sou 2013 38 d1

Innehåll

	Del 1
Sammanfattning ....................................................................
Författningsförslag .............................................................		29
1	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken .......................	29
2	Förslag till lag om ändring i lagen (1918:399) om förbud
	mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld
	betesmark .................................................................................	30
3	Förslag till lag om ändring i lagen (1919:426) om
	flottning i allmän flottled ........................................................	31
4	Förslag till lag om ändring i lagen (1922:133) om förbud
	mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark ....................	32
5	Förslag till lag om ändring i lagen (1933:269) om
	ägofred ......................................................................................	33
6	Förslag till lag om ändring i lagen (1970:498) om skydd
	för vapen och vissa andra officiella beteckningar...................	34
7	Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1080) om
	avveckling av hyresregleringen................................................	37
8	Förslag till lag om ändring i lagen (1978:800) om namn
	och bild i reklam.......................................................................	38
9	Förslag till lag om ändring i lagen (1979:357) om
	yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg .................................	40

Innehåll SOU 2013:38

10	Förslag till lag om ändring i lagen (1983:294) om
	inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled ........		41
11	Förslag till lag om ändring i lagen (1990:783) om skydd
	för beteckningen svenskt arkiv................................................		42
12	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2077) om
	arbetsförmedlingstvång............................................................		44
13	Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om
	elektronisk kommunikation ....................................................		45
14	Förslag till lag om ändring i lagen (2006:1006) om
	tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher ...........................		46
15	Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ..........		47
16	Förslag till förordning om ändring i kungörelsen
	(1974:661) om uppgifter för galt- och
	betäckningsstatistiken..............................................................		51
17	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2000:281) om regionalt transportbidrag ...............................		52
1	Utredningens uppdrag och arbete.................................		53
1.1	Uppdraget .................................................................................		53
1.2	Utredningens arbete.................................................................		53
1.3	Betänkandets disposition .........................................................		54
2	Historisk bakgrund m.m. .............................................		55
2.1	Inledning ...................................................................................		55
2.2	Straffrättens utveckling från medeltiden fram till BrB ..........		55
	2.2.1	Inledning........................................................................	55
	2.2.2	Före reformationen.......................................................	56
	2.2.3 Från reformationen till och med 1734 års lag .............		58
	2.2.4 Perioden till och med 1864 års strafflag ......................		59
	2.2.5 Perioden till och med 1962 års BrB .............................		61

2.3Specialstraffrätten och dess utveckling fram till BrB:s

ikraftträdande ...........................................................................

2.4Det specialstraffrättsliga området vid BrB:s

ikraftträdande ...........................................................................

SOU 2013:38 Innehåll

3	Kartläggning av brottsbalksområdet..............................		75
3.1	Inledning...................................................................................		75
3.2	Allmänna delen.........................................................................		76
3.3	Brottskatalogen ........................................................................		80
	3.3.1	Brotten mot person ......................................................	80
		3.3.1.1 Brott mot liv och hälsa (3 kap. BrB) ...............	81
		3.3.1.2 Brott mot frihet och frid (4 kap. BrB) ............	84
		3.3.1.3 Ärekränkning (5 kap. BrB) ..............................	90
		3.3.1.4 Sexualbrott (6 kap. BrB) ..................................	91
		3.3.1.5 Brott mot familj (7 kap. BrB) ..........................	94
		3.3.1.6 Övriga förändringar i 3–7 kap. BrB .................	96
	3.3.2	Förmögenhetsbrotten ..................................................	99
		3.3.2.1 Stöld, rån och andra tillgreppsbrott
		(8 kap. BrB)......................................................	99
		3.3.2.2 Bedrägeri och annan oredlighet
		(9 kap. BrB)....................................................	101
		3.3.2.3 Förskingring, annan trolöshet och
		mutbrott (10 kap. BrB) .................................	106
		3.3.2.4 Brott mot borgenärer m.m. (11 kap. BrB) ....	109
		3.3.2.5 Skadegörelsebrott (12 kap. BrB) ...................	112
		3.3.2.6 Övriga förändringar i 8–12 kap. BrB .............	112
	3.3.3	Brotten mot allmänheten ...........................................	113
		3.3.3.1 Allmänfarliga brott (13 kap. BrB) .................	114
		3.3.3.2 Förfalskningsbrott (14 kap. BrB) ..................	116
		3.3.3.3 Mened, falskt åtal och annan osann utsaga
		(15 kap. BrB)..................................................	118
		3.3.3.4 Övriga förändringar i 13–15 kap. BrB ...........	119
	3.3.4	Brotten mot staten......................................................	119
		3.3.4.1 Brott mot allmän ordning (16 kap. BrB).......	120
		3.3.4.2 Brott mot allmän verksamhet m.m.
		(17 kap. BrB)..................................................	126
		3.3.4.3 Högmålsbrott (18 kap. BrB)..........................	128
		3.3.4.4 Brott mot rikets säkerhet (19 kap. BrB) .......	128
		3.3.4.5 Tjänstefel m.m. (20 kap. BrB)........................	131
		3.3.4.6 Brott av krigsmän (21 kap. BrB)....................	133
		3.3.4.7 Landsförräderi m.m. (22 kap. BrB) ...............	134
		3.3.4.8 Övriga förändringar i 16–22 kap. BrB ...........	136

Innehåll SOU 2013:38

4	Kartläggning av det specialstraffrättsliga området ........		137
4.1	Inledning .................................................................................		137
4.2	Osjälvständiga brottsformer..................................................		137
4.3	Det subjektiva rekvisitet ........................................................		138
4.4	Forskning, innovation och näringsutveckling ......................		138
4.5	Marknad och konkurrens.......................................................		140
4.6	Energi	......................................................................................	146
4.7	Regional tillväxt......................................................................		148
4.8	Elektronisk kommunikation m.m. ........................................		148
4.9	Transport, trafik och infrastruktur .......................................		149
	4.9.1	Trafikslagsövergripande författningar .......................	149
	4.9.2	Sjöfart...........................................................................	152
	4.9.3	Vägtrafik ......................................................................	158
	4.9.4	Järnvägstrafik...............................................................	168
	4.9.5	Luftfart ........................................................................	170
4.10	Hälsa och sjukvård .................................................................		171
	4.10.1 Hälsofarliga ämnen m.m.............................................		171
	4.10.2 Läkemedel och medicintekniska produkter ..............		180
	4.10.3 Sjukvård .......................................................................		183
4.11	Socialtjänst och socialförsäkring ...........................................		191
4.12	Plan- och byggregleringen .....................................................		197
4.13	Miljö ........................................................................................		200
	4.13.1 Miljöbalken..................................................................		200
	4.13.2 Avgaser, buller, gaturenhållning m.m. .......................		207
	4.13.3 Kärnteknisk verksamhet m.m. ...................................		210
	4.13.4 Särskilda geografiska områden ...................................		214
	4.13.5 Producentansvar m.m. ................................................		215
4.14	Jordbruk..................................................................................		216
4.15	Skog.........................................................................................		222
4.16	Fiske ........................................................................................		224

SOU 2013:38		Innehåll
4.17	Jakt ..........................................................................................	230
4.18	Rennäringen ...........................................................................	233
4.19	Livsmedel och djur.................................................................	234
4.20	Tullagstiftning ........................................................................	245
4.21	Skatt ........................................................................................	250
4.22	Finansmarknad .......................................................................	258
4.23	Spel..........................................................................................	266
4.24	Officiell statistik ....................................................................	268
4.25	Folkbokföring ........................................................................	269
4.26	Folkmord................................................................................	269
4.27	Terrorism................................................................................	270
4.28	Kontaktförbud .......................................................................	274
4.29	Aktiebolag och andra associationsformer ............................	276
4.30	Redovisning och revision.......................................................	280
4.31	Förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde ...................	281
4.32	Fastighetsbildning..................................................................	282
4.33	Hyresreglering m.m. ..............................................................	283
4.34	Inkasso och kreditupplysning ...............................................	284
4.35	Utsökning och konkurs.........................................................	285
4.36	Konsumentskydd ...................................................................	286
4.37	Fastighetsmäklare ..................................................................	288
4.38	Hotell- och pensionatrörelse.................................................	288
4.39	Avveckling av fideikommiss..................................................	289
4.40	Immateriella rättigheter .........................................................	289
4.41	Sjöfynd och fornfynd.............................................................	294

Innehåll SOU 2013:38

4.42	Skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget
	Estonia ....................................................................................		296
4.43	Rymdverksamhet....................................................................		296
4.44	Allmän ordning och säkerhet ................................................		297
4.45	Utlänningslagstiftning ...........................................................		308
4.46	Tryckfrihet och yttrandefrihet ..............................................		312
4.47	Skydd mot integritetskränkningar ........................................		316
4.48	Elektroniska anslagstavlor .....................................................		320
4.49	Processlagstiftning .................................................................		322
4.50	Utbildning, forskning m.m....................................................		324
4.51	Radio, tv och film ...................................................................		326
4.52	Kampsport ..............................................................................		330
4.53	Arbete och anställning ...........................................................		330
4.54	Ackreditering och teknisk kontroll.......................................		340
4.55	Internationella sanktioner......................................................		341
4.56	Oriktigt ursprungsintyg i vissa fall........................................		341
4.57	Skydd mot extraterritoriell lagstiftning ................................		342
4.58	Krigsmateriel m.m. .................................................................		343
4.59	Försvar ....................................................................................		347
4.60	Skydd mot olyckor m.m. .......................................................		351
4.61	Avslutande översikt................................................................		354
5	Sammanfattning och analys av kartläggningen.............		373
5.1	Inledning .................................................................................		373
5.2	Utvecklingen områdesvis.......................................................		373
	5.2.1	Brottsbalken ................................................................	373
	5.2.2	Specialstraffrätten .......................................................	376

SOU 2013:38		Innehåll
5.3	Några utvecklingstendenser ..................................................	379
5.4	Väsentliga ny- och avkriminaliseringar.................................	390

5.5Hur tas rättsväsendets resurser i dag i anspråk för olika

	brottstyper? ............................................................................		398
	5.5.1	Inledning .....................................................................	398
	5.5.2	Polisen .........................................................................	398
	5.5.3	Åklagarmyndigheterna ...............................................	400
	5.5.4	Allmänna domstolar ...................................................	401
	5.5.5	Avslutning ...................................................................	403
		Del 2
6	Kriterier för kriminalisering och principer för
	användande av administrativa sanktioner ....................		423
6.1	Utredningens uppdrag m.m. .................................................		423
6.2	Om kriminalisering i doktrinen ............................................		424
	6.2.1	Inledning .....................................................................	424
	6.2.2	Jareborg .......................................................................	424
	6.2.3	Lernestedt ...................................................................	431
6.3	Åklagarutredningens principer för kriminalisering .............		440
6.4	En diskussion på europeisk nivå ...........................................		444
	6.4.1	Inledning .....................................................................	444
	6.4.2 Rådets slutsatser om modellbestämmelser som
		vägledning för rådets överläggningar på det
		straffrättsliga området ................................................	445
	6.4.3 Manifest för en europeisk kriminalpolitik ................		448
	6.4.4 Kommissionens meddelande om en straffrättslig
		strategi i EU ................................................................	449
6.5	Europakonventionen .............................................................		450

6.6Europarådets rekommendation om administrativa

sanktioner ...............................................................................

465

6.7Användande av avgift som sanktionsform i Sverige och i

några andra länder ..................................................................

467

Innehåll

SOU 2013:38

6.8Brottsförebyggande rådets principer för att ersätta straff

med avgift ...............................................................................

470

6.9Regeringens riktlinjer för användande av

	sanktionsavgifter ....................................................................	471
7	Överväganden om kriterier för kriminalisering ..............	475
7.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	475
7.2	Inledning .................................................................................	476
7.3	”Kärnstraffrätten” – en utgångspunkt för kriterierna..........	478
7.4	Utredningens kriterier för kriminalisering ...........................	480
	7.4.1 Godtagbart skyddsintresse .........................................	481
	7.4.2 Beteende som kan orsaka skada eller fara för
	skada på skyddsintresset.............................................	483
	7.4.3 Kriminaliseringen får inte äventyra tillämpningen
	av skuldprincipen ........................................................	488
	7.4.4 Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt
	motstående intresse ....................................................	491
	7.4.5 Det får inte finnas någon alternativ metod som är
	tillräckligt effektiv för att komma till rätta med
	det oönskade beteendet ..............................................	492
	7.4.5.1 Tillräckligt effektiv handlingsdirigerande
	regel finns redan .............................................	494
	7.4.5.2 Handlingsdirigerande regel som inte är
	repressiv är tillräcklig .....................................	495
	7.4.5.3 Repressiv handlingsdirigerande regel är
	nödvändig .......................................................	496
7.5	Sammanfattning av kriterierna för kriminalisering ..............	498

7.6Praktisk tillämpning av den framtagna modellen för

	kriminalisering ........................................................................	499
8	Ett trovärdigare och effektivare straffsystem –
	avkriminalisering ......................................................	503
8.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	503
8.2	Allmänna utgångspunkter......................................................	504
8.3	Godtagbart skyddsintresse saknas ........................................	506
12

SOU 2013:38

Innehåll

8.4Beteenden som inte skadar eller har tillräcklig närhet till

	skyddsintresset.......................................................................	512
8.5	Handlingsdirigerande regel finns redan................................	516
8.6	Styrning med repressiv tvångsmakt är inte nödvändig ........	521
8.7	Obsoleta straffbud .................................................................	530
9	Ett trovärdigare och effektivare straffsystem –
	sanktionsväxling.......................................................	533
9.1	Inledning.................................................................................	533
9.2	Om valet av repressiv metod .................................................	534
	9.2.1 För vilka överträdelser bör administrativa
	sanktioner få användas?..............................................	534
	9.2.2 Allmänna överväganden vid val av repressiv
	metod...........................................................................	536
	9.2.3 Behov av straffprocessuella tvångsmedel ..................	539
	9.2.4 Verkställighet av sanktioner utomlands ....................	541
	9.2.5 Särskilt om sanktionsavgifter.....................................	543
	9.2.5.1 Utformning av sanktionsavgifter...................	544
	9.2.5.2 Strikt ansvar eller krav på uppsåt eller
	oaktsamhet? ...................................................	545
	9.2.5.3 Vem ska påföra sanktionsavgift – domstol
	eller förvaltningsmyndighet? ........................	546
	9.2.5.4 Straffsanktion vid sidan av
	sanktionsavgift? .............................................	547

9.3Överväganden om sanktionsväxling på det

specialstraffrättsliga området ................................................		547
9.3.1	Förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar ..............	547
9.3.2	Transport- och trafikområdet ....................................	551
	9.3.2.1 Yrkestrafik.......................................................	552
	9.3.2.2 Övriga författningar inom
	vägtrafikområdet............................................	557
9.3.3	Sjötrafikområdet .........................................................	565
9.3.4	Livsmedel och djur .....................................................	567
	9.3.4.1 Livsmedel och foder .......................................	569
	9.3.4.2 Djurskydd .......................................................	573
	9.3.4.3 Djursmitta .......................................................	575
9.3.5	Socialförsäkringsområdet ...........................................	577

Innehåll SOU 2013:38

10	Oriktiga uppgifter .....................................................	583
10.1	Allmänt ...................................................................................	583
10.2	Brottsbalkens regler om oriktigt uppgiftslämnande ............	583
10.3	Hur är sanktionssystemet för oriktigt uppgiftslämnande
	uppbyggt? ...............................................................................	585
10.4	Utredningens överväganden ..................................................	588
	10.4.1 Inledning......................................................................	588
	10.4.2 Det är inte lämpligt att straffbelägga muntliga
	uppgifter ......................................................................	589
	10.4.3 Om uppgiften är av vikt bör den lämnas på heder
	och samvete .................................................................	590
	10.4.4 Ökningar respektive minskningar av
	repressionsgraden........................................................	591
	10.4.5 Slutsats .........................................................................	591
	10.4.6 Några förslag rörande straffsanktionering av
	oriktigt uppgiftslämnande ..........................................	592

11	Blankettstraffbud......................................................	595
11.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	595
11.2	Vad är ett blankettstraffbud?.................................................	595
11.3	Normgivningsreglerna ...........................................................	597
11.4	Högsta domstolens praxis m.m. ............................................	598
11.5	Kartläggning av områden med otillåtna
	blankettstraffbud ....................................................................	607
	11.5.1 Inledning......................................................................	607
	11.5.2 Områden med blankettstraffbud som kan antas
	vara otillåtna ................................................................	609
	11.5.2.1 Energi.............................................................	610
	11.5.2.2 Elektronisk kommunikation m.m................	611
	11.5.2.3 Sjöfart.............................................................	611
	11.5.2.4 Hälsa och sjukvård ........................................	613
	11.5.2.5 Jordbruk.........................................................	614
	11.5.2.6 Fiske...............................................................	615
	11.5.2.7 Jakt .................................................................	615
	11.5.2.8 Livsmedel och djur........................................	616
	11.5.2.9 Skatt ...............................................................	617
14

SOU 2013:38		Innehåll
	11.5.2.10 Inkasso och kreditupplysning....................	618
	11.5.2.11 Sjöfynd och fornfynd .................................	618
	11.5.2.12 Allmän ordning och säkerhet.....................	619
	11.5.2.13 Arbete och anställning................................	619
	11.5.2.14 Försvar.........................................................	619
11.6	Överväganden om lösningar..................................................	619
11.7	Författningsförslag rörande blankettstraffbud ....................	624
12	Ikraftträdande och konsekvensbedömning...................	627
12.1	Ikraftträdande m.m. ...............................................................	627
12.2	Konsekvensbedömning .........................................................	627
13	Författningskommentar .............................................	631
13.1	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken ..................	631

13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld

	betesmark ...............................................................................	632
13.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1919:426) om
	flottning i allmän flottled ......................................................	633
13.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1922:133) om
	förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark .....	634
13.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1933:269) om
	ägofred ....................................................................................	635
13.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:498) om
	skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar......	636
13.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:1080) om
	avveckling av hyresregleringen..............................................	638
13.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:800) om
	namn och bild i reklam ..........................................................	639
13.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:357) om
	yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg ...............................	641

Innehåll	SOU 2013:38
13.10	Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:294) om
	inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled .....	642
13.11	Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:783) om
	skydd för beteckningen svenskt arkiv..................................	643
13.12	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:2077) om
	arbetsförmedlingstvång.........................................................	645
13.13	Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om
	elektronisk kommunikation .................................................	646
13.14	Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1006) om
	tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher ........................	647
13.15	Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ....	648
13.16	Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen
	(1974:661) om uppgifter för galt- och
	betäckningsstatistiken...........................................................	650
13.17	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2000:281) om regionalt transportbidrag ............................	651
Särskilt yttrande...............................................................		653
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:31................................................		659
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:133 ..................................................		667
Bilaga 3 Förteckning över specialstraffrättsliga författningar ......		669
Bilaga 4 Förteckning över författningar som innehåller
	förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar......................	691
Bilaga 5 Förteckning över specialstraffrättsliga författningar
	som innehåller straffbestämmelser om oriktigt
	uppgiftslämnande ..............................................................	713

SOU 2013:38

Sammanfattning

mässigt med sig andra följder som för den enskilde kan upplevas som ingripande.

Kriminalisering är vidare som metod synnerligen kostnads- krävande. Det krävs betydande resurser för att utreda och lagföra brott, inte minst med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som – helt riktigt – omgärdar processen. För det fall antalet gärningar som beläggs med straff ökar, utan att rättsväsendet tillförs ökade resurser i motsvarande mängd, innebär det en stor risk för att straff- systemets brottsavhållande verkan undergrävs och att dess tro- värdighet urholkas. En enskild som trots allt lagförs för en sådan förseelse kan med rätta uppfatta det som mycket orättvist om han eller hon blir bestraffad för ett beteende som annars regelmässigt får passera på grund av att det har prioriterats ner av rättsväsendet.

Mot denna bakgrund kan konstateras att kriminalisering som metod bör användas med försiktighet och att det finns ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt.

Att det finns beteenden som är så allvarliga eller skadliga att det för dessa inte går att undvara straffrätten, råder det dock ingen tvekan om. Det är regelmässigt inte heller något problem vare sig för lagstiftaren eller för samhällsmedborgaren att peka ut vilka dessa beteenden är. De är också straffbelagda i de allra flesta sam- hällsordningar. Det är alltså fråga om sådana gärningar där krimi- naliseringen är djupt förankrad och har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Man brukar beteckna detta område som ”kärnstraffrätten”. Det handlar bl.a. om allvarliga angrepp mot liv och hälsa, egendomsbrott och gärningar som riktar sig mot den gällande samhällsordningen.

Utredningen har tagit fram fem kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska komma i fråga. Kriterierna har sin utgångspunkt i det som kännetecknar de gärningar som utan tvekan omfattas av kärnstraffrätten. Beteenden som inte innefattar sådana kännetecken, eller som gör det i mindre mån, bör lämnas utanför straffrätten.

Utredningens kriterier för kriminalisering kan sammanfattas enligt följande:

1.Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkre- tiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse).

2.Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.

Sammanfattning

SOU 2013:38

monogama förhållanden. Det borde enligt utredningens mening vara fullt tillräckligt att sanktionera otillåtna äktenskap med civil- rättslig ogiltighet.

Andra straffbud som utredningen pekar ut är bl.a. bestämmelserna om förolämpning (5 kap. 3 § BrB), uppvigling (16 kap. 5 § BrB), arbetsmiljöbrott (3 kap. 10 § BrB) och vissa bestämmelser om rättegångsförseelser (9 kap. 1–4 §§ rättegångsbalken).

Ett område som utredningen berör är immaterialrätten. Redan i dag används där civilrätten i stor utsträckning. Inte minst är vites- förbudet en mycket effektiv sanktion på området, eftersom det viktiga ofta är att få stopp på ett pågående intrång. Sanktionen kompletteras dessutom av skadeståndsbestämmelser som ger den drabbade rättighetsinnehavaren möjlighet att få ersättning för den skada som hunnit uppstå till följd av intrånget. Betydelsen av en straffsanktion framstår däremot i de flesta fall som begränsad, i vart fall när det gäller intrång som begås av en juridisk person. Det nu anförda talar i och för sig för att i vart fall delar av det immaterial- rättsliga området skulle kunna avkriminaliseras. Det finns dock relativt långtgående planer på harmonisering av det straffrättsliga regelverket på immaterialrättens område. Utredningen anser därför att det finns anledning att avvakta den framtida utvecklingen innan man slutligt tar ställning till om avkriminalisering bör ske på området.

De skäl som talar för en avkriminalisering inom immaterial- rätten gör sig också gällande avseende en del straffbud som ligger nära immaterialrätten och där syftet med straffbudet är att skydda mot olika former av intrång eller olovligt nyttjande. I dessa fall synes ett vitesförbud i kombination med regler om skadestånd ha en större avhållande effekt än ett straffbud. Utredningen föreslår därför att straffbestämmelserna i lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv, lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar och lagen (1978:800) om namn och bild i reklam ska upphävas. I stället ska det i dessa lagar införas bestämmelser om vitesförbud eller rätt till ersättning.

Enligt utredningen bör straffbeläggning av redan kriminali- serade beteenden (dubbla kriminaliseringar) undvikas, om det inte finns särskilda skäl för sådana. Exempelvis bör kriminalisering av lämnande av oriktiga uppgifter till myndigheter i första hand ske genom BrB:s generella bestämmelser om osant intygande och osann eller vårdslös försäkran.

Sammanfattning

SOU 2013:38

aspekter som kan behöva beaktas vid övervägande av sanktions- växling hör även behovet av att använda straffprocessuella tvångs- medel och möjligheterna att verkställa sanktionen utomlands.

Om sanktionsavgifter används bör de utformas på olika sätt beroende på om de används för att motverka bagatellbrottslighet eller för att vara ett effektivt styrmedel mot överträdelser som begås i näringsverksamhet. Avgiftsskyldigheten bör som huvud- regel bygga på strikt ansvar med möjlighet till jämkning och till överprövning av domstol. Utgångspunkten bör vara att sanktions- avgift beslutas av en myndighet och inte av domstol. När sanktions- avgift införs för beteenden som redan är straffbelagda, bör dessa beteenden avkriminaliseras i motsvarande mån.

Utredningen pekar också ut ett antal områden och enskilda straffbud som framstår som lämpliga för sanktionsväxling.

Flera av de områden som utredningen anger som lämpliga för sanktionsväxling har redan tidigare varit föremål för sådana över- väganden. Det gäller bl.a. regleringarna inom livsmedel och djur samt trygghetsområdet. Inom dessa områden är det, med vissa undantag inom djurskyddsområdet, i huvudsak fråga om beteenden som inte präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oakt- samhet att gärningsmannen framstår som så klandervärd att straff- rätten behöver användas.

I direktiven utpekas bl.a. bestämmelser på transport- och trafik- området som särskilt intressanta för utredningens analys av om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt. Det- samma gäller områden där brott ofta kan begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet eller annars av en näringsidkare. Mot denna bakgrund kommer naturligen yrkestrafikområdet i fokus. Utredningens genomgång av yrkestrafikområdet ger vid handen att det på detta bör övervägas en mer generell sanktionsväxling från straff till avgift.

De aktuella regleringarna inom yrkestrafikområdet avser i huvud- sak näringsverksamhet och det torde ofta finnas betydande ekono- miska vinster att uppnå för näringsidkaren genom att åsidosätta reglerna. Om sanktioneringen av regelverket inte är effektiv, finns det därför risk för konkurrenssnedvridning mellan å ena sidan näringsidkare som lägger sig vinn om att följa reglerna och å andra sidan näringsidkare som mera regelmässigt åsidosätter dem. Det kan på goda grunder antas att endast en mindre del av över- trädelserna av regleringarna upptäcks och lagförs. Det är också så att överträdelserna inom yrkestrafikområdet, i avvägningen mot

SOU 2013:38

Sammanfattning

andra överträdelser med strängare straffskalor, har låg prioritet hos de brottsutredande myndigheterna. De straff som eventuellt utdöms är dessutom i de flesta fall endast böter eller penningböter. Sådana sanktioner torde knappast ha någon mer märkbar hand- lingsdirigerande effekt. Om sanktionsavgifter införs i stället för straff och möjlighet ges att utforma dessa så att de blir vinst- eliminerande, blir incitamenten för yrkestrafikföretagen att hålla sig till regelverket avsevärt starkare.

Vid sidan av de författningar som explicit riktar sig mot yrkes- trafiken finns det i olika vägtrafikförfattningar regler som visser- ligen riktar sig mot samtliga trafikanter, men som har särskild betydelse för eller ofta aktualiseras inom yrkestrafiken.

För att komma till rätta med de problem som angetts ovan i fråga om yrkestrafiken, inte minst risken för konkurrenssnedvrid- ning på grund av brist på tillräckligt effektiva sanktioner, är det enligt utredningens mening angeläget att aktualisera frågan om sanktionsväxling även på sådana bestämmelser i vägtrafikförfatt- ningarna som har särskild betydelse för yrkestrafiken. Det blir där- ifrån ett naturligt steg att överväga sanktionsväxling även för övriga trafikanter avseende just de bestämmelserna. En, också naturlig, förlängning av det resonemanget är givetvis om inte sanktions- växling kan övervägas generellt inom vägtrafikområdet. En aspekt som utredningen menar bör beaktas i det sammanhanget är att kravet på aktsamhet i den praktiska tillämpningen av vägtrafik- författningarna, i syfte att upprätthålla kriminaliseringens effek- tivitet, i många fall har ställts så högt att ansvaret närmar sig ett strikt ansvar. En sådan tillämpning av oaktsamhetsrekvisitet står i direkt strid med det kriterium som utredningen har tagit fram om att en kriminalisering inte får äventyra tillämpningen av skuld- principen. Detta riskerar att leda till urholkning av straffrätten, eftersom de beteenden som bestraffas inte uppfattas som klander- värda av samhällsmedborgarna.

Vid kartläggningen har utredningen uppmärksammat att det finns ett stort antal författningar inom specialstraffrätten med straffstadganden som kan karaktäriseras som förvaltningsrättsliga eller administrativa stödkriminaliseringar. Med begreppet avses bestämmelser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på till- stånd, anmälan eller registrering avseende bedrivande av viss verk- samhet. Som ytterligare exempel kan nämnas straffbestämmelser som avser överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med eller underlåtenhet att förse vissa produkter eller

Författningsförslag

SOU 2013:38

6Förslag till

lag om ändring i lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar

dels att 1–5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande

lydelse.
Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			1 §4
I näringsverksamhet får stats-			I näringsverksamhet får stats-
vapen, statsflagga eller annat stats-			vapen, statsflagga eller annat stats-
emblem eller statlig kontroll-			emblem eller statlig kontroll-
eller garantibeteckning ej utan			eller garantibeteckning inte utan
vederbörligt		tillstånd användas i	tillstånd	användas		i	varumärke
varumärke eller annat känne-			eller annat kännetecken för varor
tecken för varor eller tjänster.			eller tjänster. Detsamma gäller
Detsamma gäller annan beteck-			annan beteckning, som hän-
ning, som hänsyftar på svenska			syftar på svenska staten och där-
staten och därigenom ger känne-			igenom	ger	kännetecknet				en
tecknet en officiell karaktär, samt			officiell karaktär,			samt		svenskt
svenskt kommunalt vapen, vilket			kommunalt		vapen,		vilket		är
är registrerat.			registrerat.
Statsvapen får ej heller på			Statsvapen får inte heller på
annat sätt än som kännetecken			annat sätt än som kännetecken
användas	i	näringsverksamhet	användas	i	näringsverksamhet
utan vederbörligt tillstånd.			utan tillstånd.
Första	och andra styckena		Första	och andra				styckena
gäller också beteckning som lätt			gäller också beteckning som lätt
kan förväxlas med sålunda skyddad			kan förväxlas med en beteckning
beteckning.			som skyddas där.
			1 a §5
Registrering av svenskt kom-			Registrering av svenskt kom-
munalt vapen sker efter skriftlig			munalt vapen sker efter skriftlig
anmälan i register, som föres för			anmälan i register, som förs						för

4Senaste lydelse 1973:405.

5Senaste lydelse 1973:405.

SOU 2013:38

Författningsförslag

hela riket av patent- och regi- hela riket av patent- och regi- streringsverket. Registrering får streringsverket. Registrering får ske endast om statens heraldiska ske endast om statens heraldiska nämnd har avgivit yttrande i nämnd har yttrat sig i ärendet ärendet om antagande av vapnet. om antagande av vapnet.

				2 §
Förenta Nationernas emblem				Förenta nationernas emblem
eller namn, förkortning av namnet				eller namn, förkortning av namnet
eller annat som företer sådan				eller annat som uppvisar sådan
likhet därmed att förväxling lätt				likhet därmed att förväxling lätt
kan äga rum får icke brukas				kan ske får inte brukas offentligt
offentligen som märke eller benäm-				som	märke	eller	benämning
ning utan medgivande av Förenta				utan	medgivande		av Förenta
Nationernas generalsekreterare.				nationernas generalsekreterare.
Internationella		atomenergi-		Internationella			atomenergi-
organets emblem		eller	något	organets emblem			eller	något
som företer sådan likhet därmed				som uppvisar sådan likhet där-
att förväxling lätt kan äga rum				med att förväxling lätt kan ske
får icke brukas offentligen som				får inte brukas offentligt som
märke utan medgivande av orga-				märke utan medgivande av orga-
nets generaldirektör.				nets generaldirektör.
				3 §
Konungen	kan,	efter	avtal	Regeringen		kan,	efter avtal
med främmande stat eller mellan-				med främmande stat eller mellan-
statlig organisation, förordna att				statlig organisation, förordna att
bestämmelse i 1 § om statsvapen				bestämmelse i 1 § om statsvapen
eller annan där avsedd beteck-				eller annan där avsedd beteck-
ning skall äga motsvarande tillämp-				ning ska tillämpas även på viss
ning i fråga om viss mellanstatlig				mellanstatlig organisations vapen,
organisations vapen, flagga, em-				flagga, emblem eller benämning
blem eller benämning eller för-				eller	förkortning		för	sådan
kortning för sådan benämning.				benämning.
Utan hinder av förordnande				Utan hinder av förordnande
enligt första stycket skall dock				enligt första stycket ska dock
den som vid tiden för sådant				den som vid tiden för sådant
förordnande brukade viss beteck-				förordnande brukade viss beteck-
ning få utan tillstånd bruka				ning få utan tillstånd bruka
beteckningen	under en		tid av	beteckningen		under en		tid av
								35

Författningsförslag

SOU 2013:38

11Förslag till

lag om ändring i lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		2 §
Den som märker skriv-		Den som märker skriv-
materiel eller	förvaringsmedel	materiel	eller	förvaringsmedel
med orden svenskt arkiv antingen		med orden svenskt arkiv antingen
ensamma, i sammansättning eller		ensamma, i sammansättning eller
i förkortning trots att materielen		i förkortning trots att materielen
eller förvaringsmedlen inte är		eller förvaringsmedlen inte är
godkända skall dömas till böter,		godkända får av allmän domstol
om inte gärningen är belagd med		vid vite förbjudas att fortsätta
straff i brottsbalken.		med åtgärden.
Detta gäller också för den		Detta gäller också för den
som saluför skrivmateriel eller		som saluför skrivmateriel				eller
förvaringsmedel trots att han har		förvaringsmedel med oriktig märk-
kännedom om	att märkningen	ning.
inte är riktig.		Justitiekanslern ska föra				eller
		låta föra talan om förbud enligt
		första och andra stycket.
		3 §
Ett varuparti som varit före-		Den som uppsåtligen eller av
mål för brott enligt denna lag		oaktsamhet märker skrivmateriel
eller värdet av ett sådant parti		eller förvaringsmedel			med orden
skall förklaras förverkat, om det		svenskt arkiv antingen ensamma,
inte är uppenbart oskäligt.		i sammansättning eller i för-
		kortning trots att materielen eller
		förvaringsmedlen inte är god-
		kända för sådan märkning ska
		betala skälig ersättning för den
		skada som märkningen har med-
		fört. Detsamma gäller den som
		uppsåtligen eller		av	oaktsamhet
		saluför	skrivmateriel		eller	för-
42

Författningsförslag

SOU 2013:38

14Förslag till

lag om ändring i lagen (2006:1006)

om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher

Härigenom föreskrivs att 5 och 13 §§ lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Ansökan om tillstånd skall göras skriftligen hos tillstånds- myndigheten. Om ansökan avser tillstånd för en eller flera matcher, skall ansökan göras senast tre månader före matchen eller den första av matcherna.

Föreslagen lydelse

5 §

Ansökan om tillstånd ska göras skriftligen hos tillstånds- myndigheten. Om ansökan avser tillstånd för en eller flera matcher, ska ansökan göras senast tre månader före matchen eller den första av matcherna.

Uppgifter som enligt 6 och 7 §§ ska lämnas i ett ansöknings- ärende ska lämnas på heder och samvete.

		13 §
Till böter eller fängelse i		Till böter eller fängelse i
högst sex månader döms, om		högst sex månader döms, om
gärningen inte är ringa, den som		gärningen inte är ringa, den som
uppsåtligen eller av oaktsamhet		uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. anordnar	en kampsports-	anordnar en kampsportsmatch
match utan tillstånd enligt 1 §		utan tillstånd enligt 1 § eller i
eller i strid mot ett villkor enligt		strid mot ett villkor enligt 3 §.
3 §, eller
2. skriftligen	lämnar oriktig

uppgift i ett ansökningsärende.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

Författningsförslag

SOU 2013:38

Om anteckning enligt första stycket skett, ska upplåtaren eller brukaren anmäla till luftfartygsregistret när en upplåtelse för en obestämd tid upphör eller en upplåtelse för bestämd tid upphör i förtid.

Uppgifter i en anmälan enligt första och andra styckena ska lämnas på heder och samvete.

13 kap.

4 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 1 kap. 6 § tredje stycket om att ett luftfartyg av miljöskäl inte får användas inom svenskt område,

2.bryter mot 1 kap. 7 § första stycket genom att framföra ett civilt luftfartyg i överljudsfart och något undantag från förbudet inte har lämnats enligt 1 kap. 7 § andra stycket,

3.bryter mot förbud eller föreskrifter om restriktionsområden som regeringen har meddelat med stöd av 1 kap. 8 §,

4.lämnar oriktiga uppgifter

vid ansökan eller anmälan enligt
2 kap.,
5. framför ett luftfartyg som					4. framför ett luftfartyg som
inte är märkt enligt 2 kap. 13 §,					inte är märkt enligt 2 kap. 13 §,
eller	enligt	föreskrifter		som	eller	enligt	föreskrifter			som
regeringen		har meddelat		med	regeringen		har	meddelat		med
stöd därav,					stöd därav,
6. bryter mot 3 kap. 1 § första					5. bryter mot 3 kap. 1 § första
stycket första meningen genom					stycket första meningen genom
att använda ett luftfartyg som					att använda ett luftfartyg som
inte är luftvärdigt eller miljö-					inte är luftvärdigt eller miljö-
värdigt,					värdigt,
7. tillverkar eller utför under-					6. tillverkar eller utför under-
hålls-, reparations- eller ändrings-					hålls-, reparations- eller ändrings-
arbeten på		luftfartyg,	tillbehör		arbeten på		luftfartyg,		tillbehör
eller reservdelar till			luftfartyg		eller	reservdelar		till	luftfartyg
utan tillstånd,					utan tillstånd,
8. bryter mot bestämmelser					7. bryter		mot	bestämmelser
om behörighetshandlingar i 4 kap.					om behörighetshandlingar i 4 kap.
1, 2,	3, 4	eller 5 §	eller	mot	1, 2,	3, 4	eller	5 §	eller	mot
48

SOU 2013:38 Författningsförslag

föreskrifter som regeringen har

meddelat med stöd därav,

9. vid

tjänstgöring

ombord

8. vid tjänstgöring ombord

på luftfartyg inte följer befäl-

havarens order,

10. som passagerare inte åt-

9. som passagerare inte åt-

lyder vad befälhavaren bestämmer

om ordningen ombord,

11. bryter

mot

5 kap.

7 §

10. bryter

mot

5 kap.

7 §

genom att som befälhavare på

ett luftfartyg som råkat i nöd

inte göra vad som rimligen kan

krävas för att rädda ombord-

varande, luftfartyg och gods,

12. bryter

mot

6 kap.

5 §

11. bryter

mot

6 kap.

5 §

genom att inrätta eller bygga om

en flygplats

utan

föreskrivet

flygplats

utan

föreskrivet

tillstånd eller 8 § genom att ta i

bruk en flygplats innan den har

godkänts och meddelats drift-

tillstånd,

13. bryter mot föreskrifter

12. bryter mot föreskrifter

tillståndskrav

för

andra

tillståndskrav

för

andra

anläggningar

för

luftfarten

än

anläggningar

för

luftfarten

än

flygplatser som

regeringen

har

flygplatser

som

regeringen

har

meddelat

med

stöd

6 kap.

meddelat

med

stöd

6 kap.

12 §,

14. bryter

mot

6 kap.

19 §

13. bryter

mot

6 kap.

19 §

första stycket genom att arbeta

som flygledare i flygtrafik-

ledningstjänst eller flygtekniker

utan att ha ett gällande certifikat

för arbetet när sådant certifikat

är föreskrivet,

15. utövar

luftfartsverksamhet

14. utövar

luftfartsverksamhet

utan

föreskrivet

tillstånd

enligt

utan

föreskrivet

tillstånd

enligt

7 kap. 1 §

eller

8 §,

9 §

första

7 kap. 1 §

eller

8 §,

9 §

första

stycket eller 10 § första stycket,

16. utövar

luftfartsverksamhet

15. utövar

luftfartsverksamhet

utan tillstånd som regeringen har

föreskrivit

med

stöd

7 kap.

föreskrivit

med

stöd

7 kap.

Författningsförslag SOU 2013:38

10 § andra stycket eller 12 §,				10 § andra stycket eller 12 §,
17. vid	utövande	av luftfart		16. vid utövande av luftfart
åsidosätter de villkor som har				åsidosätter de villkor som har
meddelats	med stöd	av	7 kap.	meddelats	med stöd	av	7 kap.
4 § första	stycket,	8 §	andra	4 § första	stycket,	8 §	andra
stycket, 9 § fjärde stycket eller				stycket, 9 § fjärde stycket eller
11 § andra stycket, eller				11 § andra stycket, eller
18. inte landar enligt det som				17. inte landar enligt det som
sägs i 8 kap. 2 §.				sägs i 8 kap. 2 §.
Till påföljd döms inte den som				Till påföljd döms inte den som
av oaktsamhet begår gärning som				av oaktsamhet begår gärning som
avses i första stycket 9.				avses i första stycket 8.
				11 §
Den som begått brott som				Den som begått brott som
avses i 1–3 §§, 4 § första stycket				avses i 1–3 §§, 4 § första stycket
6, 8–11 och andra stycket, 5 §,				5, 7–10 och andra stycket, 5 §,
6 § första stycket 2 och andra				6 § första stycket 2 och andra
stycket samt 7, 9		och	13 §§	stycket samt 7, 9 och			13 §§
döms, om han eller hon befinner				döms, om han eller hon befinner
sig här i riket, vid svensk dom-				sig här i riket, vid svensk dom-
stol även om det inte finns				stol även om det inte finns
domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 §				domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 §
brottsbalken om brottet begåtts				brottsbalken om brottet begåtts

1.vid utövande av luftfartsverksamhet med ett utländskt luftfartyg som används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd, eller

2.ombord på sådant luftfartyg.

Åtal får väckas utan förordnande enligt 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

Historisk bakgrund m.m.

SOU 2013:38

2.2.2Före reformationen

Med ”den judiciella revolutionen” avses den generella process i

Västeuropa genom vilken lokalsamhällets rättskipning, med rötter i de germanska stammarnas rättssedvänjor, successivt trängdes ut av centralmaktens rättskipning, influerad av romersk rätt.

Sveriges ”judiciella revolution” kan sägas ha börjat omkring år 1000, då ett samlat svenskt rike uppstod ur en löst sammanfogad federativ statsbildning. Konungens ställning som rikets regent var svag. Dagens uppfattning om individen som en avgränsad social enhet saknades. Ätten var i stället den betydelsebärande sociala enheten. Ätten hölls å ena sidan ansvarig för en oförrätt begången av en ättemedlem, men hade å andra sidan närmast en skyldighet att hämnas oförrätter. Hämnd eller bot var de möjliga tillvägagångs- sätten för att neutralisera en kränkning. Synen på skadans omfatt- ning var i princip oberoende av om den orsakats med vett och vilja, genom vårdslöst handlande eller genom en olyckshändelse. Boten, som inte uppfattades som en konsekvens av en felaktig handling, utan främst sågs som en betalning för att undslippa hämnd, över- gick med tiden – i en utdragen process – till att bli en av domstol ålagd förpliktelse. Fastare taxor för olika typer av förbrytelser utbildades. Krona, kyrka och härad uppbar i olika konstellationer del av de böter som tidigare i sin helhet hade tillfallit den drabbade.

När Sverige kristnades under 1000- och 1100-talen blev påven överhuvud för den svenska kyrkan, vilken verkade som en stat i staten med egen lagstiftning och domsrätt inom vissa områden, främst i kyrkans inre angelägenheter men även familjeliv och sedlighet. Kyrkan tillhandahöll en måttstock för värdering av hand- lingar inte bara utifrån effekt utan också utifrån klandervärdhet: enligt skuldtanken skulle individen klandras på moraliska grunder för det fel han begått. Med skuldtanken följde en ökad fokusering på den enskilde gärningsmannen i stället för på ätten.

Edsöreslagstiftningen var den första straffrättsliga rikslagstift- ningen. Birger Jarls fridslagstiftning, som vann giltighet vid mitten av 1200-talet, värnade kvinnofrid, hemfrid, kyrkofrid och tingsfrid. På edsöreslagstiftningen följde landskapslagar (nedtecknade under 1200-talet) och Magnus Erikssons stads- respektive landslag (ned- tecknade kring 1350). En reviderad version av landslagen, Kristoffers landslag, stadfästes år 1442.

Vad gäller det kriminaliserade området under perioden stod fysiska angrepp och egendomsangrepp i form av tjuvnad i fokus.

SOU 2013:38

Historisk bakgrund m.m.

Kyrkan påverkade den världsliga brottskatalogen i relativt ringa mån, men dess inflytande ökade dock successivt under perioden (exempelvis kriminaliserades tvegifte och självmord).

Det nya intresset i fokus för makthavarna var kontrollen över konfliktlösningen (inledningsvis inte i första hand för att förändra dess privata karaktär utan för att förhindra ohämmade fysiska angrepp och motangrepp). Utöver kontroll var kronan intresserad av bötesandelar.

Ett ringa men under perioden successivt ökande antal brott riktade sig mot centralmakten som intresseinnehavare i snäv bemär- kelse. Det handlade om apparatens funktion, och brotten var bl.a. förräderi-, upprors- och desertörsbrott, underlåtenhet att betala skatt samt tjänstemäns tagande av mutor. Konungen själv gavs successivt ett starkare straffskydd mot olika sorters angrepp.

Tekniskt sett var det, för att drabbas av sanktion, oftast både en nödvändig och tillräcklig förutsättning att viss effekt hade orsakats. I lands- och stadslagarna gjordes dock ofta skillnad mellan viljaverk och vådaverk.

Döds-, kroppsstraff och fredlöshetsförklaring användes som påföljd för brott som det fanns ett starkt samhälleligt intresse av att stävja. I landskapslagarna hade sådana straff ett förhållandevis litet utrymme. Där var i stället den vanligaste påföljden böter, vilken ofta tredelades mellan målsägande, konung och rättssamfund. Den enskildes del motsvarade både straff och skadestånd.

Frågan mot vem brottet ansågs rikta sig kan besvaras med hjälp av såväl rättsliga som ideologiska kriterier. Rättsligt kan generellt sägas att reaktionen på en kränkning stod och föll med den enskil- des initiativ, och därvid med dagens synsätt mera liknade civilmål än brottmål. Åtalsrätten tillkom i landskapslagarna den enskilde kränkte, som också gavs goda möjligheter att välja mellan olika straffarter om den åtalade fälldes. Dessutom lades ofta straffets verkställighet i målsägandens hand. I stads- och landslagarna för- ändrades åtalsförhållandena något bl.a. genom att en växande skara myndighetsrepresentanter gavs subsidiär talerätt för vissa typer av brott.

Även ideologiskt riktade sig brottet främst mot den enskilde drabbade. Konungen hade en skyldighet att garantera samhällets och individernas frid, men konungen själv kränktes endast i sin egenskap av fridens värnare. Vare sig kungamakten eller läran om konungadömet av Guds nåde hade ännu nått en sådan position att kungen sågs som kränkt på något ytterligare sätt.

Historisk bakgrund m.m.

SOU 2013:38

2.2.3Från reformationen till och med 1734 års lag

Efter 1527 års beslut att Sverige skulle överge katolicismen för den luthersk-reformerta läran slogs stat och kyrka samman. Gustav Vasa blev, i sin egenskap av kung, överhuvud även för kyrkan. Kungens position legitimerades kraftigare än tidigare av doktrinen om kungadömet av Guds nåde, vilket gav honom oinskränkt makt över undersåtarna samt rätt och skyldighet att tillse att den gudom- liga lagen efterlevdes. Rollen som befolkningens fridsgarant för- svagades i motsvarande mån. Stat och kyrka hade flera gemen- samma mål, inte minst (världslig som andlig) kontroll över befolk- ningen, något som bl.a. märktes i periodens brutalitetstopp rörande sanktioners stränghet och i en kraftig repression av religions- och sedlighetsrelaterade gärningstyper.

En lagstiftningskulmen på det religiösa inflytandet över straff- rätten nåddes genom Karl IX:s stadfästelse av Kristoffers landslag år 1608. Till denna fogades valda delar av Moseböckerna som ett appendix. Detta appendix var formellt gällande rätt fram till ikraft- trädandet av 1734 års lag. Denna lag återgav resultatet av den straff- rättsliga rättsutvecklingen (framför allt genom kunglig och hovrätts- lig praxis) under perioden efter 1608 års stadfästelse av Kristoffers landslag. Större materiella eller lagtekniska innovationer saknades, liksom i det närmaste nykriminaliseringar. Missgärningsbalken i 1734 års lag var en samlad och relativt strukturerad straffrättsregle- ring. Brottens placering i balken följde dekalogens tredelning: brott mot Gud, brott mot furste eller stat och brott mot enskilda.

I fråga om det kriminaliserade området trädde under denna period brott med anknytning till religion och sedlighet i fokus. Detta skedde dels genom nykriminaliseringar, dels genom en för- ändrad syn på vad som angreps genom redan kriminaliserade gärningstyper, dels genom strängare påföljder för religions- och sedlighetsbrott. Egentliga religionsbrott (gudsförsmädelse och lik- nande) debuterade i världslig strafflag.

Lagens stränga straff var generellt sett en i avskräckningssyfte upprätthållen illusion. Underrätterna dömde enligt lagens bokstav (ofta dödsstraff), medan högre rätt mildrade straffet. Klyftan tilläts existera för att det ansågs nödvändigt att utnyttja avskräcknings- verkan hos en sträng lagens bokstav.

Vad gäller den allmänna delen i Missgärningsbalken var med- verkansregleringen mest utvecklad, med bestraffning av både att bjuda eller lega, hjälpa eller råda annan till brott och att dölja brott

SOU 2013:38

Historisk bakgrund m.m.

eller brottsling. Gärningsmannens inställning betonades mer än tidigare. Från kategorin vådaverk avknoppades rena olyckshändel- ser, vilka i flera fall lämnades fria från påföljd.

Beträffande vad som krävdes för att en gärning skulle drabbas av sanktion fortsatte effektfixeringen att vara stark. För ett fåtal brott (t.ex. förräderi) gjordes uppkommen effekt inte till en ansvars- förutsättning, utan fara för skada var tillräckligt.

I 1734 års lag inskränktes målsägandens förfoganderätt över åtalet jämfört med tidigare. Dennes åtalsrätt var principal, men åt- följdes också av viss åtalsplikt och en subsidiär talerätt för sam- hället. Dessutom begränsades domarens rätt att låta parterna förlikas.

I fråga om påföljder stadgades i 1734 års lag dödsstraff för 68 brott, varjämte frihetsstraff, fängelse och straffarbete ryckte framåt. Böter fick därför en mindre roll än tidigare, vilket ytter- ligare krympte målsägandens roll till förmån för centralmaktens. Där böter stadgades var huvudregeln fortfarande treskifte, inne- fattande både straff och skadestånd.

Ideologiskt medförde religionens starka ställning att alla brott i vid bemärkelse var riktade mot Gud, genom att de direkt kränkte Gud (t.ex. hädelse), stred mot lagbud som uttryckligen tillkänna- gav Guds vilja eller i sista hand stred mot lagar givna och värnade av Guds syssloman konungen. När Gud alltmer blev den av brottet kränkte trädde samhälle och enskild i motsvarande mån tillbaka från konflikten. Till konfliktens vertikala struktur fogades ytter- ligare en nivå: gärningsmannen stod till svars inför Gud och konung, och konungen stod till svars inför Gud.

2.2.4Perioden till och med 1864 års strafflag

Gustaf III:s reformsträvanden under 1770- och 1780-talen markerar en ny straffrättsideologisk epok. Generell för upplysningen var önskan att lämna bakom sig synsättet på det förflutna som ett ideal. Blicken vändes i stället framåt, förnuftet hyllades och man sökte ändamålsenliga lösningar på aktuella samhällsproblem. Gustaf III arbetade bl.a. mot tortyr, för dödsstraffets avskaffande rörande ett antal brott och för vissa avkriminaliseringar, bl.a. av trolldom.

Nytänkande färgade även Stora Lagkommitténs förslag till all- män kriminallag av år 1832. Förslaget kritiserades, främst för att generellt avvika för mycket från 1734 års lag. Kommittén avgav år 1839 ett reviderat förslag till kriminallag, varefter arbetet över-

SOU 2013:38

Historisk bakgrund m.m.

Jämfört med Stora Lagkommitténs förslag kom regleringen i SL att mer betona effektens betydelse för straffansvaret. Detta sågs i en relativt frekvent användning av objektiva överskott: gärnings- mannen gjordes ansvarig inte bara för effekter som hade subjektiv täckning utan i vissa fall också för effekter utan sådan.

Huvudregeln enligt SL var, till skillnad från tidigare, allmänt åtal. Brotten uppdelades i tre kategorier: de som (enligt huvud- regeln) ovillkorligen hörde under allmän åtalsrätt, de som åtalades av allmän åklagare endast om målsägande angav brottet till åtal (angivelsebrott), varvid åklagaren var skyldig att åtala, och slutligen de som bara kunde åtalas av målsägande (målsägandebrott). Res- pektive brotts grupptillhörighet torde ha bestämts av hur starkt det offentliga intresset av att beivra brottet var.

Påföljderna förlorade i och med SL sin roll som måttstock på skalan privat/offentligt, eftersom skadestånd i anledning av brott tillföll målsäganden och separerades helt från böter. Böter blev ett renodlat straff som tillföll kronan. Därmed ”tillföll” alla straff staten.

Ideologiskt förstärktes det vertikala ledet, men med utbytt besättning. Brottet riktade sig inte längre varken mot Gud eller konung. Det kränkte i stället gemenskapen, Samhället. Detta bestod av befolkningen, men var också som kropp något annat och mer än de enskilda individerna.

Genom SL fullbordades i princip den straffrättsliga konflikt- hanteringens övergång från privat till offentlig.

2.2.5Perioden till och med 1962 års BrB

Från 1900-talets början trädde individualpreventionen alltmer fram som straffets syfte. Det blev så småningom möjligt att välja mellan många olika sorters påföljder. Psykiatri och psykologi vann en successivt starkare ställning i rättssystemet. Under individual- preventionens första fas uppvisade samhället distans mot över- trädaren. Samhällets behov av skydd betonades. Inkapacitering, avskräckning och behandling var sidoställda alternativ. Under en senare fas dominerades Sverige av den s.k. behandlingsideologin, med tonvikt på behandling och resocialisering.

Rörande det kriminaliserade området under tiden före arbetet med BrB kan, utöver anpassningssträvan till ändrade tekniska och materiella förutsättningar, och den ständigt pågående ”tätningen”,

Historisk bakgrund m.m.

SOU 2013:38

följande nämnas. Arbetarrörelsens framflyttade positioner i slutet av 1800-talet resulterade i en strävan efter att dels kontrollera dess agitation (genom den s.k. ”munkorgslagen”, en utvidgning av uppviglingsbrottet), dels skydda den enskilde arbetarens rätt att arbeta (åstadkommet genom större möjligheter till ingripande mot fackföreningars åtgärder mot strejkbrytare). Religionens och

”sedlighetens” plats krympte successivt. Så avkriminaliserades prostitution år 1918, hor år 1937 samt tidelag och generellt homosexuellt umgänge år 1944. Som skäl för avkriminalisering åberopades bristande effektivitet, godtycklighet och konsekven- serna därav, däremot åberopades sällan individens privatsfär. För- mögenhetsbrotten överarbetades successivt, främst för att utjämna straffsatserna mellan äldre och nyare brottstyper, samt för att

”täta” regleringen. Som exempel på det senare kan nämnas den generella kriminaliseringen av utpressning år 1934. Ett nytt straff- bud som framkallades av nya behov var hets mot folkgrupp (1948).

Arbetet med att förbereda BrB utfördes av Straffrättskommittén, med ansvar för de särskilda brotten och den allmänna delen, och av Strafflagberedningen, som såg över påföljdssystemet. Kommittén lade fram tre större betänkanden, vilka resulterade i lagstiftningen år 1942, år 1948 respektive år 1962. BrB tog tekniskt ytterligare ett steg från kasuistiken. Den huvudsakliga källan till den avsevärda utökningen av det kriminaliserade området i BrB var tätning genom utvidgning och komplettering. I övrigt kan nämnas att dekalogen inverterades och brotten sorterades i fyra underkategorier: brott mot person och förmögenhetsbrott (som undergrupper till kategorin brott mot enskild), brott mot allmänheten och brott mot staten.

År 1948 upphävdes det särskilda kapitlet om religionsbrott i SL (7 kap.), varvid gudshädelse och gäckeri flyttades till brotten mot allmän ordning under namnet brott mot trosfrid. Sedlighetsbrotten omgrupperades. Fylleri, djurplågeri och hållande av spelhus flytta- des år 1948 från sedlighetsbrotten till brotten mot allmän ordning, detta i syfte att låta sedlighet i lagen avse endast gärningar med sexuell anknytning. Straffrättskommittén ville rensa bort betraktelse- sättet enligt vilket två personer hade förövat synd tillsammans och skulle straffas därför. Brotten borde i stället tydligt behandlas som brott mot person: de förövades av en person, brottslingen, mot en annan person, offret. Därför flyttades ytterligare brott till brotten mot allmän ordning: sedlighetssårande framställningar i skrift eller bild och spridande av sedlighetssårande alster.

Historisk bakgrund m.m.

SOU 2013:38

Vad gäller specialstraffrättens uppkomst kan konstateras att så länge det har funnits en central strafflag har det också funnits en tradition att låta vissa straffbud regleras utanför denna.

I stadfästelsen till 1734 års lag angavs (p 5) att ”thenna Lag ej innehåller…hvad Oeconomie och Politie förordningar angår, hvilka efter förefallande omständigheter finnas mera förändring vara underkastade”.

De brottstyper som togs med i Missgärningsbalken ansågs prin- cipiellt vara sådana att det inte fanns anledning att räkna med förändrade uppfattningar om att gärningarna var så förkastliga att de borde bestraffas på angivet sätt (se P. Asp, M Ulväng, N. Jareborg, Kriminalrättens grunder, 2010, s. 27). Straffbestämmelser som var föranledda av just då rådande förhållanden hölls däremot utanför Missgärningsbalken (se a.a.). Dessa befarades alltså ha en för låg grad av beständighet jämfört med de straffbud som togs in i den centrala strafflagen (se C. Lernestedt, Kriminalisering. Problem och principer, 2003, s. 54). Nämnda uppdelning mellan central strafflag och specialstraffrätt beskrivs ibland så att den centrala strafflagen omfattade straffbestämmelser som avsåg mala in se – det onda i sig

– medan till specialstraffrätten hänfördes straffbestämmelser som avsåg mala prohibita – det som är ont, för att det är förbjudet.

Liknande resonemang fördes vid utformningen av SL. Stora Lagkommitténs rekommendation, som huvudsakligen följdes, var att gärningar som utgjorde egentliga (direkta, omedelbara) rätts- kränkningar skulle placeras i den centrala strafflagen medan polis- förseelser, gärningar som skulle kunna leda till sådan kränkning, skulle regleras utanför denna (se a.a. s. 48).

Så småningom kom det område som kriminaliserades i special- straffrätten att utökas alltmer och då också att omfatta såväl allvar- ligare brott med stränga straff, som överträdelser med huvudsaklig karaktär av ordningsförseelser för vilka straffet vanligen var böter.

Utökningen av det specialstraffrättsliga området var märkbar redan vid sekelskiftet 1800–1900, men tog ordentlig fart omkring 1920. Därefter följde en utveckling som innebar att det special- straffrättsliga området expanderade kraftigt. Mellan åren 1925 och 1949 stiftades omkring 150 föreskrifter som innehöll straffbestäm- melser och rättsläget år 1950 innebar att det fanns ungefär 250 före- skrifter utanför SL som upptog straffbestämmelser (se J. Zila, I stället för straff, 1992, s. 36). Utökningen av det specialstraff- rättsliga området fortsatte även därefter och vid tidpunkten för

SOU 2013:38

Historisk bakgrund m.m.

BrB:s ikraftträdande fanns det därför en omfattande specialstraff- rätt.

Bakgrunden till utökningen specialstraffrätten när det gällde den allvarliga brottsligheten var att den ekonomiska, sociala och tek- niska utvecklingen under 1900-talet skapade ett behov av nya kriminaliseringar. Bland de områden som berördes kan nämnas den fiskaliska lagstiftningen, trafiklagstiftningen och narkotikalag- stiftningen. (Se H. Thornstedt, Kriminalisering och avkriminalise- ring i dagens samhälle, Festskrift till Ivar Agge, 1970, s. 374 f.)

Vad beträffar det fiskaliska området hade smugglingsbrottet redan tidigare bestraffats strängt. I början på 1900-talet blev den direkta skatten mer betydelsefull eftersom det infördes en allmän inkomstbeskattning. För att kunna bestraffa bl.a. falskdeklaration infördes samtidigt med den allmänna inkomstbeskattningen en skattebrottsreglering. Normerade böter var det straff som stadga- des för att lämna oriktiga uppgifter till ledning för taxering. Denna reglering följdes år 1943 av en skattestrafflag som upptog frihets- straff i latituderna för deklarationsbrotten. Från det fiskaliska området kan också nämnas att införandet av källskattesystemet år 1947 nödvändiggjorde kriminalisering av arbetsgivares under- låtenhet att göra skatteavdrag från arbetsgivares lön och att inbetala avdraget belopp till skattemyndighet. (Se a.a. s. 375.)

På trafikstraffrättens område fanns ursprungligen bara en bestäm- melse i SL (11 kap. 15 §) som för överdådig framfart föreskrev böter, högst 100 riksdaler. År 1916 utvidgades detta stadgande till att avse överdådig framfart även med automobil, varvid straff- maximum höjdes till 1 000 riksdaler. Den fortsatta utvecklingen innebar att reglerna om trafikbrott överfördes till särskilda trafik- författningar, att det kriminaliserade området utvidgades kraftigt och att straffen skärptes. De allvarligare trafikbrotten har sedan 1934 reglerats i en särskild trafikbrottslag. (Se a.a. s. 375.)

Vad gäller narkotikalagstiftningen straffbelades i 1923 års narkotika- kungörelse innehav, saluhållande, tillverkning, införande och obe- hörig försäljning av ett antal narkotiska preparat. Därefter skärptes lagstiftningen mot befattning av sådana ämnen alltmer, såväl genom successiva straffhöjningar som genom narkotikaklassificering av fler preparat.

I sammanhanget kan även kristidslagstiftningen under åren 1939–1945 nämnas. Genom denna skedde en omfattande kriminali- sering som till dels innehöll höga strafflatituder. De flesta av dessa

SOU 2013:38

Historisk bakgrund m.m.

det dessutom nödvändigt att gå närmare in på vad special- straffrätten omfattade när BrB trädde i kraft. Detta avsnitt ägnas därför åt att undersöka och försöka fastställa – i vart fall i stora drag – vad som ingick i det specialstraffrättsliga området vid denna tidpunkt.

Frågan är om det av de omfattande förarbetena till BrB går att få en uppfattning om på vilka områden det fanns specialstraffrättslig reglering när BrB trädde i kraft. Fördes i motiven möjligen resone- mang kring vilka områden som skulle straffsanktioneras i den centrala strafflagen respektive i specialstraffrätten? Vilka skäl anfördes i så fall för den valda placeringen?

Som tidigare nämnts pågick arbetet med att förbereda BrB under lång tid och utfördes av två kommittéer, Straffrättskommittén (brottskatalogen och den allmänna delen) och Strafflagberedningen (påföljdssystemet). Arbetet med brottskatalogen och den allmänna delen kan delas in i tre steg. Genom ändringar i SL år 1942 refor- merades regleringen av stöld och andra förmögenhetsbrott. Några år senare, år 1948, genomfördes ändringar i SL som tog sikte på brotten mot staten och allmänheten. I det sista steget behandlade Straffrättskommittén brotten mot person och tog fram ett förslag till systematiskt ordnad lagtext angående brotten, omfattande även de brott som hade reformerats i de två tidigare lagstiftningsären- dena (slutbetänkandet Förslag till brottsbalk, SOU 1953:14). Genom lagstiftning år 1962 ersattes så SL med BrB. Detta avslu- tande steg omfattade även de ändringar i påföljdssystemet som Strafflagberedningen föreslog i sitt slutbetänkande (Skyddslag, SOU 1956:55).

Från förarbetena till den första delreformen av SL, som alltså avsåg förmögenhetsbrotten, finns anledning att redovisa följande.

Straffrättskommittén uttalade (SOU 1940:20 s. 58 f.) att kom- mittén i stort sett hade nöjt sig med att inom strafflagens ram behandla vad som dittills hade upptagits där och lämna special- straffrätten utanför utredningen. En systematisk revision av de straffbestämmelser som fanns i särskilda lagar och författningar och i vilka likartade fall inte sällan behandlades olika därför att reglerna tillkommit vid skilda tidpunkter och i skilda sammanhang, torde enligt kommittén nämligen falla utanför dess uppgift. Kommittén anförde därefter följande (a.a.).

Emellertid har kommittén från specialstraffrätten till strafflagen över- fört ocker, som är ett egentligt brott, men från strafflagen till ägo- fredslagen flyttat vållande till att kreatur olovligen inkomma på annans

Historisk bakgrund m.m.

SOU 2013:38

ägor. Enligt kommitténs mening är det, särskilt med hänsyn till att återfallsgrundande verkan tillagts alla i SL 20–23 kap. upptagna men inga andra förmögenhetsbrott, ett önskemål att alla egentliga brott upptagas i strafflagen, medan förseelser behandlas i specialstraffrätten. I vissa fall kan dock svårigheten att beskriva ett brott annorledes än genom hänvisning till motsvarande privaträttsliga bestämmelser tala för att brotten behandlas i den författning där dessa återfinnas. Av sådan grund har nyligen olovlig jakt överförts till jaktlagen. Ehuru goda skäl kunna anföras för att bibehålla såväl detta brott som olovligt fiske inom strafflagens ram, har kommittén icke velat föreslå något avsteg från den väg som följdes vid jaktlagstiftningen utan funnit riktigare att hålla frågan öppen i avvaktan på fiskelagstiftningens revision. Kommittén har därför lämnat jaktlagstiftningen orubbad och upptagit straffbestämmelserna mot olovligt fiske bland övergångs- bestämmelserna.

I propositionen (prop. 1942:4 s. 136) föreslogs, mot bakgrund av att kommittén hade fått i uppdrag att fortsätta arbetet med att revidera strafflagens speciella del, att bestämmelsen om olovligt fiske tills vidare skulle stå kvar i 24 kap. SL. Däremot ansågs det lämpligt att, som kommittén hade föreslagit, överföra bestämmel- sen om vårdslöshet med kreatur från SL till ägofredslagen.

Straffrättskommittén tog även upp frågan om brotten bestick- ning och användande eller yppande av yrkeshemligheter, som reglerades i lagstiftningen om illojal konkurrens, borde föras in i SL (se SOU 1940:20 s. 29). Nämnda brott kunde enligt kommittén väl tänkas inordnas bland förmögenhetsbrotten såsom trolöshetsbrott och övriga straffbelagda illojala förfaranden uppvisade påtagliga beröringspunkter med de bedrägeriliknande oredlighetsbrotten. Eftersom lagstiftningen om illojal konkurrens nyligen hade till- kommit och då frågorna inte ansågs mogna att tas upp till revision i det aktuella sammanhanget, avstod kommittén dock från att in- arbeta denna lagstiftning i SL. Kommittén förordade att en sådan lösning skulle övervägas när det blev dags att reformera bestäm- melserna om illojal konkurrens.

I anslutning till ovanstående anförde kommittén att det i utländsk strafflagstiftning ofta förekom att brott mot immaterial- rätter upptogs som ett avsnitt av förmögenhetsbrotten. Utöver de förut berörda fallen av illojal konkurrens kunde till dessa brott räknas brott med avseende å yrkeshemlighet och intrång i patent- rätt liksom i rätt till litterära och musikaliska verk, verk av bildande konst, fotografisk bild, varumärke och mönster. Enligt kommittén torde det dock falla utanför dess arbetsuppgifter att sammanföra

SOU 2013:38

Historisk bakgrund m.m.

och ordna alla de uppräknade brotten, vilka återfanns på skilda ställen inom specialstraffrätten.

Kommittén föreslog att det i SL skulle införas en bestämmelse som straffbelade vissa fall av ”bedrägeri mot allmänheten”, s.k. svindleri (a.a. s. 156 f.). I gällande rätt fanns en bestämmelse av denna typ i 49 § lagen den 16 maj 1919 om fondkommissions- rörelse och fondbörsverksamhet. Där föreskrevs böter eller under vissa omständigheter fängelse i högst ett år för den som, i syfte att inverka på allmänhetens eller ett flertal personers uppfattning, om fondpappers värde eller om fondmarknadens läge överhuvud spred ut rykte som han visste var osant. En likartad bestämmelse fanns också i 132 § aktiebolagslagen, där det stadgades böter eller fängelse för vissa fall då stiftare, styrelseledamöter, likvidatorer eller andra lämnade oriktiga uppgifter i vissa handlingar som lades fram på bolagsstämma.

Angående detta förslag anförde kommittén (a.a. s. 60) att det inom specialstraffrätten länge hade funnits bestämmelser, som i viss mån motsvarade vad kommittén föreslog rörande svindleri i form av oriktiga uppgifter angående bolags, föreningars eller dylika företags ekonomiska ställning, men att dessa bestämmelser i till synes stor utsträckning hade förblivit obeaktade och varit till föga nytta. Kommittén underströk att betydelsen av att så allvarliga brott som de nu nämnda behandlades i strafflagen inte borde under- skattas. Förslaget ledde till att det i SL infördes en straffbestäm- melse om svindleri.

Av förarbetena till den andra delreformen av SL, som avsåg brotten mot staten och allmänheten, framgår följande av intresse.

Straffrättskommittén övervägde på nytt frågan om var bestäm- melsen om olovligt fiske skulle placeras och kom fram till att den kunde få stå kvar i 24 kap. SL i väntan på en kommande revision av fiskelagstiftningen eller den slutliga redigeringen av strafflagen, (se SOU 1944:69 s. 390). Departementschefen hade dock en annan uppfattning. Eftersom bestämmelserna om olovligt jagande redan hade överflyttats till jaktlagen ansåg denne att det inte fanns skäl att ens tills vidare låta bestämmelserna om olovligt fiske kvarstå i SL (se prop. 1948:80 s. 307). Bestämmelserna om olovligt fiske överflyttades därför till fiskelagen.

Kommittén föreslog att brottet olovlig kårverksamhet, som reglerades i lagen den 15 juni 1934 om förbud mot vissa samman- slutningar, skulle tas in i SL i kapitlet om högmålsbrott. Enligt kommittén var det önskvärt att de återgivna bestämmelserna, som

SOU 2013:38

Historisk bakgrund m.m.

Från det avslutande lagstiftningsarbetet, genom vilket brotten mot person reviderades och SL ersattes av BrB, redovisas följande av intresse.

Straffrättskommittén behandlade utförligt problemet om medverkansreglernas tillämplighet inom specialstraffrätten och föreslog en bestämmelse som föreskrev att, där en gärning inte var belagd med svårare straff än böter eller disciplinstraff, de allmänna medverkansreglerna skulle tillämpas endast där det var särskilt föreskrivet. Bestämmelsen skulle bli direkt tillämplig även i special- straffrätten. Kommittén, som strävade efter att regleringen skulle vara enkel och så långt som möjligt lagfästa den praxis som utbildats, anförde att sistnämnda torde innebära att från medverkansreglernas tillämpningsområde skulle i första hand de s.k. polisförseelserna undantas. Att finna någon begreppsmässig distinktion mellan egentliga brott och polisförseelser syntes dock inte vara möjligt. God överensstämmelse med rättspraxis kunde dock enligt kommittén också nås genom att dra gränsen för medverkansreglernas tillämplig- het med hjälp av straffets svårighetsgrad. (Se SOU 1953:14 s. 363 ff.)

Av särskilt intresse när det gäller nämnda förslag är att en av Hans Thornstedt upprättad förteckning över de specialstraffrätts- liga stadganden, på vilka BrB:s regler om medverkansansvar syntes bli tillämpliga, fogades som en bilaga till betänkandet (se bilaga 4 till SOU 1953:14 s. 571 ff.). Bilagan ger en överblick över de vid utgången av år 1952 gällande specialstraffrättsliga författningar som innehöll straffstadganden med strängare straff än böter eller disciplin- straff. Det ska dock påpekas att listan inte omfattade specialstraff- rättsliga författningar som uttryckligen föreskrev att SL:s med- verkansregler skulle vara tillämpliga vid brott mot författningen eller som innehöll särskilda regler om medverkansansvar (se a.a. s. 571 f.). Kommittén nämnde som exempel på sådana författningar bl.a. lagen den 8 juni 1923 om straff för olovlig varuinförsel, lagen den 20 juni 1924 med särskilda bestämmelser angående olovlig befattning med spritdrycker och vin, valutaförordningen den 25 februari 1940, lagen den 18 juni 1949 om straff för olovlig varuutförsel, sjölagen och KF (kunglig förordning) den 18 juni 1937 angående försäljning av rusdrycker (se SOU 1953:14 s. 363 f.).

Efter kritik från Lagrådet utelämnade regeringen i sitt slutliga förslag till brottsbalk den beskrivna undantagsregeln. Den med- verkansregel som togs in i 23 kap. 4 § kom dessutom att bli direkt tillämplig enbart på brott enligt BrB (se prop. 1962:10 s. 66).

Historisk bakgrund m.m.

SOU 2013:38

Beträffande skillnaderna mellan straffsanktioneringen å ena sidan i specialstraffrätten och å andra sidan i strafflagen och brotts- balksförslaget uttalade Lagrådet bl.a. att det i specialstraffrätten inte torde vara huvudregel att endast uppsåtliga brott straffades. I stället spelade de culpösa förseelserna en betydande roll och en mängd bestämmelser, där ingenting sades om de subjektiva rekvisi- ten, borde tolkas så att de inkluderade även culpa. Lagrådet erin- rade vidare särskilt om att underlåtenhet inom specialstraffrätten bestraffades i en utsträckning som saknade motsvarighet inom strafflagens ram och att culpa då i vid omfattning, kanske regel- mässigt, torde vara tillräckligt i subjektivt hänseende. Även om det i förarbetena till specialstraffrättsliga stadganden inte hade gjorts några uttalanden om det subjektiva rekvisitet, torde straffbuden ändå i stor utsträckning tolkas så att culpa ansågs tillräckligt, där inte undantagsvis rentav strikt ansvar tillämpades. (Se prop. 1962:10 s. 410 f.)

Sammanfattningsvis innehåller förarbetena till BrB endast i mycket liten omfattning resonemang kring vilka områden som skulle straffbeläggas i BrB respektive i specialstraffrätten. Detta förhåll- ande ligger i och för sig väl i linje med vad Straffrättskommitténs uttalade i sitt första betänkande (SOU 1940:20 s. 58 f.) om att kommittén i stort sett hade nöjt sig med att inom strafflagens ram behandla vad som dittills hade upptagits där och lämna special- straffrätten utanför utredningen eftersom en systematisk revision av den senare torde ligga utanför kommitténs uppgift. Fördel- ningen mellan BrB och specialstraffrätten av de straffsanktionerade områdena synes alltså i första hand vila på traditionell grund. BrB ansluter sig nästan helt till SL när det gäller den materia som regleras däri och dess brottskatalog är närmast en reviderad upplaga av SL:s (se P. Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, 2010, s. 28).

Trots att frågan om vad som skulle hänföras till brottsbalks- straffrätten respektive till specialstraffrätten endast i begränsad utsträckning diskuterades i förarbetena till BrB ger dessa ändå en del information om på vilka områden det fanns specialstraffrättslig reglering vid BrB:s ikraftträdande. Exempelvis framgår det av diskussionerna att betydelsefull specialstraffrättslig reglering fanns på det immaterialrättsliga området samt att straffbestämmelser rörande jakt- och fiskeområdet efter BrB:s införande enbart regle- rades i specialstraffrätten. Av intresse är också att det av Lagrådets uttalande från det avslutande lagstiftningsarbetet (se ovan och prop. 1962:10 s. 410 f.) framgår att det på det specialstraffrättsliga

SOU 2013:38

Historisk bakgrund m.m.

området i subjektivt hänseende ofta var tillräckligt med oaktsamhet för att drabbas av straffansvar och att undantagsvis t.o.m. strikt ansvar förekom.

Till att ge en bild av vad som ingick i specialstraffrätten vid tiden för BrB:s införande bidrar även den ovan nämnda förteckningen över vissa specialstraffrättsliga bestämmelser, som hade upprättats av Hans Thornstedt och fogats som en bilaga till Straffrättskommitténs slutbetänkande, liksom Ivar Agges beskrivningar av specialstraff- rätten från 1959, alltså bara några år innan BrB infördes (se Straff- rättens allmänna del, Föreläsningar, Första häftet, 1959, s. 22 ff.). Av dessa källor framgår bl.a. följande.

En väsentlig del av de specialstraffrättsliga författningarna rörde allmän ordning, säkerhet och sundhet (denna typ av förseelser kallades förr vanligen polisförseelser). Föreskrifter som tillhörde denna kategori fanns framför allt i trafikförfattningarna, i allmänna ordningsstadgan, lotteriförordningen, hälsovårdsstadgan, regleringen av öl- och alkoholförsäljning m.m.

Bland de specialstraffrättsliga författningarna fanns vidare stora mängder författningar som var, i vid bemärkelse, näringsreglerande. Till denna kategori kan hänföras reglering som avsåg viss typ av näringsverksamhet eller som gällde näringsverksamhet som bedrevs i viss associationsrättslig form, t.ex. lagen om pantlånerörelse, aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar. Även olika slags skyddsregleringar fanns här, som t.ex. arbetarskyddslagen och föreskrifter om hantering av gift, läkemedel, explosiva varor m.m.

Ytterligare en kategori som märktes bland de specialstraff- rättsliga författningarna var skatteförfattningarna. Utöver i skatte- strafflagen fanns det straffbestämmelser i bl.a. tullagstiftningen och i alkohollagstiftningen.

Avslutningsvis ska påpekas att, som framgått ovan och av föregående avsnitt, specialstraffrätten vid BrB:s ikraftträdande omfattade samtliga de fyra områden som i dag hör till de mest ton- givande inom specialstraffrätten; narkotikahantering, smuggling, trafikbeteende och beskattning. På de två förstnämnda områdena var lagstiftningen dessutom tämligen nyligen reviderad när BrB in- fördes. Regler angående hanteringen av narkotika fanns i narkotika- förordningen (1962:604) som också innehöll straffbestämmelser. Straffrättsliga bestämmelser rörande olovlig in- och utförsel fanns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. När den infördes ersatte den ett flertal författningar, däribland varuinförsellagen av 1923, varuutförsellagen av 1949 och spritinförsellagen av 1924. På

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

3.2Allmänna delen

När BrB infördes föreskrevs i 1 kap. 2 § i fråga om det subjektiva rekvisitet vid brottsbalksbrott att endast gärningar som begicks uppsåtligen var straffbara, såvida inte annat angavs i straffbestäm- melserna. Detta krav är oförändrat. Däremot har regleringen i 1 kap. 2 § BrB ändrats så att den numera även gäller i specialstraff- rätten (se prop. 1993/94:130).

Bestämmelser om i vilka fall och i vilken omfattning svensk domstol är behörig att på grund av brott döma till brottspåföljd, dvs. bestämmelser om svensk straffrättslig jurisdiktion, finns i 2 kap. BrB. Regleringen har ändrats i flera avseenden sedan BrB infördes. (Vad som är ett brott enligt svensk lag besvaras däremot inte i nämnda kapitel, utan beror på brottsbeskrivningarna och de regler angående brott som sammanhänger med dessa.)

Enligt 2 kap. 1 §, som i sak är oförändrad sedan BrB trädde i kraft, ska dömas efter svensk lag och vid svensk domstol för brott som har begåtts här i riket. Genom bestämmelserna i de följande paragraferna utsträcks den svenska straffrättsliga jurisdiktionen till vissa brott som begåtts utomlands. Dessa ändrades i några väsent- liga avseenden år 1972 (prop. 1972:98).

Fram till år 1972 fanns det för svensk jurisdiktion över brott som begåtts utomlands av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sverige inte något krav på dubbel straffbarhet, dvs. den svenska jurisdiktionsrätten förutsatte inte att det var fråga om en gärning som också utgjorde brott på gärningsorten (2 kap. 2 § första stycket). För svensk kompetens att lagföra utlänning utan hemvist i Sverige för brott som denne begått utomlands gällde där- emot ett krav på dubbel straffbarhet (2 kap. 2 § andra stycket).

Genom 1972 års lagändringar, som bl.a. hade sin bakgrund i Sveriges tillträde till 1970 års brottmålsdomskonvention, infördes i 2 kap. 2 § ett generellt krav på dubbel straffbarhet för jurisdiktions- rätt över gärningar begångna utomlands, alltså även för gärningar som företagits av svenska medborgare och utlänningar med hem- vist i Sverige. Samtidigt ändrades 2 kap. 3 § som föreskrev om undantag från kravet på dubbel straffbarhet i vissa fall när en utlän- ning begått brott utomlands. Ändringarna innebar att paragrafen gjordes tillämplig även på svenska medborgare och att de fall när kravet på dubbel straffbarhet inte gäller utökades till att omfatta brott där det lindrigaste straff som föreskrivs är fängelse i fyra år eller däröver. Trots dessa vidgningar av sistnämnda paragraf innebar

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

1972 års lagändringarna en väsentlig inskränkning av den svenska straffrättsliga kompetensen.

Under i huvudsak det senaste decenniet har det företagits ett flertal ändringar i 2 kap. som vidgat den svenska straffrättsliga jurisdiktionen. Här redovisas i korthet de ändringar som genom- förts avseende 2 och 3 §§.

År 2005 lades det till en bestämmelse i 2 § som innebar att kravet på dubbel straffbarhet slopades för de allvarligare sexualbrotten, om de begåtts mot en person under 18 år (prop. 2004/05:45). Skälet till att bestämmelsen infördes var bl.a. att det inte ansågs vara en acceptabel ordning att gärningar som enligt svensk lag betraktas som allvarliga sexualbrott straffritt kunde begås av t.ex. svenska medborgare vid besök i länder där motsvarande gärningar inte är straffbelagda. Genom lagändring, som trädde i kraft den 1 juli 2010, togs kravet på dubbel straffbarhet också bort när det gäller männi- skohandel och barnpornografibrott bestående i skildring av barn i pornografisk bild och alla former av grovt barnpornografibrott (prop. 2009/10:70, prop. 2009/10:152). De redovisade ändringarna i 2 § hade till stor del sin bakgrund i den internationella samsyn kring bl.a. människohandel och det förkastliga i sexuellt utnytt- jande av barn som hade kommit till uttryck i olika internationella instrument.

Uppräkningen i 3 § av specialfall som ligger under svensk straff- rättslig jurisdiktion oberoende av innehållet i lagen på gärnings- orten har utökats vid ett flertal tillfällen. Till de brott som undan- taget från dubbel straffbarhet har utsträckts till att omfatta hör bl.a. kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penning- förfalskning, försök till sådana brott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol och brott som riktats mot Inter- nationella brottmålsdomstolens rättskipning. Merparten av ändring- arna i 3 § har genomförts för att säkerställa att Sverige kan uppfylla sina åtaganden enligt ett antal internationella instrument.

Sammantaget har utvecklingen efter år 1972 gått mot att allt fler brott som har begåtts utomlands faller inom svensk straffrättslig jurisdiktion och därför utreds, lagförs etc. av det svenska rätts- väsendet. Det ska dock påpekas att när det gäller brott som har förövats utom riket, gäller som huvudregel att åtal inte får väckas utan förordnande av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill (2 kap. 5 § BrB).

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

I 23 kap. BrB behandlas de osjälvständiga brottsformerna försök (1 §), förberedelse (2 §), stämpling (2 §) och medverkan till brott (4 §) samt underlåtenhet att avslöja respektive hindra brott (6 §). Dessa bestämmelser utvidgar det straffbara området utöver de gränser som följer av brottsbeskrivningarna i de särskilda straffbuden. För brottstyperna försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott gäller att de är straffbara endast vid de brott vid vilka det särskilt föreskrivits. Sådana stadganden finns i kapitlen som behandlar de särskilda brotten. Bestämmelserna om medverkan till brott och underlåtenhet att hindra brott är däremot tillämpliga vid alla brottsbalksbrott. (Dessutom är de tillämpliga vid brott i special- straffrätten; bestämmelsen om underlåtenhet att hindra brott gäller vid alla brott i specialstraffrätten och medverkansbestämmelserna gäller de brott i specialstraffrätten för vilka fängelse är föreskrivet eller särskild föreskrift finns att medverkan ska bestraffas.)

Dagens 23 kap. är näst intill likalydande med det som ursprung- ligen upptogs i BrB. De enda paragrafer som har ändrats är 2 § om förberedelse och stämpling samt 4 § om medverkan.

Genom ändringen i 2 § har språket moderniserats och förbere- delseansvaret i viss mån utvidgats (SFS 2001:348). Före lagänd- ringen stadgades i bestämmelsen ansvar för förberedelse bl.a. för den som, med uppsåt att utföra eller främja brott, på vissa angivna sätt tog befattning med ”gift, sprängämne, vapen, dyrk, förfalsk- ningsverktyg eller annat sådant hjälpmedel”. Lagändringen innebar att den begränsade uppräkningen slopades och ersattes av det mer generella rekvisitet ”något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel”.

Vid BrB:s ikraftträdande var 4 § om medverkan enligt sin orda- lydelse endast tillämplig på brottsbalksbrott. Genom lagändring år 1994 utvidgades bestämmelsen till att uttryckligen omfatta även i specialstraffrätten straffbelagda gärningar, för vilka fängelse är föreskrivet. Lagändringen, som i huvudsak innebar en kodifiering av praxis, genomfördes för att man önskade värna om legalitets- grundsatsen (se prop. 1993/94:130).

För omfattningen av det i BrB straffbelagda området har endast ändringen i 2 § varit av betydelse. Den innebar, som framgått ovan, en viss utvidgning av det straffsanktionerade området.

Däremot har medverkansreglerna fått ett kraftigt utvidgat tillämp- ningsområde genom den utveckling som skett i praxis sedan slutet på förra seklet. Vad som avses är att det har blivit allt vanligare att flera personer som tillsammans begått ett brott åtalas och döms för

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

att ha begått brottet ”tillsammans och i samförstånd” eller ”gemen- samt och i samråd”. Sådant medgärningsmannaskap (termen används i doktrinen och i viss utsträckning i praxis, men däremot inte av lagstiftaren) kännetecknas av att det inte finns någon person som på egen hand uppfyller brottsrekvisiten som gärningsman, utan att flera personer har hjälpts åt med att utföra brottet (se L. Holmqvist, M. Leijonhufvud, P. O. Träskman, S. Wennberg, Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 23:4 s. 18). Var och en av dem straffas då som medgärningsman. Vems eller vilkas av de deltagandes handlande som orsakat effekten behöver inte styrkas, eftersom kausaliteten bedöms utifrån det gemensamma handlandet (se a.a.). Genom vad som benämns utvidgat medgärningsmanna- skap kan vidare en deltagare under vissa omständigheter betraktas som medgärningsman trots att denne inte kan sägas ha deltagit i brottets utförande utan snarare har främjat det av den eller de övriga medgärningsmännen utförda brottet (se a.a. BrB 23:4 s. 19).

I 24 kap. BrB finns bestämmelser om allmänna grunder för ansvarsfrihet, t.ex. nödvärn och laga befogenhet att bruka våld. Bestämmelserna inskränker det straffbara området i förhållande till vad som framgår av brottsbeskrivningarna. Kapitlet fick sin nuva- rande utformning 1994 (se prop. 1993/94:130), då ett antal bestäm- melser ändrades och tre nya paragrafer infördes: 5 § om ansvars- frihet för den som kommer till hjälp, 7 § om samtycke och 9 § om straffrättsvillfarelse. De nya bestämmelserna innebar i huvudsak en kodifiering av gällande rätt. Utrymmet för ansvarsfrihet på grund av straffrättsvillfarelse vidgades dock något (se L. Holmqvist m.fl.,

Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 24:9 s. 4). Ändringarna i de befintliga bestämmelserna synes i de flesta fall inte ha inneburit några förändringar i sak utan de var huvud- sakligen av språklig och redaktionell karaktär. Bestämmelsen om nöd (4 §) ändrades dock något i sak. Numera är det för att en nöd- situation ska föreligga tillräckligt att fara hotar egendom; med andra ord krävs det inte längre att egendomen också måste vara värdefull. Detta innebar en viss vidgning av möjligheterna att ansvarsfritt handla i nöd när fråga är om att rädda egendom.

Bestämmelserna om preskription i 35 kap. BrB påverkar inte direkt omfattningen av det straffbelagda området, men har bety- delse för varaktigheten av straffbeläggningen och därmed också för hur länge en gärning får och ska hanteras inom rättsväsendet. Det finns därför anledning att här peka på att det år 2010 infördes en bestämmelse i 2 § som innebär att vissa brott aldrig preskriberas (se

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

omständigheterna var mildrande. Bestämmelsen upptog även en strängare straffskala – fängelse lägst ett och högst sex år – för foster- fördrivning som förövats av annan än kvinnan själv och som var att anse som grov. Bestämmelsen om fosterfördrivning, eller med andra ord illegal abort, upphävdes i samband med tillkomsten av den nuvarande abortlagen (SFS 1974:595 jämte senare ändringar). Genom denna vidgades möjligheten till legal abort betydligt i jäm- förelse med vad som hade gällt tidigare. Problemet med illegal abort minskade då självfallet i betydelse.

I propositionen med förslaget till den nuvarande abortlagen (prop. 1974:70 s. 75) uttalade föredragande departementschefen att den samhällsutveckling som ägt rum efter 1946 års lagändringar (då bl.a. möjligheten att efterge straffet för kvinnan vid mildrande omständigheter hade införts) ytterligare hade bidragit till att vidga klyftan mellan den då gällande lagstiftningen på detta område och de värderingar som rådde i samhället. Det hade således i allt högre grad kommit att framstå som både inhumant och från allmän- preventiv synpunkt meningslöst att upprätthålla ett straffhot mot kvinnan. Denna utveckling återspeglades också i det förhållandet att åtal mot kvinnor för fosterfördrivning efterhand hade blivit allt ovanligare och sedan åtskilliga år i praktiken helt hade upphört. Enligt departementschefen borde därför det då mera formella straff- hotet mot kvinnan avskaffas. Däremot borde det fortfarande vara straffbart för annan än läkare att göra ingrepp på kvinna i foster- fördrivande syfte. Även läkare, som underlät att iaktta sina åliggan- den i ett abortärende, borde kunna drabbas av straffansvar.

I enlighet med det anförda upptogs i 1974 års abortlag bestäm- melser om straffansvar dels för den som utan att vara behörig att utöva läkaryrket uppsåtligen utförde abort på annan (illegal abort), dels för läkare som åsidosatte vissa föreskrifter i abortlagen. Straff- skalorna var betydligt mildare än i den straffbestämmelse om foster- fördrivning i BrB som samtidigt upphävdes.

