas hur hästgödseln kan utnyttjas så bra som möjligt utan att miljön påverkas negativt. Jordbruksverket har även, i sam- arbete med representanter från kommunen, länsstyrelsen och näringen, nyligen tagit fram en Riskvärderingsmall för närings- läckage vid hästhållning – vägledningsmaterial vid miljötillsyn enligt miljöbalken. Mallen är tänkt som ett hjälpmedel vid tillsyn och som ett underlag för diskussion med hästägare. Vidare finns skriften

Hästhusesyn – praktisk guide för lagar och krav 2009, som har tagits fram av näringen (Lantbrukarnas riksförbund och hästnäringens miljökommitté), där bl.a. miljökrav tas upp. Sedan år 2010 ingår den i miljöhusesyn, men där framgår inte miljökraven lika tydligt. Hästnäringens Nationella Stiftelse har i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet Alnarp tagit fram skriften Hästen i kommunen

– betyder mer än du tror. En praktisk guide för kommunens med- arbetare. Det förekommer även att länsstyrelser tar fram en

107

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

länspolicy om vilka krav som bör ställas på gödselhantering hos andra än jordbruksföretag (se t.ex. Lagring av stallgödsel i Västmanlands län – förslag till länspolicy, 2007).

Vad innebär reglerna om miljöhänsyn i jordbruket?

Om djurhållning utanför jordbruksföretag skulle omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket skulle det innebära bl.a. följande. Anläggningar med mer än tio djurenheter inom känsligt område och tio djurenheter i övriga landet skulle behöva ha en lagringskapacitet för gödseln motsvarande sex respektive åtta månaders produktion. Som exempel kan nämnas att en häst är en djurenhet och tio minkhonor är en djurenhet. Vidare skulle verk- samheter med mer än tio djurenheter behöva ha spridningsarealer för gödseln eller dokumentation över hur mycket gödsel som har förts bort från anläggningen. Det innebär även att regler om försiktighetsmått vid spridning och begränsning av den mängd gödsel som får tillföras blir tillämpliga.

Vilka djurslag kan det röra sig om?

Den mest omfattande djurhållning som faller utanför reglerna om miljöhänsyn i jordbruket är hästhållning. Det kan dock även vara fråga om andra djurslag såsom mink, struts, lamadjur, hjortar, hundar och djurparksdjur.

Utredningen anser att de djurslag där det är motiverat att undersöka om reglerna om miljöhänsyn i jordbruket bör tillämpas är mink och häst.

När det gäller minkar (minkhonor) redovisades det år 2010/11 till 180 000 stycken. I Sverige finns 68 aktiva minkfarmare (Jordbruksstatistisk årsbok 2012, s. 107). En tredjedel av mink- farmarna finns på Listerlandet i Sölvesborgs kommun. Övrig mink- hållning finns huvudsakligen i vissa kommuner i Västra Götalands, Jönköpings och Skåne län. (Ds 2005:32, s. 19 ff.) Antalet minkar i Sverige är således relativt litet och koncentrerad till ett fåtal områden. Utredningen anser därför att negativ miljöpåverkan av minkgödsel effektivast åtgärdas med hjälp av tillsyn i de kommuner där verksamheten bedrivs. Minkhållningen är även anmälningspliktig vid 100 djurenheter och tillståndspliktig vid 400 djurenheter. I den

108

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

individuella prövningen och vid tillsynen kan de allmänna hänsyns- reglerna omvandlas till konkreta villkor eller förelägganden.

Utredningen anser inte heller att negativ miljöpåverkan av gödsel från djurslag som struts, lamadjur, hjortar, hundar och djurparksdjur motiverar att dessa ska omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket.

Det som återstår är således att se om negativ miljöpåverkan av gödsel från hästar motiverar att all hästhållning ska omfattas av dessa regler. Detta behandlas nedan.

Jordbruksverkets förslag om hästhållning

Jordbruksverket har tagit upp frågan om all hästhållning bör omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket i sitt förslag till handlings- program för växtnärings- och växthusgasutsläpp. Jordbruksverket ansåg i förslaget att konsekvenserna av att inkludera hästar behöver utredas och att det underlag som finns om hanteringen av hästgödsel behöver förbättras. Det gällde t.ex. underlag om hur hanteringen av gödseln ser ut i dag och hur många som skulle beröras av en ändring av reglerna. Jordbruksverket konstaterade vidare i rapporten att det totalt produceras relativt stora mängder hästgödsel på anläggningar som inte är jordbruksföretag. Det kan därför te sig som rimligt att även gödsel från dessa hästar omfattas av grundläggande krav på gödselhantering. Undantag kan dock tänkas för mindre anläggningar på samma sätt som för mindre jordbruksföretag. (Jordbruksverkets rapport 2010:10, Förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthusgasutsläpp till 2016, bilaga 2, s. 15 ff.)

Hur många hästar finns och var finns de?

Jordbruksverket har därefter tagit fram statistik för antalet hästar och anläggningar med häst år 2010 (det statistiska meddelandet JO 24 SM 1101). Antalet hästar skattas till 362 700 stycken och antalet platser med hästar till 77 800 stycken, vilket ger ett medelantal om 4,7 hästar per plats. Hästantalet är tydligt relaterat till befolk- ningens storlek. Undersökningen visar att tre fjärdedelar av alla hästar och två tredjedelar av alla platser med häst finns inom större tätorter eller i tätortsnära områden. Det framgår även att hästar inom gruppen ridskolor och andra liknande föreningar/turistföretag skattas

109

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

till 16 300 hästar, dvs. cirka fem procent av det totala antalet hästar. Jämfört med hästskattningen år 2004 har en ökning av antalet hästar skett med mellan 10–20 procent. Undersökningarna gjordes vid olika tidpunkter under året vilket kan förklara skillnaden i resultat. Näringen har varit i kontakt med Jordbruksverket och uppfatt- ningen är att statistiken över hästundersökningen i juni 2010 är korrekt (Hästskattningarna 2004 och 2010 – en analys utifrån näringens perspektiv, Åsa Braam).

Strukturundersökningen från juni 2010 visar att cirka 31 procent, dvs. 110 700 stycken, av alla hästar finns på jordbruksföretag som har mer än två hektar åkermark eller stora djurbesättningar.

Nedan följer en tabell som visar antal platser med häst och antal hästar i olika intervall, som utredningen har låtit Jordbruksverket ta fram. Med plats avses en bebyggd eller obebyggd fastighet. Om flera personer hyr stallplats på en fastighet eller om flera personer har sina hästar på bete på samma fastighet räknas det som en plats. Eftersom reglerna ska följas av hästhållaren är det i det följande resonemanget mest relevant att diskutera miljöproblematiken ur perspektivet miljöbelastningen vid platser med häst.

Hur ser gödselhanteringen ut vid hästhållning i dagsläget?

Jordbruksverket har i en rapport om hästhållning i Sverige 2010 gett en översiktlig bild av Sveriges hästhållare och deras hästhåll- ning (rapport 2012:1). Resultatet baseras på en omfattande enkät- undersökning som Jordbruksverket genomförde under år 2011. Enkäten riktades till alla som uppgav i ovanstående statistiska undersökning att de hade häst på sin fastighet eller anläggning. Resultaten presenteras i rapporten utifrån hästhållaren och det framgår således inte hur stor andel av landets hästar som berörs av varje redovisat svarsalternativ. Vidare har det varit möjligt att kryssa i flera svarsalternativ, varför summan av andelarna per fråga

110

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

kan överstiga 100 procent. Det går heller inte att särskilja hur hästhållare som inte har jordbruksföretag hanterar sin gödsel.

Enkätundersökningen visar att mer än hälften av alla hästhållare förvarar sin gödsel på betongplatta. Över 30 procent av hästhållarna i grupperna ridskolor/turridningsföretag och A-tränare inom trav och galopp förvarar sin gödsel i container/vagn jämfört med drygt 15 procent för riket som helhet. Ungefär en fjärdedel av landets hästhållare förvarar gödseln på mark som inte är åkermark. Andra sätt att förvara gödseln är i stuka på åkermark, i gödselbrunn och gödselstad, i säckar, på pall, på presenning och i kompost. När det gäller hur hästhållare gör sig av med gödsel sprider över 60 procent av landets hästhållare gödsel på egen mark och över 30 procent av gödseln tas om hand av lantbrukare. Ungefär hälften av ridskolor/ turridningsföretag och A-tränare inom trav och galopp tycks ha överenskommelser med närliggande lantbrukare som tar hand om deras gödsel och ungefär en tredjedel har någon annan än lant- brukare som tar hand om gödseln. Som strömedel använder flest hästhållare i landet spån. För A-tränare inom trav och galopp samt riket som helhet kommer halm därefter. För gruppen ridskolor och turridningsföretag är torv näst vanligast efter spån. Landets hästar har i genomsnitt tillgång till en hektar bete/rasthage per häst.

I en ny rapport från Sveriges lantbruksuniversitet har miljö- påverkan från hästhållning undersökts. Den visar att mer fosfor ackumulerades i jorden i en hästhage jämfört med fältet. (Impact of horse grazing and feeding on phosphorus concentrations in soil and drainage water. Soil Use and Management, september 2011). Beläggningsgraden skiljer sig under året där rasthagar vintertid har högre beläggning än betesmarker sommartid.

Slutsatsen av ovanstående rapporter tyder på att rasthagar kan vara ett miljöproblem. När det gäller lagring behöver uppgiften att ungefär en fjärdedel av landets hästhållare förvarar gödseln på mark som inte är åkermark undersökas vidare eftersom det kan finnas en miljöproblematik vid sådan lagring.

I vilken utsträckning bör all hästhållning omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket?

Inledningsvis kan konstateras att det inte finns några inter- nationella krav och åtaganden som innebär att all hästhållning ska omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket.

111

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Det totala antalet hästar uppskattas till 362 700 stycken. Det antal hästar som det handlar om i praktiken är hästar som inte befinner sig på ett jordbruksföretag dvs. cirka 250 000 hästar. Om gödseln från sådana hästar sprids på jordbruksmark omfattas dock själva spridningen av reglerna. Beträffande antalet platser med hästar, både jordbruksföretag och övriga platser, är det cirka 77 830 stycken. Det kan jämföras med mjölkkor som är 346 495 stycken och således något färre än det totala antalet hästar, men som är kon- centrerade till 5 260 företag. När det gäller kor för uppfödning av kalvar är de 195 653 stycken och finns på 11 809 företag. (Jordbruksstatistisk årsbok 2012, s. 114 f.)

Hästgödsel har betydligt lägre näringsinnehåll än gödsel från mjölkkor. Innehållet av fosfor och totalkväve i fastgödsel från en fritidshäst är cirka 51 respektive cirka 35 procent av innehållet i flytgödsel från en ko som producerar 10 000 kg mjölk per år. Om man jämför med innehållet av fosfor och totalkväve i djupströ- gödsel från en diko är det cirka 74 respektive cirka 70 procent. (bilaga 8 och 9 till Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2004:62] om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växt- näring). Angående fördelningen av antal hästar per plats håller 43 procent av platserna 1–2 hästar, 50 procent håller 3–10 hästar och 7 procent håller fler än 10 hästar. Reglerna om lagrings- kapacitet gäller inte för djurhållning med högst 2 djurenheter. Utanför känsligt område ställs inte krav på lagringskapacitet utöver de allmänna hänsynsreglerna för 3–10 djurenheter. Med tanke på att antalet hästar på varje plats är relativt få kommer många att falla utanför kraven på lagringskapacitet även om all hästhållning skulle omfattas av reglerna som de ser ut för jordbruksföretag i dag.

Frågan är då hur stor miljöpåverkan som hästhållningen orsakar och hur man lämpligast kommer till rätta med den. Det rör sig om ett stort och ökande antal hästar som är fördelade på ett stort antal platser, vars potentiella påverkan på yt- och grundvatten inte bör förringas. Hur hästhållning påverkar miljön är beroende på lokaliseringen, typen av hästhållning och vilken typ av gödselhantering som finns. Den negativa miljöpåverkan torde exempelvis vara mindre där hästarna har tillgång till stora markarealer än om hästarna står uppstallade och går i mindre rasthagar. Risker för övergödningsproblem kan finnas i tätortsnära områden eftersom två tredjedelar av alla platser med häst finns inom större tätorter eller i tätortsnära områden. Hästhållning i närheten av sjöar och vattendrag kan också påverka näringshalterna i vattnet. Vatten som

112

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

riskerar att inte nå god ekologisk status behöver uppmärksammas särskilt. Det finns vidare olika speciallösningar för gödsel- hanteringen som hästhållare använder sig av, t.ex. kan en mindre lagringsplatta finnas med regelbunden tömning av en jordbrukare i trakten. Containerhantering förekommer också där hästhållaren hyr en container som regelbundet töms. Jordbruksverkets under- sökning indikerar att gödseln förvaras och tas om hand i huvudsak på ett bra sätt. Rapporten om miljöpåverkan från hästhållning tyder på att rasthagarna utgör en risk för övergödning. De främsta miljöproblemen med gödsel från hästhållning är enligt utred- ningens mening växtnäringsförluster och jorderosion vid upp- trampade rasthagar vid vattendrag och olämpligt placerade stukor.

Tillsynsmyndigheter anser ofta att det är svårt att i det enskilda fallet avgöra vilka krav som bör ställas på lagring av hästgödsel. I många fall uppfattas det som svårt att grunda ett föreläggande på de allmänna hänsynsreglerna. Från tillsynsmyndigheternas perspektiv skulle alltså utökade generella bestämmelser kunna förenkla och effektivisera arbetet. Den nyligen framtagna riskvärderingsmallen kan samtidigt underlätta arbetet och utgöra ett bra hjälpmedel för diskussion med hästhållaren vid ett tillsynsbesök. Miljöbalkens allmänna hänsynsregler innebär att tillämpning av lagstiftningen i tillsynssammanhang ska genomföras på ett sådant sätt att inspek- tören förmår att göra den bedömning som behöver göras i det enskilda fallet.

Det ska även beaktas att reglering av en verksamhet genom bindande föreskrifter är en ingripande åtgärd som ska tas till endast om det inte finns något bättre alternativ (Ds 1998:43, s. 32 ff.). Vidare har kommuner och länsstyrelser möjlighet att utfärda lokala och regionala föreskrifter om gödselhantering som omfattar även hästhållning. Som diskuterats i avsnitt 2.5 och 3.7.6 är det svårt att utfärda föreskrifter som är ändamålsenliga för alla typer av hästhållning i hela landet. I områden där risken för miljöproblem är stor kan således lokala och regionala föreskrifter vara ett alternativ. Det är upp till länsstyrelsen och kommunen att bedöma. En annan möjlig väg är att länsstyrelsen i samverkan med kommuner för- tydligar vilka överväganden som bör göras för att få en gemensam tillämpning inom länets kommuner.

Av viss betydelse är också att det inte finns någon given kanal att nå ut till alla hästhållare. Hästnäringen har många olika slag av hästhållare och det finns ingen branschorganisation där representanter för alla typer av hästhållning finns representerad. Hästnäringens

113

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Nationella Stiftelse är ett samverkansorgan inom svensk hästsektor som representerar de stora aktörerna inom svensk hästsektor. Utredningen har samrått med representanter från stiftelsen i denna fråga och de ansåg att all hästhållning borde omfattas av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket. Motivet till det var främst att hästhållningen på så sätt skulle få större legitimitet utåt samt att det är tydligare för hästhållarna vilka regler som gäller. De mindre hästhållarna var dock inte representerade. Utredningen har därför även samrått med ett mindre rid- och körsällskap som var av motsatt åsikt. Det är dock svårt att få en samlad bild av vad hästhållare som har hästar som hobby har för åsikt i frågan. En komplikation i samman- hanget att en hästhållare i många fall är någon som hyr ut hästboxar och rasthagar/betesmarker och kanske inte har egen häst vilket gör att gruppen är svår att nå med information. Av Jordbruksverkets rapport om hästhållning i Sverige framgår att över 80 procent av hästhållarna anger att de har häst som hobby. Det kan därför finnas vissa fördelar med att på plats kunna informera respektive häst- hållare om innebörden av de allmänna hänsynsreglerna och efter dialog med hästhållaren komma fram till vilka åtgärder som bör vidtas i varje enskilt fall.

Det har framförts att ett skäl att inkludera all hästhållning i reglerna är rättviseskäl. Det kan framstå som orättvist att hästar inte behandlas lika oavsett om de finns på ett jordbruksföretag eller inte. Utredningen anser att det viktiga i sammanhanget är att hantera de miljöproblem som kan uppstå vid olämplig gödselhantering eller i rasthagar.

Sammantaget anser utredningen att det effektivaste sättet att uppnå positiva effekter för miljön är riktad tillsyn i problem- områden utifrån miljöbalkens allmänna hänsynsregler. En kom- petent tillsyn kan på ett bra sätt väga samman risker för miljön och vilka åtgärder som är skäliga att kräva i det enskilda fallet. Miljö- påverkan vid hästhållning är beroende av många olika faktorer. En samordnad och riktad tillsyn förbättrar möjligheterna att identi- fiera vilka åtgärder som är skäliga att kräva i det enskilda fallet. Utredningen bedömer att länsstyrelsen i sin egenskap av tillsyns- vägledande myndighet bör ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Det kan t.ex. vara omfattande tätortsnära hästhållning eller häst- hållning i närheten av sjöar och vattendrag. Se utredningens förslag i avsnitt 2.7.1.

114

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

När det gäller vägledning på central nivå beträffande i vilka områden miljöproblemen kan vara störst, olämpligt placerade stukor och upptrampade rasthagar, finns det omfattande allmänna råd till de allmänna hänsynsreglerna om stukor. Utredningen föreslår även i avsnitt 3.8.1 att Jordbruksverket ska ges i uppdrag att ta fram allmänna råd om ytor som är hårt belastade av djur. Vidare har i sam- band med tillsynskampanjen Effektiv näring fokus satts på växt- näringsfrågor. Jordbruksverket har bl.a. tagit fram en riskvärderings- mall för näringsläckage från hästhållning som kan vara till hjälp i tillsynen. Detta vägledningsmaterial behöver göras mera känt gente- mot tillsynsmyndigheterna. Erfarenheterna från tillsynskampanjen är värdefull att ta tillvara för de nationella myndigheterna, läns- styrelsen och kommunen.

Ett återrapporteringskrav av erfarenheter av den samordnade och riktade tillsynen bör införas för länsstyrelsen, se utredningens förslag i avsnitt 2.7.1. Återrapporteringen bör ligga till grund för en framtida bedömning om den riktade och samordnade tillsynen utgör en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med miljö- problemen vid hästhållning eller om hästhållning bör omfattas av de generella föreskrifterna. Utredningen anser att det kan vara svårt att tillämpa reglerna för jordbruksföretag direkt på hästhållning, med tanke på de varierande gödselhanteringssystem som kan före- komma. Det kommer antagligen att vara en utmaning att utfärda ändamålsenliga konkreta krav på lagringskapacitet som ska gälla för alla hästhållare i hela landet. En avgränsning av vilken hästhållning som bör omfattas av reglerna och en bedömning av vilka krav som bör ställas på olika typer av gödselhanteringssystem kan behöva göras. Reglerna bör ge utrymme för alternativa lösningar. Faktorer som bör beaktas är jordart, lokalisering, beläggning i rasthagar vintertid, typ av häst och hur hästarna hålls, t.ex. uppstallade eller i lösdrift. Med stor sannolikhet kommer sådana regler ändå kräva att det görs en viss individuell bedömning av gödselhanteringen.

Jordbruksföretag som inte har någon djurhållning

En del av reglerna om miljöhänsyn i jordbruket förutsätter att jordbruksföretaget håller djur. Det gäller de generella före- skrifterna om lagringskapacitet. Hur stor lagringskapacitet som krävs är beroende på det antal djur som finns på jordbruksföre- taget. Jordbruksföretag som endast tar emot stallgödsel och

115

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

bedriver växtodling omfattas dock av de allmänna hänsynsreglerna och allmänna råd om lagringskapacitet och utformning av lagrings- utrymmen samt tillfällig lagring i fält. Lagringskapaciteten bestäms även indirekt av andra regler eftersom stallgödseln ska kunna lagras under perioder då spridning är förbjuden eller olämplig.

Vid spridning med flytgödsel torde det i praktiken inte före- komma någon lagring på växtodlingsföretaget, utan flytgödseln sprids direkt. Vid spridning av fast gödsel kan det förekomma att gödseln läggs i stukor före spridning. Så länge som de allmänna råden om stukalagring följs uppfyller lagringen de allmänna hän- synsreglerna. I praktiken kan olämplig lagring i fält i stuka vara den situation där negativ miljöeffekt kan uppkomma.

Utredningen anser att det inte är motiverat att införa specifika krav på lagringskapacitet för växtodlingsföretag. En bedömning av vad som krävs vid eventuell lagring i varje enskilt fall, med stöd av de allmänna hänsynsreglerna och de allmänna råden, får anses vara tillräckligt. Det lämpligaste instrumentet att komma till rätta med eventuella brister är föreläggande om skyddsåtgärder efter tillsyn.

2.4.3Överensstämmelse med internationella krav och åtaganden

Syftet med genomgången

Utredningen har kartlagt vilka regler som följer av svenska åtaganden i internationella sammanhang. Utredningen har gått igenom de internationella krav och åtaganden som mer konkret rör hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter och undersökt om de uppfylls i svensk rätt. Syftet med detta är att se om det finns luckor i den svenska lagstiftningen som behöver åtgärdas.

Göteborgsprotokollet

Bilaga IX till Göteborgsprotokollet har till stor del genomförts i Sverige genom reglerna om miljöhänsyn i jordbruket, de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken och sammanställningen om god jordbrukarsed för att begränsa ammoniakförluster (Jordbruks- information 13 – 2006). Se tabellen i bilaga 4. Nedan redogörs för de krav som gäller stallgödsel och andra biologiska produkter som det kan diskuteras om Sverige har uppfyllt fullt ut.

116

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

När det gäller kraven på lagringstekniker för flytgödsel finns föreskrifter om täckning i Sverige. De gäller för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter i Götaland, Svealands kustlän och slättbygder i inlandet. Göteborgsprotokollet gäller för s.k. IPPC- /IED-verksamheter, dvs. stora svin- och fjäderfäanläggningar. I avsnitt 3.2.2 anges närmare vilka verksamheter det rör sig om. I Sverige är dessa tillståndspliktiga och krav på täckning kan finnas som villkor för tillståndet. Alla IPPC-/IED-verksamheter, även utanför områden som omfattas av krav på täckning, har således genomgått en miljöprövning och omfattas av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. Enligt dem ska bästa möjliga teknik användas.

Vad gäller kravet på stallbyggnader för IPPC-/IED-verk- samheter saknas regler i Sverige som särskilt syftar till att minska ammoniakavgång från stall. De allmänna hänsynsreglerna ska dock alltid beaktas. Det finns även gränsvärden för hur mycket ammoniak luften inne i stallet får innehålla med hänsyn till arbetsmiljö och djurens välbefinnande. I tillstånden till djurhållande verksamhet enligt miljöbalken kan det även ställas krav på stallarnas utformning. Djurstallar förprövas också enligt djurskyddsförordningen (1988:539) innan de uppförs och byggs om och godkänns från djurskydds- och djurhälsosynpunkt. Det finns även krav på daglig utgödsling.

Det har nyligen genomförts en revision av Göteborgsprotokollet, men den ändrar inget i sak när det gäller dessa regler. Inom EU finns även s.k. BAT-referensdokument för djurhållning av fjäderfä och svin. De behandlar bl.a. vad som utgör bästa tillgängliga teknik för lagring av gödsel och utformning av stallar. I dagsläget är de inte bindande, men de håller på att omarbetas för att kunna utgöra s.k. BAT-slutsatser som ska användas som referens vid fastställande av tillståndsvillkoren i enlighet med IED-direktivet. Se mer om detta i avsnitt 3.2.2. Utredningen anser därför att några ändringar inte bör göras i dagsläget. Det är bättre att avvakta de nya BAT-slutsatserna och därefter se om de är tillräckliga eller om det finns behov av ytterligare reglering på nationell nivå. Det finns även skäl att avvakta om någon ytterligare revision av bilaga IX kommer att göras. Det kan dessutom noteras att Sverige har klarat sitt tidigare åtagande enligt protokollet och EU:s utsläppstakdirektiv när det gäller ammoniak.

117

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Helsingforskonventionens bilaga III

Tillämpningsområde

I artikel 6, om principer och skyldigheter beträffande förorening från landbaserade källor, anges att relevanta åtgärder ska vidtas av parterna i Östersjöns tillrinningsområde och att bilaga III ska genomföras i nationell rätt. I bilaga III del I om förebyggande av föroreningar från industri och kommuner anges att bilagan ska till- ämpas i hela tillrinningsområdet (regel 1). När det gäller del II om förebyggande av föroreningar från jordbruket anges inte tillämp- ningsområdet uttryckligen (regel 1). Med hänsyn till vad som anges i artikel 6 borde dock även del II avse Östersjöns tillrinnings- område.

Med Östersjöområdet avses Östersjön och inloppet till Östersjön, vilket begränsas av latituden genom Skagen. Området omfattar även Sveriges inre vatten enligt en särskild karta som gavs in i samband med ratifikationen. Inre vatten omfattar inte insjöar, vattendrag eller kanaler. (Artikel 1 och SÖ 1996:22.) Hela Sverige betraktas som tillrinningsområde.

Förhållandet till nitratdirektivet

Genom utvidgningen av EU är åtta av de nio av parterna med- lemmar i EU. Det är endast Ryska federationen som står utanför EU. När bilaga III utarbetades var dock inte medlemsantalet lika stort vilket förklarar varför den inte är utformad på samma sätt som nitratdirektivet. I stora drag motsvarar kraven i bilaga III del II de krav som ställs i nitratdirektivet men det finns också vissa skillnader. I många fall är dock bilagan mindre preciserad, vilket gör att utrymme lämnas för länderna att genomföra åtgärderna utifrån de naturgivna förutsättningarna i respektive land.

De bindande krav på åtgärdsprogram som finns i nitratdirektivet gäller för särskilt utpekade känsliga områden. Riktlinjer för god jordbrukssed gäller dock även utanför de känsliga områdena. I bilaga III görs ingen skillnad på områden utan den gäller hela tillrinningsområdet, dvs. hela Sverige.

118

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Bilagans rättsliga status

Bilagorna utgör en integrerad del av konventionen (artikel 28). Parterna ska genomföra de förfaranden och åtgärder som anges i bilaga III (artikel 6.2). I regel 1 i del II i bilagan anges att parterna ska tillämpa åtgärderna i bilagan och ta fram riktlinjer som omfattar dem. När det gäller växtnäring anges i regel 2 att parterna ska införa nedanstående grundprinciper i sin nationella lagstiftning eller i sina nationella riktlinjer och anpassa gällande bestämmelser i syfte att minska de skadliga verkningarna av jordbruket på miljön.

Bilagan ska alltså genomföras i svensk rätt, antingen i lag- stiftning eller i riktlinjer. Huvudsakligen anges i bilagan att parterna bör reglera olika åtgärder och det är mer sällsynt med skall-krav. I de delar sådana finns är det dock bindande krav som parterna ska genomföra.

Även om bilagan är bindande för parterna kan det konstateras att det saknas sanktioner för parter som inte uppfyller kraven.

Sveriges genomförande av reglerna om växtnäring i bilagan

Växtnäring behandlas i regel 2 i bilagans del II och där anges vad som ska gälla för djurtäthet, gödsellagring, avloppsvatten från jordbruket och ensilagevätska, spridning av organisk gödsel, spridningsfrekvens och begränsning av tillförd mängd, täckgröda under vintern och åtgärder för vattenskydd och områden för minskning av närings- utsläpp samt utsläpp av ammoniak.

I Sveriges förslag till åtgärdsprogram för genomförandet av Helcoms aktionsplan för Östersjön (s. 14, maj 2010) och i regeringens skrivelse 2009/10:213 om åtgärder för levande hav (s. 53–54) anges att bilaga III och dess del II om jordbruk bedöms fullt ut genomförd av Sverige.

I tabellen i bilaga 4 anges hur kraven uppfylls i Sverige. Nedan kommenteras vissa krav för att tydliggöra hur de har uppfyllts i Sverige.

Djurtäthet

När det gäller det bindande kravet på djurtäthet har Sverige tidigare haft sådana regler. De upphävdes dock år 2006 och gäller över- gångsvis till år 2013 i vissa fall. Istället har en begränsning av tillförseln av fosfor under en femårsperiod till 22 kg per hektar

119

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

spridningsareal och år införts i 8 § Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Föreskriften är bindande och gäller i hela landet. Motiveringen till att djurtäthetsreglerna togs bort var att en begränsning av tillförsel av fosfor till 22 kg per hektar på ett bättre sätt begränsar tillförseln av fosfor. Det innebär ett mer kon- kurrensneutralt system och att teknikutveckling främjas. Regler om djurtäthet är ett mer stelbent system. Det bygger på att gödseln från en viss produktion alltid innehåller en viss mängd fosfor eller kväve. Förhållandet mellan fosforhalt i stallgödseln och antalet djur varierar dock kraftigt med uppfödningsmetoder, utfodringssystem m.m. och förändras över tid. Detta gör att en djurtäthetsregel i mindre utsträckning innebär en begränsning av tillförseln av fosfor. Verksamhetsutövare med bra fosforutnyttjande eller låg intensitet i djurhållningen har med den nya regeln möjlighet att hålla fler djur än motsvarande verksamhetsutövare med sämre fosforhushållning. En maximal tillförsel på 22 kg fosfor per hektar och år är en återgång till den nivå som var utgångspunkten för djurtäthets- reglerna. (Jordbruksverkets skrift Gödsel och miljö 2011, s. 67.)

För att säkerställa att reglerna följs finns en skyldighet för verksamhetsutövarna att dokumentera när de tar emot eller för bort stallgödsel och andra organiska gödselmedel. Den mängd fos- for som utsöndras med gödseln från olika djurslag kan bestämmas med hjälp av schablonvärden eller balansberäkningar. Efterlevnaden av reglerna kontrolleras genom tillsyn. Egenkontrollen är dessutom ett sätt för verksamhetsutövaren att kontrollera att reglerna följs och att visa för tillsynsmyndigheten hur reglerna uppfylls.

Sverige når således samma syfte med reglerna, trots att regler om djurtäthet saknas. På senare tid har även en begränsning av till- försel av fosfor lagts till i bilaga III till Helsingforskonventionen. Till följd av det skulle djurtäthetsregeln egentligen kunna upphävas.

Spridning

I regeln om spridning i bilagan finns både krav som ska genomföras och krav som bör genomföras. Kravet på perioder då spridning inte är tillåten är ett bindande krav. Sådana perioder finns särskilt utpekade för känsliga områden. Utanför känsliga områden finns inte särskilda datum angivna. Däremot gäller de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. miljöbalken. Det finns allmänna råd till försiktig- hetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken i Jordbruksverkets före- skrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jord-

120

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

bruket vad avser växtnäring. De gäller tidpunkt för spridning, begränsning av spridning under hösten av flytgödsel och urin samt att spridning inte bör ske på frusen, snötäckt eller vattenmättad mark eller där markförhållandena är sådana att gödseln riskerar att spolas ner i ytvattendrag eller förorena grundvatten. En tillämpning av försiktighetsprincipen innebär således att det finns perioder då spridning inte är tillåten. Sverige uppfyller således syftet med kravet dels genom angivna datumperioder i känsliga områden, dels genom angivande av olämpliga spridningsperioder utanför dessa områden även om inte exakta datum finns angivna. Utredningen anser att de allmänna hänsynsreglerna får anses utgöra ett tillräckligt genomförande utanför känsliga områden då förlusterna av kväve och fosfor i dessa områden inte har ansetts kunna nå Östersjön i någon större omfattning eftersom de inte utpekats som känsliga områden även om de tillhör tillrinningsområdet för konventionen.

Spridningsfrekvens och begränsning av tillförd mängd

När det gäller det bindande kravet på växtnäringsbalans kan kon- stateras att det finns olika typer av växtnäringsbalanser. Växtnäringsbalanser kan upprättas på gårdsnivå, fältnivå och vid varje spridningstillfälle. Den balans som avses i bilagan torde vara en balans mellan grödans förväntade växtnäringsbehov och närings- tillförseln till grödorna från jorden och gödselmedel, på samma sätt som i nitratdirektivet. Det kravet är uppfyllt i svensk rätt genom bindande föreskrifter för känsliga områden och genom försiktig- hetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken för områden som inte är känsliga. De allmänna råden i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring ger vägledning för hur försiktighetsprincipen kan uppfyllas. Som angetts ovan anser utredningen att de allmänna hänsynsreglerna får anses utgöra ett tillräckligt genomförande utanför känsliga områden då förlusterna av kväve och fosfor i dessa områden inte har ansetts kunna nå Östersjön i någon större omfattning. Både konventionen och direktivet avser en balans av alla gödselmedel och andra tillförande bidrag, t.ex. i form av handelsgödsel. En skillnad mot nitratdirektivet är att kravet gäller näringsämnen i allmänhet och nitratdirektivet i sin ordalydelse är begränsat till kväve. Nitratdirektivet i sig riktar dock in sig på eutrofierade områden där både kväve och fosfor kan vara en bidragande orsak. Påverkan av fosfor måste således också beaktas vid bedömningen om vatten är förorenade och vilka åtgärder som

121

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

behöver vidtas i åtgärdsprogrammen (se t.ex. mål C-258/00 Kommissionen mot Frankrike, REG 2002 I-05959). Vid en begränsning av kvävetillförseln via stallgödsel begränsas även till- förseln av andra näringsämnen. Den svenska bestämmelsen om begränsning av tillförsel av fosfor innebär att en växtnäringsbalans även måste göras för fosfor. Det finns allmänna råd om balans- beräkning av mängden fosfor, men sådana balanser görs generellt sett på längre sikt än vid varje gödslingstillfälle. Kravet i bilagan får anses vara uppfyllt i Sverige.

Ytterligare ett krav i regeln om spridningsfrekvens och begränsning av tillförd mängd är att inte mer än 170 kg kväve och 25 kg fosfor per hektar får tillföras per år. Kraven är inte bindande. De svenska reglerna om begränsningen av kväve gäller endast känsliga områden. Den svenska begränsningen av fosfor gäller dock i hela Sverige. Den innebär indirekt att även kvävetillförseln begränsas så att den i normalfallet inte överstiger 170 kg kväve, även utanför känsliga områden. Däremot skiljer sig regeln mot konventionen eftersom det avser 22 kg fosfor under en period på fem år och inte 25 kg under ett år. Den svenska regeln är således flexiblare vad gäller tidsintervallet, men den är samtidigt strängare avseende mängden. Mot bakgrund av detta och att kravet inte är ett bindande skall- krav får den svenska regleringen anses uppfylla konventionen.

Utsläpp av ammoniak

När det gäller kraven på täckning av flytgödsel- och urinbehållare finns föreskrifter om täckning. Som angetts ovan beträffande Göteborgsprotokollet gäller inte reglerna i hela landet. Jordbruks- företag utanför de områdena omfattas av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken och kravet på bästa möjliga teknik. Verksamheter av viss storlek har även genomgått en miljöprövning. Kravet, som inte är ett bindande skall-krav, får således anses vara uppfyllt i svensk rätt.

Slutsats

Sammanfattningsvis anser utredningen att Sverige uppfyller syftet med reglerna om växtnäring i bilagan, även om reglerna till sin ordalydelse inte i alla delar överensstämmer med bilagan. Det gäller kravet på djurtäthet, perioder då spridning är förbjuden, växt- näringsbalans och begränsningen till 170 kg kväve och 25 kg fosfor per hektar och år.

122

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Med tanke på att det var en tid sedan kraven i bilagan togs fram och att djurhållningen har förändrats sedan dess, anser utredningen att Sverige i det internationella samarbetet bör verka för att det görs en översyn av bilaga III. Bilagan borde även på ett bättre sätt anpassas till nitratdirektivet. Det bör framhållas att syftet med översynen inte är att ambitionsnivån ska sänkas.

Det kan i detta sammanhang nämnas att Miljömålsberedningen även har i uppdrag att visa på vilka frågor som behöver drivas inom EU och internationellt (dir. 2010:74, s. 3).

Nitratdirektivet

Europeiska kommissionens synpunkter på Sveriges genomförande av åtgärdsprogrammet

Europeiska kommissionen har framfört ett antal synpunkter på det svenska genomförandet av nitratdirektivets åtgärdsprogram och påtalat att regelverket i några fall bör förtydligas och i andra fall kompletteras med ytterligare eller förstärkta krav.

Till följd av detta har ändringar gjorts i Statens jordbruksverks föreskrifter (2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket med avseende på växtnäring under åren 2010–2011. De viktigaste förändringar som har gjorts är följande.

Stallgödsel får inte tillföras i större mängd än vad som motsvarar 170 kg totalkväve per år.

Inför höstsådd får högst 60 kg respektive 40 kg lättillgängligt kväve tillföras.

Skyddsavstånd om två meter från vattendrag eller sjö vid spridning av gödselmedel.

Förbud att sprida gödselmedel, undantaget mineralgödsel i växande gröda, på jordbruksmark invid vattendrag eller sjö om marken lutar mer än 10 procent.

Totalförbudet att sprida mineralgödsel har förlängts och gäller från 1 november till och med 28 februari.

Begränsning i spridningen av stallgödsel och andra organiska gödselmedel under höst och vinter.

123

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Förtydliganden har gjorts av de dokumentationskrav som ställs på brukarna och beskrivningarna av hur en balanserad gödselgiva och lagringskapaciteten ska beräknas.

Utredningen anser att Sverige lever upp till kraven på åtgärds- programmet i nitratdirektivet.

