Nämndemannauppdraget

– breddad rekrytering och kvalificerad medverkan

Betänkande av Nämndemannautredningen

Stockholm 2013

SOU 2013:49

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-23977-3

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 31 maj 2012 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att genomföra en översyn av nämndemanna- systemet (dir. 2012:51).

Till särskild utredare förordnades samma dag lagmannen Inger Söderholm.

I utredningen har fr.o.m. den 12 juli 2012 följande experter medverkat: chefsåklagaren Katarina Eriksson, åklagarkammaren i Östersund, hovrättslagmannen Hjalmar Forsberg, Hovrätten för Västra Sverige, advokaten Bengt Ivarsson, Sveriges advokat- samfund, chefsrådmannen Marie Jönsson, Förvaltningsrätten i Stockholm, förbundsordföranden Lars Lassinantti, Nämndemännens Riksförbund, rättssakkunniga Martina Löfstrand, Justitiedeparte- mentet, avdelningschefen Karin Nacke, Domstolsverket, chefsråd- mannen Stefan Reimer, Helsingborgs tingsrätt och kammarrätts- lagmannen Annika Sandström, Kammarrätten i Sundsvall.

Som ledamöter i en till utredningen knuten referensgrupp för- ordnades från och med den 7 augusti 2012 riksdagsledamoten Johan Linander, Centerpartiet, riksdagsledamoten Lena Olsson, Vänsterpartiet, f.d. riksdagsledamoten Gunilla Tjernberg, Krist- demokraterna, riksdagsledamoten Mattias Jonsson, Socialdemo- kraterna, oppositionsrådet Eva Dannstedt Branting, Miljöpartiet de gröna, advokaten Paula Röttorp, Folkpartiet liberalerna, riksdags- ledamoten Kent Ekeroth, Sverigedemokraterna och riksdags- ledamoten Jan R Andersson, Moderata Samlingspartiet. Genom beslut den 21 november entledigades Kenth Ekeroth, med verkan från och med den 19 november 2012, och i hans ställe förordnades kommunalrådet Michael Rosenberg. Genom beslut den 10 decem- ber 2012 entledigades Gunilla Tjernberg och i hennes ställe för- ordnades riksdagsledamoten Caroline Szyber.

Ledamöterna i referensgruppen har redovisat olika åsikter och ställningstagande i de frågor som utredningen behandlar. Deras synpunkter, som inte redovisas närmare i betänkandet, har varit av stort värde för utredningen.

Sekreterare i utredningen har fr.o.m. den 1 september 2012 varit hovrättsassessorerna Emma Regnér och Réka Gödri-Mártis.

Utredningen, som har antagit namnet Nämndemannautred- ningen, överlämnar härmed sitt betänkande Nämndemannaupp- draget – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2013:49). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Deras bidrag med kunskap och erfarenheter inom aktuella rättsområden har varit mycket värdefullt. Betänkandet är därför formulerat i vi- form, vilket inte innebär att alla experter står bakom samtliga för- slag och bedömningar. Till betänkandet är fogat ett särskilt ytt- rande.

Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i juni 2013

Inger Söderholm

/ Emma Regnér

Réka Gödri-Mártis

Innehåll

Förkortningar.....................................................................

15

Sammanfattning ................................................................

17

Summary ..........................................................................

27

1

Författningsförslag .................................................

37

1.1Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

(1942:740) ...........................................................................

37

1.2Förslag till lag om ändring i föräldrabalken

 

(1949:381) ...........................................................................

44

1.3

Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700) ......

46

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om

allmänna förvaltningsdomstolar.........................................

48

1.5Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen

(1979:189) ...........................................................................

60

1.6Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen

(1979:1152) .........................................................................

62

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1986:436) om

näringsförbud ......................................................................

64

1.8Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken

(1987:230) ...........................................................................

65

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om

kontaktförbud .....................................................................

67

5

Innehåll

SOU 2013:49

1.10Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om

 

disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. .........................

68

1.11

Förslag till lag om ändring i sambolagen (2003:376) ........

69

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om

elektronisk kommunikation ...............................................

70

1.13Förslag till lag om ändring i lagen (2005:321) om

tillträdesförbud....................................................................

72

1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om

åldersgränser för film som ska visas offentligt ..................

73

1.15Förslag till förordning (20xx:xxx) om förfarandet vid ansökan om och nominering till

nämndemannauppdrag ........................................................

75

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa

andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m. ........

78

1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1996:379) med hovrättsinstruktion..................................

83

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1996:380) med kammarrättsinstruktion ..........................

84

1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1996:381) med tingsrättsinstruktion ................................

85

1.20Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion ....................

88

1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

(1999:1134) om belastningsregister

...................................91

2

Utredningens uppdrag och arbete ............................

95

2.1

Utredningens uppdrag ........................................................

95

2.2

Utredningens arbete ...........................................................

96

2.3

Betänkandets disposition....................................................

97

6

SOU 2013:49

Innehåll

2.4Allmänna utgångspunkter för utredningens

 

överväganden och förslag ...................................................

98

3

Allmänt om nämndemannasystemet.......................

101

3.1

Kort om dagens nämndemannasystem............................

101

3.2

Historisk tillbakablick ......................................................

102

3.3

Tidigare utredningar och lagstiftningsarbete ..................

103

 

3.3.1

1972

års domarutredning....................................

103

 

3.3.2

1983

års nämndemannareform ...........................

104

 

3.3.3

1987

års förändringar ..........................................

104

 

3.3.4

Domarutredningen .............................................

105

 

3.3.5

1997

års reform ...................................................

105

 

3.3.6

Nämndemannakommittén .................................

106

 

3.3.7

Domarlagsutredningen .......................................

107

 

3.3.8

Justitiedepartementets kartläggning ..................

108

 

3.3.9

Straffprocessutredningen ...................................

108

3.4Andra inslag av lekmannadomare i de svenska

 

domstolarna.......................................................................

109

4

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i

 

 

domstolarna ........................................................

113

4.1

Nämndemannamedverkan i de svenska domstolarna .....

113

 

4.1.1

Inledning..............................................................

113

 

4.1.2

Argument för nämndemannamedverkan...........

115

 

4.1.3 Våra utgångspunkter för de fortsatta

 

 

 

övervägandena.....................................................

119

4.2

Nämndemännens rösträtt ................................................

124

 

4.2.1

Gällande rätt ........................................................

124

 

4.2.2

Nordisk utblick ...................................................

124

 

4.2.3

Våra överväganden ..............................................

125

4.3Antalet nämndemän och andra frågor kring rättens

domförhet..........................................................................

126

4.3.1

Dagens system.....................................................

126

4.3.2

Nordisk utblick ...................................................

128

4.3.3 Våra överväganden och förslag...........................

129

7

Innehåll SOU 2013:49

4.4

Tingsrättens sammansättning i brottmål .........................

133

 

4.4.1

Dagens system .....................................................

133

 

4.4.2

Nordisk utblick ...................................................

136

 

4.4.3

Straffprocessutredningens förslag ......................

141

 

4.4.4 Våra överväganden och förslag ...........................

142

4.5

Tingsrättens sammansättning i tvistemål.........................

153

 

4.5.1

Dagens system .....................................................

153

 

4.5.2

Nordisk utblick ...................................................

155

 

4.5.3

Våra överväganden ..............................................

156

4.6Tingsrättens sammansättning vid handläggning av

domstolsärenden ...............................................................

157

4.6.1

Dagens system .....................................................

157

4.6.2

Våra överväganden och förslag ...........................

158

4.7Tingsrättens sammansättning när mål avgörs utan

 

huvudförhandling..............................................................

162

 

4.7.1

Inledning ..............................................................

162

 

4.7.2

Våra överväganden ..............................................

163

4.8

Förvaltningsrättens sammansättning ...............................

163

 

4.8.1

Dagens system .....................................................

163

 

4.8.2

Nordisk utblick ...................................................

171

 

4.8.3

Våra överväganden och förslag ...........................

171

4.9

Hovrättens sammansättning.............................................

182

 

4.9.1

Dagens system .....................................................

182

 

4.9.2

Nordisk utblick ...................................................

185

 

4.9.3

Våra överväganden och förslag ...........................

187

4.10

Kammarrättens sammansättning......................................

190

 

4.10.1

Dagens system .....................................................

190

 

4.10.2

Våra överväganden och förslag ...........................

192

5

Lämpliga nämndemän ..........................................

195

5.1

Inledning............................................................................

195

5.2

Dagens krav .......................................................................

195

5.3

Överväganden bakom den nuvarande regleringen ..........

196

8

SOU 2013:49

Innehåll

5.4Lämplighetskrav för några andra yrkeskategorier och

 

aktörer som utför uppdrag åt det allmänna.....................

199

 

5.4.1

Stämningsmän .....................................................

199

 

5.4.2

Tolkar...................................................................

200

 

5.4.3

Ordinarie domare................................................

202

 

5.4.4 Några andra förtroendeuppdrag och

 

 

 

yrkeskategorier ...................................................

204

5.5

Nordisk utblick.................................................................

204

 

5.5.1

Lämplighetskraven i Finland ..............................

204

 

5.5.2

Lämplighetskraven i Danmark ...........................

205

 

5.5.3

Lämplighetskraven i Norge ................................

205

5.6

Överväganden och förslag................................................

206

 

5.6.1

Lämplighetskravet...............................................

206

 

5.6.2 Bör konkursfrihet införas som

 

 

 

behörighetskrav? ................................................

210

6

Rekrytering och val av nämndemän ........................

213

6.1

Inledning ...........................................................................

213

6.2

Dagens rekryteringssystem ..............................................

214

 

6.2.1 Reglerna kring rekrytering, nominering och

 

 

 

val av nämndemän...............................................

214

 

6.2.2

Nämndemannakårens sammansättning .............

217

 

6.2.3 Hur fungerar rekryteringen av nämndemän i

 

 

 

praktiken? ...........................................................

221

 

6.2.4

Domstolsverkets informationsinsatser inför

 

 

 

valet 2010 ............................................................

224

6.3

Nordisk utblick.................................................................

225

 

6.3.1 Rekrytering av nämndemän i Finland................

225

 

6.3.2 Rekrytering av lekmannadomare i Danmark.....

227

 

6.3.3 Rekrytering av lekmannadomare i Norge .........

229

6.4

Överväganden och förslag................................................

232

 

6.4.1 Utgångspunkter för våra fortsatta

 

 

 

överväganden ......................................................

232

 

6.4.2 Hur ska nämndemännen utses? .........................

234

 

6.4.3 Vem ska få ansöka till

 

 

 

nämndemannauppdrag? .....................................

240

9

Innehåll SOU 2013:49

 

6.4.4

Bör det närmare regleras hur kandidaterna

 

 

 

ska väljas? ............................................................

244

 

6.4.5

Vem ska sköta arbetet med att bereda och

 

 

 

administrera ansökningarna till valet? ...............

250

 

6.4.6

Närmare om lämplighetsprövningen och

 

 

 

ansökningsförfarandet ........................................

254

 

6.4.7

Kontroll av kandidaternas behörighet................

263

 

6.4.8

Nämndemannavalen ska förläggas på annan

 

 

 

tid än de allmänna valen......................................

265

 

6.4.9

Tjänstgöringsplikt ...............................................

266

 

6.4.10

En övre åldersgräns?............................................

268

 

6.4.11

Begränsning av hur många mandatperioder

 

 

 

en nämndeman får tjänstgöra? ...........................

270

7

Entledigande och avstängning ...............................

273

7.1

Inledning............................................................................

273

7.2

Den nuvarande ordningen ................................................

273

 

7.2.1

Regelverket kring entledigande och

 

 

 

avstängning..........................................................

273

 

7.2.2

Överväganden bakom den nuvarande

 

 

 

ordningen ............................................................

275

 

7.2.3

Hur fungerar reglerna om avstängning och

 

 

 

entledigande i praktiken? ...................................

278

7.3Regler om entledigande av vissa andra offentliga

 

uppdragstagare och yrkeskategorier ................................

288

7.4

Nordisk utblick .................................................................

290

 

7.4.1

Regelverket i Finland ..........................................

290

 

7.4.2

Regelverket i Danmark .......................................

291

 

7.4.3

Regelverket i Norge ............................................

291

7.5

Överväganden och förslag ................................................

292

 

7.5.1

Inledning ..............................................................

292

 

7.5.2 Entledigande med hänvisning till giltigt

 

 

 

hinder...................................................................

293

 

7.5.3 Entledigande på grund av olämplighet för

 

 

 

uppdraget.............................................................

294

 

7.5.4

Avstängning av nämndemän...............................

302

10

SOU 2013:49 Innehåll

8

Moderna villkor för nämndemannauppdraget...........

305

8.1

Inledning ...........................................................................

305

8.2

Nämndemännens ersättningsvillkor ................................

305

 

8.2.1 Gällande rätt och hur reglerna tillämpas i

 

 

 

praktiken .............................................................

305

 

8.2.2 Överväganden bakom den nuvarande

 

 

 

ordningen ............................................................

311

 

8.2.3 Ersättning till vissa andra uppdragstagare

 

 

 

och förtroendevalda............................................

312

8.3

Nämndemännens tjänstgöringsvillkor ............................

314

 

8.3.1

Allmänna utgångspunkter ..................................

314

 

8.3.2 Faktorer av betydelse för nämndemännens

 

 

 

tjänstgöringsvillkor ............................................

314

 

8.3.3 Representativitet och avhopp i andra grupper ..

329

8.4

Nordisk utblick.................................................................

330

 

8.4.1

Ersättnings- och tjänstgöringsvillkor för

 

 

 

nämndemän i Finland .........................................

330

 

8.4.2

Ersättnings- och tjänstgöringsvillkor för

 

 

 

lekmannadomare i Danmark..............................

331

 

8.4.3

Ersättnings- och tjänstgöringsvillkor för

 

 

 

lekmannadomare i Norge...................................

331

8.5

Överväganden och förslag................................................

332

 

8.5.1

Allmänna utgångspunkter ..................................

332

 

8.5.2

Ersättningsvillkor................................................

334

 

8.5.3

Tjänstgöringsvillkor............................................

343

9

Information och utbildning till nämndemän ............

351

9.1

Inledning ...........................................................................

351

9.2

Gällande ordning...............................................................

351

 

9.2.1 Information före nominering och val ................

351

 

9.2.2 Information och utbildning efter tillträdet .......

352

9.3

Nordisk utblick.................................................................

357

 

9.3.1 Information om uppdraget och utbildning av

 

 

nämndemän i Finland .........................................

357

 

9.3.2 Information om uppdraget och utbildning av

 

 

nämndemän i Danmark ......................................

358

 

 

11

Innehåll SOU 2013:49

 

9.3.3

Information om uppdraget och utbildning av

 

 

 

nämndemän i Norge ...........................................

358

9.4

Överväganden och förslag ................................................

359

 

9.4.1

Allmänna utgångpunkter ....................................

359

 

9.4.2

Informationsinsatser inför val av

 

 

 

nämndemän .........................................................

360

 

9.4.3

Utbildning och information efter valet..............

362

10

Genomförande, ikraftträdande och

 

 

övergångsbestämmelser ........................................

371

10.1

Genomförandet .................................................................

371

10.2

Dag för ikraftträdande ......................................................

373

10.3

Övergångsbestämmelser ...................................................

373

 

10.3.1

Rättens domförhet ..............................................

374

 

10.3.2

Val och rekrytering av nämndemän ...................

375

 

10.3.3

Utbildning ...........................................................

376

 

10.3.4

Övriga förslag ......................................................

376

11

Konsekvenser.......................................................

377

11.1

Inledning............................................................................

377

11.2Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i

 

ett betänkande ...................................................................

377

11.3

Problembeskrivning och målsättning ..............................

378

11.4

Alternativa lösningar m.m. ...............................................

380

11.5

Vilka berörs av förslagen?.................................................

380

11.6

Ekonomiska konsekvenser ...............................................

381

 

11.6.1

Inledning ..............................................................

381

 

11.6.2

Förslagens konsekvenser för

 

 

 

nämndemännens medverkan ..............................

382

 

11.6.3

Förslagens kostnadsmässiga effekter .................

384

11.7Konsekvenser för Sveriges anslutning till Europeiska

unionen ..............................................................................

387

12

SOU 2013:49

Innehåll

11.8

Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen..........

388

 

11.8.1 Konsekvenser för den kommunala

 

 

självstyrelsen .......................................................

388

 

11.8.2 Konsekvenser för jämställdhet mellan män

 

 

och kvinnor och för möjligheterna att nå de

 

 

integrationspolitiska målen samt övriga

 

 

konsekvenser ......................................................

390

12

Författningskommentarer ......................................

391

12.1

Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken .............

391

12.2

Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken .................

400

12.3

Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ....................

402

12.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om

 

allmänna förvaltningsdomstolar.......................................

403

12.5

Förslaget till lag om ändring i

 

 

bötesverkställighetslagen (1979:189) ..............................

413

12.6

Förslaget till lag om ändring i

 

 

fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ..............................

415

12.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436) om

näringsförbud ....................................................................

416

12.8Förslaget till lag om ändring i äktenskapsbalken

(1987:230) .........................................................................

417

12.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om

kontaktförbud ...................................................................

420

12.10Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1811) om

disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. .......................

421

12.11 Förslaget till lag om ändring i sambolagen (2003:376) .. 421

12.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om

elektronisk kommunikation.............................................

422

12.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:321) om

tillträdesförbud .................................................................

424

13

Innehåll

SOU 2013:49

12.14Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1882) om

åldersgränser för film som ska visas offentligt ................

425

12.15Förslaget till förordning (20xx:xxx) om förfarandet vid ansökan om och nominering till

 

nämndemannauppdrag ......................................................

426

Särskilt yttrande...............................................................

431

Referenser.......................................................................

437

Bilagor

 

 

1

Kommittédirektiv 2012:51................................................

443

2

Intervjufrågor ....................................................................

453

3

Enkätfrågor........................................................................

455

4

Lekmannadomarsystemet i Finland, Danmark

 

 

och Norge ..........................................................................

459

14

Förkortningar

BrB

brottsbalken

DelgL

delgivningslagen (2010:1932)

Dir.

direktiv

Ds

promemoria i departementsserien

f.

och följande sida

FB

föräldrabalken

ff.

och flera följande sidor

FL

förvaltningslagen (1986:223)

FPL

förvaltningsprocesslagen (1971:291)

förvaltnings-

förordningen (1996:382) med

rättsinstruktionen

förvaltningsrättsinstruktion

hovrätts-

förordningen (1996:379) med

instruktionen

hovrättsinstruktion

JuU

Justitieutskottet

kammarrätts-

förordningen (1996:380) med

instruktionen

kammarrättsinstruktion

kap.

kapitel

15

Förkortningar

SOU 2013:49

KL

kommunallagen (1991:900)

LAFD

lagen (1971:289) om allmänna

 

förvaltningsdomstolar

LAS

lagen (1982:80) om anställningsskydd

LOA

lagen (1994:260) om offentlig

 

anställning

LPT

lagen (1991:1128) om psykiatrisk

 

tvångsvård

LVM

lagen (1988:870) om vård av

 

missbrukare i vissa fall

LVU

lagen (1990:52) med särskilda

 

bestämmelser om vård av unga

MIG

Migrationsöverdomstolens vägledande

 

avgöranden

OSL

offentlighets- och sekretesslagen

 

(2009:400)

prop.

proposition

RB

rättegångsbalken

RF

regeringsformen

SOU

statens offentliga utredningar

TF

tryckfrihetsförordningen

tingsrätts-

förordningen (1996:381) med

instruktionen

tingsrättsinstruktion

ÄB

ärvdabalken

ÄktB

äktenskapsbalken

16

 

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har fått i uppdrag att genomföra en översyn av nämndemanna- systemet och överväga åtgärder för att skapa ett modernt nämnde- mannasystem som även i framtiden kan bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Inom ramen för denna översyn har vi mer specifikt haft i uppdrag att

göra nämndemännens medverkan i domstolarna mer ändamåls- enlig,

reformera rekryteringen av nämndemän,

överväga behovet av att ändra reglerna om entledigande och av- stängning av nämndemän,

skapa moderna tjänstgörings- och ersättningsvillkor för nämnde- mannauppdraget och

förbättra informationen till och grundutbildningen av nämnde- män samt den löpande informationen och övriga kontakter mellan domstolarna och nämndemännen.

Utredningens utgångspunkter

Det är utredningens uppfattning att nämndemännen har en viktig funktion i våra domstolar. Genom att utöva insyn i domstolarna och ha inflytande över avgörandena bidrar nämndemännen till att bibehålla förtroendet för rättsväsendet och skapa legitimitet för domstolarnas avgöranden. Vi har därför haft som utgångspunkt i vårt utredningsarbete att det är värdefullt med nämndemanna- medverkan i våra domstolar och att uppdragets betydelse bör tyd- liggöras. Samtidigt har vi konstaterat att nämndemännens med-

17

Sammanfattning

SOU 2013:49

verkan kan göras mer ändamålsenlig och att resurser därmed kan frigöras till att förbättra nämndemännens tjänstgöringsvillkor. Vi har även identifierat åtgärder som bör vidtas för att förstärka för- troendet för nämndemannasystemet. Bland annat är det angeläget att nämndemannakåren på ett bättre sätt än i dag representerar den svenska befolkningen i fråga om ålder. Ytterligare en utgångspunkt för våra förslag är att nämndemännen är lekmannadomare. Ur ett förtroendeperspektiv är det också viktigt att tydliggöra att upp- draget är opolitiskt.

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Allmänt

Det är vår uppfattning att behovet av insyn i våra domstolar kan tillgodoses genom en övergripande insyn i domstolarnas verksam- het i stort och tillgodoses även om nämndemännen inte deltar i vart och ett av domstolarnas mål. Nämndemännen bör medverka i de mål och domstolsinstanser där de, förutom att utöva insyn, gör mest nytta ur andra aspekter, t.ex. genom att bidra med ytterligare erfar- enhet och perspektiv på de frågor som prövas i målet. Det är ut- redningens bedömning att nämndemän inte bör medverka i mål som är av enkel beskaffenhet. Nämndemannamedverkan är vanligt- vis inte heller motiverad i sådana mål som huvudsakligen innefattar komplicerade rättsfrågor. Nämndemannamedverkan bör koncentreras till mål som innefattar mer omfattande utredning eller aktualiserar svårare skälighets- eller bevisbedömningar.

Våra förslag leder till en minskning av nämndemännens med- verkan i domstolarna. En mer koncentrerad medverkan, där nämnde- männen deltar i sådana mål där de gör störst nytta och där de på ett konstruktivt sätt medverkar i diskussionerna under rättens över- läggningar, skapar enligt vår uppfattning engagemang hos nämnde- männen, vilket i sin tur bidrar till att öka uppdragets betydelse och attraktivitet. En minskad nämndemannamedverkan i enkla mål leder också till en effektivare handläggning och kan förväntas korta genom- strömningstiderna. Med dessa utgångspunkter har vi lämnat följ- ande förslag om nämndemännens medverkan.

18

SOU 2013:49

Sammanfattning

Antalet nämndemän och nämndemännens rösträtt

I sådana mål och ärenden i tingsrätten och förvaltningsrätten där nämndemän ska medverka föreslår vi att rätten ska vara domför med en lagfaren domare och två nämndemän i stället för tre. Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats ska rätten vara domför med en lagfaren domare och en nämndeman. Om rätten har förstärkt sammansättning, och två av nämndemännen får förhinder, ska rätten inte vara domför om nämndemännen är i minoritet. Vi bedömer att förutsättningarna för en bra dialog i rätten ökar med denna minskning och det blir då också ett ojämnt antal ledamöter vilket är en fördel vid omröstning. Vi föreslår ingen förändring beträffande nämndemännens individuella rösträtt utan anser att den är viktig för att markera uppdragets betydelse och för att nämndemännen ska känna och ta ansvar för avgörandena.

Nämndemännens medverkan i tingsrätten

Utredningen föreslår att tingsrätten vid huvudförhandling i brott- mål ska vara domför med en lagfaren domare om det inte för något av de brott som prövas i målet är föreskrivet svårare straff än fängelse i två år. Detsamma ska gälla när tingsrätten avgör en fråga som avses i 38 kap. 6 § brottsbalken (undanröjande av påföljd m.m.) och för mål om förvandling av bötesstraff. Utredningen föreslår även att kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en notarie eller tingsmeriterad beredningsjurist handlägger brottmål i tings- rätten tas bort.

Utredningen föreslår inga förändringar beträffande nämnde- männens medverkan i familjemål.

Vad gäller ärenden föreslår vi att kravet på att nämndemän alltid ska delta när tingsrätten avgör frågor om verkställighet enligt för- äldrabalken, kontaktförbud, tillträdesförbud och näringsförbud tas bort. I stället ska samma domförhetsregler som för övriga ärenden gälla, nämligen att nämndemän ska kunna medverka om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till ärendets beskaffenhet.

19

Sammanfattning

SOU 2013:49

Nämndemännens medverkan i förvaltningsrätten

Utredningen föreslår en ny utformning av domförhetsreglerna för förvaltningsrätten. Till skillnad från vad som gäller i dag föreslår vi att rätten som huvudregel ska bestå av en lagfaren domare. Nämnde- män ska delta i rätten när en förvaltningsrätt avgör ett mål slutligt i sak, om någon av parterna är en fysisk person och målet innefattar omfattande skälighets- eller bevisbedömningar som inte avser uttag av skatter, avgifter eller tull eller om målet rör frihetsberövande eller omhändertagande för vård. Nämndemän får också delta i andra mål om det finns skäl för det med hänsyn till målets beskaffenhet. Bort- sett från att nämndemän framöver inte kommer att medverka i skattemål innebär den föreslagna domförhetsregeln i praktiken inte några större förändringar beträffande nämndemännens medverkan i förvaltningsrätten.

Vi föreslår även att det ska bli lättare att förstärka rätten med ytterligare ledamöter genom att kravet på särskilda skäl tas bort. Det ska framöver räcka med att det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Det ska vara möjligt för förvaltningsrätten att förstärka sammansättningen även i sådana mål där nämndemän inte medverkar, vilket innebär att förvaltnings- rätten framöver kan ha en sammansättning bestående av två lagfarna domare utan nämndemän. Möjligheten med en utökad samman- sättning i mål med nämndemannamedverkan ska finnas kvar.

Slutligen föreslår utredningen att kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en notarie eller tingsmeriterad bered- ningsjurist handlägger mål i förvaltningsrätten tas bort.

Nämndemännens medverkan i hovrätten och kammarrätten

Utredningen föreslår att nämndemän inte ska delta i hovrätt och kammarrätt. Tyngdpunkten i rättsprocessen ligger i första instans. Hovrättens och kammarrättens roll är att överpröva underrätternas avgöranden och de grundar vanligtvis sina avgöranden på samma underlag som underrätterna. Att nämndemän då deltar även när hovrätten och kammarrätten avgör mål har enligt vår bedömning ett begränsat mervärde; behovet av insyn har redan tillgodosetts väl genom nämndemännens medverkan i underrätt. Möjligheterna att använda hänvisning underlättas också om nämndemän inte deltar.

20

SOU 2013:49

Sammanfattning

Lämpliga nämndemän

Allmänhetens förtroende och legitimiteten för lekmannamedverkan i den dömande verksamheten är beroende av att de personer som väljs till nämndemän själva är förtroendeingivande och lämpliga för uppdraget. Enligt nuvarande regler bör endast den utses till nämnde- man som med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, lag- lydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget (4 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken och 20 § fjärde stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Utredningen före- slår att bestämmelsen ändras så att bara den som är lämplig får utses till nämndeman. Förslaget innebär ett förtydligande av kravet på kommuner och landsting att göra en noggrann prövning av varje enskild kandidats lämplighet.

Konkursfrihet är i dag en omständighet som beaktas inom ramen för lämplighetsbedömningen. Detta skiljer sig från vad som gäller för ordinarie domare i behörighetshänseende. Utredningen föreslår att konkursfrihet införs som ett behörighetskrav för nämndemanna- uppdrag.

Rekrytering och val av nämndemän

Utredningen har övervägt ett antal olika metoder för att utse nämndemän. Gemensamt för dessa alternativa system är att de innebär en centralisering eller regionalisering av rekryteringsförfarandet. Utredningen har kommit fram till att nämndemännen även fram- över ska utses genom val av kommun- och landstingsfullmäktige. De lokala folkvalda församlingarna har en tydlig demokratisk för- ankring och fungerar på samma sätt i hela landet. Medborgarna och andra fast bosatta har inflytande över valförsamlingarnas samman- sättning och det kan på så sätt säkerställas att nämndemännen är allmänhetens representanter i domstolarna.

I dag är det de politiska partier som är företrädda i fullmäktige som föreslår nämndemän till kommun- och landstingsfullmäktige, och det är också de politiska partierna som i praktiken ansvarar för rekryteringen av samtliga nämndemän. Det är utredningens upp- fattning att partierna tar denna uppgift på stort allvar, och att de också lägger ner kraft och arbete på nomineringsprocessen. Trots olika insatser i form av bl.a. informationskampanjer är emellertid yngre personer fortfarande underrepresenterade bland nämnde-

21

Sammanfattning

SOU 2013:49

männen. Detta är ett problem eftersom det riskerar att urholka förtroendet för nämndemannasystemet. Den undersökning som utredningen har genomfört visar att partierna i mycket begränsad utsträckning har ändrat sitt sätt att arbeta i denna fråga och att rekryteringen fortfarande till den allra största delen sker inom den partipolitiska kretsen. Knappt fyra procent av den svenska väljar- kåren är medlemmar i ett politiskt parti. Utredningen har kommit fram till att rekryteringen måste breddas till andra kretsar än de politiska för att en föryngring av kåren ska kunna ske. En sådan ordning tydliggör även nämndemannauppdragets opolitiska karak- tär.

Utredningen föreslår ett reformerat rekryteringsförfarande. Var och en som är intresserad av uppdrag som nämndeman ska kunna ansöka till uppdraget till den kommun respektive landsting där han eller hon är folkbokförd. Ansökan ska ske på ett för ändamålet fram- taget formulär. Det ska även vara möjligt för var och en att nomi- nera annan till uppdraget. Den som blivit nominerad till nämnde- mannauppdrag ska, genom att underteckna ett för ändamålet fram- taget formulär, bekräfta nomineringen.

Vi har gjort bedömningen att det inte är tillräckligt med enbart ett öppnare ansökningsförfarande för att bredda rekryteringskretsen och föryngra nämndemannakåren. Utredningen föreslår att det in- förs ett lagfäst krav på att fullmäktige ska välja minst hälften av nämndemännen från den grupp av kandidater som inte är nominerade av ett politiskt parti som är representerat i fullmäktige (en s.k. fri kvot). Den fria kvoten ska väljas genom majoritetsval. För valet i övrigt ska möjligheten att begära proportionella val finnas kvar.

Kommuner och landsting ska, precis som med dagens ordning, inför nämndemannavalet kontrollera kandidaternas behörighet och göra en bedömning av kandidaternas lämplighet för nämndemanna- uppdrag. Detta ska gälla för såväl de kandidater som blir nomi- nerade av de politiska partierna som för de som ansöker genom den fria kvoten. Det står kommuner och landsting fritt att själva avgöra hur valet av nämndemän ska beredas, men enligt utredningens be- dömning är det lämpligt att detta arbete utförs på tjänstemannanivå.

Domstolarna ska även framöver kontrollera att den som har valts till nämndeman är behörig för uppdraget. Vi föreslår att dom- stolarna dessutom ska kontrollera om de nyvalda nämndemännen förekommer i belastningsregistret.

För att ytterligare tydliggöra att uppdraget är opolitiskt föreslår utredningen att tiden för val av nämndemän ska särskiljas från de

22

SOU 2013:49

Sammanfattning

allmänna valen. Genom en övergångsbestämmelse föreslås att mandat- perioden för de nämndemän som ska väljas vid nästa val (hösten 2014) endast ska vara ett år. På så sätt ska nyval av nämndemän återigen ske under hösten 2015. Framöver kommer nämndemän därmed att väljas under hösten året efter att allmänna val har hållits.

Vi föreslår ingen övre åldersgräns för att vara valbar till nämnde- man och inte heller någon begränsning i hur många mandatperioder en nämndeman kan tjänstgöra.

Entledigande och avstängning

En för förtroendeaspekten viktig omständighet är att enbart sådana personer som är lämpliga för uppdraget tjänstgör som nämndemän i våra domstolar. En nämndeman ska enligt den nuvarande ord- ningen entledigas om han eller hon har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget (4 kap. 8 § tredje stycket rättegångsbalken och 21 § andra stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Utredningen föreslår att en nämndeman ska kunna entledigas redan om han eller hon har visat sig olämplig för uppdraget. Kravet på uppenbar olämplighet för att entledigande ska kunna ske ersätts således med krav på olämplighet. Detta innebär att domstolarna får utökade möjligheter att entlediga en nämndeman som visar sig vara olämplig att fortsätta sitt uppdrag.

Utredningen föreslår ingen ändring av reglerna om avstängning av nämndemän.

Ersättnings-och tjänstgöringsvillkor

Arvodet uppfattas som, och är, en viktig markör för nämnde- mannauppdragets vikt och ställning i samhället. Samtidigt ska ersätt- ningsnivån återspegla det förhållandet att nämndemannauppdraget är ett lekmannauppdrag. Utredningen föreslår med dessa utgångs- punkter en dubblering av dagarvodet. Vad gäller arvodesmodellen innebär vårt förslag att det för tjänstgöring under högst fyra timmar inklusive pauser ska betalas halvdagsersättning (500 kr) och att hel- dagsersättning (1 000 kr) ska utgå för tjänstgöring överstigande fyra timmar. Utredningen föreslår även att det för tjänstgöring efter kl. 16.30 ska utgå extra ersättning (250 kr). Vi föreslår vidare att inläs- ningsarvode ska kunna utgå för förberedelsearbete som överstiger en

23

Sammanfattning

SOU 2013:49

timme, lika för tings- och förvaltningsrätt. Det föreslås inga änd- ringar vad gäller reglerna om ersättning vid inställd förhandling och ersättning för utebliven arbetsförtjänst.

För att uppnå en allsidig sammansättning av nämndemanna- kåren är det viktigt att tjänstgöringsfrekvensen för nämndemännen är jämn och förutsebar. Vi föreslår att det införs en målsättnings- regel som innebär att varje nämndeman under ett år ska tjänstgöra åtta dagar och inte mer än tjugofem dagar.

Information och utbildning som riktas till nämndemän

En omfattande utbildning av nämndemän är inte förenlig med nämndemännens roll som lekmän. Det är däremot viktigt att nämndemännen är väl införstådda med sin roll i domstolen och har kunskap om frågor som har betydelse för tjänstgöringen. Även om det på det stora flertalet domstolar anordnas introduktion för nya nämndemän är det långt ifrån alla nyvalda nämndemän som deltar i utbildningen. Utredningen föreslår att genomgången introduk- tionsutbildning ska vara en förutsättning för att en ny nämndeman ska kunna påbörja sin tjänstgöring i domstolen. De frågor och ämnen som ska behandlas vid introduktionen kan behöva belysas på nytt efter en tid. Vi anser därför att även omvalda nämndemän, som tidigare har deltagit i introduktion, ska genomgå av domstolen anordnad repetitionsutbildning. Det ska ske inom sex månader från det att den omvalde nämndemannen har tillträtt och ska vara en förutsättning för fortsatt tjänstgöring.

Domstolarna har redan i dag en skyldighet att lämna nämnde- männen löpande information i frågor som har betydelse för deras tjänstgöring. Vi anser att domstolarna i större utsträckning bör föra dialog med nämndemännen inför bl.a. schemaläggning. En bra dia- log skapar bättre arbetsklimat för alla och gagnar i förlängningen förtroendet för domstolarna.

Den lagfarne domaren har en viktig roll när det gäller samverkan med nämndemännen. Vi gör bedömningen att det i domarutbild- ningen bör ingå moment som tar sikte på detta och hur man får till stånd en bra överläggning.

24

SOU 2013:49

Sammanfattning

Konsekvenser av förslagen

Vårt övergripande mål har att varit att lämna förslag på åtgärder som gör att vi även i framtiden har ett nämndemannasystem som kan bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för dom- stolarna och att vi har en ändamålsenlig medverkan av nämndemän.

Ändringarna kommer att beröra de personer som kan komma i fråga för att väljas till nämndemannauppdrag samt domstolar och kommuner och landsting.

Förslaget att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätt och i kammarrätt kommer att leda till kostnadsminskningar. Även för- slaget att minska antalet nämndemän från tre till två och nämnde- männens medverkan i olika måltyper kommer att medföra minskade kostnader. Förslagen om förbättrade ekonomiska villkor för nämnde- männen innebär en kostnadsökning som dock ryms inom den kostnadsminskning som övriga förslag föranleder. Med nämnda kostnadsminskning kommer resurser att finnas för att finansiera den kostnadsökning som uppstår för kommuner och landsting till följd av det reformerade rekryteringssystemet. Det kommer dess- utom att finnas utrymme för anslag till Domstolsverket för infor- mationsinsatser.

Vad gäller förslagets konsekvenser på storleken av nämnde- mannakåren kommer våra förslag att medföra en minskning av antalet nämndemän från cirka 8 300 till 5 200.

De förändringar vi föreslår vad gäller rekrytering innebär ett visst ingrepp i kommunernas och landstingens rätt att bestämma hur de ska organisera arbetet med nämndemannaval. Det är vår upp- fattning att denna begränsade inskränkning i den kommunala själv- bestämmanderätten är väl motiverad av det övergripande intresset av en allsidig sammansättning av nämndemannakåren och ett tyd- liggörande av att nämndemannauppdraget är opolitiskt.

Ikraftträdande och genomförande

Lagändringarna föreslås träda ikraft den 1 januari 2015. De nya be- stämmelserna om val och rekrytering av nämndemän ska enligt vårt förslag tillämpas första gången för de nämndemän som väljs under hösten 2015 för tiden från och med den 1 januari 2016.

Utredningens förslag innefattar relativt ingripande förändringar i nämndemannasystemet. Vi föreslår att Domstolsverket får i upp-

25

Sammanfattning

SOU 2013:49

drag av regeringen att med ledning i den föreslagna förordningen om förfarandet vid ansökning och nominering till nämndemanna- uppdrag utarbeta formulär för detta ändamål samt genomföra en informationskampanj riktad till allmänhet och valförsamlingar om det nya rekryteringsförfarandet.

26

Summary

Remit

Our remit was to conduct a review of the lay judge system and to consider measures to create a modern lay judge system that can continue to maintain public confidence in the courts in the future. Within the context of this review, we were tasked more specifically with

making the participation of lay judges in court proceedings more effective,

reforming the system of recruitment of lay judges,

considering the need to change the rules concerning the dismissal and suspension of lay judges,

creating modern terms of service and compensation for lay judge assignments, and

improving the information and basic training provided to lay judges, as well as the ongoing exchange of information and other contacts between the courts and lay judges.

The Inquiry’s starting points

In the Inquiry’s view, lay judges have an important function in our courts. By monitoring the operations of the courts and having an influence over decisions, lay judges help to maintain public con- fidence in the judicial system and lend court decisions legitimacy. Therefore, the starting point for our inquiry work was that lay judges make a valuable contribution to our courts and that the importance of such an assignment should be made clear. However, we have observed that the participation of lay judges could be made

27

Summary

SOU 2013:49

more effective and that this would free up resources that could improve the terms of service for lay judges. We have also identified measures that should be taken to strengthen public confidence in the lay judge system. One of the important points is that the body of lay judges should be more representative of the Swedish popu- lation in terms of age than is currently the case. Another starting point for our proposals is the fact that lay judges are laypersons. From a public confidence perspective, it is also important to make it clear that the assignment is non-political.

Effective participation by lay judges in court proceedings

General

In our view, the need for transparency in our courts can be met through the overall control of the courts’ operations in general; this need is met even if lay judges do not participate in every single court case. Lay judges should contribute to the cases and court in- stances in which they, other than monitoring operations, can be of most use from other perspectives, e.g. by contributing their addi- tional experience and view of the issues being examined in the case. The Inquiry considers that lay judges should not participate in cases of a straightforward nature. Nor is the participation of lay judges normally justified in cases mainly involving complicated legal issues. Lay judge participation should be concentrated on cases involving more extensive investigation or more complex assess- ments of reasonability or evidence.

Our proposals would lead to a reduction in lay judge partici- pation in court proceedings. More concentrated participation – whereby lay judges take part in cases where they are most useful and are involved in a constructive way in the discussions during the court’s deliberations – would in our view create engagement on the part of the lay judges, which would in turn help to increase the im- portance and attractiveness of the assignment. Reduced lay judge participation in simple cases would also result in more efficient processing and can be expected to shorten processing times. On the basis of these starting points, we have submitted the following proposals on lay judge participation.

28

SOU 2013:49

Summary

Number of lay judges and lay judges’ right to vote

For cases and matters before district and administrative courts in which lay judges participate, we propose that the court have a quorum of one legally qualified judge, and two lay judges, instead of three. If one of the lay judges is unable to attend once the main hearing has begun, the court is to have a quorum of one legally qualified judge and one lay judge. If the court has a reinforced composition and two of the lay judges are unable to attend, the members of the court should not constitute a quorum if the lay judges are in the minority. We consider that the conditions for a good dialogue in court would improve with such a reduction, and there would then also be an odd number of members, which is an advantage when it comes to voting. We do not propose any changes concerning lay judges’ individual right to vote; on the contrary, we consider it is an important way to stress the importance of the assignment and ensure that lay judges feel and take responsibility for decisions.

Lay judge participation in district court proceedings

The Inquiry proposes that for main hearings in criminal cases, a district court should have a quorum of one legally qualified judge if the offences being considered in the case do not carry a heavier penalty than two years’ imprisonment. The same should apply when a district court rules on a matter referred to in Chapter 38, Section 6 of the Swedish Penal Code (revocation of a sanction, etc.) and to cases concerning the conversion of fines. The Inquiry also proposes removing the requirement that a lay judge always partici- pate in the decision when a court clerk or drafting lawyer qualified to serve in the district court processes criminal cases in the district court.

The Inquiry does not propose any changes concerning the partici- pation of lay judges in family cases.

We propose removing the requirement that lay judges always participate when the district court rules on matters concerning en- forcement under the Children and Parents Code, non-contact orders, access bans and trading prohibitions. Instead, the same quorum rules should apply as apply to other matters, i.e. that lay judges

29

Summary

SOU 2013:49

should be able to participate if there are special grounds for this considering the nature of the matter.

Lay judge participation in administrative court proceedings

The Inquiry proposes new quorum rules for administrative courts. In contrast to the regulations currently applicable, we propose that the court should, as a rule, comprise one legally qualified judge. Lay judges should participate in proceedings when an administrative court makes a final ruling on the substance of a case if any of the parties is a natural person and the case involves comprehensive assessments of reasonability or evidence that do not refer to the levying of taxes, fees or duties, or if the case concerns deprivation of liberty or committing a person for care. Lay judges may also participate in other cases if there are grounds for this considering the nature of the case. Apart from the fact that lay judges will no longer participate in tax cases, the proposed quorum rule does not entail any major changes in practice concerning lay judge partici- pation in administrative court proceedings.

We also propose that it should be made easier to reinforce the court with additional members by removing the requirement for special grounds. In future, it should suffice that there are grounds for doing so, considering the scale or complexity of the case. It must be possible for administrative courts to reinforce their com- position, including in cases in which lay judges are not partici- pating; this means that administrative courts may in future have a quorum of two legally qualified judges and no lay judge. The option of reinforcing the court’s composition in cases with lay judge participation should remain in place.

Finally, the Inquiry proposes removing the requirement that a lay judge always participate in the decision when a court clerk or drafting lawyer qualified to serve in the district court processes cases in the administrative court.

30

SOU 2013:49

Summary

Lay judge participation in court of appeal and administrative court of appeal proceedings

The Inquiry proposes that lay judges should not participate in court of appeal and administrative court of appeal proceedings. The main focus of the legal process lies in the first instance. The role of the court of appeal and the administrative court of appeal is to review decisions made by the lower courts, and they usually base their decisions on the same material as the lower courts. In our view, lay judge participation when the court of appeal and the administrative court of appeal settle cases has limited added value; the need for transparency has already been sufficiently well met through lay judge participation in the lower court proceedings. The possibilities of referring to evidence already presented in the lower courts are also made easier when lay judges do not participate.

Suitable lay judges

Public confidence in, and the legitimacy of, participation by lay- persons in the adjudication process depend on the people chosen as lay judges themselves inspiring confidence and being suitable for the assignment. Under the current rules, only persons who are suitable for the assignment in terms of judgment, independence, abidance by the law and other circumstances may be appointed lay judges (Chapter 4, Section 6 of the Code of Judicial Procedure and Section 20 of the Administrative Courts Act (1971:289)). The Inquiry proposes amending the provision so that only persons who are suitable may be appointed lay judges. The proposal entails a clarifi- cation of the requirement that municipalities and county councils conduct a careful examination of each individual candidate’s suit- ability.

Bankruptcy is currently a circumstance that is considered within the context of the suitability assessment. This differs from the eligibility requirements for permanent judges. The Inquiry proposes introducing an eligibility requirement stating that lay judges may not be bankrupt.

31

Summary

SOU 2013:49

Recruitment and election of lay judges

The Inquiry has considered a number of different methods for appointing lay judges. Common to all of these alternative systems is that they entail centralisation or regionalisation of the recruit- ment procedure. The Inquiry has concluded that lay judges should continue to be appointed through election by municipal and county council assemblies. These locally elected assemblies have a sound democratic base and function in the same manner throughout the country. Citizens and other permanent residents have an influence on the composition of these elected assemblies; therefore, this is a way of ensuring that lay judges are the public’s representatives in the courts.

It is currently the political parties represented in the assemblies that nominate lay judges to the municipal and county council assemblies, and the political parties are also responsible in practice for recruiting all lay judges. It is the Inquiry’s view that the parties take this task very seriously, and that they also put due effort into the nomination process. However, despite various initiatives, such as information campaigns, young people are still underrepresented among lay judges. This is a problem as it risks undermining public confidence in the lay judge system. The investigation carried out by the Inquiry has shown that the parties have done very little to change their working methods on this matter and that recruitment still largely occurs within party circles. Less than four per cent of the Swedish electorate are members of a political party. The Inquiry has concluded that the recruitment process needs to be broadened to circles other than the political parties if the body of lay judges is to be rejuvenated. Such a system would also make clear the non- political nature of the lay judge assignment.

The Inquiry proposes a reform of the recruitment process. Any- one who is interested in becoming a lay judge should be able to apply for the assignment to the municipality or county council where he or she is registered as a resident. Applications should be made on a form designed for this purpose. It should also be possible for anyone to nominate another person for the assignment. The nominee for the lay judge assignment should confirm the nomi- nation by signing a form designed for this purpose.

We consider that merely opening up the applications procedure is not enough to broaden the recruitment base and rejuvenate the body of lay judges. The Inquiry proposes the introduction of a

32

SOU 2013:49

Summary

requirement, established in law, that an assembly must elect at least half of the lay judges from those candidates who have not been nominated by a political party that is represented in the assembly (a

‘free quota’). The free quota is to be elected through a majority vote. For voting in general, the option of requesting proportional voting should remain.

As is currently the case, municipalities and county councils must check the eligibility of candidates and assess the candidates’ suitability for the lay judge assignment before electing lay judges. This applies to the candidates nominated by political parties and to those applying through the free quota. Municipalities and county councils are free to determine how the lay judge election is to be prepared, but the Inquiry considers it appropriate that this work be carried out by officials.

In future, the courts must also check that those elected as lay judges are eligible for the assignment. We propose that the courts should also check whether the newly elected lay judges have a crimi- nal record.

To further clarify that the assignment is non-political, the Inquiry proposes that the election of lay judges be carried out on a separate occasion to the general elections. We propose a transitional pro- vision stating that the term of office for the lay judges elected in the next election (autumn 2014) be limited to one year only. New lay judge elections will thus be held in the autumn of 2015. In future, this will mean that lay judges are elected in the autumn of the year following the general elections.

We do not propose any upper age limit to be eligible for elec- tion as a lay judge, nor do we propose any limit to the number of terms a lay judge may serve.

Dismissal and suspension

One aspect that is important from a public confidence perspective is that only people who are suitable for the assignment should serve as lay judges in our courts. Under the current rules, a lay judge is to be dismissed if he or she has proved to be clearly unsuitable for the assignment (Chapter 4, Section 8, third paragraph of the Swedish Code of Judicial Procedure and Section 21, second paragraph of the Administrative Courts Act (1971:289)). The Inquiry proposes that it should be possible to dismiss a lay judge if he or she has proved

33

Summary

SOU 2013:49

to be merely unsuitable for the assignment. The requirement that a lay judge is clearly unsuitable for the assignment will thus be re- placed by the requirement that he or she is unsuitable. This means that the courts are given greater scope to dismiss a lay judge who proves to be unsuitable to continue the assignment.

The Inquiry does not propose any changes to the rules on suspen- ding lay judges.

Terms of service and compensation

Remuneration is perceived to be, and is, an important marker for the importance and status in society of the lay judge assignment. At the same time, the level of compensation should reflect the fact that the lay judge assignment is a lay assignment. In light of this, the Inquiry proposes that the daily remuneration be doubled. Our proposal means that the remuneration model would provide pay- ment for half a day (SEK 500) for service for a maximum of four hours including breaks, and payment for a whole day (SEK 1 000) for service in excess of four hours. The Inquiry also proposes that extra compensation (SEK 250) should be paid for service after 16.30. In addition, the Inquiry proposes that background reading remuneration should be paid for preparatory work in excess of one hour, the same level for district and administrative courts. There are no proposed changes to the rules on compensation for a can- celled hearing and compensation for loss of income from work.

In order to achieve a more balanced composition of the body of lay judges, it is important that the frequency with which lay judges are required to serve is steady and predictable. We propose intro- ducing a target rule, whereby every lay judge should serve a mini- mum of eight days and no more than twenty-five days in one year.

Information and training for lay judges

Comprehensive training for lay judges is not reconcilable with their role as laypersons. However, it is important that lay judges have a good understanding of what their role in the court entails and have knowledge of the issues that are important for their assignment. While the large majority of courts organise induction courses for new lay judges, far from all newly elected lay judges take part in

34

SOU 2013:49

Summary

this training. The Inquiry proposes that attendance of an induction course be a prerequisite for a new lay judge being permitted to start serving in court. It may be necessary to revisit the issues and subjects covered in the induction course after a period of time. We therefore consider that re-elected lay judges who have previously taken part in an induction course should attend a repeat course organised by the court. This should be done within six months of the re-elected lay judge beginning service and should be a pre- requisite for continued service.

It is already the case that the courts have an obligation to con- tinuously provide lay judges with information on issues that are important for their assignment. We consider that the courts should become better at holding a dialogue with the lay judges concerning scheduling, for example. A good dialogue creates a better working atmosphere for all involved and ultimately benefits public confi- dence in the courts.

The qualified judge has an important role as regards cooperation with lay judges. We consider that judicial training programmes should include elements that focus on this and on how to achieve good deliberations.

Consequences of the proposals

Our overarching objective was to submit proposals for measures that ensure that we will continue to have a lay judge system that can help to maintain public confidence in the courts, and that we have the appropriate level of participation by lay judges.

The changes will affect the people who may be elected lay judges, as well as the courts, municipalities and county councils.

The proposal that lay judges no longer participate in court of appeal and administrative court of appeal proceedings will result in reduced costs. The proposal to reduce the number of lay judges from three to two and to limit lay judge participation in various types of cases will also mean a reduction in costs. The proposals concerning improved financial terms for lay judges will mean a rise in costs, but this will be covered by the reduction in costs brought about by the other proposals. With the abovementioned reduction in costs, resources will be available to finance the increase in costs that will arise for municipalities and county councils as a result of reforming the recruitment system. Further, there will be scope for

35

Summary

SOU 2013:49

appropriations to the National Courts Administration for informa- tion initiatives.

As regards the consequences of the proposals for the size of the lay judge body, our proposals will lead to a reduction in the number of lay judges from approximately 8 300 to 5 200.

The changes we propose to the recruitment system will entail a certain amount of interference in the municipalities’ and county councils’ right to decide how they organise their work on lay judge elections. In our view, this limited interference in municipal self- determination is justified by the overarching interest in ensuring the balanced composition of the lay judge body and clarification that the lay judge assignment is non-political.

Entry into force and implementation

The proposed date of entry into force of these legislative amend- ments is 1 January 2015. Under our proposal, the new provisions concerning the election and recruitment of lay judges should be first implemented for the lay judges elected during the autumn of 2015 for the period starting 1 January 2016.

The Inquiry’s proposals will mean relatively extensive changes to the lay judge system. We propose that the National Courts Administration be instructed by the Government to use the pro- posed ordinance concerning the procedure for lay judge applications and nominations as a guide in designing a form for this purpose, and carrying out an information campaign about the new recruit- ment procedure targeted at the general public and election assemblies.

36

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i rättegångsbalken (1942:740)

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken1 dels att 2 kap. 4 b § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 3 b §, 2 kap. 4 §, 4 kap. 5–8 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 4 kap. 7 a–c §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

1 kap.

 

 

 

 

 

3 b §2

 

Tingsrätten skall vid huvud-

Tingsrätten ska vid huvud-

förhandling i brottmål bestå av

förhandling i brottmål bestå av

en lagfaren domare och tre

en lagfaren domare och två

nämndemän. Om en av nämnde-

nämndemän. Om en av nämnde-

männen

får

förhinder

sedan

männen får förhinder

sedan

huvudförhandlingen

har

på-

huvudförhandlingen har

på-

börjats, är rätten domför med en

börjats, är rätten domför med en

lagfaren domare och två nämnde-

lagfaren domare och en nämnde-

män.

 

 

 

 

man.

 

Vid

huvudförhandling

i mål

Tingsrätten är domför med en

om brott för vilket inte är före-

lagfaren domare vid huvudför-

skrivet svårare straff än böter eller

handling i mål om brott för vilket

fängelse i högst sex månader är

inte är föreskrivet svårare straff

tingsrätten domför utan nämnde-

än fängelse i högst två år.

 

män, om det inte finns anledning

 

 

att döma till

annan

påföljd än

 

 

1Senaste lydelse av 2 kap. 4 b § 1985:415.

2Senaste lydelse 1997:391.

37

Författningsförslag

SOU 2013:49

böter och det i målet inte är fråga om företagsbot.

Om det finns skäl för det, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av leda- möterna får förhinder sedan huvudförhandlingen har på- börjats gäller första stycket andra meningen i fråga om domförhet.

Om det finns skäl för det, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av leda- möterna får förhinder sedan huvudförhandlingen har på- börjats gäller första stycket andra meningen i fråga om domförhet.

Rätten får dock inte bestå av fler lagfarna domare än nämndemän.

2 kap.

Hovrätten är domför med tre lagfarna domare. I mål som över- klagats från tingsrätt skall dock minst fyra lagfarna domare delta när hovrätten avgör målet, om tingsrätten bestått av tre lag- farna domare. Om en av de lag- farna domarna får förhinder sedan huvudförhandling har påbörjats, är rätten ändå dom- för. Flera än fem lagfarna domare får inte delta i hovrätten.

I brottmål gäller, i stället för bestämmelserna i första stycket, att hovrätten är domför med tre lagfarna domare och två nämnde- män. Om en av de lagfarna dom- arna eller en av nämndemännen får förhinder sedan huvudför- handling har påbörjats, är rätten ändå domför. Flera än fyra lag- farna domare och tre nämnde-

4 §3

Hovrätten är domför med tre lagfarna domare. I mål som över- klagats från tingsrätt ska dock minst fyra lagfarna domare delta när hovrätten avgör målet, om tingsrätten bestått av tre lag- farna domare. Om en av de lag- farna domarna får förhinder sedan huvudförhandling har påbörjats, är rätten ändå dom- för. Flera än fem lagfarna domare får inte delta i hovrätten.

3 Senaste lydelse 2005:683.

38

SOU 2013:49 Författningsförslag

män får inte delta. Finns det inte

 

 

anledning att döma till svårare

 

 

straff än böter och är det i målet

 

 

inte fråga om företagsbot, är hov-

 

 

rätten domför även med den sam-

 

 

mansättning som anges i första

 

 

stycket. Detsamma

gäller

vid

 

 

handläggning som inte sker vid

 

 

huvudförhandling.

 

 

 

 

Vid behandling av frågor om

Vid behandling av frågor om

prövningstillstånd skall hovrätten

prövningstillstånd ska hovrätten

bestå av tre lagfarna domare. Ett

bestå av tre lagfarna domare. Ett

prövningstillstånd

som inte

är

prövningstillstånd

som inte är

begränsat enligt 49 kap. 14 a §

begränsat enligt

49 kap. 14 a §

första stycket får dock meddelas

första stycket får dock meddelas

av en lagfaren domare, om frågan

av en lagfaren domare, om frågan

är enkel.

 

 

är enkel.

 

Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse eller efter det att ett överklagande har förfallit vid sammanträde som avses i 50 kap. 10 § eller 51 kap. 10 § är hovrätten domför med en lagfaren domare. Detsamma gäller vid beslut om undanröjande av tingsrättens av- görande sedan käromålet återkallats.

Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren domare i hovrätten eller, om de inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare, av en annan tjänsteman i hov- rätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Regeringen med- delar närmare föreskrifter om detta.

Bestämmelserna i 4 kap. 13 §

Bestämmelserna i 4 kap. 13 §

gäller även för andra tjänstemän

gäller även för andra tjänstemän

än domare när de utför åtgärder

än domare när de utför åtgärder

enligt femte stycket.

enligt fjärde stycket.

4 kap.

5 §4

Nämndemän utses genom val.

Om det i en domsaga ingår mer än en kommun eller, utöver en eller flera kommuner, en del av en annan kommun, fördelar tings- rätten antalet nämndemän mellan kommunerna i förhållande till kommunernas respektive kommundelens folkmängd.

4 Senaste lydelse 2007:74.

39

Författningsförslag

SOU 2013:49

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer skall för varje län inom hovrätts dom- krets eller, om del av län ingår i hovrätts domkrets, för sådan del fastställa det antal nämndemän i hovrätt som skall utses.

 

 

 

6 §5

Valbar till nämndeman är varje

Valbar till nämndeman är varje

svensk medborgare, som inte är

svensk medborgare, som inte är

underårig eller har förvaltare en-

underårig eller i konkurstillstånd

ligt 11 kap. 7 §

föräldrabalken.

eller har förvaltare enligt 11 kap.

För att vara valbar till nämnde-

7 § föräldrabalken. För att vara

man krävs vidare, i tingsrätt att

valbar till nämndeman i tingsrätt

han eller hon är folkbokförd i

krävs vidare att han eller hon är

kommunen eller den del därav

folkbokförd i kommunen eller

som hör till tingsrätten och i

den del därav som hör till tings-

hovrätt att han eller hon är folk-

rätten. Den som är lagfaren

bokförd i länet eller den del därav

domare, anställd vid domstol,

som hör till hovrätten. Den som

åklagare, polisman eller advokat

är lagfaren domare, anställd vid

eller annan som har till yrke att

domstol, åklagare, polisman eller

föra andras talan inför rätta får

advokat eller annan som har till

inte vara nämndeman.

yrke att föra andras talan inför

 

rätta får inte vara nämndeman.

 

Ingen får

samtidigt

vara

 

nämndeman i hovrätt och tingsrätt.

 

Till nämndeman bör

endast

Till nämndeman får endast

den utses som med hänsyn till

den utses som med hänsyn till

omdömesförmåga, självständig-

omdömesförmåga, självständig-

het, laglydnad och övriga om-

het, laglydnad och övriga om-

ständigheter är lämplig för upp-

ständigheter är lämplig för upp-

draget.

 

 

draget.

Den som fyllt sextio år eller uppger något giltigt hinder är inte skyldig att ta emot uppdrag som nämndeman. Den som har avgått som nämndeman är inte skyldig att ta emot nytt uppdrag förrän efter fyra år.

5 Senaste lydelse 2007:74.

40

SOU 2013:49 Författningsförslag

Domstolen prövar självmant

Domstolen kontrollerar själv-

den valdes behörighet.

mant den valdes behörighet.

 

7 §6

Val av nämndeman i tingsrätt förrättas av kommunfullmäktige.

Val av nämndeman i hovrätt

 

förrättas av landstingsfullmäktige.