Sedan BrB:s ikraftträdande har 3 kap. utökats med en straff- bestämmelse om arbetsmiljöbrott (10 §, SFS 1991:679). I bestäm- melsen föreskrivs att om brott, som i 7–9 §§ sägs, har begåtts genom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till före- byggande av ohälsa eller olycksfall, döms för arbetsmiljöbrott till straff som i nämnda lagrum sägs. Bestämmelsen innebar inte någon utvidgning av det straffbelagda området utan endast att vissa brott som tidigare rubricerades som vållande till annans död, vållande till

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan i stället ska rubriceras som arbetsmiljöbrott. Rent pedagogiska skäl låg bakom lagändringen, som avstyrktes av Lagrådet.

Föredragande departementschefen framhöll (prop. 1990/91:140 s. 115) att det var en viktig och betydelsefull princip att strafflag- stiftningen utformades så att såväl de som mera direkt berördes av olika straffbestämmelser som allmänheten i stort kunde bilda sig en uppfattning om vilka typer av förfaranden som var kriminaliserade. Ett medel för att leva upp till en sådan princip var att söka finna lämpliga och upplysande brottsbeteckningar för olika former av brott. Vid utarbetandet av BrB hade stor vikt lagts vid denna upp- gift. Enligt departementschefen var det från denna utgångspunkt mindre lämpligt att åsidosättande av skyldigheter enligt arbets- miljölagen föranledde ansvar enligt brottsbeteckningar som nor- malt förknippades med helt andra typer av förfaranden. Detta gällde särskilt med tanke på att straffansvar i de aktuella fallen regelmässigt brukade grunda sig på principen för s.k. företagar- ansvar. Detta innebar att den åtalade gärningen ofta bestod av en underlåtenhet av något slag vars relevans för den straffbara effekten sammanhängde med den garantställning som följde av skyldighet- erna enligt arbetsmiljölagen. Enligt departementschefens mening måste det anses vara av ett betydande pedagogiskt värde, om brottets typ direkt framgick av straffbestämmelsen och det i denna fanns en direkt hänvisning till de särskilda skyldigheter som gjorde att bestämmelsen kunde bli tillämplig. Detta gällde inte minst vid bedömningen av om det fanns skäl att väcka talan om företagsbot, vilket alltid förutsatte att brottsligheten inneburit ett grovt åsido- sättande av särskilda skyldigheter som var förenade med närings- verksamhet. Det kan påpekas att förutsättningarna för att döma ut företagsbot numera har ändrats väsentligt och att det inte längre krävs att brottsligheten inneburit ett sådant grovt åsidosättande (se prop. 2005/06:59).

Genom lagändring som år 1966 gjordes i 6 kap. 3 § föräldra- balken (FB) togs den sista resten av egentlig aganderätt för föräldrar gentemot sina barn bort (se NJA II 1966 s. 612). Efter ändringen fanns det inte någon bestämmelse i FB som berättigade föräldrar att i uppfostringssyfte använda aga, men heller inte någon bestäm- melse som förbjöd detta. I rättstillämpningen gavs uttryck för viss tveksamhet om räckvidden i straffrättsligt hänseende av 1966 års lagändring. Genom lagändring år 1979 infördes dock i bestämmel- sen i 6 kap. 3 § FB ett uttryckligt stadgande om att barnet inte fick

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

I de internationella instrumenten beskrivs människohandeln som en verksamhet bestående av flera led. Genom olika bestäm- melser i BrB var dessa led i allt väsentligt kriminaliserade redan innan straffbestämmelserna om människohandel för sexuella ända- mål och därefter människohandel infördes.

Som skäl för att införa bestämmelsen om människohandel för sexuella ändamål anfördes (prop. 2001/02:124 s. 18 ff.) att även om de olika delarna i stor utsträckning redan torde vara straffbara, kunde man ifrågasätta om de alltid, när de förekom i samman- hanget människohandel, behandlades på ett fullt adekvat sätt i den gällande svenska lagstiftningen. Vidare påpekades att sådana gär- ningar som borde medföra ansvar för gärningsmannaskap för det fullbordade brottet människohandel enligt de svenska reglerna ibland endast kunde bedömas som förbrott eller medhjälp till brott. Vissa gärningar kunde dessutom vara att bedöma som icke straff- bara former till förbrott eller förbrott till medhjälp. Det anförda talade enligt regeringens mening med styrka för att en särskild straffbestämmelse som täcker samtliga led av de mer typiska for- merna av människohandel borde införas. Ett sådant särskilt straff- ansvar skulle bl.a. kunna bidra till att bättre synliggöra fenomenet med handel med människor. Införandet av en särskild straffbestäm- melse ansågs även i övrigt kunna underlätta det internationella samarbetet mot människohandel, vilket var av grundläggande betydelse för en effektiv bekämpning av denna brottstyp.

Bestämmelsen om människohandel för sexuella ändamål med- förde alltså att det straffsanktionerade området blev mer vidsträckt än tidigare.

I motiven till bestämmelsen om människohandel anfördes att de gärningar som enligt de internationella instrumenten ska utgöra straffbar människohandel fortfarande inte till alla delar var krimina- liserade enligt svensk rätt (se prop. 2003/04:111 s. 30 ff.). Bestäm- melsen om människohandel innebar därför viss ytterligare utvidg- ning av det straffsanktionerade området.

År 1998 infördes straffbestämmelserna i 4 a § om grov frids- kränkning och grov kvinnofridskränkning.

För grov fridskränkning döms enligt paragrafen den som begår brottsliga gärningar enligt 3, 4 eller 6 kap. mot en närstående eller tidigare närstående person, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärning- arna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla. Straffet för grov fridskränkning är fängelse lägst sex månader och högst sex

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

år. Brottet ska i stället betecknas som grov kvinnofridskränkning om det begås av en man mot en kvinna, med vilken han är eller har varit gift, eller med vilken han sammanbor eller har sammanbott under äktenskapsliknande förhållanden.

Som skäl för bestämmelsen anfördes att det kan vara svårt att inom det straffrättsliga regelverket tillräckligt beakta det straffvärda i ett upprepat, systematiskt kränkande handlande som i och för sig utgörs av ganska bagatellartade gärningar (se prop. 1997/98:55 s. 76 f.).

Innebörden av bestämmelserna i 4 a § kan beskrivas så att flera redan tidigare kriminaliserade gärningar under vissa förutsättningar ska ges en gemensam brottsrubricering. Däremot har bestämmel- serna inte medfört någon utvidgning av det straffsanktionerade området.

I betänkandet Fridskränkningsbrotten och egenmäktighet med barn, SOU 2011:85, föreslår Fridskränkningsutredningen att bestämmelsen om grov fridskränkning ska utvidgas till att även innefatta över- trädelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen (1988:688) om kontakt- förbud och skadegörelsebrott (se 12 kap. BrB). Regeringen väntas under våren 2013 lägga en proposition baserad på betänkandet.

Den 1 oktober 2011 infördes en ny straffbestämmelse i kapitlet (4 b §). Enligt bestämmelsen ska den som förföljer en person genom vissa brottsliga gärningar, om var och en av gärningarna har utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet, dömas för olaga förföljelse till fängelse i högst fyra år. De brottsliga gär- ningar som räknas upp i bestämmelsen är misshandel enligt 3 kap. 5 § eller försök till sådant brott som inte är ringa, olaga tvång enligt 4 kap. 4 § första stycket, olaga hot enligt 4 kap. 5 § första stycket, hemfridsbrott eller olaga intrång enligt 4 kap. 6 §, ofredande enligt 4 kap. 7 §, sexuellt ofredande enligt 6 kap. 10 §, skadegörelse enligt 12 kap. 1 § eller försök till sådant brott, åverkan enligt 12 kap. 2 § första stycket och överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud.

I propositionen med förslaget till bestämmelsen anförde rege- ringen bl.a. följande (se prop. 2010/11:45 s. 67 f.). Genom införan- det av fridskränkningsbrotten hade getts uttryck för en skärpt syn på vissa upprepade kränkande gärningar som riktats mot en och samma närstående person och som varit ägnade att allvarligt skada dennes självkänsla. Det var i linje med att det normalt måste anses betydligt allvarligare att kränka en annan person genom upprepade likartade gärningar än om något samband mellan gärningarna inte

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

föreligger. Enligt regeringen kunde dock det upprepade handlandet innebära en särskild kränkning av målsägandens integritet även när gärningarna inte kan kvalificeras som grov fridskränkning eller grov kvinnofridskränkning, t.ex. därför att de inte varit ägnade att all- varligt skada målsägandens självkänsla eller därför att närstående- kravet inte är uppfyllt. Regeringen anförde att nuvarande straff- mätningspraxis för sådan brottslighet inte kunde anses tillräckligt återspegla brottslighetens allvar. Mot denna bakgrund fanns det ett behov av att höja straffnivån för brottslighet av detta slag. En sådan höjning av straffnivån kunde åstadkommas genom att införa en särskild bestämmelse där det brottsliga handlandet utgjordes av flera brottsliga gärningar vilka kvalificerades genom rekvisit som angav när brottsligheten var särskilt straffvärd. Regeringen fram- höll att med en sådan straffbestämmelse kunde anges en straffskala med ett minimistraff som på en lägsta nivå bättre återspeglade den samlade brottslighetens allvar.

Bestämmelsen om olaga förföljelse har således getts en liknande konstruktion som grov (kvinno)fridskränkning. Omfattningen av det straffsanktionerade området påverkas inte heller av att denna bestämmelse införts.

I betänkandet Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäkten- skap, SOU 2012:35, föreslår Utredningen för stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap nya straffbestämmelser för att uppnå ett adekvat skydd. Enligt utredningens förslag ska två nya bestämmelser införas i 4 kap. BrB. Den första föreslagna bestäm- melsen ska rubriceras äktenskaptvång (4 c §) och ska kriminalisera situationer när en person genom olaga tvång eller utnyttjande av persons utsatta belägenhet förmår annan att ingå äktenskap eller vissa äktenskapsliknande förbindelser som är giltigt i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en av markarna var medborgare eller hade hemvist. Den andra bestämmelsen ska enligt förslaget rubriceras vilseledande till utlandsresa med tvångsäktenskapssyfte (4 d §). Enligt denna bestäm- melse ska den som genom vilseledande förmår någon att resa till en annan stat än den han eller hon bor i syfte att tvinga personen till äktenskap eller äktenskapsliknande förbindelse dömas för vilse- ledande till utlandsresa med tvångsäktenskapssyfte (4 d §). Utred- ningen föreslår även att båda de ovan nämnda brotten ska krimina- liseras på försöksstadiet och att äktenskapstvång dessutom ska kriminaliseras på förberedelsestadiet (10 §).

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

Förslaget om införandet av en bestämmelse om äktenskapstvång innebär inte en ren nykriminalisering. Fram till år 1974 fanns det en bestämmelse i 7 kap. 2 § BrB som kriminaliserade olaga giftermål. Efter upphävandet av bestämmelsen om olaga giftermål har äkten- skapstvång ansetts falla in under bl.a. olaga tvång (4 kap. 4 § BrB) (se NJA II 1962 s. 198, 1973 s. 206 och SFS 1973:648). De före- slagna bestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till utlandsresa med tvångsäktenskapssyfte innebär dock en utvidgning av det straffsanktionerade området. Enligt förslaget ska nämligen andra situationer än de som kriminaliseras i dag genom t.ex. straff- bestämmelserna om olaga tvång (4 §) och misshandel (3 kap. 5 och 6 §§) straffbeläggas. Några exempel på dessa situationer är en familjs användande av påtryckningar, som normalt inte är straffbara, såsom olika försök att skapa dåligt samvete, exempelvis med hänvisningen till en släktnings dåliga hälsa eller att en förälder hotar att ta livet av sig om personen i fråga står emot äktenskap (a. bet. s. 294 ff.). Utredningen föreslår även att de föreslagna bestämmelserna ska undantas från kravet på dubbel straffbarhet som uppställs i 2 kap. 2 § BrB och att barnäktenskap ska kriminaliseras i 7 kap. BrB. Det senare förslaget beskrivs närmare i avsnittet som behandlar 7 kap. BrB.

Under våren 2013 väntas regeringen lägga en proposition som straffbelägger att olovligen med tekniskt hjälpmedel i hemlighet ta upp en bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller, på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme. Enligt lagrådsremissen (Kränkande fotografering, överlämnad den 20 december 2012) ska dock straffansvar inte inträda om gärningen med hänsyn till syftet eller övriga omständigheter är försvarlig. Det nya brottet föreslås benämnas kränkande fotografering och stadgas i 6 a §.

Om den föreslagna bestämmelsen om kränkande fotografering genomförs innebär den en nykriminalisering. I svensk rätt har det tidigare inte funnits något förbud mot att utan samtycke filma eller fotografera en enskild person. I fall som rör fotografering eller filmning av en enskild har Högsta domstolen uttalat att gärnings- männen inte kan fällas till ansvar för själva fotograferingen eller filmningen. Högsta domstolen har i stället koncentrerat sig på frågan om gärningsmannen under eller efter fotograferingen eller film- ningen begått en straffbelagd gärning såsom ofredande (7 §), sexuellt ofredande (6 kap. 10 §) eller ärekränkning (5 kap.) (se NJA 1992 s. 594, 1996 s. 418, 2008 s. 946). I lagrådsremissen föreslås även att bestämmelsen om olaga förföljelse (4 b §) ska utvidgas till att även

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

innefatta kränkande fotografering. Vidare föreslås en åtalsbegräns- ning och att brottet ska vara straffbart på förberedelsestadiet. Den föreslagna bestämmelsen bygger till viss del på integritetsskydds- kommitténs mer långtgående förslag i slutbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten – bedömningar och förslag, SOU 2008:3, och departementspromemorian, Olovlig fotografering, Ds 2011:1, med en i förhållande till kommitténs förslag annorlunda utformad straffbestämmelse om olovlig fotografering. Lagrådet har avstyrkt förslag till kriminalisering som lagts fram i en tidigare lagrådsremiss (Kränkande fotografering, överlämnad den 1 mars 2012). I den nya lagrådsremissen är det straffsanktionerade området mer begränsat.

Den straffbestämmelse avseende brytande av post- eller tele- hemlighet som vid BrB:s ikraftträdande upptogs i 8 § reviderades i viss utsträckning på 1990-talet (SFS 1993:601). Ändringen, som skedde i samband med antagandet av en ny telelag, innebar att til- lämpningsområdet utvidgades så att bestämmelsen inte, såsom tidigare varit fallet, endast avsåg försändelser som befordrades genom allmän befordringsanstalt. Den 1 juli 2012 ersattes begreppet telemeddelande med meddelande som förmedlas i ett elektroniskt kommunikationsnät. Syftet med ändringen var att skapa en ny terminologi som överensstämde med lag (2003:389) om elektro- nisk kommunikation som har ersatt bl.a. telelagen (upphävande av telelagen se SFS 2003:390). I propositionen anförde regeringen att ändringen inte var avsedd att innebära någon förändring i fråga om omfattningen av det straffrättsliga ansvaret (se prop. 2011/12:55 s. 58 ff. och 126). Som straffbart anges härefter i 8 § att olovligen bereda sig tillgång till ett meddelande, som ett post- eller tele- befodringsföretag förmedlar som postförsändelse eller i ett elektro- niskt kommunikationsnät (SFS 2012:280).

Ett decennium efter BrB:s ikraftträdande infördes i 9 a § en straffbestämmelse om olovlig avlyssning (SFS 1975:239). Samtidigt straffbelades i 9 b §, som ett självständigt brott, förberedelse till brytande av post- och telehemlighet respektive olovlig avlyssning (anbringande av tekniskt hjälpmedel med uppsåt att begå något av nämnda brott). Lagstiftningen, som avsåg att ge förstärkt skydd mot risker för integritetskränkningar som kan åstadkommas genom utnyttjande av akustiska hjälpmedel, innebar en klar utvidgning av det straffsanktionerade området.

Sedan år 1973 finns det vidare en straffbestämmelse om data- intrång i kapitlet (9 c §). Införandet av bestämmelsen innebar dock ingen nykriminalisering. När den s.k. datalagen ersattes av person-

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

3.3.1.3Ärekränkning (5 kap. BrB)

I 5 kap. BrB straffbeläggs vissa angrepp på individens anseende

(”goda namn och rykte”) och på självkänslan. Brotten kan beskrivas som fredskränkningar som sker genom påverkan på omgivningen i för den angripne ofördelaktig riktning eller genom påtaglig mani- festation av en fientlig inställning (se N. Jareborg och S. Friberg,

Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2010, s. 17).

De straffbestämmelser om förtal (1 §), grovt förtal (2 §), föro- lämpning (3 §) och förtal av avliden (4 §) som upptogs i kapitlet vid BrB:s införande har inte ändrats alls. Inte heller har några nya straffbestämmelser införts i kapitlet.

3.3.1.4Sexualbrott (6 kap. BrB)

I 6 kap. BrB straffbeläggs en rad kränkningar av individen i sexuellt hänseende, inklusive utnyttjande av barn, och främjande av prosti- tution (koppleri). Kapitlet syftar till att ge uttryck för fördömande av integritetskränkningar, inte för ett fördömande av synd. (Se N. Jareborg och S. Friberg, Brotten mot person och förmögenhets- brotten, 2010, s. 17.)

Vid BrB:s ikraftträdande benämndes brotten i kapitlet sedlig- hetsbrott. Dessa var våldtäkt (1 §), våldförande (1 §), frihetskrän- kande otukt (2 §), otukt med barn (3 §), otukt med ungdom (4 §), otukt med avkomling (5 §), otukt med syskon (5 §), otuktigt bete- ende (6 §), koppleri (7 §), främjande av otukt (7 §) och förförelse av ungdom (8 §).

Fram till i dag har kapitlet genomgått en rad mer eller mindre genomgripande förändringar. Exempelvis genomfördes omfattande ändringar år 1984, då bl.a. beteckningen sexualbrott tillkom och ordet otukt togs bort från lagtexten (se prop. 1983/84:105). År 2005 företogs den senaste totalrevisionen av kapitlet (se prop. 2004/05:45).

Det område som straffsanktionerades genom kapitlets ursprung- liga lydelse är i allt väsentligt fortfarande straffbelagt även om brotts- beteckningarna och brottsbeskrivningarna har förändrats i stor utsträckning. I några avseenden har dock avkriminalisering skett av det vid BrB:s ikraftträdande straffsanktionerade området.

När BrB:s infördes innehöll kapitlet en bestämmelse om otukt med syskon (5 §) som stadgade straffansvar för samlag med syskon. Med syskon avsågs såväl helsyskon som halvsyskon. År 1973 av-

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

kriminaliserades dock samlag med halvsyskon och sedan dess är endast samlag med helsyskon straffbelagt(se nuvarande 7 §).

Kapitlets ursprungliga lydelse innebar att straffbeläggningen av homosexuellt umgänge i vissa fall var mer vidsträckt än beträffande heterosexuellt umgänge. Exempelvis var det enligt 4 § i vissa fall straffbart som otukt med ungdom att ha könsligt umgänge med annan av samma kön som var under tjugoett år medan motsvarande bestämmelse beträffande heterosexuellt umgänge innehöll en ålders- gräns på arton år. Nämnda åldersgränser för homosexuella respek- tive heterosexuella förbindelser upptogs också i bestämmelsen i 8 § om förförelse av ungdom. Denna bestämmelse motsvaras i dag av 9 § om köp av sexuell handling av barn. De särskilda åldersgräns- erna för homosexuellt umgänge togs bort i slutet av 1970-talet.

I samband med 2005 års reform tillkom en ansvarsfrihetsregel beträffande vissa gärningar som riktar sig mot barn (14 §). Bestäm- melsen innebär att dessa gärningar inte ska föranleda ansvar om det är uppenbart att de inte har inneburit något övergrepp mot barnet med hänsyn till den ringa skillnaden i ålder och utveckling mellan den som har begått gärningarna och barnet samt omständigheterna i övrigt. Genom bestämmelsen har således skett en avkriminalise- ring av handlande som tidigare var straffbelagt. Det ska dock på- pekas att den äldre regleringen innehöll en åtalsbegränsningsregel som innebar att åklagaren kunde underlåta åtal i de situationer som nu omfattas av 14 §. En sådan bestämmelse fanns redan i BrB:s ursprungliga lydelse (11 §).

I flera avseenden är det område som i dag straffsanktioneras i kapitlet mer vidsträckt än området som straffbelades genom 1965 års lydelse.

Viss utvidgning av det straffbelagda området är en följd av att begrepp som använts i den äldre regleringen har ersatts av andra som har en vidare innebörd. Som exempel kan nämnas att begreppet sexuellt umgänge (före 1984 kallat könsligt umgänge) genom 2005 års reform ersattes av begreppet sexuell handling.

Utvidgning av det straffbelagda området har också skett genom att äldre brottsbeskrivningar utökats med fler beteenden eller att rekvisit som tidigare ingått i beskrivningen tagits bort. Ett exempel på det förstnämnda är den bestämmelse om otuktigt beteende som fanns i 6 § när BrB infördes. I bestämmelsen, som var subsidiär till de föregående straffbestämmelserna, straffbelades bl.a. att beröra barn under femton år på ett sedlighetssårande sätt. En motsvarighet till detta straffbud finns i dag i 10 §. I denna bestämmelse straff-

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

beläggs, också subsidiärt till de föregående straffbuden, som sexu- ellt ofredande att sexuellt beröra barn under femton år, men också att förmå barnet att företa eller medverka i någon handling med sexuell innebörd. Ett annat exempel på en äldre brottsbeskrivning som fått ett vidare tillämpningsområde är koppleribestämmelsen (nuvarande 12 §). I samband med 1984 års reform fick några av de tidigare upptagna rekvisiten för straffbarhet utgå. Dessutom inför- des det en bestämmelse om ansvar för en hyresvärd som får vetskap om att en förhyrd lägenhet används för prostitution och inte gör vad som skäligen kan begäras av honom för att få upplåtelsen att upphöra.

Det straffbelagda området har också utökats genom att det införts straffbestämmelser som helt saknade motsvarigheter i kapitlets ursprungliga lydelse. Det handlar om bestämmelserna om (grovt) utnyttjande av barn för sexuell posering (8 §), köp av sexuell tjänst (11 §) och kontakt med barn i sexuellt syfte (10 a §).

Sveriges åtaganden till följd av EU:s rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi har haft bety- delse för tillkomsten av bestämmelsen om utnyttjande av barn för sexuell posering (se prop. 2004/05:45 s. 93 ff.). I bestämmelsen straffbeläggs att främja eller utnyttja att ett barn under femton år utför eller medverkar i sexuell posering. Brottet kan också begås mot ett barn som är äldre men som inte fyllt arton år om pose- ringen är ägnad att skada barnets hälsa eller utveckling.

Köp av sexuell handling av barn var straffbelagt redan i den ursprungliga lydelsen av 6 kap. (förförelse av ungdom). Genom bestämmelsen om köp av sexuell tjänst har dock kriminaliseringen utsträckts till att omfatta även köp av sådana tjänster från vuxna personer. Brottet reglerades först i en särskild lag, lagen (1998:408) om köp av sexuella tjänster. I samband med 2005 års reform över- fördes straffbestämmelsen till BrB.

Straffbestämmelsen i 10 a § om kontakt med barn i sexuellt syfte tillkom år 2009 (se prop. 2008/09:149). För detta brott ska enligt bestämmelsen den dömas som, i syfte att mot ett barn under femton år begå en gärning för vilket straff föreskrivs i 4, 5, 6, 8 eller 10 §, träffar en överenskommelse med barnet om ett sammanträff- ande och därefter vidtar någon åtgärd som är ägnad att främja att ett sådant sammanträffande kommer till stånd. Bestämmelsen avser att skydda barn som inte fyllt femton år mot vad som i allmänt språkbruk kommit att kallas gromning eller grooming, dvs. att knyta ett barn känslomässigt till sig för att senare utsätta barnet för

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

3.3.1.5Brott mot familj (7 kap. BrB)

Vid BrB:s ikraftträdande omfattade 7 kap. straffbestämmelser om tvegifte (1 §), olaga giftermål (2 §), förvanskande av familjeställ- ning (3 §) och egenmäktighet med barn (4 §).

Av nämnda bestämmelser har endast 2 § om olaga giftermål upphävts. I denna straffbelades bl.a. att gifta sig med den som till följd av sinnessjukdom eller tillfällig sinnesförvirring eller av annan sådan orsak inte hade rättslig handlingsförmåga och att tvinga någon till giftermål. Bestämmelsen upphävdes år 1973 med motive- ringen att fall där ansvar skulle kunna ifrågakomma då bedömdes som mycket sällsynta och att den som tvingar en annan person till äktenskap kan dömas för t.ex. olaga tvång (NJA II 1962 s. 198 och 1973 s. 206, SFS 1973:648). I betänkandet Stärkt skydd mot tvångs- äktenskap och barnäktenskap, SOU 2012:35, föreslår Utredningen för stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap att tvångs- äktenskap återigen ska regleras i en särskild straffbestämmelse (4 kap. 4 c §). För en mer ingående redogörelse rörande förslaget, se kapitlet om 4 kap. BrB.

Två straffbestämmelser har tillkommit i kapitlet. År 1994 inför- des, med anledning av att det enligt lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap blev möjligt för två personer av samma kön att låta registrera sitt partnerskap, en bestämmelse om olovligt ingående av äktenskap (1 § andra stycket). Genom bestämmelsen blev det straff- bart för den som är partner i ett registrerat partnerskap att ingå äktenskap. (Nämnda lag om registrerat partnerskap upphävdes år 2009.)

Den ovan nämnda Utredningen för stärkt skydd mot tvångs- äktenskap och barnäktenskap att tvångsäktenskap föreslår i sitt betänkande (SOU 2012:35) att barnäktenskapsbrott ska straff- beläggas i 1 b §. Enligt förslaget ska den som förmår ett barn att ingå äktenskap eller äktenskapsliknande förbindelse som är giltig i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en var makarna var medborgare eller hade hem- vist, dömas för barnäktenskapsbrott. Detsamma ska gälla den som tar initiativet till eller anordnar ett sådant äktenskap. I svensk rätt finns för närvarande ingen särskild bestämmelse som tar sikte på barnäktenskap. I fall av barnäktenskap har straffbestämmelser som misshandel (3 kap. 5 §) och olaga tvång (4 kap. 4 §) aktualiserats (se a. bet. s. 324). Utredningen anför att det finns starka skäl för att införa en särskild straffbestämmelse om barnäktenskapsbrott. Enligt

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

förslaget ska även försök samt förberedelse till brottet kriminali- seras (5 §) och brottet ska undantas från kravet på dubbel straff- barhet i 2 kap. 2 § BrB. För att kriminaliseringen ska få avsedd verkan föreslår utredningen att det inte längre ska vara möjligt för barn över 15 år att få tillstånd att ingå äktenskap före 18 års ålder (se a. bet. s. 323 ff.). Om förslaget genomförs innebär det en utvidg- ning av det straffsanktionerade området.

År 2006 tillkom en straffbestämmelse om otillbörligt utverkande av samtycke eller tillstånd till adoption av barn (2 §). Bestämmelsen infördes med anledning av att Sverige skulle tillträda det av Förenta nationernas generalförsamling den 25 maj 2000 antagna fakultativa protokollet till konventionen om barnets rättigheter om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi (se prop. 2005/06:68). Avsikten var främst att straffbelägga gärningar utförda av s.k. mellan- händer. Den brottsliga gärningen bestod i att genom olaga tvång eller vilseledande, eller genom att utlova eller ge otillbörlig ersätt- ning, utverka samtycke eller tillstånd till någon annan persons adoption av en pojke eller flicka som inte fyllt arton år.

Bestämmelsen om egenmäktighet med barn (4 §) har utvidgats till att omfatta även den som obehörigen skiljer ett barn under femton år från någon som vårdar barnet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).

Fridskränkningsutredningen lämnade i december 2011 sitt betän- kande Fridskränkningsbrotten och egenmäktighet med barn, SOU 2011:85. Utredningen hade fått i uppdrag att bl.a. utreda straff- ansvar för egenmäktighet med barn (4 §) vid gemensam vårdnad (se dir. 2010:56 och 2011:63). Utredningen fann att straffansvaret vid dessa situationer inte är lämpligt utformat och föreslår att bestäm- melsen ska ändras så att den även innefattar situationer när barn utan beaktansvärda skäl egenmäktigt hålls kvar av en av vårdnads- havarna (se a. bet. s. 143 ff.). I slutet på våren 2013 väntas rege- ringen lägga en proposition om egenmäktighet med barn.

3.3.1.6Övriga förändringar i 3–7 kap. BrB

Den tidigare redogörelsen har avsett brottsbeskrivningar för full- bordade brott i 3–7 kap. BrB. I samtliga kapitel finns dock även bestämmelser som beträffande vissa av brotten straffbelägger för- sök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att avslöja brott (s.k. osjälvständiga brottstyper). Genom dessa bestämmelser vidgas

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

det område som straffbeläggs i de självständiga brottsbeskrivning- arna.

I den mån det efter BrB:s ikraftträdande har förekommit att bestämmelser i 3–7 kap. om straffbeläggning av försök m.m. har upphävts har detta uteslutande berott på att straffbestämmelsen avseende det fullbordade brottet också har upphävts. Som exempel kan nämnas att när bestämmelsen om fosterfördrivning upphävdes föll även straffbeläggningen av försök till detta brott bort.

Tendensen när det gäller straffbeläggningen av osjälvständiga brott har i stället gått i riktning mot en ökad kriminalisering av dessa. Många av de nya straffbestämmelser som under årens lopp har införts i 4, 6 och 7 kap. har kompletterats med bestämmelser som stadgar ansvar för en eller flera osjälvständiga brottstyper. Som exempel kan nämnas att när det gäller människohandel är försök, förberedelse och stämpling straffbelagt, liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott (4 kap. 1 a och 10 §§). Ett annat exempel är dataintrång som, under förutsättning att det fullbordade brottet inte skulle ha varit att anse som ringa, är straffbelagt på såväl för- söks- som förberedelsestadiet (4 kap. 9 c och 10 §§). I vissa fall, t.ex. när det gäller de båda nyss nämnda brotten, synes den långt- gående straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper ha sin bak- grund i Sveriges åtaganden enligt internationella instrument. Den ökade kriminaliseringen av försök m.m. är dock inte enbart kopp- lad till nytillkomna straffbestämmelser. Även straffbestämmelser som fanns vid BrB:s införande (eller som hade en motsvarighet i den ursprungliga balken) har i ökad utsträckning kompletterats med straffansvar för osjälvständiga brottstyper. Ett helt färskt exempel på detta är att förberedelse till koppleri (6 kap. 12 och 15 §§) blev straffbart från den 1 juli 2011 (SFS 2011:511). Även denna förändring hade sin grund i ett internationellt åtagande, nämligen rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot orga- niserad brottslighet. Av brotten mot person är det för övrigt främst sexualbrotten i 6 kap. som i allt större omfattning har kommit att straffbeläggas som osjälvständiga brott.

Sammanfattningsvis har den ökade straffbeläggning av osjälv- ständiga brottstyper som ägt rum sedan BrB:s ikraftträdande med- fört en påtaglig utvidgning av det område som straffsanktioneras i 3–7 kap.

Sedan BrB infördes har regleringen i de aktuella kapitlen också förändrats i avseenden som visserligen inte påverkar omfattningen av det straffbelagda området, men som ändå är av intresse för hel-

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

hetsbilden av straffsanktioneringen avseende brotten mot person. Dessa förändringar berörs översiktligt i det följande.

Sedan BrB trädde i kraft och fram tills i dag har straffskalorna för en stor andel av brotten i 3–7 kap. skärpts (vissa i flera om- gångar). Straffskalan för ringa fall av misshandel (3 kap. 5 §) har t.ex. utvidgats från enbart böter till böter eller fängelse i sex månader (SFS 1993:207) och i bestämmelsen om vållande till annans död (3 kap. 7 §) har först maximistraffet för grovt brott höjts från fäng- else i fyra år till fängelse i sex år (SFS 1993:1462) och därefter straffminimum för samma brott höjts från sex månaders fängelse till ett års fängelse (SFS 2010:370).

I mordbestämmelsen (3 kap. 1 §) har nyligen straffskalan änd- rats så att straffet på viss tids fängelse har öppnats och utvidgats från tio år till lägst tio och högst arton år (SFS 2009:396). Syftet med lagändringen var att skapa utrymme för en mer nyanserad straffmätning för mord och en höjd straffnivå för det tidsbestämda straffet för detta brott (se prop. 2008/09:118).

För några av de brott som upptogs i kapitlen vid BrB:s ikraftträ- dande har inte bara straffskalan skärpts utan en särskild sådan införts för grova brott. Det gäller t.ex. olaga hot (4 kap. 5 §) och egenmäktighet med barn (7 kap. 4 §).

År 2010 ändrades bestämmelsen om grov misshandel (3 kap. 6 §) på så sätt att den befintliga straffskalan – fängelse lägst ett år och högst tio år – delades upp i två genom att straffminimum för sådana fall som ska bedömas som synnerligen grov misshandel sattes vid fyra års fängelse (SFS 2010:370). I förarbetena (se prop. 2009/10:147) kritiserades straffen för misshandel för att vara alltför milda. Genom lagändringen klassificerades en del av de fall som gäller grov misshandel som fall som bör anses vara synnerligen grova.

Den utveckling som har skett beträffande straffskalor m.m. i fråga om brotten mot person får rimligen tolkas så att dessa brotts- typer sedan BrB:s ikraftträdande överlag kommit att anses som allt- mer klandervärda. Under senare tid har dock fokus framför allt legat på allvarliga våldsbrott. Straffnivåutredningen, vars slutbetän- kande (Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85) låg till grund för den delning av straffskalan för grov misshandel som beskrivits ovan, anförde (s. 16 f.) att de allvarliga våldsbrotten är undervärderade i förhållande till andra brott när det gäller straff- nivån. Enligt utredningen var det främst två förändringar i sam- hället som talade för att allvarliga våldsbrott bör bedömas sträng- are. Den ena var att acceptansen för våld i samhället successivt har

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

minskat. Den andra var att en ökad välfärd har lett till att vålds- brott utgör ett relativt sett större hot mot den enskildes trygghet, sett i förhållande till annan brottslighet.

När det gäller 6 kap. finns det anledning att peka på några bety- delsefulla förändringar av straffbestämmelserna som inte i sig har påverkat omfattningen av det straffbelagda området. En sådan viktig förändring var att tillämpningsområdet för våldtäkt utvidgades i samband med 2005 års reform. Genom att kravet på tvång ändrades kom en del andra gärningar som tidigare endast hade bedömts som sexuellt utnyttjande att omfattas av bestämmelsen om våldtäkt. Samtidigt infördes särskilda straffbestämmelser om våldtäkt mot barn och sexuellt övergrepp mot barn som inte upptog något krav på tvång. Gemensamt för de beskrivna ändringarna är att de har medfört att vissa gärningar numera rubriceras som allvarligare brott än enligt tidigare lagstiftning.

I detta sammanhang bör även förändringar avseende åtalsbestäm- melserna i 3–7 kap. beröras. Åtalsbestämmelserna har betydelse för åklagares möjlighet och skyldighet att åtala för de olika brotten. Vid BrB:s ikraftträdande upptogs i 6 kap. vissa åtalsbegränsnings- regler. Exempelvis fick våldtäkt och försök till sådant brott åtalas av åklagare endast om målsäganden hade angett brottet till åtal eller om åtal var påkallat ur allmän synpunkt. Nämnda bestämmelser har numera upphävts och i dag finns inga åtalsbestämmelser i kapitlet. (Som tidigare redogjorts för har dock en åtalsbegränsningsregel som tog sikte på situationer där åldersskillnaden mellan gärnings- man och offer var ringa ersatts med en bestämmelse som stadgar ansvarsfrihet i dessa fall, se 6 kap. 14 §). De åtalsbegränsningsregler som ursprungligen fanns i 3 kap. har vidare reducerats betydligt. Vad gäller ärekränkningsbrotten i 5 kap. är dessa i princip måls- ägandebrott, vilket innebär att åklagare inte har någon åtalsrätt. Redan enligt den ursprungliga lydelsen av 5 kap. fick dock allmänt åtal ske för förtal och grovt förtal, under den dubbla förutsätt- ningen att målsäganden angav brottet till åtal och att åtal av sär- skilda skäl ansågs påkallat ur allmän synpunkt. Genom ett flertal lagändringar fram tills i dag har dock den allmänna åtalsrätten ut- vidgats beträffande ärekränkningsbrotten.

Det ovan sagda innebär att åklagarens rätt och plikt att åtala för brott mot person har utökats jämfört med vad som gällde när BrB infördes.

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

3.3.2Förmögenhetsbrotten

I 8–12 kap. BrB regleras förmögenhetsbrotten.

3.3.2.1Stöld, rån och andra tillgreppsbrott (8 kap. BrB)

Gemensamt för flertalet brott som sammanförts i 8 kap. BrB är att de riktar sig mot annans maktsfär i det att de kränker annans besittning.

I sin ursprungliga lydelse upptog kapitlet straffbestämmelser om stöld (1 §), snatteri (2 §), bodräkt (3 §), grov stöld (4 §), rån (5 §), grovt rån (6 §), tillgrepp av fortskaffningsmedel (7 §), egenmäktigt förfarande (8 §), självtäkt (9 §), olovlig kraftavledning (10 §) och tillgrepp i skog eller mark m.m. (11 §).

Av nämnda straffbestämmelser är det endast 3 § om bodräkt som har upphävts (se SFS 1987:791). Upphävandet av bestämmelsen innebar inte någon avkriminalisering eftersom den endast hade föreskrivit att vissa fall av stöld skulle rubriceras som det privilegie- rade brottet bodräkt. Det rörde sig om tre fall; då någon stal lösöre vari han ägde del (samäganderättsfallet), då någon stal från dödsbo vari han var delägare (dödsbofallet) och då vissa anhöriga stal från varandra medan de sammanbodde (familjefallet). Straffet var böter eller fängelse i högst ett år. När förutsättningar för bodräktsansvar förelåg skulle dömas för detta brott och inte för stöld eller snatteri. Grov stöld omfattades däremot inte av privilegiationen.

Vid BrB:s ikraftträdande beskrevs i rånbestämmelsen (5 §) rån- tvånget med uttrycket ”medelst våld å person eller medelst hot som innebär trängande fara”. Genom en lagändring år 1975 tillades beträffande hot att dit ska räknas även hot som ”för den hotade framstår som trängande fara”. Detta innebar en utvidgning av straff- ansvaret på så sätt att även situationer där någon blivit hotad med t.ex. en leksakspistol kunde falla under rånbestämmelsen. Redan tidigare hade dock i rättspraxis hot av detta slag ansetts vara rån- tvång och med lagändringen uppnåddes därför bättre överensstäm- melse mellan lagtext och fastslagen praxis.

Samtidigt med ovan nämnda ändring infördes ett andra stycke i paragrafen (se SFS 1975:1395). Bestämmelsen innebär att där ett förfarande som i och för sig faller under bestämmelsen om rån, med hänsyn till våldet, hotet eller omständigheterna i övrigt är av mindre allvarlig art, ska inte dömas för rån utan för det eller de

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

3.3.2.2Bedrägeri och annan oredlighet (9 kap. BrB)

I 9 kap. BrB upptas främst brott som innefattar ett med psykiska metoder företaget ingrepp i annans maktsfär (jfr. 8 kap. som avser ingrepp som företas med fysiska metoder). (Se N. Jareborg och

S.Friberg, Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2010, s. 126.) Vid BrB:s ikraftträdande innehöll kapitlet straffbestämmelser

om bedrägeri (1 §), bedrägligt beteende (2 §), grovt bedrägeri (3 §), utpressning (4 §), ocker (5 §), häleri (6 §), häleriförseelse (7 §), oredligt förfarande (8 §), svindleri (9 §) och ockerpantning (10 §).

De förändringar som har skett i kapitlet har endast i mycket liten mån inneburit att det område som straffsanktioneras i det- samma har minskat. Det rör sig om ett par paragrafer som på 1970- talet ändrades så att de fick ett något snävare tillämpningsområde, 2 § om bedrägligt beteende och 8 § om oredligt förfarande. Ur bestämmelsen om bedrägligt beteende fick utgå ett stadgande om straff för tagande av betalning utöver fastställd taxa (se NJA II 1976 s. 564). Vidare utmönstrades en andra punkt i brottsbeskriv- ningen i 8 §, som stadgade att för oredligt förfarande skulle dömas, oavsett om skada uppkommit, där vilseledandet skett i utövning av yrke eller näring och avsett beskaffenhet, myckenhet eller ursprung av något som tillhandahållits mot vederlag (se NJA II 1970 s. 754). Stadgandet ansågs obehövligt efter tillkomsten av lagen om otill- börlig marknadsföring (numera ersatt av marknadsföringslagen [2008:486]).

Däremot har vid ett flertal tillfällen nya straffbestämmelser införts som sammantaget vidgar det i kapitlet straffsanktionerade området i betydande utsträckning.

År 1986 infördes ett andra stycke i bestämmelsen om bedrä- geri (1 §) som utvidgar ansvaret för sådant brott. Enligt bestäm- melsen döms den för bedrägeri som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. I bestämmelsen uppställs inte, till skillnad från i grundbestämmelsen om bedrägeri, något krav på att en fysisk person har blivit vilseledd till en viss disposition.

I 3 a § har införts en straffbestämmelse avseende subventions- missbruk som kriminaliserar ändamålsstridig användning av bidrag eller förmåner som finansieras över eller på annat sätt påverkar

101

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

Europeiska unionens eller Europeiska atomenergigemenskapens budgetar (se prop. 1998/99:32).

Bestämmelsen har sin bakgrund i en av Europeiska unionens råd den 26 juli 1995 upprättad konvention om skydd av vad som då benämndes Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, den s.k. bedrägerikonventionen. Konventionen syftar till att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas bestämmelser genom att fastställa straffrättsliga miniminormer för att effektivisera kampen mot bedrägerier mot gemenskapernas finansiella intressen och till att förstärka samarbetet mellan medlemsstaterna i kampen mot sådana brott. Bedrägerikonventionen ålägger medlemsstaterna att vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder för överföra vissa bestäm- melser i konventionen angående bedrägeri, som riktar sig mot då- varande Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, till den nationella straffrätten. Vissa av de gärningar som enligt konven- tionen ska straffbeläggas är i och för sig redan kriminaliserade som bedrägeri enligt BrB. Eftersom det i konventionen inte uppställs något krav på vilseledande har det dock, för att till fullo möta konventionens krav, bedömts som nödvändigt att införa bestäm- melsen om subventionsmissbruk.

Straffbestämmelsen om ocker (5 §) utvidgades år 1986 med ett särskilt stadgande om kreditgivning i näringsverksamhet och lik- nande. Enligt den tillkomna bestämmelsen krävs inte, vilket är fallet enligt den ursprungliga, bevisning om att annans underläge har utnyttjats.

I kapitlets ursprungliga lydelse upptogs två straffbestämmelser, utformade som självständiga brottsbeskrivningar, som kriminalise- rade efterföljande delaktighet i brott; häleri (6 §) och häleriförse- else (7 §). Dessa bestämmelser har utvidgats betydligt. Dessutom har kapitlet utökats med två nya bestämmelser som också straff- belägger viss efterföljande delaktighet i brott såsom självständiga brott. Det handlar om bestämmelserna om penninghäleri (6 a §) och penninghäleriförseelse (7 a §).

Grundtanken bakom häleriregleringen är en önskan att för- hindra ett försvårande för ägaren att återfå en sak som frånhänts denne genom stöld, bedrägeri, förskingring eller annat brott. Vid BrB:s ikraftträdande straffbelades i häleribestämmelsen tre typer av gärningar; att ta befattning med något som var frånhänt annan genom brott (sakhäleri), att bereda sig otillbörlig vinning av annans brottsliga förvärv (vinningshäleri) och att hävda genom brott till- kommen fordran (fordringshäleri). Gemensamt för dessa tre former

102

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

av häleri var att häleriet förutsatte ett annat brott, ett s.k. förbrott. Häleribestämmelsen upptog särskilda straffskalor för såväl ringa brott som grovt brott. Om gärningsmannen i något av nämnda fall inte insåg, men hade skälig anledning att anta att brott förelåg, kunde denne dömas för häleriförseelse. Bestämmelsen om häleri- förseelse skulle dessutom tillämpas beträffande vissa fall av culpös medverkan till det brott varigenom egendomen frånhändes annan.

Efter BrB:s ikraftträdande har den särskilda straffskala som fanns i 6 § för häleribrott som var ringa flyttats över till bestämmel- sen i 7 § om häleriförseelse. I sak innebar förändringen inte annat än att brottsrubriceringen ändrades.

År 1980 ändrades regleringen vad avser sakhäleri genom att en bestämmelse om näringshäleri lades till i 6 §. Enligt den tillagda bestämmelsen ska för häleri också den dömas som i näringsverk- samhet eller såsom ett led i en verksamhet som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning, på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande, förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott. Ändringen innebar att kra- vet på styrkt förbrott för häleriansvar slopades beträffande vissa hälerigärningar som begås i näringsverksamhet. I propositionen som föregick lagändringen (prop. 1979/80:66 s. 13) framhölls intresset av att effektivt kunna ingripa straffrättsligt i fall där någon köper vad som i realiteten är stöldgods och det klandervärda i att ta befattning med egendom under omständigheter som objektivt sett ger anledning att anta att godset frånhänts annan genom brott.

År 1991 slopades dock kravet på styrkt förbrott också när det gäller privatpersoner (se prop. 1990/91:127). Detta skedde genom att bestämmelsen i 7 § om häleriförseelse utvidgades till att omfatta förvärv eller mottagande av något som skäligen kan antas vara från- hänt annan genom brott, under förutsättning att det sker på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande. Det krävs inte, som i den ovan beskrivna bestämmelsen om näringshäleri, någon koppling till näringsverksamhet eller dylikt. Utvidgningen motiverades dels med goda erfarenheter av näringshälerikriminaliseringen, dels med att det hade visat sig att insatser som huvudsakligen koncentrerades mot den etablerade eller yrkesmässiga häleriverksamheten inte var tillräckliga för en effektiv bekämpning av stöldbrottsligheten (a. prop. s. 48).

Syftet med bestämmelsen i 6 a § om penninghäleri, som infördes 1999, är att den ska omfatta sådana brottsliga förfaranden som typiskt sett är att anse som penningtvätt och som innebär att s.k.

103

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

svarta pengar flyter in i den legala ekonomin (se prop. 1998/99:19 s. 70).

Vissa av de gärningar som räknas upp i penninghäleribestämmelsen straffbelades redan 1991 med anledning av att Sverige hade tillträtt Förenta Nationernas konvention den 19 december 1988 om olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, den s.k. narkotika- brottskonventionen. Konventionen ställer krav på kriminalisering av penningtvätt i fråga om inkomster från narkotikabrottslighet. I bestämmelser, som fördes in i häleriparagrafen, straffbelades dels att otillbörligt främja möjligheterna för annan att tillgodogöra sig egendom som härrör från brottsligt förvärv eller värdet av sådan egendom, dels att med uppsåt att dölja egendomens ursprung med- verka till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom som härrör från brottsligt förvärv. När bestäm- melsen om penninghäleri tillkom fördes nämnda bestämmelser över till denna.

I bestämmelsen om penninghäleri upptogs också ett stadgande som utvidgade det straffbara området till att omfatta den som på ett mer kvalificerat sätt medverkar till åtgärder som är ägnade att dölja att annan har berikat sig genom brottslig gärning på annat sätt än genom förvärv. Exempel på sådana brott är skatt- och tullbrott som innebär att skatt, tull eller annan avgift undandras staten.

Brottet penninghäleriförseelse (7 a §) tillkom i samband med att kriminaliseringen av penningtvätt bröts ut ur häleribrottet och överfördes till det självständiga brottet penninghäleri. Innebörden av bestämmelsen, som har utformats som en motsvarighet till brottet häleriförseelse, är att för ringa fall och oaktsamt förfarande ska dömas för penninghäleriförseelse.

I betänkandet Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud, SOU 2012:12, föreslår 2010 års penningtvätts- utredning att bestämmelserna om penninghäleri (6 a §) och penning- häleriförseelse (7 a §) ska upphöra att gälla och ersättas av en lag om penningtvättsbrott. Denna lag föreslås innehålla straffbestämmelser om penningtvättsbrott, grovt penningstvättsbrott och penning- tvättsförseelse. För att avgränsa det straffbara området föreslås att det i lagen ska finnas en exemplifierande och normerande upp- räkning av vilket slags åtgärder som är straffbara. Enligt förslaget ska en handling vara straffbar som penningtvättsbrott om den innebär att någon överlåter, förvärvar, omsätter, överför eller vidtar annan sådan åtgärd med pengar eller annan egendom som härrör från brott eller brottslig verksamhet, under förutsättning att gär-

104

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

skötseln därav. År 1986 – samtidigt med att det företogs en redak- tionell förenkling av bestämmelsen – ändrades brottsbeskrivningen så att straffansvaret utsträcktes till att omfatta även personer i för- troendeställning som av sin huvudman anförtrotts att självständigt svara för kvalificerade tekniska uppgifter. I förarbetena anfördes (prop. 1985/86:65 s. 46) att avsikten inte var att utvidga kriminali- seringen av lojalitetsbrott i tjänst- eller avtalsförhållanden i någon betydande utsträckning. Det var tekniska funktionärer i ledande ställning, som t.ex. ledare av forsknings- eller utvecklingsprojekt, föreståndare för datorcentraler och liknande tekniskt ansvariga personer i nyckelpositioner som omfattades av straffbudet.

Många av de gärningar som bestämmelsen om trolöshet mot huvudman utsträcktes till att omfatta torde redan tidigare ha varit straffbara enligt lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens (se a. prop. s. 26). Enligt denna lag var dock den straffbara kretsen av personer, med vissa undantag, inskränkt till dem som var anställda i näringsverksamheten. Ansvar enligt bestäm- melsen om trolöshet mot huvudman kunde däremot drabba även utomstående konsulter. I detta avseende innebar lagändringen således en nykriminalisering.

Enligt den ursprungliga lydelsen av bestämmelsen om olovligt brukande (7 §) straffades den som olovligen brukade annans sak, som han hade i besittning, och därigenom vållade skada eller olägen- het. År 1986 utvidgades det straffbara området genom att kravet på att brottsobjektet skulle befinna sig i gärningsmannens besittning upphävdes. Lagändringen syftade till att anpassa kriminaliseringen till nya former av olovligt användande som hade följt i spåren av den tekniska utvecklingen och för vilka det måste betraktas som främmande att använda besittningsbegreppet. Vad som avsågs var framför allt olovligt användande av annans telefon och sådant olov- ligt utnyttjande av någon annans datoranläggning som kan ske via exempelvis gärningsmannens egen datorförbindelse (s.k. tidsstöld). (Se prop. 1985/86:65 s. 28 f.)

Den 1 juli 2012 genomfördes flera väsentliga ändringar i 10 kap. I kapitlet infördes då bestämmelser om tagande av muta (5 a §), givande av muta (5 b §), grovt tagande av muta (5 c §), handel med inflytande (5 d §) och vårdslös finansiering av mutbrott (5 e §).

Tidigare föreskrevs de grundläggande korruptionshandlingarna, mutbrott och bestickning, i 20 kap. 2 § respektive 17 kap. 7 § BrB. Ämbetsbrottsreformen år 1975 föranledde ett antal ändringar i dessa brott (se prop. 1975:78). Före denna reform var kretsen av

106

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

dem som skyddas bestämd så att det skulle vara fråga om brott mot innehavare av ämbete eller annan befattning varmed ämbetsansvar var förenat.

För straffbestämmelsen i dåvarande 20 kap. 2 § (nuvarande 10 kap. 5 a §) medförde ämbetsansvarsreformen att den tidigare brottsbeteckningen tagande av muta eller av otillbörlig belöning byttes till mutbrott och att beskrivningen av personkretsen för ansvar enligt lagrummet ändrades. Bestämmelsen har därefter änd- rats flera gånger. År 1977 utvidgades personkretsen för ansvar för mutbrott så att den omfattar inte bara den offentliga sektorn utan även den privata (SFS 1977:103). Därmed straffbelades i bestäm- melsen gärningar som förut varit straffbelagda i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Internationella åtaganden har föranlett flera ändringar i bestämmelsen. Bland annat har personkretsen i bestämmelsen vidgats så att den omfattar vissa utländska ministrar och parlamentsledamöter (se SFS 1999:97 och 2004:404). Genom dessa ändringar har också brottsbeskrivningen vidgats till att omfattar situationer där mutan tillfaller annan än den vars tjänsteutövning påverkas av mutan.

Före 1975 års ämbetsbrottsreform stadgades i bestämmelsen om bestickning straffansvar för den som lämnade, utlovade eller erbjöd muta eller annan otillbörlig belöning för utövning av befattning varmed ämbetsansvar var förenat. Avskaffandet av ämbetsansvaret nödvändiggjorde att personkretsen för bestickning bestämdes på ett annat sätt än tidigare. På samma sätt som ovan nämnts för mut- brott, har personkretsen för bestickningen successivt utvidgats (se SFS 1977:103, se SFS 1999:97 och 2004:404). De internationella åtagandena har även föranlett en utvidgning i fråga om vem mutan eller den otillbörliga förmånen ska ha varit avsedd för (prop. 1998/99:32).

Genom den ändring som skedde den 1 juli 2012 togs uppräk- ningen av personer som kunde straffas för mutbrott och bestick- ning bort. Syftet med denna ändring var att på ett förenklat sätt ange den personkrets som kan träffas av mutansvar (se prop. 2011/12:79 s. 1). Numera kan straffansvar komma i fråga när en otillbörlig förmån tas emot av eller lämnas till var och en som är arbetstagare eller utövar uppdrag. Personkretsen har även utvidgats till att omfatta deltagare eller funktionärer i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning.

Vid denna ändring byttes även brottsbeteckningarna, mutbrott och bestickning, till tagande av muta respektive givande av muta.

107

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

(4 §) och bokföringsbrott (5 §). Dessa brott benämndes gäldenärs- brott.

Betydelsefulla ändringar i kapitlet har genomförts vid i huvud- sak tre tillfällen: 1976, 1986 och 2005.

Bestämmelsen i 4 § om mannamån mot borgenärer (numera är brottsrubriceringen otillbörligt gynnande av borgenär) fick genom lagändringen år 1976 en helt ny lydelse (se prop. 1975/76:82). Ändringen innebar att betalning av förfallen skuld i princip av- kriminaliserades.

1976 års ändringar innebar även en viss vidgning av det straff- sanktionerade området. I BrB:s ursprungliga lydelse hade det för förmögenhetsbrotten utmärkande kravet på skada getts en speciell utformning i 11 kap. Skaderekvisitet var utformat så att gäldenären genom gärningen antingen försatte sig på obestånd eller, om han redan var på obestånd, förvärrade detta. Detta innebar att skada skulle ha uppkommit i det enskilda fallet för att ansvar skulle kunna utdömas. Denna förutsättning övergavs sedan i två steg, varav det första togs vid 1976 års lagändringar och det andra vid 1986 års reform. Vad som skedde år 1976 var att ansvaret för ored- lighet mot borgenärer enligt 1 § utvidgades till att omfatta även gärningar varigenom gäldenären framkallade allvarlig fara för att han skulle komma på obestånd.

Genom 1986 års reform erhöll kapitlet sin nuvarande lydelse. Samtliga brottsbeskrivningar ändrades då i större eller mindre mån. Eftersom ordet gäldenär utmönstrades ur flera av straffbestämmel- serna ändrades kapitelrubriken från ”Om gäldenärsbrott” till ”Om brott mot borgenärer m.m.”. Reformen innebar att det område som dessförinnan hade straffbelagts i kapitlet vidgades i vissa avseenden.

I samband med reformen frångicks helt det krav på inträffad skada som gällde vid BrB:s ikraftträdande (se ovan). Lagändring- arna innebar att de i 1 § (oredlighet mot borgenärer) och i 3 § (vårdslöshet mot borgenärer) upptagna förfarandena straffbelades utan något krav på en till obestånd relaterad effekt. Sedan dess upp- ställs i stället som förutsättning att de företas i ett visst ekonomiskt läge: när gärningsmannen är på obestånd eller när påtaglig fara föreligger för att han skulle komma på obestånd. I 1 § stadgas dess- utom straffansvar för den som genom något där angivet förfarande försätter sig på obestånd eller framkallar påtaglig fara för att han ska komma på obestånd.

Enligt kapitlets ursprungliga lydelse krävdes för straffbarhet enligt flertalet av bestämmelserna att gärningsmannen redan då

109

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

gärningen förövades var skuldsatt. Detta kom till uttryck på så sätt att gärningsmannen i brottsbeskrivningarna betecknades som gälde- när. Vid brottet mannamån mot borgenärer (4 §) kom denna begränsning också till uttryck i effektrekvisitet, där det talades om åtgärder som avsevärt förringade övriga borgenärers rätt.

Efter 1986 års reform uppställs inte längre något krav på att gärningsmannen är gäldenär när det gäller brotten (grov) oredlighet mot borgenärer, vårdslöshet mot borgenärer och mannamån mot borgenärer (otillbörligt gynnande av borgenär). Vid den straff- rättsliga bedömningen ska därför beaktas också sådana skulder som man klart kunde förutse vid gärningstillfället men som då ännu inte uppkommit, s.k. latenta skulder (se prop. 1985/86:30 s. 27). Vid reformen ändrades även det ovan beskrivna effektrekvisitet i bestäm- melsen om mannamån mot borgenärer till ett farerekvisit. För straffansvar krävs därefter endast att gärningen medfört påtaglig fara för att andra borgenärers rätt ska förringas avsevärt.

Bestämmelsen om bokföringsbrott (5 §) vidgades vid 1986 års reform så att det blev möjligt att som gärningsman döma inte bara den som själv är bokföringsskyldig utan även den som faktiskt sköter bokföringen åt någon bokföringsskyldig. Straffansvaret för bokföringsbrott har därefter också vidgats något som en följd av att den år 1999 antagna bokföringslagen har ett mer vidsträckt tillämpningsområde än den tidigare hade.

Dessutom har utvecklingen i praxis haft betydelse för omfatt- ningen av det straffbara området för bokföringsbrott. I ett av- görande från år 2004 (NJA 2004 s. 616) utvidgade Högsta dom- stolen bestämmelsen genom att bedöma underlåtenhet att inom föreskriven tid upprätta årsredovisning som bokföringsbrott. Domen, som innebär att den omständigheten att en årsredovisning inte har upprättats kan föranleda ansvar för bokföringsbrott oberoende av om den löpande bokföringen ger en fullgod överblick över verk- samhetens resultat och ställning, har ådragit sig stark kritik från flera håll. I betänkandet Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, m.m., SOU 2009:46, har föreslagits att bestämmelsen om bok- föringsbrott i brottsbalken ändras. Syftet med ändringen är att säkerställa att enbart den omständigheten att ett företag inte har upprättat årsredovisning inte är straffbart. För att ett straffbart åsidosättande av bokföringsskyldigheten ska föreligga menar utred- ningen att det bör krävas att företagets bokföring i övrigt är behäf- tad med sådana brister att det inte i huvudsak går att bedöma verk- samhetens resultat och ställning.

110

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

söks-, förberedelse- och stämpelnivå (se prop. 2000/01:133). Vidare har det tillkommit bestämmelser i 10 kap. 9 § och 11 kap. 6 § som straffbelägger förberedelse till grov förskingring och förberedelse till grovt bokföringsbrott (se prop. 2010/11:76). Även förberedelse till grovt givande av muta är kriminaliserat i 10 kap. 9 § (SFS 2012:301 och tidigare SFS 2011:511).

Sammanfattningsvis har den ökade straffbeläggning av försök m.m. som skett sedan BrB infördes medfört en inte obetydlig ut- vidgning av det område som straffsanktioneras i kapitlen om för- mögenhetsbrotten.

Beträffande sådana ändringar i 8–12 kap. som inte påverkar omfattningen av det straffbelagda området, men som ändå kan vara av intresse i sammanhanget, bör följande nämnas.

Under åren som gått sedan BrB infördes har straffskalorna för flera av brotten i de aktuella kapitlen skärpts. Exempelvis har genom en lagändring år 1993 bestämmelsen om häleri (9 kap. 6 §) ändrats så att straffmaximum för grovt brott höjts från fyra till sex års fängelse. Vidare har, för att förebygga och bekämpa klotter, straffmaximum för skadegörelse (12 kap. 1 §) höjts från fängelse sex månader till ett år (SFS 2003:857, prop. 2002/03:138). Som ytter- ligare exempel kan nämnas att fängelse har införts i straffskalan för ringa bokföringsbrott (11 kap. 5 §) år 2005 (SFS 2005:242) och att i bestämmelsen om utpressning (9 kap. 4 §) har straffminimum för grovt brott nyligen höjts till lägst ett års fängelse (SFS 2010:370).

För några av de brott som upptogs i kapitlens ursprungliga lydelse har det införts en särskild straffskala för grova brott. Det gäller t.ex. olovlig kraftavledning (8 kap. 10 §) och olovligt bru- kande (10 kap. 7 §). Vad gäller bokföringsbrott (11 kap. 5 §) har tillkommit inte bara en särskild straffskala för grovt brott utan även en särskild brottsrubricering, grovt bokföringsbrott (SFS 2005:242).

Avslutningsvis bör även förändringar avseende åtalsbestämmel- serna i 8–12 kap. beröras. Som tidigare nämnts, har åtalsbestämmel- serna betydelse för åklagares möjlighet och skyldighet att åtala för de olika brott som straffbeläggs i kapitlen.

Vad gäller brott enligt 8–10 kap. fanns vid BrB:s ikraftträdande åtalsbegränsningsregler som innebar att åklagare beträffande fler- talet av brotten, om de begåtts mot närstående, fick väcka åtal endast efter angivelse av målsäganden eller om det var påkallat ur allmän synpunkt. Dessa åtalsbegränsningsregler gäller fortfarande.

I 9 kap. har åtalsbestämmelserna genom lagändringar år 1976 och år 1994 utökats med bestämmelser om att bedrägeri och bedräg-

112

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

ligt beteende som består i avtalsstridigt uttag på eget konto och s.k. snyltning (se 9 kap. 2 § andra stycket BrB) får åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.

I 10 kap. fanns vid BrB:s införande en bestämmelse om åtals- begränsning beträffande olovligt förfogande som avsåg gods som förvärvats på avbetalning med ägarförbehåll. För att åklagare skulle få åtala krävdes att åtal av särskilda skäl var påkallat ur allmän syn- punkt. Denna regel utvidgades år 1994 så att åtalsbegränsningen numera också gäller vid brotten undandräkt och olovligt brukande samt beträffande hyrd egendom. I och med 2012 års reform av korruptionsbrotten har även åtalsbegränsningsregler avseende tag- ande av muta, givande av muta, handel med inflytande och vårdslös finansiering av muta (SFS 2012:301) tillkommit i 10 kap.

11 kap. innehöll fram till år 1976 inga åtalsbestämmelser. Då infördes i 8 § en regel om åtalsbegränsning som fortfarande gäller. Den innebär att vårdslöshet mot borgenärer får åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Den bestämmelse om åtalsbegränsning beträffande åverkan och tagande av olovlig väg som vid BrB:s införande upptogs i 12 kap. gäller fortfarande (6 §).

Sammanfattningsvis har åtalsbegränsningsreglerna beträffande förmögenhetsbrott blivit allt fler sedan BrB:s ikraftträdande. Detta innebär att åklagarens rätt och plikt att åtala för denna typ av brott har inskränkts jämfört med vad som gällde när BrB infördes.

3.3.3Brotten mot allmänheten

Brotten mot allmänheten regleras i 13–15 kap. BrB. Gärningarna som straffbeläggs i dessa kapitel är tämligen olikartade men kan sägas ha det gemensamt att den brottsliga gärningen innebär en viss allmänfara. På grund av sin särskilda farlighet straffbeläggs brotten mot allmänheten på ett tidigare stadium än vad som i regel är fallet med brotten mot enskild. Brotten mot allmänheten kan, till skillnad från vad som i allmänhet gäller vid brotten mot enskild, fullbordas utan att det är bestämt vare sig om det rör person eller egendom eller mot vem angreppet riktar sig. 13–15 kap. BrB innehåller i stort sett gemensamma bestämmelser om frihet från ansvar eller straff- nedsättning vid frivilligt avvärjande av faran. (Se L. Holmqvist m.fl., Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 13 kap. s. 1.)

113

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

3.3.3.1Allmänfarliga brott (13 kap. BrB)

I 13 kap. BrB upptas bestämmelser som straffbelägger framkallande av fara för en rad särskilt viktiga intressen, såsom människors liv och hälsa, särskilt betydelsefull egendom eller viktiga anläggningar m.m. I åtskilliga fall rör det sig om kvalificeringar av brott mot enskild, vilka kännetecknas av att fara kan riktas mot både person och egendom. (Se N. Jareborg, Brotten. Tredje häftet. Brotten mot allmänheten och staten, 1986, s. 18.)

Vid BrB:s ikraftträdande omfattade kapitlet straffbestämmelser om mordbrand (1 §), grov mordbrand (2 §), allmänfarlig ödeläggelse (3 §), sabotage (4 §), grovt sabotage (5 §), allmänfarlig vårdslöshet (6 §), spridande av gift eller smitta (7 §), förgöring (8 §), vårds- löshet med gift eller smittämne (9 §) och underlåtenhet att avvärja allmänfara (10 §).

Ingen av dessa straffbestämmelser har upphävts. Däremot har det skett en vidgning av det i kapitlet straffsanktionerade området dels genom att det har införts nya straffbud om kapning (5 a §), sjö- eller luftfartssabotage (5 a §) och flygplatssabotage (5 b §), dels genom att det subjektiva rekvisitet i bestämmelsen om vårds- löshet med gift eller smittämne (9 §) har ändrats från grov oakt- samhet till enbart oaktsamhet (se prop. 1987/88:85).

De gärningar som straffbeläggs i 5 a § är vissa våldshandlingar riktade mot flygplan, fartyg i civil yrkesmässig sjöfart, bussar, tunga lastbilar, tåg, spårvagnar, tunnelbanetåg och havsplattformar. I 5 b § straffbeläggs våldshandlingar riktade mot flygplatser som är öppna för internationell trafik. Bestämmelserna, som har sin bak- grund i Sveriges åtaganden enligt internationella dokument, har till- kommit i flera steg. Dessa redovisas nedan.

Med anledning av Sveriges tillträde till de s.k. Haag- och Montreal- konventionerna, som tar sikte på gärningar som begås ombord på eller är riktade mot flygplan under flygning och som därför äventy- rar flygsäkerheten, infördes år 1971 en bestämmelse om kapning av luftfartyg i 5 a § (se NJA II 1971 s. 744) och tillades år 1973 i denna paragraf ett andra stycke om luftfartssabotage (se prop. 1973:92). De gärningar som straffbelades som luftfartssabotage omfattades till stor del redan av bestämmelsen om sabotage i 4 §. Samtidigt gjordes bestämmelsen om allmänfarlig vårdslöshet i 6 § tillämplig på vållande av sådan skada som avses i bestämmelsen om luftfartssabotage.

114

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

År 1988 antogs i Montreal ett tilläggsprotokoll till Montreal- konventionen, i vilket uppställdes krav på kriminalisering av vissa våldshandlingar mot flygplatser. Som en följd av Sveriges ratifi- kation av tilläggsprotokollet infördes straffbestämmelsen om flyg- platssabotage i 5 b § (se prop. 1989/90:130). Bestämmelsen om all- mänfarlig vårdslöshet i 6 § gjordes tillämplig också på skada som avses i bestämmelsen om flygplatssabotage.

Samma år, 1988, antogs i Rom en konvention om brott mot sjö- fartens säkerhet och ett anslutande protokoll om brott mot säker- heten för fasta plattformar på kontinentalsockeln. Sveriges ratifika- tion av dessa instrument medförde behov av att vidga bestämmel- sen om kapning av luftfartyg och luftfartssabotage i 5 a § till att omfatta även våldshandlingar mot vissa fartyg som används i sjöfart och havsplattformar (se a. prop.). Brottsbenämningarna ändrades samtidigt från kapning av luftfartyg och luftfartssabotage till kap- ning respektive sjö- eller luftfartssabotage.

År 2003 skedde den senaste utvidgningen av bestämmelsen i 5 a § (se prop. 2002/03:38). För att genomföra det inom EU antagna rambeslutet om bekämpande av terrorism ändrades då bestämmel- sen om kapning så att detta brott numera omfattar våldshandlingar även mot buss, tung lastbil och maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används i förvärvsverksamhet för befordran av gods eller passagerare.

År 1981 infördes i kapitlet dels en bestämmelse om miljöbrott i 8 a §, dels en bestämmelse om vållande till miljöstörning i 9 §. Båda dessa straffbud ersattes den 1 januari 1999 av bestämmelser i den då införda miljöbalken (1998:808).

3.3.3.2Förfalskningsbrott (14 kap. BrB)

Straffbestämmelserna i 14 kap. BrB syftar till att allmänt skydda till- tron till främst skriftliga handlingar och vissa andra slag av objekt.

Enligt kapitlets ursprungliga lydelse straffbelades urkundsför- falskning (1 §), förvanskning av urkund (2 §), grov urkundsför- falskning (3 §), undertryckande av urkund (4 §), signaturförfalsk- ning (5 §), penningförfalskning (6 §), märkesförfalskning (7 §), förfalskning av fast märke (8 §), brukande av något förfalskat (9 §) och olaga spridande av efterbildning (10 §).

Sedan BrB:s ikraftträdande har en straffbestämmelse tillkommit. Den 1 april 2001 infördes en bestämmelse i 6 a § om olovlig befatt-

115

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

ning av falska pengar. Svensk lag anpassades därmed till krav som uppställts i en inom Nationernas Förbund år 1929 antagen kon- vention för bekämpande av penningförfalskning, som nu tillträtts av Sverige. Införandet av bestämmelsen innebar även en anpassning till motsvarande krav i ett rambeslut inom EU om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron. (Se prop. 1999/2000:85 och prop. 2000/01:40.)

I 6 a § straffbeläggs att anskaffa, lämna, ta emot, transportera eller ta annan liknande befattning med falsk sedel eller falskt mynt som avses i 6 §. Bestämmelsen innebär bl.a. att vissa förfaranden med falska sedlar och mynt som tidigare möjligen varit att bedöma som osjälvständiga brott, t.ex. förberedelse till brukande av falsk sedel eller mynt eller förberedelse till bedrägeri, numera faller in under en självständig brottsbeskrivning. En viss utvidgning av det straffsanktionerade området synes följa med den nya bestämmelsen.

I övrigt har endast mindre ändringar gjorts i kapitlet. Exempel- vis har i bestämmelsen om undertryckande av urkund i 4 § lagts till ett stadgande som gör brottet subsidiärt till bokföringsbrott (SFS 1982:150). Vidare har skyddet för penningsedel eller mynt i 6 § utsträckts till att gälla även sedlar och mynt som beslutats för ut- givning men som ännu inte är gällande (se prop. 2000/01:40). Lag- ändringen var ett led i genomförandet av det inom EU antagna rambeslut som nämnts ovan.

Genom att begreppet urkund under årens lopp har kommit att ges en mycket vidsträckt innebörd i praxis (se t.ex. NJA 2009 s. 111) har dock skett en påtaglig utökning av det område som straffbeläggs i kapitlet.

I lagrådsremissen Förfalsknings- och sanningsbrotten (överläm- nad den 31 januari 2013) anför regeringen att det har rått oklar- heter kring i vilken utsträckning elektroniska handlingar har status som urkunder och således straffskydd enligt 14 och 15 kap. Vidare anförs att syftet med bestämmelserna är att allmänheten ska kunna förlita sig på äktheten av vissa handlingar och sanningsenligheten i vissa uppgifter och att det därför finns ett behov av att stärka det straffrättsliga skyddet i den elektroniska miljön. I lagrådsremissen föreslås bl.a. att det straffskydd som finns för traditionella hand- lingar även ska gälla för uppgifter och handlingar som förekommer i en elektronisk miljö. Det föreslås även att begreppet urkund ska utvidgas och förtydligas. Förslaget innebär att fler handlingar som upprättats, översänds och lagras i elektronisk form ska omfattas av urkundsbegreppet och således ska kunna bestraffas som urkunds-

116

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

ungdom (12 §), djurplågeri (13 §), dobbleri (14 §), fylleri (15 §) och förargelseväckande beteende (16 §).

Kapitlet har ändrats vid flera tillfällen. Ändringarna har inne- burit såväl avkriminaliseringar som nykriminaliseringar.

Fyra av de ovan angivna straffbestämmelserna har utmönstrats helt ur kapitlet.

År 1970 upphävdes bestämmelsen om skymfande av rikssymbol i 7 §. Borttagandet av bestämmelsen motiverades av departements- chefen med att den inte längre hade någon egentlig funktion att fylla. Det fick anses tillräckligt att reglerna om förargelseväckande beteende och skadegörelse kunde tillämpas i förekommande fall (NJA II 1970 s. 550 f.).

Samma år upphävdes straffbestämmelsen om brott mot trosfrid i 9 § (SFS 1970:225). I denna bestämmelse, som var vad som åter- stod av religionsbrotten i svensk rätt, straffbelades att offentligen skymfa sådant som av svenska kyrkan eller annat i riket verksamt trossamfund hölls heligt.

Imitten på 1970-talet togs även bestämmelserna om samhälls- farlig ryktesspridning i 6 § och fylleri i 15 § bort (SFS 1976:509 respektive 1976:510). Förstnämnda bestämmelse ansågs inskränka den allmänna yttrandefriheten onödigt mycket (se NJA II 1976 s. 408). Upphävandet av sistnämnda bestämmelse sammanhängde med att den akut berusade ansågs vara sjuk och i behov av medi- cinska insatser i stället för straff (se SOU 1968:55 och 56 samt NJA II 1976 s. 526).

Ikapitlet har, utöver att de ovan nämnda straffbestämmelserna tagits bort, även gjorts vissa andra ändringar som inneburit in- skränkningar i det område som straffsanktionerades vid BrB:s in- förande. Så är t.ex. fallet med de ändringar som gjorts i 11 §, liksom med vissa ändringar som genomförts i bestämmelserna om upp- vigling i 5 § och dobbleri i 14 §.

Vid BrB:s ikraftträdande straffbelades i 11 § att såra tukt och sedlighet genom framställning i skrift eller bild eller genom att saluhålla, förevisa eller på annat sätt sprida skrift eller bild. Straff- ansvar stadgades även för den som på allmän plats eller annars offentligen, i ord eller handling sårade tukt och sedlighet. År 1970 ersattes bestämmelsen, som bl.a. ansågs begränsa yttrande- och tryckfriheten mer än nödvändigt, med en straffbestämmelse om otillåtet förfarande med pornografisk bild (se NJA II 1970 s. 553). I denna föreskrivs straffansvar för den som på eller vid allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande förevisar porno-

120

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

grafisk bild på sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt. Straff- ansvaret omfattar även den som med posten sänder eller på annat sätt tillställer någon pornografisk bild utan föregående beställning. Grundtanken bakom den nya bestämmelsen var att det kan finnas skäl att begränsa rätten att sprida framställningar av skilda slag på ett sådant sätt att den enskilde inte direkt eller indirekt tvingas att mot sin vilja ta del av sådant som enligt gängse värderingar uppfattas som sedlighetssårande, kränkande eller på annat sätt stötande.

År 1970 ändrades bestämmelsen om uppvigling i 5 § så att ringa fall avkriminaliserades (se NJA II 1970 s. 546).

Bestämmelsen om dobbleri i 14 § har ändrats vid ett flertal till- fällen. Bland annat fick brottet genom lagändring år 1982 en helt ny konstruktion (prop. 1981/82:170). Fram till den senaste lagänd- ringen, som skedde år 1986, omfattade straffansvaret inte bara den som anordnar eller i visst utrymme tillåter äventyrligt spel, utan också den som deltar i spelet. Genom den senaste lagändringen avkriminaliserades dock deltagande i äventyrligt spel eller liknande verksamhet (NJA II 1986 s. 393).

Ovan har redovisats de inskränkningar som har skett av det område som vid BrB:s införande straffsanktionerades i 16 kap. Genom ändringar i vissa ursprungliga bestämmelser och införandet av ett antal nya straffbestämmelser har dock det i kapitlet straff- belagda området också utvidgats i andra avseenden. Dessutom har bestämmelsen om förargelseväckande beteende (16 §) genom den utveckling som under årens lopp skett i praxis kommit att få ett allt vidare tillämpningsområde.

Bestämmelserna om störande av förrättning eller av allmän sammankomst (4 §), hets mot folkgrupp (8 §), förledande av ung- dom (12 §) och djurplågeri (13 §) hör till de bestämmelser som ändrats så att de numera straffbelägger ett större område än förut.

I 4 § straffbeläggs som störande av förrättning eller av allmän sammankomst att genom våldshandling eller oljud eller på annat dylikt sätt störa eller söka hindra allmän gudstjänst, domstols för- handling m.m. I bestämmelsen tillades år 2010 ett andra stycke som straffbelägger motsvarande störande av förhandling vid Inter- nationella brottmålsdomstolen (prop. 2008/09:226). Bakgrunden till utvidgningen var att Sveriges tillträdande till Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen bl.a. innebar ett åtagande att straffbelägga gärningar som riktas mot denna domstols rättskip- ning och att döma över sådana brott.

121

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

När BrB infördes var bestämmelsen om hets mot folkgrupp (8 §) utformad så att straffansvar drabbade den som offentligen hotade, förtalade eller smädade folkgrupp med viss härstamning eller trosbekännelse. Bestämmelsen har omarbetats åren 1970, 1982, 1988 och 2002 (se NJA II 1970 s. 530, 1982 s. 142 och 1988 s. 540 samt prop. 2001/02:59). Enligt nuvarande lydelse omfattar straffansvaret den som i uttalande eller i annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning.

De ändringar som genomfördes 1970 syftade främst till att bringa svensk lagstiftning i överensstämmelse med en av FN:s general- församling den 21 december 1965 antagen konvention om avskaff- ande av alla former av rasdiskriminering. Vid detta tillfälle vidgades det straffbara området genom att förtal och smädelse ersattes av missaktning. Efter 1970 och 1988 års lagändringar krävs inte längre att ett uttalande görs offentligen, utan det är tillräckligt för straff- barhet att ett uttalande eller meddelande sprids. Vid 1982 års lag- stiftning infördes vid sidan av ”folkgrupp” i lagtexten ”annan sådan grupp av personer”. Ändringen avsåg att klargöra att alla rasistiska och liknande angrepp på en grupp personer omfattas av straffbar- heten och detta även om gruppen skulle bestå av människor av olika raser, hudfärger, nationella eller etniska ursprung eller religioner, exempelvis invandrare i allmänhet. Genom 2002 års ändringar ut- vidgades tillämpningsområdet till att även omfatta hets med anspel- ning på sexuell läggning.

Enligt den ursprungliga lydelsen av bestämmelsen om för- ledande av ungdom (12 §) bestod detta brott i att bland barn eller ungdom sprida skrift eller bild som genom sitt innehåll kunde verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran. Genom ett tillägg i bestämmelsen har straffansvaret utsträckts till att omfatta spridande av alla former av tekniska upptagningar, inte enbart skrift och bild (se prop. 1997/98:43). Ändringen kan beskrivas som en anpassning till den tekniska utveckling som skett i sam- hället sedan bestämmelsens tillkomst.

Enligt den ursprungliga bestämmelsen om djurplågeri (13 §) straffbelades endast uppsåtliga gärningar. År 1972 utsträcktes krimi- naliseringen till att omfatta även grovt oaktsamma fall (prop. 1972:122).

Till de i kapitlet införda straffbestämmelser som utgör nykrimi- naliseringar hör olaga diskriminering (9 §), barnpornografibrott och

122

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

grovt barnpornografibrott (10 a §), olaga våldsskildring (10 c §) samt falskt larm och missbruk av larmordning (15 §).

En bestämmelse om olaga diskriminering (9 §) upptogs i kapitlet år 1970 (SFS 1970:224). Den har därefter ändrats vid några tillfällen (se SFS 1986:444, 1987:610 och 2008:569). Paragrafens bestämmel- ser om förbud mot vissa former av diskriminering i näringsverk- samhet m.m. grundar sig på FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, antagen av generalförsamlingen den 21 december 1965. Enligt bestämmelser i denna förbinder sig konventionsstaterna att tillförsäkra envar, utan åtskillnad grundad på ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung, likhet inför lagen särskilt i vad avser rätten att få tillträde till varje för allmän- heten avsedd plats eller serviceinrättning, såsom kommunikations- medel, hotell, restauranger, kaféer, teatrar och parker. Genom 1987 års lagändring utsträcktes skyddet mot olaga diskriminering till att omfatta även förfaranden som sker på grund av en persons homo- sexuella läggning. År 2009 vidgades bestämmelsen ytterligare genom att begreppet ”homosexuell läggning” ersattes med begreppet ”sexuell läggning”.

Genom lagstiftning år 1979 tillkom en bestämmelse om barn- pornografibrott (prop. 1978/79:179). Bestämmelsen, som finns i 10 a §, har därefter ändrats ett flertal gånger (se prop. 1992/93:141, 1997/98:43, 2004/05:45, 2009/10:70 och 2009/10:152). Flera av ändringarna har inneburit att det straffbara området har utvidgats. Under lagstiftningens förarbeten har som grund för det förbud mot barnpornografi som uppställs i bestämmelsen hänvisats till den integritetsskada som kan uppkomma när barn medverkar vid till- komsten av pornografiska bilder. Som ytterligare motiv för krimi- naliseringen har anförts att framställning och spridning av barn- pornografiska alster är kränkande för barn över huvud taget.

Vad som i dag straffbeläggs i paragrafen är för det första att skilda barn i pornografisk bild. Vidare straffbeläggs att sprida, överlåta, upplåta, förevisa eller på annat sätt göra en sådan bild av barn tillgänglig för någon annan och att förvärva eller bjuda ut en sådan bild av barn. Straffansvaret omfattar också att förmedla kon- takter mellan köpare och säljare av sådana bilder av barn eller vidta någon annan liknande åtgärd som syftar till att främja handel med sådana bilder och att inneha en sådan bild av barn eller betrakta en sådan bild som man berett sig tillgång till. Det är också straffbelagt att av oaktsamhet sprida barnpornografiska bilder, om det sker i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte. Grovt brott

123

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

har en egen brottsrubricering; grovt barnpornografibrott. Genom en särskild bestämmelse om ansvarsfrihet i 10 b § undantas vissa gärningar från det straffbara området, bl.a. gärningar som med hän- syn till omständigheterna är försvarliga.

I NJA 2012 s. 440 uttalade Högsta domstolen att en kriminali- sering av mangateckningar på fantasifigurer vars pubertetsutveckling inte hade avslutats, men där risken för identifikation och därmed även kränkning av barn bedömdes vara avsevärt mindre än i fråga om realistiska avbildningar med sexuellt innehåll, skulle gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett straffbestämmelsen. Vid sin bedömning beaktade domstolen att mangateckningar har en stark förankring i den japansk kultur och att det mot den bakgrunden finns skäl att beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

I 10 c § finns numera en bestämmelse om olaga våldsskildring. Denna riktar sig mot våldsskildringar av sexuell karaktär och andra skildringar av grovt våld samt spridning av sådana skildringar. Såväl stillbilder som rörliga bilder innefattas i bestämmelsen. När para- grafen infördes i kapitlet i slutet på 1980-talet (SFS 1988:835), var det inte fråga om någon ren nykriminalisering. I lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag (videovåldslagen), som upphävdes samtidigt med att brottet olaga våldsskildring upptogs i BrB, fanns, såvitt gällde rörliga bilder, redan tidigare bestämmelser av motsvarande innehåll. Straffansvaret omfattar inte gärningar som med hänsyn till omständigheterna är försvarliga. År 1990 utvidgades bestämmelsen till att omfatta oakt- samt spridande av våldsskildring som sker i yrkesmässig verksam- het eller annars i förvärvssyfte (se prop. 1989/90:70).

I slutet av 1970-talet infördes i 15 § bestämmelser om straff för falskt larm och missbruk av larmanordning (SFS 1977:492), vilka vid ett par tillfällen har genomgått ett antal mindre justeringar. För falskt larm kan enligt nuvarande lydelse den dömas som genom oriktig uppgift att det föreligger fara för en eller flera människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom föranleder onödig säkerhetsåtgärd. Bestämmelserna har närmast föranletts av att antalet bombhot mot en anonym allmänhet ökat kraftigt under senare år.

Avslutningsvis ska nämnas att kapitlet, jämfört med sin ursprung- liga lydelse, numera omfattar ytterligare två straffbestämmelser; otillåten utlämning av teknisk upptagning i 10 d § och myteri i 6 §. I princip innebar dock införandet av dessa bestämmelser inte några

124

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

3.3.4.3Högmålsbrott (18 kap. BrB)

I 18 kap. BrB upptas brott mot rikets inre säkerhet (brott mot rikets högsta organ eller mot statsskicket, vilka inte rör rikets för- hållande till främmande makt). (Se N. Jareborg, Brotten. Tredje häftet. Brotten mot allmänheten och staten, 1986, s. 117.)

Kapitlet omfattar i dag – liksom vid införandet av BrB – straff- bestämmelser om uppror (1 §), väpnat hot mot laglig ordning (3 §), olovlig kårverksamhet (4 §), brott mot medborgerlig frid (5 §) och svikande av försvarsplikt (6 §) och en särskild bestämmelse om gärning som innebär förgripelse mot Konungen m.fl. (2 §).

Med anledning av ikraftträdandet av 1974 års regeringsform justerades bestämmelsen om uppror i 1 § så att vad som enligt tidi- gare lydelse avsåg Konungen nu avser statschefen och regeringen. Även bestämmelsen i 2 § om förgripelse mot Konungen m.fl. blev föremål för viss ändring. (Se SFS 1974:565.) Det område som straff- beläggs i kapitlet är i princip oförändrat.

3.3.4.4Brott mot rikets säkerhet (19 kap. BrB)

19 kap. BrB innehåller brott mot rikets yttre säkerhet.

Vid BrB:s ikraftträdande upptogs i kapitlet straffbestämmelser om högförräderi (1 §), krigsanstiftan (2 §), trolöshet vid förhand- ling med främmande makt (3 §), egenmäktighet vid förhandling med främmande makt (4 §), spioneri (5 §), grovt spioneri (6 §), obe- hörig befattning med hemlig uppgift (7 §), vårdslöshet med hemlig uppgift (7 §), ryktesspridning till fara för rikets säkerhet (8 §), olovlig underrättelseverksamhet (9 §), skymfande av utländsk riks- symbol (10 §), olovlig värvning (12 §) och tagande av utländskt understöd (13 §) samt en särskild bestämmelse om förgripelse mot främmande makts statsöverhuvud m.fl. (11 §).

Liksom i 18 kap. har vissa straffbestämmelser ändrats med anled- ning av införandet av 1974 års regeringsform. Det handlar om bestämmelserna om högförräderi i 1 §, egenmäktighet vid förhand- ling med främmande makt i 4 § och olovlig värvning i 12 § (SFS 1974:565 och 1976:509).

Två av brotten som upptogs i kapitlets ursprungliga lydelse finns inte längre kvar där. Skymfande av utländsk rikssymbol (10 §) avkriminaliserades år 1970 (SFS 1970:225). Bestämmelsen om ryktesspridning till fara för rikets säkerhet (8 §) upphävdes år 1976

127

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

(SFS 1976:509) och ersattes av en bestämmelse om ryktesspridning

– med mer begränsat tillämpningsområde – i 22 kap. (numera 5 §). I 1976 års lagstiftningsärende avkriminaliserades även tagande av

utländskt understöd (13 §), men brottet återkom i ny form år 1981 (SFS 1981:1165). Det område som straffbelades genom det nya stadgandet är snävare än det som omfattades av den ursprungliga straffbestämmelsen.

Bestämmelserna om spioneri och liknande brott har reviderats år 1976 och år 1981 (SFS 1976:509 och 1981:1165). Ändringarna i spioneribestämmelsen (5 §) har inneburit såväl vidgning av dess ursprungliga tillämpningsområde, som inskränkning av detta.

Genom 1981 års lagstiftning ersattes i spioneribestämmelsen uttrycket ”men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden” med begreppet ”men för totalförsvaret” (se prop. 1979/80:176). Detta begrepp omfattar ett vidare fält än det militära försvaret och folk- försörjningen vid krig.

Fram till år 1976 var det för straffbarhet tillräckligt att gärnings- mannen hade uppsåt (direkt, indirekt eller eventuellt uppsåt) att med det i spioneribestämmelsen beskrivna beteendet gå främmande makt tillhanda. Vid 1976 års lagstiftningsärende ändrades detta så att det numera krävs att handlingen förövats med direkt uppsåt (syfte) att gå främmande makt tillhanda (se NJA II 1976 s. 406). Handlingar, som förövats med indirekt eller likgiltighetsuppsåt att gå främmande makt tillhanda, ska alltså inte straffas som spioneri. Genom ändring av bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift (7 §) har dock tillämpningsområdet för detta brott vidgats, så att det omfattar en del av de gärningar som nu avses, när fråga är om uppgift som rör förhållande av hemlig natur.

Bestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet, som numera finns i 10 §, hör till dem som har fått ett snävare tillämpnings- område. Vid 1976 års lagstiftning ändrades paragrafens första stycke så att straffansvaret begränsades till fall där gärningsmannen haft direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda (NJA II 1976 s. 414). Tidigare var det, liksom enligt den ursprungliga lydelsen av spioneri- bestämmelsen, för straffansvar tillräckligt med indirekt eller eventuellt uppsåt i detta avseende. De gärningar som till följd av ändringen inte längre omfattas av bestämmelsen är straffria.

Övriga ändringar i kapitlet har bl.a. inneburit att straffbestäm- melsen om vårdslöshet med hemlig uppgift har flyttats till 9 § (SFS 1976:509). Vidare har den särskilda bestämmelsen om förgripelse

128

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

mot främmande makts statsöverhuvud ändrats så att den inte längre hänvisar till gärningar som avses i 3–5 kap. utan endast till gärningar enligt 3 och 4 kap. (prop. 1970:125).

I betänkandet Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet

– Ett förstärkt skydd för Sveriges säkerhet, SOU 2012:95, föreslår Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts under- rättelseverksamhet en rad ändringar i 19 kap. Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att analysera om bestämmelserna i 19 kap. ger ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet och se över om men-rekvisitet i spioneribestämmelsen har en lämp- lig utformning (dir. 2010:35).