Riktlinjer för god jordbrukssed

Vid utredningens genomgång av genomförandet av nitratdirektivet i svensk rätt har endast mindre brister funnits. Det gäller omfatt- ningen av riktlinjerna för god jordbrukssed. Riktlinjerna gäller utanför känsliga områden. Det saknas allmänna råd om tidsperioder när det inte är lämpligt att gödsla och villkoren för att tillföra gödselmedel i närheten av vattendrag för områden utanför känsliga områden. Däremot finns generella föreskrifter, som är bindande, för känsliga områden.

När det gäller särskilda perioder finns det dock allmänna råd om tidpunkt för spridning och begränsning av spridning av flytgödsel och urin under hösten. Det finns även allmänna råd om att spridning inte bör ske på frusen, snötäckt eller vattenmättad mark.

Beträffande spridning vid vattendrag finns allmänna råd om spridning på sluttande, vattenmättad, frusen eller snötäckt mark. Det finns också föreskrifter om att gödselmedel inte får spridas på åkermark så att den hamnar utanför åkern.

Mot bakgrund av det ovan nämnda anser utredningen att Sverige uppfyller syftet med riktlinjerna även om inte exakta perioder och skyddsavstånd till vatten finns angivna i de allmänna råden.

Ramdirektivet för avfall

Reglerna om tillstånd och anmälan för transport av avfall genomför artikel 26 i ramdirektivet för avfall. Där anges att medlemsstaterna ska föra ett register över vissa verksamhetsutövare, om dessa inte omfattas av krav på tillstånd. Det gäller bl.a. verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar avfall.

Begreppet yrkesmässig transport omfattar också den som, trots att han eller hon inte utövar transportyrket, inom ramen för sin egen verksamhet normalt och regelbundet ombesörjer transport av

124

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

avfall, oavsett om avfallet producerats av någon annan än dem själva. Undantag från kravet på registrering får inte göras på grund av avfallets beskaffenhet eller mängd. (EU-domstolens mål C-270/03, Europeiska kommissionen mot Italienska republiken, REG 2005 I-5233)

Inledningsvis kan konstateras att kravet på registrering kan upp- fyllas genom såväl krav på tillstånd som anmälan. I avfallsförordningen har begreppet yrkesmässigt transporterar, i 36 § 1, inte samma betydelse som i direktivet. Här avses endast professionella transportörer. Övriga verksamhetsutövare omfattas av tillståndskravet i 36 § 2 när det gäller transport av avfall som uppkommit i en yrkes- mässig verksamhet. Tillståndskravet är knutet till mängdgränser. EU- domstolens praxis hindrar inte att mängdgränser anges för krav på tillstånd, men transporter som understiger gränserna måste fångas upp genom ett krav på anmälan. Det görs i 42 § för farligt avfall. Någon motsvarande reglering finns dock inte för avfall som inte är farligt avfall. Vid transport av gödsel och andra biologiska pro- dukter, som inte är farligt avfall, som understiger gränserna krävs således varken tillstånd eller anmälan. Det kan således vara så att de svenska reglerna inte genomför EU-rätten fullt ut.

Utredningen vill därför uppmärksamma regeringen på att det kan vara så att Sverige inte genomfört ramdirektivet för avfall fullt ut i detta avseende. Bristerna avseende transporter av avfall som understiger mängdgränserna gäller dock betydligt fler avfallsslag än stallgödsel och andra biologiska produkter. Utredningen lämnar därför inte något förslag på ändring av reglerna, eftersom det anses ligga utanför utredningens uppdrag.

2.4.4Andra förbättringsförslag och reflektioner

Samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk efter samråd med Naturvårdsverket enligt 10 § förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket. Däremot anges inte att samråd ska ske med Havs- och vattenmyndigheten, som bildades den 1 juli 2011. Mot bakgrund av att största delen av Naturvårdsverkets havs- och vattenarbete gick över till den nya myndigheten anser utredningen

125

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

att bemyndigandet bör kompletteras med att samråd även ska ske med Havs- och vattenmyndigheten. Detta behandlas i avsnitt 2.7.2.

Animaliska biprodukter

Som diskuterats ovan i avsnitt 2.3.6 om transporter görs undantag från kraven på handelsdokument eller hälsointyg och register för obearbetad naturgödsel som transporteras mellan två platser inom samma jordbruksföretag eller mellan jordbruksföretag och slut- användare i Sverige. EU-reglerna ger medlemsländerna möjlighet att undanta naturgödselanvändare, men Sverige har valt att endast undanta slutanvändare. Det finns inte heller någon begränsning till obearbetad naturgödsel i EU-reglerna. Utredningen anser att Jordbruksverket bör se över möjligheten att utnyttja undantagen från EU-reglerna fullt ut, utan att möjligheten till smittspårning försämras. Detta behandlas nedan i avsnitt 2.7.3.

För reglerna om fordon och behållare samt märkning vid transport finns det inget motsvarande undantag i dagsläget. Jordbruksverkets föreskrifter anger visserligen att undantag görs för insamling, transport och märkning, men hänvisar i dagsläget endast till regeln i artikel 21 i förordning (EG) nr 1069/2009 som gäller handels- dokument eller hälsointyg. Det finns möjligheter i bilaga VII i förordning (EU) nr 142/2011 att göra undantag på samma sätt som för handelsdokument eller hälsointyg. Utredningen anser att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att göra en översyn av undantaget för insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter för att se om det även bör omfatta fordon och behållare samt märkning. Detta behandlas nedan i avsnitt 2.7.3.

Reglerna om animaliska biprodukter är komplicerade och regel- verket är svårläst. Utredningen föreslår därför även att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att öka sin vägledning om de regler om animaliska biprodukter som är relevanta för hantering av stall- gödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jord- bruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Detta behandlas nedan i avsnitt 2.7.4.

126

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Förbränning av stallgödsel

Ett område där lagstiftningen kan utgöra problem är förbränning av stallgödsel för energiproduktion lokalt på platsen. Enligt dagens regler måste en sådan förbränningspanna leva upp till alla avfallslag- stiftningens krav, vilket innebär en så pass stor investering att det inte blir lönsamt.

Utredningen går inte närmare in på dessa regler, men anser att det kan finnas anledning att i ett annat sammanhang undersöka om det finns möjlighet till förenklingar i regelverket om förbränning. Det kan även nämnas att Naturvårdsverket, efter samråd med Jordbruksverket, håller på att ta fram en vägledning om avfall och där kommer förbränning av animaliska biprodukter behandlas till viss del.

2.5Ändamålsenligheten med regleringen av olägenheter

2.5.1Frågeställning

En fråga som utredningen enligt direktiven ska ta ställning till är om de nuvarande regleringarna av frågor som omfattar olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning är ändamålsenliga. Med ändamålsenlig får, enligt utredningens mening, avses att reg- leringarna uppfyller sitt syfte, dvs. att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer.

2.5.2Lokala och områdesspecifika föreskrifter

Möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter

Som framgått i kartläggningen finns många av de föreskrifter som tar sikte på att förhindra olägenheter för människors hälsa på kommunal nivå. Kommunen har möjlighet att i olika avseenden föreskriva om olägenheter och det ska även beaktas vid planlägg- ningen av områden. Kommunen kan föreskriva om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter, tillståndsplikt för hållande av djur inom område med detaljplan eller områdesbestäm- melser, anmälningsplikt för gödselstad i tättbebyggt område samt spridning av naturligt gödsel, slam och annan orenlighet inom detaljplanelagt område, eller om det finns särskilda skäl annat tätt-

127

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

bebyggt område. Det är logiskt eftersom det är kommunen som har den lokala kännedomen om förhållandena på orten, t.ex. vilka luktolägenheter som brukar uppkomma i samband med djur- hållning och gödselhantering i ett visst område. Det är också främst i tättbebyggda områden och i närheten av vattentäkter som problem med olägenheter torde uppkomma.

Det kan även finnas områdesspecifika föreskrifter i vatten- skydds- och miljöskyddsområden som tar sikte på att minimera olägenheter. I dagsläget finns det inga områden som omfattas av föreskrifter om miljöskyddsområden, men däremot vattenskydds- områden. De senare utfärdas av länsstyrelsen eller kommunen.

De lokala och områdesspecifika föreskrifterna kan innehålla likartade krav som ställs i reglerna om miljöhänsyn i jordbruket och inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Nackdelen med möjligheten till lokala och områdesspecifika föreskrifter är således att risken för överlappningar ökar med ju fler nivåer de finns på och desto fler som är beslutsfattare. Eftersom det finns kommuner av varierande storlek och med varierande vana att ta fram föreskrifter kan tänkas att rutinerna för och erfarenheten av föreskriftsarbete kan skilja sig åt mellan kommunerna.

2.5.3Alternativ till lokala och områdesspecifika föreskrifter

Att ta fram generella föreskrifter på nationell nivå om olägenheter skulle kunna vara ett alternativ till lokala och områdesspecifika föreskrifter. Det är dock svårt att få sådana föreskrifter ända- målsenliga, eftersom de lokala förutsättningarna avgör hur stora olägenheterna blir i ett område. Risken med föreskrifter som ska gälla i hela landet är att t.ex. extra stora skyddsavstånd vid sprid- ning slås fast för att säkra att olägenheter inte uppkommer. Styrkor och svagheter med generella föreskrifter behandlas i avsnitt 3.7.6.

Ytterligare ett alternativ till att föreskriva om olägenheter är att kommunen vid prövning av anmälan om djurhållning meddelar föreläggande om skyddsåtgärder till den enskilde jordbrukaren. Även länsstyrelsen kan vid tillståndsprövningen av djurhållande verksamhet föreskriva villkor som avser att minimera olägenheter.

Det finns också en möjlighet att fånga upp eventuella olägen- heter i samband med tillsynen och förelägga berörda verksamhets- utövare i området att vidta åtgärder. Det kan bli aktuellt vid klagomål från t.ex. grannar eller på tillsynsmyndighetens initiativ.

128

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

2.5.4Det är ändamålsenligt med en möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter

Som konstaterats ovan ökar risken för överlappningar med antalet nivåer reglerna finns på och även med antal beslutsfattare. Generella föreskrifter på nationell nivå om olägenheter är dock inte ett bättre alternativ eftersom det är svårt att göra sådana ända- målsenliga i hela landet. Reglering av olägenheter vid individuell prövning omfattar endast verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Det finns också en möjlighet att fånga upp eventuella olägenheter i samband med tillsynen. En skillnad mellan lokala föreskrifter och tillsynsbeslut är att föreskrifterna har genomgått en politisk behandling på kommunal nivå medan till- synsbesluten kan fattas på tjänstemannanivå. En fördel med före- skrifter är således att förutsägbarhet och likabehandlingen ökar. Utredningen anser att den nuvarande regleringen med möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter, om främst lagring och spridning, är ändamålsenlig eftersom det ökar möjligheten till lika- behandling inom ett område och innebär att hänsyn till de lokala förhållandena kan tas. Utredningen vill dock återigen betona vikten av att kommunen och länsstyrelsen försäkrar sig om vilka regler som redan gäller i området innan nya utfärdas för att på så sätt undvika överlappningar.

2.6Avfallsförordningens förhållande till reglerna om animaliska biprodukter och andra regler

2.6.1När är stallgödsel och andra biologiska produkter avfall?

Kvittblivningsintresset är avgörande

Definitionen av när något utgör avfall är reglerat på EU-nivå. Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (artikel 3.1 i ramdirektivet för avfall och 15 kap. 1 § miljöbalken). Det är alltså nödvändigt att pröva innehavarens syften eller skyldigheter i fråga om stallgödsel och andra biologiska produkter, det s.k. kvittbliv- ningsintresset, för att kunna bedöma om det är avfall eller inte (prop. 2010/11:125 s. 24). EU-domstolen har vid flera tillfällen betonat att det är de konkreta omständigheterna som avgör om

129

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

ämnet eller föremålet är avfall eller inte och att beslutet måste fattas av den behöriga myndigheten från fall till fall (Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter, KOM [2007] 59 slutlig, s. 6).

EU-domstolens praxis

EU-domstolen har i ett antal mål tolkat begreppet göra sig av med. Domstolen har funnit att begreppet ska tolkas mot bakgrund av syftet med ramdirektivet för avfall. Direktivet syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning (artikel 1). I ingressen anges att det främsta målet med all avfallspolitik bör vara att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall. Avfallspolitiken bör också ha som mål att minska resursanvändningen och främja en praktisk tillämpning av avfallshierarkin (skäl 6). Begreppet ska även tolkas mot bakgrund av artikel 191.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, där det stadgas att gemenskapens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå och bl.a. bygga på försiktighetsprincipen, principen om att förebyggande åtgärder bör vidtas och principen att förorenaren betalar. Av detta följer enligt domstolen att avfallsbegreppet inte kan ges en restriktiv tolkning. Bedömningen av om ett föremål eller ämne utgör ett avfall ska således utföras med hänsyn till samtliga omständigheter och med beaktande av syftet med direktivet och nödvändigheten av att direktivets verkan inte begränsas. (De för- enade målen C-418/97 och C-419/97, ARCO Chemie Nederland mil., REG 2000, s. I-4475.)

I bilaga I-II till ramdirektivet för avfall anges vilken hantering som kan utgöra återvinning och bortskaffande. Uppräkningen är inte uttömmande. Som exempel på återvinning kan nämnas använd- ning främst som bränsle eller annan energikälla, materialåtervinning genom kompostering eller andra biologiska omvandlingsprocesser samt markspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin. Det innebär dock inte att föremål eller ämnen som är föremål för sådana åtgärder alltid är att betrakta som avfall, utan en bedömning av kvittblivningsintresset i varje enskilt fall måste göras. En omständighet som kan tyda på att det är avfall är om

130

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

ingen annan användning än slutligt omhändertagande av substansen kan tänkas. (De förenade målen C-418/97 och C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., REG 2000 I-4475.)

Domstolen har funnit att avfallsdefinitionen även omfattar sådana föremål eller ämnen som har ett ekonomiskt värde, men som innehavaren inte vill eller inte får inneha längre. (De förenade målen C-206/88 och C-207/88, Vessoso och Zanetti, ECR 1990 1-1461.) Avfallsdefinitionen omfattar samtliga föremål och ämnen som innehavaren gör sig av med även om de har ett marknadsvärde och samlats in yrkesmässigt för återvinning, vidareutnyttjande eller återanvändning (De förenade målen C-304/94, C-330/94, C-342/94 och C-224/95, Tombesi m.fl. REG 1997 I-3561.)

Om det är ekonomiskt fördelaktigt för innehavaren att åter- använda materialet talar detta för att det inte är avfall eftersom sanno- likheten då är stor att innehavaren inte betraktar materialet som en börda att göra sig av med utan istället som en verklig produkt. Om föremålet eller ämnet lagras på obestämd tid i avvaktan på ett eventuellt framtida bruk har domstolen ansett att det innebär att innehavaren gör sig av med eller avser att göra sig av med det. Slutligen är det faktum att föremålet är ofarligt inte ett avgörande kriterium för att bedöma innehavarens avsikt. (Mål C-9/00 Palin Granit Oy, REG 2002 I-03533.)

När det gäller stallgödsel har EU-domstolen fastställt att stall- gödsel inte är avfall när gödseln används som jordförbättringsmedel inom ramen för en laglig spridning på väl identifierade marker och lagringen av den begränsas till vad som krävs för denna spridnings- process. Det gäller oavsett om marken tillhör den jordbruks- anläggning som har genererat stallgödseln eller inte. Stallgödseln kan nämligen inte anses vara ett avfall om den med säkerhet kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat gödseln. (De förenade målen C-416/02 och C-121/03 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Spanien, REG 2005 I-07487.)

Beträffande konsumtionsrester har EU-domstolen konstaterat att den åtskillnad mellan restprodukter och biprodukter som fram- kommit i rättsfallen Palin Granit och AvestaPolarit inte är till- ämplig på konsumtionsrester, i detta fall nedmonterade maskiner och fordon, som inte kommer ifrån ett tillverknings- eller brytningsförfarande. (Mål C-457/02 Brottmål mot Antoni Niselli, REG 2004 I-10853.)

131

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Som konstaterats ovan måste en bedömning av vad som är avfall göras i varje enskilt fall. EU-domstolens praxis är vägledande vid bedömningen. Nedan följer frågor som kan ställas för att avgöra om något är avfall eller inte.

Är det en produkt eller en restprodukt?

En restprodukt är ett ämne eller föremål som inte direkt har avsetts med tillverkningsprocessen. Avgörande blir således om tillverkaren avsiktligt valt att producera det berörda materialet eller inte. (Mål C-9/00 Palin Granit Oy, REG 2002 I-03533 och Europeiska kom- missionens tolkningsmeddelande om avfall och biprodukter, KOM [2007] 59 slutlig, s. 6.)

Om ämnet eller föremålet är följden av ett teknikval utgör det inte en restprodukt utan en produkt (mål C-235/02 Brottmål mot Antoni Saetti och Andrea Frediani, REG 2004 I-01005).

Exempelvis torde stallgödsel och växtrester utgöra restpro- dukter medan energigrödor, som odlats i syfte att rötas i en biogasanläggning, är en produkt.

Är restprodukten en biprodukt eller avfall?

EU-domstolen har fastställt att ett ämne eller föremål inte nöd- vändigtvis är ett avfall även om det anses vara en restprodukt. En restprodukt kan således antingen vara en biprodukt eller ett avfall.

I det nya ramdirektivet för avfall har EU-domstolens praxis kodifierats i en ny regel om biprodukter. Den har genomförts i svensk rätt i 15 kap. 1 § miljöbalken.

Den innebär att ett ämne eller föremål ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller föremålet

1.har uppkommit i en tillverkningsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet,

2.kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis, och

3.kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning.

132

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Om kraven i regeln är uppfyllda ska ämnet eller föremålet presumeras vara en biprodukt. Innehavarens avsikt med ämnet eller föremålet behöver då inte utredas ytterligare för att det ska ses som en biprodukt (prop. 2010/11:125 s. 38). Presumtionen kan dock brytas i ett enskilt fall om innehavaren i praktiken gör sig av med ämnet eller föremålet (Europeiska kommissionens tolkningsmed- delande om avfall och biprodukter, KOM [2007] 59 slutlig, s. 6).

Stallgödsel och andra biologiska produkter kan således anses vara biprodukter om förutsättningarna ovan är uppfyllda.

Utredningens syn på när stallgödsel och andra biologiska produkter kan vara biprodukter

När det gäller stallgödsel har den uppkommit i en tillverknings- process. I både den svenska och engelska versionen av direktivet används orden produktionsprocess respektive production process. Lantbrukets djur är produktionsdjur och används för framställning av livsmedel såsom kött, mjölk och ägg, ull, päls, fjädrar, hudar, skinn m.m. Större anläggningar för fjäderfä och svin omfattas av IED-direktivet vilket tydliggör att det är fråga om en industriell verksamhet. Stallgödsel från hästar torde dock inte kunna anses ha uppkommit i en tillverkningsprocess, om hästarna hålls som sällskapsdjur. Vad gäller det andra rekvisitet kan stallgödsel användas direkt utan någon annan bearbetning än vad som är normalt i industriell praxis. Om stallgödseln ska rötas till biogas krävs ingen bearbetning. Det krävs normalt inte heller före spridning på mark, men hästgödsel och djupströgödsel kan behöva komposteras. De två första rekvisiten torde således vara uppfyllda för annan stallgödsel än hästgödsel. Att stallgödsel kan betraktas som en biprodukt stöds även av de spanska gödselmålen. Beträffande det tredje rekvisitet, om stallgödseln kommer att fortsättas att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning, får en bedömning göras utifrån användningen. Exempelvis om stallgödsel eller rötrest sprids på mark där göd- ningsbehov finns och spridningen sker enligt de allmänna föreskrifterna om miljöhänsyn i jordbruket är rekvisitet uppfyllt (se de spanska gödselmålen ovan). För användning i en biogas- anläggning borde rekvisitet vara uppfyllt om anläggningen har tillstånd eller gjort den anmälan som krävs och följer det som gäller för verksamheten i form av enskilda beslut och generella före-

133

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

skrifter. Det ska vara säkerställt att stallgödseln kommer att fort- sätta att användas. Omständigheter som kan tyda på det är att avtal om leverans till en biogasanläggning finns och att stallgödseln betingar ett ekonomiskt värde utöver kostnaden för rötning. Ytterligare en omständighet som kan tyda på att stallgödsel inte är avfall är att det finns olika användningsområden för det. Stallgödsel kan även omfattas av särskilda undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan.

Även rester från växter skulle kunna ses som en biprodukt. Växtresterna har uppkommit i en tillverkningsprocess av t.ex. säd, majs och oljeväxter. De kan användas direkt i t.ex. en bio- gasanläggning. Beträffande det tredje rekvisitet om fortsatt använd- ning, se argumenteringen ovan beträffande stallgödsel. Växtrester kan även omfattas av ett särskilt undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan.

När det gäller kroppar från döda djur kan de också anses ha uppkommit i en tillverkningsprocess enlig motiveringen ovan. De kan användas direkt som substrat i en biogasanläggning. Aska efter förbränning kan spridas som växtnäring, men det är tveksamt om förbränning kan anses vara en bearbetning som är normal i industriell praxis. Beträffande det tredje rekvisitet om fortsatt användning, se argumenteringen ovan beträffande stallgödsel. Även döda djur kan i vissa fall omfattas av särskilda undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan.

Det är viktigt att poängtera att presumtionen att stallgödsel, växtrester och kroppar från döda djur är en biprodukt alltid kan brytas om kvittblivningsintresse kan påvisas. Det kan t.ex. vara så att stallgödsel lagras under en obestämd tid och det är osäkert att den i framtiden kommer att användas för spridning på mark eller till biogas.

Hästgödsel torde däremot inte uppfylla kriterierna för att vara en biprodukt utan får snarare anses vara avfall. Hästgödsel kan däremot omfattas av särskilda undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan.

När det gäller rötning av stallgödsel och andra biologiska produkter i en biogasanläggning får man göra en särskild bedömning av om rötresten kan anses vara en produkt eller en restprodukt. Rötning av stallgödsel på gårdsnivå kan ses som en gödselvårds- anläggning där förädling av gödseln sker. Rötningen leder till en rötrest med ökad växttillgänglighet av kväve samt minskad lukt. Beroende på vilket ytterligare substrat som används påverkas

134

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

rötrestens växtnäringsinnehåll. Det kan tyda på att rötresten skulle kunna utgöra en s.k. sekundärprodukt. Om stallgödseln kommer från olika gårdar och rötresten sedan går tillbaka till dem tyder det på att kvittblivningsintresse hos innehavaren saknas. Om rötresten inte kan anses vara en sekundärprodukt får man gå vidare och se om kriterierna för en biprodukt uppfylls enligt resonemanget ovan. Rötrester kan även omfattas av undantag från avfallsförordningens tillämpningsområde, se mer om det nedan. För rötrester kommer det att finnas ytterligare ett alternativ, nämligen att de upphört att vara avfall. Se mer om det nedan.

Avloppsslam kan inte sägas ha uppkommit i en tillverknings- process. Det är snarare att anse som ett avfall från en renings- process där det finns ett kvittblivningsintresse.

Inte heller matavfall torde anses vara en biprodukt eftersom det är konsumtionsrester och inte restprodukter från en tillverknings- process.

Har avfallet upphört att vara avfall?

Det har även införts ytterligare en ny regel i 15 kap. 1 § miljöbalken om när ett ämne eller föremål som blivit avfall upphör att vara avfall. Avfallet upphör att vara avfall om det har hanterats på ett sätt som innebär återvinning och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt särskilda föreskrifter på EU-nivå. I dagsläget finns endast sådana föreskrifter om metallskrot och glaskross, men det ska tas fram sådana för bl.a. kompost/biogödsel som innefattar t.ex. rötrester. Det kan få betydelse för rötrester från biogas- produktion. Om rötresten uppfyller de krav som kommer ställas presumeras den ha upphört att vara avfall och anses ha blivit en produkt. Den faller då under produktlagstiftningen, t.ex. kan EU:s kemikalielagstiftning Reach vara tillämplig.

2.6.2Finns det något tillämpligt undantag från avfallsförordningen?

Att ett ämne eller föremål är undantaget från avfallsförordningens tillämpningsområde har betydelse bara i situationer när ämnet eller föremålet är avfall. Om stallgödsel eller andra biologiska produkter inte kan anses vara en produkt eller en biprodukt får man således gå

135

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

vidare och se om det finns något tillämpligt undantag från avfalls- förordningen.

Det finns tre undantag som kan bli aktuella för stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter. Det gäller undantagen för animaliska biprodukter, för naturligt material från jord- eller skogsbruk och för djurkroppar.

Undantagen gäller som nämnts avfallsförordningen, men däre- mot har inga motsvarande undantag gjorts från 15 kap. miljöbalken i samband med införandet av de nya reglerna. Materialet är således fortfarande att betrakta som avfall även om undantagen är tillämp- liga. Se mer om vad den innebär i avsnitt 2.6.3 nedan. Det är en skillnad mot ramdirektivet för avfall där undantag görs från hela direktivets tillämpningsområde.

Undantag för animaliska biprodukter

Avfallsförordningen ska inte tillämpas på animaliska biprodukter och därav framställda produkter som omfattas av förordning (EG) nr 1069/2009, och är avsedda för annat än förbränning, deponering eller biogas- eller komposteringsanläggning (11 § 7). Undantaget gäller således för animaliska biprodukter som är avsedda för sådan användning som inte anses vara avfallshantering (skäl 12 i ram- direktivet för avfall).

När det gäller gödsel är naturgödsel, dvs. gödsel från pro- duktionsdjur, inklusive hästdjur, en animalisk biprodukt och omfattas av EU-förordningarna (artikel 3 i förordning (EG) nr 1069/2009). Däremot omfattas inte gödsel från andra djur såsom sällskapsdjur, odlad fisk, djurparksdjur och vilda djur. Inte heller omfattas avloppsslam som kommer från anläggningar som inte hanterar animaliska biprodukter, t.ex. slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten från hushåll. Undantaget gäller i den utsträckning de animaliska biprodukterna omfattas av annan gemen- skapslagstiftning.

Om animaliska biprodukter däremot ska förbrännas, deponeras, rötas till biogas eller komposteras i en anläggning är således både reglerna om avfall och animaliska biprodukter tillämpliga. I skäl 39 till förordning (EG) nr 1069/2009 om animaliska biprodukter anges att bortskaffande av animaliska biprodukter bör ske i enlighet med miljölagstiftningen om deponering och avfallsförbränning. Det

136

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

anges således i EU-förordningen att vid förbränning och deponi ska materialet bortskaffas som avfall. Det anges dock inte när det gäller kompostering eller rötning. (artikel 13 i förordning (EG) nr 1069/2009). Här finns det således en inkonsekvens mellan reglerna om avfall och animaliska biprodukter. Det får dock inte några större konsekvenser eftersom en bedömning av vad som är avfall alltid måste göras i varje konkret fall.

Vidare anges i skäl 40 i ingressen till nämnda förordning att användningen av animaliska biprodukter som bränsle i förbrännings- processen för energiproduktion bör dock inte anses som avfalls- hantering. Sådan verksamhet bör dock äga rum under omständlig- heter som säkerställer skydd av människors och djurs hälsa och uppfyller lämpliga miljönormer. För närvarande pågår ett arbete på EU-nivå med att ta fram regler om det.

För naturgödsel och andra biologiska produkter från jordbruk som ska rötas till biogas är inte undantaget för animaliska biprodukter tillämpligt eftersom rötning anses vara avfallshantering. Det innebär dock inte att allt som rötas alltid är avfall eller att det ska omfattas av avfallsförordningens regler. Rötning av döda djur kan i vissa fall omfattas av undantaget för djurkroppar. Om något undantag inte är tillämpligt måste en bedömning av kvittblivningsintresset och biproduktsregeln göras. Om sådana bedömningar innebär att sub- stratet inte är att betrakta som avfall omfattas det således inte av reglerna om avfall. I sådana situationer finns ingen anledning att gå in på de specifika undantagen.

Undantag för naturligt material från jord- eller skogsbruk

Avfallsförordningen ska inte heller tillämpas på naturligt material från jord- eller skogsbruk som används inom jord- eller skogsbruk eller för energiproduktion om användningen inte skadar eller innebär någon olägenhet för människors hälsa eller miljön (11 § 2).

Relationen mellan undantaget för naturligt material från jord- eller skogsbruk i 11 § 2 och undantaget för animaliska biprodukter i 11 § 7 är svårtolkad. Eftersom avfallsreglerna genomför ram- direktivet för avfall bör de tolkas i ljuset av direktivet.

Regeln genomför artikel 2.1 f i ramdirektivet för avfall. I direktivet anges mer specifikt att undantag görs för fekalier, om de inte omfattas av undantaget för animaliska biprodukter, halm och annat naturligt, icke-farligt material från jord- eller skogsbruk.

137

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

I Europeiska kommissionens vägledning om avfallsdirektivet anges att uttrycket fekalier i direktivet gäller fekalier från djur i en jordbruks- eller skogsmiljö och att det inte inkluderar fekalier från människor. Undantaget är tillämpligt på fekalier endast när de inte omfattas av undantaget för animaliska biprodukter. Tanken bakom denna struktur var, enligt kommissionen, att koppla undantaget entydigt till ett villkor som utgör ett undantag, inte (som man också kan förstå artikeln) att skapa ett undantag från undantaget. Detta innebär, enligt vägledningen, att animaliska biprodukter som huvudregel omfattas av undantaget för animaliska biprodukter, förutom beträffande fekalier från jordbruk, vilka omfattas av undan- taget för naturligt material från jord- eller skogsbruk. (Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, s. 43 f.)

Lydelsen fekalier, om de inte omfattas av undantaget för animaliska biprodukter, kan tolkas på olika sätt. Nedan redogörs för vilka olika tolkningar som kan finnas.

En tolkning är att undantaget endast blir tillämpligt för fekalier från djur som inte omfattas av reglerna om animaliska biprodukter, dvs. från andra djur än produktionsdjur och hästar. Undantaget skulle i sådana fall bli tillämpligt endast för gödsel från t.ex. säll- skapsdjur, odlad fisk, djurparksdjur och vilda djur. Det skulle innebära att undantaget främst tar sikte på växtrester. Av kom- missionens vägledning framgår dock att avsikten är att även fekalier från jordbruk omfattas av undantaget. Lydelsen torde således inte kunna tolkas som att undantaget inte är tillämpligt för fekalier från produktionsdjur och hästar.

En annan tolkning är att undantaget omfattar animaliska biprodukter i form av fekalier som ska förbrännas, deponeras, rötas eller komposteras eftersom sådan hantering är undantagen från undantaget för animaliska biprodukter. I kommissionens vägledning anges dock att syftet inte var att skapa ett undantag från undantaget, vilket denna tolkning innebär. Av skäl 12 till ramdirektivet för avfall anges att sådan hantering anses vara avfallshantering och att undantaget för animaliska biprodukter endast gäller för sådan användning som inte anses vara det. Företrädare för kommissionen har även efter kontakter med utredningen förtydligat att syftet med lydelsen är att förtydliga att animaliska biprodukter i form av fekalier inte undantas från direktivets tillämpningsområde om de är avsedda för förbränning, deponering, rötning eller kompostering. Skillnaden mellan undantagen för naturligt material och för animaliska

138

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

biprodukter är att det förra är absolut och det senare endast undantar animaliska biprodukter från direktivets tillämpningsområde i den utsträckning de omfattas av annan gemenskapslagstiftning.

Det kan konstateras att relationen mellan undantagen för naturligt material och animaliska biprodukter är svårtolkad. Synen från företrädare från kommissionen tyder på att gödsel som ska rötas till biogas inte kan omfattas av undantaget. Det ska dock nämnas att det är EU-domstolen som ytterst anger hur direktivet ska tolkas.

Undantag för djurkroppar

Förutom det allmänna undantaget för animaliska biprodukter finns det ett undantag som specifikt tar sikte på kroppar från djur. De omfattas inte av avfallsförordningen om djuren har dött på annat sätt än genom slakt eller som har avlivats för att utrota epizootiska sjukdomar och de bortskaffas enligt förordning (EG) nr 1069/2009 (11 § 8 avfallsförordningen). De kan t.ex. vara fråga om döda höns som bortskaffas genom förbränning och askan kan sedan spridas som växtnäring. De kan även bortskaffas genom omvandling till biogas. (Artikel 13 förordning (EG) nr 1069/2009.) Detta undan- tag blir således tillämpligt i situationer som inte omfattas av undan- taget för animaliska biprodukter, dvs. vid förbränning, deponering, rötning eller kompostering.

2.6.3Vad får en klassificering som avfall för följder?

Reglerna om avfall blir tillämpliga

Om stallgödsel och andra biologiska produkter anses vara avfall blir reglerna om avfall i miljöbalken och avfallsförordningen tillämpliga. Reglerna behandlas i kartläggningen ovan i avsnitt 2.3.

Om något av undantagen för animaliska biprodukter, för naturligt material från jord- eller skogsbruk eller för djurkroppar är tillämpligt omfattas materialet inte av reglerna i avfallsförordningen. Materialet omfattas dock fortfarande av miljöbalkens regler. Det innebär att regeln om avfallsinnehavarens ansvar i 15 kap. 5a § miljöbalken ska tillämpas. Den som innehar avfall ska således alltid se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Att materialet anses vara avfall får även betydelse vid klassificeringen av miljöfarlig verksamhet och om reglerna om Reach är tillämpliga eller inte.

139

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Klassificeringen av miljöfarlig verksamhet

Att materialet utgör avfall har även betydelse för om verksamheten är tillstånds- eller anmälningspliktig i någon av avfallskategorierna i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Biologisk behandling och mellanlagring av avfall av viss mängd är anmälnings- eller tillståndspliktig. Klassificeringen får störst betydelse för biogasanläggningar. Sådana anläggningar är tillstånds- eller anmälningspliktiga beroende på hur mycket gasformigt bränsle de framställer. Om stallgödsel och andra substrat anses vara avfall klassificeras biogasanläggningarna också som biologisk behandling av avfall. Det får betydelse för om anläggningen kräver tillstånd eller anmälan och vilken årligt avgift för prövning och tillsyn som ska betalas. Se mer om detta i kap. 4.

Reach blir inte tillämplig

EU:s kemikalieförordning Reach (förordning (EG) nr 1907/2006) är ett omfattande regelverk med syftet att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samtidigt som ämnen fritt ska kunna cirkulera på den inre marknaden (artikel 1.1). Reach reglerar tillverkning, försäljning och användning av ämnen, bland- ningar och varor. Det finns bl.a. krav på att kemiska ämnen ska registreras, varvid tillverkaren eller importören ska lämna in upp- gifter om ämnets toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper. Avfall är inte ett ämne, blandning eller vara (artikel 2.2). Det innebär att så länge materialet omfattas av reglerna om avfall behöver det inte registreras enligt Reach. Frågan om när något upphör att vara avfall besvaras utifrån ramdirektivet för avfall.

Frågan om Reach blir tillämplig eller inte torde främst bli aktuell beträffande avloppsslam.

2.6.4Vilka överlappningar finns och vad gäller då?

Finns det överlappningar?

Det finns överlappningar i avfallsförordningen, reglerna om animaliska biprodukter och reglerna om transport av farligt gods beträffande transport av smittförande gödsel. Det krävs handelsdokument enligt reglerna om animaliska biprodukter och transportdokument enligt

140

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

avfallsförordningen. Även enligt reglerna om transport av farligt gods krävs transportdokument. Det ska också föras ett register över sändningen enligt reglerna om animaliska biprodukter och det finns en anteckningsskyldighet i avfallsförordningen. Vid smitta kan även veterinärlagstiftningen, som syftar till att bekämpa och utrota sjukdomar, bli tillämplig.

När det gäller överlappningen mellan avfallsförordningen och reglerna om animaliska biprodukter är frågan om stallgödsel och andra biologiska produkter som är smittförande kan anses vara farligt avfall. I bilaga 4 till avfallsförordningen (2011:927) framgår vilket avfall som är farligt avfall. Avfall från forskning, diagnos, behandling eller förebyggande av djursjukdomar finns i kapitel 18 02 under rubriken 18 om avfall från bl.a. veterinärverksamhet eller därmed förknippad forskning. Avfall där det ställs särskilda krav på insamling och bort- skaffande på grund av smittofara finns i avfallstyp 18 02 02, som utgör farligt avfall. Avfallstypen omfattar således animaliska biprodukter i mycket begränsad omfattning. Den avser endast smittfarligt animaliskt avfall som erhålls från medicinska och veterinära laboratorieanalyser och därmed förknippad forskning (Europeiska kommissionens riktlinjer för tillämpningen på animaliska biprodukter av gemenskapslagstiftningen om djur- och folkhälsa samt avfall, SANCO/445/2004 Rev 1). Det torde därför sällan uppkomma problem med överlappningar i praktiken för jordbruksföretag vid transport av stallgödsel och andra biologiska produkter.

Även överlappningar mellan avfallsförordningen och reglerna om transport av farligt gods torde uppkomma i mycket begränsad omfattning. Som ovan konstaterats är det sällan smittförande stall- gödsel och andra biologiska produkter anses vara farligt avfall. Reglerna om transport av farligt gods blir dessutom endast till- lämpliga för potentiellt smittat material.

Vad gäller vid överlappningar?

Generellt

I den tidigare avfallsförordningen (2001:1063) angavs i 1 § att bestämmelser som finns i andra förordningar eller föreskrifter gäller framför avfallsförordningens bestämmelser om inget annat är särskilt angivet. En motsvarande regel finns inte i den nya avfallsförordningen (2011:927). Att regeln är borttaget torde dock

141

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

inte få någon betydelse i praktiken. Om en överlappning kon- staterats får vanliga juridiska tolkningsmetoder användas. Det inne- bär att principerna om att författningar med högre rang går före de med lägre rang (lex superior), att specifika författningar går före generella (lex specialis) och att senare författningar går före tidigare (lex posterior) tillämpas. Den tidigare regeln i avfallsförordningen är ett uttryck av lex specialis.