 

I Gotlands län förrättas valet av

 

kommunfullmäktige i Gotlands

 

kommun.

 

Valet skall vara proportionellt,

 

om det begärs av minst så många

 

väljande som motsvarar det tal

 

man får om samtliga väljandes

 

antal delas med det antal per-

 

soner valet avser ökat med 1. Om

 

förfarandet vid sådant proportio-

 

nellt val finns bestämmelser i lagen

 

(1992:339) om proportionellt val-

 

sätt.

 

Vid val av nämndemän skall

Vid val av nämndemän ska

eftersträvas att nämndemanna-

eftersträvas att nämndemanna-

kåren får en allsidig samman-

kåren får en allsidig samman-

sättning med hänsyn till ålder,

sättning med hänsyn till ålder,

kön, etnisk bakgrund och yrke.

kön, etnisk bakgrund och yrke.

Om det finns flera alternativa

Om det finns flera alternativa sätt

sätt att uppnå en allsidig samman-

att uppnå en allsidig samman-

sättning, bör de personer väljas

sättning, bör de personer väljas

som inte tidigare tjänstgjort som

som inte tidigare tjänstgjort som

nämndemän eller som tjänst-

nämndemän eller som tjänst-

gjort kortast tid.

gjort kortast tid.

7 a §

Var och en får ansöka om uppdrag som nämndeman.

Var och en får nominera annan till uppdrag som nämndeman.

Regeringen meddelar närmare föreskrifter om förfarandet vid

6 Senaste lydelse 2006:850.

41

Författningsförslag

SOU 2013:49

ansökan om och nominering till nämndemannauppdrag.

7 b §

Kommunfullmäktige ska pröva kandidaternas (sökande och nomi- nerade) behörighet och lämplighet för uppdraget.

7 c §

Kommunfullmäktige ska, om det är möjligt, välja minst hälften av nämndemännen från den grupp av kandidater som inte har nomi- nerats av ett politiskt parti som är representerat i fullmäktige (fri kvot).

Valet ska i övrigt vara pro- portionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar det tal man får om samtliga välj- andes antal delas med det antal personer valet avser ökat med 1. Om förfarandet vid sådant pro- portionellt val finns bestämmelser i lagen (1992:339) om proportio- nellt valsätt.

8 §7

En nämndeman väljs för fyra år. Den som har fyllt sextio år får avgå som nämndeman. Domstolen får entlediga en nämndeman som

visar giltigt hinder.

 

Domstolen skall entlediga en

Domstolen ska entlediga en

nämndeman som genom att be-

nämndeman som genom att be-

gå brott eller på annat sätt har

gå brott eller på annat sätt har

visat sig uppenbart olämplig för

visat sig olämplig för uppdraget.

uppdraget.

 

7 Senaste lydelse 2006:850.

42

SOU 2013:49 Författningsförslag

Om

en nämndeman

inte

Om

en

nämndeman inte

längre är valbar eller behörig,

längre

är

behörig, upphör

upphör

nämndemannens

upp-

nämndemannens uppdrag. Full-

drag. Fullmäktige får dock be-

mäktige får dock besluta att en

sluta att en nämndeman, som till

nämndeman, som till följd av

följd av

ändrad folkbokföring

ändrad folkbokföring inte längre

inte längre är valbar, får ha kvar

är behörig, får ha kvar sitt upp-

sitt uppdrag under resten av

drag under resten av mandat-

mandatperioden.

 

perioden.

 

Om en nämndemans uppdrag upphör under tjänstgöringstiden utses en ny nämndeman för den tid som återstår. Ändras antalet nämndemän inom domsagan eller länet får en nytillträdande nämnde- man utses för kortare tid än som följer av första stycket.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelserna i 1 kap. 3 b § och 2 kap. 4 § ska tillämpas i äldre lydelser om en huvudförhandling har påbörjats i målet före ikraftträdandet.

3.Nyval av nämndemän för tiden från och med den 1 januari 2015 ska ske under 2014 med tillämpning av de äldre bestämmelserna. Dessa nämndemän ska väljas för ett år. Äldre bestämmelser gäller även för fyllnadsval för dessa nämndemän. De nya bestämmelserna ska tillämpas första gången vid nyval av nämndemän för tiden från och med den 1 januari 2016.

43

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.2Förslag till

lag om ändring i föräldrabalken (1949:381)

Härigenom föreskrivs att 20 kap. 1 § och 21 kap. 12 § föräldra- balken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

20 kap.

 

1 §8

I mål om faderskap, föräldraskap enligt 1 kap. 9 §, vårdnad, boende, umgänge och underhåll tillämpas 14 kap. 17 och 18 §§ äktenskaps-

balken.

 

 

 

Vid

handläggning som

sker

Tingsrätten ska bestå av en

enligt

lagen (1996:242)

om

lagfaren domare vid handlägg-

domstolsärenden består

tings-

ning som sker enligt lagen

rätten av en lagfaren domare.

(1996:242) om domstolsärenden.

Om det finns särskilda skäl med

Om det finns särskilda skäl med

hänsyn till ärendets beskaffen-

hänsyn till ärendets beskaffen-

het, får tingsrätten dock bestå

het, får tingsrätten dock bestå

av en lagfaren domare och tre

av en lagfaren domare och två

nämndemän.

 

nämndemän.

 

 

21 kap.

 

 

 

12 §9

Vid avgörande av ett ärende

Tingsrätten ska bestå av en

enligt detta kapitel skall tingsrätten

lagfaren domare när den avgör ett

bestå av en lagfaren domare och

ärende enligt detta kapitel. Om

tre nämndemän. Om rätten anser

det finns särskilda skäl med hän-

det tillräckligt att en domare sitter

syn till ärendets beskaffenhet, får

i rätten och parterna samtycker

tingsrätten dock bestå av en lag-

till det eller ärendet är av enkel

faren domare och två nämndemän.

beskaffenhet, kan det avgöras av

 

en lagfaren domare.

Vid sammanträde får barnet höras inför rätten, om särskilda skäl talar för det och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att höras.

8 Senaste lydelse 2005:434.

9 Senaste lydelse 2006:458.

44

SOU 2013:49

Författningsförslag

Uteblir en part från ett sam- manträde till vilket han eller hon har kallats vid vite att inställa sig personligen, får rätten besluta att parten skall hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.

Uteblir en part från ett sam- manträde till vilket han eller hon har kallats vid vite att inställa sig personligen, får rätten besluta att parten ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelserna ska tillämpas i äldre lydelser om ett samman- träde har påbörjats i ärendet före ikraftträdandet eller om ärendet har företagits till avgörande före ikraftträdandet.

45

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.3Förslag till

lag om ändring i brottsbalken (1962:700)

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken att 38 kap. 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

38 kap.

Nämndemän skall delta när en tingsrätt avgör en fråga, som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 6 §, 28 kap. 9 §, 32 kap. 4 § eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 §. Detsamma skall gälla i fråga om undanröjande av påföljd en- ligt 34 kap. 1 § 3, förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 4 § samt åtgärd enligt 34 kap. 5 § tredje stycket eller 34 kap. 6 § andra stycket.

Vid avgörande av en fråga som avses i 27 kap. 2 a § tredje stycket eller 5 § tredje stycket eller 28 kap. 11 § första och andra styckena, är en tingsrätt domför med en lagfaren domare.

6 §10

Tingsrätten är domför med en lagfaren domare när den avgör en fråga som avses i 2 eller 2 a § eller i 27 kap. 2 a § tredje stycket, 5 § tredje stycket eller 6 §, 28 kap. 9 § eller 11 § första och andra styckena, 32 kap. 4 § eller 34 kap. 10 § andra stycket eller 18 §. Det- samma ska gälla i fråga om undan- röjande av påföljd enligt 34 kap. 1 § 3, förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åt- gärd enligt 34 kap. 4 § samt åt- gärd enligt 34 kap. 5 § tredje stycket eller 34 kap. 6 § andra stycket.

Om det finns skäl för det får tingsrätten bestå av en lagfaren domare och två nämndemän när den avgör saken.

10 Senaste lydelse 2006:891.

46

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen ska tillämpas i äldre lydelse om en huvudförhand- ling har påbörjats i målet före ikraftträdandet.

47

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.4Förslag till

lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs ifråga om lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar11

dels att 13 § ska upphöra att gälla,

dels att 12, 13 a, 17, 17 a, 18–21 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sex nya paragrafer, 18 a–18 c och 19 a– 19 c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §12

En kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte ingå i rätten.

När det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska ingå i rätten, är en kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lag- farna ledamöter och tre nämnde- män får inte ingå i rätten.

Om en av de lagfarna leda- möterna eller en av nämnde- männen får förhinder sedan hand- läggningen har påbörjats, är rätten ändå domför.

En kammarrätt är domför utan nämndemän

1.vid prövning av överklag- ande av beslut som inte innebär att målet avgörs,

2.vid förordnande om saken i avvaktan på målets avgörande och vid annan åtgärd som avser endast målets beredande, och

3.vid beslut genom vilket dom- stolen skiljer sig från målet utan

11Senaste lydelse av 13 § 1983:272.

12Senaste lydelse 2013:85 träder i kraft den 1 juli 2013.

48

SOU 2013:49

Författningsförslag

att detta har prövats i sak.

Handläggs ett mål som avses i andra stycket gemensamt med ett annat mål, får nämndemän delta vid handläggningen även av det senare målet.

Bestämmelser om domförhet vid behandling av vissa mål finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. Bestämmelser om domförhet vid behand- ling av mål om laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) finns i 13 a §.

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet. Det- samma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövnings- tillstånd krävs för prövning av ett överklagande, om frågorna be- handlas före eller i samband med frågan om prövningstillstånd. Vid behandling av en fråga om avvisning av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent är kammarrätten domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet.

Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammar- rätten domför med en lagfaren ledamot.

Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten eller, om åtgärderna inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna ledamöter, av en annan anställd i kammarrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om detta.

13 a §13

 

En kammarrätt ska vid be-

När

en kammarrätt slutligt

handling av mål om laglighets-

avgör mål om laglighetsprövning

prövning enligt 10 kap. kom-

enligt

10 kap. kommunallagen

munallagen (1991:900) bestå av

(1991:900) i sak ska den bestå av

tre lagfarna ledamöter och två

tre lagfarna ledamöter och två

sådana särskilda ledamöter som

sådana särskilda ledamöter som

anges i 13 b §.

anges i 13 b §.

Om en av de särskilda ledamöterna får förhinder sedan hand- läggningen har påbörjats, är rätten ändå domför om tre av de kvar- varande ledamöterna är ense om slutet.

13 Senaste lydelse 2013:85 träder i kraft den 1 juli 2013.

49

Författningsförslag SOU 2013:49

En kammarrätt

är domför

En

kammarrätt

är domför

utan de särskilda ledamöterna i

utan

de särskilda

ledamöterna

sådana fall som anges i 12 § fjärde

vid prövning av mål som är av

stycket samt vid prövning av mål

enkel beskaffenhet.

 

som är av enkel beskaffenhet.

 

 

 

 

 

 

17 §14

 

 

En förvaltningsrätt är dom-

Förvaltningsrätten ska bestå av

för med en lagfaren domare och

en lagfaren domare om inte annat

tre nämndemän, om inte annat

följer

av 17 a, 18, 18 b eller

följer av 17 a eller 18 §. Om en

18 c § eller av annan författning.

av nämndemännen får förhinder

 

 

 

sedan handläggningen har på-

 

 

 

börjats, är rätten domför med en

 

 

 

lagfaren domare och två nämnde-

 

 

 

män.

 

 

 

 

 

 

Om det finns särskilda skäl

 

 

 

med hänsyn till målets omfattning

 

 

 

eller

svårighetsgrad,

får antalet

 

 

 

lagfarna domare utökas med en

 

 

 

utöver vad som följer av första

 

 

 

stycket. Detsamma gäller i fråga

 

 

 

om

antalet nämndemän.

Om

 

 

 

någon eller några av ledamöterna

 

 

 

får förhinder sedan handlägg-

 

 

 

ningen har påbörjats gäller första

 

 

 

stycket andra meningen i fråga

 

 

 

om domförhet.

 

 

 

 

 

Om domförhet vid behand-

Om domförhet vid behand-

ling av mål om fastighetstaxe-

ling av mål om fastighetstaxe-

ring och av vissa mål om elek-

ring, av vissa mål om elektronisk

tronisk kommunikation finns, för-

kommunikation och av mål om

utom i 18 §, bestämmelser i fastig-

granskning av film och videogram

hetstaxeringslagen

(1979:1152)

finns bestämmelser i fastighets-

respektive lagen (2003:389)

om

taxeringslagen (1979:1152), lagen

elektronisk kommunikation.

 

(2003:389) om elektronisk kom-

 

 

 

 

munikation och lagen (2010:1882)

om åldersgränser för film som ska visas offentligt.

14 Senaste lydelse 2009:773.

50

När förvaltningsrätten slutligt avgör ett mål i sak ska den bestå av en lagfaren domare och två nämndemän om
1. någon av parterna är en fysisk person och målet innefattar omfattande skälighets- eller bevis- bedömning som inte avser uttag av skatter, avgifter eller tull enligt skatte- eller tullagstiftningen, eller
2. målet rör frihetsberövande eller omhändertagande för vård.
Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets beskaffenhet får en förvaltningsrätt även vid av-

SOU 2013:49 Författningsförslag

Regeringen eller den myndig-

 

 

het som regeringen bestämmer ska

 

 

fastställa hur många nämndemän

 

 

som ska finnas inom varje förvalt-

 

 

ningsrätts domkrets för tjänstgöring

 

 

i domstolen. Förvaltningsrätten

 

 

fördelar tjänstgöringen

mellan

 

 

nämndemännen efter samråd med

 

 

dem.

 

 

 

 

17 a §15

 

Förvaltningsrätten ska vid be-

När förvaltningsrätten

slutligt

handling av mål enligt 10 kap.

avgör mål enligt 10 kap. kom-

kommunallagen (1991:900) bestå

munallagen (1991:900) i sak ska

av en lagfaren ledamot och två

den bestå av en lagfaren ledamot

sådana särskilda ledamöter som

och två sådana särskilda leda-

anges i 17 b §.

 

möter som anges i 17 b §.

 

Förvaltningsrätten är

dock

Förvaltningsrätten är

dock

domför utan de särskilda leda-

domför utan de särskilda leda-

möterna i sådana fall som anges

möterna vid prövning av mål

i 18 § första och andra stycket

som är av enkel beskaffenhet.

samt fjärde stycket 1.

 

 

 

18 §16

En förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare ensam

1. vid åtgärd som avser endast måls beredande,

2. vid förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av en annan förvaltningsrätt,

3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende och

4. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål.

15Senaste lydelse 2009:773.

16Senaste lydelse 2013:312 träder i kraft den 1 juli 2013.

51

Författningsförslag

SOU 2013:49

görande av andra mål bestå av en lagfaren domare och två nämnde- män.

Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och en nämndeman.

Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är en förvalt- ningsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.

Åtgärder som avser endast be- redandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör för- behållas lagfarna domare får ut- föras av en annan tjänsteman som har tillräcklig kunskap och erfar- enhet och som är anställd vid för- valtningsrätten eller vid en tings- rätt på samma ort som förvalt- ningsrätten. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om detta.

Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak av

1.mål av enkel beskaffenhet,

2.mål om bevissäkring och betalningssäkring enligt skatteför- farandelagen (2011:1244), om be- siktning enligt fastighetstaxerings- lagen (1979:1152), om uppgifts eller handlings undantagande från kontroll enligt skatteförfarande- lagen eller annan skatteförfattning,

3.mål om omedelbart omhän- dertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga, mål om vård i enskildhet enligt 15 b §

52

SOU 2013:49

samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c § samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedel- bart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i enskildhet eller avskildhet enligt 34 § samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om av- skildhet enligt 17 § samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 § första stycket och 33 § lagen (1991:1128) om psyki- atrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 3–5 och 9 när det gäller de fall då vården inte har förenats med särskild utskriv- ningsprövning eller 6 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt fängelselagen (2010:610) samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angå- ende verkställighet av straff m.m.,

4.mål enligt folkbokförings- författningarna, mål rörande preli- minär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna,

5.mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi,

Författningsförslag

53

Författningsförslag

SOU 2013:49

transporter och posttjänster eller lagen (2011:1029) om upphand- ling på försvars- och säkerhets- området,

6.mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbas- beloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken,

7.mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och

8.mål enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

18 a §

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska fastställa hur många nämnde- män som ska finnas inom varje förvaltningsrätts domkrets för tjänstgöring i domstolen. Förvalt- ningsrätten fördelar tjänstgöringen mellan nämndemännen efter sam- råd med dem.

18 b §

Om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av 17 eller 18 §. Detsamma gäller i fråga om an- talet nämndemän.

Om någon eller några av leda- möterna får förhinder sedan hand- läggningen har påbörjats är rätten domför med en lagfaren domare och, i fall som avses i 18 §, en nämndeman. Rätten får dock inte

54

SOU 2013:49 Författningsförslag

 

 

bestå av fler lagfarna domare än

 

 

nämndemän.

 

 

18 c §

 

 

Åtgärder som avser endast be-

 

 

redandet av ett mål och som inte

 

 

är av sådant slag att de bör för-

 

 

behållas lagfarna domare får ut-

 

 

föras av en annan tjänsteman som

 

 

har tillräcklig kunskap och erfar-

 

 

enhet och som är anställd vid för-

 

 

valtningsrätten eller vid en tings-

 

 

rätt på samma ort som förvalt-

 

 

ningsrätten. Regeringen meddelar

 

 

närmare föreskrifter om detta.

 

19 §17

Nämndeman

i kammarrätt

Nämndemän utses genom val.

och förvaltningsrätt utses genom

Val förrättas av landstingsfull-

val. Val förrättas av landstings-

mäktige. I Gotlands län förrättas

fullmäktige. I Gotlands län för-

val av kommunfullmäktige i

rättas val av kommunfullmäktige

Gotlands kommun.

i Gotlands kommun.

 

Valet ska vara

proportionellt,

 

om det begärs av minst så många

 

väljande som motsvarar det tal man får om samtliga väljandes antal delas med det antal per- soner valet avser ökat med 1. Om förfarandet vid sådant proportio- nellt val finns bestämmelser i lagen (1992:339) om proportionellt val- sätt.

När val av de nämndemän som ingår i förvaltningsrätt vid behandling av mål om fastighets- taxering ska ske framgår av fastig- hetstaxeringslagen (1979:1152).

Regeringen får för visst län för-

17 Senaste lydelse 2009:773.

55

Författningsförslag

SOU 2013:49

ordna att nämndemän i kammar- rätt ska väljas bland dem som för samma mandatperiod har utsetts till nämndemän i hovrätt. Nämndeman i hovrätt får även i annat fall, om han eller hon är behörig, tjänstgöra som nämnde- man i den kammarrätt inom vars domkrets han eller hon är folk- bokförd.

Vid val av nämndemän ska eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön, etnisk bakgrund och yrke. Om det finns flera alternativa sätt att uppnå en allsidig sammansättning, bör de personer väljas som inte tidigare tjänstgjort som nämndemän eller som tjänstgjort kortast tid.

19 a §

Var och en får ansöka om upp- drag som nämndeman.

Var och en får nominera annan till uppdrag som nämndeman.

Regeringen meddelar närmare föreskrifter om förfarandet vid an- sökan om och nominering till nämndemannauppdrag.

19 b §

Landstings- respektive kom- munfullmäktige ska pröva kandi- daternas (sökande och nomi- nerade) behörighet och lämplighet för uppdraget.

19 c §

Landstings- respektive kom- munfullmäktige ska, om det är möjligt, välja minst hälften av nämndemännen från den grupp av kandidater som inte har nomi- nerats av ett politiskt parti som är representerat i fullmäktige.

56

SOU 2013:49 Författningsförslag

 

Valet ska i övrigt vara pro-

 

portionellt, om det begärs av minst

 

så många väljande som motsvarar

 

det tal man får om samtliga välj-

 

andes antal delas med det antal

 

personer valet avser ökat med 1.

 

Om förfarandet vid sådant pro-

 

portionellt val finns bestämmelser

 

i lagen (1992:339) om proportio-

 

nellt valsätt.

 

20 §18

Valbar till nämndeman i en

Valbar till nämndeman i en

kammarrätt eller förvaltningsrätt

förvaltningsrätt är varje svensk

är varje svensk medborgare som

medborgare som är folkbokförd

är folkbokförd i det län eller den

i det län eller den del av länet

del av länet som hör till kam-

som hör till förvaltningsrättens

marrättens eller förvaltnings-

domkrets och som inte är under-

rättens domkrets och som inte

årig eller i konkurstillstånd eller

är underårig eller har förvaltare

har förvaltare enligt 11 kap. 7 §

enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

föräldrabalken.

Den som är anställd vid en domstol, Skatteverket, en läns- styrelse, Försäkringskassan, Migrationsverket eller Transportstyrelsen får inte vara nämndeman. Detsamma gäller en lagfaren domare, åklag- are, polisman och advokat eller någon annan som har till yrke att föra andras talan inför domstol samt en ledamot av en skattenämnd.

En nämndeman i en förvalt-

 

ningsrätt får inte samtidigt vara

 

nämndeman i en kammarrätt.

 

Till nämndeman bör endast

Till nämndeman får endast

den utses som med hänsyn till

den utses som med hänsyn till

omdömesförmåga, självständig-

omdömesförmåga, självständig-

het, laglydnad och övriga om-

het, laglydnad och övriga om-

ständigheter är lämplig för upp-

ständigheter är lämplig för upp-

draget.

draget.

18 Senaste lydelse 2013:85 träder i kraft den 1 juli 2013.

57

Författningsförslag SOU 2013:49

Den som har fyllt sextio år eller uppger något giltigt hinder är inte skyldig att ta emot uppdrag som nämndeman. Den som har avgått som nämndeman är inte skyldig att ta emot nytt uppdrag

förrän efter fyra år.

 

 

 

Domstolen prövar

självmant

Domstolen kontrollerar själv-

den valdes behörighet.

 

 

mant den valdes behörighet.

 

 

 

 

21 §19

Nämndemän

i kammarrätt

Nämndemän i förvaltnings-

och förvaltningsrätt utses för fyra

rätt utses för fyra år. Den som

år. Den som har fyllt sextio år får

har fyllt sextio år får avgå som

avgå som nämndeman. Dom-

nämndeman. Domstolen får ent-

stolen får entlediga en nämnde-

lediga en nämndeman som visar

man som visar giltigt hinder.

 

giltigt hinder.

Domstolen ska entlediga en

Domstolen ska entlediga en

nämndeman som genom att be-

nämndeman som genom att be-

gå brott eller på annat sätt har

gå brott eller på annat sätt har

visat sig uppenbart olämplig för

visat sig olämplig för uppdraget.

uppdraget.

 

 

 

 

Om

en nämndeman

inte

Om en nämndeman inte längre

längre är valbar eller behörig,

är behörig, upphör nämnde-

upphör

nämndemannens

upp-

mannens uppdrag. Fullmäktige

drag. Fullmäktige får dock be-

får dock besluta att en nämnde-

sluta att en nämndeman, som till

man, som till följd av ändrad

följd av ändrad folkbokföring inte

folkbokföring inte längre är be-

längre är valbar, får ha kvar sitt

hörig, får ha kvar sitt uppdrag

uppdrag under resten av mandat-

under resten av mandatperioden.

perioden.

 

 

 

 

 

Bestämmelser

om

mandat-

 

period för sådan nämndeman som ingår i förvaltningsrätt vid be- handling av mål om fastighets- taxering finns i fastighetstaxe- ringslagen (1979:1152).

Om en nämndemans uppdrag upphör under tjänstgöringstiden utses en ny nämndeman för den tid som återstår. Ändras antalet nämndemän inom domkretsen får en nytillträdande nämndeman utses för kortare tid än som följer av första stycket.

19 Senaste lydelse 2009:773.

58

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelserna om rättens domförhet ska tillämpas i äldre lydelser om en muntlig förhandling eller en föredragning har på- börjats i målet före ikraftträdandet.

3.Nyval av nämndemän för tiden från och med den 1 januari 2015 ska ske under 2014 med tillämpning av de äldre bestämmelserna. Dessa nämndemän ska väljas för ett år. Äldre bestämmelser gäller även för fyllnadsval för dessa nämndemän. De nya bestämmelserna ska tillämpas första gången vid nyval av nämndemän för tiden från och med den 1 januari 2016.

59

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.5Förslag till

lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)

Härigenom föreskrivs att 13 och 17 §§ bötesverkställighetslagen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

13 §20

 

 

Åklagaren i den ort där den

Åklagaren i den ort där den

bötfällde finns får överklaga ett

bötfällde finns får överklaga ett

förordnande

av

Kronofogde-

förordnande av

Kronofogde-

myndigheten enligt 12 § till tings-

myndigheten enligt 12 § till tings-

rätten i samma ort. Överklag-

rätten i samma ort. Överklag-

andet skall ha kommit in till

andet ska ha kommit in till

Kronofogdemyndigheten inom

Kronofogdemyndigheten inom

tre veckor från den dag då åklag-

tre veckor från den dag då åklag-

aren fick del av beslutet. Vid

aren fick del av beslutet. Vid

överklagande gäller i övrigt lagen

överklagande gäller i övrigt lagen

(1996:242)

om

domstolsären-

(1996:242)

om

domstolsären-

den. Vid handläggningen av

den. Vid

handläggningen av

ärendet består tingsrätten av en

ärendet består tingsrätten av en

lagfaren domare. Om det finns

lagfaren domare. Om det finns

särskilda skäl med hänsyn till

särskilda skäl med hänsyn till

ärendets beskaffenhet, får tings-

ärendets beskaffenhet, får tings-

rätten dock bestå av en lagfaren

rätten dock bestå av en lagfaren

domare och tre nämndemän.

domare och två nämndemän.

Kronofogdemyndighetens beslut att inte meddela förordnande enligt 12 § får inte överklagas. Den bötfällde får dock begära pröv- ning av beslutet i samband med klagan över utmätning.

17 §21

I mål om bötesförvandling skall

Tingsrätten ska bestå av en

tingsrätten vid avgörande av saken

lagfaren domare när den hand-

bestå av en lagfaren domare och

lägger mål om bötesförvandling.

nämndemän. Åklagaren och den

Om det finns skäl för det får

bötfällde skall kallas till för-

tingsrätten bestå av en lagfaren

handling inför rätten. Om den

domare och två nämndemän.

20Senaste lydelse 2006:695.

21Senaste lydelse 1983:380.

60

SOU 2013:49 Författningsförslag

bötfällde inte inställer sig, får

Åklagaren och den bötfällde ska

målet ändå avgöras, såvida till-

kallas till förhandling inför

fredsställande utredning finns i

rätten. Om den bötfällde inte

saken.

inställer sig, får målet ändå av-

 

göras, om det finns tillfredsställ-

 

ande utredning i saken.

Rättens avgörande av saken sker genom beslut.

Ett beslut varigenom rätten har lämnat en ansökan om förvand- ling utan bifall utgör inte hinder för att en sådan ansökan tas upp på nytt beträffande samma böter, om nya förhållanden ger anled-

ning till det.

 

I övrigt skall i tillämpliga delar

I övrigt ska i tillämpliga delar

gälla vad som är föreskrivet be-

gälla vad som är föreskrivet be-

träffande mål om allmänt åtal.

träffande mål om allmänt åtal.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen i 13 § ska tillämpas i äldre lydelse om ett sam- manträde har påbörjats i ärendet före ikraftträdandet eller om ären- det har företagits till avgörande före ikraftträdandet.

3.Bestämmelsen i 17 § ska tillämpas i äldre lydelse om en huvud- förhandling har påbörjats i målet före ikraftträdandet.

61

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.6Förslag till

lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

Härigenom föreskrivs att 21 kap. 8 och 10 §§ fastighetstaxe- ringslagen (1979:1152) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

21 kap.

Vid prövning av mål om fastighetstaxering består förvalt- ningsrätten av en lagfaren domare, en värderingsteknisk ledamot samt två nämndemän som särskilt utsetts för att delta vid be- handlingen av sådana mål. Vad nu sagts gäller ej, om annat följer av 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon annan särskild omständighet, får ytterligare antingen en vär- deringsteknisk ledamot eller en nämndeman ingå i rätten.

Inträffar sedan handlägg- ningen påbörjats förfall för en värderingsteknisk ledamot eller för en eller två av nämndemännen, är rätten ändå domför, om minst en värderingsteknisk ledamot och minst en nämndeman fortfarande ingår i rätten.

8 §22

När förvaltningsrätten slutligt avgör mål om fastighetstaxering i sak ska den bestå av en lagfaren domare och en värderings- teknisk ledamot.

Förvaltningsrätten är dock domför utan den värderings- tekniska ledamoten vid prövning av mål som är av enkel beskaff- enhet.

Om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon annan särskild omständighet, får ytterligare en värderingsteknisk ledamot ingå i rätten.

Inträffar sedan handlägg- ningen påbörjats förfall för en värderingsteknisk ledamot är rätten ändå domför, om minst en värderingsteknisk ledamot fortfarande ingår i rätten.

22 Senaste lydelse 2009:793.

62

SOU 2013:49 Författningsförslag

21 kap.

10 §23

Nämndemän som avses i 8 §

 

utses för tiden från och med den 1

 

juli det år, då allmän fastig-

 

hetstaxering äger rum av hyres-

 

hus-, industri-, elproduktions- och

 

specialenheter, till och med den

 

30 juni det år då sådan taxering

 

sker nästa gång. En nämndeman

 

har dock rätt att avgå efter tre år.

 

Regeringen eller den myn-

Regeringen eller den myn-

dighet som regeringen bestäm-

dighet som regeringen bestäm-

mer förordnar värderingstekniska

mer förordnar värderingstekniska

ledamöter för varje förvaltnings-

ledamöter för varje förvaltnings-

rätt för den tid som anges i första

rätt från och med den 1 juli det

stycket. Avgår en sådan ledamot

år, då allmän fastighetstaxering

under den tid som han eller hon

äger rum av hyreshus-, industri-,

har blivit utsedd för, får en annan

elproduktions- och specialenheter,

ledamot förordnas för den tid

till och med den 30 juni det år då

som återstår.

sådan taxering sker nästa gång.

 

Avgår en sådan ledamot under

 

den tid som han eller hon har

 

blivit utsedd för, får en annan

 

ledamot förordnas för den tid

 

som återstår.

Om det medan en värderingsteknisk ledamot deltar i behand- lingen av ett mål inträffar en omständighet som medför att för- ordnandet upphör att gälla, ska förordnandet ändå gälla i det pågå- ende målet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelserna ska tillämpas i äldre lydelser om en muntlig förhandling eller en föredragning har påbörjats i målet före ikraftträd- andet.

23 Senaste lydelse 2013:91 träder i kraft den 1 juli 2013.

63

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.7Förslag till

lag om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud

Härigenom föreskrivs att 8 d § lagen om näringsförbud ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 d §24

I ärenden som gäller näringsförbud ska tingsrätten hålla samman- träde, om detta inte är uppenbart obehövligt.

Om sammanträde hålls ska

Tingsrätten ska bestå av en

tingsrätten bestå av en lagfaren

lagfaren domare när den hand-

domare och tre nämndemän. Ären-

lägger ett ärende enligt denna lag.

det ska avgöras av samma domare.

Om ett sammanträde hålls ska

I fall som avses i 8 b § andra

ärendet avgöras av samma domare.

stycket ska tingsrätten vara sam-

Om det finns särskilda skäl med

mansatt på det sätt som anges i

hänsyn till ärendets beskaffenhet,

8 kap. 10 § första stycket kon-

får tingsrätten dock bestå av en

kurrenslagen (2008:579).

lagfaren domare och två nämnde-

 

män. I fall som avses i 8 b §

 

andra stycket ska tingsrätten vara

 

sammansatt på det sätt som an-

 

ges i 8 kap. 10 § första stycket

 

konkurrenslagen (2008:579).

Vid omröstning gäller reglerna i 29 kap. rättegångsbalken. Utöver vad som följer av lagen (1996:242) om domstolsärenden

får rätten förelägga nytt vite eller förordna om hämtning till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag, om den som ansökan riktas mot trots föreläggande om personlig inställelse inte inställer sig till sammanträdet eller inställer sig genom ombud.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen ska tillämpas i äldre lydelse om ett samman- träde har påbörjats i ärendet före ikraftträdandet eller om ärendet har företagits till avgörande före ikraftträdandet.

24 Senaste lydelse 2008:592.

64

Vid huvudförhandling i äkten- skapsmål och mål om underhåll ska tingsrätten bestå av en lag- faren domare och två nämnde- män, om annat inte följer av 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena rättegångsbalken. Denna regel gäller även för andra mål som handläggs i samma rätte- gång.
Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudför- handlingen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och en nämndeman.
Om det finns skäl för det, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats, gäller andra stycket i fråga om domförhet. Rätten får dock inte bestå av fler lagfarna domare än nämndemän.
65

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.8Förslag till

lag om ändring i äktenskapsbalken (1987:230)

Härigenom föreskrivs i fråga om äktenskapsbalken25 dels att 14 kap. 18 § ska upphöra att gälla,

dels att 14 kap. 17 § och 18 kap. 4 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 kap.

17 §26

Vid huvudförhandling i äkten- skapsmål och mål om underhåll skall tingsrätten bestå av en lag- faren domare och tre nämnde- män, om annat inte följer av 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena rättegångsbalken. Denna regel gäller även för andra mål som handläggs i samma rätte- gång.

Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudför- handlingen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän.

Om det finns skäl för det, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av leda- möterna får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats, gäller andra stycket i fråga om domförhet.

25Senaste lydelse av 14 kap. 18 § 2008:645.

26Senaste lydelse 1997:390.

Författningsförslag

SOU 2013:49

När nämndemän ingår i tingsrätten, skall ordföranden vid överläggning redogöra för om- ständigheterna i målet och inne- hållet i gällande rätt. Vid om- röstning skall först ordföranden och därefter nämndemännen säga sin mening. I övrigt gäller be- stämmelserna i rättegångsbalken om överläggning och omröst- ning i tvistemål.

När nämndemän ingår i tingsrätten, ska ordföranden vid överläggning redogöra för om- ständigheterna i målet och inne- hållet i gällande rätt. Vid om- röstning ska först ordföranden och därefter nämndemännen säga sin mening. I övrigt gäller be- stämmelserna i rättegångsbalken om överläggning och omröst- ning i tvistemål.

18 kap.

4 a §27

Vid handläggning som sker

Vid handläggning som sker

enligt lagen (1996:242) om dom-

enligt lagen (1996:242) om dom-

stolsärenden består tingsrätten

stolsärenden består tingsrätten

av en lagfaren domare. Om det

av en lagfaren domare. Om det

finns särskilda skäl med hänsyn

finns särskilda skäl med hänsyn

till ärendets beskaffenhet, får

till ärendets beskaffenhet, får

tingsrätten dock bestå av en

tingsrätten dock bestå av en

lagfaren domare och tre nämnde-

lagfaren domare och två nämnde-

män.

män.

Regeringen får bestämma att

Regeringen får bestämma att

även sådana anställda i en tings-

även sådana anställda i en tings-

rätt som inte är lagfarna domare

rätt som inte är lagfarna domare

skall få handlägga enkla ärenden

ska få handlägga enkla ärenden

enligt 17 kap. 1 §.

enligt 17 kap. 1 §.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen i 14 kap. 17 § ska tillämpas i äldre lydelse om en huvudförhandling har påbörjats i målet före ikraftträdandet.

3.Den upphävda bestämmelsen i 14 kap. 18 § ska tillämpas om en huvudförhandling har påbörjats i målet före ikraftträdandet.

4.Bestämmelsen i 18 kap. 4 a § ska tillämpas i äldre lydelse om ett sammanträde har påbörjats i ärendet före ikraftträdandet eller om ärendet har företagits till avgörande före ikraftträdandet.

27 Senaste lydelse 1996:243.

66

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.9Förslag till

lag om ändring i lagen (1988:688) om kontaktförbud

Härigenom föreskrivs att 18 § lagen om kontaktförbud ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

18 §

Vid avgörande av saken skall

Tingsrätten ska bestå av en

tingsrätten bestå av en lagfaren

lagfaren domare när den hand-

domare och tre nämndemän. Vid

lägger ett ärende enligt denna lag.

annan handläggning är tingsrätten

Om det finns särskilda skäl med

domför med en lagfaren domare.

hänsyn till ärendets beskaffenhet,

 

får tingsrätten dock bestå av en

 

lagfaren domare och två nämnde-

 

män.

Vid omröstning gäller reglerna i 29 kap. rättegångsbalken i tillämp- liga delar.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen ska tillämpas i äldre lydelse om ett samman- träde har påbörjats i ärendet före ikraftträdandet eller om ärendet har företagits till avgörande före ikraftträdandet.

67

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.10Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.

Härigenom föreskrivs att 53 § lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

53 §28

Vid handläggningen av ären-

Vid handläggningen av ären-

det består tingsrätten av en lag-

det består tingsrätten av en lag-

faren domare. Om det finns sär-

faren domare. Om det finns sär-

skilda skäl med hänsyn till ären-

skilda skäl med hänsyn till ären-

dets beskaffenhet, får tingsrätten

dets beskaffenhet, får tingsrätten

dock bestå av en lagfaren domare

dock bestå av en lagfaren domare

och tre nämndemän.

och två nämndemän.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen ska tillämpas i äldre lydelse om ett samman- träde har påbörjats i ärendet före ikraftträdandet eller om ärendet har företagits till avgörande före ikraftträdandet.

28 Senaste lydelse 1996:269.

68

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.11Förslag till

lag om ändring i sambolagen (2003:376)

Härigenom föreskrivs att 27 § sambolagen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

27 §

Vid handläggningen av ett

Tingsrätten ska bestå av en

ärende enligt denna lag består

lagfaren domare när den hand-

tingsrätten av en lagfaren domare.

lägger ett ärende enligt denna lag.

Om det finns särskilda skäl med

Om det finns särskilda skäl med

hänsyn till ärendets beskaffen-

hänsyn till ärendets beskaffen-

het, får tingsrätten dock bestå

het, får tingsrätten dock bestå

av en lagfaren domare och tre

av en lagfaren domare och två

nämndemän.

nämndemän.

Regeringen får bestämma att

Regeringen får bestämma att

även sådana anställda i en tings-

även sådana anställda i en tings-

rätt som inte är lagfarna domare

rätt som inte är lagfarna domare

skall få förordna bodelningsför-

ska få förordna bodelningsför-

rättare enligt 17 kap. 1 § äkten-

rättare enligt 17 kap. 1 § äkten-

skapsbalken.

skapsbalken.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen ska tillämpas i äldre lydelse om ett samman- träde har påbörjats i ärendet före ikraftträdandet eller om ärendet har företagits till avgörande före ikraftträdandet.

69

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.12Förslag till

lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 25 och 26 §§ lagen om elek- tronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

 

8 kap.

 

 

 

 

25 §29

 

 

Vid prövningen av mål som

När förvaltningsrätten slutligt

avses

i 23 § skall förvaltnings-

avgör mål som avses i 23 § i sak

rätten bestå av två lagfarna leda-

ska den bestå av två lagfarna leda-

möter och två ekonomiska ex-

möter och två ekonomiska ex-

perter. Om en av de ekonomiska

perter. Om en av de ekonomiska

experterna får

förhinder sedan

experterna får

förhinder

sedan

handläggningen har påbörjats, är

handläggningen har påbörjats, är

rätten ändå domför.

rätten ändå domför.

 

Första stycket första men-

Förvaltningsrätten är

dock

ingen gäller inte om något annat

domför utan de ekonomiska ex-

följer av 18 § lagen (1971:289)

perterna vid prövning av mål som

om

allmänna

förvaltningsdom-

är av enkel beskaffenhet.

 

stolar.

 

 

 

 

 

 

8 kap.

 

 

 

 

26 §30

 

 

Vid prövning av mål som av-

När kammarrätten slutligt av-

ses i 23 § ska kammarrätten be-

gör mål som avses i 23 § i sak ska

stå av tre lagfarna ledamöter och

den bestå av tre lagfarna leda-

två ekonomiska experter. Om en

möter och två ekonomiska ex-

av de ekonomiska experterna får

perter. Om en av de ekonomiska

förhinder sedan handläggningen

experterna får

förhinder

sedan

har påbörjats, är rätten ändå dom-

handläggningen har påbörjats, är

för.

 

 

rätten ändå domför.

 

Kammarrätten är domför utan

Kammarrätten är domför utan

ekonomiska experter i fall som

de ekonomiska

experterna vid

anges i 12 § fjärde stycket lagen

prövning av mål som är av enkel

(1971:289) om allmänna förvalt-

beskaffenhet.

 

 

29Senaste lydelse 2009:839.

30Senaste lydelse 2013:103 träder i kraft den 1 juli 2013.

70

SOU 2013:49

Författningsförslag

ningsdomstolar samt vid prövning av mål som är av enkel beskaff- enhet.

I övrigt gäller, även i mål som avses i första stycket, 12 § sjunde– nionde styckena lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar i fråga om kammarrättens sammansättning. Vid behand- lingen av frågor om prövnings- tillstånd och frågor som be- handlas samtidigt därmed ska dock även en ekonomisk expert ingå i rätten, om inte målet är av enkel beskaffenhet.

I övrigt gäller, även i mål som avses i första stycket, 12 § tredje– femte styckena lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar i fråga om kammarrättens sammansättning. Vid behand- lingen av frågor om prövnings- tillstånd och frågor som be- handlas samtidigt därmed ska dock även en ekonomisk expert ingå i rätten, om inte målet är av enkel beskaffenhet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelserna ska tillämpas i äldre lydelser om en muntlig förhandling eller en föredragning har påbörjats i målet före ikraft- trädandet.

71

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.13Förslag till

lag om ändring i lagen (2005:321) om tillträdesförbud

Härigenom föreskrivs att 18 § lagen om tillträdesförbud ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

18 §

När tingsrätten avgör saken,

Tingsrätten ska bestå av en

består den av en lagfaren domare

lagfaren domare när den hand-

och tre nämndemän. Vid annan

lägger ett ärende enligt denna lag.

handläggning består tingsrätten av

Om det finns särskilda skäl med

en lagfaren domare.

hänsyn till ärendets beskaffenhet,

 

får tingsrätten dock bestå av en

 

lagfaren domare och två nämnde-

 

män.

Vid omröstning tillämpas bestämmelserna i 29 kap. rättegångs- balken.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen ska tillämpas i äldre lydelse om ett samman- träde har påbörjats i ärendet före ikraftträdandet eller om ärendet har företagits till avgörande före ikraftträdandet.

72

När förvaltningsrätten slutligt avgör mål enligt denna lag i sak ska den bestå av en lagfaren leda- mot och två särskilda ledamöter. Av de särskilda ledamöterna ska en ha särskilda kunskaper om film och en ha särskilda kunskaper i beteendevetenskap.
Förvaltningsrätten är dock domför utan de särskilda leda- möterna vid prövning av mål som är av enkel beskaffenhet.

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.14Förslag till

lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt

Härigenom föreskrivs att 12 a och 13 §§ lagen om åldersgränser för film som ska visas offentligt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 a §31

Vid prövning av mål enligt denna lag ska förvaltningsrätten bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter. Av de särskilda ledamöterna ska en ha särskilda kunskaper om film och en ha särskilda kunskaper i beteendevetenskap.

Första stycket gäller inte om något annat följer av 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar.

13 §32

Vid prövning av mål enligt denna lag ska kammarrätten bestå av tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter. Av de särskilda ledamöterna ska en ha särskilda kunskaper om film och en ha särskilda kunskaper i beteendevetenskap. Även om en av de särskilda ledamöterna är frånvarande, får målet avgöras om tre av kammarrättens övriga leda- möter är ense om slutet.

När kammarrätten slutligt prövar mål enligt denna lag i sak ska den bestå av tre lagfarna leda- möter och två särskilda ledamöt- er. Av de särskilda ledamöterna ska en ha särskilda kunskaper om film och en ha särskilda kun- skaper i beteendevetenskap. Även om en av de särskilda ledamöt- erna är frånvarande, får målet avgöras om tre av kammarrättens övriga ledamöter är ense om slutet.

31Senaste lydelse 2013:114 träder i kraft den 1 juli 2013.

32Senaste lydelse 2013:114 träder i kraft den 1 juli 2013.

73

Författningsförslag

SOU 2013:49

Kammarrätten är domför utan de särskilda ledamöterna i så- dana fall som anges i 12 § fjärde stycket lagen (1971:289) om all- männa förvaltningsdomstolar.

Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna vid prövning av mål som är av enkel beskaffenhet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelserna ska tillämpas i äldre lydelser om en muntlig förhandling eller en föredragning har påbörjats i målet före ikraft- trädandet.

74

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.15Förslag till

förordning (20xx:xxx) om förfarandet vid ansökan om och nominering till nämndemannauppdrag

Härigenom föreskrivs följande

Inledning

1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser om ansökan om och nominering till uppdrag som nämndeman vid tingsrätt och i för- valtningsrätt.

Nominering och ansökan

2 §

En nominering ska innehålla uppgift om namn och kontaktupp- gifter till den som nominerar samt namn och personnummer till den som nomineras. Nomineringen ska ges in till kommunen respek- tive landstinget i det län där den nominerade är folkbokförd.

3 §

Kandidaterna, sökande och nominerade, ska till den kommun respek- tive landsting i det län där kandidaten är folkbokförd ge in en an- sökan om nämndemannauppdrag respektive en bekräftelse av nomi- neringen.

4 §

En bekräftelse enligt 3 § ska ha kommit in till kommunen respek- tive landstinget inom tre veckor från det att nomineringen har in- kommit. Har inte en bekräftelse av nomineringen kommit in till kommunen inom denna tid, förfaller nomineringen.

75

Författningsförslag

SOU 2013:49

Innehållet i ansökan

5 §

En ansökan om uppdrag som nämndeman ska innehålla uppgift om

1.kandidatens namn, personnummer och kontaktuppgifter,

2.kandidatens medborgarskap och yrke,

3.kandidaten är försatt i konkurs eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken,

4.kandidaten förekommer i det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister,

5.kandidaten är eller har varit misstänkt för brott för vilket fängelse är stadgat,

6.kandidaten är föremål för exekutiva åtgärder, har meddelats näringsförbud eller annars har stora betalningssvårigheter,

7.kandidatens kunskaper i det svenska språket,

8.kandidaten tidigare har tjänstgjort som nämndeman och, om så är fallet, när och vid vilken domstol detta har ägt rum samt om kandidaten har blivit entledigad/avstängd från tjänstgöring som nämndeman, och

9.kandidaten för den valperiod som avses med ansökan/bekräft- elsen även kandiderar till uppdrag som nämndeman på annan dom- stol, och i så fall vilken.

6 §

Ansökan om uppdrag som nämndeman ska även innehålla

1.en kort motivering till varför kandidaten vill bli nämndeman,

2.uppgift om namn och kontaktuppgifter till två referenspersoner,

3.en förbindelse från kandidaten att han eller hon ska upplysa domstolen om det under mandatperioden inträffar någon föränd- ring i de omständigheter som anges i 5 § 1–6 ovan, samt

4.en förklaring från kandidaten om att han eller hon är infor- merad om att den domstol där han eller hon kan komma att tjänst- göra kommer att begära in ett utdrag ur det register avseende honom eller henne som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister.

7 §

Ansökan ska vara undertecknad av kandidaten. Till ansökan ska bi- fogas personbevis med uppgift om kandidatens namn, personnummer, folkbokföringsadress och medborgarskap.

76

SOU 2013:49

Författningsförslag

8 §

Ansökan enligt 5–7 §§ ska göras på ett av Domstolsverket fastställt formulär.

9 §

Är en ansökan ofullständig, ska kommunen eller landstinget ge kandidaten tillfälle att inom en viss tid komplettera den. Om komplettering inte kommer in ska prövningen göras på befintligt underlag.

10 §

Kommunen och landstinget får vid behov uppmana kandidaten att inge intyg om att han eller hon inte har förvaltare och/eller inte är försatt i konkurs vid äventyr av att kandidaturen annars förfaller.

11 §

Bestämmelserna om ansökan enligt 5–10 §§ ska tillämpas även på bekräftelse av nominering.

12 §

Domstolsverket ska fastställa ett formulär för ansökan om respek- tive bekräftelse av nominering till uppdrag som nämndeman.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015 och ska tillämpas första gången för de nämndemän som ska väljas för tiden från och med den 1 januari 2016.

77

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.16Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 och 4 a §§ förordning om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstols- väsendet m.m. ska ha följande lydelse.

 

 

 

 

 

2 §33

 

 

 

 

 

Nuvarande lydelse

 

Arvoden betalas enligt

 

 

följande.

 

 

 

 

 

 

Uppdragstagare

 

 

 

Arvode för

Arvode för

 

 

 

 

 

sammanträde

förberedelsearbete

 

 

 

 

 

(belopp per dag)

(belopp per dag)

1. Nämndemän i tings-

500 kr

 

rätterna och hovrätterna

 

 

2. Nämndemän

i

för-

500 kr

300 kr

valtningsrätterna och kam-

 

 

marrätterna

 

 

 

 

 

 

3. Jurymän

i

tryckfri-

500 kr

 

hetsmål och

yttrandefri-

 

 

hetsmål

 

 

 

 

 

 

4. Andra ledamöter i

600 kr

 

arrendenämnderna

 

och

 

 

hyresnämnderna

än

ord-

 

 

förande

 

 

 

 

 

 

5. Experter

 

i

hyres-

600 kr

180 kr

nämnderna

 

 

 

 

 

 

33 Senaste lydelse 2009:877.

78

SOU 2013:49 Författningsförslag

6. Särskilda ledamöter i

600 kr

 

kammarrätterna i mål om

 

 

laglighetsprövning, fastig-

 

 

hetstaxering

och gransk-

 

 

ning av film och video-

 

 

gram

 

 

 

 

 

 

7. Särskilda ledamöter i

600 kr

180 kr

sjöförklaringsdomstolarna

 

 

8. Särskilda ledamöter i

680 kr

180 kr

tingsrätt i mål om klander

 

 

av dispasch

 

 

 

 

 

9. Tekniskt sakkunniga

680 kr

180 kr

ledamöter

i

patentmål i

 

 

tingsrätt och hovrätt

 

 

 

10. Särskilda ledamöter

550 kr

 

i förvaltningsrätterna i mål

 

 

om laglighetsprövning.

 

 

 

I kammarrätterna ersätts

 

 

sakkunniga i frågor rör-

 

 

ande bokföring och balans-

 

 

teknik

med

380 kr

per

 

 

arbetstimme.

 

 

 

 

Första stycket tillämpas

 

 

inte i fråga om nämnde-

 

 

män

och

jurymän

som

 

 

under

en

sammanträdes-

 

 

dag tjänstgjort kortare tid än tre timmar. Till dessa uppdragstagare betalas ett belopp om 250 kr per dag.

79

Författningsförslag

SOU 2013:49

 

 

 

 

Föreslagen lydelse

 

Arvoden betalas enligt

 

 

 

följande.

 

 

 

 

 

 

Uppdragstagare

 

 

 

Arvode för

Arvode för

 

 

 

 

 

sammanträde

förberedelsearbete

 

 

 

 

 

(belopp per dag)

(belopp per dag)

1. Nämndemän i tings-

1 000 kr

300 kr

rätterna

 

 

 

 

 

 

2. Nämndemän

i för-

1 000 kr

300 kr

valtningsrätterna

 

 

 

 

3. Jurymän i

tryckfri-

500 kr

 

hetsmål och

yttrandefri-

 

 

hetsmål

 

 

 

 

 

 

4. Andra

ledamöter

i

600 kr

 

arrendenämnderna

och

 

 

hyresnämnderna

än ord-

 

 

förande

 

 

 

 

 

 

5. Experter

i

hyres-

600 kr

180 kr

nämnderna

 

 

 

 

 

 

6. Särskilda ledamöter i

600 kr

 

kammarrätterna i mål om

 

 

laglighetsprövning, fastig-

 

 

hetstaxering

och

gransk-

 

 

ning av film och video-

 

 

gram

 

 

 

 

 

 

7. Särskilda ledamöter i

600 kr

180 kr

sjöförklaringsdomstolarna

 

 

8. Särskilda ledamöter i

680 kr

180 kr

tingsrätt i mål om klander

 

 

av dispasch

 

 

 

 

 

 

9. Tekniskt sakkunniga

680 kr

180 kr

ledamöter i

patentmål

i

 

 

tingsrätt och hovrätt

 

 

 

10. Särskilda ledamöter

550 kr

 

i förvaltningsrätterna i mål

 

 

om laglighetsprövning.

 

 

 

80

Till uppdragstagare vars res- väg till sammanträdet överstiger 50 km betalas ett särskilt inställ- elsearvode om 100 kr per dag.
I stället för vad som föreskrivs i första stycket ska till nämndemän vars resväg till sammanträdet över- stiger 50 km betalas ett särskilt in- ställelsearvode om 200 kr per dag.
81
Författningsförslag

SOU 2013:49

I kammarrätterna ersätts sakkunniga i frågor rör- ande bokföring och balans- teknik med 380 kr per arbetstimme.

Första stycket tillämpas inte i fråga om jurymän som under en samman- trädesdag tjänstgjort kort- are tid än tre timmar. Till dessa uppdragstagare be- talas ett belopp om 250 kr per dag.

Första stycket tillämpas inte i fråga om nämnde- män som under en sam-

manträdesdag, fram

till

kl. 16.30, tjänstgjort

kort-

are tid än fyra timmar. För sådan tjänstgöring betalas ett belopp om 500 kr per dag.

För

tjänstgöring

efter

kl. 16.30

ska nämndemän

ersättas med ett belopp om

250 kr per dag.

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

4 a §34

Till uppdragstagare vars res- väg till sammanträdet överstiger 50 km betalas ett särskilt inställ- elsearvode om 100 kr per dag.

34 Senaste lydelse 2006:1289.

Författningsförslag

SOU 2013:49

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

82

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.17Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion

Härigenom föreskrivs att 4 a §35 förordning med hovrätts- instruktion ska upphöra att gälla.

35 Senaste lydelse 1999:85.

83

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.18Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion

Härigenom föreskrivs att 4 a §36 förordning med kammarrätts- instruktion ska upphöra att gälla.

36 Senaste lydelse 1999:86.

84

Lagmannen ska, efter samråd med Domstolsverket, svara för att de nämndemän som har ut- setts för tjänstgöring i dom- stolen ges introduktions- och repetitionsutbildning samt regel- bunden information.
En nyvald nämndeman ska innan han eller hon börjar tjänst- göra genomgå den introduktions- utbildning som domstolen anord- nar. En omvald nämndeman ska genomgå repetitionsutbildning inom sex månader efter tillträdet.
6 b §
Domstolen ska, snarast efter valet av nämndemän, genom ut- drag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastnings- register, kontrollera om de valda nämndemännen förekommer i registret.
85

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.19Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning med tingsrätts- instruktion

dels att 6 a och 18 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 6 b och 6 c §§, av följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 a §37

Lagmannen skall, efter sam- råd med Domstolsverket, svara för att de nämndemän som har utsetts för tjänstgöring i dom- stolen ges introduktionsutbild- ning och regelbunden informa- tion.

37 Senaste lydelse 1999:87.

Författningsförslag

SOU 2013:49

6 c §

Vid fördelning av tjänst- göringen mellan nämndemännen ska tingsrätten sträva efter att åstadkomma en jämn fördelning av tjänstgöringstillfällena mellan nämndemännen.

Tingsrätten bör eftersträva att varje nämndeman tjänstgör åtta dagar under ett kalenderår. Ingen nämndeman bör, om inte sär- skilda skäl föreligger, tjänstgöra i fler än tjugofem dagar under ett kalenderår.

18 §38

Utöver vad som gäller enligt 17 § får lagmannen förordna en tingsnotarie eller en notariemeriterad beredningsjurist som har till- räcklig kunskap och erfarenhet att på eget ansvar

1.handlägga mål om brott för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader, om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter och det i målet inte är fråga om företagsbot,

2.besluta om avskrivning av brottmål när åtalet har lagts ned,

3.meddela frikännande dom enligt 20 kap. 9 § andra stycket rätte- gångsbalken,

4.handlägga sådana mål om äktenskapsskillnad och därmed sam- manhängande frågor samt sådana mål rörande vårdnad om barn, barns boende och umgänge med barn som har inletts genom gemen- sam ansökan, dock inte sådana mål som har blivit tvistiga sedan ansökan gavs in,

5.handlägga konkursärenden enligt konkurslagen (1987:672),

6.handlägga ärenden enligt lagen (1976:206) om felparkerings- avgift,

7.handlägga andra ärenden än sådana som avses i 6 enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden om ärendena kan avgöras av en lagfaren domare och inte är tvistiga,

38 Senaste lydelse 2010:1695.

86

SOU 2013:49

Författningsförslag

8.handlägga mål enligt 1 kap. 3 d § första stycket rättegångs- balken

a. om målet avser kontrollavgift enligt lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering, trafikförsäkringsavgift enligt trafikskadelagen (1975:1410) eller överlåtet krav avseende trafik- försäkringspremie och självrisk, eller

b. om värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger en tion- del av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkrings- balken,

9.handlägga mål där förlikning om saken är tillåten vid förbered- else och vid huvudförhandling enligt 42 kap. 20 § andra stycket rätte- gångsbalken,

10.handlägga ärenden om bevisupptagning enligt 41 kap. rätte- gångsbalken,

11.handlägga mål enligt 14 kap. 12 § äktenskapsbalken första meningen, och

12.avgöra mål enligt 42 kap. 18 § rättegångsbalken första stycket 1 avseende avskrivning av mål samt 2–4.

Förordnanden enligt första stycket 5 får inte avse konkurser där beslut om bevakning har meddelats. Ett sådant förordnande får inte heller avse frågor om häktning, utdelning eller, om konkursen av- slutas med utdelning, förvaltares arvodesanspråk.

Förordnanden enligt första stycket medför inte behörighet att ompröva beslut enligt 34 § lagen om domstolsärenden. Förord- nanden får inte avse mål eller ärenden som är omfattande eller svåra eller som av någon annan orsak kräver särskild erfarenhet.

När en tingsnotarie eller en notariemeriterad beredningsjurist handlägger brottmål vid huvud- förhandling ska nämndemän all- tid delta i avgörandet.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen i 6 a § ska tillämpas första gången på de nämnde- män som väljs för tiden från och med den 1 januari 2016.

3.Bestämmelsen i 18 § ska tillämpas i äldre lydelse om en huvud- förhandling har påbörjats i målet före ikraftträdande.

87

Lagmannen ska, efter samråd med Domstolsverket, svara för att de nämndemän som har ut- setts för tjänstgöring i dom- stolen ges introduktions- och repetitionsutbildning samt regel- bunden information.
En nyvald nämndeman ska innan han eller hon börjar tjänst- göra genomgå den introduktions- utbildning som domstolen anord- nar. En omvald nämndeman ska genomgå repetitionsutbildning inom sex månader efter tillträdet.
5 b §
Domstolen ska, snarast efter valet, genom utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister, kontrollera om de valda nämndemännen före- kommer i registret.

Författningsförslag

SOU 2013:49

1.20Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning med förvaltnings- instruktion

dels att 5 a och 20 §§, ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 b och 5 c §§, av följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 a §39

Lagmannen skall, efter sam- råd med Domstolsverket, svara för att de nämndemän som har utsetts för tjänstgöring i domstolen ges introduktions- utbildning och regelbunden in- formation.

39 Senaste lydelse 1999:88.

88

SOU 2013:49

Författningsförslag

5 c §

Vid fördelning av tjänst- göringen mellan nämndemännen ska förvaltningsrätten sträva efter att åstadkomma en jämn fördel- ning av tjänstgöringstillfällena mellan nämndemännen.

Förvaltningsrätten ska efter- sträva att varje nämndeman tjänst- gör åtta dagar under ett kalender- år. Ingen nämndeman bör, om inte särskilda skäl föreligger, tjänst- göra i fler än tjugofem dagar under ett kalenderår.