I betänkandet anförs att men-rekvisitet har en ändamålsenlig utformning och ett väl avgränsat tillämpningsområde. Det föreslås enbart språkliga ändringar och att exemplifieringen av känsliga upp- gifter liksom begreppet totalförsvaret ska utgå från lagtexten för att tydliggöra att spioneribestämmelsen ska tillämpas generellt och att det saknar betydelse mot vilken sektor i samhället som under- rättelseverksamheten riktar sig, så länge men-rekvisitet är uppfyllt (a. bet. s. 56 ff.).

Vidare föreslås att det ska införas två ny straffbestämmelser i 19 kap. BrB som ska rubriceras utlandsspioneri och olovlig under- rättelseverksamhet mot Sverige.

Den första straffbestämmelsen är subsidiär i förhållande till spioneri (5 §) och ska tillämpas när det, utan att men-rekvisitet i 5 § är uppfyllt, är fråga om en uppgift som rör en internationell militär insats som Sverige deltar i. Straffskalan för brottet av normal- grad föreslås vara fängelse i högst fyra år och vid grovt brott fängelse i lägst två år och högst åtta år (a. bet. s. 212 ff.).

Den andra nya straffbestämmelsen innebär en kriminalisering av olika former av underrättelseverksamhet som syftar till ett anskaff- ande av sådana uppgifter som avses i spioneribestämmelsen, dvs. uppgifter rörande förhållanden som kan vara till men för rikes säkerhet att främmande makt känner till. Bestämmelsen omfattar endast förfaranden som utgör verksamhet, vilket innebär att enstaka handlingar inte kan föranleda straffansvar. Straffbestämmelsen begränsas till verksamhet som bedrivs hemligen eller med svikliga medel och brottets skyddsintresse ska vara Sveriges säkerhet. Straffskalan föreslås vara fängelse i högst två år. Om brottet är grovt ska fängelse i lägst sex månader och högst fyra år kunna dömas ut.

129

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

I subjektivt hänseende krävs direkt uppsåt för att kunna fällas till ansvar för de föreslagna brotten (a. bet. s. 213 f. och 294 ff.).

Det föreslås vidare att försök, förberedelse och stämpling till de nya brotten ska kriminaliseras, liksom underlåtenhet att avslöja utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri.

I dag regleras olovlig underrättelseverksamhet i en paragraf trots att bestämmelsen innehåller två olika former av olovlig underrättelse- verksamhet. Enligt utredningens förslag ska de olika brottstyperna regleras i olika paragrafer och rubriceras olovlig underrättelse- verksamhet mot främmande makt respektive olovlig underrättelse- verksamhet mot person. Vad gäller det sistnämnda brottet föreslår utredningen att det straffsanktionerade området ska utvidgas till att även omfatta verksamhet som sker med otillbörliga medel och att böter ska utgå från straffskalan. Det ovan sagda innebär att det föreslås att det ska finnas tre former av olovlig underrättelseverk- samhet som regleras i tre skilda straffbestämmelser och som i vissa avseenden visar likheter och i andra avseenden olikheter, men som har olika skyddsintressen (a. bet. s. 318 ff.).

Den ovan nämnda utredningen föreslår även att det för straff- ansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift ska vara tillräckligt att uppgiften hanteras på ett sådant sätt att fara uppkommer för att någon obehörig kan ta del av den. Som motivering till det utsträckta straffansvaret anför utredningen att förutsättningarna för aktuell brottslighet har förändrats genom samhällsutvecklingen. Vidare föreslås att straffskalan för brottet ska höjas (a. bet. s. 311 ff.).

Sammanfattningsvis har de ändringar som har genomförts i kapitlet sedan BrB infördes huvudsakligen inneburit att det straff- sanktionerade området har minskat. Om de förslag som föreslås i betänkandet Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för Sveriges säkerhet, SOU 2012:95, genomförs kommer det emellertid att medföra en utvidgning av det område som straffsanktioneras i 19 kap. BrB. Ändringarna kommer även att innebära straffskärpningar.

3.3.4.5Tjänstefel m.m. (20 kap. BrB)

I 20 kap. BrB finns straffbestämmelser om bl.a. tjänstefel och brott mot tystnadsplikt.

Vid BrB:s ikraftträdande upptogs i kapitlet, som då bar rubriken ”Om ämbetsbrott”, straffbestämmelser om tjänstemissbruk (1 §),

130

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

tagande av muta eller av otillbörlig belöning (2 §), brott mot tyst- nadsplikt (3 §) och tjänstefel (4 §).

Enligt sina ordalydelser riktade sig nämnda bestämmelser endast mot ämbetsmän, men genom stadganden i 12 § utsträcktes deras räckvidd till att omfatta kategorier av befattningshavare med anknyt- ning till offentlig verksamhet vilka inte kunde betecknas som ämbetsmän. Tillämpningsområdet för ansvar för ämbetsbrotten var begränsat eftersom dessa brott var subsidiära i förhållande till allmänna brott.

År 1975 underkastades kapitlet en genomgripande reform som brukar kallas ämbetsansvarsreformen (prop. 1975:78). De särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension, som tidigare hade kunnat ådömas den som var underkastad ämbetsansvar, togs bort och lagtexten fick sådan utformning att det inte längre talades om ämbetsansvar. Reformens huvudsakliga syften var att avsevärt inskränka det straffbara området, att på ett mera rationellt sätt bestämma den personkrets som skulle vara underkastad straff- ansvar och att åstadkomma ett närmande mellan den offentliga samt den privata arbetsmarknadens sanktionssystem. Ett stort antal ändringar har genomförts i kapitlet även efter ämbetsansvars- reformen, bl.a. år 1977 (prop. 1975/76:176) och år 1989 (prop. 1988/89:113).

Genom 1975 och 1989 års ändringar har i 1 § införts en bestäm- melse om tjänstefel som avlöser de bestämmelser om tjänstemiss- bruk och tjänstefel som vid BrB:s ikraftträdande upptogs i 1 § respektive 4 §. I den nuvarande bestämmelsen om tjänstefel bestäms personkretsen inte längre genom en uppräkning av tjänster i 12 §. I stället anges personkretsen genom ett kriterium som hänför sig till gärningen, nämligen att denna ska vara ett åsidosättande vid myndighetsutövning av vad som gäller för uppgiften. Upphävandet av den äldre 4 § innebar en omfattande avkriminalisering. I sin ursprungliga lydelse hade nämligen denna paragraf ett mycket vidsträckt tillämpningsområde. Den omfattade alla typer av förseel- ser, oavsett hur bagatellartade de var, och även om de begåtts av oskicklighet eller oförstånd.

1989 års ändringar innebar att straffansvaret enligt 1 § vidgades i viss mån jämfört med vad som gällde efter 1975 års ändringar.

Exempelvis skulle enligt 1975 års lydelse gärningen företas ”i myndighetsutövning”. Genom 1989 års lagstiftning ändrades detta till ”vid myndighetsutövning”. Detta fick bl.a. till följd att vissa gärningar som tidigare endast kunde bestraffas som medverkan

131

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

blev självständigt straffbelagda. Enligt 1975 års lydelse förutsattes vidare för straffansvar att gärningsmannen åsidosatt vad som till följd av lag eller annan författning gällde för myndighetsutövningen. Efter 1989 års ändringar gäller i stället att gärningsmannen vid myndighetsutövning ska ha åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Det krav som i subjektivt hänseende uppställdes för straffbarhet enligt 1975 års lydelse, uppsåt eller grov oaktsamhet, ändrades dess- utom genom 1989 års lagstiftning så att straffansvaret därefter om- fattar även gärningar som begåtts av oaktsamhet som inte är grov.

Enligt nuvarande 1 § kan dömas för grovt tjänstefel om brottet är att anse som grovt och om det har begåtts uppsåtligen. Brotten tjänstefel och grovt tjänstefel är subsidiära till andra brott.

Mutbrott, vilket tidigare stadgades i 2 §, flyttades i och med den mutbrottsreform som skedde den 1 juli 2012 över till 10 kap. 5 a §. Denna bestämmelse redovisas närmare i avsnittet om 10 kap. BrB.

I 3 § finns i dag, liksom vid BrB:s ikraftträdande, en bestäm- melse om brott mot tystnadsplikt som är subsidiär till andra brott. Bestämmelsens tillämpningsområde har dock ändrats väsentligt, främst i samband med 1975 års reform av kapitlet. Enligt den ursprungliga lydelsen var straffansvaret begränsat till ämbetsmän och vissa befattningshavare som räknades upp i dåvarande 12 §. Numera omfattar straffansvaret envar som röjer eller utnyttjar uppgift som han enligt lag eller annan författning eller enligt för- ordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning är pliktig att hemlighålla. Genom att vid 1975 års reform själva straffbestämmelsen i ett stort antal författningar som ålägger tystnadsplikt upphävdes blev 3 § att tillämpa i dessa fall och därmed i mycket större utsträckning än förut. Reformen innebar också att straffbarheten vidgades till att omfatta oaktsamma gärningar. År 1980 begränsades dock det straffbara området något. Vid denna tidpunkt infördes nämligen en bestämmelse om straffrihet vid ringa fall av oaktsamhetsbrott (prop. 1979/80:2).

3.3.4.6Brott av krigsmän (21 kap. BrB)

I 21 kap. BrB upptas militära straffbestämmelser som äger tillämp- ning under krig eller liknande förhållanden.

Vid BrB:s ikraftträdande innehöll kapitlet straffbestämmelser om lydnadsbrott (1 §), grovt lydnadsbrott (2 §), myteri (3 §), ohör- samhet mot vakt (4 §), missbruk av förmanskap (5 §), obehörig

132

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

befälsutövning (6 §), våld eller hot mot krigsman (7 §), miss- firmelse mot krigsman (8 §), oskickligt beteende (9 §), uppvigling av krigsmän (10 §), undanhållande (11 §), rymning (12 §), över- givande av post (13 §), onykterhet i tjänsten (14 §), fylleri (15 §), förargelseväckande beteende (16 §), tjänstemissbruk (17 §) och tjänstefel (18 §).

När BrB infördes gällde en särskild straff- och processrättslig ordning inom det militära försvaret. Bestämmelserna om brott av krigsmän i 21 kap. var då tillämpliga inte bara i krigstid utan även under fredsförhållanden. För de brott som upptogs i kapitlet kunde krigsman dömas till disciplinstraff eller fängelse.

Genom lagstiftning år 1986 reformerades det militära ansvars- systemet och ersattes i huvudsak med ett utomstraffrättsligt system (prop. 1985/86:9). För 21 kap. innebar reformen – utöver att brotts- påföljden disciplinstraff för krigsmän avskaffades – att ett flertal straffbestämmelser utmönstrades och att de kvarvarande straff- bestämmelserna inte längre skulle vara tillämpliga under freds- förhållanden, alltså en omfattande avkriminalisering. I viss utsträck- ning medförde i och för sig upphävandet av straffbestämmelser endast att andra straffbestämmelser – t.ex. i 3–5, 17 och 20 kap. – blev tillämpliga.

Några av de särskilda bestämmelserna i fråga om krigsmän under fredstid behölls även efter 1986, men flyttades till annat kapitel. Till dessa hör bestämmelserna om myteri (3 §) och uppvigling av krigsmän (10 §) som numera finns i 16 kap. (6 § respektive 5 §).

I samband med 1986 års reform överflyttades också till 21 kap. de av brotten i 22 kap. som inte kan begås av andra än krigsmän. Numera regleras därför i 9 § samröre med fienden (förut 22 kap. 4 §), i 10 § undergrävande av stridsviljan (förut 22 kap. 5 §), i 11 § försummande av krigsförberedelse (förut 22 kap. 8 §), i 12 § obe- hörig kapitulation (förut 22 kap. 9 §, rubricerat som dagtingan) och i 13 § stridsförsumlighet(förut 22 kap. 10 §).

3.3.4.7Landsförräderi m.m. (22 kap. BrB)

I 22 kap. BrB upptas bl.a. bestämmelser om vissa brott mot rikets säkerhet, som inte ska tillämpas under vanliga fredsförhållanden, och folkrättsbrott.

I kapitlets ursprungliga lydelse upptogs straffbestämmelser om landsförräderi (1 §), landssvek (1 §), landsskadlig vårdslöshet (2 §),

133

Kartläggning av brottsbalksområdet

SOU 2013:38

överlöpande till fienden (3 §), samröre med fienden (4 §), under- grävande av stridsviljan (5 §), försvarsskadlig ryktesspridning (6 §), olovlig sammankomst (7 §), försummande av krigsförberedelse (8 §), dagtingan (9 §), stridsförsumlighet (10 §) och folkrättsbrott (11 §). Kapitlets rubrik var ”Krigsartiklar”.

Vid 1986 års reformeringen av det militära ansvarssystemet fick kapitlet ett mera begränsat innehåll och rubriken ”Om landsförrä- deri m.m.” (prop. 1985/86:9). Som redogjorts för i föregående avsnitt överfördes till 21 kap. de bestämmelser som gäller brott som inte kan begås av andra än krigsmän (se ovan). Ett par av straffbestämmelserna upphävdes helt; överlöpande till fienden (3 §) och olovlig sammankomst (7 §). Beteenden som vid BrB:s införande var straffbara som försvarsskadlig ryktesspridning omfattas efter reformen av den straffbestämmelse i 5 § om ryktesspridning till fara för rikets säkerhet som år 1976 överfördes till kapitlet från 19 kap. 8 §.

Genom 1986 års lagstiftning flyttades bestämmelsen om folk- rättsbrott till 6 § och fick i huvudsak den lydelse som den har i dag. Bestämmelsen, som före 1986 kriminaliserade alla förfaranden som stod i strid med folkrätten, är i dag begränsad till att avse svåra överträdelser. Begränsningen ska ses mot bakgrund av följande. De fyra Genèvekonventionerna år 1949 till skydd för krigets offer och första tilläggsprotokollet år 1977 till konventionerna uppställer kravet på nationell lagstiftning att kriminalisera överträdelser av konventionsbestämmelserna när det är fråga om ”grave breaches”.

Då nämnda konventioner och tilläggsprotokollet innehåller ett stort antal artiklar, av vilka flertalet är mycket detaljerade, och det dessutom finns en rad andra konventioner som straffsanktioneras genom stadgandet om folkrättsbrott, har det ansetts att ramen sprängts för vad som rimligen bör omfattas av ett blankettstraffbud med livstids fängelse i straffskalan. (Se L. Holmqvist m.fl., Brotts- balken. En kommentar. Kap. 13–24, lösbladssystem, BrB 22:6 s. 5 f.)

På 1990-talet har det införts två nya bestämmelser i kapitlet, som båda är subsidiära till folkrättsbrott. Bestämmelsen i 6 a § om olovlig befattning med kemiska vapen tillkom för att Sverige ska uppfylla åtaganden som följer av att Sverige har ratificerat Förenta nationernas konvention den 13 januari 1993 om förbud mot ut- veckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring (prop. 1993/94:120). Vidare har i 6 b § upptagits en bestämmelse om olovlig befattning av minor. Den tillkom i samband med Sveriges tillträde till konventionen om för-

134

SOU 2013:38

Kartläggning av brottsbalksområdet

bud mot användning, lagring, produktion och överföring av anti- personella minor (truppminor) samt om deras förstöring (”Ottawa- konventionen”).

3.3.4.8Övriga förändringar i 16–22 kap. BrB

När det gäller brotten mot staten har straffbeläggningen av osjälv- ständiga brottstyper, såsom försök, förberedelse m.m., ökat sedan BrB:s ikraftträdande. Utökningen av det straffsanktionerade områ- det hänför sig främst till brotten i 16 och 17 kap.

I 16 kap., som i sin ursprungliga lydelse inte innehöll någon bestämmelse som straffbelade osjälvständiga brottstyper, finns numera i 17 § en bestämmelse som bl.a. utvidgar kriminaliseringen av dobbleri till att omfatta försök eller förberedelse till grovt dobbleri. Genom en bestämmelse i 18 § straffbeläggs vidare viss upplåtelse av lägenhet såsom medverkan till dobbleri. (I samman- hanget bör dock påpekas att, som redogjorts för ovan, dobbleri- bestämmelsens tillämpningsområde har inskränkts i förhållande till vad som gällde vid BrB:s ikraftträdande genom att delaktighet i äventyrligt spel har avkriminaliserats.) De nya straffbestämmelserna om barnpornografibrott och grovt barnpornografibrott (10 a §) har också kompletterats med bestämmelser som stadgar ansvar för vissa osjälvständiga brottstyper (17 §).

Vad beträffar 17 kap. kan nämnas att brottet främjande av flykt, som i kapitlets ursprungliga lydelse var straffbelagt på försöks- stadiet, numera också är straffbelagt på förberedelsestadiet (se 16 §).

Beträffande sådana ändringar i 16–22 kap. som varken begränsar eller utvidgar omfattningen av det straffsanktionerade området, men som ändå kan vara av intresse i sammanhanget, bör följande nämnas.

I ett antal straffbestämmelser, som föreskriver fängelse på viss tid eller livstid, har den maximala tiden för tidsbestämt fängelsestraff höjts till arton år (se SFS 2009:396). Det gäller t.ex. bestämmelserna om grovt spioneri (19 kap. 6 §) och folkrättsbrott (22 kap. 6 §).

Ett flertal straffbud har försetts med en särskild straffskala för grova brott. Bland dessa kan nämnas bestämmelserna om hets mot folkgrupp (16 kap. 8 §), övergrepp i rättssak (17 kap. 10 §), skydd- ande av brottsling (17 kap. 11 §), främjande av flykt (17 kap. 12 §) och olovlig underrättelseverksamhet (19 kap. 10 §). I några fall har inte bara en särskild straffskala införts för grova fall, utan även en

135

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

mineralfyndigheter. Viktiga nyheter i förhållande till den äldre lagstiftningen var att den gruvrättsliga lagstiftningen blev enhetlig för de mineral som omfattades av denna och att kretsen av lag- reglerade mineral utvidgades. Minerallagen bygger på koncessions- systemet, men har också starka inmutningsrättsliga inslag. Tillstånd eller koncession är en förutsättning för såväl undersökning som bearbetning. I 15 kap. 6 § upptas straffbestämmelser. Där stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet begår vissa gärningar, t.ex. bedriver under- sökningsarbete i strid med bestämmelserna om krav på tillstånd eller koncession. Samma straff föreskrivs för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av viss uppgiftsskyldighet.

Lagen om kontinentalsockeln, som ursprungligen tillkom som en följd av 1958 års konvention om kontinentalsockeln, ändrades i betydande mån i slutet av 1990-talet med anledning av Sveriges anslutning till Förenta Nationernas havsrättskonvention (antagen i Montego Bay den 10 december 1982). I lagen föreskrivs bl.a. att rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess natur- tillgångar tillkommer staten (2 §), men att annan än staten kan få tillstånd till sådan verksamhet av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (3 §). I 11 § straffbeläggs med böter eller fängelse i högst sex månader bl.a. att utan lov utforska konti- nentalsockeln eller utvinna naturtillgångar från denna eller vidta åtgärd för sådan utforskning eller utvinning (uppsåt krävs alltså). Till samma straff kan den dömas som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av viss uppgifts- skyldighet.

Minerallagen och lagen om kontinentalsockeln kompletteras av varsin förordning: mineralförordningen (1992:285) och kontinental- sockelförordningen (1966:315). Båda dessa upptar straffbestämmel- ser som stadgar böter för underlåtenhet att göra viss anmälan som föreskrivs i förordningarna. Enligt mineralförordningen är det för straffbarhet tillräckligt att underlåtelsen sker av oaktsamhet.

Bland övriga författningar på området forskning, innovation och näringsutveckling som innehåller straffbestämmelser kan nämnas förordningen (1975:49) om gemensam kontrollstämpel m.m. för arbeten av guld, silver och platina, lagen (1975:424) om uppgifts- skyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborrning samt lagen (2010:1052) om auktorisation av patentombud. Straff- bestämmelserna i samtliga dessa författningar föreskriver enbart

139

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

böter. I de två förstnämnda författningarna är straffbestämmel- serna – att uppsåtligen efter kontrollstämpling t.ex. ändra eller utplåna viss stämpel respektive att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att fullgöra uppgiftsskyldighet eller lämna oriktig uppgift avseende grundvattentäktsundersökning m.m. – subsidiära till BrB:s straffbud. I lagen om auktorisation av patentombud straffbeläggs att obehörigen utge sig för att vara auktoriserat patentombud.

4.5Marknad och konkurrens

Till de nu gällande specialstraffrättsliga lagarna på området mark- nad och konkurrens hör bl.a. lagen (1990:409) om skydd för företags- hemligheter, lagen (1986:436) om näringsförbud, lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. och lagen (1999:271) om handel med begagnade varor.

Lagen om skydd för företagshemligheter innehåller bestämmelser om straff för den som olovligen skaffar sig tillgång till en företags- hemlighet (företagsspioneri) eller som på annat sätt tar olovlig befattning med en företagshemlighet. För företagsspioneri är straffet böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst sex år (3 §). Försök eller förberedelse till sådant brott är också straffbelagt.

Bestämmelser om skydd för företagshemligheter fanns före till- komsten av denna lag i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser om illojal konkurrens. Nämnda lag skyddade ”yrkeshemligheter” i vissa fall, framför allt mot en del förfaranden i avtalsrelationer. Genom lagen om skydd för företagshemligheter infördes straff- bestämmelser för olovligt anskaffande av företagshemligheter. Detta innebar en stor förändring jämfört med vad som hade gällt tidigare. Då hade sådana förfaranden endast varit straffbara i den mån de sam- tidigt utgjort brott enligt annan lagstiftning, såsom stöld, bedrägeri, dataintrång eller olovlig avlyssning. (Se SOU 2008:63 s. 59 f.)

Lagen om skydd för företagshemligheter har under år 2007–2008 varit föremål för utredning, se betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter, SOU 2008:63. De förslag som utredningen har lämnat innebär bl.a. en utvidgning av straffansvaret. Förslaget har inte lett till några lagändringar.

Enligt nuvarande konkurslag (1987:672) har den som är försatt i konkurs inte rätt att bedriva näring (6 kap. 1 §) och om han eller hon ändå gör det, kan böter dömas ut (17 kap. 4 §). Förbudet att

140

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

driva näring upphör när konkursen är avslutad. Motsvarande regler fanns även i den tidigare konkurslagen (1921:225). År 1980 infördes i 1921 års konkurslag (199 b–d och f–j §§) dessutom en möjlighet för domstol att i vissa fall förordna om generellt näringsförbud för en konkursgäldenär som är enskild näringsidkare, under en av dom- stolen fastställd tid (maximalt fem år). För överträdelse av sådant näringsförbud stadgades fängelse i högst två år, eller om brottet var ringa, böter eller fängelse i högst sex månader (212 §). Enligt 1980 års reglering var en förutsättning för att en enskild näringsidkare eller företrädare för en juridisk person skulle kunna meddelas närings- förbud att denne hade försatts i konkurs.

När lagen om näringsförbud tillkom (se prop. 1985/86:126), överfördes bestämmelserna om generellt näringsförbud från kon- kurslagen till denna lag. Som ett led i kampen mot ekonomisk brottslighet vidgades samtidigt möjligheterna att meddela närings- förbud till att även avse vissa situationer då det inte förekommit någon konkurs. I dag kan därför t.ex. brott liksom underlåtelse att betala skatter, tullar och avgifter till det allmänna i vissa lägen leda till näringsförbud. Den längsta tid näringsförbud kan meddelas för uppgår numera till tio år. I straffbestämmelsen i lagen om närings- förbud upptogs samma straffskala som hade föreskrivits i mot- svarande bestämmelse i 1921 års konkurslag (212 §).

I lagen om utländska filialer m.m. finns bestämmelser om for- merna för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utländska företag och utomlands bosatta svenskar eller utländska medborgare. När lagen infördes, ersatte den lagen (1968:555) om rätt för utlän- ning och utländskt företag att idka näring här i riket. Det tidigare kravet på näringstillstånd avskaffades därmed och ersattes med ett registreringsförfarande. Regleringen i lagen om utländska filialer m.m. innebär i huvudsak att alla utländska företag och utomlands bosatta svenskar eller utländska medborgare som lämnar begärda uppgifter blir registrerade och får driva näring i Sverige. Genom lagen får vidare utländska företag fri möjlighet att välja etablering genom svenskt dotterbolag eller filial. Bakgrunden till den ändrade regleringen (se prop. 1991/92:88) var att Sverige inför EES-sam- arbetet och medlemskapet i EG inte kunde ha etableringsbestäm- melser som innebar en särreglering av andra medlemsländers med- borgare (krav på icke-diskriminering och etableringsfrihet).

I 29 § lagen om utländska filialer m.m. stadgas böter bl.a. för den som för ett utländskt företags räkning driver eller förestår näringsverksamhet i Sverige utan att verkställande direktör utsetts.

141

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Även 29 a § innehåller straffbestämmelser, men här är straff- skalorna strängare. Böter eller fängelse stadgas bl.a. för den som i ett ärende enligt lagen oriktigt intygar att en elektronisk handling överensstämmer med originalet, om åtgärden innebär fara i bevis- hänseende. Sistnämnda paragraf upptar även en särskild straffskala för grovt brott, fängelse i högst två år.

Straffbestämmelsen i 29 a § omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektro- niskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och sannings- brotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Ett upp- hävande av straffbestämmelsen i 29 a § lagen om utländska filialer m.m. kommer inte att innebära någon avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.).

Lagen om handel med begagnade varor har till syfte att försvåra avsättningen av stulna eller annars olovligen åtkomna varor och att underlätta polisens efterspaning av sådana varor (1 §). Den är tillämplig på yrkesmässig handel med sådana begagnade varor som finns angivna i en av regeringen utfärdad förordning (1999:272), däribland mopeder, kameror, datorer och mobiltelefoner. I straff- bestämmelserna i 14–15 §§, som är subsidiära till BrB, straffbeläggs vissa uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av lagens före- skrifter, som inte är ringa. Böter eller fängelse i högst sex månader stadgas för den som driver sådan yrkesmässig handel som omfattas av lagen utan att vara registrerad hos polismyndigheten, underlåter att fullgöra föreskriven skyldighet att föra anteckningar om mot- tagna varor och på begäran tillhandahålla polismyndigheten dessa anteckningar m.m. För vissa överträdelser stadgas böter, bl.a. för den som bryter mot föreskriften om att en handlare inte får ta emot begagnade varor av den som inte på ett tillförlitligt sätt styr- ker sin identitet.

Regleringen av handeln med begagnade varor, som går tillbaka till 1900-talets början, omfattade ursprungligen också handel med skrot. Fram till början av 1980-talet var båda dessa slag av handel underkastade tillståndskrav. Därefter infördes för handeln med begagnade varor en registreringsplikt i stället för tillståndskravet, se lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor. Såväl tillståndskravet för handel med skrot som registreringsplikten för

142

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

handel med begagnade varor sanktionerades genom straffbestäm- melser. När nämnda lag år 1999 ersattes av lagen om handel med begagnade varor innebar det att den särskilda regleringen om handel med skrot avskaffades. I förarbetena (se prop. 1998/99:51 s. 18 f.) anfördes bl.a. att tillståndskravet vad gällde skrotbranschen hade visat sig vara föga effektivt, att tillsynen inte hade varit om- fattande och att inget tydde på att detta skulle komma att ändras i framtiden. Vidare hade branschen genomgått så stora förändringar att tillståndsförfarandet hade förlorat i betydelse och det fanns inte något som tydde på att misskötsamheten skulle vara av större omfattning inom denna bransch än inom de flesta andra. En etable- ringskontroll med dess inskränkningar i närings- och etablerings- friheten borde, framhölls det, tillgripas först när ett klart behov kunde påvisas. Sammanfattningsvis ansågs huvudmotiven för att särskilt reglera handeln med skrot ha försvagats i betydande mån. Avskaffandet av regleringen av handeln med skrot innebar alltså en viss avkriminalisering av det specialstraffrättsliga området.

Vid tidpunkten för BrB:s ikraftträdande fanns det på området marknad och konkurrens straffbestämmelser i lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom närings- livet. I denna straffbelades uppsåtliga överträdelser av i lagen uppställda förbud mot s.k. bruttoprissättning och mot anbuds- karteller. Straffet var i normalfallet böter. Om brottet var grovt kunde böter eller fängelse i högst ett år följa. Åtal kunde väckas av allmän åklagare endast efter anmälan eller medgivande av Närings- frihetsombudsmannen. År 1982 ersattes nämnda lag av konkurrens- lagen (1982:729). Detta innebar bl.a. att de straffbelagda förbuden effektiviserades, att straffen skärptes och att vissa gärningar gjordes straffbara vid oaktsamhet (se prop. 1981/82:165 s. 142 ff.).

I början av 1990-talet blev konkurrenslagstiftningen föremål för en genomgripande, och skärpande, reform (se prop. 1992/93:56). I den nya konkurrenslagen (1993:20) utformades de materiella konkurrensreglerna efter förebild från EG:s konkurrensregler i Romfördraget och EES-avtalets konkurrensregler. Reformen inne- bar även att straffbestämmelserna ersattes av ett system med sank- tionsavgifter (i lagen används benämningen konkurrensskade- avgift). Ett skäl för övergången till sanktionsavgifter var att det då blev möjligt att rikta sanktionen mot företag, i stället för enbart mot fysiska personer. I förarbetena anfördes (se a. prop. s. 30) att de straff i form av måttliga böter som hade förekommit vid över- trädelser av förbuden i konkurrenslagen hade påfallande liten eko-

143

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

nomisk betydelse i förhållande till de stora ekonomiska värden som kunde vara att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden. Den dåvarande ordningen ansågs därför ha liten preventiv verkan. Mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff var dock varken önskvärda eller ändamålsenliga. Med hänsyn till de stora samhälls- ekonomiska värden som konkurrenslagstiftningen ytterst gällde var det i stället väsentligt att ha tillgång till en effektiv ekonomisk sanktion.

De regler om konkurrensskadeavgift som infördes i 1993 års konkurrenslag har senare överförts i princip oförändrade till den nu gällande konkurrenslagen (2008:579). De innebär att ett företag kan bli skyldigt att betala en särskild avgift om företaget eller någon som handlar på företagets vägnar (t.ex. en anställd) uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder förbuden mot konkurrensbegrän- sande samarbete eller missbruk av dominerande ställning. Beslutet om konkurrensskadeavgift fattas av Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket. I förarbetena till 1993 års lag anfördes att konkurrensskadeavgiften skulle kunna uppgå till ett sådant belopp att det verkade avhållande på företaget i fråga och avskräckande på andra företag (se a. prop. s. 30). I den nuvarande lagen anges att konkurrensskadeavgiften maximalt får uppgå till tio procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår. Konkurrensskade- avgiften ska bestämmas efter överträdelsens sanktionsvärde. I ringa fall får inte någon avgift påföras. Till nyheterna i 2008 års lag hör bl.a. att Konkurrensverket gavs befogenhet att i icke tvistiga fall utfärda s.k. avgiftsförelägganden som ett alternativ till att väcka talan om konkurrensskadeavgift.

Regleringen av marknadsföring är ett annat område där straff- bestämmelser har ersatts av ett system med sanktionsavgifter.

Såväl lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring som dess efterföljare, marknadsföringslagen (1975:1418), innehöll förbud mot uppsåtlig vilseledande marknadsföring, rabattmärkeserbjudanden och kombinerade erbjudanden. Vid överträdelse av dessa kunde en näringsidkare dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Allmänt åtal krävde medgivande av Konsumentombudsmannen.

När 1975 års marknadsföringslag ersattes av 1995 års marknads- föringslag (1995:450) togs nämnda straffbestämmelser bort. I stället infördes en möjlighet att, vid överträdelser av ett antal särskilda regler med konkreta förbud mot och krav på vissa marknads- föringsåtgärder, påföra en näringsidkare en sanktionsavgift kallad marknadsstörningsavgift. Övergången till sanktionsavgifter ut-

144

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

4.6Energi

Till de mer centrala lagarna på energiområdet hör bl.a. ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och lagen (2011:1200) om elcertifikat.

Bestämmelser om naturgasledningar (inklusive straffbestämmel- ser) fanns tidigare i lagen (1978:160) om vissa rörledningar, men EU-rätten har medfört att lagstiftningen om naturgas blivit mer omfattande och överförts till en egen lag, först 2000 års naturgaslag (2000:599) och därefter 2005 års naturgaslag. Den nu gällande lagen innehåller bl.a. krav på koncession från regeringen för att få bygga eller använda naturgasledningar, lagringsanläggningar och förgas- ningsanläggningar.

Ellagen ersatte vid ikraftträdandet år 1998 en äldre ellag, lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anlägg- ningar, som också den innehöll straffbestämmelser. I ellagen ges föreskrifter om elektriska anläggningar, om handel med el i vissa fall och om elsäkerhet. Enligt lagen krävs tillstånd från regeringen för att bygga eller använda en elektrisk starkströmsledning (nät- koncession).

Kravet på koncession i dessa båda lagar – naturgaslagen och ellagen – är straffsanktionerat genom likartade straffbestämmelser. Enligt lagarna kan bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kravet på koncession eller mot villkor som en koncession förenats med dömas till böter eller fängelse i högst ett år (se 11 kap. 1 § naturgaslagen respektive 13 kap. 1 § ellagen). Ringa över- trädelser omfattas inte av straffansvaret. Lagarnas straffbestämmelser är subsidiära till BrB (11 kap. 2 § naturgaslagen och 13 kap. 2 § ellagen).

Ändamålet med lagen om elcertifikat, som trädde i kraft år 2003, var att främja produktion av elektricitet med användande av förny- bara energikällor och torv (förnybar el) så att sådan el skulle kunna hävda sig på elmarknaden, trots att kostnaderna för att producera förnybar el var högre än då det gäller övrig el. I detta syfte innehöll därför lagen bestämmelser om dels en rätt för producenter av förnybar el att bli tilldelade elcertifikat av staten, dels en skyldighet för elleverantörer och vissa elanvändare att inneha elcertifikat i förhållande till sin försäljning respektive användning av el (kvot- plikt).

2003 års lag om elcertifikat upphävdes år 2012 och ersattes av en ny lag om elcertifikat (2011:1200). De huvudsakliga nyheterna i den

146

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

rätten att föra vissa färdmedel (3 §), tillåtande av olovlig körning (3 §), rattfylleri (4 §), grovt rattfylleri (4 a §) och obehörigt avvikande från trafikolycksplats (5 §). Det lindrigaste straff som föreskrivs är böter (t.ex. för vårdslöshet i trafik och olovlig körning) och det strängaste straff som föreskrivs är fängelse i högst två år (grovt rattfylleri).

Sedan mitten av 1960-talet har det i lagen kriminaliserade området utvidgats i betydande utsträckning. I huvuddrag har det rört sig om följande utvidgningar. Straffbestämmelserna om (grov) vårdslöshet i trafik och obehörigt avvikande från trafikolycksplats har gjorts tillämpliga vid förande av motordrivet fordon på andra ställen än på väg (prop. 1972:137). De har vidare, liksom straffbestämmelsen om hindrande eller störande av trafiken på väg, utsträckts till att gälla vid förande av spårvagn (prop. 1975:22). Vad gäller bestämmelserna i 3 § om olovlig körning m.m. har kriminaliseringen utsträcks till att gälla inte bara körkortspliktiga fordon, utan även t.ex. traktor, spårvagn och motorredskap (se bl.a. prop. 1972:137, prop. 1975:22 och prop. 1976/77:113). Kriminaliseringen av rattfylleri har vidgats vid flera tillfällen, bl.a. år 1975, då gärningsbeskrivningen ändrades så att straffansvaret skulle omfatta inte bara den som under färden uppnått eller överskridit blodalkoholgränsen utan även den som gjort detta efter färden (prop. 1974:154). Några år senare utsträck- tes promillereglerna till att gälla alla motordrivna fordon, med undantag för sådana som är avsedda att föras av gående (prop. 1977/78:77). År 1990 sänktes den nedre promillegränsen från 0,5 till 0,2 promille (se bet. 1989/90:JuU2 s. 18) samtidigt som den nu- varande gradindelningen i rattfylleri och grovt rattfylleri infördes (se prop. 1989/90:2). Genom lagändring år 1999 utvidgades straff- ansvaret för rattfylleri till att avse också den som framför ett motordrivet fordon eller en spårvagn efter att ha intagit narkotika i så stor mängd att det under eller efter färden finns något narkotiskt ämne kvar i förarens blod, s.k. drograttfylleri (prop. 1998/99:43).

En betydelsefull inskränkning av det i trafikbrottslagen straff- belagda området har dock skett. Före år 1995 krävdes för straff- barhet enligt bestämmelsen om vårdslöshet i trafik att vägtrafikant, spårvagnsförare etc. brast i den omsorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka betingades av omständigheterna. Ansvarsfrihet gällde i de fall oaktsamheten varit ringa. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1995 skärptes kravet på oaktsamhet så att numera endast den som i väsentlig mån brister i omsorg och varsamhet ska dömas till straff enligt bestämmelsen.

150

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

I propositionen (1994/95:23 s. 61) påpekades att dittillsvarande praxis tydde på att bestämmelsen i vissa fall hade tillämpats på ett sätt som närmade sig vad som gäller vid strikt ansvar. Syftet med lagändringen angavs vara att ansvar för vårdslöshet i trafik skulle förbehållas sådana beteenden i trafiken som var att beteckna som vårdslösa i egentlig mening. Under lagens tillämpningsområde borde främst hänföras sådana fall där trafikanten gjort sig skyldig till medvetet risktagande.

Andra trafikslagsövergripande författningar som innehåller straff- bestämmelser är bl.a. lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor, container- lagen (1980:152) och lagen (1975:88) med bemyndigande att med- dela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer.

I sammanhanget finns det också anledning att beröra den regle- ring om administrativa sanktionsavgifter, som i slutet av 1970-talet infördes på området kollektiv persontrafik, nämligen lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik (prop. 1976/77:11).

I lagen finns bestämmelser om rätt att ta ut tilläggsavgift av resande i kollektiv persontrafik som inte kan visa upp giltig biljett. Tilläggsavgift får inte tas ut om avsaknaden av giltig biljett får anses vara ursäktlig med hänsyn till den resandes ålder, sjukdom, bris- tande kännedom om lokala förhållanden eller annan omständighet. Angående avgiftens storlek stadgas att den ska bestämmas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till trafikutövarens kostnader för biljettkontrollen och avgiften för den biljett som har avkrävts den resande men som denne inte har kunnat visa upp.

Även före tillkomsten av lagen om tilläggsavgift i kollektivtrafik tillämpade ett flertal företag som bedrev järnvägs-, spårvägs-, buss- eller båttrafik system med förhöjd färdavgift eller kontrollavgift. Den författningsmässiga regleringen av dessa system varierade dock. Genom 1977 års lag blev författningsstödet för systemen med kontrollavgift tydlig och regleringen av dem enhetlig.

Samtidigt som lagen om tilläggsavgift i kollektivtrafik infördes, gjordes vissa ändringar i BrB (prop. 1975/76:148) beträffande sådant bedrägligt beteende som brukar benämnas snyltningsbrott och som består i att en person inte gör rätt för sig när han eller hon begagnar sig av något som tillhandahålls mot kontant betalning. Brottet förutsätter inte att någon vilseleds till att tillhandahålla prestationen i fråga. Till de ändringar som genomfördes hörde att en särskild åtalsbegränsningsregel infördes (9 kap. 12 §). Den inne- bär att snyltningsbrott som är ringa får åtalas av åklagare bara om

151

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Avsikten med åtalsbegränsningsregeln var att straffpåföljd för snyltning på all- männa samfärdsmedel i stor utsträckning skulle ersättas av tilläggs- avgift enligt den ovan redovisade lagen.

I förarbetena till lagen om tilläggstrafik i kollektivtrafik anfördes (prop. 1976/77:11 s. 14) att åtalsbegränsningsregeln i BrB i förening med regleringen av systemet med tilläggsavgifter i praktiken skulle komma att innefatta en betydande avkriminalisering.

4.9.2Sjöfart

Det finns en mängd specialstraffrättsliga författningar på sjöfartens område. Här ska inledningsvis redovisas de som innehåller en mer omfattande straffrättslig reglering, nämligen sjölagen (1994:1009), sjömanslagen (1973:282), fartygssäkerhetslagen (2003:364), lagen (2004:487) om sjöfartsskydd och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.

När 1994 års sjölag infördes innehöll den i stor utsträckning bestämmelser som var nästan likalydande med de som hade funnits i den föregående sjölagen (1891:34 s. 1). Den äldre sjölagen hade dock under årens lopp genomgått en mängd ändringar och vid upphävandet innehöll den inte någon paragraf som stod oförändrad sedan lagens tillkomst.

Sjölagen består av 22 kapitel som är uppdelade på sex avdel- ningar. De första fem avdelningarna innehåller, i tur och ordning, bestämmelser om fartyg (nationalitet, fartygsregister m.m.), om rederi, om ansvar (redares ansvar, om skada genom fartygs samman- stötning m.m.), om avtal om befordran och om sjöolyckor. I den sjätte avdelningen finns avslutande bestämmelser, däribland dryga tiotalet paragrafer med straffbestämmelser (20 kap.).

Flera av straffbestämmelserna liknar bestämmelser som finns i trafikbrottslagen, men avser gärningar som begås i sjötrafik. Det gäller t.ex. bestämmelserna om vårdslöshet i sjötrafik (20 kap. 2 §), sjöfylleri (20 kap. 4 §) och grovt sjöfylleri (20 kap. 5 §). I sjölagen finns också motsvarigheter till trafikbrottslagens straffbestämmel- ser om hindrande eller störande av trafiken på väg (20 kap. 3 §) och obehörigt avvikande från trafikolycksplats (se 20 kap. 8 §). Därut- över innehåller sjölagen ett antal straffbestämmelser som avser befälhavares och redares skyldigheter enligt lagen samt, i något fall, även fartygsägares skyldigheter. Vad som straffbeläggs är t.ex. befäl-

152

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

havares försummelse att se till att fartyget är sjövärdigt (20 kap. 1 §), redares försummelse att avhjälpa fel eller brist i sjövärdigheten (20 kap. 1 §), befälhavares avvikelse från tjänsten och övergivande av fartyget (20 kap. 6 §), befälhavares försummelse att medföra skeppshandlingar (20 kap. 10 §) och fartygsägares åsidosättande av försäkringsplikt (20 kap. 14 §). Om en gärning är belagd med sträng- are straff i BrB, döms straff inte ut enligt sjölagen (20 kap. 15 §).

I betänkandet Skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötrans- porter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt, SOU 2012:8, föreslås att det ska införas en ny straffbestämmelse i sjölagen som kriminaliserar två skilda beteenden. Det första stycket i den föreslagna straffbestämmelsen ska säkerställa att transportö- ren har en försäkring eller någon annan ekonomisk säkerhet enligt 4a. 1 i bilagan I till Atenförordningen eller enligt 15 kap. 18 § sjö- lagen. Straffskalan för detta brott ska vara böter eller fängelse i högst sex månader. Brottet kan begås uppsåtligen eller av oaktsam- het. Enligt det andra föreslagna stycket inträder straffansvar för befälhavare vid åsidosättande av skyldighet enligt 15 kap. 19 § om att medföra certifikat ombord. I förslaget föreslås att straffskalan för detta brott enbart ska vara böter (a. bet. s. 250). Förlaget inne- bär en nykriminalisering.

En annan lag på sjöfartsområdet som innehåller ett flertal straff- bestämmelser är sjömanslagen. Lagen är av arbetsrättslig karaktär. Den gäller arbetstagare som är anställd för fartygsarbete på svenskt fartyg och som under den tid då denne tjänstgör ombord har befattning på fartyget. I lagen finns bestämmelser om anställnings- avtal, befattning på fartyg, fartygsnämnd, fri resa, lön och vård till följd av skada eller sjukdom, fartygsarbete, tvångsmedel och ansvar.

I straffbestämmelserna stadgas ansvar för bl.a. missbruk av den rätt att använda våld eller ta någon i förvar ombord som föreskrivs i lagen (66 §) och för sjömans medtagande av gods som kan utsätta fartyget m.m. för fara eller vålla oordning ombord (65 §). I båda dessa fall är oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet. Som ytterligare exempel på vad som straffbeläggs i lagen kan nämnas sjömans våld eller hot mot befälhavaren eller annan förman på fartyget (67 §) och myteri (68 §), vilka i subjektivt hänseende förutsätter uppsåt. Flera av straffbestämmelserna upptar stränga straffskalor. För våld eller hot mot befälhavare m.fl. stadgas fängelse i högst två år och för vissa fall av myteri föreskrivs fängelse i högst sex år. Straff- bestämmelserna omfattar också ett antal förseelser med enbart böter i straffskalan (se t.ex. 62 och 63 §§). I lagen föreskrivs att

153

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

förberedelse och stämpling till myteri, liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott är straffbart, liksom försök och förberedelse till våld eller hot mot befälhavare m.fl. i vissa fall (69 §). Om en gärning är belagd med strängare straff i annan lag, t.ex. BrB, ska den tillämpas (74 §).

I 2003 års fartygssäkerhetslag finns bestämmelser om allmänna krav på fartyg och deras bemanning, särskilda krav för användning av vissa fartyg, arbetsmiljö på fartyg m.m. Lagen ersatte den tidigare fartygssäkerhetslagen (1988:49), som hade blivit svåröverskådlig och svårläst på grund av det stora antalet ändringar som föranletts av anpassning till internationella regler (prop. 2002/03:109 s. 72 f.). De huvudsakliga skillnaderna mellan den nya och den gamla lagen var av redaktionell natur, men i vissa avseenden medförde den nya lagen även ändringar i sak. En av dessa ändringar i sak var att arbetsmiljön ombord huvudsakligen skulle regleras i arbetsmiljö- lagen (1977:1160), i stället för som tidigare i fartygssäkerhetslagen. Denna ändring ledde till en viss minskning av det område som straffsanktionerades i fartygssäkerhetslagen. Till följd av att flera EU-direktiv på sjöfartsområdet genomfördes med den nya lagen, utvidgades dock samtidigt det i lagen straffsanktionerade området i andra avseenden.

De gärningar som straffbeläggs i fartygssäkerhetslagen är många till antalet (se 8 kap. 1–3 §§). För mindre allvarliga förseelser stadgas enbart böter. Den strängaste straffskalan föreskriver böter eller fängelse i ett år (8 kap. 1 §). Om en gärning är belagd med sträng- are straff i BrB eller i sjölagen, ska inte dömas till ansvar enligt fartygssäkerhetslagen (8 kap. 5 §).

En annan lag på sjöfartsområdet som straffbelägger en mängd gärningar är lagen om sjöfartsskydd. Lagen innehåller komplette- rande bestämmelser till en EU-förordning (nr 725/2004) om för- bättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar, som syftar till att skydda sjöfartssektorn mot grova våldsbrott, bl.a. terrorism. Införandet av lagen år 2004 innebar en påtaglig nykriminalisering. De gärningar som straffbeläggs i lagen är bl.a. att bryta mot ett för- bud för ett fartyg att resa eller för en hamnanläggning att betjäna fartyg i internationell trafik, att använda fartyg eller hamnanlägg- ning utan erforderliga certifikat, att underlåta att se till att fartyget undergår föreskriven tillsyn och att inte efterkomma en begäran om att upprätta skyddsdeklaration (se 22–24 §§).

Straffskalorna som upptas i lagens straffbestämmelser ligger i nivå med de ovan beskrivna straffskalorna i fartygssäkerhetslagen;

154

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

den strängaste straffskalan är böter eller fängelse i högst ett år. Lagen om sjöfartsskydd innehåller en likadan konkurrensregel som fartygssäkerhetslagen (26 §).

Genom 1980 års lag om åtgärder mot förorening från fartyg över- förs flera globala konventioner på det marina miljöskyddets område till svensk rätt. Lagen innehåller åtskilliga straffbestämmelser, varav flera med fängelse i straffskalan. Exempelvis ska den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud att släppa ut olja eller andra skadliga ämnen dömas till böter eller fängelse i två år, om inte gärningen är belagd med strängare straff i BrB eller miljöbalken (10 kap. 1 §). Som ytterligare exempel på vad som straffbeläggs i lagen kan nämnas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift om skyldighet att rapportera utsläpp m.m. ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (10 kap. 4 §).

När ovannämnda lag infördes ersatte den två äldre lagar som innehöll bestämmelser om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (SFS 1972:275 och SFS 1976:6). Bakgrunden till tillkomsten av 1980 års lag var dels att det krävdes ytterligare bestämmelser på området med anledning av Sveriges tillträde till 1978 års protokoll till MARPOL-konventionen (1973 års internationella havsföro- reningskonvention), dels att bestämmelserna i de äldre lagarna var svåröverskådliga. Den nya lagen innebar bl.a. att straffen för vissa brott skärptes. (Se prop. 1979/80:167.)

År 1984 infördes i lagen regler om en sanktionsavgift, vatten- föroreningsavgift, som är tänkt att vara en förstärkning av straff- sanktionerna vid otillåtna utsläpp från fartyg (se prop. 1982/83:87 s. 14). Regleringen innebär att straff kan utdömas trots att avgift utgår. Omfattningen av det i lagen kriminaliserade området påverk- ades därför inte av att den nya sanktionen infördes.

Bestämmelserna om vattenföroreningsavgift innebär bl.a. att om ett förbud mot utsläpp av olja har överträtts och utsläppet inte är obetydligt, ska en särskild avgift påföras fartygets redare eller ägare, oavsett om dessa är en fysisk eller juridisk person (8 kap. 1 och 2 §§). Avgiftsskyldigheten bygger på principen om strikt ansvar. Avgiften, som beslutas av Kustbevakningen, bestäms med hänsyn dels till utsläppets omfattning, dels till fartygets storlek (8 kap. 3 och 5 §§).

Utredningen om översyn av lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg föreslår i sitt betänkande Ny lag om nya åtgärder mot förorening från fartyg, SOU 2011:82, att den nuvarande lagen ska ersättas med en ny lag med samma namn. Utredningen

155

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

föreslår vidare ett antal ändringar för att anpassa regelverket till den internationella regleringen på området. När det gäller straffsanktio- neringen i lagen innebär förslaget bl.a. att handlingsregler som har föreskrivits på lägre normgivningsnivå än regeringen inte längre kommer att vara förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan (a. bet. s. 239 ff.).

Flera specialstraffrättsliga författningar på området sjöfart inne- håller föreskrifter om registrering i det fartygsregister, som enligt sjö- lagen ska föras. Det handlar om fartygsregisterförordningen (1975:927), förordningen (1975:929) med vissa bestämmelser om fartygs identifie- ring och lagen (1979:377) om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m.

I fartygsregisterförordningen finns bl.a. närmare regler om vilka uppgifter som ska redovisas i fartygsregistrets olika delar; skepps- delen, skeppsbyggnadsdelen och båtdelen. Enligt förordningen är det straffbelagt med penningböter att uppsåtligen eller av oaktsam- het bryta mot viss anmälningsskyldighet, t.ex. avseende ändring av förhållanden som ska redovisas i fartygsregistret (7 kap. 7 §). I för- ordningen stadgas även böter för befälhavare eller redare som upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot en bestämmelse om att skepp inte får hållas i drift utan gällande nationalitetshandling.

I förordningen med vissa bestämmelser om fartygs identifiering straffbeläggs bl.a. vissa överträdelser av bestämmelser om märkning av registrerade fartyg. Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser. Straffet är böter.

Lagen om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m. inne- håller särskilda bestämmelser om registrering som ska ske i fartygs- registrets båtdel. I lagen straffbeläggs underlåtenhet att anmäla båt för avregistrering i vissa fall. Straffet är penningböter.

Ett par specialstraffrättsliga författningar på området rör flott- ning, som inte längre förekommer i Sverige. Det handlar om lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled.

Utöver de författningar som redogjorts för ovan finns det på sjö- fartens område omkring ett tjugotal specialstraffrättsliga författningar. En av de mer betydelsefulla är sjötrafikförordningen (1986:300) som bl.a. innehåller de grundläggande föreskrifterna för förandet av fartyg i svenska vatten. Vidare kan nämnas lagen (1932:55) om vikt- märkning i vissa fall av gods som skall inlastas å fartyg, kungörelsen (1970:344) om kompetenskrav för förare av större fritidsbåtar, förord- ningen (1974:235) om tillstånd till sjöfart i inrikes trafik med utländskt

156

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

fartyg m.m., förordningen (1982:569) om lotsning m.m., lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, förordningen (1983:744) om trafiken på Göta kanal, lagen (1985:126) om åtgärder till skydd för svensk sjöfart, svävarfarts- förordningen (1986:305), förordningen (1994:1162) om skeppsmät- ning, lagen (1996:19) om begränsning av rätten att bedriva linjesjö- fart på Gotland, förordningen (1997:1121) om farledsavgift, förord- ningen (1998:1355) om trafik med höghastighetsfartyg och fartygs- säkerhetsförordningen (2003:438). Ett par författningar innehåller bestämmelser om sjömän, se mönstringslagen (1983:929) och lagen (1998:958) om vilotid för sjömän. Det finns också två beredskaps- författningar på området, lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg.

Flera av författningarna har sin bakgrund i internationella kon- ventioner eller i EU-rätten. Till dessa författningar hör bl.a. några av de nyare: lagen (2003:367) om lastning och lossning av bulkfartyg

(avser sjösäkerhet), lagen (2006:1209) om hamnskydd (avser att förebygga grova våldsbrott mot sjönäringen) och barlastvattenlagen (2009:1165) (avser miljöskydd). Sistnämnda lag har ännu inte trätt i kraft.

Merparten av de aktuella författningarna har tillkommit från början av 1980-talet och fram till i dag. Huvuddelen av författ- ningarna innehåller enbart straffbestämmelser som inte föreskriver strängare straff än penningböter eller böter. De tre nyss berörda nyare lagarna hör dock till dem som innehåller straffbestämmelser som har fängelse i straffskalan. Vad gäller det subjektiva kravet är oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet enligt de flesta av författ- ningarnas straffbestämmelser.

Den 31 december 2012 lämnades en lagrådsremiss om förslag till lag om bevakning ombord på svenska fartyg. Förslaget bygger på departementspromemorian Bevakning ombord på svenska fartyg, Ds 2012:15. Bakgrunden till förslaget är bl.a. den ökade omfatt- ningen och brutaliseringen av piratverksamhet som har föranlett en diskussion om behovet av bättre möjligheter för svenska handels- fartyg att skydda sig själva mot attacker, bl.a. genom att beväpnad säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag ska kunna medföras ombord. Den nya lagen föreslås gälla för bevakning ombord på svenskt fartyg i syfte att skydda fartyget, besättningen, passage- rarna och lasten mot angrepp av utomstående personer. Lagen ska även gälla i fråga om fartyg som omfattas av Europaparlamentets

157

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

som var tydligare och mer lättöverskådlig än den tidigare regle- ringen.

Sedan trafikförordningen infördes har det gjorts ett flertal ändringar i den. Som exempel kan nämnas att det har införts hjälm- tvång för cyklister under 15 år (SFS 2004:296), att reglerna om det antal passagerare som får tas med i en bil och på en motorcykel har ändrats (SFS 2005:949) och att nya bestämmelser om användningen av bilbälte och om miljözoner har införts (SFS 2006:1208).

Straffbeläggningen i trafikförordningen är omfattande. Straff- bestämmelserna riktar sig t.ex. mot förare av motordrivet fordon (14 kap. 3–5 §§), andra trafikanter (14 kap. 6–10 §§) eller fordons- ägare m.fl. (14 kap. 11–13 §§). Såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser av trafikreglerna är straffbelagda. I ett par bestämmel- ser föreskrivs att även medverkan till viss gärning ska vara straffbar (se 14 kap. 4 och 11 §§).

Det straff som föreskrivs i trafikförordningens straffbestämmel- ser är, med ett undantag, penningböter. För den som anordnar tävling på väg utan tillstånd eller i strid mot ett tillstånd är straffet dock böter (14 kap. 1 §).

Trafikförordningens bestämmelser ska inte tillämpas om straff kan dömas ut enligt BrB eller trafikbrottslagen (14 kap. 14 §). Här kan påminnas om den inskränkning som år 1995 skedde av det straffbara området för vårdslöshet i trafik (se ovan). De flesta av de fall som omfattades av inskränkningen förväntades kunna bestraffas enligt någon annan särskilt straffbelagd trafikregel (se prop. 1994/95: 23 s. 62). Ändringen i trafikbrottslagen torde alltså ha inneburit att trafikförordningens straffbestämmelser blev tillämp- liga i större utsträckning.

Vid vissa straffsanktionerade överträdelser av trafikförord- ningens regler i 4 kap. om högsta tillåtna last av fordon kan även en sanktionsavgift, som benämns överlastavgift, tas ut av fordons- ägaren eller, i undantagsfall, av annan som använder fordonet utan lov; se lagen (1972:435) om överlastavgift. Någon avkriminalisering skedde alltså inte vid införandet av reglerna om överlastavgift, utan vid överlast kan i stället den enskilde drabbas av dubbla sanktioner. Reglerna om överlastavgift syftade till att neutralisera de vinster som kunde uppnås genom att överskrida belastningsbestämmel- serna, något som straffet inte var utformat att göra (se prop. 1972:81 s. 69 f.). Frågan om avkriminalisering (alternativt upphäv- ande av reglerna om överlastavgift) har senare övervägts av rege- ringen (se prop. 1994/95:23 s. 62 f.), men resulterade endast i att

159

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

avgiftssystemets tillämpningsområde inskränktes genom att gränsen för när överlastavgift ska tas ut höjdes. Mot avkriminalisering anfördes bl.a. (se a. prop. s. 64) att det kunde ifrågasättas om en sådan förändring skulle medföra någon större lättnad för polisens del, eftersom polisens hantering av den aktuella typen av ärenden ändå inte skulle upphöra. Det var nämligen regelmässigt polisens uppgifter i primärrapporten som låg till grund för beräkningen av överlastavgifterna.

År 1977 skedde en avkriminalisering av väsentlig betydelse på det område som i dag regleras i trafikförordningen, men som då främst reglerades i vägtrafikkungörelsen. Parkeringsförseelser hade fram till dess varit straffbelagda. Genom införandet av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift kom de flesta former av parkeringsförseelser i stället att sanktioneras med en avgift. Fordonets registrerade ägare gjordes strikt ansvarig för avgiften. Syftet med det nya sanktions- systemet var att, utan att ge avkall på rättssäkerheten, skapa en enklare och mindre resurskrävande ordning för beivrande av parke- ringsförseelser (prop. 1975/76:106 s. 1).

I motiven till lagen om felparkeringsavgift anfördes (a. prop. s. 33 f.) att parkeringsbotssystemet (det straffrättsliga systemet) hade kommit att förutsätta en uppföljning genom resurskrävande förfaranden i en omfattning som måste anses orimlig, bedömd med utgångspunkt i en riktig prioritering av polis-, åklagar- och domstols- väsendets resurser. Som exempel pekades på att det inom Stock- holms kommun hade krävts att den vid polismyndigheten och tingsrätten med parkeringsförseelser sysselsatta personalstyrkan mer än fördubblats på ett par år. När det gällde åklagarväsendet konstaterades att i landet som helhet nästan hälften och i Stock- holm och Göteborg avsevärt mer än hälften av alla strafförelägg- anden avsåg parkeringsförseelser. Att resurser av denna omfattning avdelades för det i ett större sammanhang sett begränsade syftet att åtgärda förseelser mot bestämmelser om fordons stannande och parkering, ansågs inte godtagbart i längden. Den föreslagna reformen bedömdes leda till betydande resursbesparingar. Såvitt gällde Stockholm beräknades personalstyrkan på parkeringskontoret kunna mer än halveras. Vad gällde åklagarväsendet konstaterades att all den personal som sysselsattes med strafförelägganden på grund av parkeringsförseelser kunde frigöras för andra arbetsuppgifter. Även belastningen på domstolsväsendet bedömdes minska. Här syntes en reducering av arbetsmängden såvitt avsåg parkeringsförseelser med mer än hälften sannolik.

160

SOU 2013:38 Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Bestämmelser på fordonsområdet fanns tidigare bl.a. i fordons- kungörelsen (1972:595) och terrängtrafikkungörelsen (1972:594). Regelverket hade dock blivit alltmer svåröverskådligt till följd av att det, sedan Sverige anslöt sig till EES-avtalet och därefter blev medlem i EU, hade tillkommit ett mycket stort antal direktiv på fordonsområdet som måste genomföras i svensk rätt. Nämnda för- fattningar upphävdes år 2003, då fordonslagen och fordonsför- ordningen (2002:925) trädde i kraft (prop. 2001/02:130). År 2009 infördes den nu gällande fordonsförordningen. Bakgrunden härtill var att ett nytt ramdirektiv föranledde en ny disposition på förord- ningsnivå.

Regelverket på fordonsområdet kan schematiskt sägas bestå av två större delar; dels bestämmelser som avser ett fordons beskaffen- het och utrustning och som således svarar på frågan vilka krav som gäller i fråga om bromsar, belysning, bilbälten etc., dels bestämmel- ser som avser kontrollen av att ett fordon också uppfyller gällande krav. Fordonslagen upptar huvudsakligen bestämmelser om kon- trollen och kontrollformerna samt besiktningsverksamheten. I fråga om beskaffenhet och utrustning finns där endast ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter. Detta bemyndigande överförs i fordons- förordningen i allt väsentligt till Transportstyrelsen. I fordonsför- ordningen ligger tyngdpunkten på de närmare bestämmelserna om typgodkännande, godkännande av enstaka fordon, den löpande kontrollen av fordon och de övriga kontrollformerna. (Se E. Hagard Linander, B. Magnusson, E. Römbo och Å. Ståhl, Trafikkommen- tarer, 2010, s. 530 f.)

Fordonslagen innehåller endast en straffbestämmelse (5 kap. 1 §). Den föreskriver böter för den som uppsåtligen hindrar eller försvårar viss inspektion eller kontroll. I bestämmelsen finns också en upplysning om att straffbestämmelser även finns i de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandena i lagen.

I fordonsförordningen upptas ett flertal straffbestämmelser (8 kap. 5–9 §§). Det straff som stadgas i bestämmelserna är antingen böter eller penningböter och för ansvar är det tillräckligt att gär- ningen begåtts av oaktsamhet. Exempelvis föreskrivs att ägaren av ett fordon ska dömas till penningböter om han eller hon upp- såtligen eller av oaktsamhet har underlåtit att göra vad som skäligen har kunnat krävas av honom eller henne för att hindra att fordonet använts i strid mot föreskrifter som meddelats med stöd av förord- ningen (8 kap. 9 §). Samma sak gäller bl.a. föraren, om denne har

161

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

känt till hindret för att använda fordonet på det sätt som skett. Det kan påpekas att det finns ett omfattande regelverk i myndighets- föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.

Straffbestämmelserna i fordonslagen och fordonsförordningen är subsidiära till BrB och trafikbrottslagen.

I lagen om vägtrafikregister, som trädde i kraft år 2001, finns bestämmelser om det av Transportstyrelsen förda trafikadministra- tiva vägtrafikregistret. Detta register består av bl.a. de tidigare körkorts-, fordons-, yrkestrafik- och felparkeringsregistren. Lagen innehåller vidare de grundläggande bestämmelserna om registrering av fordon. Kompletterande föreskrifter till lagen finns i den sam- tidigt införda förordningen om vägtrafikregister.

Regleringen i lagen om vägtrafikregister och den tillhörande för- ordningen ersatte bl.a. bestämmelser som fanns i bilregisterkun- görelsen (1972:599), exportvagnskungörelsen (1964:39), turistvagns- kungörelsen (1972:601) och kungörelsen (1973:766) om interims- licens för fordon. I den nya regleringen, som föranleddes av behovet av en EU-anpassning och en modernisering av regelverket, upptogs många av de materiella bestämmelserna från nämnda kun- görelser oförändrade.

I lagen om vägtrafikregister straffbeläggs olika former av brukande av ett oregistrerat fordon (29–30 §§). I subjektivt hänseende är oaktsamhet tillräckligt för ansvar. Straffet är penningböter.

Förordningen om vägtrafikregister upptar flera straffbestäm- melser (17 kap. 1–4 §§). Där straffbeläggs t.ex. att bruka ett fordon i strid med vad som föreskrivs om skyldighet att förse ett registre- rat fordon med registreringsskyltar och att hålla dessa väl synliga och i sådant skick att de lätt kan avläsas. Enligt samtliga straff- bestämmelser är oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet. Det straff som föreskrivs är antingen penningböter eller böter.

Vad gäller straffsanktioneringen i förordningen om vägtrafik- register ska nämnas att införandet av förordningen innebar att underlåten anmälan om ägarbyten och de förfaranden som hänger samman med en sådan anmälan avkriminaliserades (se E. Hagard Linander m.fl., Trafikkommentarer, 2010, s. 722).

När 1998 års körkortslag och körkortsförordning trädde i kraft ersatte de den äldre körkortslagen (1977:477) respektive den äldre körkortsförordningen (1977:722), vilka under årens lopp hade ändrats och kompletterats i så stor omfattning att regelverket hade blivit svårtillgängligt och bestämmelserna delvis hade kommit att överlappa varandra. Den nya körkortslagen innebar på ett flertal

162

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

områden ingen ändring i sak jämfört med vad som tidigare gällde. Exempelvis lämnades reglerna om körkortsingripande i huvudsak oförändrade. De ändringar som genomfördes innebar bl.a. att det blev obligatoriskt att ha körkortstillstånd vid all övningskörning, att en godkänd handledare ska ha uppsikt över all privat övningskör- ning och att det infördes krav på regelbundna läkarbesök för körkorts- havare som fyllt 45 år avseende vissa behörigheter. (Se a.a. s. 395 ff.)

I körkortslagen finns endast två straffbestämmelser. I dessa straffbeläggs att, uppsåtligen eller av oaktsamhet, bryta mot skyldig- heten att medföra körkort (9 kap. 2 §) respektive att inte överlämna ogiltigt körkort eller förarbevis till Transportstyrelsen (9 kap. 3 §). I båda fallen är straffet penningböter. Bestämmelser om ansvar för den som i annat fall än de nu nämnda kör fordon i strid mot körkortslagen eller som tillåter sådan körning finns dock i trafik- brottslagen (se ovan).

Även körkortsförordningen innehåller två straffbestämmelser. I en av dessa straffbeläggs att lämna oriktig uppgift vid ansökan eller anmälan enligt förordningen (9 kap. 2 §). Det kan t.ex. handla om en ansökan om körkortstillstånd. Bestämmelsen är subsidiär till BrB. Den andra bestämmelsen avser bl.a. den situationen att ett fordon som används vid övningskörning inte har varit försett med skylt som anger detta (9 kap. 3 §). Straffansvaret drabbar den som har uppsikt över körningen.

Enligt båda straffbestämmelserna är oaktsamhet tillräckligt för ansvar och det straff som kan utdömas är penningböter.

Yrkestrafiklagen innehåller bestämmelser om yrkesmässig trafik på väg, t.ex. uppställs i lagen krav på trafiktillstånd för att få driva yrkesmässig trafik. Tillämpningsföreskrifter till lagen finns i yrkes- trafikförordningen.

Nuvarande lag och förordning är från år 2012. Dessförinnan gällde yrkestrafiklagen (1998:490) och yrkestrafikförordningen (1998:779). 1998 års reglering hade vid ikraftträdandet ersatt yrkes- trafiklagen (1988:263) och yrkestrafikförordningen (1988:1503). Dessa hade i sin tur ersatt motsvarigheter från år 1979: yrkestrafik- lagen (1979:559) och yrkestrafikförordningen (1979:871). 1979 års lagstiftning motsvarade sakligt sett till största delen 1940 års förord- ning angående yrkesmässig automobiltrafik m.m. även om denna givetvis under sin långa giltighetstid hade förändrats i många avseen- den (se E. Hagard Linander m.fl., Trafikkommentarer, 2010, s. 728).

Det huvudsakliga syftet med 1998 års lagstiftning var att skapa en sammanhållen författningsstruktur för yrkestrafiken. Reglerna

163

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

för yrkesmässig trafik sågs över, moderniserades och harmonise- rades ytterligare med EU:s regelverk (se a.a. s. 734). År 2012 upp- hävdes 1998 års yrkestrafiklag och yrkestrafikförordning och ersattes av en ny yrkestrafiklag samt taxitrafiklag respektive en ny yrkes- trafikförordning och taxitrafikförordning. Syftet med ändringen var att anpassa lagen efter nya EU-förordningar och lyfta ut bestäm- melserna om taxitrafik samt taxiförarlegitimation, vilka inte om- fattas av EU:s regelverk avseende yrkesmässig trafik, ur yrkestrafik- lagen och yrkestrafikförordningen (se prop. 2011/12:80 s. 60 ff.).

Straffbestämmelserna rörande taxi m.m. i 1998 års yrkestrafiklag lyftes i princip oförändrade över till taxitrafiklagen (se prop. 2011/12:80 s. 89 ff.). I denna lag stadgas, i bestämmelsen om olaga taxitrafik (6 kap. 1 §), böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen driver yrkesmässig trafik utan tillstånd. Har yrkes- mässig trafik bedrivits utan tillstånd kan även den som slutit avtal med trafikutövaren om transporten och som kände till eller hade skälig anledning anta att tillstånd saknades, dömas till samma straff (det s.k. transportköparansvaret i 6 kap. 3 §). Vidare kan den som uppsåtligen bryter mot kravet på taxiförarlegitimation dömas till böter eller fängelse i sex månader (6 kap. 4 §).

Till de bestämmelser som i subjektivt hänseende kräver uppsåt, hör bestämmelsen om otillåten taxitrafik (6 kap. 2 §). I bestämmel- sen, som tillkom år 2006 (då i yrkestrafiklagen) och som är subsidiär till bestämmelsen om olaga taxitrafik, straffbeläggs att uppsåtligen utan tillstånd till taxitrafik utföra en persontransport med person- bil eller lätt lastbil mot ersättning efter erbjudande om körning till allmänheten. Bestämmelsen innebär ett förbud mot enstaka kör- ningar med s.k. svarttaxi.

Taxitrafikförordningen upptar ett fåtal straffbestämmelser (7 kap. 1, 2, 3 och 4 §§). Exempelvis är det straffbelagt för tillståndshavare att bryta mot skyldigheten att anmäla till Transportstyrelsen om den som är trafikansvarig byts ut. Enligt samtliga straffbestämmel- ser är oaktsamhet tillräckligt för ansvar och det straff som före- skrivs i bestämmelserna är penningböter.

I 2012 års yrkestrafiklag finns numera ett antal straffbestämmel- ser som bl.a. kriminaliserar olaga yrkesmässig trafik (5 kap. 1 §) och det ovan nämnda transportköparansvaret (5 kap. 2 §). Vidare är yrkesmässig trafik utan erforderlig körkortsbehörighet (5 kap. 3 §) och överlämnande av förande av fordon utan att denne är berätti- gad till det (5 kap. 4 §) straffbelagt. Vid upphävandet av 1998 års yrkestrafiklag flyttades straffbestämmelserna, med undantag för

164

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

dem om taxi, i princip oförändrade över till den nuvarande lagen (se prop. 2011/12:80 s. 89 ff.). I yrkestrafikförordningen straff- beläggs bl.a. att inte anmäla vissa förhållanden till Transport- styrelsen (6 kap. 1 §). Oaktsamhet är tillräckligt för straffansvar enligt förordningen och det straff som föreskrivs är enbart penning- böter.

Förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) har tillkommit bl.a. för att straffsanktionera överträdelser av föreskrifter i ett flertal EU- förordningar på området. Vad som straffbeläggs är bl.a. överträdel- ser av tillståndskrav. Det straff som föreskrivs i förordningens straffbud är böter eller penningböter.

Lagen om straff för trafikbrott som begåtts utomlands, som in- fördes år 1972, föranleddes av att Sverige hade ratificerat en inom Europarådet utarbetad konvention om straff för vägtrafikbrott (prop. 1971:114). I lagen föreskrivs att trafikbrottslagen gäller även i fråga om gärning som begåtts utomlands (1 §). Vidare stadgas att straffbestämmelserna i ett antal trafikrättsliga lagar, däribland trafikförordningen, körkortslagen och fordonslagen, ska tillämpas även i fråga om gärning varigenom någon utomlands överträtt motsvarande föreskrift som gällde på gärningsorten (2 §). Lagen innehåller också en bestämmelse om straff för den som, om ansvar inte kan följa enligt nyss nämnda stadganden, i Danmark, Finland, Island eller Norge överträder där gällande föreskrift angående t.ex. skyldighet att följa polismans anvisningar i trafiken, fordons hastig- het, förkörsrätt och förbud mot parkering eller stannande av fordon (3 §). Det straff som föreskrivs är penningböter.

Vad gäller de övriga specialstraffrättsliga författningar på väg- trafikområdet, som inte kommer att redovisas närmare här, kan konstateras att merparten har tillkommit från början av 1990-talet och framåt. Ett flertal kan hänföras till yrkestrafiklagstiftningen, eller står i vart fall i nära samband med denna. Det handlar t.ex. om lagen (1998:492) om biluthyrning, förordningen (1998:780)om bil- uthyrning, förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa väg- transporter inom landet, förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och lagen (2007:1157) om yrkes- förarkompetens. Ett par författningar innehåller reglering av huvudsakligen arbetsrättslig karaktär; se förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter och lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete. Till de återstående författningarna på vägtrafikområdet hör bl.a. – i krono-

165

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

logisk ordning – förordningen (1970:340) om skolskjutsning, väg- lagen (1971:948), förordningen (1979:1036) om högsta pris för vissa lastbilstransporter, förordningen (1979:1082) om lokala trafikföre- skrifter i vissa fall, lagen (1988:15) om förbud mot vissa radar- och laserinstrument, förordningen (1990:1080) om tillfälliga bilförbud, lagen (1998:493) om trafikskolor, förordningen (2002:713) om försöks- verksamhet med varierande högsta tillåtna hastighet, förordningen (2005:951) om försöksverksamhet med hastighetsbegränsning vid fordon som stannat för passagerares på- eller avstigning, vägmärkes- förordningen (2007:90), lagen (2009:121) om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar samt militärtrafik- förordningen (2009:212).

Beträffande straffsanktioneringen i de uppräknade författning- arna kan konstateras att i stor utsträckning inte bara uppsåtliga utan också oaktsamma överträdelser är straffbara. En övervägande del av straffbestämmelserna föreskriver endast penningböter eller böter som straff. Endast i en handfull av författningarna finns straffbestämmelser som upptar fängelse i straffskalan.

Flera av de aktuella författningarna har tillkommit med anled- ning av Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser eller på grund av EU-rätten. Tre av de författningar som har sådan bakgrund innehåller regler om sanktionsavgifter. Lagen om arbets- tid vid visst vägtransportarbete, som infördes år 2005, upptog redan i sin ursprungliga lydelse bestämmelser om att arbetsgivare som över- träder bestämmelserna om övertid utan att ha stöd i kollektivavtal eller dispens, ska påföras övertidsavgift. Lagen innehåller också straffbestämmelser och straff kan dömas ut parallellt med att över- tidsavgift tas ut. År 2012 utvidgades straffbestämmelserna till att även omfatta egenföretagare. Exempelvis döms numera den egen- företagare som förlägger arbetet så att arbetstiden överstiger vad som är tillåtet i lagen till böter (26 a §). Syftet med ändringarna var att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/15/EG om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter (se prop. 2011/12:69). I betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57, före- slås dock utökad användning av sanktionsavgifter och betydande avkriminalisering på det område som regleras i lagen.

Förordningen om arbetsförhållanden vid vissa internationella väg- transporter och förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m., som tillkom år 1993 respektive 2004, upptog från början endast straffbestämmelser. Med början år 2009 har dock vissa

166

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

straffbestämmelser i förordningarna, främst avseende överträdelser av arbetsgivare och näringsidkare, bytts ut mot bestämmelser om sanktionsavgifter. I de fall sanktionsavgift tas ut kan inte dömas till ansvar enligt de straffrättsliga bestämmelserna. Införandet av reglerna om sanktionsavgift i de två förordningarna har alltså inneburit avkriminaliseringar.

En lag som också bör tas upp i sammanhanget, eftersom den får hänföras till vägtrafikområdet, är trafikskadelagen. I lagen uppställs krav på att trafikförsäkring ska finnas för motordrivet fordon som är registrerat i vägtrafikregistret och inte är avställt samt för annat motordrivet fordon som brukas i trafik här i landet. Försäkrings- plikten vilar på fordonets ägare. Om skada uppkommer i följd av trafik med fordonet, utgår ersättning för vissa skador från trafik- försäkringen. När lagen infördes i mitten på 1970-talet innehöll den bestämmelser som straffbelade underlåtenhet att hålla trafik- försäkring i enlighet med lagens föreskrifter. Straffet var böter. Genom lagändring år 1977 reformerades sanktionssystemet (prop. 1977/78:16). Bötesstraffet ersattes, när ett registreringspliktigt fordon varit oförsäkrat, av en skyldighet att betala en privaträttslig avgift, trafikförsäkringsavgift, till trafikförsäkringsföreningen. Straffbestämmelsen avseende underlåtenhet att hålla trafikförsäk- ring i fall när ett oregistrerat eller avställt fordon brukats i trafik utan föreskriven trafikförsäkring behölls dock.

I förarbetena anfördes (a. prop. s. 46, s. 48 och s. 52 f.) att trots att övervakningen av att trafikförsäkringsplikten iakttogs hade kunnat intensifieras på senare tid med hjälp av det datamaskinella bilregistret, brast det fortfarande märkbart i efterlevnaden av trafik- försäkringsreglerna. Det straffrättsliga sanktionssystemet ansågs inte fungera tillräckligt effektivt, utan andra metoder än de som dittills hade prövats måste tillgripas för att komma till rätta med det problem som de oförsäkrade fordonen utgjorde. Det föreslagna avgiftssystemet innebar att ingen fordonsägare kunde räkna med att göra någon ekonomisk vinst genom att låta bli att ta trafik- försäkring. Samtidigt torde avgifterna utgöra ett verksamt påtryck- ningsmedel på flertalet fordonsägare att fullgöra sin trafikförsäk- ringsplikt så snart som möjligt. Vidare angavs att det förordade avgiftssystemet hade den fördelen att det måste anses uppfylla högt ställda säkerhetskrav. Det framhölls också att avgiftssystemet, för att kunna bli effektivt till en rimlig kostnad, borde baseras på auto- matisk databehandling. När det gällde oregistrerade eller avställda fordon som brukades i trafik utan trafikförsäkring var det inte

167

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

möjligt att utnyttja den i bilregistret inbyggda datatekniken för att ålägga fordonsägaren trafikförsäkringsavgift. Straffbestämmelserna avseende dessa fall behölls därför.

Reformen bedömdes medföra kostnadsbesparingar för det all- männa genom att polis, åklagare och domstolarna avlastades upp- giften att utreda och lagföra ärenden om överträdelser av reglerna om trafikförsäkringsplikten. Denna kostnadsbesparing kunde möj- ligen till viss del komma att uppvägas av kostnaderna för ett ökat antal mål om utdömande av förelagda viten. Även i övrigt beräk- nades vissa kostnader uppkomma för det allmänna, t.ex. för system- och programmeringsarbete avseende dataregister. Sammantaget bedömdes kostnaderna för det allmänna bli blygsamma, särskilt vid en jämförelse med vad det skulle kosta att med straffrättsliga eller andra offentligrättsliga sanktioner uppnå samma resultat som med det nya avgiftssystemet. Detta gällde framför allt sedan avgifts- systemet hade varit i kraft någon tid och hunnit få full genom- slagskraft. (Se a. prop. s. 54.)

Den avkriminalisering som skedde avseende underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon får anses ha varit av väsentlig betydelse.

I anslutning till trafikskadelagen ska även lagen om motortävlings- försäkring beröras. Enligt lagen, som tillkom i mitten av 1970-talet, ska motortävlingsförsäkring finnas vid tävling med motordrivet fordon inom inhägnat tävlingsområde. Försäkringsplikten ska i första hand fullgöras av den som anordnar tävlingen. Finns inte sådan anordnare åligger skyldigheten i stället tävlingsområdets ägare eller, om området har upplåtits till annan för tävling, av denne. Med tävling likställs bl.a. träning, övningskörning och uppvisning inom inhägnat tävlingsområde. I lagen stadgas böter för den som underlåter att fullgöra sin skyldighet att ta motortävlingsförsäkring (11 §).

4.9.4Järnvägstrafik

Vad gäller järnvägstrafik finns specialstraffrättsliga bestämmelser i järnvägslagen (2004:519), lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik och i lagen (2011:725) om behörighet för lokförare. Författningar som reglerar ett näraliggande område och som därför också berörs här är lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnel- bana och spårväg samt den tillhörande förordningen (1990:1165) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg.

168

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Innan lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg infördes fanns spridda säkerhetsföreskrifter på området i flera olika författningar. Med anledning av det trafikpolitiska beslut som fattades år 1988 och som innebar stora förändringar när det gällde förvaltning och trafikering av statens spåranläggningar uppkom behov av delvis andra säkerhetsföreskrifter (se prop. 1990/91:1 s. 25). Mot denna bakgrund samlades bestämmelser om säkerhet vid järnväg, tunnel- bana och spårväg i en gemensam grundläggande författning. Bestäm- melserna om säkerhet vid järnväg har dock senare (2004) förts över till järnvägslagen.

Lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg innehåller bestäm- melser om straffansvar för den som utan tillstånd driver spåranlägg- ningar eller spårtrafik eller särskild trafikledningsverksamhet och för den som eftersätter säkerhetskraven enligt lagen (29 och 31 §§). Ringa fall är inte straffbara. Bestämmelserna är subsidiära till brotts- balken. Bland straffbestämmelserna finns även, för tunnelbane- trafik, en motsvarighet till trafikbrottslagens bestämmelser om rattfylleri och grovt rattfylleri (30 §). I subjektivt hänseende krävs enligt vissa straffbestämmelser uppsåt, medan det enligt andra är tillräckligt med grov oaktsamhet eller oaktsamhet.

Förordningen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg innehåller bl.a. trafikregler för spårvägstrafik. Till att börja med föreskrivs att vissa bestämmelser i trafikförordningen gäller i tillämpliga delar i fråga om spårvagnsförare. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av de angivna bestämmelserna, döms med tillämp- ning av en bestämmelse i trafikförordningen, 14 kap. 3 §. Denna bestämmelse föreskriver penningböter. Utöver hänvisningarna till trafikförordningen innehåller förordningen om säkerhet vid tunnel- bana och spårväg också särskilda trafikregler som gäller för förare av spårvagn. Såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser av dessa bestämmelser är straffbelagda med penningböter (16 §). All straff- sanktionering enligt förordningen är subsidiär till BrB och trafik- brottslagen.

Genom järnvägslagen, som ersatte lagen (1997:756) om tilldel- ning av spårkapacitet och lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg, genomfördes flera EU-direktiv på järnvägsområdet. Lagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om järnvägar, bl.a. bestämmelser om järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt om utförande och organisation av järnvägstrafik. Straffbelägg- ningen motsvarar i huvudsak den som finns i lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg (se ovan).

169

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Även lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik, som infördes år 2008, föranleddes av EU-direktiv (se prop. 2007/08:76). Lagens bestämmelser om dygnsvila, veckovila etc. ersatte för viss tågpersonal – arbetstagare som ingår i tågpersonalen i gränsöver- skridande driftskompatibel trafik – motsvarande eller liknande bestämmelser i arbetstidslagen. I lagens straffbestämmelser stadgas bl.a. böter för den arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet förlägger arbetet så att arbetstagaren inte får föreskriven dygnsvila eller veckovila. I betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57, föreslås att merparten av lagens straff- sanktionering ska tas bort och att de aktuella överträdelserna i stället ska sanktioneras genom sanktionsavgift eller genom före- läggande vid vite.

I lagen om behörighet för lokförare stadgas straffansvar för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i sin verksamhet anlitar en förare som inte har ett giltigt förarbevis (6 kap. 1 §). Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall döms inte till ansvar.

4.9.5Luftfart

De centrala författningarna på luftfartsområdet är luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770).

Genom 2010 års luftfartslag, som ersatte 1957 års luftfartslag (1957:297), anpassades bestämmelserna på luftfartsområdet gene- rellt till medlemskapet i EU (se prop. 2009/10:95).

Lagen innehåller flera straffbestämmelser som är likartade med vissa bestämmelser i trafikbrottslagen. Det handlar om straffbestäm- melser om vårdslöshet i flygtrafik (13 kap. 1 §), flygfylleri (13 kap. 2 §) och grovt flygfylleri (13 kap. 3 §). Bestämmelsen om vårds- löshet i flygtrafik saknade en direkt motsvarighet i den äldre lagen. De beteenden som kan föranleda att bestämmelsen tillämpas var dock redan tidigare straffbara, men då enligt en bestämmelse om straff för den som inte följde trafikreglerna. Vad gäller onykter- hetsbrotten fanns det en motsvarighet till denna straffsanktione- ring i 1957 års luftfartslag.

Utöver de nyss nämnda bestämmelserna innehåller luftfarts- lagen ytterligare tre straffbestämmelser (13 kap. 4–6 §§). I dessa straffbeläggs en mängd olika beteenden. En av bestämmelserna (13 kap. 5 §) innebär en klar utvidgning av det kriminaliserade om- rådet jämfört med vad som gällde enligt den äldre lagen. I bestäm-

170

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

vissa hälsofarliga varor, alkohollagen (2010:1622) och tobakslagen (1993:581).

Narkotikastrafflagen innehåller straffbestämmelser om narkotika- brott (1–3 §§), vårdslöshet med narkotika (3 a §) och olovlig befatt- ning med narkotikaprekursorer (3 b §). Beträffande såväl narkotika- brott som olovlig befattning med narkotikaprekursorer, har det gjorts en gradindelning i ringa brott, brott av normalgraden och grovt brott. För att en gärning ska vara straffbar enligt bestämmel- sen om vårdslöshet med narkotika krävs att den begåtts av grov oaktsamhet. I samtliga övriga bestämmelser straffbeläggs enbart uppsåtliga gärningar. Alla straffskalor innehåller fängelse. Den strängaste straffskalan, för grovt narkotikabrott, föreskriver fängelse i lägst två år och högst tio år. Försök, förberedelse och stämpling till brott enligt narkotikastrafflagen är i stor utsträckning krimina- liserat (4 §), liksom medverkan till närapå samtliga självständiga och osjälvständiga brott (5 §).

I 8 § narkotikastrafflagen fastställs vad som är att anse som narkotika. Där anges att med narkotika avses läkemedel eller hälso- farliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforise- rande effekter eller ämnen som lätt kan omvandlas till sådana varor. Dessa ämnen betraktas som narkotika enligt narkotikastrafflagen om de är föremål för kontroll enligt internationella överenskom- melser som Sverige biträtt eller om de av regeringen förklarats som narkotika enligt lagen. En förteckning över ämnen som är att anse som narkotika finns i en bilaga till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika.

Före tillkomsten av narkotikastrafflagen reglerades hanteringen av narkotika huvudsakligen i narkotikaförordningen (1962:604), som också innehöll straffbestämmelser. Dessa straffbestämmelser, som avsåg gärningstyperna tillverkning, överlåtelse, saluhållande och innehav av narkotika, överfördes till narkotikastrafflagen. En för- ändring var att brotten gradindelades i narkotikaförseelse, narkotika- brott och grovt narkotikabrott. Dessutom skärptes straffen och kriminaliseringen utvidgades genom regler om försök och förbere- delse till brott samt medverkan till brott. Bakgrunden till den nya, strängare och mer vidsträckta straffsanktioneringen av narkotika- brott var att narkotikamissbruket under 1960-talet ökade och blev ett allvarligt socialt problem i Sverige.

Den fortsatta utvecklingen från år 1968 och fram till i dag har kännetecknats av dels successiva skärpningar av straffskalorna, dels stegvisa utvidgningar av kriminaliseringen av befattningen med

172

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

narkotika så att denna i dag är näst intill heltäckande. Vidgningen av det kriminaliserade området har skett både genom att fler beteenden har blivit straffbara, men också genom att fler preparat kommit att omfattas av straffbestämmelserna. I det följande redo- visas några huvudpunkter i nämnda utveckling.

De första ändringarna i lagen avsåg straffskärpningar. Redan år 1969 genomfördes den första ändringen (prop. 1969:13). Därefter följde ytterligare straffskärpningar år 1972 och år 1981 (se prop. 1972:67 och 1980/81:76).

År 1983 gjordes en genomgripande revision av gärningsformerna för att komma åt vissa gärningar som ansågs vara uppenbart straffvärda, men som inte omfattades av de då gällande bestämmel- serna. Det handlade t.ex. om mellanmän som utan att själva vara direkt inblandade i överlåtelser gick köpare och säljare tillhanda på olika sätt. En av de nya gärningsformer som infördes var förvärv i överlåtelsesyfte. Vidare kriminaliserades bl.a. visst befattnings- tagande med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, t.ex. att anskaffa, bearbeta, förpacka, transportera eller förvara sådan narko- tika, och vissa förfaranden som är ägnade att främja narkotika- handel, däribland att bjuda ut narkotika till försäljning och att förvara eller befordra vederlag för narkotika. Genom införandet av bestämmelsen om vårdslöshet med narkotika (3 a §) utsträcktes dessutom straffansvaret till att, undantaget innehav och ringa brott, omfatta även grovt oaktsamma gärningar. De nya gärningsformerna omfattades också av bestämmelserna om ansvar för försök, för- beredelse, stämpling och medverkan. Sammantaget ledde 1983 års lagändringar till en väsentlig utvidgning av det kriminaliserade området. (Se prop. 1982/83:141 och O. Hoflund, Narkotikabrotten. En straffrättslig studie, 1993, s. 27 f.)

Genom lagändringar år 1985 (se prop. 1984/85:46) utmönstrades begreppet narkotikaförseelse som benämning för ringa narkotika- förseelse samtidigt som straffskalan för sådana fall skärptes. Dess- utom vidgades kriminaliseringen av försök och förberedelse till narkotikabrott ytterligare.

Det kriminaliserade området utökades år 1988 åter påtagligt genom att det blev straffbart att bruka narkotika eller att ta annan befattning med narkotika (prop. 1987/88:71). Fem år senare (se prop. 1992/93:142) skärptes straffet för ringa narkotikabrott bestå- ende i eget bruk av narkotika samtidigt som en särskild ansvars- frihetsregel som gällt för sådana fall togs bort. Nämnda ansvars- frihetsregeln hade föreskrivit att om ett ringa narkotikabrott, som

173

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

endast bestod i eget bruk av narkotika, uppdagades genom att gärningsmannen sökte eller underkastade sig vård eller någon annan liknande behandling, skulle inte dömas till ansvar. Borttagandet av bestämmelsen innebar en viss vidgning av det straffbara området.