Förhållandet till reglerna om animaliska biprodukter

Dessa tolkningsmetoder får användas i situationer då konflikter upp- står mellan avfallsförordningen och reglerna om animaliska biprodukter. Mot bakgrund av att reglerna om animaliska biprodukter är specifika och finns i EU-förordningar, som är direkt tillämpliga, borde dessa regler gå före reglerna i avfallsförordningen, som är generella och grundar sig på ett EU-direktiv i form av ett ram- direktiv. I det nya ramdirektivet för avfall förtydligas också till- lämpningsområdet för avfallslagstiftningen och dess regler om farligt avfall när det gäller animaliska biprodukter. Det anges att om animaliska biprodukter utgör en potentiell hälsorisk är reglerna om animaliska biprodukter lämpligt rättsligt instrument för att ta itu med sådana risker och onödig överlappning med avfallslagstiftningen bör undvikas (skäl 13 i direktiv 2008/98/EG).

2.6.5Finns det möjlighet till förenklingar eller förtydliganden?

Avfallsdefinitionen i ramdirektivet för avfall innebär att en bedöm- ning av innehavarens syften och skyldigheter måste göras i varje enskilt fall. Det innebär att det inte går att förenkla avfalls- förordningen genom att ange vilka förfaranden, t.ex. spridning på mark, rötning och kompostering, som är avfallshantering och vilka som inte är det. Det hade varit mer ändamålsenligt och underlättat tillämpningen av avfallsreglerna.

De nya reglerna om biprodukter och när avfall upphör att vara avfall samt undantagsreglerna är till hjälp vid bedömningen. Regelverket är dock komplext. Det är svårt för en enskild jord- brukare att i varje enskild situation behöva göra en bedömning om stallgödsel eller andra biologiska produkter är avfall eller inte. Även

142

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

för prövningsmyndigheterna är det svårt att avgöra om t.ex. en biogasanläggning hanterar avfall eller inte. För att klargöra hur bedömningen kan göras samt vilka hjälpregler och vilken praxis som finns på området anser utredningen att vägledning från de nationella myndigheterna behövs. Det kan exempelvis ske genom att ett vägledande dokument tas fram där det redogörs för praxis och regler samt hur vissa typfall kan bedömas. Vägledningen bör vara inriktad på stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan används som växtnäring. Utredningen anser att vägledningen bör tas fram av Jordbruksverket efter samråd med Naturvårdsverket. Mer generell vägledning om avfallsdefinitionen tas fram av Europeiska kommissionen på EU-nivå och av Naturvårdsverket beträffande de svenska reglerna. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 2.7.5 nedan.

2.7Utredningens förslag

2.7.1Samordnad och riktad tillsyn av hästhållning

Utredningens förslag: Länsstyrelsen bör i sin egenskap av tillsynsvägledande myndighet ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i de områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Ett krav på återrapportering av erfarenheter av den samordnade och riktade tillsynen efter två år bör införas i regleringsbrevet för länsstyrelsen.

Som ovan behandlats i avsnitt 2.4.2 anser utredningen att det effektivaste sättet att uppnå positiva effekter för miljön är riktad tillsyn i problemområden. Hur hästhållning påverkar miljön är beroende på lokaliseringen, typen av hästhållning och vilken typ av gödselhantering som finns. Den negativa miljöpåverkan torde exempelvis vara mindre där hästarna har tillgång till stora mark- arealer än om hästarna står uppstallade och går i mindre rasthagar. Risker för övergödningsproblem kan finnas i tätortsnära områden eftersom två tredjedelar av alla platser med häst finns inom större tätorter eller i tätortsnära områden. Hästhållning i närheten av sjöar och vattendrag kan också påverka näringshalterna i vattnet. Vatten som riskerar att inte nå god ekologisk status behöver uppmärksammas

143

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

särskilt. De främsta miljöproblemen med gödsel från hästhållning är enligt utredningens mening växtnäringsförluster och jorderosion vid upptrampade rasthagar vid vattendrag och olämpligt placerade stukor. Det finns vidare olika speciallösningar för gödsel- hanteringen som hästhållare använder sig av, t.ex. kan en mindre lagringsplatta finnas med regelbunden tömning av en jordbrukare i trakten. Containerhantering förekommer också där hästhållaren hyr en container som regelbundet töms. En samordnad och riktad tillsyn förbättrar möjligheterna att på ett bra sätt väga samman risker för miljön och vilka åtgärder som är skäliga att kräva i det enskilda fallet. Med tanke på att det inte finns någon given kanal att nå ut till hästhållare kan det även finnas vissa fördelar med att på plats kunna informera respektive hästhållare om innebörden av de allmänna hänsynsreglerna och efter dialog med hästhållaren komma fram till vilka åtgärder som bör vidtas i varje enskilt fall. Den nyligen framtagna riskvärderingsmallen kan underlätta arbetet och utgöra ett bra hjälpmedel för diskussion med hästhållaren vid ett tillsynsbesök (Riskvärderingsmall för näringsläckage vid hästhållning – vägledningsmaterial vid miljötillsyn enligt miljöbalken, Jordbruksverket). Miljöbalkens allmänna hänsynsregler innebär att tillämpning av lagstiftningen i tillsynssammanhang ska genomföras på ett sådant sätt att inspektören förmår att göra den bedömning som behöver göras i det enskilda fallet.

Utredningen bedömer därför att länsstyrelsen bör ta initiativ till samordnad och riktad tillsyn i länet, framför allt i de områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Det kan t.ex. vara omfattande tätortsnära hästhållning eller hästhållning i närheten av vattendrag som riskerar att inte nå god ekologisk status.

Merparten av hästhållningen är varken tillstånds- eller anmälnings- pliktig (s.k. u-verksamheter). De faller under kommunernas tillsynsansvar (26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken). Länsstyrelsen har ett ansvar för tillsynsvägledning i länet. I det ingår att ge kom- munerna stöd för att utveckla tillsynen. (3 kap. 16 § miljötillsyns- förordningen [2011:13]). Länsstyrelsen har god kännedom om de regionala förhållandena och det är därför lämpligt att länsstyrelsen, och inte de nationella myndigheterna, uppmärksammar behovet av samordnad och riktad tillsyn.

Genom samordnad och riktad tillsyn med stöd av miljöbalkens allmänna hänsynsregler, t.ex. kring ett vattendrag, kan kom- munerna runt vattendraget samverka för att komma till rätta med miljöpåverkan från hästhållning. Ett sådant tillsynsprojekt bör även

144

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

ses som ett led i kommunernas uppfyllande av punkt 32 i Vattenmyndigheternas 38-punkters åtgärdsprogram, enligt vilken kommunerna inom sin tillsyn av verksamheter som kan ha negativ inverkan på vattenmiljön behöver prioritera de områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status (punkt 32, Ny lydelse för vattenmyndigheternas 38 punkters åtgärdsprogram med anledning av Havs– och vattenmyndighetens bildande, 2011-10-25, dnr 2270-11).

Förslaget bör leda till att tillsynen ökar i omfattning och riktas till de områden där risken för negativa effekter för miljön är störst.

Utredningen föreslår att ett återrapporteringskrav av erfarenheter av den samordnade och riktade tillsynen bör införas i regleringsbrevet för länsstyrelsen. Återrapporteringen bör utformas så att en bedömning av hästhållningens miljöpåverkan kan göras. Kravet på vad som ska återrapporteras bör därför utformas i samverkan med Jordbruksverket. I de underlag som finns i dag är miljöpåverkan inte tillräckligt väl beskriven. Återrapporteringen bör ligga till grund för en framtida bedömning om den riktade och samordnade tillsynen utgör en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med miljöpåverkan från hästhållning eller om generella föreskrifter för hästhållning behöver utarbetas.

2.7.2Samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket

Utredningens förslag: Bemyndigandet för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk i 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket bör kompletteras med att samråd även ska ske med Havs- och vattenmyndigheten.

I 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket anges att Jordbruksverket efter samråd med Naturvårdsverket får meddela sådana föreskrifter som avses i 12 kap. 10 § miljöbalken om försiktighetsmått för gödselhantering när det gäller spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter. Utredningen har noterat att det i bemyndigandet endast anges att föreskrifter får

145

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

meddelas efter samråd med Naturvårdsverket. Däremot anges inte att samråd ska ske med Havs- och vattenmyndigheten.

Havs- och vattenmyndigheten bildades den 1 juli 2011. I samband med det gick största delen av Naturvårdsverkets havs- och vattenarbete över till den nya myndigheten. Havs- och vatten- myndigheten ansvarar bl.a. för miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård (4 § förordningen [2011:619] med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten). Myndigheten ska även ge tillsynsvägledning i frågor om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. inom sitt ansvarsområde, vattenskyddsområden samt skydd av grundvatten (3 kap 5 § miljö- tillsynsförordningen [2011:13]). Vidare har Havs- och vattenmyndig- heten också ett ansvar för de internationella konventionerna Helsingforskonventionen och Ospar-konventionen (34–39 §§ Havsmiljöförordningen [2010:1341]).

Utredningen anser att Jordbruksverkets föreskrifter är av sådan vikt för de vattenrelaterade frågorna att samråd även bör ske med Havs- och vattenmyndigheten. Utredningen föreslår därför att Havs- och vattenmyndigheten ska läggas till i 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket.

2.7.3Möjlighet till nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter

Utredningens förslag: Jordbruksverket bör ges i uppdrag att göra en översyn av undantaget från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av naturgödsel för att se om det även bör omfatta reglerna om fordon och behållare samt märkning.

Utredningen anser vidare att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att se över möjligheten att, med bibehållen möjlighet till smittspårning, utsträcka undantaget till att gälla alla natur- gödselanvändare och även bearbetad naturgödsel.

Jordbruksverket bör även ges i uppdrag att undersöka andra möjligheter till förenkling för företagen.

146

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Undantag från reglerna om fordon och behållare

I EU-förordningarna om animaliska biprodukter ges möjlighet för medlemsstaterna att införa undantag från reglerna om handels- dokument och hälsointyg, register över sändningar, fordon och behållare samt märkning. Den behöriga myndigheten får tillåta transport utan handelsdokument eller hälsointyg av naturgödsel mellan två platser inom samma jordbruksföretag eller mellan jord- bruksföretag och naturgödselanvändare inom samma medlemsstat (artikel 21.2 andra stycket i förordning (EG) nr 1069/2009). Skyldigheten att föra register över sändningar gäller i sådana fall inte heller (artikel 22.1 andra stycket i nämnda förordning). När det gäller krav på fordon och behållare finns möjlighet för den behöriga myndigheten att godta insamling och transport av natur- gödsel som transporteras mellan två platser inom samma jord- bruksföretag eller mellan jordbrukare och användare i samma medlemsstat under andra villkor som förhindrar oacceptabla risker för människors och djurs hälsa (avsnitt 4 kapitel I bilaga VII till förordning (EU) nr 142/2011). Beträffande märkning får den behöriga myndigheten godta att naturgödsel som transporteras mellan två platser inom samma jordbruksföretag eller mellan jord- brukare och användare i samma medlemsstat identifieras på annat sätt (punkt 6 b kapitel II i bilaga VIII till förordning (EU) nr 142/2011).

Som diskuterats ovan i avsnitt 2.4.4 finns inget undantag från reglerna om fordon och behållare samt märkning vid transport i de svenska reglerna i dagsläget (se 2 kap. 9 § Jordbruksverkets före- skrifter [SJVFS 2006:84] om befattning med animaliska biprodukter och införsel av andra produkter, utom livsmedel, som kan sprida smittsamma sjukdomar till djur). Jordbruksverkets föreskrifter anger visserligen att undantag görs för insamling, transport och märkning, men hänvisar endast till artikel 21 i förordning (EG) nr 1069/2009 som gäller handelsdokument eller hälsointyg. Av det följer att undantag även görs från reglerna om register. För att undantag ska göras från reglerna om fordon och behållare samt märkning krävs dock att en hänvisning görs till bilaga VII till förordning (EU) nr 142/2011. Av lydelsen i Jordbruksverkets föreskrifter att döma framstår det snarast som ett misstag att en hänvisning till bilagan inte har gjorts. Utredningen anser därför att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att se över regeln och se om den även bör omfatta reglerna om fordon och behållare samt märkning.

147

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Omfattningen av undantaget

Som konstaterats ovan i avsnitt 2.4.4 är det svenska undantaget för naturgödsel mer begränsat än möjligheten till undantag enligt EU- reglerna. EU-reglerna ger medlemsländerna möjlighet att undanta naturgödselanvändare, men Sverige har valt att endast undanta slutanvändare. Det finns inte heller någon begränsning till obearbetad naturgödsel i EU-reglerna.

Begreppet användare är vidare än begreppet slutanvändare. Den som rötar naturgödsel i en biogasanläggning eller tillverkar blom- jord borde vara att anse som en användare, men däremot inte som slutanvändare. Som ovan konstaterats finns viss överlappning mellan reglerna om miljöhänsyn i jordbruket och animaliska biprodukter, när det gäller dokumentation av stallgödsel och andra organiska gödningsmedel som tas emot till och förs bort från jordbruks- företag (se avsnitt 2.4.1). Vid bedömningen av hur omfattande undantaget från reglerna om handelsdokument kan vara bör det, enligt utredningens mening, vägas in att information om gödsel och andra organiska gödningsmedel som har tagits emot och stallgödsel som har förts bort från jordbruksföretagen finns till- gängligt på företaget under minst sex år. Reglerna gäller för jord- bruksföretag med mer än tio djurenheter och gäller således inte före- tag som endast har en biogasanläggning. (13–14 §§ Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2004:62] om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.) Utredningen anser att Jordbruksverket bör se över möjligheten att utsträcka undantaget till att gälla alla naturgödselanvändare och även bearbetad naturgödsel, utan att möjligheten till smittspårning försämras. En ändring skulle kunna tänkas kompenseras av att en dokumentationsskyldighet införs för den driftsansvarige vid biogasanläggningen vid mottagande av substrat. Det skulle minska den administrativa bördan om doku- mentationsplikten endast omfattar ett, och inte tre, företag. Vid ett eventuellt smittutbrott kan det således gå att spåra smittvägarna även om handelsdokument inte krävs. Ett annat sätt att minska den administrativa bördan är att en kombinerad blankett, som uppfyller kraven i båda lagstiftningarna, tas fram.

Det kan i detta sammanhang nämnas att EU-reglerna endast ger möjlighet till undantag vid transport av naturgödsel. Det finns således ingen möjlighet att göra undantag för transport av rötrest i dagsläget. För det fall det bedöms som lämpligt att utöka undan- taget till alla naturgödselanvändare bör det övervägas om Sverige

148

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

bör verka för att undantagsmöjligheten utsträcks till att även omfatta rötrester som huvudsakligen innehåller naturgödsel. Det kan även noteras att det för rötrest inte finns någon motsvarande bestämmelse om att det är tillåtet att sprida obehandlad rötrest på mark på samma sätt som det finns för obehandlad naturgödsel, se avsnitt 4.4.4. Det finns således områden där man kan arbeta för förenkling och förtydliganden på EU-nivån.

2.7.4Vägledning om regler om animaliska biprodukter

Utredningens förslag: Utredningen anser att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att öka sin vägledning om de regler om animaliska biprodukter som är relevanta för hantering av natur- gödsel och andra animaliska biprodukter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring.

Kartläggningen av regelverket om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter har visat att det finns många olika regler som är tillämpliga, varav vissa är svårare att förstå och tillämpa än andra. Särskilt reglerna om animaliska biprodukter är komplicerade och regelverket är svårläst. Därför behövs ytterligare vägledning på området så att jordbrukare på ett lättillgängligt sätt kan ta del av vilka regler som rör hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djur- hållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Ökad vägledning är även till hjälp för andra myndigheter som utför offentlig kontroll av animaliska biprodukter. Det gäller främst läns- styrelsen och kommunerna för sådana animaliska biprodukter som det här är fråga om (11–12 §§ förordningen [2006:814] om foder och animaliska biprodukter och 3 kap. 1 § Jordbruksverkets före- skrifter och allmänna råd [SJVFS 2007:21] om offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter). Det är Jordbruksverket som är behörig myndighet beträffande regler om animaliska biprodukter och således ansvarar för vägledning på området (10–10f och 16 §§ förordningen om foder och animaliska biprodukter). Se även avsnitt 4.9.2 där det föreslås att Jordbruksverket ges i uppdrag att förtydliga sin information om möjligheterna att använda animaliska biprodukter för biogasproduktion.

149

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Vid arbetet med att ta fram en vägledning bör en dialog ske med berörda myndigheter, branscher och miljöorganisationer.

2.7.5Vägledning om regler om avfall

Utredningens förslag: Utredningen anser att Jordbruksverket, efter samråd med Naturvårdsverket, bör ges i uppdrag att ta fram en vägledning om de regler om avfall som är relevanta för hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring.

Som ovan visats är det komplicerat att avgöra när något är avfall eller inte, varför det finns ett behov av specifik vägledning om stallgödsel och andra biologiska produkter. Av avsnitt 2.6.5 fram- går att det inte finns några möjligheter till förenklingar och förtydligande av själva regelverket när det gäller avfallsdefinitionen. Däremot finns möjlighet att ge vägledning om reglerna. Utred- ningen anser att det är viktigt att de nationella myndigheterna tar fram en vägledning om i vilka typfall och situationer stallgödsel och andra biologiska produkter skulle kunna anses vara avfall och vilka omständigheter som kan tyda på att något är avfall eller inte. Som exempel kan nämnas att länsstyrelserna i dagsläget tolkar reglerna på olika sätt när det gäller extern stallgödsel som rötas i biogas- anläggningar. En del länsstyrelser kategoriserar det som avfall, medan andra inte gör det, se avsnitt 4.5. Vägledning på området skulle främja en enhetlig tillämpning av reglerna och öka förutsägbarheten.

Utredningen anser att det är Jordbruksverket som bör ansvara för att ta fram en vägledning om avfall i detta perspektiv utifrån sitt sektorsansvar. Jordbruksverket är tillsynsvägledande myndighet i frågor om djurhållande verksamheter och verksamheter inom jordbruks- och trädgårdsområdet enligt miljöbalken. Vid väg- ledning om dessa frågor bör samråd ske med Naturvårdsverket. Vid arbetet med att ta fram en vägledning bör en dialog ske med berörda myndigheter, branscher och miljöorganisationer.

150

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

2.8Konsekvenser

En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser utredningens förslag kan få för staten, kommuner, landsting, berörda företag eller andra enskilda. Om betänkandet innehåller förslag till nya och ändrade regler ska konsekvenserna anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredningen enligt kommittédirektivet redovisa konsekvenserna för miljön. Bedömningen ska särskilt omfatta eventuella effekter för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen över- gödning. Vidare ska bedömningen beakta de miljökvalitetsnormer som följer av förordningen (2004:60) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Därtill ska samhällsekonomiska och stats- finansiella konsekvenser redovisas liksom förslagens innebörd med avseende på förenkling för verksamheterna. En bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för enskilda och näringslivet ska göras liksom vilken påverkan förslagen har för konkurrenskraften på EU:s inre marknad.

I konsekvensbeskrivningen nedan anges konsekvenserna för miljön, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, länsstyrelserna, statsfinanserna, kommunerna, enskilda och näringslivet samt samhället i övrigt. För att tydliggöra i vilken mån förslaget påverkar konkurrenskraften på EU:s inre marknad redovisas det under en separat rubrik. I vilken mån förslaget innebär förenklingar behandlas främst i avsnittet om enskilda och näringslivet. Avslutningsvis görs en sammanvägning av de samhälls- ekonomiska konsekvenserna.

Med småföretag avses i konsekvensbeskrivningen företag som i regel har färre än tio anställda. Företag som bedriver djurhållning eller biogasproduktion på gårdsnivå är huvudsakligen småföretag. Förslagen berör alla lika inom gruppen småföretag.

I detta kapitel föreslår utredningen följande:

samordna och rikta tillsynen av hästhållning,

vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket ska Jordbruksverket samråda med både Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten,

utnyttja möjligheten till nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter,

151

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

öka vägledningen om reglerna om animaliska biprodukter, och

öka vägledningen om reglerna om avfall.

De förslag som kan leda till nya eller ändrade regler är förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter samt förslaget om samråds- skyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket.

Beträffande förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter ger EU-reglerna möjlighet till mer omfattande undantag än vad som Sverige har utnyttjat hittills. Om nya regler föreslås, och vad de avser, beror på resultatet av den översyn som utredningen föreslår att Jordbruksverket ska göra. Problembilden är att reglerna om insamling, transport och spårbarhet innebär en administrativ börda för företagen. Som exempel kan nämnas att ett handelsdokument ska upprättas i tre exemplar och sparas av den driftansvarige, transportören och mottagaren av materialet. Alternativa lösningar som diskuteras i avsnitt 2.7.3 är t.ex. kombinerade blanketter för krav i olika lagstiftningar. Om någon reglering inte kommer till stånd blir den administrativa bördan oförändrad. När det gäller tidpunkten för ett ikraftträdande av eventuella föreskrifter finns inte behov av någon särskild hänsyn. Information om eventuella ändrade regler kan ske inom ramen för den ökade vägledning som utredningen föreslår.

Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebär endast att förfarandet vid framtagandet av föreskrifter ändras genom att Jordbruksverket behöver samråda med både Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Ändringen är en följd av att största delen av Naturvårdsverkets havs- och vatten- relaterade arbete gått över till den nya myndigheten Havs- och vattenmyndigheten i juli 2011. Förslaget innebär således att bemyndigandet uppdateras med hänsyn till myndighetsförändringen avseende ansvar för vattenrelaterade miljökvalitetsmål. Eftersom förslaget endast avser bemyndigandet och inte materiella regler går utredningen inte närmare in på de krav som ställs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

I övrigt har de krav på innehållet som ställs i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning vävts in under relevanta

152

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

rubriker nedan. I det följande anges således vilka som berörs av förslagen och vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen medför.

2.8.1Konsekvenser för miljön

Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bör leda till att tillsynen ökar i omfattning och riktas till de områden där risken för negativa effekter för miljön är störst. Därmed bör tillsynen kunna leda till positiva miljöeffekter i större utsträckning än tidigare, genom att åtgärder för att minska näringsläckaget av kväve och fosfor vidtas. Det bedöms vara positivt för miljö- kvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och de ekosystemtjänster som gynnas av att målen nås. Det bedöms också vara positivt för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Länsstyrelsernas återrapportering kan framöver användas som underlag för bedömning av miljökonsekvenserna av att hästhållning utanför jordbruksföretag inte är reglerad i specifika generella förskrifter.

Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebär att den ansvariga myndigheten för de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen även ska vara samrådspart, vilket är positivt för miljön.

När det gäller animaliska biprodukter får undantagen från reglerna om insamling, transport och spårbarhet samt ökad vägledning om reglerna inga konsekvenser för möjlighet att nå miljökvalitetsmålen. Reglerna om animaliska biprodukter syftar nämligen till att minimera risker för smittspridning.

Genom utökad vägledning om avfallsfrågor blir reglerna enklare att förstå för såväl prövnings- och tillsynsmyndigheter som jord- brukare. Det borde öka förutsättningarna för att reglerna efterlevs i situationer då något utgör avfall, vilket är positivt för miljön. Förslaget bedöms främst vara positivt för miljökvalitetsmålen

Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft när det gäller deponering och förbränning av avfall, Giftfri miljö beträffande avloppsslam och God bebyggd miljö beträffande hållbar avfallshantering.

153

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

2.8.2Konsekvenser för staten och kommuner

Konsekvenser för Havs- och vattenmyndigheten,

Jordbruksverket och Naturvårdsverket

Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning påverkar inte Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Naturvårdsverket i någon större utsträckning. Eventuellt kan behovet av central tillsynsvägledning öka något.

Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebär en ökning av arbetsinsatsen för Havs- och vattenmyndigheten. Det är dock fråga om en marginell ökning som inte påverkar myndig- hetens resursbehov.

Förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter innebär att Jordbruksverket får visst arbete med föreskriftsändringar. Arbetet förutsätts dock kunna ske i det löpande arbetet med ändringar av föreskrifterna. Förslaget innebär även att information om undan- tagen kommer att behövas.

När det gäller förslaget om ökad vägledning om regler om animaliska biprodukter arbetar redan Jordbruksverket med väg- ledning, men arbetet behöver utvecklas och informationen behöver bli mer lättillgänglig eftersom det är ett komplext regelverk. Initialt kommer ökade resurser behöva läggas på vägledning, men efter- hand bör det minska i takt med att material tas fram. Enligt en grov uppskattning från Jordbruksverket bör det vägledande arbetet inledningsvis ta fyra personveckor och därefter en personvecka per år. Arbetet bedöms kunna bedrivas inom ramen för befintliga resurser.

De nationella myndigheterna arbetar redan med vägledning på olika områden, men något specifikt vägledningsarbete om när stallgödsel och andra biologiska produkter är avfall och vad som gäller då har inte bedrivits tidigare. Arbetet bör kunna ske genom en omprioritering av innehållet i det vägledande arbetet om miljö- balken. Arbetet bedöms således kunna bedrivas inom ramen för befintliga resurser. Resursåtgången bedöms vara störst initialt och på sikt bör behovet av vägledning minska när mer material och rutiner har tagits fram. Enligt en grov uppskattning från Jordbruksverket bör det vägledande arbetet inledningsvis ta åtta till tio personveckor.

154

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Konsekvenser för länsstyrelserna

Beträffande förslaget om samordnad och riktad tillsyn av häst- hållning bedriver länsstyrelserna redan idag tillsynsvägledning mot kommunerna. Att uppmärksamma behovet av samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bedöms kunna ske inom ramen för den befintliga tillsynsvägledningen. Det finns redan visst underlag, främst en nyligen framtagen riskvärderingsmall för näringsläckage vid hästhållning, som kan vara till hjälp i länsstyrelsens arbete. Den har tagits fram av Jordbruksverket, i samarbete med representanter från kommunen, länsstyrelsen och näringen. Kravet på åter- rapportering efter två år är nytt, men bedöms kunna genomföras inom ramen för det löpande arbetet med tillsynsvägledning.

Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket berör inte länsstyrelserna.

Länsstyrelserna berörs av förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter i sin offentliga kontroll över insamling, omlastning och transport. Om undantag från kraven görs kan kontrollen förenklas. I vilken utsträckning det sker beror på hur undantagen utformas. Förslaget om ökad vägledning om animaliska biprodukter kan vara till hjälp för länsstyrelserna att tolka reglerna i den offentliga kontrollen.

För länsstyrelserna underlättar central tillsynsvägledning om avfall länsstyrelsernas vägledningsarbete mot kommunerna och deras eget tillsynsarbete, i den mån de inte har delegerat tillsynen till kommunen. Det underlättar också vid länsstyrelsernas prövning av tillståndspliktig verksamhet, främst beträffande biogasanläggningar. Det borde leda till att handläggningen effektiviseras eftersom det i dagsläget är svårt att bedöma hur en verksamhet ska kategoriseras. Det främjar också förutsebarheten och likabehandlingen. Detta förut- sätter att den vägledning som ges är relevant och tydlig.

Konsekvenser för statsfinanserna

Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bedöms inte leda till några ökade kostnader eftersom länsstyrelsernas arbete bör kunna ske inom ramen för den befintliga tillsynsvägledningen. Förslaget innebär endast att omprioriteringar om vad vägledningen bör avse sker under en tidsperiod.

155

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket bedöms inte leda till några ökade kostnader för staten, eftersom samrådet sker i det löpande arbetet och ryms inom ramen för befintliga resurser.

Förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter bedöms inte leda till några ökade kostnader, eftersom föreskriftsarbetet och information bör kunna ske inom det löpande arbetet hos Jordbruksverket.

Inte heller förslaget om ökad vägledning om regler om animaliska biprodukter bedöms innebära några ökade kostnader för staten, efter- som arbetet bedöms kunna bedrivas inom ramen för befintliga resurser.

Förslaget om vägledning om regler om avfall innebär att Jordbruksverket och Naturvårdsverket behöver lägga mer resurser än tidigare på vägledande arbete. Det bedöms dock kunna finansieras genom omprioritering inom myndigheterna. Resursåtgången bedöms vara störst initialt och på sikt bör behovet av vägledning minska när mer material och rutiner har tagits fram. Förslaget bör resultera i en mer effektiv prövning för länsstyrelserna och kommunerna.

Konsekvenser för kommunerna

Kommunerna bedriver miljötillsyn över hästhållning och förslaget om samordnad och riktad tillsyn innebär en hjälp vid bedömningen av inriktningen på tillsynen. Förslaget borde leda till att en omprioritering av tillsynen görs. Det skulle även kunna leda till att tillsynen över hästhållning ökar i omfattning. Det borde dock inte leda till ökade kostnader för kommunen, eftersom tillsynen är avgiftsfinansierad.

Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket berör inte kommunerna.

Förslagen om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter och ökad väg- ledning om animaliska biprodukter kan underlätta för kommunerna att bedriva offentlig kontroll över bl.a. förvaring av animaliska biprodukter och befattning med naturgödsel i primärproduktionen samt användning av andra organiska gödningsmedel och jordför- bättringsmedel än naturgödsel.

156

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

Förslaget om vägledning om regler om avfall underlättar för kommunernas tillsynsverksamhet och vid prövningen av anmäl- ningspliktig verksamhet, främst beträffande biogas.

2.8.3Konsekvenser för enskilda och näringslivet

Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästar, som inte finns på jordbruksföretag, innebär att hästhållare som har sina hästar i områden där risk för negativ miljöpåverkan är stor i större utsträckning än tidigare kan bli föremål för tillsyn. Det kan leda till ökade kost- nader för tillsynsbesök för dem. Å andra sidan kan kostnaderna minska för hästhållare utanför dessa områden. Det totala antalet hästar år 2010 uppskattas till 362 700 stycken och antalet platser med hästar till 77 800 stycken. Av dessa är det cirka 250 000 hästar som inte befinner sig på ett jordbruksföretag. (Det statistiska meddelandet JO 24 SM 1101.) Hur många av hästhållarna som befinner sig i områden där risk för negativ miljöpåverkan är stor är svårt att säga. För hästhållning som omfattas av anmälningsplikt eller som varken är tillstånds- eller anmälningspliktigt har kommunerna rätt att ta ut en avgift för tillsynen. Den kan antingen tas ut i form av en fast årlig avgift eller en timavgift. Avgifterna varierar stort mellan kommunerna (Näringslivets regelnämnds rapport Miljöfarlig verksamhet – tillsyn och avgifter, april 2011). I de fall en årlig avgift tas ut är det inte säkert att en ökad omfattning av tillsynen direkt leder till att avgiften höjs. Det är därför svårt att säga om, och i sådana fall hur, avgifterna kommer att påverkas. Det beror således på hur de är konstruerade och om kommunerna väljer att höja dem till följd av förslaget. För tillståndspliktig hästhållning tas en årlig avgift ut av länsstyrelserna. Den påverkas inte av förslaget. Om tillsynen har överlåtits till kommunen kan den kommunala avgiften påverkas. Beroende på utfallet av tillsyns- besöket kan hästhållarna föreläggas att vidta olika typer av försiktighetsmått till följd av de allmänna hänsynsreglerna. Det är dock en kostnad för något som hästhållarna redan borde ha gjort för att uppfylla miljöbalkens krav.

Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket berör inte enskilda och näringslivet utan gäller endast förfarandet för hur föreskrifter ska tas fram.

157

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

Förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter blir en förenk- ling för jordbrukare, transportörer och driftsansvariga vid biogas- anläggningar och andra anläggningar dit naturgödsel transporteras. När det gäller hur många som kan beröras av förslaget var det totala antalet jordbruksföretag som håller djur cirka 35 000 år 2011 (Jordbruksstatistisk årsbok 2012). Det fanns, enligt uppgift från Jordbruksverket, 26 transportörer av naturgödsel/rötrest registrerade i oktober 2012. Beträffande biogasanläggningar fanns det 19 stycken på gårdsnivå år 2011 (Produktion och användning av biogas år 2011, ES 2012:8). Enligt statistik från Jordbruksverket, avseende läget i december 2012, hade 49 företag beviljats stöd till nya biogas- anläggningar. Vidare fanns i oktober 2012 tre komposterings- anläggningar registrerade hos Jordbruksverket. Alla jordbruksföre- tagare som transporterar gödsel kommer att beröras av eventuella undantag från reglerna om fordon och behållare, medan en eventuell utvidgning av omfattningen av undantagen främst berör transport till andra än slutanvändare, t.ex. biogas- och kom- posteringsanläggningar. Förslaget syftar till att minska den administrativa bördan. Även andra kostnader kan minska, t.ex. om det görs lättnader i kravet på rengöring av transporter. I vilken utsträckning förenkling sker beror således på vilka undantag som görs och hur de utformas. Det borde vara särskilt positivt för små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga, eftersom ökad administrativ börda drabbar dem hårdare än större företag som har mer administrativa resurser. I Tillväxtverkets databas Malin finns inga uppgifter om tidsåtgång och storleken av de administrativa kostnaderna för kraven på insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter.

Ökad vägledning om reglerna om animaliska biprodukter och avfall underlättar för enskilda att ta reda på vilka regler som gäller, eller kommer att gälla, för verksamheten. Förutsebarheten ökar således, vilket är positivt för investeringar åtminstone för biogas. Det borde även främja en enhetlig behandling. När det gäller avfall bedöms likabehandlingen vid prövning och tillsyn öka. Vägledningen om avfall borde även underlätta prövningen av tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet, främst av biogasanläggningar, och förhoppningsvis för- korta handläggningstiderna. Bra vägledning är särskilt betydelsefullt för små företag eftersom de ofta har mindre resurser att sätta sig in i kom- plicerade regler. Osäkerhet om vilka regler som gäller kan tänkas

158

SOU 2013:5

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

påverka små företag mer negativt än större företag. Detta förutsätter att den vägledning som ges är relevant och tydlig.

2.8.4Konsekvenser för samhället i övrigt

Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för den kom- munala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bedöms inte heller leda till några konsekvenser för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags.

2.8.5Konsekvenser för konkurrenskraften på EU:s inre marknad

Förslagen om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning och om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket bedöms inte få några konsekvenser för EU:s inre marknad.

Beträffande animaliska biprodukter är det positivt för kon- kurrenskraften att Sverige utnyttjar möjligheterna till nationella undantag fullt ut. Det står inte i strid med EU:s regler. Eftersom det gäller undantag från EU-gemensamma tekniska regler torde det vara nationella särregler som ska anmälas som tekniska regler. Även lättnader i befintlig lagstiftning ska anmälas.

Tydligare information om vilka regler som gäller och när de ska tillämpas strider inte mot EU:s regler om en inre marknad. Hur väg- ledning om regler om animaliska biprodukter och avfall påverkar konkurrenskraften beror på innehållet i den.

2.8.6Sammanvägning av de samhällsekonomiska konsekvenserna

Förslaget om samordnad och riktad tillsyn av hästhållning bedöms minska näringsläckaget av kväve och fosfor till vatten, därmed minskar risken för övergödning och förslaget bidrar således till att uppnå de

159

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel…

SOU 2013:5

vattenrelaterade miljökvalitetsmålen och stärka flera ekosystem- tjänster. Förslaget kommer inte leda till ökade kostnader för staten. För kommunerna kan det i vissa fall räcka med en omprioritering av tillsynsobjekten. I de fall förslaget innebär att tillsynen ökar i omfattning finns möjlighet för kommunerna att ta ut avgifter och justera avgiftsnivån. I vilken mån hästhållarna drabbas av ökade avgifter är svårt att säga eftersom det är beroende på hur kommunerna kon- struerat dem och om någon höjning kommer att göras. Länsstyrelsernas återrapportering kan framöver användas som underlag för bedömning av miljökonsekvenserna av att hästhållning utanför jordbruksföretag inte är reglerad i specifika generella förskrifter. Utredningen anser att nyttan för samhället med förslaget överväger nackdelarna.

Förslaget om samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket innebär att bemyndigandet uppdateras med hänsyn till myndighetsförändringen avseende ansvaret för de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. För- slaget innebär en marginell ökning av arbetsinsatsen för Havs- och vattenmyndigheten och är positiv för miljökvalitetsmålen.

Förslaget om nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av animaliska biprodukter borde leda till en förenkling och minskning av den administrativa bördan för verk- samhetsutövare, vilket borde gynna branschen på ett positivt sätt. De positiva effekterna av förslaget bedöms överväga de negativa. Det är dock viktigt att reglerna inte utformas så att risk för smittspridning ökar, vilket kan få negativa samhällsekonomiska konsekvenser.

Beträffande förslaget om vägledning om regler om animaliska biprodukter och avfall borde större förutsebarhet av tillämpningen av reglerna underlätta för branschen. Vägledning om avfall borde också underlätta för prövnings- och tillsynsmyndigheter och leda till en effektivare och enhetligare tillämpning av reglerna. Ökad vägledning bör också leda till ökad efterlevnad av reglerna, vilket är positivt för smittspårning respektive för miljön och människors hälsa. Det förutsätter att vägledningen görs på ett bra sätt och är tydlig och ändamålsenlig. Förändringen innebär att Jordbruksverket och Naturvårdsverket behöver lägga mer resurser än tidigare på vägledande arbete. Det bedöms dock kunna finansieras genom omprioritering inom myndigheterna. Resursåtgången bedöms vara störst initialt och på sikt bör myndigheternas arbete underlättas eftersom vägledning bör minska belastningen av frågor och går att revidera när ändring sker. Utredningen bedömer att de positiva effekterna av ökad vägledning överväger de negativa.

160

3Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning av djurhållande verksamheter

3.1Uppdraget

I uppdraget anges att utredningen ska analysera vilka för- och nackdelar som finns med generella bestämmelser i föreskrifter respektive enskilda villkor i de tillstånd som utfärdas för tillstånds- pliktiga djuranläggningar och i samband med anmälningsplikt enligt 9 kap. miljöbalken. Analysen ska även innefatta inom vilka specifika områden generella bestämmelser kan vara lämpliga och lämna förslag på avgränsningen av dessa specifika områden. I vilken mån generella bestämmelser kan vara lämpliga utifrån de allmänna hänsynsreglerna ingår också som en del i analysen. IED-direktivet och vad som anges i de s.k. BAT-referensdokumenten som gäller för dessa verksamheter ska beaktas i analysen liksom vad som tillkännages i det s.k. MKB-direktivet.