20 §40

Lagmannen får förordna en förvaltningsrättsnotarie som har tjänst- gjort minst ett år samt bedöms ha tillräcklig erfarenhet och i övrigt vara lämplig att på eget ansvar

1.handlägga mål om återkallelse av körkort, körkortstillstånd eller traktorkort enligt körkortslagen (1998:488),

2.handlägga mål om återbetalning av studiemedel och studielån enligt studiestödslagen (1973:349) eller studiestödslagen (1999:1395),

3.handlägga mål om bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller socialtjänstlagen (2001:453),

4.handlägga mål som avser en fråga av betydelse för inkomst- beskattningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken,

5.handlägga mål enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap, och

6.handlägga mål om saken är uppenbar.

Förordnanden enligt första stycket får endast avse mål av enkel beskaffenhet som inte kräver särskild erfarenhet. Den ansvarige domaren eller den domare han eller hon utser ska efter prövning i varje enskilt fall avgöra om målet är av sådan art att det kan hand- läggas av en notarie.

40 Senaste lydelse 2010:1696.

89

Författningsförslag

SOU 2013:49

När en notarie handlägger tvistiga mål ska nämndemän alltid delta i avgörandet.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Bestämmelsen i 5 a § ska tillämpas första gången på de nämnde- män som väljs för tiden från och med den 1 januari 2016.

3.Bestämmelsen i 20 § ska tillämpas i äldre lydelse om en munt- lig förhandling eller en föredragning har påbörjats i målet före ikraft- trädandet.

90

SOU 2013:49

Författningsförslag

1.21Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 10 § förordning om belastningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §41

Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av

1.det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om utlämning för brott eller om nåd i brottmål eller andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen (2005:716), i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställig- het av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,

2.chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon be- myndigar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,

3.en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

4.en polismyndighet i passärenden, tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller, samt i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,

5.Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämp- lighetsprövning ska göras enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, samt i andra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetsprövning ska göras i fråga om den som prövningen gäller,

41 Senaste lydelse 2012:252.

91

Författningsförslag

SOU 2013:49

6.en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden

a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in så- dana uppgifter,

b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,

c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,

d) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,

e) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),

f) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och

g) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av del- givningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,

7.Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förord- ningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd, i fråga om den som ärendet gäller,

8.en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen, i ärenden som rör en sådan åtgärd,

9.Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som

a) övervakare,

b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild person- utredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010), c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brott-

mål, m.m.,

d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll eller fängelseförordningen, eller

e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder,

10.Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen

92

SOU 2013:49

Författningsförslag

om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om sär- skild personutredning i brottmål, m.m.,

11.en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,

12.det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen i andra ärenden än som sägs i 1, eller den statsrådet bemyndigar, för utred- ning i ett sådant ärende, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,

13.Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser,

14.Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt med- borgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlän- ningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,

15.Statens kriminaltekniska laboratorium, i ärenden om DNA- analys, i fråga om den som ärendet gäller,

16.en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

17.allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller,

18.Domstolsverket, i fråga om den som verket avser att anställa som notarie,

19.Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd,

20.Kronofogdemyndigheten, i ärenden enligt 3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och 3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen,

ifråga om den som ärendet gäller, och

21.en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller.

22.allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol, för kontroll

enligt 6 b § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruk-

tion och

5 b §

förordningen

(1996:382)

med

förvaltnings-

 

 

93

Författningsförslag

SOU 2013:49

rättsinstruktion, i fråga om den som kontrollen gäller.

Vad som sägs i första stycket 4 om en polismyndighet gäller även i fråga om Rikspolisstyrelsen.

Uppgifter om annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 12 eller 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a § brottsbalken eller upp- gifter om kontaktförbud.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

94

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade om utredningens direktiv den 31 maj 2012 (dir. 2012:51). Direktiven bifogas betänkandet som bilaga 1.

Utredningen har haft det övergripande uppdraget att genomföra en översyn av nämndemannasystemet och överväga åtgärder för att skapa ett modernt nämndemannasystem som även i framtiden kan bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Inom ramen för denna översyn har vi mer specifikt haft i uppdrag att

-göra nämndemännens medverkan i domstolarna mer ändamåls- enlig genom att dels överväga vilka faktorer som särskilt talar för att nämndemän ska medverka i olika typer av mål och dom- stolsinstanser, dels väga intresset av nämndemännens medverkan i olika typer av mål och domstolsinstanser mot intresset av att domstolarna handlägger mål skyndsamt och använder resurserna effektivt,

-reformera rekryteringen av nämndemän med målsättningen att dels säkerställa att nämndemannakåren får en allsidig samman- sättning, dels skapa garantier för att de som blir nämndemän är lämpliga för uppdraget, och även tydliggöra att nämndemanna- uppdraget inte är ett politiskt uppdrag,

-överväga behovet av att ändra reglerna om entledigande och avstängning av nämndemän och föreslå eventuella förändringar av regelverket,

-skapa moderna tjänstgörings- och ersättningsvillkor för nämnde- mannauppdraget och därvid överväga åtgärder för att säkerställa dels att nämndemännens tjänstgöringsvillkor gör det möjligt för yrkesverksamma och föräldrar att åta sig uppdraget, dels att alla

95

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2013:49

nämndemän som har valts också tjänstgör i domstolen samt överväga behovet av att förändra nämndemännens ersättnings- villkor och slutligen

-förbättra informationen till och grundutbildningen av nämnde- män samt den löpande informationen och övriga kontakter mellan domstolarna och nämndemännen.

De ovan nämnda frågorna är tätt sammankopplade och översynen bör enligt direktiven genomföras med ett helhetsperspektiv. Utred- ningen ska ägna särskild uppmärksamhet åt hur förändringarna kan förverkligas och få genomslag i praktiken. Utredningen ska även undersöka relevanta delar av nämndemannasystemet i några jäm- förbara nordiska länder. Slutligen ska utredningen bedöma de kost- nader och konsekvenser i övrigt som förslaget kan medföra. Om förslaget förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2013.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med experterna. Utredningen har hållit fem endagssammanträden och ett tvådagars- sammanträde i internatform med experterna. Utredningen har haft fyra sammanträden med den parlamentariska referensgruppen.

I syfte att få en bild av hur rekryteringen av nämndemän fungerar i praktiken har utredningen genomfört telefonintervjuer med per- soner från de politiska partierna som i olika delar av landet arbetar med rekrytering av nämndemän. I syfte att klarlägga varför yngre nämndemän i större utsträckning än äldre lämnar uppdrag som nämndeman, och för att undersöka i vilken mån nämndemanna- kandidater får upplysning om villkoren för uppdraget, har utred- ningen även genomfört telefonintervjuer med ett trettiotal nämnde- män som har lämnat sina uppdrag i förtid och som samtliga var under 40 år. Intervjufrågorna bifogas som bilaga 2.

För att kunna inventera behov av åtgärder vad gäller främst reglerna kring entledigande, avstängning och utbildning av nämnde- män har utredningen genomfört en enkätundersökning. Enkäten har skickats till samtliga förvaltningsrätter, tingsrätter, kammar- rätter och hovrätter, sammanlagt 70 domstolar. Samtliga av de till-

96

SOU 2013:49

Utredningens uppdrag och arbete

frågade domstolarna har svarat på enkäten. Enkäten bifogas som bilaga 3.

Utredningen träffade den 27 februari 2013 företrädare för Sveriges kommuner och landsting. Utredningen har också haft kontakter med jurister på några av de större kommunerna.

Vi har studerat lekmannadomarsystemet i Norge, Danmark och Finland. En redogörelse för dessa länders system med lekmanna- domare finns i bilaga 4. Under utredningstiden har utredaren och sekreterarna genomfört en studieresa till Finland för att närmare studera nämndemannasystemet där.

Utredningen har hämtat in statistik från Domstolsverket över bl.a. nämndemannakårens storlek och sammansättning, kostnader för nämndemannasystemet samt hur stor andel av de olika rele- vanta måltyperna som nämndemännen deltar i avgörandena. Dom- stolsverket har biträtt utredningen med att lämna underlag för olika kostnadsberäkningar. Statskontoret har bistått utredningen med underlag och beräkningar till delar av konsekvensbeskrivningen. Arbetet har utförts av Matilda Hultgren, som är utredare vid Stats- kontoret.

Utredningen har samrått med Straffprocessutredningen (Ju 2010:10). Samråd med Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Sveriges advokatsamfund och Nämndemännens riksförbund har skett genom utredningens experter.

2.3Betänkandets disposition

I kapitel 3 finns en övergripande beskrivning av nämndemanna- systemet och dess historia. Kapitel 4 behandlar nämndemännens medverkan i olika måltyper och domstolsinstanser. En analys av vad som kännetecknar en lämplig nämndeman och förslag på hur lämplighetskravet för nämndemännen ska utformas på bästa sätt finns i kapitel 5. Därefter behandlar vi i kapitel 6 hur nämndemän ska väljas och hur rekryteringen av nämndemän ska gå till. Frågor kring entledigande och avstängning av nämndemän behandlas i kapitel 7. Kapitel 8 handlar om nämndemännens ersättningsvillkor och tjänstgöringsvillkor. I kapitel 9 analyserar vi hur informationen till och utbildningen av nämndemännen kan förbättras. Våra över- väganden och förslag beträffande genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser presenterar vi i kapitel 10. De konsekven- ser som våra förslag kan förväntas medföra framgår av kapitel 11. I

97

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2013:49

kapitel 12 finns författningskommentarerna. I en bilaga till betänk- andet, bilaga 4, finns slutligen en beskrivning av lekmannadomar- systemet i Finland, Norge och Danmark. Delar av dessa texter åter- finns även i betänkandets respektive avsnitt.

2.4Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag

Utredningen har haft i uppdrag att genomföra en översyn av nämndemannasystemet. Som påpekas i direktiven till denna utredning är de olika frågorna som rör nämndemän tätt samman- kopplade. Förslag i en del påverkar andra delar. Den översyn vi har gjort har därmed skett ur ett helhetsperspektiv. I det följande redo- gör vi för vår övergripande syn på nämndemannasystemet och våra allmänna utgångspunkter för förslagen. I betänkandets olika avsnitt utvecklar vi argumenten för de frågor som avhandlas i respektive avsnitt.

Oberoende och självständiga domstolar och domare är grund- läggande för utvecklade demokratier som lever upp till rättstatens principer om att all offentlig makt utövas under lagarna. Det är utredningens uppfattning att nämndemännen här har en viktig funk- tion att fylla i våra domstolar. Genom att utöva insyn i denna för samhället viktiga verksamhet och ha inflytande över avgörandena bidrar nämndemännen till att bibehålla eller öka förtroendet för rättsväsendet och skapa legitimitet för domstolarnas avgöranden. Därtill har nämndemännen även en demokratisk funktion genom att de som allmänhetens representanter kan bevaka att domstolarna är oberoende och självständiga från otillbörlig påverkan från en- skilda, myndigheter och organisationer. Vår utgångspunkt för de fortsatta övervägandena är således att det är värdefullt att behålla nämndemännen i våra domstolar.

Nämndemannauppdraget är betydelsefullt ur flera aspekter. Nämndemannen är allmänhetens representant i domstolen och har som sådan den ansvarsfulla uppgiften att utöva insyn. Därtill har nämndemannen i avgörandena samma rösträtt som juristdomaren och utövar i dömandet makt mot enskilda. I den dömande rollen har nämndemän att hantera betydande mänskliga och ekonomiska värden, och det är angeläget att systemet kan garantera att de nämnde- män som utses också är lämpliga för uppdraget. För att nämnde- männen ska bidra till att upprätthålla medborgarnas förtroende för

98

SOU 2013:49

Utredningens uppdrag och arbete

domstolarna måste de som utses till nämndemän själva inge för- troende. Nämndemannauppdraget måste utföras av personer som har ett engagemang och tillräckliga insikter för att fullgöra upp- draget. Nämndemännen måste även få tillräcklig utbildning och information om uppdraget. I detta ska dock även beaktas att nämnde- mannens uppdrag är att delta i dömandet som lekman.

Vi är av uppfattningen att nämndemannasystemets legitimitet bygger på att nämndemän väljs av folkvalda församlingar och att valet ska ske så nära medborgarna som möjligt. Om nämnde- männen utses av ett statligt organ finns risk att deras uppdrag som allmänhetens representanter sätts i fråga. Nämndemannasystemets legitimitet kräver också att den faktiska rekryteringen av nämnde- män sker på ett sätt som gör att allmänheten upplever att nämnde- männen är deras representanter. Det är därför viktigt att nämnde- mannakåren i möjligaste mån återspeglar sammansättningen av befolkningen i fråga om ålder, kön och etnisk bakgrund. För att åstadkomma detta måste rekryteringen och underlaget för denna breddas. Sjunkande medlemsantal för de politiska partierna i kombi- nation med en allt högre medelålder för medlemmarna medför att rekryteringen måste vidgas till grupper utanför de politiska partiernas sfär.

I förhållande till andra förtroendeuppdrag intar nämndemanna- uppdraget en särställning genom att det inte är politiskt. En breddad rekrytering utanför de politiska grupperingarna är en viktig åtgärd för att tydliggöra detta. I samma riktning verkar vårt förslag om att förskjuta valet av nämndemän till året efter ordinarie val.

En breddad rekrytering ställer högre krav på såväl de beredande och väljande organen som på domstolarna för att säkerställa att endast lämpliga nämndemän tjänstgör i domstolarna. Tydligare information om vad uppdraget innebär och vilka krav som ställs samt en nog- grann lämplighetskontroll är en förutsättning för att uppnå detta. Bättre information till de väljande organen och allmänheten från Sveriges Domstolar kan förväntas förbättra uppdragets attraktions- kraft och öka förutsättningarna för att kunna rekrytera lämpliga nämndemän från olika ålders- och samhällsgrupper.

Det är utredningens bedömning att omfattningen av nämnde- männens medverkan i dömandet på olika sätt kan minska utan att nämndemannasystemets funktion riskerar att urholkas. Nämnde- männens medverkan bör koncentreras till mål som typiskt sett är av allvarligare karaktär och mål där nämndemännen med sina erfarenheter kan bidra till väl övervägda avgöranden. En sådan minsk-

99

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2013:49

ning är väl förenlig med kravet på att domstolarnas begränsade resurser ska användas effektivt. En minskad medverkan leder till en något mindre nämndemannakår vilket, under förutsättning att de väljande organen genomför minskningen av kåren i gruppen äldre nämndemän, i sin tur kan medföra en bättre åldersfördelning.

En minskad nämndemannamedverkan möjliggör även lägre tjänst- göringsfrekvens för de valda nämndemännen. En sådan förändring är en förutsättning för att fler yrkesarbetande och personer med yngre barn ska kunna tjänstgöra som nämndemän i våra domstolar. En mindre kår kan också tas om hand bättre av domstolarna efter- som förutsättningarna ökar för en bra dialog och samverkan mellan domstolen och nämndemännen. Bättre information och bemötande från domstolarna kan i förlängningen förväntas bidra till att öka uppdragets attraktionskraft. Dessutom frigörs genom en minskad nämndemannamedverkan resurser som kan användas till att för- bättra nämndemännens ersättningsvillkor så att nämndemännens arvode bättre speglar uppdragets betydelse och det ansvar som följer med detta. En sådan förändring är nödvändig för att tydliggöra uppdragets betydelse och öka dess attraktionskraft.

Nämndemannasystemet har under åren varit föremål för ett flertal utredningar och debatter. Inte minst under det år som utred- ningen har arbetat har olika frågor rörande nämndemän och nämnde- mannamedverkan diskuterats flitigt i media. Argument för och emot systemet med nämndemän har lyfts fram (se avsnitt 4.1.2 nedan för en genomgång av några av dessa argument). Diskussionen har varit angelägen och visat på en del svårigheter med systemet. De problem som lyfts fram kan, om inte helt elimineras, åtminstone minimeras. Enligt utredningens uppfattning är nämndemanna- medverkan ett viktigt inslag i ett demokratiskt samhälle. Det visas inte minst av att en åtgärd, i utvecklingen mot oberoende dom- stolar i stater som tidigare varit diktaturer, är att införa lekmanna- medverkan i domstolarna. Det har därför varit en viktig utgångs- punkt för oss att föreslå åtgärder som syftar till att öka förtroendet för nämndemännen och höja nämndemannauppdragets status och attraktionskraft.

De olika förslag utredningen lägger fram hör ihop. Förslagen syftar till att vi även i framtiden ska ha ett nämndemannasystem som kan bidra till att upprätthålla förtroendet för domstolarna och till att medverkan av nämndemän ska vara ändamålsenlig.

100

3Allmänt om nämndemannasystemet

3.1Kort om dagens nämndemannasystem

I tingsrätterna deltar nämndemän som regel vid huvudförhand- lingar i brottmål, vissa familjemål samt vid avgörande av enstaka ärenden. Rätten är då domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. I hovrätterna deltar nämndemän vanligtvis i brottmål och i vissa familjemål. Rätten är då domför med tre lagfarna domare och två nämndemän.

I förvaltningsrätterna förekommer nämndemän i mål som inne- bär administrativa frihetsberövanden och i många andra måltyper. Förvaltningsrätten är då domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. I kammarrätterna förekommer numera nämndemän endast i några enstaka måltyper. Kammarrätten består då av tre lagfarna domare och två nämndemän.

Nämndemännen utses genom val av kommunfullmäktige respek- tive landstingsfullmäktige. De blir nominerade av de politiska partierna och väljs för fyra år. För att vara valbar som nämndeman måste man vara svensk medborgare och folkbokförd i kommunen respektive länet. Den som är underårig eller har förvaltare kan inte bli vald till uppdraget. Detsamma gäller de personer som är domare, poliser eller åklagare eller har ett annat yrke som innebär att man för andras talan inför domstol.

I Sverige finns cirka 8 300 nämndemän, varav drygt 65 % tjänst- gör i tingsrätt och cirka 30 % i förvaltningsrätt. Nämndemännen medverkar i över 100 000 domstolsavgöranden per år till en kost- nad av drygt 150 miljoner kronor.

101

Allmänt om nämndemannasystemet

SOU 2013:49

3.2Historisk tillbakablick

Lekmannamedverkan vid de allmänna domstolarna har mycket gamla traditioner i Sverige. Nedan följer en kort genomgång av nämndemännens historia i de svenska domstolarna. Materialet är hämtat från Nämndemannakommitténs betänkande Framtidens nämndemän (SOU 2002:61), s. 37 ff., Domarutredningens betänk- ande Domare i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99), s. 173 f. och från Christian Diesens bok Lekmän som domare (Diesen). För en utförligare redogörelse om nämndemannainstitutets historia hän- visar vi till det sistnämnda verket, s. 107–122 och till s. 170 i del B i Domarutredningens betänkande. En historisk tillbakablick vad gäller lekmannadomare i övriga delar av världen finns i Diesens bok s. 58–106.

Det svenska nämndemannasystemet har mycket gamla anor. Sverige och Finland är de enda europeiska länder som sedan ur- minnes tider har haft lekmannainslag i dömandet utan att ha en jury. Den svenska moderna nämnden härstammar från landskaps- lagarnas tid på 1200-talet, och har således en mer än 800-årig tradi- tion. Nämnden var dock under denna period främst ett bevismedel; när de vanliga bevismedlen inte ansågs tillräckliga utsåg man nämnde- män för att avgöra saken.

Nämndens uppgift kom dock alltmer att förskjutas från att vara ett bevismedel till en domarroll. Under 1500-talet och en bit in på 1600-talet hade nämnden sin glansperiod. Nämndemännen, som var tolv till antalet, utsågs permanent och valde tillsammans med häradshövdingen nya ledamöter om behov fanns. Under 1600-talet avgjorde nämndemännen rättsfrågorna, och sju nämndemän (enkel majoritet) kunde då bestämma domen. Det var då vanligt före- kommande att häradshövdingen inte deltog vid tinget och i stället överlät dömandet till nämnden. Mot slutet av 1600-talet försvagades dock nämndens roll alltmer, bl.a. beroende på att de domare som då utnämndes till häradshövdingar var juridisk skolade och i allt större utsträckning deltog i förhandlingarna.

I och med 1734-års lag blev nämndemännens inflytande ytter- ligare reducerat. Kollektiv rösträtt infördes, och det krävdes en enig nämnd för att överrösta häradshövdingen. Enligt lagen skulle en häradshövding avgöra målen vid häradsrätten tillsammans med tolv bönder. För lagmansrätterna gällde att tolv nämndemän från härads- rätterna skulle delta tillsammans med en lagman.

102

SOU 2013:49

Allmänt om nämndemannasystemet

Under 1800-talet diskuterades införandet av ett jurysystem, och Sverige införde jury i tryckfrihetsmålen 1815. I olika utredningar under 1800-talet övervägde man att införa jury i allmän domstol, men något förslag om detta kom aldrig att läggas fram.

Genom nya rättegångsbalken 1948 minskades nämndemännens antal ner till nio, varav sju krävdes för domförhet. Därefter har nämnden successivt minskat, 1971 till att bestå av fem ledamöter (varav fyra krävdes för domförhet) och 1983 till tre ledamöter. Samtidigt utvidgade man nämndemännens medverkan till andra domstolar än tingsrätterna. År 1971 infördes nämndemän i de då- varande läns- och skatterätterna och sex år senare även i hovrätt och kammarrätt. Till skillnad från vad som gällde i tingsrätterna hade nämndemännen vid de dåvarande länsrätterna och vid över- rätterna redan från början individuell rösträtt. År 1971 fick nämnde- männen i tingsrätterna individuell reservationsrätt och 1983 fick slutligen även dessa nämndemän individuell rösträtt.

3.3Tidigare utredningar och lagstiftningsarbete

Nämndemännens medverkan i domstolarna har varit föremål för ett antal utredningar och lagstiftningsarbeten. Nedan följer en redogörelse för några av de viktigaste utredningarna och lagstift- ningsarbetena beträffande nämndemän under senare tid.

3.3.11972 års domarutredning

Sedan den 1 januari 1977 deltar nämndemän i hovrätt och kammar- rätt (prop. 1975/76:153). Lagändringen var grundad på ett förslag som presenterades av 1972 års domarutredning i betänkandet En öppnare domarbana (SOU 1974:96). Utredningen, som bl.a. hade till uppgift att utreda frågan om lekmäns deltagande i hovrätt och kammarrätt, kom fram till att det främst med hänsyn till med- borgarnas behov av insyn i och kontroll av domstolarnas verk- samhet var motiverat med en sådan medverkan.

103

Allmänt om nämndemannasystemet

SOU 2013:49

3.3.21983 års nämndemannareform

En av de viktigaste nämndemannareformerna under senare decennier genomfördes 1983. Antalet nämndemän vid avgörande av mål i tingsrätt minskades då från fem till tre (prop. 1982/83:126). Vid allvarliga brott skulle rätten dock fortfarande bestå av en lagfaren domare och fem nämndemän. Samtidigt tog man bort den övre åldersgränsen på 70 år för nämndemännen. Reformen innebar också den principiellt viktiga förändringen att nämndemännen i tings- rätterna fick individuell rösträtt. De dåvarande länsrätterna fick i sammansättning med nämnd samma domförhetsregler som tings- rätterna, och man begränsade en tidigare möjlighet för dessa dom- stolar att förstärka rätten med en fjärde nämndeman. Samma år utökade man möjligheten att avgöra brottmål med en juristdomare utan nämndemän (prop. 1982/83:41).

I propositionen uttalade regeringen en förhoppning om att rekryteringsunderlaget skulle komma att breddas eftersom tjänst- göringen för de valda nämndemännen blev mindre betungande då antalet nämndemän minskade.

På uppdrag av regeringen utvärderade Domstolsverket 1983 års nämndemannareform. Undersökningen visade att det minskade an- talet nämndemän inte hade påverkat frekvensen av antalet över- klagade mål eller andelen domar som ändrats av högre rätt efter överklaganden. Däremot hade antalet skiljaktiga meningar i dom- stolarna ökat något. Reformen hade vidare medfört en kostnads- minskning till följd av det minskade antalet nämndemän (DV 1986:4.) Domstolsverkets undersökning visade även att andelen kvinnor, som tidigare varit underrepresenterade bland nämndemännen, hade ökat men att nämndemannakåren var betydligt äldre än den svenska befolkningen.

3.3.31987 års förändringar

År 1987 föreslog regeringen ett antal åtgärder som skulle främja en mer allsidig rekrytering till uppdraget som nämndeman (prop. 1987/88:138). De nominerande och väljande organen fick ett lag- fäst ansvar för att vid valen eftersträva att nämndemannakåren blev allsidigt sammansatt med hänsyn till ålder, kön och yrke.

Under 1989 fick Domstolsverket på nytt i uppdrag att redovisa nämndemannakårens sammansättning. Undersökningen visade att

104

SOU 2013:49

Allmänt om nämndemannasystemet

små förändringar, jämfört med tidigare, hade skett (DV rapport 1989:2). År 1992 genomförde Domstolsverket ytterligare en utred- ning på regeringens uppdrag. Även denna rapport visade att unga och kvinnor var underrepresenterade och att samhällsvetenskapligt och administrativt verksamma personer var överrepresenterade i kåren (DV rapport 1992:4).

3.3.4Domarutredningen

Under nittiotalet granskade Domarutredningen (SOU 1994:99) bl.a. nämndemannainstitutet i allmänhet och rekryteringen och valen av nämndemän i synnerhet. Utredningen ansåg att det var viktigt att behålla den folkliga förankring i dömandet som Sverige av tradition har haft, och hade därför som utgångspunkt att lek- mannamedverkan i den dömande verksamheten skulle finnas kvar i vart fall i första instans. Enligt utredningen borde man inte utesluta politiskt aktiva från uppdraget som nämndemän eftersom man då skulle förlora många i och för sig lämpliga personer. Rekryteringen till nämndemannauppdragen borde däremot ske på ett mer öppet sätt, och det borde vara möjligt för även icke partipolitiskt aktiva att kandidera och väljas till uppdraget. Utredningen ansåg inte att det var lämpligt med slumpmässiga val ur röstlängderna eller att tvångsrekrytera personer att tjänstgöra som nämndemän. Utred- ningen kom därför till slutsatsen att rekryteringen av nämndemän även i framtiden borde ske genom en valförsamling. Man ansåg dock att mandatperioden för nämndemän borde särskiljas från den allmänna valperioden.

3.3.51997 års reform

Den år 1983 införda ordningen med två olika nämndsammansätt- ningar i tingsrätten fick under åttio- och nittiotalet viss kritik, bl.a. på grund av att olika regler medförde tillämpningsproblem för domstolarna och ledde till återförvisade mål. Regeringen föreslog därför redan 1989 att regeln om att fem nämndemän skulle delta i tingsrätten i vissa brottmål skulle upphävas (prop. 1988/89:95). Förslaget ledde dock inte till lagstiftning i denna del förrän år 1997 då antalet nämndemän i grövre brottmål slutligen sänktes från fem till den nuvarande ordningen med tre nämndemän (prop.

105

Allmänt om nämndemannasystemet

SOU 2013:49

1996/97:133). Samtidigt utvidgade man möjligheten för tingsrätten att utöka antalet juristdomare till två genom att kravet på särskilda skäl för detta togs bort. Numera räcker det att det finns skäl för det.

För de dåvarande länsrätternas del utvidgades samtidigt möjlig- heten för ensamdomare att avgöra mål. Det tidigare kravet på att målen skulle vara ”uppenbara” ändrades till ”enkel beskaffenhet”.

Dessutom utökades ensamdomarbehörigheten till att avse ytter- ligare särskilt utpekade målkategorier. Samtidigt införde man en möjlighet att förstärka rättens sammansättning med ytterligare en juristdomare vid särskilda skäl.

I samma proposition föreslog regeringen att antalet nämndemän skulle minskas till två i såväl tingsrätt som länsrätt. Justitieutskottet var däremot av en annan uppfattning och fick gehör för sin upp- fattning i riksdagen som avslog regeringens förslag (1996/97:JuU17).

3.3.6Nämndemannakommittén

Det senaste betänkandet inom området är Nämndemannakommitténs betänkande Framtidens nämndemän (SOU 2002:61). Kommittén fick i uppdrag att se över ordningen för rekryteringen av nämnde- män i syfte att nå en mer allsidig rekrytering. Nämndemanna- kommittén övervägde, men föreslog inte, någon grundläggande förändring av valsystemet. För att komma tillrätta med ålders- sammansättningen ansåg kommittén däremot att åtgärder i riktning mot en öppnare rekrytering av nämndemän var nödvändiga. Via återkommande riktade informationsinsatser inför val av nämnde- män, vilka Domstolsverket borde ansvara för, skulle man försöka få de nominerande organen att mer målinriktat arbeta för en allsidig sammansättning.

Enbart informationsinsatser bedömdes dock inte räcka för att kunna rekrytera fler personer utan partipolitisk bakgrund. Kom- mittén föreslog därför att rekryteringen av nämndemän till viss del skulle ske genom en s.k. fri kvot. Storleken på denna föreslogs inledningsvis vara 20 procent. Det förberedande arbetet med att ta emot och behandla de förslag som kom in i den fria kvoten skulle enligt förslaget utföras på tjänstemannanivå inom kommuner och landsting. Kommittén föreslog vidare att lagstiftningen uttryck- ligen skulle ange att allsidig sammansättning ska eftersträvas med hänsyn även till etnisk bakgrund. Andra förslag var att nämndemän

106

SOU 2013:49

Allmänt om nämndemannasystemet

utöver arvodet skulle få ersättning för inkomstförlust. Vidare före- slog kommittén ett lagfäst lämplighetskrav för uppdraget som nämndeman.

Nämndemannakommitténs arbete resulterade i en del lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2006. Lagändringarna syftade fram- förallt till att skapa en mer allsidig sammansättning av nämnde- mannakåren (prop. 2005/06:180). Nämndemannakommitténs för- slag om rekrytering från en fri kvot genomfördes däremot inte. Regeringen uttalade dock att de politiska partierna borde bredda sitt rekryteringsarbete och även rekrytera personer från organisa- tioner och föreningar. Regeringen angav att den, efter nästa ordi- narie val, skulle genomföra en utvärdering av de nominerande och väljande organens arbete samt nämndemannakårens sammansättning. Om en allsidig sammansättning avseende ålder, etnisk represen- tativitet och representativitet i förhållande till befolkningen i stort inte var uppnådd efter det senaste valet, skulle regeringen komma att föreslå mer genomgripande förändringar av förfarandet vid rekrytering av nämndemän (prop. 2005/06:180, s. 25).

3.3.7Domarlagsutredningen

Även Domarlagsutredningen berörde reglerna kring nämndemän i sitt betänkande En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42). Utredningen förslog att bestämmelserna om nämndemän skulle föras samman i en gemensam lag om nämndemän. I allt väsentligt skulle bestämmelserna i den nya lagen motsvara de bestämmelser som gäller i dag. Utredningen föreslog dock en ändring som inne- bar att varje domstol i framtiden själv får besluta hur många nämndemän det ska finnas för tjänstgöring i domstolen. Utred- ningen såg flera fördelar med att skapa en särskild lag om nämnde- män. Bestämmelserna om nämndemän i 4 kap. RB och i LAFD är i princip likalydande och det skulle enligt utredningen inte innebära några svårigheter att skapa gemensamma regler. Med en särskild lag om nämndemän skulle reglerna enligt utredningen bli enklare att överblicka, klarare och mer tillgängliga än i dag. Exempelvis skulle den som överväger att kandidera för att bli nämndeman förhåll- andevis lätt kunna sätta sig in i vilka regler som gäller.

Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

107

Allmänt om nämndemannasystemet

SOU 2013:49

3.3.8Justitiedepartementets kartläggning

Inför valen av nämndemän 2006 och 2010 gav regeringen Domstols- verket i uppdrag att genomföra informationsinsatser och återigen kartlägga nämndemannakåren. Kartläggningen visar att könsfördel- ningen i nämndemannakåren numera är jämn och att andelen nämndemän med utländsk bakgrund har ökat. Däremot är ålders- strukturen inte representativ för svenska befolkningen. Andelen yngre nämndemän är för liten och andelen äldre är för stor (DV:s rapportserie 2007:2 och DV:s rapport den 14 mars 2011, dnr 959- 2010, se mer om denna statistik i avsnitt 6.2.2 nedan).

Mot bakgrund bl.a. av vad Domstolsverkets senaste undersök- ning visade inledde Justitiedepartementet under hösten 2011 en kartläggning av behovet av att reformera nämndemannasystemet. Ett antal berörda aktörer fick då tillfälle att lämna skriftliga syn- punkter. Vi kommer att återkomma till en del av dessa synpunkter i de allmänna övervägandena. Justitieministern bjöd därefter in berörda aktörer till ett möte där deltagarna gavs tillfälle att lämna ytterligare synpunkter på ett eventuellt reformbehov. Kartlägg- ningen visade att det finns en bred enighet om behovet av en över- syn av nämndemannasystemet. Mot denna bakgrund beslutade regeringen om kommittédirektiven för denna utredning med den övergripande målsättningen att skapa ett modernt nämndemanna- system som även i framtiden kan bidra till att upprätthålla allmän- hetens förtroende för domstolarna.

3.3.9Straffprocessutredningen

Straffprocessutredningen fick i juli 2010 i uppdrag att se över brott- målsprocessen och överväga åtgärder för ett mer ändamålsenligt brottmålsförfarande. I uppdraget ingick bl.a. att överväga frågan om i vilka fall och i vilka sammansättningar som nämndemän bör medverka i brottmål. Utredningen lämnade sitt betänkande Brott- målsprocessen (SOU 2013:17) i april 2013. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Av intresse för denna utredning är främst att Straffprocess- utredningen föreslog att rätten vid huvudförhandling i tingsrätt ska vara domför med en lagfaren domare utan nämndemän, om det inte finns anledning att döma till fängelse i mer än sex månader, vill- korlig dom i förening med samhällstjänst om det i domslutet ska

108

SOU 2013:49

Allmänt om nämndemannasystemet

anges ett fängelsestraff överstigande sex månader, skyddstillsyn i förening med fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB, skyddstillsyn i förening med samhällstjänst eller kontraktsvård om det i domslutet ska anges ett fängelsestraff överstigande sex månader eller sluten ungdomsvård. Kravet i 1 kap. 3 b § andra stycket RB att det för brottet inte får vara föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader föreslås tas bort. Utredningen föreslog vidare att tingsrätten får bestå av tre juristdomare om det finns skäl för det med hänsyn till målets karaktär eller frågans beskaffenhet.

Kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en tingsnotarie eller beredningsjurist handlägger brottmål vid huvud- förhandling föreslås tas bort.

Straffprocessutredningen föreslog slutligen att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätten vid avgörande av brottmål.

3.4Andra inslag av lekmannadomare i de svenska domstolarna

I de svenska domstolarna finns det förutom nämndemän även andra inslag av lekmannadomare. Dessa kan uppträda i form av jurymän, särskilda ledamöter som tillför rätten viss sakkunskap eller intresserepresentanter.

I tryckfrihetsmål används en jury som består av nio medlemmar (12 kap. 2 § TF). Juryn ska företräda skilda samhällsgrupper och meningsriktningar och medlemmarna bör vara kända för omdömes- gillhet, självständighet och rättrådighet (12 kap. 5 § TF). Jurymännen utses genom val av landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige för en tid av fyra kalenderår.

I särskilt krävande brottmål där bedömningen av ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden har väsentlig betydelse får rätten enligt 1 kap. 8 § RB anlita en ekonomisk eller skatterättslig expert att medverka i målet. Regeringen förordnar ekonomiska experter för tre år i sänder (4 kap. 10 a § RB).

I de s.k. patentmålen är tingsrätten enligt 66 § patentlagen (1967:837) domför med fyra ledamöter, av vilka två ska vara lag- farna och två tekniskt sakkunniga. Hovrätten är i sådana mål dom- för med tre lagfarna och två tekniskt sakkunniga ledamöter (67 § patentlagen). Det är regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer som förordnar personer att tjänstgöra som tekniskt sakkunniga ledamöter för tre år i sänder.

109

Allmänt om nämndemannasystemet

SOU 2013:49

I konkurrens- och marknadsföringsmål ska i vissa fall ekono- miska experter delta i tingsrätten. Dessa förordnas av regeringen för viss tid enligt 8 kap. 11 § konkurrenslagen (2008:579) respek- tive 58 § marknadsföringslagen (2008:486).

Särskilda ledamöter förekommer även när förvaltningsrätterna handlägger mål enligt 10 kap. KL. Rätten består då av en lagfaren domare och två särskilda ledamöter. Sådana särskilda ledamöter förordnas av regeringen för tre år och ska ha god kännedom om kommunal verksamhet. Särskilda ledamöter deltar även i kammar- rätten vid behandling av mål enligt 10 kap. KL. Vid prövning av mål om fastighetstaxering ska i förvaltningsrätten ingå en värderings- teknisk ledamot och i kammarrätten två sådana ledamöter. Bland dessa ledamöter ska sakkunskap beträffande värdering av olika slag av fastigheter finnas företrädd. Regeringen förordnar värderings- tekniska ledamöter i förvaltningsrätterna för en taxeringsperiod och särskilda ledamöter i kammarrätterna för högst fem år i taget (21 kap. 10 § och 22 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen [1979:1152]). När förvaltningsrätterna överprövar vissa av Post- och telestyrel- sens beslut enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska rätten bestå av två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av de ekonomiska experterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats är rätten ändå domför. När kammar- rätten prövar sådana mål ska den bestå av tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av de ekonomiska experterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, förordnar ekonomiska experter. I mål om åldersgränser för film ska det i kammarrätten, och från och med den 1 juli 2013 även i för- valtningsrätten, ingå två särskilda ledamöter. Regeringen förordnar enligt 14 § lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt sådana ledamöter för högst fem år i taget.

Regeringen har i en nyligen framlagd proposition föreslagit att förordnandet av särskilda ledamöter, värderingstekniska ledamöter och ekonomiska experter ska flyttas från regeringen. Enligt rege- ringens mening finns det inte några hinder av principiell natur mot en ordning som innebär att uppgiften att förordna särskilda leda- möter i domstol delegeras till en myndighet. Enligt regeringen är Domarnämnden ett lämpligt alternativ för denna uppgift (prop. 2012/13:45, s. 156 ff.). De föreslagna förändringarna träder i kraft den 1 juli 2013.

110

SOU 2013:49

Allmänt om nämndemannasystemet

I Arbetsdomstolen förekommer intresseledamöter tillsammans med juristdomare. Även i arrende- och hyresnämnd förekommer intresseledamöter med en representant för vardera fastighetsägare och hyresgäst/arrendator tillsammans med ett hyresråd (2 och 5 §§ lagen [1973:188] om arrendenämnder och hyresnämnder). Dessa ledamöter utses av Domstolsverket. Utredningen om hyres- och arrendetvister har emellertid nyligen föreslagit att även dessa leda- möter ska utses av Domarnämnden (SOU 2012:82, s. 320 f.).

Marknadsdomstolen är enligt 9 § lagen (1970:417) om marknads- domstol m.m. beslutför med en ordförande och tre andra leda- möter. De särskilda ledamöterna kan vara jurister eller ekonomiska experter. Regeringen förordnar de särskilda ledamöterna för viss tid. Även i mark- och miljödomstolarna deltar särskilda ledamöter. En sådan särskild ledamot ska ha erfarenhet av vissa sakfrågor och förordnas av Domarnämnden.

Särskilda fasta sakkunniga får, på begäran av en allmän förvalt- ningsdomstol, förordnas av regeringen för en viss tid i syfte att bistå domstolen med ett utlåtande (29 § LAFD). Möjligheten att förordna sådana särskilda sakkunniga har inte utnyttjats under senare år, och regeringen har nu föreslagit att denna möjlighet tas bort (prop. 2012/13:45, s. 158 f.).

111

4Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

4.1Nämndemannamedverkan i de svenska domstolarna

4.1.1Inledning

I tingsrätt och hovrätt medverkar nämndemän i de flesta brottmål och i vissa familjemål. I förvaltningsrätt medverkar nämndemän i många typer av mål medan de i kammarrätt från den 1 juli 2012 endast medverkar i mål om tvångsomhändertagande. Nämndemän deltar inte i Migrationsöverdomstolen, Högsta domstolen eller Högsta förvalt- ningsdomstolen. I underrätt deltar normalt tre nämndemän tillsam- mans med en lagfaren domare och i överrätt deltar två nämndemän tillsammans med tre lagfarna domare.

Enligt uppgift från Domstolsverket tjänstgör 8 267 unika nämnde- män i Sveriges domstolar (mars 2013). Det finns dock 8 925 nämnde- mannaplatser. Diskrepansen förklaras av att vissa nämndemän tjänst- gör i mer än en domstol. Huvuddelen (74 procent) av nämndemanna- platserna finns i de allmänna domstolarna. I tingsrätterna tjänstgör 5 962 nämndemän och i hovrätterna 667. Det finns 2 056 nämnde- män i förvaltningsrätterna, varav 431 personer tjänstgör i migrations- domstolarna. Endast 3 procent eller 240 nämndemän tjänstgör i kammarrätterna.

113

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Källa: Domstolsverket

Under 2012 uppgick kostnaderna för nämndemannasystemet till 153 740 000 kronor. Den största kostnaden avsåg arvode till nämnde- män i tingsrätterna, vilket är naturligt eftersom de är flest till an- talet.

114

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Källa: Domstolsverket

4.1.2Argument för nämndemannamedverkan

Nämndemännens medverkan i olika typer av mål och domstolar har genom åren varit föremål för flertalet olika utredningar och har även diskuterats flitigt i den allmänna debatten. Ett argument som ofta har lyfts fram är att nämndemännen genom sin medverkan bidrar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Därutöver har man i olika utredningar, debatter och litteratur lyft fram ytter- ligare argument som talar för nämndemännens medverkan. Nedan gör vi en genomgång av en del av dessa argument för att sedan åter- komma till dem i våra analyser och överväganden.

Insyn och förtroende

Flertalet av de utredningar som behandlar nämndemannamedverkan lyfter fram att nämndemännens medverkan är en garanti för att verk- samheten vid domstolarna ligger i linje med allmänna värderingar i samhället (se t.ex. prop. 1982/83:126, s. 18 och 1996/97:133, s. 29). Nämndemännen bidrar därmed till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls, och tillgodoser medborgar-

115

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna SOU 2013:49

nas intresse av insyn i den dömande verksamheten (se t.ex. Ds 1996:40, s. 71, JuU1982/83:32 och 1994/95:JuU 6). Den insyn medborgarna får kan bidra till att minska eventuella misstankar hos allmänheten om bristande objektivitet och om klasstänkande i döm- andet. När nämndemän infördes i överinstanserna var just insyns- funktionen ett av de starkaste argumenten för införandet (se prop. 1975/76:153, s. 35 f.).

Man brukar också föra fram att domstolsväsendet stärker sin legi- timitet genom det kollektiva ansvar som medverkan av nämndemän medför.

Ett annat argument för att nämndemän ska medverka i våra dom- stolar är att de bidrar till en demokratisk kontroll. Genom att lek- män får insyn i dömandet fyller nämndemännen en funktion som demokratiska kontrollanter av dömandet. Skulle rättsordningen komma att utnyttjas för andra maktanspråk än demokratiska kan folkvalda domare vara ett skydd för rättssäkerhet och allas likhet inför lagen, och de kan i bästa fall hindra statsmakten från att an- vända domstolarna som maktinstrument. I länder där rättsskip- ningen ofta förknippats med politisk maktutövning (t.ex. Ryssland och Japan) har återinförandet av lekmannainflytande i domstolarna setts som en viktig demokratisk funktion (Diesen 2011). Mot detta argument brukar framföras att domstolarnas självständighet och domarnas oberoende är skyddad genom grundlagarna och att det är främmande för svensk samhällsordning att använda rättsskipningen som maktinstrument. Problemet måste emellertid ses i ett historiskt perspektiv.

Tanken att var och en har rätt att dömas av sina likar har historiskt sett haft stort inflytande på utvecklingen av de europeiska rätts- systemen. Lekmannainflytandet inom domstolsväsendet betraktades som en garanti för folkfrihet och rättssäkerhet. De vanliga med- borgarnas medverkan i domstolarna utgjorde en garanti mot att regeringen av politiska skäl utövade påtryckning på domstolarna men också för att domarmakten på grund av sin klasstillhörighet utnyttjade sin makt för att bekämpa politiska reformer och nya vär- deringar. Efter den franska revolutionen och med framväxandet av parlamentarismen har lekmannainflytandet kommit att betraktats som en del av det demokratiska styrelseskicket (Diesen, s. 28).

116

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Inverkan på rättsskipningen

Ett annat argument för lekmannamedverkan är att lekmännens del- tagande ger domstolen ökade möjligheter att fatta riktiga avgöran- den och bidrar till att höja kvaliteten på avgörandena. De värden som lekmännen förutsätts tillföra domstolarna är allmän livserfarenhet och kännedom om skilda områden av det praktiska livet. Genom deras kunskaper och erfarenheter kan domstolen få fler referenser för sin bedömning. I tidigare utredningar lyfte man ofta också fram att nämndemännen kan bidra med person- och ortskännedom. Även lekmännens erfarenhet från det praktiska livet kan bidra till att allmänt rådande värderingar bland medborgarna kommer till uttryck genom nämndemännen, och att domstolarnas avgöranden i så stor utsträckning som möjligt speglar det allmänna rättsmedvetandet. Mot detta argument framför bl.a. Christian Diesen att lagar och praxis numera är så utvecklade att det inte längre finns plats för tolk- ningar grundade på ett allmänt rättsmedvetande. Eftersom rätts- medvetandet uttrycks i gällande rätt finns det inget utrymme för nämndemännen att avvika från denna norm. Överinstansen skulle med stor sannolikhet ändra en sådan dom (Diesen 2011).

Många gånger har man också lyft fram att bevis- och värderings- frågor lämpar sig särskilt väl för ett lekmannabedömande, och att nämndemännen kan tillföra värdefulla synpunkter vid framförallt val av påföljd (se t.ex. prop. 1975/76:153, s. 45 och prop. 1996/97:133, s. 42). Även mål rörande administrativa frihetsberövanden har i olika utredningar ansetts lämpa sig väl för lekmannabedömande (SOU 1974:96). Man har beträffande dessa mål lyft fram att även om yrkesdomaren genom sin rutin i allmänhet har större möjlig- heter än lekmannadomaren att komma till en objektivt riktig bevis- värdering, kan yrkesdomarens bedömning vinna tillförlitlighet genom att prövas mot lekmannadomarens på praktiska erfarenheter grund- ande uppfattning.

I ett internationellt perspektiv har lekmannamedverkan i dom- stolar regelmässigt ansetts vara av värde främst vid bevisprövning. I många länder förekommer nämligen lekmannainflytande oftast vid bedömning av skuldfrågan men däremot inte vid påföljdsfrågan.

Processkommissionen (SOU 1926:31) uttalade på sin tid att den lagfarne domaren med sinne för nödvändigheten att lika fall be- dömdes lika kunde vara benägen att missa skiljaktigheter i det en- skilda fallet och lägga väl mycket vikt vid generaliseringssynpunkten.

117

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Lekmannadomaren var däremot böjd att anlägga ett mera individua- listiskt betraktelsesätt, vilket kunde främja rättsskipningen.

Att lekmän i domstolarna bidrar till att öka kvaliteten på dom- stolarnas avgöranden är inte okontroversiellt. I den allmänna debatten lyfter man i stället ibland fram att nämndemännen bidrar till rätts- osäkerhet eftersom de inte är juridiskt skolade. Det sägs också att s.k. ”nämndemannadomar” (dvs. mål där nämndemännen har be- stämt utgången i strid med den lagfarne domarens uppfattning) bidrar till onödiga och kostsamma överklaganden.

Christian Diesen framför att olika undersökningar som har gjorts i frågan visar att nämndemännens inflytande på dömandet är begrän- sat. Eftersom även nämndemännens uppgift är att döma enligt lagen hamnar de ofta i ett underläge jämfört med den lagfarne domaren, och det är sällan nämndemännen röstar emot juristdomaren (Diesen 2011).

Under 2012 kartlade Karnov Nyheter nämndemännens roll i domstolsväsendet. I syfte att undersöka ändringsfrekvensen av s.k. nämndemannaavgöranden (dvs. mål där två eller tre nämndemän bestämt utgången i strid med den lagfarna domarens mening) i under- instanserna, granskade Karnov Nyheter under perioden oktober 2011–januari 2012, 6 358 mål som överklagats till kammarrätterna och hovrätterna. Andelen nämndemannaavgöranden uppgick till 1,13 pro- cent. Vad gäller ändringsfrekvensen i överinstansen av s.k. nämnde- mannaavgöranden så ändrades domen i enlighet med den skiljaktiga juristdomarens uppfattning i 61,1 procent av fallen. Intressant är dock att överinstansen fastställde nämndemannaavgörandet i nästan 32 pro- cent av fallen. I kvarvarande 7 procent avskrevs målet eller ändrades på annat sätt än enligt den skiljaktiges mening.

Ett annat argument som framförs för nämndemannamedverkan är att nämndemännen fungerar som bollplank till den lagfarne dom- aren och att deras medverkan har ett pedagogiskt värde. Den lagfarne domaren får under överläggningen möjlighet att på ett pedagogiskt sätt framställa olika frågor som rätten ska ta ställning till och pröva dessa ställningstaganden i dialog med nämndemännen. Den lagfarne domaren tvingas förklara vilka regler och förutsättningar som gäller och skälen för en viss bedömning på ett sådant sätt att nämnde- männen kan göra ett eget ställningstagande. En sådan process för- väntas kunna få återverkningar på domen så att även parterna för- står resonemangen.

118

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

4.1.3Våra utgångspunkter för de fortsatta övervägandena

Vår bedömning av argument för nämndemannamedverkan

Självständiga och opartiska domstolar är av central betydelse i ett demokratiskt samhälle. En förutsättning för att domstolarna ska kunna fylla denna uppgift är att domarna, de professionella likväl som lekmannadomarna, är och agerar opartiskt. Medborgarna ska kunna lita på att domstolarna har den kompetens som krävs och att mål avgörs på ett rättssäkert sätt. Domstolarna har stor makt och fattar beslut som ofta är mycket ingripande och har stor betydelse för den enskilde.

Domstolarna, och för övrigt även andra delar av rättsväsendet, behöver ha allmänhetens förtroende för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Förtroendet har också betydelse ut- över domstolarnas egen verksamhet genom att benägenheten att följa lagar och beslut ökar om man vet att det finns fungerande tvist- lösningsorgan och system för att beivra brott.

Förtroende är något som förtjänas och som fordrar någon form av relation. Domstolarnas kommunikation med omvärlden sker i stor utsträckning via media och styrs i mycket liten utsträckning av domstolarna själva. Mer direkt kommunikation sker när någon i ett mål eller på annat sätt har personlig kontakt med domstolen. Dom- stolarnas medarbetare och nämndemän bidrar också, när de agerar i olika sammanhang, till bilden av domstolarna.

För att det ska finnas förtroende för domstolarna måste dom- stolarnas verksamhet ske i så stor öppenhet som möjligt. En viktig del i detta är medverkan av företrädare för allmänheten i dom- stolarna. Det främsta argumentet härför är att dessa representanter, genom att utöva insyn i verksamheten, bidrar till att allmänhetens förtroende för domstolarna upprätthålls.

När det gäller insyn finns genom offentlighetsprincipen goda möjligheter för den som är intresserad att ta del av nästan allt som domstolarna gör. De allra flesta rättegångar är öppna för allmän- heten, som också har rätt att få ta del av merparten av de handlingar som kommer in till eller upprättas av domstolarna. Även massmedia följer och bevakar rättsprocesser i domstolarna. Genom offentlig- hetsprincipen och den mediala bevakningen tillgodoses en stor del av insynsbehovet.

Rätten håller däremot nästan utan undantag överläggning inom stängda dörrar. Vad som sägs under överläggningen är belagt med

119

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

sekretess och ingen som deltar i den får yppa vad som sagts. Be- hovet av insyn i denna del ska dock inte överdrivas eftersom dom- stolarna är skyldiga att tydligt motivera varför man kommer fram till ett visst avgörande och genom möjligheten att anmäla en skilj- aktig mening redovisar rätten eventuella avvikande uppfattningar på ett tydligt och öppet sätt. Trots detta har det viss betydelse att allmänhetens representanter har insyn i och deltar i dessa överlägg- ningar.

Genom medverkan i domstolarna får nämndemännen som all- mänhetens representanter på ett generellt plan kunskap om rätts- väsendet och hur det fungerar. Nämndemännen kan återge vad som händer i våra domstolar och förhoppningsvis förmedla en positiv syn vad gäller domstolarnas rutiner, noggrannhet och högt ställda krav på rättssäkerhet. På samma sätt har dessa representanter möjlighet att berätta om eventuella förhållanden i domstolarna som riskerar rättssäkerheten. Detta tror vi i sin tur bidrar till att öka förtroendet för domstolarna.

Man kan fråga sig om det med insynsfunktionen behöver följa ett meddomarskap eller om det är möjligt att nämndemännen er- sätts med medborgarvittnen. Ett medborgarvittne skiljer sig från lekmannadomaren genom att vittnet endast lyssnar och iakttar.

För att insynsfunktionen ska uppfyllas på bästa sätt är det vår uppfattning att uppgiften måste kombineras med ett ansvar för av- görandet. Det är stor skillnad på att vara åhörare och på att ansvara för ett avgörande. Genom meddomarskapet uppstår en dialog mellan de professionella domarna och lekmannadomarna som på ett tyd- ligt sätt ökar kvaliteten i nämndemännens insyn.

Det är således väsentligt att nämndemännen har inflytande över avgörandena. På detta sätt blir medborgarna genom sina represen- tanter delaktiga i rättsskipningen på ett mer generellt plan, vilket i sin tur ger legitimitet åt domstolarna och deras avgöranden.

Även om avståndet mellan lagfarna domare och allmänhet har minskat under det senaste århundradet kvarstår att domstolarna ut- övar makt och därmed alltid intar en särställning. Till detta bidrar också att domstolar har att tillämpa ett komplext juridiskt system med många, för gemene man, svåra begrepp. Oavsett de framsteg som gjorts när det gäller att göra domstolarna mer tillgängliga och de skrivna domarna mer lättlästa kvarstår ett avstånd som sannolikt inte kan överbryggas helt. Det är vår uppfattning att vetskapen om att det i rätten finns representanter för allmänheten medför en större acceptans för domsluten och förhindrar att domstolarna uppfattas

120

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

ha bristande kontakt med den verklighet flertalet befinner sig i. Mot bakgrund av de förbättringar som skett beträffande domstolarnas sätt att kommunicera med både media och andra intressenter ska betydelsen av att bli dömd av sina likar dock inte överskattas.

En med förtroende sammankopplad aspekt är att lekmän i våra domstolar medför en demokratisk kontroll. Införandet av lekmanna- inflytande i domstolarna har setts som en viktig demokratisk funk- tion i länder med nyvunnen demokrati. Att folkvalda domare med- verkar även i de svenska domstolarna utgör enligt vår uppfattning en yttersta kontroll och garanti för att den dömande makten även i framtiden är oberoende och fri från påtryckningar. En sådan med- verkan bidrar dessutom till att eliminera eventuella misstankar om att så inte skulle vara fallet.

Argumentet att nämndemän även ska bidra med lokalkännedom torde däremot ha förlorat i betydelse och då inte enbart av prak- tiska skäl genom att domstolarna har fått allt större domsagor. Principen är ju att rätten inte får grunda sitt avgörande på annat än det processmaterial som förts in i målet och att detta ska redovisas öppet inför parterna. Utvecklingen inom både de allmänna dom- stolarna och de senare inrättade förvaltningsdomstolarna har också gått mot att den utredningsskyldighet som domstolarna haft allt- mer förlorat i betydelse.

Det framförs ibland att nämndemän som har specialistkompe- tens kan tillföra rätten sakkunskap inom dessa områden. Det är inget argument för nämndemannamedverkan av flera skäl. Det främsta är att nämndemän deltar i rätten för att de är lekmän. Om ett mål behöver tillföras särskild sakkunskap ska det ske på annat sätt t.ex. genom att rätten förordnar en sakkunnig. Att nämndemän har goda kunskaper inom olika områden är däremot en positiv bieffekt.

Nämndemännen sägs också bidra till att domstolarnas avgöran- den blir mer pedagogiska, dvs. tydligare och lättare att förstå för enskilda. Genom att den lagfarne domaren för nämndemännen måste klargöra de rättsliga förutsättningarna på ett icke-juridiskt sätt har han eller hon ett bra underlag att använda i en senare skriftlig for- mulering av domskälen. Även detta argument har begränsat värde för att motivera medverkan av nämndemän. Syftet, att domstolarna ska skriva begripliga avgöranden, har mötts och bör mötas på annat sätt än genom nämndemannamedverkan. Inom Sveriges Domstolar bedrivs i detta syfte ett omfattande arbete med domskrivning vilket bl.a. sker i dialog med parter och språkvetare.

121

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

I den allmänna debatten framförs det ibland farhågor om att nämndemän med sin juridiska okunskap är en fara för rättssäker- heten, och att s.k. nämndemannadomar leder till onödiga och kost- samma överklaganden till överrätterna. Antalet nämndemanna- avgöranden är emellertid mycket lågt (se Karnov Nyheters under- sökning ovan), och kan inte anses vara ett problem. Samtidigt måste nämndemannasystemet anpassas till samhällsutvecklingen. I dag är många mål så komplicerade och omfattande att de är svåra att till- godogöra sig utan specialistkunskap. Reglerna om rättens samman- sättning bör därför vara flexibla så att de kan anpassas efter olika typer av mål.

Det finns som framgår många argument för nämndemanna- medverkan. Det främsta, och det enda som i sig motiverar nämnde- mannamedverkan, är att nämndemän genom den insyn och den på- verkan som de har på avgörandena bidrar till att upprätthålla för- troendet för domstolarna. Därutöver har nämndemannamedverkan andra positiva effekter men dessa är i sig inte sådana att de kan moti- vera att vi har nämndemän. Vi anser däremot att nämndemän ska medverka där de vid sidan av insyn också kan bidra särskilt på annat sätt.

Ändamålsenlig medverkan och åtgärder för att stärka förtroendet för nämndemannasystemet

Utgångspunkten för våra fortsatta överväganden är att nämnde- mannamedverkan behövs för att upprätthålla förtroendet för dom- stolarna.

Nämndemän bör medverka där de vid sidan av insynen kan göra störst nytta genom att tillföra ytterligare erfarenhet och perspektiv i rätten. Nämndemannamedverkan bör förbehållas mål som typiskt sett innefattar mer omfattande skälighets- och bevisbedömningar. Det innebär att nämndemän inte ska medverka vid avgörandet av enkla mål och inte heller i mål som typiskt sett innehåller huvudsakligen komplexa juridiska frågor eller när det är fråga om överprövning. Med en ändamålsenlig nämndemannamedverkan blir handläggningen av mål och ärenden effektivare och handläggningstiderna kan kortas.

Genom att nämndemannamedverkan koncentreras till mål och instanser där nämndemän kan göra störst nytta frigörs resurser som kan användas för att på olika sätt stärka förtroendet för nämnde- mannasystemet och för våra domstolar.

122

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

En förutsättning för att nämndemannamedverkan ska verka för- troendeskapande är att de som väljs till nämndemän är lämpliga och själva inger förtroende. Det är emellertid inte självklart att nämnde- män har allmänhetens förtroende. Det finns anledning att befara att den senare tidens debatt om bl.a. jäviga nämndemän och den ibland negativa bild som sprids i media har medfört att förtroendet för nämndemannasystemet har minskat. På uppdrag av Svenska Dag- bladet intervjuade SIFO i slutet av 2012 tusen svenskar. Undersök- ningen visade att mindre än hälften, 48 procent, ville behålla nämnde- mannasystemet. Mer än var fjärde ville avskaffa systemet och reste- rande del ville inte ta ställning i frågan.

Det är vår uppfattning att förtroendet för nämndemannasystemet och de nämndemän som medverkar i våra domstolar måste höjas. Det är inte enbart en fråga om förtroendet för domstolarna utan också om möjligheterna att attrahera fler och yngre till uppdraget. Det är därför viktigt att skapa goda förutsättningar för att rekrytera och behålla lämpliga nämndemän. Här behöver flera åtgärder vidtas.