Ytterligare utökning av det kriminaliserade området skedde år 1999 genom att definitionen i 8 § av vad som är att anse som narkotika enligt lagen ändrades på så sätt att den även kom att omfatta vissa syntetiska droger, som inte visat beroendefram- kallande egenskaper (prop. 1997/98:183).

År 2006 skedde den senaste utvidgningen av kriminaliseringen rörande narkotika (prop. 2005/06:42). Genom införandet av straff- bestämmelsen om olovlig befattning med narkotikaprekursorer (3 b §) straffbelades då viss hantering av ämnen som används vid tillverkning av narkotika (s.k. narkotikaprekursorer). Försök, anstiftan och medhjälp till det nya brottet straffbelades också i stor utsträckning. Kriminaliseringen av hantering av narkotikaprekursorer har sin bakgrund i EU:s rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel, men är mer långtgående än vad ram- beslutet kräver (se a. prop. s 29 ff.).

Den 1 juli 1993 ersattes narkotikaförordningen (ovan har redo- gjorts för hur straffbestämmelserna i denna år 1968 överfördes till narkotikastrafflagen) av lagen om kontroll av narkotika. Denna lag reglerar den legala befattningen med narkotika och narkotika- prekursorer. (Dessutom finns det bestämmelser om den legala hanteringen av narkotiska läkemedel i läkemedelslagen [1992:859]. Denna lag redovisas i nästa avsnitt om läkemedel och medicin- tekniska produkter.). I lagen om kontroll av narkotika föreskrivs att narkotika får föras in till eller ut från landet, tillverkas, bjudas ut till försäljning, överlåtas eller innehas endast för vissa angivna ända- mål, däribland medicinskt, vetenskapligt eller annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget (2 §). Den tillåtna hanteringen är kringgärdad av stränga föreskrifter om tillstånd och tillsyn. Regle- ringen har i vissa delar sin bakgrund i internationella och EU- rättsliga instrument.

Lagen om kontroll av narkotika innehåller en straffbestämmelse (13 §) som är subsidiär till straffbestämmelserna i narkotikastraff- lagen och lagen (2000:1225) om straff för smuggling. I bestämmel- sen straffbeläggs bl.a. att lämna oriktig uppgift i ärende om tillstånd eller registrering av verksamhet enligt lagen, att utan erforderligt tillstånd bedriva verksamhet som avses i en EU-förordning om

174

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

prekursorer (förordning [EG] nr 273/2004) och att åsidosätta före- skrift som meddelats med stöd av lagen. Den strängaste straffskala som upptas i bestämmelsen är böter eller fängelse i högst ett år. I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller oaktsamhet.

Lagen om förbud mot vissa dopningsmedel trädde i kraft den 1 juli år 1992. I förarbetena anfördes angående behovet av nationell lagstiftning om dopning (prop. 1990/91:199 s. 15) att dopning blivit allt vanligare och kommit att utnyttjas inte bara inom elit- idrotten. Vidare förekom dopning inte längre endast vid idrotts- tävlingar utan hade även nått nya grupper, såsom motionärer och kroppsbyggare. Från folkhälsosynpunkt fanns det därför anledning att uppmärksamma sådana typer av dopning där det kunde befaras att ett okontrollerat bruk medförde skador på den mänskliga organ- ismen.

Kriminaliseringen vad gäller dopningsmedel liknar på flera sätt den avseende narkotika, men är inte lika heltäckande. Straffskalorna för dopningsbrott är dessutom klart lägre än straffskalorna för narkotikabrott.

Enligt lagen om förbud mot vissa dopningsmedel är det för- bjudet att, för annat än medicinskt eller vetenskapligt ändamål, föra in till landet, överlåta, framställa, förvärva i överlåtelsesyfte, bjuda ut till försäljning, inneha eller bruka dopningsmedel (2 §). Vad som betraktas som dopningsmedel fastställs i 1 §. Lagen omfattar synte- tiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon samt kemiska substanser som ökar produktion eller frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Den som upp- såtligen bryter mot lagens förbud döms för dopningsbrott, vilket brott finns i tre grader (se 3 § och 3 a §). Försök, förberedelse och medverkan till dopningsbrott är i stor utsträckning straffbelagt (4 §).

I lagens ursprungliga lydelse var eget bruk av dopningsmedel inte straffbelagt. Det kriminaliserade området utsträcktes år 1999 till att omfatta också eget bruk (prop. 1998/99:3). I samma lagstift- ningsärende infördes bestämmelsen om grovt dopningsbrott (3 a §), som upptog en betydligt strängare straffskala än de äldre straff- bestämmelserna.

Nyligen höjdes straffmaximum för grovt brott ytterligare, till fängelse i högst sex år, samtidigt som definitionen av dopnings- medel ändrades så att den blev något vidare än förut (se prop. 2010/11:4).

Sammanfattningsvis har dopningslagstiftningen inneburit en väsentlig utvidgning av det kriminaliserade området.

175

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, som syftade till att åstadkomma ett effektivare kontrollförfarande för nya droger, tillkom i samma lagstiftningsärende som narkotikadefinitionen i narkotikastrafflagen utvidgades till att omfatta även vissa syntetiska droger, som inte visat beroendeframkallande egenskaper (se prop. 1997/98:183). Genom lagen skapades möjlighet att ingripa mot varor som, på grund av sina inneboende egenskaper, utan att utgöra narkotika, dopningsmedel eller godkända läkemedel medför fara för människors liv eller hälsa och som används, eller kan antas användas, i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan (se 1 §). Till de ämnen som lagen huvudsakligen är avsedd att tillämpas på hör vissa syntetiska droger, som ännu inte har kunnat förklaras som narkotika. Även vissa varor beträffande vilka det står klart redan från början att de inte kan narkotikaklassificeras, kan dock också omfattas av lagen. Regeringen föreskriver i förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor vilka ämnen som omfattas av lagen.

I lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor kriminaliseras bl.a. att utan tillstånd överlåta, framställa, förvärva i överlåtelse- syfte, bjuda ut till försäljning eller inneha sådana varor som för- tecknats i nämnda förordning, däremot inte att bruka dessa. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. I subjektivt hänseende krävs uppsåt. För vissa gärningar, däribland överträdelse av före- skriven skyldighet att föra anteckningar som tillsynsmyndigheten behöver för att kontrollera lagens efterlevnad, stadgas endast böter. I dessa fall är dock oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet. Lagstift- ningen innebar en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området.

Den svenska alkoholregleringen har gamla anor. Redan genom 1855 års brännvinsreform genomfördes regleringar av tillverkning och försäljning av alkohol för att minska den stora alkoholkonsum- tionen. Ett decennium före BrB:s ikraftträdande, reformerades alkohol- och nykterhetspolitiken. Genom reformen, som syftade till att den enskilde så långt som möjligt skulle få större frihet under ansvar, avskaffades motbokssystemet. Sedan ransoneringen hade upphört ökade dock alkoholkonsumtionen i landet kraftigt. Alkohol- och nykterhetspolitiken blev därför föremål för utred- ning, men först år 1977 antogs ett samlat alkoholpolitiskt program som syftade till att begränsa den totala alkoholkonsumtionen (prop. 1976/77:108). Alkoholregleringen, som vid tidpunkten var spridd på ett stort antal lagar, samlades då i två nya lagar, lagen

176

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

(1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. och lagen (1977:293) om handel med drycker.

Båda de nya lagarna innehöll straffbestämmelser, vilka i huvud- sak hade överförts från den tidigare regleringen. I lagen om till- verkning av drycker, m.m. straffbelades bl.a. att olovligen tillverka sprit, att bereda mäsk i uppenbart syfte att olovligen tillverka sprit, att forsla, dölja eller förvara sprit som uppenbarligen var avsedd för olovlig tillverkning av sprit och att olovligen tillverka vin, starköl eller öl. Ringa brott var i flera fall undantaget från straffbarhet. Straffbestämmelserna i lagen om handel med drycker omfattade bl.a. att sälja alkoholdrycker utan tillstånd eller utan rätt enligt lagen, att servera spritdrycker m.m. som inte anskaffats på lagligt sätt, att i strid med föreskrifter i lagen anskaffa alkoholdrycker åt annan och att sälja eller utlämna alkoholdrycker till någon som inte uppnått i lagen föreskriven ålder. Även denna lag föreskrev i stor utsträckning straffrihet för ringa fall. Beträffande några av brotten omfattade kriminaliseringen även försök till brott.

Det ska tilläggas att all reglering på området inte upptogs i de två nämnda lagarna. Bestämmelser om teknisk sprit, dvs. sprit som är avsedd att användas för tekniskt, industriellt, medicinskt, veten- skapligt eller annat likartat ändamål, fick stå kvar i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit. Även denna lag innehöll straff- bestämmelser.

Med anledning av EES-avtalet och inför Sveriges EU-inträde behövde den svenska alkoholregleringen anpassas i vissa avseenden, vilket var bakgrunden till att alkohollagen (1994:1738) i januari 1995 ersatte de båda lagarna från år 1977 (prop. 1994/95:89). Genom den nya lagen avskaffades import-, export-, tillverknings- och parti- handelsmonopolen och ersattes med ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem.

Straffbestämmelserna i 1977 års lagar överfördes i allt väsentligt till den nya lagen. Det kriminaliserade området vidgades i någon mån genom att förberedelse till några brott, däribland olovlig sprit- tillverkning och olovlig försäljning av alkoholdrycker, straffbelades. Vissa gärningar, som efter införandet av 1994 års lag kunde bestraffas som förberedelse till olovlig sprittillverkning, hade dock varit straff- belagda även enligt den tidigare lagstiftningen. Den äldre regleringen hade nämligen innehållit en bestämmelse som straffbelade vissa åtgärder med destillationsapparater och aktiverat kol som själv- ständiga brott. Eftersom kriminaliseringen av förberedelse till olovlig sprittillverkning ansågs täcka de gärningar som tidigare hade

177

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

träffats av bestämmelsen togs den inte in i 1994 års lag (se a. prop. 1994/95 s. 115).

Under de följande tio åren genomfördes ett antal ändringar i alkohollagen som vidgade det kriminaliserade området. Viss skärp- ning av straffskalorna företogs också.

År 1996 infördes ett straffsanktionerat förbud för annan än den med tillverkningstillstånd enligt lagen att inneha destillations- apparat eller del till sådan apparat (prop. 1995/96:205). Bakgrunden till denna (åter)kriminalisering var att konstruktionen i alkohol- lagen visat sig medföra att förverkande av destillationsapparat endast kunde ske när apparaten använts vid olovlig tillverkning, men däre- mot inte i de fall ansvar inträtt endast för försök eller förberedelse till olovlig tillverkning.

Det straffbelagda området utsträcktes år 2000 till att omfatta förvärv och innehav av olovligt tillverkad sprit eller spritdryck, s.k. hembränt. Kriminaliseringen omfattade alla typer av förvärv, t.ex. även förvärv genom gåva. För straffansvaret spelade det ingen roll om alkoholen var avsedd för eget bruk. I förarbetena till lagänd- ringen gjordes en jämförelse med narkotikalagstiftningen, varvid det påpekades att all icke medicinskt motiverad befattning med narkotika var straffbelagd (prop. 1998/99:134 s. 114).

År 2001 utökades ansvaret för olovligt innehav av alkohol- drycker från att omfatta spritdrycker, vin och starköl till att omfatta även öl (prop. 2000/01:97). I samma lagstiftningsärende utökades förbudet mot att anskaffa alkoholdrycker till underåriga till att omfatta även att bjuda för förtäring på stället, om det med hänsyn till den bjudnes ålder och omständigheterna i övrigt var uppenbart oförsvarligt.

Det straffbelagda området vidgades åter år 2005, bl.a. genom att det infördes ett straffsanktionerat förbud att i vissa fall förvara alkohol i butiker (prop. 2004/05:126). Straffskalorna för vissa grova brott som begåtts uppsåtligen höjdes samtidigt.

Den 1 januari 2011 ersattes 1994 års alkohollag och lagen om försäljning av teknisk sprit av nuvarande alkohollag. Flertalet bestäm- melser fördes, efter språklig modernisering, över från de båda äldre lagarna till den nya alkohollagen. Vidare justerades i den nya lagen definitionerna av sprit och alkoholdrycker samt ändrades serverings- reglerna. Det tidigare systemet med tillstånd för tillverkning av sprit och alkoholdrycker togs bort och ersattes med en rätt för den som är godkänd som upplagshavare eller skattebefriad förbrukare

178

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

enligt reglerna i lagen (1994:1564) om alkoholskatt att bedriva tillverkning. (Se prop. 2009/10:125.)

Vad gäller straffbestämmelser överfördes bestämmelserna i 1994 års lag i huvudsak oförändrade till den nya lagen. I denna inarbe- tades också straffbestämmelserna från lagen om försäljning av teknisk sprit. Till följd av strukturella skillnader i alkohollagen och lagen om försäljning av teknisk sprit har den nya lagen inneburit vissa mindre förändringar när det gäller det kriminaliserade området för hantering av teknisk sprit (se a. prop. s. 137 ff.).

Alkohollagens straffbestämmelser finns i 11 kap. Straffskalan varierar mellan böter och fängelse sex år. Brottsbenämningarna är bl.a. olovlig befattning med sprit (1 §), olovlig försäljning av alkohol (3 §), olovligt innehav av alkoholdrycker (6 §), olovligt anskaffande av alkoholdrycker (7 §) och olovlig dryckeshantering (9 §). Gärning som är att anse som ringa, är i de flesta fall undantagen från straff- ansvar (10 §). För olovlig befattning med sprit och olovlig försälj- ning av alkohol finns en särskild straffskala för brott som har begåtts uppsåtligen och är grovt (4 §). Försök och förberedelse till brott är i viss utsträckning straffbelagt (11 §). Det subjektiva kravet varierar mellan enbart uppsåt respektive uppsåt eller oaktsamhet.

Tobakslagen, som infördes år 1993 (prop. 1992/93:185), inne- håller bestämmelser om bl.a. begränsning av rökning i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, rökfri arbetsmiljö, varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar för tobaks- varor, begränsningar av handeln med och rätten till införsel av tobaksvaror samt marknadsföring och produktkontroll av sådana varor (1 §). Regleringen i lagen har i viss utsträckning sin bakgrund i ett antal internationella dokument.

I sin ursprungliga lydelse innehöll inte tobakslagen någon straff- bestämmelse. En sådan togs in i lagen först år 1997. För att förhindra tidiga tobaksdebuter och minska tobakskonsumtionen och därigenom förbättra folkhälsan infördes då ett straffsank- tionerat förbud mot att i näringsverksamhet sälja eller annars lämna ut tobaksvaror till den som inte fyllt 18 år (se prop. 1995/96:228). Enligt straffbestämmelsen kan den som uppsåtligen eller av oakt- samhet bryter mot förbudet dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i sex månader, om inte gärningen är att anse som ringa (27 §).

År 2005 straffbelades uppsåtlig överträdelse av en befintlig bestäm- melse i tobakslagen (11 §) om förbud mot att i näringsverksamhet

179

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

inom landet bl.a. tillhandahålla konsumenter tobaksvaror som saknar varningstexter eller innehållsdeklaration. (Se prop. 2004/05:118.)

Den senaste utökningen av det kriminaliserade området skedde år 2010 (se prop. 2009/10:207). Då infördes bl.a. krav på närings- idkare som vill tillhandahålla tobaksvaror för försäljning att först anmäla försäljningen till kommunen (12 c §) och möjlighet för kommunen att vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestäm- melserna i tobakslagen förbjuda en näringsidkare att fortsätta försäljningen av tobaksvaror (20 a §). Uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av kravet på anmälan straffsanktionerades, liksom uppsåtliga överträdelser av meddelat försäljningsförbud.

Till de specialstraffrättsliga författningarna på området hälso- farliga ämnen m.m. kan, utöver vad som redovisats ovan, även hänföras förordningen (1933:78) angående beteckning för vissa slag av vin. I den straffbeläggs (böter) att under beteckningen vin utbjuda eller försälja viss dryck som inte är framställd av saft av färska druvor.

4.10.2Läkemedel och medicintekniska produkter

Det finns straffbestämmelser i en handfull lagar som i huvudsak reglerar produktkontroll och handel med läkemedel och medicin- tekniska produkter. Det rör sig om läkemedelslagen (1992:859), lagen (2009:366) om handel med läkemedel, lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel, lagen (1993:584) om medicintekniska produkter och lagen (2006:496) om blodsäkerhet.

Läkemedelslagen är i första hand en produktkontrollag. Lagen, som när den infördes i början på 1990-talet ersatte läkemedels- förordningen (1962:701), är i stora delar ett resultat av ett genom- förande av EU:s direktiv på läkemedelsområdet. De grundläggande principerna för läkemedelskontrollen är dock oförändrade i förhåll- ande till vad som gällde enligt läkemedelsförordningen.

Två av lagens paragrafer innehåller straffbestämmelser, 26 och 26 a §§. I 26 § straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot de krav på godkännande för försäljning, registrering m.m. som uppställs i lagen och i en EU-förordning ([EG] nr 726/2004) för att ett läkemedel ska få säljas. Därutöver straffbeläggs bl.a. att bryta mot lagens föreskrifter om att det krävs tillstånd för att ha rätt att genomföra klinisk läkemedelsprövning, bedriva yrkesmässig till- verkning av läkemedel och importera läkemedel. Straffskalan sträcker

180

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

sig från böter till fängelse i högst ett år. Straffbestämmelsen är subsidiär till BrB och lagen (2000:1225)om straff för smuggling. Ringa fall är inte straffbara.

I samma paragraf stadgas också böter eller fängelse i högst sex månader för den som ger sig ut för att vara behörig att förordna läkemedel för att få ett läkemedel utlämnat i strid mot vad som är föreskrivet, om gärningen inte är belagd med strängare straff enligt BrB. Detsamma gäller för den som i sådan avsikt åberopar ett recept från en obehörig person.

Straffstadgandet i 26 a §, som endast upptar böter i straffskalan, avser bl.a. överträdelser av vissa föreskrifter i lagen om utlämnande av alkoholhaltigt läkemedel, teknisk sprit m.m. och obehöriga åtgärder med alkoholhaltigt läkemedel, som inte är avsett för in- värtes bruk, i syfte att göra varan användbar för förtäring.

Innan 2009 års lag om handel med läkemedel trädde i kraft hade detaljhandel med läkemedel under närmare 40 år fått drivas endast av staten eller av juridisk person i vilken staten ägde ett bestäm- mande inflytande (först Apoteksbolaget, senare Apoteket AB), se lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel och dess efter- följare, lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. Enligt den äldre lagstiftningen var det straffbart för annan att bedriva detaljhandel med läkemedel (se 11 § i 1996 års lag). Kriminalise- ringen omfattade även att t.ex. bedriva partihandel med läkemedel utan att ha föreskrivet tillstånd.

Genom 2009 års lag om handel med läkemedel avskaffades det svenska apoteksmonopolet (prop. 2008/09:145). Den nya regle- ringen innebär att den som har fått tillstånd av Läkemedelsverket får bedriva detaljhandel med de läkemedel som tidigare omfattades av Apoteket AB:s ensamrätt. Handeln ska bedrivas på öppenvårds- apotek. Omregleringen syftade bl.a. till att ge konsumenterna ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och låga läkemedels- kostnader.

I lagen om handel med läkemedel straffbeläggs bl.a. att uppsåt- ligen eller av oaktsamhet bedriva detaljhandel eller partihandel med läkemedel utan tillstånd (subsidiärt till BrB) och att uppsåtligen inneha läkemedel i syfte att olovligen sälja dem (9 kap. 1 §). Straff- skalan omfattar böter eller fängelse i högst ett år. Ringa fall är inte straffbara. En särskild straffskala, fängelse i högst två år, föreskrivs för uppsåtliga gärningar som begås yrkesmässigt, avser betydande mängd eller värde eller annars är av särskilt farlig art. Enligt lagen kan vidare den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer nikotin-

181

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

läkemedel till den som inte har fyllt 18 år dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (9 kap. 1 a §). Ringa fall är undantagna från det straffbara området.

Ovanstående lag kompletteras av lagen om handel med vissa receptfria läkemedel (prop. 2008/09:190). Denna reglerar försäljning av receptfria läkemedel på andra försäljningsställen än öppenvårds- apotek. Syftet med lagen var att ytterligare öka tillgängligheten till dessa läkemedel för konsumenterna. Vid införandet av lagen upp- hävdes lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel. Flera av bestämmelserna i sistnämnda lag överfördes dock till den nya lagen.

I lagen om handel med vissa receptfria läkemedel straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja läkemedel till den som inte har fyllt 18 år och att bedriva detaljhandel med receptfria läkemedel utan att först ha anmält handeln till Läkemedelsverket (24 §). Straff- skalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader. Ringa fall är inte straffbara.

Lagen om medicintekniska produkter, som infördes år 1993, för- anleddes av EES-avtalet och det kommande EU-medlemskapet (prop. 1992/93:175). Den är, liksom läkemedelslagen, huvudsak- ligen en produktkontrollag. Exempel på medicintekniska produkter är sprutor, kontaktlinsprodukter och pumpar för läkemedelstill- försel. I lagen finns bl.a. bestämmelser om vilka krav som gäller för medicintekniska produkter och under vilka förutsättningar en sådan produkt får släppas ut på marknaden eller tas i bruk i Sverige. Den som bryter mot vissa av bestämmelserna kan, om gärningen inte är ringa, dömas till böter eller fängelse i högst ett år (17 §).

En lag som också har ett produktkontrollerande syfte är lagen om blodsäkerhet. Lagen infördes år 2006 för att genomföra ett EU- direktiv om kvalitet och säkerhet hos blod och blodkomponenter, det s.k. bloddirektivet (prop. 2005/06:141). I lagen föreskrivs att blodverksamhet, t.ex. insamling och kontroll av blod och blod- komponenter avsedda att användas vid transfusion eller läkemedels- tillverkning, endast får bedrivas av den som har tillstånd. För den som uppsåtligen bedriver blodverksamhet utan tillstånd stadgas böter eller fängelse i högst ett år (29 §). Ringa fall är inte straffbara.

Ytterligare två specialstraffrättsliga författningar som kan hän- föras till området läkemedel och medicintekniska produkter är lagen (2008:286) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler (överträdelse av kravet på tillstånd för att få bedriva en vävnadsinrättning är straffbelagt) samt lagen

182

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

de brott som upptogs i abortlagen var betydligt mildare än i bestäm- melsen om fosterfördrivning i BrB. Abortlagens kriminalisering omfattar även försök till illegal abort.

När lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor infördes år

1982, bar den rubriken ”lag med förbud mot omskärelse av kvinnor”.

I motiven anfördes att kampen mot bruket att omskära kvinnor förs både av det skälet att det utgör en inhuman kroppskränkning av individerna och att det utgör ett utslag av förnekande av kvinnors rätt och möjlighet till att vara självständiga (prop. 1981/82:172 s. 6). Beträffande behovet av en särskild straffbestämmelse som tog sikte på kvinnlig omskärelse uttalades att visserligen torde BrB:s regler om straff för misshandel kunna tillämpas på flertalet, kanske t.o.m. samtliga, ingrepp som det var fråga om, men det gällde att klart markera att sedvänjan med kvinnlig omskärelse i alla dess former, även de minst ingripande, var oförenlig med svensk rättsuppfatt- ning (se a. prop. s. 7).

Lagtexten utformades så att det straffbelagda förbudet mot kvinnlig omskärelse gäller även om ingreppet företas med sam- tycke. De strafflatituder som upptogs för brott mot förbudet korresponderade med vad som gällde för de olika graderna av misshandel. Även försök till brott enligt lagen straffbelades.

Regleringen har därefter skärpts vid två tillfällen. År 1998 skärp- tes straffskalorna väsentligt och vidgades kriminaliseringen till att omfatta förberedelse, stämpling och underlåtelse att avslöja brott. I samma lagstiftningsärende byttes begreppet omskärelse ut mot könsstympning. I propositionen som föregick lagändringarna fram- hölls (prop. 1997/98:55 s. 99) att kvinnlig könsstympning är en fråga som rör mänskliga rättigheter, barnets rättigheter och att det också är en hälsofråga för kvinnor och barn. En straffskärpning var enligt regeringen motiverad eftersom det handlar om att på rituell grund utföra ingrepp som förstör väsentliga kroppsdelar på en människa, ofta med invalidiserande följder både fysiskt och psykiskt.

1998 års lagändringar innebar en klar utvidgning av det straff- bara området.

Den senaste lagändringen genomfördes år 1999 (prop. 1998/99:70). Då infördes ett uttryckligt undantag från det krav på dubbel straff- barhet som gäller som en huvudregel enligt 2 kap. 2 § andra stycket BrB för svensk jurisdiktionsrätt över brott begångna utomlands. Undantaget motiverades med hänvisning till ingreppets grymhet och behovet av effektivitet. Det ansågs vara otillfredsställande att kriminaliseringen av könsstympning kunde kringgås genom att

184

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

personen i fråga utförde eller lät utföra ingreppet i en stat som tillåter kvinnlig omskärning. Det ska påpekas att åtal för brott som begåtts utom riket kräver tillstånd av regeringen (se 2 kap. 5 § BrB).

Lagen om omskärelse av pojkar, som infördes år 2001, tillkom för att tillgodose de krav som ställs i bl.a. FN:s konvention om barnets rättigheter när det gäller åtgärder som rör barn (prop. 2000/01:81). Till skillnad mot könsstympning av kvinnor strider omskärelse av pojkar inte i sig mot barnkonventionen. Konventionen ger dock pojken rätt att få ingreppet utfört på ett sätt som är bra för honom och som inte åsamkar honom skada. Den ställer krav på att barnets inställning ska klargöras så långt det är möjligt och att barnets vilja ska beaktas.

Lagen reglerar sådan omskärelse av pojkar (upp till 18 års ålder) som inte är medicinskt betingad. Den innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar en omskärelse får utföras och vem som får utföra omskärelse. Reglerna innebär bl.a. att pojkens inställning till ingreppet så långt möjligt ska klarläggas och att ingrepp inte får ske mot hans vilja. Smärtlindring är obligatoriskt och omskärelse får endast utföras av legitimerad läkare eller den som har särskilt tillstånd.

I lagen finns en straffbestämmelse som stadgar att den som utför en omskärelse av en pojke utan att vara behörig döms till böter eller fängelse i högst sex månader (9 §). I förarbetena anfördes att en omskärelse som utförs av en icke behörig person kan, förutom att föranleda ansvar enligt lagen om omskärelse av pojkar, föranleda ansvar enligt de allmänna bestämmelserna i BrB. Att en gärning bedöms som brottslig enligt lagen om omskärelse av pojkar innebär dock inte automatiskt att gärningen också föranleder ansvar enligt BrB, eftersom det fortfarande kan finnas fall där de allmänna reglerna om samtycke och social adekvans leder till att bestämmel- serna om t.ex. misshandel inte kan tillämpas. Dock underströks att utrymmet för att vid tillämpningen av BrB:s bestämmelse bedöma en omskärelse som utförs av någon som inte är behörig att utföra sådant ingrepp, som socialadekvat, torde minska väsentligt till följd av den nya regleringen. (Se a. prop. s. 30 f.)

Regleringen om omskärelse av pojkar torde ha inneburit att det straffsanktionerade området vidgats något.

Både lagen om transplantation m.m. och lagen om obduktion m.m. trädde i kraft år 1996. Lagarna hade beretts i samma lagstift- ningsärende (se prop. 1994/95:148).

185

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Lagen om transplantation m.m. innehåller bestämmelser om ingrepp för att ta till vara organ eller annat biologiskt material från en levande eller avliden människa för behandling av sjukdom eller kroppsskada hos en annan människa eller för annat medicinskt ändamål. Dessutom innehåller lagen, till skillnad från dess före- gångare, transplantationslagen (1975:190), bestämmelser om använd- ning av vävnad från ett aborterat foster. Detta område var före 1996 inte författningsreglerat. Lagen om transplantation m.m. har ett vidare tillämpningsområde än den tidigare lagen också genom att den omfattar alla transplantationer. Transplantationslagen gällde nämligen inte vissa mindre ingrepp.

Lagen om transplantation m.m. innehåller en straffbestämmelse (14 §). I denna föreskrivs att den som med uppsåt utför ingrepp eller tar biologiskt material från en levande eller avliden människa eller använder eller tar till vara vävnad från ett aborterat foster i strid med lagen döms till böter. En motsvarande straffbestämmelse fanns i den tidigare regleringen, men straffskalan i den var strängare och upptog även fängelse (högst sex månader). När lagen om trans- plantation infördes vidgades det kriminaliserade området genom att det i lagen upptogs ett straffbelagt förbud mot handel med bio- logiskt material (15 §). Denna straffbestämmelse har senare förts över till lagen om genetisk integritet m.m.

Före 1996 fanns bestämmelser om klinisk obduktion i obduktions- lagen (1975:191) och viss reglering angående rättsmedicinsk obduk- tion i kungörelsen (1973:710) om rättsmedicinsk obduktion. Genom lagen om obduktion m.m. infördes en samlad reglering för båda slagen av obduktion. I lagen finns en straffbestämmelse som stadgar böter för den som med uppsåt utför ingrepp på en avliden människa i strid med lagen (25 §). Straffbestämmelsen, som saknar motsvarighet i den tidigare regleringen, tar i första hand sikte på sådana situationer då en obduktion eller annat ingrepp i en avlidens kropp utförs utan att föreskriven underrättelse har skett till när- stående. Obduktioner som i övrigt genomförs i strid med lagen kan ofta vara straffbara som brott mot griftefrid enligt 16 kap. 10 § BrB (se prop. 1994/95:148 s. 103).

År 2006 infördes en sammanhållen lag om viss bioteknik på det medicinska området, lagen om genetisk integritet m.m. Lagen inne- håller nya bestämmelser om bl.a. genetiska undersökningar, gene- tisk information, genterapi, fosterdiagnostik och preimplantatorisk genetisk diagnostik. Därutöver har till lagen förts bestämmelser från flera tidigare lagar på angränsande områden, nämligen lagen

186

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

(1991:114) om användning av viss genteknik vid allmänna hälso- undersökningar, lagen (1991:115) om åtgärder i forsknings- eller behandlingssyfte med ägg från människa, lagen (1984:1140) om insemination och lagen (1988:711) om befruktning utanför kroppen. En bestämmelse har också flyttats från lagen om transplantation m.m.

Lagen om genetisk integritet m.m. innehåller fem straffbestäm- melser (8 kap. 2–5 §§). Flertalet av dessa motsvarar i huvudsak bestämmelser som tidigare fanns i några av de ovan nämnda lag- arna. En av bestämmelserna, 2 §, synes dock i vart fall delvis inne- bära en nykriminalisering. I den straffbeläggs att utan stöd i lag ställa som villkor för ett avtal att den andra parten ska genomgå en genetisk undersökning eller lämna genetisk information om sig själv. Vidare straffbeläggs att i strid med vissa förbud i lagen utföra någon åtgärd som syftar till att åstadkomma genetiska förändringar som kan gå i arv hos människa. Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst sex månader. Paragrafen är subsidiär till BrB.

I 3 § stadgas böter eller fängelse i högst ett år för vissa, icke ringa, överträdelser av regleringen av åtgärder i forsknings- eller behandlingssyfte med ägg från människa. Allmänt åtal för sådant brott får väckas först efter medgivande från Socialstyrelsen.

Enligt 4 och 5 §§ drabbar straffansvar också den som, vane- mässigt eller i vinstsyfte, utför insemination i strid med lagens före- skrifter eller bryter mot vissa bestämmelser om befruktning utan- för kroppen. För sådana gärningar kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Slutligen straffbeläggs i 6 §, i en bestämmelse som tidigare fanns i lagen om transplantation m.m., förbjuden handel med biologiskt material. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år. Ringa fall är undantagna från straffbarhet.

År 2003 infördes lagen om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. I lagen regleras hur humanbiologiskt material, med respekt för den enskilda människans integritet, ska få samlas in, förvaras och använda för vissa ändamål (1 §). Med biobank avses en samling biologiskt material från människa som ordnas och bevaras tills vidare eller för en bestämd tid och vars ursprung kan härledas till den eller de människor från vilka materialet härrör (2 §). Före lagens tillkomst fanns det inte någon rättslig reglering rörande hanteringen av biobanker.

Straffsanktioneringen i lagen om biobanker i hälso- och sjuk- vården m.m. utgör en nykriminalisering. I 6 kap. 1 § stadgas böter för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa av

187

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

lagens bestämmelser. Det gäller t.ex. bestämmelser om förvarande av vävnadsprover, om anmälan av nyinrättad biobank och om utlämnande av vävnadsprover.

Biobanksutredningen har lämnat förslag till en ny biobankslag, som utgör en omarbetning av den nuvarande lagen (En ny bio- bankslag, SOU 2010:81). Den nya lagen föreslås få ett utvidgat tillämpningsområde. Förslaget har i inte lett till några lagstiftnings- förslag.

Lagen om skydd mot internationella hot mot människors hälsa, som vid ikraftträdandet år 2007 ersatte karantänslagen (1989:290), tillkom för att genomföra Världshälsoorganisationens (WHO) internationella hälsoreglemente som antogs i Genève den 23 maj 2005 (prop. 2005/06:215). Lagen syftar till att skydda mot inter- nationella hot mot människors hälsa och avser risk för att smitt- ämnen eller andra ämnen som utgör eller kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa förs in i landet eller sprids till andra länder. I lagen utses Socialstyrelsen till nationell kontaktpunkt som ska rapportera misstänkta hot till WHO.

Lagen om skydd mot internationella hot mot människors hälsa är, till skillnad från karantänslagen, inte uppbyggd kring vissa speciellt angivna sjukdomar. Jämfört med den tidigare regleringen är tillämpningsområdet vidgat till att omfatta samtliga allvarliga hot mot människors hälsa som kan spridas internationellt. I likhet med karantänslagen innehåller den nya lagen bl.a. bestämmelser om åtgärder som får vidtas när fartyg respektive luftfartyg ankommer till Sverige, bestämmelser om hälsointyg och andra intyg, m.m. Lagens straffbestämmelse motsvarar i huvudsak den straffbestäm- melse som fanns i karantänslagen. I bestämmelsen stadgas böter för den som åsidosätter i lagen föreskriven skyldighet att lämna infor- mation om hälsotillståndet ombord på fartyg eller luftfartyg eller lämnar oriktig sådan information (31 §).

Patientsäkerhetslagen ersatte år 2011 (prop. 2009/10:210) lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Om sistnämnda lag kan tilläggas att den utgjordes av bestämmelser från ett flertal lagar (se prop. 1997/98:109), däribland lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot yrkesverksamhet på hälso- och sjuk- vårdens område, även benämnd kvacksalverilagen, lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m.m. och lagen (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården.

Patientsäkerhetslagen syftar till att främja hög patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården och därmed jämförlig verksamhet

188

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

(1 §). Lagen innehåller bestämmelser om anmälan av verksamhet m.m. (2 kap.), vårdgivarens skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete (3 kap.), behörighetsfrågor (4 kap.), begräns- ningar i rätten för andra än hälso- och sjukvårdspersonal att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (5 kap.), skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonal m.fl. (6 kap.), Socialstyrelsens tillsyn (7 kap.), prövotid och återkallelse av legitimation m.m. (8 kap.), Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (9 kap.) samt straffbestäm- melser och överklagande m.m. (10 kap.). Under sommaren år 2013 kommer ett antal bestämmelser i lagen att ändras. Den väsentliga skillnaden är att hälso- och sjukvården och dess personal inte längre kommer att stå under Socialstyrelsens tillsyn utan under en ny inrättad myndighet. Denna myndighet, Inspektionen för vård och omsorg, kommer att inrättas den 1 juni 2013 (se prop. 2012/13:20).

Kravet på vårdgivare att bedriva systematiskt patientsäkerhets- arbete var en nyhet i patientsäkerhetslagen. Vidare reformerades ansvarssystemet inom hälso- och sjukvården bl.a. på så sätt att disciplinpåföljderna varning och erinran ersattes av en utökad klago- målshantering hos Socialstyrelsen.

Straffbestämmelserna i patientsäkerhetslagen motsvarar väsent- ligen de straffbestämmelser som fanns i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och som i sin tur hade överförts till den lagen från tidigare reglering på området (se ovan). Exempel- vis är det straffbelagt med böter att uppsåtligen eller av oaktsamhet påbörja en verksamhet som omfattas av Socialstyrelsens tillsyn enligt lagen utan att först ha gjort föreskriven anmälan (10 kap. 1 §). Vidare stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder ett av Social- styrelsen meddelat förbud mot att fortsätta bedriva en verksamhet (10 kap. 2 §). Samma straff föreskrivs för läkare som obehörigen (t.ex. för att legitimationen återkallats) och mot ersättning utövar läkaryrket (10 kap. 3 §), liksom för den som obehörigen och mot ersättning utövar tandläkaryrket (10 kap. 4 §). För överträdelser av bestämmelser om användande av beteckningen legitimerad och av vissa skyddade yrkestitlar stadgas böter (10 kap. 5 §). Lagens sträng- aste straffskala, böter eller fängelse i högst ett år, föreskrivs dels för den som bryter mot bestämmelserna om att vissa hälso- och sjuk- vårdande åtgärder inte får vidtas av andra än hälso- och sjukvårds- personal, dels för annan än hälso- och sjukvårdspersonal som, under yrkesmässig undersökning av hälsotillstånd eller behandling för sjukdom, uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar den under-

189

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

sökte eller behandlade en skada som inte är ringa eller framkallar fara för en sådan skada (10 kap. 6 §). Till ansvar enligt bestämmel- serna i 3–6 §§ ska inte dömas om gärningen är belagd med strängare straff i annan lag.

Utöver i de ovan redovisade författningarna finns det straff- rättslig reglering som kan hänföras till området sjukvård i vid- sträckt bemärkelse i lagen (1972:119) om fastställande av könstill- hörighet i vissa fall, steriliseringslagen (1975:580)och begravnings- lagen (1990:1144). Straffbestämmelserna i samtliga lagar är subsidiära till BrB och föreskriver böter eller fängelse i högst sex månader.

Avslutningsvis ska även beröras viss straffrättslig reglering på sjukvårdsområdet som har utmönstrats.

Den 1 januari 2013 upphävdes lagen (1944:133) om kastrering och kungörelsen (1944:285) med tillämpningsföreskrifter till lagen den 24 mars 1944 (nr 133) om kastrering (se SFS 2012:455), vilka båda innehöll straffbestämmelser. I propositionen anförde rege- ringen att det kunde ifrågasättas om den bestämmelse i kastrerings- lagen som möjliggjorde tvångsmässig kastrering kunde anses ligga inom ramen för de begränsningar som får göras av det grundlags- fästa skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Därtill kom, enligt regeringen, att lagen var otidsenlig i denna del. När det gällde frivillig kastrering, som också reglerades i lagen, anförde regeringen bl.a. att ingreppet var sällsynt förekommande och att när det aktua- liserades borde det finnas möjlighet att utföra ingreppet med stöd av hälso- och sjukvårdslagen och enligt allmänna medicinska principer. Mot bakgrund av det anförda bedömde regeringen att lagen om kastrering var obehövlig och borde upphävas (se prop. 2011/12:142 s. 64).

Nuvarande smittskyddslag (2004:168) innehåller inte några straff- bestämmelser, men i äldre reglering på området har sådana funnits.

I 1968 års smittskyddslag (1968:231) fanns en särskild bestäm- melse om straff för den som hade könsligt umgänge trots att han eller hon led av venerisk sjukdom och hade vetskap eller misstanke om detta. I samband med att smittskyddslagens regler år 1985 gjordes tillämpliga på hivinfektion upphävdes denna straffbestäm- melse (prop. 1985/86:13). Till grund för ändringen låg bl.a. en önskan att stärka förtroendet för smittskyddsarbetet. Mot bak- grund av bl.a. att smittskyddsläkaren under vissa förutsättningar var skyldiga att anmäla misstanke om sådant brott, ansågs det nämligen finnas en risk för att straffhotet avskräckte den som drabbats av venerisk sjukdom från att söka läkare. I motiven fram-

190

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

hölls att upphävandet av straffbestämmelsen inte innebar att köns- ligt umgänge vid venerisk sjukdom skulle vara straffritt, varvid hän- visades till straffbestämmelserna i 3 och 13 kap. BrB.

1968 års smittskyddslag innehöll även en bestämmelse enligt vilken den som bröt mot meddelade föreskrifter om isolering och inskränkning i sin verksamhet kunde straffas med böter. Vid till- komsten av smittskyddslagen (1988:1472), som ersatte 1968 års lag, infördes inte någon motsvarighet till denna straffbestämmelse, eftersom det ansågs tveksamt om böter kunde förmå den enskilde att vidta rättelse (prop. 1985/86:5).

I sammanhanget bör även nämnas lagen (1987:375) om förbud mot s.k. bastuklubbar och andra liknande verksamheter (bastu- klubbslagen). Lagen syftade till att skydda människor från smitta, och då främst hivinfektion (prop. 1986/87:149). Enligt lagen fick tillställning eller sammankomst till vilken allmänheten hade till- träde inte anordnas, om den med hänsyn till utformning, inredning eller beskaffenhet i övrigt av den lokal eller plats där den skulle äga rum och den verksamhet som förekom eller var avsedd att före- komma eller annan omständighet var särskilt ägnad att underlätta för besökare att ha sexuellt umgänge i lokalen eller på platsen med annan besökare. Även verksamhet som var att jämställa med till- ställning eller sammankomst dit allmänheten hade tillträde, omfatta- des av förbudet. För överträdelse av förbudet stadgades fängelse i högst två år eller, där omständigheterna var mildrande, böter.

Bastuklubbslagen upphävdes år 2004, samtidigt som nuvarande smittskyddslag infördes. Som skäl för upphävandet anfördes i propositionen (2003/04:30 s. 187 f.) att bastuklubbslagen borde bedömas ur ett smittskyddsperspektiv och att det inte kunde be- läggas att förbudet i lagen haft den åsyftade effekten på hiv- epidemins förlopp. Ett totalförbud mot bastuklubbar kunde därför inte längre anses motiverat av smittskyddsskäl.

4.11Socialtjänst och socialförsäkring

Till de specialstraffrättsliga författningarna på området socialtjänst och socialförsäkring kan hänföras socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, socialförsäkrings- balken och bidragsbrottslagen (2007:612).

191

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

I inledningen av 1980-talet sammanfördes socialvårdslagstift- ning för olika vårdområden till en gemensam lag, socialtjänstlagen (1980:620). Det rörde sig bl.a. om lagen (1956:2) om socialhjälp, delar av lagen (1960:97) om samhällets barnavård, lagen om nykter- hetsvård (1954:579) och lagen (1976:381) om barnomsorg. Före- skrifter om tvångsvård, bl.a. beträffande ungdomar, placerades genom reformen i lagstiftning utanför socialtjänstlagen.

År 2002 ersattes 1980 års socialtjänstlag av den nuvarande social- tjänstlagen. Jämfört med sin föregångare är den nya socialtjänstlagen språkligt moderniserad och innehåller vissa materiella ändringar. Straffbestämmelserna i 1980 års lag hörde till de bestämmelser som i sak oförändrade överfördes till nuvarande socialtjänstlag.

Vad som straffbeläggs i socialtjänstlagen (16 kap. 6 §) är bl.a. att bryta mot ett av socialnämnden meddelat förbud för en person att i sitt hem ta emot andras barn, att åsidosätta bestämmelser om krav på medgivande från socialnämnden m.m. för att få ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem i vissa fall, att utan tillstånd bedriva verksamhet i form av t.ex. hem för vård och boende samt att i strid med ett av Socialstyrelsen meddelat förbud mot att driva viss verksamhet fortsätta verksamheten. Straffskalan innehåller endast böter. Allmänt åtal får väckas endast efter med- givande av Socialstyrelsen. Den 1 juni 2013 inrättas en ny myndig- het, Inspektionen för vård och omsorg, vilken kommer att överta en del av Socialstyrelsens ansvar och uppgifter. Detta innebär bl.a. att allmänt åtal i vissa fall endast får väckas efter medgivande av Inspektionen för vård och omsorg.

När det gäller utvecklingen på det straffsanktionerade området kan nämnas att det område som straffbeläggs i bestämmelsen om överträdelse av tillståndsplikt under årens lopp har kommit att utvidgas som en direkt följd av att tillståndskrav har införts för allt fler typer av verksamheter.

Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga innehåller bestämmelser om åtgärder av tvångskaraktär avseende barn och ungdomar. I lagens enda straffbestämmelse (44 §) stadgas böter för den som överträder ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flytt- ningsförbud. Med flyttningsförbud menas ett av Förvaltningsrätten meddelat förbud för den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett s.k. familjehem (se 24 § i här aktuell lag och 6 kap. 6 § socialtjänstlagen). Allmänt åtal får endast väckas efter medgiv- ande av socialnämnden eller Socialstyrelsen.

192

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

I lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade finns en straffbestämmelse (28 §). I bestämmelsen stadgas böter bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett i lagen föreskrivet krav på tillstånd av Socialstyrelsen för att få bedriva viss yrkesmässig verksamhet. Den 1 juni 2013 kommer tillstånd att meddelas av Inspektionen för vård och omsorg i stället för av Socialstyrelsen (se prop. 2012/13:20).

Lagen om internationell adoptionsförmedling innehåller bestäm- melser om organisationen av verksamheten med internationella adoptioner. I lagens straffbestämmelse stadgas böter bl.a. för den som bryter mot kravet på att adoptioner av barn från utlandet får förmedlas endast av sammanslutningar som är auktoriserade.

Sedan januari år 2011 finns bestämmelser från drygt 30 för- fattningar inom det sociala försäkringsområdet och området för andra sociala ersättningar och bidrag sammanförda i socialförsäk- ringsbalken (prop. 2008/09:200).

Syftet med socialförsäkringsbalken var att samordna den gäll- ande socialförsäkringslagstiftningen på ett sådant sätt att den blev mer överskådlig och att minska risken för bristande enhetlighet i fråga om gemensamma regler och begrepp. Lagstiftningen gavs även en omfattande lagteknisk och språklig bearbetning. (Se a. prop. s. 345.)

Socialförsäkringsbalken innehåller tre straffbestämmelser, 115 kap. 2–4 §§. Dessa har hämtats från fyra lagar: lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension och lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens admi- nistration. Åtskilliga lagar på området hänvisade dock till de aktu- ella bestämmelserna i de tre förstnämnda lagarna.

Bestämmelsen i 2 § har överförts från lagen om självbetjänings- tjänster via Internet etc. I den straffbeläggs att vid användning av självbetjäningstjänster uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämna oriktig uppgift eller förtiga sanningen. För straffansvar förutsätts dessutom att uppgifterna har lämnas på heder och samvete enligt bestämmelse i författning och att åtgärden innebär fara i bevis- hänseende. Straffet är böter eller fängelse i sex månader. Bestäm- melsen är subsidiär till BrB och bidragsbrottslagen. Här kan på- pekas att för att exempelvis bestämmelsen i 15 kap. 10 § BrB om osann försäkran ska vara tillämplig krävs att utsagan lämnats i skrift- lig form. Genom den aktuella bestämmelsen klargörs dock att även uppgiftslämnande via internet kan omfattas av straffansvar.

193

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Straffbestämmelsen i 2 § omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och sannings- brotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska om- fatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Förslaget innebär ingen avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.).

I 3 §, som tidigare hade en motsvarighet i lagen om allmän försäkring, stadgas böter för arbetsgivare eller arbetsföreståndare som underlåter att omedelbart efter erhållen kännedom om att en arbetstagare råkat ut för en arbetsskada göra arbetsskadeanmälan till Försäkringskassan.

I 4 § föreskrivs att arbetsgivare eller uppdragsgivare som under- låter att fullgöra viss uppgiftsskyldighet enligt balken ska dömas till penningböter. Motsvarigheter till bestämmelsen fanns såväl i lagen om allmän försäkring, som i lagen om arbetsskadeförsäkring och i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Bestämmelserna i nämnda lagar, vilka var delvis oenhetliga beträffande vilka som omfattades av straffansvar och i fråga om påföljden, har i socialförsäkrings- balken samordnats. Detta har inneburit att det straffsanktionerade området utökats något. En viss vidgning av det straffsanktionerade området följer också av att några förmåner, som inte omfattades av de tidigare straffbestämmelserna, omfattas av den nuvarande efter- som den gäller samtliga förmåner enligt balken.

En straffbestämmelse som fanns i lagen om arbetsskade- försäkring utmönstrades helt. I förarbetena till socialförsäkrings- balken anfördes (prop. 2008/09:200 s. 587) att de fall som straff- belades i bestämmelsen närmast hade karaktären av ordnings- förseelser. För att straffbestämmelsen skulle bli tillämplig krävdes nämligen endast ett konstaterande av att någon medvetet eller av oaktsamhet hade lämnat en felaktig uppgift i ett ärende som rörde arbetsskada. Det krävdes inte ens någon risk för skada eller vinning, och om så var fallet föll brottsligheten under annan straffrättslig lagstiftning. Bestämmelsens tillämpningsområde vid sidan om BrB och bidragsbrottslagen bedömdes som mycket litet. Enligt rege- ringens uppfattning framstod det beteende som träffades av bestäm- melsen inte som tillräckligt straffvärt för att motivera straffansvar, särskilt mot bakgrund av att det inte fanns motsvarande reglering

194

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

för att lämna oriktig uppgift avseende någon annan förmån som omfattades av balken.

År 2007 infördes bidragsbrottslagen (prop. 2006/07:80), vars tillämpningsområde omfattar ersättningar, bidrag och andra ekono- miska förmåner som betalas ut för personligt ändamål och som beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studie- stödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna.

Lagen syftar till att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemet. Enligt regeringen var det, särskilt mot bakgrund av att grundliga kontroller endast kunde ske i en mycket liten andel av den totala mängden ärenden om utbetal- ningar av ersättningar och bidrag, och med beaktande av omfatt- ningen av brottsligheten på området, av stor betydelse att välfärds- systemen hade ett straffrättsligt skydd som var anpassat för de särskilda förhållanden som rådde vid utbetalningar från systemen och som fungerade effektivt i de fall någon ertappades vid en kon- troll. Genom ett effektivt straffrättsligt skydd markerades också tydligt brott mot välfärdssystemen som oacceptabla. Dessutom, ansåg regeringen, borde det straffrättsliga skyddet för välfärds- systemen i huvudsak vara lika starkt som på skatteområdet. (Se a. prop. s. 37 ff.)

Enligt lagen döms den för bidragsbrott som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden och genom detta orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. I subjektivt hänseende krävs uppsåt. Brottet är indelat i tre grader och straffskalorna motsvarar i stort dem som gäller för bedrägeri (2 och 3 §§). Genom bestäm- melsen om vårdslöst bidragsbrott (4 §) straffbeläggs också sådana gärningar som begås av grov oaktsamhet, om de inte med hänsyn till beloppet eller övriga omständigheter är mindre allvarliga. Straff- skalan för vårdslöst bidragsbrott sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år. Lagen innehåller vidare en bestämmelse om skyldig- het för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor att göra en anmälan till polis eller åklagare om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.

De uppsåtliga gärningar som straffbeläggs i bidragsbrottslagen var i huvudsak straffbelagda redan tidigare, främst som bedrägeri- brott eller försök till sådant brott. Genom att bidragsbrottet har formulerats som ett äkta underlåtenhetsbrott står det dock numera klart att redan ett utnyttjande av annans villfarelse, t.ex. en för-

195

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

månstagares utnyttjande av en felaktig uppfattning hos en myndig- het om rätten till en förmån, är straffbar; det krävs inte också att förmånstagaren har framkallat villfarelsen (se a. prop. s. 61 f.). Att förutsättningarna för bidragsbrott innehåller ett farerekvisit inne- bär att gärningar som tidigare varit straffbara som försök till bedrä- geri i stället bestraffas som fullbordade (bidrags)brott. Straffbestäm- melsen om vårdslöst bidragsbrott innebar en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området.

Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagförslaget (a. prop. s. 114) att de föreslagna brottsbeskrivningarna i mycket stor ut- sträckning täcktes av brottsbeskrivningar som redan fanns i BrB. När det sedan gällde ytterligare kriminalisering av olika oaktsamma beteenden framhölls det som befogat att ställa frågan om det inte kunde vara minst lika effektivt att införa någon form av sanktions- avgifter som att kriminalisera.

Införandet av bidragsbrottslagen förväntades enligt regeringen leda till en ökning av antalet anmälningar till polis och åklagare. Eftersom många av de tillkommande ärendena troligen skulle komma att avgöras genom strafföreläggande förväntades de inte belasta domstolarna i någon märkbar utsträckning. Beträffande anmälningarna till polis och åklagare anfördes att dessa i många fall torde vara relativt okomplicerade. Dessutom borde den samverkan som inletts mellan myndigheterna inom välfärdssystemet och polis och åklagare kunna leda till förhållandevis stora effektivitetsför- bättringar. (Se a. prop. s. 91 f.)

Frågan om det finns behov av och är lämpligt att införa ett administrativt sanktionssystem på trygghetsområdet för att mot- verka att förmåner utbetalas på felaktiga grunder eller med fel belopp har nyligen varit föremål för utredning. I betänkandet Sanktions- avgifter på trygghetsområdet, SOU 2011:3, föreslås att det ska införas en lag om ett generellt administrativt sanktionssystem för samtliga de ekonomiska förmåner som i dag omfattas av bidragsbrottslagen.

Enligt förslaget ska en sanktionsavgift kunna påföras den som lämnat en oriktig uppgift till ledning för ett beslut om en förmån. Med oriktig uppgift ska i stort sett jämställas att anmälningsplikt vid ändrade förhållanden har åsidosatts. Det uppställs inte något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att sanktionsavgift ska få åläggas. Såväl straff som sanktionsavgift ska inte få påföras för samma oriktighet, men någon avkriminalisering föreslås inte. Att dubbla sanktioner inte drabbar den enskilde ska säkerställas genom regle- ring i både den föreslagna lagen och i bidragsbrottslagen. Bland

196

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Bakgrunden till 1977 års reform var att det uppfattades som väsentligt att kunna kontrollera bebyggelseutvecklingen samtidigt som det existerande systemet inte bedömdes vara tillräckligt effek- tivt. Bland annat var de bötesstraff som utdömdes för överträdelser av de straffrättsliga bestämmelserna mycket låga och den korta preskriptionstid som gällde för de aktuella brotten, två år, med- förde att åtal sällan kunde väckas, eftersom brotten ofta hade hunnit preskriberas innan de upptäcktes. De sanktionsavgifter som enligt de nya reglerna kunde uttas för olovligt byggande kunde där- emot uppgå till mycket höga belopp. De kunde dessutom uttas genom ett ”schablonmässigt” förfarande som var snabbt och okom- plicerat.

Huvudsyftet med att införa ett system med sanktionsavgifter var alltså att försöka åstadkomma en påföljd som bättre än straff skulle avhålla från olovligt byggande. Reformen hade också ett rent kriminalpolitiskt syfte. Vid tidpunkten för lagförslagets tillkomst var nämligen den förhärskande kriminalpolitiska målsättningen att reducera antalet straffbestämmelser och i enlighet med dessa inten- tioner avvisades den alternativa möjligheten att skärpa straffet för olovligt byggande. Ytterligare motiv för reformen, som dock torde ha varit av mer underordnad betydelse, var bl.a. ambitionen att avlasta polis- och åklagarmyndigheterna samt allmän domstol, men även önskan att skapa ett sanktionssystem som var mindre kostnads- krävande att administrera än det straffrättsliga och önskan att få möjlighet att låta sanktionen träffa inte bara fysiska utan också juridiska personer.

I det sanktionsavgiftssystem som infördes år 1977, och som vid tillkomsten av 1987 års plan- och bygglag överfördes i stort sett oförändrat till den nya lagen, ingick tre olika avgifter. Det rörde sig om byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift. Byggnads- avgift skulle tas ut för åtgärder som krävde bygglov, rivningslov eller marklov och som hade utförts utan lov. Storleken på bygg- nadsavgiften var på visst sätt kopplad till den avgift som skulle ha gällt om lov hade sökts. Tilläggsavgift kompletterade byggnads- avgiften. Den skulle uttas om en byggnad uppfördes eller tillbygg- nad gjordes utan lov, en byggnad helt eller delvis togs i anspråk eller inreddes för väsentligt annat ändamål än det som bygglovet hade getts för, eller om en byggnad hade rivits utan lov. Tilläggs- avgift utgick med 500 kr per kvadratmeter bruttoarea som den olovliga åtgärden hade omfattat, fast med en reduktion om tio kvadratmeter. Särskild avgift skulle tas ut för vissa övriga över-

198

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

trädelser, bl.a. om någon utförde ett arbete utan att det fanns någon kvalitetsansvarig eller underlät att göra bygganmälan. Beträffande den särskilda avgiften angavs i 1977 års lag att den skulle bestäm- mas till ett belopp mellan 200 och 500 kr. Beräkningssättet ändra- des så småningom så att avgiften i stället relaterades till prisbas- beloppet.

Byggnadsavgift och särskild avgift tillföll kommunen, medan tilläggsavgift tillföll staten. Den som drabbades av byggnadsavgiften var fastigheten ägare. Tillsynsavgift uttogs normalt också av ägaren, men det fanns möjlighet att välja även annat ansvarigt subjekt. Vad gällde särskild avgift åvilade avgiftsskyldigheten den person som hade begått överträdelsen. Frågan om byggnadsavgift och särskild avgift prövades av byggnadsnämnden, medan tilläggsavgift besluta- des av allmän förvaltningsdomstol på talan av nämnden. Gemen- samt för alla avgifterna var att de kunde jämkas om särskilda skäl förelåg.

Sanktionssystemet sågs över i samband med tillkomsten av 2010 års plan- och bygglag (prop. 2009/10:170). Det framkom då bl.a. att många kommuner uppfattade systemet som svårt att överblicka med olika avgifter och olika mottagare. Det visade sig också att kommunernas intresse av att besluta om tilläggsavgift hade sjunkit drastiskt. Systemet med tilläggsavgift, som skulle prövas av läns- rätten på talan av byggnadsnämnden, medförde nämligen kostnader för kommunerna samtidigt som avgiften tillföll staten.

Översynen resulterade i att en ny sammanhållen byggsanktions- avgift ersatte de tre tidigare avgiftsmöjligheterna (se 11 kap. 51–63 §§ i 2010 års lag). Liksom enligt den tidigare regleringen tas avgift ut om någon vidtar en åtgärd eller underlåter att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en byggbestämmelse i lagen. Nytt jämfört med den äldre regleringen är dels att avgiften tas ut även om den byggbestämmelse som har överträtts framgår av föreskrift eller beslut som har meddelats med stöd av vissa bemyndiganden i lagen eller i en EU-förordning om krav på byggnadsverk eller bygg- produkter.

En nyhet i 2010 års lag är också att byggsanktionsavgiftens storlek ska framgå av föreskrifter som regeringen meddelar. I lagen anges att avgiften ska uppgå till högst 50 prisbasbelopp och att när avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Rege- ringen har meddelat föreskrifter om byggsanktionsavgifternas stor- lek m.m. i plan- och byggförordningen (2011:338). Avgifterna

199

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

skyddade arter. Det övergripande syftet med reformen var att för- stärka det miljörättsliga skyddet i allmänhet.

Som en del i reformen ingick att förstärka det straffrättsliga skyddet av miljöanknutna intressen. Straffbestämmelserna i de miljölagar som arbetades in i miljölagen (nästan alla lagarna inne- höll straffbestämmelser) samlades i ett särskilt kapitel i miljöbalken (29 kap.). Dit fördes också bestämmelser om miljöbrott och vållande till miljöstörning, som fanns i 13 kap. 8 a § och 9 § andra stycket BrB. Sistnämnda bestämmelser hade i början på 1980-talet införts i BrB (prop. 1980/81:108) och då delvis inneburit en ny- kriminalisering.

Miljöbalksutredningen hade föreslagit (se SOU 1996:103) att de straffbestämmelser som fanns i BrB skulle få stå kvar där bl.a. för att det klart borde framgå hur allvarligt samhället ser på ifråga- varande brottslighet. Regeringen ansåg dock (prop. 1997/98:45 s. 520 f.) att alla miljöbrottsbestämmelser borde samlas på ett ställe. Vad gällde frågan om miljöbrottsbestämmelserna skulle placeras i miljöbalken eller i BrB anförde regeringen att avgörande var vilka sakliga skäl som talade för den ena eller andra lösningen från bl.a. effektivitetssynpunkt. Vissa av de aktuella brotten var blankett- straffbud, vilka fick sitt innehåll genom miljöbalkens materiella bestämmelser. Regeringen framhöll att straffbestämmelsernas karak- tär av blankettstraffbud inte stämde överens med systematiken och utformningen av brotten i BrB. Om brotten med miljörättslig anknytning arbetades in i miljöbalken så skulle deras centrala betydelse i miljösammanhang tydliggöras och myndigheternas verksamhet underlättas. Dessutom skulle inte bara miljöstraffrätten utan också hela miljörättens regelsystem bli mera sammanhållet och lätt att överblicka om straffbestämmelserna integrerades i miljöbalken.

Vid utformningen av miljöbalkens straffbestämmelser efter- strävades, för att öka deras tydlighet, att straffbestämmelserna så långt möjligt skulle få fullständiga brottsbeskrivningar och egna brottsbenämningar (se a. prop. s. 522 ff.). När det t.ex. gällde överträdelser av förbud och föreskrifter visade det sig dock vara svårt att åstadkomma brottsbeskrivningar som var så tydliga att de var godtagbara ur legalitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Även miljöbalken kom därför att innehålla flera blankettstraffbud.

Straffskalorna i de äldre miljölagarnas straffbestämmelser varie- rade mycket, t.ex. stadgades i vissa av bestämmelserna enbart böter, medan andra föreskrev ett straffmaximum om två års fängelse.

201

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

I miljöbalken infördes gemensamma straffskalor, för flertalet brott böter eller fängelse i högst två år, vilket innebar en straffskärpning för vissa typer av brott.

Under årens lopp har miljöbalkens straffbestämmelser ändrats ett flertal gånger. Mer omfattande lagändringar har skett år 2006 (prop. 2005/06:182), år 2008 (prop. 2007/08:80) och år 2012 (prop. 2011/12:59).

2006 års ändringar innebar att flertalet straffbestämmelser i miljöbalken arbetades om och att ett antal nya bestämmelser skapa- des. Reformen syftade bl.a. till att förtydliga och bättre avgränsa straffbestämmelserna för att säkerställa att de uppfyllde grund- läggande legalitetskrav. Blankettstraffbuden hörde till de straff- bestämmelser som ägnades uppmärksamhet, då vidsträckta sådana ansågs kunna göra det svårt för den enskilde att se vad som var straffbart. Beträffande blankettstraffbud som innehöll hänvisningar till EU-förordningar gjordes bedömningen att dessa borde förtyd- ligas och avgränsas genom att det i straffbestämmelsen angavs vilka artiklar i EU-förordningarna som var straffsanktionerade (se prop. 2005/06:182 s. 41 f.).

Av betydelse för 2006 års ändringar var också att Högsta dom- stolen i NJA 2005 s. 33 hade prövat frågan om blankettstraff- budens överensstämmelse med regeringsformen i vissa fall. Av avgörandet framgår att det inte är förenligt med grundlagen att ett blankettstraffbud, där den straffbelagda gärningen anges helt eller i det väsentliga av en förvaltningsmyndighet eller kommun, upptar fängelse i straffskalan. Om överträdelser av myndighetsföreskrifter ska vara förenade med straffansvar, får alltså endast böter före- komma i straffskalan. Avgörandet föranledde vissa ändringar i miljöbalkens straffbestämmelser, bl.a. togs fängelse bort ur straff- skalan för vissa brott.

2008 års ändringar företogs främst med anledning av EU:s nya kemikalielagstiftning (en förordning kallad ”Reach”) som ersatte mycket av det som tidigare reglerades med nationella bestämmelser och som för Sveriges del fanns i regeringens förordningar och Kemikalieinspektionens föreskrifter. För att kunna straffsanktionera överträdelser av EU-förordningen gjordes relativt omfattande ändringar i och vissa kompletteringar till miljöbalkens straffbestäm- melser.

År 2012 skedde ytterligare några ändringar i miljöbalkens straff- bestämmelser. Syftet med ändringarna var att anpassa straffbestämmel-

202

SOU 2013:38 Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

serna så att de överensstämde med EU-rätten (se prop. 2011/12:59). Ändringarna ledde till att en rad olika straffbestämmelser utvidgades.

Det är i dag ett mycket omfattande område som är kriminali- serat genom straffbestämmelserna i 29 kap. miljöbalken. Generellt om denna straffsanktionering kan sägas att den till betydande del har sin bakgrund i omfattande internationell reglering (främst kon- ventioner) och EU-reglering som gäller miljön.

Straffbestämmelserna avser miljöbrott och grovt miljöbrott (1 §), brott mot områdesskydd (2 §), förseelse mot områdesskydd (2 a §), artskyddsbrott och grovt artskyddsbrott (2 b §), miljöfarlig kemikalie- hantering (3 §), olovlig kemikaliehantering (3 a §), kemikalie- registreringsbrott och grovt kemikalieregistreringsbrott (3 b), otillåten miljöverksamhet (4 §), otillåten avfallstransport (4 a §), försvårande av miljökontroll (5 §), bristfällig miljöinformation (6 §), nedskräpning (7 §) och nedskräpningsförseelse (7 a §). Dess- utom straffbeläggs genom blankettstraffbuden i 8–9 §§ en mängd olika gärningar som inte har några egna brottsbenämningar.

I samtliga bestämmelser straffbeläggs såväl uppsåtliga som oakt- samma gärningar (i något fall krävs att oaktsamheten är grov). Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB och lagen (2000:1225) om straff för smuggling. För flertalet straffbestämmelser gäller att ringa brott inte är straffbara (11 §).

Straffskalan sträcker sig i de flesta bestämmelserna från böter till fängelse i högst två år. För de grova brotten varierar straffmaximum mellan fyra och sex års fängelse. Ett fåtal bestämmelser stadgar endast böter. Sedan den 1 juli 2011 finns det dessutom en straff- bestämmelse med enbart penningböter i straffskalan, nämligen 7 a § om nedskräpningsförseelse.

Genom införandet av bestämmelsen om nedskräpningsförseelse fördes lindrigare varianter av nedskräpning, som tidigare hade omfattats av 7 §, över till en självständig straffbestämmelse. I pro- positionen till lagändringen anförde regeringen (prop. 2010/11:125 s. 14 f.) att nedskräpning var ett allvarligt samhällsproblem och att det mot denna bakgrund var viktigt att skapa förutsättningar för ett effektivt genomslag av miljöbalkens nedskräpningsförbud. En egen straffbestämmelse för lindrigare överträdelser skulle underlätta en i högre grad differentierad straffvärdesbedömning, bidra till att för- bättra effektiviteten i bekämpningen av nedskräpning och skapa förutsättningar för ett enklare sätt att lagföra den som skräpar ner (vad som åsyftades var införande av ordningsbot). Det framhölls

203

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

också att en effektiv sanktion mot nedskräpning utgjorde en tydlig markering från samhällets sida om nedskräpningsförbudets betydelse.

Sedan den 1 juli 2011 är försök och förberedelse till grovt miljö- brott och grovt artskyddsbrott kriminaliserat (prop. 2010/11:76). Denna utvidgning av det straffbelagda området syftade till att genomföra rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. I övrigt straffbeläggs i miljöbalken osjälv- ständiga brott i mycket liten utsträckning. Det handlar om försök till otillåten avfallstransport i vissa fall (kriminaliserat år 2010, se prop. 2009/10:35) och försök till vissa brott enligt blankettstraff- budet i 8 §.

I betänkandet Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form, SOU 2011:18, föreslår Strålsäkerhetsutredningen att strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska upphävas och att reglerna i lagarna ska föras in i miljöbalken. Utredningen anför som skäl till förslaget att reglerna i lagarna i flera avseenden är överlappande. Det föreslås att 12 kap. miljö- balken ska upphöra att gälla och ersättas av materiella bestämmelser som rör kärnsäkerhet och strålskydd under en ny rubrik ”Strål- skydd”. I betänkandet föreslås att flera av de nuvarande straff- bestämmelserna i miljöbalken ska utvidgas och att ett antal nya ska införas i syfte att bl.a. föra in ett antal av de straffbestämmelser som föreskrivs i strålskyddslagen och lagen om kärnteknisk verk- samhet i miljöbalken (a. bet. s. 753 ff.).

Vid miljöbalkens tillkomst togs det i 30 kap. in bestämmelser om att en särskild avgift, miljösanktionsavgift, skulle betalas av en näringsidkare som bl.a. åsidosatte bestämmelser i balken, eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna, om tillståndsplikt eller anmälningsplikt för en verksamhet. En liknande avgift, benämnd miljöskyddsavgift, kunde utgå med stöd av den tidigare miljö- skyddslagen. Båda avgifterna syftade till att skapa effektiva sanktioner som kunde träffa juridiska personer. För att en miljösanktionsavgift skulle kunna påföras vid en överträdelse krävdes dock inte, vilket var fallet med miljöskyddsavgiften, att en ekonomisk fördel hade uppkommit till följd av överträdelsen. En annan skillnad var att miljösanktionsavgiftens storlek inte var relaterad till den ekonomiska fördelens omfattning. I förarbetena anfördes (prop. 1997/98:45 s. 535) att miljösanktionsavgiften skulle vara en repressiv sanktion. Dess syfte skulle inte vara vinsteliminering, utan enbart att vara styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet.

204

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Bestämmelserna om miljösanktionsavgift finns kvar, men har ändrats i flera viktiga avseenden sedan miljöbalken infördes. Till de delar av regleringen som är oförändrade hör att det inte framgår av miljöbalken vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift, utan regeringen bemyndigas i stället att föreskriva för vilka överträ- delser avgift ska tas ut och hur stor avgiften ska vara. Likaså gäller fortfarande att avgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Ansvaret är alltså strikt. Sedan systemet infördes har det också funnits en bestämmelse som ger visst utrymme för att inte påföra avgift om detta vore oskäligt (2 §). Bestämmelsens utformning har ändrats vid några tillfällen. Bland de viktigare förändringar som har genomförts bör nämnas att sanktions- systemet numera omfattar inte bara näringsidkare utan även fysiska personer (se prop. 2005/06:182). Vidare ska avgifterna, som ursprung- ligen skulle uppgå till minst 5 000 kr och högst 500 000 kr, i dag fastställas till minst 1 000 kr och högst 1 000 000 kr.

När miljösanktionsavgifterna infördes kunde de påföras såväl för mindre straffvärda som för mycket allvarliga överträdelser. Avgift kunde utgå helt parallellt med straff. Detta har dock kommit att modifieras.

År 2003 infördes en åtalsprövningsregel (prop. 2002/03:54) som innebär att när det gäller vissa gärningar som straffbeläggs i miljö- balken, som kan föranleda miljösanktionsavgift och som inte kan antas leda till annan påföljd än böter, får åtal väckas bara om det är påkallat från allmän synpunkt. Regeringen anförde då att det fanns starka skäl för att mildra dubbelbestraffningssituationerna (a. prop. s. 21).

I samband med 2006 års lagstiftningsärende (se ovan) gjordes ändringar som syftade till att renodla miljöbalkens sanktionssystem på ett sådant sätt att de allvarligaste överträdelserna skulle omfattas av straffansvar, medan de mindre allvarliga i stället skulle fångas upp av andra sanktioner, som t.ex. miljösanktionsavgift (prop. 2005/06:182). Att straff är samhällets mest ingripande och kraft- fulla medel mot oönskade beteenden talade enligt regeringen (a. prop. s. 43) i sig för att straff skulle vara reserverat för de över- trädelser som var mest straffvärda och där det inte fanns några andra alternativ att tillgå. Det kunde dessutom ifrågasättas om det var rimligt att de allvarligaste och mest straffvärda överträdelserna var förenade med miljösanktionsavgift, bl.a. med hänsyn till att utrymmet för nyanserade straffrättsliga bedömningar var förhåll- andevis litet.

205

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

En uttalad strävan i lagstiftningsärendet var att undvika att samma gärning omfattades av dubbla sanktioner i form av straff och miljösanktionsavgift (se a. prop. s. 1 och s. 42 f.). Detta mot bakgrund av att det bedömdes som sannolikt att Europakonven- tionens förbud mot dubbelbestraffning gäller miljösanktions- avgifter (a. prop. s. 44 f.).

De ändringar som genomfördes var bl.a. att det i 30 kap. 2 § togs in en uppräkning av omständigheter som kan föranleda befri- else från avgiftsskyldighet, däribland ”att överträdelsen har föran- lett straff enligt bestämmelserna i 29 kap.” Åtalsprövningsregeln utvidgades vidare till att omfatta fler gärningar. I bestämmelsen om otillåten miljöverksamhet i 29 kap. 4 § infördes ett stadgande om att ansvar inte ska dömas ut enligt paragrafen om ansvar för gär- ningen kan dömas ut enligt 1 § eller om gärningen omfattas av en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 30 kap. 1 § om skyldighet att betala miljösanktionsavgift. Sistnämnda får sägas ha inneburit en viss avkriminalisering.

Bilagan till förordningen (1998:950)om miljösanktionsavgifter, där regeringen föreskrev för vilka överträdelser sanktionsavgift skulle utgå och med vilka belopp, byttes vidare ut i sin helhet fr.o.m. den 1 januari 2007 (SFS 2006:1300). Ändringarna innebar dels att de allvarligare överträdelserna togs bort och därefter endast träffades av straff, dels att det i bilagan fördes in ett antal nya över- trädelser som snarast riktades mot privatpersoner. Som exempel kan nämnas att enligt den äldre bilagan skulle miljösanktionsavgift bl.a. betalas av näringsidkare som utan tillstånd anlade fabrik, annan inrättning eller annan miljöfarlig verksamhet som angetts i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet. Avgifts- beloppen uppgick till mellan 250 000 kr och 900 000 kr. I 2007 års lydelse av bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter fanns nämnda överträdelse inte med. Däremot belades det i den nya bilagan med miljösanktionsavgift bl.a. att utan tillstånd inrätta en avloppsanordning när krav på tillstånd föreskrevs i förordningen om miljöfarlig verksamhet. Avgiften uppgår till 5 000 kr.

I juli år 2012 ersattes förordningen (1998:950) om miljösank- tionsavgifter med en ny förordning (2012:259) om miljösanktions- avgifter. I korthet innebar ändringen att bilagan till den tidigare förordningen togs bort och att det nu direkt i förordningen anges beloppen (miljösanktionsavgift) för olika överträdelser. Vidare innebar ändringen att nya miljösanktionsavgifter infördes för över- trädelser av EU-förordningen nr 1005/2009 om ozonnedbrytande

206

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

I drivmedelslagen straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsam- het bryta mot lagens förbud mot att saluföra bensin eller diesel- bränsle som inte uppfyller kraven för vissa miljöklasser. Straff- skalan omfattar böter eller fängelse i högst två år. När denna straff- bestämmelse togs in i lagen om motorfordons avgasrening och motorbränslen ersatte den en äldre bestämmelse i miljöbalken (prop. 2001/02:31).

Enligt straffbestämmelsen i avgasreningslagen stadgas böter bl.a. för den som med uppsåt eller av oaktsamhet i samband med ett typgodkännandeförfarande undanhåller en uppgift, lämnar en oriktig uppgift, förfalskar ett testresultat m.m. och därigenom bryter mot tillverkarens skyldigheter enligt vissa EU-förordningar. Kriminali- seringen av de gärningar som omfattas av avgasreningslagens straff- bestämmelse tillkom år 2010 (prop. 2009/10:35).

Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skylt- ning tillkom samtidigt med miljöbalken (prop. 1997/98:45). I lagen sammanfördes ett antal bestämmelser som hade funnits i renhåll- ningslagen och i naturvårdslagen och som inte ansågs passa in i miljöbalken. Gemensamt för bestämmelserna är att de rör frågor om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utom- hus, t.ex. strövområden och andra naturområden, eller tomter. Vissa av bestämmelserna, som härrör från naturvårdslagen, har också ett vidare syfte i det avseendet att de avser att skydda land- skapsbilden. (Se a. prop. s. 432.)

Straffbestämmelserna i lagen (14 §) härrör från de båda ovan nämnda lagarna. Vad som är kriminaliserat är t.ex. att som fastig- hetsägare uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgöra vissa före- skrivna skyldigheter angående gaturenhållning, snöröjning m.m. Att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrivet till- ståndskrav för varaktig uppsättning utomhus av bl.a. reklamskyltar, är ett annat exempel på en straffsanktionerad gärning. Straffskalan upptar enbart böter.

Terrängkörningslagen, som trädde i kraft år 1976, syftar främst till att skydda mark och vegetation mot skador. Den innehåller bl.a. generellt förbud mot körning för annat ändamål än jordbruk och skogsbruk i terräng med motordrivet fordon på barmark. I lagen stadgas böter för uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av för- bud mot körning i terräng. Ringa fall är undantagna från ansvar.

I förordningen om användning av vattenskoter, som infördes år 1994, straffbeläggs med penningböter bl.a. överträdelser av förord- ningens bestämmelser om var vattenskotrar får användas och hur

208

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

framförande av vattenskotrar ska ske. Straffbestämmelsen är subsidiär till straffsanktionering som finns i andra författningar.

År 1982 trädde lagen om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja i kraft. I lagen föreskrivs bl.a. att den som under ett kalenderår i en svensk hamn eller i en annan i Sverige belägen anläggning har tagit emot sammanlagt mer än 150 000 ton olja som har transporterats sjöledes till hamnen eller anläggningen ska lämna uppgift om den mottagna oljemängden till Sjöfartsverket. Den som underlåter att fullgöra sin uppgiftsskyldighet enligt lagen eller som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift kan dömas till böter (5 §). Lagens straffbestämmelse är subsidiär till BrB. Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan från Sjöfartsverket.

Lagen om handel med utsläppsrätter, som infördes år 2005, till- kom för att genomföra EU:s handelsdirektiv (prop. 2004/05:18). Genom lagen infördes ett fullständigt regelverk för ett handels- system för utsläppsrätter avseende koldioxid. Med anledning av ändrade EU-regler har därefter lagens tillämpningsområde vidgats till att omfatta fler växthusgaser (prop. 2009/10:28). Lagen inne- håller bestämmelser om tillstånd, tilldelning, registrering och redo- visning av utsläppsrätter.

Straffansvar föreskrivs bl.a. för den som driver en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser utan att verksamheten om- fattas av ett tillstånd och för den som lämnar oriktig eller vilse- ledande uppgift i en ansökan om tillstånd som skulle kunna föran- leda att tillstånd ges på felaktiga grunder (8 kap. 1 §). Såväl upp- såtliga som oaktsamma överträdelser omfattas av straffansvaret. I ringa fall döms dock inte till ansvar. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

Under år 2012 utvidgades det straffbara området till att även omfatta gärningar som innebär överträdelser av vissa artiklar i EU- förordningen nr 1031/2010 om tidschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlig- het med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. Dessa artiklar reglerar bl.a. insiderhandel, insider- information och otillbörlig marknadspåverkan. Syftet med införandet av de nya straffbestämmelserna var att uppfylla de krav som ovannämnda förordning uppställer (se prop. 2011/12:143 s. 27 och 38 ff.)

Vissa överträdelser sanktioneras med avgifter i stället för straff. En verksamhetsutövare, som inte kan överlämna det antal utsläpps- rätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen för anläggningen,

209

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Den ovan nämnda åtalsbestämmelsen togs bort år 1993. I för- arbetena framhölls att en motsvarande bestämmelse saknades i strålskyddslagen och att det var viktigt att reglerna i kärnteknik- lagen inte utformades så att de kunde skapa intrycket av att en särskild restriktivitet skulle gälla vid tillämpningen av straffreglerna på kärnsäkerhetsområdet (se prop. 1992/93:98 s. 37 f.) I stället infördes en bestämmelse om att ringa brott inte är straffbara.

I lagen stadgas straffansvar bl.a. för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bedriver kärnteknisk verksamhet utan föreskrivet tillstånd (25 §). Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst två år, eller, om brottet begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vidare föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader bl.a. för den som upp- såtligen eller av grov oaktsamhet lämnar tillsynsmyndigheten orik- tiga uppgifter (27 §). Dessutom innehåller lagen straffsanktione- ring (böter) av överträdelser av bestämmelser i ett par EU-förord- ningar (27 a och 27 b §§). Som nämnts ovan omfattar straffansvaret enligt lagen inte gärningar som är ringa (29 §). Till ansvar döms inte heller om strängare straff för gärningen kan dömas ut enligt BrB eller om ansvar kan dömas ut enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

I betänkandet Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form, SOU 2011:18, föreslår Strålskyddsutredningen att lagen ska upphävas och att många av de materiella bestämmelserna och av straff- bestämmelserna ska föras in i miljöbalken. Utredningen anför som skäl för de föreslagna ändringarna att reglerna i lagarna i flera avseenden är överlappande. Utredningen föreslår också att det ska införas en lag om kärnämneskontroll m.m. med en kompletterande förordning. Den föreslagna lagen avser att ta till vara intresset av att de förpliktelser fullgörs som följer av Sveriges internationella åtaganden i överenskommelser som avser att förhindra att kärn- vapen sprids till länder som inte redan har sådana. Enligt förslaget ska lagen innehålla vissa bestämmelser, bl.a. straffbestämmelser, som motsvarar de som redan föreskrivs i lagen om kärnteknisk verksamhet. Några nya straffbestämmelser föreslås däremot inte i lagen om kärnämneskontroll m.m. (a. bet. s. 760 ff.).

Lagen om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet, som trädde i kraft år 2007, syftar till att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som enligt lagen om kärnteknisk verksamhet åvilar den som har tillstånd till sådan verksamhet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om skyldig-

211

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

het att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet. I lagens enda straffbestämmelse stadgas böter för oriktigt uppgiftslämnande i vissa fall (19 §). I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller grov oakt- samhet.

En straffbestämmelse som liknar den nyss nämnda finns i lagen om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Enligt denna lag, som tillkom i slutet på 1980-talet, är den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor skyldig att betala viss avgift till staten som ett bidrag till kostnaderna för bl.a. hante- ring och slutförvaring av kärnavfall m.m.

När nuvarande strålskyddslag infördes år 1988 (prop. 1987/88:88) ersatte den en strålskyddslag från 1950-talet (1958:110). Den nya lagen tillkom mot bakgrund av att den tekniska utvecklingen på olika områden i samhället hade lett till ett förändrat behov av skydd mot strålning. Lagen syftar till att skydda människor, djur och miljö mot skadlig verkan av all slags strålning (joniserande och icke-joniserande). Liksom sin föregångare bygger lagen på grund- principen att strålningsverksamhet ska stå under samhällets kon- troll genom en särskild strålskyddsmyndighet. Denna myndighet är Strålsäkerhetsmyndigheten.

Straffbestämmelserna i strålskyddslagen (35–37 §§) motsvarar i huvudsak den straffbestämmelse som fanns i 1958 års strålskydds- lag (23 §).

I 35 § strålskyddslagen straffbeläggs vissa uppsåtliga eller grovt oaktsamma överträdelser av lagens bestämmelser om allmänna skyldigheter. Dessa bestämmelser innebär att vissa allmänna akt- samhetsregler gäller för den som bedriver verksamhet med strål- ning och den som tillverkar, till landet inför, överlåter eller upplåter radioaktiva ämnen eller tekniska anordningar som kan alstra strål- ning. Enligt paragrafen kan vidare den straffas som bryter mot en bestämmelse om hantering m.m. av radioaktivt avfall. Straffskalan omfattar i böter eller fängelse i högst två år.

Straffbestämmelsen i 36 § upptar samma straffskala, men i denna paragraf är det för straffbarhet tillräckligt att gärningen begåtts av oaktsamhet. Vad som straffbeläggs är bl.a. att bryta mot förbudet mot att sysselsätta en person som är under 18 år i verksamhet som är förenad med joniserad strålning, att bryta mot den tillståndsplikt som föreskrivs i lagen när det gäller radioaktiva ämnen och tekniska anordningar som kan och är avsedda att sända ut joniserande strålning samt att åsidosätta vissa föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

212

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

4.13.4Särskilda geografiska områden

De specialstraffrättsliga författningar som rör särskilda geografiska områden är lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och lagen (2006:924) om Antarktis.

Lagen om Sveriges ekonomiska zon har sin grund i 1982 års havsrättskonvention (prop. 1992/93:54). Genom lagen inrättade Sverige en ekonomisk zon omfattande visst havsområde utanför territorialgränsen. Detta innebar att Sverige fick en exklusiv rätt att utnyttja havets och havsbottens naturtillgångar inom zonen och rätt att – under iakttagande av folkrättsliga grundsatser som att tillåta oskadlig genomfart för främmande fartyg – införa miljö- skyddsregler inom zonen.

I 16 § straffbeläggs med böter bl.a. att underlåta att iaktta en föreskrift som med stöd av lagen har meddelats för att skydda och bevara den marina miljön, att bryta mot det i lagen uppställda kravet på tillstånd för att få bedriva viss verksamhet i den ekono- miska zonen och att fortsätta att bedriva en verksamhet efter det att tillsynsmyndigheten har förbjudit den. Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar.

1993 års lag om Antarktis (1993:1614) var den första lag som för svenskt vidkommande reglerade vad som gällde för vistelse eller verksamhet i Antarktis (prop. 1992/93:140). Lagen, som byggde på Antarktisfördragets miljöprotokoll, ersattes år 2006 av nuvarande lag om Antarktis. Bakgrunden till den nya lagen var dels att regleringen behövde anpassas efter de s.k. Stockholmsreglerna om miljöansvar i Antarktis som beslutades vid Antarktisfördragets konsultativa möte (ATCM) i Stockholm 2005, dels att det fanns ett allmänt behov av att se över och modernisera den äldre lagen (prop. 2005/06:179).

Jämfört med 1993 års lag innebar den nuvarande lagen en klar vidgning av det straffsanktionerade området. Dessutom skärptes straffskalorna och ett grovt brott infördes.

Straffbestämmelserna finns i 34–35 §§. Till de gärningar som straffbeläggs i 34 § hör bl.a. att utan föreskrivet tillstånd vistas eller bedriva verksamhet i Antarktis, att placera radioaktivt avfall i Antarktis och att från ett fartyg släppa ut oljor, oljehaltiga ämnen m.m. i havet i Antarktis. I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller oaktsamhet. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år. För grova brott föreskrivs fängelse i lägst sex månader och

214

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

4.14Jordbruk

Till de mer centrala specialstraffrättsliga författningarna på jord- bruksområdet hör lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och växtskyddslagen (1972:318).

Lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter tillkom i mitten av 1990-talet med anledning av att Sverige blev medlem i EU.

Den gemensamma jordbrukspolitiken regleras i en mängd EU- förordningar. Även om dessa är direktverkande, måste de för att genomföras kompletteras av vissa nationella bestämmelser, t.ex. om tillsyn och straff. Lagen om EG:s förordningar om jordbruks- produkter innehåller sådana kompletterande bestämmelser som behövs för att EU:s politik på jordbruksområdet ska kunna genom- föras. Utöver bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela kompletterande före- skrifter till EU-förordningarna, innehåller lagen bl.a. två straff- bestämmelser (12–13 §§).

I straffbestämmelserna stadgas bl.a. att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot vissa föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller mot EG:s förordningar om jordbruksprodukter i fråga om kvalitetsnormer döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Samma straff föreskrivs för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktiga eller ofull- ständiga uppgifter i vissa fall. I ringa fall döms inte till ansvar enligt lagen. Straffbestämmelserna är subsidiära till både BrB och lagen om straff för smuggling. (I sammanhanget kan nämnas att när det gäller gärningar som har att göra med EU-bidrag är den mest betydelsefulla bestämmelsen den om subventionsmissbruk i 9 kap. 3 a § BrB.)

Före EU-inträdet fanns det nationell reglering om jordbruks- politiken, som också innehöll straffsanktionering, se t.ex. lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område.

Innan växtskyddslagen infördes år 1972 fanns det inte någon särskild lag för växtskyddet i Sverige. De bestämmelser rörande växtskyddsverksamhet som fanns var spridda i ett stort antal olika författningar (se prop. 1972:89 s. 5 ff.). Flera av författningarna innehöll straffbestämmelser med enbart böter i straffskalan. Som exempel kan nämnas kungörelsen (1969:116) om bekämpande av päronpest. I kungörelsen fanns bl.a. bestämmelser om att drabbade markägare inte fick föra bort smittade växter från växt- eller för-

216

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

varingsplatsen och att de var skyldiga att ge tillträde för bekämp- ningsåtgärder. I kungörelsen angavs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bröt mot nämnda regler kunde dömas till böter.

Genom växtskyddslagen infördes en ramlag för växtskyddsverk- samhet, som skulle göra det möjligt för myndigheterna att snabbt ingripa om nya farliga växtskadegörare uppträdde. Nedan redogörs för de bestämmelser i lagen som är kopplade till straffsanktioner.

Lagen innehåller en anmälningsskyldighet till behörig myndig- het för den som har anledning att anta att växtskadegörare angripit växt på mark som han eller hon äger eller brukar eller växt som han eller hon innehar för försäljning (4 §). För vilka växtskadegörare som anmälningsskyldigheten föreligger specificeras i lägre författ- ningar. Anmälningsskyldigheten är straffsanktionerad och den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot den kan dömas till böter (10 § 1 p).

I lagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att vidta ett flertal åtgärder för att bekämpa och hindra spridning av växtskadegörare (5 §). Behörig myndighet kan bl.a. förelägga fastighetsägare eller nyttjanderättshavare att vidta bekämpningsåtgärder, förordna om smittrening beträffande lokaler och transportmedel m.m., förbjuda sådd och plantering samt med- dela föreskrifter om odling eller skörd av växt. Den som upp- såtligen eller av oaktsamhet inte följer ett föreläggande eller bryter mot en föreskrift eller ett förbud som meddelats med stöd av bemyndigandet kan dömas till böter (10 § 2 p).

År 1995, i samband med Sveriges inträde i EU, gjordes ändringar i lagen i syfte att EU-anpassa den (prop. 1994/95:145). Ändringarna innebar bl.a. att två nya bemyndiganden infördes och att det straffsanktionerade området vidgades. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fick genom det ena nya bemyndigandet rätt att bl.a. meddela vissa föreskrifter för att kart- lägga förekomst av, fastställa frihet från och kontrollera spridning av växtskadegörare (5 a §) samt genom det andra nya bemyndigan- det rätt att meddela föreskrifter om sundhetsintyg (7 a §). Uppsåt- liga eller oaktsamma överträdelser av föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandena är straffsanktionerade med böter (10 § 2 p).