Behovet av likartade regler för djurhållande verksamheter oberoende om dessa är att betraktas såsom jordbruk eller inte ska även ingå i analysen. Om lämpligt ska förslag på lagändringar och förutsättningar för säkerställande av tillräcklig skyddsnivå presenteras. Vidare ska möjligheterna till att utveckla och förbättra de nationella regelverk som gäller för större djuranläggningar utredas, särskilt verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt. Utredningen ska analysera om det är lämpligt att ställa krav på försiktighetsmått för större djuranläggningar enligt 9 kap. miljö- balken i generella bestämmelser eller i enskilda villkor. Dessutom har utredningen möjlighet att föreslå andra förändringar som säkerställer ett korrekt genomförande av EU-direktiv, ett högt

161

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

miljöskydd samt kan bidra till förenklingar. Utredningen bör särskilt beakta vad som framkommer i Industriutsläppsutredningen (kommittédirektiv 2010:113). Vid sin analys ska utredningen beakta att en förutsättning för att överträdelsen av föreskrifter ska kunna vara sanktionerade med fängelse i straffskalan är att före- skrifterna meddelas av regeringen. Utredningen bör särskilt beakta vad som framkommer i Straffrättsanvändningsutredningen (kommitté- direktiv 2011:31).

3.2Internationella krav och åtaganden

3.2.1Helsingforskonventionen

Helsingforskonventionen gäller Östersjöområdets marina miljö och har behandlats i kapitel 2.2.2. Här behandlas de krav på tillstånds- och anmälningsplikt som ställs i konventionen.

Genom Helcoms aktionsplan för Östersjön förtydligades reglerna om tillståndsplikt för stora djuranläggningar med gränser för när en djuranläggning ska omfattas av tillståndsplikt (regel 4, del II bilaga III till Helsingforskonventionen). De införda gränserna för svin- och fjäderfäanläggningar är 40 000 platser för fjäderfä, 2 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion eller 750 platser för suggor. Gränserna är desamma som gränserna i IPPC-/IED-direktiven. För nötkreatur preciseras gränsen för tillståndsplikt till 400 djurenheter. Vad som utgör 1 djurenhet skiljer sig något från de svenska reglerna. En mjölkko utgör 1 djurenhet förutom för rasen jersey som är 0,9 djurenheter (Helcom recommendation 24/3, 2003-06-25). Tillståndet ska beakta hela företagets miljöpåverkan och bl.a. omfatta utsläpp till luft, vatten och mark, generering av avfall och förhindrande av miljöolyckor. Villkoren i tillståndet ska baseras på bästa tillgängliga teknik. Vid bedömningen av vilka villkor som krävs får den behöriga myndig- heten beakta företagets tekniska förutsättningar, dess geografiska läge och lokala miljöförhållanden. Det anges även att dessa stora djuranläggningar ska ses som punktkällor. För anläggningar med mer än 100 djurenheter ska generella föreskrifter eller ett förenklat tillståndsförfarande införas. De nya kraven ska vara uppfyllda till år 2012. I Sverige är gränserna för tillstånds- och anmälningsplikten i överensstämmelse med konventionen, även om definitionen av djurenheter skiljer sig något åt.

162

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

3.2.2Direktiven om industriutsläpp (IPPC och IED)

IPPC-direktivet

Syfte och integrerad miljöprövning

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) syftar till att genom sam- ordnade åtgärder förebygga och minska föroreningar från industri- verksamhet och stora djuranläggningar med hög förorenings- potential. Målet är att undvika eller minska utsläpp till luft, vatten och mark samt avfall så att en hög miljöskyddsnivå kan uppnås för miljön som helhet.

IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. En integrerad miljöprövning innebär att alla miljöaspekter prövas i ett sammanhang istället för att behandla de olika miljöområdena luft, vatten och mark för sig.

Direktivet anger principer som ska tillämpas vid tillstånds- prövning och villkorsreglering.

Stora djuranläggningar för fjäderfä och svin är tillståndspliktiga

IPPC-direktivet omfattar verksamheter med hög förorenings- potential som är angivna i bilaga I till direktivet. För jordbrukets del omfattas anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller svin, som förfogar över mer än 40 000 platser för fjäderfä, 2 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion eller 750 platser för suggor (punkt 6.6).

Det krävs tillstånd för att bedriva sådan verksamhet och att ändra den väsentligt (artikel 4, 5 och 12). Tillstånd får endast beviljas om vissa miljökrav är uppfyllda. Verksamhetsutövaren ansvarar själv för förebyggande och minskning av de föroreningar som den kan komma att orsaka.

163

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Allmänna principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter

I IPPC-direktivet anges vissa allmänna principer för verksamhets- utövarens grundläggande skyldigheter. Anläggningen ska bedrivas på ett sådant sätt att:

alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika för- oreningar, särskilt genom att bästa tillgängliga teknik används,

ingen betydande förorening förorsakas,

uppkomst av avfall undviks, i annat fall ska avfallet återtas eller, när detta inte är tekniskt och ekonomiskt möjligt, bortskaffas så att påverkan på miljön undviks eller minskas,

energianvändningen är effektiv,

nödvändiga åtgärder vidtas för att förebygga olyckor och begränsa dessas följder, och

nödvändiga åtgärder vidtas när verksamheten definitivt upphör, för att undvika alla föroreningsrisker och för att återställa platsen i ett tillfredsställande skick (artikel 3.)

Bästa tillgängliga teknik

Principen om bästa tillgängliga teknik (av engelskans Best Available Techniques, BAT) innebär användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och som kan tillämpas inom den berörda branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med beaktande av kostnader samt nytta (artikel 2.12).

EU har utarbetat särskilda tolkningsdokument för vad som kan anses vara bästa tillgängliga teknik för olika industrisektorer, s.k. BAT-referensdokument. Arbetet med att ta fram dem leds av Europeiska IPPC-byrån i Sevilla i Spanien. Arbetet sker genom informationsutbyte mellan medlemsstaterna och berörda industrier om bästa tillgängliga teknik.

För stora djuranläggningar finns ett BAT-referensdokument för djurhållning av fjäderfä och svin. I dokumentet finns rekom- mendationer om vad som anses utgöra bästa tillgängliga teknik på följande områden:

 god jordbrukssed,

164

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

utfodring,

utformning av stallar,

hushållning med vatten,

hushållning med energi,

lagring av gödsel,

behandling av gödseln på gården, t.ex. biogas, och

spridning av gödsel.

Detta BAT-referensdokument arbetas för närvarande om och en ny version beräknas komma ut år 2013. Den kommer att anpassas till IED-direktivet och innehålla s.k. BAT-slutsatser, se mer om det nedan.

Ansökan om tillstånd

Det är reglerat vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Den ska innehålla uppgifter om:

anläggningen och verksamheterna där,

råvaror, och övriga insatsvaror, andra ämnen samt den energi som används eller genereras i anläggningen,

anläggningens utsläppskällor,

förhållandena på platsen,

art och mängd av varje utsläpp till olika delar av miljön som kan förutses från anläggningen samt en redogörelse för betydande effekter på miljön som utsläppen kan orsaka,

den teknik som föreslås och övriga metoder för att förebygga utsläpp från anläggningen eller, om detta inte är möjligt, för att minska utsläppen,

åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall som anlägg- ningen ger upphov till, om det behövs,

andra åtgärder för att följa de allmänna principerna för verksam- hetsutövarens grundläggande skyldigheter,

planerade åtgärder för att övervaka utsläpp i miljön,

165

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

de huvudalternativ som sökanden övervägt, om det finns sådana, i form av en översikt, och

en icke-teknisk sammanfattning av uppgifterna i punkterna ovan (artikel 6.1.)

Uppgifter som lämnas enligt kraven i MKB-direktivet och Sevesodirektivet, dvs. miljökonsekvensbeskrivning och säkerhets- rapport, får ingå i eller bifogas ansökan för att uppfylla kraven ovan (artikel 6.2).

Beslut och villkor för tillstånd

Den behöriga myndigheten ska meddela tillstånd med villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller kraven i direktivet, annars ska ansökan avslås (artikel 8). Tillståndet ska således omfatta alla nödvändiga åtgärder som krävs för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet.

Tillståndsbeslutet ska innehålla villkor om:

åtgärder som krävs för att uppfylla de allmänna principerna för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter (artikel 9.1),

åtgärder som ska vidtas om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa till- gängliga teknik (artikel 9.1),

utsläppsgränsvärden för förorenade ämnen, i synnerhet bl.a. fosfor och kväve, som anläggningen kan antas släppa ut i betydande mängder(artikel 9.3),

åtgärder för att skydda mark, vatten och luft vid behov (artikel 9.3),

åtgärder för hantering av avfall vid behov (artikel 9.3),

minimering av långväga och gränsöverskridande föroreningar (artikel 9.4),

lämpliga krav för utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod samt lämna uppgifter som är nödvändiga för att kontrollera att villkoren följs (artikel 9.5),

166

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

åtgärder för exceptionella förhållanden (artikel 9.6), och

andra villkor som är motiverade med hänsyn till direktivets syfte (artikel 9.7).

Utsläppsgränsvärdena kan vid behov kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. De ska bygga på bästa tillgängliga teknik, utan att användning av specifik teknik eller teknologi föreskrivs. De ska fastställas med hänsyn till den aktuella anläggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena. När det gäller stora djur- hållningar anges att de praktiska förutsättningarna som gäller dessa anläggningar ska beaktas vid fastställandet av utsläppsgränsvärden. Vid fastställandet av lämpliga krav för utsläppskontroll får kostnad och nytta beaktas för stora djuranläggningar. (Artikel 9.3,4 och 5)

Vid behov ska den behöriga myndigheten ändra tillståndet enligt vad som är lämpligt (artikel 6.3).

Generella föreskrifter

Medlemsstaten får fastställa särskilda skyldigheter för vissa kategorier av anläggningar i form av generella bindande föreskrifter i stället för i tillståndsvillkoren. Det gäller förutsatt att ett integrerat förfaringssätt och en motsvarande hög skyddsnivå för miljön som helhet säker- ställs. (Artikel 9.8)

Ändring av verksamhet

Verksamhetsutövaren ska underrätta den behöriga myndigheten om alla planerade ändringar i driften. Om verksamheten ändras väsentligt krävs tillstånd för ändringen. Ansökan om tillstånd ska avse de delar av anläggningen som kan komma att beröras av ändringen. (Artikel 12)

167

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Omprövning av tillstånd

En omprövning av tillståndet ska alltid göras om:

anläggningen orsakar förorening av sådan betydelse att nya eller reviderade utsläppsgränsvärden behöver införas i tillståndet,

väsentliga ändringar av bästa tillgängliga teknik möjliggör en betydande minskning av utsläppen utan att detta medför oskäliga kostnader,

driftssäkerheten hos processen eller verksamheten nödvändig- gör att annan teknik används, och

nya bestämmelser i nationell lagstiftning eller i gemenskaps- lagstiftningen kräver det (artikel 13).

Tillgång till information och allmänhetens deltagande i tillståndsförfarandet

Den berörda allmänheten ska på ett tidigt stadium ges tillfälle att på ett effektivt sätt delta i förfaranden för meddelande av tillstånd. Det gäller även tillstånd som omprövas på grund av att anlägg- ningen orsakar betydande förorening. Vidare ska resultaten för utsläppskontrollen göras tillgänglig för allmänheten. Efter att beslut har fattats ska allmänheten informeras om beslutets innehåll, de skäl som det grundat sig på och förfarandet för allmänhetens deltagande. (Artikel 15)

IED-direktivet

Det nya IED-direktivet ersätter IPPC-direktivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (IED-direktivet) är resultatet av en omarbetning av IPPC-direktivet och sex befintliga sektors- direktiv, som gäller industriverksamhet och energiproduktion.

IED-direktivet trädde i kraft den 7 januari 2013 och innebär att IPPC-direktivet upphör att gälla den 7 januari 2014 (artikel 80 och 81).

Nedan behandlas de viktigaste förändringarna som IED- direktivet medför. För en mer uttömmande beskrivning hänvisas

168

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

till Industriutsläppsutredningens betänkande (SOU 2011:86) och till propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35).

Förstärkt tillämpning av bästa tillgängliga teknik

IED-direktivet innebär att BAT-referensdokumenten får en mer central roll än tidigare. Slutsatserna i referensdokumentet, de s.k. BAT-slutsatserna, ska användas som referens vid fastställande av tillståndsvillkoren (artikel 14.3). Den behöriga myndigheten har rätt att fastställa strängare villkor än de som går att uppnå genom användning av bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna (artikel 14.4). Den behöriga myndigheten kan även fastställa till- ståndsvillkor på grundval av bästa tillgängliga teknik som inte beskrivs i någon av de relevanta BAT-slutsatserna. Tekniken ska då fastställas med beaktande av de kriterier som anges i bilaga III till direktivet och kraven på gränsvärden för utsläpp i artikel 15 ska uppfyllas (artikel 14.5). Om en verksamhet eller en typ av pro- duktionsprocess inte omfattas av BAT-slutsatser ska kriterierna i bilaga III beaktas vid fastställandet av bästa tillgängliga teknik. Det gäller också om BAT-slutsatser finns men inte behandlar alla potentiella miljöeffekter. (Artikel 14.6)

I de delar BAT-slutsatserna anger begränsningsvärden för utsläpp får gränsvärden i tillståndet, under normala driftsför- hållanden, som huvudregel inte sättas högre än dem (artikel 15.3). I specifika fall får dock mindre stränga gränsvärden för utsläpp fastställas. Det gäller om utsläppsgränserna i BAT-slutsatserna skulle leda till oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljövinsterna till följd av den geografiska placeringen av anlägg- ningen, de lokala miljöförhållandena eller anläggningens tekniska egenskaper. Undantagsmöjligheten förutsätter att ingen betydande förorening förorsakas samt att en hög nivå för miljöskyddet i dess helhet uppnås. Medlemsstaten är skyldig att rapportera till Europeiska kommissionen i de fall undantagsregeln tillämpas. Kommissionen har möjlighet att klargöra de kriterier som ska beaktas vid tillämpning av undantagsbestämmelsen. Beslut som fastställer villkor som avviker från bästa tillgängliga teknik ska motiveras och dokumenteras (artikel 15.4). Den behöriga myndig- heten har även möjlighet att under vissa förutsättningar medge tillfälliga undantag för utprovning och användning av ny teknik för en period om totalt högst nio månader (artikel 15.5).

169

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Förnyad bedömning och uppdatering av villkoren i tillstånd

I IED-direktivet ställs krav på att inom fyra år efter det att en ny BAT-slutsats har offentliggjorts ska samtliga beslut med tillstånds- villkor bedömas på nytt och vid behov uppdateras (artikel 21.3).

Ytterligare en ny grund för förnyad bedömning är om det är nödvändigt för att uppfylla en miljökvalitetsnorm (artikel 21.5 c).

Generella föreskrifter

Medlemsstaterna har, liksom tidigare, möjlighet att anta generella föreskrifter för bl.a. stora djuranläggningar för fjäderfä och svin (av den storlek som anges i punkt 6.6 i bilaga I). När sådana föreskrifter antas ska de säkerställa ett samordnat förfarande och en hög skyddsnivå för miljön motsvarande den som kan uppnås med enskilda tillståndsvillkor.

I IED-direktivet har uttrycket generella föreskrifter definierats. Med det avses gränsvärden för utsläpp eller andra villkor, på åtminstone sektorsnivå, som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillståndsvillkor (artikel 3.8). I den svenska över- sättningen av direktivet används uttrycket generella bindande regler, vilket är detsamma som generella föreskrifter.

Nyheten i IED-direktivet är att det anges att föreskrifterna ska baseras på bästa tillgängliga teknik utan att användning av viss teknik eller teknologi föreskrivs. Föreskrifterna ska uppdateras för att beakta utvecklingen av bästa tillgängliga teknik. De regler som antas ska innehålla en hänvisning till IED-direktivet. Det är även tillåtet att i tillstånd hänvisa till generella föreskrifter. (Artikel 6 och 17)

Förtydligande av anläggningsbegreppet

Definitionen av begreppet anläggning har förtydligats i IED- direktivet. Med anläggning avses en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet på samma plats som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som anges i bilagan och som kan påverka utsläpp och föroreningar. Det som har förtydligats, jämfört med IPPC-direktivet, är att det tydligare framgår att en anläggning är en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera verksamheter bedrivs. (Artikel 3.3)

170

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Ytterligare krav på verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter och ansökans innehåll

I IED-direktivet har det tillkommit en allmän princip för verk- samhetsutövarens grundläggande skyldigheter. Det är den grund- läggande principen om avfallshierarki i ramdirektivet för avfall. Den innebär att avfall som ändå genereras, i prioritetsordning och i enlighet med avfallsdirektivet, förbereds för återanvändning, materialåtervinns, återvinns eller, när detta inte är tekniskt och ekonomiskt möjligt, bortskaffas på ett sådant sätt att påverkan på miljön undviks eller minskas (artikel 11 e).

När det gäller kraven på vad en ansökan ska innehålla har det tillkommit ett krav på att en statusrapport ska finnas med i tillämp- liga fall (artikel 12 e).

Ytterligare krav på villkor i tillstånd

Krav till följd av BAT-slutsatser

Som nämnts är en av de centrala nyheterna i IED-direktivet att BAT- slutsatserna ska användas som referens vid fastställande av tillstånds- villkor (artikel 14.3). Om BAT-slutsatserna anger begränsningsvärden för utsläpp får gränsvärden i tillståndet som huvudregel inte sättas högre än dem (artikel 15.3).

När det gäller villkor om utsläppskontroll ska dessa i tillämpliga fall vara grundade på slutsatserna om kontroll enligt BAT-slutsatserna (artikel 16.1). Det finns även bestämmelser om utsläppskontroll och krav på rapportering vid undantag för bästa tillgängliga teknik (artikel 14.1 c ii och 14.1 d ii).

Krav på regelbundet underhåll och övervakning samt periodisk kontroll

En nyhet är att tillståndsvillkoren ska innehålla lämpliga krav för regelbundet underhåll och övervakning av de åtgärder som vidtagits för att förhindra utsläpp. Ett tillstånd ska även innehålla lämpliga krav för periodiska kontroller av mark och grundvatten vad avser farliga ämnen som kan påträffas på platsen med beaktande av risken för förorening inom anläggningens område (artikel 14.e). De periodiska kontrollerna bör, som huvudregel, utföras minst en gång vart femte år för grundvatten och vart tionde år för mark (artikel 16.2).

171

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Villkor för bedömning av efterlevnad

Tillståndet ska innehålla villkor för bedömning av efterlevnaden av gränsvärdena för utsläpp eller en hänvisning till de tillämpliga krav som anges på annat ställe (artikel 14.1 h).

Undantag för stora djuranläggningar för fjäderfä och svin

För stora djuranläggningar för fjäderfä och svin (som anges i punkten 6.6 i bilaga I) gäller kraven på tillståndsvillkor utan att det påverkar tillämpningen av lagstiftningen om djurskydd (artikel 14.7).

Miljötillsyn

En av nyheterna i IED-direktivet är kravet på att medlemsstaterna ska införa ett system för miljötillsyn. Tillsynen ska omfatta undersökning av alla olika typer av relevanta miljöeffekter. Alla anläggningar ska omfattas av en tillsynsplan på nationell, regional eller lokal nivå. Tillsynsbesök ska utföras med viss regelbundenhet. Verksamhetsutövarna ska bistå myndigheten så att platsbesök och undersökningar kan genomföras. Efter varje platsbesök ska en rapport upprättas och den ska lämnas till verksamhetsutövaren och offentliggöras inom viss tid. (Artikel 23)

Nedläggning av verksamhet

Kraven på vad som gäller vid nedläggning av verksamhet och avhjälpande av miljöskador efter att verksamheten har upphört har förtydligats i IED-direktivet och ett nytt instrument, s.k. status- rapport, har införts. För verksamheter som kan leda till föroreningar är verksamhetsutövaren skyldig att lämna in en statusrapport innan anläggningen tas i drift eller ett tillstånd uppdateras för första gången efter direktivets ikraftträdande. När verksamheten har upphört ska verksamhetsutövaren bedöma föroreningssituationen och om anläggningen har orsakat betydande föroreningar jämfört med tillståndet i statusrapporten. Verksamhetsutövaren är skyldig att avhjälpa skadorna så att området återställs till det tillstånd som beskrivs i statusrapporten. (Artikel 22)

172

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Tillgång till information och allmänhetens deltagande i tillståndsförfarandet

I IED-direktivet anges att beslut om meddelande, förnyad bedöm- ning eller uppdatering av tillstånd ska göras tillgängliga för allmän- heten, inklusive via internet (artikel 24.2 a, b, f och 24.3 a i IED- direktivet). Se mer om det i avsnitt 5.2.3. I IPPC-direktivet finns inget krav på tillgängliggörande via internet.

Genomförandet av IED-direktivet i svensk rätt

En utredning, Industriutsläppsutredningen, föreslog i betänkandet Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86) hur IED-direktivet kan genomföras i svensk rätt. Naturvårdsverket föreslog, efter upp- drag av regeringen, i december 2011 hur de delar av IED-direktivet som inte omfattades av utredningens uppdrag kan genomföras i svensk rätt. Därefter togs det inom Regeringskansliet fram en promemoria med förslag till alternativa författningsförslag till betänkandet. När det gäller BAT-slutsatserna föreslogs det i promemorian att de skulle genomföras i svensk rätt genom före- skrifter antagna av Naturvårdsverket och Jordbruksverket, istället för att föras in i miljötillstånden genom individuella tillstånds- prövningar såsom Industriutsläppsutredningen föreslog. Efter att promemorian remissbehandlats tog regeringen fram en proposition Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35) som föreslog vissa ändringar i miljöbalken. Exempelvis föreslogs BAT-slutsatserna genomföras med föreskrifter i en förordning som regeringen meddelar med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Propositionens förslag till ändringar beslutades den 11 december 2012 (bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101)

Ändringarna i miljöbalken trädde i kraft den 7 januari 2013. IED-direktivet kommer även att genomföras i förordningar, men arbetet med dem pågår fortfarande.

173

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

3.2.3Direktivet om miljökonsekvensbedömning (MKB)

Krav på tillstånd och miljökonsekvensbedömning om betydande miljöpåverkan

Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering) (MKB-direktivet) ska medlemsstaterna se till att tillståndsplikt gäller för projekt som på grund av bl.a. sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Projekten ska även gå igenom ett förfarande med bedömning av miljökonsekvenserna. Sådan bedöm- ning kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna. Vidare får ett enda förfarande föreskrivas för att uppfylla kraven i MKB-direktivet och IPPC-direktivet. (Artikel 2)

Med projekt avses utförande av byggnads- eller anläggnings- arbeten eller andra installationer eller arbeten samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet (artikel 1.2).

Projekt som alltid medför en betydande miljöpåverkan

För vissa projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljö- påverkan är det enligt direktivet obligatoriskt med tillstånd och att göra en miljökonsekvensbedömning. I bilaga I till direktivet anges vilka projekt det är fråga om. För jordbrukets del gäller det anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller av svin med mer än 85 000 platser för gödkycklingar, 60 000 platser för hönor, 3 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion (>30 kg) eller 900 platser för suggor. (Artikel 4.1 och punkt 17 i bilaga I) Trösklarna är således högre än de som gäller enligt IPPC-/IED-direktiven.

Projekt som kan leda till en betydande miljöpåverkan

I bilaga II till direktivet finns en lista över de projekt där medlems- staten själv får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras och tillstånd ska krävas. För jordbrukets del gäller det projekt för utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk. Det gäller även anläggningar för intensiv djuruppfödning som inte omfattas av bilaga I.

174

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Vid prövningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för sådana projekt ska de urvalskriterier som anges i direktivets bilaga III tillämpas. De avser projektets karakteristiska egenskaper, projektets lokalisering och de potentiella effekternas karakteristiska egenskaper. (Artikel 4.2 och punkt 1 e i bilaga II)

Krav på vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla

Miljökonsekvensbeskrivningen ska i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande människor, fauna flora, mark, vatten, luft, klimat, landskap, materiella tillgångar och kulturarv samt samspelet mellan dessa faktorer (artikel 3).

Den som ansöker om tillstånd ska lämna de uppgifter som anges i bilaga IV till direktivet. De ska åtminstone omfatta:

-en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,

-en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar,

-de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra,

-en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna, och

-en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i de föregående strecksatserna (artikel 5.)

I bilaga IV till direktivet anges bl.a. att exploatören ska beskriva de troliga och mer betydande miljöeffekterna av projektet som helhet och utsläppen av föroreningar, uppkomsten av andra störningar samt bortskaffandet av avfall (punkt 4).

Krav på samråd och allmänhetens deltagande

Vid handläggning av tillståndsansökan ska de myndigheter som på grund av sitt miljöansvar kan bli berörda av ett projekt ges möjlig- het att yttra sig över tillståndsansökan och miljökonsekvens-

175

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

beskrivningen (artikel 6). Vidare ska allmänheten informeras om bl.a. ansökan och om var ytterligare information finns tillgänglig (artikel 6). Resultaten av samråden med myndigheter och all- mänhet ska, liksom miljökonsekvensbeskrivningen, beaktas vid tillståndsgivningen (artikel 8).

När beslut har fattats i tillståndsfrågan ska allmänheten informeras om detta samt ges tillgång till innehållet i beslutet (artikel 9).

3.3Gällande svensk rätt

3.3.1Tillstånd

Tillståndsplikt

Det är förbjudet att, om verksamheten eller åtgärden i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd har beteckningen A eller B, utan tillstånd anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet, släppa ut avloppsvatten eller släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen. Det gäller även vid ändring av verksamheten. Tillstånd krävs dock inte om ändringen är mindre och inte innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma (9 kap. 6 § miljö- balken och 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

I samband med genomförandet av IED-direktivet kommer troligen bestämmelser om prövning och vad som är tillstånds- och anmälningspliktigt i bilagan brytas ut ur förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och läggas i en helt ny förordning om miljöprövning. Hänvisningarna nedan kan således bli inaktuella och reglerna återfinns istället i den nya förordningen.

Vilka krav som gäller för att anläggning för djurhållning, som har beteckningen B i bilagan, ska vara tillståndspliktig framgår av uppställningen nedan.

176

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

EU-krav (verksamhetskod 1.10)

Anläggning för djurhållning med

1.mer än 40 000 platser för fjäderfän,

2.mer än 2 000 platser för slaktsvin som är tyngre än 30 kg och avsedda för produktion (som slaktsvin räknas även obetäckta gyltor),

3.mer än 750 platser för suggor (som suggor räknas även betäckta gyltor) eller

4.så många platser för fjäderfän, slaktsvin eller suggor att platserna tillsammans motsvarar mer än 200 djurenheter definierade som i 1.20 (se avsnitt 3.3.2).

Det har dock diskuterats om punkten fyra följer av IPPC-/IED- direktiven eller om det är ett svenskt krav, se nedan i avsnitt 3.7.4.

EU-kraven är desamma som kraven för tillståndsplikt för fjäderfä och svin i Helsingforskonventionen.

Krav som inte har sin grund i EU-rätten (verksamhetskod 1.11)

Anläggning med stadigvarande djurhållning av

1.nötkreatur,

2.hästar eller

3.minkar

med mer än 400 djurenheter, dock inte inhägnad. Med en djurenhet avses

1.en mjölkko (som mjölkko räknas även sinko),

2.sex kalvar som är en månad eller äldre (med kalvar avses nötkreatur upp till sex månaders ålder, kalvar yngre än en månad räknas till moderdjuret),

3.tre övriga nöt, sex månader eller äldre,

4.en häst, inklusive föl upp till sex månaders ålder, eller

5.tio minkhonor för avel, inklusive valpar upp till åtta månaders ålder och avelshannar.

177

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Kravet på tillståndsplikt för nötkreatur är desamma som i Helsingforskonventionen.

Tillstånd utan tillståndsplikt

En verksamhet kan ha tillstånd även om den inte är till- ståndspliktig. Det gäller frivilliga tillstånd, förelagda tillstånd och befintliga tillstånd för verksamheter som inte längre omfattas av tillståndsplikt. En del krav och bestämmelser i miljöbalken är kopplade till tillståndsplikten och omfattar således inte dessa verk- samheter. Industriutsläppsutredningen har i sitt betänkande Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86) konstaterat att det finns många oklarheter för sådana tillstånd och föreslagit vissa föränd- ringar av reglerna för bl.a. ändring av verksamhet och upphävande av tillstånd. Till följd av utredningens förslag har vissa ändringar gjorts avseende detta (prop. 2012/13:35, bet. 2012/13:MJU5 och rskr. 2012/13:101).

Frivilliga tillstånd

Verksamhetsutövaren kan frivilligt ansöka om tillstånd (9 kap. 6 b § tredje stycket miljöbalken). Verksamhetsutövare kan vilja ha tillstånd eftersom det ger en trygghet, främst när det gäller lokaliserings- och olägenhetsfrågor. Vidare kräver en del kredit- givare ett tillstånd som säkerhet för framtiden.

Förelagda tillstånd

Kommunen kan också förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa och miljön. (9 kap. 6 a § andra stycket miljöbalken och 26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

178

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Befintliga tillstånd

Det finns även befintliga tillstånd som lever kvar efter det att verk- samheten upphört att vara tillståndspliktig. Ändringarna i tillstånds- och anmälningsplikten år 2008 innebar att en del verksamheter som tidigare var tillståndspliktiga istället blev anmälningspliktiga. Se mer om ändringarna i avsnitt 3.7.4 nedan.

Tillståndsförfarandet

Prövningsmyndighet

Anläggningar för djurhållning tillståndsprövas hos länsstyrelsen (9 kap. 8 § miljöbalken och 6 § förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd).

En särskild delegation inom länsstyrelsen, miljöprövnings- delegationen, prövar ärenden om tillstånd till anläggning för djurhållning. Från och med den 1 juni 2012 finns miljöprövnings- delegationer vid tolv länsstyrelser (16 § förordningen [2007:825] med länsstyrelseinstruktion).

Delegationen ska bestå av det antal ordförande och miljö- sakkunniga som behövs för verksamheten. De utses av regeringen för en bestämd tid efter anmälan av landshövdingen. Delegationen ansvarar för att de ärenden som ska prövas blir tillräckligt beredda. Länsstyrelsen i det län där det finns en delegation ska se till att beredningen av ärenden utförs av någon som är anställd på läns- styrelsen eller som länsstyrelsen har anlitat efter överenskommelse med en annan länsstyrelse. (18–22 §§ förordningen [2011:1237] om miljöprövningsdelegationer)

Samråd

Tillståndsförfarandet inleds med en samrådsprocess. Tillstånds- pliktig djurhållning antas alltid medföra en betydande miljö- påverkan och samråd ska därför ske med dem som är särskilt berörda (länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten, de enskilda som kan antas bli särskilt berörda)och en utökad krets (övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda). Samråd med en utökad krets ska även ske vid förelagda tillstånd. Vid frivilliga tillstånd får länsstyrelsen

179

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

under samrådet pröva om åtgärden ska antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. (6 kap. 4-5 §§ miljöbalken samt 3 § och bilaga 2 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar.)

Samrådet ska genomföras i god tid och i behövlig omfattning. Samrådet ska avse verksamhetens lokalisering, omfattning, utform- ning och miljöpåverkan samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Före samrådet ska uppgifter om detta lämnas till länsstyrelsen, tillsynsmyndighet och de enskilda som särskilt berörs. (6 kap. 4 § miljöbalken)

Länsstyrelsen ska under samrådet verka för att miljökonsekvens- beskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen(6 kap. 5 § miljöbalken). Det är länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs eller avses att bedrivas som håller i samrådet. Ärendet kommer till miljöprövningsdelegationen först i samband med ansökan.

Miljökonsekvensbeskrivning

En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd till en anläggning för djurhållning (6 kap. 1 miljöbalken och 3 § förordningen [1998:905] om miljökonsekvensbeskrivningar).

Syftet med miljökonsekvensbeskrivningen är, enligt 6 kap. 3 § miljöbalken, att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra på

människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö,

hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, och

annan hushållning med material, råvaror och energi.

En miljökonsekvensbeskrivning ska, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet med en miljökonsekvensbeskrivning.

Det finns vissa uppgifter som alltid ska finnas med om verk- samheten innebär en betydande miljöpåverkan och omfattas av kravet på samråd med en utökad krets, nämligen:

180

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

1.en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,

2.en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar ska undvikas, minskas eller avhjälpas och hur det ska undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs,

3.de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvud- sakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra,

4.en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och

5.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges ovan(6 kap. 7 § miljöbalken).

När en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats ska den kungöras tillsammans med tillståndsansökan (6 kap. 8 § miljöbalken). Arbetet med att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning bekostas av den som gjort ansökan om tillstånd (6 kap. 10 § miljöbalken). Länsstyrelsen ska genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven (6 kap. 9 § miljöbalken).

Ansökan om tillstånd

Efter att miljökonsekvensbeskrivningen har upprättats lämnas den tillsammans med ansökan om tillstånd till miljöprövningsdelega- tionen.

En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig och innehålla:

1.ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om för- hållandena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning,

181

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

2.uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för förberedelse för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,

3.en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap., vilket det gör för tillståndspliktig djurhållning, och uppgift om det samråd som skett,

4.förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs,

5.förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,

6.i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet, en säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upprätta en sådan enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,

7.en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5, och

8.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges ovan(19 kap. 5 § 1 och 22 kap 1 § miljöbalken).

När en ansökan bedöms vara fullständig ska länsstyrelsen genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt bereda den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig (19 kap. 4 § 1 och 6 kap. 8 § miljöbalken).

Länsstyrelsen ska utse en aktförvarare, som oftast är kom- munkansliet i den aktuella kommunen, och sända exemplar av handlingarna till denne (19 kap. 5 § 3 och 22 kap 3 § miljöbalken).

Länsstyrelsen ska även samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken. Ett sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen ska också hållas om det behövs för utredningen i ärendet (19 kap. 4 § 2 och 3 miljöbalken). Länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs eller avses att bedrivas ska ges tillfälle att yttra sig innan miljöprövningsdelegationen beslutar i ett ärende (25 § förord- ningen [2011:1237] om miljöprövningsdelegationer).

182

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Tillståndsprövningen och utformning av villkor

Vid prövningen av ärendet ska i huvudsak följande bestämmelser i miljöbalken beaktas:

balkens mål och syfte (1 kap. 1 §),

de allmänna hänsynsreglerna och val av plats (2 kap. 1-7 §§),

de grundläggande hushållningsbestämmelserna (3 kap.),

de särskilda hushållningsbestämmelserna (4 kap.),

säkerställande av att miljökvalitetsnormer uppfylls (5 kap. 3 §),

innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden (6 kap. 9 §),

följdföretag (16 kap. 7 §),

stoppregeln (2 kap. 9 § ), och

om det förekommer vissa förorenande ämnen, såsom kväve- oxider och andra kväveföringar samt organiska fosforföreningar (11 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd).

Länsstyrelsen ska vid prövningen ta ställning till vilka skydds- åtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva (2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken). Försiktighetsmåtten anges som villkor i tillstånds- beslutet (16 kap. 2 § miljöbalken).

Högsta domstolen har i NJA 2010 s. 516 sammanfattat vad som gäller vid utformning av villkor. Utgångspunkten är att villkoren ska anpassas till den särskilda verksamhet som tillståndet avser. Behovet av villkor och deras närmare innehåll ska således bedömas utifrån den särskilda verksamhetens påverkan på människors hälsa och på miljön. Detta behöver inte hindra att förhållandevis standardiserade villkor ställs för verksamheter av ett visst slag, men villkorsfrågan måste alltid prövas utifrån de effekter som en

183

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

verksamhet får i just den omgivning som är aktuell. Vidare har villkoren olika funktioner och de kan vara ett sätt att föra över allmänt hållna föreskrifter till preciserade krav på en viss verksamhetsutövare. Mer detaljerade föreskrifter bör normalt inte upprepas, men de kan behöva kompletteras i något avseende. Till detta kommer att villkoren kan täcka in frågor som inte tas upp i föreskrifter men där en reglering av verksamheten framstår som befogad. Utformningen ska ske så att det tydligt framgår för verksamhetsutövaren vad villkoret innebär och hur det avgränsats och så att det kan konstateras om en överträdelse har skett och läggas till grund för sanktioner. (Se även prop. 1997/98:45, del 1 s. 523 f. och del 2 s. 204, NJA 2006 s. 310, MÖD 2009:2 och 2009:9, Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar, suppl. 10, april 201, s. 16:6.)

Ett tillstånd får även förenas med skyldighet att utföra och bekosta särskilda undersökningar av det område som påverkas av verksamheten, särskilda åtgärder att bevara sådant område och särskilda åtgärder att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Vid bedömningen av om sådana villkor ska meddelas har det betydelse hur allvarligt intrång som verk- samheten medför samt vilken nytta som åtgärden medför (16 kap. 9 § miljöbalken och prop. 1997/98:45, del 2, s. 209).

Tillståndsbeslutet

När ansökan är fullständig och alla berörda har fått yttra sig i målet ska miljöprövningsdelegationen fatta beslut i ärendet.

Beslutet kan innebära att ett tillstånd meddelas i enlighet med ansökan, att tillstånd förenas med villkor eller att ansökan avslås.