En sådan åtgärd är att förändra rekryteringen och göra processen mer transparent samt vidga basen för den genom att införa en fri kvot. Samtidigt bör lämplighetsprövningen av de presumtiva nämnde- männen förbättras och tjänstgöringsvillkoren göras bättre. Sådana åtgärder kan finansieras om nämndemannamedverkan blir mer ändamålsenlig. Om nämndemännens medverkan minskas kan även mer resurser läggas på introduktion av och information till nämnde- männen.

När det gäller attraktiviteten i uppdraget ökar denna om med- verkan koncentreras till mål av lite större omfattning. Uppdragets betydelse och nämndemännens ansvar ökar.

Det är också så att det på många håll i landet är svårt att rekry- tera nya nämndemän och särskilt gäller det yngre och yrkesverk- samma. En ändamålsenlig medverkan leder till en minskning av an- talet nämndemän. Under förutsättning att den huvudsakliga minsk- ningen sker i gruppen äldre nämndemän kan en önskad föryngring av kåren ske och dess sammansättning bli mer representativ.

Sammanfattningsvis syftar våra förslag till att vi även i framtiden ska ha ett nämndemannasystem som kan bidra till att upprätthålla eller öka förtroendet för domstolarna och till att medverkan av nämndemän ska vara ändamålsenlig. Det är med dessa utgångspunkter som utredningen lägger sina förslag.

123

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

4.2Nämndemännens rösträtt

4.2.1Gällande rätt

Det gäller samma regler för röstning i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna (26 § LAFD hänvisar till 16 och 29 kap. RB). Nämndemän har individuell rösträtt. I överrätterna och förvaltningsrätterna (dåvarande länsrätterna) har nämndemän alltid haft individuell rösträtt. I tingsrätterna infördes den individuella röst- rätten för nämndemän 1983. Som skäl till förändringen anfördes att den dåvarande ordningen med kollektiv rösträtt knappast framstod som tidsenlig och att reglerna borde anpassas till vad som gällde för övriga domstolar (prop. 1982/83:126, s. 22).

Ingår nämndemän i rätten ska dessa vid omröstningen säga sin mening sist med den yngste av dem först (yngst räknat från tiden för tillträde som nämndeman eller vid samtidigt tillträde yngst till åldern). Vid lika antal röster i brottmål gäller den mening som anses lindrigare eller mindre ingripande för den tilltalade. I de fall ingen av meningarna kan anses lindrigare eller mindre ingripande gäller den mening som ordföranden biträder. Vid lika antal röster i tvistemål gäller ordförandens mening.

För förvaltningsdomstolarna kan det medföra vissa tillämpnings- problem att avgöra om ordföranderegeln eller regeln om vad som är lindrigast ska gälla vid lika antal röster. Disciplinmål och vitesmål ska följa brottmålsreglerna, och i dessa mål ska alltså den lindrigaste meningen gälla vid lika antal röster (Wennergren, kommentaren till 26 §). Så gäller även för mål angående skattetillägg (RÅ 1987 ref. 42) och mål om disciplinansvar för sjukvårdspersonal (RÅ 1990 ref. 64). Körkortsmål, mål om vård av unga, mål om vård av miss- brukare, mål om psykisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård samt mål om tillstånd att inneha skjutvapen bör däremot följa tvistemåls- reglerna (Wennergren, kommentaren till 26 §). I dessa mål gäller alltså ordförandens mening vid lika antal röster. Ordföranden har också utslagsröst i migrationsmål (MIG 2007:17).

4.2.2Nordisk utblick

I betänkandets bilaga finns en utförlig redogörelse om lekmanna- domarsystemet i Finland, Norge och Danmark. Nedan följer en kort redogörelse för reglerna kring lekmannadomares rösträtt i dessa länder.

124

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Nämndemannasystemet i Finland ändrades radikalt i samband med underrättsreformen 1993. Tidigare deltog lekmän i dömande uppgifter i häradsrätterna. Nämnden bestod då av fem till sju nämnde- män och hade en kollektiv röst som endast vann över yrkesdomarens åsikt om den var enig. Vid reformen fick nämndemännen individuell rösträtt och antalet nämndemän i underrätt reducerades till tre.

Även i Danmark och Norge har nämndemännen individuell röst- rätt. Vid lika röster gäller den mening som är att anses som lindrigast för den tilltalade.

4.2.3Våra överväganden

Bedömning: Nämndemännen ska även fortsättningsvis ha indivi- duell rösträtt.

Utredningen har övervägt om det finns anledning att ändra reglerna om nämndemännens rösträtt. Som argument för kollektiv rösträtt framförs ibland att mål och ärenden oftast är så komplicerade att det inte är rimligt att nämndemän utan juridisk skolning har ett avgörande inflytande över utgången i ett mål. Några av våra förslag syftar till minska nämndemannamedverkan i de mest juridiskt kom- plicerade målen, bl.a. skattemålen, men det är inte av denna anled- ning utan för att nämndemän inte kan bidra på samma sätt som när det huvudsakligen är fråga om bedömningar av bevisning.

Antalet domar där nämndemännen har bestämt utgången i strid med den lagfarna domarens uppfattning är mycket få och av dessa s.k. nämndemannadomar har överrätterna dessutom beträffande en tredjedel kommit till samma slut (avsnitt 4.1.2). Detta kan knappast sägas vara ett problem. Tvärtom är det viktigt att en nämndeman som har en viss uppfattning ger den tillkänna, det ingår i uppdraget.

Enligt vår uppfattning använder nämndemännen sin rösträtt på ett ansvarsfullt sätt och den individuella rösträtten bör behållas. Med den betonas uppdragets betydelse och det ansvar som följer med att vara ledamot av rätten. En individuell rösträtt medför att samt- liga domare måste engagera sig i målet, vilket i sin tur bidrar till att de frågor som prövas blir väl belysta och att rättens avgöranden blir väl övervägda.

Sammanfattningsvis har utredningen kommit fram till att den individuella rösträtten ska behållas.

125

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

4.3Antalet nämndemän och andra frågor kring rättens domförhet

4.3.1Dagens system

Brottmål

När nämndemän deltar vid huvudförhandling i brottmål ska de som huvudregel vara tre till antalet för att rätten ska vara domför. Rätten är dock domför med en lagfaren domare och två nämndemän om en av nämndemännen får förhinder sedan tingsrätten har påbörjat huvudförhandlingen (1 kap. 3 b § första stycket RB).

Om det finns skäl för det får rätten utöka antalet lagfarna domare med en och antalet nämndemän med en. Före 1997 krävde en sådan förstärkning att det fanns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad, och möjligheten till för- stärkning var begränsad till mål av mer omfattande karaktär. Efter- som det ansågs värdefullt för brottmålsavgörandenas kvalitet att tingsrätten oftare bestod av två lagfarna domare, sänktes kraven för förstärkning. En förstärkning kan alltså numera ske både för att undvika att rätten förlorar sin domförhet vid omfattande mål och för behovet av kompetens när det gäller bedömningen av svåra sak- eller rättsfrågor.

Tvistemål

Även i tvistemål ska nämndemännen, på samma sätt som i brott- mål, vara tre till antalet när de deltar. Rätten är dock domför med en lagfaren domare och två nämndemän om en av nämndemännen får förhinder sedan tingsrätten har påbörjat huvudförhandlingen (14 kap. 17 § andra stycket ÄktB).

Om det finns skäl för det, får antalet lagfarna domare utökas med en (14 kap. 17 § tredje stycket ÄktB). Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om en förstärkning sker på så sätt att rätten utökas med en lagfaren domare, bör alltid ytterligare en nämnde- man ingå i rätten (prop. 1996/97:133, s. 36). Regeln om förstärkt sammansättning i tvistemål motsvarar vad som gäller för brottmål och har tillkommit främst för att få enhetliga sammansättnings- regler. I familjemål finns det dock sällan behov av att utöka rättens sammansättning (prop. 1996/97:133, s. 36 f.), vilket beror på att dessa mål sällan blir s.k. långmål eller är juridiskt komplicerade.

126

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Ärenden

Även i ärenden är nämndemännen som huvudregel tre till antalet. Någon möjlighet att utöka rättens sammansättning med ytterligare en nämndeman finns inte. Vidare saknas möjlighet att fortsätta hand- läggningen med en domare och två nämndemän om en av nämnde- männen skulle få förfall sedan rätten har påbörjat förhandlingen. Behovet av sådana regler har bedömts vara litet när det gäller ärenden.

Förvaltningsrätten

Även i förvaltningsrätterna ska nämndemännen som huvudregel vara tre till antalet. Precis som i tingsrätt är en förvaltningsrätt domför med en lagfaren domare och två nämndemän om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen påbörjats. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad får rätten utöka antalet lagfarna domare med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Till skillnad från vad som gäller för tingsrätterna krävs det alltså särskilda skäl för att förstärka rättens sammansättning i förvaltningsrätterna.

Tidigare lagstiftningsarbete i frågan

Regeringen föreslog i prop. 1996/97:133 att antalet nämndemän skulle minskas till två. Förslaget hade utarbetats inom Justitiedeparte- mentet och redovisades i promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. Regeringen framhöll att det rådde en bred enighet om att lekmannamedverkan är av stort värde från flera synpunkter. De viktigaste skälen för en sådan medverkan var enligt regeringen all- mänhetens intresse av insyn i domstolarnas verksamhet och betyd- elsen av att verksamheten ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Regeringen konstaterade dock att om nämndemanna- kåren inte har den allsidiga sammansättning som eftersträvas kan medborgarnas förtroende för nämndemannafunktionen komma att rubbas. En reducering av antalet nämndemän skulle enligt rege- ringens mening positivt kunna bidra till en mer allsidig rekrytering om den leder till att varje nämndeman inte behöver tjänstgöra så ofta som i dag. Regeringen framhöll vidare att omröstningsreglerna blir lättare att tillämpa med ett ojämnt antal ledamöter i rätten. Vidare ansåg man att en minskning av antalet nämndemän till två

127

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

skulle kunna förstärka varje nämndemans position och engagemang i målet. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det fanns flera positiva effekter med en minskning av antalet nämndemän i rätten samtidigt som detta inte medförde en försämrad insyn för allmän- heten eller försämringar i kvaliteten i den dömande verksamheten. En sådan ordning skulle innebära ett mer rationellt och effektivt användande av den resurs som nämndemännens medverkan utgör i domstolarnas verksamhet. Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. Några instanser avstyrkte förslaget.

Justitieutskottet menade däremot att det fanns en risk för att nämndemännens funktion skulle utarmas om de endast var två och att den insyn som de två nämndemännen kunde förmedla skulle bli så liten att den inte var acceptabel (1996/97:JuU17). Enligt utskottet borgade fler nämndemän även för att fler synpunkter på bevisningen och i påföljdsfrågan kommer fram och kan bli bedömda. Denna poäng med lekmannamedverkan i domstolarna kom enligt utskottet inte till sin rätt om antalet minskas till två. Mot bakgrund av detta ansåg utskottet att förtroendet för rättsväsendet riskerade att för- sämras om regeringens förslag genomfördes. Utskottet erinrade även om att det då aktuella förslaget innebar att sammansättningen med två nämndemän även skulle gälla i mål om mycket allvarlig brotts- lighet och att rätten i händelse av förhinder för en nämndeman skulle vara domför med en nämndeman och en lagfaren domare. Riksdagen anslöt sig till utskottets uppfattning och avslog rege- ringens förslag om sänkning av antalet nämndemän.

4.3.2Nordisk utblick

I Danmark består rätten normalt av två nämndemän. Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandlingen har inletts, är rätten inte domför (214 § retseplejeloven e contrario). I mål om ekonomisk brottslighet finns en möjlighet att avgöra målet med två juristdomare och tre nämndemän (rettsplejeloven 12 §). Vid mer omfattande huvudförhandlingar, kan rätten bestämma att supp- leanter för juristdomaren och nämndemännen ska närvara vid för- handlingen. Sådana suppleanter deltar inte i rättens överläggning om rätten förblir fullsutten fram till den tidpunkt denna äger rum, men kan träda in i rätten om någon av rättens ledamöter får för- hinder under förhandlingens gång (retsplejeloven 12 §).

128

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

För det fall nämndemän ska medverka i de norska tingsrätterna består rätten av en juristdomare och två nämndemän. I mål som är särskilt omfattande eller om det finns andra särskilda skäl, kan rätten besluta om en förstärkt sammansättning med två juristdomare och tre nämndemän. Om det finns behov för det, kan rätten bestå av sakkunniga nämndemän (277 § domstolsloven). Denna samman- sättning är främst avsedd för komplicerade ekobrottmål (NOU 2011:13, s. 17). Tingsrätten är domför med en juristdomare och en nämndeman om en av nämndemännen får förfall sedan förhand- lingen har inletts (15 § domstolsloven).

I Finland består tingsrättens sammansättning med nämndemän av en ordförande, dvs. tingsrättens ordinarie domare, och tre nämnde- män. Rätten kan förstärkas med ytterligare en juristdomare och en nämndeman om det är motiverat med hänsyn till målets omfattning eller av något annat särskilt skäl (2 kap. 2 § rättegångsbalken). Tingsrätten är domför med minst två nämndemän om en nämnde- man får förhinder efter det att huvudförhandlingen har inletts.

Vid den senaste reformen i Finland övervägde man att minska antalet nämndemän till två. Regeringen menade emellertid att en sådan lösning vore förknippad med problem med hänsyn till dom- förheten och rättssäkerheten. En delegation som har haft i uppdrag att utarbeta ett rättssäkerhetsprogram har emellertid under våren 2013 väckt frågan på nytt. Delegationen har föreslagit att antalet nämndemän i rätten ska minskas till två (Reformprogram för rätts- vården för åren 2013–2025, 17/2013, s. 34).

4.3.3Våra överväganden och förslag

Förslag: I sådana mål och ärenden i tingsrätt och förvaltnings- rätt där nämndemän ska medverka ska rätten som huvudregel vara domför med en lagfaren domare och två nämndemän.

Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudför- handlingen har påbörjats ska rätten vara domför med en lagfaren domare och en nämndeman.

Om rätten har förstärkt sammansättning, och två av nämnde- männen får förhinder, ska rätten inte vara domför om nämnde- männen är i minoritet.

129

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Antalet nämndemän ska minskas till två

Utredningen har övervägt om det är möjligt och ändamålsenligt att minska antalet nämndemän i rätten till två utan att insyns- och medverkansfunktionerna går förlorade. Detta förslag har diskuterats tidigare och framfördes bl.a. under Justitiedepartementets kartlägg- ning (se avsnitt 3.3.8).

Regeringen har många gånger tidigare lyft fram ett en rationell och effektiv handläggning av målen kräver att antalet nämndemän i målen inte är högre än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet av och de berättigade kraven på medborgarnas insyn och inflytande i domstolarnas verksamhet (prop. 1982/83:126, s. 18 och prop. 1996/97:133, s. 31). Utredningen delar denna uppfattning.

Det skulle egentligen räcka med en nämndeman i rätten för att fylla insynsfunktionen. Med en så begränsad medverkan är nämnde- männen däremot inte längre i majoritet, vilket innebär att deras inflytande, och därmed även legitimiteten för domstolarnas avgöran- den, försvagas. En minskning av antalet nämndemän från tre till två skulle däremot som huvudregel inte rubba majoritetsförhållandet mellan jurister och nämndemän. Såväl insynen som inflytandet bevaras med en sådan sammansättning.

Med en minskning av antalet nämndemän till två ökar var och en av de enskilda nämndemännens inflytande över avgörandena. Förut- sättningarna för en dialog mellan nämndemännen och juristdomaren förbättras, vilket bör öka nämndemännens känsla av delaktighet i rättens avgörande. Detta får i sin tur en positiv inverkan på nämnde- männens engagemang och därmed på avgörandenas kvalitet.

Även om det är ovanligt att det vid en omröstning föreligger lika röstantal för två förslag till avgöranden, innebär ett ojämnt an- tal ledamöter i rätten att sådana situationer till stora delar kommer att undvikas framöver.

Ett argument mot att minska antalet nämndemän är att det blir svårare att få en representativ sammansättning i rätten. Men redan med dagens ordning utgör nämndemännen i varje enskilt mål inte något tvärsnitt av befolkningen. För att nämndemannamedverkan ska fylla sin funktion är det inte heller nödvändigt att samman- sättningen i det enskilda målet är representativ. Inte ens nämnde- mannakåren i stort utgör ju ett tvärsnitt av befolkningen i dag även om det är eftersträvansvärt. Någon avgörande försämring av åsikt- spridningen bland rättens ledamöter sker alltså inte enbart för att antalet minskas till två.

130

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Som framgår av vårt resonemang är bedömningen att antalet nämndemän som medverkar kan minskas till två utan att den insyns- funktion som systemet ska tillgodose påverkas negativt. Tvärtom är vår uppfattning att nämndemannainflytandet blir bättre bl.a. genom att förutsättningarna för en bra dialog vid överläggning ökar. Reg- leringen beträffande omröstning blir samtidigt enklare. Ytterligare en positiv effekt är att med minskningen frigörs medel som kan användas för att öka nämndemannauppdragets attraktivitet och skapa en förtroendeingivande nämndemannakår.

Vårt förslag i denna del innebär ändringar i samtliga bestäm- melser som reglerar nämndemannamedverkan.

Domförhetsreglerna

En minskning av antalet nämndemän till två får verkningar på dom- förhetsreglerna. När regeringen 1997 föreslog att antalet nämnde- män skulle minskas till två föreslog den samtidigt att rätten skulle vara domför med en lagfaren domare och en nämndeman om en nämndeman får förhinder under förhandlingen. Som skäl för detta anförde regeringen att det borde bli ovanligt att endast en nämnde- man deltar i avgörandet. En avsaknad av en regel om fortsatt dom- förhet hade dock inneburit att rätten många gånger ter sig tvungen att sammanträda i förstärkt sammansättning ”för säkerhets skull”.

Andra gånger kan en nästan avslutad förhandling vara tvungen att tas om vid en nämndemans förhinder. Detta var enligt regeringen inte rationellt eller effektivt. Vid en avvägning av omständigheterna ansåg regeringen därför att man fick acceptera att ett mål eller ärende vid ett fåtal gånger blir avgjort i en svagare sammansättning än vad som följer av huvudregeln (prop. 1996/97:133, s. 40 f.).

En lösning som innebär att rätten är domför med en lagfaren domare och en nämndeman vid en nämndemans förhinder påverkar i och för sig majoritetsförhållandet mellan lagfarna domare och nämndemän. En sådan lösning kan innebära att en ensam nämnde- man kan bestämma utgången i ett mål. Situationen kan dock för- väntas bli ovanlig. Dessutom kommer möjligheten för rätten att vid mer krävande mål utöka sammansättningen med en lagfaren domare och en nämndeman att finnas kvar och i förvaltningsrätten dess- utom utvidgas (se avsnitt 4.8.3).

Alternativet är att rätten inte är domför om en nämndeman får förhinder. De invändningar som regeringen pekade på 1997 gör sig

131

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

alltjämt gällande. Det är varken rationellt eller effektivt med ett system där rätten ”för säkerhets skull” tvingas sammanträda i en förstärkt sammansättning utan att målets svårighetsgrad eller om- fattning kräver det. Det kan också medföra praktiska olägenheter för parterna om en nästan avslutad förhandling måste tas om för att en nämndeman får förhinder under ett sent skede i förhandlingen. Vi föreslår därför att rätten ska vara domför med en lagfaren domare och en nämndeman om en nämndeman får förhinder sedan förhandlingen har inletts.

Det kommer även i fortsättningen vara möjligt för rätten att sammanträda i en förstärkt sammansättning, vilket innebär två lag- farna domare och tre nämndemän om vårt förslag genomförs. Vid förfall för någon eller några av rättens ledamöter kan olika kon- stellationer uppstå. I ytterlighetsfallet kan rätten, även om förhand- lingen har inletts med en förstärkt sammansättning, komma att bestå av en lagfaren domare och en nämndeman. Rätten är formellt sett domför med en sådan sammansättning även om det inte är önskvärt att situationen uppkommer i ett omfattande mål. En annan tänkbar sammansättning är två lagfarna domare och en nämnde- man. En sådan sammansättning medför att majoritetsförhållandet mellan juristdomare och nämndemän rubbas, och är därmed inte lämplig. För att även framöver trygga nämndemännens inflytande föreslår vi därför en särskild regel i 1 kap. 3 b § RB och i 18 b § LAFD som innebär att rätten inte är domför om nämndemännen är i minoritet.

Rättens domförhet vid beslut under rättegången

Med dagens ordning deltar samtliga av rättens ledamöter i sådana beslut som uppkommer under rättegången. För vissa frågor rörande ordning och offentlighet är det särskilt föreskrivet att rättens ord- förande ensam fattar beslut medan det för andra frågor rörande ordning och offentlighet ska fattas beslut av rätten. Genom en hän- visning i 16 § FPL gäller vissa av bestämmelserna i femte kapitlet RB även för de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Enligt utredningens uppfattning kan man ifrågasätta det rimliga i att nämndemän har inflytande över vissa frågor som rör ordning och offentlighet och inte över andra. Regelverket framstår inte som konsekvent. Dessutom är skälen för nämndemannamedverkan i dessa frågor inte lika starka som när mål ska avgöras i sak. Det hade varit

132

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

en effektivitetsmässig fördel om ordföranden i stället kunde fatta dessa beslut själv.

Även i andra typer av beslut under rättegången kan det ända- målsenliga med att nämndemännen medverkar ifrågasättas. Exem- pelvis har det under utredningstiden framförts att det skulle vara en stor effektivitetsmässig fördel om rättens ordförande ensam kunde besluta i fråga om ersättning av allmänna medel till offentliga för- svarare och målsägandebiträden. Även i andra processuella frågor som uppkommer under förhandlingen kan det finnas fördelar med en ordning som innebär att rättens ordförande ensam kan fatta beslut.

Regleringen i dessa frågor gäller emellertid inte enbart för mål där nämndemän deltar utan är gemensam för samtliga kollegiala sammansättningar i alla domstolsinstanser. Vi har inom ramen för denna utredning inte möjlighet att ta det helhetsgrepp som skulle krävas för en översyn av regelverket. En sådan genomgång hade för övrigt legat utanför vårt uppdrag. Frågan om vem som bör vara be- hörig att fatta beslut i kollegiala sammansättningar bör därför be- handlas i ett annat sammanhang. Det kan i en sådan eventuell ut- redning finnas skäl att se över såväl utformningen av femte och nionde kapitlet RB som den kollegiala rättens beslutsförhet vid andra typer av beslut under rättegången.

4.4Tingsrättens sammansättning i brottmål

4.4.1Dagens system

Den grundläggande regeln för handläggning av mål vid tingsrätt är enligt 1 kap. 3 § RB att rätten ska bestå av en lagfaren domare om inte annat är föreskrivet. Regeln gäller vid såväl förberedande hand- läggning som avgörande av mål, och är obligatorisk. Det är alltså inte tillåtet med en starkare sammansättning om det inte finns sär- skilda regler om detta. Regler om att rätten kan eller ska ha en annan sammansättning finns i RB:s första kapitel och i en rad andra lagar och föreskrifter.

Vid huvudförhandling i mål om brott för vilket inte är före- skrivet strängare straff än böter eller fängelse i högst sex månader är tingsrätten enligt andra stycket domför utan nämndemän om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter och det i målet inte är fråga om företagsbot. Detsamma gäller vid handlägg-

133

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

ning som inte sker vid huvudförhandling. Bestämmelsen tillkom 1982 och innebar då en utvidgning av området för endomarkompe- tens. Kravet på att det inte ska finnas anledning att döma till annan påföljd än böter innebär att rätten måste göra en förprövning av valet av påföljd. Det är dock endast fråga om en summarisk prövning, och om påföljdsfrågan inte är alldeles given bör nämndemän ingå i rätten (prop. 1982/83:41, s. 25). Av olika förarbetsuttalanden fram- går att domstolarna bör tillämpa undantagsregeln restriktivt och endast i mål som är relativt okomplicerade och där svårbedömt eller omfattande material inte förekommer (se t.ex. NJA II 1966 s. 441 och prop. 1982/83:41, s. 24). Ett viktigt undantag från möjligheten att avgöra mindre allvarliga brottmål utan nämnd finns i 18 § tings- rättsinstruktionen, av vilken framgår att nämndemän alltid måste delta i avgörandet när en tingsnotarie handlägger ett brottmål vid huvudförhandling.

När tingsrätten avgör frågor om omvandling av fängelse på livs- tid ska den bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (13 § lagen [2006:45] om omvandling av fängelse på livstid). Detsamma gäller när rätten avgör vissa fristående frågor om påföljd (38 kap. 6 § BrB). Det gäller bl.a. frågor om:

-undanröjande av villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård och bestämmande av ny påföljd,

-bestämmande av ny påföljd enligt 34 kap. 10 § andra stycket RB,

-undanröjande och bestämmande av ny påföljd i mål om åtgärd enligt 38 kap. 2 och 2 a §§ BrB och

-förverkande av villkorligt medgiven frihet och andra åtgärder enligt 34 kap. 4 § BrB.

I mål om framför allt ekonomisk brottslighet får tingsrätten låta experter på ekonomiska och skatterättsliga förhållanden ingå i rätten som särskilda ledamöter (1 kap. 8 § första stycket RB). Det rör sig om mål om allmänt åtal som är vidlyftiga eller annars särskilt krävande och i vilka ekonomiska överväganden har väsentlig betyd- else. Avsikten med bestämmelsen är att domstolarna i mål om kvalificerad ekonomisk brottslighet, som ställer höga krav på dom- stolarna och på att rätten sätter sig in i komplicerade ekonomiska transaktioner, ska kunna bedriva en effektiv process och komma fram till materiellt riktiga domar (prop. 1984/85:178 s. 12 ff). För

134

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

ledamöterna gäller vanliga regler om domare, bl.a. om domarjäv och skyldighet att avlägga domared.

En tingsrätt får dessutom byta ut en lagfaren domare mot annan lagfaren person med särskilda fackkunskaper inom det område som är aktuellt i målet (23 § tingsrättsinstruktionen). Exempelvis kan en åklagare, lagfaren professor eller advokat förordnas som adjungerad ledamot.

Nämndemännens faktiska medverkan i brottmål

I tabell 4.1 nedan redovisar vi statistik från Domstolsverket be- träffande nämndemännens medverkan i brottmål. Uppgifter för de övriga måltyperna och domstolsslagen redovisas i respektive avsnitt nedan. Statistiken grundar sig på uppgifter från Vera, som är Sveriges Domstolars målhanteringssystem. Uppgifterna om rättens samman- sättning läggs in manuellt av domstolspersonal. Det finns därför visst utrymme för felregistreringar. Tabellerna nedan gör därför inte anspråk på att vara helt exakta utan syftar till att ge en bild av hur stor förekomsten av avgjorda mål med nämndemän är i de olika typerna av mål och domstolar.

Av statistiken för tingsrätterna framgår att nästan 60 procent av brottmålen avgjordes i sammansättning med nämndemän. I princip samtliga brottmål (95 procent) som avgörs efter huvudförhandling avgörs med nämndemän.

Källa: Domstolsverket

135

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

4.4.2Nordisk utblick

Finland

Nämndemannasystemet i Finland har långa traditioner, och lekmän har precis som i Sverige deltagit i rättsskipningen sedan 1200-talet. I Finland tjänstgör 2 200 nämndemän till en årlig kostnad om cirka 2,3 miljoner euro.

Nämndemannasystemet i Finland ändrades radikalt i samband med underrättsreformen 1993. Tidigare deltog lekmän i dömande uppgifter i häradsrätterna. Nämnden bestod då av fem till sju nämndemän och hade en kollektiv röst som endast vann över yrkes- domarens åsikt om den var enig. Vid reformen fick nämndemännen individuell rösträtt och antalet nämndemän i underrätt reducerades till tre.

Reglerna kring nämndemännen ändrades återigen i samband med en reform 2009. Reformen syftade till att reducera omfattningen av nämndemännens medverkan utan att äventyra rättssäkerheten (RP 85/2008 rd, s. 9), och skulle enligt regeringens beräkningar medföra en årlig besparing av nämndemannakostnader på cirka en miljon euro. I lagstiftningsärendet konstaterade regeringen att det dåvarande nämndemannasystemet i praktiken hade fungerat relativt väl, men att systemet ändå krävde viss reformering, framförallt vad gällde omfattningen av nämndemännens medverkan (RP 85/2008 rd, s. 8). Regeringen konstaterade att nämndemannasystemet hade ett sådant egenvärde när det gällde att upprätthålla tilltron till dom- stolsväsendet att det inte fanns skäl att helt avskaffa systemet. Där- emot fann man att detta syfte kunde upprätthållas även om nämnde- männen medverkade i mindre utsträckning än vad som då gällde.

Bestämmelserna om rättens sammansättning i brottmål finns i 2 kap. rättegångsbalken. I brottmål är tingsrätten numera domför med en lagfaren domare utan nämndemän om det inte för något av de enskilda brott som avses i åtalet är föreskrivet strängare straff än fängelse i högst två år samt vid prövning av vissa namngivna brott där maximistraffet är över två år (t.ex. våldsamt motstånd, grov stöld, grovt häleri och grov skadegörelse). Före 2009 gällde att tingsrätten kunde avgöra brottmål utan nämndemän om det för brott som nämndes i åtalet inte var föreskrivet strängare straff än böter eller fängelse i ett år och sex månader, men med den viktiga begräns- ningen att strängare straff än böter inte kunde dömas ut utan nämndemän. Regeringen konstaterade i förarbetena till lagänd-

136

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

ringen att den dåvarande regleringen innebar att många rutin- mässiga brottmål, som i fråga om rätts- och faktafrågor var klara, behandlades med nämndemän. I sådana mål, som exempelvis kunde vara misshandel, rattfylleri och stöld, kunde en parts rättssäkerhet inte anses försvagas även om målet avgjordes utan nämndemän. I stället borde nämndsammansättningen vara förbehållen de mest allvarliga brotten där påföljden kunde bli ett kännbart fängelsestraff (RP 85/2008 rd, s. 9). En sammansättning med nämndemän är dock alltid behörig att behandla även de mål som omfattas av endomar- behörigheten.

Enligt uppgifter från Justitiedepartementet i Finland har refor- men tagits emot väl. Antalet brottmål som avgörs med en nämnd- sammansättning har minskat kraftigt, från 29 603 mål per år före reformen till 6 380 mål 2012. Kostnaden för nämndemannasys- temet har till följd härav halverats. Från en årlig kostnad om cirka 5,6 miljoner euro före reformen till 2,3 miljoner euro under 2012. Enligt uppgifter från Helsingfors tingsrätt har genomströmningen av mål ökat väsentligt efter reformen då tiderna för överläggning kraftigt har minskat.

År 2009 infördes även ett nytt sammansättningsalternativ med tre lagfarna domare utan nämndemän. Om rätten anser att det är motiverat med hänsyn till målets art eller av något annat särskilt skäl, kan rätten i samtliga brottmål besluta om en sådan sammansätt- ning. Sammansättningen med tre juristdomare är dock i första hand avsedd för speciellt krävande brottmål där rättsfrågan är särskilt besvärlig (RP 85/2008 rd, s. 13 och 16). Att handlägga ett mål i en sammansättning med tre juristdomare ska alltid grunda sig på dom- stolens prövning från fall till fall, och parterna har alltså inte rätt att bestämma domstolens sammansättning. Utgångspunkten är att vilket mål som helst ska kunna tas upp i en tredomarsammansättning, men i författningskommentaren nämns särskilt mål om kränkning av immateriella rättigheter, värdepappersmarknadsbrott, ekobrott- mål och miljöbrottmål samt mål där det kan förekomma sådana juridiska problem att det finns skäl att målet prövas av tre jurist- domare. Vidare nämns att mål med problematiska påföljdsfrågor eller omfattande bevisning kan vara lämpliga att pröva i en tre- domarsammansättning. Även mål där brott av politisk natur prövas kan vara lämpliga att avgöra med enbart juristdomare (RP 85/2008 rd, s. 16). Rätten är vid en tredomarsammansättning domför med två domare om en av domarna får förhinder sedan huvudförhandlingen har inletts.

137

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Enligt uppgift från Justitiedepartementet i Finland och Helsingfors tingsrätt har även detta förslag tagits emot väl. Alternativet är dock resurskrävande och används av denna anledning i begränsad ut- sträckning. Under 2012 avgjordes sammanlagt 100 brottmål med den nya juristsammansättningen i de finska domstolarna.

Som en följd av att utrymmet för endomarsammansättning utvidgades 2009, är notarier och tingsfiskaler inte längre behöriga att vara ordförande i brottmål med nämndemannasammansättning. De kan dock fortfarande leda förhandling i och avgöra de mål som inte kräver nämndsammansättning samt delta i rätten i en tre- domarsammansättning vid sidan av två ordinarie domare.

Danmark

Danmark genomförde en omfattande reform av domstolsväsendet i mitten av 2000-talet. Tidigare avgjordes de allvarligaste brottmålen i överrätten (landsretten) som första instans. Efter reformen inleds däremot alla brottmål i underrätten (byretten) som första instans.

I de allmänna domstolarna deltar lekmannadomare endast i brott- mål. Lekmannadomare deltar i såväl underrätt som i överrätt (landsret). Denna medverkan är grundlagsskyddad, och av 65 § andra stycket i grundloven framgår att lekmän ska delta i brottmål på grund av den ingripande betydelsen ett frihetsberövande straff har för den enskilda personens frihet och privatliv. Lekmanna- domare uppträder i de danska domstolarna antingen som nämnde- män (domsmænd) eller som jurymedlemmar (nævninger).

Det finns fyra tillvägagångssätt för brottmålsprocesser i första instans. Nämndemannamål är sådana mål där straffet kan bli högst fyra års fängelse, medan mycket allvarliga brottmål i stället hand- läggs som jurymål. I bötesmål är rätten domför med en lagfaren domare utan nämndemän. Till sist finns det också en möjlighet att avgöra brottmål där den tilltalade har erkänt i en summarisk pro- cess utan medverkan av nämndemän eller jurymedlemmar (s.k. bekännelsemål).

138

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Bekännelsemål

Om den tilltalade under särskilda lagstadgade förhållanden erkänner brottet, kan målet avgöras av en ensam juristdomare i ett sum- mariskt förfarande (rettsplejeloven 831 §). Detta gäller alla brott- mål, även sådana som rör allvarliga brott. Förfarandet kan däremot inte användas vid straffrättsliga reaktioner för allvarligt psykiskt sjuka. Både den tilltalade och åklagaren kan överklaga domen till landsretten, som då avgör målet i en nämndemannasits (se nedan).

Bötesmål

I mål där det inte är fråga om ett högre straff än böter är rätten domför med en lagfaren domare utan nämndemän. Under 2011 handlades hela 98 129 (76 procent) av tingsrätternas 128 557 brott- mål som bötesmål (statistik från Domstolsstyrelsen). Om målet avgjorts av en domare i tingsrätten är landsretten domför med tre juristdomare.

Nämndemannamål (domsmandssager)

Nämndemän ska medverka i de brottmål där det är fråga om ett högre straff än böter samt i sådana mål som har ett särskilt allmänt in- tresse eller kan anses vara särskilt ingripande för den tilltalade (retsplejeloven 686 §). Brottmål där åklagaren yrkar på ett längre fängelsestraff än fyra år handläggs dock normalt som jurymål. Av tingsrätternas samtliga 128 557 brottmål handlades 16 656 mål (13 procent) som nämndemannamål under 2011 (statistik från Domstolsstyrelsen).

Jurymål (nævningesager)

Brottmål där åklagaren yrkar fängelse i fyra år eller mer handläggs normalt som jurymål (retsplejeloven 686 §). I samband med att åtal väcks ska åklagaren ange om han eller hon kommer att yrka på ett längre fängelsestraff än fyra år, och det är åklagarens yrkande som utgör grund för rättens beslut om handläggningsform (Smith m.fl., s. 64). Den tilltalade kan dock alltid välja att målet ska handläggas som ett nämndemannamål. I praktiken är det endast mål om mycket

139

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

allvarlig brottslighet som prövas under medverkan av en jury. Som nämndes ovan, handläggs dock även sådana mål som s.k. bekän- nelsemål om den tilltalade erkänner brottet. Det finns även några brott som, även om de kan leda till långa fängelsestraff, inte avgörs av jury. Det är t.ex. mål om grov ekonomisk brottslighet och grova narkotikamål. Dessa mål anses innehålla så svåra juridiska frågor att de inte är lämpade att avgöras i en jurysammansättning (Smith, m.fl., s. 64). Under 2011 handlades endast 123 av tingsrätternas samtliga 128 557 mål som jurymål i Danmarks tingsrätter (statistik från Domstolsstyrelsen).

I jurymål består tingsrätten av tre juristdomare och sex jury- medlemmar (retsplejeloven 12 §). Precis som vid nämndemannamål kan rättens president besluta att suppleanter ska närvara vid huvud- förhandlingen. Rätten är domför även om en av jurymedlemmarna får förfall under förhandlingens gång (214 § retsplejeloven).

Även jurymedlemmar har individuell rösträtt, och sedan 2009 avgörs skuldfrågan av såväl jurymedlemmarna som juristdomarna. Tidigare gällde att juryn själv avgjorde skuldfrågan. Det krävs för fällande dom i underrätt att minst fyra jurymedlemmar och två juristdomare vill fälla (891 § retsplejeloven). I överrätt krävs det att minst sex jurymedlemmar och två juristdomare röstar för en fäll- ande dom (§ 931 retsplejeloven). Vid fällande dom deltar juryn även i påföljdsfrågan. Vid denna omröstning har dock juristdomarna förstärkt rösträtt på så sätt att deras sammanlagda röstetal mot- svarar jurymedlemmarnas. Detta innebär att de två juristdomarna i tingsrätten i allmänhet har två röster var och att de tre juristdomarna i överrätt har vardera tre röster.

Norge

Norge har ett stort inslag av lekmannamedverkan i sina domstolar. I tingsrätterna medverkar nämndemän i såväl brottmål som tviste- mål. I mindre allvarliga brottmål, där straffskalan är böter eller fängelse under ett år, är tingsrätten domför även utan nämndemän.

Tingsrätten kan efter begäran från åklagaren meddela dom efter ett förenklat förfarande utan åtal och huvudförhandling (tillståelse- dom). Förfarandet kan användas om den misstänkte har erkänt brottet och samtycker till att målet avgörs på detta sätt. Tillståelse- domar kan endast meddelas för brott som inte kan ge fängelse i

140

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

mer än tio år. Om målet avgörs på detta sätt består rätten av en domare.

4.4.3Straffprocessutredningens förslag

Straffprocessutredningen överlämnade sitt betänkande Brottmåls- processen den 3 april 2013 (SOU 2013:17). Utredningen har haft i uppdrag att se över brottmålsprocessen och överväga åtgärder för ett mer ändamålsenligt brottmålsförfarande. Straffprocessutred- ningen förespråkar en tydligare rollfördelning mellan domstolens aktörer. Domstolen ska ha en tydligare processledande och kon- trollerande roll, medan åklagaren ska ta det fulla ansvaret för statens talan. Utredningen har i linje härmed föreslagit bl.a. att åklagaren ska ange ett påföljdsyrkande i alla mål och att domstolen ska vara förhindrad att döma den tilltalade till ett strängare straff eller en mer ingripande påföljd än vad åklagaren yrkat. Utredningen har även lämnat förslag vad gäller förändringar i reglerna kring rättens sammansättning i brottmål i tingsrätt och hovrätt. I dessa delar har Straffprocessutredningen hämtat viss inspiration från det finska sys- temet.

Straffprocessutredningen har föreslagit att rätten vid huvudför- handling i tingsrätt ska vara domför med en lagfaren domare om det inte finns anledning att döma till fängelse i mer än sex månader, villkorlig dom i förening med samhällstjänst om det i domslutet ska anges ett fängelsestraff överstigande sex månader, skyddstillsyn i förening med fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB, skyddstillsyn i fören- ing med samhällstjänst eller kontraktsvård om det i domslutet ska anges ett fängelsestraff överstigande sex månader eller sluten ung- domsvård. Kravet i 1 kap. 3 b § andra stycket RB att det för brottet inte får vara föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader föreslås tas bort. Om åklagaren yrkat att villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff ska förverkas med mer än sex månader, eller påföljden ska bestämmas till fängelse och villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff ska förverkas samt strafftiden tillsammans överstiger sex månader är rätten enligt förslaget inte domför med en lagfaren domare. Med de påföljder som anges ovan likställs enligt förslaget förordnande enligt 34 kap. 1 § första stycket 1 BrB.

Straffprocessutredningen har även föreslagit att kravet på att nämndemän alltid ska delta när notarier avgör mål ska tas bort.

141

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Straffprocessutredningen har även föreslagit att rätten, om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller be- skaffenhet, ska kunna bestå av tre juristdomare även i brottmål. Sammansättningen är tänkt att användas när målets omfattning eller frågorna som prövas i målet medför att det ställs särskilda krav på yrkesrelaterad kompetens hos domarna. Det kan t.ex. vara fråga om omfattande mål som kräver särskilda överväganden under be- redningen eller svårare mål som ställer höga krav på juridisk kom- petens.

Straffprocessutredningen har även föreslagit att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätt. Vi återkommer till detta i av- snitt 4.9 nedan.

4.4.4Våra överväganden och förslag

Förslag: Vid huvudförhandling i tingsrätt ska rätten vara dom- för med en lagfaren domare om det inte för något av de brott som prövas i målet är föreskrivet svårare straff än fängelse i högst två år.

När tingsrätten avgör en fråga som avses i 38 kap. 6 § BrB ska rätten vara domför med en lagfaren domare. Detsamma gäller mål om förvandling av bötesstraff. Om det finns skäl för det ska tings- rätten dock kunna bestå av en lagfaren domare och två nämnde- män.

Kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en tingsnotarie eller beredningsjurist enligt 18 § tingsrättsinstruk- tionen handlägger brottmål vid huvudförhandling ska tas bort.

Allmänt om nämndemännens medverkan i brottmål

Vad gäller brottmål är variationen mellan enklare och mer kom- plexa mål särskilt stor. Även målens omfattning kan vara varierande. Det finns erkända brottmål som avgörs efter en femton minuter lång förhandling, men också riktigt omfattande brottmål med många tilltalade där förhandlingen kan pågå under flera månader. I ett väl- fungerande rättsväsende ska samtliga mål handläggas på ett rätts- säkert och ändamålsenligt sätt och med rimliga handläggningstider. Regeringen har tidigare uttalat att det är viktigt att mindre och enklare mål kan avgöras genom ett snabbt, smidigt och billigt för-

142

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

farande (prop. 1996/97:133, s. 42). I direktiven till denna utredning påtalas att omfattningen av nämndemännens medverkan bör bestäm- mas genom en avvägning mellan å ena sidan intresset av allmän- hetens insyn i och inflytande över domstolens avgörande och å andra sidan intresset av att domstolarna avgör mål skyndsamt och använder resurserna effektivt. Utredningen ansluter sig till den upp- fattningen. Inget mål bör avgöras av fler domare än som är motiverat i det enskilda fallet.

Nämndemännens viktigaste funktion är att utöva insyn i dom- stolarna. Behovet av insyn skulle i och för sig kunna göra sig gäll- ande i alla mål i samtliga instanser. Så omfattande medverkan av nämndemän finns inte i dag och det är varken ändamålsenligt eller realistiskt. Det är inte heller nödvändigt för att tillgodose behovet av insyn.

Behovet av insyn rör, enligt vår uppfattning, på ett övergripande plan hur verksamheten i domstolarna fungerar. Det gäller hur lagar tillämpas, vilka resonemang som förs, hur objektivitetskravet fungerar i praktiken, hur bevisvärdering sker och domstolens förhållnings- sätt gentemot parterna. Detta behov kan enligt vår mening tillgodoses även om nämndemännen inte deltar i vart och ett av domstolarnas mål. För att använda domstolarnas resurser på det mest effektiva sättet bör nämndemännen medverka i de mål där de, förutom insynsfunktionen, även gör mest nytta ur andra aspekter.

När det gäller brottmål har nämndemannamedverkan enligt vår uppfattning ett särskilt värde i mål med mer omfattande utredning. I brottmål av större omfattning finns ofta många bevisfrågor och där kan rätten med nämndemannamedverkan tillföras mer erfaren- heter och fler perspektiv på de olika frågorna. Nämndemännens allmänna omdöme och livserfarenhet bidrar till att frågorna blir väl övervägda och genomgångna ur olika aspekter. I brottmål som typiskt sett är av enkel beskaffenhet, med begränsad utredning, få förhörspersoner och där påföljdsvalet är okomplicerat är det å andra sidan inte ändamålsenligt att nämndemän deltar. Frågorna som ska övervägas i sådana mål är i regel av enklare slag och handläggningen i de olika delarna blir effektivare med enbart en lagfaren domare.

143

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Utformningen av domförhetsregeln

Svåra bevisfrågor kan förekomma i såväl mål som rör lindrigare brott som mål om allvarliga brott. Vanligtvis är utredningen dock mer omfattande i mål om allvarligare brott. I dessa mål är förhand- lingarna ofta längre och det förekommer fler frågeställningar och situationer som kräver olika former av överväganden. Inte sällan är det då fråga om flera brott och flera tilltalade. Det är då värdefullt att rätten består av fler ledamöter som tillsammans kan granska det framlagda materialet. Till detta kommer att mål om mer allvarlig brottslighet ofta aktualiserar mer ingripande påföljder för den till- talade. Det är dessutom på det sättet att mål med allvarlig brotts- lighet tilldrar sig mer uppmärksamhet både i media och i samhället i övrigt, varför insynsfunktionen i dessa fall är särskilt viktig. Vi an- ser därför att brottets allvar är en lämplig utgångspunkt för reglerna om rättens sammansättning i brottmål. En sådan ordning framstår också som relativt lättillämpad. Mål om lindrigare brott är vanligen av enklare beskaffenhet och det är följaktligen oftast mer ändamåls- enligt att dessa mål avgörs i en mindre sammansättning, medan mål om mer allvarlig brottslighet vanligtvis är mer omfattande och därför kan behöva avgöras i en starkare sammansättning.

Vi väljer att knyta bestämmelsen om rättens sammansättning till straffskalan för de brott som prövas i målet. En annan tänkbar lös- ning skulle vara att låta den påföljd som rätten kan förväntas komma att döma ut i målet vara styrande. Eftersom prövningen av vilken påföljd som kan vara aktuell med vårt förslag inte skulle vara begränsad till att avgöra om böter ska dömas ut eller inte skulle det många gånger krävas en tämligen komplicerad straffvärde- och påföljdsbedömning för att avgöra rättens sammansättning. Som ett led i effektiviseringen av domstolsarbetet och renodlingen av domar- uppgifterna bereds brottmålen vanligen av en domstolssekreterare utan juridisk utbildning. En ordning där påföljden ska bedömas redan när huvudförhandlingen planeras skulle därmed medföra visst merarbete och domarna skulle behöva medverka mer i beredningen än vad de gör i dag eller vad som skulle följa av en klar straff- skalegräns. Merarbetet i denna del ska inte överdrivas eftersom flertalet mål rör ett enda vanligt brott och en erfaren sekreterare väl kan bedöma en sannolik påföljd. I vissa mål krävs det emellertid ingående överväganden för att kunna göra en preliminär bedöm- ning av påföljden. Det kan också uppstå situationer där en sådan förprövning från rättens sida av principiella skäl ter sig tveksam.

144

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Till detta kommer att det kan uppstå praktiska svårigheter, t.ex. när det tillkommer stämningsansökningar i ett mål som är utsatt till huvudförhandling. Då måste uppmärksammas att den samlade brotts- ligheten föranleder att nämndemän ska kallas in för att delta i rätten.

Om rättens sammansättning i stället är knuten till straffskalan för de brott som målet avser, behöver domstolarna inte göra någon förprövning av påföljden. Detta är en mer lättillämpad ordning än dagens ordning. Dessutom undviker man de problem som kan upp- stå om det under förhandlingen tillkommer omständigheter som medför att påföljden bör skärpas. Även risken för felbedömningar och inställda mål eller återförvisningar från övre instans minskar. Eftersom rätten inte är bunden av åklagarens brottsrubricering kan det dock uppkomma situationer där rätten frångår åklagarens yrkande och dömer för ett annat brott än vad åklagaren har yrkat ansvar för. Eftersom domförhetsregeln är fakultativ innebär detta inget problem om rätten dömer till ett mindre allvarligt brott än vad åklagaren har yrkat ansvar för. Den situationen kan dock upp- komma att rätten anser att den tilltalade ska dömas för ett allvar- ligare brott än vad åklagaren har yrkat, och att rätten därmed inte är domför utan nämndemän. I praktiken är dock denna situation, som för övrigt kan uppkomma även med den nuvarande ordningen med en bötesgräns, sällsynt och borde inte medföra några problem i praktiken.

Utrymmet för att avgöra brottmål utan nämndemän kan utökas

Frågan blir då var en övre gräns för ensamdomarkompetens ska gå. Med dagens ordning krävs nämndemän i samtliga brottmål som rätten avgör efter huvudförhandling där en allvarligare påföljd än böter ska dömas ut. Dessutom avgörs en del mål där påföljden vanligtvis blir böter, som t.ex. mål om skadegörelse, med nämndemän efter- som det för brottet är föreskrivet strängare straff än fängelse i sex månader. Nämndemän deltar också i nästan alla mål som avgörs efter huvudförhandling (95 procent, se tabell 4.1 ovan). En följd av dagens system är att en åklagare under vissa förutsättningar har rätt att utfärda strafföreläggande där påföljden bestäms till villkorlig dom, medan en lagfaren domare inte ensam kan avgöra ett sådant mål vid en huvudförhandling. Till de mål som ofta är av enkel beskaffenhet och som i dag avgörs med nämndemän hör just de mål där påföljden bestäms till villkorlig dom i förening med böter

145

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

eller samhällstjänst. Av 71 100 antal domar under 2012 bestämdes påföljden till villkorlig dom i 11 200 fall (uppgifter från Brotts- förebyggande rådets kriminalstatistik, www.bra.se). Dessa mål ut- gör således en stor grupp av brottmålen. De brott som vanligen förekommer i dessa mål kan också resultera i andra påföljder som skyddstillsyn eller ett kortare fängelsestraff. Kortare fängelsestraff är exempelvis vanligt i mål om s.k. artbrott utan att det för den sakens skull är fråga om omfattande utredning eller svårare bevis- bedömningar.

För att uppnå en ändamålsenlig ordning är det vår uppfattning att gränsen för vilka mål som kan avgöras utan nämndemän måste höjas och även inrymma de nu nämnda målen. Det är vår bedöm- ning att det finns utrymme för att göra en sådan förändring utan att förlora nämndemannasystemets insynsfunktion.

Eftersom vi väljer att knyta domförhetsregeln till straffskalan för de brott som prövas målet blir den lägsta möjliga gränsen för ensamdomarkompetens mål om brott med högst sex månaders fängelse i straffskalan. En sådan regel skulle motsvara den nuvar- ande regeln men med den skillnaden att det skulle vara möjligt att, utan deltagande av nämndemän, döma till en strängare påföljd än böter. En sådan gräns innebär att mål som rör exempelvis snatteri, ringa misshandel och ringa narkotikabrott alltid skulle kunna av- göras av en lagfaren domare och det skulle inte behövas någon för- prövning av om påföljden skulle blir böter eller inte. Merparten av dessa brott kan emellertid redan med dagens ordning avgöras utan nämndemän eftersom de i regel leder till ett bötesstraff. En sådan regel skulle därmed inte innebära någon egentlig förändring och ändringen skulle, jämfört med dagens ordning, i praktiken bli mini- mal. Utanför området för ensamdomarkompetens skulle falla för- hållandevis enkla brott som stöld och häleri, vilka ofta leder till villkorlig dom om det inte är fråga om återfall eller andra särskilda förhållanden. En övre gräns på sex månaders fängelse i straffskalan skulle inte heller ge den lagfarne domaren mer behörighet än vad åklagaren har i dag.

Det är utredningens bedömning att gränsen måste sättas högre än fängelse i sex månader. En övre gräns vid högst ett års fängelse i straffskalan skulle inte innebära någon större förändring jämfört med dagens ordning eftersom det endast är ett litet antal brott som har denna straffskala. Inte heller en sådan gräns skulle innefatta de vanligast förekommande målen av mer enkel beskaffenhet som t.ex. mål om stöld och misshandel.

146

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Enligt vår bedömning framstår i stället en övre gräns om två år i straffskalan som väl avvägd. En gräns om två år i straffskalan in- rymmer alla de mål som typiskt sett är av enklare beskaffenhet. Tvåårsgränsen medför att det fortfarande krävs nämndemän i mål om exempelvis narkotikabrott, grov misshandel, rån och de flesta sexualbrott. Det gäller dessutom alla grova förmögenhetsbrott. All- mänhetens behov av insyn i verksamheten garanteras genom att nämndemännen även fortsättningsvis deltar i de brottmål som rör mer allvarlig brottslighet. Som vi redan tidigare redogjort för är det i dessa frågor som nämndemännens medverkan är extra värdefull, och det är i dessa mål som nämndemännen, förutom att utöva in- syn, gör mest nytta ur andra aspekter t.ex. genom att bidra till att prövningen av bevisfrågorna blir så genomgripande som möjligt. Med en sådan gräns får en lagfaren domare i förhållande till åklag- aren en ökad behörighet.

Med detta förslag kommer rätten normalt att vara domför med en lagfaren domare i mål av mer mängdrelaterad karaktär såsom misshandel, tillgrepp av fortskaffningsmedel, ringa narkotikabrott, stöld och häleri. I de nu nämnda målen aktualiseras ofta påföljder som inte är frihetsberövande, t.ex. villkorlig dom eller skyddstill- syn. Eftersom de övre straffskalorna sällan används, är det i dessa mål mycket sällan aktuellt att döma ut mer än sex månaders fängelse. I praktiken kommer domförhetsregeln främst att träffa sådana mål där brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse mellan en till sex månaders fängelse. Vid sådana förhållandevis låga straffvärden är fortfarande huvudregeln att en annan påföljd än fängelse ska väljas. Och för det fall fängelse ändå skulle väljas som påföljd kan normalt verkställigheten av straffet ske med s.k. fotboja, vilket innebär att straffet inte behöver verkställas i anstalt. De bevis- och påföljds- frågor som aktualiseras i dessa mål är ofta återkommande i dom- stolarna och målen innefattar vanligtvis tämligen begränsad utred- ning. Det är utredningens uppfattning att dessa mål kan avgöras av en ensam domare utan att avkall görs på rättssäkerheten.

Den domförhetsregel vi föreslår påminner till stora delar om den regel som finns i Finland, och som infördes i samband med reformen där 2009. Erfarenheter från Finland visar att förändringen har tagits emot positivt. Under utredningens besök på Helsingfors tingsrätt lyfte man särskilt fram den ökade genomströmningen av mål som en positiv bieffekt av reformen. Samma effekt kan för- väntas i de svenska domstolarna. Tiden för överläggningar kommer att bli väsentligt kortare i de mål där nämndemän inte längre deltar.

147

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Den utökade endomarkompetensen gör det också praktiskt möjligt att sätta ut enkla brottmål till gemensam häktnings- och huvudför- handling. Förändringarna kommer att leda till en effektivare han- tering av brottmålen med kortare handläggningstider som följd.

Ett alternativ till att fånga in merparten av de mål som rör brott av enklare karaktär är att knyta endomarkompetensen till den påföljd som det finns anledning att döma ut. En lämplig övre gräns skulle då kunna vara sex månaders fängelse. En effekt av en sådan reglering jämfört med den tvåårsgräns vi föreslår skulle antagligen bli att något fler mål skulle avgöras i nämndsammansättning. Skälet är att domstolarna då vid de preliminära bedömningarna av vilken påföljd som kan vara aktuell måste ha viss marginal uppåt och i gränsfall kalla in nämndemän till förhandlingen. Som vi tidigare har varit inne på är emellertid en sådan reglering förenad med betyd- ande nackdelar.

En motsvarande regel som den nyss beskrivna har föreslagits av Straffprocessutredningen. Straffprocessutredningens förslag utgår dock från en ny ordning där det finns ett påföljdsförslag från åklag- aren och där rätten inte ska kunna döma till en strängare påföljd än vad åklagaren har yrkat. Vi väljer, främst med hänsyn till de prak- tiska fördelarna, att i stället knyta domförhetsregeln till brottets straffskala. Även om domförhetsregeln är utformad på ett annor- lunda sätt är det vår bedömning att vårt förslag i praktiken får i stort samma konsekvenser som Straffprocessutredningens förslag.

Vi föreslår att regeln om rättens sammansättning ska vara fakul- tativ. Tingsrätten är alltså även fortsättningsvis domför med nämnde- män i samtliga brottmål. En sådan ordning har praktiska fördelar. Nämndemännen kan t.ex. delta i ett endomarmål som är utsatt till huvudförhandling mitt i en förhandlingsdag med nämndmål. Det kan också i enstaka fall finnas skäl att med hänsyn till målets beskaffen- het låta nämndemän ingå i rätten även i mål om mindre allvarlig brottslighet.

Enligt de nuvarande bestämmelserna är rätten inte domför med en lagfaren domare i mål där företagsbot aktualiseras. När bestäm- melsen infördes motiverades kravet på nämndemän med att frågan om företagsbot vanligtvis aktualiseras endast i mål av mer allvarligt slag (prop. 1985/86:23, s. 53 ff). Förutsättningarna har emellertid förändrats sedan dess, och numera används företagsbot ibland som ett alternativ till böter. Enligt vår bedömning blir behovet av insyn och lekmannainflytande inte större enbart av den anledningen att frågan om företagsbot prövas i ett mål. Som redan tidigare har slagits

148

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

fast är det i stället brottets allvar som bör vara utgångspunkt för rättens sammansättning. I det sammanhanget är det värt att notera att mål som enbart rör företagsbot i processuellt hänseende i övrigt behandlas som bötesmål, dvs. mål där enbart böter kan bli aktuellt som påföljd (se 2 § lagen [1986:1009] om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m.). Dessutom får åklagaren i de fall som anges i 5 § nämnda lag förelägga näringsidkaren företagsbot genom strafförelägg- ande. Det är vår bedömning att rätten bör vara domför med en domare i de situationer frågan om företagsbot ska prövas i ett brottmål, om åtalet i sig kan prövas utan nämndemän. Vi föreslår därför att särregleringen beträffande företagsbot tas bort. Förslaget överensstämmer i denna del med Straffprocessutredningens förslag.

Som nämnts tidigare har Straffprocessutredningen föreslagit ett nytt sammansättningsalternativ med tre juristdomare i vissa, mer komplicerade, brottmål. Det ingår inte i vårt uppdrag att lägga ett förslag om förstärkt juristsammansättning, men vi vill ändå påpeka vissa, för våra överväganden, viktiga aspekter av en sådan ordning. I takt med samhällsutvecklingen har de juridiska frågeställningarna i vissa mål blivit så juridiskt komplicerade att det kan vara svårt att sätta sig in i målet för en icke yrkesutbildad domare. I rättsligt svåra mål förutsätts ett yrkesrelaterat kunnande hos domaren som med- för att mervärdet av nämndemannamedverkan är begränsat. Vi är av uppfattningen att nämndemännen gör mer nytta i andra typer av brottmål än de som är mest juridiskt komplicerade. Även erfaren- heter från vårt studiebesök i Finland visar att ett sammansättnings- alternativ med tre juristdomare i brottmål har tagits emot väl där och fyller ett påtagligt behov hos tingsrätterna, även om alternativet har kommit att användas i relativt liten utsträckning. Med detta sagt kan inte annat konstateras än att Straffprocessutredningens förslag i denna del är väl förenligt med våra utgångspunkter och förslag.

Vårt förslag om utökade möjligheter för en lagfaren domare att ensam avgöra brottmål innebär att 1 kap. 3 b § RB får en ny lydelse.

Ungdomsmål

För unga lagöverträdare gäller i vissa avseende särskilda handlägg- ningsregler. Dessa finns i lagen (1964:167) med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare. Mål som avser den som inte har fyllt 21 år ska i tingsrätt och hovrätt handläggas av domare som sär- skilt har utsetts av domstolen att handlägga sådana mål (25 §). Det-

149

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

samma gäller för nämndemän i dessa mål. I mål som rör brott där endast böter kan följa får dock andra domare och nämndemän an- litas.