Slutligen straffbeläggs i växtskyddslagen också att uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätta föreskriven skyldighet för innehavare av mark, transportmedel m.m. att lämna tillträde för åtgärder enligt lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (6 § och

217

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

10 § 3 p). Straffet är böter. Sedan år 2006 omfattar denna straff- sanktionerade skyldighet att lämna tillträde även EU:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer och experter (prop. 2005/06:128).

I departementspromemorian Ändringar i växtskyddslagen, Ds 2012:38, föreslås en utvidgning av det straffsanktionerade området. Förslaget innebär att det blir straffbart bl.a. att utfärda sundhets- intyg utan att utfärdaren har fått uppgiften överlämnad till sig och att överträda föreskrifter om åtgärder avseende oreglerade växt- skadegörare. Straffet ska vara böter (a. a. s. 36 ff.). I förslaget anförs även att det inom EU för närvarande pågår en översyn över växtskyddsområdet och att detta kan leda till att bestämmelserna i växtskyddslagen inom de närmaste åren kan behövas ses om på nytt samt att det vid en sådan översyn kan det finnas anledning att överväga om det straffrättsliga sanktionssystemet i växtskyddslagen helt eller delvis kan ersättas av administrativa sanktioner, som exempelvis sanktionsavgifter eller viten (a.a. s. 53). Under våren 2013 väntas regeringen lämna en proposition om ändringar i växt- skyddslagen.

I anslutning till redogörelsen för växtskyddslagen kan nämnas att det även finns en straffbestämmelse i förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. Förordningen innehåller kompletterande bestäm- melser till nämnda lag, däribland bemyndiganden för Jordbruks- verket i ett antal frågor som rör växtskydd. I förordningens straffbestämmelse stadgas böter för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna i förordningen eller före- skrifter som meddelats med stöd av denna (23 §).

Utöver de ovan redovisade författningarna finns det ytterligare dryga tiotalet specialstraffrättsliga författningar som hänför sig till jordbruksområdet. Dessa berörs nedan.

Lagen (1992:1684) om EG-gödselmedel innehåller komplette- rande bestämmelser till en EU-förordning om gödselmedel. Genom lagen är det straffbelagt med böter att marknadsföra handelsgödsel under beteckningen EG-gödselmedel utan att de villkor för detta som föreskrivits i förordningen eller i svenska kompletterande föreskrifter är uppfyllda. Både uppsåtliga och oaktsamma brott är straffbelagda. I ringa fall döms inte till ansvar. Straffbestämmelsen är subsidiär till BrB.

Lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter kompletterar rådets förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom

218

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

på jordbruksprodukter och livsmedel. I lagen stadgas böter bl.a. för den leverantör som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud som har meddelats med stöd av EU-förordningen och som innebär att produkter inte får marknadsföras med uppgift om att de är ekologiskt framställda.

I förarbetena till lagen (prop. 1994/95:175 s. 13) uttalades att förbud eller föreläggande vid vite i sig skulle vara en tillräcklig sanktion mot en enligt EU-förordningen otillåten marknadsföring. Eftersom kontrollorgan skulle kunna komma att fatta sådana beslut och då det inte ansågs vara lämpligt att kontrollorgan skulle kunna förbjuda eller förelägga vid vite, ansåg dock regeringen att straff också behövdes som sanktion.

Den EU-förordning som lagen avser att komplettera har numera upphävts och ersatts av nya EU-förordningar på området. I promemorian Ny lag om ekologisk produktion (Ds 2009:27) lämnas förslag till en ny lag om ekologisk produktion som syftar till att anpassa den nationella lagstiftningen till de nya EU-förord- ningarna. De straffbestämmelser som finns i lagen om EG:s förord- ningar om ekologiskt framställda produkter föreslås inte föras över till den nya lagen.

I promemorian anförs (s. 103 ff.) att det ursprungliga syftet med straffbestämmelserna inte längre gör sig gällande, eftersom kontrollorganen sedan år 2006 inte har möjlighet att fatta sådana beslut som avses i straffbestämmelsen (se ovan). Det framhålls att regeringens ståndpunkt är att kriminalisering för att förhindra överträdelser av olika normer ska användas med viss försiktighet. Vidare konstateras att det inte finns något egentligt behov av särskilda sanktionsbestämmelser avseende överträdelser av EU- regleringen om märkning i den nya lagen eftersom sanktions- bestämmelserna i livsmedelslagen (straff) och marknadsförings- lagen (sanktionsavgift) omfattar sådan bedräglig användning av uppgifter som ska sanktioneras enligt EU-rätten. I promemorian anförs vidare att det inte är behövligt att straffsanktionera närings- idkarens skyldighet att tillhandahålla upplysningar och handlingar till kontrollmyndigheten. Kontrollmyndighetens möjlighet att med- dela förelägganden och att i sådana sätt ut vite bedöms vara en lämplig och effektiv sanktion för att övertyga näringsidkaren om att medverka till kontrollen.

I promemorian föreslås att det införs en administrativ sank- tionsavgift för underlåtenhet att i enlighet med en bestämmelse i en EU-förordning anmäla sin verksamhet till kontroll. Sådana över-

219

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

trädelser bör enligt promemorian vara sanktionerade eftersom anmälningsskyldigheten syftar till att möjliggöra en kontroll av reglerna om ekologisk produktion. Att inte straff utan avgift före- slås som sanktion motiveras främst med att det utan komplicerad utredning går att konstatera att en överträdelse har skett och att det klart framgår av bestämmelserna vad som krävs av den enskilde. Det framhålls också att med ett sanktionsavgiftssystem uppnås ett enklare och snabbare beivrande jämfört med om skyldigheten skulle vara straffbelagd. Inte heller behöver utredningsinsatser tas i anspråk hos polis- och åklagarmyndighet. Förslaget innebär att en avgift på minst 1 000 kr och högst 30 000 kr ska kunna tas ut för underlåten anmälan till kontroll. Avgiften ska tas ut även om över- trädelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Om det är oskäligt ska dock avgift inte tas ut.

Lagförslaget bereds för närvarande inom Landsbygdsdeparte- mentet och väntas leda till lagstiftning under år 2013 (se prop. 2012/13:55).

Bland de specialstraffrättsliga författningarna på jordbruks- området finns flera som tillkom under 1970-talet och som enbart upptar böter i straffskalorna. Det handlar om lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre, utsädeslagen (1976:298) och förordningen (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet.

I lagen om skydd mot flyghavre stadgas straffansvar bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som föreskrivs i lagen om hantering av växtförädlingsprodukter (14 §). Exempelvis föreskrivs att växtförädlingsprodukt inte får hanteras på sätt som innebär fara för att flyghavre sprids eller lämnas för användning som utsäde m.m. om det kan antas att produkten kommer att användas på sätt som innebär fara för att flyghavre sprids.

Utsädeslagen innehåller huvudsakligen bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Bemyndi- gandena avser bl.a. rätt att meddela föreskrifter om att utsäde av visst slag får saluföras endast om det har certifierats eller kvalitets- kontrollerats på annat sätt och rätt att föreskriva anmälnings- skyldighet för den som yrkesmässigt förpackar eller saluför utsäde. I lagen straffsanktioneras bl.a. uppsåtliga och oaktsamma över- trädelser av nämnda föreskrifter (8 §). Ringa fall är inte straffbara.

I förordningen om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet föreskrivs att trädgårdsväxter inte får saluhållas yrkesmässigt eller säljas om inte växterna uppfyller de fordringar i fråga om sundhet, sortäkthet och kvalitet som Jordbruksverket föreskriver (1 §).

220

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Vidare stadgas att vid yrkesmässig handel med sådana växter måste dessa i alla handelsled vara försedda med uppgift om sort och kvalitet enligt föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket (2 §). Överträdelser av nämnda regler är straffsanktionerade (9 §).

Ytterligare en specialstraffrättslig författning som rör jord- bruksområdet och som tillkom på 1970-talet är lagen (1975:417) om sambruksföreningar. Enligt lagen kan en ekonomisk förening med ändamål att driva jordbruk eller trädgårdsnäring för medlem- mars gemensamma räkning registreras som sambruksförening (1 §). I lagen föreskrivs att bestämmelserna om straff och vite i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar gäller i tillämpliga delar i fråga om sambruksföreningar. I lagen om ekonomiska före- ningar finns såväl straffskalor med enbart böter som straffskalor med både böter och fängelse. Bland de gärningar som där straff- beläggs kan nämnas att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att föra förteckning över föreningens medlemmar.

På jordbruksområdet finns också några specialstraffrättsliga för- fattningar av betydligt äldre datum. Det handlar om lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark, lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark, lagen (1933:269) om ägofred och byggningabalken.

Enligt de två förstnämnda lagarna kan regeringen, på fram- ställning av lantbruksnämnden och landstinget, förordna att tjur, hingst eller bagge, som uppnått viss ålder, inte får släppas ut på samfälld betesmark utan medgivande från alla som har rätt till bete där. Överträdelse av sådant förbud är straffbelagt med böter, högst femhundra kronor.

Lagen om ägofred ålägger ägare och innehavare av hemdjur, dvs. hästar nötkreatur, får getter, svin och fjäderfä, vissa skyldigheter i syfte att skydda annans mark från skador. I lagen stadgas böter bl.a. för den som uppsåtligen bryter mot vissa bestämmelser om gemen- samt bete. Att vålla att kreatur olovligen inkommer på annans ägor är ett annat exempel på vad som straffsanktioneras i lagen. För sistnämnda överträdelse stadgas böter med minst fem och högst femtio kronor.

I byggningabalken, som främst innehåller bestämmelser om lantbruksfrågor och olika rättsförhållanden i grannelag, finns ett antal straffbestämmelser som i praktiken har ersatts av bestäm- melser i BrB men som inte formellt har upphävts. De är således obsoleta.

221

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. Samtidigt infördes också en straffbelagd skyldighet att innan avverkning som sker inom renskötselns område ge berörd sameby tillfälle till samråd.

I sammanhanget bör också 1994 års lagändringar uppmärksam- mas (prop. 1992/93:226). Dessa innebar bl.a. en betydande avregle- ring, med ökad frihet för skogsägarna som följd, och att ädel- skogslagen sammanfördes med skogsvårdslagen. (En straffbelagd tillståndsplikt för avverkning av bokskog hade tillkommit år 1974 och i mitten av 1980-talet utvidgats till omfatta även annan ädellöv- skog.) I detta lagstiftningsärende lyftes dock också miljöfrågorna fram på ett tydligare sätt genom att de två jämställda målen för skogspolitiken fastställdes, ett produktionsmål och ett miljömål.

I dag stadgas i lagens portalparagraf (1 §) att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vidare föreskrivs att vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Vad som avses är ren- näringens, kulturmiljövårdens, rekreations- och friluftsintresset samt naturvårdens intresse i vidare betydelse. Att intresset av att bevara skogen som produktionsresurs inte längre ensamt står i för- grunden för skogslagstiftningen, avspeglar sig, som nämnts ovan, även i lagens straffsanktioneringar.

I lagen finns två paragrafer som innehåller straffbestämmelser (38 och 38 a §§). Vad som straffbeläggs där har i viss mån framgått av redogörelsen ovan. Som ytterligare exempel på straffbelagda gärningar kan nämnas att utan tillstånd avverka skog som avgrän- sats som fjällnära skog, att använda främmande trädarter som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog, att i ädellövskog vidta åtgärder som leder till att beståndet upphör att vara ädellövskog och att inte fullgöra i förordning eller myndighetsföreskrifter angiven skyldighet att underrätta Skogsstyrelsen om planerade avverkningar av skog.

Lagens kriminaliseringar omfattar såväl uppsåtliga som oakt- samma gärningar. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

Före den 1 september 2010 var straffskalan densamma för alla gärningar som straffbelades i lagen, nämligen böter eller fängelse i sex månader. Mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande i NJA 2005 s. 33 (se om detta rättsfall i avsnittet ovan angående miljöbalken) ändrades vid nämnda tidpunkt straffbestämmelserna så att fängelse inte längre ingår i straffskalan för de överträdelser där den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges i

223

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

brott som endast kränkt enskild fiskerätt krävdes att brottet angetts till åtal av mål eller att åklagaren funnit att åtal var påkallat från allmän synpunkt, togs dock inte in i den nya lagen. I stället infördes en regel om straffrihet för vissa ringa fall.

Sedan inträdet i EU omfattas Sverige av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Denna regleras till stor del genom förordningar som är bindande och direkt tillämpliga i medlemsländerna. När det gäller nyttjandet av fiskeresurserna finns i förordningar bl.a. bestäm- melser om begränsningar av tillåtna fångstmängder, fördelning av kvoter, begränsningar av fiskeansträngningar, fredningsområden och fredningstider, minimimått för fisk som får fångas och regler om fiskefartyg, fiskeredskap och fiskemetoder. I vissa avseende krävs dock att förordningarna kompletteras på nationell nivå, t.ex. när det gäller nationell kontroll av fisket och sanktionsbestäm- melser. De bestämmelser som behövs för att genomföra den gemen- samma fiskeripolitiken finns dels i fiskelagen, dels i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (se vidare om denna nedan). För fiskelagens del innebar det svenska EU-medlem- skapet bl.a. att det år 1996 infördes en bestämmelse i lagen som uttryckligen straffbelade överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter. Bestämmelsen var inte ny, utan hämtades från lagen om EG:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, som hade trätt i kraft året före. När bestämmelsen tillkom innebar den inte någon ren nykriminalisering, eftersom en del av de gärningar som den omfattade redan var straffbelagda i fiskelagen.

Straffbestämmelserna i fiskelagen (37–42 §§) avser bl.a. otillåtet fiske, hindrande av internationell fiskekontroll, överträdelser av föreskrifter för fisket som regeringen eller myndighet meddelat, överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter, överträdelser av lagens bestämmelser om visande av hänsyn mot andra fiskande samt över- trädelser av föreskrifter om utplantering och odling av fisk som regeringen eller myndighet meddelat.

Straffansvaret omfattar i flertalet fall såväl oaktsamma som uppsåtliga gärningar. För att överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter ska föranleda straffansvar krävs dock att oaktsamheten är grov. Ringa överträdelser är generellt straffria. Försök och förberedelse är straffbelagt när det gäller olovligt fiske och överträdelser av nationella föreskrifter för fisket.

År 2003 (prop. 2002/03:41) skärptes flera av straffskalorna i fiskelagen från böter eller fängelse i högst sex månader till böter eller fängelse i högst ett år. Samtidigt infördes en särskild bestäm-

225

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

melse om grovt brott avseende olovligt fiske och överträdelser av såväl nationella föreskrifter som EU:s föreskrifter. För grovt brott är straffmaximum två års fängelse.

Med anledning av Sveriges ratifikation av Förenta Nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 innehåller sedan år 1996 straffskalan för vissa brott som begåtts i den ekonomiska zonen endast böter (se prop. 1995/96:140). Enligt fiskelagen kan vidare vissa överträdelser, däribland otillåtet fiske, föranleda norme- rade böter om de begåtts vid fiske i näringsverksamhet och inne- fattat användning av fiskefartyg försett med motor. Normerade böter, som i det närmaste avvecklats i svensk straffrätt, innebär att böterna bestäms enligt en särskild beräkningsgrund som anges för brottet. I fiskelagen stadgas att om påföljden bestäms till böter i något av de aktuella fallen ska böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilo- watt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är 1 000 kr.

År 2008 infördes ett system med sanktionsavgifter i fiskelagen (prop. 2007/08:107). Bakgrunden till dess tillkomst var att rege- ringen i skilda sammanhang hade uppmärksammats på att sank- tionssystemet på yrkesfiskets område inte var tillräckligt effektivt. Bland annat hade allvarlig kritik vid flera tillfällen framförts av EU- kommissionen.

I motiven till bestämmelserna om sanktionsavgift anfördes (a. prop. s. 18 f.) att de överträdelser som skulle kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera och att det av bestämmelserna skulle klart och tydligt framgå vad som krävdes av den enskilde. Bestämmelser som krävde viss tolkning och över- trädelser som ofta krävde utredning och innefattade bedömnings- moment borde av rättssäkerhetsskäl ligga utanför systemet. Vidare framhölls att utgångspunkten borde vara att straffsanktionerna förbehölls de överträdelser som var att anse som mest allvarliga.

Genom den nya regleringen avkriminaliserades vissa gärningar, främst överträdelser av anmälnings- och rapporteringsskyldigheter, och belades i stället med en sanktionsavgift. I fiskelagen föreskrivs att ansvar inte ska ådömas för gärningar som kan leda till sank- tionsavgift (40 b §). Vilka överträdelser som leder till sanktions- avgift framgår inte av fiskelagen utan anges av regeringen i en bilaga till förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen. Där anges också hur mycket avgiften för respektive över- trädelse uppgår till. Avgiften för en överträdelse kan uppgå till lägst 1 000 kr och högst 30 000 kr.

226

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Sanktionsavgift tas ut även om överträdelsen inte har skett upp- såtligen eller av oaktsamhet. Om det är oskäligt ska sanktionsavgift dock inte tas ut. När reglerna infördes var det Fiskeriverket som beslutade om sanktionsavgift. Uppgiften ligger i dag på Havs- och vattenmyndigheten. Beslut om sanktionsavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Införandet av systemet med sanktionsavgifter bedömdes med- föra vissa kostnader för den beslutande myndigheten (se a. prop. s. 48 f.). Kostnaderna avsåg dels ett ökat personalbehov om minst två årsarbetskrafter (cirka 1 miljon kr), dels utvecklande av ett effektivt it-stöd (cirka 800 000 kr). För polis, åklagare och all- männa domstolar bedömdes systemet med avgifter innebära en besparing, medan det för de allmänna förvaltningsdomstolarna antogs leda till vissa kostnadsökningar. Med beaktande av att systemet förväntades leda till en minskning av det antal över- trädelser som handlades som brottmål av de allmänna domstolarna gjorde regeringen sammantaget bedömningen att införandet av sanktionsavgifter skulle leda till sådana begränsade kostnads- ökningar för de allmänna förvaltningsdomstolarna som kunde finansieras inom befintliga anslag.

Fiskelagstiftningen har nyligen varit föremål för utredning. I Fiskelagsutredningens uppdrag har bl.a. ingått att föreslå en ny fiskelagstiftning som fokuserar på fiskevård, inte fiskerätt, samt att se över kontrollverksamheten och effektivisera lagföringen av fiskebrott. I betänkandet Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag, SOU 2010:42, föreslås att fiskelagen ska ersättas av en ny lag, med benämningen lagen om fiskevård. Den nya lagen innehåller bl.a. en portalparagraf, som har skogsvårdslagen som förebild, där miljö- intressen och näringens intressen avvägs lika. Detta innebär att fiskevården i framtiden ska väga tyngre än vad som tidigare varit fallet.

Vad gäller straffsanktionering innebär förslaget i huvudsak att straffbestämmelserna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken överförs till den nya lagen.

I betänkandet konstateras att fiskelagen innehåller flera blankett- straffstadganden, både sådana som fylls ut av nationella föreskrifter och sådana som fylls ut av EU-förordningar, samt görs bedöm- ningen att det är nödvändigt att behålla denna lagstiftningsteknik i den nya lagen (bet. s. 574 ff.).

Beträffande EU-förordningarna anförs att dessa förutsätter nationell straffbeläggning av vissa beteenden, men att den omständig-

227

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

heten att de är direkt tillämpliga innebär att de inte ska göras om eller tas in i svensk lagtext. För att göra den nya lagens straff- bestämmelse avseende överträdelser av EU-förordningarna tydli- gare och mer avgränsad än den nuvarande i fiskelagen föreslås en särskild bestämmelse om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, i föreskrifter ska förteckna vilka EU-för- ordningar som fyller ut blankettstraffstadgandet och, i fråga om EU-förordningar som gäller i mer än ett år, ange vilka artiklar som avses. Det bedöms däremot inte som möjligt att, såsom skett i miljöbalkens straffsanktionering av EU-bestämmelser, direkt i straffbestämmelsen ange såväl aktuell förordning som aktuella artiklar och en kort beskrivning av överträdelserna. Detta mot bak- grund av att det EU-rättsliga regelverket för fiske framstår som mer omfattande än på miljöområdet (vid en sökning i mars 2009 i EUT:s register över gällande lagstiftning uppgick antalet träffar på området för den gemensamma fiskeripolitiken till närmare 650, varav merparten var förordningar) och att de speciella förhållan- dena på fiskeområdet medför behov av mer flexibla straffbestäm- melser än miljöbalkens. Exempelvis utfärdas på fiskeområdet många s.k. stoppförordningar som tillämpas under kortare tid än ett år. (Med en stoppförordning menas en förordning som för- bjuder fartyg som seglar under svensk flagg att fiska viss art i ett visst område på grund av att den årliga nationella kvoten för arten i aktuellt område är slut.)

När det gäller de blankettstraffstadganden i den nuvarande fiskelagen som fylls ut av nationella föreskrifter konstateras i betänkandet att de straffbelägger en mängd överträdelser som helt eller väsentligen anges i myndighetsföreskrifter. Eftersom fängelse ingår i straffskalan för många av dessa överträdelser är straffbuden i stor utsträckning inte förenliga med grundlagen (se det tidigare omnämnda avgörandet från Högsta domstolen, NJA 2005 s. 33). I betänkandet anförs att det hade varit önskvärt att i den nya lagen helt frångå blankettstraffstadganden och i stället införa själv- ständiga straffbestämmelser för samtliga överträdelser. Det bedöms dock inte som möjligt, eftersom det på fiskets område finns ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler i förordningar och myndighetsregler. Regelmassan är mycket omfattande och delar av den ändras frekvent. Även den nya lagen föreslås därför innehålla blankettstraffstadganden, som fylls ut av nationella före- skrifter. Enligt förslaget ska dock fängelse inte längre ingå i straff- skalan för något fiskebrott. På så sätt löses problemet med de

228

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

otillåtna blankettstraffbuden. Det framhålls att den omständig- heten att fängelse utgår ur straffskalan inte innebär att överträdel- serna ska ses som mindre straffvärda. Genom att vidga tillämpnings- området för normerade böter och skärpa beräkningsgrunderna för dessa, ska det i fortsättningen bli möjligt att döma ut mer kännbara straffrättsliga sanktioner än som sker i dag. På så sätt ska även uppnås bättre möjligheter at uppfylla EU:s krav på skärpta sank- tioner för allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeri- politiken.

Systemet med sanktionsavgifter förslås överföras i huvudsak oförändrat till den nya lagen. Då det vid tillämpning av systemet visat sig att vissa allvarliga överträdelser kommit att omfattas av systemet, föreslås i betänkandet ändringar som innebär att dessa återförs till det straffrättsliga området. Betänkandet bereds för närvarande inom Landsbygdsdepartementet.

Under år 2012 infördes det pricksystem för innehavare av fiskelicens som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säker- ställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efter- levs. I EU-förordningen anfördes att syftet med införandet av ett pricksystem var att de sanktioner som föreskrivs i nationell lagstiftning vid allvarliga överträdelser inte låg på en avskräckande nivå och att sanktionerna skiljde sig mycket åt mellan medlems- staterna (se prop. 2011/12:137 s. 14). I fiskelagen stadgas numera att en innehavare av ett fartygstillstånd eller ett särskilt fartygs- tillstånd ska tilldelas prickar om innehavaren eller någon i den verksamhet som tillståndet avser har gjort sig skyldig till vissa uppräknade allvarliga överträdelser. Tillståndet ska återkallas när innehavaren har tilldelats ett visst antal prickar (52–55 §§).

Bestämmelser som behövs för att den gemensamma fiskeri- politiken ska kunna genomföras i Sverige finns, som tidigare nämnts, inte bara i fiskelagen utan även i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I lagen, som kom år 1994, straff- beläggs med böter eller fängelse i högst ett år att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryta mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen i fråga om uppgiftsskyldighet, kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fisk och fiskprodukter (11 §). Straffbestämmelsen reglerar alltså inte fisket i egentlig mening; sådan reglering finns i fiskelagen. Liknande straffbestämmelser fanns tidigare på det nationella området i lagen (1974:226) om pris-

229

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Det område som straffbelades i jaktlagen motsvarade i huvudsak det område som var kriminaliserat i den äldre regleringen. I några avseenden innebar dock jaktlagen en viss utvidgning av det straff- sanktionerade området. Beträffande dels vad som tidigare hade benämnts olovlig jakt, dels det fall när någon olovligen tillägnar sig vilt, utsträcktes det kriminaliserade området till att omfatta inte bara uppsåtliga utan även grovt oaktsamma överträdelser.

En annan förändring av straffbestämmelserna rörde straff- skalorna för grova brott, som skärptes i jaktlagen.

I jaktlagens 43–44 och 46 §§ upptogs straffbestämmelser om jaktbrott (t.ex. att olovligen jaga på annans jaktområde eller där tillägna sig vilt), grovt jaktbrott, jakthäleri (att obehörigen ta befattning med vilt som man vet eller har skälig anledning att anta har dödats genom jaktbrott) och grovt jakthäleri. Straffskalorna för samtliga dessa brott innehöll fängelse. Det subjektiva kravet för jaktbrott varierade beroende på typen av överträdelse. Vissa gär- ningar var straffbara om de begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet, medan det för andra krävdes att de begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

Utöver ovan nämnda straffbestämmelser innehöll jaktlagen en paragraf, 45 §, i vilken straffbelades ett stort antal gärningar, som av olika skäl inte ansågs böra rubriceras som jaktbrott och för vilka böter ansågs vara en tillräcklig påföljd. Som exempel kan nämnas överträdelse av förbudet mot ofredande av vilt, överträdelse av bestämmelserna om eftersök av skadskjutet vilt och underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av lagen (t.ex. i fråga om vilt som fällts vid jakt och vilt som skadats eller dödats vid sammanstötning med motorfordon). I subjektivt hänseende var oaktsamhet tillräckligt för straffbarhet enligt paragrafen, utom i ett fall. När det gällde överträdelse av förbudet mot att mota eller locka vilt på annans jaktområde krävdes att gärningen begåtts uppsåtligen för att den skulle vara straffbar.

Straffansvaret enligt 45 § omfattade inte ringa fall.

De beteenden som i dag straffbeläggs genom jaktlagen (43–46 a §§) är väsentligen desamma som straffbelades i lagen vid dess inför- ande. Ändringar som har skett sedan 1988 och som har påverkat det straffbelagda områdets omfattning har främst avsett dels de subjektiva rekvisiten, dels osjälvständiga brottsformer. Vid något tillfälle har dock även ett tidigare straffbelagt beteende avkriminalise- rats. De mer betydelsefulla ändringarna berörs kort i det följande.

231

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

År 1995 ändrades det subjektiva rekvisitet för vissa av jakt- brotten enligt 43 § och för bötesbrotten i 45 § från oaktsamhet till grov oaktsamhet. Skälet till denna avkriminalisering var en ambition att visa återhållsamhet med kriminalisering av oaktsamma förseelser och att göra jaktlagens system mer enhetligt (se prop. 1994/95:23 s. 66 f.).

I samma lagstiftningsärende togs vidare en straffbestämmelse avseende bl.a. lindrigare former av s.k. överskjutning bort, sam- tidigt som det föreskrevs att länsstyrelserna ägde rätt att ta ut en särskilt avgift i motsvarande fall. Angående denna avkriminalisering anfördes i förarbetena bl.a. följande (se a. prop. s. 67 f.). Hälften av alla brott mot jaktlagen avsåg överträdelser av licensbestämmelser och den helt övervägande delen av dessa syntes bestå i att fler djur fällts än vad som angetts i licens för älgjakt (s.k. överskjutning). Av en undersökning som företagits framgick att det huvudsakligen var jägarna själva som anmälde att djur fällts utöver tilldelad kvot. Samtidigt var möjligheterna att undgå upptäckt förhållandevis stor. Detta innebar att den ärlige straffades, medan den som försökte dölja vad som förevarit hade stor möjlighet att gå fri. Att särskilt vid älgjakt fälla fler djur än vad som tilldelats borde, i vart fall om brottet skett av oaktsamhet, ses som en ordningsfråga, ansåg regeringen.

År 2001 ändrades kravet på grov oaktsamhet för vissa av de jaktbrott enligt 43 § som hade omfattats av 1995 års lagändring tillbaka till ett krav på enbart oaktsamhet (prop. 2000/01:57). I förarbetena framhölls att god artkännedom hos jägarna var nödvändig för en korrekt jakt och att en utveckling som innebar att misstag beträffande det jagade viltets art endast i undantagsfall var straffbar således borde undvikas (a. prop. s. 52). De överträdelser som genom lagändringen på nytt blev straffbara redan vid oaktsamt handlande var dödande av fredat vilt, jakt med användning av motordrivna fortskaffningsmedel samt jakt med användning av otillåtna vapen och jaktmedel i övrigt.

Straffskalorna för samtliga brott som har fängelse i straffskalan skärptes i samma lagstiftningsärende. Sedan dess sträcker sig straffskalorna för jaktbrott och jakthäleri från böter till fängelse i högst ett år. För grova brott stadgas fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Sedan den 1 juli 2011 är försök eller förberedelse till grovt jakt- brott och grovt jakthäleri straffbelagt (46 a §). Denna nykriminalise-

232

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

ring sammanhängde med genomförandet av EU:s rambeslut om kamp mot organiserad brottslighet (2008/841/RIF, se prop. 2010/11:76).

Sammanfattningsvis har det sedan jaktlagen infördes skett ändringar som har påverkat det straffsanktionerade området såväl i inskränkande som utvidgande riktning. Det senaste decenniet har dock ändringar som inneburit utökad kriminalisering dominerat.

En översyn av jaktlagen görs för närvarande av Jaktlagsutred- ningen (L 2012:01). Uppdraget, som ska redovisas senast den 30 december 2014, omfattar även straffrättsliga frågor, se dir. 2012:77.

4.18Rennäringen

Lagen (1928:309) om de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige (renbeteslagen) innehöll en straffbestämmelse enligt vilken bötes- straff skulle utdömas för en mängd gärningar, däribland att upp- såtligen eller av vårdslöshet låta sina renar komma in på område där renbetesrätt inte fanns och att i strid med lagens bestämmelser flytta in till lappby. Genom den nu gällande rennäringslagen (1971:437), som trädde i kraft den 1 juli 1971, avkriminaliserades många av de gärningar som togs upp i renbeteslagen (prop. 1971:51).

Rennäringslagens straffbestämmelser finns i dag i 94 § och 95 §. Bestämmelserna är i stort sett oförändrade sedan lagens tillkomst.

Enligt 94 § i den ursprungliga lydelsen döms den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet stänger av en flyttningsväg för renar, skrämmer eller ofredar renar, obehörigen driver bort renar, inte har sina renar märkta, använder ett oregistrerat renmärke, märker om renar i strid med lagens bestämmelser om detta, märker renkalvar i strid med föreskrifter om detta och bryter mot lagens bestämmelser om koppling av hundar.

År 1994 ändrades 94 § så att därefter bötesstraff föreskrivs även för den som inte följer ett föreläggande eller bryter mot förbud som meddelats för att tillse att föreskrifter om den hänsyn som vid renskötsel ska tas till natur- och kulturmiljövårdens intressen följs (prop. 1992/93:32).

I 95 § föreskrivs böter för medlem i sameby som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot regler om avverkning m.m., som finns i lagen eller i föreskrifter, eller lämnar oriktig uppgift vid ren- räkning eller upprättande av renlängd. Bestämmelsen är subsidiär till brottsbalken.

233

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Både 94 § och 95 § ändrades vidare år 2006, dock huvudsakligen i redaktionellt hänseende (prop. 2005/06:86).

4.19Livsmedel och djur

Den specialstraffrättsliga reglering som kan hänföras till området livsmedel och djur är tämligen omfattande. Till de mer centrala författningarna på området hör livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, djurskyddslagen (1988:534), lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.

När livsmedelslagen trädde i kraft den 1 juli 2006 (se prop. 2005/06:128), ersatte den livsmedelslagen (1971:511), vilken i sin tur hade föregåtts av bl.a. livsmedelsstadgan (1951:824).

De straffbestämmelser som vid införandet av 1971 års livs- medelslag upptogs i denna motsvarade i stort de straffbestämmelser som hade funnits i 1951 års reglering. Enligt 1971 års livsmedelslag kunde den som med uppsåt eller av oaktsamhet bröt mot lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (bl.a. myndighets- föreskrifter) dömas till böter eller fängelse i högst ett år. År 1989 skärptes straffbestämmelserna genom att det i lagen föreskrevs att den som uppsåtligen i större omfattning eller annars på ett allvarligt sätt åsidosatte en förpliktelse av betydelse från hälsosynpunkt eller för konsumentintresset skulle dömas till fängelse i högst två år (prop. 1988/89:68). Samtidigt avkriminaliserades ringa överträdel- ser. Efter Sveriges inträde i EU vidgades lagens kriminalisering till att omfatta överträdelser av bestämmelser om kvalitetsnormer eller andra villkor för handeln som fanns i de EU-förordningar som kompletterades av lagen (prop. 1997/98:48).

Bakgrunden till tillkomsten av 2006 års livsmedelslag var att livsmedelslagstiftningen behövde anpassas, både innehållsmässigt och lagtekniskt, till den alltmer omfattande EU-lagstiftningen på området. I 2006 års livsmedelslag anges att syftet med lagen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsu- menternas intressen när det gäller livsmedel (1 §). Vidare stadgas att lagen kompletterar sådana bestämmelser i EU-förordningar som har samma syfte som lagen och som faller inom tillämpnings- området för lagen (5 §). Vilka grundförordningar som avses ska regeringen ge till känna i Svensk författningssamling. I tillkänna-

234

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

givande (2011:786) om de EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen (2006:804) har regeringen gett till känna drygt 30 grundförordningar. Det kan påpekas att till varje grundförord- ning hör ett antal kommissionsförordningar och att det på området dessutom finns omfattande reglering i direktiv.

Straffbestämmelserna i 2006 års livsmedelslag återfinns i 29–30 §§. Nyheter i förhållande till den äldre lagstiftningen är att endast böter följer för brott mot lagen, mot föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen eller mot de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Denna ändring av straffskalan för över- trädelser av livsmedelslagstiftningen sammanhänger med att 1971 års livsmedelslag innehöll s.k. otillåtna blankettstraffbud, dvs. straffbud med fängelse i straffskalan, som inte var förenliga med grundlagen eftersom de straffbelagda gärningarna angavs helt eller i det väsent- liga i myndighetsföreskrifter (se NJA 2005 s. 33).

I förarbetena till den nuvarande livsmedelslagen (prop. 2005/06:128 s. 229) anfördes att för merparten av de straffbelagda överträdel- serna var bötesstraff tillräckligt. Det kunde dock inte uteslutas att det kunde finnas gärningar för vilka fängelse i stället borde komma i fråga. För att särskilja dessa från de gärningar som endast kunde motivera böter krävdes en omfattande genomgång och analys av de straffbelagda förpliktelserna i lagen, i föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen och i de EG-förordningar som kom- pletteras av lagen. Det anfördes vidare att det saknades underlag för en sådan gradering av straffskalan.

Sanktionsavgiftsutredningen föreslog i betänkandet Sanktions- avgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58, att ett sanktionsavgiftssystem skulle införas för vissa mindre allvarliga överträdelser på bl.a. livsmedelsområdet. Det handlade främst om överträdelser av administrativ natur, såsom överträdelser av krav på anmälan, registrering, godkännande, journal- föring och utbildning. Förslaget, som huvudsakligen motiverades av effektivitetsskäl, har inte lett till lagstiftning.

Lagen om foder och animaliska biprodukter, som infördes år 2006, tillkom i samma lagstiftningsärende som livsmedelslagen (prop. 2005/06:128). Dess bakgrund och uppbyggnad är i huvudsak lik- artad med livsmedelslagens. Således syftar lagen till att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa när det gäller foder och animaliska djurprodukter (1 §). Den kompletterar sådana EU-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpningsområde (5 §). I tillkännagivande (2011:787)

235

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

om de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:805) om foder och animaliska produkter har regeringen gett till känna ett femtontal grundförordningar som kompletteras av lagen.

Lagen ersatte vid ikraftträdandet lagen (1985:295) om foder och, såvitt gäller sådana animaliska biprodukter som inte utgör foder, lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. 1985 års lag om foder hade i sin tur ersatt lagen (1961:381) om tillverkning av och handel med fodermedel m.m.

Straffbestämmelserna i 1985 års lag om foder motsvarade i stort dem som hade funnits i den äldre lagen innan den upphävdes (prop. 1984/85:149 s. 27). I lagen om foder straffsanktionerades att med uppsåt eller av oaktsamhet bryta mot lagen eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (bl.a. myndighetsföreskrifter). Ringa fall var undantagna från det straffbara området. Straffskalan, som ursprungligen endast föreskrev böter, vidgades år 1998 till att omfatta också fängelse i högst ett år (prop. 1997/98:92). Lagen kom därmed att innehålla otillåtna blankettstraffbud (se NJA 2005 s. 33). Straffsanktioneringen utvidgades, på motsvarande sätt som livsmedelslagens straffsanktionering, efter Sveriges inträde i EU till att omfatta även överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar som kompletterades av lagen (prop. 2002/03:39).

Straffbestämmelserna i 2006 års lag om foder och animaliska produkter finns i 29–30 §§. Vad som har ändrats jämfört med den äldre regleringen är huvudsakligen att straffskalan återigen endast omfattar böter. I förarbetena gjordes beträffande den nya lagens straffbestämmelser motsvarande uttalande som ovan har redovisats beträffande den nya livsmedelslagens straffbestämmelser (se prop. 2005/06:128 s. 275 f.).

Det sanktionsavgiftssystem som Sanktionsavgiftsutredningen föreslog i det ovan berörda betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58, omfattade även foderområdet. Som tidigare har angetts har för- slaget inte lett till lagstiftning.

Djurskyddslagen innehåller grundläggande bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas. Mer detaljerade bestämmelser finns på förordnings- och föreskriftsnivå. Lagen kompletterar vidare sådana bestämmelser i EU-förordningar som faller inom tillämpnings- området för lagen. I tillkännagivande (2012:870) om de EU-bestäm- melser som kompletteras av djurskyddslagen (1988:534) har rege- ringen gett till känna en handfull grundförordningar som kom- pletteras av lagen.

236

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

När djurskyddslagen infördes år 1988 ersatte den lagen (1944:219) om djurskydd. Jämfört med den äldre regleringen skärptes straff- skalorna och vidgades det straffbelagda området i viss mån, främst genom att inte bara uppsåtliga utan även oaktsamma överträdelser kriminaliserades (prop. 1987/88:93 s. 71 f.).

I djurskyddslagens ursprungliga lydelse straffbelades (36 §), subsidiärt till BrB, såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser av vissa i lagen uppräknade paragrafer (t.ex. bestämmelser om hur djur ska skötas, om operativa ingrepp på djur och om krav på tillstånd för viss djurhållning), föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och beslut om djurförbud. Straffet var böter eller fängelse i högst ett år. Ringa gärningar undantogs från straffansvar.

I detta sammanhang kan påpekas att djurskyddslagens straff- sanktionering och bestämmelsen om djurplågeri i 16 kap. 13 § BrB skiljer sig i främst tre hänseenden. Enligt BrB krävs för straffansvar att gärningen begåtts av grov oaktsamhet, vilket är ett strängare subjektivt krav än djurskyddslagens. För att BrB:s bestämmelse om djurplågeri ska vara tillämplig måste dessutom visas att ett djur har utsatts för lidande, vilket inte är nödvändigt för att döma till ansvar enligt djurskyddslagen. Bestämmelsen i djurskyddslagen har dock ett snävare tillämpningsområde än BrB:s bestämmelse i det att den endast avser djur som hålls av människor. Bestämmelsen i BrB är däremot tillämplig också på gärningar som begås mot vilda djur.

På det stora hela har det straffbara området varit konstant sedan djurskyddslagen infördes. År 2003 vidgades dock det straffsanktio- neringen något (prop. 2001/02:93) genom att det blev straffbart att bryta mot lagens bestämmelser om hur djur ska hanteras vid slakt (13 §) och om att det fordras tillstånd för att djur ska få användas för försöksändamål m.m. (19 §). I samma lagstiftningsärende skärptes straffskalan för brott mot lagen till fängelse i högst två år och det infördes en bestämmelse om att för brott har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djur- skyddssynpunkt ska dömas till fängelse i högst två år.

År 2006 infördes en bestämmelse (36 a §) som straffsanktionerar uppsåtliga eller vårdslösa överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (prop. 2005/06:128). I sak har dock bestämmelsen inte inneburit någon mer omfattande nykriminalisering, då de aktuella EU-bestämmel- serna ersatte tidigare nationella bestämmelser.

Sedan år 1994 (prop. 1993/94:68) finns det i djurskyddslagen en bestämmelse (numera 3 a §) som innebär att en särskild avgift kan

237

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

I Djurskyddsutredningens betänkande föreslås vidare att ett grovt brott mot djurskyddslagen införs, där straffskalan är fängelse i högst fyra år.

Det konstateras i betänkandet att i den nuvarande regleringen finns otillåtna blankettstraffbud; fängelse ingår alltså i straffskalan för gärningar som helt eller i det väsentliga anges i myndighets- föreskrifter.

I betänkandet anförs (s. 839 f.) att samtliga föreskrifter som har meddelats med stöd av djurskyddslagen har till uppgift att förklara hur syftet med lagen ska uppfyllas. Samtliga regler syftar till att undvika djurlidande och överträdelser av varje enskild bestämmelse kan ytterst innebära att djurlidande uppstår. Vad som framgår av föreskrifterna är förtydliganden och konkretiseringar av djurskydds- lagens bestämmelser. Vad den straffbara gärningen innefattar anges dock helt eller väsentligen i de paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt djurskyddslagens bestämmelser. Enligt utredaren bör det därför inte möta något hinder mot att även i fortsättningen döma till fängelse i de fall en gärning står i strid med djurskydds- lagens övergripande straffbara bestämmelser, t.ex. bestämmelsen i djurskyddslagen om att djur ska ges tillräckligt med foder och vatten. Att bryta mot en föreskrift innebär alltså även ett brott mot den straffbara bestämmelsen i djurskyddslagen. Vidare anför utredaren att i den mån bestämmelser i föreskrifterna inte skulle inrymmas som förtydliganden av djurskyddslagens straffbestämmelser bör det vara fråga om sådana gärningar som inte heller har ett högre straffvärde än att det är ändamålsenligt att sanktionera dem med bötesstraff. Därför föreslås att det införs en bestämmelse enligt vilken brott mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen bestraffas med böter om inte samma eller strängare straff kan utdömas enligt andra bestämmelser i djurskyddslagen eller BrB.

När det gäller blankettstraffbud som fylls ut av EU-förordningar och som innehåller fängelse i straffskalan anförs (bet. s. 840 f.) att det kan ifrågasättas om en allmänt hållen hänvisning till EU- bestämmelserna på det sätt som nu finns i djurskyddslagen kan anses uppfylla grundläggande krav på tydlighet i fråga om straff- bestämmelser. Förslaget innebär därför att särskilt straffvärda artiklar i EU-förordningar ska specificeras i EU-blankettstraffbud som har fängelse i straffskalan.

Införandet av administrativa sanktioner som alternativ till straff- rättslig sanktionering på djurskyddsområdet övervägs, men avvisas. Det påpekas (bet. s. 833) att en sådan förändring skulle förflytta

239

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

fokus från polis, åklagare och domstolar till kontrollmyndigheter och i praktiken skulle innebära en avkriminalisering av vissa brott mot djurskyddsbestämmelserna. Detta skulle även komma att ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behövliga i verksamheten med djurkontroll. Det anges att vid en sammantagen bedömning framstår straffsanktioner som det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen.

Med anledning av att flera instanser framfört önskemål om att skilja ut mindre allvarliga överträdelser mot djurskyddsbestämmel- serna och beivra dem med sanktionsavgifter, berörs denna fråga särskilt (bet. s. 842 ff.). Det förhållandet att samtliga bestämmelser på djurskyddsområdet syftar till att förebygga djurlidande fram- hålls som ett tungt vägande skäl mot att införa ett system med sanktionsavgifter. Vidare anges att det är problematiskt att peka ut vissa bestämmelser eller områden som skulle kunna bli aktuella för kontrollmyndigheten för att påföra en djurhållare sanktionsavgift i stället för att göra en åtalsanmälan. Enligt utredaren är de bestäm- melser som skulle vara aktuella sådana som innebär mycket små risker för djurlidande, t.ex. bestämmelser om registrering, god- kännande eller journalföring. Det konstateras att sådana bestäm- melser dock endast utgör en mycket liten del av djurskydds- bestämmelserna och att därför de vinster som skulle kunna uppnås är så begränsade att de inte uppväger de betydande konsekvenser (bl.a. i form av minskad rättssäkerhet för djurhållarna) och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och berörda myndigheter.

Något regeringsförslag om en helt ny djurskyddslag har ännu inte lagts fram med anledning av Djurskyddsutredningens betän- kande. Däremot väntas under hösten 2013 en proposition om vissa ändringar i den nuvarande lagen. Det handlar bl.a. om förslag om kriminalisering av sexuellt användande av djur.

Lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, som trädde i kraft år 2008 (prop. 2006/07:126), ersatte lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter, lagen (2000:537) om märkning och registrering av hundar och en bestämmelse i jaktlagen.

Enligt 1943 års lag var det straffbelagt med böter att bryta mot beslut som polismyndigheten hade meddelat när någon hade efter- satt tillsynen över en hund, att inte anmäla att man dödat en löst löpande hund på område där hemdjur fanns och att döda en katt inom tätbebyggt område utan tillstånd av polismyndigheten (8 §). Vidare stadgades penningböter för den som tagit hand om en hund

240

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

i område där det fanns vilt men som försummade att lämna under- rättelse om omhändertagandet till ägaren, innehavaren eller polis- myndigheten. Straffansvaret omfattade i samtliga fall såväl upp- såtliga som oaktsamma gärningar.

Kriminaliseringen i den nuvarande lagen omfattar till att börja med dels de gärningar som var straffbelagda i den äldre lagen, dels vissa gärningar som tidigare straffsanktionerades i jaktlagen (brott mot reglerna för hundhållningen i marker där det finns vilt och brott mot föreskrifter om koppeltvång). Därutöver innebar 2007 års lag viss nykriminalisering. I den nya lagen infördes en bestäm- melse om att polismyndigheten får meddela förbud att ha hand om hund (hundförbud) för den som allvarligt brister eller tidigare har brustit i tillsynen över en hund (15 §). Att överträda ett sådant förbud straffbelades med böter eller fängelse i högst ett år. En nyhet i 2007 års lag var också att det blev straffsanktionerat att överträda förbud och förelägganden som polismyndigheten med- delat med anledning av bristande skötsel av en hund. (Sedan tidigare omfattade det straffbelagda området överträdelser av förbud och förelägganden som meddelats med anledning av bristande tillsyn över en hund.)

Epizootilagen innehåller bestämmelser om bekämpning av de allvarligaste smittsamma djursjukdomarna (epizootier).

Den nu gällande lagen ersatte epizootilagen (1980:369), vilken i sin tur ersatte lagen (1935:105) om bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar. Specialstraffrättsliga bestämmelser har funnits i epizootilagstiftningen sedan 1948.

Jämfört med 1980 års lag innebar införandet av den nuvarande lagen att straffskalan för brott mot epizootilagstiftningen utvidga- des till att också omfatta fängelse och att ringa brott avkriminalise- rades.

I epizootilagen straffbeläggs (20 §) att uppsåtligen eller av oakt- samhet bryter mot en bestämmelse i lagen om skyldighet för den som har anledning att misstänka att en epizootisk sjukdom har drabbat djur i hans eller hennes vård att omedelbart anmäla detta till veterinär. Vidare straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsam- het bryta mot vissa beslut eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det handlar t.ex. om veterinärs beslut om att, när det finns grundad anledning att anta att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, utfärda förbud mot att besöka eller lämna eller utföra transporter till eller från det område där sjukdomsfallet inträffat eller där smitta annars kan antas förekomma (s.k. spärrförklaring).

241

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Straffskalan för brott mot epizootilagen omfattar böter eller fängelse i högst ett år. Ringa fall leder inte till straffansvar. Vissa straff- bestämmelser fylls ut av föreskrifter beslutade av Jordbruksverket och synes vara otillåtna blankettstraffbud (se NJA 2005 s. 33).

En viss utökning av det straffbara området skedde år 2003 genom att vissa bestämmelser om i den s.k. TSE-förordningen (EG) nr 999/2001 straffsanktionerades (prop. 2002/03:39) och år 2005 då det infördes straffsanktioner för överträdelser av den nya 4 a § (prop. 2004/05:29). Bestämmelsen ger Jordbruksverket rätt att, när det finns grundad anledning att anta att ett fall av epizootisk sjuk- dom har inträffat, besluta om vissa förbud för att motverka smitt- spridning.

Det kan påpekas att vilka sjukdomar som lagen och därmed även straffbestämmelserna omfattar har varierat något över åren.

I betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa – Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring, SOU 2010:106, föreslås att en ny djursmitts- lag ska ersätta epizootilagen och zoonoslagen samt viss reglering i ytterligare några lagar. Förslaget berörs nedan i anslutning till redo- görelsen för zoonoslagen.

Zoonoslagen innehåller bestämmelser om bekämpning av salmonella. Den är till sin uppbyggnad och till sitt innehåll mycket lik epizooti- lagen.

När zoonoslagen infördes år 1999 ersatte den lagen (1983:738) om bekämpande av salmonella hos djur. Sistnämnda lag hade i sin tur ersatt Kungl. Maj:ts förordning (1961:309) om bekämpande av salmonellainfektion hos djur.

Enligt zoonoslagens straffbestämmelser döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet t.ex. bryter mot vissa beslut eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen till böter eller fängelse i högst ett år. Ringa fall leder inte till straffansvar.

I jämförelse med de tidigare författningarna innebar straff- bestämmelsen i zoonoslagen att straffskalan utvidgades till att också omfatta fängelse samt att ringa brott avkriminaliserades.

Liksom i epizootilagen finns det i zoonoslagen straffbestämmel- ser med fängelse i straffskalan som fylls ut av Jordbruksverkets föreskrifter och som torde vara otillåtna blankettstraffbud (se NJA 2005 s. 33).

Som nämnts ovan föreslås i betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa – Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring, SOU 2010:106, en ny lag på området. Lagen, som enligt förslaget benämns djursmittslag, ska ersätta zoonoslagen och epizootilagen samt viss reglering i bl.a.

242

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. och lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Djursmittslagen är avsedd att tillämpas på smittsamma djursjukdomar eller andra smittor hos djur som kan överföras till människor eller mellan djur och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors eller djurs hälsa.

När det gäller sanktioner omfattar förslaget såväl straffrättsliga bestämmelser som ett system med administrativa sanktionsavgifter. De överträdelser som är avsedda sanktioneras genom sanktions- avgifter är vissa mindre allvarliga överträdelser, som är lätt konsta- terbara och inte kräver någon omfattande utredning eller ingående bedömning. I betänkandet föreslås att överträdelser av vissa krav på anmälan, registrering eller godkännande av djurhållning, registre- ring av djur, journalföring och märkning av djur beläggs med sank- tionsavgift. Enligt förslaget ska regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter dels om vilka överträdelser som ska föranleda sanktionsavgift, dels om avgiftens storlek. Avgiften ska utgå enligt en på förhand bestämd taxa och vara lägst 1 000 kr och högst 30 000 kr. Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Sanktions- avgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt.

Vad avser straffsanktionering innebär förslaget att straffskalan för brott mot de bestämmelser som har störst betydelse för att förhindra en smittspridning även fortsättningsvis ska innehålla fängelse, nu dessutom upp till två år. De gärningar som avses är bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att anmäla misstanke om förekomst av en allmänfarlig djursmitta och att bryta mot ett beslut om isolering eller spärrförklaring. För brott mot merparten av lagens bestämmelser föreslås dock att straffskalan ska innehålla enbart böter. Det finns därmed inget hinder mot att utforma dessa straffbestämmelser som blankettstraffbud som fylls ut helt eller i det väsentliga av myndighetsföreskrifter.

Gärningar som kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av lagen undantas från det straffbara området. Ringa gärningar ska enligt förslaget inte heller vara straffbara.

Lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ersatte vid ikraftträdandet den 1 januari 2010 lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Sistnämnda lag hade i sin tur ersatt lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m.

Straffbestämmelserna i 1965 års lag överfördes i sak oförändrade till 1994 års lag (36–37 §§). I 1994 års lag föreskrevs böter eller fängelse bl.a. för veterinär som mot ersättning utövade veterinär-

243

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

yrket när hans eller hennes legitimation var återkallad eller hans eller hennes behörighet av annan anledning upphört. Samma straff stadgades för den som med uppsåt eller av oaktsamhet gjorde sig skyldig till vad som benämndes smittfarligt kvacksalveri. Det hand- lade t.ex. om att utan att vara veterinär, mot ersättning behandla smittsamma djursjukdomar. Enligt 1994 års lag var det vidare straffbelagt med böter för en veterinär att t.ex. till allmänheten uppge sig vara särskilt kunnig inom viss gren av veterinäryrket utan att uppfylla föreskrivna krav på specialistkompetens och att hindra eller undandra sig inspektion. Böter föreskrevs också för den som obehörigen betecknade sig som veterinär.

Vid tillkomsten av den nu gällande lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård överfördes, i sak oförändrade, såväl straffbestämmelsen för personer som utövar veterinäryrket trots att deras veterinärlegitimation har återkallats eller på annat sätt upphört (8 kap. 1 §) som straffbestämmelserna om överträdelse av bestämmelserna om veterinärs specialistkompetens (8 kap. 2 §) och om obehörigt användande av yrkestiteln veterinär (8 kap. 3 §). Straffansvaret enligt dessa straffbestämmelser omfattar, liksom enligt den äldre lagen, endast uppsåtliga gärningar. Brott mot veterinärs skyldighet att låta sig inspekteras avkriminaliserades genom den nya lagen.

En nyhet i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård är att inte bara veterinärer, utan även djursjukskötare legitimeras. Dessutom regleras behörigheten för hovslagare och för personer med humanmedicinska legitimationsyrken genom ett godkännandeförfarande. I lagen kriminaliseras, utöver obehörig användning av yrkestiteln veterinär, också obehörig användning av yrkestiteln djursjukskötare samt av beteckningarna godkänd hov- slagare och godkänd för verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård (8 kap. 3 §). Vidare kriminaliseras användning av titel som kan förväxlas med skyddad yrkestitel och obehörigt användande av beteckningen legitimerad (8 kap. 3 §). Det nu sagda innebär en nykriminalisering i förhållande till 1994 års lag. Straffskalan är böter. Straffansvaret omfattar endast uppsåtliga gärningar.

Bestämmelsen i 1994 års lag angående smittfarligt kvacksalveri ersattes i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård av en ny bestämmelse (8 kap. 4 §), som delvis innebär en nykriminali- sering.

I den nya bestämmelsen straffbeläggs bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot vad som föreskrivs i lagen om att den som

244

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

yrkesmässigt utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård utan att tillhöra djurhälsopersonalen inte får behandla djur där det finns misstanke om att de angripits av sjukdom enligt epizootilagen eller zoonoslagen. Vidare stadgas straff för den som utan att till- höra djurhälsopersonalen vid yrkesmässig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar ett djur skada, som inte är ringa, eller framkallar fara för sådan effekt. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

Straffbestämmelserna har i den nuvarande lagen gjorts subsidiära till annan lagstiftning med strängare straff, t.ex. djurplågeri.

På området livsmedel och djur finns det, utöver de ovan redovisade författningarna, ytterligare ett tiotal författningar som innehåller straffbestämmelser. Med något enstaka undantag upptar straffbestämmelserna i dessa författningar endast böter i straff- skalorna.

Merparten av författningarna syftar, i vart fall delvis, till att förebygga spridning av smittsamma djursjukdomar. Det handlar om lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m., bisjukdomslagen (1974:211), förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m.

Ett par författningar avser handel med djurprodukter, nämligen lagen (2008:1049) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m. och lagen (2011:1070) om handel med säl- produkter. Båda dessa lagar kompletterar EU-förordningar.

Slutligen finns straffbestämmelser i reglering som rör livsmedel och djur också i förordningen (1956:413) om klassificering av kött och i kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och betäcknings- statistiken.

4.20Tullagstiftning

I tullagstiftningen finns straffbestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), tullagen (2000:1281) och lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (s.k. inregränslagen).

Smugglingslagen ersatte den 1 januari 2001 lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL). (Den fortsatta redogörelsen för dessa båda lagar är i huvudsak hämtad från J. Zilas framställning

Specialstraffrätten – En introduktion, 2009, s. 40–58.)

245

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Utformningen av VSL:s straffbestämmelser hade utgått från det tullförfarande och annan tullagstiftning som tillämpades på 1960- talet.

Sedan det under 1970-talet hade genomförts ett antal viktiga förändringar i tullproceduren kom VSL att uppfattas som för- åldrad, i vissa hänseenden svårtolkad och därmed svår att tillämpa. År 1986 tillsattes en utredning som i sitt betänkande (SOU 1991:84) föreslog en ny straffrättslig reglering som skulle ersätta VSL. Förslaget ledde dock inte till någon lagstiftning, eftersom Sveriges inträde i EU aktualiserades och i och med EU-medlemskapet skulle läget i fråga om in- och utförsel förändras väsentligt. Efter Sveriges inträde i EU gjordes en ny översyn av lagstiftningen (Ds 1998:53) som så småningom ledde till att VSL ersattes av smugglingslagen (prop. 1999/2000:124). Den nya lagen trädde i kraft i januari 2001.

Smugglingslagen är utformad som en blankettstrafflag. Brotts- beskrivningarna får i stor utsträckning sitt materiella innehåll genom talrika EU-bestämmelser som fastställer import- och export- villkor för enskilda varuslag.

I jämförelse med VSL bestod den största nyheten i smugglings- lagen i att de kriminaliserade gärningarna omstrukturerades. Nya brottsrubriceringar infördes och ett antal skadebrott konstruerades om till farebrott. Vidare utvidgades kriminaliseringen av försök och förberedelse till ett antal brott. Sammanfattningsvis förstärktes repressiviteten i den nya lagen avsevärt.

Straffbestämmelserna i smugglingslagen avser att i samband med in- och utförsel skydda två grupper av olikartade intressen. Det handlar dels om intressen som grundas på hänsyn till allmän ordning och säkerhet, människors hälsa och liv, djurs hälsa och liv, bevarande av kulturella skatter osv, dels om ekonomiska intressen. Dessa två huvudgrupper av intressen avspeglar sig i struktureringen av smugglingslagens brottskatalog.

I straffbestämmelserna i 3–7 §§, som syftar till att skydda den först nämnda gruppen av intressen (allmän ordning och säkerhet m.m.), straffbeläggs överträdelser av införsel- och utförselregleringar

(s.k. ”rena” smugglingsbrott). Brottsbenämningarna är smuggling

(3 §), grov smuggling (5 §), narkotikasmuggling (6 §), grov narkotika- smuggling (6 §), olovlig införsel och olovlig utförsel (7 §). Olovlig införsel och olovlig utförsel är oaktsamhetsbrott – för straffbarhet krävs att gärningen begåtts av grov oaktsamhet – medan övriga brott är uppsåtliga brott. Oaktsamhetsbrott som är ringa är undan- tagna från straffansvar.

246

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

De ekonomiska intressena utgör skyddsobjekt för straffbestäm- melserna i 8–11 §§. I dessa paragrafer straffbeläggs undandragande av tull, annan skatt eller avgift (s.k. undandragandebrott). Brotts- benämningarna är tullbrott (8 §), grovt tullbrott (10 §) och vårds- lös tullredovisning (11 §). Tullbrott och grovt tullbrott är uppsåt- liga brott. För att en gärning ska vara straffbar som vårdslös tull- redovisning krävs att den begåtts av grov oaktsamhet och att den inte är ringa.

I 12–13 §§ straffbeläggs olovlig befattning med smuggelgods och grovt sådant brott. Alla de tidigare nämnda brotten, dvs. brott enligt 3–11 §§, kan vara förbrott till olovlig befattning med smuggel- gods. När det gäller olovlig befattning med smuggelgods (12 §) ska i vissa fall narkotikastrafflagen tillämpas i stället för smugglings- lagen.

Flera av straffbestämmelserna i smugglingslagen upptar stränga straffskalor. Exempelvis stadgas för grov narkotikasmuggling fängelse i lägst två och högst tio år och för grovt tullbrott fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Försök, förberedelse och stämpling till brott enligt smugglings- lagen är i stor utsträckning kriminaliserat (14 §).

Det förekommer administrativa sanktionsavgifter på tullområdet; tulltillägg enligt tullagen (se närmare om denna sanktionsavgift nedan i samband med redovisningen av tullagen) och särskild avgift enligt lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor. Den omständigheten att någon påförts en sanktionsavgift kan påverka åtalsfråga rörande brott enligt smugglingslagen. Åtal för brottet får då väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl (31 §).

Tullagen innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s tullkodex (förordning [EEG] nr 2913/92) och EU:s tillämpnings- kodex (förordning [EEG] nr 2454/93). När den nuvarande tullagen trädde i kraft år 2001 (prop. 1999/2000:126) ersatte den tullagen (1994:1550), som hade tillkommit under stor tidspress med anled- ning av det svenska inträdet i EU.

Den äldre tullagens straffbestämmelse överfördes i huvudsak oförändrad till den nya tullagen. I lagen kriminaliseras som tull- förseelse att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmel- ser i tullagstiftningen (såväl EU:s tullbestämmelser som svenska tullförfattningar) och i vissa EU-förordningar samt att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot vissa beslut som Tullverket meddelat med stöd av tullagstiftningen (10 kap. 1 §). Straffskalan innehåller

247

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

enbart böter. Ringa fall är undantagna från straffbarhet. Straff- bestämmelsen är subsidiär till bl.a. BrB och smugglingslagen (10 kap. 2 §). Allmänt åtal för tullförseelse får väckas endast efter med- givande av Tullverket (10 kap. 3 §).

År 1985 infördes ett system med sanktionsavgifter, tulltillägg, i den äldre tullagen (prop. 1985/86:41). Även dessa bestämmelser överfördes i princip oförändrade till den nuvarande tullagen (8 kap.).

Syftet med införandet av reglerna om tulltillägg var att skapa en enkel och smidig sanktion på området. Det straffrättsliga sanktions- systemet ansågs nämligen otillräckligt i arbetet med de till antalet ökande tulldeklarationerna. Det bedömdes dessutom vara en fördel om åklagare och domstol kunde avlastas.

Bestämmelserna innebär att tulltillägg ska påföras gäldenär eller deklarant som är skyldig att lämna deklaration och därvid har lämnat oriktig uppgift, när skatt annars utgår till följd av olaglig införsel etc. eller i samband med skönstulltaxering (8 kap. 2–3 §§). Tulltillägg uppgår till 20 procent av den tull som skulle ha påförts om uppgiften inte hade godtagits etc.

Ansvaret har begränsats genom att bestämmelser som före- skriver att tulltillägg inte ska påföras vid rättelse av felräkning eller felskrivning som uppenbart framgår av deklaration eller annat dokument som lämnats till ledning för tulltaxeringen, om avvikel- sen gäller bedömning av ett yrkande, vid frivillig rättelse av oriktig uppgift eller om det belopp som skulle ha kunnat undandras är obetydligt (8 kap. 6 §).

Ansvaret är objektivt, men det finns möjlighet att jämka tull- tillägget, helt eller delvis, om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktligt eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp (8 kap. 10 §).

Införandet av reglerna om tulltillägg innebar inte någon av- kriminalisering, eftersom straff, formellt sett, kan utdömas trots att tulltillägg utgår. Avsikten är dock att tulltillägg ensamt ska utgöra den normala reaktionen (se prop. 1985/86:41 s. 31 ff. och prop. 1999/2000:126 s. 121). Som nämnts i samband med redovisningen av smugglingslagen innehåller den lagen dessutom en åtalsbegräns- ningsregel som tar sikte på gärningar för vilka tulltillägg kan påföras (särskilda skäl krävs då för att få åtala). I sammanhanget kan också nämnas att reglerna om jämkning av tulltillägg på senare tid har nyanserats (prop. 2002/03:106) för att göra befrielse från tulltillägg mer frekvent. Bland annat anges nu i lagtexten att vid bedömningen av oskäligheten ska beaktas om överträdelsen sam-

248

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

4.21Skatt

I detta avsnitt redovisas de specialstraffrättsliga författningarna på skatteområdet.

Den centrala lagen på skatteområdet är skattebrottslagen (1971:69). När lagen trädde i kraft den 1 januari 1972 (prop. 1971:10) ersatte den skattestrafflagen (1943:313). Samtidigt infördes på skatteområdet ett system med sanktionsavgifter, däribland skattetillägg, som beslutades i administrativ ordning. I den fortsatta framställningen fokuseras inledningsvis på nämnda administrativa sanktionssystem och därefter på regleringen i skattebrottslagen.

Bakgrunden till 1972 års reform var att det tidigare systemet hade kritiserats, bl.a. för brist på systematik, likformighet och effektivitet. Skattestrafflagsutredningen, vars förslag (SOU 1969:42) i huvudsak låg till grund för det nya sanktionssystemet, hade genomfört ett flertal undersökningar, av vilka det bl.a. framgick att det fanns en oproportionerlig skillnad mellan antalet felaktiga skatteuppgifter och antalet lagföringar. Undersökningarna visade att åtalen för brott mot skattestrafflagen till stor del rörde lön- tagare med relativt enkla och lätt kontrollerbara inkomstförhållan- den. Till övervägande del avsåg åtalen vårdslös deklaration och det undandragna skattebeloppet var ofta lågt. Också i de fall som avsåg falskdeklaration (uppsåtligt skattebrott) var det undandragna beloppet normalt relativt lågt. Det var mycket ovanligt att brott mot skatte- strafflagen ledde till annan påföljd än böter. Utredningens uppfattning var därför att påföljdssystemet för skattebrott beträff- ande inkomst- och förmögenhetsskatt drabbade de skattskyldiga ojämnt och orättvist. (Se SOU 1969:42 och K. Nowak, Oskyldig- hetspresumtionen, 2003, s. 358.)

Ytterligare ett skäl till införandet av det nya sanktionssystemet var att polis- och åklagarmyndigheter och domstolar togs i för stort anspråk för att utreda och handlägga bagatellartad brottslighet. En mer ändamålsenlig ordning ansågs vara att skattemyndigheterna, som upptäckte brott och förseelser och undersökte misstänkta ärenden, också fick rätt att besluta om en sanktion. På så sätt skulle det ekonomiska trycket på de skattskyldiga öka samtidigt som det blev möjligt att befria åklagarmyndigheter och domstolar från hanteringen av vissa mindre allvarliga skattebrott. Förfarande skulle bli enklare, snabbare och mindre kostnadskrävande för det all- männa och för enskilda. För att fungera väl förutsattes systemet bygga på en enkel konstruktion och ges en schablonmässig utform-

250

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

ning. (Se SOU 1969:42 och K. Nowak, Oskyldighetspresumtionen, 2003, s. 358 f.)

Det administrativa sanktionssystemet fick ett brett tillämp- ningsområde. I huvudsak likartade regelverk infördes i fråga om bl.a. inkomstskatterna, förmögenhetsskatten, mervärdesskatten och socialförsäkringsavgifterna (se prop. 1971:10). Det nya syste- met innebar inte någon avkriminalisering, utan den administrativa sanktionsformen kunde formellt sett tillämpas parallellt med den straffrättsliga. Tanken synes dock ha varit att enbart allvarligare fall av överträdelser, och fall som visserligen inte var allvarliga men där någon administrativ sanktion inte fanns, skulle leda till åtal och straff enligt skattebrottslagen, medan flertalet fall av överträdelser skulle leda till administrativa sanktioner i form av skattetillägg (se K. Almgren och B. Leidhammar, Skattetillägg och skattebrott, 2006, s. 18).

Bestämmelserna om skattetillägg utformades så att skattetillägg skulle påföras när vissa objektivt konstaterbara fakta förelåg. Subjek- tiva förutsättningar i form av uppsåt eller oaktsamhet behövde inte föreligga. De situationer då skattetillägg skulle påföras var dels när någon lämnat oriktigt skriftligt meddelande till myndighet och detta kunde leda till för lågt beskattningsresultat, dels vid sköns- taxering. Vid lämnande av oriktig uppgift skulle skattetillägg dock inte påföras i följande två fall; om avvikelsen innebar en rättelse av uppenbar felräkning eller felskrivning och om den skattskyldige frivilligt rättat den oriktiga uppgiften. Dessutom skapades möjlig- heter för de tillämpande myndigheterna att efterge skattetillägget om felaktigheten eller underlåtenheten med hänsyn till den skatt- skyldiges ålder, sjukdom, bristande erfarenhet eller den oriktiga uppgiftens beskaffenhet eller därmed jämförlig omständighet, var att anse som ursäktlig eller om det belopp som kunde ha undan- dragits genom felaktigheten eller underlåtenheten var att anse som ringa. (Se K. Nowak, Oskyldighetspresumtionen, 2003, s. 359 f.)

Grunddragen i 1972 års sanktionsavgiftssystem finns fort- farande kvar, men det har under årens lopp gjorts många ändringar i regelverket. Exempelvis återfinns bestämmelserna om sanktions- avgifter på skatteområdet numera främst i skatteförfarandelagen (2011:1244) och det är Skatteverket som beslutar att påföra skatte- tillägg. Som exempel på ytterligare förändringar kan nämnas att det år 2003 infördes nya bestämmelser som syftade till att säkerställa att systemet uppfyller Europakonventionens krav (se prop. 2002/03:106). Det handlade bl.a. om att förutsättningarna för befrielse från

251

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

skattetillägg utvidgades till att omfatta den omständigheten att den skattskyldige fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen (se numera 51 kap. 1 § skatteförfarandelagen).

Som nämnts i föregående avsnitt har en särskild utredare fått i uppdrag att bl.a. analysera systemet med skattetillägg och skatte- brott respektive tulltillägg och tullbrott, bl.a. med beaktande av Europakonventionen (Fi 2012:02). Utredaren ska även ge förslag på lämpliga författningsändringar för att stärka rättssäkerheten för den enskilde. Uppdraget ska redovisas senast den 9 september 2013 (dir. 2012:14).

Beträffande det administrativa sanktionssystemet på skatteområdet kan avslutningsvis anföras att införandet av detsamma, även om det inte innebar någon formell avkriminalisering, bör ha utgjort en förändring av väsentlig betydelse för rättsväsendets resursanvänd- ning. Detta mot bakgrund av att den stora mängden bagatellartade förseelser mot skattelagstiftningen efter 1972 års reform i prak- tiken torde ha kommit att sanktioneras enbart genom det administ- rativa systemet. I sammanhanget kan nämnas att antalet skatte- tilläggsbeslut år 2001 uppgick till cirka 260 000, vilket motsvarade en tredjedel av alla beskattningsbeslut på skattemyndighetens initiativ, och att sammanlagt debiterades detta år skattetillägg netto med 2,1 miljarder kr (se Riksskatteverkets Rapport 2002:14, Om tillämpningen av skattetillägg och skattekontrollens preventiva effekt, s. 109).

1972 års reform innebar, som tidigare redovisats, att skatte- brottslagen ersatte 1943 års skattestrafflag. Till nyheterna i skatte- brottslagen hörde bl.a. att huvudbrottet i den äldre lagen, falsk- deklaration, som var konstruerat som ett farebrott, i den nya lagen ersattes av effektbrottet skattebedrägeri. Det infördes också en indelning av skattebedrägeribrottet i svårighetsgrader, där ringa brott benämndes skatteförseelse.

Sedan skattebrottslagen infördes har den varit föremål för ett flertal ändringar. Av dessa bör särskilt lyftas fram den genom- gripande reform av straffbestämmelserna som företogs år 1996 (prop. 1995/96:170). De viktigaste ändringarna som reformen medförde rörde regleringen av lagens tillämpningsområde och en ny konstruktion av de centrala brotten (se J. Zila, Specialstraffrätten

– En introduktion, 2009, s. 71).

Lagens tillämpningsområde ändrades på följande sätt. Tidigare hade lagen innehållit en uppräkning av de skatter och avgifter som den var tillämplig på. Denna uppräkning togs bort och i stället

252

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

infördes reglering som innebar att lagen numera är generellt tillämp- lig på alla skatter medan den är tillämplig på avgifter endast när det i den enskilda avgiftsförfattningen föreskrivs att så är fallet. Som exempel på avgiftsförfattningar som i dag innehåller sådana före- skrifter kan nämnas socialavgiftslagen (2000:980)(4 kap. 2 §), lagen (1994:1920) om allmän löneavgift (4–5 §§), lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift (8 §) och lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift (11 §).

Brottet skattebedrägeri fick genom 1996 års reform ny brotts- beteckning, nämligen skattebrott. Brottskonstruktionen ändrades från effektbrott till farebrott, samtidigt som straffbarheten för försök till brottet avskaffades. Reformen innebar även att krimina- lisering som reglerades i ett antal skatte- och avgiftsförfattningar överfördes till skattebrottslagen.

I skattebrottslagen finns numera straffbestämmelser om skatte- brott (2 §), skatteförseelse (3 §), grovt skattebrott (4 §), vårdslös skatteuppgift (5 §), skatteavdragsbrott (6 §), skatteredovisnings- brott (7 §), vårdslös skatteredovisning (8 §), försvårande av skatte- kontroll (10 §) och grovt försvårande av skattekontroll (10 §). De gärningar som straffbeläggs är i stor utsträckning kriminaliserade såväl om de begåtts uppsåtligen som av grov oaktsamhet. I flera av straffbestämmelserna stadgas att brotten i fråga inte är straffbara om de är ringa. Det gäller skatteavdragsbrott, skatteredovisnings- brott, vårdslös skatteredovisning och försvårande av skattekontroll. Dessutom föreskrivs att brottet vårdslös skatteuppgift inte föran- leder ansvar om gärningen är av mindre allvarlig art.

Med undantag för bestämmelsen om skatteförseelse, vars straff- skala endast föreskriver böter, innehåller samtliga straffskalor fängelse. Den strängaste straffskalan föreskrivs för grovt skatte- brott, nämligen fängelse i lägst sex månader och högst sex år. För skattebrott stadgas fängelse i högst två år. För vårdslös skatte- uppgift kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

En åtalsbegränsningsregel gäller för skatteförseelse (uppsåtligt skattebrott som är ringa). Åtal för sådant brott får väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl (13 §). Särskilda skäl att åtala för skatteförseelse kan t.ex. finnas om skattetillägg, som normalt ska vara den enda sanktionen för brottslighet av bagatellartad karaktär, inte kan komma i fråga. Förhållandena i det enskilda fallet kan också vara så graverande att det från allmänpreventiv synpunkt finns skäl att väcka åtal trots att en administrativ sanktion inte har påförts (se prop. 1971:10 s. 262).

253

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Förberedelse till grovt skattebrott är sedan år 2011 straffbelagt (11 §). Kriminaliseringen skedde i anledning av genomförandet av EU:s rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet (prop. 2010/11:76).

Skattebrottslagen är inte den enda specialstraffrättsliga för- fattningen på skatteområdet. Straffbestämmelser finns också bl.a. i vägtrafikskattelagen (2006:227) och i lagen (1997:1137)om vägavgift för vissa tunga fordon.

I vägtrafikskattelagen regleras skyldighet att betala fordonsskatt och saluvagnsskatt till staten. Den nuvarande lagen, som infördes år 2006, ersatte fordonsskattelagen (1988:327) och lagen (1976:339) om saluvagnsskatt. Straffbestämmelserna från den äldre regleringen överfördes i sak oförändrade till vägtrafikskattelagen (6 kap. 4–7 §§).

Enligt lagens huvudregel är det förbjudet att använda ett skatte- pliktigt fordon om inte fordonsskatten har betalats i tid (6 kap. 1 §). Användningsförbudet gäller till dess skatten är betald. Om fordonet används i strid mot förbudet och två månader har gått från den dag skatten senast skulle ha betalats, ska polisen om- händerta fordonets registreringsskyltar (6 kap. 3 §). I lagen stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för fordonsägare som upp- såtligen eller av oaktsamhet använder, eller låter använda, fordon som blivit avskyltat i enlighet med nämnda bestämmelse. För användande av ett fordon i strid mot ett användningsförbud, utan att avskyltning dessförinnan skett, föreskrivs enbart penningböter. Enligt ett särskilt stadgande omfattar straffansvaret enligt lagen även föraren, om han eller hon kände till att fordonet inte fick användas. Det finns också en bestämmelse om att den som upp- såtligen använder någon annans fordon utan lov ska dömas i ägarens ställe.

Enligt den äldre regleringen (fordonsskattelagen) kunde även skattetillägg tas ut för vissa överträdelser. Bestämmelserna om skattetillägg fördes inte över till vägtrafikskattelagen. Skälen till detta vara att skattetillägget i praktiken inte tillämpades inom väg- trafikbeskattningen och att det vid misskötsamhet fanns andra full- goda sanktioner som grep in (prop. 2005/06:65 s. 78).

Lagen om vägavgift för vissa tunga fordon, som trädde i kraft år 1998, har EU-rättslig grund (prop. 1997/98:12). Enligt lagen ska ägare till vissa tunga fordon betala vägavgift till staten för rätten att använda det svenska vägnätet. Har föreskriven vägavgift inte betalats, får fordonet inte användas (25 §). Brukas fordonet ändå, ska polisen omhänderta fordonets registreringsskyltar (28 §). Lagen

254

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

innehåller straffbestämmelser som är likartade med de som finns i vägtrafikskattelagen (29–32 §§).

På skatteområdet finns flera regleringar avseende punktskatter som innehåller straffbestämmelser. Det handlar om lagen (1994:1776) om skatt på energi, lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror och lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkohol- varor, tobaksvaror och energiprodukter.

I lagen om skatt på energi finns bestämmelser om energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt på bränslen samt energiskatt på el. Vid ikraftträdandet år 1995 ersatte lagen ett flertal äldre lagar på området, däribland lagen (1992:1438) om dieseloljeskatt och använd- ning av vissa oljeprodukter (prop. 1994/95:54). Bakgrunden till den nya lagen var dels att lagstiftningen behövde ändras med hänsyn till det svenska EU-medlemskapet, dels att det äldre regelverket behövde ses över lagtekniskt.

Såväl de straffbestämmelser som de sanktionsavgiftsbestämmel- ser som hade funnits i lagen om dieseloljeskatt och användning av vissa oljeprodukter överfördes vid tillkomsten av lagen om skatt på energi i huvudsak oförändrade till denna (prop.1994/95:54). Bestäm- melserna hade, en kort tid innan den äldre lagen upphävdes, tagits in i denna för att sanktionera överträdelser av bestämmelser om märk- ning av oljeprodukter, som samtidigt infördes (prop. 1992/93:124). Reglerna om märkning syftade till att det skulle bli möjligt att skilja mellan hög- och lågbeskattad olja. Införandet av straffbestämmel- serna innebar en nykriminalisering.

I lagen om skatt på energi kriminaliseras förfaranden som gör det möjligt att märkt olja kan användas som högbeskattad olja utan att sådan skatt betalas (10 kap. 1 §). Uppsåt krävs för att straff- ansvar ska inträda. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst sex månader. Har brottet rört betydande värden eller är det i annat fall att anse som grovt ska fängelse i högst två år dömas ut. Om gärningen är belagd med strängare straff enligt skattebrotts- lagen ska dock den lagen tillämpas i stället.

Försök och förberedelse till grovt brott är också kriminaliserat (10 kap. 2 §).

Bestämmelserna om sanktionsavgift innebär att ägaren, och i vissa fall brukaren, av fordon eller båt, vid felaktig användning av lågbeskattad olja ska påföras en särskild avgift (10 kap. 5–6 §§). Avgiften uppgår till 10 000 kr för personbil och båt samt till 10 000–50 000 kr för tyngre fordon. Om det finns särskilda skäl kan

255

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

beskattningsmyndigheten, som är den myndighet som påför avgiften, medge nedsättning av eller befrielse från avgiften (10 kap. 8 §).

Lagen om tobaksskatt trädde i kraft år 1995 och innebar en anpassning av skattereglerna på området i samband med Sveriges EU-medlemskap.

I lagens enda straffbestämmelse (6 §) stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som tillhandahåller cigaretter till för- säljning på annat sätt än i originalförpackning försedd med särskild märkning med uppgift om detaljhandelspriset. Ringa fall är undan- tagna från straffansvar.

I lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror finns särskilda regler om uttagande av skatt på privatinförsel av tobaks- varor från de nyare EU-medlemsländerna under vissa övergångs- perioder (olika långa för olika länder). Lagen innehåller en straff- bestämmelse som bl.a. straffbelägger vissa fall av underlåtenhet att lämna deklaration för en vara för vilken skatt ska betalas enligt lagen. Straffskalan upptar endast böter. Eftersom samtliga i lagen angivna övergångsperioder nu har utgått är det inte längre aktuellt att tillämpa straffbestämmelsen. Den har således blivit obsolet.

Lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkohol- varor, tobaksvaror och energiprodukter infördes år 1998 (prop. 1997/98:100). Den innehåller bestämmelser som ger Tullverket befogenhet att kontrollera att transporter av punktskattepliktiga varor sker i enlighet med EU:s punktskattedirektiv (2008/118/EG).

I lagens ursprungliga lydelse straffbelades med penningböter överträdelser av vissa skyldigheter enligt lagen, såsom skyldighet att stanna på anmaning, att legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet och att medföra föreskrivna ledsagardokument. Straff- bestämmelserna innebar en nykriminalisering.

Det kriminaliserade området har därefter vidgats vid flera till- fällen.

År 2003 (prop. 2002/03:10) tillkom en straffbestämmelse om olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, som är subsidiär till smugglingslagen (5 kap. 1 §). Straffansvaret omfattar endast uppsåtliga gärningar. Straffbestämmelsen upptar en tredelad straff- skala som föreskriver böter för ringa brott, fängelse i högst två år för brott av normalgraden samt fängelse i lägst sex månader och högst fyra år för grovt brott. I bestämmelsen ges möjlighet att genom frivillig rättelse undgå ansvar för brott. En särskild åtalsbegräns- ningsregel gäller också för olovlig förflyttning av punktskatte-

256

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

pliktiga varor. Sådant brott får åtalas av åklagare endast om det är påkallat från allmän synpunkt.

År 2005 (prop. 2004/05:149) straffbelades, subsidiärt till ovan nämnda straffbestämmelse, uppsåtlig olovlig befattning med punkt- skattepliktiga varor som varit föremål för skattebrott (5 kap.1 a §). Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år. Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att de punktskattepliktiga varorna varit föremål för brott ska dömas till böter. Ringa fall är undantagna från straffansvar. För grovt brott är straffskalan lägst sex månaders fängelse och högst fyra år (5 kap. 1 b §). Beträffande grovt brott omfattar kriminaliseringen även försök, förberedelse och stämpling till brott (5 kap. 1 c §).

Den senaste utvidgningen av det kriminaliserade området skedde år 2011, då förberedelse till olovlig förflyttning av punkt- skattepliktiga varor som är att anse som grovt brott straffbelades. Bakgrunden till lagändringen var genomförandet av EU:s rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet (prop. 2010/11:76).

När det gäller skatteområdet ska avslutningsvis också beröras den numera upphävda lagen (1923:116) om hundskatt. Enligt lagen skulle skatt årligen erläggas till kommunen för varje hund som omfattades av skatteplikt. Den som hade hund var skyldig att anmäla innehavet till kommunen. Underlåten anmälan sanktione- rades antingen med avgift eller straff. En skattskyldig som medgav underlåten anmälan kunde av kommunen påföras dubbel hund- skatt. Om sådant medgivande inte fanns kunde i stället saken anmälas till åtal och den skattskyldige dömas till böter. Samma straff stadgades för den som genom att lämna oriktiga uppgifter försökte undandra sig skattskyldighet och för den som inte an- bringade föreskrivet skattemärke. Åtal fick väckas endast efter medgivande av kommun.

Åklagarutredningen var av uppfattningen (SOU 1992:61, s. 138 f.) att ärenden angående hundskatt utan vidare kunde hänföras till den kategori bagatellartade förseelser som inte borde belasta polis och åklagare om något annat sanktionssystem stod till buds. Ärende- typen framstod i och för sig som lämpad för andra typer av sanktioner. Sett ur ett bredare perspektiv var det dock tveksamt om de kostnader som var förbundna med hundskattesystemet täcktes av de intäkter som skatten genererade. Åklagarutredningen ansåg att det inte fanns några bärande motiv för att ha kvar någon form av central registrering av hundinnehav och föreslog därför att lagen

257

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

för personer med insynsställning i aktiemarknadsbolag att med kännedom om kurspåverkande ännu icke offentliggjorda omständig- heter i det egna bolaget handla med dess aktier, dels ett förbud som gällde i den situation där en svensk juridisk person avsåg att förvärva aktierna i ett aktiemarknadsbolag (take-over). Kretsen av personer som skulle anses ha insynsställning i aktiemarknadsbolag, och därmed vara registreringspliktiga, utvidgades jämfört med mot- svarande krets enligt lagen om registrering av aktieinnehav.

För grovt oaktsamt eller uppsåtligt brott mot förbuden om insiderhandel stadgades böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet var att anse som grovt var straffet fängelse i högst två år (28 §). Ansvar kunde inte utdömas för anstiftan eller medhjälp till insiderbrott. Det var straffbelagt med böter eller fängelse i högst sex månader att bryta mot lagens anmälnings- och uppgifts- skyldighet.

Genom införandet av insiderlagen (1990:1342) utvidgades för- budet mot insiderhandel (prop. 1990/91:42). Som nämnts ovan hade den tidigare regleringen varit inriktad på insiderhandel i in- skränkt mening, vilket innebar att en stor del av värdepappers- marknadens aktörer inte omfattades av lagens regler om handels- förbud. I förarbetena till 1990 års lag anfördes att alla de som agerade på värdepappersmarknaden borde omfattas av förbudet att göra affärer med kännedom om icke offentliggjorda omständig- heter (s. 40). I den nya lagen intogs därför i stället en huvudregel av generell karaktär med förbud mot insiderhandel. Fler typer av värdepapper kom också att omfattas av regleringen. Insiderlagen innebar vidare att det blev möjligt att döma för medverkan till insiderbrott och att straffen för insiderbrott skärptes.

År 1997 utvidgades förbudet mot insiderhandel ytterligare; för- budet kom härefter att avse samtliga förekommande finansiella instrument (prop. 1995/96:215). Samtidigt avkriminaliserades för- seelser mot anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt insider- lagen och ersattes med ett system med sanktionsavgift (särskild avgift). I förarbetena framhölls (a. prop. s. 46 ff.) att det var viktigt med fullständiga och korrekta uppgifter i insiderregistret, bl.a. för att underlätta beivrandet av insiderbrott, och att en avgift torde vara mer effektiv än ett bötesstraff genom att den kunde tas ut i närmare anslutning till överträdelsen. Övergången till ett avgifts- system låg enligt regeringen också väl i linje med den rådande uppfattningen att förseelser med lågt straffvärde borde avföras från

259

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

det kriminaliserade området för att rättsväsendets resurser skulle kunna användas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Sedan insiderlagstiftningen år 2000 (prop. 1999/2000:109) dela- des upp i en lag med straffrättsliga bestämmelser – insider- strafflagen (2000:1086) – och en lag med administrativa bestäm- melser om anmälningsskyldighet m.m. – lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument – återfinns bestämmelserna om sanktionsavgifter i den sistnämnda lagen. Regleringen om sanktionsavgifter har ändrats vid flera till- fällen, bl.a. år 2005, då en ny variant av avgiften tillkom (SFS 2005:383). Det finns olika beräkningsgrunder för avgiften bero- ende på vilket slags överträdelse det rör sig om. Exempelvis utgår för vissa överträdelser en avgift om 15 000 kr, medan för andra överträdelser avgiften bestäms inom intervallet 15 000–350 000 kr. I ytterligare andra fall utgår en avgift om 0,005–0,01 procent av bolagets noterade marknadsvärde inom intervallet 15 000–1 miljon kr. Ansvaret är objektivt, men om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl, kan den beslutande myndig- heten, Finansinspektionen, helt eller delvis efterge avgiften. Ett beslut om att utta avgift kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Vid införandet av insiderstrafflagen upphävdes lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. En straffbestämmelse om otillbörlig kurspåverkan, som hade funnits i sistnämnda lag, över- fördes till insiderstrafflagen. Genom insiderstrafflagen skedde också en påtaglig nykriminalisering på området. Exempelvis tillkom brottet obehörigt röjande av insiderinformation och straffbelägg- ningen av såväl insiderbrott som otillbörlig kurspåverkan utvidga- des till att omfatta även ringa fall. Den nya lagen innebar även straffskärpningar för vissa brott.

År 2005 ersattes insiderstrafflagen av den nu gällande lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (prop. 2004/05:142). Den nya lagen innehåller bl.a. bestämmelser som behövs för att genomföra ett EU-direktiv om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (2003/6/EG). Genom lagen ut- vidgades straffansvaret för insiderbrott ytterligare. Vidare ersattes brottet otillbörlig kurspåverkan av ett brott med vidare tillämp- ningsområde, otillbörlig marknadspåverkan, samt infördes en straffbelagd skyldighet för vissa aktörer på den finansiella mark- naden att rapportera misstänkta transaktioner och att inte röja för kunden att rapportering har skett. Ytterligare en nyhet var att

260

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

straffansvar infördes för försök till insiderbrott och grovt insider- brott.

I lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansi- ella instrument finns i dag straffbestämmelser om insiderbrott (2 §), insiderförseelse (2 §), grovt insiderbrott (2 §), vårdslöst insider- förfarande (3 §), obehörigt röjande av insiderinformation (7 §), otillbörlig marknadspåverkan (8 §) och brott mot rapporterings- skyldighet m.m. (13 §).

Kriminaliseringen av otillbörlig marknadspåverkan omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Ringa fall av oaktsamma brott är dock undantagna från straffansvar. Straffskalan för uppsåt- ligt brott är uppdelad i tre grader. För insiderbrott och otillåten marknadspåverkan av normalgraden föreskrivs fängelse i högst två år. Straffskalorna för grova brott sträcker sig från fängelse i lägst sex månader till högst fyra år. Brott mot rapporteringsskyldighet m.m. är det enda brott vars straffskala enbart upptar böter.

År 2011 vidgades kriminaliseringen av osjälvständiga brottstyper (försök till insiderbrott och grovt insiderbrott) till att omfatta även förberedelse till grovt insiderbrott. Lagändringen syftade till att genomföra EU:s rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot orga- niserad brottslighet.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att, med undantag för den avkriminalisering av överträdelser mot anmälnings- och upp- giftskyldighet som skedde år 1997, har utvecklingen på området för insiderhandel m.m. från 1970-talet fram till i dag kännetecknats av en kraftigt ökande straffsanktionering. Såväl i förarbetena till insiderlagen (prop. 1990/91:42 s. 75) som i förarbetena till lagen om straff för marknadsmissbruk (prop. 2004/05:142 s. 159 f.) anfördes att den utvidgade kriminaliseringen förväntades leda till ökade kostnader för de brottsutredande myndigheterna och för domstolsväsendet.