Ett beslut om tillstånd ska i förekommande fall innehålla

1.den tid som tillståndet ska gälla,

2.verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt,

3.tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4.skyldighet att betala avgifter,

184

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

5.de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrifterna medger eller förutsätter en sådan anpassning eller annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,

6.de villkor som behövs avseende hantering av kemiska produkter

iverksamheten om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

7.de villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvänd- ningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

1.de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,

2.de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljö- skada och ställande av säkerhet, och

3.de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalie- olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.

Miljöprövningsdelegationen får överlåta åt tillsynsmyndigheten att besluta villkor av mindre betydelse (19 kap. 5 § 9 och 22 kap. 25 § miljöbalken). Uppräkningen ovan är inte uttömmande eller minimikrav, utan den är främst att se som en minneslista för vad som kan vara lämpligt att reglera i beslutet (prop. 1997/98:45, del 2 s. 246). Den sökande eller annan part ska underrättas om innehållet i beslutet och om hur det kan överklagas om det går någon emot (21 § förvaltningslagen [1986:223]). Beslutet ska även kungöras (6 kap. 8 § miljöbalken).

3.3.2Anmälan

Anmälningsplikt

Det är förbjudet att utan anmälan anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet som i bilagan till förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd har beteckningen C. Det är även förbjudet att utan anmälan ändra sådan verksamhet om ändringen

185

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

är av betydelse för störningssynpunkt. Slutligen är det även för- bjudet att utan anmälan ändra tillståndspliktig verksamhet (A- eller B-verksamhet) om ändringen är en s.k. mindre ändring (9 kap. 6 § miljöbalken och 21 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

I samband med genomförandet av IED-direktivet kommer troligen bestämmelser om prövning och vad som är tillstånds- och anmälningspliktigt i bilagan brytas ut ur förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd och läggas i en helt ny förord- ning om miljöprövning. Hänvisningarna nedan kan således bli inaktuella och reglerna återfinns istället i den nya förordningen.

I det följande anges när en anläggning för djurhållning, som har beteckningen C i bilagan, är anmälningspliktig.

Krav som inte har sin grund i EU-rätten (verksamhetskod 1.20)

Anläggning med stadigvarande djurhållning med mer än 100 djurenheter, dock inte inhägnad.

Med en djurenhet avses

1.en mjölkko (som mjölkko räknas även sinko),

2.sex kalvar som är en månad eller äldre (med kalvar avses nötkreatur upp till sex månaders ålder, kalvar yngre än en månad räknas till moderdjuret),

3.tre övriga nöt, sex månader eller äldre,

4.tre suggor, inklusive smågrisar upp till tolv veckors ålder (betäckta gyltor räknas som suggor),

5.tio slaktsvin eller avelsgaltar, tolv veckor eller äldre (som slaktsvin räknas även obetäckta gyltor),

6.en häst, inklusive föl upp till sex månaders ålder,

7.tio minkhonor för avel, inklusive valpar upp till åtta månaders ålder och avelshannar,

8.etthundra kaniner,

9.etthundra värphöns, sexton veckor eller äldre (kycklingmödrar

räknas som värphöns),

10.tvåhundra unghöns upp till sexton veckors ålder,

11.tvåhundra slaktkycklingar,

12.etthundra kalkoner, gäss eller ankor, inklusive kycklingar och ungar upp till en veckas ålder,

13.femton strutsfåglar av arterna struts, emu eller nandu, inklusive kycklingar upp till en veckas ålder,

186

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

14.tio får eller getter, sex månader eller äldre, eller 15.fyrtio lamm eller killingar upp till sex månaders ålder.

För andra djurarter motsvaras en djurenhet av det antal djur som har en årlig sammanlagd utsöndring motsvarande 100 kg kväve eller 13 kg fosfor i färsk träck eller urin. Vid beräkningen av antalet djur ska väljas det alternativ av kväve eller fosfor som ger det lägsta antalet djur.

Anmälningsplikt enligt denna beskrivning gäller inte

1.renskötsel, eller

2.om verksamheten är tillståndspliktig enligt 1.10 eller 1.11.

Kravet på anmälningsplikt överensstämmer med Helsingfors- konventionen.

Anmälningsförfarandet

Kommunen, dvs. den kommunala nämnden inom miljö- och hälso- skyddsområdet, handlägger anmälan om anläggning för djur- hållning. När det gäller mindre ändring av tillståndspliktig A- eller B-verksamhet handläggs dock anmälan av länsstyrelsen (9 kap. 8 § miljöbalken och 22 § förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

En anmälan ska vara skriftlig och göras i god tid innan verk- samheten påbörjas eller åtgärden vidtas (22 § nämnda förordning).

En anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamheten eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter. I den utsträckning som behövs i det enskilda fallet ska en anmälan också innehålla en miljökon- sekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken (22 och 25 §§ nämnda förordning). Se ovan i avsnitt 3.3.1 angående vilka krav som ställs på en miljökonsekvensbeskrivning.

När anmälan har kommit in ska den kommunala nämnden sända ett exemplar av anmälningshandlingarna till länsstyrelsen (25 § nämnda förordning).

De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning beredas tillfälle att yttra sig (26 § nämnda förordning).

187

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Eftersom anläggning för djurhållning i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har angetts med EU- koden 85/337-2 ska den kommunala nämnden pröva om verksamheten behöver tillståndsprövas. Vid den prövningen ska nämnden beakta de kriterier som anges i bilaga 2 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Dessa kriterier är: projektets karaktäristiska egenskaper, projektets lokalisering, och de möjliga effekternas karaktäristiska egenskaper. Om nämnden finner att verksamheten ska antas medföra en betydande miljö- påverkan, ska den förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. (26 a § nämnda förordning.) Samråd ska då ske med den vidare kretsen i 6 kap. 4 § miljöbalken och miljökonsekvensbeskriv- ningen ska uppfylla kraven på innehåll i 6 kap. 7 § andra stycket miljöbalken, se ovan.

När ett anmälningsärende är tillräckligt utrett, ska nämnden meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud om det behövs, eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om till- stånd. Om sådana åtgärder inte beslutas ska nämnden underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från nämndens sida (27 § nämnda förordning). Det innebär dock inte något skydd för verksamhetsutövaren mot att kom- munen vid ett senare tillfälle kan komma att vidta åtgärder eller att enskilda kan föra talan om försiktighetsmått eller förbud (26 kap. 9 § och 32 kap. 12 § miljöbalken). Anmälan i sig medför således ingen egentlig rättslig miljöprövning av verksamheten. Ärendet leder inte till ett beslut som ger verksamhetsutövaren trygghet på samma sätt som ett tillståndsbeslut. (Michanek och Zetterberg,

Den svenska miljörätten, 2:a upplagan, s. 256.)

Verksamheten får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts om inte kommunen bestämmer något annat (9 kap. 6 c § miljöbalken).

3.3.3Tillsyn

Tillsynen ska säkerställa syftet med miljöbalken

Tillsynen ska säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kon- trollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och

188

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynsmyndig- heten ska dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. Tillsynsmyndigheten ska fortlöpande bedöma om villkoren i ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet är tillräckliga. Om tillsynsmyndigheten finner att de inte är tillräckliga ska myndigheten på eget initiativ ansöka om prövning av villkoren eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva dem. (26 kap. 1-2 §§ miljöbalken)

Förelägganden och förbud

En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall. Beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite. Har tillsynsmyndigheten meddelat ett före- läggande eller ett förbud och det inte följs, ska kronofogde- myndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa dess beslut. Tillsynsmyndigheten får även besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad.(26 kap. 9, 14, 17-18 §§ miljöbalken)

Verksamhetsutövarens egenkontroll och miljörapport

Den som bedriver verksamhet ska fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga skada eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Verksamhets- utövaren ska också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Vidare ska verksamhetsutövaren lämna förslag till kontroll- program eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det. För djurhållande verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan finns mer detaljerade krav för vad som ska ingå i egenkontrollen, bl.a. måste egenkontrollen dokumenteras (förordningen [1998:901] om verksamhetsutövares egenkontroll). Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av till- ståndsplikt, eller har förelagts att ansöka om tillstånd, ska den som utövar verksamheten varje år lämna en miljörapport till tillsyns- myndigheten. I miljörapporten ska de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder redovisas. (26 kap. 19-20 §§ miljöbalken)

189

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Upplysningar och undersökningar

Tillsynsmyndigheten får förelägga den som bedriver verksamhet att lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Verk- samhetsutövaren är också skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. (26 kap. 21-22 §§ miljöbalken)

Misstanke om brott ska anmälas

Tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott. (26 kap. 2 § miljöbalken)

Tillsynsmyndigheter

Operativ tillsyn

Med operativ tillsyn avses tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd (1 kap. 3 § miljötillsynsförordningen [2011:13]).

Länsstyrelsen ansvarar för den operativa tillsynen i fråga om miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt. Läns- styrelsen får överlåta uppgiften att utöva tillsynen åt en kommunal nämnd (2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen). Det har läns- styrelsen gjort i stor utsträckning och cirka 63 procent av tillsynen av alla tillståndspliktiga verksamheter har överlåtits (Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 14, NR NV-01466-12). Länsstyrelsen ska regelbundet följa upp och utvärdera kommunens tillsyn efter att det har överlåtits. Länsstyrelsen kan även återkalla överlåtelsen och en tillsynsväg- ledande myndighet får begära att länsstyrelsen ska återkalla överlåtelsen (26 kap. 4 § miljöbalken och 1 kap. 21-22 §§ miljö- tillsynsförordningen).

För sådan verksamhet som inte kräver tillstånd utövar kom- munen tillsyn över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap. miljö- balken (26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken).

190

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Tillsynsvägledning

Med tillsynsvägledning avses utvärdering, uppföljning och samordning av operativ tillsyn samt stöd och råd till de operativa tillsyns- myndigheterna (1 kap. 3 miljötillsynsförordningen [2011:13]).

Den nuvarande fördelningen av ansvaret för tillsynsvägled- ningen trädde i kraft i januari 2011 genom miljötillsynsför- ordningen. Tidigare var ansvaret för tillsynsvägledning tydligare kopplat till olika kapitel i miljöbalken.

Jordbruksverket ska ge tillsynsvägledning i frågor om djurhållande verksamheter och verksamheter inom jordbruks- och trädgårds- området. Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. inom sitt ansvarsområde, vattenskyddsområden samt skydd av grundvatten. Naturvårdsverket ska ge tillsynsvägledning till kommunen och länsstyrelsen på de områden där inte någon annan myndighet är utpekad. Länsstyrelsen ska ge tillsynsvägledning i länet. I det ingår att ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. (3 kap. 2, 5, 13 och 16 §§ miljötillsynsförordningen)

Tillsynsvägledande myndigheter på statlig central nivå ska inom sitt vägledningsområde särskilt ge stöd till länsstyrelsens tillsyns- vägledning till kommunerna (3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen).

Tillsynsvägledning om växtnäring sattes i fokus under år 2012 då Jordbruksverket drev tillsynskampanjen Effektiv näring. Bak- grunden var ett regeringsuppdrag (Jo 2010/2751, 2010-09-16) som Jordbruksverket fått att analysera och genomföra särskilda insatser för att stärka och effektivisera tillsynen och jordbruksföretagens egenkontroll i syfte att minska förluster av växtnäring från jordbruket. Jordbruksverket erbjöd kommuner som ville delta, checklistor, vägledningsmaterial, uppstartsdagar inför kampanjen och ett webbaserat diskussionsforum. Målet med kampanjen var att öka fokus på tillsyn inom växtnäringsområdet, öka samsynen av tillsyn inom landet, öka kunskapen om egenkontrollen samt minska växtnärings- förluster från jordbruket. I rapporten Effektivare tillsyn inom växtnäringsområdet, Tillsynskampanjer – vägen framåt? (2012:34) anges att tillsynskampanjen var uppskattad av inspektörerna. Det område som inspektörerna upplevde som svårast var att göra riktiga bedöm- ningar och för att kunna göra det krävs goda kunskaper inom området. Jordbrukarna uppskattade att de fick kontrollfrågorna i förväg och därmed visste vad som skulle kontrolleras och vad som för- väntas av dem enligt regelverket. Det konstateras i rapporten att tydlig vägledning från Jordbruksverket ger en förutsägbar och effektiv tillsyn med samma förutsättningar för landsbygdsföretagen i hela landet.

191

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

3.3.4Generella föreskrifter

Generella föreskrifter kan utfärdas på olika nivåer

Föreskrifter är den beteckning som används i 8 kap. regerings- formen för regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Det som kännetecknar föreskrifter är att de är bindande och allmänt giltiga. De ska alltså tillämpas generellt och inte bara i ett enskilt fall, till skillnad från tillståndsbeslut och förelägganden om skyddsåtgärder efter anmälan. Sådana beslut är endast bindande för dem som de riktar sig till.

Definitionen av generella föreskrifter i IED-direktivet är mer begränsad och avser gränsvärden för utsläpp eller andra villkor som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillståndsvillkor, se avsnitt 3.2.2. Att begreppet användes i ett smalare sammanhang i direktivet är dock naturligt eftersom det endast behandlar tillstånd och tillståndsvillkor.

Föreskrifter kan utfärdas på olika nivåer. De kan meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Före- skrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller reger- ingen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner (8 kap. 1 § regeringsformen).

Myndigheterna har inte någon formellt fastslagen beteckning på sina föreskrifter. De ska dock ha en rubrik som innehåller ordet föreskrifter (18 b § författningssamlingsförordningen[1976:725]).

På miljörättens område finns många föreskrifter av teknisk detaljkaraktär och föreskrifter med koppling till lokala för- hållanden. Det finns alltså ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler i förordningar och myndighetsföreskrifter (prop. 2005/06:182, s. 37 f). Som kartläggningen i avsnitt 2.3 av regler om stallgödsel och andra biologiska produkter visat finns de flesta reglerna på området i myndighetsföreskrifter.

När det gäller miljöfarliga verksamheter har regeringen i 9 kap. 5 § miljöbalken givits ett bemyndigande att inom ramen för prövningssystemet utfärda generella föreskrifter om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall. Regeringen har i sin tur funnit att det finns särskilda skäl att delegera föreskriftsrätten för vissa verksamheter till Naturvårdsverket (se 47 § förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). I 12 kap. 10 § har regeringen bemyndigats att meddela miljöskyddsföreskrifter för jordbruket. Regeringen har meddelat föreskrifter om miljöhänsyn i

192

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

jordbruket och även delegerat till Jordbruksverket att meddela ytterligare föreskrifter (se förordningen [1998:915] om miljöhänsyn i jordbruket). Till skillnad från 9 kap. 5 § krävs inte särskilda skäl för subdelegation enligt 12 kap. 10 § miljöbalken.

Allmänna råd innefattas däremot inte i begreppet generella före- skrifter. Med allmänna råd menas sådana generella rekom- mendationer om tillämpning av generella föreskrifter som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende (1 § författ- ningssamlingsförordningen). Det behövs inte något särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:1999 s. 24).

Vilken nivå de generella föreskrifterna utfärdas på kan ha betydelse för vilket straff som får meddelas

På miljöstraffrättens område har det varit vanligt att s.k. blankett- straffbud används. Det innebär att straffbestämmelsen inte innehåller en fullständig beskrivning av den gärning som är straff- bar utan den hänvisar till andra regler där det straffbara området framgår.

Som huvudregel ska straffbestämmelser med fängelse i straff- skalan beslutas av riksdagen i lagform (8 kap. 2 § regeringsformen). Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Föreskrifterna får inte avse annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan dock i lag, som innehåller ett sådant bemyndigande, föreskriva att även annan rättsverkan än böter för överträdelser av föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet (8 kap. 3 § regeringsformen). Däremot får endast rättsverkan i form av böter föreskrivas för överträdelser av föreskrifter som beslutats av statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner (NJA 2005 s. 33 och 2006 s. 293).

När det gäller föreskrifter meddelade av regeringen skiljer även straffen i miljöbalken sig åt beroende på med stöd av vilket bemyndigande de har utfärdats. Överträdelse av generella föreskrifter som meddelats av regeringen med stöd av 9 kap. 5 § leder till böter eller fängelse i högst två år (29 kap. 8 § 4). Överträdelse av generella föreskrifter som regeringen eller Jordbruksverket meddelat med stöd av 12 kap. 10 § leder endast till böter (29 kap. 9 § 4).

193

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

När det gäller beslut som meddelats i det enskilda fallet kan fängelse ingå i straffskalan även om beslutet har fattats på myndig- hetsnivå. Den som bryter mot ett villkor i ett tillstånd döms för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. (29 kap. 4 § 2 miljöbalken).

Det finns även en annan typ av sanktion på miljörättens område. Det är s.k. miljösanktionsavgifter som är en administrativ sanktion. Regeringen har i propositionen Miljöbalkens sanktionssystem, m.m.

(prop. 2005/06:182, s. 42) ansett att straff och miljösanktionsavgift inte bör förekomma för samma gärning. I 30 kap. 2 § miljöbalken anges således att miljösanktionsavgift inte behöver tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till att överträdelserna föranlett straff enligt 29 kap. miljöbalken. Miljösanktionsavgifter bör enligt regeringen användas som sanktion för överträdelser som är mindre allvarliga.

Generella föreskrifters förhållande till de allmänna hänsynsreglerna

Generella föreskrifter hindrar inte att strängare krav ställs på en verksamhetsutövare utifrån de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Kraven kan således skärpas, men aldrig lindras, i förhållande till de generella föreskrifterna. De skärpta kraven får dock inte vara orimliga utan en rimlighetsbedömning ska göras utifrån 2 kap. 7 § miljöbalken. (26 kap. 1 § miljöbalken, Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2:a upplagan, s. 269 och Bengtsson m.fl., Miljöbalken en kommentar, 9:17, supplement 5.)

Om en verksamhetsutövare har ett tillståndsbeslut med villkor kan strängare krav, med stöd av de allmänna hänsynsreglerna, däremot inte ställas för frågor som har prövats i tillståndet (24 kap. 1 § och 26 kap. 9 § miljöbalken).

Generella föreskrifters rättskraft

Rättskraften av generella föreskrifter om miljöfarliga verksamheter och miljöhänsyn i jordbruket har tidigare skiljt sig åt

Generella föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljö- balken om försiktighetsmått för miljöfarlig verksamhet och 12 kap. 10 § miljöbalken om miljöhänsyn i jordbruket har tidigare

194

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

behandlats olika vad gäller förhållandet till meddelade tillstånds rättskraft. Föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljö- balken har giltighet framför beslut av individuell karaktär, om föreskrifterna är strängare. De bryter alltså igenom ett tillstånds rättskraft (24 kap. 1 § miljöbalken). Det har däremot inte föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken ansetts göra. Mer om rättskraftsreglerna och ett alternativt synsätt på rättskraftens räckvidd behandlas i avsnitt 2.4.1.

Förändring av rättskraften av föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket

Industriutsläppsutredningen föreslog i sitt betänkande Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86 s. 283 ff.) att även föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken ska bryta tillstånds rättskraft. I förarbetena till miljöbalken saknas det motivering till varför 12 kap. 10 § behandlas annorlunda. Det beror, enligt Industriutsläpps- utredningen, sannolikt på att man inte hann med att fullt ut arbeta in jordbruksreglerna i miljöbalken. Industriutsläppsutredningen påpekar att jordbruksnäringen har stor inverkan på miljön. Det är därför viktigt att regler på jordbruksområdet som införs till skydd för miljön får fullt genomslag. Det är också viktigt att EU-reglerna får genomslag i svensk rätt. Det gäller främst nitratdirektivet, som ses över med jämna tidsintervall, och nya BAT-slutsatser om djur- hållande verksamhet. Om rättskraftsreglerna inte ändras skulle nya BAT-slutsatser alltid aktualisera individuella omprövningar av gällande tillståndsbeslut. I propositionen Nya regler för industri- utsläpp (prop. 2012/13:35, s. 58) föreslås att ett tillstånd ska kunna begränsas även med stöd av föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken. Riksdagen antog regeringens förslag och den nya regeln trädde i kraft den 7 januari 2013 (bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). En särskild övergångsregel finns som innebär att ändringen i rättskraftsregeln endast gäller för föreskrifter med- delade efter den 7 januari 2013.

Det kan noteras att ändringen av rättskraften endast avser före- skrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken. Föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 8 § om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket berörs inte och bryter således inte igenom ett tillstånds rättskraft.

195

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Möjlighet till undantag från generella föreskrifter

Ett system med generella föreskrifter måste ge utrymme för individuell anpassning. Erfarenheten visar att det sällan går att klara alla individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter om man samtidigt ska hålla uppe miljökraven (prop. 1997/98:45, s. 341). Om generella föreskrifter bryter igenom ett tillstånds rättskraft ökar behovet av möjlighet till undantag från föreskrifterna.

IED-direktivet ger utrymme för individuella avvägningar vid tillämpning av undantagsbestämmelsen i artikel 15.4 (se avsnitt 3.2.2). Det innebär att högre begränsningsvärden än de som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt tillämpliga BAT-slutsatser får fastställas endast om det med beaktande av lokala miljö- förhållanden och anläggningens tekniska egenskaper skulle med- föra oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljönyttan att fastställa begränsningsvärden i enlighet med BAT-slutsatserna. Industriutsläppsutredningen har föreslagit att en sådan undantags- bestämmelse ska finnas i den föreslagna industriutsläppsförordningen. Industriutsläppsutredningen konstaterade att undantagsregler i kommande generella föreskrifter får utformas med beaktande av denna bestämmelse (SOU 2011:86, s. 69 och 290). I propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35, s. 32) föreslogs att bestämmelser som genomför direktivets regler om undantag från begränsningsvärden i BAT-slutsatserna och bestämmelser om statusrapporter bör tas in i en förordning. Det föreslogs även att det i miljöbalken ska tas in en bestämmelse om att en dom eller ett beslut som innebär att tillstånd ges till en verksamhet i före- kommande fall ska innehålla bestämmelser om de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att anpassa tillämpningen av föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av miljöbalken, om föreskrifterna tillåter eller förutsätter en sådan anpassning (s. 51 ff.). Ändringarna, som beslutats av riksdagen, trädde i kraft den 7 januari 2013(bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101).

Kraven på miljöhänsyn i jordbruket i nitratdirektivet utgör minimiregler. Det innebär undantag från generella föreskrifter som genomför nitratdirektivet måste medges restriktivt, vilket kommer till uttryck i undantagsregeln i 36 § Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Där anges att undantag endast får medges från vissa regler i vissa specifika fall. I annat fall ges tillsyns-

196

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

myndigheten möjlighet att kringgå kraven i nitratdirektivet. Däremot finns inga hinder mot att göra undantag från de krav som går utöver direktivet. Det förutsätter dock kunskap hos den som medger undantag om vilka krav som baserar sig på direktivet och vad som går utöver det.

Förfarandet vid framtagande av generella föreskrifter

Föreskrifter om djurhållande verksamheter och miljöhänsyn i jordbruket är ofta tekniskt detaljerade och har ofta en koppling till lokala förhållanden. Det är därför mest ändamålsenligt att före- skrifterna utformas och beslutas av myndigheter och kommuner (prop. 2005/06:182, s. 38). Nedan behandlas vilka krav som ställs vid framtagandet av sådana föreskrifter.

När det gäller föreskrifter som beslutas av myndigheter finns det reglerat att en konsekvensutredning ska göras och att före- skrifterna ska skickas på remiss till berörda (förordningen [2007:1244] om konsekvensutredning vid regelgivning). Det förekommer även att det i bemyndigandet anges att obligatoriskt samråd ska ske med en annan myndighet. Om föreskrifterna kan få effekter för företags konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska Regelrådet ges möjlighet att yttra sig (förordningen [2011:118] om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet).

Industriutsläppsutredningen betonar att det är av stor betydelse att generella föreskrifter tas fram genom ett samrådsförfarande med verksamhetsutövarnas branschorganisationer. Det är även viktigt att miljöorganisationer ges delaktighet i förfarandet (SOU 2011:86, s. 288).

För s.k. tekniska regler finns det ett särskilt förfarande. Med tekniska regler avses regler som riskerar att begränsa den fria rör- ligheten för produkter och tjänster inom EU. Sådana föreskrifter ska remitteras till Kommerskollegium och anmälas till Europeiska kommissionen innan de antas (förordningen [1994:2029] om tekniska regler och Kommerskollegiums föreskrifter [KFS 2008:1] om tekniska regler).

197

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

3.4Statistik om djurhållande verksamheter

Nedan följer statistik om djurhållande verksamheter. Den har tagits fram av Jordbruksverkets statistikenhet och är en bearbetning av uppgifterna som togs in i samband med strukturundersökningen år 2010 (FSS2010).

I tabellen 3.1 visas det antal anläggningar som omfattades av krav på tillstånd enligt IPPC-/IED-direktiven år 2010 och hur antalet har förändrats sedan år 1999.

I tabellen 3.2 visas hur stor andel av djuren i Sverige som fanns i verksamheter som omfattades av krav på tillstånd eller anmälan år 2010. Med de menas djurenhet.

198

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Statistiken visar således att 44 procent av mjölkkorna fanns på jordbruk som inte omfattas av anmälningsplikten. 80–90 procent av svinen och i princip alla kycklingar ligger över anmälningsgränsen. När det gäller hästar finns merparten av dem utanför jordbruks- företag. I avsnitt 2.4.2 finns särskild statistik om det totala antalet hästar och minkar i Sverige.

3.5Administrativ börda och målet att förenkla för företag

Europeiska rådet antog på vårtoppmötet år 2007 målet att före- tagens administrativa kostnader till följd av EU:s regelverk ska minska med 25 procent till år 2012. Enligt beräkningar av Europeiska kommissionen kan det antagna målet medföra en ökning av BNP med 1,4 procent i EU (COM [2007]23 final, Action programme for Reducing Administrative burdens in the European Union).

Regeringen har i beslut (N2006/10426/NL, 2006-11-30) upp- dragit departementsvis att ta fram en gemensam handlingsplan för regelförenklingar. Målet för regeringens förenklingsarbete var att minska företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk med minst 25 procent till hösten 2010. Särskild upp- märksamhet ska riktas mot små företag som inte har de administrativa resurserna som finns i större företag. Målet är ett nettomål, dvs. om nya regler tillförs måste de kompenseras genom

199

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

andra åtgärder som minskar de administrativa kostnaderna i lika stor utsträckning.

Regeringen fortsätter förenklingsarbetet. Målet att minska de administrativa kostnaderna förlängdes till utgången av år 2012. Landsbygdsdepartementet har dessutom satt upp ett mål om att företagens administrativa kostnader ska minska med 50 procent till år 2014 i syfte att förbättra de areella näringarnas konkurrenskraft. Regeringens övergripande mål om att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag kvarstår. Inom ramen för målet har regeringen tagit fram nya delmål och indikatorer för att följa utvecklingen. Några av delmålen är att andelen företagare som upplever regler som ett tillväxthinder ska fortsätta att minska till år 2020 jämfört med år 2006, att företagens administrativa kostnader ska vara lägre år 2020 än vad de var år 2012 och att år 2020 ska handläggningstiderna på länsstyrelserna ha minskat jämfört med år 2012. Vidare har ett program inletts för regelförenkling på regional och lokal nivå. (Regeringens skrivelse 2009/10:226 om

Regelförenklingsarbetet 2006–2010, s. 54 ff. och prop. 2012/13:1, utgiftsområde 24, s. 60).

Med administrativa kostnader avses företagens kostnader att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som krävs enligt lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. Beräkningarna för minskningen av de administrativa kostnaderna bygger på standardkostnadsmodellen (Standard Cost Model) och används av bl.a. Europeiska kom- missionen och inom OECD. Tillväxtverket är värd för databasen Malin där resultatet av mätningarna av företagens administrativa kostnader finns.

Inom miljöområdet uppgick de administrativa kostnaderna år 2006 till 3,6 miljarder kronor och resultatet av Tillväxtverkets uppföljning och prognos för år 2010 visade att de administrativa kostnaderna var cirka 3,53 miljarder kronor år 2009. Minskningen var cirka 3,2 procent eller 116,5 miljoner kronor. (Tillväxtverkets rapport 0051, Näringslivets administrativa kostnader för miljöområdet – Uppdatering 2009 samt prognos under och efter 2010) Det kan jämföras med jordbruks-, skogsbruks- och fiskeområdet där det de totala administrativa kostnaderna var 372,6 miljoner kronor år 2009. Uppdateringen visar en minskning av företagens administrativa kostnader med 40,2 procent vilket motsvarar 250,8 miljoner kronor (Tillväxtverkets rapport 0049, Näringslivets administrativa kostnader för jordbruks-, skogsbruks- och fiskeområdet – Uppdatering

200

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

2009 samt prognos under och efter 2010). Minskningen på miljöområdet beror mest på den nya klassificeringen av verksamheter i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som motsvarar något mer än hälften av kostnadsminskningen på miljöområdet. Drygt 94 procent av de administrativa kostnaderna på miljöområdet har sin grund i eller motsvarar EU-rättsliga krav. I ett kort perspektiv är det endast de nationellt betingade reglerna som kan ge effekt om målet om att minska den administrativa bördan ska kunna minskas.

3.6Genomgång av beslut av miljöprövningsdelegationer och kommuner

3.6.1Tidigare genomgångar av tillståndsbeslut

Utformning av villkor

Jordbruksverket har i rapporten Tillstånd för djurhållning enligt miljöbalken – hur tillämpas de allmänna hänsynsreglerna vid utform- ning av villkor?(2006:28)låtit göra en uppföljning av tillstånd till djurhållande verksamhet i form av ett examensarbete vid juridiska institutionen på Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Syftet var att undersöka hur de allmänna hänsynsreglerna tillämpas vid tillståndsprövning avseende djurhållning. Genomgången avser tillstånd meddelade mellan åren 2002–2005 för djurhållning av nöt, fjäderfä och svin och omfattar 116 av 153 tillstånd. Tillstånden avser verksamheter i Hallands, Skåne, Västra Götalands, Östergötlands, Södermanlands, Kalmar, Blekinge och Gotlands län.

Undersökningen visar att standardformuleringar är vanliga i länen och det är sällsynt med tydligt individuellt anpassade villkor. De frågor som regleras genom villkoren är ofta desamma oavsett i vilket län tillståndet meddelats även om kraven på tillståndshavaren varierar mellan länen. Det görs i regel ingen skillnad på djurhållning i känsliga områden och djurhållning utanför sådana områden. Det är vanligt att mindre modifikationer görs av krav i Jordbruksverkets föreskrifter. Det förekommer även rena överlappningar av före- skrifterna. Vad gäller olika djurslag har undersökningen inte visat att några större skillnader görs. Den enda skillnaden som görs är att det för fjäderfän ställs villkor som syftar till att minska utsläpp av ammoniak.

201

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Handläggningstider

Miljöbalkskommittén har i delbetänkandet En effektiv miljöprövning (SOU 2003:124, s. 117 ff.) undersökt handläggningstider i samtliga län för alla ärenden beslutade under år 2002. Handläggningstiden från det att ansökan kom in till det att tillståndsbeslutet fattades var 46 veckor, med en variation mellan 27–59 veckor beroende på län. Den genomsnittliga handläggningstiden från kungörelse till beslut var 26 veckor, med en variation mellan 16–40 veckor beroende på län.

I rapporten Handläggningstider för prövning enligt miljöbalken – Redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggningstider för tillståndsärenden som beslutats av miljöprövningsdelegationerna

(NV 5880) gjorde Naturvårdsverket en ny undersökning av hand- läggningstiderna. Den visade att den genomsnittliga handläggnings- tiden för samtliga län hade minskat med nio procent från 67 veckor år 2004 till 61 veckor år 2007. Handläggningstiden hade minskat för 13 län och ökat för åtta län. Den genomsnittliga handläggnings- tiden för olika län visade en stor spridning. Fem län redovisade handläggningstider på 80 veckor eller mer.

Svenskt näringsliv har låtit göra en undersökning av handlägg- ningstider i rapporten Undersökning av genomförandetider och framtida resursbehov för projekt med miljöpåverkan (mars 2012).

Undersökningen genomfördes som en aktstudie om totalt 1 981 tillståndsärenden som prövats av miljöprövningsdelegationer vid länsstyrelserna under perioden 2007–2010. Ärendetypen jordbruk, skogsbruk och fiske utgör 10 procent av dessa. Undersökningen visar att för nämnda ärendetyp tar det i snitt 60 veckor från att ansökan kommer in till att beslut fattas. Undersökningen visar även att tiderna för samråd, beslut om betydande miljöpåverkan, upprättande av ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning för denna ärendetyp är i snitt 45 veckor.

3.6.2Utredningens genomgång av beslut

Omfattning av genomgången

Utredningen har gjort en genomgång av beslut från åtta miljö- prövningsdelegationer för tiden januari 2008-oktober 2011. Totalt har 102 beslut gåtts igenom varav 67 procent utgjordes av

202

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

tillståndspliktiga anläggningar för fjäderfä och svin enligt IPPC- /IED-direktiven. Besluten fördelade sig enligt följande.

Utredningen har även gått igenom beslut i anmälningsärenden från samtliga kommuner i Hallands län och Dalslands miljönämnd, som är miljömyndighet för kommunerna Bengtsfors, Dal-Ed, Färgelanda och Mellerud, för samma tidsperiod, totalt 82 beslut. Besluten för- delade sig enligt följande.

203

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Utformning av tillståndsbeslut och förelägganden efter anmälan

Tillståndsbesluten är utformade på ungefär följande sätt. De inleds med beslutet att verksamhetsutövaren ges rätt att på en viss fastighet hålla ett visst antal djurenheter. Villkoren inleds som regel med ett s.k. allmänt villkor där det anges att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med det som sökanden angett eller åtagit sig i ärendet. Därefter följder de s.k. särskilda villkoren där det specificeras under vilka premisser verksamheten ska bedrivas. Efter det anges som regel s.k. särskilda upplysningar som ofta innehåller påminnelser om regler som gäller jämte tillståndet.

Det som vanligen regleras i de särskilda villkoren är följande.

lagring av gödsel och spillvatten,

begränsning av den mängd gödsel som får tillföras (gröda och markens näringsinnehåll),

krav på markkartering och stallgödselanalyser,

begränsning av tidpunkter för spridning,

skyddsavstånd till vattendrag, enskilda vattentäkter, bebyggelse och skyddade områden,

krav på nedbrukning,

rengöring av allmänna vägar m.m.,

krav på bete, drivningsvägar och ytor som är hårt belastade av djur,

krav på kontrakterad areal,

hantering av kemikalier och avfall,

krav på högsta bullernivå, och

utredningskrav.

Det är således en omfattande reglering av hela verksamheten som görs i tillståndsbesluten. Utredningens genomgång visar att lydel- sen av villkoren i stort sett är densamma som vid genomgången som gjordes år 2006. För en närmare redogörelse för villkoren i detalj, se bilaga 1 till Jordbruksverkets rapport 2006:28.

När det gäller lagring av gödsel och spillvatten, begränsning av den mängd gödsel som får tillföras, markkartering och stall- gödselanalyser, begränsning av tidpunkter för spridning, skydds- avstånd till vattendrag, krav på nedbrukning samt hantering av avfall finns det regler i generella föreskrifter och allmänna råd, som har behandlats i avsnitt 2.3. Beträffande krav på skyddsavstånd för enskilda vattentäkter, bebyggelse och skyddade områden finns

204

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

möjlighet för kommunen och länsstyrelsen att föreskriva om det. Det finns även möjlighet till miljöersättning för skyddszoner, miljöskyddsåtgärder samt minskat kväveläckage där stödvillkoren ibland är snarlika villkoren i tillståndsbesluten, se kap. 5.

Även beträffande kemikalier och buller finns det generella föreskrifter och allmänna råd. För buller gäller Naturvårdsverkets allmänna råd (SNV RR 1978:5 rev. 1983) om externt industribuller där det anges riktvärden för buller. För kemikalier gäller Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1998:6) om bekämpnings- medel samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna. För kemikalier gäller även Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 1997:2) om spridning av kemiska bekämpningsmedel samt allmänna råd (97:3) om tillämpningen av föreskrifterna.

Det som regleras i övriga villkor ovan, dvs. rengöring av all- männa vägar m.m., krav på bete, drivningsvägar och ytor som är hårt belastade av djur, är inte specifikt reglerat i generella före- skrifter eller allmänna råd. Miljöbalken och de allmänna hänsyns- reglerna gäller dock alltid.

De kommunala besluten i Hallands län och Dalslands miljö- nämnd är utformade på ungefär samma sätt som tillståndsbesluten. De är dock inte lika omfattande. Lagring, begränsning av den mängd gödsel som får tillföras, spridning, kemikalier, avfall, buller och andra olägenhetsfrågor regleras vanligen i besluten. I ett ärende ansågs verksamheten vara godtagbar ur miljö- och hälsoskydds- hänseende och något krav på ytterligare åtgärder behövde inte ställas. I två ärenden har kommunen ansett att tillstånd för verk- samheten krävs och förelagt verksamhetsutövaren att söka tillstånd.

Handläggningstider

I tabellerna nedan anges handläggningstiden för tillstånds- och anmälningsärendena från det att ansökan kom in till att beslut meddelades. Utredningen har erfarit att handläggningstiden i till- ståndsärenden sällan kan vara kortare än sex månader på grund av remisstider, kommunicering med sökande m.m.

205

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…		SOU 2013:5

Tabellen visar att sammantaget tar 15 procent av ärendena sex månader eller kortare tid och 15 procent av ärendena tar mer än två år. 40 procent av ärendena tar sju månader till ett år och 30 procent av ärendena tar 13 månader till två år. I beslutsgenomgången saknades uppgift om handläggningstid i 21 ärenden.

Av tabellen framgår att 53 procent av ärendena tar kortare tid än tre månader och 15 procent av ärendena tar mer än ett år. För resterande ärenden, 32 procent, är handläggningstiden mellan tre och tolv månader. I beslutsgenomgången saknades uppgift om handläggningstid i 20 ärenden.