Utredningen har övervägt om nämndemän bör medverka i större omfattning i ungdomsmål än i övriga brottmål och att ungdomsmål därmed bör undantas från den föreslagna domförhetsregeln. En omständighet som skulle kunna tala för en sådan ordning är att det kan finnas en pedagogisk fördel om en ung tilltalad vid domstolen möts av en sammansättning med flera domare. Rättegången och allvaret i situationen skulle möjligen framstå tydligare och göra ett starkare intryck på den unge. Å andra sidan ska mål med unga lagöverträdare handläggas i en sådan ordning att målet inte tilldrar sig särskild uppmärksamhet. En mindre sammansättning kan också öka förutsättningarna för en bra ”dialog” mellan den unge och rätten i så måtto att det bara är en person som företräder rätten och att den unge därför bör kunna vara mer fokuserad på att kunna delta i en sådan dialog. I ungdomsmål är det nämligen av särskilt stor vikt att den domare som dömer i målet når fram till den unge och på ett tydligt och pedagogiskt sätt kan förklara domens innebörd och de konsekvenser som följer av fortsatt kriminalitet. Till detta kommer vissa praktiska aspekter som talar mot en särlösning för ungdoms- mål. Exempelvis ska ungdomsmål handläggas skyndsamt och domen vanligen avkunnas muntligen. De aspekter som enligt vår uppfatt- ning särskilt talar för nämndemannamedverkan, dvs. behovet av in- syn, ytterligare erfarenheter och perspektiv, gör sig inte gällande mer i ungdomsmål än i andra mål. Även i ungdomsmålen bör därför nämndemännen enbart medverka i de mål som rör mer allvarlig brottslighet och som vanligtvis innefattar svårare bedömningar vad gäller påföljdsval och bevisvärdering. Utredningen föreslår därför inte någon särregel för rättens domförhet i ungdomsmål.

Notariebrottmål

Utredningen föreslår, i likhet med Straffprocessutredningen, att kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en tings- notarie eller notariemeriterad beredningsjurist handlägger brottmål vid huvudförhandling ska tas bort. Vi har tidigare slagit fast att nämndemän bör medverka i de mål där behovet av insyn är som störst och där nämndemännen gör störst nytta även ur andra aspekter. Vem som får utöva domarämbetet är hårt reglerat i den svenska

150

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

lagstiftningen. Att notarier, som är under utbildning, trots detta får avgöra vissa mål är en omständighet som i och för sig innebär att det finns visst behov av insyn i dessa mål.

De mål som avgörs av notarie eller beredningsjurist innefattar emellertid vanligtvis inte särskilt kvalificerade avvägningar. Att det är nyttigt ur ett utbildningsperspektiv att låta notarier muntligen få förklara juridiska resonemang, är med våra utgångspunkter inte något tungt vägande skäl för medverkan av nämndemän. Dessutom får en tingsnotarie som har fått ett förordnande enligt 18 § tings- rättsinstruktionen utan medverkan av nämndemän avgöra brottmål efter skriftlig handläggning om det för brottet inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader och det inte i målet är fråga om företagsbot. Det blir då inkonsekvent att rätten inte också vid huvudförhandling i dessa mål kan vara domför med en tingsnotarie.

Om ett mål innefattar svåra rättsliga eller faktiska frågor ska det inte avgöras av en tingsnotarie. Det kan också finnas andra skäl som gör att en tingsnotarie inte ska handlägga målet. Så kan vara fallet vid medialt uppmärksammade mål eller sådana mål där det föreligger en särskild hotbild. Målet ska då i stället avgöras av en lagfaren domare, eventuellt under medverkan av nämndemän om detta behov finns.

Förslaget innebär att det sista stycket i 18 § tingsrättsinstruk- tionen tas bort.

Regler i annan författning än rättegångsbalken om nämndemäns medverkan

Det finns regler om att nämndemän ska ingå när rätten avgör ett brottmål i andra författningar än RB. Det gäller undanröjande av påföljd, utdömande av annan påföljd för brott och omvandling av bötesstraff. Även vid omvandling av fängelse på livstid, som hand- läggs som ett ärende, medverkar nämndemän.

151

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Undanröjande av påföljd, m.m.

När en tingsrätt ska pröva en fråga om undanröjande av påföljd eller annan åtgärd avseende tidigare utdömd påföljd ska som huvud- regel nämndemän delta i rätten (38 kap. 6 § BrB). Undantag gäller bl.a. upphävande eller ändring av föreskrift om samhällstjänst.

Undanröjande av påföljd aktualiseras när den dömde av någon anledning inte har verkställt den påföljd som han eller hon har dömts till. Vanligtvis har den dömde misskött verkställigheten av påföljden eller återfallit i brott. Det är vanligen fråga om relativt begränsade frågeställningar och okomplicerade bedömningar. Målen rör inte heller de allra allvarligaste brotten. Behovet av ytterligare perspektiv och erfarenheter i rätten är begränsat. Det är därmed mer ändamålsenligt att dessa mål som huvudregel avgörs av en lag- faren domare. Det är därför utredningens bedömning att rätten som huvudregel ska vara domför utan nämndemän i dessa mål. Skulle det av någon anledning finnas skäl för det, t.ex. om målet innefattar svåra skälighetsfrågor, finns det möjlighet för rätten att låta nämnde- män delta i avgörandet.

Som en följd av vårt förslag i denna del ska 38 kap. 6 § BrB ändras.

Omvandling av fängelse på livstid

Enligt 13 § lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid ska tingsrätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän när den avgör en fråga enligt denna lag

Ärenden om omvandling av livstidsstraff innehåller ofta svåra bedömningar och avvägningar, vilket talar för medverkan av nämnde- män. Den fråga som prövas är av avgörande betydelse för den en- skilde men samtidigt också för anhöriga och målsäganden. Med nämndemän tillförs fler erfarenheter och frågorna kan bli väl be- lysta. En stark sammansättning i rätten kan även bidra till att avgörandena i dessa stundom kontroversiella ärenden får ytterligare legitimitet.

En särskild aspekt att beakta är att samtliga dessa ärenden av- görs av en enskild, relativt liten domstol och därmed av en liten grupp domare. Med hänsyn till detta och till allmänintresset för dessa frågor finns också ett särskilt intresse för insyn. Det är där- med rimligt och förtroendehöjande för domstolarna att allmän-

152

SOU 2013:49 Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

heten genom nämndemännen får insyn i de bedömningar och överväganden som görs i dessa ärenden.

Som framgår av resonemanget bör nämndemän fortsatt med- verka i dessa ärenden. Straffprocessutredningen har inte heller före- slagit någon ändring av denna bestämmelse.

Bötesverkställighetslagen (1979:189)

Bötesverkställighetslagen (1979:189) innehåller bestämmelser om verkställighet av böter. Böter som inte har kunnat drivas in ska enligt förarbetena förvandlas till fängelse när det är särskilt påkallat ur allmän synpunkt. Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Rätten ska vid avgörande av mål om bötesförvandling bestå av en lagfaren domare och nämnde- män (17 §). Dessa frågor handläggs som brottmål vid tingsrätterna. Frågor om indrivning av bötesstraff handläggs däremot som ärenden (se avsnitt 4.6.2).

Antalet mål om bötesförvandling vid tingsrätt är mycket begränsat. Målen innefattar inte någon egentlig bevisprövning, och frågan om förutsättningarna för förvandling är uppfyllda är vanligt- vis förhållandevis enkel att avgöra. Den enda påföljd som aktuali- seras är ett kortare fängelsestraff. De frågor som prövas är tämligen okontroversiella och det ligger i linje med våra övriga förslag i detta avsnitt att nämndemän inte bör medverka i sådana mål. Finns det skäl för det ska emellertid rätten kunna vara sammansatt av en lagfaren domare och två nämndemän. Vi föreslår därför att reglerna om rättens sammansättning i dessa mål ändras. Förslaget innebär ändringar i 17 § bötesverkställighetslagen.

Straffprocessutredningen har föreslagit detsamma.

4.5Tingsrättens sammansättning i tvistemål

4.5.1Dagens system

Vid huvudförhandling i tvistemål ska rätten enligt huvudregeln be- stå av tre lagfarna domare (1 kap. 3 a § RB). Från denna huvudregel finns det i andra och tredje styckena undantag. Om rätten anser att det är tillräckligt att en domare sitter i rätten och parterna sam- tycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet, är rätten domför med en lagfaren domare. Vad gäller dispositiva tvistemål, dvs. mål

153

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

där förlikning om saken är tillåten, finns det inga regler om att nämnd ska delta, och nämndemän förekommer alltså inte i sådana mål. Det medför att nämndemän i tvistemål endast deltar i familje- rättsliga mål.

EMR-utredningen har nyligen föreslagit att reglerna om rättens domförhet i tvistemål ska ändras på så sätt att rätten i stället för tre domare ska bestå av två sådana, om inte målet med hänsyn till sin omfattning eller beskaffenhet bör prövas av tre lagfarna domare. Alternativet med tre domare är tänkt att vara förbehållet mål som är mycket omfattande eller komplicerade (En modernare rätte- gång II – en uppföljning, SOU 2012:93). Förslagen berör inte frågan om nämndemännens medverkan i tvistemål.

Nämndemän deltar i äktenskapsmål och familjemål. Vid huvud- förhandling i äktenskapsmål och mål om underhåll ska rätten enligt 14 kap. 17 § ÄktB bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän om inte annat följer av 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena RB. Enligt 20 kap. 1 § FB gäller samma sak i mål om faderskap, för- äldraskap enligt 1 kap. 9 § FB, vårdnad, boende, umgänge och under- håll till barn. Enligt 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap gäller i detta avseende samma regler för partnerskap som för äktenskap. Även om partnerskapslagen har upphävts genom lagen (2009:260) om upphävande av lagen (1994:1117) om regi- strerat partnerskap ska den fortfarande tillämpas i fråga om ett en- ligt den lagen registrerat partnerskap. Vid tvister om bodelning däremot gäller att rätten ska ha den sammansättning som gäller för tvistemål i allmänhet (prop. 1986/87:1, s. 215).

Hänvisningen till andra och tredje styckena i 1 kap. 3 a § RB innebär att rätten även vid äktenskaps- och familjemål ska bestå av en lagfaren domare vid huvudförhandling i förenklad form. Om rätten anser att det är tillräckligt att målet avgörs av en domare och parterna samtycker till det, behövs inte heller nämnd. Detsamma gäller om målet är av enkel beskaffenhet. Enligt förarbetena till regeln avser rekvisitet ”enkel beskaffenhet” såväl rättsfrågor som bevisfrågor (prop. 1988/89:95, s. 60).

När rätten ska bestämma om ett mål kan avgöras utan nämnde- män är det alltså i första hand målets beskaffenhet som är avgör- ande, men rätten bör i familjemål ta särskild hänsyn till parternas önskemål om rättens sammansättning. Tvistiga vårdnadsmål bör inte avgöras utan nämnd om inte parterna har samtyckt till det (prop. 1988/89:95, s. 75). Mål om underhåll till barn anses däremot

154

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

i allmänhet vara så enkla att de enligt förarbetena bör kunna av- göras utan nämnd oavsett parternas inställning i frågan.

I tabellen nedan redovisar vi nämndemännens medverkan i tviste- mål under 2012. Knappt 10 procent av de familjerättsliga målen avgjordes med nämndemän. Den relativt låga siffran förklaras av att sådana mål ofta avgörs innan de har satts ut till förhandling med nämndemän. När parterna är överens ges i regel en dom i enlighet med deras överenskommelse eller så avskrivs målet från fortsatt handläggning och i ingetdera av fallen krävs medverkan av nämnde- män. Av de familjemål som avgjordes efter huvudförhandling del- tog däremot nämndemän i 70 procent av avgörandena.

Källa: Domstolsverket

4.5.2Nordisk utblick

Tidigare deltog nämndemän i Finland i familjemål och i vissa mål angående hyresförhållanden. Efter 2009 års reform deltar däremot nämndemän inte längre i några tvistemål. I lagstiftningsärendet konstaterade regeringen att nämndemannasammansättningar i tviste- mål var mycket sällsynta, men motiverade inte förändringen på tvistemålsidan ytterligare.

Inte heller i Danmark deltar lekmannadomare i tvistemål.

I Norge medverkar nämndemän däremot i tvistemål om rätten anser att det behövs eller om någon av parterna kräver det. En begäran från parterna om att nämnd ska delta är i praktiken mycket ovanlig (Andenæs, s. 107). Forliksrådet, som är en form av med- lingsinstans där de flesta tvistemål inleds, består av tre medlemmar som inte är juridiskt skolade. Dessa väljs av kommunen för en period om fyra år. Även jordskiftesretten och arbetsdomretten har ett betydande inslag av lekmannadomare.

155

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

4.5.3Våra överväganden

Bedömning: Det saknas skäl att förändra reglerna kring nämnde- mannamedverkan i tvistemål.

De familjerättsliga målen innefattar sällan komplicerade juridiska överväganden. Däremot ingår ofta besvärliga bedömningar av lämp- lighetsfrågor och andra avvägningar rörande mer allmänmänskliga aspekter. I dessa bedömningar är nämndemannamedverkan av sär- skilt värde. Utredningen i dessa mål är, när de går till huvudför- handling, ofta förhållandevis omfattande och det är då bra med flera ledamöter i rätten. Här kan nämndemännen genom sina skilda erfarenheter och allmänna klokskap bidra till att samtliga frågor blir väl belysta. Att nämndemännen medverkar i dessa mål är så- ledes ändamålsenligt.

En särskild aspekt i familjemål som rör vårdnad, boende m.m. är att det ibland framförs att fäder diskrimineras när sådana frågor avgörs. För avgörandenas legitimitet kan det då vara bra att det i rätten finns personer av olika kön, vilket det kan bli med nämnde- mannamedverkan.

Vi anser således att nämndemän även fortsättningsvis bör med- verka i dessa mål. Med den nuvarande regleringen deltar nämnde- män i cirka 70 procent av de mål som avgörs efter huvudförhand- ling.

Utredningen har övervägt om reglerna ska ändras så att rätten ensam ska kunna avgöra rättens sammansättning, och att kravet på parternas samtycke därmed skulle tas bort. En sådan lösning hade inneburit vissa praktiska fördelar. Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan förändring. Rätten har redan i dag möjlighet att utan nämndemän avgöra mål av enklare beskaffenhet, som t.ex. mål om underhåll, även om parterna inte har samtyckt till det.

Bestämmelsen som den är utformad i dag vållar inte heller några praktiska problem eller tillämpningssvårigheter. Till detta kommer att sammansättningsregeln överensstämmer med vad som gäller för dispositiva tvistemål och att det kan vara ett värde med en sådan överensstämmelse.

Sammanfattningsvis gör utredningen alltså bedömningen att reg- lerna om rättens sammansättning när familjemål och äktenskapsmål avgörs ska lämnas oförändrade.

156

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

4.6Tingsrättens sammansättning vid handläggning av domstolsärenden

4.6.1Dagens system

Nämndemän ingår sällan i rätten vid avgörande av domstols- ärenden. Enligt 3 § lagen (1996:242) om domstolsärenden består tingsrätten vid handläggning av ärenden av en lagfaren domare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet, får tingsrätten dock bestå av tre sådana domare. Till skillnad från vad som gäller vid handläggning av brottmål och tvistemål, får däremot inte rättens sammansättning utökas med ytterligare en lagfaren domare.

Precis som i tvistemål finns det specialregleringar beträffande rättens sammansättning vid handläggning av vissa ärenden. För vissa familjerättsliga ärenden (se t.ex. 18 kap. 4 a § ÄktB, 20 kap. 1 § andra stycket FB och 27 § sambolagen [2003:376]) gäller att nämndemän får medverka om det finns särskilda skäl med hänsyn till omständigheterna. Detsamma gäller i ärenden om registrerade partnerskap.

Reglerna om rättens sammansättning vid avgörande av ett ärende om verkställighet enligt 21 kap. FB skiljer sig från vad som gäller för övriga familjerättsliga ärenden. När rätten avgör dessa ärenden ska den bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (21 kap. 12 § FB). Precis som i tvistemål kan ett sådant ärende avgöras av en lagfaren domare om rätten anser det tillräckligt och parterna samtycker till det eller ärendet är av enkel beskaffenhet.

Vid prövning av åklagarens beslut om kontaktförbud ska rätten enligt 18 § lagen (1988:688) om kontaktförbud bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Även i vissa ärenden om tillfälligt näringsförbud och näringsförbud ska nämndemän ingå i rätten vid avgörandet (8, 8 d, 10, 17 och 26 §§ lag [1986:436] om närings- förbud). Vid prövning av tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang ska rätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (18 §). I 13 och 17 §§ bötes- verkställighetslagen (1979:189) finns det också regler om nämnde- mäns medverkan i rätten. Vid handläggning av ärenden enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. får nämndemän delta om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till ärendets beskaffenhet.

157

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Det finns inte statistik över i vilken utsträckning nämndemän deltar vid avgörande av domstolsärenden. Det beror på att dom- stolarna inte registrerar rättens sammansättning beträffande kate- gorin domstolsärenden i Vera. Som framgått av redogörelsen ovan medverkar dock nämndemän sällan i domstolsärenden.

4.6.2Våra överväganden och förslag

Förslag: Kravet på att nämndemän alltid ska delta när tings- rätten avgör frågor om verkställighet enligt föräldrabalken, kontaktförbud, tillträdesförbud och näringsförbud ska tas bort. Nämndemän ska kunna delta i dessa ärenden om det finns sär- skilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet.

Inledning

De ärendetyper där nämndemän deltar är av varierande slag och det är vitt skilda frågor som aktualiseras. Det är därför inte lämpligt att generellt reglera om nämndemän ska medverka i ärenden eller inte. För att särskilt kunna belysa de faktorer som talar för nämnde- mannamedverkan i varje typ av ärende måste i stället en bedömning göras i vart och ett av ärendetyperna. Vad gäller de ärendetyper i vilka nämndemän i dag inte medverkar, har vi kommit fram till att det saknas anledning att förändra den gällande ordningen. Nedan redogör vi för våra överväganden och bedömningar för de ärende- typer där det i dag är stadgat någon form av nämndemannamed- verkan.

Vid våra överväganden har vi strävat efter att åstadkomma enhetliga regler för ärenden i syfte att regelverket ska vara konse- kvent och lättillämpat. Vi har därför försökt undvika särlösningar.

Familjerättsliga ärenden

För vissa familjerättsliga ärenden (se t.ex. 18 kap. 4 a § ÄktB, 20 kap. 1 § andra stycket FB och 27 § sambolagen [2003:376]) gäller att nämndemän får medverka om det finns särskilda skäl med hänsyn till omständigheterna. Detsamma gäller i ärenden om registrerat partnerskap. Exempel på sådana familjerättsliga ärenden är ansökan

158

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

om bodelningsförrättare, kvarsittningsrätt, adoption, förvaltarskap och god man. De frågor som är aktuella i dessa ärenden har visst släktskap med de som förekommer i familjemål och äktenskapsmål. Ärendena är dock generellt av enkel beskaffenhet och innefattar vanligen inte några svåra överväganden. Att det är rätten som själv avgör rättens sammansättning i dessa ärenden är en praktisk och ändamålsenlig lösning. Det finns en fast praxis i domstolarna för när nämndemän ska delta och vi har inte funnit något skäl att föreslå någon ändring av gällande regler.

När det däremot gäller ärenden om verkställighet enligt 21 kap. FB ska rätten som huvudregel bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. När dessa ärenden överflyttades från de allmänna förvaltningsdomstolarna till de allmänna domstolarna anförde regeringen att nämndemän, med hänsyn till frågornas natur, borde medverka vid tingsrättens avgörande av frågor om verkställighet (prop. 2005/06:99, s. 76 f.). Regeln motsvarar i övrigt den som gäller för tvistemål. Om rätten anser det tillräckligt att en domare sitter i rätten och parterna samtycker till det eller ärendet är av enkel beskaffenhet, kan det avgöras av en lagfaren domare. Det finns inte någon motsvarande domförhetsregel för andra typer av ärenden.

Frågan i dessa ärenden rör i regel verkställighet av vad tings- rätten redan beslutat om barns boende och umgänge. Det är således delvis samma frågor som i många familjemål men prövningen är betydligt mer begränsad. Ett vanligt förfarande är att domstolen kallar parterna till ett sammanträde för att i första hand försöka få dem att komma överens, antingen direkt vid sammanträdet eller med hjälp av t.ex. en medlare. I detta sammanträde ska, enligt nu- varande reglering, nämndemän delta vilket inte är en ändamålsenlig ordning. Regeln om rättens sammansättning i dessa ärenden bör ändras så att huvudregeln är att rätten är domför med en lagfaren ledamot. På samma sätt som gäller andra familjerättsliga ärenden bör gälla att nämndemän ska medverka om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet. Regelverket blir därmed mer konsekvent och lättillämpat.

Enligt vår bedömning kan det många gånger vara aktuellt att nämndemän medverkar i dessa ärenden, t.ex. när tvisten är mycket infekterad och det står klart att medling inte är en möjlig väg till en lösning. Med den föreslagna regleringen kan i rätten även fortsätt- ningsvis ingå nämndemän vid särskilt komplicerade verkställighets- ärenden.

Förslaget innebär att lydelsen av 21 kap. 12 § FB ska ändras.

159

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Bötesverkställighetslagen (1979:189)

Bestämmelserna i bötesverkställighetslagen reglerar verkställighet av böter som beslutats genom dom, strafföreläggande och ord- ningsbot. Av 1 § framgår att bestämmelserna också gäller vite. Antalet ärenden om verkställighet av bötesstraff i tingsrätt är be- gränsat.

Vid handläggningen av indrivning av ett bötesstraff består tings- rätten av en lagfaren domare. Finns det särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet får tingsrätten emellertid bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (13 §). Att nämndemän får delta i rätten vid bedömning av verkställighetsfrågan motiverades vid den nuvarande lagens tillkomst med att lekmannasynpunkter lämpligen borde ges utrymme (prop. 1978/79:40 s. 25 f). I samband med att den nya lagen om domstolsärenden infördes 1996 ändrades bestämmelsen. Numera krävs det särskilda skäl för att nämndemän ska ingå i rätten.

I de allra flesta ärenden som rör indrivning av bötesstraff är be- hovet av nämndemannamedverkan högst begränsat. Genom att rätten har en möjlighet att besluta om nämndemannamedverkan är reg- leringen flexibel. I vår strävan att i möjligaste mån åstadkomma en enhetlig reglering anser vi att ingen ändring bör göras.

Straffprocessutredningen har inte heller funnit anledning att ta bort möjligheten att låta nämndemän delta i dessa ärenden.

Lag (1988:688) om kontaktförbud och lag (2005:321) om tillträdesförbud

Vid handläggning av en fråga om kontaktförbud eller tillträdes- förbud ska rätten enligt 18 § lagen om kontaktförbud respektive 18 § lagen om tillträdesförbud bestå av en lagfaren domare. När frågan avgörs ska däremot enligt samma lagrum rätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän.

Åklagare har behörighet att fatta beslut om kontaktförbud och tillträdesförbud och det krävs inte någon prövning av domstol annat än om det sker ett överklagande. De bedömningar som ska göras i dessa ärenden är normalt sett inte svårare än vad som i allmänhet gäller för mindre allvarliga brottmål. Ärendena skiljer sig från brott- målen genom att rätten ska göra en bedömning av risken för fram- tida brott eller trakasserier. Med beaktande av att utredningen i

160

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

ärendena är av mindre omfattning och den fråga som ska bedömas är begränsad krävs enligt vår bedömning inte att nämndemän med- verkar.

Ytterligare en aspekt som talar mot krav på att nämndemän del- tar är att vissa ärenden, kontaktförbud avseende gemensam bostad, ska handläggas skyndsamt. Kravet innebär att det kan bli fråga om att hålla förhandling under en helg. Hittills har det varit ovanligt men när frågan uppkommer är det en fördel om den begränsat bemannade jourverksamheten inte behöver ägna tid åt att hitta två nämndemän.

Genom att rätten kan besluta att nämndemän ska delta i av- görandet finns en möjlighet med en förstärkt sammansättning i ärenden där det finns skäl för nämndemannamedverkan. Med en reglering som den föreslagna blir regelverket kring nämndemanna- medverkan i ärenden konsekvent och mer lättillämpat.

Förslaget medför förändringar av 18 § lagen om kontaktförbud och 18 § lagen om tillträdesförbud.

Straffprocessutredningen har föreslagit att reglerna ändras så att rätten är domför med en lagfaren domare även när frågan avgörs.

Lag (1986:436) om näringsförbud

En enskild näringsidkare kan i vissa situationer meddelas närings- förbud. Näringsförbud kan meddelas för viss tid, lägst tre och högst tio år. Enligt 8 § för allmän åklagare talan om näringsförbud i sam- band med brott. Angående utredningen och förfarandet i mål om näringsförbud ska i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott där straffet är fängelse i högst ett år.

Åklagaren och i vissa fall Kronofogdemyndigheten kan ansöka om näringsförbud mot bakgrund av andra omständigheter än brott. Dessa ansökningar handläggs i tingsrätten som ärenden (8 a §). I sådana ärenden ska rätten hålla sammanträde, om det inte är uppen- bart obehövligt. Hålls sammanträde ska tingsrätten bestå av en lag- faren domare och tre nämndemän (8 d §). Ärendet ska då avgöras av samma domare. Samma ordning gäller när tingsrätten prövar vissa med näringsförbudet sammanhängande frågor som t.ex. dispens eller förlängning av ett förbud.

Brottmål om näringsförbud ska behandlas enligt vad som är före- skrivet för mål som rör allmänt åtal för brott där straffet är fängelse

161

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

i högst ett år. Med våra förslag om rättens domförhet i brottmål kommer nämndemän inte längre att krävas i dessa mål. Att då, som är följden med nuvarande ordning, alltid kräva att nämndemän medverkar när ärenden om näringsförbud avgörs, framstår som omotiverat.

I stället bör samma ordning som för de flesta övriga ärenden gälla. Vi föreslår att reglerna ändras på så sätt att rätten enligt huvudregeln är domför med en lagfaren domare. Precis som beträff- ande andra ärenden där nämndemän kan medverka får rätten bestå av en lagfaren domare och två nämndemän om det finns särskilda skäl för det.

Förslaget medför förändringar i 8 d § lagen om näringsförbud. Förslaget överensstämmer i denna del med Straffprocessutred-

ningens förslag.

4.7Tingsrättens sammansättning när mål avgörs utan huvudförhandling

Bedömning: Det saknas skäl att ändra reglerna kring tings- rättens sammansättning när mål avgörs utan huvudförhandling.

4.7.1Inledning

När tingsrätten avgör ett mål utan huvudförhandling är den som huvudregel domför med en lagfaren domare (1 kap. 3 § RB). Nämnde- män får ingå i rätten om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets eller frågans beskaffenhet (1 kap. 3 c § RB). En sådan med- verkan är emellertid ovanlig både vad gäller brottmål och tvistemål.

För att ett avgörande ska kunna ske utan huvudförhandling förutsätts normalt att målet avgörs på processuella grunder, såsom exempelvis beslut om avskrivning eller avvisning av mål.

Vissa mål kan emellertid avgöras utan huvudförhandling även i sak. Vad gäller tvistemål anges dessa förutsättningar i 42 kap. 18 § RB. Målet kan även avgöras utan huvudförhandling i de fall där kärandens framställning inte innefattar laga skäl för käromålet eller det annars är uppenbart att detta är ogrundat (42 kap. 5 § RB). När makarna eller en av dem yrkar äktenskapsskillnad får yrkandet prövas utan huvudförhandling (14 kap. 12 § ÄktB).

162

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Vad gäller brottmål kan rätten meddela en frikännande dom en- ligt 20 kap. 9 § RB utan huvudförhandling. Detsamma gäller mål som rätten avgör utan huvudförhandling med stöd av 45 kap. 10 a § RB. Sedan tingsrätterna har fått större möjligheter att avgöra vissa brottmål utan huvudförhandling har andelen mål som avgörs utan nämndemän ökat, och i förhållande till 2008 har andelen brottmål som avgörs med nämnd minskat från 77 procent till 58,7 procent (Domstolsverket, Domstolsstatistik 2011).

Straffprocessutredningen ansåg att den rådande ordningen för brottmål i detta hänseende var bra och att det saknades anledning att ändra dessa regler. Utredningen hänvisade till att de bedöm- ningar som ska göras i de mål som kan avgöras utan huvudför- handling är förhållandevis okomplicerade och att det är en rationell, snabb och effektiv ordning att i princip samtliga dessa mål avgörs av en domare (SOU 2013:17, s. 684 f.).

4.7.2Våra överväganden

Utredningen är av uppfattningen att den rådande ordningen är ändamålsenlig. Såväl de tvistemål där nämndemän kan delta som de brottmål som i dag avgörs utan huvudförhandling är okomplicerade och enkla, vilket är skälet till att de kan avgöras utan huvud- förhandling. Det finns i sådana mål inget behov av att stärka rättens sammansättning. Tvärtom är rådande ordning ändamålsenlig och effektiv. Genom att nämndemän kan ingå i rätten om det finns särskilda skäl är regleringen flexibel och möjliggör att nämndemän medverkar om det av någon anledning finns behov för det. Utred- ningen föreslår därför inga ändringar i denna del.

4.8Förvaltningsrättens sammansättning

4.8.1Dagens system

En förvaltningsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän (17 § LAFD). Undantag från huvud- regeln finns i 17 a och 18 §§ LAFD. Enligt 17 a § ska förvaltnings- rätten vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) bestå av en lagfaren domare och två särskilda ledamöter, se mer om särskilda ledamöter under avsnitt 3.4 ovan.

163

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Trots att rätten enligt huvudregeln är domför i en samman- sättning där det ingår nämndemän, avgör förvaltningsrätterna en majoritet av målen med en lagfaren domare ensam, s.k. E-mål. I 18 § LAFD finns regleringen om när en förvaltningsrätt kan använda denna möjlighet.

Förvaltningsrätten är enligt 18 § första stycket inledningsvis domför utan nämndemän vid åtgärd som avser beredande av mål, vid förhör med vittne eller sakkunnig som annan förvaltningsrätt har begärt, vid beslut om rättelse av felräkning m.m. samt vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Bestämmel- serna i första stycket tar alltså sikte på beslut genom vilka målet inte avgörs i sak.

Andra stycket handlar om slutliga avgöranden som inte inne- fattar en prövning av målet i sak. I fall där det är särskilt påkallat ska dock nämndemän delta. Exempelvis frågor om rättegångs- hinder kan ibland vara av sådan karaktär att de bör avgöras med nämndemän (Wennergren, kommentaren till 18 §).

Enligt 18 § fjärde stycket kan förvaltningsrätten även i sak av- göra vissa måltyper utan nämndemän. Denna möjlighet gäller för följande i paragrafen uppräknade måltyper:

1.mål av enkel beskaffenhet,

2.mål om bevissäkring och betalningssäkring enligt skatteförfarande- lagen (2011:1244), om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), om uppgifts eller handlings undantagande från kon- troll enligt skatteförfarandelagen eller annan skatteförfattning,

3.mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om vård i en- skildhet enligt 15 b § samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c § samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i en- skildhet eller avskildhet enligt 34 § samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om avskildhet enligt 17 § samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 § första stycket och 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 3–5 och 9 när det gäller de fall då vården inte har förenats med särskild utskriv- ningsprövning eller 6 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt fängelse- lagen (2010:610) samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,

164

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

4.mål enligt folkbokföringsförfattningarna, mål rörande preliminär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna,

5.mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster eller lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet,

6.mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ social- försäkringsbalken,

7.mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och

8.mål enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

Som framgår av den citerade lagtexten innehåller fjärde stycket en katalog med en del uppräknade måltyper tillsammans med en generell bestämmelse som ger förvaltningsrätten ensamdomar- kompetens i samtliga mål av enkel beskaffenhet. Metoden med en generell regel tillsammans med en katalog av mål som får avgöras utan nämndemän har använts sedan länsdomstolsreformen 1971 genom vilken man införde nämndemän i de dåvarande läns- och skatterätterna (prop. 1971:14). Den ursprungliga katalogen över ensamdomarmål under fyra punkter har däremot utvidgats under åren. I genomsnitt har 18 § eller dess tidigare motsvarighet ändrats minst en gång om året mellan åren 1971 och 1996 och minst två gånger per år för tiden därefter. En tendens under åren har varit att av effektivitetsskäl utöka området för ensamdomarbehörighet (Ds 1996:40, s. 59).

När en notarie handlägger mål ska nämndemän som regel delta i avgörandet (20 och 21 §§ förvaltningsrättsinstruktionen). Detta gäller dock inte när notarier handlägger mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt (21 §).

Närmare om begreppet ”enkel beskaffenhet”

Förutom de i katalogen uppräknade måltyperna har förvaltnings- rätterna möjlighet att avgöra samtliga mål av enkel beskaffenhet utan nämndemän. Även sådana mål ska dock avgöras med nämndemän om det är särskilt påkallat.

Tidigare gällde att en förvaltningsrätt var domför utan nämnde- män om saken var uppenbar. Uppenbarhetskriteriet fick kritik bl.a. för att det var för snävt. Det finns mål som är enkla utan att de för

165

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

den sakens skull är uppenbara. Genom en lagändring 1997 ändrade man därför lokutionen till den nuvarande ”mål av enkel beskaffen- het” (prop. 1996/97:133). I lagstiftningsärendet konstaterade man att det saknades möjlighet att systematiskt utvidga katalogen över ensamdomarmål med nya måltyper. I stället borde metoden med ett generellt rekvisit som överlåter ställningstagandet till rätten få ökat utrymme. Trots det ansåg man att det kunde ligga ett värde att vid sidan om det generella rekvisitet behålla en del av de uppräk- nade målgrupperna (Ds 1996:40, s. 73).

Lagändringen innebar en utvidgad ensamdomarkompetens i förvaltningsrätterna. Motsvarande rekvisit gäller för tingsrätterna i tvistemål enligt 1 kap. 3 a § RB (se ovan), och ett av regeringens argument för den lagändringen var just att samma ordning bör gälla för förvaltningsrätterna som för tingsrätterna (prop. 1996/97:133, s. 44).

Möjligheten att avgöra mål av enkel beskaffenhet utan nämnde- män innebär att förvaltningsrätten måste göra en bedömning av målets beskaffenhet. Departementschefen har i tidigare lagstift- ningsärenden uttalat att saken kan vara uppenbar även när det finns bevisfrågor i målet (prop. 1974:79, s. 35). Däremot bör ett mål inte avgöras utan nämndemän när skälighetsfrågor ska prövas i målet eller om det inte utan vidare framstår som klart att det finns förut- sättningar för att pröva målet utan nämndemän. I samband med lagändringen 1997 uttalade regeringen att en utgångspunkt för regleringen är att den ska fånga upp okomplicerade och brådskande mål samt att lagändringen innebär ett ökat utrymme för s.k. E- målsdömande (prop. 1996/97:133, s. 43). Närmare vägledning om hur bestämmelsen om enkel beskaffenhet ska tillämpas gav rege- ringen däremot inte. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen 1996/97:133 anförde Justitieutskottet bl.a. att bland de målkate- gorier som de allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger finns mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för den enskilde. Som exempel nämnde utskottet socialförsäkringsmålen. Även om vissa av dessa mål kan anses vara av enkel beskaffenhet borde enligt utskottet möjligheten att avgöra dessa mål utan nämndemän ut- nyttjas restriktivt (1996/97:JuU17, s. 13).

Enligt 18 § andra stycket gäller möjligheten att avgöra mål utan nämnd inte om det är påkallat av särskild anledning att en full- sutten rätt prövar målet. Denna bestämmelse ska ses som en garanti för att nämndemän medverkar i tillräcklig utsträckning (prop. 1996/97:133, s. 41 f.). Särskild anledning att fullsutten rätt prövar

166

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

ett mål kan vara att målet är svårbedömt, betydelsefullt för den en- skilde eller principiellt viktigt (Wennergren, kommentaren till 18 §).

Migrationsdomstolarna

Migrationsdomstolarna är en del av förvaltningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö, och hanterar överklaganden av Migrations- verkets beslut.

Sammansättningen i migrationsdomstolarna är densamma som i de allmänna förvaltningsdomstolarna (16 kap. 1 § utlänningslagen [2005:716]). Rätten ska alltså enligt huvudregeln bestå av en lag- faren domare och tre nämndemän, och det finns möjlighet att av- göra mål av enkel beskaffenhet utan nämndemän. Vid tillkomsten av den nya processordningen förde man i princip inget resonemang kring den principiella frågan om nämndemän skulle delta i migra- tionsprocesser eller inte, och varken av propositionen (2004/05:170) eller av betänkandet (SOU 2009:56) framgår vilka överväganden som ligger bakom kravet på nämndemannamedverkan i dessa mål. Av förarbetena till reglerna om den tidigare Utlänningsnämnden framgår däremot att regeringen då ansåg att det fanns ett behov av lekmän med starkt inflytande i processen för en demokratisk för- ankring och för att tillgodose allmänhetens inflytande (prop. 1991/92:30, s. 33).

Vilka av migrationsmålen som är av enkel beskaffenhet disku- terades inte närmare när migrationsdomstolarna infördes. Regeringen konstaterade att tillämpningen av ordningen för ensamdomar- kompetens inte hade lett till några problem i förvaltningsprocessen, och även migrationsdomstolarna borde därför kunna tillämpa samma regler (prop. 2004/05:170, s. 22).

Migrationsöverdomstolen har uttalat att möjligheten att avgöra mål med ensamdomare när fråga är om avvisning eller utvisning bör utnyttjas restriktivt, i synnerhet när barn är inblandade (MIG 2007:58).

Utvärderingsutredningen, som gjorde en utvärdering av den nya migrationsprocessen, ägnade frågan om tillämpningen av reglerna om rättens sammansättning visst utrymme i sitt betänkande Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56). Vid samtal med domstol- arna framkom att nämndemän som regel deltog i mål rörande skyddsskäl, i mål som berörde barn och när bevisfrågor skulle av- göras samt i mål med muntlig förhandling (s. 236 f.). Förvarsmålen

167

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

avgjordes dock ofta av en domare ensam även för det fall muntlig förhandling hölls. Utvärderingen visade även att domstolarna tillämpade reglerna olika. Domstolen i Stockholm avgjorde en högre andel mål med en domare jämfört med domstolarna i Göteborg och Malmö (s. 224 f.).

Nämndemännens faktiska medverkan i förvaltningsrätterna

Som framgår av tabell 4.3. nedan deltog under 2012 nämndemän i sammanlagt 58 635 mål (42 procent) i förvaltningsrätterna. Nämnde- männens medverkan i förvaltningsrätterna varierar stort beroende på vilken måltyp det är frågan om. Nämndemän deltar i mycket hög utsträckning i psykiatrimål och socialförsäkringsmål (86 pro- cent respektive 69 procent). Av tabellen framgår att nämndemän medverkade i princip i samtliga (98,9 procent) av de mål som för- valtningsrätterna avgjorde efter muntlig förhandling.

168

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

 

 

 

 

 

 

1

Källa: Domstolsverket

Tabell 4.4 nedan visar förekomsten av nämndemännen i migra- tionsdomstolarna under år 2012. Andelen avgjorda mål med nämnde- män är störst i de s.k. avlägsnandemålen (58 procent).

1 I kategorin ”övriga mål” ingår bl.a. mål om bistånd till enskilda, mål om byggande, mark och vatten, mål om hälso- och sjukvård, mål om produkt- och verksamhetskontroll, mål om allmänna handlingar och sekretess, mål om tvång mot person och ekonomisk tvång, mål om jakt, fiske, djur och växter, mål om produkt- och verksamhetskontroll, kommunala mål samt mål om utbildning.

169

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Domstolsverket

Särskilda ledamöter m.m.

Särskilda ledamöter förekommer när förvaltningsrätterna hand- lägger mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Rätten består då av en lagfaren domare och två särskilda ledamöter. Sådana sär- skilda ledamöter förordnas av regeringen för tre år och ska ha god kännedom om kommunal verksamhet.

Vid prövning av mål om fastighetstaxering ska i förvaltnings- rätten ingå en värderingsteknisk ledamot och i kammarrätten två sådana ledamöter. Bland dessa ledamöter ska sakkunskap beträff- ande värdering av olika slag av fastigheter finnas företrädd. Rege- ringen förordnar värderingstekniska ledamöter i förvaltningsrätterna för en taxeringsperiod (21 kap. 10 § fastighetstaxeringslagen [1979:1152]). Förutom den värderingstekniska ledamoten ska i förvaltningsrätten delta två nämndemän som särskilt utsetts för att delta vid behandlingen av sådana mål. Bostadstaxeringsutredningen (SOU 2012:52) har i sitt betänkande kommit fram till att de nämnde- män som i övrigt ingår i förvaltningsrätternas avgöranden kan delta även i fastighetstaxeringsmålen och att kravet på särskilt utsedda nämndemän i fastighetstaxeringsmålen kan tas bort.

När förvaltningsrätterna överprövar vissa beslut enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska rätten bestå av två

170

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av de eko- nomiska experterna får förhinder sedan handläggningen har på- börjats är rätten ändå domför. I mål om åldersgränser för film ska det från och med den 1 juli 2013 i förvaltningsrätten ingå två sär- skilda ledamöter. Regeringen förordnar enligt 14 § lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt sådana ledamöter för högst fem år i taget.

4.8.2Nordisk utblick

I de finska förvaltningsdomstolarna förekommer inte lekmanna- domare.

Danmark saknar den typ av förvaltningsdomstolar för tvister mellan enskilda och myndigheter som finns i Sverige. Även Norge saknar motsvarighet till de svenska förvaltningsdomstolarna. Där- emot finns det i Norge vissa domstolsliknande förvaltningsorgan.

Fylkesnemndene for barnevern och sosiale saker, som är tolv till an- talet, är beslutsmyndigheter för tvångsvård enligt Norges barn- omsorgslag, socialtjänstlag och smittskyddslag. I deras beslut deltar lekmän som utses av regeringen. Utlendingsnemnda är ett domstols- liknande förvaltningsorgan som överprövar beslut enligt utlännings- lagen från Utlendingsdirektoratet (Norges motsvarighet till Migra- tionsverket). Även Utlänningsnämnden har inslag av lekmän i beslutsfattandet, och myndigheten består vid de flesta beslut av en jurist och två lekmän (nemndmedlemmer). Antalet nemndmed- lemmar ska enligt lag vara 300 personer. Medlemmarna utses av Kungen för fyra år efter förslag från humanitära organisationer, justitiedepartementet, utrikesdepartementet och Norges juristför- bund (www.une.no/om-oss/UNEs-rolle/).

4.8.3Våra överväganden och förslag

Förslag: Förvaltningsrätten ska bestå av en lagfaren domare om inte annat är föreskrivet.

Nämndemän ska delta i rätten när en förvaltningsrätt avgör ett mål slutligt i sak, om

1. någon av parterna är en fysisk person, och målet innefattar omfattande skälighets- eller bevisbedömningar som inte avser

171

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

uttag av skatter, avgifter eller tull enligt skatte- eller tullagstift- ningen, eller

2. målet rör frihetsberövande eller omhändertagande för vård. Om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets

beskaffenhet får en förvaltningsrätt även i andra mål bestå av en lagfaren domare och två nämndemän.

Om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad får antalet lagfarna domare utökas med en. Detsamma gäller antalet nämndemän om de ingår i rätten.

Kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en notarie enligt 20 § förvaltningsrättsinstruktionen handlägger mål ska tas bort.

Kravet på att nämndemän ska delta i mål om fastighets- taxering ska tas bort.

Allmänna utgångspunkter

Förvaltningsrätterna har en mycket stor variation av mål. Antalet måltyper uppgår till närmare 500 och rör många områden. Som exempel på variationen kan nämnas att det finns mål om åter- kallelse av körkort, fråga om flyktingförklaring, tvångsvård på grund av missbruk, fråga om vargjakt, tillstånd att servera alkoholdryck och tillstånd att driva bank. Det finns en hel del mycket enkla mål men också många synnerligen komplicerade mål.

Utgångspunkten beträffande nämndemannamedverkan i förvalt- ningsrätterna är densamma som den vi förordat för tingsrätterna. Det innebär att vår uppgift är att identifiera de måltyper där nämnde- mannamedverkan, utöver insynsfunktionen, är av störst värde så att den resurs som nämndemännen utgör används på det mest ända- målsenliga och effektiva sättet.

Det är viktigt att mindre och enkla mål kan avgöras i enklare sammansättning på ett snabbt och effektivt sätt. Nämndemän bör därför, precis som enligt dagens ordning, inte medverka i mål av enkel beskaffenhet. På så sätt kan såväl juristdomarna som nämndemännen koncentrera sig på prövningen av de mer svårbedömda målen.

Enligt vår uppfattning är nämndemannamedverkan av störst värde när förvaltningsrätterna avgör mål där det är fråga om mer om- fattande skälighetsbedömningar eller bevisfrågor. Där kan nämnde- män bidra med fler perspektiv och erfarenheter. Samma skäl gör sig

172

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

gällande beträffande mål om tvångsomhändertagande och frihets- berövande för vård.

Samhällsutvecklingen har medfört att domstolarna har fått allt mer komplicerade frågor att avgöra. Det gäller såväl juridiken, som blivit alltmer komplex och internationaliserad, men också andra frågor. Mål om offentlig upphandling är ett bra exempel på detta. Regelverket uppfattas som svårt och därtill är det inte sällan fråga om upphandling av en komplicerad tjänst eller vara. Enligt vår upp- fattning är det inte ändamålsenligt att nämndemän deltar i rätten vid avgörande av mål som huvudsakligen rör frågor av juridiskt- teknisk natur eller rättsfrågor. Detsamma gäller när det är fråga om komplicerade ekonomiska bedömningar. Vissa av dessa mål kan av- göras av en lagfaren domare medan det för andra sådana mål kan vara nödvändigt med en förstärkt sammansättning av något slag (t.ex. i form av ytterligare en lagfaren domare eller med särskilda ledamöter). Vi återkommer till möjligheten att förstärka rätten med ytterligare en lagfaren ledamot längre fram.

Utformningen av domförhetsregeln

Domförhetsreglerna för förvaltningsrätterna i LAFD är svåröver- skådliga och kräver inte sällan ändring i bestämmelserna när nya måltyper tillkommer. Det är utredningens bedömning att utform- ningen av domförhetsreglerna i LAFD behöver omarbetas för att bli tydligare och bättre anpassade till målstrukturen.

Att skapa lämpliga och individuellt utformade domförhetsregler för ett målområde som innehåller flera hundra måltyper är i prak- tiken mycket svårt. I varje målgrupp ingår i sin tur såväl enkla som svåra mål. Ett möjligt alternativ är att även fortsättningsvis använda metoden med en katalog över de måltyper som kan avgöras utan nämndemän. En katalog är emellertid svåröverskådlig och kräver ständiga justeringar i takt med ändringar i speciallagstiftningen. Fördelen med en katalog är att den är lätt att tillämpa. Nackdelen är att det är svårt att så kategoriskt bestämma i vilka måltyper nämndemän ska medverka. Systemet blir inte flexibelt. Regeringen har i tidigare lagstiftningsärenden slagit fast att metoden med ett generellt rekvisit bör få ökat utrymme (prop. 1996/97:133, s. 44). Även utredningen är av uppfattningen att metoden med generella rekvisit är att föredra och bör användas.

173

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Nämndemän deltar redan med dagens ordning i mindre än hälften av förvaltningsrätternas avgöranden. Det är utredningens uppfatt- ning att huvudregeln bör vara att förvaltningsrätten ska bestå av en lagfaren domare ensam om inte annat är föreskrivet. En sådan ord- ning överensstämmer med domförhetsreglerna i tingsrätt (1 kap. 3 § RB). En lagteknisk fördel är att det inte längre finns behov av att specialreglera de många undantag när rätten ska vara domför utan nämndemän. Regeln måste naturligtvis kompletteras med be- stämmelser om när nämndemän ska ingå i rätten.

För att fånga upp de måltyper där vi bedömer att nämndemän bör delta har vi försökt hitta mer övergripande kriterier. Vi har valt att som ett första område ange mål där en part är en fysisk person och det är fråga om omfattande skälighets- eller bevisbedömningar. Vi har från detta undantagit skattemål. Ytterligare ett område där nämndemän ska medverka är mål om frihetsberövande och tvångs- omhändertagande för vård.

Nämndemän får också delta om det annars finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets beskaffenhet.

Med denna reglering avser vi att täcka in de mål där vi anser att nämndemannamedverkan är särskilt värdefull. Utanför området för nämndemannamedverkan faller, utan att det särskilt föreskrivs, alla mål av enkel beskaffenhet och, genom föreskriften om fysisk per- son, flertalet mål som är juridiskt-tekniskt komplicerade. En sådan ordning är ändamålsenlig och medför att nämndemän kommer att verka där de bäst bidrar.

Vårt förslag medför inte särskilt stora förändringar vad gäller nämndemännens faktiska medverkan i förvaltningsrätterna. Bort- sett från skattemålen kommer nämndemän framöver att medverka i ungefär samma slags mål som med dagens ordning. Vi återkommer i det följande med närmare hänvisningar och exempel på hur dom- förhetsregeln är tänkt att tillämpas.

Närmare om nämndemännens medverkan i olika måltyper

Mål om tvångsomhändertagande

När förvaltningsrätten avgör mål som innehåller inslag av tvång mot enskilda är nämndemannamedverkan av särskilt värde. I dessa mål, som innefattar känsliga frågor och besvärliga ställningstagan- den, är det värdefullt med de perspektiv och erfarenheter som

174

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

nämndemän kan bidra med. När det är fråga om tvång från sam- hällets sida är också intresset av insyn större än i andra frågor. Genom nämndemännens insyn och inflytande förbättras förutsätt- ningarna för att avgörandena ska få legitimitet särskilt som såväl handlingarna som de muntliga förhandlingarna till stora delar om- gärdas av sekretess. Vi anser därför att nämndemännen även fram- över ska delta i mål som innefattar frihetsberövande eller omhänder- tagande för vård såsom psykiatrimål, mål enligt LVU, mål enligt LVM och mål enligt smittskyddslagen (2004:168).

Migrationsmål

Allmänintresset kring migrationsmål är särskilt stort, vilket för- stärker behovet av särskild insyn i dessa mål. I dessa mål är viktiga delar av utredningen ofta belagd med sekretess, och förhandlingar hålls till stora delar inom stängda dörrar.

Migrationsmålen är av varierad karaktär. Det kan röra allt från uppehållstillstånd på grund av förföljelse i annat land till frågan om en person som vill ha visum för att bevista ett bröllop. Med vår reg- lering ska endast de mål som innefattar en mer omfattande skälig- hets- eller bevisbedömning avgöras med nämndemän i rätten. Så- som de nuvarande reglerna tillämpas i dag innebär vårt förslag inte någon egentlig ändring.

Med den nuvarande ordningen deltar nämndemän i cirka 30 pro- cent av samtliga migrationsmål. Av de s.k. avlägsnandemålen (rör- ande avvisning och utvisning) deltar nämndemän i cirka 60 procent. Genom att nämndemän deltar i en stor del av de mål som rör ut- visning och avvisning tillgodoses behovet av insyn väl i domstolar- nas verksamhet inom detta område.

Avlägsnandemål som rör uppehållstillstånd på grund av förföljelse eller flyktingliknande förhållanden, s.k. asylmål, innefattar ofta svåra och omfattande bevisfrågor. Vanligen ska i dessa mål också prövas frågan om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter för att bevilja uppehållstillstånd. Rätten att få stanna i landet är vidare ofta helt avgörande för den enskildes livssituation och med nämnde- mannamedverkan tillförs fler perspektiv på framför allt bevisbedöm- ningarna. Det är vår uppfattning att nämndemän normalt även framöver ska delta i rätten när dessa mål avgörs slutligt.

Det finns dock även asylmål som är enklare och inte innefattar de komponenter som anges ovan. Det kan t.ex. vara fråga om att de

175

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

åberopade omständigheterna, oavsett vilken bevisning som åberopas, inte är tillräckliga för att utgöra skäl för uppehållstillstånd eller det av andra skäl är uppenbart att tillstånd inte kan beviljas. Det kan också vara fråga om mål som innefattar begränsad utredning och där praxis på området är klar och entydig. Dessa mål bör avgöras utan nämndemän.

Hur stor andel av de s.k. avlägsnandemålen som över tid ska av- göras i nämndemannasammansättning kommer att variera. Det be- ror på från vilka länder de sökande kommer och vilka förhållanden som råder i dessa.

Mål om uppehållstillstånd på grund av familje- eller arbetsrela- terade skäl är typiskt sett enklare än asylmålen och bör normalt av- göras utan nämndemän. Även i dessa mål kan det dock förekomma framför allt besvärliga skälighetsbedömningar och då bör nämnde- män delta i rätten.

Mål om överföring enligt Dublinförordningen och s.k. verk- ställighetsärenden enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (2005:716) ska normalt avgöras utan nämndemän, vilket inte innebär någon änd- ring i förhållande till i dag.

Förvar enligt 10 kap. utlänningslagen är ett frihetsberövande men det är inte ett frihetsberövande för vård. Kravet på nämnde- mäns medverkan omfattar således inte mål om förvarstagande. Detta är ingen förändring jämfört med den nuvarande ordningen.

Vi avser inte med vår reglering att det ska ske någon påtaglig förändring av omfattningen av nämndemännens medverkan i migra- tionsdomstolarna.

Biståndsmål

Biståndsmålen är efter migrationsmålen den största enskilda mål- gruppen i förvaltningsrätterna. Under 2012 avgjordes 21 procent av målen med nämndemän. Anledningen till att nämndemän deltog i dessa mål var sannolikt att de handlades av notarier. Biståndsmålen omfattas av 20 § förordningen (1996:382) med förvaltningsinstruk- tion, vilket innebär att notarier vanligtvis får avgöra dessa mål redan efter ett års tjänstgöring. De anses således vara av enkel beskaffen- het, och ordinära biståndsmål avgörs annars vanligen av en domare. Biståndsmål avser i allmänhet beslut om en biståndssökandes rätt till försörjningsstöd för kostnader under en begränsad period, exempelvis hyra och uppehälle för en månad. Vad som talar för nämnde-

176

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

mannamedverkan i dessa mål är att frågan ofta gäller den enskildes grundläggande behov. Bedömningarna i målet kan ibland få räck- vidd långt utöver vad som prövas i målet eftersom rättens bedöm- ning får bevisverkan om den enskilda för en ny tidsperiod söker bistånd med oförändrade förhållanden. Mot att nämndemän med- verkar talar att det finns en utarbetad praxis och ett vedertaget normbelopp för försörjningsstöd, vilket gör att bedömningarna vanligtvis är okomplicerade. Det är därför vår uppfattning att i princip samtliga biståndsmål som endast rör försörjningsstöd bör avgöras utan nämndemän. Eftersom dessa mål sällan innefattar någon omfattande skälighets- eller bevisbedömning kommer de inte att omfattas av kravet på nämndemän med den föreslagna domför- hetsregeln.

Däremot kan sådana biståndsmål som t.ex. gäller en bistånds- sökandes behov av särskilt boende eller rätt till ledsagarservice ibland innefatta mera omfattande skälighetsbedömningar. I sådana mål kan det finnas behov av nämndemän.

Socialförsäkringsmål

Även socialförsäkringsmålen utgör en stor målgrupp. Under 2012 deltog nämndemän i hela 69 procent av avgörandena i denna grupp. Målen kan röra t.ex. arbetsskador, och utgången i dessa mål spelar ofta stor roll för den enskildes försörjning. Ofta får bedömning- arna stora ekonomiska konsekvenser. Målen kan också innehålla juridiskt komplicerade bedömningar. När nämndemannamedverkan togs bort i socialförsäkringsmål i kammarrätt anförde regeringen att flertalet av de socialförsäkringsmål som kammarrätten prövar avser komplicerade försäkringsrättsliga eller processuella frågor, medicinska bedömningar som kräver särskild kompetens eller tek- niskt komplicerade beräkningar av livränta. Frågorna i de målen kan således sällan antas innehålla sådana lämplighets- och skälig- hetsbedömningar där nämndemannamedverkan kan anses vara av särskilt värde (prop. 2008/09:22). Samma resonemang kan emeller- tid inte appliceras i förvaltningsrätterna eftersom dessa även prövar de enklare målen.

Socialförsäkringsmålen är av vitt skild karaktär. Där finns rela- tivt okomplicerade mål av mindre omfattning och mer omfattande mål med besvärligare skälighets- och bevisbedömning. Det går så- ledes inte att göra någon generell bedömning av om nämndemän

177

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

ska medverka i denna grupp av mål eller inte. Vid avgörande om nämndemän ska medverka eller inte måste ledning tas i om det är fråga om mål som innefattar mer omfattande skälighets- eller bevis- bedömning. Det gäller i regel mål om livränta och mål där någon har blivit utförsäkrad. Mål rörande arbetslöshetsförsäkring är typiskt sett sådana att nämndemannamedverkan inte behövs.

Med den avgränsning vi gör kommer sannolikt något fler av socialförsäkringsmålen än i dag att avgöras utan nämndemän.

Mål med juridiska personer som parter

På förvaltningsrätterna finns mål från alla delar av den offentliga sektorn. Många av dessa mål är komplexa vad gäller de juridiska frågorna och ofta också på grund av de bakomliggande förhållan- dena. Som exempel på sådana mål kan nämnas konkurrensrättsliga mål (t.ex. mål enligt lagen om elektronisk kommunikation, ellagen och försörjningslagen). Även mål om exempelvis miljö- och hälso- skydd och naturvårdsmål kan vara juridiskt komplicerade. Samma sak gäller för marknadsrättsliga och immaterialrättsliga mål (t.ex. registrering av firma och namnbyte). I dessa mål är parterna van- ligtvis juridiska personer. För att från nämndemannamedverkan avgränsa sådana mål föreslår vi därför att nämndemän inte ska medverka i mål som enbart har juridiska personer som parter. Det regleras genom ett krav på att part ska var en fysisk person för att nämndemän ska delta i rätten. Målen innefattar vanligtvis inte heller sådana skälighetsfrågor där nämndemannamedverkan typiskt sett är av störst nytta. En del av de nu nämnda målen omfattas av kata- logen i 18 § och avgörs redan med dagens ordning utan nämnde- män. Med den föreslagna domförhetsregeln kommer emellertid en något större del av den här typen av mer juridiskt komplicerade mål att kunna avgöras utan nämndemän.

Det kan emellertid i enstaka fall finnas mål där ingen av parterna är fysisk person men där det ändå kan tänkas finnas ett behov av nämndemannamedverkan. Ett exempel på ett sådant fall är mål om serveringstillstånd som kan innefatta komplicerade bevisprövnings- frågor och skälighetsbedömningar. Andra exempel är mål om läke- medelsförmåner och mål om livsmedel. I dessa fall kan det ibland finnas sådana särskilda skäl som gör att nämndemän ändå bör med- verka i avgörandet.

178

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Mål enligt lagen om offentlig upphandling

En särskild måltyp är mål om offentlig upphandling. Förvaltnings- rätten prövar som första instans begäran om överprövning av pågå- ende upphandling samt ansökan om ogiltigförklaring av avtal från enskilda leverantörer enligt 16 kap. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.

Målen är brådskande och är ofta omfattande samt juridiskt besvärliga. Nämndemän deltar inte vid avgörande av dessa mål i dag. Det är vår uppfattning att det, med hänsyn till målens karaktär, är en ändamålsenlig ordning. Genom att kravet på nämndemanna- medverkan enligt vårt förslag enbart omfattar mål där någon av parterna är en fysisk person kommer dessa mål inte heller framöver att avgöras med nämndemän. I stället kan det finnas skäl att, i mer omfattande och komplicerade mål, låta förvaltningsrätten bestå av ytterligare en lagfaren domare (se nedan).