Avslutningsvis bör också nämnas att det nuvarande marknads- missbruksdirektivet (2003/6/EG) förväntas ersättas av en EU- förordning om marknadsmissbruk, som ska kompletteras av ett direktiv om straffrättsliga sanktioner för insiderhandel och otill- börlig marknadspåverkan. Enligt direktivet ska medlemsstaterna kriminalisera och införa straffrättsliga sanktioner för de allvarli- gaste formerna av insiderhandel, röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk). Den 18 oktober 2012 tillsattes en särskild utredare som fick i uppdrag att bl.a. lämna förslag till ändringar i den lagstiftning som rör insiderhandel

261

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

och otillbörlig marknadspåverkan på finansmarknadsområdet i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller EU-rättsliga krav och att utredning och bekämpning av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt (dir. 2012:108).

Lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, som infördes år 2009 (prop. 2008/09:70), ersatte lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Genom lagen genomfördes det s.k. tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG), vilket inte bara omfattar åtgärder mot penningtvätt utan även åtgärder mot finansiering av terrorism.

I lagen anges de aktörer som den är tillämplig på (1 kap. 2 §). Det handlar om fysiska och juridiska personer som driver t.ex. bank- eller finansieringsrörelse, verksamhet för kansinospel eller verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor. Den nuvarande lagen är tillämplig på betydligt fler aktörer än 1993 års lag. I lagen ställs krav på aktörerna att de ska ha tillräckliga rutiner för att kunna bedöma om en situation innebär en risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, för att sedan kunna agera därefter. Aktörerna åläggs bl.a. att granska transaktioner för att kunna upptäcka sådana som de misstänker eller har skälig grund att miss- tänka utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism, och att, om misstanke kvarstår efter närmare analys, utan dröjsmål lämna alla relevanta uppgifter till Rikspolisstyrelsen (3 kap. 1 §). I lagen stadgas även förbud att röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats ut (3 kap. 4 §).

Det är straffbelagt med böter att uppsåtligen eller av grov oakt- samhet åsidosätta den beskrivna gransknings- och uppgiftsskyldig- heten liksom att bryta mot nämnda meddelandeförbud (7 kap. 1 §). Straffbestämmelsen motsvarar paragrafer som tidigare fanns i dels 1993 års lag om penningtvätt (nykriminalisering år 1999, se prop. 1998/99:19), dels lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. (nykriminalisering vid den lagens tillkomst, se prop. 2001/02:149).

2010 års penningtvättsutredning föreslår i betänkandet

Penningtvätt- kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud, SOU 2012:12, bl.a. att lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska kompletteras med ett dispositions- förbud, vilket i korthet innebär att Rikspolisstyrelsen, under i lagen angivna förutsättningar, får besluta att egendom eller ett mot- svarande värde inte får flyttas eller disponeras på annat sätt.

262

SOU 2013:38 Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

I sammanhanget kan också nämnas att 2010 års penningtvätts- utredning föreslår att bestämmelserna om penninghäleri (9 kap. 6 a § BrB) och penninghäleriförseelse (9 kap. 7 a § BrB) ska upp- höra att gälla och ersättas av en lag om penningtvättbrott. För- slaget, som har berörts närmare i samband med kartläggningen av brottsbalksområdet (se avsnitt 3.3.2.2) innebär att det straffsank- tionerade området utvidgas.

I det följande redovisas övriga specialstraffrättsliga författningar på finansmarknadsområdet i korthet.

Lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering innehåller flera straffbestämmelser, se 2 kap. 8–10 §§ och 3 kap. 15–16 §§.

Till de gärningar som kriminaliseras i 2 kap. hör t.ex. att bryta mot ett förordnande om valutareglering samt att lämna oriktig uppgift och därigenom föranleda att ett tillstånd till en valuta- transaktion beviljas, som annars inte skulle ha meddelats (2 kap. 8 §). Straffskalan för uppsåtligt brott upptar böter eller fängelse i högst ett år. För uppsåtligt brott som är grovt stadgas fängelse i högst två år (2 kap. 9 §). Även gärningar som begåtts av grov oaktsamhet är straffbara, men straffskalan innehåller då enbart böter. Ringa brott är undantagna från straffansvar. Försök till upp- såtliga brott är kriminaliserat (2 kap. 10 §).

I 3 kap. straffbeläggs överträdelser av uppgiftsskyldighet enligt lagen. Kriminaliseringen omfattar såväl uppsåtliga som grovt oakt- samma gärningar. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

För samtliga brott mot lagen gäller att allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av Riksbanken (2 kap. 12 § och 3 kap. 18 §).

Prisregleringslagen (1989:978) är en lag av beredskapskaraktär. Lagen innehåller ett flertal straffbestämmelser (39–45 §§). Åtal för vissa brott mot lagen får endast väckas efter medgivande av den myndighet som regeringen bestämmer (47 §).

I betänkandet En ny ransonerings- och prisregleringslag, SOU 2009:69, föreslås att prisregleringslagen och ransoneringslagen (1978:268) ska upphävas och ersättas av en gemensam lag.

I lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank och i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksam- het i Sverige kriminaliseras överträdelser av bestämmelser om upp- giftsskyldighet (11 kap. 3 § respektive 10 kap 6 §).

Flera av de specialstraffrättsliga lagarna på finansmarknads- området innehåller enbart straffbestämmelser som avser gärningar av typen osant uppgiftslämnande i handling som upprättas i elek- tronisk form, oriktigt intygande att en elektronisk kopia överens-

263

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

stämmer med originalet osv. För straffbarhet krävs att åtgärden inneburit fara i bevishänseende. Kriminaliseringen omfattar huvud- sakligen uppsåtliga gärningar. Straffskalorna sträcker sig från böter till fängelse i sex månader. För grovt brott kan dömas till högst två års fängelse. De lagar som här avses är sparbankslagen (1987:619)(12 kap. 1 §), lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värde- pappersbolag (8 kap. 5 b §), lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (8 kap. 5 b §) och lagen (1995:1570) om medlems- banker (14 kap. 1 §).

Straffbestämmelserna i de ovan nämnda lagarna omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsk- nings- och sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bak- grunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkunds- begreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Förslaget innebär ingen avkriminalisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.). Om förslaget träder i kraft kommer ingen av de fyra ovan nämnda lagarna att innehålla någon straffbestämmelse.

Straffsanktioneringen i en mängd lagar på finansmarknadso- mrådet avser enbart eller i huvudsak överträdelser av meddelande- förbud som har beslutats enligt respektive lag (t.ex. förbud mot att röja för kund eller för utomstående att vissa uppgifter har lämnats ut till åklagare eller att det pågår en förundersökning). Det handlar om lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument (8 kap. 5 §), lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (10 kap. 2 §), lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (12 kap. 9 §), lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (1 kap 13 §), lagen (2004:46) om investerings- fonder (2 kap. 20 b §), lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (1 kap. 14 §), lagen (2010:751) om betaltjänster (3 kap. 16 §), försäkringsrörelselagen (2010:2043)(9 kap. 14 §) och lagen (2011:755) om elektroniska pengar (3 kap. 16 §). I samtliga lagar straffbeläggs såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma överträdelser av meddelande- förbud och upptas endast böter i straffskalan.

I de sex sist uppräknade lagarna finns bestämmelser om sanktions- avgifter, som tillkommit under 2000-talet. Införandet av sanktions- avgifterna, som inte i något fall har inneburit avkriminalisering, har bl.a. syftat till att öka flexibiliteten i sanktionssystemet och ge

264

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Finansinspektionen utrymme för mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regelverket (se t.ex. prop. 2002/03:139 s. 386 f. om straffavgift i lagen om bank- och finansieringsrörelse).

Reglerna i de olika lagarna är i huvudsak uppbyggda på samma sätt. De innebär att om ett kreditinstitut, ett fondbolag, ett värde- pappersinstitut etc. har meddelats beslut om anmärkning eller varning enligt aktuell lag, får Finansinspektionen besluta om att också utta en straffavgift. Det ställs inte upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att straffavgift ska få påföras. Avgiften uppgår till lägst 5 000 kr och högst 50 miljoner kr (i något fall är maximi- beloppet 10 miljoner kr). Det finns dock vissa spärrar som begränsar hur hög avgiften i det enskilda fallet får bli, t.ex. att den inte får överstiga tio procent av omsättningen närmast föregående räken- skapsår. När straffavgiftens storlek bestäms, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som har föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått. Några jämkningsmöjligheter finns inte. Beslut om att påföra straffavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Enligt lagen om värdepappersmarknaden kan Finansinspek- tionen även utta en sanktionsavgift, som benämns särskild avgift, av emittent som inte offentliggör regelbunden finansiell informa- tion enligt vad som föreskrivs i lagen. Den särskilda avgiften ska uppgå till lägst 50 000 kr och högst 10 miljoner kr. Ansvaret är objektivt, men regleringen innehåller jämkningsmöjlighet vid ringa eller ursäktlig överträdelse eller om det annars finns särskilda skäl. Beslut om att påföra särskild avgift kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol.

I sammanhanget bör också nämnas att det under 2000-talet har införts sanktionsavgifter i ett antal lagar på finansmarknadsområdet, som inte hör till de specialstraffrättsliga författningarna. Beslutande myndighet är i samtliga fall Finansinspektionen.

I lagen (2005:405) om försäkringsförmedling finns bestämmelser om straffavgift som är utformade i enlighet med det ovan beskrivna mönstret för straffavgifter i finansmarknadsregleringen. Vidare kan enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och enligt lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden tas ut en sanktionsavgift som betecknas särskild avgift. Bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instru- ment innebär att avgiften i vissa fall ska fastställas inom intervallet 50 000 kr och 10 miljoner kr, i andra fall inom intervallet 15 000 kr och 5 miljoner kr. I lagen om offentliga uppköpserbjudanden på

265

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

aktiemarknaden föreskrivs att avgiften ska bestämmas till lägst 50 000 kr och högst 100 miljoner kr. Ansvaret enligt båda lagarna är objektivt, men jämkningsmöjlighet finns.

Beslut om avgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Avslutningsvis kan konstateras att när det gäller annan reglering på finansmarknadsområdet än lagstiftningen som avser insider- handel, penningtvätt och finansiering av terrorism, synes det straff- sanktionerade området inte ha förändrats i någon nämnvärd mån. Sanktionsavgifter har på senare tid införts på bred front i denna

reglering, men det har inte påverkat det kriminaliserade området.

4.23Spel

På spelområdet finns det två specialstraffrättsliga författningar, lotterilagen (1994:1000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Lotterilagen tillämpas i huvudsak på lotterier som anordnas för allmänheten (1 § lotterilagen). Med lotteri menas en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga del- tagarna kan få (3 § lotterilagen). Lagen om anordnande av visst automatspel gäller däremot s.k. förströelsespel, d.v.s. spel som anordnas på sådana mekaniska eller elektroniska spelautomater som inte ger vinst eller som endast ger vinst i form av frispel på auto- maten (1 § lagen om anordnande av visst automatspel).

Lotterilagen trädde i kraft år 1995. Den ersatte då lotterilagen (1982:1011), vilken i sin tur i väsentliga delar hade grundats på den tidigare gällande lotteriförordningen (1939:207).

När den nuvarande lotterilagen infördes (prop. 1993/94:182) innebar det en viss avkriminalisering. Den straffbestämmelse som togs in i lagen (54 §) motsvarade nämligen endast delvis den straff- bestämmelse som fanns i 1982 års lotterilag (28 §). Båda lagarna straffbelade, subsidiärt till BrB, olovligt anordnande av lotteri och olovligt innehav av vissa automater samt föreskrev straffrihet för ringa fall. Enligt den äldre lagen straffbelades uppsåtliga och oakt- samma gärningar. I den nya lagen inskränktes dock straffansvaret vad gällde oaktsamma gärningar till att endast omfatta sådana som begåtts av grov oaktsamhet. Dessutom slopades i den nya lagen den tidigare kriminaliseringen av bl.a. överträdelse mot föreskrift i lagen eller föreskrift, villkor m.m. som meddelats med stöd av lagen, underlåtelse att lämna upplysningar m.m. som behövdes för

266

SOU 2013:38 Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

tillsynen och oriktigt uppgiftslämnande i ansökan om tillstånd. Avkriminaliseringen skedde mot bakgrund av att det i under- sökningar hade framkommit att det hos polis- och åklagarmyndig- het förekom få ärenden som gällde misstanke om sådana brott och att det i många fall bedömdes vara tillräckligt med ett vitesföre- läggande för att nå det önskade resultatet (prop. 1993/94:182 s. 85 ff.) I lagstiftningsärendet framhölls vidare att straffbestäm- melser som inte var tillräckligt motiverade, inte borde behållas. I sammanhanget bör tilläggas att möjligheten att förena förelägg- anden och förbud enligt lagen med vite var en nyhet jämfört med 1982 års lag. Andra nyheter var att straffskalorna skärptes och att det infördes en bestämmelse om grovt brott. Straffskalan för brott av normalgraden är sedan dess böter eller fängelse i högst sex månader och för grovt brott fängelse i högst två år.

Vissa av de gärningar som avkriminaliserades genom införandet av den nya lotterilagen, straffbelades på nytt år 1999 (prop. 1998/99:29). Straffbestämmelsen som då tillkom avsåg uppsåtligt främjande av deltagande i lotterier som anordnades utom landet. Gärningarna som straffbelades genom lagändringen var sedan tidigare både för- bjudna och vitessanktionerade enligt lotterilagen. Ny teknik och ökad snabbhet i tekniken hade dock medfört utökade möjligheter för anordnare av lotterier utomlands att rikta lotterier mot Sverige och ökat attraktionskraften hos dessa lotterier. Detta befarades bl.a. medföra att principen om att inkomster från lotteri i huvudsak skulle tillfalla allmänna och allmännyttiga ändamål inom landet rubbades. Enbart vitesinstitutet var inte tillräckligt verkningsfullt för att upprätthålla förbudet mot att främja deltagande i utländska lotterier, eftersom det saknades möjlighet att verkställa denna typ av vitesförelägganden utanför landets gränser. Straffsanktionering ansågs därför behövlig.

Lagen om anordnande av visst automatspel, som var en nyregle- ring när den infördes i början på 1980-talet (prop. 1981/82:203), syftade i första hand till att motverka uppkomsten av olämpliga barn- och ungdomsmiljöer i samband med spel på flipperspel och liknande automatspel. Regleringen innebar bl.a. att det ställdes krav på tillstånd för att i förvärvssyfte anordna förströelsespel. För upp- såtlig eller oaktsam överträdelse av kravet på tillstånd stadgades böter eller fängelse i högst sex månader (9 §). Straffsanktione- ringen omfattade även överträdelse av föreskrifter som ett tillstånd hade förenats med. Straffbestämmelserna innebar en nykriminalise- ring.

267

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, som trädde i kraft år 2002, föranleddes av Sveriges tillträde till Förenta nationernas internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism av den 9 december 1999 (prop. 2001/02:149).

I förarbetena anfördes att konventionens ansvarsbestämmelser till stor del motsvarades av de svenska bestämmelserna om förbere- delse och medverkan till brott, men att svensk lagstiftning inte till alla delar uppfyllde de krav som konventionen ställde. Exempelvis krävdes enligt konventionen att straffsanktioneringen omfattade försök till förberedelse. Enligt regeringen framstod det dock som mindre lämpligt att genomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgär- derna genom att kriminalisera försök till förberedelse till brott. I stället föreslogs att konventionens krav skulle uppfyllas genom införandet av en självständig brottsform. (Se a. prop. s. 38 ff.)

I lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet kriminaliseras, som ett självständigt brott, att samla in, tillhanda- hålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarliga brott (3 §). Vad som betraktas som sär- skilt allvarlig brottslighet definieras i en bestämmelse (2 §). Det handlar t.ex. om mord, dråp och människorov om syftet med gär- ningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolknings- grupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Straffet är fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, lägst sex månader och högst sex år. I ringa fall döms inte till ansvar.

Straffsanktioneringen omfattar även försök till brott (4 §). Enligt en konkurrensklausul ska ansvarsbestämmelserna i lagen

inte tillämpas om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i BrB eller i lagen om straff för terroristbrott (5 §).

Sammanfattningsvis innebar införandet av lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet inte någon fullständig nykriminalisering, men däremot en klar utökning av det straff- sanktionerade området.

Genom lagen om straff för terroristbrott har Sverige införlivat ett inom EU antaget rambeslut om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF). Lagen trädde i kraft år 2003 (prop. 2002/03:38).

Regleringen innebär att den som begår en gärning som räknas upp i lagen – mord, dråp, grov misshandel, människorov, mord- brand, sabotage, kapning m.m. – ska dömas för terroristbrott om vissa kvalificerade rekvisit är uppfyllda (2–3 §§). Till att börja med

271

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

ska gärningen objektivt sett kunna allvarligt skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs att gärningsmannen begår gärningen med avsikt, dvs. direkt uppsåt, att den ska leda till viss effekt. Avsikten med gärningen ska vara att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, eller att otill- börligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitution- ella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellan- statlig organisation.

Att straffsanktioneringen av terroristbrott reglerades i en sär- skild lag motiverades av regeringen (a. prop. s. 74) med att det var mindre lämpligt att föra in bestämmelsen om terroristbrott i BrB, eftersom den omfattade även gärningar som återfanns i special- straffrättslig lagstiftning. Därtill kom att lagtexten måste bli täm- ligen omfattande och att det därför krävdes att den delades upp i flera paragrafer.

Straffskalan för terroristbrott upptar fängelse på viss tid, lägst fyra år och högst arton år, eller på livstid. För mindre grova brott föreskrivs fängelse i lägst två år och högst sex år. Om ett högre lägsta straff för gärningen föreskrivs i BrB, gäller dock vad som sägs där i fråga om lägsta straff.

Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott är straffbelagt (4 §).

Avslutningsvis kan konstateras att lagen om straff för terrorist- brott inte innebar någon vidgning av det kriminaliserade området, utan i huvudsak att vissa särskilt angivna gärningar under vissa förutsättningar ska bedömas efter en strängare straffskala. I samman- hanget kan nämnas att regeringen anförde (a. prop. s. 60) att lagen torde få betydelse utöver det faktum att en strängare straffskala ska tillämpas på brott som betraktas som terroristbrott. Enligt rege- ringens uppfattning torde nämligen att bli dömd för terroristbrott medföra att personen i fråga stämplades såsom utgörande en allmän fara för allmän säkerhet.

Lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet inne- håller bestämmelser för genomförande av Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism och EU:s ram- beslut från år 2008 om ändring av 2002 års rambeslut om bekäm- pande av terrorism (2008/919/RIF). Lagen trädde i kraft år 2010 (prop. 2009/10:78).

272

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

4.28Kontaktförbud

Lagen (1988:688) om kontaktförbud, som fram till den 1 oktober

2011 rubricerades ”lag om besöksförbud”, tillkom i syfte att för- bättra skyddet för dem som förföljs och trakasseras, särskilt kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp (prop. 1987:88:137).

Genom lagen infördes möjlighet för allmän åklagare att meddela förbud för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter den personen. Sådant förbud, som benämndes besöksförbud, fick meddelas om det på grund av särskilda omständigheter fanns risk för att den mot vilken förbudet avsågs gälla skulle komma att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avsågs skydda. I lag- texten angavs att vid bedömningen av om sådan risk förelåg skulle särskilt beaktas om den mot vilket förbudet avsågs gälla hade begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid. Om det kunde antas att ett besöksförbud inte var tillräckligt, gav lagen möjlighet att i stället meddela ett utvidgat besöksförbud. Genom ett sådant beslut kunde en person förbjudas att uppehålla sig i närheten av den andra personens bostad eller arbetsplats eller något annat ställe där den personen brukade vistas. Besöksförbud fick meddelas för högst ett år, men kunde förlängas med högst ett år i taget.

I lagen intogs en straffbestämmelse som stadgade böter eller fängelse i högst sex månader för uppsåtlig överträdelse av besöks- förbud (24 §). Ringa fall undantogs från det straffbara området. Åtal fick väckas av allmän åklagare endast efter angivelse av måls- äganden eller om åtal var påkallat från allmän synpunkt (25 §).

Sedan lagen infördes har det gjorts ett flertal ändringar i regle- ringen, den första redan år 1990. Med motiveringen att dittills- varande erfarenheter av lagen hade visat att den var ett alltför trubbigt instrument när det gällde att förhindra förföljelse och tra- kasserier av utsatta kvinnor, höjdes straffmaximum till fängelse i ett år samt slopades den särskilda åtalsregeln (1989/90:JuU5).

Efter ändringar som genomfördes år 2003 (prop. 2002/03:70) kan besöksförbud avse större geografiska områden än tidigare, s.k. särskilt utvidgat besöksförbud. Dessutom blev det möjligt att låta besöksförbud avse den gemensamma bostaden, om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den person som förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en samman- boendes liv, hälsa eller frid (besöksförbud avseende gemensam bostad).

274

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

De senaste ändringarna skedde år 2011, då bl.a. lagens rubrik ändrades och uttrycket besöksförbud genomgående ersattes av kontaktförbud (prop. 2010/11:45). I syfte att stärka förbudets brottsförebyggande funktion och förbättra det skydd som förbudet avser att ge, infördes bl.a. möjlighet att använda elektronisk över- vakning för att kontrollera efterlevnaden av ett särskilt utvidgat kontaktförbud.

Det tillkom också en straffbestämmelse om hindrande av elek- tronisk övervakning (25 §). Enligt bestämmelsen ska den som har meddelats ett särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektro- nisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå, dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Enligt regeringen (a. prop. s. 63) fanns det ett behov av att kunna ingripa med en sanktion vid underlåtenhet att medverka till övervakningen och en straffsanktion framstod som den enda möjlig- heten att säkerställa att övervakningen kunde komma till stånd och effektivt motverka överträdelser. Regeringen anförde också att, med hänsyn till den påtagliga risk för skadeverkningar som sådana överträdelser kunde medföra, inte minst i förhållande till den som kontaktförbudet avsågs skydda, måste en straffsanktion anses vara motiverad av överträdelsens allvar.

När regleringen om besöksförbud (numera kontaktförbud) in- fördes i slutet av 1980-talet innebar den en nykriminalisering. Den nya uppgift som genom lagen lades på rättsväsendet – handläggning av ärenden om besöksförbud – bedömdes dock inte i någon större utsträckning komma att ta åklagarväsendets resurser i anspråk (prop. 1987/88:137 s. 38 f.). För polisen och domstolarna upp- skattades införandet av besöksförbud komma att innebära endast marginella förändringar. De ändringar av regleringen som genom- fördes år 2003 (möjlighet att meddela förbud som omfattade större geografiska områden än tidigare och förbud avseende gemensam bostad) bedömdes inte heller leda till några större merkostnader (prop. 2002/03:70 s. 67 f.). I förarbetena till 2011 års ändringar anfördes (prop. 2010/11:45 s. 75 f.) att arbetet med den nya uppgift som då lades på rättsväsendet – handläggningen av ärenden om elektronisk övervakning av särskilt utvidgade kontaktförbud – främst skulle komma att belasta polisväsendet som skulle verkställa den elektroniska övervakningen. För åklagarna och domstolarna bedömdes däremot den ökade arbetsbelastningen bli liten. Mot bakgrund av de resurstillskott som rättsväsendet hade fått sedan en

275

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

tid tillbaka, ansågs det inte nödvändigt med ytterligare resurstill- delning med anledning av lagändringarna.

4.29Aktiebolag och andra associationsformer

När den nuvarande aktiebolagslagen (2005:551) trädde i kraft år 2006 (prop. 2004/05:85), ersatte den aktiebolagslagen (1975:1385).

I förarbetena till 1975 års lag anfördes (prop. 1975:103 s. 567) att straffbestämmelserna i den äldre aktiebolagsregleringen var onödigt omfattande och att reglerna borde kunna göras enklare och mer lättöverskådliga. En utgångspunkt angavs vara att det i aktie- bolagslagen inte behövdes straffbestämmelser som täcktes av BrB:s straffbestämmelser. Vidare uttalades att från principiell synpunkt borde straffsanktion användas endast om överträdelsen medförde verklig skada eller fara för samhället eller enskild och om frågan inte bättre reglerades på annat sätt, t.ex. med skadestånd eller administrativ kontroll i förening med vitesföreläggande. Mot denna bakgrund utmönstrades en rad straffbestämmelser som hade funnits i äldre aktiebolagsrätt.

Endast ett mindre antal straffbestämmelser togs in i 1975 års lag. De gällde främst vissa fall av underlåtenhet, däribland under- låtenhet att föra aktiebok, att kalla till styrelsesammanträde och att tillhandahålla underlag inför styrelsebeslut. Straff kunde också komma i fråga när ett privat aktiebolag eller dess aktieägare sökte sprida bolagets aktier eller vissa andra av bolaget utgivna värde- papper till allmänheten och när låneförbuden i lagen överträddes.

År 2002 utvidgades straffsanktioneringen enligt 1975 års lag genom att det infördes en särskild straffbestämmelse riktad mot utseendet av s.k. målvakter i aktiebolag (prop. 2000/01:150).

Vid tillkomsten av 2005 års aktiebolagslag uttalades (prop. 2004/05:85 s. 494) att kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av olika normer i samhället borde användas med för- siktighet samt att kriminalisering inte heller var det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteen- den. Liksom vid införandet av 1975 års lag anförde regeringen att överträdelser av aktiebolagslagens bestämmelser borde straffsank- tioneras endast i den utsträckning det saknades andra lämpliga sanktioner, som t.ex. skadestånd eller vite.

I 2005 års lag begränsades tillämpningsområdet för straffbestäm- melsen angående förande av aktiebok. I övrigt överfördes straff-

276

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

bestämmelserna från 1975 års lag i sak oförändrade till den nya aktiebolagslagen (30 kap. 1 §). Det subjektiva kravet för straffbar- het varierar mellan straffbuden. I vissa fall krävs uppsåt (utseende av målvakter m.m.) medan det i andra fall är tillräckligt med grov oaktsamhet (överträdelse av låneförbud m.m.) eller t.o.m. enbart oaktsamhet (underlåtenhet att föra aktiebok m.m.). För samtliga straffbelagda gärningar sträcker sig straffskalan från böter till fängelse i högst ett år.

År 2006 (prop. 2005/06:135) infördes en ny straffbestämmelse i aktiebolagslagen (30 kap. 2 §). I bestämmelsen straffbeläggs bl.a. att lämna osann uppgift i en handling som upprättas i elektronisk form och att i ett ärende oriktigt intyga att en elektronisk handling överensstämmer med originalet. För straffansvar krävs dessutom att åtgärden innebär fara i bevishänseende. Straffbeläggningen omfattar huvudsakligen uppsåtliga gärningar. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år.

I betänkandet Förenklingar i aktiebolagslagen m.m., SOU 2009:34, föreslås en rad ändringar som har till syfte att förenkla för de små aktiebolagen. Utredningen om ett enklare aktiebolag föreslår bl.a. att de obligatoriska uppgifterna som enligt 3 kap. 1 § ska anges i bolagsordningen ska begränsas för privata aktiebolag till bolagets firma, säte och verksamhetsföremål. Vidare föreslås avskaffande av aktiebrev och ökade möjligheter för privata aktiebolag att förvärva egna aktier. I betänkandet föreslås även att förbudet mot när- ståendelån och förbudet mot förvärvslån för privata aktiebolag, ska tas bort. I straffrättsligt hänseende medför denna ändring att krimi- naliseringen mot brytande av de nämnda förbuden tas bort när det gäller privata aktiebolag. Däremot kvarstår straffbestämmelsen för publika aktiebolag (a. bet. s. 366). Under sommaren 2013 väntas regeringen lägga en proposition om ett enklare aktiebolag.

I lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar finns motsvarig- heter till vissa av straffbestämmelserna i aktiebolagslagen. Exempel- vis straffbeläggs även i lagen om ekonomiska föreningar uppsåtlig eller oaktsam underlåtelse att kalla till styrelsesammanträde eller att tillhandahålla underlag inför styrelsebeslut (16 kap. 1 §), liksom vissa, huvudsakligen uppsåtliga, förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar (16 kap. 1 a §). Straffskalorna för de aktuella brotten överensstämmer med vad som föreskrivs i aktiebolagslagens bestämmelser.

277

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

I lagen om ekonomiska föreningar kriminaliseras dessutom (16 kap. 1 §) dels underlåtelse att föra medlemsförteckning eller hålla sådan förteckning tillgänglig, dels överträdelse av en bestäm- melse i lagen om att endast ekonomisk förening får i sin firma använda uttrycket ekonomisk förening eller förkortning därav. I samtliga fall omfattar straffansvaret såväl uppsåtliga som oakt- samma gärningar. Det föreskrivna straffet är böter.

I betänkandet En ny lag om ekonomiska föreningar, SOU 2010:90, föreslås bl.a. att en ny lag om ekonomiska föreningar ska ersätta den nuvarande. Det område som ska straffsanktioneras i den nya lagen stämmer i väsentlig mån överens med vad som gäller i dag. I några avseenden innebär dock förslaget en utvidgning av det straffbelagda området. Exempelvis föreslås att s.k. målvaktsbestäm- melser, liknande de som finns i aktiebolagslagen (30 kap. 1 § andra och tredje styckena), ska tas in i den nya lagen och att överträdelser av dessa ska straffsanktioneras (a. bet. s. 966 ff.).

Flera författningar på det associationsrättsliga området inne- håller straffbestämmelser som utgör motsvarigheter till straffbestäm- melserna i lagen om ekonomiska föreningar eller hänvisar till vad som föreskrivs i dessa. Det handlar bl.a. om bostadsrättslagen (1991:614), lagen (1983:1046) om skyldighet för vissa bostads- föreningar och bostadsaktiebolag att föra lägenhetsförteckning m.m., lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt, lagen (2006:595) om europakooperativ, lagen (1973:1150) om förvaltning av samfällig- heter, stiftelselagen (1994:1220) och handelsregisterlagen (1974:157). Dessa författningar berörs kortfattat i det följande.

Bostadsrättslagen upptar en bestämmelse som innebär att alla straffbestämmelser i lagen om ekonomiska föreningar, utom den som avser skyldighet att föra och hålla tillgänglig medlemsförteck- ning, gäller i tillämpliga delar i fråga om bostadsrättsföreningar (10 kap. 2 §). Underlåtenhet att föra medlems- eller lägenhets- förteckning, underlåtenhet att hålla medlemsförteckning tillgänglig m.m. kriminaliseras i stället i en särskild bestämmelse (10 kap. 3 §), som även straffbelägger upplåtelse av andels- eller bostadsrätt i strid mot lagens föreskrifter och otillåtet tagande av förskott. Straffansvaret enligt den särskilda bestämmelsen omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Straffskalan upptar enbart böter.

I lagen om skyldighet för vissa bostadsföreningar och bostads- aktiebolag att föra lägenhetsförteckning m.m. finns en straffbestäm- melse (5 §) som stadgar böter för styrelseledamot eller likvidator

278

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

som inte iakttar vad som föreskrivs i lagen angående upprättande av lägenhetsförteckning, dess innehåll m.m.

Enligt ett stadgande i lagen om kooperativ hyresrätt ska vissa av straffbestämmelserna i lagen om ekonomiska föreningar tillämpas även i fråga om kooperativa hyresrättsföreningar (6 kap. 2 §). Det handlar dels om bestämmelserna som straffbelägger underlåtelse att kalla till styrelsesammanträde och liknande, dels om straffbestäm- melserna avseende förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar. Lagen innehåller även särskilda straffbestämmelser, med enbart böter i straffskalan, som avser underlåtenhet att föra medlemsförteckning m.m., användande av firma i strid med lagens bestämmelser och otillåtet tagande av förskott. Straffsanktioneringen omfattar både uppsåtliga och oakt- samma gärningar.

I lagen om europakooperativ stadgas (38 §) att straffbestäm- melserna i lagen om ekonomiska föreningar som rör dels under- låtelse att kalla till styrelsesammanträde och liknande, dels under- låtelse att föra och hålla tillgänglig medlemsförteckning, ska tillämpas på europakooperativ.

Lagen om förvaltning av samfälligheter innehåller ett straff- stadgande (29 §). I det straffbeläggs med böter att bryta mot förbudet för annan än en samfällighetsförening att använda ordet samfällighetsförening i sin firma. Till skillnad från motsvarande straffbestämmelse i lagen om ekonomiska föreningar, som omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma överträdelser, är endast uppsåtliga gärningar straffbara.

Slutligen innehåller såväl stiftelselagen som handelsregisterlagen straffbestämmelser angående förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar (9 kap. 12 § stiftelselagen och 23 § handelsregisterlagen). Handelsregisterlagen upptar dessutom ytterligare ett par straffbestämmelser (22 §). I en bestämmelse, som är subsidiär till BrB, stadgas böter för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet meddelar oriktig eller vilse- ledande uppgift i ansökan eller anmälan till registreringsmyndig- heten eller i handling som fogats därvid. Vidare föreskrivs penning- böter för den som försummar föreskriven ansökan eller anmälan eller, där sådan ansökan eller anmälan avskrivits eller avslagits eller registrering hävts, försummar att göra ny föreskriven ansökan eller anmälan.

Som framgått av redogörelsen ovan upptar flera av författning- arna på det aktuella området straffbestämmelser angående förfalsk-

279

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

nings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektro- niska handlingar. Dessa straffbestämmelser omfattas av ett förslag om att upphäva straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. För- slaget innebär ingen avkriminalisering, men däremot att straff- ansvar för oriktig information i elektronisk miljö i stället kommer att bedömas utifrån de generella reglerna i BrB (se a.a.).

4.30Redovisning och revision

Specialstraffrättsliga författningar som rör området redovisning och revision, i vidsträckt bemärkelse, är bl.a. årsredovisningslagen (1995:1554), revisionslagen (1999:1079), lagen (1967:531) om trygg- ande av pensionsutfästelse m.m. och revisorslagen (2001:883).

Årsredovisningslagen innehåller bestämmelser om upprättande och offentliggörande av årsredovisning, koncernredovisning och delårsrapport. I lagen straffbeläggs (8 kap. 3 b §) att lämna osann uppgift i ett bevis, som har upprättats i elektronisk form, om att balansräkning och resultaträkning har fastställts för ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Beträffande vissa handlingar som ska ges in till registreringsmyndigheten föreskrivs även straffansvar för oriktigt intygande att en elektronisk kopia överensstämmer med originalet. I båda fallen krävs för straffansvar att åtgärden innebär fara i bevishänseende och att gärningen begåtts uppsåtligen. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år.

Revisionslagen och lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. innehåller liknande straffbestämmelser. Revisionslagens enda straff- bestämmelse (40 a §) avser osant uppgiftslämnande i handling som upprättas i elektronisk form. I lagen om tryggande av pensions- utfästelse m.m. finns en straffbestämmelse om oriktigt intygande att en elektronisk handling överensstämmer med originalet (37 §).

Straffbestämmelserna om osann uppgift och osant uppgifts- lämnande i de tre ovan nämnda lagarna omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lagrådsremiss Förfalsknings- och

280

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

4.33Hyresreglering m.m.

Jordabalken innehåller endast ett fåtal straffbestämmelser. Bortsett från ett straffstadgande som avser inskrivningsärenden (19 kap. 11 a §, oriktigt intygande att en elektronisk handling överens- stämmer med originalet), hänför sig straffbestämmelserna i balken huvudsakligen till hyresregleringen (12 kap. 65–65 a §§). Syftet med hyresregleringens straffbestämmelser är att motverka s.k. svart handel med bostadslägenheter.

I den ena bestämmelsen, som infördes år 1973 (prop. 1973:23), straffbeläggs att uppsåtligen uppställa villkor om särskild ersättning för upplåtelse av bostadslägenhet eller för överlåtelse av hyresrätten till sådan lägenhet (12 kap. 65 §). Ursprungligen omfattade straff- skalan böter eller fängelse i ett år och för att åklagare skulle få väcka åtal krävdes att det var påkallat ur allmän synpunkt. Genom lagändringar några år efter införandet (prop. 1977/78:175) ändrades straffmaximum till sex månaders fängelse, samtidigt som en sär- skild straffskala tillkom för grovt brott (fängelse i högst två år). Åtalsregeln ersattes med en regel om ansvarsfrihet för ringa fall.

Genom sistnämnda lagstiftningsärende infördes också den andra straffbestämmelsen i jordabalkens hyresreglering (12 kap. 65 a §). I den kriminaliseras i dag att ta emot, träffa avtal om eller begära ersättning av hyressökande för förmedling av bostadslägenhet för annat ändamål än fritidsändamål. Vid bestämmelsens tillkomst gjordes inte undantag för fritidsbostäder, utan detta skedde genom lagändring år 1985 (BoU 1984/85:12). Straffansvaret omfattar endast uppsåtligt brott. Straffskalan är densamma som för upp- ställande av villkor om särskild ersättning för upplåtelse eller över- låtelse av bostadslägenhet. Någon bestämmelse om straffrihet för ringa fall finns dock inte.

Straffbestämmelsen i 19 kap. 11 a § 3 stycket om oriktigt in- tygande att en elektronisk handling överensstämmer med originalet omfattas av ett förslag om att upphäva de straffbestämmelser i specialstraffrätten som rör elektroniskt uppgiftslämnande (se lag- rådsremiss Förfalsknings- och sanningsbrotten, överlämnad den 31 januari 2013). Bakgrunden till förslaget är att det samtidigt föreslås dels att urkundsbegreppet i BrB ska utvidgas, dels att bestämmelserna i 15 kap. 10–15 §§ BrB ska omfatta även uppgifter som lämnas i elektronisk form. Förslaget innebär ingen avkrimina- lisering, men däremot att straffansvar för oriktig information i

283

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

i samband med ackord i konkurs har betingat sig någon särskild förmån av gäldenären, dömas till böter eller fängelse i högst ett år (17 kap. 5 §).

Lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion upptar en straff- bestämmelse som motsvarar sistnämnda straffsanktionering i kon- kurslagen (4 kap. 13 §).

4.36Konsumentskydd

Till de specialstraffrättsliga författningar som kan hänföras till konsumentskyddsområdet hör bl.a. resegarantilagen (1972:204), konsumentkreditlagen (2010:1846), lagen (2011:914) om konsument- skydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt och förordningen (1993:969) om märkning av textilier.

Resegarantilagen ersatte vid ikraftträdandet år 1972 lagen (1967:203) om ställande av säkerhet vid sällskapsresa till utlandet, som var den första lagen till skydd för konsumenter på sällskapsreseområdet. 1967 års lag, vars giltighetstid hade begränsats till fem år, syftade till att ge resenärerna ett socialt betingat minimiskydd i händelse resan inte kunde genomföras enligt reseavtalet (prop. 1967:106). I och med införandet av resegarantilagen (prop. 1972:92) gjordes konsumentskyddet på reseområdet permanent.

Resegarantilagen har ändrats ett flertal gånger sedan införandet. De gärningar som i dag kriminaliseras i lagen är dock huvud- sakligen desamma som straffbelades såväl enligt lagens ursprungliga lydelse som enligt 1967 års lag.

I den centrala straffbestämmelsen föreskrivs att den som upp- såtligen säljer eller marknadsför en resa utan att ha ställt säkerhet som krävs enligt lagen ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Därutöver finns det straffbestämmelser som avser lämnande av oriktiga uppgifter och underlåtenhet att fullgöra uppgiftsskyldig- het. I dessa fall omfattar straffansvaret både uppsåtliga och oakt- samma gärningar och det straff som föreskrivs är böter. Bestäm- melsen om oriktigt uppgiftslämnande är subsidiär till BrB.

Lagen innehåller en åtalsregel. Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas endast efter medgivande av Kammarkollegiet.

Nuvarande konsumentkreditlag, som trädde i kraft år 2011 (prop. 2009/10:242), ersatte 1992 års konsumentkreditlag (1992:830). Den straffbestämmelse som finns i gällande konsumentkreditlag har överförts från 1992 års lag. Vad som straffbeläggs är att bryta

286

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

mot lagens förbud mot utfärdande av löpande fordringshandlingar vid kreditköp (30 §). Straffansvaret omfattar enbart uppsåtliga handlingar. Det föreskrivna straffet är böter.

Genom lagen om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt, som trädde i kraft år 2011 (prop. 2010/11:85), genomfördes ett EU-direktiv om marknadsföring och ingående av sådana avtal (2008/122/EG). Lagen ersatte lagen (1997:218) om konsumentskydd vid tidsdelat boende, som grundades på ett äldre EU-direktiv på området (prop. 1996/97:127). Konsument- skyddet på området har utökats genom den nya lagen bl.a. till följd av att den skyddar fler avtal än den äldre lagen gjorde.

Med tidsdelat boende avses en rätt att periodvis och återkom- mande nyttja ett övernattningsboende, exempelvis i ett fritidshus eller på en semesteranläggning. Med långfristig semesterprodukt avses en rätt till boenderabatter eller liknande förmåner som en konsument betalar särskilt för att kunna utnyttja, t.ex. under semesterresor.

I lagen om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt finns ett straffbelagt förbud för en näringsidkare att kräva att konsumenten erlägger betalning eller ställer säkerhet i vissa fall (5 kap. 2 §). Straffansvaret omfattar upp- såtliga gärningar och det straff som stadgas är böter.

Straffbestämmelsen motsvarar i huvudsak en straffbestämmelse som fanns i 1997 års lag, men har utvidgats till att omfatta även de avtalstyper i den nya lagen som saknade motsvarighet i den äldre lagen. Vid övervägandena i frågan om överförande av straffbestäm- melsen till den nya lagen anförde regeringen (prop. 2010/11:85 s. 53) att de aktuella reglerna var av stor betydelse för konsument- skyddet och att en bötessanktion därför lämpligen borde finnas också enligt den nya lagen.

Bestämmelserna i förordningen om märkning av textilier, som trädde i kraft år 1993, tillkom för att Sverige skulle uppfylla sina förpliktelser enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES). I förordningen föreskrivs bl.a. att textilier, genom märkning eller på annat sätt, ska vara försedda med en uppgift om innehållet av textila fibrer. Den som uppsåtligen eller av oaktsam- het bryter mot bl.a. nämnda föreskrift döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff i BrB (10–11 §§). Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas bara efter medgivande av Konsument- verket.

287

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

skydd för kretsmönster för halvledarprodukter år 1986 (SFS 1986:1425). Införandet av sistnämnda regleringar innebar alltså att det skedde en viss nykriminalisering på det immaterialrättsliga området under senare delen av 1900-talet.

Efter lagändringar som genomfördes år 1994 (prop. 1993/94:122) har de straffrättsliga bestämmelserna liksom bestämmelserna om civilrättsliga sanktioner, säkerhetsåtgärder m.m. i allt väsentligt samma innehåll i alla de immaterialrättsliga lagarna. De ändringar som företogs när det gällde straffbestämmelserna avsåg huvud- sakligen subjektiva rekvisit, straffskalor och straffbeläggning av osjälvständiga brottsformer. Ändringarna redovisas närmare i det följande.

Samtliga immaterialrättsliga lagar innehöll även före 1994 bestäm- melser som straffbelade intrång i ensamrätt. Lagarnas kriminalise- ring sträckte sig dock olika långt. I två av lagarna, lagen om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, omfattade kriminaliseringen såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma intrång, medan enligt övriga lagar – de som reglerar s.k. industriella rättigheter – endast upp- såtliga gärningar var straffbelagda. Även straffskalorna skilde sig åt mellan å ena sidan de två förstnämnda lagarna, som föreskrev böter eller fängelse i högst två år, och å andra sidan övriga lagar, som stadgade böter eller fängelse i högst sex månader. Straffbelägg- ningen enligt lagen om skydd för kretsmönster för halvledar- produkter och lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk omfattade dessutom försök och förberedelse till brott, vilket inte var fallet med de övriga lagarna.

Genom 1994 års lagändringar utvidgades straffsanktioneringen i varumärkes-, patent-, mönsterskydds-, växtförädlarrätts- och firma- lagarna till att omfatta även intrång som begåtts av grov oaktsam- het. Det straffsanktionerade området utökades ytterligare genom att försök och förberedelse till intrång i de industriella ensam- rätterna kriminaliserades. Lagändringarna innebar slutligen också att maximistraffet för intrång i de industriella ensamrätterna höjdes till fängelse i två år. Efter ändringarna är således de centrala straff- bestämmelserna om intrång i samtliga immaterialrättsliga lagar i allt väsentligt enhetligt utformade (se 8 kap. 1 § varumärkeslagen, 57 § patentlagen, 35 § mönsterskyddslagen, 9 kap. 1 § växtförädlarrätts- lagen, 18 § firmalagen, 9 § lagen om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter samt 53 och 57 §§ lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk).

290

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Utöver de centrala straffbestämmelserna om intrång, finns det i vissa av de immaterialrättsliga lagarna ytterligare någon eller några straffbestämmelser. Exempelvis finns det i såväl patentlagen som mönsterskyddslagen straffbestämmelser som avser överträdelser av bestämmelser om uppgiftsskyldighet (62 § patentlagen och 40 § mönsterskyddslagen). I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller oaktsamhet som inte är ringa. Straffskalorna upptar endast böter.

Vidare kan nämnas att lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk innehåller straffbestämmelser som gäller kring- gående av tekniska åtgärder och avlägsnande eller ändring av elek- tronisk information om rättighetsförvaltning (57 a–b §§). Det subjektiva kravet enligt bestämmelserna varierar mellan enbart uppsåt och uppsåt eller grov oaktsamhet. För vissa gärningar före- skrivs böter eller fängelse i högst sex månader, för andra stadgas endast böter. Dessa straffbestämmelser utgjorde nykriminalise- ringar när de infördes år 1993 och år 2005 (prop. 1992/93:48 och prop. 2004/05:110).

Alla de immaterialrättsliga lagarna innehåller åtalsprövnings- regler. I lagarna på det industriella rättskyddets område föreskrivs att intrång får åtalas av allmän åklagare bara om brottet anges till åtal och åtal av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Enligt lagen om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, får däremot intrång åtalas efter angivelse eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. I 1994 års lagstiftningsärende övervägdes att slopa kravet på ”särskilda skäl” vid åtalsprövning på det industriella rättsskyddets område (prop. 1993/94:122 s. 57 ff.). En sådan ändring bedömdes dock leda till ökade kostnader för polis- och åklagar- myndigheter. Eftersom det i det dåvarande statsfinansiella läget inte ansågs kunna bli aktuellt med nya kostnadskrävande åtgärder lades inte något förslag till ändring av åtalsreglerna. Det kan på- pekas att det även i dagsläget pågår en diskussion om behovet av att se över kravet på särskild åtalsprövning. Den nuvarande ordningen har kritiserats för att leda till att den straffrättsliga regleringen i vissa delar används alltför sällan.

Som redan nämnts omfattar det immaterialrättsliga regelsystemet även andra sanktioner än straff samt möjlighet för domstol att besluta om vissa skydds- och säkerhetsåtgärder. Vissa av dessa sanktioner och åtgärder ska här kort beskrivas.

Den immaterialrättsliga regleringen innehåller t.ex. bestämmel- ser om att domstol, om ett immaterialrättsligt intrång har begåtts,

291

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

får utfärda ett förbud att fortsätt intrånget, vilket kan förenas med vite (vitesförbud). Ett vitesförbud kräver inte att käranden kan styrka vare sig uppsåt eller oaktsamhet hos den som gör intrånget, utan det är tillräckligt att det i objektiv mening föreligger ett intrång. Ett vitesförbud kan även meddelas interimistiskt.

Vidare finns det bestämmelser som gör det möjligt att i civil- rättslig ordning ingripa mot bl.a. intrångsgörande egendom. Inne- börden av dessa bestämmelser är i korthet att den som vidtar en åtgärd som innebär intrång i en immateriell ensamrätt får, om det anses skäligt, tåla att egendom med viss anknytning till intrånget ändras, sätts i förvar, förstörs eller mot lösen lämnas ut till den som har lidit intrånget. Syftet med åtgärden är att förebygga fortsatt kränkning av den immateriella rättigheten.

Den immaterialrättsliga regleringen innehåller också bestämmel- ser om skyldighet för den som har begått ett intrång att ersätta den skada som har orsakats av gärningen.

Sedan år 1999 (prop. 1998/99:11) finns det bestämmelser om s.k. intrångsundersökning, som innebär att en rättighetsinnehavare i ett civilrättsligt förfarande kan begära att det görs en under- sökning för att säkra bevis hos den som på goda grunder misstänks för att ha gjort intrång eller för försök eller förberedelse till intrång.

Genomförandet av EU:s direktiv om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter (2004/48/EG) – direktivet benämns ofta civilrättsliga sanktionsdirektivet eller IPRED – har medfört att flera nya bestämmelser har införts (prop. 2008/09:67). Bestämmel- serna innebär bl.a. möjlighet för domstol att vid vite förelägga den som påstås ha gjort eller medverkat till ett intrång att tillhandahålla information om ursprung och distributionsnät för de varor eller tjänster som intrånget gäller (informationsföreläggande) och att ålägga den som har begått ett intrång att bekosta lämpliga åtgärder för att sprida information om dom i målet. I sammanhanget kan nämnas att det inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett mot- svarande direktiv för straffrättsliga åtgärder till skydd för immateri- ella rättigheter.

I betänkandet En ny upphovsrättslag, SOU 2011:32, se även del- betänkandet Avtalad upphovsrätt, SOU 2010:24, föreslår Upphovs- rättsutredningen att den nuvarande lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk ska ersättas av en ny lag. Enligt för- slaget ska straffbestämmelserna i lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, med endast några språkliga och redaktionella ändringar, i sin helhet överföras till den nya lagen.

292

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

För närvarande pågår en utredning (Ju 2012:12) som har i upp- drag att föreslå de författningsändringar som behövs till följd av införandet av ett enhetligt patentskydd inom EU och inrättandet av en enhetlig europeisk patentdomstol. Vidare ska den särskilda utredaren lämna förslag till en ny patentlag och en ny förordning som ska vara överskådliga och lättillgängliga. Ett delbetänkande ska lämnas senast den 17 juni 2013 och ett slutbetänkande ska redo- visas senast den 3 juni 2014 (dir 2012:99).

Sammanfattningsvis kan konstateras att det område som straff- beläggs genom de immaterialrättsliga författningarna har vidgats vid flera tillfällen, främst genom 1994 års reform, då grovt oakt- samma intrång straffbelades generellt, liksom försök och förbere- delse till intrångsbrott. Även införandet av reglering om skydd för växtförädlarrätt och skydd för kretsmönster för halvledarprodukter bör nämnas. De mest påtagliga förändringarna på det immaterial- rättsliga området har dock inte avsett kriminaliseringens omfatt- ning, utan de nya typer av sanktioner och åtgärder som införts för att stävja immaterialrättsliga intrång.

Specialstraffrättliga bestämmelser som kan hänföras till det immaterialrättsliga området finns, utöver i de ovan redovisade lagarna, även i lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar, lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m., lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar och lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv.

I lagen om försvarsuppfinningar, som trädde i kraft år 1972, finns bestämmelser om att en prövning ska ske om försvarsuppfinningar (uppfinningar som särskilt avser krigsmateriel) bör hållas hemliga av hänsyn till väsentliga försvarsintressen. En särskild nämnd, Granskningsnämnden för försvarsuppfinningar, prövar frågor om hemlighållande. Om nämnden beslutar att uppfinningen ska hemlig- hållas, kan uppfinnaren eller dennes rättighetsinnehavare ansöka hos nämnden om att staten övertar uppfinningen. Enligt lagen krävs medgivande av regeringen för att få ansöka om patent eller annan skyddsrätt avseende främmande stat på svensk försvars- uppfinning, som ska hållas hemlig (10 §). Den som uppsåtligen bryter mot nämnda regel döms, om gärningen inte är belagd med straff i BrB, till böter eller fängelse i högst ett år (21 §).

Lagen om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m., som infördes år 1954, innehåller bestämmelser om skydd för bl.a. benämningarna röda korset och för rödakorsmärket. Lagen

293

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

innehåller dels en allmän kriminalisering av offentligt brukande av de skyddade märkena och benämningarna, dels en särskild krimina- lisering av saluhållande av vara som försetts därmed och av att ta in sådan benämning i sin firma. Endast uppsåtliga gärningar omfattas av straffansvaret. Straffet är böter eller fängelse.

Folkrättskommittén har bl.a. haft i uppdrag att göra en översyn av lagen och föreslå de författningsändringar som krävs för att möjliggöra en svensk ratificering av tilläggsprotokoll III till Genève- konventionerna om antagande av ytterligare kännetecken. I sitt slutbetänkande Folkrätt i väpnad konflikt, SOU 2010:72, har kommittén föreslagit att lagen kompletteras med skydd av känne- tecken för utmärkning av farliga anläggningar och av viss kultur- egendom samt att straffbestämmelsen preciseras och förtydligas.

I lagen om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar, som trädde i kraft år 1970, finns bestämmelser om skydd för bl.a. staters vapen, Förenta nationernas emblem och namn, Internation- ella atomenergiorganets emblem samt beteckningar som syftar på svenska staten och svenska registrerade kommunala vapen. Att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmelserna är straffbelagt med böter.

Lagen om skydd för beteckningen svenskt arkiv trädde i kraft år 1991. Den innehåller en straffbestämmelse, som är subsidiär till BrB. Vad som straffbeläggs är att märka skrivmateriel och för- varingsmedel med beteckningen svenskt arkiv trots att de inte är godkända för sådan märkning (2 §). Straffansvaret omfattar även den som saluför skrivmaterial eller förvaringsmedel med kännedom om att märkningen inte är riktig. Straffet som föreskrivs är böter.

4.41Sjöfynd och fornfynd

I lagen (1918:163) med vissa bestämmelser om sjöfynd finns regler om förfarandet med fynd av övergivet fartyg, skeppsvrak samt redskap och gods som härrör från fartyg. Den utgör en special- reglering i förhållande till lagen (1938:121) om hittegods.

Enligt lagen är den som bärgar övergivna fartyg m.m. skyldig att anmäla fyndet hos en polismyndighet eller viss annan myndighet. Har bärgandet gjorts av fartyg under resa är befälhavaren skyldig att lämna det bärgade, jämte redovisning för omständigheterna vid bärgningen, till polismyndigheten på den svenska ort dit han eller hon först anländer. Anlöps inte svensk hamn, gäller särskilda regler.

294

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Lagen innehåller ett stadgande (8 §) om att vissa förfaranden, t.ex. underlåtelse att anmäla fynd som bärgats, ska straffas enligt allmän lag. Vad som avses är bestämmelsen om fyndförseelse i 10 kap. 8 § BrB, enligt vilken det är straffbelagt med böter att underlåta att fullgöra vad som i lag är föreskrivet om skyldighet att tillkännage hittegods eller annans sak som man av misstag eller tillfällighet fått i besittning. Bestämmelsen om fyndförseelse är alltså ett blankettstraffbud som fylls ut av annan reglering, i det här fallet lagen med vissa bestämmelser om sjöfynd.

Enligt ett särskilt straffstadgande i lagen med vissa bestämmel- ser om sjöfynd (8 §) ska bl.a. den som i sviklig avsikt lämnar oriktig uppgift angående omständigheterna vid bärgningen eller i sådan avsikt vidtar särskild åtgärd med det bärgade godset, dömas till böter, om inte gärningen är belagd med strängare straff i BrB.

Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. innehåller samlade bestämmelser för kulturmiljövården. Till de äldre författningar som har ersatts av lagen hör bl.a. lagen (1942:350) om fornminnen och lagen (1960:690) om byggnadsminnen.

Det finns flera straffbestämmelser i lagen. Enligt bestämmelsen om fornminnesbrott kan straffansvar drabba den som av uppsåt eller oaktsamhet t.ex. tillägnar sig, gömmer eller skadar föremål, som enligt lagen ska tillfalla staten, eller ändrar eller skadar en fast fornlämning (2 kap. 21 §). Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst fyra år. Försök och förberedelse till grovt brott är straffbelagt.

I lagen finns också straffbestämmelser som avser bl.a. under- låtelse att anmäla fornfynd, överträdelse av vissa föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av lagen (bl.a. länsstyrelsens beslut om användningen av mark i närheten av fornlämningsområde) samt överträdelse mot förbudet att medföra och använda metallsökare (2 kap. 21 a §). Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga som oakt- samma gärningar. Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader.

Slutligen innehåller lagen även en straffbestämmelse som enbart har böter i straffskalan (3 kap. 18 §). I bestämmelsen straffbeläggs vissa uppsåtliga överträdelser av regleringen om byggnadsminnen. Som exempel kan nämnas att det är straffbelagt att i strid mot meddelade skyddsbestämmelser riva eller på annat sätt förstöra ett byggnadsminne eller ändra det utan tillstånd.

I juni 2012 lämnade Kulturmiljöutredningen betänkandet Kultur- miljöarbete i en ny tid, SOU 2012:37. Förslagen i betänkandet

295

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

4.44Allmän ordning och säkerhet

En mängd specialstraffrättsliga författningar kan hänföras till området allmän ordning och säkerhet. Till de mer centrala författningarna hör vapenlagen (1996:67), vapenförordningen (1996:70), lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, ordnings- lagen (1993:1617), lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang, lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall och fängelselagen (2010:610).

Vapenlagen trädde i kraft år 1996. Den innehåller bestämmelser om enskildas och organisationers m.fl. befattning med vapen och ammunition samt bestämmelser om registrering av vapeninne- havare, vapen och vapenhandlare.

Lagstiftningen på området har gamla anor. Ända sedan slutet av första världskriget har förvärv och innehav av skjutvapen varit underkastad viss kontroll från det allmännas sida. Kort efter andra världskrigets slut blev kontrollen mer omfattande i och med till- komsten av vapenförordningen (1949:340). Genom denna infördes principen att skjutvapen normalt får innehas bara av den som har fått polismyndighetens tillstånd att förvärva, inneha eller införa vapnet till riket. (Se J. Munck och J. Vilgeus, Vapenlagen med kommentarer, 1983, s. 10 f.)

1949 års vapenförordning ersattes i början av 1970-talet (prop. 1973:166) av vapenlagen (1973:1176), vilken gällde fram till införan- det av nuvarande vapenlag.

Vapenlagstiftningen har under årens lopp varit föremål för åtskilliga ändringar. Tendensen när det gäller lagändringarna synes ha varit att kontrollen på området har skärpts. Som exempel kan nämnas att det i början på 1990-talet gjordes ändringar i 1973 års vapenlag (prop. 1990/91:130) som innebar att bestämmelserna om förvärv och innehav av ammunition skärptes och det ställdes högre krav på förvaring av vapen och ammunition. Dessutom förtydliga- des och, i viss mån, skärptes reglerna om återkallelse av vapen- tillstånd. Vidare infördes, bara några år senare, en särskild straff- skala för grovt brott (prop. 1992/93:141).

Bakgrunden till tillkomsten av 1996 års vapenlag (prop. 1995/96:52) var ett behov av att anpassa svensk lagstiftning till ett EU-direktiv om kontroll och förvärv av vapen (91/477/EEG). I stora delar utgjorde den nya lagen dock endast en språklig och systematisk omarbetning av 1973 års lag. Straffbestämmelserna i den nya lagen

297

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

motsvarade i huvudsak de straffbestämmelser som vid upphävandet av 1973 års lag hade funnits i denna.

Under den tid som 1996 års lag har varit i kraft har det vid flera tillfällen genomförts ändringar av betydelse för det straffsanktione- rade området.

Exempelvis vidgades år 2000 det straffbelagda området genom införandet av en straffbestämmelse om överlämnande av ett skjut- vapen för förvaring hos någon annan i strid med lagens bestäm- melser (prop. 1999/2000:27). I samma lagstiftningsärende tillkom en åtalsbegränsningsregel som föreskriver att åtal för olovligt innehav av skjutvapen eller ammunition, som uppdagas genom att vapnet eller ammunitionen frivilligt lämnas till polisen, får väckas av åklagaren endast om det är motiverat från allmän synpunkt. Bestämmelsen motiverades med (a. prop. s. 72) att omständig- heterna i det enskilda fallet kunde vara sådana att allmänintresset av att väcka åtal på goda grunder kunde ifrågasättas, t.ex. om någon ovetandes hade haft ett gammalt jaktgevär på vinden för vilket saknades tillstånd.

Det straffsanktionerade området har vidare påverkats av ändringar som genomfördes år 2011, då ett nytt kapitel om märkning av varor och vapendelar tillkom (2 a kap.). Lagstiftningen föranleddes av dels Sveriges tillträde till FN:s vapenprotokoll, dels ett EU-direktiv (2008/51/EG) om ändringar i det äldre EU-direktivet på området.

Den senaste utvidgningen av det straffsanktionerade området skedde genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2012 (se prop. 2011/12:109). Ändringarna innebar bl.a. att kraven på vapen- handlare och förutsättningarna för tillstånd stramades upp samt att det blev straffbelagt att föra vapen åt någon annan utan att före- skrivet tillstånd till förvaring finns.

I det följande redovisas i korthet den straffsanktioneringen som i dag föreskrivs i vapenlagen (9 kap. 1–3 §§).

För vapenbrott döms den som uppsåtligen innehar ett skjut- vapen utan att ha rätt till det eller överlåter eller lånar ut ett skjutvapen till någon som inte har rätt att inneha vapnet. Straffet är fängelse i högst ett år eller, om brottet är grovt, lägst sex månader och högst fyra år. För ringa brott stadgas böter eller fängelse i högst sex månader. Även oaktsamma gärningar är straffbara. För dessa gäller samma straffskala som för ringa brott. I en bestäm- melse, som är subsidiär till nyssnämnda, straffbeläggs uppsåtliga överträdelser av de bestämmelser om märkning som infördes år 2011. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. Vidare stadgas

298

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet t.ex. missbrukar rätten att inneha ett skjut- vapen genom att använda det för något annat ändamål än det som han eller hon är berättigad till, bryter mot vissa bestämmelser om förvaring, innehar ammunition utan att ha rätt till det eller driver handel med skjutvapen utan tillstånd. Enbart böter föreskrivs vidare för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att anmäla utförsel eller utlåning av skjutvapen i enlighet med före- skrifter som regeringen meddelat.

Utredningen om skärpningar i vapenlagstiftningen lämnade den 31 januari 2013 betänkandet Skärpningar i vapenlagstiftningen, SOU 2013:7. I betänkandet föreslås bl.a. skärpta straffskalor och att straffskalan för grovt brott ska delas upp i grovt vapenbrott och synnerligen grovt vapenbrott. Det föreslås också bl.a. ändringar i tillståndreglerna och att vapenmagasin ska jämställas med skjut- vapen vid tillämpning av vapenlagen.

Vapenförordningen innehåller verkställighetsföreskrifter till vapen- lagen.

Vissa av föreskrifterna i vapenförordningen är straffsanktione- rade (14 kap. 1 §). Straffansvaret omfattar endast uppsåtliga gär- ningar.

I vapenförordningen stadgas böter bl.a. för den som bryter mot bestämmelser om att handlares förvärv av skjutvapen ska ske efter skriftlig rekvisition, att den som tar emot skjutvapen för reparation eller översyn är skyldig att föra anteckningar i en särskild repara- tionsförteckning över mottagna vapen och att en överlåtare eller upplåtare inte får lämna ut ett skjutvapen till den som fått tillstånd att inneha vapnet förrän han eller hon av denne har fått en duplett av tillståndsbeviset.

Vidare föreskrivs penningböter för vissa brott, bl.a. för den som medför sitt vapen utan att ha med sig sitt tillståndsbevis. Enligt en särskild bestämmelse ska dock den som har ertappats med att medföra skjutvapen utan att kunna visa upp tillståndsbevis vara fri från ansvar om han eller hon inom en vecka därefter hos polis- myndigheten styrker att han eller hon vid tiden för förseelsen hade rätt att inneha vapnet och omständigheterna ger vid handen att förseelsen haft sin grund i ett tillfälligt förbiseende (14 kap. 2 §).

Lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, som trädde i kraft år 1988, syftar till att begränsa förekomsten på allmän plats av knivar och andra tillhyggen som kan användas vid våldsbrott. Under en period innan lagen tillkom hade våldsbrotts-

299

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

ligheten tilldragit sig ett växande intresse i den allmänna debatten och i motiven till lagen anfördes bl.a. att en begränsning av rätten att bära kniv och andra farliga föremål borde i sig vara ägnad att minska såväl antalet våldsbrott som antalet personer som dödades eller skadades i samband med sådan brottslighet (prop. 1987/88:98 s. 6 f.). Lagens förbudsreglering har vidgats vid ett par tillfällen efter ikraftträdandet (se prop. 1989/90:129 och prop. 1999/2000: 27). När lagen infördes innebar den en nykriminalisering.

Enligt lagen är det förbjudet att inneha knivar, andra stick- och skärvapen och andra föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv och hälsa på allmän plats, inom skolområde där grundskole- eller gymnasieundervisning bedrivs, eller i fordon på allmän plats. Förbudet gäller dock inte om föremålet ingår i utrustning för viss tjänst m.m. eller om innehavet annars med hänsyn till föremålets art, innehavarens behov och övriga om- ständigheter är att anse som befogat. Lagen innehåller vidare för- bud för personer under 21 år att inneha springstilleter eller spring- knivar samt förbud mot att saluhålla eller till personer under 21 år överlåta vissa föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen vid brott mot liv och hälsa, t.ex. knogjärn och kaststjärnor.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot de förbud som ställs upp i lagen, kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst ett år (4 §). Ringa brott är inte straffbart.

Genom lagen om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, som trädde i kraft år 1979, infördes ett krav på tillstånd för att få bedriva yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg. Regleringen skulle hindra att sådana verktyg såldes till vem som helst och minska riskerna för att verktygen kom till brottslig användning (prop. 1978/79:169). Lagens straffbestämmelser innebar en nykriminalisering.

I lagen straffbeläggs bl.a. att bryta mot kravet på tillstånd för att bedriva yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, att bryta mot vill- kor som ett tillstånd förbundits med eller mot föreskrifter om försäljningen som rikspolisstyrelsen bemyndigats att meddela, och att underlåta att fullgöra upplysningsskyldighet mot tillsynsmyndig- heten eller att lämna oriktig uppgift vid fullgörandet av denna (7 §). Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar, men däremot inte ringa fall. Det straff som föreskrivs är böter eller fängelse i högst sex månader.

Ordningslagen, som trädde i kraft år 1994, ersatte allmänna ordningsstadgan (1956:617) och lagen (1956:618) om allmänna

300

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

sammankomster. Syftet med den nya lagen var dels att anpassa allmänna ordningsstadgans föreskrifter till regeringsformens bestäm- melser om normgivningsmakten (stadgan innehöll i stor utsträck- ning sådana för den enskilde betungande föreskrifter som enligt 1974 års regeringsform i princip ska meddelas genom lag) och dels att hålla samman de grundläggande ordnings- och säkerhetsföre- skrifter så att regleringen på området blev överskådlig och lättill- gänglig (prop. 1992/93:210).

När lagen infördes innehöll den särskilda föreskrifter om all- männa sammankomster och offentliga tillställningar (2 kap.) samt föreskrifter om allmän ordning och säkerhet i övrigt dels vid samman- komster och tillställningar, på offentliga platser och vid vissa anlägg- ningar och verksamheter (3 kap.), dels i viss kollektiv persontrafik (4 kap.). Regleringen på respektive område omfattade även straff- bestämmelser, vars straffsanktionering i huvudsak motsvarade vad som hade gällt enligt den äldre regleringen. Till nyheterna hörde bl.a. att viss straffsanktionering som tidigare hade funnits i lokala trafikreglementen togs in i ordningslagen och att straffbelägg- ningen i vissa fall utvidgades från att ha omfattat enbart uppsåtliga gärningar till att avse även oaktsamma gärningar.

Det har gjorts ett flertal ändringar i ordningslagen under åren som gått sedan ikraftträdandet, men de ursprungliga straffbestäm- melserna är till ordalydelsen oförändrade. Eftersom många av straffbuden är av blankettkaraktär har dock vissa ändringar som skett i föreskrifter som fyller ut straffbuden också påverkat omfatt- ningen av det straffbelagda området. En tydlig utvidgning av det straffsanktionerade området skedde år 2009, då ett nytt kapitel med föreskrifter om allmän ordning och säkerhet vid vissa idrotts- arrangemang togs in i lagen (prop. 2008/09:78).

I det följande ges en översiktlig redogörelse för ordningslagens straffbestämmelser.

I straffbestämmelserna som sanktionerar de särskilda föreskrift- erna om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (2 kap. 29–30 §§) kriminaliseras bl.a. att anordna allmän samman- komst eller allmän tillställning utan föreskrivet tillstånd eller anmälan, att lämna oriktiga uppgifter i ett tillstånds- eller anmälningsärende, att anordna allmän sammankomst eller allmän tillställning i ett tält som saknar föreskrivet godkännande, att anordna offentlig porno- grafisk föreställning och att anordna eller fortsätta en allmän samman- komst eller offentlig tillställning trots att sammankomsten eller tillställningen har inställts eller upplösts av polisen. Såväl uppsåtliga

301

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

som oaktsamma gärningar är straffbelagda. Från straffansvar undan- tas dock ringa överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet beträffande allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som inte är tillståndspliktiga. Straffskalan upptar böter eller fängelse i högst sex månader. Vidare straff- beläggs, subsidiärt till straffbestämmelser i andra författningar, att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot förbudet mot förtäring eller förvaring av alkoholdrycker vid offentliga tillställningar. Straffet för detta brott är penningböter.

I anslutning till föreskrifterna om allmän ordning och säkerhet vid sammankomster och tillställningar, på offentliga platser och vid vissa anläggningar och verksamheter, straffbeläggs med böter bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmelserna om tillstånd att använda offentlig plats, åtgärder mot faror från byggnader m.m. eller från nedrasande snö och is, säkerhetsåtgärder vid grävning, schaktning och dylikt samt vid sprängning, skjutning m.m. (3 kap. 22 §). Vidare föreskrivs penningböter bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet använder pyrotekniska varor utan polisens tillstånd eller bryter mot lokala ordningsföreskrifter, föreskrifter angående ordningen och säkerheten i en hamn eller föreskrifter om tillträdesförbud till områden som är farliga för allmänheten. I en särskild bestämmelse (3 kap. 23 §) föreskrivs beträffande vissa av de straffbelagda gärningarna att om ett barn som inte har fyllt femton år begår sådan handling som är otillåten ska den som har vårdnaden om barnet straffas. Vad gäller barnet krävs således endast att detta har begått den otillåtna handlingen objektivt sett. Vårdnadshavaren är dock fri från ansvar om han eller hon har vidtagit nödvändiga åtgärder för att förhindra handlingen.

Straffsanktioneringen av ordningslagens föreskrifter om allmän ordning och säkerhet i viss kollektiv persontrafik omfattar bl.a. överträdelser av förbudet mot förtäring av alkoholdrycker inom ett trafikföretags område eller på dess färdmedel och förbudet mot att, utan tillstånd från spårinnehavaren eller trafikföretaget, beträda spårområde eller vidröra manöver- och signalanordningar (4 kap. 10 §). Ytterligare exempel på straffsanktionerade förbud är för- budet mot att medföra farlig egendom inom ett samfärdselområdet samt förbudet mot rökning och nedskräpning. Straffansvaret om- fattar endast uppsåtliga gärningar och är dessutom subsidiärt till straffbestämmelser med strängare straff i andra författningar. Det föreskrivna straffet är penningböter.

302

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Som nämnts ovan skedde år 2009 en klar vidgning av det krimi- naliserade området i samband med att lagen utökades med ett kapitel med särskilda bestämmelser som gäller vid idrottsarrange- mang som anordnas för allmänheten på en idrottsanläggning (5 kap.). Regleringen innehåller straffsanktionerade förbud mot att på idrottsanläggning, och under pågående idrottsarrangemang, inneha eller använda pyrotekniska varor och mot att obehörigen beträda spelplanen eller kasta in föremål på denna (5 kap. 5 §). Straffansvaret omfattar enbart uppsåtliga gärningar. Ringa fall är inte straffbara. Straffskalan innehåller böter eller fängelse i högst sex månader.

Bakgrunden till regleringen var att vissa ordningsstörningar i samband med idrottsarrangemang utgjorde ett växande problem, trots den några år tidigare införda lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang (se om denna nedan).

Angående ordningsstörningar orsakade av pyrotekniska varor anförde regeringen (prop. 2008/09:78 s. 25 f.) att det hade fram- kommit att det i praktiken saknades möjligheter att ingripa mot personer som innehade pyrotekniska varor på en idrottsanläggning, eftersom enbart innehav av sådana varor, också på en idrottsanlägg- ning, som regel var tillåtet. Regeringen, som konstaterade att säker- heten och skyddet för person och egendom vid idrottsarrangemang var skyddsvärda intressen, framhöll att det fanns en uppenbar risk för att varor som medfördes till idrottsarrangemang också skulle komma till användning där, en användning som ofta kunde utgöra brott. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det fanns skäl att förstärka säkerheten och skyddet mot ordningsstörningar orsakade av pyrotekniska varor.

När det gällde ordningsstörningar orsakade av att spelplanen beträddes av åskådare och av att föremål kastades in på spelplanen konstaterades att sådana ordningsstörningar med tiden hade blivit ett allt större problem och att flera personskador under senare år hade inträffat till följd av kastade föremål (a. prop. s. 26). I vilken utsträckning obehörigt beträdande av spelplanen utgjorde brott fick anses oklart (motstridiga domstolsavgöranden hade meddelats beträffande frågan). Detta var ägnat att öka osäkerheten kring möjligheterna att ingripa, vilket i sin tur gjorde det svårare att motverka sådana beteenden. Enligt regeringen stod det klart dels att obehöriga beträdande av spelplanen och inkastande av föremål på spelplanen hotade det samhälleliga skyddsintresset av ordning och säkerhet vid idrottsarrangemang på idrottsanläggningar, dels

303

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

att detta skedde i en utsträckning som inte var acceptabel. Det fanns därför behov av att förstärka säkerheten och skyddet även när det gällde sådana ordningsstörningar.

Den utvidgning av det kriminaliserade området som 2009 års lagändringar medförde, bedömdes leda till marginella kostnads- ökningar för rättsväsendet (a. prop. s. 60).

Lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, som infördes år 2005 (prop. 2004/05:77), motiverades av återkommande problem med läktarvåld och annat våld inne på och utanför arenorna samt av användningen av pyrotekniska varor utan tillstånd inne på arenorna. Utöver det idrottsrelaterade våldet anfördes som motiv för lagen intresset av att kunna motverka den skadegörelse inne på arenorna som drabbade både idrottsorganisationerna och enskilda individer (se a. prop. s 15 ff.).

Lagen ger möjlighet för åklagare att förbjuda en person att få tillträde till och vistas på en inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation (tillträdesförbud). För att tillträdesförbud ska få beslutas krävs att det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att personen kommer att begå brott under kommande idrottsarrangemang. Brottet ska till sin typ vara sådant att det kan anses vara ägnat att störa ordningen eller säkerheten under arrange- manget. Vid riskbedömningen ska särskilt beaktas om personen tidigare har begått ett sådant brott under eller annars i samband med idrottsarrangemang. Ett tillträdesförbud ska gälla för en viss tid, högst ett år.

I lagen finns en straffbestämmelse som stadgar böter eller fäng- else i högst sex månader för uppsåtlig överträdelse av tillträdes- förbud (22 §).

Vid införandet av lagen gjordes bedömningen (a. prop. s. 57) att regleringen skulle leda till en ökad arbetsbelastning för åklagarna och domstolarna samt att också polisen kunde få en ökad arbets- börda. Antalet ärenden om tillträdesförbud och överträdelser av förbuden antogs dock bli begränsat. Dessutom framhölls att efter- som lagens främsta syfte var att förebygga idrottsanknuten brotts- lighet, som ofta var av allvarligt slag, torde regleringen i förläng- ningen kunna medföra en minskning i polisens, åklagarnas och domstolarnas arbete med sådan brottslighet. Ökningen av arbets- bördan bedömdes kunna finansieras inom befintliga resurser.

Genom lagändring år 2009 blev det möjligt för åklagaren att med- dela ett interimistiskt beslut om tillträdesförbud (prop. 2008/09:78).

304

SOU 2013:38 Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Även överträdelse av ett interimistiskt tillträdesförbud medför straffansvar. I samma lagstiftningsärende gavs polismyndigheten befogenhet att ansöka om tillträdesförbud. Sådan initiativrätt tillkom enligt den ursprungliga regleringen dels den idrottsorgani- sation som anordnade idrottsarrangemanget som förbudet avsåg att skydda och dels berört specialidrottsförbund inom Sveriges Riks- idrottsförbund.

Utredningen Nationell samordning mot brottslighet i samband med idrottsarrangemang (Ku 2011:03) föreslår i delbetänkandet Mindre våld för pengarna, SOU 2012:2, bl.a. att området för till- trädesförbudet ska utvidgas till att även omfatta ett visst område utanför arenan och att tillträdesförbudet ska gälla flera sporter än i dag samt att straffskalan för överträdelse av tillträdesförbudet ska höjas till fängelse i högst ett år. Vidare föreslås att tillträdesför- budet ska kunna gälla för en tid om högst tre år (a. bet. s. 153). I betänkandet föreslås även att det i lagen ska tillkomma ett nytt 2 kap. som ska ge möjlighet att föra ett gemensamt nationellt register över personer med tillträdesförbud och arrangörsavstäng- ning (a. bet. s. 159). Förslagen i delbetänkandet innebär en utvidg- ning av det straffsanktionerade området.

Upploppen i Göteborg i juni 2001, i samband med Europeiska rådets möte där, var upprinnelsen till att det år 2006 infördes en straffsanktionerad reglering om maskeringsförbud, nämligen lagen om förbud mot maskering i vissa fall. I förarbetena till lagen (prop. 2005/06:11 s. 36) anfördes att ett maskeringsförbud på goda grunder kunde förväntas leda till att ordningsstörningar i form av våld, skadegörelse och annan kriminalitet vid eller i anslutning till demonstrationer och manifestationer minskade och därigenom bidra till att medborgarna i högre grad vågade och ville utnyttja demon- strations- och mötesfriheterna. Enligt regeringen talade därför övervägande skäl för införande av ett förbud mot maskering.

I lagen föreskrivs att den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst enligt ordningslagen, som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, inte får helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation, om det vid samman- komsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning. Detsamma gäller den som på allmän plats deltar i en folksamling, som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen, om

305

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

folksamlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ord- ningen eller utgör en omedelbar fara för denna.

Förbudet gäller inte den som täcker ansiktet av religiösa skäl. Vidare kan anordnare av allmän sammankomst, som omfattas av maskeringsförbudet, ansöka om tillstånd enligt ordningslagen för deltagare i sammankomsten att helt eller delvis täcka ansiktet. Deltagare som fått sådant tillstånd omfattas således inte heller av förbudet.

I det ovan nämnda delbetänkandet Mindre våld för pengarna, SOU 2012:23, föreslås att maskeringsförbudet ska utvidgas till att gälla även vid offentliga tillställningar, t.ex. vid idrottsarrangemang, på inhägnad plats eller i dess närhet (a. bet. s. 167).

I lagens straffbestämmelse (2 §) stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som uppsåtligen bryter mot maskerings- förbudet. Ringa fall är undantagna från straffansvar.

Maskeringsförbudet bedömdes initialt medföra marginellt ökade kostnader för det allmänna, såsom polis-, åklagare- och domstols- väsende. På sikt ansågs däremot reglerna kunna medföra en sam- hällsekonomisk vinst genom förebyggande av allvarliga ordnings- störningar och kriminalitet (a. prop. s. 48).

I fängelselagen finns bestämmelser om verkställighet av fängelse i kriminalvårdsanstalt. Vid ikraftträdandet år 2011 (prop. 2009/10:135) ersatte den lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt.

Fängelselagen innehåller straffbestämmelser som i sak motsvarar de straffbestämmelser som fanns i den äldre lagen. Enligt ett straffstadgande ska den som olovligen överlämnar eller försöker överlämna vapen eller andra farliga föremål till en intagen dömas till böter eller fängelse i högst ett år (15 kap. 1 §). I lagen finns också bestämmelser om ansvar bl.a. för den som till en intagen lämnar alkohol eller annat berusningsmedel (15 kap. 2 §). Straffbestämm- elserna i fängelselagen ska bara tillämpas om gärningen inte är belagd med strängare straff i BrB.

Specialstraffrättsliga bestämmelser på området allmän ordning och säkerhet finns också i lagen (1974:191) om bevakningsföretag, lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., förordningen (1958:272) om tjänstekort och lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov. Dessa författningar redovisas i korthet nedan.

År 1974 tillkom lagen om bevakningsföretag (prop. 1974:39), som syftar till att säkerställa samhällets insyn i och kontroll över verksamhet som bedrivs av företag som yrkesmässigt åtar sig att

306

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

utföra bevakningsuppgifter för annans räkning. Lagen ersatte kun- görelsen (1951:640) om auktorisation av enskilda bevakningsföretag, som innehöll regler om frivillig auktorisation, och innebar en ny- kriminalisering.

Genom lagen infördes krav på att alla bevakningsföretag ska vara auktoriserade och att all personal i bevakningsföretag ska vara godkänd för anställning i sådant företag. Det är straffbelagt med böter eller fängelse i högst sex månader att uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriva verksamhet som regleras i lagen utan auktorisa- tion och att vid fullgörande av upplysningsskyldighet mot läns- styrelsen lämna osann uppgift (14 §).

Lagen med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. som trädde i kraft år 1984, syftar till att minska polisens olägenheter av obefogade larm från larmanläggningar, som är inrättade för att skydda mot brottsliga angrepp (prop. 1982/83:163). När lagen infördes utgjorde den en nyreglering och dess straffbestämmelse innebar en nykriminalisering.

Enligt lagen krävs tillstånd av polismyndigheten för att få bedriva larminstallationsverksamhet. Staten och företag som avses i lagen om bevakningsföretag är dock undantagna från tillstånds- kravet. Om förutsättningarna för tillstånd inte längre föreligger får polismyndigheten återkalla tillståndet. Bevakningsföretag får i motsvarande fall förbjudas att bedriva larminstallationsverksamhet.

I lagen stadgas böter eller fängelse i högst sex månader för den som bedriver larminstallationsverksamhet utan föreskrivet tillstånd eller bryter mot ett förbud mot att bedriva sådan verksamhet (11 §).

Enligt förordningen om tjänstekort, som trädde i kraft år 1959, får tjänstekort utfärdas för den som tjänstgör vid eller innehar uppdrag för statligt eller kommunalt organ och som för sina tjänsteåliggan- den regelmässigt behöver kunna styrka sin identitet eller tjänste- ställning. Förordningen innehåller två straffstadganden (12 §). Enligt det ena föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader för den som skaffar sig tjänstekort i annans namn eller som annars lämnar oriktig eller vilseledande uppgift för att erhålla sådan hand- ling. Straffbudet är subsidiärt till BrB. I lagens andra straffstadgande föreskrivs böter för den som underlåter att återställa tjänstekort i vissa fall, t.ex. när ett tjänstekort har återkallats eller någon uppgift som förekommer på kortet har ändrats, och för den som underlåter att anmäla till den utfärdande myndigheten att ett tjänstekort har kommit bort.

307

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

bötesstraff för en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att ha sådant tillstånd (20 kap. 3 §). Straffansvar föreskrivs också för en utlänning som uppsåtligen på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengenkonventionen (20 kap. 4 §). Straffet för sådant brott är böter eller fängelse i högst ett år.

Flera av straffbestämmelserna i utlänningslagen upptar stränga straff. Enligt bestämmelserna om människosmuggling och grov människosmuggling (20 kap. 8 §), som stadgar straffansvar för den som uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen komma in i eller passera Sverige eller vissa andra länder, är straffet fängelse i högst två år respektive fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Det finns också en särskild straffskala för ringa brott. Motsvarande straff- skalor gäller enligt bestämmelserna om organiserande av människo- smuggling och grovt organiserande av människosmuggling (20 kap. 9 §), som straffbelägger att i vinstsyfte planlägga eller organisera verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. Dessutom kan den som, i vinstsyfte, uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen uppehålla sig i Sverige, dömas till fängelse i högst två år (20 kap. 7 §). Är omständigheterna mildrande ska dock dömas till böter. Även försök och förberedelse till vissa av de här berörda brotten är straffbelagda.

Utöver vad som redovisats ovan, omfattar kriminaliseringen i utlänningslagen också uppsåtlig eller oaktsam underlåtenhet att fullgöra viss anmälningsskyldighet och vissa fall av medvetet oriktigt uppgiftslämnande m.m. (20 kap. 6 §). Straffet är böter eller, om omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader. Dessutom finns en bestämmelse om straffansvar för den som upp- såtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd (20 kap. 5 §). Det straff som föreskrivs är böter eller, när omständigheterna är för- svårande, fängelse i högst ett år.

Utlänningslagen innehåller också bestämmelser om sanktions- avgifter.

År 1983 infördes i den dåvarande utlänningslagen regler om särskild avgift vid olaga anställning av utlänning (prop. 1981/82:146), vilka har överförts i stort sett oförändrade till den nuvarande lagen (20 kap. 12–14 §§, se prop. 2004/05:170 s. 351). Bakgrunden till reformen var att det straffrättsliga sanktionssystemet inte hade visat sig vara särskilt effektivt. En ekonomisk sanktion bedömdes

309

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

öka möjligheterna att komma till rätta med bruket att anställa utlänningar och de problem som detta medförde. Reglerna om särskild avgift avsågs i första hand få preventiv effekt, men de skulle också hjälpa samhället att dra in de vinster som brotten kunde ha medfört (se prop. 1981/82:146 s. 49 ff.). Eftersom bestäm- melserna om särskild avgift skulle komplettera den ovan beskrivna bestämmelsen om straff för den som anställer en arbetstagare utan föreskrivet arbetstillstånd, skedde inte någon avkriminalisering med anledning av tillkomsten av den nya sanktionen. Särskild avgift kan således påföras parallellt med att straffansvar utdöms.

Särskild avgift ska tas ut av en fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har arbets- tillstånd. Det uppställs således inte något krav på att överträdelsen ska ha skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften utgör för varje utlänning hälften av prisbasbeloppet som gällde när över- trädelsen upphörde. Har överträdelsen pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften i stället hela prisbasbeloppet. Avgiften får jämkas, om särskilda skäl talar för det. Det är allmän domstol som, på ansökan av allmän åklagare, prövar om särskild avgift ska tas ut.

Utlänningslagen innehåller även bestämmelser om särskild avgift för transportörer (19 kap. 5–8 §§). Bestämmelserna infördes år 2004 (prop. 2003/04:50) i den tidigare utlänningslagen för att sanktionera regler som samtidigt infördes om transportörers skyldig- het att kontrollera bl.a. att utlänningar innehade pass och andra tillståndshandlingar som krävdes för att resa in i landet. Lag- ändringarna hade sin bakgrund i ett EU-direktiv (2001/51/EG). Bestämmelserna överfördes oförändrade till den nuvarande ut- länningslagen.

Enligt bestämmelserna ska särskild avgift tas ut av transportör som inte fullgjort sin i lagen föreskrivna kontrollskyldighet, om beslut om avvisning meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa och beslutet vunnit laga kraft eller verkställts trots att det inte vunnit laga kraft. Avgiften uppgår till högst 46 000 kr för varje utlänning. Om transportören har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige eller det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften, ska dock inte avgift tas ut. Frågan om transportören ska betala avgift prövas av den myndighet som ska verkställa avvis- ningen. Beslut om särskild avgift kan överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol.

310

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

År 2006 (prop. 2005/06:129) infördes med anledning av ytter- ligare ett EU-direktiv (2004/82/EG) bestämmelser om skyldighet för transportörer att lämna uppgift om passagerare. Även dessa bestämmelser sanktioneras med en särskild avgift. Avgiften uppgår till högst 46 000 kr för varje flygning som har gjorts utan att trans- portören har fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Avgiftsskyldighet föreligger inte om transportören visar att underlåtenheten inte beror på fel eller försummelse eller om uttagande av avgift är uppenbart oskäligt. Det är den polismyndighet som har begärt de aktuella uppgifterna som prövar frågan om en avgift ska tas ut av transportören. Beslutet kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

I betänkandet EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare, SOU 2010:63, föreslår Sanktionsutredningen bl.a. att det område som straffbeläggs i 20 kap. 5 § ska utvidgas för att uppfylla de krav som uppställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt.

År 1989 fördes vissa regler, som dessförinnan hade funnits i utlänningslagen, över till en särskild lag, lagen (1989:532) om till- stånd för anställning på fartyg (prop. 1988/89:86). Reglerna innebär att en utlänning måste ha anställningstillstånd för att inneha befattning på svenskt fartyg i utrikes trafik. Från kravet på anställ- ningstillstånd görs flera undantag, bl.a. för utlänning som har permanent uppehållstillstånd i Sverige eller är medborgare i Dan- mark, Finland, Island eller Norge och för annan utlänning som är medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbets- området(EES).

Det är straffbelagt att ha en utlänning i sin tjänst trots att utlän- ningen inte har föreskrivet anställningstillstånd (4 §). Endast upp- såtliga brott omfattas av straffansvaret. Straffet är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år.

Fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst, trots att denne inte har föreskrivet anställningstillstånd, ska enligt lagen erlägga en särskild avgift (5 §). Reglerna motsvarar de ovan beskrivna bestämmelserna i utlänningslagen om uttagande av sär- skild avgift vid olaga anställning av utlänning.

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll syftar främst till att förhindra att terroristdåd utförs eller planeras i Sverige. Den ersatte vid ikraftträdandet år 1991 (prop. 1990/91:118) terrorist- lagen (1989:530) och en bestämmelse i utlänningslagen (1989:529).

311

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Lagen ger möjlighet att utvisa en utlänning ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller om det, med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter, kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller vissa osjälvständiga former av sådant brott (1 §). Ett beslut om utvisning ska förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen åter- vända till Sverige (4 §).

Lagen ger vidare möjlighet att i vissa fall, t.ex. om ett utvisnings- beslut inte kan verkställas på grund av inhibition eller ett tids- begränsat uppehållstillstånd, ålägga en utlänning att på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet (11–11 a §§ och 14 §).

De straffbestämmelser som finns i lagen, 23–24 §§, hade mot- svarigheter såväl i terroristlagen som i lagstiftning som föregick den. Endast uppsåtliga gärningar straffbeläggs. Till de straffbara gärningarna hör bl.a. att hjälpa en utlänning, som är underkastad förbud att återvända till Sverige, att komma in i landet, liksom försök och förberedelse till sådant brott. Vidare omfattar kriminali- seringen att hindra eller försöka hindra verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen och att bryta mot föreskriven anmäl- ningsplikt. Det straff som föreskrivs är fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, böter.