Slutsatser av genomgången av tillståndsbesluten

Länsvisa generella villkor snarare än individuell prövning

Beslutsgenomgången visar tydligt att innehållet i villkoren är snarlika inom länet men skiljer sig i hög utsträckning mellan länen. Ett exempel på det är krav på avstånd till enskild vattentäkt. Avståndskravet varierar mellan 30 och 100 meter mellan olika län men med samma avstånd inom länet. Det framgår inte i motiveringen till villkoret om det finns sådana vattentäkter inom företagets spridningsareal och hur riskbedömningen ser ut. Ytter- ligare ett exempel är att krav på samma markkarteringsintervall

206

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

ställs inom länet oavsett jordart och växtodling. Den individuella prövningen är således inte särskilt tydlig i vissa delar av besluten. Det ter sig snarast som länsvisa generella villkor istället för individuellt utformade villkor. Med det senare avses villkor som klart relaterar till förutsättningarna som är specifika i det enskilda fallet. För de krav som gäller olägenheter för allmänheten är den individuella prövningen tydligare. Detsamma gäller när verksam- heten ligger nära värdefulla naturområden, som exempelvis Natura 2000-områden.

Villkorens förhållande till och intryck av de generella föreskrifterna

Många villkor och förelägganden är lika för verksamheter oavsett om de ligger i ett känsligt område eller inte. Eftersom reglerna om miljöhänsyn i jordbruket ställer olika krav beroende på område, borde en sådan åtskillnad också kunna återspeglas i tillstånden.

Det är vanligt att allmänna råd görs bindande som villkor i besluten. Det gäller till exempel buller, hantering av kemikalier, att spridning inte får ske före och under helger och att gödsel inte får spridas på snötäckt mark.

Det förekommer också att krav på viss teknik eller visst material ställs där föreskrifterna har ett funktionskrav för att ge utrymme för teknikutveckling. Det innebär således att den individuella prövningen i sådana fall blir mer teknikkonserverade än före- skrifterna.

Villkor eller förelägganden med lägre krav än aktuella gällande föreskrifter förekommer också. Dessa villkor gäller eftersom före- skrifterna om miljöhänsyn i jordbruket inte hittills har brutit tillstånds rättskraft. Det gäller t.ex. villkor om lagringskapacitet och spridningstider för gödsel där föreskrifterna har skärpts.

Genomgången visar även att ändringar i föreskrifterna inte alltid slår igenom för verksamhetsutövare som söker tillstånd. Ett exempel på det är kravet på femåriga spridningsavtal, vilket togs bort ut föreskrifterna den 1 januari 2010. Det är vanligt att krav på spridningsavtal fortfarande ställs som villkor i tillstånden, trots att en dokumentationsskyldighet om var gödsel tar vägen ansetts vara tillräcklig i föreskrifterna.

207

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Villkor utfärdas utan motivering i det enskilda fallet

Restriktioner kring tillförsel av fosfor via stallgödsel, utöver de generella föreskrifterna, tillämpas generellt. Även om en begräns- ning av fosformängden fortfarande utgör en åtgärd som allmänt rekommenderas, pekar det vetenskapliga underlaget på att utlak- ningsproblematiken är komplex. Dagens syn inom forskningen är att 90 procent av förlusterna av fosfor kan ske från tio procent av arealen under en procent av tiden. Detta innebär att det, förutom att hitta lämpliga motåtgärder, också är angeläget att hitta de platser där förlusterna är som störst. (Fosforförluster från jordbruksmark – vad kan vi göra för att minska problemet? Jordbruksinformation 27-2008, s. 3, Jordbruksverket). I praktiken innebär det att varje fält inom brukningsenheten skulle analyseras för att identifiera och åtgärda de områden inom brukningsenheten som är riskområden för fosforläckage. Villkor på sådan detaljnivå som hela eller delar av fält är svåra att utforma på ett lämpligt sätt i ett tillståndsbeslut. Myndig- heterna bör i det sammanhanget beakta de starka indikationerna på att åtgärder kopplade till miljöersättning, i kombination med anslutning till rådgivningsprogrammet Greppa näringen, kan minska läckaget av näringsämnen från jordbruket. (Sveriges lantbruksuniversitets rapport 2012:1 Kväve- och fosfortrender i jordbruksvattendrag, har åtgärderna gett effekt? och Jordbruksverkets årsredovisning 2011 s. 79).

Det förekommer även restriktioner kring kvävegödsling med stallgödsel till enskilda grödor med detaljerade krav kring mängd och växtföljd, främst för majsodling. Underlaget för sådana krav redovisas i regel inte, varför det är svårt att se på vilket sätt sådana villkor skulle vara motiverade i det aktuella fallet.

Ett krav som är vanligt förekommande är krav på skyddszoner med större bredd än kravet i föreskrifterna, även utanför känsligt område. Även om en skyddszon på över två meter kan vara motiverad i det enskilda fallet, är det en brist att det saknas motivering till varför skyddszon har krävts. Enligt en kunskapssammanställning bör skyddszoner anpassas till de skiftande förutsättningarna som före- kommer på skiftesnivå. Bredden bör anpassas till ytvatten- avrinningen och skörden tas tillvara (Baltic Sea 2020, Åtgärder för att förbättra fosforretentionen i öppna diken i riskområden i jordbrukslandskapet runt Östersjön, Ahlgren, Djodjic och Löfgren).

208

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Långa handläggningstider

Av tabellerna om handläggningstid ovan kan konstateras att kalendertiden för tillståndsprövningen är lång. I många fall är den betydligt längre än de sex månader som utgör den kortast möjliga handläggningstiden med hänsyn till remiss, kommunicering med sökande etc. Handläggningstiderna varierar mellan länen, trots att komplexiteten i ärendena torde vara densamma. Det kan leda till att jordbrukarna i vissa fall vidtar åtgärder för att investeringen ska rymmas inom den anmälningspliktiga nivån, vilket hämmar en effektiv företagsutveckling.

Avslutande reflektion

Sammanfattningsvis kan konstateras att villkoren är snarlika inom länet men skiljer sig i hög utsträckning mellan länen. När det ställs krav på verksamhetsutövarna som går utöver föreskrifterna sker det ofta utan en tydlig motivering. Den individuella prövningen har möjlighet att anpassa villkoren till vad som krävs i det enskilda fallet på ett bättre sätt än vad som kan uppnås med generella föreskrifter. Det är därför en svaghet att det finns så pass stora likheter inom länen och skillnader mellan länen i utformningen av villkor.

Genomgången har även visat att vissa län ställer strängare krav än andra och på så vis testas gränserna för hur långtgående krav som kan ställas. Det finns få ärenden som överklagats till Mark- och miljööverdomstolen och därmed finns det få vägledande domar. Domar från mark- och miljödomstolarna används som motiv för likartade villkor i andra ärenden i andra län, även där domsluten från olika domstolar skiljer sig åt. Det finns en syn på att det är den individuella prövningen, och inte lagstiftningen, som ska driva miljöutvecklingen framåt. De generella föreskrifterna om miljöhänsyn i jordbruket innehåller geografiska differentieringar där högre krav ställs i s.k. känsliga områden. Prövningsmyndigheterna tenderar dock att generellt ställa samma höga krav på verksamheter som ligger utanför dessa områden, vilket återigen indikerar att villkoren inte tillräckligt tycks ha anpassats till det enskilda fallet.

När det gäller kommunala beslut i anmälningsärenden har utred- ningen endast tittat på ett fåtal kommuner. Det kan dock konstateras att beträffande kommunerna i Hallands län och Dalslands miljönämnd visar beslutsgenomgången att stallgödselhanteringen regleras i besluten.

209

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

3.7Möjliga teoretiska förändringar

3.7.1Utgångspunkter

I utredningens direktiv anges att det finns anledning att utreda möjligheterna till att utveckla och förbättra de nationella regelverk som gäller för större djuranläggningar, särskilt verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt. Utredningen ska analysera om det är lämpligt att ställa krav på försiktighetsmått för större djuranläggningar enligt 9 kap. miljöbalken i generella bestämmelser eller i enskilda villkor.

När det gäller generella föreskrifter och reglering vid individuell prövning finns olika möjligheter till förändring. En ytterlighet är att tillstånds- och anmälningsplikten tas bort helt och regleringen av djurhållande verksamheter endast görs i generella föreskrifter. I praktiken är det dock inte möjligt för alla djurslag eftersom det finns krav i bl.a. EU-lagstiftning om att individuell prövning krävs för djurhållning av vissa djurslag av viss storlek. Utredningen har undersökt möjligheten att till viss del ändra omfattningen och nivån på tillstånds- och anmälningsplikten. En sådan ändring skulle kunna kompenseras av en ökad användning av generella föreskrifter för att säkerställa en tillräcklig skyddsnivå för miljön. Utredningen har även undersökt om prövningen endast bör avse själva anlägg- ningen eller hela verksamheten, inklusive markanvändningen.

En annan möjlig förändring är att tillstånds- och anmälnings- plikten är oförändrad, men fler områden som inkluderas i pröv- ningen regleras i generella föreskrifter. De generella föreskrifterna kan då sägas kompletteras av individuell prövning. Tanken med att reglera fler områden i generella föreskrifter är att färre områden behöver regleras vid den individuella prövningen och att lika- behandlingen främjas. Omständigheter i det enskilda fallet kan dock leda till att ett högre krav bör ställas. Utredningen behandlar styrkor och svagheter med generella föreskrifter samt områden där generella föreskrifter kan vara lämpliga nedan.

Utredningens direktiv ger även möjlighet att föreslå andra för- ändringar som säkerställer ett korrekt genomförande av EU- direktiv, ett högt miljöskydd samt kan bidra till förenklingar. Utredningen har därför undersökt möjligheter att förenkla och förkorta prövningsprocessen beträffande när miljökonsekvens- beskrivning ska finnas samt ökad vägledning vid handläggning av tillstånd- och anmälningsärenden. Utredningen har även undersökt

210

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

möjligheter till koncentration av prövningen till en eller ett fåtal miljöprövningsdelegationer.

3.7.2Problembild

Den beslutsgenomgång som utredningen har gjort visar tydligt att villkoren i tillstånd till djurhållande verksamhet är lika inom länet men skiljer sig åt mellan länen. Det ställs även krav som är relativt ingripande utan att det finns motiveringar i det enskilda fallet och där det vetenskapliga underlaget är osäkert eftersom omfattande försöks- och forskningsverksamhet pågår, särskilt avseende fosfor. Som exempel kan nämnas s.k. utredningskrav som i vissa fall närmast har karaktären av forskningsuppdrag, t.ex. när det gäller ammoniakutsläpp från fjäderfästallar. Det leder till att villkoren upplevs som ingripande och i vissa fall orimliga att leva upp till. Ytterligare ett problem är att handläggningstiderna är långa. Det leder till att jordbrukarna i vissa fall vidtar åtgärder för att investeringen ska rymmas inom den anmälningspliktiga nivån. Utredningens bedöm- ning är att jordbrukarna helst vill ha ett tillståndsbeslut men handläggningstiden upplevs som besvärande. I Naturvårdsverkets rapport Höga förväntningar på en begränsad ändring (s. 27–28 Rapport 6490) framgår att en stor del av de verksamheter som klassats om från tillståndspliktig till anmälningspliktig verksamhet väljer att behålla sitt tillstånd. Motivet är att det ger ett skydd och en garanti för att få bedriva sin verksamhet så länge tillståndet gäller. I samband med tillståndsprövningen prövas även olägen- hetsfrågor och det minskar således risken för framtida konflikter med närboende.

3.7.3Olika styrmedel

Det finns olika styrmedel som staten kan använda sig av för att minska utsläpp. När det gäller växtnäring har man i Sverige använt sig av generella föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket, individuell prövning av miljöfarlig verksamhet och tillsyn över att föreskrifterna och besluten följs. Ytterligare styrmedel som har använts är miljöersättningar, rådgivning och information samt försöks- och utvecklingsverksamhet.

211

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Utredningens uppdrag är att titta på styrmedlen generella före- skrifter och individuell prövning. Det är dock viktigt att poängtera att ytterligare styrmedel finns för att minimera miljöpåverkan och olägenheter från djurhållande verksamhet. Som nämnts i avsnitt 2.2.6 har Jordbruksverket fått i uppdrag av Vattenmyndigheterna att ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel med syfte att minska jordbrukets inverkan på vatten- kvaliteten, särskilt i områden som riskerar att inte uppnå god ekologisk status eller god kemisk status. Detta uppdrag är redovisat i form av ett kunskapsunderlag om åtgärder, dvs. de faktiska aktiviteter som kan genomföras i jordbruket för att förbättra vattenkvaliteten. Underlaget kommer även att ligga till grund för Jordbruksverkets vidare arbete med att utveckla styrmedel. Representanter för Havs- och vattenmyndigheten, vattenmyndig- heterna samt länsstyrelserna har deltagit i arbetet. (Jordbruksverkets rapport 2012:22, Jordbruket och vattenkvaliteten)

Generella föreskrifter

Styrmedel i form av generella föreskrifter finns i stor utsträckning när det gäller gödselhantering. Föreskrifterna gäller även jord- bruksverksamhet som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig. Se kartläggningen i avsnitt 2.3. Även beträffande kemikalier finns det generella föreskrifter, se avsnitt 3.6.2.

Individuell prövning

Sverige har en lång tradition av ett system med individuell prövning av miljöfarlig verksamhet såsom djurhållning (Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2:a upplagan, s. 267). Se mer om när tillstånd och anmälan krävs för djurhållning och vad som brukar regleras vid den individuella prövningen i avsnitt 3.3.1, 3.3.2 och 3.6). Individuell prövning är enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram ett viktigt medel för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska uppnås. Länsstyrelsen ska, enligt åtgärdsprogrammet, göra en översyn och vid behov verka för omprövning av befintliga tillståndspliktiga verksam- heter som kan ha en inverkan på vattenmiljön (punkt 28 i Ny lydelse för vattenmyndigheternas 38 punkters åtgärdsprogram med anledning av Havs- och vattenmyndighetens bildande, 2011-10-25, dnr 2270-11).

212

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Tillsyn

Det räcker inte att det finns generella föreskrifter och individuell prövning inom ett område. Det måste också säkerställas att kraven i de generella föreskrifterna och besluten följs. Tillsyn har en viktig roll som styrmedel. Målet med tillsynen är att säkerställa miljö- balkens syften och tillämpning (26 kap. 1 § miljöbalken). Tillsynen avser även verksamheter som inte är tillstånds- eller anmälnings- pliktiga. När det gäller växtnäring har tillsynen särskilt betydelse när det gäller att komma åt olägenheter. Beträffande miljökvalitets- normer för vatten behöver tillsynsmyndigheten använda reglerna om miljökvalitetsnormer i varje enskilt fall som kan antas direkt eller indirekt påverka en vattenförekomst som har en norm. Tillsynsmyndigheten bör ställa de krav som kan följa av en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap miljöbalken. Möjlighet att ställa längre gående krav för att följa en miljökvalitetsnorm gäller endast för normer för kemisk ytvattenstatus, dvs. normer för prioriterade ämnen samt vissa normer för fisk- och musselvatten, som är s.k. gränsvärdesnormer. För andra normer gäller att kraven enligt de allmänna hänsynsreglerna ska följas i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem. (2 kap. 7 § miljöbalken) Åtgärds- programmen är tänkta att ha en vägledande funktion vid själva kravställandet. (Prop. 2009/10:184, s. 43 ff. och Naturvårdsverkets

Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet, 2011-04-29, s. 16 ff.)

Kraven på tillsyn kommer sannolikt att öka i en nära framtid. Europeiska kommissionen prioriterar högt insatser för att stärka efterlevnaden av EU:s miljölagstiftning. Kraven från EU på uppföljning, utvärdering och återrapportering om information av till- syn kommer sannolikt att öka. Ett exempel på det är IED-direktivets krav på miljötillsyn. (Kommissionens meddelande Större nytta av EU:s miljöåtgärder: att stärka förtroendet genom bättre kunskap och reaktionsförmåga, COM/2012/095 final). Som en följd av detta, och andra brister som konstaterats i tillsynen, föreslår Naturvårdsverket att en översyn av hur ansvaret för den operativa tillsynen fördelas bör göras i form av en offentlig utredning. Naturvårdsverket anser att de framtida utmaningarna kräver en organisation och en ansvars- fördelning som ger en rättssäker, likvärdig och effektiv tillsyn. (Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 21 f., NR NV-01466-12.)

213

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Miljöersättningar och tvärvillkor

Det finns även ekonomiska styrmedel i form av miljöersättningar. Flera miljöersättningar bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Det gäller miljöersättningarna skyddszoner, minskat kväveläckage (fånggrödor och vårbruk), våtmarker, skötsel av våtmarker och miljöskyddsåtgärder. Det finns även fyra ersätt- ningar inom utvald miljö. Det är ersättningar för anpassade skyddszoner, reglerbar dränering, damm som samlar fosfor samt anläggning och restaurering av våtmarker.

Det pågår för närvarande en revison av jordbrukspolitiken och hur den ska se ut för åren 2014–2020 och ett nytt landsbygds- program för den perioden är under utarbetande.

För att säkerställa att EU-stöd inte betalas ut till dem som inte följer lagstiftningen inom vissa områden finns de s.k. tvärvillkoren. Tvärvillkoren innebär att om reglerna inte följs får jordbrukaren avdrag på ersättningen. (För mer information om tvärvillkor, se avsnitt 2.2.9).

Rådgivning och information

Styrmedel i form rådgivning och information på växtnärings- området sker i stor utsträckning i form av kostnadsfri miljöråd- givning till jordbrukare genom projektet Greppa Näringen. Greppa Näringen erbjuder jordbrukare kunskap och verktyg för att de ska kunna genomföra kostnadseffektiva miljö- och klimatåtgärder. Arbetet utförs med hjälp av rådgivare från en stor del av lant- brukets rådgivningsföretag. Ytterst ansvarar Jordbruksverket för projektet och finansieringen sker med hjälp av det svenska lands- bygdsprogrammet och återförda handelsgödselmedel. Landsbygds- programmet i sin tur finansieras av den svenska staten och av EU. Verksamheten har pågått i 10 år med stöd från Lantbrukarnas riksförbund, länsstyrelsen och rådgivningsföretagen. Under de senaste åren har runt 25 miljoner kronor per år satsats på projektet, varav merparten använts för enskild rådgivning runt om i länen. Sammantaget brukar medlemmarna mer än 740 000 hektar, vilket motsvarar nästan 30 procent av Sveriges åkerareal. Arbetet med att minska växtnäringsförluster har varit framgångsrikt. Den viktigaste delen i arbetet är att bidra till att effektivisera jordbruket för att minska

214

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

övergödningen och jordbrukets klimatpåverkan. (Jordbruksverkets årsredovisning 2011 s. 79 och Projektplan för Greppa Näringen 2010–2013).

Sveriges lantbruksuniversitets rapport 2012:1 Kväve- och fosfortrender i jordbruksvattendrag, har åtgärderna gett effekt? visar att det finns starka indikationer på att de stödberättigande åtgärder som genomförts för att minska läckaget av kväve respektive fosfor från jordbruksmark har gett avsedd effekt. Ökad anslutning till Greppa näringen hade visst bidrag till båda dessa trender.

Försöks- och utvecklingsverksamhet

Slutligen är ett styrmedel försöks- och utvecklingsverksamhet, vilket är av betydelse för att kunna vidta rätt åtgärder för att minimera växtnäringsläckaget. Jordbruksverket disponerar varje år nationella medel till försöks- och utvecklingsverksamhet för att inom skilda handlingsprogram stödja utvecklingen inom jordbruket och träd- gårdsnäringen. År 2011 fördelade Jordbruksverket drygt tre miljoner kronor till försöks- och utvecklingsverksamhet inom området minskat växtnäringsläckage. Projekten syftar till att minska växtnäringsförlusterna till omgivande vatten samt ammoniak- förlusterna från jordbruk och trädgård genom bättre hantering och utnyttjande av växtnäringen. (Jordbruksverkets årsredovisning 2011 s. 79)

Havs- och vattenmyndigheten disponerar medel via Havs- och vattenmiljöanslaget som till viss del har använts till att minska jordbrukets närsaltbelastning på vattendrag. Medlen har bl.a. gått till Baltic Compass, Greppa fosforn, Jordbruksverkets arbete med jordkarteringar samt regionala projekt med åtgärder mot närings- förluster från jordbruksmark. Ytterligare en stor finansieringskälla till Baltic Compass, Greppa fosforn och jordkarteringar är, utöver anslagen för försöks- och utvecklingsverksamhet, återförda handels- gödselmedel.

215

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

3.7.4Bör tillstånds- och anmälningsplikten ändras?

Tidigare översyn och bedömningsgrunder

Ändring av tillstånds- och anmälningsplikten för djurhållning år 2008

Naturvårdsverket gjorde år 2004 en översyn över utvecklingen och behoven av förändringar av de tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheterna i rapporten Pröva eller inte pröva (NV 2004:5353).

För jordbrukets del var jordbruk eller annan djurhållande verk- samhet, utom renskötsel, med 200 djurenheter tillståndspliktig medan verksamhet med mer än 100 djurenheter var anmälnings- pliktig. (För en närmare redogörelse för historiken av tillstånds- och anmälningsplikt för djurhållning se s. 159 i nämnda rapport).

I rapporten föreslog Jordbruksverket att endast djurhållande verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet bör tillstånds- prövas. Övrig djurhållning över 100 djurenheter föreslogs bli anmälningspliktig. Vidare föreslogs att ett varaktighetsmått införs och att en koppling av verksamheten till en byggnad görs.

Rapporten ledde till förändringar i tillstånds- och anmälnings- plikten i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2008. För djurhållningens del innebar det att det tydliggjordes vilka krav på tillståndsprövning som kommer från EU-rätten och vilka som inte gör det. Det innebar även att tillståndsplikten för nöt- kreatur, hästar och minkar ändrades från 200 till 400 djurenheter. Övrig djurhållning med mer än 100 djurenheter blev anmälnings- pliktig. Uttrycket djurhållande verksamhet ändrades till anläggning med stadigvarande djurhållning.

Naturvårdsverket har i mars 2012 publicerat en utvärdering av ändringarna i rapporten Höga förväntningar på en begränsad ändring – En utvärdering av effekterna av ändringarna i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (NV 2012:6490). Utvärderingen avser samtliga ändringar av tillstånds- och anmälnings- plikten och inte specifikt djurhållning. Utvärderingen visar att ändringarna har fått avsedd effekt i den mening att antalet tillståndspliktiga verksamheter minskat i den utsträckning som var förväntad. Däremot har ändringen inte hittills fått avsedd effekt i förhållande till dess syfte att bidra till ett mer effektivt miljöarbete. Minskningen av lagda resurser på tillståndsprövning är nämligen mycket liten, vilket leder till att det inte har frigjorts tid från handläggning till förmån för tillsyn och tillsynsvägledning för att

216

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

uppnå en mer miljömålsstyrd tillsyn. Utvärderingen visar att ändringarna kan innebära en ökad risk för miljöpåverkan inom miljökvalitetsmålen Frisk luft, En giftfri miljö, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet. Det beror främst på ökningen av antal verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga, att flera kommuner upplever att de inte har tillräcklig kompetens för tillsyn över verksamheter som har klassats om till anmälningspliktiga och att antalet ompröv- ningar av gamla tillstånd inte har ökat till följd av ändringarna. När det gäller kostnader för verksamhetsutövarna visar utvärderingen att kostnaden i första hand har minskat för de minsta verksam- heterna. Vidare konstateras det att översikten av all verksamhet, även sådan som inte är tillstånds- eller anmälningspliktig, är viktig för att kommunens tillsyn ska bli miljömålsstyrd. Det är svårt för kommunerna att få kännedom om verksamhet som faller utanför tillstånds- och anmälningsplikten.

Naturvårdsverket har i april 2012 därför föreslagit att regeringen ska överväga om en enkel informationsplikt bör införas i för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Informa- tionsplikten skulle gälla för verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga, men som ändå utgör en icke oväsentlig risk ur miljö- eller hälsosynpunkt. (Tillsyn enligt miljöbalken – möjligheter till utveckling och förbättring, s. 21 f, NR NV-01466-12.)

Bedömningsgrunder för vilken verksamhet som bör vara tillstånds- och anmälningspliktig

I förarbetena till miljöbalken (prop. 1997:98:45, del 1 s. 336) angavs beträffande tillståndspliktens omfattning att regeringen även fortsättningsvis borde föreskriva om när krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet ska ställas. Utgångspunkten var, enligt propositionen, naturligtvis de effekter som utsläppen från olika verksamheter hade på omgivningen. De kriterier för miljö- påverkan som hade utvecklats vid tillämpningen av miljöskydds- lagen borde kunna ligga till grund för bedömningen, med beaktande av nya kunskaper om olika ämnens farlighet. Mot- svarande skulle gälla frågan om en verksamhet överhuvudtaget skulle vara anmälningspliktig.

Vid Naturvårdsverkets ovan nämnda översyn i rapporten Pröva eller inte pröva (NV 2004:5353, s. 37 ff.) utarbetade verket bedöm-

217

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

ningsgrunder för hur verksamhetstyper bör betraktas vid bedöm- ningen om tillstånds- eller anmälningsplikt är lämpligt eller inte. Naturvårdsverket delade in bedömningsgrunderna i övergripande och detaljerade grunder. Utöver dem måste en avstämning alltid göras mot miljökvalitetsmålen. De övergripande bedömnings- grunderna är:

Verksamheter som har en betydande mångdimensionell miljö- påverkan passar för integrerad tillståndsprövning.

Krav på tillstånd och anmälan bör vara teknikdrivande och ska rikta sig till verksamheter som kan förbättras genom pröv- ningen.

Miljöproblem som kan kontrolleras tillräckligt bra genom generella föreskrifter eller andra styrmedel bör inte utgöra grund för tillstånds- och anmälningsplikt.

Om miljöpåverkan är av internationellt eller nationellt intresse eller av regional vikt bör den värderas tyngre, men in fallande ordning. Om miljöpåverkan främst är av lokalt intresse talar det för anmälningsplikt eller frånvaro av nationellt reglerad anmäl- ningsplikt.

De detaljerade bedömningsgrunderna består av en rättslig del och en naturvetenskaplig del som gäller påverkan, direkt och indirekt, på miljö och hälsa. Den rättsliga aspekt som kan vara av intresse för djurhållning är att EG-rättsliga krav på tillstånds- eller anmäl- ningsplikt alltid måste införas. När det gäller direkt påverkan på miljö och hälsa anges att utgångspunkten är att punktutsläpp kan ha internationellt, nationellt, regionalt eller lokalt intresse. Tillstånds- och anmälningsplikt kan generellt komma i fråga för verksamhetstyper som typiskt sett släpper ut ämnen med stor giftpåverkan. För frånvaro av tillstånds- och anmälningsplikt talar att verksamheten släpper ut ämnen som kan omhändertas eller återföras i ett kretslopp. Olägenheter som damm, buller och lukt rör främst lokala intressen, vilket talar för anmälningsplikt eller frånvaro av tillstånds- och anmälningsplikt. Indirekt påverkan på miljö och hälsa kan vara påverkan genom energianvändning eller transporter.

När det gäller tillämpningen av bedömningsgrunderna på djur- hållning gjordes en analys av Jordbruksverket i bilaga 3 till nämnda rapport(s. 157 f). I den anges beträffande påverkan på miljö och hälsa följande. Direkt påverkan utgörs av punktutsläpp från jordbruk,

218

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

lokalisering och diffusa utsläpp. Punktutsläpp förekommer främst i form av ammoniak från byggnader och gödselvårdsanläggningar, nitrat och fosfor från bl.a. läckage från gödselvårdsanläggningar samt kemikalier och bränsle från läckage vid lagring och spill vid påfyllning. Lokaliseringen påverkar i form av utformning av byggnader och lukt. Diffusa utsläpp förekommer i form av bl.a. ammoniak vid spridning av stallgödsel, nitrat och fosfor vid läckage från åkermark, bekämpnings- medel vid besprutning samt buller och lukt. Det kan även förekomma utsläpp av metan och kväveoxider.

Miljöprocessutredningen angav i sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45, s. 182) följande om tillståndspliktens omfattning. Utredningen konstaterar att 9 kap. 6 § miljöbalken, som innebär att regeringen får föreskriva om när krav på tillstånds och anmälan ska ställas, är oförändrad sedan miljöbalkens tillkomst. Miljöprocessutredningen utgår därmed från att de ändringar i tillstånds- och anmälnings- plikten som har gjorts vilar på de grundtankar som redovisades i miljöbalkspropositionen. Detta innebär att de svenska reglerna om tillståndspliktens omfattning utgår från en verksamhets miljö- påverkan och inte är kopplade till MKB-direktivet samt att en miljökonsekvensbeskrivning ska ses som en del av beslutsunder- laget bl.a. vid en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

Andra styrmedel än prövning av miljöfarlig verksamhet

Som angetts ovan i avsnitt 3.7.3 finns andra styrmedel än individuell prövning när det gäller djurhållning och växtnäring. Naturvårdsverket påpekar i sin rapport Pröva eller inte pröva? (NV 2004:5353 s. 28) att för jordbruk med djurhållning finns det generella föreskrifter, men dessa har inte lett till att den individuella prövningen har tagits bort. Istället har resultatet blivit en överlappning. Det kan således konstateras att på jordbrukets områden finns det en rad andra styrmedel i form av generella föreskrifter, tillsyn, miljöersättningar och tvärvillkor, rådgivning och information samt försöks- och utvecklingsverksamhet. De kan få motsvarande effekt på diffusa utsläpp som villkor respektive förelägganden i tillstånds- eller anmälningsbeslut. De kan däremot inte ersätta de möjligheter som en tillståndsprövning, och i viss mån anmälningsplikt, erbjuder kommunen och dess medborgare att förebygga negativa effekter av lokaliseringen i form av lukt och buller.

219

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Bör tillståndsprövningen endast omfatta de stora anläggningarna för fjäderfä och svin i IED-direktivet?

I EU-rätten krävs tillstånd för anläggningar för fjäderfä och svin av viss storlek enligt IPPC-, IED- och MKB-direktiven. MKB- direktivet ställer även krav på tillståndsplikt för anläggningar för intensiv djuruppfödning.

Helsingforskonventionen innehåller ett krav på tillståndsplikt för anläggningar med nötkreatur med mer än 400 djurenheter och för anläggningar med mer än 100 djurenheter ska generella före- skrifter eller ett förenklat tillståndsförfarande införas. Sverige uppfyller kraven i Helsingforskonventionen avseende nötkreatur och anmälningsplikt och därutöver finns nationella krav på till- ståndsplikt för anläggning med djurhållning av hästar och minkar med mer än 400 djurenheter.

Eventuellt kommer nötkreatur att omfattas av IED-direktivet framöver och tröskelvärdena för fjäderfä att differentieras

Djurhållning med nötkreatur omfattas inte av IPPC- och IED- direktiven. Vid framtagandet av IED-direktivet diskuterades det om även nötkreatur skulle inkluderas. Det resulterade i att Europeiska kommissionen senast den 31 december 2012 skulle se över behovet att kontrollera utsläpp från intensiv uppfödning av nötkreatur (artikel 73.2 c i IED-direktivet). Kommissionen skulle även senast den 31 december 2011 se över differentierade tröskelvärden för uppfödning av olika fjäderfäarter (artikel 73.3 a i IED-direktivet). I skäl 20 i ingressen till IED-direktivet anges att intensiv uppfödning av fjäderfä och nötkreatur bidrar i betydande grad till utsläpp av föroreningar till luft och vatten. För att uppfylla de mål som anges i den tematiska strategin för luftförorening och i unionslagstiftningen om vattenskydd är det nödvändigt att kommissionen ser över behovet av att fastställa differentierade tröskelvärden för kapacitet avseende olika fjäderfäarter, i syfte att fastställa tillämpningsområdet för detta direktiv och ser över behovet av att fastställa de lämpligaste åtgärderna för att begränsa utsläppen från nötkreatursanläggningar.

Enligt uppgift från kommissionen arbetar de med översynen av nöt- kreatur och differentierade tröskelvärden för uppfödning av olika fjäderfäarter, men någon formell rapport om resultaten har ännu inte lämnats.

220

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Kravet på tillståndsplikt för uppfödning av olika typer av djur i en och samma anläggning

I svensk rätt finns ett krav på tillstånd för det antal platser för fjäderfän, slaktsvin eller suggor som tillsammans motsvarar mer än 200 djurenheter. Kravet är en del av verksamhetskod 1.10 och har markerats med EU-koderna för IPPC-direktivet och MKB- direktivets bilaga I (bilagan till förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

Det har diskuterats om kravet verkligen följer av IPPC- direktivet eller om det är ett svenskt krav. I punkt 2 i ingressen i bilaga I till IPPC-direktivet anges att om samma näringsidkare bedriver flera slag av verksamheter som omfattas av samma rubrik i en och samma anläggning eller på en och samma plats, adderas produktionskapaciteten för dessa slag av verksamheter. Djur- hållning av svin och fjäderfä regleras i punkt 6.6 under rubriken annan verksamhet. I bilaga I till IED-direktivet finns en liknande skrivning. Det anges att om flera verksamheter som bedrivs i en och samma anläggning omfattas av samma verksamhetsbeskrivning och den innehåller en tröskel, adderas produktionskapaciteten för dessa verksamheter. I Naturvårdsverkets rapport Pröva eller inte pröva (NV 2004:5353) anges att kravet är en följd av direktivens skrivningar.

I IED-direktivet anges att kommissionen senast den 31 december 2011 skulle ha sett över fastställandet av differentierade tröskelvärden för kapacitet för uppfödning av olika typer av djur i en och samma anläggning (artikel 73.3 b). Tröskelvärdena kan således komma att behöva ses över och justeras till EU:s tröskelvärden om sådana tas fram. Inte heller angående detta har någon rapport lämnats ännu, enligt uppgift från kommissionen.

En möjlig förändring är att endast de stora anläggningarna för fjäderfä och svin i IED-direktivet ska vara tillståndspliktiga

Den översyn som pågår inom EU om nötkreatur samt tröskel- värden för fjäderfä och olika typer av djur i samma anläggning innebär att omfattningen och tröskelvärdena för tillståndsplikt i IED-direktivet kan komma att ändras framöver. En första förut- sättning för att begränsa tillståndsplikten till större anläggningar för fjäderfä och svin är således att EU-institutionerna enas om att

221

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

tillståndsplikten i direktivet inte bör utökas till att omfatta nöt- kreatur. Därefter skulle någon part till Helsingforskonventionen kunna föreslå att nuvarande tillståndskrav inom konventionens ram bör ändras. Parterna till konventionen har i sina överväganden då främst att utgå från konventionens mål och vilken effekt frånvaron av tillståndsplikt skulle ha på måluppfyllelsen.

Eftersom tillståndsplikten är beroende av översynen inom EU och Helsingforskonventionen är det således inte meningsfullt för utredningen att göra en djupare analys av tillståndsplikten för nötkreatur. Utredningen anser även att det inte är lämpligt att i dagsläget göra någon separat analys beträffande hästar och minkar, utan en analys av en förändring av tillståndsplikten bör göras samlat. Utredningen redovisar nedan några faktorer som borde beaktas i det fall frågan skulle få aktualitet i framtiden.

Om tillståndsplikten skulle tas bort blir de anläggningar som tidigare har varit tillståndspliktiga anmälningspliktiga. På så vis uppfylls även kraven i MKB-direktivet eftersom kommunen ska pröva om verksamheten kan medföra en betydande miljöpåverkan och i sådana fall förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd (26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd). (Se mer om kraven i MKB-direktivet i nedan.)

I uppföljningen år 2012 av miljökvalitetsmålen konstaterade de målansvariga myndigheterna att de vattenanknutna målen, bl.a. Ingen övergödning, inte kan nås med redan beslutade eller planerade styrmedel. Naturvårdsverkets utvärdering av tidigare ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten visar att det finns risk för ökad miljöpåverkan inom miljökvalitetsmålen Frisk luft, En giftfri miljö, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet. Från ett miljöskyddsperspektiv bör därför inte tillstånds- plikten tas bort annat än om det med stor sannolikhet kan ske utan att äventyra uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Om tillståndsplikten tas bort måste det vidtas åtgärder som till- räckligt kompenserar för frånvaron av tillståndsplikt. Till exempel skulle krav i generella föreskrifter kunna utgöra en sådan kom- pensation.

Naturvårdsverkets utvärdering av tidigare ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten visar att det finns risk för ökad miljöpåverkan inom ovan nämnda miljökvalitetsmål. Det beror enligt utvärderingen främst på ökningen av antal verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga, att flera kommuner upplever att de inte har tillräcklig kompetens för tillsyn över verk-

222

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

samheter som har klassats om till anmälningspliktiga och att antalet omprövningar av gamla tillstånd inte har ökat till följd av ändringarna. Utvärderingen baseras på samtliga ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten och inte specifikt på djurhållning. Beträffande djurhållande verksamheter har inte någon ökning av antalet verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälnings- pliktiga skett. Ändringen år 2008 bestod i att gränsen för till- ståndsplikten höjdes från 200 djurenheter till 400 djurenheter för nötkreatur, hästar och minkar. Övrig djurhållning med mer än 100 djurenheter blev anmälningspliktig. En ändring av tillståndsplikten till EU-nivån skulle innebära att anmälningsplikten utökas ytter- ligare. Vad gäller vissa kommuners upplevelse att de inte har tillräcklig kompetens för tillsyn över verksamheter som klassats om till anmälningspliktiga har kommunerna även tidigare haft ärenden om djurhållning i form av anmälningar och överlåten tillsyn av tillståndspliktiga anläggningar. En ytterligare ändring av tillstånds- plikten till EU-nivån skulle innebära att kommunen även får ansvar för djurhållning av nötkreatur, minkar och hästar över 400 djurenheter. Kommunen har redan i dag ansvar för dessa djurslag under den angivna nivån. Det är således ingen helt ny verksamhet för kommunernas del. Under utredningens arbete har det fram- kommit att kommunerna ser positivt på att ta hand om ytterligare ärenden om djurhållning vid en eventuell ändring. För de verk- samheter som i sådana fall skulle bli anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga ska kommunen via förelägganden om försiktig- hetsåtgärder i anmälningsärendet och via tillsyn följa om verk- samheten medför några negativ miljöpåverkan. Vidare är kommunen skyldig att förelägga verksamhetsutövare för en anmälningspliktig verksamhet att söka tillstånd om verksamheten kan medföra betydande miljöpåverkan. För verksamhetsutövarna är det alltid möjligt att frivilligt ansöka om tillstånd i syfte att få lokaliserings- och olägenhetsfrågor prövade, eftersom det ger en större trygghet med ett tillstånd än anmälan. Projekt som Jordbruksverkets tillsynsprojekt Effektiv näring och annan tillsynsvägledning från nationella myndigheter och länsstyrelsen bör leda till ökad kom- petens inom kommunerna på sikt. Den centrala tillsynsväg- ledningen kommer sannolikt att öka i framtiden, inte minst till följd av genomförandet av IED-direktivet. Kommunerna har även möjlighet att samarbeta med varandra för att på så sätt säkerställa att tillgång till resurser och kompetens finns (26 kap. 7 § miljö- balken).