Skattemål

De skattemål som handläggs av domstolarna är i regel omfattande och gäller flera olika juridiskt invecklade frågor. Skattemål med vanliga inkomsttagare finns i stort sett inte längre. Målen är typiskt sett sådana att nämndemannamedverkan inte är ändamålsenlig. Att målen är komplexa och kräver särskild juridisk kompetens visas också av de många krav på specialisering av domare som framförts de senaste åren. De som uppträder i rätten, såväl Skatteverket som de juridiska ombuden, är vanligtvis specialiserade på den här typen av rättsfrågor. Från företrädare för näringslivet har framförts att målen borde koncentreras till färre förvaltningsrätter och avgöras av specialiserade domare. Den synpunkten har också framförts att den juridiska kompetensen borde stärkas så att sammansättningen i dessa mål består av tre juristdomare. Det kan noteras att regeringen nyligen tillsatt en utredning om bl.a. specialisering för skattemål (Dir. 2013:49).

Ett argument som framförts för nämndemannamedverkan i dessa mål är att nämndemän ibland är ekonomiskt skolade och därmed kan bidra med kompetens. Det argumentet är inte relevant efter- som nämndemän per definition är lekmän, och det kan inte finnas särskilda krav på kompetens för nämndemän i skattemål. Det har också framförts att frågorna i skattemål av juristerna bör fram-

179

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

ställas så att nämndemän kan sätta sig in i materian eftersom enskilda företagare utan juridisk kompetens kan tvingas göra det som part i ett mål.

Ökad tydlighet och bättre pedagogik är önskvärt men mot detta står att målen ska avgöras effektivt. Det är också utredningens uppfattning att det bidrag som nämndemannamedverkan i dessa mål medför, vid sidan av insynen, är begränsad. En stor andel av skattemålen undantas genom föreskriften om fysisk person. Utred- ningen anser dock att samtliga skattemål ska undantas från nämnde- männens medverkan. Till skillnad från vad som gäller enligt dagens ordning anser vi därför att nämndemän inte ska medverka i mål som avser uttag av skatter, avgifter eller tull.

Fastighetstaxeringsmål

Vid prövning av mål om fastighetstaxering ska i förvaltningsrätten ingå en värderingsteknisk ledamot och två nämndemän som utsetts särskilt för detta ändamål. Att förvaltningsrätten i fastighets- taxeringsmål dömer med två särskilt utsedda nämndemän är en kvarleva från den tid då fastighetstaxeringsrätten var en särskild domstol vid sidan av dåvarande länsrätt och länsskatterätt. Fastig- hetstaxering beslutades då av fastighetstaxeringsnämnder och fastig- hetstaxeringsnämndemän kunde rekryteras bland personer som hade erfarenhet som ledamöter i fastighetstaxeringsnämnder och god kunskap om förfarandet. Under remissbehandlingen av Nämnde- mannakommitténs betänkande framfördes att denna ordning var förenad med stora praktiska problem eftersom man var tvungen att kalla särskilda nämndemän. De nu nämnda målen rör relativt komplicerade värderingstekniska frågor. Med våra utgångspunkter bör nämndemän inte delta i dessa mål. Vi föreslår därför att det särskilda kravet i 21 kap. 8 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) på att nämndemän ska delta i dessa mål tas bort. Eftersom rättens domförhet vid avgörande av dessa mål är specialreglerad kommer målen inte att omfattas av bestämmelsen i 18 §.

180

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Övriga måltyper

Förutom de nu nämnda måltyperna kan det även i andra mål före- komma sådana bevisfrågor eller skälighetsbedömningar som, under förutsättning att någon av parterna är en fysisk person, medför att rätten ska ha en sammansättning bestående av nämndemän. Mål enligt ordningslagen (1993:1617), mål enligt alkohollagen (2010:1622), mål om studiestöd och mål om djurhållning är exempel på sådana mål.

Två lagfarna domare

En förvaltningsrätt kan utöka rättens sammansättning med ytter- ligare en lagfaren domare om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän (17 § andra stycket LAFD, se ovan under avsnitt 4.3.1). Om förvaltningsrätten förstärker sammansättningen med en lagfaren domare ska även antalet nämndemän utökas (prop. 1996/97:133, s. 36).

Enligt våra överväganden är medverkan av nämndemän inte ända- målsenlig i mål som är särskilt juridiskt komplicerade. Såsom regeln om förstärkt sammansättning nu är konstruerad medför våra ställ- ningstaganden att rätten inte kan förstärkas med ytterligare en lag- faren domare i dessa mål. Det är förstås inte bra eftersom just svårighetsgraden motiverar att den juridiska kompetensen förstärks. Bestämmelsen bör således ändras så att det är möjligt med en sammansättning med två lagfarna domare utan nämndemän.

En sammansättning med två lagfarna domare bör enligt vår upp- fattning kunna användas mer än vad den nuvarande bestämmelsen ger uttryck för. Det ligger i linje med den utveckling som innebär att allt fler mål är särskilt svåra p.g.a. internationalisering och ett alltmer komplext samhälle. Vi föreslår därför att det ska bli enklare att i förvaltningsrätten förstärka rätten med ytterligare en lagfaren domare. Det ska räcka att rätten bedömer att det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad.

De mål som i första hand bör komma i fråga för en samman- sättning med två lagfarna domare är sådana mål som innehåller kom- plicerade juridiska bedömningar. Som exempel kan nämnas mer komplicerade skattemål eller större mål om offentlig upphandling.

181

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Möjligheten med utökad sammansättning i mål med nämnde- mannamedverkan bör finnas kvar. Nämndemän ska enligt vårt för- slag medverka i mål där en av parterna är en fysisk person och det är fråga om mer omfattande skälighets- eller bevisbedömning eller i mål som innefattar tvångsomhändertagande. Om ett sådant mål även innehåller komplexa juridiska frågor eller är mycket omfatt- ande är det lämpligt att ytterligare en lagfaren domare deltar. I den situationen bör även antalet nämndemän öka med en. Regleringen blir då i denna del densamma som för tingsrätterna. Även för denna förstärkta sammansättning bör räcka att det finns skäl.

Notariemål

Utredningen har i tidigare avsnitt föreslagit att kravet på att nämnde- män alltid ska delta när en notarie avgör ett brottmål vid huvud- förhandling ska tas bort. De överväganden som finns i det avsnittet gäller på samma sätt för notariemål i förvaltningsrätten. Vi föreslår därför att kravet i förvaltningsrättsinstruktionen på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en notarie handlägger mål ska tas bort.

4.9Hovrättens sammansättning

4.9.1Dagens system

I hovrätt förekommer nämndemän vid huvudförhandling i brottmål och i vissa familjemål. För brottmål gäller enligt 2 kap. 4 § andra stycket RB att hovrätten är domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. Finns det inte anledning att döma till svårare straff än böter och är det i målet inte fråga om företagsbot är hovrätten domför även utan nämndemän. Detta gäller oavsett om nämnd har deltagit i tingsrättens avgörande eller inte. Nämndemän behövs inte heller om målet avgörs utan huvudförhandling. Även vid behand- ling av frågor om prövningstillstånd är hovrätten domför utan nämndemän.

I äktenskapsmål och mål om underhåll är hovrätten enligt 14 kap. 18 § ÄktB domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. Detsamma gäller enligt 20 kap. 1 § FB i mål om faderskap, föräldra- skap enligt 1 kap. 9 § FB, vårdnad, boende, umgänge och underhåll till barn. Vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling är

182

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

hovrätten domför utan nämnd. Detsamma gäller för mål som har avgjorts utan nämndemän i tingsrätten. I dessa mål är hovrätten domför såväl med nämndsammansättning som med juristkollegial sammansättning (prop. 1975/76:153, s. 46 och 55). Vid tvister om bodelning ska hovrätten ha den sammansättning som gäller för tvistemål i allmänhet (dvs. tre eller fyra lagfarna domare).

Om en av de lagfarna domarna eller en av nämndemännen får förhinder sedan förhandlingen har påbörjats är rätten ändå domför. Huvudförhandlingen får däremot inte fortsätta om både en lag- faren domare och en nämndeman har fått förhinder. Hovrätten kan ha en förstärkt sammansättning med fyra juristdomare och tre nämndemän, men av förarbeten framgår att hovrätten endast i be- gränsad utsträckning bör använda denna möjlighet (prop. 1975/76:153, s. 52 f.). Bestämmelsen om förstärkning hindrar i och för sig inte att förstärkning endast sker på juristsidan eller med en nämndeman. Enligt förarbetena bör dock förstärkning ske med så- väl en lagfaren domare som en nämndeman så att relationen mellan dessa två kategorier inte rubbas (prop. 1975/76:153, s. 53).

Precis som tingsrätten kan hovrätten låta en expert på eko- nomiska och skatterättsliga förhållanden ingå i rätten som särskild ledamot (2 kap. 4 a § RB).

Nämndemännens faktiska medverkan i hovrätterna

Av den nedan redovisade statistiken framgår att nämndemän före- kommer i cirka en fjärdedel av samtliga avgjorda mål i hovrätterna.

Källa: Domstolsverket

183

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Straffprocessutredningens förslag

Straffprocessutredningen (SOU 2013:17) har föreslagit att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätten vid avgörande av brottmål. Som skäl för sitt förslag lyfte utredningen fram att hov- rätten numera har en överprövande funktion. Hovrätten ska framför allt kontrollera riktigheten av tingsrättens avgörande och de rent juridiska bedömningarna är ofta av komplicerat slag. Vidare anförde utredningen att bevisvärderingsfrågor många gånger är svåra och kräver stor erfarenhet samt att de internationella inslagen i brott- målen numera är tämligen vanligen förekommande och rättsfrågorna fler och mer komplexa. Vid den överprövning som hovrätterna har att göra, och som i allt väsentligt ska göras utifrån samma material som i tingsrätten, gör sig enligt utredningen skälen för att nämnde- män ska delta vid avgörandet inte gällande med samma kraft. Ut- redningen hänvisade även till de praktiska svårigheter och kost- nader som är förenade med att nämndemän deltar i hovrätten, exempelvis är det svårt att rekrytera nämndemän till mycket tids- krävande huvudförhandlingar, vilket inte är ovanligt förekommande i dag.

Utredningen framförde även hovrätternas allt högre arbets- belastning som ett argument för sitt förslag i denna del. Med fler inkomna mål till hovrätterna och en ökning av den totala huvud- förhandlingstiden i brottmål ökar arbetsinsatsen att administrera hanteringen av nämndemän och även kostnaderna för deras med- verkan. Medverkan av nämndemän gör att planeringen av huvud- förhandlingar försvåras, särskilt i mål med korta tidsfrister. Det krävs också ytterligare planering för att hålla fortsatt överläggning när sådan behövs.

Vidare anförde utredningen att förfarandet i rättegången för- svåras av att nämndemän ska ingå i rätten när målet avgörs vid huvudförhandling. Vid ett sammanträde för hänvisning kan rättens ledamöter i direkt anslutning till uppspelning av ett förhör disku- tera dess innehåll och försäkra sig om att samtliga ledamöter har tillgodogjort sig materialet. Möjligheten att på ett ändamålsenligt sätt tillämpa hänvisning försvåras enligt utredningen av att nämnde- män ingår i rätten. Det är betydligt svårare att planera det dagliga domstolsarbetet med sammanträden för hänvisning när nämnde- män är inblandade.

Som nämnts ovan föreslog Straffprocessutredningen även att vissa mål i tingsrätt ska kunna avgöras av tre juristdomare med

184

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

hänsyn till målens karaktär eller sakens beskaffenhet. Särskilt i de målen är det enligt utredningen svårt att motivera ett nämnde- mannadeltagande i hovrätt.

Sammanfattningsvis ansåg utredningen att hovrättsförfarandet behöver rationaliseras för att mål ska avgöras med hög kvalitet inom rimlig tid. Att tillgodose det behovet är enligt utredningen viktigare än att nämndemän, som till följd av en tydligare överprövning i hovrätt fyller en allt mindre betydelsefull funktion, deltar i döman- det. Utredningen ansåg det med hänsyn till utvecklingen nödvän- digt att anpassa sammansättningen av rätten i hovrätt så att resurserna används på ett mer behovsanpassat sätt. De praktiska och kost- nadsmässiga skäl som talar mot en medverkan av nämndemän i hovrätt bör alltså få genomslag.

4.9.2Nordisk utblick

Varken före eller efter de två senaste reformerna har det funnits lekmannadomare i de finska hovrätterna.

I de danska landsretterna medverkar nämndemän i huvudsak i samma utsträckning som i tingsrätt (rettsplejeloven 689 §). Lands- retten består då av tre juristdomare och tre nämndemän. Om en av nämndemännen eller en av juristdomarna får förfall under förhandl- ingens gång, är landsretten ändå domför (retsplejeloven 214 §). Har ett mål avgjorts av en domare i tingsrätten är landsretten domför med tre juristdomare. Ett jurymål som överklagas till landsretten i någon annan fråga än skuldfrågan (vanligtvis påföljdsfrågan) prövas där i en nämndemannasammansättning. Omfattar överklagandet däremot skuldfrågan ska det överklagade målet prövas under med- verkan av jury även i landsretten. Landsretten består då av tre juristdomare och nio jurymedlemmar. Rätten är domför med två juristdomare och åtta jurymedlemmar vid någon av ledamöternas förfall under rättegången (214 § retsplejeloven). I överrätt krävs det att minst sex jurymedlemmar och två juristdomare röstar för en fällande dom (§ 931 retsplejeloven). Vid fällande dom deltar juryn även i påföljdsfrågan. Vid denna omröstning har dock juristdomarna förstärkt rösträtt på så sätt att deras sammanlagda röstetal motsvarar jurymedlemmarnas. Detta innebär att de tre juristdomarna i överrätt har vardera tre röster.

I de norska överrätterna (lagmannsretterna) deltar enligt huvud- regeln tre juristdomare. I mål där överklagandet endast rör påföljds-

185

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

frågan för brott med högst sex års fängelse i straffskalan är lag- mannsretten domför utan nämndemän. Rör överklagandet däremot skuldfrågan ska nämndemän ingå i rätten. Lagmannsretten består då av tre juristdomare och fyra nämndemän. Även i lagmannsretten har nämndemännen individuell rösträtt. För en fällande dom krävs att fem av ledamöterna röstar för detta (34 § straffeprocessloven). I övrigt gäller enkel majoritet. Vid lika röstantal gäller den utgång som anses lindrigast för den tilltalade. Lagmannsretten är domför även om en juristdomare och en nämndeman får förfall (15 § dom- stolsloven). Domstolen har dock möjlighet att låta ytterligare leda- möter närvara vid förhandlingen som kan träda in i rätten vid even- tuellt förfall.

Vid överklagande av skuldfrågan i mål där det för det brott som överklagas kan följa fängelse i mer än sex år bestäms skuldfrågan i allmänhet först av en jury (lagrett) med tio medlemmar (352 § straffplejeloven). Det är alltså maximistraffet för det brott som prövas i målet som är avgörande för rättens sammansättning, inte det straff som tingsrätten har dömt ut. I omfattande mål kan rätten besluta att ytterligare en eller två jurymedlemmar ska följa förhand- lingen som suppleanter. Om sju jurymedlemmar anser att den till- talade är skyldig prövas påföljdsfrågan av tre juristdomare och fyra jurymedlemmar (som väljs ur den ursprungliga juryn genom lott- ning). Juristdomarna kan dock under vissa förhållanden underkänna såväl en fällande som en friande dom. I sådana fall avgörs målet i en ny sammansättning med tre juristdomare och fyra nämndemän.

Frågan om juryns vara eller icke vara har diskuterats i Norge under en lång tid, och en statlig utredning har nyligen sett över reglerna kring lagmannsrettens sammansättning (NOU 2011:13). Utredningen var oenig i sina slutsatser; en del av utredningens ledamöter ansåg att systemet med jury skulle vara kvar, medan andra ansåg att samtliga mål framöver ska prövas i en nämnde- mannasammansättning (NOU 2011:13).

186

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

4.9.3Våra överväganden och förslag

Förslag: Nämndemän ska inte längre medverka i hovrätten.

Inledning

I hovrätt deltar nämndemän vid huvudförhandling i brottmål och familjemål. Finns det inte anledning att döma till svårare straff än böter och är det i målet inte fråga om företagsbot är hovrätten domför även utan nämndemän. Detsamma gäller för familjemål som har avgjorts utan nämndemän i tingsrätten.

Som tidigare nämnts infördes nämndemän i överrätterna 1977. Det var 1972 års Domarutredning som la fram förslaget i betänk- andet En öppnare domarbana (SOU 1974:96). Som huvudskäl för nämndemännens medverkan i överrätterna lyfte utredningen fram betydelsen av lekmännens insyn i domstolarnas verksamhet för att förhindra misstankar om bristande objektivitet och klasstänkande i dömandet. Medverkan av nämndemän i hovrätt och kammarrätt ansågs dessutom ytterligare kunna förstärka allmänhetens förtroende för dömandet, även om deras deltagande i och för sig inte skulle leda till en säkrare och bättre rättsskipning. Som exempel på frågor där en medverkan av nämndemän ansågs lämplig nämndes bevis- värdering i brottmål och påföljdsfrågor.

Nämndemännens medverkan i överrätterna har varit omdisku- terad. Bland annat Domarutredningen ifrågasatte nämndemännens medverkan i överrätterna. Domarutredningen konstaterade att frågan om fortsatt medverkan i dömandet av lekmän i andra instans var beroende av vilka uppgifter dessa domstolar ska ha i framtiden. Det anfördes att om överrätterna i framtiden ska ägna sig främst åt rättsfrågor och inte bevisvärderingsfrågor samt att kritiskt granska underrätternas domar i stället för att ompröva dem i hela deras vidd, minskar argumentet för nämndemannamedverkan avsevärt i styrka. En renodlat rättslig överprövning i andra instans talade enligt Domarutredningen emot nämndemannamedverkan (SOU 1994:99, s. 311).

Flera av presidenterna för landets hovrätter och kammarrätter ifrågasatte nyligen nämndemännens medverkan i hovrätterna och kammarrätterna i en debattartikel. Även vid Justitiedepartementets kartläggning (se avsnitt 3.3.8) framfördes från flera håll att nämnde- män inte borde medverka i överrätterna, ofta med motiveringen att

187

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

prövningen där numera har karaktären av överprövning och inte omprövning.

Hovrätternas uppgift – omprövning eller överprövning?

Instansordningen bygger på en funktionsfördelning mellan de olika domstolsnivåerna. Ett effektivt domstolsväsende förutsätter att varje instans ägnar sig åt det som den är avsedd för. Regeringen har flera gånger uttalat att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans (se t.ex. prop. 1992/93:216, s. 28 och prop. 2004/05:131, s. 82). Det främsta skälet för detta är att alla ska vara garanterade rättssäkerhet, inte bara de som överklagar. Tingsrätterna hand- lägger de allra flesta mål slutligt oavsett storlek och svårighetsgrad. Eftersom tingsrätternas avgöranden därför i hög utsträckning blir det slutliga avgörandet måste handläggningen av målen göras på ett sätt som inte lämnar tvivel angående domstolens kompetens. En kompetent tingsrätt bidrar till att stärka rättssäkerheten och öka tillgängligheten till domstolsprocessen. Den viktigaste uppgiften för hovrätten är i stället att granska de tingsrättsavgörandena som överklagas och rätta till eventuella felaktigheter (prop. 2004/05:131, s. 82 och 171).

Den överprövande funktionen har tydliggjorts genom de för- ändringar som på senare tid skett av förfarandet i hovrätt. Inte minst genom reformen ”En modernare rättegång” (prop. 2004/05:131) har förtydligats att tyngdpunkten i rättsskipningen ligger i första instans. Numera kan muntlig bevisning som lagts fram i tingsrätten återges med ljud och bild i hovrätten i stället för att förhör hålls på nytt. Reglerna om hänvisning till handlingar i målet medger att rätten vid en annan tidpunkt än vid huvudförhandlingen tar del av sådana inspelningar. Bestämmelsen syftar till att undvika ett tungrott, tidsödande och kostnadskrävande förfarande. Den ska förenkla för parterna och rätten att tillgodogöra sig materialet (prop. 2004/05:131, s. 146).

Användningen av inspelningar av förhör med ljud och bild i rättegångarna har förbättrat möjligheten för hovrätten att göra en ren överprövning som i allt högre grad kan baseras på samma underlag som tingsrätten, utan att bevisningen behöver tas upp på nytt. Skälen till reformen var just att förskjuta tyngdpunkten i pröv- ningen ytterligare till tingsrätterna.

188

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Att förfarandet i hovrätten numera är mer inriktat på en gransk- ande överprövning av tingsrättens avgörande konstaterade EMR- utredningen i betänkandet ”En modernare rättegång II – en upp- följning” (SOU 2012:93). Utredningen kom fram till att införandet av förändringarna i samband med EMR-reformen har tydliggjort fördelningen mellan instanserna. Hovrätten koncentrerar sig nu på sådana tingsrättsavgöranden där det finns anledning till en över- prövning. Det syfte som betonades i förarbetena, att tyngdpunkten i rättsskipningen bör ligga i första instans och att hovrätten ska ha en kontrollerande funktion, verkar alltså ha uppfyllts även i prak- tiken.

Utredningens uppfattning är att det är tydligt att hovrätternas uppgift är att överpröva tingsrätternas avgöranden, vilket är en utgångspunkt för våra fortsatta överväganden.

Våra överväganden

Nämndemännens viktigaste funktion är att utöva insyn i dom- stolarna. Behovet av insyn kan i och för sig sägas göra sig i gällande i samtliga instanser och i alla mål. Vi har tidigare konstaterat att medverkan i den omfattningen varken är ändamålsenlig eller realis- tisk. Behovet av insyn kan enligt vår mening tillgodoses genom en övergripande insyn i domstolarnas verksamhet i stort. För att an- vända domstolarnas resurser på det mest effektiva sättet bör nämnde- männen medverka i de mål och domstolsinstanser där de, förutom insynsfunktionen, även gör mest nytta ur andra aspekter.

Med våra förslag beträffande tingsrätterna kommer nämndemän även fortsättningsvis att där delta i en stor del av brottmålen och i samma utsträckning som i dag i familjemål. Därmed har allmän- heten en god insyn i hur olika frågor i den typen av mål bedöms och vilka resonemang som förs. När hovrätten därefter överprövar dessa mål grundar den vanligtvis sina avgöranden på samma under- lag som tingsrätten. Detta innebär att hovrätten vanligtvis har att pröva samma frågor som tingsrätten. Att nämndemän deltar även när hovrätten avgör dessa mål har enligt vår uppfattning ett be- gränsat mervärde. Även om utredningen i hovrätten i regel är den- samma som i tingsrätten är frågorna inte sällan mer juridiskt kom- plexa eftersom sådana mål oftare överklagas.

Det kan invändas att offentlighetsprincipen till viss del inskränks genom den ökade användningen av hänvisning till ljud- och bild-

189

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

upptagningar och att behovet av insyn därmed har blivit större. Hän- visningsmetoden innebär emellertid inte någon egentlig inskränkning i allmänhetens möjligheter att ta del av den utredning som dom- stolen grundar sin bedömning på. De muntliga uppgifterna som det hänvisas till har samma innehåll som vid tingsrätterna och har där lagts fram vid en offentlig förhandling. Ljudupptagningarna är dess- utom offentliga. Utredningen ser inget särskilt behov av insyn av detta skäl.

Hovrättens roll är att överpröva tingsrätternas avgöranden. En följd av detta är att mer komplicerade rättsfrågor är mer frekventa i hovrätt än i tingsrätt, vilket talar mot medverkan av nämndemän. I uppgiften att överpröva ligger att kontrollera att tingsrätten har gjort rätt och i den prövningen kan nämndemän bidra i mycket ringa utsträckning. Det är för övrigt en märklig ordning att lekmän ska granska och kontrollera en domstols avgörande.

Vår bedömning är således att insynsbehovet i de allmänna dom- stolarna tillgodoses väl genom medverkan i tingsrätterna och att det bidrag till den dömande verksamheten som nämndemanna- medverkan även i hovrätt skulle medföra är mycket begränsat med hänsyn till hovrättens överprövande roll. Därtill kommer de prak- tiska svårigheter som framförts av bl.a. Straffprocessutredningen och som talar mot nämndemannamedverkan i hovrätterna. Det gäller särskilt svårigheterna att använda reglerna om hänvisningar fullt ut i mål där nämndemän deltar. Om nämndemän ska delta krävs särskild planering för att ledamöterna före en förhandling ska kunna ta del av inspelade förhör. När det enbart är de lagfarna ledamöterna som berörs kan detta givetvis ordnas på ett smidigare och effek- tivare sätt.

Vår bedömning är att medverkan av nämndemän i hovrätt inte är ändamålsenligt. Vi föreslår därför att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätten.

4.10Kammarrättens sammansättning

4.10.1Dagens system

Kammarrätten är domför med tre lagfarna ledamöter (12 § LAFD). När det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska ingå i rätten, är en kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän.

190

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Numera ingår nämndemän i kammarrättens sammansättning i begränsad omfattning. Sedan juli 2012 medverkar nämndemän endast i mål om tvångsomhändertagande. Föreskrift om att nämndemän ska ingå i kammarrätten finns LVU, LVM, smittskyddslagen (2004:168), LPT och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Nämndemän deltar dock inte i mål som enbart rör frågor om omedelbart omhändertagande, tillfälligt flyttningsförbud eller tillfällig isolering.

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammar- rätten domför utan nämndemän också i de mål för vilka det före- skrivs medverkan av nämndemän. Samma sak gäller vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs, vid för- ordnande om saken i avvaktan på målets avgörande och vid annan åtgärd som avser endast måls beredande eller vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak.

Vid behandling av mål enligt 10 kap. KL består kammarrätten som huvudregeln av tre lagfarna ledamöter och två särskilda leda- möter. Kammarrätten är dock som regel domför utan de särskilda ledamöterna vid prövning av mål som är av enkel beskaffenhet samt vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs, vid förordnande om saken i avvaktan på målets avgörande och vid annan åtgärd som avser endast måls beredande, eller vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak (13 a § LAFD). När kammarrätten prövar mål enligt lagen om elektronisk kommunikation (2003:389) ska ekonomiska experter som huvudregel ingå i rätten. Vid kammarrättens prövning av mål enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska värderings- tekniska ledamöter ingå i rätten.

Även i mål om åldersgränser för film ska det i kammarrätten ingå två särskilda ledamöter. Regeringen förordnar sådana ledamöter för högst fem år i taget.

Migrationsöverdomstolen

Nämndemän deltar inte i Migrationsöverdomstolen. Vid domstolens tillkomst konstaterade regeringen att Migrationsöverdomstolen främst kommer att fungera som en prejudikatinstans, och att samma ordning bör råda som i Högsta förvaltningsdomstolen och Högsta domstolen (prop. 2004/05:170, s. 120).

191

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

SOU 2013:49

Nämndemännens faktiska medverkan i kammarrätterna

Nämndemän deltar numera i en liten andel av kammarrättens av- göranden. Enligt statistik från Domstolsverket deltog under 2012 nämndemän enbart i 4,7 procent av kammarrättens totala antal av- göranden.

4.10.2Våra överväganden och förslag

Vårt förslag: Nämndemän ska inte längre medverka i kammar- rätten.

Inledning

Nämndemännens medverkan i kammarrätterna har under senare år minskat, och numera medverkar nämndemän endast i mål om tvångs- omhändertagande.

Tidigare deltog nämndemän även när kammarrätten avgjorde socialförsäkringsmål samt i mål om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor. Nämndemännens medverkan i socialförsäk- ringsmål togs bort den 1 januari 2009. Som skäl för denna lag- ändring anförde regeringen att flertalet av de socialförsäkringsmål som kammarrätten prövar avser komplicerade försäkringsrättsliga eller processuella frågor, medicinska bedömningar som kräver sär- skild kompetens eller tekniskt komplicerade beräkningar av livränta. Frågorna i de målen kan sällan antas innehålla sådana lämplighets- och skälighetsbedömningar där nämndemannamedverkan kan anses vara av särskilt värde (prop. 2008/09:22, s. 14). När så nämnde- männen även togs bort i mål om arbetslöshetsförsäkring och arbets- löshetskassor i juli 2012 anförde regeringen att dessa mål till sin karaktär uppvisar stora likheter med socialförsäkringsmålen. Samma skäl som anfördes vid 2009 års reform kan därför anföras för att ta bort nämndemannamedverkan i mål om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor (prop. 2011/12:107, s. 14).

192

SOU 2013:49

Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna

Våra överväganden

Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna ligger tyngdpunkten i rättsskipningen i första instans. Förfarandet i kammarrätten är i enlighet härmed numera inriktat på en granskande överprövning av förvaltningsrättens avgörande än en omprövning av detta i hela dess vidd (se bl.a. prop. 2012/13:45, s. 80). De argument som vi har lyft fram mot nämndemannamedverkan i hovrätt är därför relevanta även vad gäller kammarrätterna. Till detta kommer den omständigheten att kammarrätterna avgör en mycket liten andel av sina mål med nämndemän redan i dag. Den insyn nämndemännen får i dessa domstolar är därmed alltför marginell för att fylla någon egentlig funktion. I stället tillgodoses behovet av insyn redan med det nu- varande systemet genom att nämndemännen deltar i en stor del av förvaltningsrättens avgöranden. Så kommer att vara fallet även med de förslag som utredningen nu lämnar. Sammanfattningsvis anser utredningen att samma skäl som talar mot nämndemannamedverkan i hovrätten gör sig gällande för kammarrätternas del. Utredningen föreslår därför att nämndemän inte ska medverka i dessa domstolar.

193

5 Lämpliga nämndemän

5.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att skapa garantier för att säkerställa att de som blir nämndemän är lämpliga för uppdraget.

I detta avsnitt presenterar vi vad som nu gäller beträffande lämplighetskravet. Därefter diskuterar vi vilka krav som enligt ut- redningens bedömning bör ställas på nämndemannakandidater. Även personliga egenskaper, levnadssätt och tillstånd som generellt sett är förtroendeskadliga och därmed bör verka diskvalificerande kommer att beröras. Vi behandlar även frågan om hur regeln om lämplighetskrav för nämndemannakandidater bör vara utformad för att på bästa sätt säkerställa att de personer som utses till nämndemän är lämpliga för uppdraget.

Frågan om konkurstillstånd hos en nämndeman ska vara ett behörighetskrav eller, som i dag, ingå som en del i lämplighets- bedömningen, behandlas också.

I avsnitt 6 om rekrytering återkommer vi till lämplighetskraven och belyser dem ur en praktisk synvinkel. Där behandlar vi frågan om underlaget för prövningen och vilket organ som bör ansvara för lämplighetskontrollen.

5.2Dagens krav

Till nämndeman bör endast den utses som med hänsyn till omdömes- förmåga, självständighet, laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget (4 kap. 6 § tredje stycket RB och 20 § fjärde stycket LAFD).

Bestämmelsen innebär att en nämndeman bör ha ett gott om- döme och förmåga att agera självständigt i förhållande till lagfarna domare och andra nämndemän. När det gäller laglydnad ska hänsyn tas till den eventuella brottslighetens karaktär och den tid som för-

195

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

flutit sedan lagföringen. I regel torde inte heller den som är miss- tänkt för eller står under åtal för brott som vid fällande dom kan antas leda till annan påföljd än böter vara lämplig för uppdraget som nämndeman. Vid lämplighetsbedömningen kan även andra omständigheter tillmätas betydelse. Det kan t.ex. gälla nedsatt kon- centrationsförmåga på grund av ålder eller sjukdom, bristande språk- kunskaper, eller att personen är försatt i konkurs eller är föremål för administrativa sanktioner. Det är fullmäktiges uppgift att i varje enskilt fall göra en bedömning av kandidatens lämplighet (Fitger m.fl. Rättegångsbalken, kommentaren till 4 kap. 6 §).

5.3Överväganden bakom den nuvarande regleringen

Lämplighetskravet infördes 2006 genom prop. 2005/06:180. I betänkandet Framtidens nämndemän som låg till grund för propo- sitionen anförde Nämndemannakommittén bl.a. att det dels kunde tyckas inkonsekvent att det i lag fanns en beskrivning av de egen- skaper som en juryman förväntas besitta när det inte fanns någon för nämndemän, dels att det även ur en mer allmän synpunkt kunde vara bra att i lag beskriva en nämndemans egenskaper som något slags ”minimikrav” (SOU 2002:61 s. 176 ff.). En sådan bestäm- melse ansågs verka statushöjande på nämndemannens uppdrag, något som enligt kommitténs synsätt var en fördel. Vad gäller formuleringen av lämplighetsbeskrivningen föreslogs motsvarande beskrivning för jurymän tjäna som utgångspunkt – nämligen att en nämndeman ska vara en omdömesgill, självständig och rättrådig man eller kvinna. Kommittén ansåg vidare att man genom att införa en lämplighetsbeskrivning skulle klargöra att personer som hyste extrema åsikter i strid med grundläggande rättsprinciper, som exempelvis den om alla människors lika värde som kommer till uttryck i 1 kap. 2 och 9 §§ RF, inte skulle anförtros uppdrag som nämndemän.

Det avgörande vid lämplighetsbedömningen borde, enligt vad Nämndemannakommittén uttalade i sitt betänkande, vara att man valde nämndemän på så sätt att allmänhetens förtroende för rättskipningen upprätthölls. Utgångspunkten vid bedömningen borde enligt kommitténs mening vara att en person, vars med- verkan i den dömande verksamheten bedömdes kunna skada all- mänhetens förtroende för rättsskipningen, inte valdes till nämnde- man. Det förhållandet att en person tidigare gjort sig skyldig till

196

SOU 2013:49

Lämpliga nämndemän

brott som inte var bagatellartat, var försatt i konkurs, meddelats näringsförbud eller påförts skattetillägg kunde därför enligt kom- mitténs mening medföra att denne inte kunde anses vara lämplig som nämndeman. Detsamma skulle gälla vissa kvalificerade fall där en nämndeman upprepade gånger uteblivit, kommit för sent eller visat svårigheter att hålla sig vaken under förhandlingarna samt fall där en nämndeman visat förakt mot domareden genom att vägra döma enligt gällande lag eller enligt vedertagen praxis. Som ytter- ligare exempel på beteenden som kunde bedömas skada allmän- hetens förtroende för rättsskipningen anfördes fall där en nämnde- man inte rättade sig efter tillsägelser från företrädare för domstolen att ändra på ett olämpligt beteende, såsom exempelvis otillbörligt uppförande i rätten eller otillbörliga kontakter med parter.

Enligt vad kommittén erfor vid sina undersökningar fanns det även exempel på mer allmän olämplighet, av mindre kvalificerad art, såsom försenad ankomst till förhandlingarna eller fall när en nämndeman vid något enstaka tillfälle visat svårigheter att hålla sig vaken under förhandlingarna eller på något annat sätt uppträtt olämpligt.

Regeringen anmärkte i sina överväganden med hänvisning till uttalanden som gjorts i prop. 1969:44 s. 378, där det bl.a. föreslogs en rad lagändringar för att ge nämndemän en starkare ställning i domstolarna, att garantin för nämndemännens lämplighet enligt den befintliga ordningen låg i att valförsamlingen endast valde sådana personer som var lämpade för uppdraget (prop. 2005/2006:180 s. 33). Det påpekades vidare att statsmakterna hade uttalat sitt förtroende för att valförsamlingarna utan formella regler endast skulle nomi- nera betrodda, erfarna och kunniga personer till uppdrag som nämndeman. I det sammanhanget pekade regeringen även på det förhållandet att formella kvalifikationskrav skulle vara mindre för- enliga med principen om att nämndemännen inte hade till uppgift att tillföra domstolen någon särskild sakkunskap utan att represen- tera åsikter och synsätt som är allmänt företrädda bland med- borgarna.

Regeringen förespråkade samtidigt att de politiska partiernas rekryteringsarbete skulle breddas och fann att de nominerande och väljande organen med ett lämplighetskrav som utgångspunkt skulle ges förbättrade möjligheter att genomföra en ändamålsenlig lämp- lighetsprövning av kandidater om vilka de inte hade någon per- sonkännedom. Vad gäller lämplighetskraven uttalade regeringen att en nämndeman bör vara en god förebild i fråga om allmän lag-

197

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

lydnad samt bör besitta sådana egenskaper som allmänt sett är för- troendeingivande. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att lämp- lighetskravet borde utformas så att endast den som med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, laglydnad och övriga omstän- digheter var lämplig för uppdraget fick utses till nämndeman. Det föreslagna lämplighetskravet skulle enligt regeringens mening endast tjäna som utgångspunkt för en ändamålsenlig lämplighetsprövning vid utseende av nämndemän och inte likställas med de formella behörighetskrav som gällde för uppdraget som nämndeman.

Bestämmelsen innebär enligt författningskommentaren i propo- sitionen (s. 57) att en nämndeman bör ha gott omdöme och ha förmåga att agera självständigt i förhållande till juristdomare och övriga nämndemän. När det gäller laglydnad var det enligt rege- ringens mening en rimlig utgångspunkt att den som skulle utses till nämndeman inte bör vara dömd för brott. Hänsyn måste dock tas till brottslighetens karaktär och den tid som förflutit sedan lag- föringen. I regel torde inte heller den som är misstänkt för eller står under åtal för brott som vid fällande dom kan antas leda till annan påföljd än böter vara lämplig för uppdraget som nämndeman. Vid lämplighetsprövningen kunde enligt regeringens mening även andra omständigheter tillmätas betydelse. Det kunde t.ex. gälla bristande språkkunskaper, nedsatt koncentrationsförmåga på grund av ålder eller sjukdom eller att personen i fråga var försatt i konkurs eller var föremål för administrativa sanktioner. När det gällde frågan om lämplighet för uppdraget som nämndeman borde det avgörande vara om personens medverkan i den dömande verksamheten be- dömdes kunna skada allmänhetens förtroende för rättskipningen.

Regeringen avstyrkte kommitténs förslag om införandet av en skyldighet för nämndemannakandidater att upplysa om sådana förhållanden som kunde antas påverka uppdraget. Regeringen ansåg att det genom ett lagfäst lämplighetskrav för nämndemän samt nya regler om entledigande och avstängning skulle skapas garantier för att endast lämpliga personer skulle tjänstgöra som nämndemän. Regeringen ansåg inte att kommitténs förslag om en upplysnings- skyldighet skulle ha bidragit ytterligare i detta hänseende och menade att en person som undanhåller att han eller hon är dömd för brott eller saknar behörighet för uppdraget inte kunde för- väntas lämna sådana uppgifter enbart av det skälet att det fanns en i lag föreskriven upplysningsskyldighet.

198

SOU 2013:49

Lämpliga nämndemän

5.4Lämplighetskrav för några andra yrkeskategorier och aktörer som utför uppdrag åt det allmänna

5.4.1Stämningsmän

Stämningsmannadelgivning får utföras av stämningsman eller av den som är anställd vid polismyndighet, åklagarmyndighet, allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket, svensk utlandsmyndighet och auktoriserat delgiv- ningsföretag (40 § första stycket DelgL). Stämningsmannadelgiv- ning får även utföras av personal vid respektive inrättning om delgivningsmottagaren är intagen i kriminalvårdsanstalt, häkte eller vissa särskilt angivna vårdinrättningar.

Polismyndighet förordnar det antal stämningsmän som behövs i varje polisdistrikt (41 § DelgL). Enligt Rikspolisstyrelsens allmänna råd om delgivningsverksamheten (RPSFS 2001:9) bör till stäm- ningsman endast den förordnas som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget och har fyllt 20 men inte 65 år. Polismyndigheten bör vid prövning av sökandens lämplighet bl.a. göra en registerkontroll i belastningsregistret och misstankeregistret samt, för uppgifter om omhändertagande enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., i körkortsregistret.

För att bestämma vilka andra kategorier som förutom stäm- ningsman bör anförtros uppgiften att utföra stämningsmanna- delgivning har två principer varit avgörande. Behörigheten bör för det första endast tilldelas sådana personer ”vilkas trovärdighet är sådan att deras intyg i princip inte bör kunna sättas i fråga”. För det andra bör stämningsmannabehörighet inte komma i fråga i andra fall än då det är motiverat av praktiska och ekonomiska skäl att annan än stämningsman utför stämningsmannadelgivning (prop. 1978/79:11 s. 33).

Sedan den 1 april 2011 är det möjligt för privata delgivnings- företag att efter auktorisation ge sina anställda samma delgivnings- befogenheter som offentliga stämningsmän (prop. 2009/10:237). All personal hos ett auktoriserat delgivningsföretag ska vara god- känd med avseende på laglydnad och lämplighet i övrigt för en anställning i ett sådant företag (3 § lagen [2010:1933] om auktori- sation av delgivningsföretag). Detsamma gäller den som leder verk- samheten samt ledamöter och suppleanter i delgivningsföretagets styrelse. Förordningen (2011:155) om auktorisation av delgiv-

199

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

ningsföretag innehåller föreskrifter om bl.a. ansökan om auktori- sation. En sådan ansökan ska innehålla uppgifter om bl.a. namn, person- eller organisationsnummer och adress för sökande och för sådana ägare som har ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget (4 § första stycket). Till ansökan ska avseende ägare även fogas personbevis, konkursfrihetsbevis, bevis om frihet från närings- förbud, och försäkran om att personen inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB (4 § andra stycket).

Regeringen uttalade rörande laglydighet att det måste ställas höga krav på anställda hos delgivningsföretagen i detta hänseende (2009/10:237 s. 215 och 263). Det förhållandet att en person har begått brott borde emellertid enligt regeringens mening inte auto- matiskt innebära att kravet inte var uppfyllt, utan brottets svårhets- grad, vilken slags brott det var fråga om och hur nära i tiden brottet hade begåtts angavs vara av betydelse för prövningen. I vissa undantagsfall kunde redan en misstanke om brott vara en sådan omständighet som borde beaktas vid prövningen av om en person skulle kunna godkännas. Avgörande för prövningen skulle vara om det fanns underlag för bedömningen att personen vid ansöknings- tillfället kunde betraktas som laglydig.

Vid sidan av kravet på laglydighet krävs, som nämnts ovan, att personen även i övrigt framstår som lämplig för anställningen. Omständigheter som enligt regeringen borde kunna tillmätas be- tydelse var främst sökandens personliga förhållanden (t.ex. ålder och hälsotillstånd) samt ekonomiska förhållanden (t.ex. överskuld- sättning och/eller föremål för exekutiva åtgärder från Krono- fogden). Den som ska utföra stämningsmannadelgivning skulle en- ligt regeringen kunna bedömas ha goda förutsättningar dels att tillämpa delgivningsbestämmelserna på ett korrekt och omdömes- gillt sätt, dels att redogöra för de delgivningsbestämmelser som är tillämpliga vid ett sammanträffande med den person som tar emot en handling.

5.4.2Tolkar

Språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska (10 § språklagen [2009:600]). Detta innebär dels att rättens ledamöter respektive myndighetspersonal förutsätts behärska det svenska språket dels att den som ska höras eller på annat sätt uppträda vid domstolar,

200

SOU 2013:49

Lämpliga nämndemän

förvaltningsmyndigheter eller andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet och inte behärskar svenska bör biträdas av tolk. Tolk bör även anlitas för att biträda någon som är allvarligt hörsel- eller talskadad.

För de allmänna domstolarna föreskrivs i 5 kap. 6 § RB att rätten bör förordna en lämplig person att i målet biträda som tolk. Vad lagens krav på lämplighet närmare innebär har inte berörts i förarbetena men förefaller inbegripa främst omständigheter som har med tolkens yrkeskompetens att göra.

I prop. 2012/13:132 har föreslagits införandet av en skyldighet för domstolar att anlita tolk i ett brottmål där den misstänkte inte behärskar svenska. Det föreslås även en lagändring som innebär att rätten, om detta är möjligt, ska förordna auktoriserad tolk och, i annat fall, en annan lämplig person att tolka i målet.

Regleringen för de allmänna förvaltningsdomstolarna finns i 50 § FPL där det föreskrivs att rätten vid behov ska anlita tolk om part eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. I 51 § FPL finns bestämmelser om avläggande av tolked.

En myndighet bör, när den har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, vid behov anlita tolk (8 § FL).

Inte heller FPL eller FL innehåller någon regel om vilka kvali- fikationer den som fullgör ett uppdrag som tolk ska ha. Frågan om lämplighetskrav för tolkar har diskuterats i samband med att ett förslag om en ny förvaltningslag lades fram i prop. 1985/86:80. Regeringen uttalade inledningsvis att en myndighet när den anlitar tolk måste se till att tolken är tillräckligt kvalificerad och i övrigt lämplig för uppgiften (prop. s. 28). Regeringen framhöll vidare att valet av tolk kräver särskild omsorg i vissa speciella typer av ären- den, t.ex. ärenden enligt utlänningslagstiftningen där någon åberopar politiskt flyktingskap, vilken fråga ofta är känslig. Tolkens neutrali- tet ska enligt regeringens mening inte i något fall kunna ifråga- sättas.

För att kunna bli auktoriserad ska en tolk eller översättare enligt 4 § förordningen [1985:613] om auktorisation av tolkar och över- sättare

201

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

-ha fyllt arton år och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB eller vara underkastad någon annan motsvarande inskränkning i en annan stat,

-ha fullgjort de kunskapsprov som föreskrivs av Kammarkollegiet, och

-vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som tolk eller översättare

Auktoriserade tolkar eller translatorer ska samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- eller translatorssed (9 § första stycket samma förordning). I andra stycket föreskrivs vidare att auktoriserade tolkar eller translatorer ska avböja att utföra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständig- het.

5.4.3Ordinarie domare

De allmänna behörighetsvillkoren för ordinarie och icke ordinarie domare framgår av 4 kap. 1 § RB och 28 § LAFD. Lagfaren domare ska vara svensk medborgare. Den som är i konkurstillstånd eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB får inte utöva domar- ämbete. Enligt bestämmelsen i RB ska en lagfaren domare även ha avlagt för behörighet till domarämbete föreskrivna kunskapsprov. I praktiken innebär detta krav på juristexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) eller motsvarande äldre examen.

Ordinarie domare utnämns enligt 11 kap. 6 § RF av regeringen. Vid utnämningen ska enligt andra stycket avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Uttrycket

”förtjänst” syftar i första hand på den efter hand förvärvade för- trogenheten med rutiner och anställningens krav, samt mäts van- ligen i tjänstgöringstid. ”Skicklighet” tar sikte på allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen, såsom studiebak- grund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten för befattningen sådan den har kommit i dagen under tidigare verksamhet (Holmberg m.fl. Grundlagarna, kommentaren till 11 kap. 6 § RF).

Samtliga utnämningsärenden av ordinarie domare bereds i Domar- nämnden, som lämnar motiverade förslag till regeringen i ärendena. Vid bedömningen av sökandenas lämplighet för en domartjänst

202

SOU 2013:49

Lämpliga nämndemän

utgår Domarnämnden från en av Domarnämnden framtagen kravprofil för ordinarie domare. I kravprofilen konkretiseras den närmare innebörden av de krav som enligt regeln i RF kan ställas på sökanden till en ordinarie domartjänst.

Med yrkesskicklighet ska enligt kravprofilen förstås en domares förutsättningar att möta de kvalitativa krav som ställs på den dömande verksamheten. Begreppet yrkesskicklighet anges vidare innefatta krav på juridiska kunskaper, analytisk förmåga, omdöme och personlig mognad. Domaren bör enligt kravprofilen vara omvärldsorienterad och visa intresse för samhället i stort. Det upp- ställs vidare krav på självständighet och integritet i den bemärk- elsen att domaren måste kunna tänka självständigt och kritiskt utan att låta sig påverkas av tillfälliga strömningar i samhället och tryck från massmedia eller andra. Domaren måste också ha förmåga att fatta beslut. Det uppställs även krav på att domaren ska ha förmåga att uttrycka sig i tal och skrift och att han eller hon ska uppträda omdömesgillt både i yrkesutövningen och i privatlivet och att hans eller hennes uppträdande och omdömesförmåga inte bör kunna ifrågasättas. Domaren ska kunna behandla parter och andra som kommer inför domstolen på ett korrekt och seriöst sätt, uppträda balanserat och inge förtroende. Domaren ska vidare med bibehåll- ande av hög kvalitet ha förmåga att slutföra ärenden inom rimlig tid. I detta ligger att domaren ska kunna prioritera målen på ett lämpligt sätt och ha god känsla för vilken arbetsinsats som olika frågor kräver. Bland de övriga förmågor som ska beaktas vid skicklighetsbedömningen nämns att domaren ska kunna samarbeta med all personal och med nämndemän. Domaren ska vidare ha intresse för och förmåga att handleda notarier, domstolssekreterare eller andra som är i behov av vägledning. Domaren ska också ha förmåga, vilja och intresse för att ta på sig andras arbetsuppgifter och allmänt verka för att resultatet av domstolens verksamhet i dess helhet blir gott.

Av kravprofilen framgår att det, vid sidan av juridisk skicklighet, ställs många krav på en professionell domare vad gäller personliga egenskaper och förhållningssätt.

I 4 § tredje stycket förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden föreskrivs att Domarnämnden, i ett ärende om anställning som domare eller hyresråd, ska inhämta uppgifter om sökanden ur belastningsregistret innan nämnden för upp en sök- ande på förslag. Detta hänger samman med att det måste ställas höga krav på en domares laglydighet.

203

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

5.4.4Några andra förtroendeuppdrag och yrkeskategorier

Den som ska tjänstgöra som ekonomisk expert ska enligt 4 kap. 10 a § andra stycket RB, vara svensk medborgare och får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB.

En konkursförvaltare ska enligt 7 kap. 1 § konkurslagen (1987:672) ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget.

Det lämplighetskrav som ställs på av domstol förordnade boutred- ningsmän framgår av 19 kap. 3 § ÄB. Där stadgas att val av bo- utredningsman ska ske på så sätt att uppdraget kan förväntas bli utfört med den insikt som boets beskaffenhet kräver.

Till god man eller förvaltare ska enligt 11 kap. 12 § FB utses en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig man eller kvinna. Den som är underårig eller som själv har förvaltare får inte vara god man eller förvaltare.

Vad gäller advokater krävs det, för att bli antagen som ledamot av Sveriges advokatsamfund, bl.a. att man har gjort sig känd för redbarhet och även i övrigt bedöms lämplig att utöva advokat- verksamhet (8 kap. 2 § första stycket 4 och 5 RB). Enligt 8 kap. 4 § första stycket samma balk är en advokat skyldig att vid utövande av sin verksamhet redbart och nitiskt utföra honom anförtrodda upp- drag och i allt iaktta god advokatsed.

5.5Nordisk utblick

5.5.1Lämplighetskraven i Finland

För att kunna väljas som nämndeman i Finland måste kandidaten vara lämplig för sådant uppdrag (6 § tingsrättslagen). Syftet med bestämmelsen om lämplighet är att utesluta personer med anteck- ningar i straffregistret och personer som vid upprepade tillfällen har gjort sig skyldiga till mindre brott. När en kandidats lämplighet prövas ska en helhetsbedömning göras om personen i fråga kan rubba förtroendet för domstolen eller inte. Tingsrätterna kontrollerar nämndemännens straffregister efter att de är valda.

204

SOU 2013:49

Lämpliga nämndemän

5.5.2Lämplighetskraven i Danmark

Den som väljs till nämndeman eller jurymedlem i Danmark ska vara lämplig för uppdraget (68 § första stycket retsplejeloven). Av lagtexten framgår uttryckligen att personer med dålig och svag hälsa eller de som har brister i det danska språket inte kan bli lek- mannadomare.

Det är landsrettens president som ansvarar för att de personer som är uttagna till kommunernas s.k. grundlistor om kandidater för lekmannauppdrag är lämpliga. Som ett led i denna bedömning kontrollerar presidenten bl.a. om personerna är dömda sedan tidi- gare. Enligt uppgift från det danska justitiedepartementet är utgångs- punkten att personer som är dömda till fängelsestraff, högre böter eller i övrigt är straffade för överträdelse av straffeloven samt per- soner som har fått sitt körkort indraget, inte ska tas upp på listorna.

5.5.3Lämplighetskraven i Norge

Även i Norge uppställs krav på lämplighet för att en person ska kunna verka som lekmannadomare. Personen måste ha tillräckliga kunskaper i norska språket och får inte vara dömd för brott (70 och 72 §§ domstolsloven).

Det är kommunen som har ansvar för att kontrollera att kandidaterna uppfyller lagens krav på lämplighet. Reglerna kring lekmannadomarnas lämplighet ändrades i samband med reformen 2007 (se bilaga 4). Tidigare gällde att man skulle vara särskilt ägnad för uppdraget. Enligt den norska regeringen är det dock inte meningen att lekmannauppdraget ska vara förbehållet en intellek- tuell ”elit”, och lagtexten bör inte heller ge uttryck för detta. Därför införde man i stället det numera gällande kravet på att personen ska vara lämplig för uppdraget. I detta krav ligger enligt regeringen att personen ska ha de fysiska och mentala förutsätt- ningarna som krävs för att kunna delta i en förhandling, förstå vad som där läggs fram och kunna uttrycka sin mening i saken (Odelstingsproposisjon, nr 22, s. 39).

205

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

5.6Överväganden och förslag

5.6.1Lämplighetskravet

Förslag: Det ska införas ett krav på att endast den som är lämp- lig får utses till nämndeman.

Inledning

Genom att utöva insyn i den dömande verksamheten bidrar nämndemännen till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Detta är enligt vår mening det främsta syftet med nämndemännens medverkan i våra domstolar. För att detta syfte ska uppfyllas måste de personer som verkar som nämndemän själva vara förtroendeingivande och väl lämpade för uppdraget. Rätte- snöret vid urvalet av nämndemän måste således vara att endast sådana personer väljs till nämndemannauppdrag vars medverkande i den dömande verksamheten kan förväntas bidra till att allmän- hetens förtroende för rättsskipningen förstärks.

Nedan behandlas först frågor om omständigheter och egen- skaper som kännetecknar lämpliga respektive olämpliga nämnde- mannakandidater. Efter övervägandena i dessa delar kommer frågor om den nuvarande bestämmelsens språkliga utformning och där- med sammanhängande frågor att behandlas. Diskussionen begrän- sas till att avse frågor om den allmänna lämplighet som i och för sig förutsätts för att någon ska komma ifråga som nämndeman. Vid ett eventuellt omval av en nämndeman kan frågan om visad olämp- lighet under tidigare tjänstgöring som nämndeman aktualiseras. Även denna fråga kommer att beröras i detta avsnitt.

Enligt gällande regler ska ett eventuellt konkurstillstånd hos en kandidat beaktas som ett led i lämplighetsprövningen. Detta skiljer sig från vad som gäller för lagfarna domare där konkursfrihet är ett behörighetskrav. Det kan ifrågasättas om det är en lämplig ordning att i detta avseende ha andra krav på nämndemän än på lagfarna domare.

206

SOU 2013:49

Lämpliga nämndemän

Omständigheter som ska vägas in i lämplighetsbedömningen

En viktig bedömningsgrund vid tillsättningen av nämndemän är som nämnts att endast sådana personer blir nämndemän som själva är förtroendeingivande och vars medverkan i den dömande verk- samheten kan förväntas bidra till att allmänhetens förtroende för rättsskipningen stärks. De lämplighetskrav som ställs på nämnde- mannakandidater måste emellertid vägas mot en annan viktig aspekt av nämndemannamedverkan i domstolarna, nämligen prin- ciperna om lekmannainflytande och om nämndemännens roll som allmänhetens representanter i rättskipningen. Lämplighetskraven kan således inte sättas så högt eller vara så utformade att nämnde- mannauppdraget därigenom görs till ett elituppdrag som kräver särskilda kvalifikationer. Lämplighetskraven måste vara väl avvägda i förhållande till dessa två aspekter.

Vi definierar först de egenskaper som en person ska ha för att anses vara lämplig att verka som nämndeman och därefter vilka faktorer som gör att bedömningen kan bli att en person är olämplig för uppdraget som nämndeman.

Lämpliga nämndemän

En person ska, för att anses vara lämplig som nämndeman, ha per- sonliga egenskaper och ett levnadssätt som allmänt sett är förtro- endeingivande.

Personer som ska kunna komma ifråga för nämndemanna- uppdrag ska ha ett gott omdöme, vara engagerade i samhälls- frågor och ha förmåga att tillgodogöra sig information. I det sistnämnda kravet får anses inte bara ligga en mental kapacitet att förstå framlagda fakta och dra slutsatser utan även sådana faktorer som koncentrationsförmåga och kunskaper i det svenska språket. Det är även viktigt att personen i fråga är självständig i den be- märkelsen att hon eller han av det framlagda materialet och utifrån gällande bestämmelser och praxis kan skapa sig och hävda en egen uppfattning. Redbarhet är en annan viktig omständighet i samman- hanget. En nämndeman ska vara en god förebild i fråga om lag- lydnad.

Livsföringen vad gäller angelägenheter av ekonomisk natur har också betydelse för vem som kan anses komma i åtnjutande av allmänhetens förtroende och därmed anses vara lämplig som nämnde-

207

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

man. En person som ska anses som lämplig att inneha nämnde- mannauppdrag bör även visa öppenhet och nyfikenhet inför upp- draget.

Omständigheter som kan grunda olämplighet

Utifrån de lämplighetskriterier som har beskrivits ovan kan mot- satsvis urskiljas de egenskaper och levnadsomständigheter som kan leda till att en nämndemannakandidat, vid en allsidig bedömning, inte anses lämplig att väljas till nämndeman.

Enligt vår bedömning bör kraven på laglydnad ställas högre än i dag. Lämpligheten hos en person som har dömts för brott för vilket fängelse är stadgat kan och ska sättas i fråga även om på- följden för brottet blivit böter. Detsamma gäller vid misstanke om sådant brott. Vid bedömningen av brottslighetens betydelse bör en allsidig prövning göras. Beaktas bör t.ex. den tid som har förflutit sedan lagföringen, brottslighetens karaktär, i vilket skede av livet brottet är begånget och om det är fråga om återfall. Det kan också ifrågasättas om en person som gjort sig skyldig till flera bötesbrott, t.ex. ett antal hastighetsöverträdelser inom kort tid, är lämplig att väljas till nämndeman.

Oordnade ekonomiska förhållanden kan också göra att lämplig- heten sätts i fråga. Det kan t.ex. gälla någon som har meddelats näringsförbud, har stora betalningssvårigheter eller har varit före- mål för exekutiva åtgärder. Även vid denna typ av förhållanden måste en helhetsbedömning göras.

Även sådana omständigheter som sviktande koncentrations- förmåga eller bristande språkkunskaper kan utgöra grund för olämp- lighet. Kandidater som i offentliga sammanhang bevisligen uppträtt omdömeslöst eller visat prov på att inte kunna tänka eller agera självständigt bör inte heller komma i fråga för nämndemanna- uppdrag.

Det ska poängteras att en lämplighetsprövning ska göras i varje enskilt fall och där alla omständigheter av betydelse ska bedömas. Det är viktigt att påpeka att majoriteten av de som söker sig till och även i framtiden kan förväntas söka sig till nämndemannauppdrag är vanliga och hederliga medborgare som hyser ett intresse för sam- hällsfrågor.

208

SOU 2013:49

Lämpliga nämndemän

Olämplighetsfaktorer som har uppenbarats under tidigare tjänstgöring som nämndeman

Det har under Justitiedepartementets kartläggning (se avsnitt 3.3.8) framförts att återkoppling från domstolarna inför eventuella omval av nämndemän är en viktig del i rekryteringsarbetet. Det har sär- skilt från de politiska partierna framförts önskemål om att dom- stolarna i större utsträckning än i dag tar kontakt med partiernas valberedningar och framför synpunkter på de av partiet nominerade nämndemän, allt i syfte att undvika att olämpliga nämndemän blir omvalda. Med vårt förslag beträffande rekrytering och med ett tydligare ansvar för valförsamlingarna, skulle i så fall en sådan åter- koppling ske till kommunerna eller landstingen.

Enligt utredningens mening är emellertid en sådan ordning förknippad med svårigheter. Utgångspunkten måste vara att enbart sådana synpunkter som har framförts till nämndemannen i fråga kan framföras vid en eventuell återkoppling till det nominerande och/eller väljande organet. Omständigheten måste vidare, för att ha framförts till nämndemannen, vara av en viss dignitet och kunna leda till åtgärd från domstolens sida om den inte rättas till. Olämp- lighetsfaktorer som har uppenbarats under tidigare tjänstgöring bör som regel redan ha lett till åtgärd från domstolens sida i form av samtal med lagmannen, avstängning eller entledigande. Förhåll- anden som medfört att domstolen vidtagit åtgärder kan givetvis återkopplas till ett väljande organ men den praktiska betydelsen av detta torde vara marginell.