Även en utlänning som uppehåller sig i Sverige fast han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt lagen inte haft rätt att återvända hit, kan dömas till fängelse i högst ett år. För ringa fall stadgas böter och då gäller dessutom att åtal inte får väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

4.46Tryckfrihet och yttrandefrihet

När det gäller tryckfrihet och yttrandefrihet finns det grundlags- fästa straffbestämmelser i tryckfrihetsförordningen och i yttrande- frihetsgrundlagen. Dessutom finns det specialstraffrättsliga bestäm- melser på området i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfri- hetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område och i offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400).

Tryckfrihetsförordningen (TF), som har varit i kraft sedan år 1950, är uppbyggd på ett antal fundament: censurförbud (förbud mot att skrifter underkastas förhandsgranskning innan de publiceras), etableringsfrihet (rätt för vem som helst att ge ut tryckta skrifter),

312

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

särskilt tryckfrihetsansvar (formell placering av hela ansvaret för tryckfrihetsbrott på endast en person, s.k. ensamansvar), meddelar- frihet (rätt att lämna meddelande, såväl anonymt som öppet, för offentliggörande i tryckt skrift), källskydd eller anonymitetsskydd (skydd för den som utan att framträda öppet meddelar sig med eller på annat sätt medverkar i massmedia), processuell särreglering i form av juryrättegång m.m., exklusivitetsgrundsatsen (se om denna nedan) och offentlighetsprincipen (rätten att ta del av all- männa handlingar).

Med exklusivitetsgrundsatsen avses att TF är exklusiv straff- och processlag på tryckfrihetsområdet. Straff och andra sanktioner med anledning av innehållet i tryckt skrift eller i anledning av med- delande för publicering i tryckt skrift får således inte utmätas annat än enligt TF och i den processuella ordning som TF föreskriver (1 kap. 3).

I två paragrafer i TF föreskrivs att vissa gärningar, om de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt allmän lag, ska anses såsom tryckfrihetsbrott. Den ena paragrafen (7 kap. 4 §) innehåller fullständiga brottsbeskrivningar, vilka i stort sett nära ansluter sig till motsvarande stadganden i BrB. Brotten som räknas upp är bl.a. högförräderi, spioneri, uppror, hets mot folkgrupp, olaga vålds- skildring, förtal, olaga hot och övergrepp i rättssak. Den andra paragrafen (7 kap. 5 §) innehåller inga fullständiga brottsbeskriv- ningar, utan gränsen för det straffbara området är närmare bestämd genom föreskrifter i vanlig lag (offentlighets- och sekretesslagen samt BrB). Samtliga tryckfrihetsbrott som här räknas upp innebär otillåtet offentliggörande. Som exempel kan nämnas uppsåtligt offentliggörande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar, om den som är ansvarig för skriften har fått tillgång till handlingen i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i därmed jämförligt förhållande.

Bestämmelserna om tryckfrihetsbrott innehåller inga egna stadganden om straff. I stället föreskrivs i TF (7 kap. 6 §) att vad i lag är stadgat angående påföljd för brott, som avses i de båda ovan redovisade paragraferna, ska gälla också då brottet är att anse som tryckfrihetsbrott.

TF innehåller särskilda regler om vem det straffrättsliga ansvaret för tryckfrihetsbrott kan riktas mot (8 kap). Ansvaret kan i princip bara drabba en person och utkrävs i första hand av den som står brottet närmast. Kan denne inte åtalas, utkrävs ansvar subsidiärt av den som står honom eller henne närmast i ”ansvarskedjan”. Det

313

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

finns varsin ”ansvarskedja” för de skilda slag av skrifter som TF räknar med, periodisk och icke periodisk skrift. Ansvaret vilar i första hand på utgivaren när det gäller periodiska skrifter och på författaren när det gäller icke periodiska skrifter. Enligt en särskild bestämmelse (8 kap. 12 §) fingeras uppsåt alltid föreligga hos den ansvarige. Gärningsmannaansvaret är alltså artificiellt. Justitie- kanslern är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott (9 kap. 2 §).

I anslutning till regleringen om tryckfrihetsbrott upptar TF också bestämmelser om s.k. meddelarbrott (7 kap. 3 §). Bestäm- melserna innebär att, trots den principiella meddelarfrihet som gäller enligt TF, kan bl.a. meddelare, författare och annan upphovs- man som inte själv är tryckfrihetsansvarig, i några undantagsfall åtalas för begångna brott. Det handlar om vissa grövre brott mot rikets säkerhet samt vissa brott mot handlingssekretess och tystnads- plikt. Liksom för tryckfrihetsbrotten gäller för meddelarbrotten ett krav på dubbel kriminalisering, dvs. gärningarna ska anges som straffbara både i TF och i allmän lag. Bestämmelserna om med- delarbrott innehåller inte några egna föreskrifter om straff. När det gäller meddelarbrott kan, utöver Justitiekanslern, även Justitie- ombudsmannen i vissa fall vara åklagare (9 kap. 2 §).

Mål om ansvar för tryckfrihetsbrott eller meddelarbrott hänförs till de s.k. tryckfrihetsmålen, för vilka det i TF finns särskilda processuella regler (12 kap.). Exempelvis ska, såvida inte bägge parter avstår från att begära det, rättegången ske under medverkan av jury.

Utöver straffbestämmelserna om tryckfrihetsbrott och med- delarbrott upptar TF ett antal spridda straffbestämmelser. De avser olika åtgärder som hör samman med tryckta skrifter, men som inte har något direkt samband med innehållet i skrifterna. Brotten brukar ges samlingsbeteckningen ”ordningsförseelser”. Mål om ansvar för sådana brott handläggs inte som tryckfrihetsmål, utan som ”vanliga” brottmål. De särskilda ansvarighetsreglerna för tryckfrihetsbrott gäller inte, utan det är den verklige gärnings- mannen som ska åtalas. Åtal beslutas dock av Justitiekanslern eller, i vissa fall, av Justitieombudsmannen (9 kap. 2 §).

Straffbestämmelserna avser bl.a. överträdelser av anonymitets- skyddsreglerna och förbuden mot efterforskning och repressalier (3 kap. 5 §), underlåtenhet av tryckaren att förse skrift med ur- sprungsuppgifter (4 kap. 5 §), vissa förseelser av ägare eller utgivare av periodisk skrift (5 kap. 12–14 §§) och spridning av skrift som

314

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

saknar korrekta ursprungsuppgifter eller som beslagtagits, konfis- kerats eller belagts med utgivningsförbud (6 kap. 3 §).

Det subjektiva kravet för ansvar för brotten varierar. I vissa fall är ansvaret t.o.m. strikt. Straffskalan omfattar i de flesta fallen böter eller fängelse i högst ett år. Vissa straffskalor upptar dock enbart böter eller penningböter.

En särskild åtalsbestämmelse gäller för brott mot anonymitets- reglerna (3 kap. 5 §). Allmänt åtal för sådant brott får väckas endast om målsäganden anmält brottet till åtal.

Avslutningsvis ska nämnas att BrB:s medverkansregler inte är tillämpliga på kriminaliseringar enligt TF, vare sig det rör sig om tryckfrihetsbrott eller andra brott.

Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) trädde i kraft år 1992. Lagen innebär att de tryckfrihetsrättsliga principerna i möjligaste mån har utsträcks till att gälla även för vissa andra yttrandeformer än tryckta skrifter. De medier som i dag omfattas av YGL är ljudradio, tele- vision och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar (1 kap. 1 §).

YGL:s reglering av det straffrättsliga ansvaret liknar i huvudsak den som finns i TF. Samma gärningar som i TF anges som tryck- frihetsbrott, ska enligt YGL anses som yttrandefrihetsbrott, om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Ansvaret för yttrandefrihetsbrott är – i likhet med vad som gäller för tryckfrihetsbrott – exklusivt, succesivt och artificiellt. Förstahandsansvaret vilar på en särskilt utsedd utgivare.

YGL upptar vidare en motsvarighet till TF:s straffbestämmelse om s.k. meddelarbrott (5 kap. 3 §). Mål om ansvar för yttrande- frihetsbrott eller meddelarbrott handläggs som yttrandefrihetsmål, för vilka särskilda processuella regler gäller.

Slutligen finns i YGL även straffbestämmelser som avser s.k.

”ordningsförseelser”, t.ex. överträdelser av anonymitetsskydds- reglerna och förbuden mot efterforskning och repressalier samt underlåtenhet av utgivare att förse tekniska upptagningar med sitt namn (2 kap. 5 §, 3 kap. 13 § och 15 § samt 4 kap. 6 §). För sådana brott gäller de ”vanliga” brottmålsreglerna, med undantag för att

åtal beslutas av Justitiekanslern eller, i vissa fall, Justitieombuds- mannen.

Yttrandefrihetskommittén, som den 23 augusti 2012 lämnade slutbetänkandet En översyn av tryck- och yttrandefrihetslagen,

315

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

tur hade ersatt lagen (1977:20) om TV-övervakning. Före 1977 saknades i princip lagstiftning på området.

Lagen om TV-övervakning kom till för att stärka den enskildes skydd mot integritetskränkningar i samband med övervakning och bevakning med hjälp av TV-apparatur (prop. 1975/76:194). Den föreskrev att övervakning inte fick ske dolt och att det krävdes tillstånd av länsstyrelsen för att en plats som var upplåten för eller annars nyttjades av allmänheten skulle få övervakas. Lagen innehöll en straffbestämmelse som stadgade böter för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bröt mot upplysningsplikten eller tillstånds- kravet eller mot vissa föreskrifter som länsstyrelsen meddelat, t.ex. angående förvaring och användning av det upptagna materialet. Straffbestämmelsen utgjorde en nykriminalisering.

Syftet med 1990 års lag om övervakningskameror m.m. var främst att anpassa den rättsliga regleringen av användningen av optisk-elektronisk övervakningsutrustning till den tekniska utveck- lingen och att hålla ett tillfredsställande skydd mot integritets- kränkningar i samband med användningen av sådan utrustning (prop. 1989/90:119). Vid sidan av TV-kameror, som den äldre lagen hade omfattat, gällde 1990 års lag även andra optisk-elektro- niska instrument och därmed jämförbara utrustningar och appara- tur som användes för att behandla eller bevara bilder som togs upp av sådana instrument och utrustningar. Lagen innebar inte några genomgripande förändringar av regleringen, utan de grundläggande principerna om att övervakning av enskilda med kamera i de flesta fall inte fick ske utan deras vetskap och att det som huvudregel krävdes tillstånd för att få övervaka utrymmen som användes av allmänheten behölls. Den straffbestämmelse som togs in i 1990 års lag motsvarade den som hade funnits i den äldre lagen. Straff- maximum höjdes dock till fängelse i högst ett år samtidigt som ringa fall undantogs från straffbarhet.

Vid tillkomsten av 1998 års lag om allmän kameraövervakning angavs syftet med lagen vara att reglera användningen av kamera- övervakning på ett sådant sätt att detta hjälpmedel för att förhindra brott och minska risken för olyckor kunde utnyttjas på ett effektivt sätt samtidigt som ett tillfredsställande skydd mot integritets- kränkningar upprätthölls (prop. 1997/98:64).

Lagen om allmän kameraövervakning bygger på i huvudsak samma principer som den tidigare regleringen. En skillnad mot 1990 års lag är att regleringen även omfattar avlyssning och upp- tagning av ljud som sker i samband med kameraövervakning.

317

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Vidare utvidgades genom den nya lagen såväl rätten att bedriva allmän kameraövervakning efter tillstånd (främst i brottsföre- byggande syfte) som den tillståndsfria användningen. Dessutom infördes reglering av kraven för sådan kameraövervakning som är tillståndsfri. Regleringen innebär bl.a. att en anmälan ska göras till länsstyrelsen.

Lagens straffbestämmelse (26 §) motsvarar väsentligen den straffbestämmelse som fanns i den äldre lagen. Straffsanktione- ringen omfattar dock även överträdelser av den nya regleringen om anmälningsplikt för tillståndsfri kameraövervakning.

I betänkandet En ny kameraövervakningslag, SOU 2009:87, föreslår 2008 års kameraövervakningsutredning att den nuvarande lagen om allmän kameraövervakning ska ersättas av en ny lag. Syftet är att alla bestämmelser om allmän kameraövervakning, utom privat kameraövervakning, ska samlas i den nya lagen. För närvarande finns det bestämmelser om allmän kameraövervakning i två lagar, nämligen lagen om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. Utredningen föreslår att den nya lagen om kameraövervakning ska gälla i stället för personuppgiftslagen och så långt som möjligt vara heltäckande för kameraövervakning som inte är privat eller hemlig. Den föreslagna lagen ska innehålla sär- skilda bestämmelser om kameraövervakning av plats dit allmän- heten inte har tillträde och som huvudregel ska tillstånd krävas för kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde. I betän- kandet föreslås även en rad bestämmelser som utredningen anser behövs dels för att stärka integritetsskyddet, dels för att Europa- parlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana personuppgifter (det s.k. dataskydds- direktivet) ska uppfyllas på kameraskyddsområdet (a. bet. s. 157 ff.). Den straffbestämmelse som föreslås i betänkandet motsvarar i huvudsak den som i dag stadgas i 26 § lag om allmän kamera- övervakning. I den föreslagna straffbestämmelsen ska dock det straffsanktionerade området utvidgats till att även omfatta över- föring av bild- och ljudmaterial som härrör från kameraövervakning till ett tredje land som inte har en adekvat skyddsnivå för person- uppgifter (a. bet. s. 226).

Under våren 2013 väntas regeringen lägga en proposition om en ny kameraövervakningslag.

Personuppgiftslagen, som trädde i kraft år 1998, syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks

318

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

genom behandling av personuppgifter. Lagen ersatte den första regleringen på området, datalagen (1973:289), vars straffbestäm- melser hade utgjort en nykriminalisering när den lagen infördes.

Personuppgiftslagen tillkom mot bakgrund av dels att datalagen hade blivit föråldrad och dels att den svenska lagstiftningen behövde anpassas till det s.k. dataskyddsdirektivet.

När personuppgiftslagen infördes innehöll den bestämmelser om straff för den som lämnade osanna uppgifter i information eller anmälan enligt lagen. Vidare straffbelades att, i strid med bestäm- melserna i lagen, behandla känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m., föra över personuppgifter till tredje land och låta bli att göra anmälan om behandling till tillsynsmyndig- heten. Kriminaliseringen omfattade både uppsåtliga och oaktsamma gärningar. Det straff som föreskrevs var böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet var grovt, fängelse i högst två år.

År 2000 avkriminaliserades ringa fall av brott mot lagen (prop. 1999/2000:11). Bakgrunden till lagändringen var bl.a. att det ansågs finnas överträdelser som i det enskilda fallet inte framstod som särskilt straffvärda. Dessutom ansågs den uppmjukning som sam- tidigt skedde av förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land, medföra att det ibland kunde vara svårt för den personuppgiftsansvarige att på förhand avgöra om en överföring var tillåten eller inte. Det kunde därför förutses att det skulle uppkomma situationer där det visade sig att den personuppgifts- ansvarige hade gjort en felaktig bedömning, men överträdelsen av överföringsförbudet inte var särskilt klandervärd.

Det kriminaliserade området har också påverkats av ändringar som genomfördes år 2007 (prop. 2005/06:173). Då infördes bestäm- melser som undantar behandling av personuppgifter i ostrukturerat material från de flesta av lagens hanteringsregler (5 a §). Samtidigt gjordes det straffbart att behandla personuppgifter i ostrukturerat material så att den registrerades personliga integritet kränks när behandlingen avser känsliga personuppgifter eller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. eller innebär en överföring av person- uppgifter till tredje land utan adekvat skyddsnivå.

I samma lagstiftningsärende avkriminaliserades oaktsamhet av normalgraden, så att numera endast uppsåtliga och grovt oakt- samma gärningar omfattas av lagens straffsanktionering. I för- arbetena framhölls (a. prop. s. 47 ff.) att det kunde förutses att det med den nya regleringen om behandling av personuppgifter i ostrukturerat material skulle komma att uppstå situationer där det

319

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

ut. Genom användande av s.k. elektroniska anslagstavlor, dvs. tjänster för elektronisk förmedling av meddelanden, kunde sprid- ning av meddelanden på ett enkelt sätt ske till en stor mängd personer.

I förarbetena anfördes (a. prop. s 8 f.) att även om de elektro- niska anslagstavlorna i allmänhet användes på ett seriöst eller åtminstone oförargligt sätt, så kunde de också utnyttjas för att sprida meddelanden med ett innehåll som typiskt sett var straff- bart. Visserligen omfattades spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor av den gällande straffrättsliga regle- ringen, men det var inte alltid säkert att BrB:s bestämmelser var tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt reglera ansvaret för spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor. Det angavs ha varit särskilt svårt att spåra de användare som ur- sprungligen avsänt straffbara meddelanden. Vidare konstaterades att det fanns en brist på kontroll över de elektroniska anslags- tavlorna som kunde utnyttjas för brottsliga ändamål. En reglering behövdes därför för att bygga upp ett rättsmedvetande för hante- ringen av elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom det saknades historia och tradition på området.

Genom lagen åläggs den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla (tillhandahållaren) vissa skyldigheter, vilka i stor ut- sträckning är straffsanktionerade.

Enligt en bestämmelse ska tillhandahållaren lämna information till var och en som ansluter sig till tjänsten om sin identitet och i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare (3 §). Det är straffbelagt med böter att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot bestämmelsen (6 §).

Vidare är tillhandahållaren skyldig att från tjänsten ta bort, eller på annat sätt förhindra vidare spridning av, vissa meddelanden som en användare sänt in (5 §). Det gäller om meddelandets innehåll uppenbart är sådant som avses i bestämmelserna i BrB om upp- vigling (16 kap. 5 §), hets mot folkgrupp (16 kap. 8 §), barnporno- grafibrott (16 kap. 10 a §) eller olaga våldsskildring (16 kap. 10 c §). Skyldighet att ta bort vissa meddelanden föreligger också om det är uppenbart att användaren har gjort intrång i upphovsrätt m.m. För att kunna fullgöra skyldigheten att ta bort vissa meddelanden åligger det tillhandahållaren att ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattningen och inriktningen av verksamheten (4 §). Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot bestämmelsen om skyldighet att ta bort vissa meddelan-

321

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

I den ena bestämmelsen (9 kap. 6 §) stadgas böter för brott mot tystnadsplikt i vissa fall, t.ex. när rätten har beslutat att en uppgift som lämnats vid en förhandling inom stängda dörrar inte får uppen- baras (se 5 kap. 4 § RB) eller när förundersökningsledaren har beslutat att det som förekommit vid ett förhör under förunder- sökningen inte får uppenbaras (se 23 kap. 10 § RB).

I den andra bestämmelsen (8 kap. 10 §) föreskrivs böter för den som utan att vara behörig till det utger sig för att vara auktoriserad som advokat i Sverige eller i en annan stat inom EU, EES eller i Schweiz. Bestämmelsen ersatte år 1999 en äldre bestämmelse som fanns i 17 kap. 5 § BrB (prop. 1998/99:108). Samtidigt vidgades bestämmelsen till att omfatta även vissa advokater som enligt RB ska vara likställda med svenska advokater. Genom lagändring år 2001 tillkom stadgandet om Schweiz (prop. 2000/01:55).

Förvaltningsprocesslagen trädde i kraft år 1971 (prop. 1971:30). Enligt en straffbestämmelse i lagen, som avser rättegångsförseelser, kan bl.a. den som vid muntlig förhandling stör förhandlingen eller fotograferar i rättssalen dömas till penningböter (38 §). Samma straff kan drabba den som muntligen inför rätten eller i skrivelse till rätten uttalar sig otillbörligt. Dessutom innehåller lagen en straff- bestämmelse som föreskriver böter för den som utan giltigt skäl röjer vad som enligt rättens förordnande inte får uppenbaras (39 §).

Lagen om marknadsdomstol m.m., som tillkom år 1970 (prop. 1970:57), innehåller en straffbestämmelse (21 §). I bestämmelsen, som är subsidiär till BrB, föreskrivs att den som obehörigen yppar vad som enligt marknadsdomstolens beslut inte får uppenbaras, döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Bakgrunden till införandet år 1999 av lagen om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas för- fattningsskyddande verksamhet var följande. Regeringen hade samma år tillkallat en kommission för att kartlägga och granska den för- fattningsskyddande verksamheten som de svenska säkerhetstjäns- terna, den militära och civila, hade bedrivit från andra världskriget och framåt när det gällde hot som härrörde från inrikes för- hållanden (Ju 1999:09, dir. 1999:26 och dir. 1999:59). Nämnda lag infördes i syfte att ge kommissionen effektiva verktyg för att kunna fullgöra sin uppgift (prop. 1998/99:140). I lagen föreskrivs bl.a. att kommissionen får hålla förhör under straffansvar med den som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för kommissionens verksamhet.

323

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Enligt lagen kan den som vid förhör inför kommissionen lämnar en osann uppgift eller förtiger sanningen dömas till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader (10 §). Har gärningen begåtts av grov oaktsamhet, är straffet böter eller fängelse i högst sex månader.

Kommissionen avslutade sitt arbete i december 2002.

4.50Utbildning, forskning m.m.

Specialstraffrättsliga författningar som kan hänföras till området utbildning, forskning m.m. är förordningen (1995:1256) om mästar- brev för hantverkare, lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor, lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning och lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument.

Förordningen om mästarbrev för hantverkare, som trädde i kraft år 1996, innehåller bestämmelser för tillämpningen av lagen (1995:1255) om mästarbrev för hantverkare. I förordningen straffbeläggs med böter att obehörigen utge sig för att ha mästarbrev (9 §). Straff- bestämmelsen är subsidiär till BrB.

Såväl införandet år 2004 av lagen om etikprövning av forskning som avser människor, som införandet år 2006 av lagen om skydd för störningskänslig forskning innebar både nyregleringar och på- tagliga nykriminaliseringar.

Lagen om etikprövning av forskning som avser människor syftar bl.a. till att skydda den enskilda människan och respekten för människovärdet vid forskning (prop. 2002/03:50). Den är tillämp- lig på forskning som innebär ett fysiskt ingrepp eller bedrivs enligt en metod som syftar till att påverka en människa fysiskt eller psykiskt. Lagen gäller även för forskning som innebär ett fysiskt ingrepp på en avliden människa eller avser studier på biologiskt material som tagits från en levande eller avliden människa och som kan härledas till denna människa. Dessutom är lagen tillämplig på forskning som sker utan att den enskilde har lämnat sitt uttryckliga samtycke och som avser känsliga personuppgifter enligt person- uppgiftslagen eller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. För den forskning som lagen omfattar ställs det upp ett krav på etik- godkännande. Etikprövningen görs, i första hand, en regional nämnd för forskningsetik.

Som skäl för att införa regleringen anfördes bl.a. (se a. prop. s. 87 f.) att det var centralt att skydda försökspersoner från att

324

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

skadas och att det var angeläget att värna såväl forskarnas som försökspersonernas rättssäkerhet. Regleringen hade också sin bakgrund i att den svenska lagstiftningen behövde anpassas dels inför en kommande ratifikation av Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin, dels med anledning av ett EU-direktiv om tillämpning av god klinisk sed vid kliniska pröv- ningar av läkemedel avsedda för människor (2001/20/EG).

I lagen straffbeläggs med böter eller fängelse i högst sex månader att utföra forskning utan att ha fått ett godkännande vid etik- prövning, liksom att inte följa villkor som har ställts upp vid etik- prövning (38 §). Endast uppsåtliga gärningar är straffbara. Ringa fall är undantagna från straffansvar. Lagens straffsanktionering är subsidiär till straffbestämmelser i andra författningar.

Angående behovet av en straffbestämmelse anförde regeringen bl.a. (a. prop. s. 169 f.) att forskning som utförs utan godkännande kan innefatta forskningsmetoder som medför risk för att någon skadas eller kränker någons personliga integritet. Enligt regeringen skulle tillsynsmyndigheternas åtgärder (t.ex. förelägganden och förbud förenade med viten) i många fall komma att vara tillräckliga för att upprätthålla lagen, men det kunde finnas situationer då dessa åtgärder inte kunde användas eller inte var tillräckliga för ett tillrättaförande och För dessa situationer – vilka situationer som avsågs utvecklades inte närmare – menade regeringen att det behöv- des en straffbestämmelse.

Lagen om skydd för störningskänslig forskning syftar till att skydda forskning som är känslig för störningar och som är av sär- skilt värde från allmän synpunkt. För att skydda sådan forskning får enligt lagen länsstyrelsen besluta att ett område ska utgöra forskningsområde med tillträdesskydd, där förbud för utomstående att beträda området gäller, eller forskningsområde med störnings- skydd, där förbud för utomstående att använda viss störande ut- rustning gäller.

Vid lagens tillkomst anförde regeringen (prop. 2005/06:69 s. 18) att det inte var tillfredsställande att gällande rätt gav så begränsade möjligheter att vid behov ge forskning skydd mot störningar. Det påpekades att de rättsliga möjligheter som fanns syftade, som t.ex. miljöbalken, främst till att värna andra intressen än forskning. Enligt regeringen var det tydligt att det fanns ett behov av att införa rättsregler som särskilt tog sikte på just forskningens möjligheter till skydd mot störningar och därigenom förhindra att forskningens

325

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

behov riskerade att komma till korta i förhållande till andra intressen och verksamheter.

Regeringen anförde också (a. prop. s. 60 f.) att beslut om att ett visst område ska utgöra forskningsområde med tillträdesskydd eller med störningsskydd rimligen måste straffsanktioneras för att få avsedd effekt. I lagen intogs följaktligen en straffbestämmelse (13 §). Enligt bestämmelsen döms den till böter som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud utfärdade med stöd av lagen. Ringa fall är undantagna från straffansvar. Straffbestämmelsen är subsidiär till straffbestämmelser i andra författningar.

Lagen om pliktexemplar av dokument innehåller föreskrifter om skyldighet att till bibliotek lämna exemplar av dokument (plikt- exemplar). Lagen ersatte vid ikraftträdandet år 1994 lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar.

Den straffbestämmelse som fanns i den äldre lagen överfördes i huvudsak oförändrad till den nya lagen (prop. 1993/94:10). Vad som straffbeläggs är underlåtelse att föra förteckning över vissa videogram (35 §). I lagen föreskrivs nämligen att den som är skyl- dig att lämna pliktexemplar av videogram till Kungliga biblioteket ska föra en förteckning över videogram som omfattas av plikten och i förteckningen ange de registernummer som de lämnade plikt- exemplaren fått (31 §). Underlåtelse att fullgöra denna skyldighet kan straffas med böter.

I den nya lagen intogs också en straffbestämmelse som inte fanns i den äldre lagen. Nykriminaliseringen avsåg underlåtelse av den som beställer framställning av ett dokument att tillhandahålla framställaren visst material som ska lämnas med pliktexemplaret (35 §). Även för detta brott föreskrivs böter.

4.51Radio, tv och film

Till området radio, tv och film kan följande specialstraffrättsliga lagar hänföras: radio- och tv-lagen (2010:696), lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst, lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning och lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt.

Införandet år 2010 av radio- och tv-lagen (prop. 2009/10:115) inne- bar att ett EU-direktiv på området, AV-direktivet (2010/13/EU), genomfördes i svensk lagstiftning. Lagen ersatte en äldre radio- och

326

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

tv-lag (1996:844), vilken i sin tur hade ersatt sju lagar på området (prop. 1995/96:160).

Straffsanktioneringen i de ovan nämnda lagarna på radio- och tv-området har i princip varit konstant. Vad som straffbeläggs är bl.a. att sända program utan tillstånd där sådant krävs (17 kap. 1 §), att sända från radioanläggning på öppna havet i vissa fall (17 kap. 2 §) och att inte fullgöra skyldighet att anmäla sändningsverk- samhet som det inte behövs tillstånd för (17 kap. 3 §). Såväl upp- såtliga som oaktsamma gärningar är kriminaliserade. Straffskalan för de flesta brotten är böter eller fängelse i högst sex månader. För brott mot anmälningsplikten stadgas dock enbart böter. När det gäller brott mot bestämmelserna om sändning från öppna havet m.m. får åtal i vissa fall endast väckas efter beslut av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

Sedan år 1996 innehåller regleringen på radio-och tv-området bestämmelser om sanktionsavgift för överträdelser av bestämm- elser eller villkor om reklam m.m. Införandet av sanktionsavgifts- systemet innebar ingen avkriminalisering, eftersom de aktuella överträdelserna dessförinnan endast hade varit vitessanktionerade. Vid tillkomsten av 1996 års lag konstaterade regeringen (prop. 1995/96:160 s. 132 ff.) att de befintliga vitesreglerna var otillräck- liga om respekten för gällande bestämmelser skulle kunna upprätt- hållas. Enligt regeringens mening var det av största vikt att respek- ten för bestämmelserna upprätthölls och att de överträdelser som hade ekonomiska motiv gjordes ekonomiskt olönsamma. Eftersom vitessanktionen hade visat sig vara ett ineffektivt instrument, borde en mer effektiv sanktion införas. Avgiftssanktionen angavs ha den fördelen att den, till skillnad från vitet, kunde påföras utan före- gående föreläggande och även drabba såväl fysiska som juridiska personer.

Reglerna om sanktionsavgift som togs in i 1996 års lag har överförts oförändrade till den nuvarande lagen. De innebär att den som åsidosätter vissa föreskrifter i lagen om annonsering, sponsring, reklam m.m. i radio och tv ska påföras en särskild avgift, som bestäms till lägst 5 000 kr och högst 5 miljoner kr (17 kap. 5–6 §§). Avgiften bör dock inte överstiga 10 procent av den års- omsättning som leverantören av medietjänster hade under det föregående räkenskapsåret. Frågor om påförande av särskild avgift prövas av Förvaltningsrätten i Stockholm på ansökan av gransk- ningsnämnden för radio och tv (19 kap. 4 §). Vid prövning av frågan om avgift ska påföras ska rätten särskilt beakta överträdel-

327

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

sens art, varaktighet och omfattning. Vidare ska, när avgiftens storlek bestäms, särskilt beaktas de omständigheter som legat till grund för prövning av frågan om avgift ska påföras och de intäkter som leverantören kan beräknas ha fått med anledning av över- trädelsen. Någon särskild regel om jämkning, t.ex. vid särskilda skäl, finns däremot inte.

Lagen om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst, som trädde i kraft år 1989, innehåller bl.a. bestämmelser om skyldighet att anmäla innehav av tv-mottagare till Radiotjänst i Kiruna Aktie- bolag (RIKAB). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet under- låter att fullgöra sin anmälningsskyldighet kan dömas till böter (22 §). Dessutom straffbeläggs med böter, subsidiärt till BrB, bl.a. att uppsåtligen eller av oaktsamhet lämna ofullständiga eller orik- tiga uppgifter vid fullgörande av sådan skyldighet. Bestämmelser om straff för underlåten anmälan av tv-mottagare fanns även i äldre reglering på området, t.ex. i lagen (1978:478) om avgift för innehav av televisionsmottagare.

Den nuvarande lagen om förbud beträffande viss avkodnings- utrustning, som trädde i kraft år 2000, föregicks av lagen (1993:1367) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. Tillkomsten av sistnämnda lag (prop. 1993/94:53) föranleddes av data- och tele- teknikens utveckling. Lagen riktade sig mot yrkesmässig tillverk- ning och spridning av sådan avkodningsutrustning som gjorde det möjligt för innehavaren av utrustningen att utan betalning få till- gång till avgiftsbelagda radio- och tv-program. Uppsåtliga överträ- delser av lagens förbud straffbelades med böter eller fängelse i högst sex månader. Även försök till brott enligt lagen kriminalise- rades. Straffsanktionering i 1993 års lag utgjorde en nykriminalise- ring.

Genom införandet av 2000 års lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning (prop. 1999/2000:49) anpassades den svenska lagstiftningen till ett EU-direktiv på området (98/84/EG). Den nya lagen innebar en skärpning av reglerna om avkodningsutrustning som ger obehörig tillgång till radio- och tv-sändningar. Lagen omfattar numera även informationssamhällets tjänster och begreppet avkodningsutrustning har getts en betydligt vidare innebörd än tidigare. Liksom enligt den äldre lagen straffbeläggs uppsåtliga överträdelser av lagens förbud (6 §) och försök till brott enligt lagen (7 §). Den nya lagens vidgade tillämpningsområde har dock medfört en påtaglig utökning också av det kriminaliserade området. Även straffskalan har skärpts, till böter eller fängelse i högst två år.

328

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Arbetsmiljölagen ersatte vid ikraftträdandet år 1978 (prop. 1976/77:149) arbetarskyddslagen (1949:1). Lagen, som är en ut- präglad ramlag, syftar till att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Jämfört med sin föregångare fick arbetsmiljölagen ett vidare tillämpningsområde och en mer omfattande straffsanktionering.

Viss avkriminalisering skedde år 1994, då bestämmelser om sanktionsavgifter infördes i arbetsmiljölagen (prop. 1993/94:186). Avsikten med reformen var att skapa en effektiv sanktion som kunde träffa även juridiska personer (a. prop. s. 48 f.).

Regleringen innebär att arbetsgivare som bryter mot vissa föreskrifter beträffande bl.a. provning och kontroll av tekniska anordningar kan åläggas en särskild avgift (8 kap. 5 §). Det är rege- ringen eller Arbetsmiljöverket som får föreskriva vilka överträdel- ser som ska föranleda särskild avgift inom de ramar som anges i lagen. Av lagtexten framgår att en sådan föreskrift ska ange hur avgiften beräknas för olika slag av överträdelser, att avgiftsbeloppet ska kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräknings- grunden samt att avgiften ska vara lägst 1 000 kr och högst 100 000 kr.

I lagen stadgas att om det för en överträdelse har utfärdats föreskrift om sanktionsavgift, ska inte dömas till ansvar enligt de straffrättsliga bestämmelserna (8 kap. 2 §).

Det är den fysiska eller juridiska person som drev den verk- samhet där överträdelsen skedde som ska påföras den särskilda avgiften (8 kap. 6 §). Avgiften ska betalas även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Om det skulle vara oskä- ligt att påföra avgiften får den dock jämkas eller efterges.

Frågor om påförande av avgift prövas av förvaltningsrätten efter ansökan av Arbetsmiljöverket (8 kap. 7 §). Arbetsmiljöverket har dock möjlighet att besluta om s.k. avgiftsföreläggande som, om det godtas, gäller som lagakraftvunnet avgörande som meddelats av domstol (8 kap. 9 §).

Vad gäller straffbestämmelserna i arbetsmiljölagen (8 kap. 1–2 §§) avser dessa till att börja med överträdelser av vissa förelägganden och förbud som Arbetsmiljöverket har meddelat med stöd av lagen. För sådana brott föreskrivs böter eller fängelse i högst ett år. Straff- ansvaret omfattar dock inte överträdelser av förelägganden och förbud som har förenats med vite.

Vidare stadgas böter för den som överträder s.k. minderårig- bestämmelser i lagen eller i föreskrifter meddelade med stöd av denna. Dessa bestämmelser, som bl.a. omfattar frågorna om minimi-

331

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

ålder för arbete, om läkarkontroll och arbetstidens längd, syftar till att skydda minderåriga mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt för deras hälsa m.m.

Böter föreskrivs också för den som överträder föreskrifter som med stöd av lagen meddelats om bl.a. produktkontroll, tillstånds- prövning beträffande arbetsprocesser, krav på arbetsgivare att föra förteckningar över maskiner och teknisk utrustning m.m., förbud mot att använda visst slag av maskiner m.m., skyldighet för arbets- givare att ordna läkarundersökning, förbud mot att visst arbete utförs av vissa grupper av arbetstagare, krav på förande av register vid läkarundersökningar och skyldighet att göra förhandsanmälan av viss åtgärd eller verksamhet.

Slutligen är det också belagt med böter att lämna oriktiga upp- gifter till en tillsynsmyndighet, liksom att utan giltigt skäl ta bort en skyddsanordning eller sätta den ur bruk.

Samtliga straffbestämmelser i arbetsmiljölagen omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar.

Arbetstidslagen, som trädde i kraft år 1983, ersatte allmänna arbetstidslagen (1970:103) och ett kapitel i arbetsmiljölagen om arbetstidens förläggning (prop. 1981/82:154). Den gäller i princip för alla arbetstagare och innehåller bl.a. regler om ordinarie arbets- tid och jourtid, övertid, sammanlagd arbetstid, arbetstidens för- läggning m.m. Regleringen är dispositiv. Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får göras undantag från lagen i dess helhet eller avvikelser från vissa bestämmelser (3 §). Lagens bestämmelser har också i stor utsträck- ning helt eller delvis ersatts av bestämmelser i kollektivavtal. Arbets- miljöverket kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I ett beslut om föreläggande eller förbud kan Arbetsmiljöverket sätta ut vite.

Införandet av arbetstidslagen innebar ändringar i sanktions- systemet på området. Till att börja med utökades de s.k. direkta straffbestämmelserna, varmed avses bestämmelser som är utfor- made så att överträdelsen omedelbart kan medföra straffpåföljd. Straffhotet förutsätter alltså inte någon ytterligare åtgärd från myndigheternas sida i form av ett föreläggande eller förbud.

Dessutom infördes vid sidan av straffbestämmelserna regler om sanktionsavgift som påföljd för arbetsgivare som överträder lag- reglerna om övertid (övertidsavgift). Regeringen framhöll (a. prop. s. 51 f.) att de dåvarande straffbestämmelserna hade visat sig otill-

332

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

räckliga när det gällde att komma till rätta med överträdelser av arbetstidsbestämmelserna i den äldre lagen. Genom utökningen av de direkta straffbestämmelserna i den nya lagen skulle visserligen möjligheten att effektivt påverka dem som lagreglerna riktade sig mot öka. Utan ytterligare någon skärpning av sanktionerna var dock enligt regeringen risken uppenbar att det fanns möjligheter till ekonomisk spekulation och vinst även om en överträdelse hade medfört straff. En sanktionsavgift bedömdes ha stora förutsätt- ningar att motverka att överträdelser av arbetstidslagen medförde ekonomisk vinst och därmed ha en avhållande effekt.

Övertidsavgiften utgår vid överträdelser av bestämmelserna om allmän övertid, extra övertid eller nödfallsövertid, som inte har stöd i kollektivavtal (26 §). Avgiften påförs den arbetsgivare som utövar verksamheten i fråga, oavsett om denne är en fysisk eller en juridisk person. Det uppställs inte något krav på att överträdelsen ska ha begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften utgår med en procent av basbeloppet för varje timme otillåten övertid och för varje arbetstagare, men kan sättas ned eller efterges om det finns särskilda skäl för det.

Frågor om övertidsavgift prövas av allmän domstol efter ansökan av åklagare (27 §).

Införandet av regleringen om övertidsavgifter innebar inte någon avkriminalisering. Även om övertidsavgift har uttagits kan arbets- givare som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder arbetstids- lagens bestämmelser dömas till straff för samma handling.

Vad gäller straffbestämmelserna i arbetstidslagen stadgas böter eller fängelse i högst ett år för arbetsgivare som bryter mot ett föreläggande eller ett förbud som har meddelats av Arbetsmiljö- verket med stöd av lagen (23 §). Straffansvaret omfattar dock inte överträdelser av förelägganden eller förbud som har förenats med vite. Vidare föreskrivs böter (24 §) för arbetsgivare som, utan att undantag gjorts i kollektivavtal eller Arbetsmiljöverket meddelat dispens, har anlitat en arbetstagare i strid mot bestämmelserna om t.ex. ordinarie arbetstid, jourtid, övertid, besked om ändringar i den ordinarie arbetstidens förläggning, dygnsvila och raster. Det är också straffsanktionerat för arbetsgivare att lämna oriktiga upp- gifter om förhållanden av vikt då Arbetsmiljöverket begärt upp- lysningar eller handlingar.

Straffsanktioneringen enligt arbetstidslagen omfattar såväl upp- såtliga som oaktsamma överträdelser.

333

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

En av de grupper som inte omfattas av bestämmelserna i arbets- tidslagen är anställda i arbetsgivarens hushåll. Lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, som infördes år 1971, reglerar denna grupps arbetstid och anställningsskydd. Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över efterlevnaden av lagens bestämmelser om ordinarie arbetstid, skyldighet att föra behövliga anteckningar om övertid, rätt till ersättning för övertidsarbete m.m. Åsidosätter en arbetsgivare sina skyldigheter i något avseende som är underkastat tillsyn kan Arbetsmiljöverket förelägga arbetsgivaren att vidta rättelse. I lagen stadgas böter för arbetsgivare som underlåter att rätta sig efter ett sådant föreläggande eller som lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i anteckningar om övertid (19 §). Endast uppsåtliga gär- ningar omfattas av straffsanktioneringen.

I betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57, har Utredningen om effektivare sanktioner på arbets- miljö- och arbetstidsområdet föreslagit en starkt minskad använd- ning av straffrätt i bl.a. arbetsmiljölagen, arbetstidslagen och lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete. Övervägandena och förslagen i betänkandet berörs i korthet nedan.

I betänkandet konstateras (s. 14 f.) att det har visat sig att straff- sanktion i många fall är en ineffektiv sanktion när det gäller brott mot arbetsmiljölagen. Antalet åtalsanmälningar när det gäller sådana brott är relativt lågt och en stor del av anmälningarna leder inte till någon lagföring. I närmare hälften av fallen där förundersökning inleds gör bevissvårigheter, ofta på den subjektiva sidan, att förundersökningen läggs ner. När lagföring sker, blir påföljden normalt ett lågt bötesstraff. Mot den bakgrunden och då kun- skapen om reglerna ofta brister kan det enligt utredningen ifråga- sättas vilken preventiv effekt kriminaliseringen har. Vidare påpekas dels att som princip ska straff bl.a. förbehållas fall där alternativa sanktioner inte finns eller inte är rimliga, dels att det på arbets- miljöområdet finns väl fungerande alternativa sanktionsmöjligheter. De alternativa sanktionsmöjligheter som avses är dels Arbets- miljöverkets möjlighet att meddela förelägganden och förbud för att få till stånd åtgärdande av brister i arbetsmiljön i enskilda fall, dels nuvarande regler om sanktionsavgifter.

Enligt utredningens uppfattning är Arbetsmiljöverkets före- lägganden och förbud en effektiv sanktionsform som bör användas i större utsträckning. Nuvarande bestämmelser innebär att Arbets- miljöverket väljer om ett föreläggande eller förbud ska förenas med vite eller inte. Enligt utredningen bör dock, för att öka förutsäg-

334

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

barheten i sanktionssystemet, regleringen ändras på så sätt att före- lägganden och förbud alltid ska förenas med vite.

Av betänkandet framgår att den möjlighet som Arbetsmiljö- verket i dag har att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för vissa överträdelser av bestämmelser som har meddelats med stöd av arbetsmiljölagen har utnyttjats i mycket begränsad omfattning. Hittills har Arbetsmiljöverket nämligen bara meddelat föreskrifter om sanktionsavgifter i tre föreskrifter. I betänkandet framhålls fördelarna med att i ökad utsträckning använda sanktionsavgifter i stället för straff på arbetsmiljöområdet. Bland dessa nämns att Arbetsmiljöverket behåller kontrollen över ärendet och dubbel- arbete undviks eftersom verket i praktiken i dag gör de utredningar som ligger till grund för åtalsanmälningarna. Sanktionsavgifter innebär således ett effektivare användande av samhällets resurser. Dessutom bör med sanktionsavgifter reaktionen på en överträdelse kunna komma snabbare än då åtalsanmälan görs och ärendet ska hanteras av både Arbetsmiljöverket, Åklagarmyndigheten och Polisen. Utredningen pekar också på att med en sådan sanktionsavgifts- reglering som den nuvarande arbetsmiljölagens behöver det inte bevisas att en viss person begått överträdelsen uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sanktionsavgifter kan dessutom sättas till högre belopp än bötesstraffen.

Utredningens samlade bedömning (s. 127 ff.) är att en mer åter- hållsam användning av straffrätt i kombination med ökade möjlig- heter till alternativa sanktioner, såsom vitesförelägganden och administrativa sanktionsavgifter, kan förväntas leda till ett effek- tivare sanktionssystem på arbetsmiljöområdet. Straff bör, enligt utredningen, förbehållas fall där alternativa åtgärder inte kan för- väntas vara effektiva eller där straff framstår som en naturlig åtgärd av andra tungt vägande skäl.

När det gäller arbetsmiljölagen innebär utredningens förslag till att börja med att Arbetsmiljöverket får möjlighet att använda före- lägganden och förbud i ökad omfattning och att de alltid ska förenas med vite. För att bl.a. undvika en konflikt med förbudet mot dubbelbestraffning föreslås att det införs en bestämmelse som reglerar att vite och straff eller sanktionsavgift inte kan utgå för samma gärning. Straffsanktionen ska finnas kvar för ett fåtal överträdelser, men tas bort för huvuddelen av de överträdelser av Arbetsmiljöverkets föreskrifter som i dag är straffbelagda. I stället föreslås att det område där Arbetsmiljöverket kan meddela före- skrifter om sanktionsavgifter utökas. Förslaget i denna del innebär

335

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

att Arbetsmiljöverket inom den ram som lagen ger för bemyndi- gande att införa sanktionsavgift ska ha valmöjlighet att utifrån varje enskild föreskrift och dess utformning bestämma om bestämmel- sen bäst sanktioneras med enbart föreläggande eller förbud i enskilt fall eller även genom sanktionsavgift.

Bland de övriga ändringar som föreslås beträffande arbetsmiljö- lagen kan nämnas att det högsta beloppet för en sanktionsavgift höjs från 100 000 kr till 1 miljon kr. Dessutom föreslås förfarandet med avgiftsföreläggande, som Arbetsmiljöverket enligt nuvarande reglering har möjlighet att tillämpa i fall då det är aktuellt att ta ut en sanktionsavgift, bli obligatoriskt. Det innebär att frågan om sanktionsavgift ska betalas alltid kommer att prövas av Arbets- miljöverket genom ett avgiftsföreläggande och att om förelägg- andet inte godkänns inom utsatt tid har Arbetsmiljöverket att ta ställning till om en ansökan om att avgift ska tas ut ska ges in till förvaltningsrätten. Den som framför invändningar mot att betala sanktionsavgift kommer således inte att kunna bli påförd avgift utan att saken prövas av domstol.

Utredningens överväganden beträffande sanktionssystemet på arbetstidsområdet är i huvudsak likartade med de på arbetsmiljö- området. Även på arbetstidsområdet föreslås t.ex. att straffsank- tionerna i huvudsak ska ersättas med sanktionsavgifter, eftersom det bedöms göra sanktionssystemet effektivare. Förfarandet vid påförande av sanktionsavgift ska enligt förslaget ges en enhetlig utformning på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Detta innebär bl.a. att förfarandet med avgiftsföreläggande och prövning av förvaltningsdomstol efter ansökan av tillsynsmyndigheten om före- läggandet inte godkänns införs även när det gäller avgift enligt arbetstidslagen (i dag prövas frågan om påförande av övertidsavgift av allmän domstol efter ansökan av allmän åklagare). Vidare ska avgifterna benämnas sanktionsavgifter i stället för övertidsavgifter, eftersom de kommer att avse fler typer av överträdelser än den äldre regleringen. För lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete innebär förslaget om sanktionsavgifter att det tillkommer en ny sanktionsform.

Utredningen bedömer (se bet. s. 219 ff.) att förslagen kommer att bidra till bättre efterlevnad av arbetsmiljö- och arbetstids- bestämmelserna. Enligt utredningen kommer vidare förslagen att medföra ett förenklat regelsystem, som leder till en påtaglig resurs- besparing inom polis- och åklagarväsendet. Även på domstolssidan kan en besparing förutses. Förändringen anges innebära en minsk-

336

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

ning av uppgifter hos de allmänna domstolarna och en mindre ökning av arbetsbördan hos förvaltningsdomstolarna. Enligt utred- ningen är ett rimligt antagande att besparingen hos de allmänna domstolarna motsvaras av en knappt hälften så stor ökning av uppgifter hos förvaltningsrätterna. Den enda förutsebara kostna- den anges vara ett tillfälligt marginellt resursbehov hos Arbets- miljöverket under cirka ett år.

För närvarande bereds utredningens förslag inom Arbetsmark- nadsdepartementet. Under våren 2013 väntas regeringen lämna en proposition baserad på förslaget i det ovan nämnda betänkandet.

Utöver de ovan redovisade lagarna finns det ett flertal författ- ningar på området arbete och anställning som innehåller straff- bestämmelser. Det handlar om lagen (1974:13) om vissa anställ- ningsfrämjande åtgärder, lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling, lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång, lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, lagen (1991:1047) om sjuklön, lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen och förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

Lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder, som infördes år 1974 (prop. 1973:129), innehåller dels bestämmelser som ålägger arbetsgivaren att varsla Arbetsförmedlingen om driftsinskränk- ningar som kan föranleda uppsägningar eller permitteringar m.m., dels bestämmelser som ska främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga.

Det är straffsanktionerat att i varsel eller i underrättelse m.m. enligt lagen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämna oriktig uppgift, som inte saknar betydelse (19 §). Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år. Samma straff föreskrivs för arbetsgivare som inte iakttar ett förordnande av Arbetsförmed- lingen om att endast anställa arbetstagare som denna har anvisat eller godtagit (20 §). Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas endast efter medgivande av Arbetsförmedlingen (22 §).

Lagens varselregler sanktioneras genom en varselavgift (17 §). Sådan avgift kan påföras arbetsgivare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåter att varsla om driftsinskränkning enligt vad som föreskrivs i lagen. Varselavgiften fastställs för varje påbörjad vecka som varsel försummats och bestäms till lägst 100 kr och högst 500 kr för varje arbetstagare som berörs av driftsinskränkningen. Om särskilda skäl föreligger kan varselavgift jämkas. Det är allmän domstol som, på talan av Arbetsförmedlingen, ålägger avgiften (18 §).

337

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Bestämmelserna om varselavgift har funnits i lagen sedan den infördes. Avgiften ersatte inte några straffrättsliga sanktioner. Vid lagens tillkomst diskuterades möjligheten att sanktionera varsel- reglerna med straff, men den avfärdades mot bakgrund av dels att det ansågs kunna vara stötande att införa en straffpåföljd på ett område som sedan lång tid varit föremål för avtalsreglering mellan parterna, dels att det bedömdes angeläget att kunna rikta sank- tionen även mot juridiska personer (a. prop. s. 100 och s. 305).

I anslutning till redogörelsen för lagen om vissa anställnings- främjande åtgärder bör även lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet beröras. Även denna lag innehåller nämligen bestäm- melser om varselavgift (62 a §). När regleringen tillkom år 2000 innebar den en avkriminalisering (prop. 1999/2000:32). Sedan dess upptar lagen om medbestämmande i arbetslivet inte några straff- bestämmelser. Reglerna om varselavgift innebär bl.a. att arbets- givarorganisation, arbetsgivare eller arbetstagarorganisation som underlåter att inom viss tid skriftligen varsla Medlingsinstitutet om en planerad stridsåtgärd m.m. ska åläggas att betala sådan avgift. Avgiften ska bestämmas till lägst 30 000 kr och högst 100 000 kr. I vissa fall ska en förhöjd varselavgift utgå. Jämkning av avgiften kan ske, om det föreligger särskilda skäl. Avgiften åläggs av tings- rätten på talan av Medlingsinstitutet.

Lagen om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft trädde i kraft år 1993. Lagen bytte år 2012 namn till lag om privat arbetsförmedling. Skälet till detta var att den del av regleringen som rörde uthyrning av arbetstagare fördes över till en ny lag, lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare, i samband med att denna reglering ändrades för att uppfylla kraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyr ut av be- manningsföretag (det s.k. bemanningsdirektivet). Den nya lagen innehåller inga straffbestämmelser, utan stadgar att arbetstagaren har rätt till skadestånd om bemanningsföretaget eller kundföretaget bryter mot särskilda föreskrifter i lagen (se 13–14 §§).

I lagen om privat arbetsförmedling straffbeläggs uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av dels förbudet mot att bedriva arbets- förmedling för sjömän mot ersättning, dels förbudet för den som bedriver arbetsförmedling att ta betalt av arbetssökande (7 §). För dessa brott är straffet böter eller fängelse i högst sex månader. Innan bestämmelserna om uthyrning av arbetstagare bröts ut ur lagen år 2012 var det även när det gällde arbetsgivare som bedrev uthyr- ning av arbetskraft straffbelagt att uppsåtligen eller av oaktsamhet

338

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

4.54Ackreditering och teknisk kontroll

Lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll ersatte år 2011 lagen (1992:1119) om teknisk kontroll och lagen (1992:1534) om CE-märkning. Genom den nya lagen anpassades svensk lag- stiftning till en EU-förordning ([EG] nr 765/2008), som innehåller bestämmelser om ackreditering, marknadskontroll, kontroll av produkter från tredje länder och CE-märkning (prop. 2010/11:80).

Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om att Styrelsen för ackredi- tering och kontroll (Swedac), som utsetts att vara nationellt ackredi- teringsorgan, ska ansvara för ackreditering enligt nämnda EU- förordning och för övrig ackreditering av organ för bedömning av överensstämmelse samt att Swedac ska fatta beslut att utse anmälda organ för bedömning av överensstämmelse och svara för anmälan till Europeiska kommissionen. (Med ackreditering avses ett formellt erkännande av att ett organ är kompetent att utföra vissa specifice- rade tjänster, t.ex. provningar. Begreppet ”bedömning av överens- stämmelse” innebär enkelt uttryckt en prövning av att specificerade krav avseende en produkt är uppfyllda.)

En nyhet i lagen är att Swedac har fått möjlighet att ta ut en sanktionsavgift av den som oriktigt har uppgett sig vara ackredite- rad eller anmäld för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse (23 §). Enligt den äldre regleringen fanns inget specifikt sätt att komma till rätta med sådana förfaranden. I för- arbetena anfördes som skäl för valet av sanktionsform (a. prop. s. 78) att uttagande av sanktionsavgift kunde antas utgöra en billig och effektiv sanktion, som kunde vidtas effektivt utan någon större dröjsmålsproblematik.

Regleringen innebär att sanktionsavgift får tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgift får dock inte tas ut för en överträdelse som omfattas av ett vites- föreläggande eller en sanktion enligt en annan författning, eller för en överträdelse för vilken straff har ådömts enligt annan författning (25 §). Sanktionsavgiftens storlek bestäms med hänsyn till över- trädelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgifts- skyldiges ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt (26 §). En sanktionsavgift kan jämkas om det skulle vara oskäligt att ta ut den (27 §). Beslut om sanktionsavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Lagen om ackreditering och teknisk kontroll innehåller även bestämmelser om CE-märkning som är nödvändiga för tillämp-

340

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

4.58Krigsmateriel m.m.

Till den specialstraffrättsliga regleringen på området krigsmateriel m.m. hänförs här, utöver lagen (1992:1300) om krigsmateriel, ett par författningar som innehåller reglering av handel med varor som kan användas för militärt bruk, dödsstraff m.m. Det handlar om lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd och lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. och lagen (2012:179) om straff för olovlig befattning med kluster- ammunition. Även krigshandelslagen (1964:19) tas upp här.

År 1992 trädde lagen om krigsmateriel i kraft (prop. 1991/92:174). Lagen innebar att två äldre lagar på området fördes samman, lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. Syftet var att förtydliga de bestämmelser som skulle gälla för den samlade kontrollen över tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel liksom med avseende på samverkan med utlandet på området.

Införandet av 1992 års lag innebar en viss utökning av det kriminaliserade området. Ytterligare vidgning av detta skedde genom lagändringar som trädde i kraft under år 2012 (prop. 2010/11:112).

2012 års lagändringar syftade till att genomföra ett EU-direktiv om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen (2009/43/EG) samt rådets gemen- samma ståndpunkt om fastställande av gemensamma regler för kon- trollen av export av militär teknik och krigsmateriel (2008/944/GUSP). Till nyheterna hör bl.a. att lagens tillämpningsområde utökades till att omfatta tekniskt bistånd och att det infördes bestämmelser om vissa uppgifts-, underrättelse- och registerföringsskyldigheter för den som för ut krigsmateriel ur landet eller lämnar tekniskt bistånd utanför landet.

Den nya regleringen i lagen om krigsmateriel sanktioneras genom straffbestämmelser. När det gällde valet av sanktion anförde regeringen (a. prop. s. 82) att eftersom överträdelser av krav och skyldigheter enligt lagen sedan tidigare beivrades med straffrättslig reglering talade mycket för att även överträdelser av krav och skyldigheter etc. som följde av EU-direktivet borde beivras straff- rättsligt. Med hänsyn till den potentiella förstörelsebringande verkan som krigsmateriel eller tekniskt bistånd avseende krigs- materiel kunde bidra till om regelverket inte efterlevdes och om

343

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

materielen eller det tekniska biståndet hamnade hos fel mottagare, gjorde regeringen bedömningen att överträdelser av direktivets bestämmelser om tillståndskrav var gärningar av sådant allvar att straffsanktioner krävdes. Åsidosättande av de skyldigheter att lämna uppgifter och underrättelser, att efterleva föreskrivna villkor, att lämna riktigt uppgifter i ansökningar och andra handlingar eller att föra och bevara register, som följde av direktivet, kunde enligt rege- ringen leda till påtaglig fara eller skada. Även överträdelser av de skyldigheter för enskilda som, utöver tillståndskrav, följde av direk- tivet borde därför straffsanktioneras.

I lagstiftningsärendet hade Inspektionen för strategiska produk- ter anfört att det gällande sanktionssystemet inte upplevdes som vare sig effektivt eller avskräckande och att det inte kunde anses uppfylla de krav som fastställts i direktivet. Inspektionen ansåg att det fanns behov av en möjlighet att som komplement till straff- sanktionen kunna besluta om administrativa sanktionsavgifter och hade också tidigare gjort en framställan till regeringen i denna fråga. Regeringen anförde (a. prop. s. 82) att frågan om administra- tiva sanktioner inte hade tagits upp i den departementspromemoria som hade föregått lagförslaget (Ds 2010:29) och att det därför saknades tillräckligt underlag för att lämna sådana förslag. Enligt regeringen var dock inspektionens framställning om införande om sanktionsavgifter föremål för beredning i Regeringskansliet.

Straffbestämmelserna i lagen om krigsmateriel (25–27 §§) är subsidiära till BrB (28 §). Vad som straffbeläggs är bl.a. att bryta mot kravet på tillstånd för att få tillverka krigsmateriel, bedriva verksamhet som avser tillhandhållande av krigsmateriel m.m. eller lämna tekniskt bistånd till någon utanför landet. För uppsåtligt brott döms till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Har gärningen begåtts av oaktsamhet är straffet böter eller fängelse i sex månader. Samma straff stadgas för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bl.a. underlåter att fullgöra vissa underrättelse-, upp- gifts- och anmälningsskyldigheter, lämnar oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller bryter mot en kontroll- eller ordningsbestäm- melse som har meddelats med stöd av lagen.

Ringa fall är generellt undantagna från straffansvar enligt lagen. Allmänt åtal för brott mot vissa av tillståndskraven får väckas

endast efter medgivande av tillsynsmyndigheten (30 §).

Den 1 juni 2012 tillsattes en parlamentarisk kommitté (UD 2012:01) som bl.a. har i uppdrag att lämna förslag till en ny krigsmateriel-

344

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

lagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke- demokratiska stater. I uppdraget, som ska redovisas senast den 15 december 2014 (dir. 2012:50), ingår att överväga om ett system med sanktionsavgifter bör införas på området.

Lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som trädde i kraft år 2001 (prop. 2000/01:9), innehåller regler om export och överföringar inom EU av produk- ter och teknik som har en etablerad civil användning men som också kan användas för militärt bruk. Genom lagen anpassades svensk rätt till ny EU-reglering (förordning [EG] nr 1334/2000). Lagen föregicks av lagen (1998:397) om strategiska produkter (prop. 1997/98:68) och lagen (1991:341) om strategiska produkter (prop. 1990/91:97), vilka båda innehöll straffbestämmelser.

Vad gäller kriminaliseringen på området har denna stegvis utökats sedan den första lagen, 1991 års lag om strategiska pro- dukter, infördes. Den senaste utvidgningen skedde år 2010 (prop. 2009/10:205) och föranleddes av ytterligare nya EU-regler (för- ordning [EG] nr 428/2009 om upprättande av en gemenskaps- ordning för kontroll, export, överföring, förmedling och transite- ring av produkter med dubbla användningsområden).

Lagen upptar i dag en omfattande straffsanktionering (18–22 §§). Till de gärningar som är kriminaliserade hör bl.a. att utan tillstånd exportera eller överföra vissa produkter med dubbla användnings- områden eller tillhandahålla förmedlingstjänster för sådana varor och att bryta mot ett förbud mot transitering som har meddelats enligt EU-förordningen (18–19 §§). Straffsanktioneringen omfattar i dessa fall såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar, med undantag för grovt oaktsamma gärningar som är ringa. Det straff som stadgas är böter eller fängelse i högst två år. Är ett uppsåtligt brott att anse som grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Enligt lagen är det vidare straffbelagt att uppsåtligen bryta mot förbudet mot att utanför EU lämna tekniskt bistånd som är avsett för användning i samband med uppkomsten, hanteringen eller spridningen av massförstörelsevapen (20 §). Straffet är böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Det stadgas också straff, böter eller fängelse i högst sex månader, för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet t.ex. lämnar oriktiga uppgifter i en ansökan om tillstånd eller åsidosätter viss under-

345

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

rättelse- eller uppgiftsskyldighet (22 §). Ringa fall är undantagna från straffansvar.

Sedan år 2001 omfattar kriminaliseringen även försök, förbere- delse och stämpling till vissa brott enligt lagen (21 §).

År 2007 infördes lagen om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. (prop. 2006/07:4). Lagen innehåller bestämmelser som kompletterar och möjliggör verk- ställighet av en EU-förordning på området ([EG] nr 1236/2005).

Nämnda EU-förordning stadgar att det i förhållande till tredje land är förbjudet att exportera eller importera vissa varor som inte har något annat praktiskt användningsområde än dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt förordningen är det vidare förbjudet att tillhandahålla eller motta tekniskt bistånd i förhållande till tredje land beträffande sådana varor. Förordningen föreskriver dessutom tillståndsplikt för export av vissa varor som kan användas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som även kan användas till annat.

Olovlig import och export av sådana varor som omfattas av EU- förordningen är straffbart enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. För att sanktionera överträdelser av EU-förordningens krav på tillstånd för tillhandahållande eller mottagande av tekniskt bistånd har det däremot varit nödvändigt att införa särskilda straff- bestämmelser i lagen om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. (3–5 §§). Dessa straffbestämmelser innebar således en nykriminalisering. Såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar är straffbelagda. Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst två år eller, vid uppsåtligt brott som är att anse som grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Ringa brott som begåtts av grov oaktsamhet är undantagna från straff- ansvar. Kriminaliseringen omfattar även vissa osjälvständiga brotts- former (5 §).

År 2012 infördes lagen om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Enligt lagen döms den som använder, utvecklar, tillverkar, förvärvar, innehar, lagrar, överlåter, till Sverige för in eller från Sverige för ut klusterammunition för olovlig befattning med klusterammunition till fängelse i högst fyra år (1 §). För grovt brott stadgas fängelse i högst arton år eller på livstid. Brottet är subsidiärt till straffbestämmelserna i BrB. Lagen tillkom med anled- ning av Sveriges tillträde till konventionen om klusterammunition. Nämnda konvention syftar till att förhindra en fortsatt användning

346

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

av klusterammunition och till att komma till rätta med de svåra humanitära problem som klusterammunition fört med sig i länder där ammunitionen använts. Vissa, men inte alla, av de förfaranden som enligt konventionen ska utgöra brott var redan tidigare straffbelagda i lagen om krigsmateriel. Införandet av den nya lagen innebar således en utvidgning av det straffsanktionerade området (se prop. 2011/12:47 s. 23 ff.).

Krigshandelslagen (1964:19) innehåller bestämmelser som är tillämpliga om Sverige är i krig och, efter regeringens förordnande, i vissa andra fall, t.ex. om Sverige är i krigsfara. Lagen upptar flera straffbestämmelser.

4.59Försvar

Det finns en mängd specialstraffrättsliga författningar som kan hänföras till försvarsområdet. Till dessa hör bl.a. lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt, lagen (2006:545) om skyddsrum, lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap, skyddslagen (2010:305), lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att med- verka vid lagring för försörjningsberedskap, lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation, lagen (1942:723) om skyddsympning inom försvarsväsendet och lagen (1952:270) om skyddsympning vid krig eller krigsfara m.m.

Lagen om totalförsvarsplikt trädde i kraft år 1995 (prop. 1994/95:6) och ersatte då bl.a. värnpliktslagen (1941:967), lagen (1966:413) om vapenfri tjänst, lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjuk- vårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. och lagen (1984:272) om skyldighet för civilförsvarspliktiga att tjänstgöra utanför civilförsvaret.

I lagens ursprungliga lydelse föreskrevs att totalförsvarets personal- försörjning skulle tryggas genom en totalförsvarsplikt (1 kap. 2 §). Vidare stadgades att en totalförsvarspliktig var skyldig att bl.a. medverka vid föreskriven utredning om sina personliga förhållan- den och tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillät (1 kap. 3 §). Nämnda tjänstgöring fullgjordes som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt (1 kap. 4 §).

År 2010 genomfördes lagändringar som syftade till att försvarets personalförsörjning därefter i första hand skulle vila på frivillighet och inte längre huvudsakligen på en totalförsvarsplikt (prop. 2009/10:160). Lagändringarna innebar att totalförsvarsplikten i

347

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

grunden finns kvar, men att skyldigheten att genomgå mönstring och skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt numera kräver att regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap först har beslutat om detta (1 kap. 3 a §). Som exempel på vad som kan komma att aktualisera ett beslut om att totalförsvarspliktiga ska fullgöra tjänstgöring nämndes i förarbetena (a. prop. s. 79) dels förändringar i det säkerhetspolitiska läget, dels att totalförsvarets behov av personal inte längre kan tryggas genom enbart frivillig rekrytering.

Vid tillkomsten av 1994 års lag intogs straffbestämmelser i denna som i stor utsträckning motsvarade den straffsanktionering som fanns i den äldre regleringen på området. Straffbestämmel- serna har inte ändrats sedan lagen infördes. De ändringar av andra bestämmelser i lagen som genomfördes år 2010 har dock lett till att flera av straffbestämmelserna i praktiken inte är tillämpliga för när- varande. Skulle regeringen besluta om att totalförsvarspliktiga ska fullgöra tjänstgöring blir dock dessa bestämmelser åter aktuella.

I lagen om totalförsvarsplikt stadgas penningböter för total- försvarspliktig som uppsåtligen eller av oaktsamhet uteblir från mönstring eller annan utredning om personliga förhållanden, till vilken han eller hon har kallats att personligen inställa sig (10 kap. 1 §). Vidare föreskrivs böter eller fängelse i högst ett år för total- försvarspliktig som uppsåtligen avviker eller uteblir från värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt, vägrar eller underlåter att lyda en förmans eller annan chefs order eller på annat sätt åsidosätter vad som åligger honom eller henne under tjänstgöringen, förutsatt att gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för utbildningen eller tjänsten i övrigt (10 kap. 2 §). Brottet rubriceras som brott mot totalförsvarsplikten. För grovt sådant brott, som begås under höjd beredskap, gäller en strängare straffskala (10 kap. 3 §). En total- försvarspliktig som av oaktsamhet uteblir från värnplikt eller civil- plikt kan dömas till böter (10 kap. 4 §). Slutligen stadgas, subsidiärt till BrB, böter för totalförsvarspliktig, arbetsgivare eller uppdrags- givare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörande av viss uppgiftsskyldighet enligt lagen (10 kap. 5 §).

Lagen om skyddsrum, som trädde i kraft år 2006 (prop. 2005/06:133), innehåller bestämmelser om hur skyddsrum, dvs. utrymmen för skydd av befolkningen i krig, ska byggas, utrustas och underhållas. I lagen straffbeläggs med böter att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrift om skyddsrums placering

348

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

m.m., som med stöd av lagen har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (8 kap. 2 §). Straff stadgas också för ägare eller nyttjanderättshavare till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum, som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgöra en i lagen föreskriven skyldighet att under höjd beredskap bereda plats i skyddsrummet åt dem som behöver skydd (8 kap. 1 §). Straffet är böter eller fängelse i ett år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap tillkom i samma lagstiftningsärende som lagen om skyddsrum (prop. 2005/06:133) och trädde i kraft samtidigt som denna, år 2006. Merparten av bestämmelserna i lagen är tillämpliga endast under höjd beredskap. Straffbestämmelserna hör dock till den reglering som gäller även under fredsförhållanden. Straff stadgas bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet, som inte är ringa, underlåter att, på fråga av en statlig eller kommunal myndighet, ange om han eller hon har egendom som kan behöva tas i anspråk för verksamhet enligt lagen och för den som underlåter att följa ett föreläggande eller förbud som har meddelats med stöd av lagen (5 kap. 1 §). Straffskalan är böter eller fängelser i högst ett år. För grovt brott gäller en strängare straffskala.

Skyddslagen ersatte vid ikraftträdandet år 2010 (prop. 2009/10:87) lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar m.m. I skyddslagen finns bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, och grovt rån (1 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt lagen besluta att en byggnad, en annan anläggning etc. ska vara skyddsobjekt. Innebörden av ett beslut om skyddsobjekt är att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (7 §). Tillträdes- förbudet kan förenas med förbud mot att göra avbildningar, beskriv- ningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet, kan tillträdesförbudet ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska. Polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal får anlitas för bevakning av ett skyddsobjekt (9 §).

Straffbestämmelserna i skyddslagen motsvarar de straffbestäm- melser som fanns i den äldre lagen på området. Det stadgas böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen eller av

349

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

oaktsamhet bryter mot tillträdesförbud m.m. (30 §). Dessutom är det straffbelagt med böter eller fängelse i högst sex månader att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter för att få tillträde till ett skyddsobjekt (31 §). Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB.

Lagen om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap infördes år 1976. I lagen finns bestämmelser om att näringsidkare, som i inte obetydlig omfattning förbrukar sådan för folkförsörjningen viktig vara som staten håller i lager för att utnyttjas när krig eller krigsfara råder eller införseln av varor till riket minskar av annan anledning, kan åläggas att till staten upplåta befintligt lager- utrymme eller ge plats för uppförande av sådant utrymme (1 §). Ett åläggande kan även avse att inköpa vara från sådant lager, om det behövs för omsättningen av varulagret. Det är regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, som meddelar åläggandet.

Det är straffbelagt att uppsåtligen eller av oaktsamhet, som inte är ringa, underlåta att följa föreskrift som har meddelats enligt lagen (8 §). Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader.

I lagen om skydd för landskapsinformation, som trädde i kraft år 1994, finns bestämmelser om krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registrering från luftfartyg samt för upp- rättande av databaser med landskapsinformation. Lagen innehåller också bestämmelser om krav på tillstånd för spridning av flyg- bilder, kartor m.m. Uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av tillståndskraven är straffbelagda (8–10 §§). Straffansvaret omfattar inte ringa fall. Bestämmelserna är subsidiära till BrB.

Den 20 juni 2012 fick en särskild utredare (Fö 2012:02) i upp- drag att se över lagen om skydd för landskapsinformation och dess tillhörande förordning. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2013 (dir. 2012:69).

I lagen om skyddsympning inom försvarsväsendet, som tillkom på 1940-talet, finns bestämmelser om möjlighet (för Konungen) att, till förekommande av smittsam sjukdom eller annan infektionssjukdom, förordna att personal, som är anställd vid eller tjänstgör inom försvars- väsendet, ska vara pliktig att undergå skyddsympning. Förordnande att envar, som vistas inom riket eller viss del därav, ska undergå skyddsympning, kan meddelas enligt lagen om skyddsympning vid krig eller krigsfara m.m. En förutsättning för förordnande enligt denna lag, som tillkom på 1950-talet, är att riket befinner sig i krig eller krigsfara eller annars utomordentliga förhållanden påkallar det.

I båda lagarna stadgas penningböter för den som underlåter att fullgöra ålagd ympningsplikt.

350

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Till de specialstraffrättsliga författningarna på försvarsområdet hör, utöver de ovan redovisade, också förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring. Samtliga dessa lagar är av beredskapskapskaraktär och utformade som fullmaktslagar. Regeringen får, under vissa i lagarna angivna förutsättningar, föreskriva att de ska sättas i tillämp- ning. Sådan föreskrift ska därefter inom viss tid underställas riks- dagens prövning.

Förfogandelagen avser att tillgodose totalförsvarets eller folk- försörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster. Enligt lagen kan t.ex. fastighet tas i anspråk med nyttjanderätt och ägare av transportmedel åläggas att ombesörja transporter.

Ransoneringslagen har ett försörjningspolitiskt syfte. Den ger regeringen möjlighet att vidta krisåtgärder som syftar till att till- godose befolkningens och totalförsvarets behov av energi och varor. I betänkandet En ny ransonerings- och prisregleringslag, SOU 2009:69, föreslås att ransoneringslagen och prisregleringslagen (1989:978) ska ersättas av en gemensam lag.

Lagen om undanförsel och förstöring syftar bl.a. till att förhindra att egendom som har betydelse för totalförsvaret eller som har stor historisk eller kulturell betydelse, till följd av krigshandlingar förstörs eller på annat sätt förloras.

Lagarna innehåller tämligen omfattande straffsanktionering.

4.60Skydd mot olyckor m.m.

I det följande redovisas tre specialstraffrättsliga författningar som avser skydd mot olyckor m.m. Det handlar om lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explo- siva varor och lagen (2006:263) om transport av farligt gods.

Lagen om skydd mot olyckor ersatte vid ikraftträdandet år 2004 (prop. 2002/03:119) räddningstjänstlagen (1986:1102). Sistnämnda lag hade i sin tur ersatt brandlagen (1974:80), lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m.m. och, till en del, brandstadgan (1962:91).

De straffbestämmelser som finns i lagen om skydd mot olyckor (10 kap. 3 §) motsvarar i princip straffbestämmelserna i räddnings- tjänstlagen.

Vad som straffbeläggs är bl.a. att bryta mot eldningsförbud som meddelats med stöd av lagen, att inte fullgöra vissa skyldigheter att

351

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

ge upplysningar eller lämna ut handlingar (t.ex. i samband med sotning och brandskyddskontroll eller tillsyn) eller att lämna orik- tiga uppgifter i samband med fullgörande av uppgiftsplikt. Vidare är det kriminaliserat att låta bli att varna och tillkalla hjälp samt underrätta länsstyrelserna m.fl. vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen. I lagen stadgas också straff för den som, utan giltigt skäl, låter bli att fullgöra viss i lagen föreskriven tjänsteplikt (skyldighet att medverka i räddningstjänst). Straffansvaret omfattar i samtliga nämnda fall såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Dessutom är det straffbelagt att uppsåtligen hindra eller försöka hindra eller annars utan giltig ursäkt åsidosätta en åtgärd som räddningsledaren eller annan har beslutat om och som innebär ingrepp i annans rätt.

Straffansvaret enligt bestämmelserna, som är subsidiära till BrB, omfattar inte ringa fall. Straffet för samtliga brott är böter.

Lagen om brandfarliga och explosiva varor trädde i kraft år 2010 (prop. 2009/10:203). Den syftar till att hindra, förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom samt förebygga obehörigt förfarande med brandfarliga och explosiva varor. Lagen innebar bl.a. att de tidigare reglerna på området, som fanns i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, för- enklades och moderniserades. 1988 års lag hade i sin tur ersatt lagen (1975:69) om explosiva och brandfarliga varor (prop. 1987/88:101).

Omfattningen av kriminaliseringen på området synes ha varit tämligen konstant under den tid som ovan nämnda lagar gällt. Vid tillkomsten av den nuvarande lagen skedde, främst mot bakgrund av att den äldre lagen innehöll s.k. otillåtna blankettstraffbud (bestäm- melser som straffbelade överträdelser av myndighetsföreskrifter och som innehöll fängelse i straffskalan, se NJA 2005 s. 33), viss modifiering av brotten och straffskalorna som är knutna till dessa (prop. 2009/10:203 s. 58 ff.).

Enligt en grundläggande bestämmelse i lagen krävs tillstånd för att hantera, överföra eller importera explosiva varor och för att yrkesmässigt eller i större mängd hantera brandfarliga varor (16 §). Den som av oaktsamhet bryter mot tillståndskravet döms till böter (29 §). För uppsåtliga eller grovt oaktsamma överträdelser av till- ståndskravet är straffet böter eller fängelse i högst ett år. Om ett uppsåtligt brott avser explosiva varor och är att anse som grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

I lagen uppställs ett aktsamhetskrav för den som hanterar, överför eller importerar brandfarliga eller explosiva varor (6 §). För

352

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot aktsam- hetskravet stadgas böter eller fängelse i högst ett år (28 §).

För överträdelser av vissa andra krav enligt lagen, vissa före- skrifter som har meddelats med stöd av denna, oriktigt uppgifts- lämnande samt underlåtenhet att efterkomma tillsynsmyndighetens begäran om upplysningar och handlingar, stadgas böter (28 §). Kriminaliseringen omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gär- ningar.

Ringa brott mot lagen är generellt undantagna från straffansvar (30 §). För merparten av straffbestämmelserna gäller att de är subsidiära till BrB och lagen om straff för smuggling.

Lagen om transport av farligt gods, som trädde i kraft år 2006 (prop. 2005/06:51), syftar till att förebygga, hindra och begränsa att transporter av farligt gods eller obehörigt förfarande med godset orsakar skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Lagen föregicks av lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Regle- ringen på området har sin grund i EU-direktiv och internationella konventioner som Sverige har åtagit sig att följa.

1982 års lag innehöll straffbestämmelser som utgjorde s.k. otillåtna blankettstraffbud, dvs. bestämmelser som straffbelade över- trädelser av myndighetsföreskrifter och som inte var förenliga med regeringsformen eftersom de innehöll fängelse i straffskalan (se NJA 2005 s. 33). Vid tillkomsten av 2006 års lag konstruerades straffbestämmelserna (16 §) så att dessa skulle vara grundlagsenliga.

I lagen om transport av farligt gods stadgas böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot lagens allmänna aktsamhetsregel. Denna föreskriver att den som transporterar farligt gods eller lämnar farligt gods till någon annan för transport ska vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begränsa att godset, genom transporten m.m., orsakar sådana skador på liv, hälsa m.m. som beror på godsets farliga egenskaper (2 §).

Om ansvar inte kan utdömas för brott mot den allmänna aktsamhetsregeln kan ansvar i stället dömas ut för uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser i övrigt av lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I dessa fall kan dömas till böter.

För ringa brott mot lagen föreskrivs enbart penningböter. Ansvar enligt lagen ska inte dömas ut om gärningen är belagd

med strängare straff i BrB eller i 29 kap. 1 eller 2 § miljöbalken.

353

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

4.61Avslutande översikt

På områdena forskning, innovation och näringsutveckling, energi samt elektronisk kommunikation m.m. straffsanktioneras framför allt överträdelser av bestämmelser om tillståndsplikt och uppgifts- skyldighet. Exempel på centrala författningar är bl.a. minerallagen (1991:45), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Straffsanktioneringen omfattar i stor utsträckning såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar. Straffskalorna varierar mellan enbart böter och böter eller fängelse.

När det gäller utvecklingen kan i stort sägas att det inte har skett några större förändringar. Det kan dock nämnas att det på 2000-talet har införts en lag på elområdet som innebär såväl ny- reglering som nykriminalisering. Det handlar om lagen (2011:1200) om elcertifikat. Lagen innehåller även regler om sanktionsavgifter, som kan utgå för vissa överträdelser som inte är straffbelagda.

Marknad och konkurrens är däremot ett område där det har skett stora förändringar. Under 1990-talet blev först konkurrenslag- stiftningen och därefter marknadsföringslagstiftningen föremål för genomgripande reformer, vilka bl.a. innebar att den tidigare straff- sanktioneringen togs bort helt och ersattes med system med kon- kurrensskadeavgift respektive marknadsstörningsavgift. Avkriminali- seringen var alltså skenbar. Regleringen, som i dag finns i kon- kurrenslagen (2008:579) och marknadsföringslagen (2008:486), gjorde det möjligt att rikta mycket kännbara ekonomiska sank- tioner mot juridiska personer.

Införandet av de två lagar som i dag utgör de centrala special- straffrättliga författningarna på området marknad och konkurrens

– lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter och lagen (1986:436) om näringsförbud – innebar att fler beteenden krimina- liserades. Det är huvudsakligen uppsåtliga gärningar som straff- beläggs i dessa lagar och det straff som föreskrivs är antingen böter eller fängelse, eller enbart fängelse. I lagen om skydd för företags- hemligheter straffbeläggs även vissa osjälvständiga brottstyper.

Utvecklingen på området transport, trafik och infrastruktur kännetecknas av kraftigt expanderande kriminalisering.

Det område som straffbeläggs i den centrala trafikslagsöver- gripande författningen, lagen (1951:649) om straff för vissa trafik- brott, har sedan mitten av 1960-talet utvidgats i betydande ut- sträckning. Vid ett tillfälle har dock också en viktig inskränkning av

354

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

straffsanktioneringen skett. År 1995 skärptes nämligen kravet på oaktsamhet i bestämmelsen om vårdslöshet i trafik så att numera endast den som i väsentlig mån brister i omsorg och varsamhet kan dömas till straff enligt bestämmelsen. Det lindrigaste straff som föreskrivs i lagen är böter (t.ex. för vårdslöshet i trafik och olovlig körning) och det strängaste straff som föreskrivs är fängelse i högst två år (grovt rattfylleri).

Det finns ett trettiotal specialstraffrättsliga författningar som avser sjöfart och när det gäller vägtrafik är mängden författningar som innehåller straffbestämmelser lika stor. Den specialstraff- rättsliga regleringen av järnvägstrafik och luftfart är däremot betyd- ligt mer blygsam. Ett gemensamt drag hos regleringarna av de olika transportslagen är att de i många fall har sin bakgrund, i vart fall till viss del, i EU-rätten eller i internationella konventioner.

De centrala författningarna när det gäller sjöfart – sjölagen (1994:1009), sjömanslagen (1973:282), fartygssäkerhetslagen (2003:364), lagen (2004:487) om sjöfartsskydd och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg – upptar alla omfattande straffsanktioneringar. I sjömanslagen kriminaliseras i viss utsträck- ning även osjälvständiga brottsformer (t.ex. när det gäller brotten myteri och våld eller hot mot befälhavare). Införandet av lagen om sjöfartsskydd år 2004 innebar en nyreglering och en påtaglig nykriminalisering. Samtliga nämnda lagar innehåller straffsank- tionering av både oaktsamma och uppsåtliga gärningar. Fängelse ingår i många av straffskalorna. Beträffande lagen om åtgärder mot förorening från fartyg kan nämnas att denna, sedan mitten på 1980- talet, innehåller regler om en sanktionsavgift, vattenförorenings- avgift, som är tänkt att vara en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp från fartyg. Regleringen innebär att straff kan utdömas trots att avgift utgår.

Merparten av övriga specialstraffrättsliga författningar som avser sjöfart har tillkommit från början av 1980-talet och fram till i dag. Huvuddelen av författningarna innehåller enbart straffbestäm- melser som inte föreskriver strängare straff än penningböter eller böter. I subjektivt hänseende är oaktsamhet tillräckligt för straff- barhet enligt de flesta av författningarnas straffbestämmelser.

Till de mer centrala författningarna som avser vägtrafik hör bl.a. trafikförordningen (1998:1276), fordonslagen (2002:574), lagen (2001:558) om vägtrafikregister, körkortslagen (1998:488), yrkes- trafiklagen (2012:210) och taxitrafiklagen (2012:211). Trafikför- ordningens straffbeläggning har vidgats alltmer under årens lopp

355

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

och är i dag mycket omfattande. År 1977 genomfördes dock en avkriminalisering av väsentlig betydelse i föregångaren till trafik- förordningen, alltså i vägtrafikkungörelsen (1972:603). Vad som skedde var att parkeringsförseelser, som fram till dess hade varit straffbelagda, genom införandet av lagen (1976:206) om felparke- ringsavgift i stället kom att i de flesta fall sanktioneras med en avgift. Det nya sanktionssystemet syftade till att skapa en enklare och mindre resurskrävande ordning för beivrande av parkerings- förseelser, utan att ge avkall på rättssäkerheten.

Samma år som felparkering avkriminaliserades skedde också en annan avkriminalisering av väsentlig betydelse på vägtrafikområdet. Straffsanktioneringen i trafikskadelagen (1975:1410) avseende under- låtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon ersattes då av en skyldighet att betala en privaträttslig avgift, trafik- försäkringsavgift, till trafikförsäkringsföreningen. Liksom när det gällde parkeringsförseelserna handlade det ändrade sanktionssättet om att skapa möjlighet att på ett effektivt sätt hantera mass- och bagatellbrottslighet.

De flesta av författningarna som avser vägtrafik har tillkommit från början av 1990-talet och framåt. För samtliga författningar gäller dels att straffsanktioneringen i stor utsträckning omfattar såväl oaktsamma som uppsåtliga gärningar, dels att det är mycket ovanligt att straffskalorna innehåller fängelse. Endast i en handfull av författningarna finns straffbestämmelser som föreskriver fängelse. Böter eller penningböter är alltså det huvudsakliga straffet när det gäller överträdelser av vägtrafikregleringen.

I ett par av författningarna – förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. och förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter – byttes år 2009 vissa straffbestämmelser ut mot bestämmelser om sanktionsavgifter, vilket alltså innebar viss avkriminalisering. Bestäm- melser om sanktionsavgifter finns också i lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete. Enligt denna lag kan dock straff dömas ut parallellt med att sanktionsavgift, övertidsavgift, påförs. När det gäller sanktionsavgifter bör också nämnas att för vissa straffsanktionerade överträdelser av trafikförordningens regler om högsta tillåtna last av fordon kan även en sanktionsavgift, över- lastavgift, tas ut enligt lagen (1972:435) om överlastavgift. Någon avkriminalisering skedde inte vid införandet av reglerna om över- lastavgift, som syftade till att neutralisera de vinster som kunde

356

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

uppnås genom att överskrida belastningsbestämmelserna. Vid överlast kan således den enskilde drabbas av dubbla sanktioner.

De specialstraffrättsliga författningarna på området hälsa och sjukvård har vid kartläggningen delats in i tre undergrupper – hälsofarliga ämnen m.m., läkemedel och medicintekniska produkter och sjukvård. Vad beträffar utvecklingen i stort har det skett en kraftig ökning av det kriminaliserade området när det gäller hälso- farliga ämnen m.m. På området i övrigt har utvecklingen också inneburit förändringar, men de har varit betydligt blygsammare.

I den första gruppen, hälsofarliga ämnen m.m., ingår författ- ningar som reglerar hantering m.m. av vissa ämnen eller varor och vars syfte, helt eller delvis, kan sägas vara att värna om människors hälsa. Som svar på ett växande socialt problem med missbruk av olika hälsofarliga ämnen har kriminaliseringen på området utökats alltmer så att den i dag är mycket omfattande. Ökningen av det straffbelagda området har till att börja med skett genom kraftigt vidgad kriminalisering i främst narkotikastrafflagen (1968:64), men också i alkohollagstiftningen (numera alkohollagen [2010:1622]). Dessutom har flera nyregleringar införts som inneburit nykrimina- liseringar, däribland lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopnings- medel, lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor och tobakslagen (1993:581).

När det gäller narkotikastrafflagen har kriminaliseringen bl.a. utökats till att omfatta fler hanteringssätt och grovt oaktsamma gärningar. Vidare har straffbeläggningen av osjälvständiga brotts- typer ökat, alltfler ämnen kommit att anses som narkotika och hantering av ämnen som används vid narkotikatillverkning (narkotika- prekursorer) kriminaliserats. En likartad utveckling ses när det gäller kriminalisering av hantering av andra hälsofarliga ämnen.

Straffsanktioneringen på området hälsofarliga ämnen omfattar vanligen såväl uppsåtliga som oaktsamma, eller i vart fall grovt oakt- samma, gärningar och i flera av lagarna (regleringen av narkotika, dopningsmedel och alkohol) straffbeläggs i stor utsträckning också osjälvständiga brottsformer. De straff som föreskrivs är i många fall stränga. Detta gäller särskilt narkotikastrafflagen, vars samtliga straffskalor innehåller fängelse. Narkotikastrafflagen upptar också den strängaste straffskalan på området; för grovt narkotikabrott döms till fängelse i minst två år och högst tio år.

Den andra gruppen på området hälsa och sjukvård, läkemedel och medicintekniska produkter, utgörs av författningar som i huvud- sak reglerar produktkontroll och handel med läkemedel och medicin-

357

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

tekniska produkter. Regleringen har i stor utsträckning EU-rättslig bakgrund. Bland de mer centrala författningarna finns t.ex. läke- medelslagen (1992:859) och lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Straffsanktioneringen på området, som oftast omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar, avser främst överträdel- ser av krav på tillstånd eller godkännande, bestämmelser om anmäl- ningsskyldighet och liknande. Det är vanligt att straffskalorna sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

I den tredje gruppen på området hälsa och sjukvård ingår en mängd författningar som rör sjukvård i vidsträckt bemärkelse. Det handlar t.ex. om abortlagen (1974:595), lagen (1982:316) med för- bud mot könsstympning av kvinnor, lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar, lagen (1995:832) om obduktion m.m., lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m., lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. och patientsäkerhetslagen (2010:659). På sjukvårdsområdet straffbeläggs huvudsakligen uppsåtliga gärningar. Osjälvständiga brottstyper kriminaliseras endast i abortlagen (försök till illegal abort) och i lagen om förbud mot könsstymp- ning av kvinnor (försök, förberedelse, stämpling m.m.). Dessa båda lagar upptar också de strängaste straffskalorna på området. Straffet för grov könsstympning av kvinnor är fängelse i lägst två och högst tio år och för grov illegal abort föreskrivs fängelse i lägst sex måna- der och högst fyra år. Betydligt lindrigare straff stadgas för brott mot övriga författningar. Där handlar det ofta om böter eller ett kortare fängelsestraff.