223

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Djurhållning har betydelse för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap, som innefattar jordbruksföretagens möjlighet att tillhandahålla ekosystemtjänsten livsmedelsproduktion samt ett öppet och variationsrikt odlingslandskap där betesdrift är en viktig del. Det övergripande generationsmålet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

En realitet är den långsiktiga utveckling som sker inom mjölk- och köttproduktionen där den inhemska produktionen minskar. Mjölkproduktionen har minskat med cirka 14 procent under perioden 2000–2010 vilket gör att den inhemska produktionen motsvarar konsumtionen av mjölk och grädde medan ostproduktionen har minskat med 18 procent samtidigt som ostkonsumtionen har ökat med 15 procent per person. Den inhemska slakten av nötkreatur har minskat med 8 procent under samma period medan nötköttskon- sumtionen har ökat med cirka 14 procent per person. (Livsmedelskonsumtion och näringsinnehåll, Statistikrapport 2012:01, Jordbruksverket, Jordbruksverkets statistikdatabas samt

Marknadsöversikt – mjölk och mejeriprodukter, rapport 2112:7 Jordbruksverket). Den minskande produktionen samt ökande konsumtionen och har resulterat i en ökad införsel och import av ost och nötkött från andra länder inom eller utanför EU. Denna minskning av produktionen av mjölk och kött för konsumtion i Sverige kan motverka möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlings- landskap. Även det övergripande generationsmålet kan motverkas i det fall ökad produktion i andra länder skapar ökade miljö- och hälsoproblem där. I den utsträckning tillståndsinstrumentet i Sverige skulle kunna kopplas till den minskande produktionen, skulle det kunna utgöra en faktor att beakta.

Den bedömning som behöver göras vid en eventuell ändring av tillståndsplikten i framtiden är hur stort hinder tillståndspröv- ningen upplevs ur ett företagarperspektiv, hur stor risken är för ökad miljöbelastning vid anmälan i stället för tillståndsprövning samt kostnaderna ur ett statsfinansiellt perspektiv i relation till den miljönytta den individuella prövningen tillför med beaktande av de befintliga generella miljöreglerna. Behovet och möjligheten att kompensera en ändring av tillståndsplikten med ytterligare krav i generella föreskrifter i syfte att säkerställa en tillräcklig skyddsnivå för miljön behöver också bedömas.

224

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Bör gränsen av antal djurenheter i tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar samt anmälningsplikten ändras?

Gränserna för tillståndsplikt för anläggningar med djurhållning av nötkreatur, hästar och minkar med mer än 400 djurenheter och anmälningsplikt för övrig djurhållning med mer än 100 djurenheter härrör inte från EU-rätten. Den påverkas dock av EU-rätten genom MKB-direktivet. Den påverkas även av internationella åtaganden genom Helsingforskonventionen.

Helsingforskonventionen

Helsingforskonventionen innehåller ett krav på tillståndsplikt för anläggningar med nötkreatur med mer än 400 djurenheter. För anläggningar med mer än 100 djurenheter ska ett förenklat tillstånds- förfarande införas. Som alternativ till det förenklade tillstånds- förfarandet kan generella föreskrifter tas fram. Sverige uppfyller kraven i Helsingforskonventionen avseende nötkreatur och anmäl- ningsplikt och därutöver finns nationella krav på tillståndsplikt för anläggning med djurhållning av hästar och minkar med mer än 400 djurenheter.

Kravet på miljöbedömning och tillstånd för anläggningar för intensiv djuruppfödning i MKB-direktivet

MKB-direktivet innebär att anläggningar för intensiv djurupp- födning ska bli föremål för en miljöbedömning och krav på tillstånd (bilaga II till direktivet). Miljöbalkskommittén ansåg i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124, s. 173) att verksam- heterna i MKB-direktivets bilaga II åtminstone ska omfattas av anmälningsnivån. Till följd av ändringen av tillstånds- och anmäl- ningsplikten år 2008 infördes en bestämmelse om att den myndighet som handlägger anmälningsärendet ska pröva om verksamheten kan medföra en betydande miljöpåverkan och i sådana fall förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd (26 a § förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). MKB- direktivet utgör således inget hinder för att ändra tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar.

I tabellerna nedan har en omräkning av kraven i EU-rätten gjorts till det svenska systemet med djurenheter. Syftet med

225

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

tabellen är att det ska bli lättare att göra en jämförelse av kraven i EU-rätten och den svenska rätten. Ett tydliggörande av vilket antal djurenheter av fjäderfä och svin som alltid ska anses medföra en betydande miljöpåverkan i EU-rätten kan utgöra en hjälp vid tolkningen av vad som kan anses vara intensiv djuruppfödning.

Tabellerna visar att djurhållning av svin och fjäderfä som alltid medför en betydande miljöpåverkan, enligt bilaga I till MKB- direktivet, ligger på 300 till 600 djurenheter. Det lägsta kravet på tillståndsplikt i IPPC- och IED-direktiven ligger på 200 djur- enheter. Sådan djurhållning omfattas inte av bilaga I till MKB- direktivet och anses således inte alltid ge upphov till en betydande miljöpåverkan. Däremot torde de falla in under begreppet intensiv djuruppfödning i bilaga II till MKB-direktivet. Det innebär att medlemsstaten själv får bedöma från fall till fall eller med till- ämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvens- bedömning bör göras och tillstånd ska krävas.

I Naturvårdsverkets rapport Pröva eller inte pröva (NV 2004:5353, s. 58) anges beträffande anmälningsplikten för 100 djurenheter att MKB-direktivet inte anger någon nedre gräns för intensiv djuruppfödning. Ordet intensiv i kombination med artikel 4.25 b, om gränsvärden och kriterier som fastställs av medlemsstaten, bör

226

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

enligt Naturvårdsverket kunna medföra en nedre gräns på 100 djurenheter.

Det kan dock ifrågasättas om inte en nedre gräns på 100 djur- enheter är för lågt i förhållande till de krav som MKB-direktivet ställer. Det är väsentligt lägre än det antal djurenheter som anges i bilaga I till MKB-direktivet och i IPPC- och IED-direktiven.

Om djurhållningen är intensiv eller inte torde även bero på vilken slags djurhållning det är fråga om. IPPC- och IED- direktiven och bilaga I till MKB-direktivet gäller djurhållning av fjäderfä och svin, vilket är den typ av djur som är lättast att hålla på ett industriliknande sätt utan tillgång till mark. Även minkfarmar saknar ofta tillgång till mark. Det har framförts till utredningen att när det gäller nötkreatur kan det tänkas att uppfödning av ungtjurar på stall skulle kunna liknas vid fjäderfä- och svin- anläggningar och betecknas som intensiv djuruppfödning. Däremot kräver nötkreatur för mjölkproduktion mark för både vallodling och bete.

En möjlig förändring är att ändra tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar

En möjlig förändring skulle således kunna vara att ändra nivån för tillståndsplikt för nötkreatur, hästar och minkar. När det gäller till- ståndsplikt för nötkreatur finns samma krav i Helsingforskonventionen och det pågår som nämnts en översyn inom EU. År 2008 ändrades tillståndsplikten från 200 till 400 djurenheter. Ändringen sammanföll med att krav på tillståndsplikt för nötkreatur infördes i Helsingforskonventionen. Någon närmare motivering till varför det blev just 400 djurenheter går inte att finna. En särskild utvärdering av effekterna av höjningen från 200 djurenheter till 400 djurenheter har inte gjorts. Det är således inte meningsfullt för utredningen att göra en djupare analys av tillståndsplikten för nötkreatur. Utredningen anser även att det inte är lämpligt att i dagsläget göra någon separat analys beträffande hästar och minkar, utan en eventuell analys av en förändring av tillståndsplikten bör göras samlat. Utredning föreslår inte någon ändring av nivån för tillståndsplikten

227

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

En möjlig förändring är att ändra anmälningsplikten

Ytterligare en möjlig förändring skulle kunna vara att ändra vid vilket antal djurenheter som anmälningsplikten uppstår. Av genomgången av MKB-direktivets krav i ovan framgår att den svenska tolkningen av vad som utgör intensiv djuruppfödning kan gå utöver EU-rättens krav. Det kan således finnas utrymme att ändra gränsen rent EU-rättsligt. Sverige är dock även bunden av Helsingforskonventionen som ställer krav på anmälningsplikt vid 100 djurenheter eller att generella föreskrifter införs. Utredningen konstaterar att det saknas argument för vilken nivå som vid en eventuell ändring skulle kunna utgöra en lämplig gräns för anmälningsplikten. Gränsen på 100 djurenheter härrör från 1960-talet då miljöskyddslagen infördes och innebar att tillståndsplikt förelåg. Djurhållningen inom jordbruket har förändrats och rationaliserats sedan dess. Vidare har samhällets syn på miljöpåverkan förändrats på ett betydande sätt. Djurhållning med 100 djurenheter är en relativt omfattande verksamhet som kan leda till störningar för omgivningen och miljön. Den statistik som har tagits fram visar att mer än hälften av mjölkkorna finns på jordbruk med mer än 100 djurenheter. Utredningen anser att det är rimligt att kommunen har möjlighet att påverka olägenhetsfrågor och andra negativa miljöeffekter vid dessa anläggningar innan de tas i bruk. Som behandlas nedan, i avsnitt 3.7.6 , kan det vara svårt att reglera olägenhetsfrågor i generella föreskrifter. Utredningen föreslår således inte någon ändring av anmälningsplikten.

3.7.5Bör prövningen endast avse anläggningen för djurhållning eller även markanvändningen?

Anläggningsbegreppet i EU-rätten

I IED-direktivet har, som nämnts i avsnitt 3.2.2, begreppet anläggning förtydligats. En anläggning är en fast teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bl.a. bilaga I till direktivet bedrivs. En anläggning är alltså summan av aktiviteter som nämns i bilaga I och all annan därmed förknippad verksamhet, förutsatt att dessa aktiviteter bedrivs i en fast teknisk enhet. Förtydligandet av anläggningsbegreppet stämmer överens med Europeiska kommissionens vägledning för tolkning av

228

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

begreppet (Guidance on Interpretation of "Installation" and "Operator" for the Purposes of the IPPC Directive, april 2007).

När det gäller stora djuranläggningar för fjäderfä eller svin har det diskuterats om även spridning av gödsel inkluderas i anläggnings- begreppet. I det nya IED-direktivet anges att kommissionen senast den 31 december 2012 skulle se över behovet att kontrollera utsläpp från spridning av gödsel (artikel 73.2 c i IED-direktivet). I ingressen till IED-direktivet (skäl 19) anges att spridning av gödsel bidrar i betydande grad till utsläpp av föroreningar till luft och vatten. För att uppfylla de mål som anges i den tematiska strategin för luftförorening och unionslagstiftningen om vattenskydd är det nödvändigt att kommissionen ser över behovet av att fastställa de lämpligaste kontrollerna för dessa utsläpp genom tillämpning av bästa tillgängliga teknik. Enligt uppgift från kommissionen arbetar de med översynen, men någon formell rapport om resultaten har ännu inte lämnats.

En vid tolkning av verksamhetsbegreppet i miljöbalken

När IPPC-direktivet genomfördes i svensk rätt infördes inte någon legaldefinition av begreppet anläggning. När miljöbalken infördes blev prövningen mer omfattande och innefattade hela verksam- heten och inte bara t.ex. en anläggning (Pröva eller inte pröva, NV 2004:5353, bilaga 3, s. 159).

Miljöbalken utgår främst från verksamhetsbegreppet och det finns inte någon definition av begreppet i balken. I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande anges att verksamhet är ett samlingsbegrepp för det mänskliga handlandet som avses falla inom balkens tillämpningsområde (SOU 1996:103, del 1 s. 230). Begreppet verksamhet används i 2 kap., men även i andra kapitel, t.ex. i 9 kap. om miljöfarlig verksamhet. Det senare begreppet är snävare än begreppet verksamhet i 2 kap. Med miljöfarlig verk- samhet avses, enligt förarbetena, all användning av mark, byggnader och anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa och miljön (prop. 1997/98:45, del 2 s. 107).

229

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Genomförandet av IED-direktivet i svensk rätt

Industriutsläppsutredningen föreslår i sitt betänkande Bättre miljö

– minskade utsläpp (SOU 2011:86 s. 104) att begreppen verksamhet och område där verksamheten bedrivs ska användas. I betänkandet anges att det har framförts kritik mot att det kan ses som en överimplementering av direktivet. Det gäller främst djurhållande anläggningar och att de skulle kunna bli skyldiga att vidta åtgärder vid nedläggning och utföra periodiska kontroller av åkermark. I betänkandet anges vidare att om gödsling sker på åkermark som används för växtodling torde det sällan vara något som ingår i den djurhållande verksamheten som sådan. Det är svårt att se att åkermarken skulle räknas in i verksamhetens område. Hantering av stallgödsel är en fråga om hantering av gödsel inom byggnaderna där djuren hålls, lagring och hur gödseln senare hanteras, enligt Industriutsläppsutredningen. Förslaget ledde till en ändring i miljö- balken och begreppet område där verksamheten bedrivs används, se 10 kap. 5 a § och 21 § första stycket 5 miljöbalken. I propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35, s. 34 ff.) anges beträffande djurhållande verksamheter att de ofta endast ger upphov till en liten risk för föroreningsskador och att det då inte kommer att var nödvändigt med en statusrapport.

Det är skillnad på vad som är tillståndspliktigt och vad prövningen kan avse

Regler och praxis om följdföretag i svensk rätt

Vad som är tillståndspliktigt anges i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I bilagan anges inget om spridning av gödsel eller annan markanvändning. Det kan tyckas vara en naturlig del av djurhållningen och ingår i prövningen av det skälet. I annat fall skulle reglerna och den praxis som finns om s.k. följdföretag eventuellt kunna innebära att det kan ingå i tillståndsprövningen av en anläggning för djurhållning.

Vid prövningen ska det nämligen tas hänsyn till andra verk- samheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten ska kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt (16 kap. 7 § miljöbalken). I förarbetena till miljöbalken anges att ett följdföretag ska ha ett omedelbart samband med verksamheten. Det är sökanden som ska redovisa vilka följdföretag det är fråga om

230

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

och konsekvenserna av dem i miljökonsekvensbeskrivningen. Som exempel på följdföretag nämns kraftledningar, vägar och farliga transporter till och från en anläggning. (Prop. 1997/98:45, del 2 s. 208.) Det är sökanden som har bevisbördan för att för att avgränsningen av följdföretag är rimlig (2 kap. 1 § miljöbalken).

Bestämmelsen reglerar enligt lagtexten endast vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen, inte i vilka avseenden man får föreskriva villkor i sammanhanget (Bengtsson m.fl., Miljöbalken en kommentar, 16:17, supplement 10). I NJA 2004 s. 421 (Stora Enso) ansåg Högsta domstolen att externa transporter till och från en industriell anläggning kan utgöra följdföretag. Domstolen konstaterade att förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 2, s. 15 f.) ger uttryck för avsikten att prövningsmyndigheten ska kunna föreskriva villkor även för följdverksamheter. Om möjlig- heten saknades skulle det kunna leda till att myndigheten blev tvungen att avslå en ansökan om tillstånd till en i sig angelägen verksamhet i onödan, på grund av att en ur miljösynpunkt oacceptabel följdverksamhet inte kunde villkorsregleras. Att myn- digheten sedan inte kan föreskriva villkor som sökanden inte har faktisk eller rättslig möjlighet att följa måste likaledes stå klart. En rimlig avgränsning måste göras av följdföretagen. När det gäller transporter ansåg domstolen att villkor kan föreskrivas när transporterna ger upphov till störningar i anläggningens närområde. En indirekt reglering av transportsektorn bör dock inte ske genom villkor i tillståndsbeslut.

Mark- och miljööverdomstolen har i flera avgöranden slagit fast att prövningen av verksamheter ska ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga konsekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig. Hur än verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin ansökan måste enligt domstolen resultatet av prövningen täcka alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor som är relevanta från miljösynpunkt. (Se bl.a. MÖD 2006:54, 2006:6 2006:57 och 2010:9). I en av domarna, MÖD 2006:57, hade Vägverket i en ansökan om tillstånd att bygga om två färjelägen inte redovisat olägenheterna av färjetrafiken. Ombyggnaden av färjelägena krävde tillstånd. Färjetrafiken var inte tillståndspliktig, men den var en direkt följd av utbyggnaden och skulle därför enligt domstolen beaktas vid prövningen. Domstolen påpekade att om olägenheterna av en följdverksamhet är allt för allvarliga kan en ansökan om tillstånd ytterst komma att avslås. Eftersom Vägverket hade

231

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

rådighet över sina egna färjor hade verket rättslig möjlighet att efterkomma villkor om bl.a. vilka färjor som fick trafikera leden. Avsaknaden av uppgifter om färjetrafikens miljöpåverkan ansågs vara en brist i miljökonsekvensbeskrivningen.

När det gäller djurhållning och spridning av gödsel skulle det kunna tänkas att spridning kan ses som ett följdföretag. Utred- ningen har inte funnit att det finns vägledande domar avseende djurhållning och följdföretag.

Krav på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning i MKB-direktivet

MKB-direktivet ställer, som nämnts ovan i avsnitt 3.2.3, krav på en miljökonsekvensbeskrivnings innehåll (artikel 5.1 och bilaga IV). Det krävs bl.a. att exploatören ska beskriva de troliga och mer betydande miljöeffekterna av projektet som helhet.

Mark- och miljööverdomstolen har i ett fall (slutligt beslut den 20 april 2007 i mål nr M 8597-06) konstaterat att Sverige inte har genomfört MKB-direktivet på ett korrekt sätt. Frågan i målet gällde om miljökonsekvensbeskrivningen endast skulle omfatta den tillståndspliktiga delen av verksamheten eller verksamheten som helhet. Domstolen fann att det är miljökonsekvenserna i sin helhet av ett projekt som avses i MKB-direktivet. En sådan bestämmelse saknas i svensk rätt.

Miljödepartementet har i promemorian Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65) funnit att det vid en närmare utredning kan ifrågasättas om bilaga IV till MKB- direktivet har genomförts i svensk rätt. I promemorian föreslås att kravet på innehåll i miljökonsekvensbeskrivningar ska tydliggöras och preciseras ytterligare, bl.a. när det gäller följdverksamheter. Det föreslås även i den efterföljande promemorian Effektivare identifiering, beskrivning och bedömning av miljökonsekvenser (av den 17 augusti 2012).

En möjlig förändring är att prövningen av djurhållande verksamheter inte ska omfatta markanvändning

En möjlig förändring av prövningens omfattning skulle kunna vara att markanvändningen inte omfattas. Det kan gälla spridning av gödsel och annat som gäller växtodling. Det finns regler om miljö-

232

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

hänsyn i jordbruket, som genomför bl.a. nitratdirektivet, som tar sikte på det. I dagsläget är det dock vanligt att det även i tillståndet föreskrivs sådana villkor.

Det som är tillstånds- och anmälningspliktigt i IPPC- och IED- direktivet och i miljöbalken är anläggningar för djurhållning. Även i Helsingforskonventionen används begreppet anläggning. Enligt konventionen ska tillståndet beakta hela företagets miljöpåverkan.

Växtodling är inte tillstånds- och anmälningspliktig. Det kan därför tyckas märkligt att det för en anläggning som bedriver djurhållning och växtodling föreskrivs villkor om t.ex. spridning av gödsel och vilken mängd gödsel som får tillföras viss gröda. Ett växtodlingsföretag som gödslar sina marker med gödsel från någon annans djurhållande verksamhet eller handelsgödsel omfattas dock inte av sådana villkor. Det gör inte heller anläggningar för djurhållning som ligger under gränserna för tillstånds- och anmälningsplikt. De omfattas däremot av de generella reglerna om miljöhänsyn i jordbruket och tillsynsmyndigheten kan förelägga dem att vidta ytterligare försiktighetsåtgärder om sådana krävs, t.ex. om verksamheten påverkar ett vattendrag som inte har god ekologisk status. En begränsning av prövningen till själva djurhållningen innebär således att all växtodling behandlas lika, oavsett om gården även har djurhållning av visst slag och storlek. Att det som ligger utanför djurhållningen inte ska omfattas av själva tillståndsprövningen och anmälan innebär därmed inte att det blir oreglerat. Miljöbalken gäller givetvis fortfarande och en bedömning av vad som krävs enligt de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om miljöhänsyn i jordbruket i det enskilda fallet ska göras av verksamhetsutövaren. Vidare ska verksamhetsutövaren bedriva egenkontroll. Tillsynsmyndigheten kan även gripa in med föreläggande om skyddsåtgärder.

Något som kan tala mot en prövning som bara ser till själva djurhållningen är att det inte är i linje med miljöbalkens systematik. I förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 1 s. 168–169) anges att miljöbalken bör skapa förutsättningar för en integrerad tillämpning av miljölagstiftningen sett ur de enskilda verksamhets- utövarnas synvinkel. I princip ska tillstånd för miljöfarlig verk- samhet som innebär utsläpp, avfall, kemikalieanvändning m.m. prövas i ett sammanhang. Det framgår av den praxis som redogjorts för ovan att omfattningen av prövningen är vidsträckt. Vidare anges i Helsingforskonventionen att tillståndet ska beakta hela företagets miljöpåverkan. Även av MKB-direktivet framgår att miljöeffekterna

233

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

av projektet som helhet ska beskrivas i miljökonsekvensbeskrivningen. Det innebär dock inte alltid att villkor om markanvändningen kan föreskrivas i tillståndet. För djurhållande verksamheter som saknar mark blir tillståndsprövningen i praktiken en anläggningsprövning. Det förekommer nämligen att det djurhållande företaget inte har någon mark eller att verksamheten är uppdelad i olika bolag. Villkor om markanvändning, såsom spridning av gödsel, kan i sådana fall inte föreskrivas i tillståndet eftersom verksamhets- utövaren saknar rådighet över marken.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen inte någon förändring av prövningens omfattning eftersom det skulle strida mot miljöbalkens systematik. Utredningen vill dock fram- hålla att prövningen bör ta sikte på lokaliseringen av anläggningen, olägenheter och annan miljöpåverkan som är kopplad till själva anläggningen. De generella föreskrifterna om spridning av gödsel bör i regel vara tillräckliga. Endast när det är motiverat i det enskilda fallet bör villkor även avse spridning och annan mark- användning.

3.7.6Vilka styrkor och svagheter finns med generella föreskrifter och när kan de vara lämpliga?

Generella föreskrifter finns på jordbruksområdet

På jordbruksområdet finns det generella föreskrifter i relativt stor omfattning. Vilka regler som gäller för hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter har kartlagts i avsnitt 2.3. Det finns även generella föreskrifter om kemikalier och buller, se avsnitt 3.6.2. De generella föreskrifterna gäller alla verksamheter, medan endast djurhållande anläggningar av viss storlek omfattas av individuell prövning.

Styrkor och svagheter med generella föreskrifter

Styrkor med generella föreskrifter

Förutsägbart och enhetligt

Generella föreskrifter innebär att det blir förutsägbart för verk- samhetsutövaren vad som kommer att gälla för verksamheten. Verksamhetsutövaren kan i förväg se vad som kommer att krävas

234

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

och utifrån det fatta beslut om han eller hon vill gå vidare med sina planer att starta eller utvidga verksamheten. Vidare leder generella föreskrifter till enhetliga regler i de områden som föreskrifterna gäller.

Större räckvidd

Generella föreskrifter har en annan räckvidd än den individuella prövningen eftersom de gäller även andra verksamheter än de som är tillstånds- och anmälningspliktiga. Det innebär t.ex. att reglerna för spridning i ett område är desamma oavsett om verksamhets- utövaren har djur eller inte och oavsett djurantal. Som exempel kan nämnas att 44 procent av mjölkkorna år 2010 fanns på jordbruk som inte omfattas av anmälningsplikten.

Mindre kostnader för prövning

Om generella föreskrifter helt skulle ersätta den individuella prövningen innebär det mindre kostnader för prövning för såväl myndigheter som verksamhetsutövare. Den administrativa bördan för företagen minskar således. Även om prövningen skulle vara kvar, men mer regleras i generella föreskrifter, skulle kostnaderna kunna minskas. Vid den individuella prövningen behöver inte sådant regleras som redan finns i föreskrifterna. Det borde leda till en kortare handläggningstid, såvida inte prövningsmyndigheten anser att högre krav är motiverade i det individuella fallet.

Bättre utnyttjande av befintliga resurser inom miljöskyddsarbetet

Myndighetsresurser som frigörs genom generella föreskrifter kan utnyttjas till annat miljöarbete. Om färre resurser läggs på prövning kan dessa läggas på andra delar av miljöbalken som kan ge mer miljönytta. Det kan t.ex. gälla vägledning.

Kvalitetssäkring vid framtagandet av myndighetsföreskrifter

För föreskrifter som utfärdas av myndigheter är det reglerat hur föreskrifterna ska tas fram. En konsekvensutredning ska göras och föreskrifterna ska remitteras till de som berörs av dem. Det tyder på att reglerna får en annan kvalitet och är bredare belysta än individuella villkor. Det innebär som regel också att mer samhällsekonomisk hänsyn tas vid utformande av föreskrifter än vid individuell prövning.

235

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Snabbare genomslag av nationella miljökrav och EU-lagstiftning

Eftersom rättskraftsregeln ändrats för föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket, så att föreskrifterna bryter igenom tillstånds rättskraft, kommer nationella miljökrav och EU-lagstiftning ges ett snabbare genomslag i svensk rätt.

Inte lika teknikkonserverande som gamla tillstånd

Gamla tillstånd med otidsenliga regler skyddas av tillståndets rättskraft och kraven kan endast skärpas om omprövning sker. Generella föreskrifter hindrar däremot inte tillsynsmyndigheten att skärpa kraven i frågor som inte är reglerade i tillståndet (26 kap. 1 § miljöbalken). Till följd av att rättskraftsregeln ändrats bryter nya föreskrifter framöver igenom tillståndets rättskraft.

Svagheter med generella föreskrifter

Svårt att ställa ändamålsenliga krav

En fördel med individuell prövning är att det finns möjlighet att ställa ändamålsenliga krav i det enskilda ärendet. När det gäller föreskrifter som ska gälla i hela landet kan det vara svårt att ställa krav som är ändamålsenliga och ger ett bra miljö- och hälsoskydd i varje enskilt fall. Som exempel på faktorer som gör det svårt att utforma ändamålsenliga regler kan nämnas risk för förorening av grundvattnet, vad som krävs för att uppnå god status i vatten- förekomster och kritiska belastningsgränser för ammoniak, störningar för omgivande bostadsbebyggelse och andra olägenheter samt hänsynskrävande biotoper. Lokala och områdesspecifika föreskrifter kan i större utsträckning än nationella ta hänsyn till lokala och regionala förhållanden, vilket behandlas i avsnitt 2.5. Geografisk indelning kan också tänkas för att få föreskrifterna mer ändamålsenliga. Ytterligare en möjlighet är att vissa föreskrifter endast gäller djurhållning av viss storlek. Om för höga krav ställs i föreskrifterna krävs en undantagsmöjlighet, se nedan. Om för låga krav ställs i föreskrifterna krävs att detta fångas upp i prövningen eller tillsynen.

236

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Undantagsmöjlighet krävs

Det är svårt att klara individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter. Vid en individuell prövning kan omständigheterna i varje enskilt fall beaktas. Det innebär att det krävs en möjlighet till undantag från de generella föreskrifterna. IED-direktivet ger möjlighet till undantag med hänsyn till lokala miljöförhållanden och anläggningens tekniska egenskaper, se avsnitt 3.2.2 och 3.3.4 ovan. Att handlägga sådana ärenden kan vara tids- och resurs- krävande. Det utgör också en administrativ börda för verksamhets- utövaren att ansöka om undantag.

Sakägare kan inte få sina intressen prövade

Sakägare, t.ex. närboende, kan inte få sina intressen prövade när generella föreskrifter utfärdas. Det kan de däremot vid en individuell prövning.

Rättskraft

En svaghet med generella föreskrifter gentemot tillstånd är skill- nader i rättskraft. Även om rättskraftsregeln har ändrats, så att framtida föreskrifter bryter igenom tillstånden, ger tillstånden i praktiken en rättstrygghet bl.a. avseende lokaliseringen av verksam- heten. Det kan ha betydelse för viljan att investera och minskar risken för framtida konflikter med närboende.

Resurskrävande

Att ta fram generella föreskrifter är en arbets- och tidskrävande uppgift för regeringen eller myndigheterna och remissinstanserna i samband med att föreskrifterna tas fram.

Områden där generella föreskrifter kan vara lämpliga

Tidigare utredningar och förarbeten om när generella föreskrifter kan vara lämpliga

Miljöbalksutredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöbalken – en skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling

(SOU 1996:103 s. 444 ff.) diskuterat användningen av generella föreskrifter. När det gäller jordbruksverksamheter anser Miljöbalksutredningen att de i stor utsträckning medför likartad miljöpåverkan och är i övrigt till sin karaktär sådan att det bör finnas

237

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

ett betydande utrymme att ersätta tillstånds- och anmälningsplikten med generella föreskrifter. Det borde finnas möjlighet till stora resursbesparingar för myndigheterna om generella föreskrifter införs för vissa jordbruksanläggningar.

I förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 1 s. 342 och del 2 s. 111) anges att ett kriterium för lämpligheten av generella föreskrifter är att det finns ett ganska stort antal anläggningar som föreskriften avser att omfatta. Om det är få anläggningar bör det vanligen vara lämpligt med individuell prövning, inte minst av kostnadsskäl. Ett annat kriterium är att hälso- och miljöskyddet inte får riskera att försämras. Användning av generella föreskrifter bör kunna komma ifråga i de fall verksamheterna är av likartat slag och påverkan på omgivningen är väl dokumenterad. Det anges vidare att det bör vara möjligt att arbeta med både generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grund- kraven medan den individuella prövningen får ta hänsyn till lokala eller regionala behov.

Naturvårdsverket har i rapporten Pröva eller inte pröva? (NV 2004:5353, s. 29) ansett att marginalnyttan av vad en enskild prövning kan åstadkomma ”på toppen” av nyttan från de generella föreskrifterna bör ställas mot kostnaderna för prövningen. Det bör också vägas mot att resurserna kan behövas för tillämpning av andra delar av miljöbalken och då ge större miljönytta. Även om kraven i föreskrifter inte blir lika detaljanpassade som vid prövning kan de vara tillräckligt bra ändå. Krav utöver föreskrifterna kan ställas via ett anmälningsförfarande eller genom tillsyn.

I Examensarbetet Tillstånd för djurhållning enligt miljöbalken – hur tillämpas de allmänna hänsynsreglerna vid utformning av villkor?(Jordbruksverkets rapport 2006:28 s. 62) konstateras att anledningen till att standardformuleringar används vid villkors- skrivning inte enbart kan förklaras med att det brister i den individuella prövningen. Det kan istället ses som en naturlig följd av att de verksamheter som prövas medför en likartad och förutsebar miljöpåverkan. Den individuella prövningen kan således te sig överflödig. Enligt författarna är det kanske istället tillräckligt med generella föreskrifter på området.

238

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

IED-direktivet ger möjlighet till utökad användning av generella föreskrifter

IED-direktivet ger möjlighet till medlemsländerna att fastställa skyldigheter för anläggningar i form av generella föreskrifter (se avsnitt 3.2.2 ovan).

Industriutsläppsutredningen har i betänkandet Bättre miljö – minskade utsläpp (SOU 2011:86, s. 277 ff.) föreslagit en utökad användning av generella föreskrifter för att uppfylla IED-direktivets krav på uppdatering av tillståndsvillkor. Industriutsläppsutredningen anser att generella föreskrifter alltid bör övervägas vid genom- förandet av nya BAT-slutsatser. Industriutsläppsutredningen har framhållit stora anläggningar för fjäderfä och svin, som är tillståndspliktiga enligt IED-direktivet, som exempel på sådana verksamheter av likartat slag där generella föreskrifter om BAT- slutsatser är lämpliga.

Miljödepartementet har tagit fram en promemoria om alter- nativt förslag till genomförande av IED-direktivet. Där föreslås att samtliga BAT-slutsatser ska genomföras som föreskrifter och att slutsatserna som helhet ska återges i föreskrifterna. I dagsläget är det oklart hur BAT-slutsatserna kommer att utformas för djur- hållning.

I propositionen Nya regler för industriutsläpp (prop. 2012/13:35, s. 26 ff.) föreslås istället att BAT-slutsatserna genomförs i svensk rätt genom föreskrifter i en förordning som regeringen meddelar med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Det föreslås även att det, i den utsträckning som det behövs för att åstadkomma precisa och förutsebara rättsligt bindande krav på verksamhetsutövarna, bör framgå av föreskrifterna att de förutsätter en anpassning till för- hållandena i det enskilda fallet. Tillståndsmyndigheten bör ha en skyldighet att göra anpassningen och låta den komma till uttryck som villkor i tillståndet (s. 53). Riksdagen antog regeringens för- slag och de nya reglerna trädde i kraft den 7 januari 2013 (bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101).

Användning av generella föreskrifter i andra medlemsstater i EU

Europeiska kommissionen har låtit göra en genomgång av i vilken utsträckning medlemsstaterna använder generella föreskrifter för att genomföra IPPC-direktivet (VITO, AEA and LEIA [2007]

239

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Assessment of the use of general binding rules for the implementation of the IPPC Directive, Draft Final Report). Undersökningen visar att två tredjedelar av medlemsstaterna använder sig av generella föreskrifter. De generella föreskrifterna utgör oftast en minimi- standard och endast ett begränsat antal föreskrifter är direkt bindande för enskilda. De generella föreskrifterna är främst ett stöd för den individuella prövningen på lokal nivå. Medlemsstaterna ansåg att anledningar till att använda generella föreskrifter främst var att det förenklar både prövningen och tillsynen, ökar förutse- barheten och enhetligheten och minskar den administrativa bördan. Anledningar till att inte använda sig av generella föreskrifter var främst att flexibiliteten vid den individuella prövningen minskar samt svårigheter att beakta lokala och anläggningsspecifika för- hållanden.

En möjlig utveckling av befintliga generella föreskrifter och allmänna råd

Som framgått ovan anses jordbruksverksamhet vara ett område som lämpar sig för generella föreskrifter och gödselhantering är redan i stor utsträckning reglerad i föreskrifter. Utredningen har konstaterat i avsnitt 3.7.4 att någon ändring av tillstånds- och anmälningsplikten inte bör föreslås. Utredningen föreslår därför områden där de befintliga föreskrifterna och allmänna råden kan utvecklas i syfte att underlätta prövningen och främja lika- behandling i hela landet. Med tanke på att omfattande föreskrifter redan finns har utredningen endast identifierat några få områden där ytterligare generella föreskrifter kan vara lämpliga.

När det gäller olägenheter av djurhållning och gödselhantering skulle det i större utsträckning kunna regleras i föreskrifter på en lokal och regional nivå, t.ex. i närheten av värdefulla naturområden. Däremot lämpar det sig mindre bra att reglera i nationella före- skrifter eftersom det är svårt att utforma ändamålsenliga regler för större geografiska områden. (Se även avsnitt 2.5 om ända- målsenligheten med regleringen av olägenheter.)

IED-direktivet innebär att BAT-slutsatser kommer att utgöra ett mer obligatoriskt underlag för tillståndsprövningen än tidigare. I Sverige kommer BAT-slutsatserna för djurhållning att genomföras som generella föreskrifter i förordningsform (prop. 2012/13:35, bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101).

240

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Som konstaterats i avsnitt 2.4.1 finns det vissa luckor i reglerna om miljöhänsyn i jordbruket när det gäller rötrester. Utredningen föreslår att dokumentation av bortförsel av rötrester, täckning och påfyllning av rötrestbehållare samt nedmyllning och krav på metoder för spridning av rötrest i Blekinge, Skåne och Hallands län bör regleras i föreskrifter, se mer om förslaget i avsnitt 3.8.1 nedan.

Vidare skulle vilka krav som bör ställas på ytor som är hårt belastade av djur kunna anges i allmänna råd till försiktighets- principen i 2 kap. 3 § miljöbalken. I tillståndsbesluten är det vanligt att det ställs villkor hur drivningsvägar och ytor där djuren uppehåller sig närmast stallet ska utformas och skötas. Risken för näringsläckage är särskilt stor på dessa ytor. Om ett allmänt råd på området skulle finnas skulle en reglering i enskilda ärenden vara obehövlig i de flesta fall. Räckvidden av ett allmänt råd är även större än tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet, vilket torde ge goda effekter för miljön. Ett allmänt råd tydliggör för den enskilde och tillsynsmyndigheten vad som kan krävas enligt försiktighetsprincipen för att minska miljöpåverkan från ytor som är hårt belastade av djur. Se mer om förslaget i avsnitt 3.8.1 nedan.

3.7.7Bör miljökonsekvensbeskrivning endast krävas i de fall där det följer av EU-rätten?

Tidigare och pågående utredningar om när miljökonsekvensbeskrivning ska krävas

Miljöbalkskommittén gjorde i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124, s. 83 ff.) en komparativ studie som visade att det i Sverige krävs en fullständig miljökonsekvens- bedömning enligt MKB-direktivet i betydligt fler fall än i många andra länder. Begreppet betydande miljöpåverkan i den svenska lag- stiftningen omfattar således störningar av väsentligt lägre dignitet än i andra länder och i direktivet.

Miljöprocessutredningen angav i sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45, s. 183 f.) att visserligen finns det uppgifter som vid första anblicken synes bekräfta att det görs långt fler miljökonsekvensbeskrivningar i Sverige än i andra länder. Det går dock inte att dra några säkra slutsatser utan att ta del av och analysera bakomliggande förhållanden och andra länders lagstiftning. Enligt Miljöprocessutredningen rör det

241

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

sig inte om några större avvikelser i fråga om verksamheter som inte alls inryms i bilaga I och II till MKB-direktivet men som kräver obligatorisk miljökonsekvensbeskrivning i svensk rätt.

Miljödepartementet har i promemorian Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65, s. 81 och 92) angett att Sverige kräver miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter eller åtgärder vilka dels inte omfattas av MKB-direktivet, dels inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan, vilket lett till att även dessa har rapporterats till Europeiska kommissionen. Detta har i sin tur medfört att det i Sverige anses upprättas betydligt fler miljökonsekvensbeskrivningar i förhållande till andra länder inom EU. Miljödepartementet har även angett att miljökonsekvens- beskrivningarna i praktiken fått ett mycket större innehåll än vad som kan förmodas krävas enligt 6 kap. 7 § miljöbalken.

Miljöprocessutredningen har haft i uppdrag att föreslå bestäm- melser som tydliggör för vilka verksamheter det ska krävas miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet och vilka krav som ska ställas på övriga tillstånds- och anmälningspliktiga verk- samheter. Miljöprocessutredningens förslag i slutbetänkandet

Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar

(SOU 2009:45, s. 183 ff.) innebär bl.a. möjligheter att precisera vilka tillståndspliktiga verksamheter som ska omfattas av MKB- direktivets krav. Därigenom kan en överensstämmelse uppnås mellan svensk rätt och EU-rätten i den utsträckning som det anses lämpligt. Utredningen anser att det bör det vara möjligt för regeringen att överlåta åt en förvaltningsmyndighet att utarbeta sådana föreskrifter.

Miljödepartementet har i promemorian Enklare lagtext om miljö- konsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65) tagit fram kompletteringar till Miljöprocessutredningens förslag. I promemorian föreslås att beslutsunderlaget ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning endast för sådana verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. För övriga verksamheter föreslås att det är till- räckligt att en samrådsredogörelse sammanställs och fogas till ansökan samt att miljöeffekterna och dess konsekvenser redovisas i ansökan (Ds 2009:65 s.80 ff.).

Miljödepartementet har i promemorian tagit fram kriterier för att bedöma miljöpåverkan för olika typer av verksamheter. Miljödepartementet anser att det bör övervägas om en del verk- samheter ska flyttas från den obligatoriska bedömningen att de ska antas medföra betydande miljöpåverkan till att genomgå en

242

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

prövning från fall till fall. De kriterier som bör ligga till grund för bedömningen av vilka tillståndspliktiga verksamheter som alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan är bl.a. verksamheter som finns i bilaga I till MKB-direktivet och anläggningar som finns upptagna i bilaga I till IPPC-direktivet. (Ds 2009:65 s. 84)

I promemorian anges vidare att när det gäller kraven i IPPC- direktivet om vad en ansökan ska innehålla överlappar dessa krav i vissa delar de krav som finns i MKB-direktivet om vad en miljö- konsekvensbeskrivning ska innehålla. Miljödepartementet anser att dubbelregleringar ska undvikas. I den översyn som kommer att göras inför ändringarna i förordningen om miljökonsekvens- beskrivning har Miljödepartementet ansett att en IPPC-anläggning, även om den inte finns upptagen på bilaga I till MKB-direktivet, ändå ska ses som en verksamhet som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Härigenom uppfylls de krav om t.ex. redovisning av alternativa platser som krävs enligt IPPC-direktivet, eftersom detta enligt förslaget krävs för verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan och som ska upprätta en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. (Ds 2009:65 s. 85)

Efter att promemorian och Miljöprocessutredningens betänkande remissbehandlats har Miljödepartementet tagit fram en ny promemoria Effektivare identifiering, beskrivning och bedömning av miljökonsekvenser (av den 17 augusti 2012) med nya författnings- förslag. Där föreslås att regeringen ska föreskriva om, och i vilken utsträckning, verksamheter och åtgärder alltid ska anses medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Naturvårdsverket föreslås få i uppdrag att ta fram underlag för regeringens föreskrifter. I de fall där graden av miljöpåverkan inte har avgjorts genom regeringens föreskrifter eller genom att verksamhetsutövaren själv angett att denne avser att tillämpa bestämmelserna för betydande miljö- påverkan, ska frågan om graden av miljöpåverkan bedömas under samrådet. I de fall där verksamheten eller åtgärden inte ska anses medföra en betydande miljöpåverkan ska verksamhetsutövaren avsluta samrådet genom att säkerställa att synpunkter på pröv- ningsunderlaget tagits in samt sammanställa dessa i en sam- rådsredogörelse, som även ska innehålla en redogörelse för hur hänsyn har tagits till synpunkterna. För verksamheter som kräver tillstånd ska samrådsredogörelsen tillsammans med samråds- underlaget och, i de fall där ytterligare underlag behövs, en för verksamheten eller åtgärden avgränsad kompletterande redogörelse för miljökonsekvenserna ges in tillsammans med de övriga handlingar

243

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

som krävs enligt 22 kap. miljöbalken. Verksamheter eller åtgärder som ska anses medföra en betydande miljöpåverkan ska genomgå en särskild process för att identifiera, beskriva och bedöma miljö- konsekvenserna i enlighet med MKB-direktivet. Processen innebär att samråd genomförs, en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, hänsyn tas till underlagen vid prövningen och information lämnas. Förslagen till ändringar i miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 maj 2013.

En möjlig förändring är att miljökonsekvensbeskrivning endast ska krävas i de fall där det följer av EU-rätten

I svensk rätt är det fastlagt att stora anläggningar för fjäderfä och svin, som omfattas av IPPC- och IED-direktiven, alltid medför en betydande miljöpåverkan (verksamhetskod 1.10). En hänvisning görs till bilaga I till MKB-direktivet (3 § förordningen om miljö- konsekvensbeskrivningar och bilagan till förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd). Det är inte helt korrekt eftersom tröskelvärdena skiljer sig åt mellan IPPC-/IED-direktiven och MKB-direktivet. De antal djur som ligger under MKB- direktivets gräns omfattas således egentligen av bilaga II till MKB- direktivet. I enlighet med resonemanget i Miljödepartementets promemoria Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar ovan borde IPPC-/IED-verksamhet alltid anses medföra en betydande miljöpåverkan. Ett sådant synsätt innebär att Sverige använder sig av möjligheten att fastställa ett gränsvärde. En hänvisning borde således vid en sådan tillämpning, enligt utredningens mening, även göras till bilaga II till MKB-direktivet i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En annan tillämpning av MKB-direktivet på IPPC-/IED-verksamhet skulle kunna vara att djurhållning av fjäderfä och svin över tröskelvärdena i bilaga I alltid innebär obligatoriskt tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning, medan det för verksamheter under tröskelvärdena i bilaga I ska göras en prövning från fall till fall. Utredningen anser dock att all IPPC-/IED-verksamhet alltid bör anses medföra en betydande miljöpåverkan med följden att en miljökonsekvensbeskrivning krävs. Utredningen föreslår således inte någon annan förändring än att en hänvisning även görs till bilaga II till MKB-direktivet.

Anläggningar med djurhållning av nötkreatur, hästar och minkar med mer än 400 djurenheter ska alltid antas medföra en betydande

244

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

miljöpåverkan (verksamhetskod 1.11) enligt ovan nämnda lagrum. En hänvisning görs till bilaga II till MKB-direktivet. Det anses således att det är fråga om anläggningar för intensiv djurupp- födning och ett gränsvärde har fastställts i svensk rätt. Utredningen anser, utifrån resonemanget i avsnitt 3.7.4 om att olika typer av djurhållning har olika miljöpåverkan t.ex. uppfödning av ungtjurar på stall och mjölkkor, att en prövning från fall till fall bör införas istället. Det pågår dock ett arbete inom Miljödepartementet om när miljökonsekvensbeskrivningar ska krävas. Utredningen anser att detta arbete bör avvaktas och föreslår därför inte någon ändring i dagsläget.

När det gäller anmälningspliktig djurhållning (verksamhetskod 1.20) anses sådan djurhållning inte alltid medföra en betydande miljöpåverkan enligt ovan nämnda lagrum. En hänvisning görs till bilaga II till MKB-direktivet vilket innebär att en bedömning får göras från fall till fall. Utredningen anser att det är rimligt att en bedömning görs från fall till fall för att fånga upp verksamheter som kan leda till betydande miljöpåverkan, med följden att till- ståndsprövning och miljökonsekvensbeskrivning krävs. Exempel på faktorer som ger anledning till en särskild bedömning av detta är om en planerad eller utökad verksamhet med någon betydelse med- verkar till att en miljökvalitetsnorm riskerar att överskridas. Utred- ningen anser att miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet endast bör krävas i de fall det finns en betydande miljöpåverkan och verksamhetsutövaren har förelagts att ansöka om tillstånd. I de fall där kommunen bedömt att verksamheten inte medför betydande miljöpåverkan bör någon miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken inte krävas. Det pågående arbetet inom Miljödepartementet om när miljökonsekvensbeskrivningar ska krävas bör dock avvaktas. Utredningen föreslår därför inte någon ändring i dagsläget.

3.7.8Bör vägledning vid handläggning av tillstånd och anmälan öka?

Ytterligare ett sätt att förkorta prövningsprocessen är att handläggarna får tydlig vägledning i sitt arbete med beredningen av tillstånd och anmälan av djurhållande verksamheter. Det ökar också kompetensen och främjar en enhetlig rättstillämpning. Utredningen anser att de nationella myndigheterna, främst Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten, bör öka sin vägledning vid handläggning av

245

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

tillstånd och anmälan. Vägledningen bör ske efter samråd med Naturvårdsverket i frågor av principiell natur och större betydelse. Se mer om utredningens förslag om ökad vägledning nedan i avsnitt 3.8.2.

3.7.9Bör koncentration av prövningen ske till en eller ett fåtal miljöprövningsdelegationer?

Andra utredningar och förslag till ändring av den statliga regionala förvaltningen och prövningsorganisationen

Den statliga regionala förvaltningen är föremål för en översyn. Ansvarskommittén har i sitt slutbetänkande Hållbar samhälls- organisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) föreslagit att nya större län och landsting bildas. Vidare föreslog Koncentrationsutredningen i rapporten Koncentration av länsstyrelse- verksamhet (Ds 2007:28) att verksamhet inom drygt 20 områden koncentreras till sju länsstyrelser. Förvaltningskommittén föreslog i sitt slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). bl.a. att statens tillsynsverksamhet koncentreras till länsstyrelsen. Enbart sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens bör framöver utföras av separata tillsynsmyndigheter. Förvaltningskommittén ansåg vidare att det finns skäl att överväga att organisera om länsstyrelsen till betydligt färre myndigheter. Utredningen om

den statliga regionala förvaltningen (dir. 2009:62 och 2010:12) hade bl.a. i uppdrag att ge förslag på hur den statliga regionala förvalt- ningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredningen skulle också ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall en ändrad landstingsindelning kan bli aktuell. Utredningen föreslog i betänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) att antalet läns- styrelser ska vara elva stycken och omfatta ett eller flera län enligt följande. För varje område anges sätesort.

246

SOU 2013:5	Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Sammanläggningen av länsstyrelserna föreslås genomföras den 1 januari 2015.

I Naturvårdsverkets rapport Handläggningstider för miljö- prövning enligt miljöbalken – redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggningstider för tillståndsärenden som beslutats av miljö- prövningsdelegationerna (NV 5880) föreslogs åtgärder för att förkorta handläggningstiderna. Ett förslag som fördes fram av länsstyrelsen själv var ökat samarbete och specialisering inom och mellan olika länsstyrelser och delegationer. Ytterligare ett förslag var hopslagning till större miljöprövningsdelegationer. Naturvårdsverket ansåg att detta kunde vara verksamma åtgärder för att förkorta handläggningstiderna.

Miljöprocessutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande Miljö- processen (SOU 2009:10, s. 265 ff.) att fem stycken självständiga pröv- ningsmyndigheter inrättas och att dessa ska finnas i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Miljöprövningsmyndigheternas verksamhetsområden föreslogs överensstämma med vattendistrikten och miljödomstolarnas domkretsar. Dessa myndigheter föreslogs, med undantag för civilrättsliga ersättningsfrågor, pröva alla sådana ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som i dag prövas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegationer och miljö- domstolarna.

Regeringen föreslog i propositionen Mark- och miljödomstolar (prop. 2009/10:215, s. 95 ff.) att prövningen av B-verksamheter bör

247

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

koncentreras till färre länsstyrelser än i dag. Regeringen föreslog att en sådan koncentration bör ske till sju länsstyrelser, nämligen miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län. Det är de länsstyrelser som föreslogs i Koncentrationsutredningen (Ds 2007:28). Regeringen ansåg att det sammantaget finns klara fördelar med att ha en prövning av B- verksamheter på regional nivå som är knuten till den nuvarande länsstyrelseorganisationen. Regeringen ansåg vidare att vid en samlad bedömning överväger fördelarna med att samla tillstånds- prövningen hos ett färre antal miljöprövningsdelegationer än i dag. Vikten av erfarenhetsåterföring mellan tillståndsprövning, tillsyn och annat miljöarbete kommer att vara fortsatt stor. Genom att verksamheten även fortsatt knyts till länsstyrelsen finns möjlig- heten för gemensam kompetensförsörjning och tjänsterotation. Regeringen ansåg att förändringen kan genomföras utan hinder av Regionsutredningens översyn av den regionala statliga förvalt- ningen (Fi 2009:07).

Nuvarande ordning med tolv miljöprövningsdelegationer

Förslagen till ändring av prövningsorganisationen mynnade ut i att antalet miljöprövningsdelegationer minskades till tolv stycken. De ska finnas inom länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Kalmar, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Dalarnas, Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens län (16 § förord- ningen [2007:825] med länsstyrelseinstruktion). Den nya organisationen trädde i kraft den 1 juni 2012. Se mer om den nya organisationen i avsnitt 3.3.1 ovan.

En möjlig förändring är att prövningen av tillstånd till djurhållande verksamhet koncentreras till en eller ett fåtal miljöprövningsdelegationer

Som ovan konstaterats i avsnitt 3.6 finns stora skillnader i tillståndsprövningen mellan länen. Ett sätt att komma till rätta med detta är att koncentrera prövningen till en eller ett fåtal miljö- prövningsdelegationer. Utredningen bedömer att en koncentration av prövningen av djurhållande verksamhet till ett färre antal miljö-

248

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

prövningsdelegationer skulle leda till en mer kompetent och effektiv prövning samt en mer enhetlig rättstillämpning. Utred- ningen anser att det är lämpligt med en koncentration eftersom det rör sig om ett relativt litet antal ärenden per år och anläggningarna är likartade ur ett miljöbelastningsperspektiv för respektive djur- slag. Tolkningen av de nya BAT-referensdokumenten kommer troligen att ställa högre krav på prövningen i framtiden. Det rör sig också om små företag, med begränsade administrativa resurser, och det är därför angeläget att prövningen blir så effektiv och transparent som möjligt. Vidare kan en specialisering av miljösak- kunniga göras så att de har erfarenhet av jordbruksverksamhet. Syftet med det är att säkerställa att rätt kompentens finns inom delegationerna och att verksamheterna bedöms på ett enhetligt sätt.

Utredningen anser därför att en koncentration av prövningen av djurhållningsärenden till färre miljöprövningsdelegationer bör ske. Utredningen anser även att en specialisering av miljösakkunniga bör ske, så att det finns tillgång till miljösakkunniga med jord- brukskompetens vid de miljöprövningsdelegationer som ska pröva dessa ärenden. Se mer om utredningens förslag i avsnitt 3.8.3 nedan.

3.8Utredningens förslag

3.8.1Områden som bör regleras i generella föreskrifter och allmänna råd

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Jordbruksverket ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av lagringsbehållare för rötrest. Jordbruksverket bör även ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i Blekinge, Skåne och Hallands län. Kraven bör gälla rötrest från biogasanläggning där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning.

För att Jordbruksverkets bemyndigande att meddela före- skrifter även ska omfatta biogasanläggningar som finns utanför jordbruksföretag föreslås att ett nytt bemyndigande, grundat på 9 kap. 5 § miljöbalken, införs i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Utredningen föreslår även att det i 1 §

249

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

ska anges med stöd av vilket bemyndigande de olika para- graferna i förordningen har utfärdats. För att föreskrifter om täckning av stallgödsel och rötrester ska omfattas av samma straff föreslår utredningen att en ny punkt införs i 29 kap. 9 § miljöbalken så att även brott mot föreskrifter om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogas- anläggning som en myndighet, efter regeringens bemyndigande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 § ska leda till böter.

Jordbruksverket bör även ges i uppdrag att ta fram allmänna råd till försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken om ytor som är hårt belastade av djur.

Krav på täckning av lagringsbehållare för rötrest

Utredningen har i avsnitt 2.4.1 identifierat att det finns en lucka i lagstiftningen när det gäller täckning och påfyllning av lagrings- behållare för rötrest. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att ta fram krav på täckning i sina föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. Föreskrifter om täckning kan även inrymma hur lagringsbehållare fylls på så att skadorna på täckningen minimeras. I dag finns krav på täckning endast för flytgödsel- och urinbehållare (5 a § nämnda föreskrifter). Kravet gäller i Götaland och Svealands slättbygder (5 d § nämnda föreskrifter).

Genom täckning minskas luftväxlingen ovanför gödselytan och därmed ammoniakavgången. Från en urinbehållare utan täckning kan 40–50 procent av totalkvävet gå förlorat som ammoniak. Rötrest har egenskaper som närmast påminner om urin (högt pH och stor andel ammoniumkväve). Som jämförelse kan nämnas att förlusterna vid lagring av flytgödsel är betydligt mindre, vanligen 5–10 procent. (Jordbruksverkets rapport 2010:10, Förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthusgasutsläpp till 2016, bilaga 2, s. 60 ff.)

Det finns olika typer av täckning som kan användas. Bäst effekt har tätslutande överbyggnader såsom tak eller lock. Det finns även olika former av flytande täckning såsom svämtäcke och flytande plastduk. En sänkning av ammoniakavgången kan uppnås på 50 till 90 procent beroende på vilken typ av täckning som används. För urin- och flytgödselbehållare krävs stabilt svämtäcke eller annan täckning som effektivt minskar ammoniakförlusterna. I Jordbruksverkets ovan

250

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

nämnda förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthus- gasutsläpp föreslogs täckning av rötrest som en del i en alternativ strategi för minskade utsläpp. Det föreslogs att kravet bör avse täckning som är effektivare än svämtäcke och att det bör gälla i hela landet (s. 37 i förslaget och s. 60 ff. i bilaga 2). Utredningen anser att den närmare utformningen av kravet får Jordbruksverket ta ställning till vid framtagandet av föreskrifterna.

Frågan är då om Jordbruksverket är behörig att meddela före- skrifter om lagring av rötrest för biogasanläggningar, särskilt beträffande anläggningar som inte finns på ett jordbruksföretag. En biogasanläggning som i huvudsak rötar stallgödsel, och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning, kan nämligen antingen finnas som en del av jordbruket eller som ett eget bolag.

Utredningen anser att det är lämpligast att placera bemyndigandet till Jordbruksverket i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, eftersom krav på täckning av rötrest är nära förknippat med jordbruksverksamhet. Även om inte alla biogasanläggningar på gårdsnivå finns som en del av jordbruket rötar de stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning. Vidare går rötresten vanligtvis åter till jordbruks- verksamhet för att användas som gödselmedel. Utredningen anser således att bemyndigandet till Jordbruksverket bör placeras i förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. En sådan subdelegation kan grunda sig på 12 kap. 10 § eller 9 kap. 5 § miljöbalken.

Bemyndigandet i 12 kap. 10 § miljöbalken gäller försiktighets- mått för gödselhantering. Det är varken avgränsat till jordbruk eller till stallgödsel. Bemyndigandet är placerat under mellanrubriken Miljöhänsyn i jordbruket. Bemyndigandet grundar sig på den gamla skötsellagen som arbetades in i 12 kap., istället för 9 kap., för att hålla samman de regler som specifikt riktar sig till jordbruk (prop. 1997/98:45, del 2, s. 153). Med tanke på rubriken och historiken kan det anses vara tveksamt om bemyndigandet kan inrymma föreskrifter om täckning av rötrester även utanför jordbruksföretag. Om 12 kap. 10 § ska användas förutsätter det att det förtydligas att bestämmelsen omfattar all gödselhantering, oavsett om det sker inom jordbruket eller inte. Att ordalydelsen i paragrafen i sig inte är begränsad till jordbruk gör att det blir svårare att utforma en ändring av själva paragrafen. Ett annat alternativ är att utvidga mellanrubriken till t.ex. Miljöhänsyn i jordbruket och därmed förknippad verksamhet. En sådan utvidgning

251

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning… SOU 2013:5

riskerar dock att omfatta mer än det som utredningen tar sikte på, nämligen rötrester från biogasanläggningar. Det kan även nämnas i detta sammanhang att 12 kap. miljöbalken kan komma att upphöra. Strålsäkerhetsutredningen har nämligen föreslagit att nu gällande 12 kap. miljöbalken ska upphöra att gälla och ersättas av materiella regler som rör kärnsäkerhet och strålskydd under en ny rubrik Strålsäkerhet (SOU 2011:18). Betänkandet behandlas för när- varande i Regeringskansliet.

Ett annat bemyndigande i miljöbalken som skulle kunna användas är 9 kap. 5 § miljöbalken som gäller i fråga om miljöfarlig verksamhet. Hittills har inte detta bemyndigande använts för förordningen om miljöhänsyn i jordbruket och Jordbruksverkets föreskrifter. 9 kap. 5 § kräver att särskilda skäl föreligger för att regeringen ska få bemyndiga en myndighet att meddela före- skrifter. Det kravet är uppfyllt när det gäller täckning av rötrester eftersom det är fråga om föreskrifter av teknisk detaljkaraktär (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 111). Reglerna föreslås placeras i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring, som grundar sig på bemyndigandet i 12 kap. 10 §. Det finns skillnader mellan bemyndigandena i 9 kap. 5 § och 12 kap. 10 § när det gäller rättskraft och straff. Föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § bryter tillstånds rättskraft. Den nyligen genomförda ändringen i 24 kap. 1 § miljöbalken innebär att även föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § efter den 7 januari 2013 bryter tillstånds rättskraft (prop. 2012/13:35, bet. 2012/13:MJU5, rskr. 2012/13:101). Det kommer således i framtiden inte att vara någon skillnad mellan dessa bemyndiganden vad gäller rättskraften. Däremot är det en skillnad när det gäller straffsanktioner. Överträdelse av föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av 9 kap. 5 § leder till böter eller fängelse, medan föreskrifter som regeringen eller Jordbruksverket meddelat med stöd av 12 kap. 10 § endast leder till böter (29 kap. 8 § 4 och 9 § 4 miljöbalken). Föreskrifter som en myndighet meddelat med stöd av 9 kap. 5 § leder däremot inte till något straff. Täckning av flytgödsel är inte sanktionerad med miljösanktionsavgift. Föreskrifterna om täckning lämpar sig inte för miljösanktionsavgift eftersom olika bedömningar, t.ex. avseende påfyllning, behöver göras för att kunna konstatera om en överträdelse har skett. Utredningen gör bedömningen att straffvärdet är detsamma oavsett om kravet på täckning gäller jordbruksföretag eller andra företag och oavsett om det är fråga om täckning av flytgödsel eller andra organiska

252

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

gödselmedel såsom rötrester. En överträdelse innebär samma negativa konsekvenser för miljön och det är av lika stor vikt att kraven på täckning efterlevs, oavsett om det är flytgödsel eller rötrester i behållaren. Dessutom förkommer det ofta att båda gödselmedlen lagras i samma behållare. Vidare kommer föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § att placeras tillsammans med föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § och eventuellt i samma bestämmelse. Om bemyndigandet i 9 kap. 5 § ska användas krävs således en ändring i straffbestämmelserna.

Med tanke på att det diskuteras om 12 kap. ska upphöra att gälla och flyttas till 9 kap. och att hela 12 kap. historiskt sett har varit begränsat till jordbruk anser utredningen att bemyndigandet i 9 kap. 5 § bör användas. Utredningen föreslår därför att en ny punkt införs i 29 kap. 9 § så att även brott mot en föreskrift om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en bio- gasanläggning som en myndighet, efter regeringens bemyndigande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 § ska leda till böter. På så sätt kommer alla bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter att sanktioneras på samma sätt. Det krävs även ändringar i för- ordningen om miljöhänsyn i jordbruket. I 9 § bemyndigas Jordbruksverket att meddela ytterligare föreskrifter om lagring av stallgödsel. Täckning av rötrester kan dock inte alltid falla in under detta bemyndigande. Det behövs således ett nytt bemyndigande. Eftersom olika punkter i straffbestämmelsen blir tillämpliga beroende på vilket bemyndigande som använts anser utredningen att det är lämpligast att placera det nya bemyndigandet i en egen paragraf istället för att utvidga tillämpningsområdet för 9 §. Utredningen föreslår således att en ny paragraf, 9 a §, införs där det anges att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning om huvuddelen av materialet bestått av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning. Det gäller oavsett om lagringsbehållaren finns på ett jordbruks- företag eller inte.

Rubriken till författningen lyder Miljöhänsyn i jordbruket. Rubriker behöver dock inte vara uttömmande eller exakt ange författningens innehåll (Ds 1998:43, s. 127). Däremot anges i 1 § att förordningen gäller miljöhänsyn i jordbruket enligt 12 kap. miljöbalken. Utredningen föreslår därför att 1 § förordningen om miljöhänsyn ska ändras så att det framgår med stöd av vilket bemyndigande de olika bestämmelserna har meddelats. På så sätt

253

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

blir det tydligt vilka bestämmelser som grundar sig på 9 kap. miljöbalken, 12 kap. miljöbalken och regeringens restkompetens. Vid en eventuell överträdelse av Jordbruksverkets föreskrifter blir det således tydligt vilken punkt i straffbestämmelsen 29 kap. 9 § miljöbalken som blir tillämplig.

När det gäller i vilka föreskrifter täckning av rötrestbehållare bör regleras är ett alternativ till Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring att ge ut en separat biogasföreskrift. Som diskuteras i avsnitt 4.8.3 det fråga om en ny bransch där kunskap och erfarenhet fortfarande är under uppbyggnad. Det är därför inte lämpligt att i dagsläget ta fram en helt ny föreskrift om biogas, som tar sikte på att minimera miljöpåverkan från biogasanläggningar såsom utsläpp av växthusgaser. Däremot är det angeläget att redan nu täppa igen luckan avseende täckning av rötrester mot bakgrund av att risken för ammoniakavgång är större från rötrest än från stallgödsel. Som ovan konstateras är det naturligast att placera reg- ler om biogasanläggningar på gårdsnivå tillsammans med reglerna om jordbruksverksamhet.

Krav på dokumentation av bortförsel av rötrest

Som konstaterats i avsnitt 2.4.1 finns även en lucka i lagstiftningen när det gäller dokumentation av bortförsel av rötrest. Kravet på dokumentation gäller när man för bort stallgödsel eller tar emot stall- gödsel och andra organiska gödselmedel (13–14 §§ Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2004:62] om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring). Om stallgödsel rötas med annat material, t.ex. vall, i så stor omfattning att rötresten inte längre kan anses falla in under definitionen av stallgödsel, omfattas den inte av reglerna för stallgödsel. Däremot kan rötresten omfattas av reglerna som gäller organiska gödselmedel. För att inte bortförsel av rötrest ska kunna falla utanför kravet bör det således i före- skrifterna även finnas krav på dokumentation vid bortförsel av andra organiska gödselmedel.

Det finns krav på handelsdokument i reglerna om animaliska biprodukter, men de är inte tillräckliga för att tillgodose syftet med dokumentationen, nämligen att se hur mycket fosfor som tillförs gårdens areal. Se mer om reglerna om handelsdokument i avsnitt 2.7.3.

254

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Jordbruksverket har bemyndigande att föreskriva om detta i 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. Dokumentation av bortförsel av rötrester är ett försiktighetsmått för gödselhantering när det gäller spridning av gödsel. Dokumentationen får ses som en förutsättning för att reglerna om begränsning av vilken mängd gödsel som får tillföras ska kunna följas. Utredningen anser att begreppet spridning får tolkas i vid bemärkelse och omfattar således även begränsning av den mängd gödsel som får tillföras och transport.

En överträdelse av kravet på dokumentation i 13 eller 14 §§ Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring leder till miljösanktions- avgift. Det framgår av 5 kap. 3 § förordningen (2012:259) om miljö- sanktionsavgifter. Som en konsekvens av att Jordbruksverkets föreskrifter utvidgas till att även omfatta rötrest bör förordningen ändras på samma sätt.

Krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest

Ytterligare luckor i lagstiftningen finns beträffande rötrest i de sär- skilda reglerna om nedmyllning och metoder för spridning i Blekinge, Skåne och Hallands län, vilket har konstaterats i avsnitt 2.4.1.

I dag finns krav på att nedmyllning ska ske inom fyra timmar vid spridning av stallgödsel på obevuxen mark i Blekinge, Skåne och Hallands län. I detta område finns det även krav på metoder för spridning av flytgödsel i växande gröda, t.ex. bandspridnings- teknik och myllningsaggregat. Flytgödsel definieras som pumpbar stallgödsel och omfattar således inte alltid rötrester. (1, 27–28 §§ Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2004:62] om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring)

Risken för ammoniakavgång är större från rötrest än från stall- gödsel. Ammoniakförlusterna är som störst direkt efter spridning. Ammoniakavgången kan minskas genom val av spridningsteknik. Myllning och snabb nedbrukning är det effektivaste sättet att minska ammoniakavgången i samband med spridning. Det kan sänka ammoniakförlusterna med upp till 90 procent. (Jordbruksverkets rapport 2010:10, Förslag till handlingsprogram för växtnärings- och växthusgasutsläpp till 2016, s. 34 och bilaga 2, s. 65 ff. och 73 ff.)

Eftersom särskilda krav ställs på nedmyllning av stallgödsel och metoder för spridning av flytgödsel i Blekinge, Skåne och Hallands

255

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

län är det logiskt att reglerna även gäller vid spridning av rötrest. Detta gäller särskilt med tanke på att risken för ammoniakavgång är större än vid spridning av rötrest än orötad stallgödsel. Utred- ningen förslår därför att Jordbruksverket ges i uppdrag att justera luckan i sina föreskrifter.

Krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest utgör försiktighetsmått vid spridning av gödsel och Jordbruksverket har således bemyndigade att meddela sådana krav enligt 10 § förord- ningen om miljöhänsyn i jordbruket. Vidare har Naturvårdsverket bemyndigande att meddela föreskrifter om användning av avlopps- slam i jordbruk (47 § 8 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Naturvårdsverket har även ett regeringsuppdrag avseende hållbar återföring av fosfor (regeringsbeslut 1:9, M2012/317/Ke). I uppdraget ingår bl.a. att utarbeta och föreslå krav på kvalité för att möjliggöra spridning av olika fraktioner såsom slam och andra röt- och kompostrester samt gödsel och urin till olika markområden, se avsnitt 2.4.1. Frågan är därmed vilken myndighet som bör utfärda föreskrifter om nedmyllning av och spridningsmetoder för rötrester, där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning. Beroende på vilka ytter- ligare material som rötas kan rötresten allt mer komma att likna avloppsslam istället för flytgödsel. Det är viktigt att reglerna om spridning av slam och de allmänna reglerna om gödselspridning stämmer överens. Utredningen anser att rötrest från biogasproduktion på gårdsnivå bör regleras på samma sätt som spridning av flytgödsel. Jordbruksverkets bemyndigande specificerar att föreskrifter om spridning ska meddelas efter samråd med Naturvårdsverket. På så sätt säkras att erforderlig hänsyn tas till de aspekter som rör avlopps- slam och att reglerna överensstämmer med dem.

Allmänna råd om ytor som är hårt belastade av djur

Utredningen anser att Jordbruksverket även bör ges i uppdrag att ta fram allmänna råd till försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § miljö- balken om drivningsvägar och andra ytor som är hårt belastade av djur.

Utredningens beslutsgenomgång visar att det är vanligt att det i villkor föreskrivs följande.

256

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

Ytor där djur uppehåller sig närmast stallbyggnaderna ska hårdgöras med betong eller motsvarande. Ytorna ska förses med stödkant så att all gödsel kan samlas upp.

Drivningsvägar ska utformas och skötas så att föroreningar av yt- och grundvatten begränsas.

På betesfållor får den sammanlagda markytan utan vegetation uppgå till högst ett hektar.

Risken för näringsläckage är särskilt stor på ytor utan vegetation och belastningen blir stor på ytor där djur uppehåller sig. När det gäller miljöpåverkan från hästhållning visar en rapport från Sveriges lantbruksuniversitet att mer fosfor ackumulerades i jorden i en hästhage jämfört med ett fält med växtodling. I rapporten ges några råd om hur fosforläckage från hästhagar kan minska, bl.a. genom att ta bort gödsel från hagen, begränsa utfodring i hagen vintertid, tillföra material vid utfodringsplatsen som binder fosfor i jorden och använda fosforfilter för att ta hand om fosforn i dräneringsvattnet. (Impact of horse grazing and feeding on phosphorus concentrations in soil and drainage water. Soil Use and Management, september 2011.)

Utredningen har noterat att det på djurskyddsområdet redan finns krav på växttäcke vid betning av nötkreatur. I 2 kap. 28 § Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2010:15) om djurhållning inom lantbruket m.m. anges att djurbeläggningen på betesmarken inte får vara högre än att ett växttäcke bibehålls på minst 80 procent av arealen i den aktuella betesfållan. I allmänna råd till bestämmelsen anges att djurtätheten normalt inte bör överstiga vissa genomsnittsvärden. Som nämnts i avsnitt 2.4.1 finns även krav på att markytor som är hårt belastade av hästar ska vara dränerade eller naturligt ha motsvarande egenskaper. För djurhållning inom lantbruket gäller liknande regler, men då anges även som alter- nativ att markytor är hårdgjorda. (5 kap. 5 § Djurskyddsmyndighetens föreskrifter och allmänna råd [DFS 2007:6]om hästhållning och 1 kap. 34 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd [SJVFS 2010:15] om djurhållning inom lantbruket m.m.)

Utredningen anser att det är lämpligt att ta fram allmänna råd om hur de allmänna hänsynsreglerna kan uppfyllas när det gäller ytor som är hårt belastade av djur. Det är svårt att ta fram generella föreskrifter, som tar sikte på att minska växtnäringsförluster och jorderosion, och få dem ändamålsenliga i hela landet för samtliga typer av djurhållning.

257

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

SOU 2013:5

Om allmänna råd om ytor som är hårt belastade av djur finns skulle en reglering i enskilda ärenden vara obehövlig i de flesta fall. Allmänna råd utgör en bra hjälp för den enskilde och tillsyns- myndigheten om hur försiktighetsprincipen kan uppfyllas. De är inte bindande för allmänheten och myndigheter utan anger endast hur man kan eller bör handla för att minska miljöpåverkan från ytor som är hårt belastade av djur. Trots att de inte är bindande kan de ändå i mycket hög grad styra utvecklingen (Ds 1998:43, s. 34). Allmänna råd till försiktighetsprincipen är inte begränsade till tillstånd- eller anmälningspliktig verksamhet. De är inte heller begränsade till jordbruksföretag utan täcker in all djurhållning. Räckvidden är således större än bindande villkor i enskilda ärenden, vilket torde leda till positiva effekter för miljön. Utredningen anser att den närmare utformningen av råden får Jordbruksverket ta ställning till. Vid arbetet med att ta fram dessa bör reglerna på djur- skyddsområdet uppmärksammas.

Jordbruksverket behöver inget särskilt bemyndigande för att besluta om allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:119 s. 24).

3.8.2Ökad vägledning vid handläggning av tillstånd och anmälan

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ges i uppdrag att öka sin vägledning vid handläggning av tillstånd till och anmälan av djurhållande verksamheter. Vägledningen bör ske efter samråd med Naturvårdsverket i frågor av principiell natur och större betydelse.

Utredningen anser att de nationella myndigheternas vägledning vid handläggning av tillstånd till och anmälan av djurhållande verksam- heter bör öka. Som nämnts ovan i avsnitt 3.7.8 anser utredningen att ett effektivt sätt att förkorta prövningsprocessen, öka kom- petensen hos handläggare och främja en enhetlig rättstillämpning är att handläggarna får tydlig vägledning i sitt arbete.

Det är inte fråga om vägledning i enskilda ärenden utan väg- ledningen ska ske på en generell nivå. Det kan exempelvis ske genom att faktaunderlag inom olika områden tas fram. Ett område som skulle kunna lämpa sig för ytterligare vägledning kan vara

258

SOU 2013:5

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning…

punktutsläpp från djuranläggningar, t.ex. när det gäller ammoniak. I Naturvårdsverkets rapport Handläggni