Har en kandidat tidigare varit nämndeman och blivit entledigad eller avstängd av domstolen, bör kandidaten, enligt vårt förslag om rekrytering, upplysa kommunen eller landstinget om denna om- ständighet vid ansökningstillfället (avsnitt 6.4.6).

Utformningen av bestämmelsen om lämplighetskrav

Till nämndeman bör, enligt gällande bestämmelser, endast den ut- ses som med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, lag- lydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget (4 kap. 6 § tredje stycket RB). Motsvarande gäller för nämndemän i för- valtningsdomstolarna (20 § fjärde stycket LAFD). Bestämmelserna innehåller en beskrivning av de allmänna principer som ska vara vägledande vid lämplighetsbedömningen som ska föregå valet. Ordet

209

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

bör för tankarna till en rekommendation och indikerar i det när- maste en befogenhet för den som har att tillämpa bestämmelsen att medge avvikelser från lagens krav. Under utredningens gång har det framkommit att fullmäktige, som bestämmelsen riktar sig till, inte gör någon egentlig lämplighetsbedömning utan godtar de nominerande organens, dvs. partiernas, bedömning av de föreslagna kandidaternas lämplighet.

Det kan enligt utredningens mening ifrågasättas om en sådan tillämpning har varit lagstiftarens mening. Nämndemannakandi- daters lämplighet är av central betydelse för allmänhetens för- troende för rättsskipningen. Det är viktigt att personer som av någon anledning skulle kunna riskera detta förtroende genom sitt deltagande i dömandet väljs bort i de fallen där bristerna i lämp- ligheten upptäcks redan i detta tidiga skede.

Kravet på lämplighet är grundläggande och för att tydliggöra detta och för att en prövning ska göras bör lämplighetskravet göras obligatoriskt. Som framgår av avsnitt 7.5.3 är utredningens förslag att det är de väljande organen som ska ansvara för prövningen och att domstolarna endast ska kunna pröva lämplighetsfrågan med avseende på uppgifter om brott. Det är därför viktigt att kom- munerna och landstingen gör en noggrann och nyanserad bedöm- ning av kandidaternas lämplighet i varje enskilt fall och tar det fulla ansvaret för att endast sådana personer väljs till nämndemän som uppfyller lämplighetskraven.

Utredningen föreslår därför att ordet bör i bestämmelserna byts ut med mot ordet får.

5.6.2Bör konkursfrihet införas som behörighetskrav?

Förslag: Konkursfrihet ska, i stället för att beaktas vid lämp- lighetsprövningen, införas som ett behörighetskrav för nämnde- män.

Bakgrund

Fram till 1969 var som behörighetsvillkor föreskrivet att nämnde- man inte fick vara i konkurstillstånd. Kravet togs bort i samband med att motsvarande krav togs bort som villkor för behörighet till riksdagsmannauppdrag och kommunala förtroendeuppdrag. Moti-

210

SOU 2013:49

Lämpliga nämndemän

veringen var att bestämmelsen om konkursfrihet som valbarhets- krav för nämndemän ansågs ha visst samband med reglerna om valbarhet till förtroendeuppdrag. Enligt regeringen saknades skäl att ha andra valbarhetsvillkor för nämndemän än för riksdagsmän och kommunala förtroendemän. Någon egentlig förändring verkar emellertid inte ha varit avsedd. Regeringen framhöll att den egent- liga garantin för nämndemännens lämplighet låg i att kommunfull- mäktige inte väljer andra personer än sådana som anses lämpade för uppdraget. Det skulle utan någon särskild föreskrift kunna förut- sättas att, om en nämndeman råkar i konkurs, han inte kommer att kallas till tjänstgöring så länge konkurstillståndet varar (prop. 1969:44 s. 378).

I samband med lagreformen 2006 uttalade regeringen att en person som befinner sig i konkurstillstånd inte bör tjänstgöra som nämndeman. Regeringen framhöll att konkurstillstånd får anses rymmas under sådana förhållanden som visar att en person är uppen- bart olämplig för uppdrag som nämndeman (prop. 2005/06:180, s. 40).

Konkursfrihet ska införas som behörighetskrav

Konkursfrihet uppställs i 4 kap. 1 § andra stycket RB som ett grund- läggande behörighetsvillkor för anställning som lagfaren domare. Bestämmelsen gäller såväl ordinarie som icke ordinarie domare. En person som är i konkurstillstånd får således inte utses till domare. Skulle en domare försättas i konkurs blir han eller hon förhindrad att utöva sitt ämbete.

Vad gäller krav på medborgarskap och frihet från förvaltarskap överensstämmer behörighetsvillkoren för nämndemän med de vill- kor som uppställs för lagfarna domare. Som vi har nämnt i det föregående har det tidigare även för nämndemännens del uppställts konkursfrihet som behörighetskrav och kravet togs bort med hän- visning till att det inte fanns skäl att ha andra behörighetsvillkor för nämndemän än för förtroendevalda.

Nämndemannauppdraget är emellertid inget politiskt förtro- endeuppdrag och det finns därför inte skäl för att i behörighets- hänseende likställa nämndemän med politiskt förtroendevalda. Tvärtom finns det anledning att tydliggöra att nämndemannaupp- draget inte är politiskt. Enligt utredningens bedömning bör be-

211

Lämpliga nämndemän

SOU 2013:49

hörighetskraven för nämndemän i detta avseende vara desamma som gäller för ordinarie domare.

Ytterligare en omständighet som talar för att konkursfrihet ska uppställas som ett behörighetskrav är att lagstiftaren inte avsåg någon egentlig förändring när detta krav avskaffades – en person som var i konkurstillstånd skulle inte väljas till nämndeman, och en nämndeman som under pågående mandatperiod försattes i konkurs skulle vara förhindrad att tjänstgöra. Konkursfrihet är dessutom en sådan verifierbar och konkret omständighet som till sin karaktär är jämförbar med behörighetskraven, såsom folkbokföringsort, med- borgarskap och frihet från förvaltare. Något utrymme för lämplig- hetsöverväganden vad gäller konkurstillstånd finns inte. Vid en samlad bedömning av dessa omständigheter anser utredningen att konkursfrihet ska återinföras som behörighetskrav för nämnde- män. Detta innebär dels att en person som är i konkurstillstånd inte får väljas till nämndeman, dels att uppdraget för en nämndeman som under pågående mandatperiod försätts i konkurs upphör enligt 4 kap. 8 § tredje stycket RB och 21 § tredje stycket LAFD.

212

6Rekrytering och val av nämndemän

6.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att överväga olika åtgärder för att reformera rekryteringen av nämndemän med målsättningen att dels säkerställa att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning, dels skapa garantier för att de som blir nämndemän är lämpliga för uppdraget. Utredningen ska också överväga åtgärder för att tydlig- göra att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag.

I de föregående har vi behandlat frågan om vilka kriterier som kännetecknar en lämplig nämndeman. I detta avsnitt övergår vi till att behandla valsystemet och rekryteringsprocessen. Avsnittet in- leds med en beskrivning av dagens val- och rekryteringssystem. Vi redogör för hur nämndemannakåren för närvarande är sammansatt med hänsyn till bl.a. ålder samt hur rekryteringsprocessen fungerar i praktiken. Avsnittet innehåller också en beskrivning av rekry- teringsprocessen i Danmark, Norge och Finland.

I våra överväganden analyserar vi för- och nackdelar med dagens system jämfört med olika alternativa valsystem och rekryterings- processer samt överväger olika åtgärder för att reformera rekry- teringsprocessen.

213

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

6.2Dagens rekryteringssystem

6.2.1Reglerna kring rekrytering, nominering och val av nämndemän

Val av nämndemän

Nämndemän utses genom val av kommunfullmäktige eller lands- tingsfullmäktige. Valet äger rum på hösten det år då allmänna val hålls. Reglerna om val av nämndemän finns i fjärde kapitlet RB samt 19 och 20 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar (LAFD). Nämndemän i tingsrätt väljs av kommun- fullmäktige medan nämndemän i hovrätt väljs av landstingsfull- mäktige. Nämndemän till förvaltningsrätt och kammarrätt väljs av landstingsfullmäktige. I Gotlands län, som inte har något landsting, förrättas val av kommunfullmäktige i Gotlands kommun.

Val av nämndemän var länge majoritetsval. Genom överens- kommelser mellan de politiska partierna skedde dock valet ofta efter proportionella grunder, och de olika grupperna i valförsam- lingarna var representerade bland de valda nämndemännen i förhållande till sin styrka. Sedan 1970-talet gäller dock att val av nämndemän ska vara proportionella om minst så många väljande som motsvarar det tal vilket erhålls då samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser ökat med ett begär det (4 kap. 7 § tredje stycket RB och 19 § andra stycket LAFD). Genom möj- ligheten att begära proportionella val förhindras att en majoritet utser egna partimedlemmar till nämndemän.

Uppdraget som nämndeman är ett statligt förtroendeuppdrag som inte är av politisk natur. Nämndemännen utses däremot på förslag av de i valförsamlingen företrädda politiska partierna.

Hovrätterna och kammarrätterna liksom tingsrätterna och för- valtningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö fastställer själva hur många nämndemän som ska finnas för tjänstgöring i respektive domstol. För övriga tingsrätter och förvaltningsrätter beslutar hovrätten respektive kammarrätten antalet efter förslag från underinstansen (1 kap. 4 § första stycket och 2 kap. 4 b § RB, 13 och 17 §§ LAFD samt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna).

214

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Kravet på en allsidig sammansättning av nämndemannakåren

Vid val av nämndemän ska man enligt 4 kap. 7 § RB respektive 19 § LAFD eftersträva att nämndemannakåren får en allsidig samman- sättning med hänsyn till ålder, kön, etnisk bakgrund och yrke. Bestämmelsen om nämndemannakårens sammansättning riktar sig i första hand till de organ som väljer nämndemän, men vid regelns tillkomst påpekade regeringen att en stor del av ansvaret för en allsidig sammansättning av kåren ligger hos de nominerande organen (prop. 1987/88:138, s. 23). Regeln innebär en skyldighet för de nominerande och de väljande organen att sträva efter represen- tativitet. Bestämmelsen har vad man kan kalla allmän målsättnings- karaktär, och val av nämndemän kan inte upphävas på den grunden att reglerna inte har följts (prop. 1987/88:138, s. 16). Hänsynen till representativiteten ska numera förutom ålder, kön och yrke även avse etnisk bakgrund. Medborgare som är födda utomlands eller som är inrikes födda med minst en utländsk förälder ska vara representerade i nämndemannakåren på ett sätt som motsvarar den svenska befolkningen. I samband med lagändringen år 2006 konsta- terade regeringen att nämndemannakåren bör vara allsidigt samman- satt och i stort återspegla strukturen hos den vuxna befolkningen. Kravet innebär däremot inte att nämndemannakåren ska ha en sammansättning som helt motsvarar ett statistiskt genomsnitt av befolkningen eller att en viss samhällsgrupp ska vara företrädd bland nämndemännen (prop. 2005/06:180, s. 20 f.). Bestämmelsen är avsedd att slå igenom även när domstolarna gör tjänstgörings- schema för nämndemännen, och ”domstolarna bör, när de sätter samman sina nämndemannagrupper, låta sig vägledas av samma principer” (prop. 1987/88:138, s. 16 och 24).

Om det finns flera alternativa sätt att uppnå en allsidig samman- sättning av nämndemän bör de personer väljas som inte tidigare tjänstgjort som nämndemän eller som tjänstgjort kortast tid (4 kap. 7 § fjärde stycket RB och 19 § LAFD). Regeln infördes 2006 i syfte att få nämndemannauppdraget att cirkulera bland medborgarna. Regeringen avstod dock från att införa en begränsning av valbar- heten till nämndeman i fråga om antal mandatperioder eller ålder. Regeln är subsidiär i förhållande till målsättningsregeln om en all- sidig sammansättning av nämndemannakåren (prop. 2005/06:180, s. 30).

215

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Vem kan väljas som nämndeman?

Valbar som nämndeman är varje svensk medborgare som inte är underårig eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. För att vara valbar krävs vidare, i tingsrätt att han eller hon är folk- bokförd i kommunen eller den del därav som hör till tingsrätten, och i hovrätt att han eller hon är folkbokförd i länet eller den del därav som hör till hovrätten. För att vara valbar till förvaltningsrätt och kammarrätt krävs att han eller hon är folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till kammarrättens eller förvaltnings- rättens domkrets.

Den som är lagfaren domare, anställd vid domstol, åklagare, advokat eller polisman eller annan som har till yrke att föra andras talan inför rätta får inte vara nämndeman. Inte heller anställd vid Skatteverket, länsstyrelse eller under länsstyrelse lydande myndig- het eller Försäkringskassan samt ledamot av skattenämnd får vara nämndeman i förvaltningsrätt eller kammarrätt. Ingen får samtidigt vara nämndeman i hovrätt och tingsrätt eller i förvaltningsrätt och kammarrätt. Enligt förslag till ändring i 20 § LAFD får inte heller den som är anställd vid Migrationsverket eller Transportstyrelsen vara nämndeman i förvaltningsrätt eller kammarrätt (prop. 2012/13:45).

Den som har fyllt sextio år eller uppger något giltigt hinder är inte skyldig att ta emot uppdrag som nämndeman. Den som har avgått som nämndeman är inte skyldig att ta emot ett nytt uppdrag förrän efter fyra år. Denna bestämmelse är ett undantag från den allmänt gällande principen att var och en som är valbar som nämnde- man är skyldig att åta sig ett sådant uppdrag. I praktiken före- kommer det däremot aldrig att någon utses till nämndeman mot sin vilja (Fitger m.fl. Rättegångsbalken, kommentaren till 4 kap. 6 §).

Uppdragstiden

Fullmäktige väljer en nämndeman för fyra år. Den som har fyllt sextio år får avgå som nämndeman (4 kap. 8 § RB och 21 § första stycket LAFD). Domstolen får entlediga en nämndeman som visar giltigt hinder. Upphör en person att vara behörig eller valbar för- faller uppdraget. Fullmäktige får dock besluta att en nämndeman som till följd av ändrad folkbokföring inte längre är valbar får ha kvar sitt uppdrag under resten av mandatperioden. En förutsättning

216

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

för ett sådant beslut är att personen vill ha kvar sitt uppdrag, men det är inte nämndemannen som bestämmer om han eller hon ska vara kvar. Det är i stället fullmäktige som genom en helhetsbedöm- ning avgör om nämndemannen får ha kvar sitt uppdrag. Vid denna bedömning ska fullmäktige beakta om flytten är tillfällig, om nämnde- mannen rent praktiskt kan delta vid sammanträdena och om nämnde- mannen fortfarande kan anses representera det omgivande lokal- samhället. Nämndemannen behöver inte vara folkbokförd inom domsagan för att få fortsätta med sitt uppdrag (prop. 2005/06:180, s. 60).

Det ankommer på domstolen att anmäla till valförsamlingen om den behöver utse en ny nämndeman på grund av att en nämndeman har avgått under tjänstgöringstiden. Nämndeman som fortfarande är valbar men som har entledigats eller av annan anledning har av- gått är skyldig att fullgöra sitt uppdrag som nämndeman tills besked har kommit in till rätten att fullmäktige har valt en ny nämndeman. Nämndemannen är även skyldig att tjänstgöra vid fortsatt behand- ling av sådant mål där han eller hon tidigare har deltagit i hand- läggningen (4 kap. 9 § RB och 24 § LAFD).

6.2.2Nämndemannakårens sammansättning

Frågan om nämndemannakårens sammansättning har länge varit föremål för diskussion och resulterat i ett flertal utredningar. Den kritik som har framförts mot nämndemannakårens sammansätt- ning har framförallt gått ut på att kårens sammansättning inte motsvarar Sveriges befolkning i fråga om ålder, kön, etnisk bak- grund och yrke.

De senaste uppgifterna från Domstolsverket visar att könsför- delningen i nämndemannakåren är jämn. Det framgår även att det inom kåren finns en stor åldersspridning från mycket unga per- soner, under 20 år, till personer över 80 år. Åldersgrupperna 60– 69 år och 70–79 år är överrepresenterade i nämndemannakåren jämfört med den svenska befolkningen medan åldersgrupperna 20– 29 år, 30–39 år och 40–49 år är underrepresenterade. Av nämnde- männen är närmare 60 procent mellan 60 och 80 år medan mot- svarande åldersgrupp i befolkningen är 25 procent.

217

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Domstolsverket

Källa: SCB

Efter de lagändringar som riksdagen antog 2006 utvärderade Dom- stolsverket på uppdrag av regeringen genomförda insatser i sam- band med valet av nämndemän 2006. Resultatet presenterades i Domstolsverkets rapport Nämndemannakårens sammansättning – Kartläggning av kåren samt utvärdering av rekryteringsarbetet valet 2006, Domstolsverkets rapportserie 2007:2.

Med hjälp av SCB kartlade Domstolsverket nämndemanna- kårens sammansättning som den såg ut i maj 2007 utifrån kön, etnisk bakgrund och ålder. Som kontrollgrupp användes gruppen svenska medborgare som uppnått myndighetsåldern per den 31 december 2006. Undersökningen visade bl.a. att könsfördelningen mellan nämndemännen var jämn och att andelen nämndemän med utländsk bakgrund hade ökat och uppgick till 16,5 procent jämfört med

218

SOU 2013:49 Rekrytering och val av nämndemän

18 procent i kontrollgruppen. Däremot motsvarade nämndemännens åldersstruktur fortfarande inte befolkningens åldersstruktur. En viss förbättring i detta avseende hade dock skett jämfört med tidigare mätningar. Nämndemän äldre än 60 år upp- gick efter valet till 50 procent jämfört med 55 procent före valet. Nämndemän yngre än 40 år uppgick 2007 till 15 procent vilket ska jämföras med 9 procent före valet.

Källa: Domstolsverket

I samband med kartläggningen hade Domstolsverket kontakt med åtta domstolschefer för att få en uppfattning om hur situationen såg ut på deras domstolar efter valet 2006. Flera av domstols- cheferna hade märkt en föryngring av nämndemannakåren. Det framkom även att de yngre nämndemännen, av olika skäl, inte del- tog i samma utsträckning som de äldre (Domstolsverkets rapport- serie 2007:2, s. 7). Det innebär att de yngres medverkan i dömandet var mindre än vad som svarade mot deras andel i nämndemannakåren.

219

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

För att komma till rätta med problemen kring rekryteringen av nämndemän fick Domstolsverket inför nämndemannavalet 2010 i uppdrag av regeringen att genomföra särskilda informationsinsatser för att få till stånd en bredare rekrytering av nämndemän med särskild inriktning på föryngring. Domstolsverket har redovisat även detta uppdrag i en rapport, Genomförda särskilda informa- tionsinsatser i syfte att få till stånd en bredare rekrytering av nämndemän, se mera under avsnitt 6.2.4 nedan. Av rapporten framgår att andelen unga nämndemän hade ökat jämfört med år 2010. År 2011 fanns nämligen 21,0 procent av nämndemännen i åldersspannet 18–44 år jämfört med 15,6 procent år 2010. Av Sveriges befolkning återfinns 45 procent i denna åldersgrupp. Av rapporten framgår också att andelen nämndemän i åldersgruppen 65 år eller äldre minskat från 45,8 procent före valet till 41,1 procent efter valet. Andelen vuxna svenskar i den åldersgruppen är dock endast 23,2 procent. Gruppen som är 65 år eller äldre är således kraftigt överrepresenterad i nämndemannakåren.

Källa: Domstolsverket

220

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Av rapporten framgår att medelåldern för nämndemän vid mät- ningen i mars 2011 (56,8 år) i stort sett var oförändrad jämfört med medelåldern efter nämndemannavalet 2006 (56,7 år).

De äldre nämndemännen blir ytterligare överrepresenterade om man beaktar deras faktiska tjänstgöringsdagar. Uppgifter från Dom- stolsverket visar nämligen att nämndemän i åldersgruppen 66 år och äldre i genomsnitt tjänstgjorde 20 dagar under 2012, medan nämndemännen i åldersgruppen 18–45 år endast tjänstgjorde i genomsnitt cirka 8 dagar under samma period (se mer om tjänst- göringsfrekvens under avsnitt 8.3.2 nedan).

6.2.3Hur fungerar rekryteringen av nämndemän i praktiken?

Nomineringsprocessen

Trots tydlig politisk vilja och inriktning, regeländringar och infor- mationskampanjer, allt i syfte att ”föryngra” nämndemannakåren har effekten i stort uteblivit. För att försöka hitta svar på varför genomförda insatser uppenbarligen inte har fått genomslag är av intresse att studera hur rekryteringen av nämndemän i praktiken går till och vad som styr vilka som utses.

Det är alltid de politiska partier som är företrädda i fullmäktige som föreslår nämndemän till kommun- och landstingsfullmäktige. Själva nomineringsprocessen, som föregår valet av nämndemän, varierar mellan de olika politiska partierna. I praktiken nominerar varje parti det antal nämndemän som partiet med beaktande av proportionalitetsprincipen ska utse. Rekryteringen av nämndemän går vanligtvis till på så sätt att partierna uppmanar sina lokalfören- ingar att bland sina medlemmar tillfråga och föreslå lämpliga per- soner för uppdraget. Inkomna förslag sammanställs och kontrolleras avseende formella grunder, och förslag till val av nämndemän upp- rättas därefter. Detta förslag läggs sedan fram för partiets interna valberedning. Därefter nominerar valberedningen det antal nämnde- män partiet ska utse till kommunfullmäktiges respektive lands- tingsfullmäktiges valberedning som sedan beslutar att nominera de inkomna kandidaterna till valet. Det förekommer i princip inte att de olika partierna har synpunkter på varandras kandidater med avseende på att det ska bli en allsidig sammansättning.

221

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Domstolsverkets enkätundersökning 2007

SCB genomförde under 2007 för Domstolsverkets räkning en enkät- undersökning i syfte att utvärdera hur de nominerande och väljande organen arbetade i samband med valet 2006. Domstolsverket redo- visar detta arbete i den ovan nämnda rapporten (rapportserie 2007:2).

Det fanns enligt rapporten olika förklaringar till varför tillräck- liga åtgärder för att bredda rekryteringen inte gjordes inför valet 2006. Av enkätsvaren framgår att de som nominerar och väljer nämndemän inte alltid delar regeringens målsättning om en allsidig sammansättning av nämndemän vad gäller ålder. Vissa anser att äldre nämndemän på grund av sin livserfarenhet är mer lämpliga än yngre nämndemän. Det framgår också att stora och små partier har olika möjligheter att arbeta aktivt med rekrytering av nämndemän. Små partier rekryterar i vissa kommuner bara en eller ett fåtal personer till uppdraget som nämndeman, och resurserna är därför begränsade. En annan förklaring som angavs är att de som arbetar med rekryteringen inte anser att det finns ett behov av att arbeta aktivt med frågan om t.ex. cirkulation. Vidare framfördes att Dom- stolsverkets informationskampanj genomfördes för nära inpå valet, och vissa partier och valförsamlingar fick information om den nya lagstiftningen för sent för att kunna ta tillräcklig hänsyn till de nya bestämmelserna i rekryteringsarbetet. På vissa håll saknades det helt kännedom om den nya lagstiftningen (se sidan 14 f. i rappor- ten för en utförligare redogörelse).

Intervjuer ger stöd för att rekryteringen i stort fungerar på samma sätt nu som år 2007

Under utredningsarbetet har vi intervjuat ett antal personer som arbetar med rekrytering av nämndemän i de olika partierna (se bilaga 2 för intervjufrågorna). Av intervjuerna har framkommit att partierna arbetar på olika sätt med rekryteringen. De flesta har som krav att den föreslagna kandidaten ska vara medlem i partiet, men ett av de tillfrågade partierna (Miljöpartiet) anger uttryckligen att de önskar få förslag på personer som inte är medlemmar. De partier som kräver medlemskap i partiet anser att detta krav ger viss garanti för att personen är lämplig och har ett samhällsengagemang. Som en ytterligare kontroll kräver dessa partier ofta att kandidaten har blivit nominerad av någon annan i partiet eller i vart fall kan bli

222

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

rekommenderad av sin lokalförening. Kontroll av kandidatens lämplighet sker också på andra sätt. Ett parti kallar samtliga kandidater till gruppintervjuer, där kandidaterna får presentera sig själva och där de samtidigt får information om nämndemanna- uppdraget. Vid tveksamhet om kandidaternas lämplighet tar val- beredningen in referenser. Samtliga av de som har intervjuats om rekrytering uppgav att de värderar personlig lämplighet, ålder och kön högt vid urvalet av kandidater.

Rekryteringen av nämndemannakandidater sker oftast tillsammans med rekrytering till förtroendeuppdrag, och det är vanligt att personer blir nominerade till förtroendeuppdrag i största allmän- het. Nämndemännen väljs då från denna ”pott” av kandidater.

Partierna får ibland samtal från personer som önskar bli nämnde- män. De kan då, utifrån de regler som gäller i det egna partiet, svara att det krävs att personen i fråga blir medlem i ett parti.

Intervjuerna tyder alltså på att inte mycket har förändrats sedan enkätundersökningen 2007. Det är fortfarande vanligt att rekry- tering enbart sker inom det egna partiet, och partierna upplever fortfarande att de har svårigheter med att rekrytera yngre nämnde- män. Det är dock tydligt att Miljöpartiet har kommit längre än övriga partier vad gäller arbetet med att rekrytera yngre personer och personer utanför partiet. Det visar sig bl.a. genom att nämnde- män som har nominerats av Miljöpartiet har en lägre medelålder.

Medlemsantalet minskar i de politiska partierna

Med hänsyn till att rekryteringen till nämndemannauppdrag till största delen sker bland de som är partipolitiska medlemmar är det intressant att studera partiernas medlemsantal. I början av 1960- talet var 1,3 miljoner svenskar medlemmar i ett politiskt parti. Sedan dess har de politiska partierna förlorat en stor del av sina medlemmar. Vid slutet av 2011 hade de svenska riksdagspartierna sammanlagt 277 000 medlemmar, vilket motsvarar 3,9 procent av väljarkåren (Ds 2013:2, Delaktighet i framtiden – utmaningar för jämställdhet, demokrati och integration, s. 92 ff.).

Samtidigt som de politiska partierna får allt färre medlemmar stiger medelåldern bland de förtroendevalda. Personer i övre medel- åldern, 50–64 år, utgör en allt större andel av de förtroendevalda (Ds 2013:2, s. 90).

223

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

6.2.4Domstolsverkets informationsinsatser inför valet 2010

Domstolsverket fick under våren 2010 i uppdrag av regeringen att genomföra särskilda informationsinsatser för att få till stånd en bredare rekrytering av nämndemän, med särskild vikt vid föryng- ring. Uppdraget genomfördes under våren och hösten 2010 genom ett antal olika informationsinsatser. Domstolsverket har redovisat sitt arbete i den ovan nämnda rapporten Genomförda särskilda informationsinsatser i syfte att få till stånd en bredare rekrytering av nämndemän. Insatserna var framförallt riktade mot de politiska partierna samt till medierna och bestod av följande aktiviteter:

-brev till ordförande i partiernas nomineringskommittéer i syfte att göra dessa uppmärksamma på åldersfördelningen i kåren och att få dem att känna ett särskilt ansvar för att nominera yngre nämndemän,

-folder till nomineringskommittéer i kommun och landsting med information om nämndemannakårens sammansättning och upp- draget att föryngra kåren,

-e-brev till ordförande i kommun- och landstingsfullmäktige med information om regeringens ambition att föryngra nämnde- mannakåren,

-brev till befintliga nämndemän med information om ålders- strukturen i syfte att visa på nämndemännens möjlighet att vara ambassadörer för sitt uppdrag gentemot yngre potentiella nämnde- män,

-broschyr till presumtiva yngre nämndemän med information om nämndemännens uppdrag och behovet av yngre nämndemän samt en intervju med en ung kvinnlig nämndeman,

-pressmeddelande angående den höga medelåldern i syfte att för- må media att ta upp frågan om den höga medelåldern bland nämndemän samt sprida kunskap till allmänheten om nämnde- männens roll i domstolarna,

-pressmeddelande till riksdagspartiernas webbplatser i syfte att nå politiskt aktiva med information och länkar om nämnde- mannauppdraget,

-webbinformation i syfte att ge tydlig och relevant information om nämndemannauppdraget och

224

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

- artikel i tidningen Domkretsen om en ung nämndeman.

Som framgår av statistiken ovan ledde informationsinsatserna inte till någon påtaglig föryngring av kåren. De informationsinsatser som gjordes följdes inte upp på annat sätt än genom ovanstående statistik, och det är därför inte möjligt att avgöra om insatserna påverkade valet eller om nämndemannakåren hade varit ännu äldre utan insatserna. Det går inte heller att avgöra om informations- insatserna var otillräckliga eller om nämndemannakårens samman- sättning beror på faktorer som inte informationsinsatser kan på- verka (rapporten, s. 8).

6.3Nordisk utblick

6.3.1Rekrytering av nämndemän i Finland

I Finland medverkar nämndemän enbart i tingsrätterna och då en- bart i brottmål. I Finland finns det cirka 2 200 nämndemän. Den årliga kostnaden för nämndemannasystemet i Finland uppgår till 2,3 miljoner euro.

Val av nämndemän i Finland

Det finska Justitieministeriet fastställer antalet nämndemän. Enligt uppgift från Justitieministeriet valdes 2 202 nämndemän till valet 2009. Nämndemännen väljs enligt 7 § tingsrättslagen (1993:581) av kommunfullmäktige för en tid som motsvarar fullmäktiges mandat- period, dvs. fyra år. Om flera nämndemän väljs i kommunen ska de så rättvist som möjligt representera kommuninvånarnas ålders-, närings- och könsfördelning samt de språkliga förhållandena i kom- munen. Nominering sker genom de politiska partierna men nämnde- männen får inte uppträda under någon partibeteckning i tingsrätten, och deras uppgifter anses inte utgöra ett kommunalt förtroende- uppdrag. I de större städerna händer det ibland att man utser per- soner utan partimedlemskap till nämndemän, och i några av kom- munerna har partier givit tillkänna att personer som är intresserade för uppdraget kan anmäla sig som kandidater (SOU 2002:61, s. 225).

Det råder princip en tjänstgöringsskyldighet för de valda nämnde- männen. För rätten att avsäga sig ett nämndemannauppdrag gäller

225

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

samma grunder som för kommunala förtroendeuppdrag enligt följ- ande.

Den som har fyllt 60 får alltid avsäga sig ett förtroendeuppdrag

– även under pågående mandatperiod.

Också den som har innehaft samma förtroendeuppdrag under de fyra närmast föregående åren eller kommunala förtroende- uppdrag under sammanlagt åtta år har rätt att avsäga sig ett för- troendeuppdrag.

Kommunfullmäktige kan bevilja en nämndeman befrielse från hans eller hennes uppdrag också av något annat giltigt skäl.

En statlig utredning från 2003, Kommittén för utveckling av dom- stolsväsendet (2003:3), diskuterade reglerna kring rekrytering av nämndemän (s. 532 f.). Kommittén konstaterade att det med tanke på domstolarnas oberoende i viss mån är problematiskt att det är kommunfullmäktige som väljer nämndemän. Enligt kommittén skulle en förändring av sättet att välja nämndemän på bidra till att öka förtroendet för nämndemannasystemet, och sättet att välja nämnde- män på borde därför omvärderas i sin helhet. Vid ett sådant arbete borde man enligt kommittén sträva efter ett system där nämnde- männen så mångsidigt som möjligt representerar befolkningen och där domstolarna i någon form deltar i valet. En minoritet i kom- mittén ville dock behålla, men utveckla, det nuvarande valförfaran- det.

Inga ytterligare åtgärder har ännu vidtagits för att förändra rekryteringssystemet i Finland. Den finska regeringen beslutade under 2009 om vissa ändringar avseende nämndemännens medverkan i olika typer av mål (se avsnitt 4.4.2). I förarbetena till den lagstiftningen konstaterade regeringen med hänvisning till den ovan nämnda utredningen att nämndemannasystemet i sin nuvar- ande form kräver förändring, men att man vid tillfället för lagänd- ringarna fokuserade på omfattningen av nämndemännens medverkan. Regeringen uttalade dock att den i fortsättningen noga skulle följa eventuella ändringsbehov när det gäller förfarandet kring rekry- tering av nämndemän och omröstningsreglerna (regeringens pro- position 85/2008 rd, s. 8).

226

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Vem kan bli nämndeman i Finland?

Valbar till nämndeman är enligt 6 § tingsrättslagen varje finsk med- borgare som är bosatt i en kommun som hör till tingsrättens dom- krets. Han eller hon ska dessutom vara lämplig för nämndemanna- uppdraget. En nämndeman får inte vara försatt i konkurs eller vara ställd under förmynderskap. Personer som är yngre än 25 år eller över 63 år kan inte väljas till uppdraget. Den som innehar en tjänst vid allmän domstol eller straffanstalt eller personer som sköter åklagar-, advokat- eller polisuppgifter kan inte heller väljas till nämndeman. Tingsrätten kontrollerar efter valet om det finns upp- gifter om nämndemännen i straffregistret.

6.3.2Rekrytering av lekmannadomare i Danmark

Lekmän deltar i de danska domstolarna som antingen nämndemän (domsmænd) eller jurymedlemmar (nævninger). I Danmark finns det för närvarande drygt 16 000 lekmannadomare. Den årliga kost- naden för lekmannadomarsystemet i Danmark uppgår till drygt 50 miljoner kronor.

Val av lekmannadomare i Danmark

Även i Danmark väljs lekmannadomarna för en period om fyra år. Reglerna om val av lekmannadomare finns i retsplejeloven. Rekry- teringen av jurymedlemmar och nämndemän sker genom att en kommunal kommitté (grundlisteudvalg) föreslår ett antal medborgare som lämpliga till jury- eller nämndemannauppdraget. Kommittén består av fem personer som väljs av kommunstyrelsen för en period om fyra år. En person som vill tjänstgöra som jurymedlem eller nämndeman kan anmäla sitt intresse till kommittén, ofta via kom- munens hemsida. Vid valet av personer ska kommittén beakta att sammansättningen av jurymedlemmar och nämndemän ska vara allsidig och representera befolkningen. De föreslagna personerna skrivs upp på en lista som utgör kommunens s.k. grundlista för lek- mannauppdrag. Till listan väljer kommittén ut så många lekmän som krävs för att varje nämndeman ska få tjänstgöra cirka fyra gånger per år. Av listan framgår inte den partipolitiska tillhörig- heten.

227

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Medlemmarna i kommittén har tystnadsplikt, och det går därför inte att få fram någon information om hur själva urvalsproceduren går till. Flertalet av de som väljs är dock medlemmar i politiska partier. Många av de valda är offentligt anställda, och unga män- niskor samt människor med annan etnisk bakgrund är underrepre- senterade (Smith, s. 168). Även i Danmark har man diskuterat hur man kan rekrytera lekmannadomare på ett sätt så att kåren bättre representerar befolkningen. Bl.a. har det varit på förslag att man genom lottning ur folkbokföringsregistret utser ett antal personer som representerade befolkningen med hänsyn till kön och ålder m.m. Eftersom ett sådant rekryteringssätt inte har ansetts kunna garantera att de personer som väljs ut är lämpliga för uppdraget har man valt att behålla det nuvarande rekryteringssättet, som alltså bygger på val av lämpliga personer med ett så representativt urval som möjligt (Smith, s. 168).

Kommittéerna skickar in kommunens grundlista till den hovrätt (landsret) som kommunen tillhör, antingen östra landsret eller västra landsret. Personerna lottas sedan till olika jury och nämnde- mannasammansättningar vid de olika landsretterna och byretterna (67 och 74 §§). Varje lekmannadomare som är uttagen till tjänst- göring får ett skriftligt besked om detta (75 §). Om personen inte har möjlighet att uppfylla åtagandet eller uppfyller kravet för att fritas från uppdraget kan han eller hon ansöka om detta. Ansökan skickas till någon av landsrettspresidenterna. En person som är ut- tagen till tjänstgöring är i princip skyldig att tjänstgöra när han eller hon blir kallad till domstolen. Offentliganställda personer i sam- hället kan dock begära att de ska fritas från uppdraget. Dessa är bl.a. folketingsmedlemmar, tjänstemän vid folketinget, militärer i tjänstgöring, tull och posttjänstemän, brandmän och personal vid järnvägen. Samma sak gäller för dem som har fyllt 60 år eller har speciella familjeförhållanden som gör att de inte kan uppfylla jury- eller nämndemansplikten samt personer som har flyttat till en annan domsaga (71 §).

Det är den enskilde landsretten eller byretten som genom lott- ning utser vilka nämndemän eller jurymedlemmar som ska delta i ett visst mål (79 och 80 §§). Urvalet sker genom att rättens IT- system väljer de personer som står först på listan och som inte tidigare under perioden har tjänstgjort som nämndeman eller jury- medlem. När samtliga personer på listan har tjänstgjort väljer systemet återigen ut de personer som står överst på listan (Vejled- ning till domsmænd och nævninger, Danmarks domstole, s. 8).

228

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Nämndemännen ska enligt huvudregeln få kallelse till rätten med minst tre dagars varsel och jurymedlemmar med en veckas varsel (82 och 89 §§). Fristen kan dock vara kortare om det är nödvän- digt. En nämndeman eller jurymedlem som uteblir från en huvud- förhandling utan att i rätt tid ha anmält laga förfall riskerar böter (85 och 90 §§).

Vid mål där en jury deltar i avgörandet har åklagarmyndigheten och den tilltalade möjlighet att, utan att ange grund för det, begära att ett, beroende på typen av mål och instans, visst antal av de ut- valda personerna inte ska ingå i juryn (81 §).

Vem kan bli lekmannadomare i Danmark?

Till uppdraget som nämndeman eller jurymedlem kan varje man eller kvinna som har rösträtt till det danska folketinget väljas. De personer som under uppdragsperioden fyller 70 år kan inte bli valda till tjänstgöring som nämndeman eller jurymedlem. Den som väljs till nämndeman eller jurymedlem ska vara lämplig för uppdraget (68 § första stycket). Andra som inte heller kan tjänstgöra som nämndemän eller jurymedlemmar är ministrar, advokater, anställda på domstol, poliser, kriminalvårdare och präster från folkkyrkan eller annat trossamfund (70 §).

Det är landsrettens president som avgör om de personer som är uttagna till listorna är lämpliga eller inte. Som ett led i denna be- dömning kontrollerar presidenten även om personerna tidigare är dömda.

6.3.3Rekrytering av lekmannadomare i Norge

I likhet med det danska systemet uppträder lekmannadomare i Norge som såväl nämndemän (meddommere) som jurymedlemmar (lag- rettemedlemmar). Jury förekommer endast i andra instans (lag- mannsretterna) medan nämndemän kan förekomma i både första och andra instans. Nämndemän förekommer också i fastighets- domstolarna (jordskifterretterna). I Norge finns hela 60 000 nämnde- män och jurymedlemmar. Den totala kostnaden för lekmanna- domare 2012 uppgick till drygt 100 miljoner norska kronor.

229

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Val av lekmannadomare i Norge

Reglerna om val av de norska lekmannadomarna finns i Lov 1915- 08-13 nr 05: Lov om domstolene (domstolsloven). För varje dom- saga ska det finnas det två listor (utvalg) med valda nämndemän och jurymedlemmar, en för kvinnor och en för män (64 §). Det är chefen för respektive domstol som fastställer antalet personer på listorna. Detta ska göras på ett sådant sätt att varje jurymedlem eller nämndeman kan förväntas tjänstgöra i två mål per år. Därefter fördelar domstolschefen antalet platser på listorna mellan dom- sagans kommuner baserat på respektive kommuns befolknings- antal. Varje kommun ska ha åtminstone en medlem på varje lista (65 §). Det är sedan kommunstyrelsen som väljer nämndemän och jurymedlemmar enligt det antal som framgår av listorna (66 § dom- stolsloven). Valperioden är fyra år.

Kommunen (vanligtvis ett utskott under kommunstyrelsen kallat ”Formannskapet”) förbereder och administrerar valet samt anger förslag på kandidater. De valda nämndemännen och jurymedlem- marna ska enligt 67 § domstolsloven ha en allsidig sammansättning och i möjligaste mån representera befolkningen. Detta krav innebär en plikt för kommunerna att arbeta för spridning av de valda med hänsyn till bl.a. ålder och invandrar- och minoritetsbakgrund (propositionen: Ot.prp.nr.22 Om lov om endringer i domstols- loven mv. (valg og uttakning av lekdommere), s. 33).

Kommunen ska enligt 67 § uppmuntra allmänheten att föreslå kandidater till valet. Bortsett från detta krav är det inte reglerat hur kommunen ska hitta kandidater till valet. I ungefär hälften av kommunerna får de politiska partierna i kommunstyrelsen ansvar för att hitta kandidater, och cirka hälften av kandidaterna uppger partimedlemskap som huvudanledning till att de blev valda (Ot.prp.nr.22 Om lov om endringer i domstolsloven mv. (valg og uttakning av lekdommere), s. 17 och 21). Flertalet kommuner ut- går från listorna för den föregående valperioden vid val av nya nämndemän och jurymedlemmar (a. prop. s. 17). Eftersom det råder tjänstgöringsplikt bland medborgarna finns det inget egentligt krav på att den person som väljs ska tillfrågas. För att undvika att alltför många ansöker om att fritas från uppdraget finns det dock ett prak- tiskt behov av en förhandskontakt (Brev från Domstolsadmini- strasjonen till samtliga kommuner daterat 2011-11-07). De per- soner som blir valda väljs antingen till lagmannsretten eller till tingretten. Ingen kan väljas till både lagmannsrett och tingrett (68 §).

230

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Kommunens förslag på kandidater ska läggas ut till allmänheten under minst två veckor, och allmänheten ska upplysas om att de kan invända mot förslaget inom en särskilt utsatt frist (68 §). När kommunen har avgjort eventuella invändningar mot valet väljer kommunstyrelsen det antal medlemmar till vardera listan som är bestämt av domstolscheferna. Kommunen för förteckning över de valda jurymedlemmarna och nämndemännen. Förteckningen ska innehålla namn, adress, personnummer, telefonnummer, yrke och ställning. Denna förteckning skickas sedan till respektive domstol.

Till förhandlingarna lottas sedan jurymedlemmar och nämnde- män från de två listor som finns i varje domsaga (86 §). Eftersom det finns en lista för män och en för kvinnor blir fördelningen mellan könen jämn. Beträffande den övriga fördelningen av lekmannadomare finns det däremot vissa problem med att få en kår som motsvarar befolkningen. Yngre åldersgrupper och personer med invandrarbakgrund är underrepresenterade som lekmanna- domare (NOU 2002:11 och Brev från Domstolsadministrasjonen till samtliga kommuner daterat 2011-11-07).

Reglerna om rekrytering av lekmannadomarna i Norge var före- mål för översyn i början av 2000-talet. Efter en statlig utredning – Dømmes av likemenn (NOU 2002:11) – ändrades reglerna under 2007 genom propositionen Om lov om andringer i domstolsloven mv. (valg och uttakning av lekdommere). För att försöka uppnå en mer representativ kår införde man en övre åldersgräns på 70 år samt kravet i 67 § domstolsloven om en allsidig sammansättning av kåren.

Den statliga utredningen gick längre i sina förslag än vad som senare blev resultatet och ansåg att kandidater till listan för nämnde- männen borde väljas slumpmässigt ur folkbokföringsregistret jämnt fördelat mellan åldersgrupperna 25–36 år, 37–46 år, 47–56 år och 57–66 år samt att den slutliga listan skulle fastställas genom lottning bland de kandidater som uppfyllde lagens lämplighetskrav. Jurymedlemmarna skulle väljas slumpvis jämnt fördelat mellan samma åldersgrupper från de som föregående period hade verkat som nämndemän (NOU 2002:11). Utredningen ansåg också att ansvaret för att välja nämndemän och jurymedlemmar borde flyttas från kommunerna till landshövdingen (fylkesmannen). Som skäl för det sistnämnda förslaget angav utredningen bl.a. att det skulle säkra domstolarnas självständighet i förhållande till den politiska makten och att kommunerna hade visat liten vilja att gå utanför den poli- tiska miljön vid rekryteringen. Utredningen ansåg även att den

231

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

gällande ordningen stod i strid med den naturliga funktions- fördelningen mellan staten och kommunen (NOU 2002:11).

Vid remissbehandlingen av förslagen var domstolarna generellt negativa till förslaget att rekrytera lekmannadomare från folkbok- föringsregistret medan de flesta övriga remissinstanser var positiva (Ot.prp. nr 22, s. 22 ff.). Som framgår av beskrivningen ovan ledde förslaget inte till någon ändring i detta avseende. Det främsta skälet till detta var enligt regeringen svårigheterna att garantera lekmanna- domarnas lämplighet (Ot.prp nr 22, s. 26 f).

Vem kan bli lekmannadomare i Norge?

För valbarhet krävs att personen har fyllt 21 år och är under 70 år vid valperiodens start. Personen måste vidare ha tillräckliga kun- skaper i norska språket och även i övrigt vara lämplig. Personen måste ha rösträtt och får inte vara försatt i konkurs. Det krävs vidare att han eller hon är folkbokförd i kommunen på valdagen och antingen är medborgare i Norge eller annat nordiskt land eller har varit folkbokförd i Norge under de senaste tre åren före val- dagen (70 §). Personer med vissa yrken, som t.ex. Stortingets rep- resentanter, domare och andra anställda vid domstol, åklagare och poliser, anställda på Justitiedepartementet, polismyndigheten eller domstolsadministrationen samt praktiserande advokater får inte vara nämndemän eller jurymedlemmar (71 §). Även personer som är dömda för brott är i allmänhet uteslutna från tjänstgöring enligt 72 § domstolsloven.

6.4Överväganden och förslag

6.4.1Utgångspunkter för våra fortsatta överväganden

Frågan om rekrytering innehåller flera viktiga delar. Grundläggande är att vi ska ha ett system som kan förse domstolarna med lämpliga nämndemän. Det är också viktigt att tydliggöra att nämndemanna- uppdraget inte är ett politiskt uppdrag samt säkerställa att nämnde- mannakåren får en allsidig sammansättning. Alla delarna har betyd- else för förtroendet för nämndemannasystemet och i förlängningen för domstolarna.

Eftersom det främsta skälet för nämndemannamedverkan är att bibehålla eller öka förtroendet för den dömande verksamheten är

232

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

det nödvändigt att valsystemet kan garantera att de nämndemän som utses också är lämpliga för uppdraget.

Att nämndemannauppdraget är ett statligt och opolitiskt upp- drag står klart för de allra flesta med närmare kännedom om sys- temet och om domstolarna. Den kritik och det ifrågasättande som finns om risk för politiskt inflytande i den dömande verksamheten, beror på att rekryteringen med några få undantag sker bland dem som är medlemmar i ett politiskt parti. Den kritiken måste tas på allvar eftersom den påverkar förtroendet för domstolarna. En viktig uppgift för utredningen är därför att med de metoder som står till buds tydliggöra att nämndemannauppdraget är ett opolitiskt uppdrag.

Som påpekas i direktiven till denna utredning kräver valsys- temets legitimitet att den faktiska rekryteringen av nämndemän går till på ett sätt som gör att allmänheten upplever att nämnde- männen är deras representanter. Vad gäller kön och etnisk bak- grund är nämndemannakåren numera i stort sett representativ för den svenska befolkningen. Trots insatser i form av framförallt informationskampanjer är nämndemännen emellertid fortfarande betydligt äldre än ett genomsnitt av befolkningen.

Målsättningen att nämndemannakåren ska vara representativ för befolkningen innebär dock inte att den ska ha en sammansättning som fullt ut motsvarar ett statistiskt genomsnitt av befolkningen. Som regeringen tidigare har uttalat är det inte möjligt att åstad- komma en ordning där nämndemännen i det enskilda målet, i den enskilda domstolen eller i landet kan företräda alla skillnader i fråga om ålder, kön, yrkestillhörighet m.m. (se t.ex. prop. 2005/06:180, s. 21). Även om det inte är realistiskt att skapa ett system som kan tillhandahålla en nämndemannakår som fullt ut speglar den svenska befolkningen bör de åtgärder vidtas som är möjliga för att för- yngra kåren.

Målsättningen med de åtgärder vi föreslår är att skapa ett rekry- teringssystem som ger tillräckliga garantier att de personer som utses till nämndemän också är lämpliga för uppdraget och som tydliggör att nämndemannauppdraget är ett opolitiskt uppdrag. Samtidigt ska systemet leda till att nämndemannakåren, så långt möjligt, är representativ för befolkningen i stort och då krävs åt- gärder för att minska andelen äldre nämndemän. Om dessa kriterier uppfylls kan vi också få en nämndemannakår som på bästa sätt bi- drar till att upprätthålla förtroendet för våra domstolar.

233

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

6.4.2Hur ska nämndemännen utses?

Bedömning: Kommun- och landstingsfullmäktige ska även fortsättningsvis förrätta val av nämndemän.

Inledning

I ett internationellt perspektiv finns det två metoder för att utse lekmän i domstol. Den ena är valmetoden som används i Sverige och i andra nordiska länder. Denna metod innebär att nämndemän väljs av antingen en politisk församling eller av ett politiskt obe- roende organ. Den andra är lottningsmetoden som tillämpas i bl.a. USA.

Val av nämndemän har i Sverige skett av en folkvald och politisk församling sedan 1863 och har alltså långa traditioner. Dessa organ har demokratisk förankring, och allmänheten har genom val inflytande på deras sammansättning. Det har emellertid under åren riktats viss kritik mot det nu gällande valsystemet. Det har fram- förts att det politiska tillsättningssystemet medför risk för att den dömande verksamheten politiseras och att det finns risk för att de politiskt valda nämndemännen tar partipolitiska hänsyn i sitt döm- ande. Man har också ifrågasatt lämpligheten av att nämndemän väljs av en politisk församling eftersom det då kan uppfattas som att den dömande makten inte är fristående från den politiska makten. Kri- tiken och ifrågasättandet av systemet kan leda till att förtroendet för det svenska rättsväsendet minskar. Det är därför en viktig upp- gift att tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är politiskt. Som framgår ovan finns det sedan lång tid ett behov att föryngra nämndemannakåren så att den bättre speglar den svenska befolkningen. Ett sätt att åstadkomma förändring i båda dessa hän- seenden är att förändra valsystemet i grunden. Ett annat alternativ är att, med bevarande av det nuvarande valsystemet, reformera rekryteringsförfarandet på andra sätt. I följande avsnitt analyserar vi för- och nackdelar med alternativa valsystem jämfört med den nuvarande ordningen.

Utredningen föreslår i kommande avsnitt att rekryteringen genom införandet av en fri kvot ska breddas till andra grupper än de partipolitiska. Det har varit en förutsättning för oss att samtliga nämndemän, som i domstol har samma uppgift, ska utses genom samma valförfarande. Det har således inte varit aktuellt att överväga

234

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

två olika valsystem för olika kategorier av nämndemannakandi- dater.

Tidigare utredningar rörande valsystemet

I direktiven till Nämndemannakommittén uttalade regeringen att nämndemännen såsom allmänhetens representanter utgör en länk mellan domstolarna och det omgivande lokalsamhället och att det därför är naturligt att behålla en ordning där kommunala och lands- tingskommunala församlingar väljer nämndemän (dir. 2000:79). Kommittén övervägde trots detta möjligheterna att genomföra en grundläggande förändring av valsystemet. Kommittén konstaterade att, även om det nuvarande systemet medför vissa svårigheter med att uppnå allsidighet inom nämndemannakåren, har det uppenbara fördelar jämfört med andra alternativ, främst på grund av att det är rikstäckande och under lång tid har visat sig kunna tillhandahålla i och för sig lämpliga nämndemän. Kommittén kom även till slut- satsen att det förhållandet att nämndemän utses av politiska partier inte är oförenligt med synen på domstolars oberoende i förhållande till det politiska systemet (SOU 2002:61, s. 65 ff.).

Även Domarutredningen behandlade valsystemet och konstaterade att användandet av det politiska systemet för val av nämndemän har utsatts för en del kritik, bl.a. eftersom det kan leda till misstankar om att nämndemännen i den dömande gärningen låter sig påverkas av partipolitiska hänsyn. Utredningen konstaterade dock att några exempel på att så var fallet aldrig har påvisats. Enligt Domar- utredningen har det nuvarande systemet den styrkan att de som nomineras till nämndemannauppdraget är väl kända för valförsam- lingen och att endast personer som är lämpliga för uppdraget kommer i fråga för nominering. Domarutredningen kom till slut- satsen att några större förändringar i valsystemet inte borde över- vägas (SOU 1994:99, s. 303 f.). En majoritet av remissinstanserna var av samma åsikt (Ds 1995:17).

Alternativ till den nuvarande ordningen

I det följande analyserar vi några av de alternativa sätt som finns för att utse nämndemän. Gemensamt för dessa system är att de innebär en centralisering eller regionalisering av rekryteringsförfarandet. En

235

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

fördel med ett centraliserat förfarande är att de sökandes lämp- lighet kan prövas på ett enhetligt sätt. Det finns också goda möj- ligheter att uppnå en mer allsidigt sammansatt nämndemannakår eftersom valorganet med en sådan lösning får en överblick över den totala kårens sammansättning.

Lottningsmetoden

Ett alternativ till det nuvarande valsystemet är att välja nämndemän genom slumpvisa urval ur röstlängderna eller genom någon lik- nande lottningsmetod. Med den metoden finns stora möjligheter att uppnå en representativ kår som i stort motsvarar den svenska befolkningen. Ett lottningssystem medför emellertid stora svårig- heter vad gäller att garantera kandidaternas lämplighet. Dessutom är det enligt utredningens bedömning inte lämpligt att på detta icke frivilliga sätt rekrytera personer som återkommande ska tjänstgöra i domstolarna.

Även Domarutredningen och Nämndemannakommittén disku- terade möjligheten att utse nämndemän genom slumpmässiga urval ur röstlängderna eller något liknande lottningsförfarande. Ingen av utredningarna ansåg sig dock kunna föreslå en sådan lösning (SOU 1994:99, s. 303 respektive SOU 2002:61, s. 69).

Ett särskilt valsystem för val av nämndemän

Utredningen har även övervägt möjligheten att inrätta ett särskilt valsystem för val av nämndemän. En sådan ordning hade i och för sig tydliggjort nämndemannauppdragets opolitiska karaktär. Det skulle emellertid vara förenat med stora praktiska nackdelar att skapa ett särskilt valsystem enbart för val av nämndemän, och vi bedömer inte detta som ett realistiskt alternativ. Även tidigare utredningar har förkastat detta alternativ som orealistiskt (SOU 2002:61, s. 68 f. och SOU 1994:99, s. 304).

Ett valförfarande administrerat av länsstyrelserna

En annan tänkbar ordning är ett valförfarande som är administrerat av länsstyrelserna. Ett sådant system kan kompletteras med en möj- lighet för de politiska partierna, andra organisationer och fören-

236

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

ingar att nominera kandidater. Även enskilda skulle kunna ha denna möjlighet.

Det nu nämnda förfarandet har vissa fördelar. Den största är att valorganet inte skulle ha några kopplingar till de politiska partierna och därmed skulle det inte längre finnas något tvivel om att upp- draget som nämndeman är opolitiskt. Länsstyrelserna uppfyller även kravet på att vara rikstäckande, och eftersom de redan har en upparbetad organisation är de väl lämpade för att utföra uppdraget.

Ett sådant system saknar däremot den demokratiska förankring som val av folkvalda församlingar medför. Det finns därmed en risk för att nämndemännen inte längre ses som allmänhetens represen- tanter.

I samband med översynen av det norska lekmannadomarsystemet föreslog den statliga utredningen att ansvaret för att välja nämnde- män och jurymedlemmar skulle flyttas från kommunerna till lands- hövdingen (NOU 2002:11). Förslaget ledde dock inte till lagstift- ning. Det övervägande skälet för detta var enligt regeringen de svårigheter med att garantera lekmannadomarnas lämplighet som det föreslagna systemet skulle medföra. Regeringen uttalade att det är kommunerna som har närkontakt med invånarna och därmed också har bäst förutsättningar att hitta lämpliga kandidater. Genom att kommunfullmäktige väljer lekmannadomare får urvalet dessutom en demokratisk legitimitet som inte kan uppnås om ansvaret flyttades till landshövdingen (Ot.prp nr 22, s. 26 f.). De argument som framfördes i den norska utredningen kan även anföras beträffande motsvarande ordning i Sverige även om vi bedömer att en utvecklad lämplighetsprövning väl kan ombesörjas också av ett centralt organ.

En särskild nämnd som utser nämndemän

Utredningen har övervägt om en myndighet som leds av en nämnd (en s.k. nämndmyndighet) kan och bör utse nämndemän.

Det är Domarnämnden som utser de särskilda ledamöterna i mark- och miljödomstolarna. Regeringen har nyligen föreslagit att även ansvaret att förordna särskilda ledamöter i förvaltningsdom- stolarna, värderingstekniska ledamöter och ekonomiska experter bör delegeras till Domarnämnden (prop. 2012/13:45 – se ovan av- snitt 2.4). Dessa ledamöter utses enligt den nuvarande ordningen av regeringen.

237

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Intresseledamöter till hyres- och arrendenämnderna utses enligt dagens ordning av Domstolsverket (se avsnitt 2.4 ovan). Utred- ningen om hyres- och arrendetvister har emellertid nyligen före- slagit att även dessa ledamöter (cirka 1 000 personer) ska utses av Domarnämnden (SOU 2012:82, s. 320 f.).

Frågan är då om även nämndemän bör utses av en särskild myn- dighet. Nämndemännen har dock en annan funktion än de ovan nämnda ledamöterna. Medan intresseledamöter och särskilda leda- möter medverkar i rätten för att de ska tillföra viss sakkunskap eller företräda vissa intressen, är nämndemännens roll att som allmän- hetens företrädare utöva insyn i våra domstolar.

En myndighet är fristående och därmed politiskt oberoende, vilket är en fördel med avseende på uppdragets opolitiska art. Även detta system har emellertid utgångspunkt utanför det represen- tativa demokratiska systemet och saknar därmed den demokratiska förankring som ett val av folkvalda församlingar medför. Samma invändningar gör sig gällande mot en särskild nämnd som de vi redogjort för beträffande länsstyrelserna. Med en särskild nämnd går dessutom den lokala förankringen helt förlorad genom att an- sökan till uppdraget och utseendet av nämndemän ska ske hos en central myndighet.

Nämndemän ska även fortsättningsvis väljas av kommun- och landstingsfullmäktige

Val av nämndemän har i Sverige skett av en politisk församling sedan 1863. I motsats till vad som ibland lyfts fram i den allmänna debatten är den ordning som gäller i Sverige inte unik för vårt land. Liknande system förekommer även i t.ex. Danmark, Norge och Finland (se avsnitt 6.3 ovan).

Som framgått tidigare har utredningen övervägt ett antal alter- nativa sätt att utse nämndemän. Av de beskrivna sätten har alter- nativen med länsstyrelserna eller en nämnd vissa fördelar. Dessa organ kan framstå som mer politiskt oberoende än vad val av folk- valda församlingar gör. En annan fördel är att det med en sådan lös- ning hade varit lättare att garantera att nämndemannakandidaters lämplighet prövades på ett ingående och enhetligt sätt.

Vi har emellertid stannat för att låta det nuvarande valsystemet bestå och anförtro de folkvalda lokala församlingarna att även i framtiden utse nämndemän. De lokala folkvalda församlingarna har

238

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

en tydlig demokratisk förankring och fungerar på samma sätt i hela landet. Medborgarna och andra fast bosatta har inflytande över val- församlingarnas sammansättning och kan på så sätt säkerställa att nämndemännen är allmänhetens representanter i domstolarna. Det befintliga valsystemet har även under lång tid klarat av att förse domstolarna med lämpliga nämndemän.

En viktig del av nämndemannasystemets legitimitet grundas på att nämndemän, som är allmänhetens representanter, väljs av folk- valda församlingar i lokala val nära medborgarna. Dessa grundlägg- ande krav på valsystemet går inte att uppfylla med någon av de alternativa metoder som finns att tillgå för att utse nämndemän.

En tänkbar förändring av det nuvarande systemet skulle kunna vara att låta landstingsfullmäktige välja samtliga nämndemän. Med en sådan lösning bevaras det demokratiska valet samtidigt som det med färre valorgan blir lättare att åstadkomma en enhetlig lämp- lighetsprövning av presumtiva nämndemän. Emellertid går den lokala förankringen till stor del förlorad om nämndemannavalet en- bart skulle ske i landstingsfullmäktige. Utredningen föreslår därför inte en sådan lösning.

I stället är det vår bedömning att kommun- och landstingsfull- mäktige även fortsättningsvis ska välja nämndemän.

Politiskt tillsatta nämndemän?

Den främsta invändningen mot det nuvarande valsystemet är att nämndemannauppdraget riskerar att framstå som ett politiskt upp- drag. I svensk media och debatt riktas återkommande kritik mot nämndemannasystemet på denna punkt. Frågan har också upp- märksammats internationellt i samband med att svenska myndig- heter begärt Wikileaksgrundaren Julian Assange utlämnad till Sverige och där det svenska rättsystemet ifrågasatts bl.a. mot bakgrund av hur nämndemän utses.1 Enligt vår uppfattning är det ett allvarligt

1 Kritik på denna punkt har även framförts tidigare. I fallet Holm mot Sverige från 1992 fann Europadomstolen att Holm inte hade fått en opartisk och oavhängig rättegång eftersom rätten hade bestått av jurymedlemmar som var medlemmar i Sveriges socialdemokratiska arbetarparti. Fallet rörde ett svenskt tryckfrihetsmål som handlades under medverkan av jury. År 1985 gav Tidens Bokförlag AB ut boken Till höger om neutraliteten. Ett kapitel rörde Holm och hans samröre med organisationen Contra, vars syfte var att granska kommunistregimer och Sveriges socialdemokratiska arbetarparti (SAP). Boken var skriven av en person som tidigare varit ideologisk rådgivare till SAP. Förlaget som gav ut boken hade tidigare ägts av SAP men ägdes när boken gav ut av ett reklambolag som i sin tur var helägt av SAP. Holm väckte enskilt åtal mot författaren för bl.a. grovt förtal. I samband med detta krävde han även skadestånd av författaren och förlaget. I den jury som skulle pröva målet

239

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

förtroendeproblem, såväl nationellt som internationellt, om det upp- fattas som att domstolarna inte är fristående från den politiska makten.

Nämndemannauppdraget är ett statligt förtroendeuppdrag till vilket man väljs av kommunerna eller landstingen och som fullgörs i domstolarna. Till uppdraget är inte knutet uppgifter av politisk natur. Det är vår bedömning att det förhållandet att nämndemän utses av demokratiskt valda politiska församlingar inte i sig är ett problem. Det utgör inte heller ett hot mot domstolarnas oberoende i förhållande till den politiska makten. Det kan för övrigt noteras att liknande system finns i våra nordiska grannländer. Det proble- matiska finns i kravet på att den som vill bli nämndeman i prak- tiken inte kan bli det utan att tillhöra ett politiskt parti. Det kravet gör att uppdraget felaktigt uppfattas som ett politiskt uppdrag. Det gör det också omöjligt för den övervägande majoriteten av den vuxna befolkningen att bli nämndemän. Utredningen kommer i följande avsnitt att föreslå ett antal åtgärder som tydliggör att upp- draget inte är av politisk karaktär. En viktig sådan är att införa en fri kvot till vilken alla kan ansöka eller nominera andra till nämnde- mannauppdrag. En annan åtgärd som verkar i samma riktning är att särskilja nämndemännens mandatperioder från de allmänna valen.

6.4.3Vem ska få ansöka till nämndemannauppdrag?

Förslag: Uppgiften att nominera nämndemannakandidater ska inte längre vara förbehållen de politiska partierna. I stället ska det råda fri ansöknings- och nomineringsrätt.

fanns fem personer som var medlemmar i SAP. Holm väckte jävsinvändning mot dessa jurymedlemmar utan framgång vare sig i tingsrätten eller i hovrätten. Juryn besvarade frågan om brott nekande och Holms talan ogillades därför. Holm var förhindrad att överklaga domen eftersom överrätterna var bundna av juryns utslag. Inför Europadomstolen gjorde Holm gällande att hans sak inte hade prövats av en oavhängig och opartisk domstol eftersom det i juryn hade deltagit fem aktiva medlemmar i SAP. Europadomstolen fann att det var de särskilda kopplingar som fanns mellan vissa av jurymännen och svarandeparten i just det aktuella målet som medförde att domstolen inte kunde anses oavhängig och opartisk. Enbart jurymännens politiska hemvist var inte avgörande för domstolens kritik, och domstolen uttalade sig inte om det svenska systemet för att välja juryledamöter i sig innebar en kränkning av art. 6 i Europakonventionen. Enligt den översyn och analys av jurysystemet som följde efter fallet kunde det nuvarande jurysystemet, även med beaktande av Europa- domstolens dom och art. 6 i Europakonventionen, behållas. Framtida risker för att rätten till en oavhängig och opartisk rättegång kränktes på grund av politiskt tillsatta jurymän kunde i stället lösas inom ramen för reglerna om jäv mot domare (jfr Ds 1997:25, s. 48 f.).

240

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Inledning

Med den nuvarande ordningen ansvarar de politiska partierna för rekryteringen till samtliga nämndemannauppdrag. Det är därefter valberedningen under fullmäktige som formellt lämnar förslag på nämndemannakandidater till fullmäktige. Denna ordning är inte lagstadgad men följer av att valen till nämndemannauppdrag är proportionella. Partierna nominerar därmed så många kandidater som de, på grund av sin storlek i valkretsen, kan utse. Såvitt känt förekommer det inte att enskilda nominerar sig själva eller andra till valberedningen. Partierna har alltså i praktiken ensamrätt på att nominera nämndemannakandidater. Att den som är intresserad av att bli nämndeman måste gå via ett politiskt parti för att kunna kandidera till nämndeman väcker betänkligheter. En sådan ordning bidrar till uppfattningen att nämndemän företräder sina partier. Dessutom utestänger systemet den del av befolkningen som inte öppet vill redovisa sitt politiska ställningstagande eller inte känner så stor anknytning till något parti att de kan tänka sig att kandidera för något av dessa. Det har också visat sig svårt att få till stånd en föryngring av nämndemannakåren med denna ordning.

Särskilt om de politiska partiernas rätt att nominera nämndemannakandidater

För att de politiska partierna ska få behålla rätten att nominera kandidater talar att de har en organisation för det och att de under åren visat sig framgångsrika i att nominera lämpliga kandidater. Även om ansvaret för lämplighetskontrollen vilar på det väljande organet, dvs. kommun- och landstingsfullmäktige, är det i reali- teten de politiska partierna som har tagit på sig det ansvaret och utfört kontrollen. De politiska partierna bedriver ett omfattande arbete med att rekrytera nämndemän, och bland de politiskt aktiva finns det samhällsengagemang som nämndemän behöver ha. Miljö- partiets arbete på området visar också att det är möjligt för de poli- tiska partierna att förändra sättet att arbeta och få både yngre och de som inte är partimedlemmar utsedda till nämndemän.

Enligt vår uppfattning bör partierna få behålla rätten att nomi- nera kandidater. Skälet är att de hittills, om man bortser från att de nominerar för många äldre, skött uppgiften att välja lämpliga personer väl. Den kunskapen och kompetensen kan de bidra med i

241

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

ett nytt system med en fri kvot. Om det mot förmodan skulle vara så att det i någon kommun inte finns tillräckligt många lämpliga kandidater till den fria kvoten är det möjligt för de politiska partierna att nominera ytterligare kandidater.

Som anförts har Miljöpartiet visat att det är möjligt att bredda rekryteringen utanför partikretsarna och även åstadkomma föryng- ring. Det skulle kunna tala för att partierna skulle få behålla hela nomineringsrätten med en starkare styrning av rekryteringen. Problemet med anknytningen till ett politiskt parti skulle dock kvarstå och stänga ute alla dem som inte vill förknippas med en viss politisk uppfattning. De aspekter som har nämnts ovan angående risken för att nämndemannauppdraget uppfattas som politiskt kvar- står också.

Partierna är inte längre de folkrörelser de tidigare varit. Yngre är, på samma sätt som utrikes födda, underrepresenterade bland såväl nominerade som valda i kommunfullmäktige (Folkvaldas vill- kor i kommunfullmäktige – en studie om representativitet, avhopp och synen på uppdraget, Demokratistatistik rapport 15, s. 75, se även Ds 2013:2, s. 87 ff.). År 2011 var enbart 277 000 personer, eller knappt fyra procent av den svenska väljarkåren, medlemmar i ett politiskt parti (Ds 2013:2, se även avsnitt 6.2.3 ovan). Den nu- varande rekryteringsbasen är för liten för att det ska vara möjligt att i någon större utsträckning sänka medelåldern bland nämnde- männen.

För att rekryteringen ska bli bredare och därmed leda till en sänkt medelålder bland nämndemännen måste andra åtgärder vidtas. Tiden är nu inne för att låta även andra än de politiska partierna nominera kandidater till nämndemannauppdraget. Genom att bredda rekryteringsbasen till andra kretsar än de politiska tydliggörs även att uppdraget inte är av politisk karaktär.

Det ska råda fri ansöknings- och nomineringsrätt

Enligt vår uppfattning bör det vara fritt för var och en att ansöka till eller nominera annan till uppdrag som nämndeman. Genom att det införs ett krav på att en kandidat ska ange referenser (se nedan under avsnittet om ansökningsförfarandet) säkerställs att andra personer kan gå i god för kandidaten vilket är en viktig del i lämp- lighetsprövningen.

242

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Det kan diskuteras om även föreningar och frivilligorganisa- tioner ska få nominera nämndemän. En fördel med att låta organi- sationer nominera är att man når lämpliga och samhällsengagerade kandidater och att en sådan ordning främjar en bred rekrytering. Mot detta har anförts att det finns risk att dessa kandidater anser sig representera de organisationer som nominerat dem och att de skulle komma att företräda s.k. särintressen. Särskilt har framhållits att det kan vara ett problem med organisationer som delvis har fokus på just frågor inom rättsväsendet, t.ex. brottsofferföreningar, kvinnojourer och flyktingorganisationer. Att man undantar organi- sationer från nomineringsrätten löser emellertid inte detta even- tuella problem. Med vårt förslag om ett reformerat ansöknings- förfarande kan de kandidater som skulle kunna komma i fråga i stället själva ansöka till uppdraget. Om beredningsorganet redan vid lämplighetsprövningen har kännedom om att den aktuella kan- didaten är nominerad av en organisation blir systemet mer transpa- rent och förutsättningarna för en god lämplighetskontroll ökar. Det ska sägas att tillhörighet till viss organisation givetvis inte kan vara diskvalificerande i sig.

Ett annat tungt vägande skäl för att tillåta alla organisationer att nominera är att de politiska partierna då inte längre är positivt sär- behandlade i denna fråga. Enligt utredningens bedömning är det en tilltalande ordning att det råder fri nominerings- och ansöknings- rätt och att det sedan åligger kommuner och landsting att välja ut de lämpliga kandidaterna. En sådan ordning kan på bästa sätt trygga ett tillräckligt stort antal lämpliga kandidater.

I sammanhanget vill vi nämna att det kan uppkomma situationer där den omständigheten att en nämndeman är engagerad i en sär- skild organisation kan innebära att nämndemannen är jävig att delta i handläggningen av ett visst mål. Att nämndemän, och för övrigt även lagfarna domare blir jäviga på grund av engagemang eller med- lemskap i en organisation eller förening är oundvikligt. Samma problem kan uppstå när partierna rekryterar kandidater från sina egna medlemmar eftersom dessa personer vanligtvis även innehar politiska förtroendeuppdrag i olika nämnder. Inte minst i samband med den omfattande rättegången i Södertälje, där en av nämnde- männen, som under samma period som förhandlingen pågick även varit ledamot i polisnämnden, ansågs vara jävig2, har denna fråga

2 Se Svea hovrätts beslut den 5 oktober 2012 i mål nr B 7342-12. Se även Svea hovrätts beslut den 18 januari 2013 i mål nr B 9331-12 där en oenig hovrätt fann att en nämndeman som deltagit i ett mål om narkotikabrott i Gotlands tingsrätt varit jävig eftersom nämndemannen

243

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

diskuterats flitigt i den allmänna debatten. Enligt utredningens uppfattning ska dessa frågor hanteras inom ramen för jävsbestäm- melserna. Det är därför av vikt att nämndemännen får tillräcklig kunskap om och insikt i gällande jävsregler och hur dessa ska tillämpas. Vi återkommer i denna fråga i vårt avsnitt om informa- tion och utbildning.

En utmaning med denna öppnare form av rekrytering är att garantera att kandidater, som inte sedan tidigare är kända av ett parti, uppfyller de krav på lämplighet som måste ställas på dem. Systemet måste kunna garantera att kandidaternas lämplighet prövas på ett tillfredsställande sätt. Det är utredningens uppfattning att detta krav kan uppfyllas med hjälp av de åtgärder som vi föreslår.

6.4.4Bör det närmare regleras hur kandidaterna ska väljas?

Förslag: Minst hälften av nämndemännen ska om möjligt väljas från den grupp av kandidater som inte har nominerats av ett politiskt parti som är företrätt i fullmäktige (fri kvot).

Den fria kvoten ska väljas genom majoritetsval. För valet i övrigt ska möjligheten att begära proportionella val finnas kvar.

För att föryngra kåren och tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är politiskt måste rekryteringen av nämndemän breddas till andra kretsar än de politiska. Det ska ske genom att det införs en lagfäst skyldighet för fullmäktige att välja en viss andel av nämnde- männen från de nomineringar som inte kommer från de politiska partierna (en s.k. fri kvot). Nedan analyserar vi för- och nackdelar med en sådan lösning.

Nämndemannakommitténs förslag om fria kvoter

Ett förslag om fria kvoter lades fram av Nämndemannakommittén. Förslaget innebar att rekryteringen av nämndemän till viss del skulle ske i en fri kvot till vilken allmänheten skulle föreslå kandidater. Förslagsställaren skulle själv vara valbar, vilket innebar ett krav på

samtidigt med sitt uppdrag som nämndeman i tingsrätten varit ordförande i polisstyrelsen på Gotland. Se även Malmö tingsrätts beslut den 25 oktober 2012 i mål nr B 10425-10 (Peter Mangs) där tingsrätten fann att jäv inte hade förelegat för en nämndeman som samtidigt med sitt uppdrag som nämndeman varit ledamot i polisnämnden.

244

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

att nomineringen kom från en person. Organisationer skulle däremot inte kunna föreslå kandidater. Med hänsyn till intresset av att få tillräckliga referenser fick man inte heller nominera sig själv. Genom att någon annan stod bakom förslaget skapades därmed minst en referens för den föreslagne.

Storleken på den fria kvoten skulle enligt förslaget inledningsvis vara 20 procent. Kommittén poängterade att de politiska partierna även i fortsättningen skulle ha ett stort ansvar för sammansätt- ningen av kåren och att det inte var meningen att den fria kvoten skulle vara av kompletterande beskaffenhet där sådana nämndemän rekryterades som inte gick att rekryteras via de politiska partierna. Allsidigheten enligt målsättningsregeln i 4 kap. 7 § RB borde i stället eftersträvas inom vart och ett av rekryteringsförfarandena.

En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte införandet av en fri kvot. Förslaget genomfördes inte i denna del. Regeringen ansåg att de politiska partierna även utan lagfäst skyldighet borde kunna klara av uppgiften att nominera personer till nämndemannaupp- draget såväl från det egna partiet som från organisationer och föreningar. Regeringen utgick från att partierna i framtiden skulle vidta kraftfulla åtgärder för att bredda rekryteringen, och ansåg mot den bakgrunden att det saknades anledning att i lag föreskriva en skyldighet för valförsamlingen att välja en viss andel av nämnde- männen bland sådana kandidater som inte är medlemmar i ett poli- tiskt parti. Regeringen uttalade också att om en framtida utvär- dering visar att en allsidig sammansättning av nämndemannakåren inte har uppnåtts, kommer regeringen att föreslå mer genom- gripande förändringar av förfarandet vid rekrytering av nämndemän (prop. 2005/06:180, s. 24 f.).

Våra överväganden

Det är uppenbart att regeringens förhoppning inte har infriats. Medelåldern i nämndemannakåren har inte sjunkit och partierna har med ett undantag fortsatt att rekrytera inom partikretsarna. Det är utredningens bedömning att man nu måste vidta åtgärder för att bredda rekryteringen.

245

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Finns det något alternativ till en fri kvot?

Utredningen har övervägt om det med hjälp av andra åtgärder än ett lagfäst krav på en fri kvot är möjligt att bredda rekryteringen på det sätt som är nödvändigt. Vi har föreslagit att det ska råda fri nominerings- och ansökningsrätt. Var och en som är valbar ska kunna söka till uppdrag som nämndeman. Detta är emellertid inte någon egentlig förändring jämfört med dagens ordning. Som vi nämnde tidigare är partiernas ensamrätt på att nominera kandidater till uppdraget inte reglerad. Ordningen följer av att nämndemanna- valet är proportionellt och att varje parti nominerar så många kandidater som de har möjlighet att välja. Ett öppet ansöknings- förfarande medför således inte per automatik att de kandidater utan- för partikretsarna som kommer att ansöka till uppdraget även kommer att väljas till detta.

En annan åtgärd för att på frivillig väg uppnå en bredare rek- rytering skulle kunna vara att ta bort möjligheten att begära pro- portionella val. Det kan nämligen antas att denna möjlighet för- svårar för externa kandidater att bli valda eftersom det är troligt att inget av partierna i fullmäktige vill välja en extern kandidat på bekostnad av en kandidat som de själva har nominerat. Det är möj- ligt att ett majoritetsval hade underlättat en bredare rekrytering. En annan tänkbar följd av en sådan förändring är emellertid att det i stället för externa kandidater väljs fler kandidater som är nomi- nerade av de större partierna. Med det finns risk att de små partierna förlorar incitamentet att arbeta med rekryteringen av nämnde- mannakandidater, vilket inte gagnar en breddad rekrytering.

En fri kvot ska införas

Det är utredningens bedömning att det för närvarande inte är möj- ligt att uppnå någon märkbar förändring av rekryteringsbasen enbart på frivillig väg. Det är därmed vår bedömning att det måste införas ett lagfäst krav på att en viss andel av nämndemannakåren ska väljas från en icke partipolitisk krets. Vi föreslår därför att ett sådant krav införs och lagregleras.

En invändning som ibland har framförts mot en fri kvot är att nämndemannakåren då inte längre kommer att spegla den politiska sammansättningen i fullmäktige. Enligt vår uppfattning finns inget eftersträvansvärt i detta eftersom nämndemannauppdraget är ett

246

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

opolitiskt uppdrag. Tvärtom saknar den politiska tillhörigheten bland nämndemännen helt betydelse.

Behovet av en bestämmelse om fri kvot kommer att minska framöver

Vid sidan av att de politiska partierna under lång tid har försett domstolarna med lämpliga nämndemän och har kompetens och upparbetad organisation för detta finns egentligen inget skäl för att partierna ska ha inflytande på detta val. Uppdraget i sig kräver inte detta, tvärtom ska lekmannadomaren som den lagfarne domaren stå fri i dömandet. På sikt, när det nya systemet funnit sina former, ser vi därför en ordning där kommuner och landsting fritt kan välja bland samtliga ansökningar och nomineringar och därefter lämna förslag baserat enbart på lämplighetskravet och kravet på en allsidig sammansättning, dvs. en helt ”fri kvot”. Med en sådan lösning skulle de politiska partierna inte längre vara särbehandlade vilket är posi- tivt för förtroendet för nämndemannasystemet och för domstolarna.

Hur stor andel av kandidaterna ska omfattas av bestämmelsen?

Det finns 290 kommuner och 20 landsting i Sverige. Flertalet kommuner väljer bara något fåtal nämndemän. För att bestäm- melsen ska få märkbar effekt och genomslag i praktiken är det därför vår bedömning att den fria kvoten måste omfatta en relativt hög andel av kandidaterna. Om den fria kvoten sätts för lågt finns det dessutom en risk att kommunernas incitament att upparbeta ett tillfredsställande system för rekrytering och lämplighetsprövning minskar. Vi föreslår därför att minst hälften av nämndemännen ska väljas från den fria kvoten.

Enligt utredningens bedömning finns det ett tillräckligt stort rekryteringsunderlag till den fria kvoten. Den utgörs ju i praktiken av den övervägande majoriteten av befolkningen. Med våra förslag om nämndemännens medverkan kommer nämndemannakåren att minska från cirka 8 300 nämndemän till 5 200 nämndemän. Genom att de politiska partierna behåller sin nomineringsrätt är rekry- teringen till hälften av nämndemannaplatserna tryggad. Det är ut- redningens uppfattning att det härutöver finns ett stort antal lämp- liga personer som skulle kunna tänka sig att kandidera som nämndemän om de inte behövde knyta denna kandidatur till ett

247

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

politiskt parti. Det kan vara fråga om personer som inte öppet vill redovisa sitt politiska ställningstagande, men det kan också vara personer som inte känner så stor anknytning till något parti att de kan tänka sig att kandidera för något av dessa. Om rekrytering även sker från en fri kvot skulle även dessa personer kunna bli aktuella för nämndemannauppdraget. Genom ett mer aktivt rekryterings- arbete med bl.a. annonsering och information om nämndemanna- uppdraget är det möjligt att rekrytera ett tillräckligt stort antal lämpliga kandidater till den fria kvoten. I detta arbete bör också organisationer och föreningar, t.ex. via annonser och sociala medier, uppmanas att nominera kandidater till uppdraget. Vi återkommer till denna fråga i genomförandeavsnittet.

För att regeln ska få avsedd effekt är det alltså utredningens bedömning att minst hälften av nämndemännen ska väljas utanför de partipolitiska kretsarna. Regeln bör dock utformas så att det finns en möjlighet för fullmäktige att, om det i någon kommun inte finns tillräckligt många lämpliga kandidater till den fria kvoten, välja bland de som nominerats av de politiska partierna. På samma sätt ska fullmäktige ha möjlighet att välja fler kandidater från den fria kvoten om behov för detta finns. På så sätt blir regleringen flexibel och lämnar utrymme för fluktuationer i rekryteringsunder- laget över tiden. Vi återkommer i författningskommentaren till hur denna bestämmelse bör tillämpas.

Det är i sammanhanget viktigt att poängtera att målsättningen är att uppnå en allsidig sammansättning i båda urvalsgrupperna. Det är inte meningen att den fria kvoten ska vara den justerande faktorn när medelåldern bland de kandidater som nomineras av de politiska partierna är för hög. Fullmäktige har en lagstadgad skyldighet och därmed ett ansvar för att vid valet verka för att hela nämnde- mannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön, etnisk bakgrund och yrke. Den fria kvoten gör att detta ansvar blir tydligare och konkret.

Förslagets inverkan på den kommunala självbestämmanderätten

Principen om kommunal självstyrelse har getts en tydlig markering i regeringsformen och framgår redan av 1 kap. 1 §. Enligt 14 kap. 2 § sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av all- mänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verksamhet, och

248

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

inte bara för den verksamhet som grundas direkt på kommunal- lagen. Det är dock möjligt att föreskriva skyldigheter för kom- muner och landsting i speciallagstiftning i de fall detta är motiverat. Enligt 14 kap. 3 § bör en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Som vi har anfört tidigare är det vår bedömning att den före- slagna åtgärden, ett nytt rekryteringsförfarande, är nödvändig för att nämndemannakåren ska bli allsidigt sammansatt och för att det ska tydliggöras att uppdraget är opolitiskt. Ett ingrepp i den kom- munala självstyrelsen är därmed motiverat. Vi återkommer till denna fråga i konsekvensbeskrivningen.

Proportionella val och majoritetsval

Sedan 1970-talet gäller att val av nämndemän ska vara proportio- nella om minst så många väljande som motsvarar det tal vilket erhålls då samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser ökat med ett begär det (4 kap. 7 § tredje stycket RB och 19 § andra stycket LAFD).

Genom möjligheten att begära proportionella val förhindras att en majoritet i fullmäktige utnyttjar sin majoritetsställning till att enbart utse egna kandidater. En sådan ordning är demokratisk. Om även de mindre partierna är garanterade att få ett visst antal nämnde- män valda ökar incitamenten för samtliga partier att bedriva ett aktivt rekryteringsarbete. Detta arbete bidrar till ett bredare rekry- teringsunderlag och större spridning bland kandidaterna. Partierna har under åren visat sig framgångsrika i att nominera lämpliga kandidater och lägger ner ett betydande och förtjänstfullt arbete på att rekrytera kandidater till nämndemannauppdraget. För att säker- ställa att samtliga partier även framöver kommer att bedriva ett aktivt rekryteringsarbete bör de kandidater som nomineras av de politiska partierna även fortsättningsvis väljas genom proportio- nella val.

Vad däremot gäller den fria kvoten är situationen annorlunda. De politiska partierna är inte inblandade i rekryteringsprocessen av dessa kandidater. En ordning med majoritetsval i denna del främjar att partierna inte försöker föra fram egna kandidater i den fria kvoten utan överlåter åt kommun- och landstingsförvaltningen att ta fram förslag på val av kandidater till denna grupp.

249

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Å andra sidan innebär en sådan ordning att de större partierna i teorin kan få ett stort inflytande över valet. Men eftersom den fria kvoten är tänkt att rekryteras utanför de partipolitiska kretsarna saknar de enskilda partierna anledning att ha synpunkter på dessa kandidater. Vi förutsätter att de politiska partierna, som kan dispo- nera hälften av nämndemannaplatserna, respekterar att den fria kvoten riktar sig till andra lämpliga intresserade. Så länge kom- muner och landsting får in ett stort underlag av lämpliga kandidater från allmänheten bedömer vi risken för att partierna försöker föra fram egna kandidater i den fria kvoten som begränsad. Om det däremot skulle visa sig vara svårt att rekrytera kandidater från all- mänheten kan det tänkas finnas utrymme för sådana kandidater som annars skulle bli nominerade av de politiska partierna att söka sig till uppdraget genom den fria kvoten. Även om så skulle vara fallet ser vi emellertid inte några problem med att dessa nämnde- män väljs genom majoritetsval. I stället tror vi att det är viktigt att så långt möjligt hålla rekryteringsprocessen av den fria kvoten fri från politisk anknytning och inblandning. Vi föreslår att den fria kvoten ska väljas genom majoritetsval.

En följd av att nämndemännen väljs genom olika valsätt är att fyllnadsval för respektive nämndemän ska ske genom det valsätt som den tidigare nämndemannen har blivit vald genom. Detta följer av valsystemet och kräver ingen särskild lagreglering.

6.4.5Vem ska sköta arbetet med att bereda och administrera ansökningarna till valet?

Bedömning: Nämndemannaval bör beredas på tjänstemanna- nivå i kommunerna och landstingen.

Inledning

Det finns i dag inga regler om förfarandet vid beredning av nämnde- mannaval. Det är fullmäktiges uppgift och ansvar att göra en be- dömning av varje enskild kandidats lämplighet och kontrollera kandidatens behörighet. Regleringen riktar sig till det väljande organet men i praktiken går valet till så att de politiska partierna lämnar sina nomineringar till en politiskt sammansatt valberedning som presenterar förslagen för valförsamlingen. Det förekommer

250

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

inte att valberedningen frångår partiernas nomineringar, varför uppgiften att ta fram och pröva lämpligheten hos kandidater i prak- tiken ligger på de politiska partierna. Det föreligger därmed en brist på överensstämmelse mellan hur regeln är tänkt att fungera och hur den har kommit att tillämpas i praktiken.

Eftersom rekryteringen enligt våra förslag ska breddas utanför de partipolitiska kretsarna behövs en väl fungerande rekryterings- och urvalsprocess. Som vi redan tidigare har betonat är allmän- hetens förtroende och legitimiteten för lekmannamedverkan i den dömande verksamheten beroende av att de personer som väljs till nämndemän är lämpliga för uppdraget. Systemet måste därför kunna garantera att kandidaternas lämplighet prövas på ett tillfredsställ- ande sätt. Den största utmaningen med den form av rekrytering som vi nu föreslår är just att garantera att även de kandidater som inte sedan tidigare är kända av ett parti uppfyller de krav på lämp- lighet som måste ställas på dem. Systemet för beredning och urval av kandidater måste dessutom kunna fungera på ett tillfredsställ- ande sätt i såväl små som stora kommuner och landsting. För förtroendet för nämndemannasystemet och i förlängningen för dom- stolarna är det även väsentligt att hela rekryteringsprocessen är transparent så att den kan granskas av media och andra intresserade.

Alternativ till kommun- och landstingsberedning

Utredningen har även i denna fråga övervägt ett antal alternativa metoder för att bereda nämndemannavalet. Precis som beträffande val av nämndemän har vi bl.a. övervägt att införa en statlig nomi- neringsnämnd som skulle ha till uppgift att bereda samtliga ansök- ningar till nämndemannavalet och förse fullmäktiges valberedning med en lista över valbara och lämpliga kandidater. Vi har också övervägt möjligheten att ge länsstyrelserna denna uppgift. För en mer centraliserad beredning talar att det underlättar möjligheten att få en allsidig sammansättning och en enhetlig lämplighetsprövning.

Med en centraliserad beredning går den lokala och folkliga förankringen förlorad. Rekryteringsprocessen blir en statlig ange- lägenhet långt från den allmänhet som nämndemännen ska repre- sentera. För att nämndemannasystemet ska kunna fylla sin funk- tion måste inte bara valet utan även rekryteringssystemet ha lokal förankring och beredningen ligga nära invånarna.

251

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Ytterligare en viktig aspekt som talar mot centraliserad bered- ning är de praktiska och konstitutionella svårigheter som dessa alternativ medför. Vid kontakter med företrädare för Sveriges kommuner och landsting har det framkommit att det skulle vara främmande för den kommunala organisationen med en ordning som innebär att fullmäktige ska fatta beslut baserat på förslag från en statlig nämnd eller från länsstyrelserna. Med en sådan ordning, där valförsamlingen skulle sakna insyn och kontroll över hur bered- ningen utförs, skulle det vara svårt för fullmäktige att ta sitt lag- stadgade ansvar för kandidaternas lämplighet. Även om de väljande organen rent formellt skulle ha en möjlighet att avstå från att välja de kandidater som föreslagits av en nomineringsnämnd, hade denna möjlighet varit begränsad av praktiska skäl. Vi har därför kommit fram till att beredningen ska ske där valet ska vara, dvs. i kom- muner och landsting.

Utredningen har även övervägt om landstingsförvaltningen skulle kunna bereda valen till såväl kommunfullmäktige som lands- tingsfullmäktige. En sådan lösning hade medfört vissa effektivitets- mässiga fördelar och hade även ökat förutsättningarna för en mer enhetlig prövning av lämplighetskravet. Det förekommer emeller- tid i princip aldrig att landsting och kommuner samarbetar på detta sätt, och eftersom det är fråga om olika politiska organisationer finns det betydande svårigheter med en sådan lösning.

Beredningen ska ligga kvar på kommuner och landsting

Vår bedömning är att beredningen av val till nämndeman ska ligga på kommunerna respektive landstingen. Ett tänkbart alternativ skulle kunna vara att beredningen sköts av de befintliga valbered- ningarna. Med dagens ordning nominerar partierna exakt så många nämndemän som de har mandat att välja, och handläggningen i valberedningen är i praktiken enbart en formalitet. I ett reformerat system ska nämndemannavalet föregås av en mer grundlig lämplig- hetsprövning som ska omfatta alla kandidater. De nya arbetsupp- gifterna kräver väsentligt annorlunda insatser och kan liknas vid så- dana som utförs i ett anställningsförfarande. Valberedningarna har i dagsläget inte den administration som detta uppdrag kräver. Det finns även vissa kommuner och landsting som saknar valberedning. Enligt vår bedömning är valberedningar normalt sett inte lämpade för uppgiften.

252

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Uppgiften att bereda val av nämndemän bör lämpligen ske på tjänstemannanivå inom den kommunala förvaltningen. Detta främst för att lämplighetsfrågorna måste beredas men också för att rekry- teringsprocessen bör skötas av ett opolitiskt organ. Beredning inom en förvaltning förbättrar möjligheterna att åstadkomma en mer allsidig sammansättning. Om ett färdigt förslag på kandidater kommer från kommun- respektive landstingsförvaltningen måste fullmäktige öppet redovisa sin motivering till varför en viss person inte ska väljas. En sådan ordning är demokratisk och transparent och ökar tilltron till nämndemannasystemet.

Det är inte möjligt att närmare reglera hur kommunerna och landstingen ska arbeta med nämndemannafrågor. Tjänstemanna- rollen är inte definierad i kommunallagen och det är främmande för kommunallagens uppbyggnad att lagstiftningsvis ålägga tjänstemän en viss uppgift. En sådan reglering är inte heller nödvändig. Kom- munstyrelsen svarar för att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och har som särskild uppgift att bereda ärenden som ska handläggas av fullmäktige (6 kap. 4 § 1 KL). Kommunstyrelsen har även möjlighet att delegera uppgifter till tjänstemännen. Uppgiften att bereda nämndemannaval är av just sådan karaktär som passar sig väl för en sådan delegation. När nu kommuner och landsting får ett större ansvar genom att de ska be- reda ansökningar från allmänheten är det naturligt att dessa upp- gifter läggs på tjänstemän.

Kommuner och landsting kan behöva visst resurstillskott

Kommuner och landsting får med vårt förslag i uppgift att admini- strera ansökningar och nomineringar till samtliga kommunens respektive landstingets nämndemannauppdrag. Förutom att kon- trollera kandidaternas behörighet ska de göra en bedömning av deras lämplighet. Vi återkommer i följande avsnitt till hur en sådan lämplighetsprövning bör utföras. Nu nämnda uppgift innebär att kommunerna och landstingen får mer arbete med nämndemanna- frågan än de har i dag även om det formella ansvaret inte förändras. Kommunerna och landstingen är av vitt skilda storlekar och deras resurser i detta avseende skiljer sig väsentligt åt. Vissa kommuner och landsting kommer att utse hundratals nämndemän medan det i många kommuner endast är fråga om ett fåtal platser som ska be-

253

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

sättas. Kommunerna och landstingen kommer att behöva stöd i detta arbete.

Domstolsverket bör få i uppdrag att bistå kommunerna och landstingen med visst administrativt stöd i nämndemannafrågan och utforma ansöknings-/bekräftelseformulär (se avsnitt 10). Dom- stolsverket bör dessutom, precis som med dagens ordning, bistå i rekryteringsprocessen genom informationskampanjer om nämnde- mannauppdraget. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.

Förutom detta stöd kan kommunerna och landstingen även behöva tillföras ekonomiska resurser. Vi återkommer till den frågan i konsekvensanalysen.

Vi föreslår även att valet av nämndemän förläggs vid en annan tidpunkt än de allmänna valen (se avsnitt 6.4.8). På så sätt får såväl de politiska partierna som kommunerna och landstingen bättre ut- rymme för arbetet med val av nämndemän.

6.4.6Närmare om lämplighetsprövningen och ansökningsförfarandet

Förslag: Den som själv vill ansöka om uppdrag som nämnde- man ska skriftligen, genom att underteckna ett särskilt utformat ansökningsformulär, ansöka till uppdraget och upplysa om för- hållanden som kan vara av betydelse för behörighetskontrollen och för lämplighetsbedömningen. Till ansökan ska personbevis fogas.

Den som har blivit nominerad till nämndemannauppdrag ska skriftligen, genom att inom tre veckor från nomineringen till kommunen/landstinget inkomma med ett undertecknat bekräf- telseformulär, bekräfta nomineringen och upplysa om förhåll- anden som kan vara av betydelse för behörighetskontrollen och för lämplighetsbedömningen. Till bekräftelsen ska personbevis fogas.

Ansöknings- och bekräftelseformuläret ska utformas med utgångspunkt i behörighets- och lämplighetskriterierna.

Kommuner och landsting ska göra en bedömning av kandi- daternas lämplighet för nämndemannauppdrag.

Domstolarna ska efter valet kontrollera utdrag ur belastnings- register på de valda nämndemännen.

254

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Inledning

I föregående avsnitt har vi beskrivit vilka kriterier som känne- tecknar en lämplig nämndeman och hur lämplighetskravet bör utformas. I detta avsnitt diskuterar vi hur systemet ska utformas för att säkerställa att endast lämpliga nämndemän tjänstgör i dom- stolarna. Avsnittet behandlar på vilket underlag lämplighetskon- trollen ska göras, hur ansökningsförfarandet ska utformas samt hur ansvaret mellan kommuner/landsting och domstolar bör fördelas.

Den nuvarande ordningen

I dag är det i praktiken partierna som prövar kandidaternas lämp- lighet. Valberedningen hos fullmäktige frångår i princip aldrig par- tiernas nomineringar. Enligt vad som framkommit vid intervjuer finns det inte heller någon utarbetad rutin eller organisation på fullmäktigenivå för att göra lämplighetsbedömningar avseende varje enskild kandidat. Det har vid intervjuerna med personer som arbetar med rekrytering av nämndemän i de olika partierna framkommit att prövning av kandidaternas lämplighet sker på olika sätt (se av- snitt 6.2.3).

Det finns ingen uttalad skyldighet för domstolarna att göra en bedömning av nyvalda nämndemäns lämplighet. Enligt det enda avgörandet på området kan domstolen inte heller överpröva full- mäktiges lämplighetsbedömning med avseende på omständigheter som har varit kända för valförsamlingen (Svea hovrätt, skrivelse den 20 april 2011, Dnr 2011/269, se avsnitt 7.2.3). Vi gör, som framgår i avsnitt 7.5.3, bedömningen att domstolen, förutom vad gäller tidi- gare brottslighet, inte ska ha någon möjlighet att grunda ett beslut om entledigande på omständigheter som har varit kända för valför- samlingen. Denna bedömning ställer särskilda krav på att den grundläggande lämplighetsprövningen görs med stor omsorg och på ett relevant underlag.

Underlaget för lämplighetsprövningen

För att lämpliga personer ska väljas till nämndemän fordras att det görs en omsorgsfull prövning av varje individ inför valet av nämnde- män. Särskilt viktigt blir detta genom införandet av en fri kvot eftersom rekryteringen breddas utanför den grupp av personer som

255

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

nu är kända av fullmäktiges ledamöter. För att lämplighetspröv- ningen bäst ska kunna fylla sin funktion är det viktigt att pröv- ningen görs på ett gediget och relevant underlag.

Olika metoder för att inhämta nödvändigt underlag för lämplighetsprövningen

Inom samhällslivets olika områden, bl.a. arbets- och föreningslivet, har utvecklats ett flertal metoder för att få fram relevant underlag för bedömande av kandidaters lämplighet för viss verksamhet. Metoderna brukar kunna användas både var för sig och i kombi- nation med varandra. Nedan följer en kort redogörelse för några av de vanligaste metoderna samt för- och nackdelarna med var och en av dem med avseende på de kriterier som vi i avsnitt 5.6 har identifierat som centrala vid urvalet av lämpliga nämndemanna- kandidater.

En vedertagen metod för att inhämta underlag om exempelvis arbetssökande är ett skriftligt ansökningsförfarande där den sökande själv får ange relevanta uppgifter. En variant på detta som kan tänkas lämpa sig väl vid rekrytering av nämndemän är att uppmana kandi- dater att skriftligen anmäla intresse för uppdraget genom att fylla i och underteckna ett enhetligt utformat ansökningsformulär inne- hållande uppgifter av relevans för behörighetskontrollen och lämp- lighetsprövningen. Fördelen med den metoden är att det ger ett likformigt underlag beträffande var och en av kandidaterna. En annan fördel som är relevant i sammanhanget är att en skriftlig ansökan medför att förutsättningarna för insyn och offentlighet i rekryteringsprocessen ökar.

Det finns också nackdelar med ett helt skriftligt förfarande. Vid sidan av att det kan vara svårt att göra en säker lämplighetsbedöm- ning utan ett personligt sammanträffande eller referenser går man miste om den dialog som uppstår vid ett personligt möte där parterna på ömse håll kan klargöra de krav och förutsättningar som gäller för uppdraget. Det skriftliga förfarandet tillämpas knappast ensamt i arbetslivet, utom när det gäller notarietjänster.

En vanlig metod, som ofta är ett komplement till en skriftlig ansökan, är att intervjua intressenter. Fördelen med denna metod är att det kan göras en relativt allsidig och nyanserad bedömning av en kandidats allmänna lämplighet med tämligen enkla och billiga medel. Allmänt omdöme och språkkunskaper går i regel bara att

256

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

bedöma vid ett intervjuförfarande. En variant av denna metod är att genomföra intervjuer i gruppform. Fördelen med detta är att den möjliggör för kandidaterna att under intervjun bedöma sig själva i förhållande till andra kandidater och göra en slags egenkontroll. Nackdelen, beroende på hur det görs, är att det kan finnas en risk att alla kandidater inte kommer till tals eller att intervjun med var och en av kandidaterna blir ytterst summarisk med fara för att underlaget för bedömningen blir bristfällig. Intervjumetoden är förstås resurskrävande men kan, om det först görs ett urval, vara en lämplig metod för prövningen.

Inhämtande av referenser är en annan använd metod som van- ligtvis fungerar som ett komplement till ett muntligt och/eller skriftligt förfarande. Sökandena kan då uppmanas att uppge minst två utomstående referenter som har personlig kännedom om dem och som kan intyga deras lämplighet för uppdraget. Med utomstå- ende menas i sammanhanget icke familjemedlemmar eller nära vänner. Referenterna kan med fördel vara arbetsgivare eller tidigare arbetsgivare, arbetskollegor, föreningskamrater eller liknande.

Intervjuer och referenstagning kan inte användas för att bedöma alla lämplighetskriterier. När det gäller t.ex. tidigare brottslighet, konkurs eller näringsförbud, fordras i regel andra metoder.

Det kan sammanfattningsvis konstateras att en muntlig eller en skriftlig metod inte är ensamt tillräcklig för att få ett allsidigt under- lag för en noggrann prövning av en sökandes lämplighet för ett visst uppdrag. Det är också vanligt i andra sammanhang att ett skriftligt förfarande följs av och kompletteras med muntliga inslag, oftast både med intervjuer och referenser.

När det gäller vissa befattningar och uppdrag, däribland nämnde- mannauppdrag, måste förfarandet dessutom kompletteras med en kontroll av belastningsregistret. Kontrollen kan ske antingen genom att ansvarigt organ inhämtar utdrag ur registret eller genom att kandidaten själv åläggs att inge det. Fördelen med att uppgiften inte åläggs kandidaten själv, åtminstone vad gäller ideella uppdrag eller förtroendeuppdrag, är att ansökningsförfarandet blir enkelt för den enskilde. En motsatt ordning kan göra att i och för sig lämpliga kandidater avstår från att anmäla intresse för uppdrag eftersom de upplever ansökningsförfarandet som alltför tidskrävande och om- ständligt.

257

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Ett skriftligt ansökningsförfarande med muntliga komplement

I syfte att säkerställa ett tillförlitligt och allsidigt underlag inför lämplighetsprövningen ska det införas ett skriftligt ansöknings- förfarande. Detta bör enligt vår uppfattning kompletteras med gruppintervjuer, inhämtande av referenser och kontroll i belast- ningsregistret.

Utredningen föreslår därför ett system där nämndemannakandi- dater skriftligen, genom att underteckna ett enhetligt utformat ansökningsformulär, anmäler intresse för uppdraget och upplyser om förhållanden som kan vara av betydelse för behörighetskon- trollen och för lämplighetsbedömningen. Vi föreslår vidare att de kandidater som har blivit nominerade till nämndemannauppdrag ska förklara sig införstådda med nomineringen och acceptera denna genom att inom viss tid från nomineringen till kommunen/lands- tinget inge en bekräftelse av nomineringen. Bekräftelsen bör, på samma sätt som ansökan, ske på ett enhetligt utformat formulär. Det finns ingenting som hindrar att ett och samma formulär an- vänds för både ansökan och bekräftelse.

Ansöknings-/bekräftelseformuläret bör utformas med utgångs- punkt i de lagfästa behörighetskraven och i de lämplighetskriterier som vi tidigare har redovisat. Det bör således innehålla frågor om tidigare brottslighet samt om kunskaper i det svenska språket, och kandidatens ekonomiska angelägenheter, såsom meddelat närings- förbud, exekutiva åtgärder som man varit föremål för osv. Fråga bör även ställas om eventuell tidigare tjänstgöring som nämndeman och om kandidaten har blivit entledigad eller avstängd från sådan tjänstgöring.

På ansökan ska minst två referenspersoner anges. Precis som i dag ska det vara möjligt för en nämndeman att tjänstgöra vid såväl tingsrätt som förvaltningsrätt. Kandidaten ska då lämna in en ansökan till såväl kommunen som landstinget. För att möjliggöra för kommunen och landstinget att samråda med varandra i en sådan situation bör kandidaten i formuläret ange om han eller hon även har ansökt om eller blivit nominerad till annat nämndemannaupp- drag.

Kommuner och landsting bör ha möjlighet att ingripa när en ansökan/bekräftelse är ofullständig eller inte uppfyller de formella kraven. De bör ges en möjlighet att uppmana kandidater att inom viss tid komplettera sin ansökan eller bekräftelse och rätta till formella fel.

258

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

Domstolsverket bör ansvara för utformningen och distributionen av formuläret. På sikt bör förfarandet kunna ske elektroniskt eller på annat för allmänheten lättillgängligt sätt. Med dagens teknik finns även digitala rekryteringsverktyg som skulle underlätta han- teringen av ansökningarna.

Ett personligt möte med kandidaterna förbättrar möjligheten för beredningsorganet att göra en allsidig bedömning av kandi- daternas lämplighet. Enskilda intervjuer tar stora resurser i anspråk och är sannolikt av det skälet svåra att genomföra i alla delar av landet. En möjlighet som med gott resultat tillämpats av Miljö- partiet är gruppintervjuer (se avsnitt 6.2.3). Sådana bör kunna hållas med de kandidater som väljs ut av beredningsorganet. Vid dessa intervjuer finns samtidigt möjlighet att föra dialog om vad upp- draget innebär och vilka krav som ställs.

Om det finns anledning till det bör kommunerna och lands- tingen även uppmana kandidaten att uppvisa bevis på att han eller hon inte är försatt i konkurs eller inte har förvaltare.

Som tidigare framhållits är det av vikt att nämndemän som bedöms lämpliga vid ansökningsförfarandet förblir lämpliga under hela sin tjänstgöringstid. När det inträffar något som gör att någon inte längre är lämplig som nämndeman ska domstolen entlediga vederbörande. Även omständigheter som gör att en nämndeman inte längre är behörig kan inträffa under mandatperioden. Sådana omständigheter leder som regel till att uppdraget förfaller. Dom- stolen måste därför få kännedom om sådana omständigheter. Ett redskap för att i möjligaste mån säkerställa att så kommer att ske är att kandidaterna redan vid ansökningstillfället förbinder sig att upplysa domstolen om sådana omständigheter som finns upptagna i ansökningsformuläret om de inträffar senare under tjänstgöringen. Domstolarna kommer genom en sådan ordning att tillförsäkras bättre möjlighet än i dag att få reda på sådana omständigheter som inträffar under mandatperioden och som kan leda till att en nämnde- man bedöms som olämplig för uppdraget eller till att han eller hon inte längre är behörig.

Särskilt om kontroll i belastningsregistret

Brottslighet hos en vald nämndeman är en av de för nämndemanna- systemet och domstolarna mest förtroendeskadliga omständighet- erna. Det är därför viktigt att kandidaternas uppgifter om eventuell tidigare brottslighet inte tas för givna utan att det även utförs en registerkontroll. Registeruppgifter är tillförlitliga och med en kon-

259

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

troll kan förhindras att klart olämpliga personer tjänstgör i våra dom- stolar. En kontroll av belastningsregistret är således ett nödvändigt komplement till ansökningsförfarandet.

För att hindra personer som vet med sig att de dömts för brott att ansöka som nämndeman ska kandidaterna i ansökan upplysas om att utdrag ur belastningsregistret kommer att inhämtas beträffande dem.

Enligt vår bedömning bör uppgiften att beställa och tillhanda- hålla utdrag inte läggas på de enskilda kandidaterna. Som nämnts kan en sådan ordning medföra att eventuella intressenter upplever förfarandet som alltför tids- och resurskrävande och avstår från att ansöka till uppdraget. Frågan är då om det är en lämplig ordning att beredningsorganet i kommun och landsting anförtros denna upp- gift eller om uppgiften i stället kan läggas på domstolarna.

En naturlig ordning är att lägga uppgiften på kommuner och landsting eftersom det är dessa organ som har ansvaret för att det utses lämpliga nämndemän. Uppgifter om brottslighet är emellertid mycket integritetskänsliga och rätten att hämta in utdrag ur belastningsregistret är därför begränsad. Kommunerna och lands- tingen är tillsammans fler än 300 och det innebär att uppgiften att hämta in och hantera dessa uppgifter skulle fördelas på lika många ställen och betydligt fler personer. Enligt vår uppfattning är det bättre att domstolarna som har rutin på att hantera känsliga upp- gifter får uppgiften att göra registerkontrollen. För att undvika onödiga ingrepp i kandidaternas personliga integritet bör kontrollen göras i ett så sent skede som möjligt under förfarandet. Om dom- stolarna ska utföra uppgiften bör kontrollen göras efter valet men före påbörjad tjänstgöring. Genom en sådan ordning blir endast de som valts kontrollerade i belastningsregistret.

I Finland utför domstolarna denna registerkontroll i anslutning till att de får listor över valda nämndemän. Erfarenheter därifrån visar att denna lösning fungerar bra i praktiken. Även om det stund- tals inträffar att domstolen måste entlediga en nyligen vald nämnde- man på grund av upptäckt brottslighet, är detta enligt uppgifter från Helsingfors tingsrätt relativt ovanligt. En förklaring kan vara att kandidaterna blir upplysta om att registerkontroll kommer att göras beträffande de kandidater som väljs, och att detta avhåller dem som kan vara berörda från att ansöka. Det saknas anledning att tro att inte samma effekt skulle uppkomma i Sverige.

Vi föreslår att domstolarna ska kontrollera utdrag ut belast- ningsregistret beträffande samtliga nämndemän. Det är viktigt att

260

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

domstolen, innan nämndemännen påbörjar sin tjänstgöring, utför denna kontroll i belastningsregistret. Kontrollen bör gälla såväl ny- valda som omvalda nämndemän. Om en vald nämndeman är dömd för brott för vilket fängelse är stadgad kan detta medföra att han eller hon inte anses som lämplig för nämndemannauppdrag och ska entledigas av domstolen. I avsnitt 7.5.3 finns resonemang om be- tydelsen av brottslighet vid prövning av lämplighet.

Samma förfarande bör gälla för samtliga kandidater

Enligt vår mening är det av vikt att alla nämndemän genomgår samma lämplighetsprövning. Samma förfarande bör således gälla de som nomineras av politiska partier som de personer som nomineras av andra eller själva anmäler intresse. Detta innebär att samtliga nämndemannakandidater, även de som nomineras av ett politiskt parti, på ett formulär ska lämna uppgift om de förhållanden som har betydelse för behörighetskontrollen och lämplighetsbedöm- ningen.

Även kandidater som tidigare tjänstgjort som nämndemän ska genomgå samma kontroll som de som kandiderar för första gången. Kandidaten ska i ansökan ange eventuell tidigare tjänstgöring som nämndeman och även vid vilken domstol detta har ägt rum. Upp- gift ska också lämnas om kandidaten då blivit avstängd eller ent- ledigad från nämndemannauppdraget.

Närmare om lämplighetsprövningen

Kommuner och landsting får med vårt förslag i uppgift att ta emot ansökningar till samtliga nämndemannaplatser som kommunen respektive landstinget ska besätta. Förutom att kontrollera kandi- datens behörighet ska de göra en bedömning av kandidatens lämp- lighet. Av de kandidater som har bedömts lämpliga ska förslag till val göras med utgångspunkt i kravet på allsidighet. Det är alltså inte fråga om att kommuner och landsting ska rangordna de olika kan- didaterna efter hur lämpliga de är. I stället ska ett förslag tas fram på lämpliga kandidater som i så stor utsträckning som möjligt uppfyller lagens krav på allsidighet. Med denna ordning finns goda möjligheter att åstadkomma en allsidigt sammansatt nämndemannakår.

261

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Utredningen är av uppfattningen att det ovan nämnda för- farandet utgör ett bra system för att sådana kandidater som inte är lämpliga för uppdraget upptäcks och väljs bort under beredningen av ansökningarna. Ansöknings-/bekräftelseformuläret ger ett bra underlag för en första sållning av kandidaterna och genom inhämt- ande av referenser i kombination med en personlig kontakt med resterande kandidater ökar förutsättningarna för att upptäcka fak- torer som gör vissa kandidater olämpliga att verka som nämnde- män.

När nu rekryteringen breddas och var och en har rätt att ansöka som nämndeman har framförts farhågor för att personer som inte är lämpliga att vara nämndemän ändå kan komma att väljas till uppdraget. Hur stor denna risk är och vilka som framöver kommer att ansöka till nämndemannauppdrag är svårt att förutse. Risken att olämpliga personer utses till nämndemän finns redan med dagens ordning även om erfarenheterna har visat att denna risk sällan för- verkligas. Det har framförts att det kan finnas personer som vill komma in i domstolen för att de anser sig vara felaktigt behandlade av rättsväsendet och vill påverka rättsskipningen inifrån. Det har också sagts att det kan vara fråga om individer som är delaktiga i olika intresseorganisationer i samhället och som vill bli nämndemän för att kunna driva särskilda frågor i domstolen. Att helt utesluta att personer som vill driva särskilda frågor kan komma att väljas är förstås inte möjligt oavsett vilka kontroller som görs. Farhågor av liknande slag har framförts tidigare, bl.a. vid införandet av migra- tionsdomstolarna. Dessa farhågor visade sig klart överdrivna. Det väcker för övrigt betänkligheter att i förväg utesluta en person från uppdraget enbart på grund av att han eller hon hyser vissa åsikter eller är engagerad i en viss fråga.

I avsnitt 7 föreslår vi att kravet på att en nämndeman ska vara uppenbart olämplig för att domstolen ska kunna entlediga honom eller henne luckras upp. Det ska framöver räcka med att personen visar sig vara olämplig. Genom att möjligheterna för domstolarna att entlediga olämpliga personer utökas, får systemet tillräckliga garantier för att endast lämpliga personer tjänstgör i våra dom- stolar.

262

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

6.4.7Kontroll av kandidaternas behörighet

Bedömning: Kommuner och landsting ska kontrollera kandi- daternas behörighet. Kontrollen ska göras med utgångspunkt i de uppgifter som framgår av det av kandidaten ingivna person- beviset och de upplysningar som kandidaten har lämnat i for- muläret.

Domstolarna ska även framöver kontrollera nyvalda nämnde- mäns behörighet.

En med lämplighetskontrollen nära sammankopplad fråga är kon- troll av kandidaternas behörighet. Behörighetsvillkoren för nämnde- män framgår av 4 kap. 6 § RB och 20 § LAFD. Valbar som nämnde- man är varje svensk medborgare som inte är underårig eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB. För att bli vald som nämndeman måste man vidare vara folkbokförd inom domstolens domkrets och får inte ha vissa yrken som har anknytning till rättsväsendet. I det föregående avsnittet har vi föreslagit att även konkursfrihet ska vara ett behörighetskrav. Kraven är absoluta. Om någon av förut- sättningarna brister, kan fullmäktige inte utse personen till nämnde- man.

Domstolen har enligt samma bestämmelse att självmant kon- trollera att den som fullmäktige har valt till nämndeman också är behörig. Den uppgift som läggs på domstolen hänför sig främst till nyvalda nämndemän. Domstolen bör t.ex. i befintliga databaser eller med hjälp av intyg kontrollera att varje nyvald nämndeman upp- fyller behörighetsvillkoren. När det däremot gäller kontroll under löpande mandatperiod torde regeln mer vara avsedd att ge möj- lighet till ingripande när det finns särskild anledning än att uttrycka en skyldighet till löpande kontroll av om samtliga behörighets- villkor för varje enskild nämndeman är uppfyllda (Fitger m.fl., Rättegångsbalken, kommentaren till 4 kap. 6 §). Om en nämnde- man inte längre är behörig, upphör uppdraget. En domstols beslut i en sådan fråga är ett administrativt beslut som kan överklagas till Domstolsverket.

Det finns ingen uttrycklig bestämmelse som ålägger fullmäktige att utföra en behörighetskontroll. En sådan skyldighet får emeller- tid anses följa av att behörighetskraven är absoluta i den bemärk- elsen att ingen ska kunna väljas till nämndeman som inte uppfyller kraven.

263

Rekrytering och val av nämndemän

SOU 2013:49

Att kontrollera behörigheten före val borde vara en självklarhet men vid de intervjuer som gjorts av utredningen har framkommit att det ibland kan ske på ett sätt som inte garanterar att obehöriga inte väljs. Det är enligt vår mening en naturlig ordning att be- hörighetskontrollen ingår som ett led i den rekryteringsprocess som kommunerna och landstingen ska sköta. Dessa organ bör så- ledes även fortsättningsvis ha till uppgift att kontrollera att de per- soner som nomineras uppfyller behörighetsvillkoren. Detta bör uttryckligen framgå av lagtexten. Genom att personbevis ska bi- fogas ansökan underlättas denna kontroll. Vid behov bör bered- ningsorganet även begära att kandidaten ska uppvisa ett intyg från överförmyndaren/överförmyndarnämnden i hemkommunen om att han eller hon inte har förvaltare, s.k. förvaltarfrihetsbevis, och/eller ett bevis från Bolagsverket som visar att han eller hon inte är satt i konkurs, s.k. konkursfrihetsbevis.

Skyldigheten för domstolarna att kontrollera behörigheten hos de valda nämndemännen bör enligt utredningens mening behållas. På så sätt kommer risken för att obehöriga nämndemän tjänstgör i domstolarna att minimeras. Domstolarna ska, utöver de kontroller som de hittills har utfört, även kontrollera att de valda nämnde- männen inte är försatta i konkurs. Kontroll bör, på samma sätt som i dag, ske både i direkt anslutning till valet och löpande under mandatperioden när det uppkommer tveksamhet om en nämnde- mans behörighet i något avseende.

Ansvarsfördelningen mellan kommuner/landsting och domstolar

Kommuner och landsting får med vårt förslag till uppgift att ta emot ansökningar till samtliga nämndemannauppdrag i kommunen eller landstinget. Förutom att kontrollera kandidaternas behörighet, ska de även göra en bedömning av kandidatens lämplighet. Detta är ingen skillnad jämfört med nuvarande ordning, men ansvaret tyd- liggörs genom vårt förslag om att endast den som är lämplig för uppdraget får utses till nämndeman (se avsnitt 5.6).

Domstolarna ska även framöver självmant kontrollera att ny- valda nämndemän också är behöriga för uppdraget. Denna kontroll tar sikte på samma behörighetsgrunder som kommuner och lands- ting ska pröva, och innebär således i praktiken en andra kontroll av nämndemannens behörighet och en garanti för att de som inte är

264

SOU 2013:49

Rekrytering och val av nämndemän

behöriga att vara nämndemän inte heller tjänstgör i domstolarna. Dessutom ska domstolarna kontrollera nämndemännens lämplig- het vad gäller tidigare brottslighet. Genom denna kontroll, som ska ske genom ett utdrag ur belastningsregistret, uppstår en ytterligare garanti för samtliga nämndemäns lämplighet.

6.4.8Nämndemannavalen ska förläggas på annan tid än de allmänna valen

Bedömning: Nämndemännens mandatperiod ska även fortsätt- ningsvis vara fyra år.

Förslag: Val till nämndemän ska särskiljas från de allmänna valen. För att skilja nämndemännens mandatperiod från de all- männa valen ska de nämndemän som under hösten 2014 väljs till uppdrag för tiden från och med den 1 januari 2015 väljas för ett

år.

Enligt direktiven ska utredningen särskilt överväga åtgärder för att tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag. Ett sätt att markera nämndemannauppdragets opolitiska karaktär är att särskilja mandatperioden för nämndemännen från den som gäller f