En del av lagstiftningen på sjukvårdsområdet är tämligen ny och har sin bakgrund i att utveckling och forskning, t.ex. inom bio- teknik, har skapat behov av ytterligare reglering. Detta har inne- burit viss nykriminalisering. Lagarna om könsstympning av kvinnor och omskärelse av pojkar utgjorde också nyregleringar när de in- fördes år 1982 respektive 2001. Eftersom straffbestämmelserna i dessa lagar avsåg gärningar som till största delen redan var straff- belagda i BrB, innebar nyregleringarna dock endast i mycket liten mån också nykriminaliseringar. Lagen om könsstympning av kvinnor synes huvudsakligen ha tillkommit för att tydligt markera sam- hällets avståndstagande till aktuell företeelse.

Av den handfull specialstraffrättsliga författningar som finns på området socialtjänst och socialförsäkring är det endast socialförsäk- ringsbalken och bidragsbrottslagen (2007:612) som upptar mer än en enstaka straffbestämmelse, straffbelägger inte endast uppsåtliga utan även grovt oaktsamma gärningar och föreskriver strängare

358

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

straff än enbart böter. När bidragsbrottslagen infördes år 2007 innebar straffsanktioneringen av bidragsbrott som begåtts av grov oaktsamhet en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området. De uppsåtliga bidragsbrotten var däremot i huvudsak kriminalise- rade redan tidigare, främst genom BrB:s bestämmelser om bedrä- geri och försök till sådant brott.

Plan- och byggregleringen är ett område där det har skett stora förändringar. Regleringen innehåller i dag inga straffbestämmelser, vilket beror på att det år 1977 skedde en väsentlig avkriminalisering på området. Avkriminaliseringen var dock skenbar, eftersom hela den straffrättsliga regleringen ersattes av ett system med sanktions- avgifter. Ett huvudsyfte med övergången till sanktionsavgifter var att åstadkomma en påföljd som bättre än straff skulle avhålla från olovligt byggande.

Miljöfrågor har under årens lopp tilldragit sig ett ökande intresse och har numera generellt stor betydelse i samhället, både nationellt och internationellt. På miljöområdet har därför utvecklingen inne- burit stora förändringar. Den mest centrala specialstraffrättsliga regleringen på området är miljöbalken. Övriga författningar som kan hänföras till miljöområdet uppgår till ett drygt tjugotal. Bland dessa finns t.ex. avgasreningslagen (2011:318), lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen (1988:220), lagen (2006:924) om Antarktis och en handfull förordningar om produ- centansvar för olika produkter.

Kriminaliseringen på miljöområdet – såväl i miljöbalken som i miljöreglering utanför denna – har ökat alltmer sedan mitten av 1960-talet och är numera mycket omfattande. Den har till bety- dande del sin bakgrund i internationell reglering, främst konven- tioner, och i EU-reglering. Straffsanktioneringen omfattar i stor utsträckning både uppsåtliga och oaktsamma gärningar. Osjälv- ständiga brottstyper straffbeläggs endast i miljöbalken och i lagen om Antarktis.

Strängare straffskalor finns, förutom i miljöbalken, huvud- sakligen i lagen om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen samt i lagen om Antarktis. Enligt mer än hälften av miljöförfatt- ningarna är dock böter det strängaste straff som kan utdömas.

Typiskt för miljöområdet är att straffbestämmelserna ofta har utformats som blankettstraffbud.

359

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Vid miljöbalkens tillkomst togs det i regleringen in bestämmel- ser om en sanktionsavgift, miljösanktionsavgift, för vissa överträ- delser. Avgiften, som syftade till att skapa effektiva sanktioner som kunde träffa juridiska personer, kunde påföras för såväl mindre straffvärda som för mycket allvarliga överträdelser. Den kunde också utgå helt parallellt med straff. Hänsynen till Europakonven- tionens förbud mot dubbelbestraffning har dock föranlett att systemet har modifierats. Numera är straffrätten förbehållen de allvarliga överträdelserna, medan mindre allvarliga överträdelser är avsedda att sanktioneras med avgift. Ändringarna innebar en viss avkriminalisering. Eftersom dubbelbestraffning huvudsakligen undviks genom en åtalsbegränsningsregel är dock det formellt kriminaliserade området fortfarande omfattande.

Bestämmelser om sanktionsavgift finns på miljöområdet, utöver i miljöbalken, endast i lagen om handel med utsläppsrätter. Lagen tillkom år 2005 och sanktionsavgiften innebar inte någon avkrimi- nalisering. Överträdelser som är avgiftssanktionerade är inte straff- belagda.

Gemensamt för den specialstraffrättsliga regleringen på områdena jordbruk, livsmedel och djur samt fiske är att den efter Sveriges inträde i EU i mitten av 1990-talet, i takt med att den EU-rättsliga regleringen på dessa områden har ökat, har blivit alltmer om- fattande. Det är vidare typiskt för straffsanktioneringen på de aktuella områdena att straffbestämmelserna i stor utsträckning är utformade som blankettstraffbud, både sådana som fylls ut av EU- rätt och sådana som fylls ut av nationell rätt.

De specialstraffrättsliga författningarna på jordbruksområdet uppgår till ett drygt tiotal. De mest centrala är lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och växtskydds- lagen (1972:318). Till de mer centrala av det femtontal special- straffrättsliga författningar som finns på området livsmedel och djur, hör bl.a. livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska produkter, djurskyddslagen (1988:534), lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter, epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658) och lagen (2009:302) om verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård. På fiskeområdet finns endast två specialstraffrättsliga författningar; fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

På samtliga tre områden straffbeläggs i stor utsträckning såväl uppsåtliga som oaktsamma, eller i vart fall grovt oaktsamma, gär-

360

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

ningar. Kriminalisering av osjälvständiga brottsformer förekommer endast på fiskeområdet. Straffbestämmelser med straffskalor som innehåller fängelse finns i bl.a. lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, i flera av de författningar på området livs- medel och djur som rör djurskydd, djursmitta och djurhälsa, samt i fiskelagen. I övrig reglering är det sällsynt att straffskalorna inne- håller annat än böter.

Viss avkriminalisering har på senare tid skett på fiskeområdet. År 2008 avkriminaliserades vissa brott mot fiskelagen i samband med att överträdelser av främst anmälnings- och rapporterings- skyldigheter belades med sanktionsavgift. Införandet av bestäm- melserna om sanktionsavgift hade sin bakgrund i den kritik som bl.a. EU-kommissionen hade framfört angående att sanktions- systemet på yrkesfiskets område inte var tillräckligt effektivt. Vidare ersattes år 2010 straffbestämmelsen i lagen (1981:533) om fiskevårdsområden av ett civilrättsligt system med möjlighet för fiskevårdsområdesförening att utfärda kontrollavgift.

Även på området livsmedel och djur har en mindre avkrimi- nalisering skett med anledning av införandet av en sanktionsavgift. Sedan år 1994 finns i djurskyddslagen en bestämmelse om att sär- skild avgift kan tas ut om föreskriven förprövning av stall m.m. underlåts.

På skogsområdet är skogsvårdslagen (1979:429) den centrala specialstraffrättsliga författningen. Utvecklingen på området har inneburit en klart utvidgad kriminalisering, främst till följd av att de intressen som straffsanktioneringen syftar till att skydda har blivit fler. Skogsvårdslagen och dess ursprungliga straffbestämmel- ser avsåg enbart att skydda skogen som produktionsresurs. I dag stadgas dock i lagens portalparagraf att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vidare föreskrivs att vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Att intresset av att bevara skogen som produktionsresurs inte längre ensamt står i förgrunden för skogs- lagstiftningen avspeglar sig även i de straffbestämmelser som dagens skogsvårdslag innehåller.

Enligt skogsvårdslagens straffbestämmelser är oaktsamhet till- räckligt för straffbarhet. För vissa brott stadgas enbart böter, för andra böter eller kortare fängelsestraff.

På jaktområdet finns det bara en författning som innehåller straffbestämmelser, nämligen jaktlagen (1987:259). På detta område

361

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

har det under årens lopp skett ändringar som har påverkat det straffsanktionerade området såväl i inskränkande som utvidgande riktning. Bland inskränkningarna kan nämnas att en straffbestäm- melse om lindrigare former av s.k. överskjutning togs bort i mitten av 1990-talet, samtidigt som länsstyrelserna fick rätt att ta ut en särskild avgift i motsvarande fall. Under det senaste decenniet synes dock ändringar som utvidgat det kriminaliserade området ha övervägt. Exempelvis straffbelades år 2010 osjälvständiga brotts- former i viss utsträckning, vilket hängde samman med genom- förandet av EU:s rambeslut om kampen mot organiserad brottslig- het (2008/841/RIF).

I straffbestämmelserna i jaktlagen straffbeläggs, utöver upp- såtliga gärningar, också antingen oaktsamma eller grovt oaktsamma gärningar. För vissa brott stadgas stränga straff, t.ex. sträcker sig straffskalan för grovt jaktbrott från fängelse lägst sex månader till högst fyra år.

Till de centrala lagarna på tull- och skatteområdet hör bl.a. lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen), tullagen (2000:1281), skattebrottslagen (1971:69), lagen (1994:1776) om skatt på energi och lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter. Straffsanktioneringen i smugglingslagen och skattebrottslagen om- fattar såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar. På punkt- skatteområdet är däremot huvudsakligen uppsåtliga överträdelser straffbelagda. Flera av de centrala lagarna på tull- och skatte- området upptar stränga straffskalor samt straffbelägger osjälv- ständiga brott.

När det gäller tull och punktskatt är EU-regleringen om- fattande. Flera av de centrala författningarna, t.ex. smugglingslagen och tullagen, är utformade som blankettstrafflagar som i stor ut- sträckning får sitt materiella innehåll genom de talrika EU-bestäm- melserna.

Utvecklingen på punktskatteområdet har inneburit att krimina- liseringen stegvis har utökats. Exempelvis innebar införandet år 1998 av lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter en nykriminalise- ring. Därefter har straffsanktioneringen i lagen vidgats vid ett fler- tal tillfällen så att den i dag är tämligen omfattande. Även osjälv- ständiga brottsformer straffbeläggs i lagen.

Till de väsentliga ändringar som har skett på skatteområdet hör framför allt införande år 1972 av ett system med sanktionsavgifter,

362

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

däribland skattetillägg. Bakgrunden till avgiftssystemets tillkomst var att det straffrättsliga systemet hade kritiserats för brist på syste- matik och likformighet. Avsikten var dessutom att avlasta rätts- väsendet stora mängder bagatellartade brott. Det nya systemet innebar inte någon formell avkriminalisering. Tanken synes dock ha varit att i huvudsak allvarligare fall av överträdelser skulle leda till åtal och straff enligt skattebrottslagen, medan flertalet fall av överträdelser skulle leda till att skattillägg påfördes. En särskild åtalsbegränsningsregel infördes enligt vilken åtal för skatteförseelse (uppsåtligt skattebrott som är ringa) får väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl. I praktiken innebar reformen att bagatell- artade förseelser mot skattelagstiftningen i huvudsak kom att sank- tioneras enbart genom det administrativa sanktionssystemet.

År 1985 infördes även på tullområdet ett system med sanktions- avgifter, tulltillägg. Syftet med införandet av reglerna om tulltillägg var att skapa en enkel och smidig sanktion på tullområdet, då det straffrättsliga sanktionssystemet ansågs otillräckligt i arbetet med de till antalet ökande tulldeklarationerna. Att åklagare och domstol kunde avlastas bedömdes också vara en fördel. Införandet av reglerna om tulltillägg innebar inte någon formell avkriminalise- ring, men avsikten var att tulltillägg ensamt skulle utgöra den nor- mala reaktionen. I smugglingslagen infördes en åtalsbegränsnings- regel som tar sikte på gärningar för vilka tulltillägg kan påföras.

På finansmarknadsområdet finns omkring ett tjugotal special- straffrättsliga författningar. De mest centrala är lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instru- ment, som kriminaliserar s.k. insiderhandel, och lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utvecklingen på finansmarknadsområdet har inneburit kraftigt utökad kriminalisering dels av insiderhandel sedan 1970-talet, dels av penningtvätt och finansiering av terrorism från slutet av 1990- talet. Regleringen av penningtvätt och terrorism har EU-rättslig bakgrund, vilket även är fallet med de utvidgningarna av kriminali- seringen av insiderhandel som har skett under senare år. Straff- sanktioneringen av insiderhandel omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar och vissa osjälvständiga brottstyper. Stränga straff stadgas för vissa av brotten.

När det gäller annan reglering på finansmarknadsområdet än lagstiftningen som avser insiderhandel, penningtvätt och finansie- ring av terrorism, synes det straffsanktionerade området inte ha ändrats i nämnvärd omfattning. Många av författningarna upptar

363

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

endast någon enstaka straffbestämmelse, t.ex. avseende överträdel- ser av uppgiftsskyldighet eller brott mot meddelandeförbud. I ett flertal av författningarna har det dock under 2000-talet införts system med sanktionsavgifter, bl.a. i syfte att öka flexibiliteten i sanktionssystemet och ge Finansinspektionen, som påför avgifterna, utrymme för mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regelverket. Avgifterna kan uppgå till mycket höga belopp. Införan- det av sanktionsavgifterna har inte i något fall inneburit avkrimina- lisering.

På spelområdet finns två specialstraffrättsliga lagar, lotterilagen (1994:1000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Kriminaliseringen på området har både vidgats vid några tillfällen och inskränkts vid några. I båda lagarna finns straffbestämmelser med fängelse i straffskalorna. I subjektivt hän- seende är oaktsamhet eller grov oaktsamhet tillräckligt för straff- barhet.

Internationella konventioner eller inom EU antagna rambeslut ligger huvudsakligen bakom de specialstraffrättsliga författningarna på områdena folkmord och terrorism. Regleringen på det först- nämnda området finns i lagen (1964:169) om straff för folkmord, som tillkom i samma lagstiftningsärende som BrB. Regleringen av terrorism har tillkommit betydligt senare, i huvudsak på 2000-talet. Det handlar om lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Gemensamt för regleringen på områdena folkmord och terrorism är att straffbestämmelserna föreskriver mycket stränga straff och att osjälvständiga brott i stor utsträckning är straff- belagda. Genom införandet av de nämnda lagarna har en viss, men inte omfattande, nykriminalisering skett. Regleringarna i ett par av lagarna har nämligen i huvudsak inneburit att gärningar som redan tidigare var straffbelagda kan, om vissa kvalificerade rekvisit är upp- fyllda, bestraffas enligt en strängare straffskala än som annars skulle ha gällt. I övriga lagar har väsentligen gärningar som tidigare varit straffbelagda som osjälvständiga brott i stället kriminaliserats som självständiga brott. Den vidgning av det straffsanktionerade området som har skett när det gäller folkmord och terrorism har framför allt varit en följd av ökad straffbeläggning av osjälvständiga brott.

364

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

Kännetecknande för områdena aktiebolag och andra associations- former samt redovisning och revision är att kriminalisering överlag har använts mycket återhållsamt under årens lopp. Strävan efter att om möjligt använda andra sanktioner än straff, t.ex. skadestånd eller vite, har varit särskilt tydlig när det gäller regleringen av aktiebolag. Till de centrala specialstraffrättsliga författningarna hör, utöver aktiebolagslagen (2005:551), bl.a. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, stiftelselagen (1994:1220) och årsredovis- ningslagen (1995:1554).

Den äldre straffsanktioneringen på områdena avser bl.a. under- låtenhet att kalla till styrelsesammanträde och att tillhandahålla underlag inför styrelsebeslut. På 2000-talet har tillkommit ett fler- tal straffbestämmelser, vilka huvudsakligen avser sannings- och förfalskningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar. Bakgrunden till denna kriminalisering är osäkerhet om BrB:s bestämmelser om urkundsförfalskning m.m. är tillämpliga på sådana gärningar. Den revidering av sannings- och förfalsknings- brotten i BrB som är på gång – en proposition ska komma under våren 2013 – väntas leda till att flera av de aktuella specialstraff- rättsliga bestämmelserna blir onödiga.

Det subjektiva krav för straffbarhet som uppställs i straff- bestämmelserna varierar. Straffskalorna är ofta måttliga, t.ex. före- skrivs för merparten av de gärningar som straffbeläggs i aktie- bolagslagen böter eller fängelse i högst ett år. Straffskalor som enbart upptar böter förekommer i betydande utsträckning i övriga författningar.

Lagreglering, inklusive kriminalisering, infördes på 1970-talet på områdena inkasso och kreditupplysning samt konsumentskydd. Bland de specialstraffrättsliga lagar som då tillkom och som fortfarande gäller kan nämnas inkassolagen (1974:182), kreditupplysningslagen (1973:1173) och resegarantilagen (1972:204). Ytterligare några special- straffrättsliga författningar har därefter tillkommit på konsument- skyddsområdet, däribland konsumentkreditlagen (2010:1846).

Straffsanktioneringen i såväl inkasso- som kreditupplysnings- lagen avser främst överträdelser av i respektive lag föreskrivna tillståndskrav. Straffansvaret omfattar både uppsåtliga och oaktsamma överträdelser. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år.

I konsumentskyddsregleringen kriminaliseras bl.a. att uppsåt- ligen sälja en resa utan att ha ställt föreskriven säkerhet eller utfärda löpande fordringshandlingar vid kreditköp. Straffskalorna på kon- sumentskyddsområdet upptar i stor utsträckning enbart böter.

365

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

Ett tiotal specialstraffrättsliga författningar kan hänföras till det immaterialrättsliga området. Till de mer centrala hör bl.a. lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firma- lagen (1974:156) och varumärkeslagen (2010:1877). Regleringen på området har i betydande utsträckning sin bakgrund i internationella konventioner och avtal där Sverige är part samt omfattande EU- regleringar.

Utvecklingen har inneburit en klar utökning av det kriminalise- rade området, bl.a. genom att skydd för växtförädlarrätt infördes år 1971 och skydd för kretsmönster för halvledarprodukter år 1986 (regleringen finns i dag i lagen [1992:1685] om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och växtförädlarrättslagen [1997:306]). Dessutom gjordes år 1994 en reform på området som bl.a. innebar att de straffrättsliga bestämmelserna i de centrala lagarna utforma- des på väsentligen samma sätt. Detta fick till följd att kriminalise- ringen i flera av lagarna vidgades till att omfatta även grovt oakt- samma intrång och osjälvständiga brottsformer. Genom 1994 års reform blev även straffskalorna för intrång i ensamrätt enhetliga, nämligen böter eller fängelse i högst två år.

De mest påtagliga förändringarna som har skett på det im- materialrättsliga området har dock inte avsett straffsanktioneringen utan möjligheterna att använda sig av andra slags sanktioner och åtgärder för att stävja immaterialrättsliga intrång, såsom t.ex. skade- stånd eller av domstol utfärdat vitesförbud mot att fortsätta ett intrång. Nämnda regelverk torde tillämpas i större utsträckning än straffbestämmelserna. En bidragande orsak till detta kan vara de särskilda åtalsprövningsreglerna på området. Dessa har kritiserats för att leda till att vissa delar av den straffrättsliga regleringen tillämpas för sällan.

När det gäller utvecklingen på det immaterialrättsliga området bör även nämnas att det inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett direktiv för straffrättsliga åtgärder till skydd för immateriella rättigheter.

På området allmän ordning och säkerhet har det under årens lopp skett en kraftig utökning av kriminaliseringen. Exempelvis har vapenregleringen, som är central på området och som numera finns i vapenlagen (1996:67) och vapenförordningen (1996:70), under hela perioden från BrB:s införande och fram till i dag gradvis vid- gats och skärpts. En annan central lag, vars kriminalisering har utökats, är ordningslagen (1993:1617). Det har också tillkommit en

366

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

stor mängd nyregleringar och nykriminaliseringar, däribland t.ex. lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg, lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall.

Straffskalorna i vapenlagen är de strängaste på området (t.ex. stadgas fängelse i lägst sex månader och högst fyra år för grovt vapenbrott). I övrig reglering hör böter eller fängelse i högst ett år till de strängare straffskalorna. Det subjektiva kravet för straffbar- het varierar mellan uppsåt och oaktsamhet.

Till den specialstraffrättsliga utlänningslagstiftningen kan hän- föras utlänningslagen (2005:716), lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg och lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll. Regleringen har till stor del sin bakgrund i främst EU- reglering, men även internationella konventioner. Straffbeläggning av osjälvständiga brottstyper förekommer i ett par av lagarna. I utlänningslagen varierar det subjektiva kravet för straffbarhet mellan uppsåt och oaktsamhet, medan övriga två lagar endast straff- belägger uppsåtliga gärningar. Utlänningslagen upptar dessutom de strängaste straffskalorna på området (t.ex. stadgas fängelse i lägst sex månader och högst sex år för grov människosmuggling).

På området har det införts flera sanktionsavgifter, av vilka inte någon har inneburit avkriminalisering. År 1983 infördes i utlän- ningslagen, som ett komplement till bestämmelsen om straff för den som anställer en arbetstagare utan föreskrivet arbetstillstånd, regler om särskild avgift vid olaga anställning av utlänning. Reglerna avsågs i första hand få preventiv effekt, men också att verka vinst- eliminerande. Avgift kan påföras parallellt med att straffansvar utdöms. En liknande reglering finns i lagen om tillstånd för anställning på fartyg. I utlänningslagen har vidare på senare tid införts system med särskild avgift för att sanktionera nytillkom- men reglering dels om skyldighet för transportörer att kontrollera bl.a. att utlänningar innehar pass m.m. som krävs för att resa in i landet (2004) och dels om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (2006).

Centrala specialstraffrättsliga författningar på området skydd mot integritetskränkningar är lagen (1998:150) om allmän kamera- övervakning och personuppgiftslagen (1998:204). När föregång- arna till dessa båda lagar tillkom på 1970-talet utgjorde de såväl nyregleringar som nykriminaliseringar. Det kriminaliserade området har därefter varit tämligen konstant, dock att det under 2000-talet

367

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

syns viss utveckling i avkriminaliserande riktning vad gäller person- uppgiftslagen. För straffbarhet krävs enligt personuppgiftslagen att gärningen har begåtts av grov oaktsamhet, medan det enligt lagen om allmän kameraövervakning är tillräckligt med oaktsamhet. Straffskalorna på området sträcker i sig i de flesta fall från böter till fängelse i lägst sex månader eller ett år. En proposition om en ny kameraövervakningslag väntas under våren 2013.

Straffbestämmelser i processlagstiftning förekommer främst i rättegångsbalken (RB). Merparten av RB:s straffbestämmelser avser s.k. rättegångsförseelser, vilka utmärks av att domstolen ex officio, dvs. utan att åtal har väckts, får ta upp fråga om ansvar enligt dem. Straffsanktioneringen av rättegångsförseelser omfattar t.ex. vissa former av illojal processföring och vissa otillbörliga beteenden under en rättegång. I de straffbestämmelser som inte avser rättegångsförseelser stadgas straff för vissa brott mot tyst- nadsplikt och för den som utan att vara behörig utger sig för att vara auktoriserad som advokat. Det straff som föreskrivs i RB:s straffbestämmelser är antingen böter eller penningböter.

På området utbildning, forskning m.m. finns det endast ett fåtal specialstraffrättsliga författningar. På 2000-talet har det dock skett en påtaglig vidgning av kriminaliseringen i och med införandet av ett par nyregleringar som också innehåller straffsanktioneringar. Det handlar om lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och lagen (2006:449) om skydd för stör- ningskänslig forskning. Denna utveckling kan bl.a. ses som ett uttryck för forskningens ökade betydelse för tillväxt och välfärd i dagens samhälle.

Till den specialstraffrättsliga regleringen på området radio, tv och film kan hänföras en handfull lagar, däribland radio- och tv- lagen (2010:696), lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning och lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. Den enda lag som upptar en straff- skala med högre straffmaximum än fängelse i sex månader är lagen om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. Nämnda lag är också den enda som inte straffbelägger oaktsamma gärningar.

Införandet år 1993 av den första regleringen om avkodnings- utrustning innebar en klar nykriminalisering och när den nuvarande lagen tillkom år 2000, för att anpassa den svenska lagstiftningen till ett EU-direktiv, innebar den en påtaglig utvidgning av det krimina- liserade området. Lagen är den enda på området som straffbelägger försök till brott. Regeringen väntas under hösten 2013 lägga fram

368

SOU 2013:38

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

en proposition som utvidgar kriminaliseringen av olovlig hantering av avkodningsutrustning till att omfatta inte bara yrkesmässig utan även privat hantering.

Med undantag för straffsanktioneringen rörande avkodnings- utrustning har dock kriminaliseringen i radio- och tv-regleringen under lång tid i princip varit konstant. Bestämmelser om sanktions- avgift för överträdelser av bl.a. bestämmelser om reklam infördes år 1996, men innebar ingen avkriminalisering eftersom överträdel- serna dessförinnan endast hade varit vitessanktionerade.

Straffsanktioneringen i filmregleringen har minskat till följd av att vuxencensuren avskaffades år 2011.

Det finns en mängd specialstraffrättsliga författningar på området arbete och anställning, varav de mest centrala är arbetsmiljölagen (1977:1160) och arbetstidslagen (1982:673). Straffsanktioneringen i dessa båda lagar omfattar såväl uppsåtliga som oaktsamma gär- ningar och det straff som kan följa är antingen böter eller fängelse i högst ett år, eller enbart böter.

Arbete och anställning hör till de områden där sanktionsavgifter har förekommit sedan tämligen lång tid tillbaka.

Vid tillkomsten av den nuvarande arbetstidslagen infördes i denna, vid sidan av straffbestämmelserna, regler om övertidsavgift för arbetsgivare som överträder lagreglerna om övertid. Sanktions- avgiften, som alltså kan tas ut parallellt med att straff döms ut, bedömdes ha stora förutsättningar att motverka att överträdelser av arbetstidslagen medförde ekonomisk vinst och därmed ha en av- hållande effekt.

År 1994 skedde viss avkriminalisering i arbetsmiljölagen i sam- band med införandet av regler om särskild avgift för arbetsgivare som bryter mot vissa föreskrifter om bl.a. provning och kontroll av tekniska anordningar. Avsikten med det nya systemet var att skapa en effektiv sanktion som kunde träffa även juridiska personer.

Utvecklingen på området arbete och anställning synes gå mot en minskad användning av straffrätt till förmån för sanktioner som avgift och vitesföreläggande. I betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57, föreslås sanktionsväxling i flera av lagarna på området och en proposition från regeringen väntas under våren 2013.

De specialstraffrättsliga författningarna på området krigsmateriel m.m. är lagen (1992:1300) om krigsmateriel, lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som

369

Kartläggning av det specialstraffrättsliga området

SOU 2013:38

kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. och krigshandels- lagen (1964:19).

Området kännetecknas av omfattande EU-reglering och stegvis utökad kriminalisering under lång tid. Vad beträffar det sistnämnda har t.ex. utvecklingen under 2000-talet inneburit att osjälvständiga brott har straffbelagts i betydande utsträckning.

Det subjektiva kravet för straffbarhet varierar mellan uppsåt, grov oaktsamhet och oaktsamhet. Straffskalorna för vissa brott är stränga (t.ex. fängelse i lägst sex månader och högst sex år för den som uppsåtligen bryter mot kravet på tillstånd för export av vissa produkter med dubbla användningsområden).

Till försvarsområdet kan hänföras ett drygt tiotal specialstraff- rättsliga författningar, däribland lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt, lagen (2006:545) om skyddsrum, skyddslagen (2010:305) och lagen (1993:1742) om landskapsinformation. I stor utsträckning omfattar kriminaliseringen på området såväl uppsåtliga som oakt- samma gärningar. Straffskalorna varierar i betydande mån, från enbart penningböter till långa fängelsestraff i några fall.

En av de mer väsentliga förändringarna på försvarsområdet skedde år 2010, då lagen om totalförsvarsplikt ändrades så att skyldigheten att genomgå mönstring liksom skyldigheten att full- göra värnplikt eller civilplikt numera kräver att regeringen med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap först har beslutat om detta. En följd av att det i dag är frivilligt att genomgå mönstring etc. är att flertalet av lagens straffbestämmelser i praktiken inte är tillämp- liga längre. Den ändrade regleringen får därför sägas ha inneburit en avkriminalisering.

Till området skydd för olyckor m.m. kan hänföras tre special- straffrättsliga författningar, nämligen lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor samt lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Omfattningen av kriminaliseringen på området synes ha varit tämligen konstant under lång tid.

Straffsanktioneringen omfattar både uppsåtliga och oaktsamma, eller i vart fall grovt oaktsamma, gärningar. För brott mot lagen om skydd mot olyckor stadgas enbart böter, medan det i övriga två lagar finns straffbestämmelser med betydligt strängare straffskalor.

Specialstraffrättsliga författningar finns på ytterligare en mängd områden utöver de som har redovisats ovan. Bland dessa kan nämnas kontaktförbud, fastighetsbildning, hyresreglering, utsökning och konkurs, fastighetsmäklare, hotell- och pensionatrörelse, sjöfynd

370

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

seringar, t.ex. avskaffandet av straffansvaret för fylleribrott och för fosterfördrivning (illegal abort) som förövats av den gravida kvin- nan själv, var att de utgjorde rena avkriminaliseringar. Straffsank- tionen ersattes alltså inte av någon annan form av sanktion. Vid en grov jämförelse mellan å ena sidan vad som var straffbart vid BrB:s ikraftträdande och å andra sidan vad som enligt balkens nuvarande lydelse kan föranleda straffansvar framstår dagens straffsanktione- rade område som klart mer omfattande än 1960-talets.

Kartläggningen visar att lagändringar av betydelse (större eller mindre) för det straffsanktionerade områdets omfattning har genom- förts i de flesta av 3–22 kap. BrB. Endast ett fåtal kapitel är helt eller i det närmaste oförändrade. Det handlar om 5 kap. (ärekränk- ning), 12 kap. (skadegörelsebrott) och 18 kap. (högmålsbrott).

Många av de lagändringar som har inneburit utvidgningar av det kriminaliserade området handlar om brott som riktar sig mot den personliga integriteten. Ett tydligt område som varit föremål för en utvidgad kriminalisering är brotten mot person och sexualbrotten.

Många andra lagändringar som har inneburit utvidgningar av det kriminaliserade området har sin bakgrund i internationella överens- kommelser och samarbetet inom EU. Bland de områden som berörs kan nämnas människohandel, grov organiserad brottslighet, terrorism, sexuellt utnyttjande av barn, barnpornografi, rasdiskri- minering samt kemiska vapen och minor. För att säkerställa att Sverige uppfyller sina internationella åtaganden har i vissa fall befintliga straffbestämmelser vidgats och i andra fall helt nya straff- bestämmelser införts. Här kan exempelvis pekas på bestämmel- serna om människohandel (4 kap. 1 a §), dataintrång (4 kap. 9 c §), utnyttjande av barn för sexuell posering (6 kap. 8 §), kapning (13 kap. 5 a §), flygplatssabotage (13 kap. 5 b §), olaga diskrimine- ring (16 kap. 9 §), tagande av muta (10 kap. 5 a §), givande av muta (10 kap. 5 b §), handel med inflytande (10 kap. 5 d §) och olovlig befattning med kemiska vapen (22 kap. 6 a §). När det gäller straffbud som ändrats eller införts på grund av internationella åta- ganden kan noteras att en del har fått mycket vidsträckta formule- ringar.

En genomgående tendens för alla brottskatalogens grupper – brotten mot person, förmögenhetsbrotten, brotten mot allmän- heten och brotten mot staten – är att osjälvständiga brottstyper, t.ex. försök och förberedelse, har kriminaliserats i allt större ut- sträckning. Detta har medfört en betydande utvidgning av det straffsanktionerade området. Till viss del har den ökade straff-

374

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

5.2.2Specialstraffrätten

Att det område som straffbeläggs i specialstraffrätten är oerhört omfattande framgår tydligt av kartläggningen i föregående kapitel, liksom att utvecklingen på området har innefattat en mängd bety- delsefulla ändringar i såväl av- som nykriminaliserande riktning.

Under 1970-talet genomfördes det inom specialstraffrätten, lik- som på brottsbalksområdet, ett antal avkriminaliseringar. Medan det på brottsbalksområdet väsentligen var fråga om rena avkrimi- naliseringar, var dock många av avkriminaliseringarna på special- straffrättens område skenbara, dvs. straffet ersattes av en annan form av sanktion (depenalisering). Den sanktion som infördes i stället för straff var vanligen en avgift. Syftet med de ändrade sanktions- systemen var i flera fall att få till stånd en effektivare hantering av mass- och bagatellbrottslighet. Till de avgifter som infördes på 1970-talet och som innebar att tidigare straffbelagda beteenden avkriminaliserades – formellt eller i praktiken – hör bl.a. skatte- tillägg, parkeringsavgift, trafikskadeavgift och sanktionsavgift för olovligt byggande.

Av kartläggningen framgår att det under 1990-talet svepte fram ytterligare en våg av avkriminaliseringar på det specialstraffrättsliga området. Även denna gång var det huvudsakligen fråga om sken- bara avkriminaliseringar och att ersätta straff med avgift. Syftet med de avgiftssystem som nu infördes var dock i stor utsträckning ett annat än vad som hade legat bakom de reformer som genom- fördes på 1970-talet, nämligen att skapa kännbara sanktioner som kunde träffa juridiska personer. De avgifter som tillkom under denna andra period av avkriminalisering var bl.a. konkurrensskade- avgift, särskild avgift i arbetsmiljölagen, marknadsstörningsavgift och varselavgift i lagen om medbestämmande i arbetslivet.

Trots att det således under ett par perioder har skett avkrimina- liseringar av betydelse inom specialstraffrätten, är det ändå avse- värda nykriminaliseringar som utmärker utvecklingen på detta område. Den expansion av specialstraffrätten som inleddes redan på 1920-talet och som resulterade i att det när BrB trädde i kraft fanns en omfattande specialstraffrätt, synes ha fortsatt med full kraft även efter denna tidpunkt.

Det sagda kan, när det gäller perioden fram till 1980-talet, åskåd- liggöras genom att peka på den ökning av antalet specialstraff- rättsliga författningar som ägde rum. Antalet specialstraffrättsliga författningar som fanns år 1950 har uppskattats till 250 (se J. Zila,

376

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

I stället för straff, 1992, s. 36), medan motsvarande siffra för år 1980 var cirka 440 (se SCB:s PM 1990:6 Modern brottslighet och special- straffrätt i ljuset av kriminalstatistiken s. 23 f.).

När det gäller perioden från år 1980 och fram till i dag har i och för sig antalet specialstraffrättsliga författningar minskat. Från början av 1980-talet till slutet av samma årtionde sjönk antalet från cirka 440 till drygt 400 (se a.a. s. 23 f.). Därefter har antalet sjunkit ytterligare. Utredningen har vid kartläggningen av specialstraff- rätten kunnat konstatera att antalet författningar utanför BrB som innehåller straffbestämmelser numera uppgår till cirka 350. En för- klaring till minskningen av antalet specialstraffrättsliga författ- ningar kan vara att reglering som tidigare varit spridd i flera special- straffrättsliga författningar i ökad utsträckning har samlats i en och samma författning. Exempelvis ersatte miljöbalken och socialför- säkringsbalken ett flertal specialstraffrättsliga författningar på res- pektive område. Den bild av utvecklingen som framträtt vid kart- läggningen är nämligen att omfattningen av det område som krimi- naliseras i specialstraffrättsliga författningar har fortsatt att öka kraftigt även under de senaste decennierna.

Genomgången av utvecklingen på det specialstraffrättsliga området från 1980-talet och framåt visar att på många av de specialstraff- rättsliga områdena har det i de befintliga författningarna införts allt fler straffbestämmelser eller gjorts ändringar som inneburit att äldre straffbestämmelser har fått vidgade tillämpningsområden. Narkotikastrafflagen (1968:64) kan nämnas som exempel på en författning där kriminaliseringen har vidgats kraftigt genom båda dessa typer av ändringar. När det gäller den sistnämnda typen av ändringar – vidgningar av befintliga straffbestämmelsers tillämp- ningsområden – har utökningen av det straffbara området många gånger snarare varit en följd av straffbestämmelsens tekniska ut- formning än föranletts av överväganden om behovet av ytterligare kriminalisering. Socialtjänstlagen (2001:453) kan här tas som exem- pel. I lagen straffbeläggs i en bestämmelse bl.a. att utan tillstånd driva tillståndspliktig verksamhet. Sedan bestämmelsen tillkom har tillståndskrav införts för allt fler typer av verksamheter. Detta har fått till följd att det område som straffsanktioneras i bestämmelsen har utvidgats, mer eller mindre per automatik.

På brottsbalksområdet har tidigare konstaterats en betydande utvidgning av det straffsanktionerade området till följd av ökad straffbeläggning av osjälvständiga brottstyper. Motsvarande utveck- ling syns även på det specialstraffrättsliga området och, i likhet med

377

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

5.3Några utvecklingstendenser

Det följande avsnittet ägnas åt att lyfta fram några tendenser i utvecklingen på det straffsanktionerade området som har fram- kommit vid kartläggningen. Framställningen har inledningsvis ett kronologiskt perspektiv.

Under 1970-talet fanns en tydlig strävan efter att avkriminali- sera, både på brottsbalksområdet och på det specialstraffrättsliga området. Motiven till avkriminaliseringarna varierade. Exempelvis sammanhängde den avkriminalisering som skedde beträffande fylleribrottet (16 kap. 15 § BrB) med att den akut berusade ansågs vara sjuk och i behov av medicinska insatser i stället för straff (se SOU 1968:55 och 56 samt NJA II 1976 s. 526). Vid upphävandet av bestämmelserna om brott mot trosfrid (16 kap. 9 § BrB) och samhällsfarlig ryktesspridning (16 kap. 6 §) framhölls vikten av en vidsträckt rätt till allmän yttrandefrihet (se NJA II 1970 s. 551 f. resp. NJA II. 1976 s. 408). Effektivitetsskäl hörde till de mer frekvent åberopade skälen för avkriminalisering under perioden. I ett flertal specialstraffrättsliga regleringar ersattes straffsanktionen med en avgiftssanktion i det huvudsakliga syftet att få till stånd en mer effektiv hantering av mass- och bagatellbrottslighet. Så var t.ex. fallet när det gällde vissa överträdelser av skattereglerna, parkeringsförseelser och underlåtenhet att betala trafikförsäkring.

Till de mer påtagliga utvecklingstendenserna på 1970-talet hörde bl.a. ökad självständig ställning för kvinnan, ökat fokus på indivi- den och den personliga integriteten samt tilltagande intresse för konsumentskydd och miljöskydd. Att samhällsutvecklingen gick mot ökad självständig ställning för kvinnan avspeglade sig bl.a. i avkriminaliseringen av fosterfördrivning, som begåtts av den gravida kvinnan själv. I övrigt framträdde dock de nämnda tendenserna framför allt mot bakgrund av de nyregleringar och nykriminalise- ringar som infördes under perioden.

När det gäller utvecklingen mot att i större utsträckning sätta individen och den personliga integriteten i fokus kan pekas på infö- randet i föräldrabalken av ett uttryckligt förbud mot barnaga (numera 6 kap. 1 §) och tillkomsten av regleringar som avsåg att skapa skydd mot integritetskränkningar genom tv-övervakning och databehandling. Det tilltagande intresset för konsumentskydd visade sig i att det infördes omfattande lagstiftning på området, vilken bl.a. innefattade kraftiga sanktioner för vilseledande marknads- föring. Lagstiftning till skydd för miljön hade införts så smått redan

379

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

på 1960-talet, men började ta ordentlig fart under 1970-talet. Exempelvis infördes i skogslagstiftningen, som fram till dess enbart hade innehållit straffbestämmelser som syftade till att skydda skogen som produktionsresurs, även bestämmelser som straffbelade över- trädelser av föreskrifter om naturvårdshänsyn.

Den dominerande utvecklingstendensen på 1980-talet var fort- satt ökad fokusering på individen och den personliga integriteten. Våldsbrottsligheten kom under denna period att tilldra sig ett väx- ande intresse i den allmänna debatten, vilket blev startpunkten för en våg – som ännu inte har ebbat ut – av nya regleringar, avsedda att med kraft motverka sådan brottslighet. Till de första reglering- arna med detta syfte hörde lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Avsikten med lagen var att begränsa förekomsten på allmän plats av knivar och andra tillhyggen som kunde användas vid våldsbrott (prop. 1987/88:98).

Det ökade intresset för individen och den personliga integriteten visade sig också i att det var på 1980-talet som brottsoffrets situa- tion för första gången på allvar uppmärksammades inom forskning och lagstiftning. Under 1990-talet inrättades sedan Brottsoffer- myndigheten, vars övergripande uppgift skulle vara att främja brottsoffers rättigheter, behov och intressen. Med brottsoffer- rörelsens genombrott kom en ökad fokusering på reglering och kriminalisering till skydd för bl.a. kvinnors rätt och barns rätt, vilken fortfarande pågår. När det gäller reglering till skydd för kvinnors rätt kan t.ex. pekas på lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor och lagen (1988:688) om kontaktförbud, vilka båda tillkom på 1980-talet, samt straffbestämmelserna om grov kvinnofridskränkning och olaga förföljelse, som infördes i BrB i slutet av 1990-talet respektive år 2011 (4 kap. 4 a och 4 b §§). När det gäller reglering till skydd för barns rätt kan nämnas bestämmelsen i BrB om barnpornografibrott (16 kap. 10 a §), som tillkom år 1979 och därefter har vidgats vid ett flertal tillfällen. Vidare kan pekas på lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar och på ett par straffbestämmelser som har införts i BrB på 2000-talet, nämligen bestämmelserna om utnyttjande av barn för sexuell pose- ring (6 kap. 8 §) och kontakt med barn i sexuellt syfte (6 kap. 10 a §). Förslagen om kriminalisering av olovlig fotografering, äktenskapstvång och barnäktenskap som lämnades under år 2011 och år 2012 visar också på ett ökat intresse för intrång i den per- sonliga integriteten.

380

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

När det gäller 1990-talets utvecklingstendenser kan det konsta- teras att Sveriges inträde i EU år 1995 hade stor betydelse för att det kriminaliserade området fortsatte att utvidgas påtagligt under perioden. Till de områden som påverkades i hög grad av EU- medlemskapet hörde bl.a. miljö, jordbruk, fiske, livsmedel, djur, tullagstiftning, punktskatt, trafik och transport samt utlännings- lagstiftning. Ökat internationellt samarbete är också en utvecklings- tendens som från och med 1990-talet synes ha fått en ökande bety- delse för vidgningen av det kriminaliserade området.

Utvecklingen på 1990-talet utmärktes även av en ny våg av avkriminaliseringar, denna gång dock i princip enbart på det specialstraffrättsliga området. Avkriminaliseringarna var huvudsak- ligen skenbara, eftersom straffsanktionen vanligen byttes ut mot avgiftssanktion. Syftet med sanktionsväxlingarna var inte detsamma som på 1970-talet – att effektivisera hanteringen av mass- och bagatellbrottslighet – utan i stället att möjliggöra kraftigare ingri- panden och att få tillgång till en sanktion som kunde riktas mot juridiska personer. Till de områden som berördes hörde bl.a. marknads- och konkurrenslagstiftningen.

En tydlig utvecklingstendens under 2000-talet är att EU-medlem- skapet och internationellt samarbete har fått allt större betydelse för det kriminaliserade områdets utveckling. Exempelvis har det under perioden tillkommit omfattande straffsanktionering rörande terrorism. Vad som avses är lagen (2002:444) om straff för finansie- ring av särskilt allvarlig brottslighet, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Samtliga dessa lagar har sin bakgrund i internationella konventioner eller inom EU antagna rambeslut avseende åtgärder mot terrorism. Organiserad brottslig- het är ett annat område där EU-samarbetet har intensifierats under 2000-talet och föranlett vidgningar av det kriminaliserade området. För att genomföra rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet i svensk lagstiftning utökades år 2011 straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper påtagligt såväl på brottsbalksområdet som på specialstraffrättens område.

En annan utvecklingstendens som har märkts under 2000-talet är att intresset för skydd för individen och för den personliga integriteten har utsträckt till nya områden. Exempelvis har det, i syfte bl.a. att skydda den enskilda människan och respekten för människovärdet vid forskning, införts straffsanktionerad reglering

381

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

om krav på etikprövning av forskning som avser människor. Även när det gäller biobanker och genetisk integritet har det införts straff- sanktionerade regleringar som syftar till att skydda den enskildes integritet.

Ytterligare en utvecklingstendens under 2000-talet – som får ses som en fortsättning på den under 1990-talet inledda utvecklingen mot att växla över från straffsanktion till avgiftssanktion för att få tillgång till en kännbar sanktion mot juridiska personer – har varit införandet av sanktionsavgifter på finansmarknadsområdet. Avgif- terna kan uppgå till mycket höga belopp. Systemen infördes för att ge Finansinspektionen utrymme för mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regelverket. Av intresse i detta sammanhang är att de sanktionsavgifter som har tillkommit på finansmarknads- området inte i något fall har inneburit avkriminalisering.

Som redan har framgått av analysen ovan har samhällsutveck- lingen under lång tid gått mot att samhället i allt högre grad ska ta hand om och skydda individen. Denna utvecklingstendens har inne- burit att det på vissa områden kontinuerligt under hela perioden från BrB:s ikraftträdande fram till i dag har skett markanta utök- ningar av kriminaliseringen. Så har t.ex. skett när det gäller hälso- farliga ämnen, trafik och transport samt allmän ordning och säker- het. Även den tekniska utvecklingen har frekvent under perioden fört med sig behov av nya regleringar, vilka ofta har sanktionerats med straff. Här kan t.ex. pekas på regleringarna om förbud beträff- ande viss avkodningsutrustning och om ansvar för elektroniska anslagstavlor, vilka tillkom på 1990-talet. De bestämmelser om förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar, som under 2000-talet infördes i aktie- bolagslagen och ett flertal andra lagar, är också exempel på straff- bestämmelser som har tillkommit mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och de ändrade förutsättningar för samhällslivet som denna har gett upphov till.

En tydlig utvecklingstendens för hela perioden från BrB:s infö- rande fram till i dag är vidare att försök, förberedelse och andra osjälvständiga brottstyper har kriminaliserats i allt högre utsträck- ning, såväl på brottsbalksområdet som på det specialstraffrättsliga området. Uppfyllandet av internationella åtaganden och samarbetet inom EU har till viss del haft betydelse för denna utveckling. När det gäller EU-samarbetet kan t.ex. pekas på det ovan nämnda ram- beslutet om kampen mot organiserad brottslighet och den ytterli- gare kriminalisering av osjälvständiga brottstyper som det föran-

382

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

ledde år 2011, dels i BrB, dels i bl.a. miljöbalken, skattebrottslagen och jaktlagen. Straffbeläggningen av försök, förberedelse och stämp- ling till grovt häleri eller grovt penninghäleri, som infördes år 2002 (prop. 2000/01:133), är ett annat exempel på utökad krimina- lisering av osjälvständiga brottstyper som har sin bakgrund i EU- rättsliga instrument. Nämnda lagstiftning tillkom för att uppfylla krav som hade uppställts i det år 1997 antagna andra tilläggsproto- kollet till konventionen om skydd för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (bedrägerikonventionen). Den ökade krimina- liseringen av osjälvständiga brottstyper har sammantaget inneburit en kraftig utvidgning av det straffbelagda området.

Vid kartläggningen har iakttagits flera utvecklingstendenser när det gäller sättet att kriminalisera. En av de utvecklingstendenser som framträtt är att man allt oftare självständigt kriminaliserar gärningar som typiskt sett är att betrakta som förstadier till brott eller medverkan till brott. Här synes internationella konventioner m.m. ha spelat viss roll. Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet kan tas som exempel. Lagen, som trädde i kraft år 2002, föranleddes av Sveriges tillträde till en FN-konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149). Den straffsanktionering som krävdes enligt konventionen omfattade även försök till förberedelse. Eftersom det ansågs mindre lämpligt att genomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna genom att kriminalisera försök till förberedelse till brott, uppfylldes i stället konventionens krav genom införandet av en självständig brotts- form. Utöver den självständiga straffbestämmelsen, som kriminali- serar att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarliga brott, infördes också en bestämmelse som straffbelade försök till sådant brott. Den totala kriminaliseringen blev därmed mycket vidsträckt.

Narkotikastrafflagen kan nämnas som ett äldre exempel på utvecklingstendensen att självständigt kriminalisera gärningar som vanligen brukar betraktas som medverkansgärningar. I nämnda lag infördes på 1980-talet självständiga kriminaliseringar av ett antal beteenden, vilka i stor utsträckning redan var straffbara som med- verkan. Övergången från osjälvständiga till självständiga kriminali- seringar fick genomslag i praxis på så sätt att det vid straffvärde- bedömningarna för ”egentliga” medverkansgärningar ofta inte togs hänsyn till, eller inte togs tillräcklig hänsyn till, att dessa många gånger var mindre allvarliga än ”huvudgärningen”. Följden blev en

383

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

mycket kraftig repressionsökning för beteenden som tidigare hade bestraffats som medverkan.

En annan utvecklingstendens när det gäller sättet att kriminali- sera är att det har blivit allt vanligare att i nya straffbestämmelser specialreglera beteenden som i princip redan täcks av andra straff- bud. Exempel från brottsbalksområdet på sådana nya straffbud är bestämmelserna om arbetsmiljöbrott (3 kap. 10 §), människo- handel (4 kap. 1 a §), grov (kvinno)fridskränkning (4 kap. 4 a §) och olaga förföljelse (4 kap. 4 b §). Vad gäller det specialstraff- rättsliga området kan pekas på straffbestämmelserna i lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen om omskärelse av pojkar och lagen om straff för terroristbrott. Även bestämmelsen om nedskräpningsförseelse i miljöbalken (29 kap. 7 a §) kan nämnas i sammanhanget.

Bakgrunden till att den här typen av specialregleringar har införts varierar. Bestämmelserna om grov (kvinno)fridskränkning och olaga förföljelse har bl.a. tillkommit för att möjliggöra en höjning av straffnivån för vissa upprepade kränkande gärningar som riktas mot en och samma person (prop. 1997/98:55 s. 76 f. resp. 2010/11:45 s. 67 f.). Dessa straffbestämmelser är uppbyggda så att de kan tillämpas i stället för straffbestämmelserna som de överlappar, t.ex. misshandel, olaga hot, hemfridsbrott och ofred- ande, om vissa kvalificerande rekvisit är uppfyllda. En liknande konstruktion har straffbestämmelsen om terroristbrott, som till- kommit för att genomföra ett inom EU antaget rambeslut om bekämpande av terrorism (prop. 2002/03:38). Regleringen innebär att vissa särskilt angivna gärningar, däribland mord, sabotage och kapning, under vissa förutsättningar ska rubriceras som terrorist- brott och straffas enligt en strängare straffskala än som annars skulle ha varit tillämplig.

I vissa fall synes motivet till att införa specialreglering främst ha varit att markera att samhället tar avstånd från eller agerar kraftfullt mot ett visst beteende. Sådana skäl anfördes t.ex. vid tillkomsten av den ovan nämnda bestämmelsen om grov (kvinno)fridskränkning. Ett annat exempel är lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor, som tillkom för att klart markera att sedvänjan med kvinnlig omskärelse i alla dess former var oförenlig med svensk rättsuppfattning (prop. 1981/82:172 s. 7). De flesta, möjligen rentav samtliga, ingrepp som det var fråga om omfattades nämligen av BrB:s regler om straff för misshandel. De strafflatituder som ursprungligen upptogs i lagen korresponderade dessutom med vad

384

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

som gällde för de olika graderna av misshandel. Genom senare lagändringar (prop. 1997/98:55) har dock straffskalorna för köns- stympning skärpts väsentligt, så att det numera föreligger en på- taglig skillnad mellan straffskalorna i de båda regleringarna. Dess- utom har kriminaliseringen av osjälvständiga brottsformer utvid- gats så att den blivit klart mer omfattande för könsstympning än för misshandelsbrotten.

Bestämmelsen om människohandel, som tillkom år 2002 (då med rubriceringen människohandel för sexuella ändamål) kan nämnas som ytterligare ett exempel på specialreglering vars införande i betydande mån syftade till att markera samhällets inställning till en viss företeelse. Bestämmelsen föranleddes av flera internationella instrument som tillkommit för att bekämpa människohandel i olika former. I de internationella instrumenten beskrevs människohandeln som en verksamhet bestående av flera led. Dessa led var genom olika bestämmelser i BrB i allt väsentligt kriminaliserade redan före år 2002. Enligt regeringen (se prop. 2001/02:124 s. 18 ff.) kunde det dock ifrågasättas om de olika delarna, när de förekom i samman- hanget människohandel, alltid behandlades på ett fullt adekvat sätt i den gällande svenska lagstiftningen. Som skäl för att införa bestäm- melsen om människohandel anförde regeringen bl.a. att ett särskilt straffansvar skulle kunna bidra till att bättre synliggöra fenomenet med handel med människor. Det ansågs också att införandet av en särskild straffbestämmelse även i övrigt kunde underlätta det inter- nationella samarbetet mot människohandel, vilket var av grund- läggande betydelse för en effektiv bekämpning av brottstypen.

Straffbestämmelsen om nedskräpningsförseelse motiverades bl.a. med att en effektiv sanktion mot nedskräpning utgjorde en tydlig markering från samhällets sida om nedskräpningsförbudets betydelse (prop. 2010/11:125 s. 14 f.). Genom bestämmelsen, som innebar att redan kriminaliserade, lindrigare varianter av nedskräp- ning överfördes till en självständig straffbestämmelse, skapades nämligen förutsättningar för användande av ordningsbot på området.

Ytterligare en utvecklingstendens när det gäller sättet att krimi- nalisera kan illustreras med lagen om kontaktförbud, som infördes i slutet av 1980-talet (då med rubriken ”lag om besöksförbud”).

Genom lagen, som tillkom främst i syfte att förbättra skyddet för kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp, infördes bl.a. möjlighet för åklagaren att, under vissa förutsättningar, med- dela förbud för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med eller följa efter en annan person. I lagen intogs också en

385

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

bestämmelse som straffbelade överträdelser av sådana förbud. Exem- pel från 2000-talet på detta sätt att kriminalisera – att i lag ange förutsättningarna för att en myndighet ska få meddela förbud av visst slag mot en viss person och straffbelägga överträdelser av förbudet – finns i lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang och i lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter. I den förstnämnda lagen, som tillkom för att stävja det idrottsrelaterade våldet, gavs åklagare möjlighet att förbjuda en person att få tillträde till och vistas på viss plats när idrottsarrange- mang anordnas där. När den nuvarande lagen om tillsyn över hundar och katter år 2007 ersatte en äldre lag intogs i regleringen bestämmelser om möjlighet för polismyndigheten att meddela förbud att ha hand om hund, s.k. hundförbud, för den som all- varligt brister eller tidigare har brustit i tillsynen över en hund. Enligt båda lagarna är det straffbelagt att överträda förbud som meddelats med stöd av regleringarna.

Ett utmärkande drag för de ovan berörda kriminaliseringarna är att de träffar beteenden som normalt är tillåtna. Ett annat utmärk- ande drag är att de beteenden som är straffbelagda närmast avser förstadier till de ageranden som lagstiftaren ytterst har velat för- hindra, dvs. våld eller hot eller – när det gäller hundförbud – att djuret angriper någon i omgivningen.

När det gäller utvecklingstendenser i fråga om sättet att krimi- nalisera ska också framhållas att på vissa områden, bl.a. när det gäller narkotika och andra hälsofarliga ämnen, har strävan efter att säker- ställa att allt som behöver omfattas av straffsanktionering också gör det, medfört att kriminaliseringen har måst ges en i vissa avseenden mycket flexibel utformning.

I narkotikastrafflagen finns t.ex. en straffrättslig definition av narkotika (8 §) som möjliggör att regleringen snabbt kan ändras så att den omfattar nya ämnen som kommit ut på marknaden. Enligt definitionen, som vidgades år 1999 (prop. 1997/98:183), ska med narkotika förstås läkemedel eller hälsofarliga varor med beroende- framkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, eller av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen.

Samtidigt som narkotikadefinitionen utvidgades, infördes lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I den inledande paragrafen stadgas att lagen gäller varor som på grund av sina inne-

386

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

boende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Paragrafen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att föreskriva på vilka varor lagen ska tillämpas. I lagen kriminaliseras bl.a. att utan tillstånd överlåta, framställa eller inneha sådana varor som har förtecknats i regeringens förordning. Vid tillkomsten av lagen påpekade Lagrådet att lagtexten inte gav någon närmare avgränsning av de hälsofarliga varor som avsågs och att regeringen fick en betydande frihet när det gällde att bestämma vilka varor som lagen skulle tillämpas på (prop. 1997/98:183 s. 90 f.).

Ovan har berörts ett antal utvecklingstendenser när det gäller sättet att kriminalisera som har framträtt vid kartläggningen. Användandet av blankettstraffbud, som är ett sätt att straffbelägga beteenden som har använts sedan mycket lång tid tillbaka, ska också beröras något. Av kartläggningen har framgått att Sveriges medlemskap i EU har föranlett betydande utvidgningar av det i specialstraffrätten kriminaliserade området från år 1995 och fram till i dag samt att de straffbestämmelser som har tillkommit med anledning av EU-samarbetet i stor utsträckning är utformade som blankettstraffbud. Användandet av blankettstraffbud är särskilt vanligt på områden där EU-regleringen till stor del utgörs av direkt- verkande förordningar, som inte får göras om eller tas in i svensk lagtext, men som för sitt genomförande förutsätter kompletterande nationella bestämmelser om straff. Detta sätt att kriminalisera – att införa blankettstraffbud som fylls ut av EU-reglering – har visat sig vara förenat med vissa svårigheter när det gäller att uppfylla de krav på tydlighet och förutsebarhet som måste ställas på straffrättslig reglering. En mängd straffbestämmelser, bl.a. på livsmedels- och jordbruksområdet, är nämligen utformade så att det inte går att bilda sig en uppfattning om vad som egentligen straffsanktioneras genom att enbart läsa straffbestämmelserna.

När det gäller straffsanktionering genom blankettstraffbud finns det anledning att påpeka att valet av lagteknisk lösning vid utformningen av blankettstraffbuden har betydelse för vad som i subjektivt hänseende krävs för straffansvar; om det är tillräckligt att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt täckta eller om det krävs att gärningsmannen haft uppsåt eller varit oaktsam i för- hållande till existensen av och innehållet i den straffbelagda hand- lingsregeln.

I ett lagstiftningsärende angående straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier uttalade sig Lagrådet angående kravet på

387

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

subjektiv täckning vid olika slag av blankettstraffbud (se prop. 2011/12:59 s. 70 ff.) Lagrådet anförde att det i vissa fall står klart att hänvisningen till normerna utanför själva straffbestämmelsen endast används för att slippa upprepa en handlingsregel som finns på annat håll, ofta i samma lag som straffbestämmelsen. I sådana fall ska straffbestämmelsen läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen, vilket innebär att det är tillräckligt för straffansvar att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt täckta. Vidare angav Lagrådet att det i andra fall är lika klart att en straff- bestämmelse som hänvisar till andra normer inte ska läsas som om dessa normer stod i själva straffbestämmelsen. Vad som straff- beläggs är då inte normerna utan att bryta mot dessa och i dessa fall krävs subjektiv täckning i förhållande till att gärningen stått i strid mot en norm av det slag som det hänvisas till i straffbestämmelsen. Straffbestämmelsen om tjänstefel i BrB (20 kap. 1 §) nämndes som ett exempel på en sådan straffbestämmelse (där straffbeläggs att vid myndighetsutövning åsidosätta ”vad som gäller för uppgiften”).

De olika typerna av blankettstraffbud som beskrivits ovan benämns ibland slutna respektive öppna blankettstraffbud. Ett blankettstraffbud kan vara en blandning av båda typerna och det framgår inte alltid klart i vilken omfattning bestämmelserna är att uppfatta på det ena eller andra sättet.

Det ska påpekas att utredningens uppdrag omfattar vissa frågor rörande blankettstraffbud och att dessa behandlas närmare i kapitel 11.

Vad beträffar den svenska straffrättsliga jurisdiktionen har utvecklingen under ett antal decennier gått mot en utvidgad svensk domsrätt avseende brott som begåtts utomlands. Samarbetet inom EU och den ökade förekomsten av internationella instrument har haft betydelse också för denna utveckling. Terrorism, människo- handel och barnpornografi är bara några av de områden där den svenska domsrätten har utvidgats.

Den utvecklingstendens mot ökat intresse för individen och den personliga integriteten, som har beskrivits som mycket betydelse- full för det kriminaliserade områdets utvidgning, avspeglar sig också i lagändringar som inte har påverkat det straffsanktionerade områdets omfattning. På brottsbalksområdet har det sedan balkens ikraftträdande genomförts ett mycket stort antal lagändringar som inneburit att straffskalor skärpts och att särskilda straffskalor införts för grova brott (i vissa fall även nya brottsrubriceringar). Ändringar av denna karaktär har skett i de flesta av BrB:s kapitel, men de har varit särskilt påtagliga när det gäller brott som kränker den enskil-

388

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

des personliga integritet. Härigenom framträder att denna typ av brott sedan BrB:s ikraftträdande kommit att betraktas som alltmer klandervärd. Detta märks även genom införandet av de tidigare nämnda bestämmelserna om grov (kvinno)fridskränkning och olaga förföljelse, genom vilka det blivit möjligt att för vissa gärningar, som redan tidigare var straffbelagda, utdöma straff enligt en sträng- are straffskala. Tendensen att se allvarligare på brott mot den person- liga integriteten framträder också mot bakgrund av de ändringar som gjorts i kapitlet om sexualbrott (6 kap.) och som inneburit att vissa gärningar numera rubriceras som allvarligare brott än enligt tidigare lagstiftning. I sammanhanget bör också nämnas att flera av de åtalsbegränsningsregler som vid BrB:s införande gällde för brotten mot person numera har upphävts och att åklagarens rätt och plikt att åtala för denna typ av brott således har utökats, jfr. förmögenhetsbrotten; för dessa har åtalsbegränsningsreglerna i stället blivit fler.

Det kan konstateras att sedan BrB trädde i kraft har repress- ionen i straffsystemet som helhet ökat påtagligt. Detta har skett inte enbart genom kraftigt utvidgad kriminalisering, utan även till följd av lagändringar som inte har påverkat omfattningen av det straffsanktionerade området, såsom skärpningar av straffskalorna. Utöver att de skärpta straffskalorna har inneburit att vissa gär- ningar kommit att bestraffas allt hårdare, har de också fått till följd att bestämmelsen i 23 kap. 4 § BrB om ansvar för medverkan har blivit tillämplig på allt fler specialstraffrättsliga brott. Enligt nämnda bestämmelse är det generellt straffbelagt att medverka till brotts- balksbrott, medan det för utdömande av sådant ansvar på det specialstraffrättsliga området krävs att fängelse är föreskrivet för brottet eller att det finns en särskild föreskrift om att medverkan ska bestraffas. När det på specialstraffrättens område har förts in fängelse i straffskalor som tidigare enbart har omfattat böter, har således ändringen inte enbart inneburit att det blivit möjligt att döma till ett strängare straff för brottet utan även att medverkan till sådant brott blivit straffbart.

I riktning mot förstärkt repression i straffsystemet har även den i praxis utvidgade tillämpningen av medverkansreglerna, som tog fart i slutet av 1990-talet, verkat. Vad som avses är att det har blivit allt vanligare att flera personer som tillsammans begått ett brott åtalas och döms för att ha begått brottet ”tillsammans och i sam- förstånd” eller ”gemensamt och i samråd”. Kännetecknande för sådant medgärningsmannaskap (termen används i doktrinen och i

389

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

bot redovisas i stället separat. Beträffande begreppet lagförings- beslut ska också påpekas att en person kan lagföras för flera brott i en och samma dom eller beslut. I statistik över lagföringsbeslut redovisas huvudbrotten i lagföringarna, dvs. de brott som har den strängaste påföljden i straffskalan, medan statistik över lagförda brott omfattar samtliga brott som ingår i lagföringsbesluten.

Till de avkriminaliseringar på brottsbalksområdet som bör ha inneburit en avsevärd minskning av belastningen på rättsväsendet hör framför allt avskaffandet av fylleribrottet (1976).

Mellan åren 1975 och 1978 minskade det totala antalet lagförda personer från drygt 300 000 till drygt 200 000, vilket i hög grad hade sin förklaring i avskaffandet av fylleribrottet (se Brottsut- vecklingen i Sverige fram till år 2007, Brottsförebyggande rådets rapport 2008:23, s. 49). De resursbesparingar som avkriminali- seringen innebar måste ha varit tydliga för såväl de allmänna dom- stolarna som polis- och åklagarmyndigheterna.

En annan betydande avkriminalisering var ersättandet av det militära ansvarssystemet med ett i huvudsak utomstraffrättsligt system (1986). Före reformen av det militära ansvarssystemet var 21 kap. BrB om brott av krigsmän tillämplig både under freds- förhållanden och i krigstid. Reformen innebar bl.a. att ett flertal straffbestämmelser avskaffades och att de kvarvarande straff- bestämmelserna inte längre skulle vara tillämpliga under freds- förhållanden. Beteenden som avkriminaliserades skulle därefter i stället hanteras i ett utomstraffrättsligt system. Av statistik för år 1980 framgår att detta år uppgick antalet anmälda brott mot 21 kap. BrB till över 4 000 och att det totala antalet lagförda brott var drygt 2 300. Reformen bör således ha inneburit en klar resurs- besparing för rättsväsendet.

På det specialstraffrättsliga området kan pekas ut i vart fall en handfull reformer som har inneburit avkriminalisering – formell eller i praktiken – och som har medfört betydande resursbespa- ringar för rättsväsendet.

Införandet av system med sanktionsavgifter på skatteområdet (1972) respektive på tullområdet (1985) är två av dessa reformer. Någon formell avkriminalisering skedde inte i samband med till- komsten av sanktionsavgifterna, bl.a. skattetillägg och tulltillägg, men den ändrade regleringen innebar i praktiken att mängder med bagatellartade förseelser mot skatte- respektive tullagstiftningen kom att sanktioneras enbart genom det administrativa sanktions- systemet. Genom reformen befriades således polis- och åklagar-

391

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

myndigheter och allmänna domstolar från hanteringen av mindre allvarliga brott på skatte- och tullområdena. För att något illustrera omfattningen av den hantering som rättsväsendet avlastades genom reformen kan nämnas att antalet skattetilläggsbeslut år 2001 upp- gick till cirka 260 000, vilket motsvarade en tredjedel av alla beskatt- ningsbeslut på skattemyndighetens initiativ, och att sammanlagt debiterades detta år skattetillägg netto med 2,1 miljarder kr (se Riksskatteverkets Rapport 2002:14, Om tillämpningen av skatte- tillägg och skattekontrollens preventiva effekt, s. 109).

Det bör dock påpekas att även om reformerna på skatte- och tullområdet innebar betydande resursbesparingar för rättsväsendet måste de också ha fått till följd att resursåtgången ökade märkbart hos de myndigheter som beslutar om sanktionsavgifterna, dvs. hos skattemyndigheterna (numera Skatteverket) och Tullverket. De ändrade sanktionssystemen bör även ha lett till en något ökad resursåtgång hos förvaltningsdomstolarna, eftersom de prövar överklagade beslut om sanktionsavgift. Många gånger ingår dock frågan om sanktionsavgift i ett överklagande av den materiella skattefrågan, som skulle ha underställts förvaltningsdomstolens prövning även om inte sanktionsavgift hade påförts. Dessutom ankommer det på förvaltningsdomstol, och inte på Tullverket, att besluta i frågor om tulltillägg på grund av oriktiga uppgifter.

Andra reformer som det finns anledning att peka på är över- gången från straffsanktion till avgiftssanktion när det gäller dels vissa parkeringsförseelser (1977), dels underlåtenhet att hålla trafik- försäkring för registrerade motorfordon (1977) och dels över- trädelser av plan- och byggregleringen (1977).

Genom införandet av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift kom de flesta former av parkeringsförseelser att sanktioneras med en avgift i stället för straff. Detta innebar avsevärda resursbespa- ringar för rättsväsendet och då främst för polis- och åklagar- myndigheterna. Eftersom effektivare resursanvändning var det huvudsakliga motivet till reformen fördes det i förarbetena (prop. 1975/76:106) vissa resonemang om de resursbesparingar som vän- tades bli följden av att växla över från straffsanktion till avgifts- sanktion, vilka det finns anledning att återge här.

I motiven framhölls (a. prop. s. 33 ff.) att det straffrättsliga systemet vid parkeringsförseelser hade kommit att förutsätta en uppföljning genom resurskrävande förfaranden i en omfattning som måste anses orimlig, bedömd med utgångspunkt i en riktig prioritering av polis-, åklagar- och domstolsväsendets resurser.

392

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

Exempelvis hade det inom Stockholms kommun krävts att den vid polismyndigheten och tingsrätten med parkeringsförseelser syssel- satta personalstyrkan mer än fördubblats på ett par år. När det gällde åklagarväsendet konstaterades att i landet som helhet nästan hälften och i Stockholm och Göteborg avsevärt mer än hälften av alla strafförelägganden avsåg parkeringsförseelser. Övergången till ett avgiftssystem bedömdes leda till betydande resursbesparingar. Exempelvis beräknades personalstyrkan på parkeringskontoret i Stockholm kunna mer än halveras. För åklagarväsendets del kon- staterades att all den personal som sysselsattes med strafförelägg- anden på grund av parkeringsförseelser kunde frigöras för andra arbetsuppgifter. Även belastning på domstolsväsendet bedömdes minska. Här syntes en reducering av arbetsmängden såvitt avsåg parkeringsförseelser med mer än hälften sannolik.

1977 års reform av sanktionssystemet i trafikskadelagen (1975:1410) innebar att bötesstraffet för underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon ersattes av en skyldighet att betala en privaträttslig avgift (trafikförsäkringsavgift) till trafikförsäkrings- föreningen. Straffbestämmelserna som avsåg oregistrerade eller avställda fordon som brukades i trafik utan trafikförsäkring behölls dock, eftersom det i dessa fall inte var möjligt att utnyttja den i bilregistret inbyggda datatekniken för att ålägga fordonsägaren trafikförsäkringsavgift. Det ändrade sanktionssystemet medförde betydande kostnadsbesparingar för rättsväsendet, eftersom det inne- bar att polis- och åklagarmyndigheterna och de allmänna dom- stolarna avlastades uppgiften att utreda och lagföra flertalet ärenden om överträdelser av reglerna om trafikförsäkringsplikten. Det bör tilläggas att vid tillkomsten av det nya avgiftssystemet förutsågs (se prop. 1977/78:16 s. 54) att reformen också skulle medföra vissa kostnadsökningar, hänförliga dels till ett inte oväsentligt antal ansökningar om betalningsförelägganden och dels till ett ökat antal mål om utdömande av förelagda viten.

Den reform av plan- och byggnadsregleringens sanktionssystem som genomfördes år 1977 innebar att den tidigare straffsanktionen ersattes av tre olika avgifter. Även om huvudsyftet med att införa sanktionsavgifterna var att försöka åstadkomma en påföljd som bättre än straff skulle avhålla från olovligt byggande, var ytterligare ett av motiven för reformen att avlasta polis- och åklagarmyndig- heterna och de allmänna domstolarna (se t.ex. prop. 1975/76:164 och W. Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt vid olovligt byggande, 1987, s. 128 ff.).

393

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

I likhet med vad som ovan har konstaterats beträffande över- gången från straff till avgift på skatte- och tullområdet, ledde sanktionsväxlingen på plan- och byggnadsområdet till klart mins- kad belastning på rättsväsendet samtidigt som resursåtgången bör ha ökat på annat håll. Här avses i första hand att resursåtgången hos den myndighet som beslutar om sanktionsavgifterna måste ha ökat märkbart, men också att viss ökad belastning hos förvaltningsdom- stolarna bör ha blivit följden av att blev möjligt att överklaga beslut om sanktionsavgift till dessa.

När det gäller avkriminaliseringar på det specialstraffrättsliga området som har medfört betydande resursbesparingar för rätts- väsendet kan det finnas anledning att också nämna de ändringar som nyligen (2010) har genomförts i lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt. Ändringarna innebär att skyldigheten att genomgå mönstring liksom skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt numera kräver att regeringen med hänsyn till Sveriges försvars- beredskap först har beslutat detta. Eftersom det i dag är frivilligt att genomgå mönstring etc. är flertalet straffbestämmelser i lagen om totalförsvarsplikt i praktiken inte tillämpliga längre. För att få en bild av den resursbesparing som den ändrade regleringen medförde kan nämnas att år 2005 uppgick antalet lagförda brott mot lagen om totalförsvarsplikt till drygt 150, varav nästan 100 lagfördes genom dom.

Vad beträffar nykriminaliseringar på brottsbalksområdet som torde ha fört med sig en påtagligt ökad belastning för rättsväsendet finns till att börja med anledning att nämna den sammantagna utökning av straffskyddet för barn som har skett bl.a. genom den år 1979 införda och därefter vid flera tillfällen vidgade bestämmel- sen om barnpornografibrott (16 kap. 10 a §) och de på senare år införda bestämmelserna om utnyttjande av barn för sexuell pose- ring (6 kap. 8 §) och kontakt med barn i sexuellt syfte (6 kap. 10 a §). År 2011 anmäldes sammanlagt över 800 brott mot nämnda bestämmelser (drygt hälften avsåg barnpornografibrott). Samma år uppgick det totala antalet lagförda brott mot bestämmelserna till nästan 300 (två tredjedelar avsåg barnpornografibrott och reste- rande tredjedel avsåg i princip uteslutande utnyttjande av barn för sexuell posering). Merparten av lagföringarna skedde genom dom (närmare 270).

Kriminaliseringen av köp av sexuell tjänst (6 kap. 11 §) har rim- ligen också föranlett en klar ökning av belastningen på rättsväsen- det. Brottet reglerades först i en särskild lag, lagen (1998:408) om

394

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

köp av sexuella tjänster, men överfördes år 2005 till BrB. Av den officiella statistiken framgår att år 2011 anmäldes drygt 750 brott mot lagen och att samma år uppgick det totala antalet lagförda brott till drygt 500, varav drygt 170 brott lagfördes genom dom.

Den ökade resursåtgång som de ovan berörda nykriminali- seringarna på brottsbalksområdet har inneburit för rättsväsendet torde främst ha drabbat polis- och åklagarmyndigheterna, men i inte obetydlig utsträckning också domstolarna.

I fråga om nykriminaliseringar inom specialstraffrätten som bör ha lett till ett påtagligt ökat resursbehov för rättsväsendet finns det anledning att nämna några områden där kriminaliseringen har vid- gats kraftigt under lång tid. Ett sådant område är trafik, transport och infrastruktur, och då särskilt regleringar rörande vägtrafik och sjöfart.

När det gäller sistnämnda regleringar kan t.ex. pekas på krimi- naliseringarna av ratt- och sjöfylleri. Kriminaliseringen av rattfylleri har vidgats vid ett flertal tillfällen, t.ex. sänktes år 1990 den nedre promillegränsen från 0,5 till 0,2 promille alkohol i blodet och år 1999 straffbelades s.k. drograttfylleri. Av statistiken framgår att antalet anmälda rattfylleribrott (i det följande inkluderas i detta begrepp både grovt rattfylleri och drograttfylleri) år 2011 var näs- tan 50 procent högre än år 1975 (numera närmare 30 000). Antalet lagföringsbeslut, där rattfylleribrott utgjort huvudbrottet, ligger däremot på i stort sett samma nivå i dag som det gjorde år 1975 (cirka 12 000). Av intresse i sammanhanget kan även vara att det totala antalet lagförda rattfylleribrott år 2011 uppgick till närmare 21 000, varav nästan 13 000 lagföringar skedde genom dom.

Vad gäller kriminaliseringen av sjöfylleri finns anledning att sär- skilt nämna den utvidgning av straffansvaret som skedde år 2010 (se prop. 2009/10:76) genom införandet av en fast, nedre promille- gräns på 0,2 promille alkohol i blodet för den som framför ett far- tyg eller i övrigt på ett fartyg fullgör en uppgift av väsentlig bety- delse för säkerheten till sjöss, förutsatt att fartyget antingen med motordrift kan framföras med en hastighet om minst 15 knop eller har ett skrov med en största längd av minst tio meter. Statistiken över anmälda brott visar att anmälningarna av sjöfylleribrott har ökat markant från och med år 2010. Detta år uppgick antalet anmälda brott till nästan 300. Några år tidigare anmäldes vanligen omkring 60 brott per år.

Det ska påpekas att när det gäller ratt- och sjöfylleribrott har sannolikt såväl ökad bil- och båttrafik som förbättrade kontroll-

395

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

metoder och ökad satsning på att genomföra kontroller stor bety- delse för ökningen av antalet anmälda brott. Trots detta är det dock en rimlig slutsats att nykriminaliseringarna vad avser ratt- och sjö- fylleri har medfört en klar ökning av rättsväsendets resursbehov.

Hälsofarliga ämnen är ett annat område, vars kraftigt expande- rade kriminalisering bör ha fått till följd att rättsväsendets resurser har tagits i allt större anspråk. Vad som avses är framför allt de successiva vidgningarna av narkotikastrafflagen som pågått sedan BrB infördes, men även nyregleringar på området, såsom lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Statistik beträffande narkotika- strafflagen kan här användas för att åskådliggöra utvecklingen. År 1975 anmäldes drygt 20 000 brott mot lagen. Motsvarande siffra år 2011 var nästan 90 000. Antalet lagföringar, med brott mot narkotikaregleringen som huvudbrott, uppgick år 1975 till knappt 3 000 och år 2011 till drygt 21 000. Det totala antalet lagförda brott mot narkotikastrafflagen år 2011 var nästan 50 000, varav cirka 30 000 lagfördes genom dom. Angående narkotikabrottslighetens ökade belastning på rättsväsendet från 1960-talets slut och fram till i dag kan även hänvisas till Hanns von Hofers artikel Det svenska fångtalets utveckling 1910–2010 (Nordisk Tidsskrift for Kiminal- videnskab 2012, s. 136 ff.). I artikeln anges bl.a. att år 2009 hade inte mindre än tjugo procent av samtliga lagföringar direkt med illegal hantering av narkotika att göra.

På narkotikaområdet, liksom när det gäller trafikområdet, har sannolikt satsningar på kontroller m.m. haft betydelse för det ökade antalet anmälda och lagförda brott. Även här står det dock klart att nykriminaliseringarna har orsakat en betydande ökning av rättsväsendets resursbehov.

Även ordning och säkerhet bör nämnas när det gäller områden vars kriminalisering har vidgats kraftigt under lång tid med ökat resursbehov hos rättsväsendet som följd. Här har bl.a. kriminali- seringen i vapenregleringen stadigt utökats och en mängd nya specialstraffrättsliga regleringar införts, se t.ex. lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, lagen om tillträdes- förbud vid idrottsarrangemang och lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall. Vad angår lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål kan nämnas att år 2011 lagfördes nästan 6 000 brott mot lagen, varav drygt 4 000 genom dom.

I anslutning till ovanstående ska påpekas att när det gäller för- fattningar vars straffsanktionering har vidgats i flera omgångar har

396

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

utredningen vid kartläggningen noterat att det i förarbetena till de enskilda utvidgningarna ofta har anförts att ändringen i fråga end- ast i liten utsträckning kommer att innebära ökade kostnader. Jämförelsen har då givetvis utgått från den situation som har rått precis före den aktuella ändringen. Den ökade resursåtgång som sammantaget blivit följden av flera på varandra följande utvidg- ningar av författningens straffsanktionering bör dock många gånger ha kunnat vara betydande.

Lagen om kontaktförbud är ett tydligt exempel på det ovan sagda. När lagen infördes i slutet av 1980-talet bedömdes (prop. 1987/88:137 s. 38 f.) den nya uppgift som genom lagen lades på rättsväsendet – handläggning av ärenden om besöksförbud (numera kontaktförbud) – inte i någon större utsträckning komma att ta åklagarväsendets resurser i anspråk. För polisen och domstolarna uppskattades införandet av regleringen komma att innebära endast marginella förändringar. Regleringen har därefter utvidgats vid två tillfällen, år 2003 och år 2011. Vid det första tillfället gjordes bedöm- ningen att ändringarna inte skulle leda till några större merkost- nader (prop. 2002/03:70 s. 67 f.). Inför den senaste ändringen (prop. 2010/11:45 s. 75 f.) anfördes att arbetet med den nya uppgift som då lades på rättsväsendet – handläggningen av ärenden om elektronisk övervakning av särskilt utvidgade kontaktförbud – främst skulle komma att belasta polisväsendet som skulle verkställa den elektroniska övervakningen. För åklagarna och domstolarna bedömdes däremot den ökade arbetsbelastningen bli liten. Vad som här ska framhållas är att jämfört med situationen innan det fanns någon reglering av kontaktförbud, tar dock nuvarande kriminali- sering av överträdelser av kontaktförbud i anspråk en betydande resursmängd hos rättsväsendet. Följande statistik belyser det sagda. Under år 2011 tog Åklagarmyndigheten emot cirka 13 300 ansök- ningar om kontaktförbud och utfärdade drygt 3 600 kontakt- förbud. Samma år uppgick antalet anmälda brott mot lagen om kontaktförbud till nästan 5 300. Det totala antalet lagförda brott uppgick till närmare 800, varav över 700 avsåg lagföring genom dom. (Antalet lagföringsbeslut där brott mot lagen om kontakt- förbud utgjorde huvudbrottet uppgick till närmare 150).

Den ökade straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper, vilken har kunnat iakttas såväl på brottsbalksområdet som på det specialstraffrättsliga området, kan ses som en särskild form av ny- kriminalisering. Sammantaget bör den vidgning av det kriminali- serade området som skett genom sådan straffbeläggning ha med-

397

Sammanfattning och analys av kartläggningen

SOU 2013:38

5.5.3Åklagarmyndigheterna

I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2011 (se s. 38 ff.) har myndighetens totala kostnader (1 176 miljoner kr) fördelats på olika brottsgrupper i proportion till utfallet av den tidsredovisning som genomfördes under maj 2011. Alla åklagare vid de allmänna åklagarkamrarna redovisade då sin arbetade tid uppdelad på 15 brotts- grupper. Redovisningen avsåg tidsåtgång per brottsmisstanke inom respektive brottsgrupp. Brottsgrupperna var följande: (1) ärenden som ej rör ansvar för brott, (2) bötesbrott, (3) trafikbrott, (4) snatteri,

(5) tillgrepp (utom snatteri och rån), (6) narkotikabrott – enkla (bruk och innehav), (7) narkotikabrott – övriga, (8) mord, dråp, misshandel med dödlig utgång, (9) rån, grovt rån, grov misshandel, (10) övriga våldsbrott, (11) sexualbrott, (12) miljöbrott, (13) eko- brott, (14) övriga förmögenhetsbrott (bedrägeri, förskingring, tro- löshet) och (15) övriga brott med fängelse i straffskalan.

Såväl antalet inkomna brottsmisstankar som antalet avslutade brottsmisstankar uppgick år 2011 till drygt 630 000.

Av redovisningen framgår att de två i särklass mest kostsamma brottsgrupperna var rån, grovt rån och grov misshandel samt övriga våldsbrott. Nästan 40 procent av myndighetens totala kostnader avsåg handläggning av dessa båda brottsgrupper. Den brottsgrupp (bortsett från handläggning av ärenden som ej rör ansvar för brott) som lades minst resurser på var bötesbrotten. Under 2 procent av myndighetens totala kostnader hänförde sig till handläggning av brottsmisstankar avseende bötesbrott. Till de brottsgrupper som, efter bötesbrotten, svarade för lägst andelar av myndighetens totala kostnader hörde miljöbrotten (drygt 2 procent), mord m.m. (när- mare 3 procent) och ekobrotten (drygt 3 procent). (När det gäller ekobrotten bör påpekas att redovisningen inte omfattar Ekobrotts- myndighetens handläggning av sådana brott utan enbart de eko- brott som Åklagarmyndigheten handlägger.)Vidare kan nämnas att trafikbrotten stod för drygt 4 procent av kostnaderna, narkotika- brotten för sammanlagt drygt 8 procent, snatteribrotten för drygt 5 procent, tillgreppsbrotten (utom snatteri och rån) för drygt 7 procent och sexualbrotten för nästan 7 procent.

I årsredovisningen anges att den genomsnittliga kostnaden för att handlägga en brottsmisstanke var 1 857 kr. Det finns även upp- gift om den ungefärliga kostnaden för en brottsmisstanke inom en viss brottsgrupp. Här framgår att det är stora skillnader i kostna- derna per brottsmisstanke för de olika brottsgrupperna. I särklass

400

SOU 2013:38

Sammanfattning och analys av kartläggningen

5.5.5Avslutning

Som framgått av redogörelsen ovan redovisar domstolarna samt polis- och åklagarmyndigheterna sina respektive verksamheter på olika sätt. Exempelvis varierar i hög grad de brottskategorier, eller sammanslagningar av brottskategorier, som redovisningen utgår från. Med hänsyn till de stora skillnaderna i sätten att redovisa verksamheter som hör till rättsväsendet kan utredningen endast dra begränsade slutsatser beträffande hur rättsväsendets resurser i dag tas i anspråk för olika brottstyper. Det bör framhållas att om förut- sättningarna för bedömning och analys av resursanvändningsfrågor ska förbättras måste man se till att verksamheter som hör till rätts- väsendet redovisas på ett jämförbart sätt. Exempelvis bör verksam- heterna ges tydliga anvisningar om vilka brottskategorier som redo- visningen ska utgå från.

Mot bakgrund av redovisningen ovan kan konstateras att vålds- brott och övriga brott mot person är de områden som tar i anspråk den i särklass största delen av de resurser som rättsväsendet i dag lägger ner på utredning och lagföring av brott. Här kan t.ex. på- minnas om att över 40 procent av den resurstid som Polisen år 2011 ägnade åt utredning och lagföring lades på dessa områden. Vidare avsåg nästan 40 procent av Åklagarmyndighetens kostnader samma år handläggning av rån, grovt rån och grov misshandel samt övriga våldsbrott. När det gäller de allmänna domstolarna kan pekas på att vid 2011 års resursfördelning hänfördes vid grundfördelningen 36 procent av brottmålsresurserna till kategorin brott mot person.

När det gäller utredning och lagföring av brottslighet på det specialstraffrättsliga området framträder mot bakgrund av redovis- ningen att det främst är narkotika- och trafikbrott samt ekonomisk brottslighet som i betydande omfattning drar resurser för rätts- väsendet. Exempelvis åtgick år 2011 nästan 20 procent av Polisens resurstid för utredning och lagföring av brott till hantering av nar- kotika- och trafikbrott. Hos Åklagarmyndigheten svarade trafik-, narkotika- och ekobrott tillsammans för över 15 procent av myndig- hetens totala kostnader. Åklagarmyndighetens kostnad för eko- brott var visserligen tämligen liten (3 procent av den totala kost- naden). Till åklagarväsendets resursåtgång för ekomål hör dock också Ekobrottsmyndighetens kostnader för utredning och lag- föring av brott. Här kan påpekas att antalet inkomna brotts- misstankar till Ekobrottsmyndigheten under år 2011 uppgick till drygt 38 000 (som en jämförelse kan nämnas att antalet inkomna

403

Statens offentliga utredningar 2013

Kronologisk förteckning

1.Förändrad hantering av importmoms. Fi.

2.Patientlag. S.

3.Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi.

4.Tillstånd och medling. Ju.

5.Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L.

6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi.

7.Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju.

8.Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö.

9.Riksbankens

finansiella oberoende och balansräkning. Fi.

10.Rätta byggfelen snabbt!

–med effektivare förelägganden och försäkringar. S.

11.Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav

och framtidsalternativ. M.

12.Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi.

13.Ungdomar utanför gymnasieskolan

–ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U.

14.En översyn inom Sevesoområdet

–förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö.

15.För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U.

16.Effektivare konkurrenstillsyn. N.

17.Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju.

18.Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö.

19.Mera glädje för pengarna. Ku.

20.Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U.

21.Internationell straffverkställighet. Ju.

22.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

–samordning och digital samverkan. N.

23.Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S.

24.E-röstning och andra valfrågor. Ju.

25.Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S.

26.Fri att leka och lära

–ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U.

27.Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju.

28.Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi.

29.Det svenska medborgarskapet. A.

30.Det tar tid

–om effekter av skolpolitiska reformer. U.

31.En digital agenda i människans tjänst

–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. N.

32.Budgetramverket

–uppfyller det EU:s direktiv? Fi.

33.En myndighet för alarmering. Fö.

34.En effektivare plan- och bygglovsprocess. S.

35.En ny lag om personnamn. Ju.

36.Disciplinansvar i ett reformerat försvar. Fö.

37.Begripliga beslut på migrationsområdet. Ju.

38.Vad bör straffas? Del 1 och 2. Ju.

Statens offentliga utredningar 2013

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21] E-röstning och andra valfrågor. [24]

Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. [35]

Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. [38]

Försvarsdepartementet

Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8]

En översyn inom Sevesoområdet

– förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14]

Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] En myndighet för alarmering. [33] Disciplinansvar i ett reformerat försvar. [36]

Socialdepartementet

Patientlag. [2]

Rätta byggfelen snabbt!

– med effektivare förelägganden och försäkringar. [10]

Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23]

Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25]

En effektivare plan- och bygglovsprocess. [34]

Finansdepartementet

Förändrad hantering av importmoms. [1]

Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3]

Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6]

Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9]

Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12]

Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28]

Budgetramverket

– uppfyller det EU:s direktiv? [32]

Utbildningsdepartementet

Ungdomar utanför gymnasieskolan

– ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13]

För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15]

Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20]

Fri att leka och lära

– ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26]

Det tar tid

– om effekter av skolpolitiska reformer. [30]

Landsbygdsdepartementet

Djurhållning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11]

Näringsdepartementet

Effektivare konkurrenstillsyn. [16]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

–samordning och digital samverkan. [22] En digital agenda i människans tjänst

–Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. [31]

oriktig uppgift vid fullgörandet.
	Till böter döms den som upp-
	såtligen eller av oaktsamhet bryter
	mot föreskrift som avses i 2 §
	tredje stycket.
I ringa fall döms inte till	I ringa fall ska det inte dömas
straff.	till ansvar.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	14 §6
Ansökan om transportbidrag	Ansökan om transportbidrag
skall göras skriftligen hos Till-	ska göras skriftligen hos Till-
växtverket för varje kalender-	växtverket för varje kalender-
halvår och innehålla de uppgifter	halvår och innehålla de uppgifter
som Tillväxtverket bestämmer.	som Tillväxtverket bestämmer.
Den som undertecknar ansökan	Uppgifterna i ansökan ska
skall försäkra riktigheten av de	lämnas på heder och samvete.
uppgifter som lämnas.
Den som i ansökan uppsåt-
ligen eller av grov oaktsamhet
lämnar oriktig uppgift döms till
böter, om inte gärningen är belagd
med straff enligt brottsbalken.

Härigenom föreskrivs	att 7 kap. 14 § lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse