En effektivare plan- och bygglovsprocess

Betänkande av Plangenomförandeutredningen

Stockholm 2013

SOU 2013:34

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-23938-4

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen beslutade den 24 november 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna om genom- förande av detaljplaner (dir. 2011:104). Dåvarande generaldirektö- ren Lars Magnusson förordnades den 25 november 2011 till sär- skild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes direktören Bengt Nyman fr.o.m. den 1 januari 2012 och länsassessorn Susanna Grege fr.o.m. den 20 februari 2012. Utredningen antog namnet Plangenomförandeutredningen.

Som sakkunniga i utredningen förordnade civil- och bostads- ministern den 1 februari 2012 ämnesrådet Klara Cederlund, kans- lirådet Ivar Frostenson och kanslirådet Patrik Lidin samt den 20 februari 2012 ämnesrådet Elisabet Bodin. Den 20 februari 2012 förordnades som experter samhällsplaneraren Gunilla Anander, experten Anna Eklund, strategiske rådgivaren Roger Ekman, den konkurrenssakkunnige Anders Gerde, avdelningsdirektören Jonas Hammarlund, professorn Thomas Kalbro, den näringspolitiske experten Rikard Silverfur, experten Lars Svensson, förbundsjuris- ten Lena Södersten och den bostadspolitiske experten Björn Well- hagen.

Den 15 november 2012 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som innebar att utredaren fick i uppdrag att också utreda förutsätt- ningarna för att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen (dir. 2012:114).

Bengt Nymans anställning som sekreterare upphörde den 31 de- cember 2012. Biträdande länsarkitekten Johan Hjalmarsson, exper- ten Lars Svensson och civilekonomen Viveka Zetterberg anställdes som sekreterare den 1 januari 2013.

Genom beslut den 17 januari 2012 entledigades den sakkunnige Klara Cederlund samt experterna Gunilla Anander, Roger Ekman, Anders Gerde, Jonas Hammarlund, Rikard Silverfur, Lars Svens- son, Lena Södersten och Björn Wellhagen. Samtidigt förordnade

civil- och bostadsministern planeringsarkitekten Mikael Jardbrink och projektutvecklaren Nancy Mattsson som experter.

Direktören Bengt Nyman och arkitekten Micaela Schulman har under 2013 varit utredaren behjälplig med särskilda uppgifter.

Utredningens andra del har bedrivits i nära samarbete med sak- kunniga och experter, som har sammanträtt vid två tillfällen. Där- utöver har dessa medverkat vid två seminarier tillsammans med ett 30-tal personer i en referensgrupp i syfte att diskutera utredningens arbete. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag.

Utredarens uppdrag är härmed slutfört och jag överlämnar mitt betänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34).

Stockholm i april 2013

Lars Magnusson

/Susanna Grege

Johan Hjalmarsson

Lars Svensson

Viveka Zetterberg

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			11
1	Författningsförslag......................................................		21
2	Inledning...................................................................		69
2.1	Utredningens uppdrag.............................................................		69
2.2	Utredningens arbetsformer.....................................................		70
2.3	Betänkandets disposition.........................................................		71
2.4	Några reflexioner om utredningens uppdrag .........................		72
3	Plan- och bygglovsprocessen som system......................		77
3.1	Grunderna i PBL ......................................................................		77
	3.1.1 Utvecklingen av en sammanhållen plan- och
		byggnadslagstiftning.....................................................	77
	3.1.2	De olika planinstrumenten...........................................	79
	3.1.3	Förfarandet vid detaljplaneläggning ............................	83
	3.1.4	Lovgivning.....................................................................	86
	3.1.5 Rollfördelning mellan stat, kommun och övriga
		parter .............................................................................	87
	3.1.6	PBL och grundlagen .....................................................	92
3.2	Hur fungerar systemet i praktiken?........................................		97
	3.2.1 Samspelet mellan kommuner och byggherrar
		behöver utvecklas..........................................................	97
	3.2.2 Detaljplanerna har fått ny karaktär............................		103
	3.2.3 Många problem kopplade till inaktuella planer.........		111

Innehåll SOU 2013:34

	3.2.4 Oklara planeringsförutsättningar gör processen
		oförutsägbar ................................................................	117
	3.2.5 Planprocessen uppfattas som ineffektiv ....................		127
4	Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder ........		137
4.1	Olika planeringstraditioner i olika länder .............................		137
4.2	Danmark .................................................................................		139
	4.2.1	Övergripande planeringsstruktur...............................	139
	4.2.2	Kommunal planering ..................................................	141
	4.2.3	Byggtillstånd................................................................	145
4.3	Norge	......................................................................................	146
	4.3.1	Övergripande planeringsstruktur...............................	146
	4.3.2	Regional planering ......................................................	148
	4.3.3	Kommunal planering ..................................................	150
	4.3.4	Byggtillstånd................................................................	154
4.4	Storbritannien.........................................................................		155
	4.4.1	Övergripande planeringsstruktur...............................	155
	4.4.2	Kommunal planering ..................................................	156
	4.4.3	Byggtillstånd/byggkontroll ........................................	159
4.5	Tyskland..................................................................................		160
	4.5.1	Övergripande planeringsstruktur...............................	160
	4.5.2	Kommunal planering ..................................................	160
	4.5.3	Byggtillstånd................................................................	163
4.6	Några skillnader och likheter mellan olika länder ................		165
5	En sammanhållen plan- och bygglovsprocess...............		169

5.1Vilka hänsyn ska tas i planläggningen och vad betyder

dessa hänsyn för arbetssättet och processen?.......................		169
5.1.1 Allmänna och enskilda intressen................................		169
5.1.2	Insyn och medborgarinflytande .................................	178
5.1.3	Rättssäkerhet ...............................................................	183
5.1.4 Ny teknik innebär förändrade arbetssätt...................		187

SOU 2013:34 Innehåll

5.2	Principlösningar .....................................................................		189
	5.2.1	Inledning .....................................................................	189
	5.2.2 Utgångspunkter för en effektivare process...............		191
	5.2.3 Huvuddragen i en effektivare plan- och
		bygglovsprocess ..........................................................	199
6	Överväganden och förslag om en effektivare process ....		205
6.1	En områdesplan förenklar samhällsbyggandet.....................		205
	6.1.1 Detaljplanekravet kan tas bort om det finns en
		områdesplan ................................................................	205
	6.1.2 Hur områdesplanen bör utformas för att ge
		tydlig vägledning.........................................................	208
	6.1.3 Förutsättningar för att detaljplanekravet ska
		kunna slopas................................................................	217
	6.1.4 Genomförandefrågor med områdesplanen som
		grund ...........................................................................	227
	6.1.5 Förfarandet att upprätta översiktsplan och
		områdesplan ................................................................	230
	6.1.6 Områdesplanen i relation till annan lagstiftning ......		235
6.2	Detaljplanen utvecklas som genomförandeverktyg.............		239
	6.2.1 Bygglov ska normalt inte behövas om det finns
		en detaljplan ................................................................	239
	6.2.2	Vissa planbestämmelser förutsätter
		bygglovsbefrielse ........................................................	242
	6.2.3 Delar av detaljplanen upphör att gälla efter
		genomförandetidens slut............................................	243
	6.2.4 En lagreglerad planbestämmelse kompletterar det
		obligatoriska innehållet efter
		genomförandetidens slut............................................	253
	6.2.5	Områdesbestämmelserna tas bort .............................	257

6.3Länsstyrelsen tvingas ta ställning i fråga om

riksintressen och mellankommunala frågor .........................		262
6.4 Hur prövas åtgärder inom och utom plan? ..........................		266
6.4.1	När behövs detaljplan? ...............................................	266
6.4.2	När behövs bygglov? ..................................................	270
6.4.3 Vilka frågor ska prövas i ett bygglov? .......................		274
6.4.4 Byggnadsnämndens bedömning av vissa allmänna
	intressen i bygglovsprövningen .................................	282
		7

Innehåll	SOU 2013:34
	6.4.5 Prövningen i en detaljplan utan efterföljande
	bygglovsprövning........................................................	284
	6.4.6 Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för
	att ge startbesked ........................................................	288
	6.5 Liten avvikelse i detaljplan .....................................................	292
	6.5.1 Utrymmet för avvikelser utökas efter
	genomförandetidens slut ............................................	292
	6.5.2 Även andra huvudmän än det allmänna kan
	godtas inom s.k. A-tomter .........................................	297
	6.5.3 Parkeringsplatser kan medges även på mark som
	enligt en detaljplan inte får bebyggas.........................	302
	6.6 En enklare plan- och bygglovsprocess ..................................	304
	6.6.1 Formkraven för detaljplaneprocessen begränsas ......	304
	6.6.2 Enklare att förlänga genomförandetiden...................	307
	6.6.3 Enklare att upphäva gamla detaljplaner .....................	309
	6.6.4 Formerna för grannehörande inför bygglov
	ändras och endast den som har framfört
	invändningar får klaga.................................................	310
	6.6.5 Byggnadsnämnden ges större möjlighet att anta
	detaljplaner ..................................................................	319

6.7Den privata initiativrätten behöver stärkas, men

behoven minskar med utredningens förslag .........................

326

6.8Bostadsförsörjningsfrågorna behöver stärkas i plan- och

	bygglagen ................................................................................	330
	6.8.1 Bostadsförsörjningen förtydligas som allmänt
	intresse .........................................................................	330
	6.8.2 Bostadsförsörjningen behöver redovisas i
	översiktsplanen............................................................	333
	6.8.3 Möjligheterna att ingripa med planföreläggande
	förtydligas....................................................................	335
7	Förslagens konsekvenser ...........................................	339

7.1Förutsättningar för förenkling och effektivisering av

planeringssystemet .................................................................	339
7.1.1 Nya villkor för stadsbyggande ...................................	339

SOU 2013:34 Innehåll

	7.1.2 Organisatorisk tröghet och motstånd mot
	förändring....................................................................	346
	7.1.3 Incitament för att åstadkomma förändring...............	348
7.2	Konsekvenser av utredningens förslag .................................	351
	7.2.1 Övergripande bedömning av ekonomiska effekter ..	351
	7.2.2 Bedömning av vissa andra effekter ............................	353
	7.2.3 Ökad tyngd för den översiktliga planeringen ...........	354
	7.2.4 Former för medborgardeltagande..............................	355
	7.2.5 Detaljplanen som ett genomförandeinstrument.......	357
	7.2.6 Begränsning av statens ingripandegrunder................	357
	7.2.7 Detaljplan och/eller bygglov som krav för
	byggande .....................................................................	359
	7.2.8 Bostadsförsörjningen ett allmänt intresse.................	360
7.3	Sammantagen bedömning av förslagens konsekvenser .......	360
8	Ikraftträdande och övergångsfrågor.............................	363
	Den nya lagen bör i sin helhet träda i kraft den 1 juli
	2014 .............................................................................	364
	Övergångsbestämmelser för påbörjade mål och ärenden ....	364
	Övergångsbestämmelser för lovpliktens omfattning i
	gällande planer med genomförandetid ......................	365
	Övergångsbestämmelser som utökar lovplikten för
	områdesbestämmelser ................................................	365
	Översyn av speciallagar som har hänvisning till
	områdesbestämmelser ................................................	366
	Översyn av förutsättningarna för planavgifter.....................	367
	Översyn av plan- och byggförordningen .............................	370
	Översyn av författningar som har tillståndsprövning
	eller förbud kopplade till detaljplan...........................	371
	Stöd till kompetensutveckling och utveckling av
	metoder för områdesplanering...................................	371
9	Författningskommentarer ..........................................	375

Innehåll		SOU 2013:34
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2011:104 ............................................	409
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv 2012:114 ................................................	423
Bilaga 3 Behov av förändringar i annan lagstiftning ....................		429
Bilaga 4 Större och tydligare utrymme för avvikelse från
	detaljplan – En alternativ lösning ....................................	443
Bilaga 5 Det enkla planförfarandet blir det normala
	– En alternativ lösning ....................................................	457

Sammanfattning

Uppdraget

Regeringen gav Plangenomförandeutredningen ursprungligen i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan i syfte att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plangenom- förandelagstiftning. Det uppdraget redovisades till regeringen i december 2012.

Uppdraget har senare utvidgats till att också utreda förutsätt- ningarna för att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen genom att se över

kravet på detaljplan,

kravet på bygglov,

möjligheterna att använda s.k. enkelt planförfarande, och

möjligheterna för kommunfullmäktige att uppdra åt kommunal nämnd att anta en detaljplan.

Enligt direktiven ska vi således analysera om kraven på när en detalj- plan ska utarbetas och när bygglov ska krävas är ändamålsenligt utformade eller om det i vissa situationer skulle kunna vara lämpligt att lätta på eller helt avskaffa kravet på detaljplan respektive bygg- lov. Vi ska också studera förutsättningarna för att utvidga möjlig- heterna att tillämpa plan- och bygglagens bestämmelser om enkelt planförfarande och i övrigt analysera förslag som kan medföra enk- lare förfaranden vid utarbetande av detaljplaner. I uppdraget ingår vidare att pröva om det finns förutsättningar att utvidga möjlighet- erna för en kommunal nämnd att anta detaljplaner.

Utredningen ska vidare studera övriga möjligheter till förtydli- ganden och förenklingar i syfte att effektivisera plan- och byggpro- cessen. Utredningen ska föreslå lämpliga förändringar och i samt- liga delar lämna de författningsförslag som behövs.

Sammanfattning

SOU 2013:34

Problembilden

Vi redovisar i betänkandet några förhållanden som ger en bild av hur delar av plan- och bygglovsprocessen fungerar i praktiken. Vi har noterat att samspelet mellan kommuner och byggherrar behö- ver utvecklas för att tillgodose behovet av bostäder.

Detaljplanerna har fått en ny karaktär, inte minst genom att pla- nerna blir alltmer detaljerade, att planerna i allt högre grad syftar till att genomföra ett visst projekt och att utformningen ofta redan är bestämd innan den formella planprocessen inleds. Detaljerings- graden beror åtminstone delvis på att bygglovsprövningen upplevs som svag och att det är lättare för kommunen att få gehör för sina önskemål om de uttrycks i form av bestämmelser i en detaljplan.

Vi har konstaterat att många problem är kopplade till inaktuella planer och att många nya planer är av administrativ karaktär, på så vis att planen endast avser att ändra en underliggande plan och att planläggningen i dessa fall inte tillför några mervärden av betydelse. Äldre planer har ibland en inlåsande effekt, inte minst om bygg- rätten har utformats utifrån en begränsad analys om vad som kan anses vara en lämplig utveckling. Istället för att pröva vad som är en lämplig utveckling stannar bygglovsprövningen påfallande ofta vid hur en åtgärd förhåller sig till tidigare fastslagna bestämmelser och värden, vilket bl.a. kan ifrågasättas utifrån det grundlagsskyddade egendomsskyddet. Den inlåsande effekten skapar även ett stort behov av avvikelser, där nuvarande möjlighet till avvikelse uppfattas som alltför begränsad.

En del av den upplevda trögheten i planprocessen kan antas bero på rollfördelningen mellan staten, kommunen och byggherren. De viktigaste besluten i ett projekt fattas ofta redan innan planerings- förutsättningarna är kända, vilket innebär att man ibland måste göra omtag sent i processen när nya sakförhållanden blir kända. Omtagen beror delvis på att de statliga ingripandegrunderna, bl.a. riksintressena, är otydliga.

Planprocessen uppfattas som ineffektiv, bl.a. används inte möj- ligheterna till slopad bygglovsprövning. Onödigt många detaljpla- ner behöver beslutas av kommunfullmäktige. Prövningen av över- klaganden tar lång tid och reglerna om expediering av lov uppfattas som ineffektiva.

SOU 2013:34

Sammanfattning

Plan- och bygglagstiftning i andra länder

Det finns i de flesta europeiska länder många likartade principer bakom den lagstiftning som reglerar fysisk planering. Det förelig- ger emellertid skillnader i statsskick, rättsgrundsatser och politisk historia som gör att systemen och hierarkierna ser olika ut och det är därför vanskligt att direkt översätta lagstiftningen till svenska förhållanden. I princip finns det alltid en samverkan mellan plane- ringsnivåerna, men den samverkan kan se olika ut. Även i länder där kommunerna till synes har stor frihet, t.ex. i de nordiska län- derna, kan det krävas att planerna fastställs av staten i någon form. Ett gemensamt drag hos många länder som inte är särskilt tydligt i Sverige är en uttalat regional planeringsnivå, som omsätter nation- ella politiska prioriteringar i den fysiska planeringen till planerings- ramar för kommuner och lokala aktörer.

Våra direktiv omnämner särskilt Tyskland och Storbritannien som exempel på länder där lagstiftningsåtgärder för att förenkla och effektivisera plan- och bygglovsprocesserna är eller har varit aktuella. Vi anser att vi dessutom kan hämta en del inspiration och intressanta idéer från våra nordiska grannländer Danmark och Norge, som ligger närmare oss när det gäller lagstiftningstradition och synsätt på plan- och byggnadslagstiftningens uppbyggnad och funktion.

I Tyskland torde det särskilt vara den omtalade § 34 i den fede- rala plan- och byggnadslagstiftningen som har väckt intresse. Den skulle kunna utgöra förebild för möjligheterna att finna en lagregle- rad modell för att reducera prövningsförfarandet för viss bostads- produktion. Paragrafen, som funnits i den tyska lagstiftningen se- dan 1960-talet, anses bidra till en väsentligt kortare plan- och bygglovsprocess i samband med förtätning av bostadsområden. Vi har prövat och föreslår också en liknande reglering som kan om- sättas till svenska förhållanden i form av en lagreglerad planbe- stämmelse enligt PBL.

Sammanfattning

SOU 2013:34

Det finns vissa principiella skillnader mellan olika länder när det gäller den kommunala detaljplaneringen. Detaljplanering i kom- munal regi sker i Tyskland, i Danmark och i Norge. I Tyskland är det inte alltid nödvändigt att upprätta en detaljplan och planen kan vara antingen kvalificerad eller enkel, vilket har betydelse för hur byggtillståndet senare prövas. I Danmark kan kommunen ta hjälp av byggherren och där kan planen upphävas när den inte längre behövs. I Norge kan detaljplanering ske i två steg, såväl genom områdesregulering som genom detaljregulering för konkreta projekt. Det finns även en rätt till privat detaljplanering för konkreta pro- jekt, där kommunen har skyldighet att ta ställning till om ett för- slag ska föras vidare och skickas ut för samråd. I Storbritannien sker planeringen av byggherren själv efter planeringstillstånd av kom- munen. Beslutet om planeringstillstånd kan leda till att planeringen därefter sker i ett eller två steg.

När det gäller allmänhetens insyn, möjligheter att överklaga och tidsfrister föreligger också en del skillnader. I Danmark ska ett förslag till detaljplan offentliggöras och granskas och sakägare och andra berörda ska underrättas skriftligen. När planen sedan har antagits, finns ingen möjlighet att överklaga innehållet i den. I Norge ska ett förslag till reguleringsplan skickas ut för samråd och granskas, varvid vem som helst kan yttra sig. När planen har anta- gits kan den överklagas av den som yttrat sig under samrådet men inte har fått sina synpunkter tillgodosedda.

I Storbritannien ska byggherren före en ansökan om planerings- tillstånd underrätta sakägare och andra berörda inom området för planeringen. Ansökan om större exploateringar offentliggörs genom annonsering och med skyltar i området. Ett beslut om planerings- tillstånd kan endast överklagas av sökanden, dvs. om beslutet då innebär ett avslag eller är förenat med särskilda planeringsvillkor. I Tyskland sker ett samråd med myndigheter och allmänhet tidigt i planprocessen på grundval av ett preliminärt utkast av planen. När planförslaget sedan är färdigt ska det ställas ut offentligt. Sakägare, vars rättigheter påverkas av planen och som har framfört invänd- ningar under utställningen, kan överklaga ett beslut om att anta planen till förvaltningsdomstol.

SOU 2013:34

Sammanfattning

Våra utgångspunkter

Vi anser att större tyngd bör läggas vid översiktsplaneringen. Över- siktsplanen är det forum där många frågor bör klaras ut, inte minst i dialogen mellan staten och kommunen. Frågor av övergripande karaktär, t.ex. miljökvalitetsnormer, mellankommunal samordning eller riksintressen, bör sålunda redan vara utredda på denna nivå inför den efterföljande dialogen mellan byggherren och kommunen om det konkreta projektet.

Vi menar att detaljplanekravet i många fall kan slopas, om det finns en aktuell översiktsplan som tydligt redovisar markanvänd- ningen för en tätort eller stadsdel. Om staten och kommunen redan har kommit överens om markanvändningen på den överikt- liga nivån, bör det vanligtvis vara möjligt att slopa detaljplane- kravet.

Om en tydlig och aktuell översiktsplan kan leda till att detalj- planer inte behöver upprättas i samma omfattning som i dag, skapas ett tydligt incitament för kommunerna att lägga större tyngd vid översiktsplaneringen. Ansökningar om bygglov kan då prövas direkt mot översiktsplanen. Detaljplanekravet bör med andra ord kunna begränsas, om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Med tanke på de många problem som är kopplade till inaktuella detaljplaner, bör dessa planer delvis upphöra att gälla efter genom- förandetidens slut. Endast det obligatoriska innehållet i detaljpla- nen behöver finnas kvar.

Vi anser att formkraven på både översiktsplaneprocessen och detaljplaneprocessen kan begränsas och det bör även bli lättare att upphäva detaljplaner. Områdesbestämmelserna kan upphävas.

Vi anser vidare att kommunernas bedömningar i bygglovsären- den behöver stärkas. Vi menar att kommunen i princip bör ha samma möjlighet att hävda krav i bygglovskedet som i en detalj- plan.

Bygglovsbefrielse bör vara huvudregeln inom detaljplaner. I den mån som utformningen redan är känd i detaljplaneskedet, bör det inte vara nödvändigt med en efterföljande bygglovsprövning. Utform- ningen bör då kunna prövas slutligt genom planbeslutet.

Utrymmet för avvikelser från gamla detaljplaner behöver ses över. Vi har stannat vid en lösning där utrymmet för avvikelser precis som idag bör vara begränsat under genomförandetiden, men där möjligheten att medge avvikelser efter genomförandetidens slut kan utökas.

Sammanfattning

SOU 2013:34

Utrymmet för vilka planer som kan antas av byggnadsnämnden upplevs vara begränsat. En fråga som därför har diskuterats vid flera tillfällen är om inte fler ärenden borde kunna delegeras. Vi anser att kommunen själv bör kunna besluta om hur planärenden ska antas utifrån de allmänna principer som anges i kommunalla- gen.

Vi delar också uppfattningen att nuvarande regler om expedie- ring av bygglov är administrativt betungande. Vi anser att det vore en fördel att införa ett system liknande det som tillämpas i plan- processen. Där ges den som är berörd av planläggningen tillfälle att yttra sig innan beslutet fattas. Den som inte har yttrat sig senast vid en viss tidpunkt – och då framfört synpunkter som inte har till- godosetts – har inte heller rätt att överklaga beslutet annat än på vissa formella grunder. Enligt vår mening bör en liknande ordning införas i bygglovsprocessen.

Våra förslag

Vi föreslår att översiktsplanen utvecklas som verktyg för att ge tydlig vägledning för efterföljande beslut. Merparten av dialogen mellan stat och kommun bör klaras ut i arbetet med översiktspla- nen. När översiktsplanen upprättas, ska riksintressen, miljökvali- tetsnormer, mellankommunala frågor och miljöbedömningar så långt möjligt vara avgjorda. De övergripande strukturerna för loka- liseringen av bebyggelse ska således vara utredda.

Om översiktsplanen uppfyller vissa kriterier, bl.a. att den tydligt redovisar markanvändningen, ska det kunna leda till att detalj- planekravet upphör att gälla. En sådan översiktsplan kallar vi för områdesplan.

Om staten och kommunen är överens om markanvändningen, upphör detaljplanekravet att gälla inom områdesplanen. Fler ären- den kan då hanteras direkt i bygglovet, vilket underlättar föränd- ringar. Även om staten inte har något krav på detaljplan, kan kom- munen fortfarande hävda detaljplanekravet, t.ex. i fall med komplexa genomförandefrågor. Länsstyrelsens möjligheter att ingripa mot ef- terföljande beslut när det gäller riksintressen och mellankommunala frågor slopas också inom områdesplanerna.

Om kommunen och staten inte kommer överens inom ramen för översiktsplaneprocessen, t.ex. om vissa områden behöver stude-

SOU 2013:34

Sammanfattning

ras mer i detalj, behålls detaljplanekravet. Behovet av avvikelser från områdesplanen kan tillgodoses genom en ny detaljplan.

Liksom översiktsplanen ska inte heller områdesplanen vara bin- dande. För befintliga områden bör en områdesplan i normalfallet ange användning, byggnadstyp, maximal totalhöjd, möjlighet till kompletteringar och förändringar samt vilka hänsyn som ska tas i kulturmiljöfrågor, t.ex. om kommunen anser att endast vissa material och utformningar kan komma i fråga. För nya områden kan områdesplanen redovisas med olika detaljeringsgrad, men kan i normalfallet göras schematisk. Områdesplanen ger inte samma förutsebarhet som en detaljplan, men planen bör även i fortsätt- ningen vara ”moraliskt bindande” och få samma tydliga vägledande roll som dagens översiktsplaner.

Planeringshorisonten för bebyggelseutvecklingen bör vara 10 år. Ett krav införs med innebörden att kommunen i översiktsplanen ska redovisa hur bostadsbehovet ska tillgodoses de närmaste 10 åren. Behovet kan naturligtvis preciseras i områdesplaner. Därige- nom länkas PBL bättre till bostadsförsörjningslagen. Lagen förtyd- ligas också med att bostadsförsörjningen är en sådan mellankom- munal fråga som kan föranleda ett planföreläggande från regeringen

Områdesplanen kan vid behov ange när ett visst område tidigast kommer att kunna byggas ut för att samordna genomförandet, dvs. när kommunen avser att färdigställa allmänna platser där kommu- nen förutses vara huvudman. Bygglov kan vägras med hänsyn till att planen anger att området ska byggas ut vid en senare tidpunkt.

Inflytandet bör ligga på den nivå och i de skeden där det finns en reell möjlighet att påverka. Medborgarinflytandet bör huvud- sakligen hanteras inom ramen för översiktsplanen och i mindre omfattning i enskilda projekt.

Större tyngd bör läggas vid samrådet och att kommunen i lämp- liga former ska ge kommunmedlemmarna och berörda myndigheter och organisationer tillfälle till insyn och möjlighet att lämna syn- punkter på förslaget. Av planhandlingarna ska det framgå hur kommunen har tillgodosett behovet av medborgarinflytande och hur den har samrått med berörda myndigheter. De formella kraven på samrådet begränsas således i huvudsak till att redovisa hur kraven på medborgarinflytande har tillgodosetts. Utställningen avskaffas men ett granskningsförfarande behålls för berörda myndigheter.

Detaljplanen utvecklas till att bli ett renodlat genomförande- instrument. Under genomförandetiden krävs i normalfallet inget bygglov för att bygga i enlighet med planen. Kommunen får införa

Sammanfattning

SOU 2013:34

bygglovsplikt, om det behövs för ett ändamålsenligt genomfö- rande. Bygglovsplikt förutsätter att detaljplanen inte samtidigt in- nehåller detaljerade planbestämmelser om utformning och utfö- rande. När bygglov inte behövs, ska byggherren göra en anmälan till byggnadsnämnden inför det tekniska samrådet. Byggnads- nämnden har möjlighet att vägra startbesked om den anmälda åt- gärden strider mot planen. Avvikelser från detaljplanen prövas som en ansökan om bygglov.

Detaljplanen upphör delvis att gälla efter genomförandetidens slut, om inte kommunen förlänger genomförandetiden. Förfaran- det att förlänga genomförandetiden förenklas.

Efter genomförandetidens slut inträder bygglovsplikt, motsva- rande den lovplikt som idag normalt gäller inom detaljplanelagda områden. Kvartersmarken är fortfarande planlagd, vilket innebär att krav enligt annan lagstiftning, som vanligtvis gäller utom detalj- plan, inte inträder, strandskydd återinträder inte osv.

När genomförandetiden har löpt ut, ersätter en lagreglerad planbestämmelse de frivilliga planbestämmelserna, med innebörden att bebyggelse ska anpassas till omgivningens stil, karaktär, bygg- nadsstruktur och mått. Bygglov får dock ges även för andra utform- ningar om de är förenliga med områdesplanen.

Byggnadsnämndens bedömning i frågor som avser utform- ningen av den yttre miljön ska jämställas med prövningen i en detalj- plan, när vissa allmänna intressen prövas i ärenden som avser lov och förhandsbesked. Byggnadsnämndens uppfattning får därigenom samma tyngd som om frågan prövades i en detaljplan.

Byggnadsnämnden kan i ett bygglov besluta att gemensamhets- anläggningar ska vara inrättade för att startbesked ska kunna ges. Nuvarande möjlighet, att genom en detaljplanebestämmelse vill- kora möjligheten att ge lov med att vissa åtgärder ska ha vidtagits, ändras. Kommunen kan välja om åtgärden ska ha vidtagits för att lov ska kunna ges eller om åtgärden behöver ha vidtagits först i samband med byggnadsnämndens beslut om startbesked. Trots en planbe- stämmelse om att lov inte får ges förrän en viss åtgärd har vidtagits, får byggnadsnämnden en möjlighet att i ett beslut om lov senare- lägga genomförandet så att åtgärden istället ska ha vidtagits senast i samband med beslutet om startbesked.

SOU 2013:34

Sammanfattning

rings- och kompletteringsåtgärder behöver inte kommuniceras och kan inte heller överklagas.

En detaljplan ska generellt sett endast behövas om en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Därutöver får kommunen neka bygglov med hänsyn till att en detalj- plan behövs i vissa särskilt angivna fall. Det gäller bl.a. för en samman- hållen bebyggelse som ska förändras och det råder komplexa fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk, som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för.

Detaljplaneprocessen utformas med den nya översiktsplanen som förebild, vilket bl.a. innebär att kravet på kungörelse tas bort och att granskningsskedet förenklas. Planförslaget ska under sam- rådet hållas tillgängligt på kommunens webbplats. Kommunen ska i samrådsredogörelsen redovisa hur samrådet har genomförts.

Möjligheten till planavvikelse utökas efter genomförandetidens slut. I planer med löpande genomförandetid kvarstår utrymmet för avvikelser enligt dagens regler, men med utökad möjlighet att kunna godta befintliga byggnader m.m. som är planstridiga.

Merparten av de frivilliga planbestämmelserna upphör att gälla efter genomförandetidens slut och därigenom försvinner en stor del av behovet av planavvikelse. Även andra ändamål än vad som anges i detaljplanen ska kunna prövas.

Det blir möjligt att även godta privata huvudmän inom s.k. A- tomter, dvs. sådan kvartersmark där användningen är fri så länge det allmänna (staten, kommunen, landstinget) är huvudman för verk- samheten. Verksamheten får inte vara störande för omgivningen. Lösensplikten för kommunen enligt 14 kap. 14 § PBL ska då för- falla.

Definitionen av begreppet bebygga i PBL ändras, vilket medför att parkeringsplatser även kan utföras på sådan mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas.

Konsekvenserna

Vi har haft i uppdrag att utreda förutsättningarna för att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen. Uppdraget har också varit att studera möjligheter till förtydliganden och förenklingar i syfte att effektivisera processen.

Sammanfattning

SOU 2013:34

Det finns många sätt att förenkla en plan- och bygglovsprocess. Planformer kan tas bort, medborgardialoger kan avskaffas och man kan avstå bygglovsprövningar, men självklart skulle sådana drastiska förslag kunna få stora negativa effekter på utfallet av planeringen.

Utmaningen för utredningen har varit att förenkla och effektivi- sera, utan att föreslagna åtgärder träder rättsäkerhet och demokrati förnär och utan att kvaliteten på utfallet av processen blir sämre.

Vi har försökt att möta denna utmaning. Förslagen kommer att förenkla och snabba upp plan- och byggprocessen och samtidigt kommer andra vinster att göras. Förslagen om nya former för med- borgardialog kommer att möjliggöra mer konstruktiva dialoger och därmed även bättre möjligheter att redan i tidiga skeden av pro- cessen beakta medborgarsynpunkter. Förslagen om ett ökat fokus på den nya planformen – områdesplan – kommer att medföra bety- dande effektiviseringsmöjligheter genom att detaljplaneringen och bygglovshanteringen kan ske i effektivare former eller slopas. Men samtidigt innebär förslagen att utfallet av plan- och byggprocessen kan förbättras, bland annat genom tidiga överväganden om önsk- värd bebyggelsestruktur och genom tidiga samråd med länsstyrel- sen för att få en bättre samordning av statliga och lokala intressen.

Förslagen kommer att få ekonomiska konsekvenser för kom- munerna. Med nuvarande bestämmelser kan inte kommunen kom- pensera sig för dessa kostnadsökningar och vi föreslår därför att det ska bli möjligt att ta ut kostnader för viss del av arbetet med områ- desplaner i samband med att bygglov beviljas eller startbesked läm- nas.

1 Författningsförslag

Förslag till

lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)

dels att 3 kap. 12–13, 25–26 §§, 4 kap. 4, 41–43 §§, 5 kap. 7, 15– 16, 19–21, 39, 41 §§, 9 kap. 7, 12–13, 25 §§, 14 kap. 11 § ska upp- höra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 4 kap. 41 §, 5 kap. 39 § och 14 kap. 11 § ska utgå,

dels att 1 kap. 3, 4 §§, 2 kap. 3 §, 3 kap. 1, 5, 7, 9, 11, 14–16, 17– 18, 20, 23–24, 27 §§, 4 kap. 1–2, 14–15, 33 §§, 5 kap. 1–2, 5–6, 11, 17–18, 27, 29, 33–35, 38, 40 §§, 6 kap. 13 §, 7 kap. 6 §, 8 kap. 13 §, 9 kap. 2–6, 8, 10–11, 28, 30, 31, 31 a, 32, 34–36, 41, 41 a §§ 10 kap. 2 och 23 §§, 11 kap. 10–11, 15–16, 51 §§, 12 kap. 6, 9 §§, 13 kap. 1–2, 11, 16–18 §§, 14 kap. 7, 10, 12–14, 26 §§, 16 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna på 5 kap. och 16 kap. ska ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före 3 kap. 12 § och 9 kap. 41 § ska

ha följande lydelse,

dels att i lagen ska införas 19 nya paragrafer 3 kap. 5 a, 6 a, 16 a, 28 a §§, 4 kap. 25 a §, 9 kap. 2 a, 6 a, 22 a, 22 b, 30 a, 32 a, 37 a §§, 11 kap. 33 a, 13 kap. 11 a §, 16 kap. 1 a, 7 a, 7 b, 7 c, 7 d §§, samt närmast före 9 kap. 32 a § och 11 kap. 33 a § en rubrik av följande lydelse.

Författningsförslag

SOU 2013:34

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §

Lagen innehåller bestämmelser om

1.lagens syfte, innehåll och definitioner (1 kap.),

2.allmänna och enskilda intressen (2 kap.),

3.översiktsplan (3 kap.),

4.	reglering med detaljplan	4.	reglering med detaljplan
och	områdesbestämmelser	(4 kap.),
(4 kap.),
5. att ta fram detaljplaner och		5.	att ta fram detaljplaner (5
områdesbestämmelser (5 kap.),		kap.),

6.genomförandet av detaljplaner (6 kap.),

7.regionplanering (7 kap.),

8.krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser (8 kap.),

9.bygglov, rivningslov och marklov m.m. (9 kap.),

10.genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder (10

kap.),

11.tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder (11 kap.),

12.byggnadsnämnden (12 kap.),

13.överklagande (13 kap.),

14.skadeersättning och inlösen (14 kap.),

15.domstolsprövning m.m. (15 kap.), och

16.bemyndiganden (16 kap.). Lag (2011:335).

4 §

I denna lag avses med

allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område	bebygga: att förse ett område
med ett eller flera byggnadsverk,	med ett eller flera byggnadsverk
	som inte är en parkeringsplats,

bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller

SOU 2013:34

Författningsförslag

delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommu- nens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i

ett byggnadsverk,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

planläggning: arbetet med att planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en över- ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller siktsplan eller en detaljplan, områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användnings- sätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

Författningsförslag

SOU 2013:34

2 kap.

3 §

Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden främja

1.en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utform- ning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder,

2.en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper,

3. en långsiktigt god hushåll-	3. en långsiktigt god hushåll-
ning med mark, vatten, energi	ning med mark, vatten, energi
och råvaror samt goda miljö-	och råvaror samt goda miljö-
förhållanden i övrigt, och	förhållanden i övrigt,
4. en god ekonomisk tillväxt	4. en god ekonomisk tillväxt
och en effektiv konkurrens.	och en effektiv konkurrens, och
	5. bostadsbyggande och utveck-
	ling av bostadsbeståndet.

3 kap.

1 §

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen.

Varje kommun får anta en eller flera områdesplaner. En områ- desplan är en del av en översikts- plan och den ska uppfylla kraven i 5 a §.

5 §

Av översiktsplanen ska framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintres- sena och följa gällande miljökvalitetsnormer,

SOU 2013:34

Författningsförslag

4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna över- siktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, och

5.sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

5.hur kommunen avser att tillgodose behovet av bostäder under den kommande tioårs- perioden, och

6.sådana områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

5 a §

Av en områdesplan ska framgå

1)områdets huvudsakliga indelning i allmänna platser, kvartersmark och vattenområden,

2)den huvudsakliga använd- ningen av allmänna platser, kvartersmark och vattenområden,

3)principer för bebyggelsens utformning och trafikförsörjning, och

4)högsta totalhöjd för bygg- nadsverk.

6 a §

Innan kommunen påbörjar arbetet med att upprätta en över- siktsplan eller områdesplan får kommunen begära att länsstyrel- sen tillhandahåller sådant under- lag som kan vara av betydelse för planeringen. Länsstyrelsen ska överlämna underlaget senast två månader efter begäran.

Författningsförslag

SOU 2013:34

7 §

Innan kommunen antar en översiktsplan eller en ändring i den ska kommunen

1.upprätta ett förslag till plan eller ändring som uppfyller kra- ven i 4–6 §§,

2.vid upprättandet av förslaget samråda med myndigheter, kommuner och andra som är berörda enligt 9–11 §§, och

3. ställa ut förslaget och låta					3. låta förslaget granskas enligt
det granskas enligt 12–18 §§.					14–18 §§.
					9 §
När kommunen upprättar ett					När kommunen upprättar ett
förslag till		översiktsplan		eller	förslag till			översiktsplan		eller
ändring i planen ska kommunen					ändring i planen ska kommunen
samråda med länsstyrelsen samt					samråda med länsstyrelsen samt
med de	berörda		kommuner,		med	de	berörda		kommuner,
regionplaneorgan			och kommu-		regionplaneorgan				och kommu-
nala organ i övrigt som har					nala organ i övrigt som har
ansvar för regionalt tillväxtar-					ansvar för regionalt tillväxtar-
bete och	transportinfrastruk-				bete	och	transportinfrastruk-
turplanering.		Kommunen		ska	turplanering.			Kommunen		ska
också ge kommunens medlem-					också samråda i lämpliga former
mar, de	andra		myndigheter,		med	kommunens			medlemmar,
sammanslutningar och enskilda i					de andra myndigheter, samman-
övrigt som har ett väsentligt					slutningar och enskilda i övrigt
intresse av förslaget tillfälle att					som har ett väsentligt intresse av
delta i samrådet.					förslaget.
Syftet med samrådet är att få					Syftet med samrådet är att få
fram ett så bra beslutsunderlag					fram ett så bra beslutsunderlag
som möjligt och att ge möjlig-					som möjligt och att ge möjlig-
het till insyn och påverkan.					het till insyn och påverkan. För-
					slaget	ska	under		samrådstiden
					hållas tillgängligt på kommunens
					webbplats.

Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsun- derlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt.

SOU 2013:34

Författningsförslag

Kommunen ska redovisa resultatet av samrådet i en sam- rådsredogörelse som också ska innehålla de förslag som fram- förda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogö- relsen ska finnas tillsammans med planförslaget.

11 §

Kommunen ska redovisa hur samrådet har utförts och resul- tatet av samrådet i en samråds- redogörelse som också ska innehålla de förslag som fram- förda synpunkter har gett anledning till.

			Rubrik
Utställning och granskning av				Granskning	av kommunens
kommunens förslag				förslag
				14 §
Innan utställningen äger rum				Efter samrådet ska kommunen
ska kommunen skicka planförsla-				skicka planförslaget och sam-
get och kungörelsen till länssty-				rådsredogörelsen till länsstyrelsen
relsen och till de kommuner och				och till berörda kommuner, reg-
kommunala	organ	som avses i		ionplaneorgan	och	kommunala
9 §.				organ i övrigt som har ansvar för
				regionalt tillväxtarbete och trans-
				portinfrastrukturplanering.
				15 §
Den som vill lämna syn-				De myndigheter		som enligt
punkter på	planförslaget ska			14 § vill lämna synpunkter på
göra det	skriftligen		under	planförslaget ska göra det skriftli-
utställningstiden.				gen inom två månader eller inom
				den längre tid som kommunen
				bestämmer.
				16 §
Länsstyrelsen		ska	under	Länsstyrelsen ska, inom den
utställningstiden		avge	ett	tid som anges i 15 §, avge ett
granskningsyttrande över			plan-	granskningsyttrande		över plan-
förslaget.				förslaget.

Av yttrandet ska det framgå om

1.förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2.förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt

Författningsförslag

SOU 2013:34

5 kap. miljöbalken inte följs,

3.redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljö- balken,

4.sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenom- råden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

16 a §

Utöver vad som följer av 16 § ska av ett granskningsyttrande över ett förslag till en områdes- plan framgå om

1. förslaget inte uppfyller de krav som följer av 5 a §,

2. förslaget inte uppfyller kra- ven på tydlighet enligt 6 §, och

3. miljökonsekvensbeskriv- ningen inte uppfyller de krav som följer av 6 kap. 12 § miljöbalken (1998:808).

Om användningen av mark och vatten endast på vissa villkor kan anses vara lämplig i förhål- lande till de intressen som anges i 16 § andra stycket, ska villkoren framgå av yttrandet.

SOU 2013:34

Författningsförslag

Efter utställningstiden ska kom- munen i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.

17 §

När de myndigheter som avses i 14 § har yttrat sig ska kom- munen i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.

Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut förslaget på nytt.

18 §

Om planförslaget ändras väsentligt efter granskningstiden ska kommunen låta granska förslaget på nytt.

Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsytt- rande enligt 16 § tillsammans med översiktsplanen. Om läns- styrelsen inte har godtagit pla- nen i en viss del, ska det anmär- kas i planen.

20 §

Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsytt- rande enligt 16 § och 16 a § till- sammans med översiktsplanen. Om länsstyrelsen inte har god- tagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

	23 §
En översiktsplan kan ändras	En översiktsplan kan ändras
för en viss del av kommunen.	för en viss del av kommunen.
Den kan också ändras genom ett	Den kan också ändras genom ett
tillägg för att tillgodose ett sär-	tillägg för att tillgodose ett sär-
skilt allmänt intresse. Om inte	skilt allmänt intresse. Bestäm-
annat följer av 24–26 §§, ska 1–	melserna i 1–22 §§ ska även til-
22 §§ tillämpas när planen ändras.	lämpas när planen ändras.

En ändring av planen för en viss del av kommunen får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt.

Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen ska sambanden med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas.

Författningsförslag

SOU 2013:34

Om ett förslag till ändring avser endast en viss del av kom- munen, får kommunen, i stället för att ställa ut det enligt 12 §, anslå en kungörelse om förslaget på kommunens anslagstavla och föra in kungörelsen i en ortstid- ning.

Kommunen ska hålla försla- get, samrådsredogörelsen och i förekommande fall miljökonse- kvensbeskrivningen tillgängliga för granskning.

Av kungörelsen ska det framgå

1.var området som avses med ändringen ligger,

2.var förslaget finns tillgäng- ligt för granskning,

3.att den som vill granska förslaget och lämna synpunkter får göra det inom en viss tid (granskningstid) som ska vara minst sex veckor, och

4.till vem synpunkter på för- slaget ska lämnas.

24 §

Kommunen får i särskilt beslut förklara att delar av en befintlig översiktsplan ska utgöra en områdesplan.

Innan kommunen beslutar enligt första stycket ska länssty- relsen ges möjlighet att yttra sig enligt 16 och 16 a §§. Länsstyrel- sens synpunkter ska bifogas pla- nen enligt vad som anges i 20 §.

Kommunfullmäktige ska minst en gång under mandatti- den pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 5 §.

27 §

Kommunfullmäktige ska minst en gång under mandatti- den pröva om översiktsplanen med områdesplaner är aktuella i förhållande till kraven i 5 och 5 a §§.

SOU 2013:34

Författningsförslag

28 a §

En områdesplan är aktuell om kommunen har prövat aktuali- teten under mandattiden enligt 27 § och länsstyrelsen dessförin- nan inte har framfört invänd- ningar i den sammanfattande redogörelsen enligt 28 §.

4 kap.
4 kap. Reglering med detalj-	4	kap. Reglering med detalj-
plan och områdesbestämmelser	plan

Inom kommunen får mark- och vattenområdens använd- ning, bebyggelse och byggnads- verk regleras med detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt detta kapitel.

Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för

1.en ny sammanhållen bebyg- gelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygg- lovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen,

2.en bebyggelse som ska för- ändras eller bevaras, om regle- ringen behöver ske i ett samman- hang, och

3.ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om

a) byggnadsverket är en bygg- nad eller kräver bygglov enligt 9

1 §

Inom kommunen får mark- och vattenområdens använd- ning, bebyggelse och byggnads- verk regleras med detaljplaner enligt detta kapitel.

2 §

Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för bygglovspliktiga åtgärder som innebär betydande miljöpåverkan.

Trots första stycket behövs ingen detaljplan om åtgärden inte strider mot en aktuell områdes- plan som är förenlig med läns- styrelsens granskningsyttrande.

Kommunen får bestämma att en detaljplan krävs för att pröva

1. sammanhållen bebyggelse som ska förändras om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden, och

Författningsförslag SOU 2013:34

kap. eller föreskrifter som har		2. byggnadsverk som för	ett
meddelats med stöd av 16 kap.		ändamålsenligt nyttjande	är
7 §, och		beroende av en allmän plats.
b) byggnadsverkets	använd-
ning får betydande inverkan på
omgivningen eller om det råder
stor efterfrågan på området för
bebyggande.
Trots första stycket 3 krävs		Trots tredje stycket krävs det
det ingen detaljplan, om bygg-		ingen detaljplan, om byggnads-
nadsverket kan prövas i sam-		verket kan prövas i samband
band med en prövning av ansö-		med en prövning av ansökan om
kan om bygglov eller förhands-		bygglov eller förhandsbesked.
besked och användningen av		Första till fjärde styckena gäl-
byggnadsverket inte	kan antas	ler inte för vindkraftverk.
medföra en betydande miljöpå-
verkan.
		14 §
I en detaljplan får kommu-		I en detaljplan får kommu-
nen bestämma att lov till en		nen bestämma att lov eller start-
åtgärd som innebär en väsentlig		besked till en åtgärd som innebär
ändring av markens användning		en väsentlig ändring av markens
endast får ges under förutsätt-		användning endast får ges under
ning att		förutsättning att

1.en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd,

2.ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyt- tats eller fått den ändrade användning som anges i planen,

3.utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,

4.markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåt- gärd har vidtagits på tomten.

SOU 2013:34 Författningsförslag

		15 §
I en detaljplan får kommu-		I en detaljplan får kommu-
nen bestämma omfattningen av		nen bestämma att bygglov krävs
kraven på		för åtgärder enligt	9 kap.	2 och
1. bygglov enligt det	som	8 §§.
anges i 9 kap. 7 och 8 §§,		Kommunen	får	även
2. rivningslov enligt 9	kap.	bestämma om krav på rivnings-
10 § första stycket 1 och andra		lov enligt 9 kap.	10 §	första
stycket, och		stycket och andra stycket och
3. marklov enligt 9 kap. 11		marklov enligt 9 kap. 11 §.
och 12 §§

25 a §

Efter genomförandetiden gäller endast bestämmelser som beslu- tats enligt 5 och 17 §§.

Inom kvartersmark gäller efter genomförandetiden som planbe- stämmelse att bebyggelse ska anpassas till omgivningens stil, karaktär, byggnadsstruktur och mått.

33 §

Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av

1.planeringsförutsättningarna,

2.planens syfte,

3.hur planen är avsedd att genomföras,

4.de överväganden som har legat till grund för planens utform- ning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekven- ser, och

5. om planen	avviker	från	5. om planen avviker från
översiktsplanen,	på vilket	sätt	översiktsplanen eller en områ-
den i så fall gör det och skälen			desplan, på vilket sätt den i så
för avvikelsen.			fall gör det och skälen för avvi-
			kelsen.

Planbeskrivningen ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen.

Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organi- satoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat

Författningsförslag

SOU 2013:34

och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda.

		5 kap.
5 kap. Att ta fram detalj-			5 kap. Att ta fram detalj-
planer och områdesbestämmelser			planer
			1 §
Detta	kapitel	innehåller	Detta	kapitel	innehåller
bestämmelser om hur en detalj-			bestämmelser om hur en detalj-
plan och	områdesbestämmelser		plan upprättas, antas, ändras och
upprättas,	antas,	ändras och	upphävs samt om besked från
upphävs samt om besked från			kommunen om att inleda en
kommunen om att inleda en			sådan planläggning.
sådan planläggning.

På begäran av någon som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta att en detaljplan antas, ändras eller upphävs eller att områdesbestämmelser ändras eller upphävs, ska kommunen i ett planbesked redovisa sin avsikt i frågan om att inleda en sådan planläggning.

2 §

På begäran av någon som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta att en detaljplan antas, ändras eller upphävs, ska kommunen i ett planbesked redovisa sin avsikt i frågan om att inleda en sådan planläggning.

5 §

Av planbeskedet ska det framgå om kommunen avser att inleda

en planläggning.
Om kommunen avser att in-	Om	kommunen	avser	att
leda en planläggning, ska kom-	inleda	en planläggning,		ska
munen i planbeskedet ange den	kommunen i planbeskedet ange
tidpunkt då planläggningen enligt	den tidpunkt då planläggningen
kommunens bedömning kommer	enligt	kommunens	bedömning
att ha lett fram till ett slutligt	kommer att ha lett fram till ett
beslut om att anta, ändra eller upp-	slutligt beslut om att anta, ändra
häva en detaljplan eller ändra eller	eller upphäva en detaljplan.
upphäva områdesbestämmelser.

Om kommunen inte avser att inleda en planläggning, ska kom- munen i planbeskedet ange skälen för det.

SOU 2013:34

Författningsförslag

Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, sam- rått om förslaget, kungjort det och låtit det granskas enligt 7– 37 §§.

6 §

Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, sam- rått om förslaget och låtit det granskas enligt 8–37 §§.

11 §

I arbetet med att ta fram ett program enligt 10 § eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med

1. länsstyrelsen,	lantmäteri-		1. länsstyrelsen, lantmäteri-
myndigheten och de kommuner			myndigheten och de kommuner
som berörs,			som berörs, och
2. de kända sakägarna och de
kända bostadsrättshavare,		hyres-
gäster och boende som berörs,
3. de kända organisationer av
hyresgäster som har avtal om
förhandlingsordning	för	en
berörd fastighet eller, om någon
förhandlingsordning	inte	gäller,
som är anslutna till en riksorga-
nisation inom vars verksamhets-
område en berörd fastighet är
belägen, och
4. de myndigheter, samman-
slutningar och enskilda i övrigt			2. de myndigheter, samman-
som har ett väsentligt intresse av			slutningar och enskilda som har
förslaget.			ett väsentligt intresse av försla-
För samråd enligt första stycket			get.
2–4 är det tillräckligt att kom-			Samråd enligt första stycket 2
munen ger tillfälle till samråd.			ska ske i lämpliga former.
			Förslaget ska under samråds-
			tiden hållas tillgängligt på kom-
			munens webbplats.

Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samrådet genomföras så att det uppfyller bestämmelserna i 6 kap. 6 §, 13 § andra stycket och 15 § miljö- balken.

Författningsförslag

SOU 2013:34

	17 §
Kommunen ska redovisa de	Kommunen ska redovisa hur
synpunkter som kommit fram i	samrådet har genomförts, de syn-
samrådet samt de kommentarer	punkter som kommit fram i
och förslag som kommunen har	samrådet samt de kommentarer
med anledning av synpunkterna.	och förslag som kommunen har
Redovisningen ska göras samlat	med anledning av synpunkterna.
för alla synpunkter som har	Redovisningen ska göras samlat
kommit fram (samrådsredogö-	för alla synpunkter som har
relse). För ett planförslag som	kommit fram (samrådsredogö-
avses i 7 § är det tillräckligt att	relse).
redovisningen görs i gransknings-

utlåtandet enligt 23 §.

Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan, ska samrådsredogörelsen utformas så att den också uppfyller kraven i 6 kap. 16 § andra stycket miljöbalken.

När samrådet enligt 11–17 §§

är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor.

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 1 behöver en kungö- relse dock inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har under- rättats enligt 15 § tillfälle att godkänna förslaget eller att inom två veckor granska det och lämna synpunkter. Denna gransknings- tid får göras kortare, om alla berörda är överens om det.

18 §

Efter samrådet ska kommunen skicka förslaget till länsstyrelsen och de som haft synpunkter på förslaget.

De som vill yttra sig ska göra det senast två veckor efter de fått del av förslaget eller inom den längre tid som kommunen bestämmer.

SOU 2013:34 Författningsförslag

		22 §
Under	granskningstiden ska	Under den tid som anges i
länsstyrelsen yttra sig över plan-		18 § ska länsstyrelsen yttra sig
förslaget,	om förslaget enligt	över planförslaget, om förslaget
länsstyrelsens bedömning inne-		enligt länsstyrelsens bedömning
bär att		innebär att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodo-

ses,

2.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser,

4.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller

5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

	27 §
En detaljplan ska antas av	En detaljplan får antas av
kommunfullmäktige, men full-	byggnadsnämnden	eller	kom-
mäktige får uppdra åt kommun-	munstyrelsen.
styrelsen eller byggnadsnämnden	Kommunfullmäktige		ska
att anta en plan som inte är av	besluta om planer som innebär
stor vikt eller har principiell bety-	betydande ekonomiska åtaganden
delse.	för kommunen.
	En ändring av	detaljplanen
	som innebär förlängning		av ge-

nomförandetiden får delegeras till tjänsteman.

Författningsförslag

SOU 2013:34

När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett med- delande om detta till

1.länsstyrelsen och lantmä- terimyndigheten,

2.de kommuner och region- planeorgan som är berörda, och

3.dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3 och dem som får överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och

a. senast under gransknings- tiden har lämnat skriftliga syn- punkter som inte blivit tillgodo- sedda, eller

b. har rätt att överklaga beslu- tet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1.

Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslu- tet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra.

Kommunen ska till länssty- relsen skicka det gransknings- utlåtande som avses i 23 § till- sammans med meddelandet om att planen har antagits, om kommunen inte redan har skickat utlåtandet enligt 24 §.

Ett meddelande enligt 20, 24 eller 29 § som ska skickas till en samfällighet får skickas till

29 §

När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett med- delande om detta till

1.länsstyrelsen och lantmä- terimyndigheten,

2.de kommuner och region- planeorgan som är berörda, och

3.dem som anges i 11 § första stycket 2 och dem som får överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och

a. senast under gransknings- tiden har lämnat skriftliga syn- punkter som inte blivit tillgodo- sedda, eller

b. har rätt att överklaga beslu- tet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1.

33 §

Ett meddelande enligt 24 eller 29 § som ska skickas till en samfällighet får skickas till

1.en ledamot av den styrelse som finns för samfälligheten,

2.den som är utsedd att förvalta samfällighetens angelägenheter,

eller

3.om det inte finns någon styrelse eller förvaltare, någon av samfällighetens delägare för att hållas tillgänglig för de andra delägarna.

SOU 2013:34 Författningsförslag

						34 §
Ett meddelande enligt 20, 24						Ett meddelande enligt			24
eller 29 § som ska skickas till en						eller 29 § som ska skickas till en
bostadsrättshavare			som	saknar		bostadsrättshavare		som saknar
känd adress, får i stället skickas						känd adress, får i stället skickas
till en ledamot av styrelsen för						till en ledamot av styrelsen för
bostadsrättsföreningen.						bostadsrättsföreningen.
						35 §
Om	ett	meddelande		enligt		Om ett meddelande enligt 24
20, 24 eller 29 § ska skickas till						eller 29 §	ska skickas till		ett
ett stort antal personer som inte						stort antal personer som inte är
är samfälligheter eller bostads-						samfälligheter eller bostadsrätts-
rättshavare, och det skulle inne-						havare, och det skulle innebära
bära större kostnader och besvär						större kostnader och besvär än
än vad som är försvarligt med						vad som är försvarligt med hän-
hänsyn till ändamålet med med-						syn till ändamålet med med-
delandet att skicka det till var						delandet att skicka det till var
och en av dem, får kommunen						och en av dem, får kommunen
1. om	meddelandet			är	ett	om meddelandet är ett sådant
sådant som avses i 20 §, låta bli						som avses i 24 eller 29 §, i stället
att skicka det enligt 20 § 1, och						för att skicka det, kungöra med-
2. om	meddelandet			är	ett	delandet genom att anslå det på
sådant som avses i 24 eller 29 §, i						kommunens anslagstavla och
stället för att skicka det, kun-
göra meddelandet			genom		att
anslå det på kommunens anslags-
tavla och
a. föra in det i en ortstidning,						a. föra in det i en ortstidning,
eller						eller
b. sprida		ett informations-				b. sprida	ett	informations-
blad om kungörelsen till de						blad om kungörelsen till de
boende som är berörda, om det						boende som är berörda, om det
stora antalet mottagare av med-						stora antalet mottagare av med-
delandet är boende.						delandet är boende.

Om kungörelsen avser ett meddelande enligt 29 §, ska det av kungörelsen framgå vilket beslut som meddelandet avser, när beslutet tillkännagavs och vad den måste göra som vill överklaga beslutet. Om kungörelsen förs in i en ortstidning, ska det ske samma dag som beslutet tillkännages.

Författningsförslag

SOU 2013:34

38 §

Det som enligt detta kapitel gäller i fråga om förslag till och antagande av en detaljplan ska också gälla i fråga om förslag till och beslut om att ändra eller upphäva en detaljplan.

I fråga om förlängning av genomförandetiden enligt 4 kap. 24 § krävs endast samråd med berörda sakägare. Ett beslut om förlängning ska skickas till sakä- garna.

I fråga om att upphäva detalj- planer efter genomförandetiden ska 18–25 §§ inte tillämpas.

	40 §
Ett beslut att anta, ändra eller	Ett beslut att anta, ändra eller
upphäva en detaljplan eller	upphäva en detaljplan gäller
områdesbestämmelser gäller först	först sedan beslutet har vunnit
sedan beslutet har vunnit laga	laga kraft.

kraft.

Bestämmelser som innebär att beslutet kan få tillämpas innan det har vunnit laga kraft finns i 13 kap. 17 § tredje stycket.

6 kap.

13 §

Kommunen får lösa mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för

1.en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för, eller

2.annat än enskilt bebyggande, om markens eller utrymmets användning för det avsedda ändamålet inte kan anses säkerställd ändå.

Kommunens lösenrätt enligt första stycket 2 upphör att gälla om kommunen enligt 9 kap. 32 § fjärde stycket lämnar bygglov till annan än offentlig verksamhets- utövare.

Bestämmelser om skyldighet för kommunen att lösa mark eller annat utrymme finns i 14 kap.

SOU 2013:34 Författningsförslag

7 kap.

6 §

Ett regionplaneorgan får, för regionen eller en del av den, anta

en regionplan som ska
1. vara vägledande för beslut	1. vara vägledande för beslut
om översiktsplaner, detaljplaner	om översiktsplaner, detaljplaner,
och områdesbestämmelser, och	och

2. ange grunddragen för användningen av mark- och vattenom- råden och riktlinjer för lokaliseringen av bebyggelse och byggnads- verk, om det har betydelse för regionen.

8 kap.

13 §

En byggnad som är särskilt värdefull från historisk, kulturhisto- risk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt får inte förvanskas.

Första stycket ska tillämpas också på

1. anläggningar som är bygglovspliktiga enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

2. tomter i de avseenden som	2. tomter i de avseenden som
omfattas av skyddsbestämmel-	omfattas av skyddsbestämmel-
ser i en detaljplan eller i områ-	ser i en detaljplan,
desbestämmelser,
3. allmänna platser, och
4. bebyggelseområden.

Författningsförslag

SOU 2013:34

9kap.

2 §

Det krävs bygglov för

1.nybyggnad,

2.tillbyggnad, och

3.annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär att

a. byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd,

b. det i byggnaden inreds någon ytterligare bostad eller någon ytterligare lokal för handel, hantverk eller industri, eller

c. byggnaden byter färg, fasadbeklädnad eller taktäcknings- material eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt.

Första stycket 3 c gäller bara om byggnaden ligger i ett område som omfattas av en detaljplan.

Första stycket 3 c gäller bara om byggnaden ligger i ett område som omfattas av en detaljplan eller områdesplan.

2 a §

Trots 2 § krävs inte bygglov för områden där det finns en detaljplan med pågående genom- förandetid om kommunen inte utökat bygglovsplikten enligt 4 kap. 15 §.

Trots 2 § första stycket 1, 2 och 3 b krävs det inte bygglov för en ekonomibyggnad för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring, om åtgärden vidtas i ett område som inte omfattas av en detaljplan.

3 §

SOU 2013:34

Författningsförslag

4 §

För en- och tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra små byggnader (komplementbyggnader) krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att

1.med en mur eller ett plank anordna en skyddad uteplats inom 3,6 meter från bostadshuset, om muren eller planket inte är högre än 1,8 meter och inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter,

2.anordna ett skärmtak över en sådan uteplats som anges i 1 eller över en altan, balkong eller entré, om skärmtaket tillsammans med andra skärmtak som har anordnats på tomten med stöd av undantag från krav på bygglov inte täcker en större area än 15,0 kvadratmeter och inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, eller

3.i omedelbar närhet av bostadshuset uppföra en komplement- byggnad som

a) tillsammans med andra komplementbyggnader som har upp- förts på tomten med stöd av undantag från krav på bygglov inte har en större byggnadsarea än 15,0 kvadratmeter,

b) har en taknockshöjd som inte överstiger 3,0 meter, och c) inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter,

4.göra en liten tillbyggnad på högst 15 kvadratmeter om den inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter,

5.i befintlig byggnad eller komplementbyggnad inreda en ytterligare bostad, och

6.utföra högst 2 takkupor som upptar maximalt halva takfallet om det inte innebär ingrepp i den bärande konstruktionen.

En åtgärd som avses i 1–3 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.

Första stycket 3 gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 2 a har bestämt att åtgär- den kräver bygglov.

En åtgärd som avses i 1–4 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.

Bygglov krävs inte heller för

åtgärder enligt vad som närmare föreskrivs med stöd av 16 kap. 7 a §.

Författningsförslag

SOU 2013:34

5 §

För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggna- der inom ett område med detaljplan krävs det, trots 2 §, inte bygg- lov för att färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäcknings- material, om åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens eller om- rådets karaktär.

Första stycket gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 2 a har bestämt att åtgär- den kräver bygglov.

För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplement- byggnader, murar och plank utanför ett område med detalj- plan krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att

6 §

För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplement- byggnader, murar och plank utanför ett område med detalj- plan eller områdesplan krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att

1.göra en liten tillbyggnad, om åtgärden inte vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, eller

2.uppföra en komplementbyggnad, en mur eller ett plank i omedelbar närhet av bostadshuset, om åtgärden inte vidtas närmare gränsen än 4,5 meter.

En åtgärd som avses i 1 eller 2 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.

Första och andra styckena gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 3 har bestämt att åtgärden kräver bygglov eller om åtgärden vidtas inom en sam- manhållen bebyggelse och bygglov behövs med hänsyn till omfatt- ningen av byggnadsverk i bebyg- gelsen.

6 a §

För mindre kompletteringar till flerbostadshus krävs det inte bygglov enligt vad som föreskrivs med stöd av 16 kap. 7 b §.

SOU 2013:34 Författningsförslag

8 §

Utöver det som följer av 2–7 §§ krävs det bygglov i den utsträckning som framgår av

1. föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

2. det som kommunen för ett	2. bestämmelser i en detaljplan
område som utgör en värdefull	som har beslutats med stöd av
miljö	4 kap. 15 §.

a)i en detaljplan har bestämt för att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 5 § första stycket,

b)i en detaljplan eller områ- desbestämmelser har bestämt för att underhålla ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses

i8 kap. 13 §,

c)i områdesbestämmelser har bestämt för att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,

3. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt för att utanför en sammanhållen bebyggelse vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,

4. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt

ifråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller lik- nande näring,

5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestäm- melser har bestämt för att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grund- vattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken.

Första stycket 4 och 5 gäller

Författningsförslag

SOU 2013:34

endast om det finns särskilda skäl för en bygglovsprövning.

Det krävs rivningslov för att riva en byggnad eller en del av en byggnad

1.inom ett område med detaljplan, om kommunen inte har bestämt något annat i planen, och

2.utanför ett område med detaljplan, om kommunen i områdesbestämmelser har bestämt att ett rivningslov krävs.

Det krävs dock inte riv- ningslov, om byggnaden eller byggnadsdelen får uppföras utan bygglov och kommunen i detaljplanen eller områdesbe- stämmelserna inte har bestämt att det krävs rivningslov.

10 §

Det krävs rivningslov för att riva en byggnad eller en del av en byggnad inom ett område med detaljplan eller områdesplan. Rivningslov krävs dock inte inom ett område med detaljplan under genomförandetiden om inte kommunen har bestämt något annat i detaljplanen.

Det krävs dock inte riv- ningslov, om byggnaden eller byggnadsdelen får uppföras utan bygglov och kommunen i detaljplanen inte har bestämt att det krävs rivningslov.

	11 §
Det krävs marklov för schakt-	Det krävs marklov för schakt-
ning eller fyllning som inom ett	ning eller fyllning som inom ett
område med detaljplan avsevärt	område med	detaljplan eller
ändrar höjdläget inom en tomt	områdesplan	avsevärt	ändrar
eller för mark inom en allmän	höjdläget inom en tomt eller för
plats, om inte kommunen har	mark inom en allmän plats, om
bestämt annat i detaljplanen.	inte kommunen har		bestämt
	annat i detaljplanen.
	Marklov krävs dock inte inom
	ett område med detaljplan under

genomförandetiden om inte kom- munen har bestämt något annat i detaljplanen.

Om ett visst höjdläge för markytan är bestämt i detaljplanen, krävs det trots första stycket inte marklov för att höja eller sänka markytan till den nivån.

SOU 2013:34

Författningsförslag

22 a §

Inför beslut om förhandsbe- sked, bygglov och marklov, ska byggnadsnämnden anslå infor- mation om ansökningens huvud- sakliga innehåll på platsen eller i direkt anslutning till den plats där åtgärden planeras.

Synpunkter på ansökningen ska lämnas till byggnadsnämnden inom tre veckor från den tidpunkt då ansökningen anslås (anslagstid).

Av informationen enligt första stycket ska framgå att den som inte senast under anslagstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på ansökningen kan förlora rätten att överklaga enligt 13 kap. 11a §.

För enklare åtgärder behöver inte förfarandet enligt första stycket tillämpas enligt vad som närmare föreskrivs med stöd av 16 kap. 7 c §.

22 b §

Information om ansökningar enligt 22 a § ska även hållas till- gänglig på kommunens webbplats.

Regeringen får besluta att information enligt första stycket istället ska publiceras elektroniskt på annat sätt enligt vad som närmare föreskrivs med stöd av 16 kap. 7 d §.

	28 §
Om ett ärende om lov eller	Om ett ärende om lov eller
förhandsbesked avser en bygg-	förhandsbesked avser en bygg-
nad eller ett markområde som	nad eller ett markområde som
omfattas av en ansökan om	omfattas av en ansökan om
expropriationstillstånd eller av	expropriationstillstånd eller av
	47

Författningsförslag

SOU 2013:34

ett påbörjat arbete för att anta,			ett påbörjat arbete för att anta,
ändra eller upphäva en detaljplan			ändra eller upphäva en detalj-
eller	områdesbestämmelser,	får	plan, får	byggnadsnämnden
byggnadsnämnden besluta		att	besluta att ärendet om lov eller
ärendet om lov eller förhands-			förhandsbesked inte ska avgöras
besked inte ska avgöras förrän			förrän frågan om expropria-
frågan	om expropriationstill-		tionstillstånd har avgjorts				eller
stånd har avgjorts eller planar-			planarbetet	har	avslutats.		Om
betet har avslutats. Om kom-			kommunen	inte	har	avslutat
munen inte har avslutat planar-			planarbetet inom två år från det
betet inom två år från det att			att ansökningen om lov eller
ansökningen om lov eller för-			förhandsbesked		kom	in	till
handsbesked kom in till bygg-			byggnadsnämnden, ska				dock
nadsnämnden, ska dock ärendet			ärendet om lov eller förhands-
om lov eller förhandsbesked			besked avgöras utan dröjsmål.
avgöras utan dröjsmål.
			30 §

Bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan, om

1 den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser a) överensstämmer med detaljplanen, eller

b) avviker	från detaljplanen		b) avviker från detaljplanen
men avvikelsen har godtagits vid			men avvikelsen har godtagits
en tidigare	bygglovsprövning		genom ett särskilt beslut, vid en
enligt denna lag eller äldre			tidigare bygglovsprövning enligt
bestämmelser eller vid en fastig-			denna lag eller äldre bestämmel-
hetsbildning	enligt 3	kap. 2 §	ser eller vid en fastighetsbild-
första stycket andra		meningen	ning enligt 3 kap. 2 § första
fastighetsbildningslagen			stycket andra meningen fastig-
(1970:988),			hetsbildningslagen (1970:988),

2.åtgärden inte strider mot detaljplanen,

3.åtgärden inte måste avvakta att genomförandetiden för detalj- planen börjar löpa, och

4.åtgärden uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ och 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§.

Om åtgärden är en sådan ändring av en byggnad som avses i 2 § första stycket 3 b eller c, ska bygglov ges även om fastigheten eller byggnaden inte uppfyller kraven i första stycket 1.

SOU 2013:34 Författningsförslag

30 a §

	Utöver 30 § ska bygglov efter
	genomförandetiden ges om åtgär-
	den även uppfyller de krav som
	följer av 4 kap. 25 a § andra stycket
	och 2 kap. 6 § första stycket 2 och
	6 samt i skälig utsträckning upp-
	fyller de krav som följer av 2 kap.
	5 §, om inte en detaljplan behövs
	enligt 4 kap. 2 § tredje stycket 1–
	2.
	31 §
Bygglov ska ges för en åtgärd	Bygglov ska ges för en åtgärd
utanför ett område med detalj-	utanför ett område med detalj-
plan, om åtgärden	plan, om åtgärden
1. inte strider mot områdesbe-
stämmelser,
2. inte förutsätter planlägg-	1. inte förutsätter planlägg-
ning enligt 4 kap. 2 eller 3 §, och	ning enligt 4 kap. 2 eller 3 §, och
3. uppfyller de krav som föl-	2. uppfyller de krav som föl-
jer av 2 kap. och 8 kap. 1–3, 6, 7,	jer av 2 kap. och 8 kap. 1–3, 6, 7,
9–13, 17 och 18 §§ i de delar som	9–13, 17 och 18 §§.
inte har prövats i områdesbe-
stämmelser.
	Istället för första stycket 2 ska
	inom ett område med områdes-
	plan åtgärden uppfylla de krav
	som följer av 2 kap. 1, 5–6, 8–9,
	11 §§ och 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13,
	17 och 18 §§.
31 a §
Bygglov ska ges för en åtgärd	Bygglov ska ges för en åtgärd
utanför ett område med detalj-	utanför ett område med detalj-
plan, om åtgärden	plan och områdesplan, om
1. innebär endast att en bygg-	åtgärden
nad ändras på ett sådant sätt som	1. innebär att	ett en- eller
avses i 2 § första stycket 3 c eller	tvåbostadshus	kompletteras
att ett en- eller tvåbostadshus	med en komplementbyggnad
kompletteras med en komple-	eller en liten tillbyggnad,
		49

Författningsförslag

SOU 2013:34

mentbyggnad eller en liten till- byggnad,

2.inte strider mot sådana områdesbestämmelser som avses i 4 kap. 42 § första stycket 3 eller 5 c, och

3.uppfyller de krav som föl- jer av 2 kap. samt 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdes- bestämmelser.

2. uppfyller de krav som följer av 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§.

31 b §

Trots 30 § första stycket 2,	Trots 30 § första stycket 2
31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov	får bygglov ges för en åtgärd
ges för en åtgärd som avviker	som avviker från en detaljplan,
från en detaljplan eller områdes-	om avvikelsen är liten och för-
bestämmelser, om avvikelsen är	enlig med detaljplanens syfte.
liten och förenlig med detaljpla-

nens eller områdesbestämmelser- nas syfte.

Om avvikande åtgärder tidigare har godtagits enligt första stycket eller 30 § första stycket 1 b, ska en samlad bedömning göras av den avvikande åtgärd som söks och de som tidigare har godtagits.

Efter genomförandetiden får en avvikelse även avse en åtgärd som

1. strider mot den använd- ning som detaljplanen anger, eller 2. strider mot de planbestäm- melser som följer av 4 kap. 25 a § men överensstämmer med områdes- planen och länsstyrelsens gransk-

ningsyttrande.

Trots första stycket får en åtgärd inte godtas som avvikelse om den medför sådan påverkan på omgivningen att pågående eller planenlig verksamhet på intilliggande fastigheter hindras.

SOU 2013:34

Författningsförslag

32 §

För en åtgärd på mark som enligt detaljplanen utgör kvarters- mark för allmänt ändamål, får bygglov ges endast om ändamålet är närmare angivet i planen.

Om ändamålet är preciserat ska bygglov ges även för allmän- nyttig verksamhet som inte bedrivs i allmän regi.

Trots första stycket får bygglov meddelas om åtgärden kan prövas enligt 30 a §.

Genom beslut enligt andra och tredje stycket faller kommunens lösenrätt enligt 6 kap. 13 § andra stycket och lösenplikt enligt 14 kap. 14 §.

Rubrik

Bygglovsprövningen

32 a §

Kommunens lovprövning om en åtgärd uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och tredje stycket, 8 kap. 1 § 2, 13, 17 och 18 §§ ska jämställas med motsvarande prövning i en detaljplan.

34 §

Rivningslov ska ges för en åtgärd som avser en byggnad eller

byggnadsdel som inte
1. omfattas av rivningsförbud	1. omfattas av rivningsförbud
i detaljplan eller områdes-	i detaljplan, eller
bestämmelser, eller

2. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens histo- riska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.

Författningsförslag

SOU 2013:34

	35 §
Marklov ska ges för en åtgärd som
1. inte strider mot en detalj-	1. inte strider mot en detalj-
plan eller områdesbestämmelser,	plan,

2.inte förhindrar eller försvårar det berörda områdets använd- ning för bebyggelse,

3.inte medför olägenheter för användningen av sådana anlägg- ningar som anges i 13 § 1,

4.inte medför störningar eller betydande olägenheter för omgivningen, och

5.uppfyller de krav som

a) följer av 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 9–12 §§, om lovet

avser en åtgärd inom ett område med detaljplan, eller
b) följer av 2 kap. och 8 kap.				b) följer av 2 kap. och 8 kap.
9–12 §§ i de delar som inte har				9–12 §§,	om	lovet	avser	en
prövats i områdesbestämmelser,				åtgärd utanför ett område med
om lovet avser en åtgärd utanför				detaljplan.
ett område med detaljplan.
Marklov får ges till en åtgärd				Marklov får ges till en åtgärd
som endast innebär en liten				som endast innebär en liten
avvikelse från	detaljplanen		eller	avvikelse	från	detaljplanen,		om
områdesbestämmelserna,			om	avvikelsen är förenlig med syftet
avvikelsen är förenlig med syftet				med planen.
med planen eller bestämmel-
serna.
				36 §
Om ett beslut att anta, ändra				Om ett beslut att anta, ändra
eller upphäva en detaljplan eller				eller upphäva en detaljplan inte
områdesbestämmelser		inte	har	har vunnit laga kraft, får ett
vunnit laga kraft, får ett bygg-				bygglov, rivningslov eller mark-
lov, rivningslov eller marklov				lov för en åtgärd som avses att
för en åtgärd som avses att vid-				vidtas inom det område som
tas inom det område som				detaljplanen omfattar			ges	med
detaljplanen	eller	områdesbe-		villkoret att planbeslutet vinner
stämmelserna omfattar ges med				laga kraft. Beslutet om lov ska i
villkoret att planbeslutet vinner				så fall innehålla en upplysning
laga kraft. Beslutet om lov ska i				om att åtgärden inte får påbörjas
så fall innehålla en upplysning				innan planbeslutet har vunnit
om att åtgärden inte får påbörjas				laga kraft.
innan planbeslutet		har vunnit
52

SOU 2013:34 Författningsförslag

laga kraft.
	37 a §
	I ett beslut om bygglov får
	byggnadsnämnden bestämma att
	byggnadsarbetena inte får påbör-
	jas förrän nödvändiga gemen-
	samhetsanläggningar har inrät-
	tats.
	Även om kommunen i en
	detaljplan med stöd av 4 kap.
	14 § har bestämt att lov inte får
	ges förrän en viss åtgärd har vid-
	tagits, får byggnadsnämnden ge
	bygglov med villkor att åtgärden
	ska ha vidtagits för att startbesked
	ska kunna ges.
	Ett villkor enligt andra stycket
	får endast beslutas om det är
	lämpligt med hänsyn till åtgär-
	dens art.
	Rubrik
Expediering	Expediering och
	tillkännagivande
	41 §

Ett beslut om lov eller förhandsbesked ska, tillsammans med en uppgift om vad den som vill överklaga beslutet måste göra, delges

1. sökanden och annan part, om det inte är uppenbart obehöv-

ligt, och
2. dem som anges i 25 § och	2. de som är berörda av åtgär-
har lämnat synpunkter i ärendet	den och har lämnat synpunkter i
som inte har blivit tillgodo-	ärendet som inte har blivit till-
sedda.	godosedda.

Delgivning med sökanden får inte ske enligt någon av bestäm- melserna i 34–38 eller 47–51 §§ delgivningslagen (2010:1932).

Författningsförslag

SOU 2013:34

41 a §

Ett beslut om lov eller för-

Information om ett beslut om

handsbesked ska kungöras ge-

lov eller

förhandsbesked

ska

nom ett meddelande i Post- och

läggas ut på kommunens webb-

Inrikes Tidningar. I meddelan-

plats under minst 4 veckor. Av

det

ska

beslutets

huvudsakliga

informationen

ska

beslutets

innehåll och var beslutet hålls

huvudsakliga innehåll

och

var

tillgängligt

anges.

Lag

det hålls tillgängligt framgå.

(2011:335).

För enklare

åtgärder

behöver

tillkännagivande enligt

första

stycket inte ske enligt vad som

närmare föreskrivs med stöd av

16 kap. 7 c §.

Regeringen

får

besluta

närmare

föreskrifter

angående

sådan information som avses i

första stycket med stöd av 16 kap.

7 d §.

41 b §

Det

meddelande som kungörs

Information

som

tillkännages

enligt 41 a § ska senast den dag

då kungörandet sker skickas till

då tillkännagivandet sker skickas

1. ägaren eller innehavaren av

till dem som lämnat synpunkter i

en särskild rätt till en tomt eller

ärendet och inte ska delges enligt

fastighet, som gränsar till den

41 §.

tomt eller fastighet som lovet

eller

förhandsbeskedet avser,

eller som skiljs åt från denna

endast av en väg eller gata, och

2. övriga kända sakägare, om

antalet inte är så stort att det

skulle innebära större kostnader

och besvär än vad som är för-

svarligt med hänsyn till ända-

målet

med

meddelandet

att

skicka det till var och en av dem.

Första stycket

gäller

inte

dem som enligt 41 § ska delges

det

beslut

som

meddelandet

avser. Lag (2011:335).

SOU 2013:34

Författningsförslag

10 kap.

2 §

Om annat inte särskilt anges i denna lag eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, ska en åtgärd som avser ett bygg- nadsverk, en tomt eller en allmän plats genomföras så att åtgärden inte strider mot

1.det lov som har getts för åtgärden, eller

2.om åtgärden inte kräver lov, den detaljplan eller de områdes- bestämmelser som gäller för området.

Åtgärder som avses i 9 kap. 4 och 5 §§ får, trots första stycket 2, strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Åtgärder som avses i 9 kap. 4 och 5 och 6 a §§ får, trots första stycket 2, strida mot en detalj- plan.

23 §

Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en

åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om

1. åtgärden kan antas komma	1. åtgärden kan antas komma
att uppfylla de krav som gäller	att uppfylla de krav som gäller
enligt denna lag eller föreskrifter	enligt denna lag, föreskrifter
som har meddelats med stöd av	som har meddelats med stöd av
lagen,	lagen eller en detaljplan,

2. ett bevis om att det finns en byggfelsförsäkring eller ett fär- digställandeskydd som avses i 16 § har visats upp för nämnden, om

det krävs en sådan försäkring eller ett sådant skydd,
3. ett bevis om besked om		3. ett bevis om besked om
skyddsrum har visats upp för		skyddsrum har visats upp för
nämnden, om det krävs ett		nämnden, om det krävs ett
sådant besked enligt 3 kap. 4 §		sådant besked enligt 3 kap. 4 §
lagen (2006:545) om skydds-		lagen (2006:545) om skydds-
rum, och		rum,
4. en redovisning av alterna-		4. en redovisning av alterna-
tiva	energiförsörjningssystem	tiva	energiförsörjningssystem
har visats upp för nämnden, om		har visats upp för nämnden, om
en	sådan redovisning krävs	en	sådan	redovisning		krävs
enligt 23 § lagen (2006:985) om		enligt 23 § lagen (2006:985) om
energideklaration för byggna-		energideklaration för			byggna-
der.		der, och
		5. sådana		åtgärder	som	om-
		fattas av villkor enligt 4 kap. 14 §
		eller 9 kap. 37 a § har vidtagits.
						55

Författningsförslag

SOU 2013:34

11 kap.
	10 §
När länsstyrelsen enligt 5	När	länsstyrelsen	enligt 5
kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett	kap. 29 eller 38 § har fått ett
meddelande om att en kommun	meddelande om att en kommun
beslutat att anta, ändra eller	beslutat att anta, ändra eller
upphäva en detaljplan eller om-	upphäva en detaljplan ska läns-
rådesbestämmelser, ska länssty-	styrelsen	inom tre	veckor
relsen inom tre veckor besluta	besluta om den ska överpröva
om den ska överpröva kommu-	kommunens beslut eller inte.

nens beslut eller inte.

Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodo-

ses,

2.regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

3.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

4.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

5.en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller eros- ion.

Andra stycket 1–2 gäller inte inom områdesplan.

Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket. Om kommunen med- ger det, får beslutet upphävas i en viss del.

11 §

Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket. Om kommunen medger det, får beslutet upphä- vas i en viss del.

SOU 2013:34

Författningsförslag

Regeringen får förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose ett intresse som avses i 10 § andra stycket 1 eller 2.

15 §

Regeringen får förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose ett intresse som avses i 10 § andra stycket 1 eller 2.

Om bostadsförsörjningen be- höver samordnas mellan flera kommuner gemensamt, får ett planföreläggande enligt 10 § and- ra stycket 2 även avse bostads- byggande.

	16 §
Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen
1. besluta att länsstyrelsen på	1. besluta att länsstyrelsen på
kommunens bekostnad ska ta	kommunens bekostnad ska ta
fram det förslag och i övrigt	fram det förslag och i övrigt
göra det arbete som enligt 5 kap.	göra det arbete som enligt 5 kap.
behövs för att detaljplanen eller	behövs för att detaljplanen ska
områdesbestämmelserna ska kunna	kunna antas, ändras eller upphä-
antas, ändras eller upphävas, och	vas, och
2. anta, ändra eller upphäva	2. anta, ändra eller upphäva
detaljplanen eller områdesbe-	detaljplanen.
stämmelserna.

Rubrik

Prövning av förelägganden

33 a §

Vid prövning av överträdelser som skett under genomförandeti- den och i överklagande av sådana mål och ärenden ska prövningen ske utifrån de detaljplanebestäm- melser som gällde vid tidpunkten för överträdelsen.

Författningsförslag SOU 2013:34

51 §

Om någon bryter mot en bestämmelse i 8–10 kap. eller i före- skrifter eller beslut som har meddelats med stöd av någon av bestämmelserna i 16 kap. 2–10 §§ eller mot en bestämmelse i en EU-förordning om krav på byggnadsverk eller byggprodukter, ska tillsynsmyndigheten ta ut en särskild avgift (byggsanktionsavgift) enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 12 §.

Byggsanktionsavgift ska inte tas ut enligt första stycket i samband med rättelseföreläggande enligt 20 § för åtgärder som inte kräver bygglov eller som bygglovsbefriats med stöd av lagen och som anmälts enligt 9 kap. 16 §.

12 kap.

6 §

Ett delegationsuppdrag enligt 6 kap. 33 § kommunallagen

(1991:900) får, utöver det som följer av 6 kap. 34 § kommunalla- gen, inte omfatta befogenhet att

1. avgöra ärenden som är av 1. avgöra ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydande ekonomiskt värde, betydelse,

2.i andra fall än som avses i 11 kap. 30–32 §§ och 33 § 1 besluta förelägganden eller förbud som förenas med vite,

3.besluta förelägganden som förenas med en upplysning om att den åtgärd som föreläggandet avser kan komma att utföras genom byggnadsnämndens försorg på bekostnad av den som föreläggandet riktas mot, eller

4.avgöra frågor om byggsanktionsavgift enligt 11 kap.

		9 §
Byggnadsnämnden får ta ut		Byggnadsnämnden	får ta ut
en planavgift för att täcka pro-		en planavgift för att täcka pro-
gramkostnader och	kostnader	gramkostnader och	kostnader
för andra åtgärder som behövs		för andra åtgärder som behövs
för att upprätta eller ändra		för att upprätta eller ändra
detaljplaner eller	områdesbe-	detaljplaner eller områdesplaner,
stämmelser, om		om

1. nämnden ger bygglov för nybyggnad eller ändring av en byggnad, och

SOU 2013:34 Författningsförslag

2. den fastighet som bygglo-	2. den fastighet som bygglo-
vet avser har nytta av planen	vet avser har nytta av planen
eller områdesbestämmelserna.	eller områdesplanen.
	Om bygglov inte behövs för
	nybyggnad eller ändring av en
	byggnad till följd av 9 kap. 2 a §
	får byggnadsnämnden ta ut en
	avgift för en detaljplan enligt
	första stycket i samband med
	beslut om startbesked enligt 8 § 1.
	Avgiften för en områdesplan
	enligt första stycket får inte utgöra
	mer än en femtedel av vad som
	får tas ut för ett bygglov.

13 kap

1 §

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900):

1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2. kommunfullmäktiges	2. kommunfullmäktiges
beslut om uppdrag åt byggnads-	beslut om uppdrag åt byggnads-
nämnden att anta, ändra eller	nämnden att anta, ändra eller
upphäva detaljplaner eller områ-	upphäva detaljplaner,
desbestämmelser,

3. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämn- den att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut

om villkoren för sådan betalning,
4. kommunfullmäktiges	eller	4. kommunfullmäktiges eller
byggnadsnämndens beslut	att	byggnadsnämndens beslut att
inte anta, ändra eller upphäva en		inte anta, ändra eller upphäva en
detaljplan eller områdesbestäm-		detaljplan,
melser,

5.kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

6.kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnads- nämnden, och

Författningsförslag

SOU 2013:34

7. ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäkti- ges beslut om regionplan.

2 §

Kommunala beslut enligt denna lag får inte överklagas i den del de avser

1.avbrytande av ett planarbete,

2.planbesked enligt 5 kap. 2 §,

3.andra frågor om gatukostnader än de som avses i 1 § 5,

4.villkorsbesked enligt 9 kap. 19 §,

5.förlängd handläggningstid enligt 9 kap. 27 §,

6.behovet av kontrollansvarig, särskilt sakkunnig, tekniskt sam- råd eller slutsamråd,

7.ingripandebesked enligt 11 kap. 7 §, eller

8. en fråga som	redan	är	8. en	fråga	som	redan är
avgjord genom en detaljplan,			avgjord	genom	en	detaljplan
områdesbestämmelser	eller	ett	eller ett förhandsbesked.
förhandsbesked.

Att tvister rörande gatukostnader prövas av mark- och miljö-

domstol framgår av 15 kap. 10 §.
				11 §
Ett beslut att anta, ändra eller				Ett beslut att anta, ändra eller
upphäva	en	detaljplan	eller	upphäva en detaljplan får över-
områdesbestämmelser får			över-	klagas endast av den som före
klagas endast av den som före				utgången av granskningstiden
utgången	av	granskningstiden		skriftligen har framfört syn-
skriftligen har framfört syn-				punkter som inte har blivit till-
punkter som inte har blivit till-				godosedda.
godosedda.

Den inskränkning i rätten att överklaga som följer av första stycket gäller inte om

1.beslutet har gått emot sakägaren genom att förslaget ändrats efter granskningstiden, eller

2.överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning.

SOU 2013:34

Författningsförslag

11 a §

Ett beslut om förhandsbesked, bygglov eller marklov får över- klagas endast av den som är berörd och före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.

Den inskränkning i rätten att överklaga som följer av första stycket gäller inte om

1.beslutet har gått emot sakä- garen genom att förslaget ändrats efter anslagstiden enligt 9 kap. 22 a §, eller

2.överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning.

16 §

Bestämmelser om överklagande av ett beslut som avses i 3, 5 och

6 §§ finns i 23–25 §§ förvaltningslagen (1986:223).

Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan eller områdesbestämmelser räknas dock från den dag då beslutet eller justeringen av protokollet över beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. När beslutet har fattats av kommunfullmäktige, ska det som enligt 23–25 §§ förvaltningsla- gen gäller i fråga om den myndighet som har meddelat beslutet i

stället gälla kommunstyrelsen.
Tiden för överklagande av ett	Tiden för överklagande av ett
beslut om lov eller förhandsbe-	beslut om lov eller förhandsbe-
sked räknas, för alla som inte ska	sked räknas, för alla som inte ska
delges beslutet enligt 9 kap. 41 §,	delges beslutet enligt 9 kap. 41 §,
från den dag som infaller en	från den dag som infaller en
vecka efter att beslutet har kun-	vecka efter att beslutet har till-
gjorts i Post- och Inrikes Tid-	kännagivits enligt 9 kap. 41 a §.
ningar.

Författningsförslag

SOU 2013:34

	17 §
Den myndighet som prövar	Den myndighet som prövar
ett överklagande av ett beslut att	ett överklagande av ett beslut att
anta, ändra eller upphäva en	anta, ändra eller upphäva en
detaljplan eller områdesbestäm-	detaljplan ska endast pröva om
melser ska endast pröva om det	det överklagade beslutet strider
överklagade beslutet strider mot	mot någon rättsregel på det sätt
någon rättsregel på det sätt som	som klaganden har angett eller
klaganden har angett eller som	som framgår av omständighet-
framgår av omständigheterna.	erna.

Om myndigheten vid en prövning enligt första stycket finner att beslutet strider mot en rättsregel, ska beslutet upphävas i sin helhet. Annars ska beslutet fastställas i sin helhet. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgö- randet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphä- vas i en viss del eller ändras på annat sätt. Ändringar som har ringa betydelse får göras utan kommunens medgivande.

Om kommunen begär det, får myndigheten förordna att det överklagade beslutet i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet får genomföras trots att överklagandet inte har avgjorts slutligt. Ett sådant förordnande får inte överklagas.

Om länsstyrelsen enligt 11 kap. 10 eller 12 § har beslutat att överpröva en kommuns beslut om en detaljplan eller områdes- bestämmelser eller ett lov eller förhandsbesked, får länsstyrel- sen besluta att ett överklagande av samma kommunala beslut inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort.

18 §

Om länsstyrelsen enligt 11 kap. 10 eller 12 § har beslutat att överpröva en kommuns beslut om en detaljplan eller ett lov eller förhandsbesked, får läns- styrelsen besluta att ett överkla- gande av samma kommunala beslut inte ska prövas förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort.

SOU 2013:34 Författningsförslag

		14 kap.
			7 §
Om en detaljplan eller områ-			Om en detaljplan innehåller
desbestämmelser	innehåller	ett	ett rivningsförbud eller om ett
rivningsförbud eller om ett riv-			rivningslov vägras enligt 9 kap.
ningslov vägras	enligt 9	kap.	34 §, har fastighetens ägare rätt
34 §, har fastighetens ägare rätt			till ersättning av kommunen för
till ersättning av kommunen för			den skada som rivningsförbudet
den skada som rivningsförbudet			eller det vägrade rivningslovet
eller det vägrade rivningslovet			medför.
medför.

Rätten till ersättning gäller dock endast om den skada som riv- ningsförbudet eller det vägrade rivningslovet medför är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten.

		10 §
Om kommunen i en detalj-		Om kommunen i en detalj-
plan inför en bestämmelse som		plan inför en bestämmelse som
avses i 4 kap. 8 § 1 eller 16 § eller		avses i 4 kap. 8 § 1 eller 16 § har
i områdesbestämmelser inför en		den som äger en fastighet som
bestämmelse som avses i 4 kap.		berörs av bestämmelsen rätt till
42 § första stycket 2 eller 5, har		ersättning	av kommunen för
den som äger en fastighet som		den skada	som bestämmelsen
berörs av bestämmelsen rätt till		medför.
ersättning	av kommunen för
den skada	som bestämmelsen
medför.

Rätten till ersättning gäller dock endast om bestämmelsen inne- bär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.

Första och andra styckena gäller inte bestämmelser om riv- ningsförbud. För sådana bestämmelser gäller i stället 7 §.

Det som enligt 5–11 §§ gäller i fråga om fastighetens ägare ska gälla också den som har en sär- skild rätt till fastigheten.

12 §

Det som enligt 5–10 §§ gäller i fråga om fastighetens ägare ska gälla också den som har en sär- skild rätt till fastigheten.

Författningsförslag

SOU 2013:34

Om ett beslut som avses i 5,

6 eller 7 §, 9 § första stycket eller 10 eller 11 § medför att användningen av fastigheten synnerligen försvåras, är kom- munen skyldig att på fastighets- ägarens begäran lösa in fastig- heten.

13 §

Om ett beslut som avses i 5,

6 eller 7 §, 9 § första stycket eller 10 § medför att använd- ningen av fastigheten synnerli- gen försvåras, är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in fastigheten.

14 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för annat än enskilt byggande, är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in marken eller utrymmet.

Lösenplikten enligt första stycket gäller inte om bygglov meddelas enligt 9 kap. 32 § andra eller tredje stycket.

Om kommunen har betalat ersättning på grund av någon av bestämmelserna i 6, 11 och 12 §§, är ägaren till den anlägg- ning för vilken skydds- eller säkerhetsområdet har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlösen.

26 §

Om kommunen har betalat ersättning på grund av någon av bestämmelserna i 6 och 12 §§, är ägaren till den anläggning för vilken skydds- eller säkerhets- området har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning eller inlösen.

SOU 2013:34 Författningsförslag

16 kap.

Föreskrifter om planer och	Föreskrifter om planer
områdesbestämmelser

1 §

Regeringen får meddela föreskrifter om

1.att kommunen ska skicka beslut enligt 3 kap. 27 § om över- siktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda,

2.när genomförandet av en detaljplan på grund av en sådan användning som avses i 4 kap. 34 § andra stycket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och

3. undantag från kommunens skyldighet enligt 5 kap. 32 eller 39 § att skicka handlingar om detaljplaner eller områdesbe- stämmelser till länsstyrelsen.

3. undantag från kommunens skyldighet enligt 5 kap. 32 eller 39 § att skicka handlingar om detaljplaner till länsstyrelsen.

1 a §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka bestämmelser som får användas i detaljplaner i beslut med stöd av 4 kap.

7 a §

Regeringen får meddela när- mare bestämmelser om vilka åtgärder som inte behöver bygg- lov utöver vad som anges i 9 kap. 4 §.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela närmare bestämmelser om tillämpningen av föreskrifter som beslutats med stöd av första stycket.

Författningsförslag

SOU 2013:34

7 b §

Regeringen får meddela när- mare bestämmelser om vilka åtgärder som omfattas av 9 kap. 6 a §.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela närmare bestämmelser om tillämpningen av föreskrifter som beslutats med stöd av första stycket.

7 c §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka åtgärder som avses i 9 kap. 22 a § och 41 a § andra stycket.

7 d §

Regeringen får meddela när- mare föreskrifter om hur infor- mation om ansökningar enligt 9 kap. 22 b § och beslut om lov och förhandsbesked 41 a § tredje stycket ska hållas tillgänglig elektroniskt.

1.Denna lag träder ikraft den 1 juli 2014.

2.Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för mål och ärenden som påbörjats före den 1 juli 2014 och mål och ärenden som avser överklagande i ett sådant mål eller ärende till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

3.Bestämmelsen i 9 kap. 2 a § om att det under detaljplanens genomförandetid inte krävs bygglov för åtgärder inom detaljplan om inte kommunen utökat bygglovsplikten enligt 4 kap. 15 § andra stycket gäller endast för planer som påbörjats efter den 1 juli 2014.

4.Områdesbestämmelser upphör att gälla.

SOU 2013:34

Författningsförslag

5.Under 6 år efter ikraftträdandet gäller för sådana områdes- bestämmelser där kraven på bygglov, rivningslov och marklov har utökats, att lovplikten ska fortsätta att gälla.

6.För generalplaner som den 1 maj 2011 gäller som områdes- bestämmelser, ska enligt vad som anges i 4–5 tillämpas.

2 Inledning

2.1Utredningens uppdrag

Uppdraget har senare utvidgats till att också utreda förutsätt- ningarna för att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen genom att se över

kravet på detaljplan,

kravet på bygglov,

möjligheterna att använda s.k. enkelt planförfarande, och

möjligheterna för kommunfullmäktige att uppdra åt kommunal nämnd att anta en detaljplan.

I direktiven anges att regeringen eftersträvar att åstadkomma så enkla och effektiva plan- och byggprocesser som möjligt. Det innebär att genomförandet av ett projekt – från idé till färdig- ställande – ska kunna ske utan onödigt dröjsmål. Enligt plan- och bygglagen ska vid planläggning hänsyn bl.a. tas till natur- och kulturvärden samt miljö- och klimataspekter. Bebyggelsen ska främja ändamålsenliga strukturer och vara estetiskt tilltalande, främja en från social synpunkt god livsmiljö, en långsiktigt god resurs- hushållning och en god ekonomisk tillväxt. Planerings- och pröv- ningsprocessen ska i övrigt uppfylla nödvändiga krav på insyn och medborgarinflytande och får inte äventyra rättssäkerheten.

Med dessa utgångspunkter ska vi analysera om kraven på när en detaljplan ska utarbetas och när bygglov ska krävas är ändamåls- enligt utformade eller om det i vissa situationer skulle kunna vara

Inledning

SOU 2013:34

lämpligt att lätta på eller helt avskaffa kravet på detaljplan respektive bygglov. Vi ska också studera förutsättningarna för att utvidga möjligheterna att tillämpa plan- och bygglagens bestäm- melser om enkelt planförfarande och i övrigt analysera förslag som kan medföra enklare förfaranden vid utarbetande av detaljplaner. I uppdraget ingår vidare att pröva om det finns förutsättningar att utvidga möjligheterna för en kommunal nämnd att anta detalj- planer.

Vi ska även studera övriga möjligheter till förändringar, för- tydliganden och förenklingar i syfte att effektivisera tillämpningen av plan- och bygglagen. Det innebär bl.a. att vi ska analysera lagens bestämmelser om vad en detaljplan ska respektive får innehålla och lagens angivelser om planområdets omfattning och planens detalj- eringsgrad. Vi ska föreslå lämpliga förändringar och i samtliga delar lämna de författningsförslag som behövs.

De ursprungliga utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1 och tilläggsdirektiven i bilaga 2.

2.2Utredningens arbetsformer

Utredningens arbete har präglats av den korta tid som stått till buds med avseende på uppdragets art och omfattning. Vi har därför valt att förutom förordnade sakkunniga och experter i ett tidigt skede engagera ett 30-tal personer verksamma inom myndigheter, kommuner och byggherreföretag för att bistå utredningen med synpunkter på våra problembeskrivningar och preliminära förslag. Vid två referensmöten med dessa personer och med sakkunniga och experter närvarande har vi på ett effektivt sätt kunnat diskutera aktuella problemställningar vid tillämpningen av plan- och bygg- nadslagstiftningen och vårt synsätt när det gäller hur plan- och bygglovsprocessen skulle kunna effektiviseras. Flera av dessa personer har även fortlöpande haft möjlighet att delge oss syn- punkter på våra förslag. Utredningens sakkunniga och experter har därutöver mötts vi två tillfällen.

Vid sidan av dessa möten och underhandskontakter har utredaren och sekretariatet agerat vid ett antal externt arrangerade möten med olika intressegrupperingar gällande plan- och bygg- nadslagstiftningens tillämpning. Medverkande har varit såväl politiker och tjänstemän i kommuner som byggherreföretag och fastighetsägare.

SOU 2013:34

Inledning

Vi har även under hand inhämtat synpunkter från myndigheter och organisationer omnämnda i direktiven.

2.3Betänkandets disposition

Detta betänkande har fyra huvudkapitel: En beskrivning av gällande rätt med en probleminventering (kapitel 3), en kartläggning av plan- och bygglovsprocessen i några andra länder (kapitel 4), några principiella utgångspunkter och en principlösning för en samman- hållen process (kapitel 5) samt utredningens överväganden och förslag om en effektivare process (kapitel 6). I kapitel 7 redovisar vi förslagens konsekvenser och i kapitel 8 vissa frågor om ikraft- trädande och övergångsbestämmelser.

Kapitel 3 inleds med en genomgång av den rättsliga regleringen av plan- och bygglovsprocessen, som bl.a. omfattar plan- och bygg- lagens utveckling sedan tillkomsten 1987 och hur de olika plan- instrumenten och förfarandet vid planläggning och lovgivning är reglerat i PBL. Kapitlet innehåller också ett avsnitt om rollfördel- ningen mellan stat, kommun och övriga parter i processen och en beskrivning av relationen mellan PBL och grundlagen. Kapitel 3 avslutas med en utförlig probleminventering, som senare ligger till grund för våra överväganden och förslag om en effektivare process.

Kapitel 4 ger en översikt över plan- och bygglovsprocessen i Danmark, Norge, Storbritannien och Tyskland. Kapitlet tar även upp vissa skillnader och likheter mellan länderna och i vad mån en del företeelser i dessa länder skulle kunna vara överförbara till svenska förhållanden.

I kapitel 5 beskriver vi inledningsvis vilka hänsyn som enligt våra direktiv ska tas i planläggningen och vad dessa hänsyn betyder för arbetssättet och processen. Utifrån dessa och andra utgångs- punkter utvecklar vi i kapitlet också principlösningar för hur vi anser att en sammanhållen och effektivare plan- och bygglovs- process bör läggas upp.

Kapitel 6 upptas i sin helhet av våra överväganden och förslag om en effektivare plan- och bygglovsprocess. Förslagen omspänner en rad frågor gällande hela processen från kommunens översiktliga planering till kommunens starbesked vid enskilda projekt. Konsekvenserna av förslagen behandlas i kapitel 7, till vilket under- laget har tagits fram av institutionen för Samhällsplanering och miljö vid KTH.

Inledning

SOU 2013:34

I kapitel 8 redogör vi för vissa ikraftträdande- och över- gångsfrågor och i kapitel 9 slutligen ligger författnings- kommentarer. I några fall har vi föreslagit smärre justeringar i lagtexten som endast är motiverade i författningskommentarerna. Förutom utredningsdirektiven och en genomgång av detaljplanens rättsverkan i förhållande till annan lagstiftning, finns som bilagor även alternativa lösningar i ett par frågor som vi valt att behandla särskilt.

2.4Några reflexioner om utredningens uppdrag

I föregående betänkande (Ett effektivare plangenomförande, SOU 2012:91, avsnitt 1.4) pekade vi på ett antal frågor som påverkar plangenomförandet men som låg utanför utredningsuppdraget. I de tilläggsdirektiv som ligger till grund för detta betänkande tas flera av de frågorna upp. Det gäller nu att effektivisera även plan- och bygglovsprocessen i PBL.

Det finns många olika faktorer som har betydelse för t.ex. bostads- byggandets omfattning. Det handlar om konjunkturutvecklingen och hushållens ekonomi, ränteutvecklingen, finansieringsfrågor, lönsamheten inom byggsektorn etc. Det kan också handla om kommuners vilja eller ovilja att bygga ut nya områden eller förtäta bebyggelsen inom kommunen. När förutsättningarna finns för att bygga är det dock angeläget att se till att regelsystemen inte lägger onödiga hinder i vägen eller onödigtvis försenar byggprojekten.

Vid en internationell jämförelse kan vi konstatera att det kom- munala självstyret i Sverige är mycket starkt. I många länder finns en relativt sett starkare nationell och regional styrning av den fysiska planeringen. Vi kommer i betänkandet att beröra behovet av en starkare regional planering för att göra det möjligt att förenkla mer än vad vi föreslår nu. Samtidigt kan vi konstatera att dessa frågor ligger utanför vårt utredningsuppdrag.

Som vi konstaterade redan i föregående betänkande sker planeringsprocessen i dag på ett väsentligt annorlunda sätt än när PBL beslutades 1987. Nya PBL som kom till i maj 2011 bygger i allt väsentligt på samma grundprincip som gällde 1987 års PBL, nämligen att det är kommunerna som sköter all planering i kraft av det kommunala planmonopolet. I dag förlitar sig kommunerna i stor utsträckning på privata initiativ. Om kommunen är väl för- beredd genom en väl genomarbetad strategi på översiktlig nivå om

SOU 2013:34

Inledning

hur samhället bör utvecklas, är allt gott och väl. Då kan de privata initiativen vara utmärkta komplement till den kommunala plan- eringen. I annat fall är det inte alltid säkert att de bidrar till en hållbar samhällsutveckling.

När 1987 års PBL trädde i kraft skedde en förskjutning av makten över den fysiska planeringen från staten till kommunerna genom att den statliga fastställelseprövningen slopades. Staten förbehöll sig dock ett avgörande inflytande över frågor som ansågs vara särskilt viktiga för staten att bevaka. Det gällde riksintressen, mellankommunala frågor samt hälsa och säkerhet. Därefter har tillkommit frågor om tillämpningen av miljökvalitetsnormer och strandskydd. Det ankommer i första hand på länsstyrelserna att bevaka de statliga intressena genom att de kan ingripa mot kom- munala beslut på angivna grunder. När det gäller riksintressen och mellankommunala frågor finns det en yttersta ventil som innebär att regeringen kan ingripa med ett planföreläggande om en kommun inte tar hänsyn till de statliga intressena.

Denna maktfördelning kan ibland medföra att kommunerna inte känner något eget ansvar för de statliga intressena, trots att det självklart i de allra flesta fall borde vara ett lika starkt kommunalt intresse att t.ex. slå vakt om ett riksintresse. Frågan är om inte tiden är mogen för att ta nästa steg, genom att helt enkelt slopa länsstyrelsernas ingripandegrunder och enbart behålla regeringens planföreläggande. I betänkandet bejakar vi en sådan utveckling och föreslår också att man nu tar ett steg i den riktningen. Men vi anser att en förstärkning av den regionala planeringen är en förutsättning för att kunna ta steget fullt ut.

Egentligen är PBL en ramlagstiftning som innebär stora möj- ligheter att finna effektiva arbetsformer för att förkorta såväl plan- som bygglovsprocessen. Problemet är att det inte görs i särskilt stor utsträckning. En förklaring till detta kan vara att själva lag- stiftningen innehåller ett stort antal regleringsmöjligheter, men betydligt färre främjanderegler. Detta kan i sig främja en reglerings- iver som går betydligt längre än lagstiftaren från början hade tänkt sig. Det utvecklas därigenom – bland såväl offentliga som privata aktörer – en kultur som innebär en mängd detaljregler och långt- gående krav på utredningar av allehanda slag.

När t.ex. en detaljerad plan väl är antagen, uppkommer ofta tämligen omgående ett behov av att avvika från planen. Möj- ligheterna till sådana avvikelser är dock starkt begränsade i PBL, vilket vållar många problem i den praktiska tillämpningen.

Inledning

SOU 2013:34

Problemet bör då, anser vi, inte i första hand angripas genom att utvidga möjligheterna till avvikelse från en detaljplan. Beslutar man om en plan efter en omfattande demokratisk process är det rimligt att man också följer den i efterföljande beslut. Lösningen bör istället vara att inte göra så detaljerade planer.

Ett annat tydligt problem hänger samman med den nyss nämnda maktfördelningen mellan stat och kommun. Det finns en mängd olika statliga intressen att bevaka för länsstyrelsen. Intressen som många gånger har en otydlig status och inte sällan är motstridiga. Det leder till att ett slutligt ställningstagande många gånger skjuts upp till detaljplaneprocessen eller bygglovshanteringen. Ett sådant förfarande är uppenbart inte optimalt. Vi kommer därför att föreslå ändringar som syftar till att tidigarelägga dessa ställningstaganden.

För att åstadkomma förändringar som bidrar till en lösning av dessa problem, dvs. uppnå ett förändrat arbetssätt och en förändrad kultur, kommer det inte att fungera med osthyvel. Det måste mera handla om att lyfta bort hela tårtbitar ur systemet.

För att göra det möjligt med förenklingar och effektiviseringar på detaljerad nivå är det nödvändigt med en förskjutning av tyngdpunkten till den översiktliga nivån. Vi kommer därför att föreslå en ny planform – områdesplanen – som blir en del av den obligatoriska och kommuntäckande översiktsplanen. Det är på denna nivå de strategiskt viktiga diskussionerna bör ligga. De statliga intressena bör också klaras ut på denna nivå, vilket innebär att detaljplanekravet kan slopas och likaså vissa av länsstyrelsens ingripandegrunder. Även den viktiga dialogen med medborgarna bör i stor utsträckning genomföras på denna nivå. Den möjlighet som i dag finns att ge delar av översiktsplanen rättsverkan genom områdesbestämmelser har fått en mycket begränsad användning och kan därför slopas. Motsvarande prövning kan i stället göras direkt i bygglovet.

Dagens system med två nivåer – detaljplan och bygglov – bör förändras. Många detaljplaner görs i dag så detaljerade att man med fog kan ifrågasätta om det är nödvändigt med en efterföljande bygglovsprövning. I stället bör prövningsgrunderna göras mer lik- artade så att man i stället väljer mellan endera av dessa prövnings- former. Är det komplicerade förhållanden, väljer man detaljplan, och om det är enklare förhållanden, väljer man bygglovsprövning. Men i normalfallet inte både och.

Detaljplanen bör bli mer genomförandeinriktad. Under genom- förandetiden bör som nämnts bygglovsplikten helt slopas som

SOU 2013:34

Inledning

huvudregel. Under vissa förutsättningar kan dock kommunen införa bygglovsplikt. Efter genomförandetiden upphävs alla plan- bestämmelser utom de obligatoriska. I stället införs en generell bestämmelse som innebär att det man får bygga styrs av hur den omkringliggande bebyggelsen har utformats. Samtidigt inträder samma bygglovsplikt som i dag gäller inom en detaljplan. Genom vårt förslag att denna förändring även ska gälla alla befintliga detaljplaner, försvinner det omfattande problem som i dag finns med föråldrade planbestämmelser.

I det följande presenterar vi de analyser och förslag som vi tror kan bidra till att åstadkomma en nödvändig förändring av dagens plan- och bygglovsprocess. Vår målsättning har varit att förslagen ska leda till ett effektivare samhällsbyggande.

3Plan- och bygglovsprocessen som system

3.1Grunderna i PBL

3.1.1Utvecklingen av en sammanhållen plan- och byggnadslagstiftning

När den första plan- och bygglagen, ÄPBL, infördes 1987 var bak- grunden att förutsättningarna för planläggning och byggande hade ändrats i stor utsträckning under de fyrtio år som byggnadslagen, BL, varit i kraft (prop. 1985/86:1 s. 2). Utvecklingen hade gått mot ökade krav på att slå vakt om miljö- och kulturvärden, allt större och mer kompetenta kommuner och även mot en ökat engagemang hos medborgarna. Samhället hade dessutom ökat sina insatser för en samordnad samhällsplanering i stort. De ändrade förutsättningarna medförde att det efter hand uppstått en diskrepans mellan lagstift- ningen och verkligheten. Syftet var bland annat att undvika en cent- raliserad expertplanering i strid mot gemensamma värderingar och istället åstadkomma ett system som var överblickbart, enkelt och flexibelt.

Genom ÄPBL lades det primära ansvaret för markanvändningen och byggandet på kommunerna. Den statliga fastställelsen av rätts- verkande planer slopades, och ersattes av dialog och samråd. Dock infördes regler som medgav att staten kunde ingripa mot kommu- nala planbeslut på vissa angivna grunder, t.ex. riksintressen och mellankommunala frågor. Länsstyrelsen gavs uppgiften att före- träda och samordna statens intressen. Allmänhetens insyn och inflyt- ande stärktes, genom att kommunen blev skyldig att samråda med medborgarna i den fysiska planeringen. Tanken var att en obliga- torisk och kommunomfattande översiktsplanering skulle begränsa statens inflytande över detaljplaneläggningen. Framtagandet skulle

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

ske i samarbete mellan staten och kommunen och på så sätt för- hindra statens ingripande i ett senare skede.

Tillståndsgivningen förenklades. Vissa mindre byggnadsåtgärder undantogs från bygglovsplikt och vissa åtgärder på befintliga bygg- nader fick vidtas mer fritt. Å andra sidan kunde tillståndsplikten också utvidgas i områden där bevarandeintressena var stora.

Redan vid tiden för ÄPBL fanns det problem med föråldrade pla- ner. Äldre planer hade ”eviga byggrätter” som förhindrade nybygg- nation. För att komma till rätta med det problemet, tidsbegräns- ades rätten att genomföra en plan. Regler om genomförandetid infördes som fortfarande finns i dag.

Reformer och utredningar sedan 1987

Sedan ÄPBL:s tillkomst har flera utredningar genomförts som lagts till grund för ändringar av lagstiftningen. Bland annat delades bygglovsprocessen år 1995 upp i två delar – bygganmälansskedet och bygglovsprövningen. Ett fristående system för tillsyn och kontroll av byggnader och anläggningar infördes när bestämmel- serna om de tekniska egenskapskraven flyttades från plan- och bygglagen till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk. Kraven på ökad miljöhänsyn ledde år 1996 till tydligare bestämmelser om hänsyn till parker och grönområden, liksom ett tydligare medborgarinflytande. Dessutom har bestämmelserna ändrats som en följd av genomförandet av olika EG-direktiv, bl.a. regler om miljökonsekvensbeskrivningar och miljökvalitetsnormer.

Nya PBL 2011

Nya PBL (2010:900), som trädde i kraft den 2 maj 2011, är resultatet av ett stort antal utredningsförslag, främst PBL-kommitténs förslag i bestänkandet Får jag lov? (SOU 2005:77) och Byggprocessutred- ningens förslag i betänkandet Bygg – helt enkelt! (SOU 2008:68).

Kommitténs förslag blev delvis genomförda genom regeringens proposition Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122). Bl.a. infördes vissa förtydliganden i bestämmelserna och omfattningen av bygglovsplikten minskades. Resterande delar av förslagen behandlades i förarbetena till nuvarande PBL (prop. 2009/10:170). Även delar av Byggprocessutredningens förslag genom-

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

fördes i den nya PBL, framför allt förslagen om planbesked, för- enklingar av detaljplaneprocessen och en tidsfrist för bygglov.

Den nya PBL innebar bl.a. att lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL, upphävdes och att bestämmelserna i stället infördes i PBL. Bland de viktigaste förändringarna kan näm- nas att

översiktsplanens strategiska funktion stärktes,

det infördes en möjlighet att begära planbesked,

kravet på program för detaljplanen slopades,

en handläggningstid på högst tio veckor infördes för bygglov, samt att

det generella kravet på bygganmälan före byggstart slopades, men nya regler för startbesked, tekniskt samråd och slutbesked infördes.

Flera olika myndigheter har skrivit om och engagerat sig i plan- och byggprocessen. Boverket har gett ut ett antal rapporter genom åren. Även Konkurrensverket och Statskontoret har analyserat och skrivit om frågorna utifrån sina perspektiv.

3.1.2De olika planinstrumenten

Plansystemet består av fyra olika typer av planer. På en övergri- pande nivå finns regionplaner och översiktsplaner och på en mer konkret nivå detaljplaner eller områdesbestämmelser. När relevanta planer är upprättade, tillståndsprövas aktuella byggprojekt enligt de planer som gäller för området. Översiktsplanen är endast vägledan- de, medan detaljplaner och områdesbestämmelser är bindande vid prövningen. De tillståndsbesked som PBL definierar är bygglov, marklov och rivningslov samt förhandsbesked om bygglov.

Regionplan

När flera kommuner behöver samordna sin planläggning, kan de samverka kring att ta fram en regionplan. Behovet är störst i stor- stadsregioner, där större vägar och annan infrastruktur, bebyggelse eller parker m.m. berör flera kommuner och behöver samordnas.

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Regionplaneringen är en kommunal angelägenhet, men det är rege- ringen som – om de berörda kommunerna inte motsätter sig det – utser ett regionplaneorgan inom ett visst geografiskt område. Göteborgsregionens Kommunalförbund har av regeringen utsetts till regionplaneorgan. I Stockholms län ansvarar landstinget för regionplaneringen med stöd av lagen (1987:147) om regionplane- ring för kommunerna i Stockholms län.

Regionplaneorganets uppgifter är att inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag i planeringsfrågor till kommuner och statliga myndigheter (prop. 2009/10:170 s. 253). Regionplaneorganet kan välja att sammanställa sitt arbete i en regionplan för hela eller en del av regionen. Regionplanen antas av regionplaneorganets fullmäktige, men beslutet kan prövas av rege- ringen. Planen ska gälla under en tid av högst åtta år och vara ett underlag till ledning för beslut om övriga planer.

Översiktsplan

Översiktsplanen är den enda plan som är obligatorisk. Bestäm- melser om översiktsplan finns i 3 kap. PBL. Syftet med översikts- planen, som ska omfatta hela kommunen, är att den ska ange de stora dragen i markanvändningen och bebyggelseutvecklingen. Planen ska bl.a. redovisa hur bebyggelsen ska användas, utvecklas och bevaras och ge vägledning om var bebyggelse är lämplig från allmän synpunkt. Översiktsplanen har en viktig funktion som un- derlag för vissa statliga intressen och ska därför bl.a. redovisa hur kommunen tänker tillgodose riksintressen och miljökvalitetsnor- mer enligt miljöbalken (3 kap. 4 §). När detaljplaner sedan utfor- mas och bygglovsfrågor prövas är översiktsplanen ett användbart underlag.

Översiktsplanen består av en särskild handling och en eller flera kartor. Kravet på en särskild planbeskrivning togs bort när PBL reviderades 2010, men planens innebörd och konsekvenser ska ändå tydligt redovisas (3 kap. 6 §). I nya PBL har översiktsplanens stra- tegiska funktion stärkts (prop. 2009/10:170 s. 173) genom att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen av- ser att ta hänsyn till och samordna planen med nationella och reg- ionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveck- ling (3 kap. 5 § 4 p.). Eftersom översiktsplanen inte är juridiskt bindande får avsteg göras vid detaljplaneläggning, men de bör i så

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

fall motiveras särskilt. Planen antas av kommunfullmäktige (3 kap. 19 §) och minst en gång varje mandatperiod ska det prövas om den fortfarande är aktuell (3 kap. 27 §).

Delar av översiktsplanen kan behöva göras mer detaljerade, genom att den fördjupas för ett geografiskt delområde. En sådan fördjupning görs oftast för tätorter eller andra delar av en kommun där mer omfattande exploatering planeras. Kommunen kan också ändra sin översiktsplan genom ett tillägg för att tillgodose ett allmänt intresse, t.ex. för vindkraft.

Detaljplan

Detaljplanen ska omfatta begränsade områden och den har som syfte att reglera förändringar av markanvändningen och bebyggelse. Men den är också ett sätt att reglera bevarande av byggnader och bebyggelsemiljöer. I 4 kap. PBL finns bestämmelser om reglering med detaljplan och områdesbestämmelser. En detaljplan ska redovisa grän- serna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Den ska också redovisa användningen och utformningen av allmänna platser för vilka kommunen är huvudman samt användningen av kvarters- mark och vattenområden (4 kap. 5 §).

I PBL finns angivet när det krävs en detaljplan, det s.k. detalj- planekravet. Statens krav på när en detaljplan ska upprättas framgår av 4 kap. 2–5 §§. Enligt 2 § innebär kravet i korthet att detaljplan krävs för en ny sammanhållen bebyggelse. Kravet är kopplat till vilka och hur omfattande bygglovspliktiga åtgärder som ska ge- nomföras, och inte till ett visst antal byggnadsverk. Vidare krävs en detaljplan för en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Kravet på detaljplan gäller också för en byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan i området för bebyggelse. För andra åtgärder än bostadshus ska verksamhetens omgivningspåverkan och behovet att samordna fysiska förhållan- den vara utslagsgivande för om en detaljplan behövs eller inte.

När den planerade bebyggelsens omfattning är begränsad och den inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan, kan avsteg göras från detaljplanekravet. Prövningen kan i sådana fall ske vid bygglovet eller förhandsbeskedet. Detaljplan krävs heller inte, om tillräcklig reglering gjorts med områdesbestämmelser (4 kap. 4 §).

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Detaljplanen ger anvisningar för hur byggprojekt kan utformas. Planen är bindande för efterföljande prövning och endast mindre avvikelser från planens bestämmelser får förekomma. En byggherre som ansöker om bygglov för en åtgärd som inte strider mot planen, ska inte vägras tillstånd så länge planen gäller. Planen får inte vara mer detaljerad än vad som krävs för att uppnå syftet (4 kap. 32 § 3 st.).

Under den s.k. genomförandetiden, som är mellan 5 och 15 år, får en detaljplan – mot fastighetsägarnas vilja – bara ändras eller upphävas om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, som inte kunnat förutses vid planläggningen. Ändras planen, får fastighetsägarna rätt till ersättning för förlorad byggrätt m.m. Genomförandetiden ska förlängas, om fastighetsägare har försökt att genomföra planen men hindrats av kommunen. Efter genom- förandetidens slut gäller planen till dess den ändras eller upphävs.

Områdesbestämmelser

För begränsade områden, som inte är detaljplanelagda, kan områdes- bestämmelser tas fram (4 kap. 41 §). Dessa bestämmelser får reglera grunddragen för markanvändningen för bebyggelse, fritidsanlägg- ningar och kommunikationsleder m.m., om det behövs för att säker- ställa syftet med översiktsplanen eller ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, MB. De kan också reglera användningen av gemensam mark eller särskilt värdefull mark, bygglovspliktens omfatt- ning samt största tillåtna byggnadsarea för fritidshus och storleken på tomter för sådana hus. Någon byggrätt för enskilda eller lösenrätt till mark för kommunen uppstår inte genom områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser ska redovisas i en särskild handling (4 kap. 43 §) och de antas av kommunfullmäktige, som dock får delegera ärenden som inte är av större vikt till kommunstyrelsen eller bygg- nadsnämnden (5 kap. 7 och 39 §§).

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

3.1.3Förfarandet vid detaljplaneläggning

I 5 kap. PBL finns bestämmelser om hur förfarandet med att upp- rätta en detaljplan och områdesbestämmelser går till. Processen ser ungefär likadan ut för regionplaner och översiktsplaner. I kapitlet beskrivs vilka steg som ska ingå, men lagen anger inte exakt hur de ska genomföras. Det innebär att det kan finnas skillnader i rutiner och arbetssätt mellan olika kommuner. De delar som ingår i en detaljplaneprocess med ett normalt förfarande framgår av figur 3.1.

En detaljplaneprocess kan initieras på olika sätt. Om det är kom- munen som är markägare, inkommer oftast exploatören med ett för- slag på ett projekt som denne vill genomföra på kommunens mark. Om kommunen bedömer att det är ett lämpligt projekt, får exploa- tören en s.k. markanvisning. Det innebär att exploatören under en viss tid och på vissa villkor får en exklusiv rätt att förhandla med kommunen om förutsättningarna för att genomföra projektet. Markanvisningar till privata aktörer ska ske till marknadspris. För kommuner i tillväxtregioner har markanvisningar initierade av pri- vata byggföretag ofta varit en inkomstkälla för att finansiera kom- munal infrastruktur1.

Även i de situationer där marken är privatägd, kan byggherren lämna in ett förslag på ett projekt till kommunen. Kommunen tar sedan beslut om ett planarbete ska påbörjas eller inte.

Det händer även att kommunen själv tar initiativ till att upprätta en detaljplan, även om det inte är lika vanligt som tidigare.

1 Kalbro m.fl., Markexploatering, Fjärde upplagan. Norstedts juridik 2010, s. 97 samt EG- rättsliga regler om offentliga myndigheters försäljning av mark och byggnader.

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Planbesked

En byggherre som vill inleda ett projekt som kräver detaljplan, kan begära ett planbesked för att få reda på om kommunen kan tänka sig att inleda en planläggning för området eller inte. För planbesked gäller en tidsfrist på fyra månader, såvida inte sökanden och kom- munen kommit överens om annat (5 kap. 4 §). Av planbeskedet ska framgå när planen bedöms vara antagen. Om kommunen inte har för avsikt att inleda något planarbete, ska skälen för detta anges i beskedet.

Planprogram

Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detalj- planearbetet, kan ett särskilt planprogram upprättas (5 kap. 10 §). Planprogrammet ska ge en översiktlig bild av den framtida plan- läggningen. Ofta anges planens förutsättningar och syfte liksom även hur det framtida planarbetet kommer att bedrivas. Program- met är tänkt att ge förutsättningar för att kommunicera det framtida planarbetets inriktning i ett tidigt skede. Det är upp till kommunen att avgöra om ett planprogram behövs eller inte. Ett upprättat plan- program ska lämnas ut för samråd så att synpunkter från myndig- heter och sakägare kan tas in och beaktas. När det handlar om ett större markområde som ska exploateras, kan ett övergripande plan- program utarbetas. Det kan gälla över mer än bara en detaljplan.

Samråd

När ett program eller ett förslag till en detaljplan har upprättats, ska kommunen samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs av förslaget (5 kap. 11 §). Utöver detta ska även sakägare, myndigheter, organisationer och enskilda som har ett väsentligt intresse av planförslaget ges tillfälle att yttra sig. Samrådet har dubbla syften. Dels ska det ge möjlighet till insyn och påverkan för omgivningen och dels ska det hjälpa kommunen att få fram en så bra plan som möjligt. Efter samrådet ska de syn- punkter som framkommit vid samrådet sammanfattas i en samråds- redogörelse.

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

Granskning

När detaljplaneförslaget har varit ute för samråd, ska det kungöras och granskas. Inför granskningen bearbetats detaljplaneförslaget i större eller mindre omfattning. Granskningen ska kungöras i en ortstidning och på kommunens anslagstavla (5 kap. 19 §). Dess- utom ska en underrättelse om kungörelsen sändas till fastighetsägare, berörd hyresgästorganisation och andra som har ett väsentligt intresse av planförslaget. En kopia av planförslaget ska samtidigt sändas till länsstyrelsen och de kommuner som berörs.

Till planförslaget ska bifogas relevanta handlingar som tillsam- mans beskriver planförslaget i dess helhet. Dessa handlingar är t.ex. planbeskrivning inklusive en genomförandebeskrivning, samråds- redogörelse och planprogram. Den som har synpunkter på planför- slaget kan lämna dessa till kommunen under de tre veckor som granskningen pågår. Efter att tiden har gått ut, ska kommunen återigen sammanställa synpunkterna i ett granskningsutlåtande.

Antagande

Efter granskningen kan förslaget bearbetas ytterligare en gång efter de synpunkter som framförts. Planförslaget lämnas sedan till kommunfullmäktige, som beslutar om förslaget ska antas eller inte. Beslut om vissa planförslag som inte är av större vikt kan även de- legeras till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden (5 kap. 27 §).

I en del kommuner antar kommunfullmäktige de flesta detalj- planer, medan det i andra kommuner nästan uteslutande är bygg- nadsnämnden som antar planerna.

När planförslaget är antaget, ska kommunen anslå detta beslut på sin anslagstavla. Vidare ska information om beslutet lämnas till sakägare, organisationer, länsstyrelsen, berörda kommuner och regionplaneorgan.

Enkelt planförfarande

Om detaljplanen är av begränsad betydelse, saknar intresse för all- mänheten samt är förenlig med översiktsplanen och med länssty- relsens granskningsyttrande, kan ett enkelt planförfarande använ- das (5 kap. 7 §). I ett sådant förfarande är samrådskretsen begrän- sad. Länsstyrelsen och de som berörs av planen ska ges tillfälle till

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

att lämna samråd. Kungörande och granskning behöver inte ske. Istället finns ett underrättelseskede som innebär att de som berörs ska kunna godkänna förslaget eller inom viss tid lämna synpunkter (5 kap. 18 §).

3.1.4Lovgivning

Bygglovsprövningen syftar till att kommunen ska få tillfälle att avgöra om en byggnads läge, utseende och användning är lämpligt utformad. I prövningen ska det numera också ske en bedömning av om byggnadens inre utformning gör att den är tillgänglig för per- soner med funktionshinder. I 9 kap. PBL finns bestämmelser om bygglov och marklov m.m. Lov krävs såväl inom som utom detalj- planelagt område. De åtgärder som är lovpliktiga enligt 2 § är ny- byggnad, tillbyggnad och annan ändring. Ändring kan vara att in- reda en ytterligare bostad eller ett kontor eller att måla om/byta ut fasaden, om det väsentligt ändrar byggnadens utseende.

Härutöver krävs bygglov i ett antal andra situationer, bl.a. för åtgärder i värdefulla miljöer och för skyltar eller ljusanordningar (9 kap. 8 §). För ekonomibyggnader för jordbruk eller liknande utanför detaljplan krävs inte bygglov (9 kap. 3 §). Vidare anges i 9 kap. 4-6 §§ vilka övriga undantag som gäller för en- och två- bostadshus. Bland dessa undantag kan nämnas att med mur, plank eller skärmtak anordna en skyddad uteplats nära ett bostadshus eller att uppföra en komplementbyggnad, en s.k. friggebod, på max. 15 kvadratmeter.

Utanför detaljplan får en liten tillbyggnad göras, om åtgärden inte vidtas närmare tomtgränsen än 4,5 meter. Om grannarna god- känner det, kan åtgärden vidtas närmare gränsen.

I 5 kap. 7 § ges kommunerna möjlighet att själva ändra på lov- plikten genom bestämmelser i en detaljplan eller områdesbestäm- melser. Ett undantag förutsätter dock att bygglovsprövning inte är nödvändig för att tillvarata granneintressen eller allmänna intres- sen, som t.ex. hänsyn till landskapsbilden.

När en sökande begär det får kommunen besluta om ett tidsbe- gränsat bygglov. Den sökta åtgärden behöver då uppfylla de flesta men inte alla kriterier för bygglov. Det tidsbegränsade lovet får gälla i högst fem år, men det går att ge förnyat lov i ytterligare en femårsperiod. Byggnadsnämnden får även lämna bygglov för säsongs- betonade åtgärder, som får upprepas under flera år i följd (9 kap. 9 §).

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

Relationen mellan detaljplan och bygglov

Vid prövning av bygglov ska åtgärdens överensstämmelse med detaljplan kontrolleras. I områden där det inte finns någon detalj- plan, baseras prövningen på översiktsplanen. Vid större exploater- ingar upprättas i dag alltid detaljplaner, som lägger fast rättigheter och skyldigheter för kommunen och för fastighetsägare. Tanken är att planen ska ge förutsättningar för en enklare och effektivare till- ståndsprocess.

Relationen mellan detaljplanebestämmelser och bygglov har för- ändrats. Före ÄPBL:s tillkomst 1987 kunde relativt stora planav- vikelser godtas vid prövning av bygglov, genom att kommunen gav dispens från planen. När ÄPBL infördes, stramades lovgivningen upp och endast mindre avvikelser fick godtas. Tanken var att det i huvudsak skulle handla om tekniska avsteg från t.ex. tillåten höjd eller placering. Under åren har det framförts synpunkter både på att tillståndsprövningen borde återgå till tidigare ordning med fri- are dispenser och att detaljplanerna borde vara styrande fullt ut. När nya PBL infördes 2011, gjordes endast en redaktionell ändring av begreppet ”mindre” avvikelse som byttes ut mot ”liten” av- vikelse.

3.1.5Rollfördelning mellan stat, kommun och övriga parter

Den fysiska planeringen berör i någon mån oss alla, men utifrån plan- och bygglagens perspektiv kan i första hand följande parter urskiljas.

Kommunen

Staten

Fastighetsägaren/Byggherren

Grannar och andra sakägare

Kommunmedborgare i övrigt och intresseorganisationer

Kommunen har genom det s.k. kommunala planmonopolet en sär- ställning genom rätten att besluta om användningen av mark och vatten. Kommunen, genom byggnadsnämnden eller motsvarande, har stora möjligheter att påverka bebyggelseutvecklingen. Nämnden har också uppgiften att utöva tillsyn över byggandet för att säkerställa

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

att nya och befintliga byggnader m.m. uppfyller de krav som plan- och bygglagstiftningen ger uttryck för.

Staten anger genom PBL ramarna för kommunens befogen- heter. I plan- och byggprocessen företräds staten närmast av läns- styrelsen, som har till uppgift att ta tillvara och samordna statens intressen i planprocessen och att bevaka vissa samhällsviktiga in- tressen. Staten, genom länsstyrelsen och domstolarna, kan i efter- hand pröva kommunens beslut, antingen efter ett överklagande eller om vissa statliga intressen träds förnär.

Fastighetsägaren och byggherren är vanligtvis en och samma person, fysisk eller juridisk. Det kan också vara två olika personer. Byggherren svarar för att det som byggs uppfyller samhällets krav. Byggherren är den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten (jfr 1 kap. 4 § PBL). Fastighetsägaren svarar för att redan uppförda byggnader och ianspråktagna tomter förvaltas och underhålls i enlighet med krav i lagstiftningen. Kommunen och staten kan naturligtvis även ha rol- len som fastighetsägare respektive byggherre.

Med grannar och andra sakägare avser vi den grupp personer, fy- siska eller juridiska, som närmast berörs av t.ex. ett byggprojekt. Det kan vara ägare till fast egendom och innehavare av olika typer av rättigheter, t.ex. ett servitut, en gemensamhetsanläggning eller en samfällighet. I sakägarkretsen ryms en lång rad rättighetshavare, som innehavare av rätt till elektrisk kraft, täkter och gravrätt. I gruppen grannar ingår även hyresgäster och boende.

Med kommunmedborgare i övrigt avser vi kommunmedlemmar

– organisationer och enskilda – som inte har en sådan ställning att de kan anses vara direkt berörda av en åtgärd eller ett beslut i rätts- lig mening, men som ändå kan ha ett intresse av åtgärden eller beslu- tet. Det kan t.ex. handla om personer som använder ett område för promenader eller friluftsliv och som därför kan ha ett starkt in- tresse att få framföra sina synpunkter kring hur ett mark- eller vattenområde ska utvecklas. Till gruppen hör också vissa intresse- organisationer som t.ex. natur- och friluftsorganisationer, handi- kapporganisationer, villaägarföreningar och miljögrupper.

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

Det kommunala planmonopolet är grundläggande

Den svenska plan- och bygglagstiftningen har sedan lång tid vilat på grundsatsen att fysisk planläggning är en kommunal angelägen- het, det s.k. kommunala planmonopolet. Grundsatsen har uttryck- ligen förankrats i lagen, nämligen i 1 kap. 2 § PBL, där det anges att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.

Det bör understrykas att det kommunala planmonopolet inte innebär att kommunen fritt kan bestämma hur mark och vatten ska användas. Staten har det övergripande ansvaret för samhällets utveck- ling och anger genom plan- och bygglagen ramarna för de kommunala organens befogenheter. Av bl.a. 2 och 8 kap. PBL följer att kom- munen ska ta hänsyn till en lång rad allmänna intressen, inklusive statliga och regionala eller mellankommunala intressen. En grund- läggande princip är vidare att prövningen enligt PBL alltid ska ske med hänsyn till enskilda intressen. Det som omfattas av den kom- munala ensamrätten är rätten att anta och ändra planer och därige- nom också makten att bestämma om och vid vilken tidpunkt plan- läggningen ska ske. Ensamrätten är dock inte absolut. Regeringen kan med ett s.k. planföreläggande besluta att en kommun inom en viss tid måste anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser, om det behövs för att tillgodose vissa intressen. Hittills, dvs. sedan ÄPBL trädde i kraft 1987, har dock inte något planföre- läggande beslutats av regeringen.

Statens inflytande är begränsat

En av de bärande tankarna vid införandet av ÄPBL 1987 var att ansvaret för beslut om planering och byggande skulle decentrali- seras från staten till kommunerna. Maktförskjutningen motiverades av att succesiva kommunreformer hade bidragit till allt större kom- muner med ökad kompetens. Behovet av statlig tillsyn och kontroll över kommunernas sätt att fullgöra sina uppgifter hade därmed minskat. Reformen år 1987 innebar att länsstyrelsens fastställelse av rättsverkande planer slopades, och att planerna i stället skulle bli gällande genom att kommunens antagandebeslut vinner laga kraft. Staten gavs dock, via länsstyrelsen, en möjlighet att i efterhand granska och upphäva kommunens planbeslut. Grunderna för statens möjligheter att ingripa – frågor om riksintressen, mellankommu-

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

nala frågor samt hälso- och säkerhetsaspekter – anges tydligt i la- gen.

Begränsningen av det statliga inflytandet förutsatte vidare att staten gavs tydliga möjligheter till inflytande i tidigare skeden av kommunens planprocess. Uppgiften att företräda och samordna statens intressen ålades länsstyrelsen. För att undvika ett statligt ingripande, ålades länsstyrelsen att ge råd och synpunkter vid sam- rådet om detaljplan och att senast vid granskningen lämna besked om invändningar som kan leda till ett upphävande. En grundläggande förutsättning för decentraliseringen var att den obligatoriska över- siktsplanen infördes, där länsstyrelsen i ett särskilt granskningsytt- rande vid utställningen ska lämna besked om vilka anmärkningar som finns mot planen i fråga om ingripandegrunderna.

Statens inflytande över kommunernas beslut om mark- och vatten- användning förutsätts således i huvudsak utövas vid planläggningen, med tyngdpunkt i översiktsplaneringen och tidiga skeden av arbe- tet med detaljplaner. I sammanhanget bör dock även nämnas att staten i vissa fall dessutom kan pröva kommunens beslut om lov eller förhandsbesked på samma grunder som rättsverkande planer. Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller länsstyrelsen besluta om en sådan efterhandsprövning för ett visst geografiskt område. Vidare finns bestämmelser om att regeringen kan överpröva ett beslut om regionplan, om riksintressen inte tillgodoses.

Fastighetsägaren/Byggherren har rättigheter och skyldigheter

En allmän strävan med ÄPBL 1987 var även att ge en ökad frihet för den enskilde, bl.a. genom minskad reglering, minskad kom- munal kontroll och ökad förutsägbarhet genom planer. Systemet med detaljplaner med genomförandetid, möjligheter att variera bygglovsplikten och att förenkla genomförandet via planer samt att förskjuta ansvaret för kvalitetskrav till byggherren blev därför vik- tiga inslag i ÄPBL. I nya PBL finns nya bestämmelser som syftar till att ytterligare stärka den enskildes ställning och att förenkla för den enskilde. Möjligheter att begära planbesked från kommunen, enklare planprocesser samt tidsfrister för bygglovsprövningen är exempel på sådana nyheter.

Parallellt med förenklingssträvandena har även byggherrens ansvar och skyldigheter betonats i ÄPBL, och sedermera förstärkts genom ändringar i lagstiftningen. I nya PBL anges tydligt att byggherren

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

ska se till att åtgärder utförs i enlighet med de krav som gäller. Samtidigt har det införts nya regler om samråd med kommunen och krav på start- respektive slutbesked för att säkerställa att kra- ven uppfylls.

Grannar och sakägare har rätt att överklaga

Genom ÄPBL utvidgades även den krets som gavs möjlighet att lämna synpunkter vid planläggning och att överklaga kommunens beslut. Enligt den äldre lagstiftningen var det enbart de markägare inom det område som berördes av planläggning som ansågs vara sakägare vid upprättande och ändring av planer, dvs. i första hand fastighetsägare och arrendatorer. Dessa hade även möjlighet att föra sina åsikter vidare genom att överklaga planbesluten. Hyres- gäster och bostadsrättshavare hade däremot ingen rätt att överklaga ett beslut. ÄPBL gav därför de boende som berörs av en plan eller ett beslut om lov, liksom hyresgästernas organisationer, samma ställ- ning som sakägarna.

Medborgare har rätt till insyn och påverkan

En grundläggande strävan med ÄPBL var att stärka medborgarnas inflytande i planerings- och beslutsprocesser. Denna strävan ska ses i ljuset av ett ökad medborgerligt engagemang i miljöfrågor, frågor om stadsförnyelse och andra samhällsplaneringsfrågor. Från demo- krati- och rättighetssynpunkt behövdes utvecklade former för medborgarnas inflytande och utvidgade möjligheter för andra än markägare att föra sin talan i hela beslutsprocessen. Ytterligare ett motiv för ett ökat medborgarinflytande var att underlaget för de politiska organens beslut skulle förbättras.

I ÄPBL infördes därför tydliga regler om att när kommunen upprättade av både översiktsplaner och rättsverkande planer även ska bereda andra som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle till samråd, utöver det obligatoriska samrådet med myndigheter och sakägare. Bestämmelserna om samrådet har därefter ändrats vid flera tillfällen i syfte att betona att samrådet bör omfatta en bred krets av intressenter, såväl enskilda som sammanslutningar. Vidare har ändringar gjorts för att tydliggöra att samrådets syfte är att få insyn i planarbetet och att påverka planens utformning. Ända sedan

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

ÄPBL:s tillkomst 1987 har översiktsplaneringens betydelse för medborgardialog betonats. I nya PBL 2011 har detta gjorts tydligt genom regler om att kommunens medlemmar ska ges tillfälle att delta i samrådet om förslag till översiktsplaner.

3.1.6PBL och grundlagen

Grundlagarna består av ett lagkomplex med de grundläggande for- mella normer som ett samhälle är uppbyggt av. Regeringsformen, RF, är en av Sveriges fyra grundlagar och den innehåller den svenska konstitutionen, som beslutats av landets folkvalda politiker. Det är bestämmelser om hur det svenska samhället och dess styrelse- skick är uppbyggt och ska fungera. Karaktäristiskt för en grundlag är att den är omgärdad av regler som gör att den inte ska gå så lätt att ändra. RF är överordnad PBL och andra lagar och sätter därför gränser för hur t.ex. PBL kan utformas i fråga om vissa grundläg- gande rättigheter och principer.

Normgivning enligt regeringsformen

Det är riksdagen som stiftar landets lagar. Riksdagen kan inte av- hända sig sin normgivningsmakt i annan ordning än den som rege- ringsformen föreskriver. Att normgivning inte får bli en kommunal angelägenhet i för stor utsträckning, diskuterades vid införandet av ÄPBL i mitten av 1980-talet. I förslaget till ÄPBL skulle fastställel- seprövningen slopas och kommunens makt över planeringen öka jämfört med tidigare byggnadslagstiftning. Förslaget innebar också att varje kommun skulle åläggas att ha en översiktsplan för hela sitt område. Frågan om plansystemets förenlighet med grundlagen ställdes på sin spets av Lagrådet, som i ett yttrande den 12 mars 1985 gjorde bedömningen att ”förslaget vad avser kommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändningen och bebyggelse inte är förenligt med grundlagen”.

Om riksdagen skulle välja att göra ändringar i plan- och bygg- lovsystemet som inte är förenliga med RF, behöver grundlagen ändras. En sådan ändring kräver två beslut. Genom det första be- slutet antas de nya grundlagsförslaget som vilande. Det andra be- slutet får inte fattas förrän efter nästkommande riksdagsval (jfr 8 kap. 14 § RF). Det ska dessutom gå minst nio månader mellan

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

den tidpunkt då ärendet först anmäldes i riksdagens kammare och valet.

Föreskrifter av riksdag och regering

Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag eller av regeringen genom förordning. Det framgår av 8 kap. RF. Det primära lag- området, d.v.s. de områden där endast riksdagen kan utfärda före- skrifter är angivet i 2 § och tar upp bl.a. enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, det allmännas ingrepp i enskildas förhållanden, kommunernas organisation, den kommunala beskatt- ningen, trossamfund och rådgivande folkomröstning. Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela vissa föreskrifter, men det som rör enskildas personliga och ekonomiska förhållanden är undantagna. Riksdagen kan även medge att regeringen bemyndigar en myn- dighet eller en kommun att meddela föreskrifter (8 kap. 10 §), s.k. subdelegation.

Innan grundlagsändringarna 2010 fanns det i tidigare 8 kap. 7 § en uppräkning inom vilka områden delegation var möjlig. I den uppräkningen fanns frågor om utformningen av bostäder med. På den tiden behövde en fråga kunna inrymmas under någon av punkterna för att vara delegeringsbar. Numera finns ingen liknande uppräkning utan delegering är mer eller mindre möjlig, om inte RF särskilt förbjuder det. Någon egentlig ändring i sak var inte avsedd, men i praktiken har en mindre utökning av delegationsmöjlig- heterna skett.

Sammanfattningsvis betyder reglerna att de beslut som är av större vikt för den enskilde ska fattas av riksdagen. Tanken är att svenska folket gemensamt, genom sina representanter, ska besluta de normer som innebär inskränkningar i vår frihet och rätt till egendom.

Vilka hinder fanns vid införandet av PBL 1987?

Normbegreppet är inte närmare preciserat, men normer brukar beskrivas som rättsregler som är bindande både för myndigheter och enskilda. De avser inte konkreta fall utan har en generell giltig- het. I det första förslaget till PBL fick främst regelverket kring översiktsplaner kritik från Lagrådet, som anförde följande.

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Kommunernas rätt enligt PBL att ge föreskrifter om utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö grundar sig inte på nå- gon delegation utan följer direkt av vissa i PBL givna lagregler. Riks- dagen kan inte avhända sig sin normgivningsmakt i annan ordning än den 8 kap. RF föreskriver. Av det anförda följer att PBL:s lagregler om rätt för kommunerna att reglera markanvändning och att ge föreskrif- ter om utformningen av byggnader mm är grundlagsenliga endast un- der förutsättning att regleringen inte utgör normer i RF:s mening.

Lagrådet menade att översiktsplanen, som har en generell giltighet och berör många människor, i realiteten blir bindande för kommande beslut. Visserligen är myndigheterna skyldiga att självständigt pröva planens innehåll, men utrymmet för en sådan självständig prövning är enligt Lagrådet beroende av hur konkret och bestämt översikts- planen är utformad. Lagrådet fann därför att förslaget med avse- ende på översiktsplaner inte kunde anses vara förenligt med grund- lagen.

Med detaljplaner och områdesbestämmelser upplevdes inte samma svårigheter efter det att ändringar genomfördes av områdes- bestämmelsers omfattning. Anledningen var att de ansågs gälla för mindre områden eller i vart fall rikta sig mot en avgränsad person- krets. Enligt Lagrådet får besluten om detaljplaner och områdes- bestämmelser därför inte karaktären av normer.

PBL-förslaget lämnades ut på remiss till riksdagens utskott för att dessa bl.a. skulle analysera frågan om normgivning. Bostads- utskottet anförde att ”den översiktliga planeringen inte får ges en sådan innebörd i form av riktlinjer att den i realiteten binder den mera detaljbetonade planeringen.” Utskottet förordade ett tillägg i lagtexten (4 kap. 1 § ), som begränsade översiktsplaneringen till vad som närmast kallades för en utvecklingsplanering. Det skulle mar- kera att översiktsplanen har betydelse för redovisningen av de all- männa intressena. Därmed var tanken att det även skulle framgå att översiktsplanen inte blir bindande för de efterföljande besluten, eftersom sådana beslut även ska ta hänsyn till enskilda intressen (1 kap. 5 §). Efter behandlingen i Bostadsutskottet och förnyad behandling av Lagrådet angavs i 1 kap. 3 § att översiktsplanen inte är bindande för myndigheter och enskilda. Ändringarna godtogs av riks- dagen och lagen utfärdades den 8 januari 1987. I nya PBL finns bestämmelsen numera i 3 kap. 3 §.

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

Begränsningar i möjligheterna att stärka översiktsplan och fördjupad översiktsplan

Utredningen har i uppdrag att pröva om det skulle effektivisera plan- och bygglovsprocessen om detaljplanekravet och/eller bygg- lovsplikten ändrades. Det skulle kunna innebära att den översikt- liga planeringen behöver stärkas. Flera europeiska länder, som har reviderat sin lagstiftning under senare år, har en mer kraftfull över- siktlig planering med bindande planer. En liknande utveckling i Sverige kan stöta på hinder i förhållande till grundlagen. Norm- givningskompetensen sätter en gräns för hur översiktsplanen och även andra planer kan utformas. Den centrala frågan blir om plan- föreskrifter får karaktären av normer enligt RF eller inte.

Det kommunala självstyret och planmonopolet

Principen om kommunalt självstyre innebär att kommuner och landsting själva ska bestämma sina egna angelägenheter. Det är en grundläggande princip för relationen mellan stat och kommun och principens värdegrund anses vara demokrati (prop. 2001/02:80 s. 73). Eftersom det finns motstående intressen, kan principen inte vara total. Vilka frågor det rör sig om bestäms genom lag. Själv- bestämmandet finns omnämnt både i PBL och i kommunallagen (1 kap. 1 § KL). Av PBL framgår att det är kommunen som ska ansvara för planläggning av mark och vatten, det s.k. planmono- polet (1 kap. 5 § PBL). Planmonopolet har behandlats i avsnitt 3.1.5. Kommunernas starka ställning i planeringen är därmed tydlig i Sverige.

På senare tid har det ofta höjts röster i den offentliga debatten om att bostadsbyggandet i Sverige är för lågt i förhållande till behovet. Läget har beskrivits som en krissituation. Det finns, enligt utredningens direktiv, både kommuner som inte bygger tillräckligt för att processerna som föregår byggandet inte är effektiva och kommuner som av olika anledningar helt enkelt inte vill bygga. Den sistnämnda situationen skulle kunna ge upphov till krav på en ökad styrning från statens sida vad gäller samhällsplanering och bostadsbyggande. Men att t.ex. införa en mer styrande regional pla- nering eller någon form av nationell planering är inte oproblema- tiskt med tanke på kommunernas självstyre. Sådana förslag kan

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

hamna i konflikt med maktfördelningen mellan stat och kommun. Självstyrelseprincipen kan i så fall behöva ses över.

Egendomsskyddet

En tredje grundlagsfäst princip som kan påverka reglerna om sam- hällsbyggnad är egendomsskyddet. Av regeringsformen framgår följande (2 kap. 15 §).

Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropria- tion eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen […].

Med ”tvingas avstå sin egendom” avses att en äganderätt, nyttjanderätt eller ett servitut överförs eller tas i anspråk av det allmänna utan samtycke. Skyddet för äganderätten innebär inte att den enskildes egendom är ovillkorligt tryggad. Ingrepp får ske, men endast om det krävs för att ”tillgodose angelägna allmänna intressen”. Det kan vara fråga om samhällets behov av mark för bl.a. bostadsbyggande eller trafikleder (prop. 1993/94:117 s. 48). Det råder en pro- portionalitetsprincip, som innebär att ett ingrepp från det allmänna ska vara både lämpligt och nödvändigt för att uppnå syftet med ingreppet.

Den som genom expropriation eller liknande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersätt- ning ska också betalas till den som tvingas till betydande rådig- hetsinskränkningar i sin användning av mark eller byggnader. Det kan handla om olika typer av förbud eller beslut om naturreservat.

Innan införlivandet av Europakonventionen och ändringarna i RF 1994 var egendomsskyddet i grundlagen svagare. Med dåva- rande 2 kap. 18 § infördes att inte bara expropriation skulle ersättas utan även inskränkningar i ägarens möjligheter att utnyttja sin fasta egendom. Efter att PBL infördes 1987 har alltså markägares rätt stärkts jämfört med tidigare.

Egendomsskyddet utgör en gräns för hur långt det allmänna kan gå utan att träda enskilda intressen förnär. Den dimensionen är viktig att beakta när nya plansystem utformas och även när enskilda planbestämmelser tas fram. Exempelvis är det inte självklart att planer kan vara hur detaljerade som helst.

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

3.2Hur fungerar systemet i praktiken?

Utredningen syftar bl.a. till att utreda förutsättningarna för att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen med avseende på vissa procedurfrågor i plan- och bygglagen. Utredningen kan ses som ett led i arbetet med att skapa förutsättningar för att tillgodose behovet av bostäder, inte minst i landets tillväxtregioner, där det i flera fall råder stor brist på bostäder. Av denna anledning är det av intresse att belysa hur det nuvarande plan- och byggsystemet fun- gerar i praktiken i de avseenden som har bäring på direktiven.

I detta avsnitt kommer vi att redovisa några av de faktorer som har betydelse för hur plan- och bygglovsprocessen kan effektivise- ras och därigenom hur tiden från idé till färdig byggnad kan kortas. Redovisningen gör inte anspråk på att vara fullständig, men den kretsar kring vissa förhållanden som vi anser har betydelse för att systemet ska fungera på ett ändamålsenligt sätt.

3.2.1Samspelet mellan kommuner och byggherrar behöver utvecklas

Kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörjningen

Kommunerna har ett allmänt bostadsförsörjningsansvar och ska enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar (bostadsförsörjningslagen) bland annat skapa förutsätt- ningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen för- bereds och genomförs.

Trots en ambition om ökad samordning, finns det inte någon koppling mellan kommunernas bostadsförsörjningsansvar och de verktyg kommunerna har genom PBL. Med ena handen anger kom- munen vad som behöver byggas för att klara bostadsförsörjningen och med andra handen kan kommunen använda PBL som verktyg för att skapa förutsättningar för bostadsbyggandet. Enligt bostads- försörjningslagen ska kommunen planera så att behovet av bostäder kan tillgodoses och enligt PBL kan kommunen planlägga om det finns någon som vill bygga. Ingen av lagarna förutsätter att kom- munen själv behöver tillgodose behovet genom allmännyttans försorg, utan behovet kan lika gärna tillgodoses av andra bygg- herrar.

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Boverket har i samband med en översyn av bostadsförsörjning- slagen föreslagit att kommunens boendeprogram ska utgöra under- lag vid planläggning enligt PBL2 . Där framförs även att ett för- tydligande skulle kunna göras i PBL om att kommunen ska beakta boendeprogrammet vid planläggning. För att stärka kopplingen mellan bostadsförsörjningslagen och PBL har Boverket föreslagit att det införs en ny punkt i 2 kap. 3 § PBL, som gör bostadsbyg- gande och utveckling av bostadsbeståndet i kommunen till ett all- mänt intresse enligt PBL. En sådan lagändring skulle enligt Boverket tydliggöra och understryka kommunens ansvar för boendefrågor samt stärka kopplingen mellan kommunens arbete med boen- deplanering och kommunens fysiska planering3.

I Byggkommissionens betänkande4 beskrivs hur kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen förändrades under 1990-talet. Riks- dagen beslutade, som ett led i bostadsmarknadens avreglering, om minskad reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor. Bl.a. upphörde lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostads- försörjningens främjande m.m. att gälla vid utgången av juni månad 1993. Lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt upphörde att gälla från samma tidpunkt. Kommunens befogenheter och skyldigheter i bostadsförsörjningsfrågor borde enligt regeringens bedömning så långt möjligt framgå av kommunallagen och social- tjänstlagen.

Efter detta har antalet kommuner med kommunala bostadsför- sörjningsprogram minskat. År 1992 hade nästan tre fjärdedelar av kommunerna upprättat ett bostadsförsörjningsprogram som anta- gits av kommunfullmäktige, medan knappt en femtedel av kom- munerna hade upprättat ett sådant program år 1998. År 2000 hade andelen kommuner med bostadsförsörjningsprogram minskat till 10 procent.

Utvecklingen på bostadsmarknaden har också bidragit till att kommunerna har nedprioriterat arbetet med boendefrågorna. Kommunernas resurser för att analysera vad och för vem det behö- ver byggas samt var det kan byggas i kommunen har successivt avvecklats eller utnyttjas numera för andra uppgifter. Därmed för-

2Boverket, Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, Rapport 2012:12.

3Boverket, Tillägg till rapport 2012:12 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, 2012.

4Byggkommissionen, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kostnaderna, kvaliteten och kompetensen i byggsektorn, SOU 2002:115.

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

svann ett viktigt stöd för den kommunala planeringen i form av planberedskap och markpolitik.

När Byggkommissionens betänkande togs fram i början av 2000- talet, skedde mer än hälften av kommunernas planering av bostads- byggandet inom ramen för översiktsplaneringen. Alternativt skedde den i någon övergripande planprocess som inte antogs av fullmäktige, t.ex. årlig bostadsöversikt eller mark- och bostadsplan, dock inte i form av bostadsförsörjningsprogram.

När lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar började gälla 2001, infördes på nytt kravet på kommunal planering av bostadsförsörjning och på bostadsförmedling i de fall det behövs för att främja bostadsförsörjningen.

Byggkommissionen angav i sitt betänkande att det är viktigt att kommunen långsiktigt planerar för boendet för att uppnå mångfald på bostadsmarknaden. Bostäder skulle kunna tillhandahållas av privata fastighetsägare, genom bostadsrättsföreningar eller de all- männyttiga bostadsföretagen eller i form av egna hem. Enligt kom- missionen hade kommunerna även ett instrument att påverka bostads- situationen i kommunen genom de allmännyttiga bostadsföretagen.

Precis som då har kommunerna alltjämt det övergripande ansva- ret för bostadsförsörjningen, men när det gäller nybyggnation av bostäder står kommunerna i dag inför en verklighet där de i många fall saknar verktyg för att förverkliga detta.

Kommunerna har begränsade möjligheter att själva tillgodose bostadsbehovet

De allmännyttiga bostadsföretagen, som tidigare har haft en betyd- ande del i uppgiften att tillgodose behovet av bostäder, har i dag blivit ett mindre effektivt redskap inom bostadspolitiken. Avregler- ingen av bostadsmarknaden har medfört att de allmännyttiga bo- stadsföretagen i princip verkar på samma villkor som de kommersi- ella aktörerna på marknaden.

Utvecklingen har medfört att kommunen i dag har begränsade förutsättningar att på egen hand påverka bostadsbyggandet. Även om kommunen utvecklar nya detaljplaner, är byggrätten i sig inte tillräcklig för att marken ska bebyggas. För att en byggherre ska ta initiativ till att bygga bostäder krävs en reell efterfrågan och boende som har råd att betala vad det kostar – bostadsbristen i sig är inte tillräcklig för att marknaden ska kunna agera.

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

De nya förutsättningarna innebär att det i praktiken har skett en maktförskjutning på bostadsmarknaden, där initiativet till nya bostäder i dag domineras av andra aktörer än kommunen.

Att bostadsbyggandet numera främst påverkas av marknadens aktörer genom de olika bostadsbyggnadsföretagen är dock ingen nyhet i sig. I ett yttrande till regeringen5 framförde Länsstyrelsen i Stockholms län redan 1998 att det är marknadens aktörer som uti- från gällande ekonomiska förutsättningar slutligen avgör när ett bostadsbyggnadsprojekt ska sättas igång. Länsstyrelsen pekade bl.a. på att det är kommunerna genom sitt planmonopol som avgör var bostäder kan byggas, men att ett gott samarbete mellan marknadens aktörer och kommunerna är en förutsättning för ett lämpligt och ändamålsenligt bostadsbyggande.

I den rådande debatten framställs det ibland som att det enbart är kommunernas tillkortakommanden som gör att det inte byggs tillräckligt med bostäder i landet. Vi menar emellertid att bilden är mer komplicerad än så. Bl.a. finns uppgifter från Länsstyrelsen i Skåne län om ett stort antal byggrätter och lagakraftvunna bygglov som inte utnyttjas, trots att kommunen har gett klartecken för att påbörja byggandet. Trots en påtaglig bostadsbrist och tillgång på byggklar mark saknas med andra ord förutsättningarna för att bygg- bolagen ska våga satsa. Detta är en tydlig indikation som pekar på svårigheten att enbart genom administrativa åtgärder i plan- och byggprocessen skapa förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande.

Även om kommunen inte själv kan tillgodose behovet av nya bostäder, har kommunen ofta en avgörande roll för om andra aktö- rer ska våga sätta igång ett nytt projekt.

Tydliga spelregler förbättrar förutsättningarna för bostadsbyggande

Ofta krävs en ny detaljplan, om ett byggprojekt ska komma till stånd. Genom planmonopolet har kommunen stora möjligheter att påverka hur bebyggelsen kommer att uppföras, bl.a. när det gäller omfattning och utformning av det som kan byggas. I nästan alla projekt agerar byggherren på marknadsmässiga villkor. För att

5 Länsstyrelsen i Stockholms län, Kommunernas plan- och markberedskap i Stockholms län,

Yttrande till regeringen Dnr 1914-99-32342, Länsstyrelsen i Stockholms län 1998

100

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

byggherren ska kunna bedöma om en exploatering är lönsam behö- ver kommunen och byggherren komma överens.

Om kommunen bedömer att en föreslagen lokalisering är lämp- lig, måste parterna enas om kostnadsfördelningen vid genomföran- det av planen. Kostnaderna kan bl.a. avse gator och vägar, parker, vatten och avlopp, energidistribution, kollektivtrafik eller s.k. social infrastruktur, t.ex. skolor och förskolor. Inte sällan är det frågan om komplexa förhandlingar där det kan råda olika uppfattningar mellan parterna om hur olika aspekter bör värderas och finansieras. Vi har i vårt förra betänkande6 utvecklat frågan om möjligheterna att genom lagreglering underlätta dessa förhandlingar.

Vissa av kostnaderna måste kommunen själv bära och ta hänsyn till när exploateringen diskuteras. Om inte kommunens budget rymmer de investeringar som krävs, måste alternativa finansierings- former diskuteras, alternativt att genomförandet får skjutas upp till dess att det finns förutsättningar för kommunen att finansiera genom- förandet. Trögheten i de kommunala processerna – och behovet av att skapa förutsättningar inom den kommunala organisationen – kan ibland ha stor betydelse för om en exploatering kan komma till stånd eller inte.

Förhandlingarna mellan byggherren och kommunen kan bli än mer komplexa när kommunen äger marken. Genom s.k. markan- visningar kan kommunen överlåta mark till byggherrar som är intresserade av att bygga på kommunal mark. En markanvisning in- nebär att en byggherre får rätt att, under en viss tid och på vissa villkor, ensam förhandla med kommunen om förutsättningarna för att genomföra ny bebyggelse på mark som kommunen äger. Ett markanvisningsavtal innebär dels en bekräftelse på kommunens beslut om markanvisning, dels att byggherren accepterar de villkor som gäller för markanvisningen. Genom avtalet får alltså bygg- herren ensamrätt att förhandla med kommunen om uppförande av ny bebyggelse och får därmed incitament för att lägga ner tid och kostnader för projektering m.m. i samband med detaljplanearbete och avtalsförhandlingar. Först i samband med att en detaljplan antas, sker en definitiv överlåtelse av den kommunala marken till byggherren, genom att ett slutligt avtal ingås mellan parterna.

Svårigheterna att beräkna fastighetsvärden och hur olika typer av investeringar ska värderas och finansieras leder ofta till att det

6 Plangenomförandeutredningen, Ett effektivare plangenomförande, SOU 2012:91.

101

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

tar lång tid att komma överens mellan parterna. Som fastighets- ägare har kommunen naturligtvis många anledningar att göra en så bra affär som möjligt, bl.a. omsorgen om att kommuninvånarnas resurser ska användas på bästa sätt. Samtidigt är kommunen myn- dighet och har genom planmonopolet stora möjligheter att bestämma om det överhuvudtaget ska upprättas en detaljplan. Monopolsitua- tionen medför att parterna har mycket olika utgångspunkter i för- handlingen, åtminstone i de fall då det råder stor efterfrågan på mark.

Statskontoret har i en rapport7 redovisat att kommunens ager- ande vid anvisning av mark för bostadsbyggande är mycket viktigt för konkurrensen och byggherrarnas etableringsvilja. Det finns stora brister i processen för tilldelning av kommunal mark, bland annat brist på transparens. Rapporten konstaterar att det finns out- nyttjade möjligheter för kommunerna att förbättra bostadsbyggan- det.

Statskontorets slutsatser kring behovet av transparens vid mark- anvisningar torde även gälla andra delar då ett byggprojekt initieras. Ju tydligare och mer transparent kommunen är kring hur förut- sättningarna för en exploatering ser ut, desto snabbare kan parterna komma överens. En tydlig markpolicy kan i dessa avseenden få stor betydelse för möjligheten att genomföra nya projekt.

Kommunen har naturligtvis även stora möjligheter att vara tyd- lig i den fysiska planeringen, där översiktsplanen är kommunens främsta redskap för framåtsyftande sektorsövergripande planering. Inom ramen för översiktsplaneringen kan kommunen och staten komma överens om var det är lämpligt med ny bebyggelse, vilket underlättar efterföljande detaljplanering. I översiktsplanen kan kommunen även klargöra om det finns områden som inte lämpar sig för t.ex. bostadsbebyggelse. Om kommunen är tydlig i sina ställ- ningstaganden, ökar förutsättningarna för en effektivare och snabbare hantering av plan- och lovärenden.

Vi kan konstatera att kommuner i dag äger allt mindre mark, att kommunerna måste ta större marknadsekonomiska hänsyn, att den lokala bostadsmarknaden får allt större betydelse för den regionala utvecklingen och att det är allt svårare att bygga hyreslägenheter till ett pris som svarar mot betalningsförmågan i de grupper som har störst behov av nya bostäder. Det finns anledning att tro att dessa

7 Statskontoret, Mark, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25.

102

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

förutsättningar påverkar möjligheten att tillgodose behovet av nya bostäder, men det saknas förutsättningar att inom denna utredning studera de bakomliggande faktorerna och konsekvenserna av att utvecklingen är som den är.

Likväl kan vi konstatera att processerna tar för lång tid och är komplicerade och att detta riskerar att hämma bostadsbyggandet. Våra förslag bör därför ta hänsyn till de tendenser till förändrad tillämpning som vi kan se på grund av samhällsförändringarna. För- slagen om förändringar i plan- och byggprocessen måste anpassas till situationen i bl.a. tillväxtregioner och de marknadskrafter som styr efterfrågan och utbud av bostäder. Regelverken och besluts- processerna behöver således beakta att kommunen inte längre tar fram detaljplaner på eget initiativ i samma utsträckning som tidigare.

3.2.2Detaljplanerna har fått ny karaktär

Detaljplanerna syftar i allt högre grad till att genomföra ett visst projekt

PBL-kommittén konstaterade 2005 (SOU 2005:77 s. 474) att detaljplaneinstrumentet i allt högre grad används för att förbereda enstaka projekt. Vi delar denna uppfattning. Vår bild av utveck- lingen är att det under lång tid har det skett en förskjutning mot allt mindre planområden. Från stora, relativt löst hållna stads- och byggnadsplaner, som kunde omfatta ett stort antal kvarter, har utvecklingen gått mot allt mer projektanpassade och detaljstyrande detaljplaner.

För att illustrera utvecklingen utgör stadsplanen i figur 3.2 för en del av Örby i södra Stockholm, fastställd 1947, ett exempel på den förstnämnda plantypen.

I förhållande till likhetsprincipen (1 kap. 9 § RF) och likställig- hetsprincipen (2 kap. 2 § KL) framstår Örbyplanen som oproble- matisk, eftersom planen i allt väsentligt anger likartade förutsätt- ningar för hur de olika kvarteren ska bebyggas.

103

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Källa: Stockholms Stadsbyggnadskontor.

Mot Örbyplanen kan ställas ett utdrag från detaljplanen för en del av fastigheten Forskningen 1 i Stockholm, antagen 2011. Figur 3.3 illustrerar dagens projektanpassade och detaljstyrande detaljplaner. Som framgår av principskissen är byggnadens utformning i allt väsentligt redan bestämd redan när detaljplanen upprättas.

Källa: Stockholms stadsbyggnadskontor.

104

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

Inte sällan skiljer sig dagens projektanpassade detaljplaner dramatiskt åt mellan olika fastigheter, trots att förhållandena i övrigt i allt väsentligt kan vara lika. Jämfört med Örbyplanen är det inte fullt så enkelt att förklara planen för Forskningen 1 i förhållande till lik- hets- och likställighetsprincipen.

Exemplen ovan är hämtade ur en rapport från Tekniska hög- skolan i Stockholm (KTH).8 Rapporten konstaterar att grunden för det svenska plan- och tillståndssystemet i princip är oförändrad sedan 1931 års stadsplanelag. Sedan dess har visserligen planer och tillstånd fått nya benämningar och delvis nytt innehåll, men grund- stommen i systemet är densamma.

Likheterna i systemet illustreras i nämnda rapport med figur 3.4.

Som antyds i PBL-kommitténs betänkande upprättas i dag en detalj- plan ofta i syfte att genomföra ett projekt, vars utformning i allt väsentligt redan är fastlagd när den formella planprocessen inleds. Istället för att utreda hur marken bäst bör användas, har detalj- planeprocessen i allt högre grad blivit en process som enbart syftar till att åstadkomma de administrativa förutsättningarna för att kunna ge bygglov för ett specifikt projekt.

KTH-rapporten anger hur detaljplanen – från att ha varit en plan för framtida bebyggelse – har övergått till att bli en första till- ståndsprövning av ett konkret projekt. Om vi jämför dagens situa-

8 Kalbro m.fl., Detaljplaner i praktiken. Är plan- och bygglagen i takt med tiden?, KTH TRITA-FOB-Rapport 2012:1.

105

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

tion med 1931 års stadsplanelag, har det alltså skett en väsentlig förändring. Projektinitieringen kan sägas ha flyttats uppåt i plan- systemet, vilket figur 3.5 illustrerar.

Även om vi delar uppfattningen att tendensen med allt mer projekt- anpassade planer är tydlig, bör det i sammanhanget framhållas att det fortfarande även upprättas detaljplaner där bebyggelsens utform- ning inte är bestämd på förhand. Denna typ av planer är enligt vår uppfattning vanligast när det är frågan om villabebyggelse där tomterna säljs styckvis.

Detaljplanerna blir alltmer detaljerade

I en detaljplan får kommunen bl.a. bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter (4 kap. 16 § 1 p. PBL). Kommunens möjlighet att reglera bebyggelsens utformning genom detaljplanen är omfattande. Enligt praxis kan regleringen bl.a. avse en byggnads läge på tomten, dess takvinkel, fasadmaterial, taktäck- ningsmaterial och färg, hushållning med energi och vatten, buller- dämpning, grundläggning, grundvattenskydd, tomtens disposition samt lägenhetsfördelning i bostadshus (prop. 1985/86:1 s. 578 ff). Detta gäller emellertid med förbehållet att detaljplanen inte får vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till planens syfte (4 kap. 32 § 3 st.). I förarbetena anges att denna begränsning avser

106

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

planens materiella innehåll och innebär att planen inte bör innehålla flera och mer detaljerade bestämmelser än vad som behövs i varje enskilt fall (prop. 1985/86:1 s. 588). Någon ändring i förhållande till vad gällde tidigare enligt byggnadslagen var enligt förarbetena inte avsedd.

Grundtanken i PBL är att beslut om byggande ska tas i två steg, där detaljplanen i det första steget ska behandla mer övergripande frågor, medan prövningen av bygglovet i det andra steget ska behandla detaljfrågor. Hög detaljeringsgrad i det första skedet kan ge upphov till både praktiska och rättsliga komplikationer. I olika samman- hang har fördelarna med s.k. flexibla detaljplaner framhållits (jfr t.ex. prop. 1985/86:1 s. 591 f. och SOU 2005:77 s. 486).

Vi kan konstatera att utvecklingen går mot allt mer detaljerade planer och att lagstiftarens ambitioner inte har infriats när det gäl- ler att detaljplanerna inte ska göras mer detaljerade än nödvändigt. Detta konstaterade även PBL-kommittén i sitt betänkande (SOU 2005:77 s. 86).

En så gott som samstämmig uppfattning under utredningsarbetet har varit att detaljplanerna tenderar att bli alltmer detaljreglerande, vilket minskar utrymmet vid bygglovsprövningen och tillståndsprövningen enligt andra lagar. Vidare anses att alltför ensidigt detaljreglerande pla- ner motverkar önskemålen om en blandning av boende och olika verk- samheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. Ensidigt utformade bestämmelser om exem- pelvis användningssättet anses utgöra ett onödigt hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring.

Jämfört med Örbyplanen från 1940-talet är dagens planer ofta mycket detaljerade, vilket kan illustreras av ett par exempel på utdrag från detaljplaner antagna under 2012 (figur 3.6).

Den detaljerade reglering som redovisas i exemplen gör att det är få frågor som lämnas över till bygglovskedet. Även om PBL anger att planen inte får göras mer detaljerad än vad som är syftet med planen, är risken liten för att en detaljplan ska upphävas på grund av att den är för detaljerad. Enligt vår erfarenhet är det sällan som någon klagar på att planen är för detaljerad. Länsstyrelsen och domstolarna ska inte heller pröva denna fråga på eget initiativ vid överprövningen. Enligt vår erfarenhet brukar länsstyrelsen inte uppmärksamma frågan i sina planyttranden. Orsaker till detta är sannolikt dels att det formellt sett inte ingår i länsstyrelsens upp- gifter att ge råd kring hur 4 kap. PBL ska tillämpas, dels att läns- styrelsen vanligtvis inte i onödan vill vägleda dem som eventuellt

107

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

motsätter sig planförslaget genom att peka ut sårbara delar i plan- utformningen. Riskerna med att ta fram detaljerade detaljplaner är med andra ord små.

Källa: Stockholms Stadsbyggnadskontor.

PBL-kommittén redovisade även några tänkbara orsaker till den rådande utvecklingen (SOU 2005:77 s. 486).

Orsaker till de alltmer detaljerade planerna anses bland annat vara de komplexa planeringssituationer som följer av inriktningen mot förtät- ning och omvandling av befintliga miljöer och anspråk på reglering från såväl allmänhet, sektorsföreträdare och politiker. Inte minst olika miljökrav anses medverka till olika former av regleringar och miljö- restriktioner i detaljplanen. I sammanhanget har även berörts detalj- planens förhållande till bestämmelserna i 3 kap. [ÄPBL]. Det anses med stöd av erfarenheter från överprövningen svårt och osäkert att hävda kraven i 3 kap. om detaljplanen inte uttryckligt reglerar frågan, vilket verkar i riktning mot allt mer detaljreglerande planer. Vidare anförs att de begränsade möjligheterna till ändringar under genom- förandetiden bidrar till att planerna blir alltmer detaljerade.

Vi vill särskilt framhålla erfarenheterna från överprövningen, som en väsentlig anledning till dagens detaljerade detaljplaner. Många kommunala företrädare ger uttryck för uppfattningen att det är

108

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

svårt att hävda utformningskrav som inte har stöd i en planbestäm- melse.

Överinstanserna brukar ofta gå på klagandens linje och upphäva byggnadsnämndens beslut, om nämnden vägrar bygglov till följd av s.k. mjuka krav, t.ex. kulturmiljöfrågor eller estetiska hänsyn. Om samma krav har stöd i en detaljplanebestämmelse, brukar dock byggloven stå sig, även om det kanske finns skäl att anta att planen är mer detaljerad än vad PBL och planens syfte egentligen medger. Det har även förekommit att överinstanserna har tolkat frånvaron av särskilda utformningsbestämmelser som ett ställningstagande och att den flexibla planen i sig har tolkats som en signal om att kommunen inte önskat att hävda några särskilda krav.

Vidare är kravet på motiveringar i praktiken mer omfattande i bygglovskedet än vid planläggning. Visserligen finns krav på att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser (4 kap. 33 § 1 st. 5), men i praktiken är det sällan som en detaljplan innehåller moti- veringar till specifika planbestämmelser. För att ett nekat bygglov ska stå sig, brukar överinstanserna emellertid fordra väl genomarbetade motiveringar. Om byggnadsnämnden vill säkerställa att bebyggel- sen ska utformas på ett visst sätt, finns således flera anledningar för kommunen att i första hand reglera detta med en planbestämmelse, snarare än att försöka hävda kravet i bygglovsskedet.

Enligt PBL ska det inte ha någon betydelse för de materiella kraven, om de har stöd i en detaljplanebestämmelse eller inte, men praxis har ändå utvecklats på ett sätt som gör att det ofta krävs en planbestämmelse för att kommunerna ska kunna hävda kravet på en viss utformning. Även i förarbetena framhålls vikten av att kom- munen i förväg visar hur utformningskraven kan komma att tillämpas. Dessa uttalanden tillsammans med rättspraxis har i praktiken medfört att mer detaljerade krav bedöms kräva stöd i detaljplan.

I propositionen till 1987 års PBL diskuterades behovet av en grundläggande hänsynsregel med krav på anpassning till den omgi- vande miljön, dåvarande 3 kap. 1 § ÄPBL (prop. 1985/86:1 s. 231).

Att kraven är grundläggande innebär […] att de skall kunna hävdas av kommunen direkt i enskilda tillståndsärenden. Det ligger dock i sakens natur att kommunens ståndpunkt i ett sådant ärende får större tyngd, om kraven på hänsyn till de miljömässiga värdena har kommit till ut- tryck i en antagen plan eller i ett bevarandeprogram.

109

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Förslaget till 3 kap. 1 § ÄPBL angav följande (bestämmelsen mot- svarar i dag 2 kap. 6 § 1 st. 1 p. och 8 kap. 1 § PBL).

Byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvär- dena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg, som är lämplig för byggnaderna som sådana och ger en god helhetsverkan.

I specialmotiveringen framhölls vikten av att kommunen i förväg ger besked om hur bestämmelsen kan komma att tillämpas, även i de fall där det inte framgår av planen hur bebyggelsen ska utformas (prop. 1985/86:1 s. 482).

Genom att kommunerna klargör i vilka bebyggelseområden som det enligt kommunens uppfattning bör råda ett starkare skydd för miljö- värdena blir det enklare både för byggnadsnämnderna och för enskilda att ta ställning till de frågor som kommer upp. Sådan information till invånarna inom skyddsvärda områden som klargör vari värdena består och hur dessa kan beaktas vid byggnadsåtgärder av olika slag kan där- vid vara ett värdefullt komplement. Det finns många exempel på hur detta kan lösas, t.ex. i form av informationsskrifter som skickas till de berörda hushållen, utställningar m.m. Genom sådan information kan den enskilde på ett tidigt stadium lättare väga samman bevarande- aspekterna med sina egna önskemål.

Även i ett senare sammanhang9 har det framhållits att det inte är godtagbart att ställa mer omfattande krav i ett bygglovsbeslut.

Vid den prövning som skall ske vid beslut om rättsverkande planer el- ler vid prövning av bygglov skall kraven på en estetiskt utformad miljö vägas mot andra allmänna intressen och de krav som skall ställas på byggnaders placering och utformning. Möjligheterna att få genomslag för estetiska värden ökar naturligtvis om kommunen i en öppen pro- cess argumenterar och beskriver de olika aspekter som man avser fästa vikt vid prövningen. Det förtjänar att påpekas att det kan behövas sak- kunnig personal för att utarbeta ett sådant underlag. Kommunens skyldighet att ha tillgång till den särskilda kompetens som behövs är enligt regeringens mening tillräckligt reglerad i plan- och bygglagen.

Värdet av ett kontinuerligt arbete med utformningsfrågor kan inte nog betonas. Som tidigare nämnts förändras bedömningen av vad som är estetiskt bra och värdefullt för den byggda miljön över tiden. Det kan inte fordras att denna förändrade syn skall ha fått genomslag i formella plan handlingar för att kommunens intentioner skall beaktas vid prövning av ansökningar om lov. Å andra sidan är det inte godtag-

9 Regeringens förslag till arkitekturpolitiskt program, Framtidsformer – Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design, Prop. 1997/98:117 s. 22 f.

110

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

bart att mera omfattande krav från kommunens sida kommer som en fullständig överraskning – och kanske dåligt underbyggda på grund av tidsbrist – först i samband med ett avslagsbeslut på en lovansökan.

[…]

Mot denna bakgrund är det inte förvånande att kommunerna försöker säkerställa önskade kvaliteter i utformningen genom planbestäm- melser snarare än i bygglovskedet, inte minst för att klargöra för byggherren vilka krav som kommer att ställas så tidigt som möjligt.

Med tanke på den tid som det vanligtvis tar innan en detaljplan har upprättats, antagits och vunnit laga kraft är det inte ovanligt att projektet hinner ändras i någon del. Om planen är detaljerad, ökar risken för att det slutliga projektet inte är förenligt med den gäll- ande planen. Trots att planen är ny, finns det ibland behov av avvi- kelser eller planändring innan bygglov kan ges.

Grundtanken i förarbetena är i huvudsak riktig, dvs. mer omfat- tande krav inte bör komma som en överraskning först i lovskedet. Samtidigt är det inte ändamålsenligt att detaljplanerna görs så de- taljerade att de inte ens hinner vinna laga kraft innan de behöver ändras. Inte heller är det lämpligt att frånvaron av planbestämmel- ser ska uppfattas som ett ställningstagande på det sätt som har skett i praxis.

Om tillämpningen av PBL ska kunna förbättras, behöver detalj- planerna göras mer flexibla. Om det ska kunna ske, behöver sanno- likt möjligheten att hävda krav i bygglovskedet öka för kommunen.

3.2.3Många problem kopplade till inaktuella planer

Ett stort antal inaktuella detaljplaner skapar oklarheter och problem

I Sverige finns det cirka 100 000 gällande detaljplaner. Enligt Bover- kets lägesrapport 2012 har allt färre detaljplaner antagits i landet de senaste åren och den trenden förstärktes under 2011. Sedan 2008 har antalet sjunkit med ungefär 25 procent från 2 245 till 1 703.10

PBL-kommittén påpekade i sitt betänkande 2005 hur PBL- systemet bygger på att det finns aktuella detaljplaner för samman- hållen bebyggelse, som reglerar den byggda miljöns struktur, funk- tioner och utformning. Att detaljplaneläggningen främst har riktats

10 Boverket, Boverkets lägesrapport – oktober 2012, 2012.

111

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

mot enstaka utbyggnadsprojekt, innebär bl.a. att de flesta kom- muner har kvar många gamla detaljplaner från tiden före PBL. I flertalet stadskärnor finns f.n. ett lappverk av detaljplaner med vari- erande innehåll och aktualitet från olika tidpunkter. De äldre pla- nerna är ofta inaktuella och har ofullständiga bestämmelser när det gäller utformning och placering av bebyggelse med inaktuella bygg- rätter.

I sitt betänkande anförde kommittén bl.a. följande (SOU 2005:77 s. 475).

De föråldrade planerna ger ofta dåligt stöd för bygglovsprövningen, som därmed blir resurskrävande, politiskt svår att hantera samt oförut- sägbar för både enskilda och berörda grannar och medborgare.

Bygglovsärendena aktualiserar ofta diskussioner om att ändra gäl- lande planer, vilket motverkas av svåra ställningstaganden till byggrät- ter och kompletteringar samt av resursbrist. Sådana detaljplaneänd- ringar kan uppfattas som onödiga eftersom de enbart motiveras av att en aktuell bygglovsansökan berör byggnader eller fastigheter som stri- der mot gällande plan. Alternativt ges bygglov med stöd av bestäm- melserna om möjligheterna till mindre avvikelse från planbestämmel- ser, trots att kriterierna för denna inte är uppfyllda.

Tillämpningen anses medverka till en rättsosäker situation, där be- dömningarna om vilka avvikelser som kan tolereras varierar i olika delar av landet och inte sällan blir beroende på om grannen klagar eller inte. Ibland används dessutom inaktuella detaljplaner, som kommunen överhuvudtaget inte avser att genomföra, som påtryckningsmedel och underlag för förhandling med byggherrar.

PBL-kommitténs beskrivning är i allt väsentligt fortfarande aktuell. Dessutom finns anledning att befara att andelen inaktuella detalj- planer kommer att öka i framtiden. Som vi har beskrivit tidigare (avsnitt 3.2.2) är många av de detaljplaner som upprättas i dag mycket detaljerade. Därigenom ges ofta mycket begränsat utrymme för fram- tida kompletteringar eller ändrade behov. De problem som hänger samman med inaktuella planer kan därmed antas öka på sikt.

Gamla planer har en inlåsande effekt

Detaljplanen ger en samlad bild av markanvändningen och hur miljön inom planområdet är avsedd att förändras eller bevaras. Pla- nen innefattar ett i princip uttömmande ställningstagande till de allmänna och enskilda intressen som anges i 2 kap. PBL, bl.a. om vilka områden som är lämpade för bebyggelse. Som en konsekvens

112

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

av detta, ger planen den enskilde en garanti att få bygga i enlighet med planen – byggrätten. Byggrätten innebär att bygglov ska ges för sådana åtgärder som inte strider mot detaljplanen, under förut- sättning att även övriga materiella krav som ställs för att ge bygglov är uppfyllda (9 kap. 30 §). Byggrätten är dock endast garanterad under en begränsad tid, den s.k. genomförandetiden. När denna har löpt ut kan kommunen fritt ändra eller upphäva detaljplanen, utan hänsyn till de rättigheter som uppkommit genom planen (4 kap.

40§).

Detaljplanen är bindande för den enskilde i den bemärkelsen att

han eller hon inte har någon rätt till bygglovspliktiga åtgärder utöver vad som medges i planen, även om byggnadsnämnden kan medge små avvikelser från planen (9 kap. 31 b §). På så sätt är byggrätten både en garanti och en begränsning för den enskilde.

Byggrätten behöver nästan alltid avgränsas. Det är t.ex. vanligt att endast viss markanvändning är tillåten samt att placering och utformning regleras, t.ex. bebyggelsens utbredning på marken, högsta höjd, takvinklar, antal lägenheter och utformning i övrigt. Den antagna detaljplanen speglar då vad kommunen anser vara en lämplig användning och utformning, åtminstone vid den tidpunkt då planen antas. Inte sällan förändras dessa bedömningar över tid – bostadsbehoven förändras, verksamheter utvecklas och ges kanske en annan inriktning eller läggs ner, varpå nya önskemål uppstår. Om planen är gammal och mycket detaljerad, snarare än ny och flexibelt utformad, ökar risken för att planen inte förmår att till- godose de behov som föreligger vid en viss tidpunkt.

Byggrätten kan ha avgränsats med varierande grad av noggrann- het. Ibland bygger begränsningarna på en noggrann analys av vad som kan accepteras på den enskilda platsen, medan byggrätten i andra fall mer kan bero på tillfälligheter, t.ex. att vissa sifferkombi- nationer uppfattas som jämna och lättfattliga. Oavsett vilken nog- grannhet som ligger till grund för analysen, får den valda gränsen stor betydelse i bygglovsprövningen. Istället för att pröva frågan om en viss utformning är lämplig – vilket sker i områden som inte omfat- tas av detaljplan – begränsas bygglovsprocessen inom områden med detaljplan inte sällan till en okänslig bedömning av hur den sökta utformningen förhåller sig till de mått och tal som angivits i planen.

Även om byggnadsnämnden och övriga parter tycker att det är en lämplig lösning att tillåta den takkupa som illustreras i figur 3.7, spelar den omständigheten ingen roll för utgången, om den beräk- nade byggnadshöjden överskrider den högsta tillåtna höjden enligt

113

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

gällande detaljplan. På så vis får gamla inaktuella planer ofta en inlåsande effekt.

Källa: T.v. Stockholms Stadsbyggnadskontor, t.h. Boverket.

För att ge bygglov inom ett område som omfattas av en detaljplan, krävs bl.a. att den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser, stämmer överens med detaljplanen (9 kap. 30 § 1 st. 1).

Kravet på att även det byggnadsverk som åtgärden avser ska stämma överens med detaljplanen medför ibland att bygglov inte kan ges. Utrymmet för att ge bygglov i strid med en stads- eller byggnadsplan var väsentligt större innan ÄPBL trädde i kraft 1987. Med stöd av s.k. dispenser kan hela bostadsområden vara planstri- diga, vilket kan förhindra tillbyggnader och andra ändringar enligt nuvarande regelverk. Som ett exempel på detta kan nämnas Upplands Väsby kommun i Stockholms län, som inlett ett arbete med att se över närmare 500 gällande planer. Detta är ett annat exempel på hur äldre planer har en inlåsande effekt och skapar merarbete. Istället för att se över samtliga gällande detaljplaner borde kommunens planläggningsresurser rimligtvis kunna användas på ett bättre sätt, om de äldre planerna inte hade förorsakat detta merarbete.

Liten avvikelse upplevs som otillräcklig

Begreppet mindre avvikelse infördes i och med ÄPBL och ersatte de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att bevilja dispenser från de gällande planbestämmelserna. Syftet var att byggandet i väsent-

114

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

lig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förank- rade och politiskt beslutade detaljplaner, från vilka endast mindre avvikelser kunde tillåtas inom ramen för planernas syften. Att endast mindre avvikelser (i dag liten avvikelse) kunde accepteras, motive- rades bl.a. med önskemålet om ett förbättrat medborgarinflytande, där även kringboende skulle kunna förutse vilken bebyggelseut- veckling som kunde förväntas. I regeringsförslaget framfördes även att en annan fördel med en sådan begränsning är att många situa- tioner kan undvikas, där planerna efter genomförandet inte avspeglar de faktiska förhållandena på marken. Om det var frågan om en större avvikelse från planen, skulle denna behandlas som en s.k. enkel detaljplaneändring (prop. 1985/86:1 s. 714).

Att många detaljplaner är inaktuella, medför att många ansök- ningar om bygglov strider mot planen. Istället för att inleda den mödosamma processen med att ändra planen – för vilket det oftast varken finns tid eller resurser – aktualiseras istället frågan om avvikel- sen kan ses som en sådan liten avvikelse som kan medges enligt 9 kap. 31 b § PBL.

Erfarenheterna från överprövningen av små avvikelser är tyvärr nedslående. PBL-kommittén beskrev problembilden på följande sätt (SOU 2005:77 s. 616).

Problemen med möjligheterna att medge mindre avvikelser från plan- bestämmelser handlar både om hur begreppet ska eller bör tolkas, och om hur det faktiskt tillämpas i praktiken. Tolkningssvårigheterna upp- kommer dels av att en mindre avvikelse är något relativt, och en absolut gräns i det enskilda fallet följaktligen är svår att sätta och motivera, dels av att planens syfte inte alltid är uppenbart eller angivet avseende den berörda planbestämmelsen. Men syftet kan även vara uppenbart inaktuellt, och ändå innebära ett formellt hinder för att medge en mindre avvikelse.

Tillämpningsproblemen är av två slag. Bestämmelserna anses å ena sidan vara alltför begränsande vid bygglovsprövningen och onödigtvis ställa krav på resurskrävande planändringar för lämpliga åtgärder, och å andra sidan inte följas i praktiken. Erfarenheterna av kommunernas tillämpning visar på tydliga tendenser till allt större avvikelser i strid mot bestämmelserna. Detta bekräftas även vid överprövningar, som i allmänhet visar att det lagliga utrymme som finns är betydligt mindre än vad som i vissa fall beviljas av kommunerna.

Kommunerna saknar i allmänhet tydliga och enhetliga principer för hur avvikelser ska behandlas. Grannarnas inställning kan bli avgörande för var gränsen i praktiken sätts av kommunen eller dras efter en över- prövning. Konsekvensen kan bli att utfallet av bygglovsprövningen inte är förutsebart för enskilda och att fastighetsägare inte blir likvär- digt behandlade. Att bygglov ges som avvikelse i stället för genom planändring innebär dessutom att möjligheterna till insyn och inflyt-

115

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

ande för en bredare allmänhet begränsas, och att respekten för plan- instrumentet minskar. Samtidigt kompliceras och försenas bygglovs- hanteringen. Berörda grannar måste höras och beslut kan inte fattas av tjänstemän på delegation utan måste tas vid byggnadsnämndens sam- manträden. I kommuner med många äldre och inaktuella detaljplaner kan detta vara ett stort problem.

Ibland är det omöjligt att upphäva gamla planer

Vid införandet av ÄPBL 1987 fortsatte äldre stads- och byggnads- planer att gälla som detaljplaner. Som lagen är konstruerad, anses de allmänna intressena i 2 kap. PBL med några undantag ha prövats uttömmande genom en plan. Detta gäller även i de fall då ett visst allmänt intresse har pekats ut i lagen först efter planens tillkomst eller om förutsättningarna har ändrats väsentligen, dvs. även i de fall där det inte har varit möjligt att pröva planens utformning mot det specifika intresset. Detta innebär att det finns många gällande planer som aldrig skulle accepteras, om samma plan upprättades i dag. Detta kan exempelvis vara fallet när det gäller stads- och byggnadsplaner inom områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB – där planen är äldre än riksintressesystemet – eller om planen är utformad på ett sätt som inte tar hänsyn till de riktvärden för trafikbuller som angavs till följd av prop. 1996/97:53. Det finns med andra ord många befintliga byggnader, och i viss mån även outnyttjade byggrätter, i lägen som inte skulle accepteras i dag. Detta gäller inte minst bostäder i anslutning till olika bullerkällor, t.ex. trafikleder och flygplatser, där det kan vara svårt att klara bul- lerkrav och miljökvalitetsnormer. Frågan kompliceras av att dessa lägen många gånger ligger centralt och därigenom anses attraktiva att bo i.

För att inte omöjliggöra pågående markanvändning – eller den nya markanvändning som medges i planen – är det i praktiken omöjligt att göra nya planer i dessa områden. Kommunen hamnar i dessa fall ofta i ett svårt dilemma. Genom att områdena är attrak- tiva att bo i finns ofta starka önskemål från fastighetsägarna om att utveckla områdena med ytterligare bostäder, trots att sådana är problematiska ur miljösynpunkt. Även om kommunen gärna vill tillmötesgå önskemålen om utveckling inser kommunen att läns- styrelsen inte kan acceptera ny bebyggelse i dessa områden till följd av gällande miljökrav. Därigenom är det i praktiken omöjligt att ta fram en ny plan. Lösningen blir istället att byggnadsnämnden med-

116

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

ger avvikelser, som ibland kan bli olämpligt stora i förhållande till vad PBL medger. Genom att avvikelserna görs i redan planlagda områden aktualiseras aldrig bullerkraven.

Miljökraven har under senare tid ifrågasatts, inte minst när det gäller riktvärden för buller. I dag är det möjligt att bygga så att inomhuskraven kan klaras, även i lägen som är mycket utsatta för buller. De riktvärden som gäller för buller vid fasad eller på en ute- plats kan emellertid många gånger omöjliggöra ny bebyggelse, även om inomhuskraven kan klaras.

Vi kan konstatera att miljökraven ligger utanför utredningens direktiv. Samtidigt kan vi konstatera att det finns anledning att se över hur miljökraven påverkar förutsättningarna för att tillgodose kraven på bostäder. I vart fall om vi vill möjliggöra tät stadsbebyg- gelse även i framtiden.

3.2.4Oklara planeringsförutsättningar gör processen oförutsägbar

Byggrätten medför att många detaljfrågor behöver utredas tidigt

2 kap. PBL anger en lång rad krav för att marken ska anses vara lämplig för bebyggelse. Marken ska bl.a. vara lämpad för ändamålet med hänsyn till

människors hälsa och säkerhet,

jord-, berg- och vattenförhållanden,

möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfalls- hantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt,

möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, och

risken för olyckor, översvämning och erosion.

Inte sällan krävs omfattande utredningar för att säkerställa att marken verkligen är lämplig för det avsedda ändamålet. Som exempel på sådana utredningar kan nämnas bulleranalyser, geotekniska utred- ningar, dagvattenutredningar, översvämningsberäkningar, luftföro- reningsberäkningar, trafikutredningar, riskanalyser, artsinventeringar,

117

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

arkeologiska utredningar och solstudier. Kostnaderna för denna typ av utredningar kan bli betydande.

Byggrätten kan i princip inte inskränkas under genomförande- tiden, med mindre än att kommunen ersätter byggherren för den skada denne lider genom att inte kunna bygga i enlighet med pla- nen. Det har bl.a. inte ansetts vara möjligt att inskränka en medgi- ven byggrätt med hänvisning till kravet på anpassning till omgiv- ningen (motsvarande 2 kap. 6 och 9 §§)11. Genom skadeståndslagen har kommunen ett generellt ansvar för skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, exempelvis ärenden om planläggning och bygglov. Detta ansvar gäller under tio år från den skadegörande handlingen, dvs. det felaktiga planläggnings- eller bygglovsbeslutet. Genom att byggrätten inte kan inskränkas se- nare, är det angeläget att kommunen förvissar sig om att det är möjligt att bygga på det sätt som anges i planen.

Det är med andra ord inte möjligt att skjuta upp vissa detaljfrå- gor till bygglovskedet, även om det i vissa fall kan vara mer ända- målsenligt att studera en viss företeelse när vissa förutsättningar har lagts fast. Riskfrågor kan t.ex. vara svåra att studera innan det finns en klar uppfattning om hur enskilda byggnader ska placeras.

Att samtliga förutsättningar i princip behöver utredas inför planläggningen är inte bara kostnadsdrivande, utan medför även ofta att planarbetet tar mycket tid i anspråk. I andra länder, t.ex. i Norge, finns möjligheter att i en detaljplan ställa krav på närmare utredningar före plangenomförande och byggande samt undersök- ningar för att klargöra effekter på miljö m.m.

De viktigaste besluten fattas innan förutsättningarna är kända

Tiden från idé till att ett projekt har realiserats är lång och omfattar betydligt mer än bara planprocessen enligt PBL. Från idé till att den formella planprocessen sätter igång kan det gå flera år.

Många projekt initieras av någon annan än kommunen. Om projektet kräver en ny eller ändrad detaljplan, behöver exploatören i första hand övertyga kommunen om lämpligheten i det avsedda projektet, eftersom kommunen i princip bestämmer själv om marken över huvud taget ska planläggas på det sätt som exploatören önskar. I

11 RÅ 1993 ref. 59 (I och II).

118

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

de fall där projektet avser mark som ägs av kommunen, behöver exploatören även komma överens om villkoren för markåtkomsten.

Vägen fram till dess att den formella planprocessen börjar, ser naturligtvis olika ut beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. Ofta krävs det dock relativt omfattande insatser från exploa- törens sida, innan kommunen är beredd att inleda den formella planprocessen. För att övertyga kommunen, kan exploatören t.ex. behöva ta fram skisser och fotomontage för att visa den tänkta exploateringen. Ibland krävs även olika utredningar. Sammantaget kan kostnaderna för att upprätta underlaget, t.ex. för konsultrap- porter, bli betydande. Om kommunen inte godtar projektidén är dessa insatser inte sällan bortkastade. Av detta skäl är exploatören naturligtvis mån om att begränsa sina kostnader i detta tidiga ske- de.

Ofta behöver exploatören konsulthjälp för att t.ex. beräkna buller, undersöka markens geotekniska förutsättningar eller studera förekomsten av transporter med farligt gods på intilliggande vägar. Genom att vänta med att ta fram sådana utredningar till senare skeden i processen riskerar exploatören inte mer kapital än nöd- vändigt, om kommunen inte skulle acceptera projektidén. Sam- tidigt är kunskapen om sådana planeringsförutsättningar av stor betydelse för att projektidén ska kunna formuleras på ett sätt som säkerställer att projektet är genomförbart. Än svårare blir det naturligtvis att ta hänsyn till sådana förutsättningar som kanske inte alls är kända för exploatören när projektidén formuleras, t.ex. synpunkter från närboende, myndigheter m.fl.

Om kommunen accepterar projektidén, tecknas vanligtvis ett avtal mellan kommunen och exploatören. Avtalet kan ha olika be- teckningar, t.ex. ramavtal, planeringsavtal eller markanvisningsavtal, beroende på om kommunen eller exploatören äger marken. Ge- mensamt är att dessa avtal fungerar som en principöverenskom- melse mellan kommunen och exploatören med innebörden att parterna är överens om att planprocessen ska påbörjas, vad plane- ringen ska syfta till, hur kostnader ska fördelas, eventuellt att mark ska överlåtas osv.

Redan i dessa inledande skeden fattas således grundläggande in- riktningsbeslut om hur bebyggelsen ska utformas och användas, trots att väsentliga faktorer fortfarande inte är kända.

I det följande redovisas några exempel som pekar på vikten av att ta hänsyn till planeringsförutsättningarna på platsen.

119

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Tre punkthus planeras i anslutning till en trafikled. En buller- utredning tas fram mellan samråds- och granskningsskedet på begäran av länsstyrelsen. Utredningen visar att bullret överstiger riksdagens riktvärden och att bostäder endast kan accepteras om s.k. avstegsfall tillämpas, vilket innebär att minst hälften av boningsrummen i lägenheterna ska lokaliseras mot en tyst eller ljuddämpad sida. Ofta är det svårt att tillgodose avstegsfall när byggnaden utformas som ett punkthus, vilket leder till att pro- jektet måste ritas om. Om bullerutredningen hade genomförts tidigare, hade projektidén kunnat utformas på ett sätt som kla- rade avstegsfallet från början.

Ett flerbostadshus ska lokaliseras i anslutning intill en trafikled. Under plansamrådet påpekar Trafikverket att trafikleden är en utpekad primär transportled för farligt gods och att riskfrågan behöver utredas. Riskanalysen visar att bostäderna ligger olämp- ligt nära trafikleden ur risksynpunkt, men att bostäder kan accepte- ras om kostsamma skyddsåtgärder vidtas. Lönsamheten för pro- jektet påverkas i sådan omfattning att projektet inte längre är genomförbart.

En campingplats ska etableras i ett skogsområde. Under sam- rådet hävdar en lokal naturskyddsorganisation att rödlistade ar- ter har påträffats i området. Vid den efterföljande inventeringen identifieras flera arter som omfattas av skydd enligt artskydds- förordningen (2007:845). Campingplatsen måste ritas om för att ta hänsyn till de artskyddade boplatserna, med kostnader och förseningar för projektet som följd.

Exemplen är konstruerade men ansluter till projekt i verkligheten. Varje år behöver ett stort antal projekt revideras under planpro-

cessens gång, eftersom de inte tar tillräcklig hänsyn till plane- ringsförutsättningarna. Denna bristande hänsyn resulterar ofta i att projektet helt eller delvis inte kan genomföras som det är tänkt och så gott som alltid i förseningar, ökade kostnader och missnöje mellan parterna.

120

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

Ingripandegrunderna är otydliga

I 2 kap. PBL anges allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning. Bestämmelserna är allmänt hållna och ger endast begränsad vägledning om hur bebyggelsen ska utformas i det enskilda fallet. Genom det s.k. planmonopolet (1 kap. 2 §) har kommunen möjlighet att själv besluta om vilka allmänna och enskilda intressen som ska prioriteras och därmed hur miljön ska utformas.

De allmänna intressen i 2 kap. som berör de s.k. ingripande- grunderna intar i detta sammanhang en särställning, till följd av länsstyrelsens tillsynsroll. Av 11 kap. 10 § 2 st. följer att länsstyrel- sen ska överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet kan antas innebära att

ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses,

regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. MB inte följs,

strandskydd enligt 7 kap. MB upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Om länsstyrelsen finner att planen står i strid med någon av ingri- pandegrunderna, ska länsstyrelsen upphäva den. För kommunens vidkommande är det således angeläget att försöka uppnå en samsyn med länsstyrelsen under planprocessen när det gäller om planför- slaget är förenligt med ingripandegrunderna eller inte.

Även ingripandegrunderna är emellertid allmänt hållna och ger liten eller ingen vägledning om hur den byggda miljön ska utformas i det enskilda fallet. Mycket tid och kraft går till spillo genom att kommunen och länsstyrelsen har olika uppfattning om en viss ut- formning är förenlig med ingripandegrunderna eller inte. Av denna anledning kan tillämpningen sannolikt förenklas avsevärt, om inne- börden av ingripandegrunderna förtydligas.

Eftersom ingripandegrunderna ska kunna omsättas i många olika situationer är det nödvändigt att hålla lagregleringen på en övergri- pande nivå. För att förtydliga hur ingripandegrunderna ska tillämpas,

121

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

bör innebörden istället klargöras på föreskriftsnivå eller genom allmänna råd. Vissa ansträngningar har redan gjorts på detta om- råde, t.ex. Naturvårdsverkets allmänna råd om påtaglig skada till 3 kap. 6 § 2 st. MB, NFS 2005:17. I andra fall är statens vägledning om hur ingripandegrunderna ska tillämpas direkt motsägelsefull, vilket bl.a. gäller bullerfrågan. Regeringen har i 2012 års infra- strukturproposition12 uppmärksammat behovet av ökad samord- ning i bullerfrågan mellan främst Boverket och Naturvårdsverket.

När det gäller andra aspekter kring ingripandegrunderna saknas helt vägledning och det förekommer vitt skilda uppfattningar om hur dessa ska tolkas och tillämpas i det enskilda fallet. Här har Boverket ett särskilt ansvar för att få systemet att fungera. Enligt 8 kap. 15 § plan- och byggförordningen (2011:338) ska Boverket ge tillsynsvägledning till länsstyrelsen i plan- och byggfrågor, dvs. ge vägledning om hur bl.a. ingripandegrunderna ska förstås. Enligt vår mening är vägledning kring ingripandegrunderna en angelägen upp- gift som Boverket behöver utveckla ytterligare för att få plan- och byggsystemet att fungera smidigare.

Det förekommer även olika uppfattningar om vilket underlag som behövs för att kunna bedöma hur ett detaljplaneförslag för- håller sig till ingripandegrunderna. Bristen på vägledning i detta avseende kan vara en av orsakerna till att många underlagsrapporter tas fram först när planprocessen är relativt långt gången, där väsentliga planeringsförutsättningar många gånger utreds först efter påpekande från andra myndigheter. Exempelvis är det inte ovanligt att väsent- liga planeringsförutsättningar som buller, risker och markföro- reningar utreds först efter genomfört plansamråd. När planerings- förutsättningarna klarnar, behöver planförslaget inte sällan revideras, med förseningar och ökade kostnader som följd.

Eftersom utredningar tar tid och medför kostnader för pro- jektet, finns anledning att tro att planförfattarna ibland medvetet låter bli att utreda viktiga planeringsförutsättningar. Om ingen annan efterfrågar utredningen, kan tid sparas och kostnaderna min- skas. Det gäller både i de fall som kommunen upprättar planen i egen regi eller när planen upprättas med hjälp av en konsult. På samma sätt finns en bild av att framför allt länsstyrelsen ibland begär mer underlag än vad som sedan visar sig vara sakligt motive- rat. Med tydlig vägledning kring vad som behöver utredas givet

12 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem, Prop. 2012/13:25.

122

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

vissa förutsättningar, kan processen snabbas upp genom att rätt underlag tas fram när det behövs, dvs. tidigt i processen då de grundläggande besluten fattas. Dessutom skulle onödiga konflikter kring behovet av underlag kunna undvikas mellan parterna.

Sammanfattningsvis leder bristen på transparens och förutsäg- barhet kring ingripandegrunderna enligt vår uppfattning till oklara bedömningar, förseningar och ökade kostnader.

Riksintressesystemet behöver ses över

Riksintressena finns samlade i 3 och 4 kap. MB. Här finns bl.a. bestämmelser om hänsynstagande till naturvårdens, kulturmiljö- vårdens, friluftslivets, mineralhushållningens, energihushållningens och totalförsvarets intressen. Här finns även särskilda hushåll- ningsbestämmelser för vissa områden i landet. Enligt PBL är kom- munen skyldig att tillämpa dessa bestämmelser, vilket bl.a. innebär att ett område av riksintresse inte får påtagligt skadas av t.ex. ny bebyggelse. Områden eller anläggningar som är av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap. pekas ut av ansvariga sektorsmyn- digheter, medan de områden som är av riksintresse enligt 4 kap. framgår direkt av miljöbalken.

Systemet med riksintressen skapades för att långsiktigt säker- ställa god hushållning med mark- och vattenresurser. Många riks- intressebeslut är i dag upp till 40 år gamla och ändrade förhållan- den, bristfälligt uppdaterade beslut och avsaknad av – eller otydligt formulerade – värdebeskrivningar urholkar systemet och minskar förutsägbarheten i efterföljande beslut.

I dag finns en osäkerhet om hur många riksintressen ska tolkas och tillämpas i förhållande till ändrade förutsättningar och nya anspråk på mark och vatten. I många fall riskerar riksintressen att uppfattas som hinder, snarare än som resurser. Inaktuella underlag leder ofta till osäkerhet om planering, projektering och bostads- byggande hos kommuner och byggherrar, vilket riskerar att leda till försenade, fördyrade och i värsta fall stoppade planprocesser – med negativa samhällsekonomiska konsekvenser som följd.

Som redan nämnts ska länsstyrelsen under planprocessen bevaka att kommunen tillgodoser berörda riksintressen i planeringen. Enligt PBL ansvarar länsstyrelsen även för att en gång per mandat- period ställa samman en aktuell sammanfattande redogörelse över statliga och mellankommunala intressen till ledning för länets kom-

123

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

muner. För att redogörelsen ska bli meningsfull krävs aktuella be- slut och beskrivningar över riksintressen. En enklare och effek- tivare tillämpning av PBL försvåras avsevärt om riksintressesyste- met inte används av berörda myndigheter på det sätt det var tänkt.

Länsstyrelsen ska ställa samman sådant planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner m.fl. som ska tillämpa miljöbalken samt åt den som är skyldig att upp- rätta en miljökonsekvensbeskrivning (jfr 6 kap. 20 § MB).

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, framför i en rapport13 att kommunerna ofta är missnöjda med hur länsstyrelserna sköter sina uppgifter. SKL menar att de självständiga länsstyrelserna gör sinsemellan olika bedömningar – de arbetar olika och prioriterar olika. Kommunikationen inom varje länsstyrelse är ofta dålig och kommuner kan få motstridiga besked från olika handläggare. SKL sammanfattar bristerna i det följande.

1. Områdena är för stora och otydligt avgränsade.

Det finns ingen enhetlighet i hur olika myndigheter och länsstyrelser sätter gränserna för områden eller stråk av riksintresse. Ofta utses ett onödigt stort område – för säkerhets skull.

2. Områdena är dåligt värderade.

Ibland är beskrivningen av riksintresset så otydlig att det inte fungerar som planeringsunderlag. Kommunerna får ingen ledning i vad det är som egentligen ska skyddas.

3. Områden eller stråk är inte aktualiserade.

Det inträffar att ett riksintresse som en kommun åläggs att ta hänsyn till är rivet för flera år sedan. Planeringsunderlag har ibland inte upp- daterats på tjugofem år och beskriver en verklighet som sedan länge är historia.

4. Ibland är det svårt att hitta planeringsunderlaget för områden av riks- intresse.

Det är mycket oklart var beskrivningarna av olika riksintressen ska hämtas. Ibland är det på en länsstyrelse, ibland på olika myndigheter. Beskrivningar kan finnas i pärmar som ingen säkert vet var de är eller vara omöjliga att finna i ofärdiga, digitala arkiv.

13 Sveriges Kommuner och Landsting, Hantering av riksintressen, Stockholm 2011.

124

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

5. Den tänkta dialogen med staten fungerar dåligt.

Kommunikationen kännetecknas ofta av att myndigheter och länssty- relser ger direktiv och kommunerna förväntas rätta in sig. Den dialog som förutsätts i plan- och bygglagen fungerar inte.

6. Myndigheterna arbetar olika och prioriterar olika.

Effektiv samordning och enhetliga regler saknas när myndigheter utser riksintressen. Planeringsunderlagen blir därför ojämna och riksintres- sen värderas olika. Förutsägbarhet, genomskinlighet och därmed rätts- säkerhet, blir lidande.

7. Länsstyrelsen tar inte ställning.

Länsstyrelsernas första uppgift är att leverera värderingsfritt underlag till kommunerna. Men om planeringsunderlag ska kunna användas i samhällsplanering behöver länsstyrelserna också stå för en värdering och prioritering mellan olika riksintresse.

8. Riksintressena följer samhällsutvecklingen dåligt.

Samhället förändras hela tiden och det som var riksintresse igår behö- ver inte vara det i dag. Ofta ligger inaktuella värderingar kvar och sätter regler som är omöjliga att följa eller rent av skyddar intressen som inte längre existerar eller har blivit irrelevanta.

Även om SKL:s rapport utgör en partsinlaga så pekar den ändå tyd- ligt på bristerna i riksintressesystemet. En allmän bild är att brister- na i tillämpningen alltför ofta medför att planeringen och genom- förandet av angelägna bostads- och infrastrukturprojekt fördröjs eller försvåras.

Förändringar inom berörda myndigheter har medfört att det saknas kunskap om den informella process som måste drivas för att förvalta och utveckla riksintressesystemet. I dag tillämpas systemet med olika ambitioner och inriktningar inom olika sektorer. Utöver grundläggande otydligheter i systemet finns skäl att tro att en del av bristerna kan beror på att Boverkets samordningsansvar har gått på sparlåga under lång tid. Från början fanns en hel avdelning inom verket med fokus på dessa frågor (plan- och naturresursavdel- ningen), men i dag sköter endast enstaka handläggare kontakten med övriga berörda sektorsmyndigheter. Om riksintressesystemet ska fungera och tillgodose de behov som systemet är avsett för, behöver den statliga samordningen utvecklas.

En förutsättning för en god tillämpning är att inblandade aktö- rer har god insikt om systemet, bl.a. om hur områden av riksin- tresse pekas ut samt hur innehållet närmare ska redovisas. Erfaren- heter visar på brister och att översiktsplanens roll i systemet inte uppmärksammas. En annan erfarenhet är att inte heller riksintres-

125

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

sebestämmelsernas egenskap som stoppregler uppmärksammas, framför allt i den kommunala planeringen. I stället tillämpas bestäm- melserna som allmänna hänsyns- eller avvägningsregler, beroende på sakfrågans karaktär och de egna planerna. Behovet av central vägledning om hur systemet i förhållande till det kommunala plan- monopolet är tänkt att fungera blir därigenom stort. Boverket och berörda sektorsmyndigheter behöver därför utveckla riktlinjer för hur riksintresseanspråken bör behandlas i planeringen. Det borde t.ex. inte vara någon större skillnad för hur nära en väg, en järnväg eller en kraftledning man kan bygga med hänsyn till riksintresset i olika delar av landet.

På många områden finns flera olika, ibland konkurrerande, riksintresseanspråk. För att förhindra fördröjningar i den efter- följande planeringen måste riksintressefrågorna vara utredda och prövade så tidigt som möjligt. Förutsättningarna för prövningen behöver vara tydligare så att det står klart för berörda myndigheter vilka värden och kriterier inom respektive riksintresse som ska vara vägledande för prövningen.

För vissa riksintressen finns aktuella underlag från ansvariga centrala myndigheter, medan det saknas helt för andra riksintres- sen. Engagemanget varierar också på det sättet att vissa myndig- heter pekar ut olämpligt stora områden, som mer ska ses som intresse- markeringar i relation till annat, medan andra gör snävare avgräns- ningar, som ställer anspråk på företräde framför annan verksamhet.

Även om det på vissa håll pågår en uppdatering av riksintresse- underlagen behövs en samlad översyn av hur systemet tillämpas.

Oklara ansvarsförhållanden mellan stat och kommun?

Ibland framförs uppfattningen att kommunen inte skulle ha något eget ansvar för att planeringen blir lämplig när det gäller de aspekter som omfattas av de statliga ingripandegrunderna i PBL. Istället skulle det vara länsstyrelsen som är ansvarig för att se till att bebyggelsen inte blir olämplig i dessa avseenden, genom skyldig- heten att pröva planen om något av de förhållanden som avses i 11 kap. 10 § 2 st. föreligger. Om länsstyrelsen inte har upphävt planen, skulle staten enligt denna uppfattning ha godkänt planen och därmed övertagit ansvaret för densamma. Om det trots allt visar sig att bebyggelsen blir olämplig i förhållande till ingripande-

126

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

grunderna, skulle eventuella skadeståndsanspråk därigenom riktas mot staten och inte mot kommunen.

Som vi har redovisat i det föregående är det inte alltid helt enkelt att avgöra huruvida ett planförslag är förenligt med ingripandegrun- derna eller inte. Uppfattningen att kommunen inte har något eget ansvar i dessa avseenden, skulle kunna vara ytterligare en anledning till att det förekommer detaljplaneförslag som är olämpligt utfor- made i förhållande till ingripandegrunderna. Enligt vår mening är det emellertid en felaktig uppfattning att kommunen inte skulle ha något eget ansvar när det gäller hur miljön har utformats med hän- syn till ingripandegrunderna.

Länsstyrelsen fungerar i dessa avseenden som tillsynsmyndighet och som sådan kan länsstyrelsen aldrig överta ansvaret för den kommunala planeringen. Paralleller kan dras till andra tillsynsområ- den. En djurskyddsinspektör som underlåter att ingripa mot någon som vanvårdar djur kan inte anses vara vållande till vanvården som sådan. Däremot kan djurskyddsinspektören anses agera försumligt om denne inte ingriper, om det uppenbart är fråga om vanvård. På samma sätt bör länsstyrelsen kunna hållas ansvarig, om länsstyrel- sen agerar försumligt och inte prövar en detaljplan i de fall det är uppenbart att bebyggelsen kommer att bli olämplig med hänsyn till t.ex. människors hälsa eller säkerhet. Detta ändrar dock inte på kommunens grundläggande ansvar för bebyggelseplaneringen.

Jämfört med ÄPBL har nya PBL förtydligats i dessa avseenden, eftersom det genom rubriken närmast 11 kap. 10 § Tillsyn över kommunala beslut tydligt framgår att länsstyrelsen enbart har en tillsynsuppgift i dessa avseenden.

3.2.5Planprocessen uppfattas som ineffektiv

Möjligheterna till slopad bygglovsprövning används inte

I en detaljplan får kommunen bestämma att det inte krävs bygglov för att genomföra en åtgärd på det sätt och under den tid som kommunen har bestämt i planen (4 kap. 15 § jämförd med 9 kap. 7 § PBL). Undantag från kravet på bygglov får emellertid inte be- slutas, om en bygglovsprövning är nödvändig för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen.

Förutsättningarna för undantag från bygglovsplikt diskuterades i prop. 1993/94:178 s. 57.

127

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

För att det skall vara möjligt att slopa krav på lov för åtgärder inom ett område som omfattas av en detaljplan är det naturligtvis nödvändigt att planen är direkt bindande för fastighetsägaren på samma sätt som ett lovbeslut. En bestämmelse om detta finns i 5 kap. 36 § andra stycket14. Där stadgas att åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser, med vissa undantag, skall utföras så att de inte strider mot detaljplan. Ett plan- beslut har alltså från kontrollsynpunkt samma rättsliga effekter som ett lovbeslut och det finns därför från den synpunkten inte några hin- der mot att kravet på en efterföljande lovprövning efterges i vissa fall.

Alla detaljplaner är emellertid inte av det detaljerade slag som nu har beskrivits. Planernas detaljeringsgrad varierar i ganska stor ut- sträckning och det finns i många fall starka skäl som talar mot en hög detaljeringsgrad. Ökad flexibilitet minskar emellertid möjlig- heterna att avstå från en särskild lovprövning. Om viktiga frågor rörande den närmare lokaliseringen och utformningen har lämnats öppna i planen, krävs inte minst av hänsyn till grannarnas intressen att planbeslutet följs av ytterligare ett överklagbart beslut.

Behovet av en efterföljande lovprövning varierar således med hänsyn till planens detaljeringsgrad och därmed till omfattningen av återstå- ende frågor som kan behöva prövas. Regeringen delar därför utred- ningens bedömning att det är omöjligt att direkt i lagen ange fall då krav på en särskild lovprövning skall kunna slopas. För att uppnå en rimlig anpassning till behovet av kontroll måste det således överlåtas på kommunen att pröva frågan från fall till fall genom beslut i varje detaljplan. Med denna utgångspunkt torde detaljplanearbetet inte onö- digtvis tyngas genom den utökade möjligheten till bygglovsbefrielse.

Vid tillämpningen av en bestämmelse som ger kommunen möjlighet att besluta om befrielse från krav på bygglov för genomförande av en detaljplan gör sig skilda, till synes motstridiga önskemål gällande. Det är å ena sidan angeläget att kommunerna verkligen utnyttjar möjlig- heterna att besluta om undantag från bygglovsplikten. Å andra sidan får krav på bygglov inte efterges när de frågor som inte har avgjorts genom planen är av sådant intresse för grannar och det allmänna att de bör bli föremål för en särskild bygglovsprövning. Slutligen måste till- ses att en sådan reform inte leder till att planerna blir ännu mer detalje- rade än i dag bara för att en särskild bygglovsprövning skall kunna un- derlåtas.

Detta kan lösas genom att kommunen inte driver detaljeringen för långt utan i stället preciserar förutsättningarna för bygglovsbefrielse. Som exempel kan tas en plan avseende nyexploatering. Om projekte- ringen har drivits så långt att de som berörs har fått en klar uppfatt-

14 Motsvarande 10 kap. 2 § i nya PBL.

128

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

ning om hur det hela kommer att se ut, skulle detaljplanen i och för sig kunna göras mycket detaljerad och kombineras med ett beslut om befrielse från bygglovsplikt. Å andra sidan kan det vara olämpligt att frågor rörande t.ex. användningen och utformningen låses alltför mycket. Planen kan då ges en flexibel utformning i dessa hänseenden samtidigt som det som villkor för bygglovsbefrielse anges att bygg- nadsprojektet i huvudsak skall utföras på det sätt som framgår av i planen angivna projekteringshandlingar, som då måste förses med upp- gift att de tillhör beslutet. Eventuella avvikelser från villkoren kan för- väntas uppdagas under det kontrollförfarande som följer på bygg- anmälan […]. Villkor av det här slaget hindrar naturligtvis inte fram- tida förändringar som ligger inom ramen för planen, men sådana för- ändringar måste då föregås av en bygglovsprövning. Regeringen anser att den föreslagna lösningen härigenom uppfyller kravet på rättssäker- het och förutsebarhet. I planärendet skall grannar och andra kunna bilda sig en uppfattning om förändringarnas art och omfattning. I många fall torde det erfordras att fasadritningar ligger till grund för bygglovsbefrielse för att tydlighetskravet skall anses vara uppfyllt.

Enligt vår uppfattning är den modell som skisseras i propositionen fortfarande användbar. Vår erfarenhet är emellertid att det är för- hållandevis ovanligt att kommunerna använder sig av möjligheterna att ta bort bygglovsplikten, även i de fall då detaljplanen endast omfattar ett enda byggnadsverk vars utformning i allt väsentligt är fastlagd redan under planprocessen. Frågan infinner sig då varför kommunerna inte upphäver kravet på bygglov i fler detaljplaner än vad som görs i dag.

Kravet på bygglovsbefrielse förutsätter i praktiken att utform- ningen av de byggnadsverk som planen möjliggör redan är fastlagd. Under planprocessen är många frågor fortfarande obesvarade, inte minst frågan om det över huvud taget kommer att bli en detaljplan.

Länsstyrelsen kan ha invändningar mot planförslaget utifrån de statliga ingripandegrunderna. Opinionen kring ett byggprojekt kan svänga under planprocessens gång och det är inte säkert att leda- möterna i kommunfullmäktige delar byggnadsnämndens uppfatt- ning om lämpligheten i ett visst planförslag, allra minst om plan- arbetet pågår över två olika mandatperioder och det finns förutsätt- ningar för en ny politisk majoritet. Fördjupade studier och utred- ningar kring t.ex. buller, fornlämningar och risker kan resultera i att den ursprungliga projektidén visar sig vara olämplig eller omöj- lig att genomföra. Inte minst finns osäkerhet om på vilket sätt överinstanserna kommer att bedöma projektet, om detaljplane- beslutet kommer att överklagas. Dessa och andra faktorer bidrar till

129

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

att en exploatör inte kan utgå från att detaljplanen är genomförbar förrän planen har vunnit laga kraft.

För exploatören är det vanligtvis förenat med förhållandevis stora kostnader att upprätta bygglovshandlingar. Byggnadsverket ska då utformas i detalj, bl.a. för att säkerställa att det finns förut- sättningar för att i ett senare skede uppfylla de tekniska egenskaps- kraven. Till dess att detaljplanen har vunnit laga kraft, ligger det i planeringens natur att det finns risk för att projektet kanske inte kan realiseras. Om detaljplanearbetet måste avbrytas, finns risk för att bygglovshandlingarna har upprättats förgäves.

I många kommuner deltar bygglovshandläggarna sällan eller inte alls i planläggningen, i synnerhet inte när arbetet bedrivs på konsult- basis. Detta kan vara en annan orsak till att möjligheterna att begränsa bygglovsplikten inte används fullt ut. En tredje orsak kan vara att det vanligtvis är förhållandevis enkelt att handlägga ett bygglov när detaljplanen är utformad för ett visst projekt. Bygglovet ger intäk- ter till byggnadsnämnden, samtidigt som arbetsinsatsen är begrän- sad.

En annan anledning till att undantagsmöjligheterna inte används i större omfattning kan vara bestämmelsen att undantag inte får beslutas, om en bygglovsprövning är nödvändig för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen (9 kap. 7 § 3 st.). Ibland framförs uppfattningen att det är oklart hur grannarnas intressen ska beaktas i dessa sammanhang. Bl.a. har regeringen genom beslut den 22 november 2007 (M 2006/247/F/P) upphävt en detaljplan för Sörskogen inom Sjödalen, Huddinge kommun, som medgav rätt att utan lov bygga ut balkonger i ett område med befintliga radhus. Planen innehöll en bestämmelse om att villkoret för bygg- lovbefrielse var att utbyggnaden skulle följa ”Principritning för balkong”. Regeringen fann dock mot bakgrund av att bygglovsbe- frielsen rörde utbyggnad av balkonger i ett radhusområde att skyd- det för granneintresset inte kunde beaktas utan att åtgärden pröva- des genom bygglov. Beslutet om planändringen upphävdes därför av regeringen.

Som framgått av redogörelsen ovan finns det anledning att tro att efterfrågan på att begränsa bygglovsplikten genom detaljplanen ofta är begränsad, på grund av att exploatörer inte vill riskera större kostnader än nödvändigt om planarbetet måste avbrytas. Däremot är det naturligtvis angeläget att plan- och byggsystemet är utformat på ett sådant sätt att det är möjligt att förenkla processen i de fall det är önskvärt och lämpligt.

130

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

Hur lång tid tar planprocessen egentligen?

Som framgår av utredningens direktiv, uppfattas prövningsproces- sen i vissa sammanhang som administrativt betungande och lång- dragen. Detta gäller framför allt om den nya bebyggelsen först ska prövas genom detaljplaneläggning och därefter i en bygglovspro- cess, där såväl beslut om antagande av detaljplan som beslut om bygglov var för sig kan överklagas i flera led.

Enligt vår uppfattning är det i första hand den formella planpro- cessen som uppfattas ta onödigt lång tid. Det finns därför anled- ning att närmare studera hur lång tid den formella processen egent- ligen tar.

Någon heltäckande statistik över hur lång tid processen tar finns inte, men i tidigare nämnda rapport från KTH redovisas ett antal studier som har gjorts av frågan.15

Enligt en undersökning från Boverket (2002) av 22 kommuner med varierande förutsättningar och bebyggelsetryck, är hand- läggningstiden för en normal detaljplan oftast mindre än 9 månader. Bostadsplaner i tillväxtregioner har dock i många fall en tidsåtgång över 12 månader.

Kalbro & Lind (2001) visar i en fallstudie att den formella detalj- planeprocessen, för ”normala” planer, genomförs på mellan 1,5 och 3,5 år. Planer för förnyelse av äldre villa- och fritidshusom- råden tog längst tid, 5–10 år, medan projekt med enkla planför- faranden kunde genomföras på några månader.

Hessel (2003) har, förutom den formella processens längd, även studerat initieringsskedet för drygt 30 detaljplaner som genom- förts av JM/Stockholm Saltsjön i Stockholmsregionen. Av stu- dien framgår att tiden för initieringsskedet i genomsnitt var cirka 3,5 år och planskedet cirka 2 år.

Det har ibland framförts en hypotes om att mer genomarbetade och detaljerade översiktsplaner leder till kortare detaljplanepro- cesser. I en undersökning av Sandler (2004) av 39 detaljplaner kan dock den hypotesen inte bekräftas.

Graner (2004) har studerat 17 detaljplaneprocesser i Stockholms Stad. Den genomsnittliga tidsåtgången – från planbeställning till

15 Kalbro m.fl., Detaljplaner i praktiken. Är plan- och bygglagen i takt med tiden, KTH TRITA-FOB-Rapport 2012:1.

131

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

antagande av planen – var 3,5 år. Det fanns dock skillnader mel- lan innerstaden och ytterstaden, där genomsnittstiderna var 5,5 år respektive 2,5 år.

Skoglund (2006) har undersökt över 200 detaljplaner med cirka 17 000 bostadslägenheter i Stockholms Stad och Tyresö kom- mun. Resultaten indikerar att tidsåtgången generellt sett har reducerats jämfört med Graners undersökning. Den genom- snittliga planprocessen har tagit cirka 2 år. Tyresö uppvisar, bortsett från komplicerade förnyelseområden, kortare handlägg- ningstider. Processen tar cirka 1 till 1,5 år.

Mattson och Nilsson (2006) har undersökt 250 detaljplaner i Göteborg, Partille, Malmö och Kristianstad. Den formella plan- processen i samtliga dessa kommuner tar i genomsnitt drygt 1,5 år.

I Fastighetsägarnas (2008) heltäckande kommunundersökning, med svar från 217 kommuner, är den genomsnittliga tiden från planstart till laga kraft cirka 12 månader. Men spridningen mel- lan olika planer är stor – från någon månad upp till 5–6 år.

Den s.k. Stadsbyggnadsbenchen – en sammanslutning av åtta kom- muner i Stockholmsregionen16 – redovisar för drygt 150 detaljpla- ner dels tidsåtgång från aktiv projektstart till antagande av pla- nen, dels tidsåtgång som också inkluderar väntetid innan pro- jektet aktivt startar och tiden för överklagande inklusive anta- gande av detaljplaner. Där framgår att tidsåtgången för normal- planen (medianvärde) är 2 respektive 2,5 år.

Prövning av överklagande tar lång tid

Kommunens beslut att anta en detaljplan respektive att ge bygglov överklagas till länsstyrelsen som första instans. Länsstyrelsernas handläggningstider för att hantera överklagandeärenden enligt plan- och bygglagen får ofta kritik för att ta för lång tid.

Av länsstyrelsernas årsredovisningar för 2011 framgår att den genomsnittliga handläggningstiden för alla länsstyrelser i jämfö- relse med 2010 har förkortats från 119 till 91 dagar när det gäller överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser (jfr

16 En sammanslutning av kommunerna Haninge, Huddinge, Nacka, Sollentuna, Stockholm, Södertälje, Täby och Upplands Väsby.

132

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

diagram 3.1). Detta avser alla länsstyrelser utom Kronobergs och Gotlands län, som inte som redovisade mycket långa handlägg- ningstider 2010 nu har förkortat tiderna kraftigt. Boverket konsta- terar i en rapport17 att det är mycket positivt att så stor förbättring har skett, men att det samtidigt återstår en hel del att göra för att yt- terligare minska handläggningstiderna.

För överklagade lov och förhandsbesked redovisade länsstyrel- serna i sina årsredovisningar för 2010 i flera fall lång genomsnittlig handläggningstid. Av länsstyrelsernas årsredovisningar för 2011 framgår att den genomsnittliga handläggningstiden ligger på samma nivå som 2010 – 170 dagar (jfr diagram 3.2). Detta gäller för alla länsstyrelser utom Kronobergs och Gotlands län, som inte lämnade någon uppgift för 2010.

Mot denna bakgrund har regeringen i 2013 års regleringsbrev gett länsstyrelserna nya mål för hur lång tid handläggningen av dessa ärenden får ta. Bl.a. gäller att 75 procent av överklagade detalj- planer ska vara avgjorda inom 3 månader och att 90 procent av ärendena ska vara avgjorda inom 5 månader. Regeringen har även tillfört mer resurser till länsstyrelserna i syfte att förkorta hand- läggningstiderna.

17 Boverket, Plan- och bygglagen i praktiken, Rapport 2012:6.

133

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

Vi har i vårt första betänkande bedömt att stora tidsvinster skulle kunna göras i plan- och byggprocessen, om instanskedjan kunde förkortas och att denna fråga därför bör utredas närmare. Enligt förslaget skulle kommunens PBL-ärenden överklagas direkt till mark- och miljödomstolen och inte som i dag till länsstyrelsen. Därigenom skulle instanskedjan förkortas med ett steg.

Delegationsreglerna upplevs som onödigt betungande

Den interna kommunala processen utgör en väsentlig del av tiden för det totala planarbetet, inte minst när det gäller att lägga fram ärenden för politisk behandling, skicka ut handlingar, justera pro- tokoll m.m. I dag gäller huvudregeln att detaljplaner ska antas av kommunfullmäktige, men att fullmäktige får uppdra åt kommun- styrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse (jfr 5 kap. 27 § PBL). Utrymmet för vilka planer som kan antas av kommunstyrelsen upplevs dock vara begränsat. En fråga som har diskuterats vid flera tillfällen är därför om inte fler ärenden borde kunna delegeras.

134

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen som system

Byggprocessutredningen uttryckte det så här (SOU 2008:68 s. 157).

Att fullmäktige som huvudregel ska fatta beslut om detaljplaner före- faller inte längre självklart. Man kan bara erinra om att det numera inte anses nödvändigt att i planärenden låta regeringen utgöra slutinstans efter överklagande. Det politiska inslaget i prövningen av detaljplaner är i själva verket inte så framträdande som man har föreställt sig tidi- gare. I viss analogi med det synsättet kan det vara naturligt att i stället i princip lägga besluten på byggnadsnämnden. Det handlar ju faktiskt om sådana intresseavvägningar och om myndighetsutövning gentemot enskilda som lämpar sig väl för en specialreglerad nämnd.

Reglerna om expediering av beslut om lov m.m.

Genom regeringens förslag Komplettering av den nya plan- och bygglagen (prop. 2010/11:63) infördes kompletterande bestäm- melser om underrättelser till kända sakägare för att beslut om lov och förhandsbesked ska vinna laga kraft. Den nuvarande ordningen innebär att ett meddelande om ett besluts huvudsakliga innehåll ska skickas till kända sakägare i samband med att en elektronisk kungö- relse om beslutet införs i Post- och Inrikes Tidningar, PoIT. Vissa undantagsmöjligheter finns för de fall då ett stort antal personer ska underrättas. Sökanden och en begränsad krets av andra berörda, framför allt de som har haft invändningar mot beslutet, ska delges beslutet om lov eller förhandsbesked.

De nya reglerna om expediering innebär att mycket arbete läggs på att underrätta sakägare och andra berörda när beslutet redan är fattat. Enligt uppgifter till utredningen är det vanligt att kommuner inte följer reglerna, eftersom de uppfattas som administrativt tung- rodda och i vissa fall även onödiga. Exempelvis anges i 9 kap. 41 b § PBL bl.a. att ägare av en fastighet, som gränsar till den fastighet som lovet eller förhandsbeskedet avser, ska underrättas om det meddelande som införs i PoIT. Denna skyldighet gäller även i de fall fastigheten är så stor så att grannen inte kan se eller på annat sätt uppfatta den sökta åtgärden, dvs. även i de fall då grannen inte kan anses vara berörd av åtgärden enligt bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen (1986:223).

Att någon ska informeras om ett beslut som denne inte är berörd av i rättslig mening har ifrågasatts. Vidare har det ifrågasatts om den elektroniska kungörelsen i PoIT är en godtagbar lösning för att okända sakägare ska anses ha underrättats om beslutet, bl.a.

135

Plan- och bygglovsprocessen som system

SOU 2013:34

om förfarandet tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet. PoIT är en elektronisk publikation, där kungörelser om alla beslut om lov eller förhandsbesked ska införas enligt 9 kap. 41 a §. Under 2012 inför- des 82 053 meddelanden avseende beslut om lov och förhandsbe- sked i PoIT. Bolagsverket saknar system för att följa upp hur många som tar del av denna information. Det går således inte med säkerhet att uttala sig om informationen används.

Utifrån ett effektivitetsperspektiv har det ifrågasatts om det är ändamålsenligt att byggnadsnämnden ska lägga ner ett omfattande arbete med att underrätta den som kan antas vara berörd av ett beslut när beslutet redan är fattat. Om den som berörs av beslutet har något att invända, kan det ju tyckas naturligt att denne ges till- fälle att yttra sig innan beslutet är fattat, snarare än att syn- punkterna ska tillgodoses först efter ett eventuellt överklagande.

136

4Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

4.1Olika planeringstraditioner i olika länder

Utredningen ska enligt direktiven särskilt studera och analysera de reformer som nyligen har genomförts eller är på väg att genom- föras i Tyskland och Storbritannien och som syftar till att genom lagstiftningsåtgärder förenkla och effektivisera plan- och bygglovs- processerna i respektive land. Med tanke på den korta tid som har stått till utredningens förfogande har det inte funnits utrymme för att mer ingående eller med egna resurser på plats ta del av hur system och processer för fysisk planering och tillståndsgivning fungerar i respektive land. Vi har i stället förlitat oss på publicerat och opublicerat skriftligt material som underlag för framställningen i detta kapitel.

I direktiven omnämns Tyskland och Storbritannien som länder där lagstiftningsåtgärder för att förenkla och effektivisera plan- och bygglovsprocesserna är eller har varit aktuella. Vi anser att vi dess- utom kan hämta en del inspiration och intressanta idéer från våra nordiska grannländer Danmark och Norge, som ligger närmare oss när det gäller lagstiftningstradition och synsätt på plan- och bygg- nadslagstiftningens uppbyggnad och funktion. Redovisningen i det följande omfattar därför såväl Danmark och Norge som Storbritannien och Tyskland.

Mot den här bakgrunden bygger framställningen främst på följ- ande dokument.

Review of European Planning Systems (De Montfort University, Leicester 2009)

National spatial planning policies and governance typology. PLUREL Deliverable report 2.2.1. 2010

137

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

A Guide to the Planning System in Scotland (The Scottish Government, Edinburgh 2009)

Planning Reform Scotland: The Next Steps. Scottish Gover- ment’s key actions on planning reform (www.scotland.gov.uk)

Localism Act 2011, Part 6 Planning (The Stationery Office 2011)

National Planning Policy Framework (Department for Com- munities and Local Government, London 2012)

Europeiska plansystem i korthet (Boverket 2012, opublicerad rapport)

Analys av bostadsbyggandet i Norden – nordiska plansystem (Boverket, Rapport 2011:27)

En undersökning av plan- och tillståndssystemen i Danmark, Norge, Storbritannien och Tyskland (ännu opublicerat forsk- ningsprojekt vid KTH Arkitektur och Samhällsbyggnad 2013)

Tysk effektivitet eller svensk demokrati? En studie i planering (opublicerad arbetsrapport från Kulturgeografiska institutionen vid Uppsala Universitet 2013)

De flesta europeiska länder har i grunden likartade principer bakom den lagstiftning som reglerar fysisk planering. Det finns emellertid skillnader i statsskick, rättsgrundsatser och politisk historia som gör att systemen och hierarkierna ser olika ut. Vissa länder har styrning uppifrån och ner, medan andra hämtar planeringsförut- sättningar från underordnade nivåer. I princip finns det alltid en samverkan mellan nivåerna, men den samverkan kan se olika ut. Även i länder där kommunerna till synes har stor frihet, kan det krävas att planerna fastställs av staten i någon form.

När det gäller rätts- och förvaltningstraditioner delas Europa ofta in i fyra olika grupperingar eller ”familjer” – den brittiska, den napoleonska, den germanska och den skandinaviska traditionen.

I Storbritannien följer planeringsfrågorna den brittiska rätts- traditionen med ”case law”, där varje ärende är sitt eget utan detaljerat regelverk. Storbritannien är starkt centraliserat med begränsningar i det lokala självstyret. Överklagandesystemet tryggar centralstatens kontroll av lokala beslut och garanterar att nationella riktlinjer följs. I det brittiska systemet är inbyggt ett motsatsförhållande mellan den lokala myndigheten och den som ansöker om en åtgärd

– ett tvåpartsförhållande där det handlar om att få rätt. Det finns

138

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

tre funktioner i det brittiska systemet – planläggningen, utveck- lingsfrågorna och den reglerande och kontrollerande funktionen.

Den napoleonska traditionen, som omfattar Medelhavsländerna tillsammans med Nederländerna och Belgien, bygger på en nationell lagstiftning med planeringsregler och ett hierarkiskt system med en nationell policy, som övergår till en lokal nivå med zonindelning för olika markanvändning. Det är en kombination av central styr- ning med inslag av anpassning till lokala önskemål i en komplicerad process. I Frankrike och Nederländerna är ansvar och roller relativt tydliga, medan de regionala motsättningarna speglar Belgiens och Spaniens system. Italien och Grekland har fragmenterade och mycket komplicerade system.

Den germanska traditionen, som förutom Tyskland även omfat- tar Schweiz och Österrike, präglas av en i jämförelse med andra länder rigorös lagstiftning. I Tyskland har systemet ett starkt regionalt inslag genom förbundsstaterna. Det finns en tydlig regional hierarki, men den är styrd av ett nationellt regelverk.

Den skandinaviska traditionen, som omfattar de nordiska länderna, är sannolikt det mest decentraliserade systemet i Europa, med en nationell nivå som är starkt reducerad. Systemet har också ett svagt inslag av regional planering men ett starkt kommunalt fokus. Det har ett starkt administrativt inslag och planeringen bygger ofta på förhandlingar mellan kommunen och byggherren.

4.2Danmark

4.2.1Övergripande planeringsstruktur

All fysisk planering i Danmark är förankrad i planlagen (planloven, PL), som fördelar ansvaret mellan Miljöministeriet, fem regionråd och 98 kommunstyrelser.

Danmark har ett nationellt övergripande ramverk för planering. Efter varje val till Folketinget publicerar Miljöministeriet en redo- görelse av vilka parametrar som den regionala och kommunala planeringen ska förhålla sig till. Redogörelsen innefattar relevanta politiska beslut i form av lagstiftning, handlingsplaner, sektors- planer, och regeringsbeslut inom fysisk planering liksom överens- kommelser mellan myndigheter. Särskilda bestämmelser om den kommunala planeringens innehåll kan föreskrivas av staten, vilket

139

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

möjliggör en nationell styrning av den kommunala planeringen inom specifika ämnes- och geografiska områden.

Den danska staten har ansvar för mer komplicerade planerings- projekt. För att effektivt tillgodose och uppfylla sin roll har Miljö- ministeriet sju regionala kontor för mark- och miljöfrågor och kan genom dessa följa tillämpningen av bestämmelserna i planlagen. Det danska Miljöministeriet har rätt att, och ska, ingripa mot planer på regional och kommunal nivå som inte anses beakta nationella intressen. Regionplaneorganen har i sin tur rätt att ingripa mot kommunala planer, som inte är förankrade i gällande regionplan.

Den fysiska planeringen i Danmark är uppbyggd som ett ram- styrningssystem, där varje nivå fastlägger ramarna för den under- liggande nivån. Det är alltså i praktiken kommunerna som utför plan- läggningen av hur de danska städerna och landsbygden utvecklas, men det sker inom ramar som fastlagts av staten och regionen.

Den danska översiktsplanen – kommunplanen – utgör ramverket för efterföljande beslut om lokalplaner och i individuella bygglovs- prövningar. Kommunplanen kan överklagas för rättsprövning, dvs. om förfarandereglerna har följts. Överklagandet prövas av Natur- klagenaevnet, som är en oberoende myndighet under Miljö- ministeriet.

De fem regionerna och Bornholms kommun ansvarar för att arbeta fram en regional utvecklingsplan (RUP) för sina respektive geografiska områden. Dessa planer ska arbetas fram under de två första åren av varje mandatperiod och innehålla en beskrivning av önskvärd rumslig utveckling inom en rad prioriterade områden. De ska också innehålla en beskrivning av hur regionen tänker arbeta för att uppnå utsatta mål, ett handlingsprogram för regionens utveckling. I detta ligger att regionorganet kan finansiera specifika projekt för att uppnå utsatta mål.

Den nationella planeringen har ansvaret för att riksintressen tillgodoses i den kommunala planeringen. Naturstyrelsen redovisar varje mandatperiod de nationella intressen som kommuner och regioner ska ta hänsyn till i sin planering och hur de ska förhålla sig till dessa. Staten har det överordnade ansvaret för samordning av planläggning i Köpenhamnsområdet, som utgörs av Region Hoved- staden och delar av Region Sjaelland. Det finns i planlagen särskilda regler för markanvändning och byggande i de olika delarna av huvudstadsregionen. Det finns också särskilda bestämmelser om samordning mellan planläggning av mark och utbyggnad av infra- struktur.

140

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

Miljöministeriet arbetar fram nationella planer för vatten och planer för Natura 2000-områden. Kommunerna arbetar i sin tur fram handlingsplaner för hur mål och ambitioner i dessa kan till- godoses i den kommunala planeringen. Regionplaneorganen utvecklar program för tillgång och utvinning av naturresurser. Dessa planer är bindande för kommunens planering. Den nationella myndigheten för transporter tar fram en nationell plan för infrastruktur, som kommunerna måste förhålla sig till.

Planlagen sätter minimikrav på medborgarinflytande i arbetet med att ta fram kommunala planer, regionala utvecklingsstrategier och nationella riktlinjer och beslut, som till exempel planerings- direktiv. För samtliga dessa beslutsunderlag ska aktuella förslag publiceras i en rapport.

När nya planer utarbetas eller vid större ändring av gällande plan, ska medborgarna engageras i två separata skeden. I ett första skede ska myndigheten samla in idéer och förslag från med- borgarna. Detta sker innan den formella planprocessen sätter igång. Därefter utarbetas ett konkret förslag som sänds ut på ett formellt samråd. Fastighetsägare, grannar, intresseorganisationer, myndig- heter och andra berörda har då minst åtta veckor på sig att lämna synpunkter, invändningar och förslag på ändringar.

Planeringsorganen, framför allt kommunerna, har möjlighet att ha högre ambitioner beträffande medborgarinflytande. I vissa fall har kommunerna utvecklat specifika policys beträffande dessa ambitioner, medan flera kommuner använder en längre process utanför och innan den formella planprocessen för att informera allmänhet och berörda och genom detta få tillgång till ytterligare underlag.

4.2.2Kommunal planering

Under första hälften av varje mandatperiod ska kommunen arbeta fram en strategi för den rumsliga planeringen. Strategin ska beskriva den politiska målsättningen och hur planeringen har utvecklats sedan förra mandatperioden. Strategin ska också innehålla ett beslut om gällande kommunplanen ska revideras i delar eller helt. Flera kom- muner har sedan detta krav infördes utvecklat ett arbetssätt som binder samman strategin för planering med andra kommunala policydokument som till exempel näringslivsutveckling, kultur och hälsa. Detta har lett till att den kommunala planeringsstrategin har

141

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

generat ett bredare politisk engagemang och stöd i hela organisa- tionen.1 Precis som de konkreta planförslagen, i form av kommun- och lokalplan, konsulterar kommunen om strategin under en åtta- veckors period.

Kommunplan

Kommunplanen summerar och konkretiserar i ett rumsligt perspektiv de politiska målen för utvecklingen inom kommunerna. Den redo- visar ett ställningstagande för hur utveckling av städer och lands- bygd bör ske, hur den förhåller sig till nationella planeringsdirektiv, liksom till relevanta regionala dokument. Kommunplanen inne- håller övergripande målsättning för kommunens utveckling och markanvändning under den kommande tolvårsperioden – mark- användningspolicy – och utgör ett övergripande ramverk med bind- ande verkan för innehåll och utformning av lokalplaner för och inom specifika områden.

Innehållet i planen varierar beroende på kommun men innefattar oftast ställningstaganden om stadsutveckling, fritidsboende, lokal- isering av störande verksamheter, detaljhandelsetablering, rekreations- områden och kolonistugeområden, särskilt värdefulla områden (kultur, landskap, jord- och skogsbruksmark med mera) och hur planen förhåller sig till överordnade planeringsdirektiv och nationella planer. Plandokumentet innehåller också en redogörelse för hur planen uppfyller den lokala planeringsstrategin och hur konkreta förslag i planen kronologiskt ska implementeras. Planen utgör grund för den mer detaljerade planeringen i form av lokalplaner och styr kommunens beslut vid individuella bygglovsprövningar eller beslut om ändrad markanvändning. Även den kronologiska ord- ningen som redovisas i planen kan vara grund för att kommuner inte beviljar lov för specifika projekt som strider mot den redo- visade strategin.

Lokalplan

Medan kommunplanen ger en översiktlig bild av hur kommunens utveckling bör ske i form av ny bebyggelse, arbetstillfällen och transporter så innehåller lokalplanerna bindande bestämmelser som

1 Boverket, Analys av bostadsbyggandet i Norden – nordiska plansystem, Rapport 2011:27.

142

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

anger för fastighetsägare och grannar den tillåtna utvecklingen och markanvändningen inom begränsade områden. Lokalplanens utformning är flexibel och kan innehålla bestämmelser om storlek och placering av byggnader, vägar, gång- och cykelbanor liksom bestämmelser om den estetiska utformningen av ett område. Vidare kan lokalplanen vara av skiftande karaktär och geografisk täckning och kan även vara tematisk, till exempel ange hur skyltar ska utformas inom ett specifikt område.

Lokalplanen ger rättighet, men ingen skyldighet, att använda marken i enlighet med planen. Expropriering är dock ett alternativ för att säkra genomförandet. Mindre avvikelser från planen kan också godkännas, om kommunen anser det lämpligt. Krav på lokal- plan är i Danmark, precis som i Norge, inte helt tydligt eller särskilt lättolkat. Enligt planlagen ska kommunen arbeta fram en lokalplan för större projekt. Termen större projekt är dock relativ och delvis beroende på var i landet projektet ska genomföras. Utbyggnad av ett bostadsområde eller avvikande markanvändning i ett etablerat område kräver dock alltid att en lokalplan tas fram. Detta kan till exempel gälla en hotelletablering i ett sommarstuge- område. Likaså krävs lokalplan, om kommunen önskar att införliva ett markområde utanför stadsbebyggelsen med den urbana zonen.

En lokalplan krävs även för att genomföra större avstyckningar eller större rivningar samt i övrigt när det är nödvändigt för att säkra kommunplanens genomförande. I det senare fallet är det ett kommunalt ansvar att skyndsamt utarbeta förslag till lokalplan. Då finns det möjligheter att begära att byggherren bistår kommunen med utarbetandet av planen. En lokalplan kan upphävas när plan- läggning inte längre behövs.

En lokalplan som tillåter urbana ändamål måste innehålla reglering om användning av mark och bebyggelse, vägar och storlek på fastig- heter. Planer som ger möjlighet till etablering av detaljhandel måste reglera maximal bruttoareal. Lokalplaner inom områden som är bullerutsatta måste innehålla bestämmelser om åtgärder för buller- skydd.

Vad som kan regleras i lokalplan finns angivet i planlagen enligt följande.

Utformning, underhåll och användning av obebyggd mark

Bebyggelsens lokalisering, omfattning, användning och utform- ning

Lokalisering av infrastruktur som spår och ledningar

143

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

Störningsskydd såsom bullerplank, murar etc.

Fastigheters storlek och avgränsning

Bevarande av bebyggelse

Utformning av anläggningar inom vattenområden

Dessutom får det ställas krav på att ny bebyggelse ska uppföras som lågenergibebyggelse.

I bygglagen (byggeloven, BL) finns generella regler kring exploa- teringsgrad, storlek på fastigheter, högsta byggnadshöjd respektive minsta avstånd till tomtgräns för bebyggelse. Dessa regler gäller förutsatt att inte annat regleras i lokalplan.

Ett förslag till lokalplan ska offentliggöras med en gransknings- tid på minst åtta veckor inom vilken invändningar mot förslaget ska framställas. I samband med offentliggörandet ska en skriftlig under- rättelse om förslaget skickas till ägarna och brukarna av fastigheter inom planområdet samt andra som kommunen bedömer att för- slaget har väsentlig betydelse för.

Därutöver ska även underrättelse skickas till lokala föreningar och klagoberättigade rikstäckande föreningar, som skriftligen anmält att de vill bli underrättade om planförslag. Underrättelsen ska innehålla upplysning om granskningstiden. Miljöministeriet, myndigheter och grannkommuner kan under granskningstiden lägga veto mot ett förslag till lokalplan för frågor som de har att bevaka. Ett veto innebär att planen inte kan antas innan enighet uppnås i frågan. Om parterna inte kan komma överens, kan de lyfta frågan till Miljöministeriet för avgörande.

Efter granskningstiden kan kommunstyrelsen anta lokalplanen om inga veton inkommit. En antagen lokalplan ska offentliggöras inom åtta veckor.

Det finns ingen möjlighet att överklaga innehållet i en antagen lokalplan. En prövning får endast ske om planen står i strid med gällande regler eller har upprättats felaktigt. Det är alltså inte möjligt för t.ex. grannar att överklaga planens effekter på omgiv- ningen. Överklagande sker till Naturklagenaevnet, vars beslut inte kan överklagas. Klagoberättigade är Miljöministeriet samt var och en med ett rättsligt intresse i saken.

När en lokalplan krävs enligt kommunplanen, ska kommunen skyndsamt upprätta planen. Antagande av planen måste ske inom tre år från beslut om planförslag. En studie som Naturstyrelsen

144

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

genomförde 20052 om tidsåtgången från politiskt beslut att påbörja planläggning till slutligt antagande visade att mer än tre fjärdedelar av antalet planer antogs inom ett år och att alla planer hade antagits inom 18 månader.

4.2.3Byggtillstånd

Byggtillstånd krävs vid nybyggnad, rivning, ombyggnad, tillbygg- nad av bebyggelse och väsentligt ändrad användning av bebyggelse. I bebyggelse ingår byggnader, murar och andra fasta konstruk- tioner samt anläggningar. Vissa mindre åtgärder är undantagna kravet på tillstånd och kräver endast anmälan. Det gäller t.ex. en carport eller ett garage.

Ett byggtillstånd kan delas upp i deltillstånd, vilket betyder att vissa åtgärder kan påbörjas utan att alla frågor är slutligt avklarade.

Vid prövning av ansökan om byggtillstånd ska kommunen säkerställa att reglerna i bygglagen efterlevs. Vid handläggningen av tillstånd ska åtgärden prövas mot följande kriterier.

Krav i lokalplan

Generella byggregler i BL som avser tomtstorlek, exploaterings- grad, maximal bygghöjd och avstånd från tomtgräns

Tekniska konstruktionsbestämmelser i byggnadsreglementet

Krav i enlighet med andra lagar såsom lag om naturskydd, skog, sanering m.m.

Om sökt åtgärd inte uppfyller generella krav eller bestämmelser i lokalplanen, kan en dispens lämnas i vissa situationer. Kommunen kan ge dispens, om det inte strider mot principerna för planen och bestämmelsen inte handlar om överordnade intressen. Större avvikelser kan dock bara genomföras med hjälp av en ny plan. Det går inte att lämna dispens från formella regler. Om det i bygg- tillståndet tas upp krav från annan lagstiftning, ska det särskilt nämnas. Tillstånd kan även göras beroende av att bebyggelsen får en sådan yttre utformning att den passar in i omgivningen.

Innan tillstånd ges, kan en förhandsdialog hållas med ägaren. Där kan ramar för projektet klaras av och avtal kan tecknas om exempelvis tidsplaner. En förhandsdialog kan även användas före

2 Skov- og Naturstyrelsen/Dansk Byplanlaboratorium, En Lokalplanundersøgelse, 2005.

145

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

en ansökan för att avgöra om en åtgärd omfattas av undantag från prövning av tekniska bestämmelser.

Kommunens beslut enligt bygglov kan endast överklagas för rättsprövning. Ett överklagande kan bara ske av den som har ett väsentligt intresse i sakens utfall.

4.3Norge

4.3.1Övergripande planeringsstruktur

Ansvaret för planering enligt plan- och bygglagen (plan- og byg- ningsloven, Pbl, som trädde i kraft 1 juli 2009) fördelas mellan regeringen, länen (fylkeskommunerna) och kommunerna. För upp- följning och tillämpning av Pbl ansvarar Miljövärndepartementet (plandelen) och Kommunal- och regionaldepartementet (bygg- delen).

Regeringen fastställer nationella mål och riktlinjer för den regionala och kommunala planeringen. Regeringen har också slutlig godkännanderätt om de regionala planeringsstrategierna. Det finns även möjlighet för staten att bedriva konkret planeringsverksamhet.

Länen ska utarbeta och anta den regionala planeringsstrategin liksom regionala planer, om det finns behov för sådana planer. Kom- munerna ansvarar för att utarbeta kommunala planeringsstrategier (kommunplaner, motsvarande översiktsplan) och detaljplaner (reguleringsplaner). Gemensamt för samtliga nivåer är alltså att en överordnad strategi finns för den fysiska planläggningen. Dessa strategier ska tas fram för varje mandatperiod och ska beskriva hur politiska mål kommer att beaktas och uppfyllas genom planlägg- ning. Dessa strategier ska också redogöra för behovet av nya planer.

Miljövärndepartementet är ytterst ansvarigt för frågor rörande planering och markanvändning. Det nationella ramverket för planering består av nationella förväntningar på den regionala och kommunala planeringen, statliga riktlinjer (planretningslinjer) och statliga planbestämmelser. I särskilda fall kan även en statlig markanvändningsplan (arealplan) arbetas fram.

De nationella förväntningarna på den regionala och kommunala planeringen utgör en mer generell statlig styrning av den regionala och kommunala nivån. Statens förväntningar på efterföljande plan- ering sammanställs i ett dokument, där utvalda teman av nationellt

146

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

intresse eller prioriterade politikområden lyfts fram. Samman- ställningen utgör inte en fullständig redovisning av nationella intressen som ska beaktas vid planläggning utan är snarare en beskrivning av prioriterade områden under mandatperioden. Det kan gälla klimat och energi, stads- och tätortsutveckling, kollektiv- trafik och infrastruktur, näringslivsutveckling, natur- och kultur- miljö eller hälsa och livskvalitet.

De kommunala och regionala planeringsstrategierna ska beakta de nationella förväntningarna. De nationella förväntningarna gäller endast för planering enligt plan- och bygglagen. Syftet med denna sammanställning är att göra planeringen mer tydlig och förutsägbar och att underlätta kommunikationen mellan olika myndigheter och de regionala och lokala planeringsorganen.

Statliga riktlinjer för planeringen kan tas fram för specifika geografiska områden eller vara tematiskt avgränsade och gälla hela landet. Syftet med riktlinjerna är att konkretisera de nationella för- väntningarna och att allmänt visa på politik- och intresseområden som är särskilt viktiga att beakta i planläggning på nationell, regional och kommunal nivå.

Riktlinjerna ligger till grund för statliga myndigheters och regionala och kommunala planeringsorgans planläggning. Likaså är riktlinjerna vägledande i beslut om överklagade planer. Däremot är de inte den enda grunden för att neka tillstånd/lov till privata åtgärder. Kommunen kan dock utfärda byggförbud inom specifika områden i väntan på planläggning som överensstämmer med rikt- linjerna och på så sätt hindra att inte önskade projekt genomförs inom ett specifikt område.

De statliga riktlinjerna ska ligga till grund för den regionala och kommunala planläggningen enligt Pbl och tillståndsprövning enligt annan lagstiftning. Enligt Pbl har olika sektorsmyndigheter och andra departement möjlighet att ta initiativ till förslag till nya rikt- linjer efter samråd med Miljövärndepartementet. Förslag till nya riktlinjer skickas på samråd till berörda kommuner, regionala planmyndigheter och andra berörda intressenter.

Statliga planbestämmelser är rättsligt bindande och fastställer att det inom begränsade geografiska områden, eller i hela landet, inte får genomföras särskilt angivna bygg- eller utvecklingsprojekt utan närmare samråd med departementet. Statliga planbestämmelser har företräde framför äldre markanvändningsplaner och ska hindra att sådana äldre planer används för att främja oönskad utveckling inom definierade områden. Statliga planbestämmelser som avser hela

147

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

landet kan gälla generella byggförbud av preciserade slag, till exempel externa handelsetableringar. En kommun kan inte ge dispens inom områden som täcks av sådana bestämmelser. Om planer tas fram i konflikt med statliga planbestämmelser, ska invändning mot planen framföras och planen då avgöras på departementsnivå.

En statlig markanvändningsplan (arealplan) kan utarbetas då det anses nödvändigt för att genomföra viktiga statliga eller regionala utvecklings- eller bevarandeprojekt. Markanvändningsplaner ska normalt användas för projekt, vars genomförande inte kan säkras genom den regionala, mellankommunala eller kommunala planlägg- ningen. En arealplan kan antingen vara en detaljerad plan eller ett komplement till arealdelen av kommunplanen. Det finns två till- vägagångssätt för att ta fram en statlig arealplan – antingen uppdrar Miljövärndepartementet åt kommunen att ta fram planförslaget eller så utarbetas det av departementet självt. I det senare fallet bistår kommunen departementet. Processen för att ta fram en statlig markanvändningsplan följer den som gäller för kommunens arbete med en kommunplan eller en detaljplan med undantaget att planen antas av departementet och inte av kommunen.

4.3.2Regional planering

En regional planstrategi är ett verktyg för att ta ställning till vilka regionala frågor som är viktiga att arbeta med för länsstyrelser (fylkesting) och kommuner. Arbetet med en regional planstrategi ska leda fram till beslut om vilka planer som ska tas fram. Detta beslutas utifrån de viktigaste regionala behoven och med utgångs- punkt i nationella mål och ramar som är framtagna av regeringen och Stortinget.

Strategin tas fram under första delen av varje mandatperiod och utarbetas i samverkan med berörda kommuner, statliga myndig- heter, organisationer och institutioner. En regional planstrategi är ett obligatoriskt krav som det åligger fylkeskommunerna att ta fram enligt Pbl. Syftet är att förankra en generell inriktning för den regionala utvecklingen eller i specifika delar av regionen. Strategin förpliktigar också deltagande planmyndigheter att verka för att den i strategin önskade utvecklingen uppmuntras och tillgodoses genom den efterföljande planeringen.

Förutom det obligatoriska innehållet beträffande nationella mål, står det fylket fritt att behandla de frågor som anses viktiga

148

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

beroende på specifika regionala förutsättningar och trender. Enligt lagkommentaren kan strategin bland annat behandla frågor som rör social utveckling, fysisk utveckling (infrastruktur, lokalisering av nya bostäder) samt kunskaps- och kompetensbehov. Beslut om hur strategin ska följas upp genom planläggning fattas av de aktörer som medverkar i att ta fram strategin och kan antingen innebära att en eller flera regionala planer tas fram eller att planläggning sker genom mellankommunal plansamverkan. De kan också besluta att regionala planbestämmelser ska tas fram för att tydligare främja att de strategiska målen genomförs.

Förslag till planstrategi ska sändas på samråd till de aktörer som varit med i den inledande fasen. De har under denna tid möjlighet att lämna synpunkter på och eventuella kommentarer till förslaget. Det är fylkestinget som beslutar om hur lång samrådstiden bör vara, men ett minimikrav på sex veckor är fastställt i lag. Fylkes- tinget antar därefter strategin, varefter den skickas till regeringen för godkännande. Det är i detta skede som eventuella kommentarer och synpunkter behandlas. Regeringen kan ändra innehållet i strategin innan den godkänner en slutlig version.

Regionala planer kan tas fram för att konkretisera den regionala planstrategin och för att verka för att nationella mål och riktlinjer uppnås. Det kan handla om att utarbeta en regional plan för fylket som helhet, för del av fylket eller för ett specifikt temaområde gällande hela eller delar av fylket. Vilken planform som lämpar sig bäst, är beroende av den aktuella planuppgiften och det geografiska område som är föremål för planläggning.

Den regionala planstrategin fastlägger vilka regionala planer som ska arbetas fram. En förutsättning för den regionala planeringen är att kommunerna är delaktiga även om det inte finns krav på enig- het. Likaså är det viktigt att statliga och regionala myndigheter är delaktiga i processen, då de regionala planerna inte sällan behandlar mål och intressen som identifieras i mer långsiktiga sektorsplaner.

De regionala planerna ska ha ett långsiktigt perspektiv och ska framför allt göra avvägningar mellan intressekonflikter över sektors- och kommungränser. Inför arbetet med regionala planer tas ett planprogram fram, som fastställer vilken typ av plan som ska utvecklas, syftet med planläggning, överordnade styrdokument som påverkar planen, organisation för arbetet, berörda och med- verkande aktörer. För de planer som ska innehålla specifika rikt- linjer beträffande utbyggnad ska också en konsekvensutredning genomföras.

149

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

4.3.3Kommunal planering

Den kommunala planeringen ska ta hänsyn till kommunala, regionala och nationella intressen och ska följa de mål som har antagits på nationell nivå. Planeringen ska också överensstämma med den regionala planeringsstrategin och eventuella regionala planer. Den kommunala planeringen innefattar flera olika plan- former, från detaljerade planer i skärningspunkten till byggpröv- ning till mer strategisk samhällsplanering genom kommunplanen. Som övergripande styrdokument för kommunens planering ska det finnas en planstrategi. I strategin ska också anges om gällande kom- munplan helt eller delvis är i behov av revidering.

Enligt Pbl ska kommunen varje mandatperiod utarbeta en strategi för det fortsatta planarbetet. Planstrategin ska ange huvuddragen med möjligheter och utmaningar för utvecklingen inom kommunen lik- som behovet av nya planer. I detta ligger också aktualitetsprövning av kommunplanen. Generella riktlinjer för den rumsliga utveck- lingen kan också ingå som en del i strategin. Strategin är alltså inte en planform i sig utan ett hjälpmedel att identifiera behovet av kon- kret planläggning liksom ett ramverk som fastställer principerna för efterföljande planering. Detta kan också omfatta större detalj- planer (områdesregulering) som kommunen själv eller i samarbete med andra myndigheter eller privata aktörer tar fram under mandat- perioden. Strategin anger således ramarna för kommunens eget plan- arbete och kan utgöra en första referenspunkt för privata planinitiativ.

Kommunen är skyldig att konsultera och inhämta synpunkter på förslag till strategi från statliga myndigheter, regionala organ liksom grannkommuner. Även om det inte finns någon lagstadgad skyldighet att beakta sådana synpunkter, är det viktigt för kom- munen att strategin inte skapar konflikter som kan påverka arbetet med efterföljande planläggning. På liknande sätt uppmuntras kom- munen till att involvera allmänheten i arbetet med strategin, även om det inte finns något krav på sådan rådfrågning.

Den kommunala planstrategin är inte bindande för kommun eller enskilda men klargör vilka frågor som anses viktiga och omfattningen av det framtida planarbetet, både när det gäller att ta fram nya planer och att upphäva gällande och rättsligt bindande planer. Kommunen kan även genomföra planläggning utanför ramarna för strategin.

150

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

Kommunplan

Alla kommuner ska ha en kommunplan. Kommunplanen utgör ett styrdokument som sätter ramarna för utvecklingen och mark- användning i kommunen. Kommunplanen ska ta tillvara nationella, regionala och lokala mål, intressen och uppgifter, liksom att beakta eventuella nationella och regionala riktlinjer och bestämmelser.

Kommunplanen är uppdelad i två delar, en generell del med handlingsplan och en markanvändnings-/förvaltningsdel (arealdel).

Kommundelplaner kan tas fram för specifika teman eller sektorer och kommunerna kan själva avgöra vad som är mest lämpligt att behandla i olika planer.

Handlingsplanen ska uppdateras årligen och innehålla ett program för att genomföra satta strategiska mål under kommande fyra år eller längre. Den anger en generell inriktning för kom- munens utveckling och fortsatta planarbete med handlingsprogram och prioriteringsordning för till exempel planläggning. Arealdelen däremot är rättsligt bindande för framtida markanvändning för myndigheter och enskilda. Den ska ange områden för bebyggelse, infrastruktur, grönstruktur, försvaret, lantbruk och friluftsområden, liksom användning, hantering och skydd av vattenområden. Areal- delen är bindande för markanvändningsbeslut.

Detaljplan

En reguleringsplan är en detaljerad plan för ett avgränsat område som innehåller bestämmelser för användning, skydd och utform- ning av mark och omgivning. Planen kan utarbetas av kommunen eller av en privat aktör. Ansvaret för att planförfarandet följer lagens krav, liksom själva antagandet av planen, ligger dock alltid hos kommunen.

Detaljplanekravet gäller för större byggen och anläggningar. I den övergripande planen (arealdelen) kan kommunen också redo- göra för i vilka andra fall detaljplanekravet gäller. Det preciseras inte närmare i Pbl vad som avses med begreppet större byggen eller utvecklingsprojekt. Det norska detaljplanekravet är således ganska flexibelt och öppet för lokal tolkning i enskilda fall med utgångs- punkt i de lokala förhållandena och med hänsyn till vad som ska genomföras.

151

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

Det finns två former av reguleringsplan – en så kallad område- regulering och en så kallad detaljregulering. Områderegulering behandlar ofta ett större område, medan detaljregulering behandlar ett mindre område eller enskilda byggprojekt. För att relatera plan- formerna till svenska förhållanden finns likheter mellan de norska områderegulering och våra områdesbestämmelser, medan detalj- regulering påminner mer om våra detaljplaner.

I planen ska anges tillåten markanvändning. Olika typer av markanvändningar – som är reglerade i lagstiftningen och genom förordning – kan kombineras med varandra. Pbl anger följande markanvändningskategorier.

Bebyggelse

Anläggningar

Vägar

Teknisk infrastruktur

Grönområden

Jordbruk

Natur och fritid

Utöver dessa markanvändningskategorier ger Pbl en uttömmande uppräkning över vilka bestämmelser som kan utfärdas.

Utformning och estetiska krav på områden och byggnader

Villkor för användning av mark och byggnader, som behövs för att tillgodose syftet med planen eller tillvarata olika intressen i och utanför planområdet

Gränsvärden för föroreningar

Funktions/kvalitetskrav på byggnader, anläggningar och mark,

Antal och största/minsta storlek på bostäder i området

Krav på tillgänglighet

Bevarande och skydd av byggnader och natur

Trafik och parkeringsnormer

Krav om att ny bebyggelse ska anslutas till fjärrvärme

152

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

Områden som ska vara för allmänna, offentliga eller samfällda ändamål

Krav på närmare undersökningar före plangenomförande och byggande samt undersökningar för att klargöra effekter på miljö m.m.

Tidplan för plangenomförandet och att bebyggelse inte får upp- föras förrän infrastruktur i området är ordnad

Planen kan även föreskriva att fortsatt detaljregulering ska ske för delar av området eller före vissa typer av åtgärder. Det går även att fastställa riktlinjer för sådan detaljregulering.

Om den tilltänka planen kan ha väsentlig påverkan på miljö och omgivning, ska det upprättas ett planprogram som grund för plan- arbetet. Programmet ska klargöra syftet med planen, vilka alternativa planutformningar som ska utredas och tidplaner för planprocessens olika steg. Ett förslag till planprogram ska sändas på samråd och ställas ut offentligt i minst sex veckor i samband med kungörandet om att planarbete påbörjats. Vid samrådet kan berörda statliga och regionala myndigheter lämna invändningar, om förslaget inte följer överordnade planer eller strider mot bestämmelser i lagen. Vid offentlig utställning ska det finnas en beskrivning av planens syfte, huvudinnehåll och verkningar samt förhållande gentemot över- ordnade planer och bestämmelser.

Privat initiativrätt till reguleringsplan är etablerad i det norska plansystemet, men gäller efter ikraftträdandet av den nya lagen endast för detaljregulering. Det finns dock krav på att privata plan- förslag arbetas fram av fackkunnig person. Kommunen är skyldig att behandla privata detaljplaneförslag och lämna utlåtande inom tolv veckor om förslaget ska främjas och ställas ut. I sin bedömning ska kommunen bland annat avgöra om förslaget överensstämmer med överordnade planer för området. Efter antagandet av en reguleringsplan har privata aktörer fem år på sig att påbörja genom- förandet av planen. Kommunen kan dock i vissa fall förlänga sådan genomförandetid med tio år.

En reguleringsplan kan överklagas av den som yttrat sig i plan- processen och inte fått sina åsikter tillgodosedda. Överklagande prövas av länsstyrelsen (fylkesmannen), vars avgörande normalt sett inte kan överklagas.

153

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

I en undersökning från 20113 var den genomsnittliga tiden för den kommunala handläggningen av reguleringsplaner cirka 11 månader.

4.3.4Byggtillstånd

De åtgärder som kräver byggtillstånd eller bygganmälan är defini- erade i Pbl. Sammanfattningsvis krävs byggtillstånd för att uppföra byggnader, konstruktioner eller anläggningar samt påbyggnad och ändring av dessa. Dessutom krävs tillstånd för ändrad användning och rivning av dessa konstruktioner samt ändring av fasader.

Kommunen ska vid ansökan om tillstånd

pröva åtgärdens tillåtlighet med avseende på ändamål, placering och utformning mot planer och regler,

godkänna hur kontroll av åtgärdernas utförande ska ske, och

godkänna behörigheten hos de som kontrollerar att åtgärden uppfyller tekniska krav.

Kommunen prövar enbart att projektet kontrolleras på ett godtag- bart sätt rörande tekniska krav. Det sker ingen prövning i sak av de tekniska egenskaperna. Däremot finns det möjlighet att neka bygg- tillstånd, om det framgår att åtgärden inte uppfyller tekniska krav.

Det finns möjligheter att dela upp prövningen med stegvis behandling. I det första steget kan tillstånd ges till åtgärdens yttre och inre ramar (ramtillstånd) och i det andra steget ett slutligt till- stånd att börja bygga, igångsättningstillstånd. Innan detta slutliga tillstånd beviljas är kommunen skyldig att tillse att eventuellt övriga tillstånd som behövs har beviljats.

Kommunen kan ge tillfällig eller permanent dispens från detalj- planer och bestämmelser, om syftet med planen/bestämmelserna inte väsentligt åsidosätts och fördelarna med dispens är klart större än nackdelarna efter en samlad värdering. Vid bedömningen ska särskild vikt läggas vid hur dispensens påverkar hälsa, miljö, säker- het och tillgänglighet samt yttranden från statliga och regionala myndigheter.

Byggtillstånd kan överklagas i frågor som inte redan har avgjorts i en detaljplan. Överklagan prövas av fylkesmannen vars avgörande normalt sett inte kan överklagas. Ett byggtillstånd är giltigt för- utsatt att åtgärden påbörjas inom tre år från det att tillståndet

3 Statistisk sentralbyrå, Fysisk planlegging i kommuner og fylkeskommuner, 2011.

154

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

beviljades och byggnadsarbetena inte upphör i mer än två år. Dessa tidsfrister kan inte förlängas.

År 2003 infördes tidsfrister på 12 veckor för att behandla till- ståndsansökningar. Vid en uppföljning 20054 visade det sig att nästan alla kommuner hade en genomsnittlig handläggningstid under 12 veckor – de flesta kommuner avsevärt under 12 veckor. I dag (2011)5 är den genomsnittliga handläggningstiden cirka 5 veckor.

4.4Storbritannien

4.4.1Övergripande planeringsstruktur

Det brittiska parlamentet är ansvarigt för det övergripande planerings- ramverket i Storbritannien. Däremot är det respektive land – England, Skottland, Wales och Nordirland – som svarar för den fysiska planeringen inom sina territorier och därmed finns också vissa skillnader i bl.a. plan- och byggnadslagstiftningen. Den insti- tutionella uppdelningen är olika mellan länderna. England har regioner, län och distrikt samt enhetliga myndigheter och stads- delar (regions, counties, districts and unitary authorities and boroughs). Wales och Skottland har enbart distrikt och rådsförsam- ling (districts and councils). Framställningen i detta avsnitt avser i första hand England.

England har nio regioner med ansvar för regional planering. För den kommunala planeringen finns 35 counties, som i sin tur består av districts. Övergripande frågor hanteras då av counties medan beslut om konkreta byggprojekt tas av districts. Det betyder att båda myndigheterna har funktionen av s.k. planning authority. Denna bild gäller dock inte generellt. I vissa områden finns unitary authorities med ett helhetsansvar för såväl övergripande som detalj- erade frågor. I dessa fall finns alltså bara en planning authority.

I varje region finns Regional Planning Boards som upprättar Regional Spatial Strategies (RSS). De behandlar utveckling för markanvändning och infrastruktur de kommande 15–20 åren. RSS ska samordnas med nationella riktlinjer och angränsande regioner. Efter det senaste valet i Storbritannien kom regeringskoalitionen mellan de konservativa och liberaldemokraterna överens om ett

4Kommunal- og regionaldepartementet, Raskere byggesaksbehandling etter innføring av tids- frister, Pressemelding Nr. 160/2005.

5Statistisk sentralbyrå, Fysisk planlegging i kommuner og fylkeskommuner, 2012.

155

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

politiskt program, som bl.a. innebar en decentralisering inom statlig och kommunal förvaltning. Den regionala planeringsnivån kommer därför att reduceras och sedan 2011 ska det inte upprättas nya RSS.6

Under nationella (och regionala) riktlinjer finns på kommun- nivå Local Development Documents (LDD) som ger ramar för markanvändning och byggande. Storbritannien har i motsats till exempelvis de skandinaviska länderna inte någon formell detaljplan för prövning av bebyggelseärenden. Prövningen sker istället, efter ansökan från en byggherre, vid beslut om s.k. planning permission (planeringstillstånd). Vid denna prövning ska LDD följas, såvida inte materiella överväganden väger tyngre. Det finns alltså möjlig- heter att under vissa förutsättningar frångå de övergripande planerna och riktlinjerna.

Efter det att planeringstillstånd har beviljats finns ett system för att kontrollera att byggnader/anläggningar uppfyller tekniska krav i byggregler, s.k. building control.

4.4.2Kommunal planering

För översiktlig planering på kommunnivå anger Local Development Documents (LDD) riktlinjer för markanvändning, bebyggelse- utveckling, medborgarinflytande mm. Grovt sett kan LDD jäm- föras med den svenska översiktsplanen. LDD ska beakta nationella och regionala riktlinjer/strategier och resurser som krävs för att realisera planen. LDD ska godkännas av regeringen, som också kan kräva att planen ändras eller modifieras.

Detaljplanering

Storbritannien har således inte något system som motsvarar svenska detaljplaner. Bebyggelseprojekt prövas mot bakgrund av LDD direkt vid ett tillståndsförfarande.

För åtgärder som är definierade som development krävs att byggherren ansöker om planeringstillstånd. Huvudsakligen är det fråga om följande åtgärder.

 Uppförande av byggnader, tillbyggnader

6 Se bl.a. Localism Act 2011, Part 6 Planning, The Stationery Office 2011 och GVA, The Localism Act: impacts and opportunities, 2011.

156

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

Ombyggnad

Ändrad användning av mark eller byggnader

Rivning

Ändring av bärande konstruktioner

Täkter och andra åtgärder över eller under mark

Beslut om planeringstillstånd kan hanteras på två sätt. Den första varianten är att samtliga frågor som rör byggprojektet prövas i ett sammanhang och s.k. full planning permission kan beviljas. Ett alternativ är att prövningen delas upp i två steg, dvs. först fattas ett beslut om outline planning permission och därefter ett slutligt beslut om planeringstillstånd. Den senare uppdelningen av besluten har alltså principiella likheter med den tvåstegsprövning som sker i Sverige genom detaljplan och bygglov.

Ansökan om planeringstillstånd ska innehålla ett s.k. Design and Access Statement, som beskriver hur byggprojektet tar hänsyn till olika aspekter avseende bl.a. projektets omfattning, lokalisering och utformning av byggnader, trafiklösningar, grönområden m.m.

Som en förutsättning för att tillstånd ska beviljas kan planerings- myndigheten ställa upp villkor för byggprojektet, s.k. planning conditions (planeringsvillkor). Enligt praxis finns det sex grund- läggande kriterier som måste vara uppfyllda för att villkoret ska vara giltigt. Villkoret ska vara

1.necessary – villkoret ska vara nödvändigt för bebyggelseprojektet ska kunna tillåtas,

2.relevant to planning – i princip ska villkoret reglera markanvänd- ning, bebyggelse och infrastruktur,

3.relevant to the development to be permitted – villkoret får inte avse frågor som saknar samband med det aktuella byggprojektet, t.ex. utbyggnad eller förbättring av infrastruktur som inte orsakas av projektet,

4.enforceable – dvs. det måste finnas sanktionsmedel i lagstiftning- en som gör det möjligt att villkoret uppfylls,

5.precise – det får inte råda osäkerhet för byggherren om hur villkoret kan uppfyllas samt

157

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

6.reasonable in all other aspects – en generalklausul för att undvika oskäliga villkor.

Syftet med outline planning permission är att en byggherre på ett tidigt stadium ska veta om ett slutligt planeringstillstånd kan beviljas. Vid prövningen ska minst följande frågor behandlas.

Ungefärlig lokalisering av byggnader, vägar och öppna ytor

Byggnaders minsta och största höjd/längd/bredd

Områdets anslutning till vägar och annan infrastruktur

Det betyder att återstående frågor, s.k. reserved matters, kan lämnas för senare prövning. Det gäller byggnaders närmare utformning avseende lokalisering, storlek m.m. Ansökan om tillstånd, approval, för dessa återstående frågor måste göras inom tre år.

Planeringsvillkor kan också ställas upp vid beslut om outline permission. Det gäller även det senare beslutet om återstående frågor, men villkoren i detta beslut får då bara avse dessa frågor.

Innan ansökan om tillstånd sker för större exploateringar är det vanligt att byggherren har kontakter med allmänheten för att få vetskap om eventuellt motstånd mot exploateringen. Före ansökan sker också diskussioner mellan byggherren och planmyndigheten. Minst 21 dagar före ansökan måste den sökande underrätta eventuella andra ägare och hyresgäster inom det område som ansökan berör. Den formella ansökan om planeringstillstånd görs sedan enligt en standardiserad mall som är gemensam för alla local planning authorities.

När ansökan kommit in kontrolleras att den är komplett och sedan skickas en bekräftelse till sökanden. Ansökan om större exploateringar offentliggörs genom annonsering i lokaltidningen och skyltar på platsen. Innan beslut tas, ska vid behov samråd ske med berörda myndigheter.

Vid prövning av tillstånd ska inkomna synpunkter beaktas och övergripande planer följas, såvida inte materiella överväganden väger tyngre. Om avvikelser från planer kan ske, beror enligt praxis på t.ex. planernas aktualitet och ekonomiska aspekter.

Planeringstillstånd kan enbart överklagas av den sökande. Det kan bli aktuellt om tillstånd inte beviljats eller har beviljats med planeringsvillkor. Även om inte tillståndet har överklagats, kan giltigheten av ett villkor prövas genom överklagan av beslut om verkställighet av planeringsvillkor. Om villkoret inte är giltigt,

158

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

prövas huruvida planeringstillståndet kan vara giltigt utan villkoret eller om hela tillståndet är ogiltigt.

Ansökan om planeringstillstånd ska avgöras inom åtta veckor för mindre projekt, dvs. projekt med färre än 10 lägenheter eller mindre än tusen kvadratmeter kommersiell yta. För större projekt är motsvarande tidsfrist 13 veckor. För merparten av ansök- ningarna om tillstånd hålls dessa tidsfrister. Av de mindre projekten beslutas 76 procent inom åtta veckor och beslut om större projekt tas inom 13 veckor i 71 procent av fallen.7

Outline planning permission är giltigt förutsatt att ansökan om slutligt tillstånd görs inom tre år. Ett planeringstillstånd är giltigt förutsatt att byggandet påbörjas inom tre år från beslutet.

4.4.3Byggtillstånd/byggkontroll

För att kontrollera frågor om byggnaders och anläggningars tek- niska utförande måste byggherren ansöka om Building Regulations Approval.

Vid s.k. full plans approval sker byggkontrollen efter ansökan genom att fullständiga konstruktionsritningar lämnas in till den lokala myndigheten. Om konstruktionsritningarna uppfyller bygg- reglerna, ska myndigheten inom fem veckor fatta beslut om god- kännande. Detta beslut är giltigt i tre år.

Om myndigheten däremot inte anser att ritningarna överens- stämmer med byggreglerna, finns följande alternativ.

Byggherren gör föreslagna nödvändiga ändringar.

Byggherren överklagar beslutet till regeringen och begär avgör- ande determination från staten.

Byggherren ansöker om dispens från byggreglerna.

Efter utfört arbete utfärdas ett completion certificate, om arbetet överensstämmer med reglerna och myndigheterna inte har funnit skäl att ingripa vid kontroller på plats. Som alternativ till nämnda procedur kan Building regulations approval ske genom att en auktoriserad inspektör anlitas för processen, som då övertar myn- digheternas ansvar för granskning. De flesta auktoriserade inspektörer kan dock av försäkringsskäl inte kontrollera nybyggna-

7 National Statistics, Development control statistics: England.

159

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

tion. För vissa mindre typer av arbeten finns också möjligheterna att enbart göra en anmälan till myndigheterna, Building notice, innan byggarbetet påbörjas. Sedan begär myndigheterna in nöd- vändiga ritningar och kräver de ändringar som behövs, om bygg- reglerna inte följs.

4.5Tyskland

4.5.1Övergripande planeringsstruktur

Förbundsrepubliken Tyskland har 16 delstater, som har relativt stort självstyre med parlament, regering och lagstiftnings- befogenheter. Delstaterna består av Landkreise – som i sin tur är indelade i kreisangehörige Gemeinde – samt kreisfreie Städte.

Plan- och bygglagstiftningen regleras i den federala Baugesetz- buch (BauGB). På nationell/federal nivå finns dessutom ett ram- verk (raumordnungsbericht) för fysisk planering. Det innehåller riktlinjer för hur planeringen bör utvecklas i en nära framtid. Här analyseras utvecklingsområden och trender. Översikten är informa- tionskälla för de olika sektorsministerierna och den legala basen för delstaternas planering. Delstaterna tar fram en utvecklingsplan (landesentwicklungsplan), där mål och principer och andra krav inom federalstaterna summeras.

På regional nivå tas regionalplaner (gebietsentwicklungspläne) fram som preciserar målen och principerna i utvecklingsplanerna. Den lokala – kommunala – planeringen sker i enlighet med både federala och delstatliga planregler På den lokala nivån tas en över- siktplan (flächennutzungsplan) fram, som är den viktigaste nivån för implementering av en regional policy. Den bindande nivån för enskilda är Bebauungsplan (detaljplan eller byggnadsplan). En sådan plan ger rättsligt bindande ramar för stadsbyggandet och ska i princip följas vid slutlig prövning av byggtillstånd, Baugenehmigung. Lägre planer fastställs på regional nivå.

4.5.2Kommunal planering

En översiktsplan upprättas normalt för hela kommunens yta och anger grunddragen för markanvändningen vad avser bostäder, infrastruktur, grönområden m.m. Planens tidshorisont är cirka 10– 15 år. Planen ska fastställas av höheren Verwaltungsbehörde, en

160

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

administrativ myndighet på delstatsnivå. I planen ska regleras områden för

1.bebyggelse med speciell påverkan på miljön eller som kräver speciell konstruktion med hänsyn till naturförhållanden,

2.bebyggelse på mark som innehåller föroreningar, samt

3.mineralutvinning.

Planen kan exempelvis reglera olika typer av exploateringsområden, principer för exploateringsgrad, områden för infrastruktur och grönområden m.m. samt privata och allmänna anläggningar som t.ex. skolor, kyrkor, sporthallar etc.

Detaljplanering

Detaljplanering sker i form av byggnadsplaner. Vid planering är i princip översiktsplanen bindande. Vid upprättande av en byggnads- plan som strider mot den översiktliga planen kan dock den senare planen ändras i samma planförfarande, Parallelverfahren..

En byggnadsplan utgör en utveckling av den översiktliga plan- eringen och ska upprättas när det behövs för utveckling och sam- ordning av stadsbyggandet. Det inte alltid är nödvändigt att upp- rätta en plan, även om det rör sig om relativt stora projekt. En sådan situation är inom redan bebyggda områden, s.k. Innenbereich, som saknar plan. Där kan ny bebyggelse få uppföras under förut- sättning att bebyggelsens karaktär och användning m.m. anpassas till omgivningen.

En byggnadsplan kan, beroende på innehållet i planen, klassi- ficeras som antingen kvalificerad eller enkel. Denna klassificering har betydelse för hur det slutliga tillståndet till byggande ska prövas. En kvalificerad plan måste minst reglera följande fyra saker.

Die Art der baulichen Nutzung – mark och byggnaders använd- ning, exempelvis bostäder, handel, industri etc.

Das Maß der baulichen Nutzung – omfattningen av byggande, exempelvis antal våningar, höjd, exploateringsgrad etc.

Die überbaubaren Grundstücksflächen – hur stor del av fastig- heten/tomten som får bebyggas.

Die örtlichen Verkehrsflächen – lokala gator/vägar

161

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

Om någon av de fyra ovanstående punkterna saknas i planen klassi- ficeras planen som enkel.

I byggnadsplanen kan grunderna regleras för stadsbyggande i form av följande aspekter.

Markanvändning

Placering, typ och omfattning av byggnader och konstruktioner,

Tomtstorlek

Lokalisering av infrastruktur

Antal tillåtna bostäder i bostadshus

Områden för hus bekostade av sociala myndigheter

Områden som ska bevaras eller inte får bebyggas på grund av risk för föroreningar

Vilka typer av markanvändning som får regleras i en byggnadsplan är reglerat i förordning. I de s.k. Baugebiete finns möjligheter till mer detaljerade områden som småhus, kommersiellt område etc. För de olika användningarna finns reglerat vilka användningar som är tillåtna och vilka som undantagsvis kan tillåtas.

Den formella planprocessen inleds med att kommunen fattar beslut om att upprätta en plan, Aufstellungsbeschluß. Därefter informeras allmänheten om beslutet. För att pröva planens inverkan på miljö, natur och landskapsbild ska normalt en miljöutredning, Umweltprüfung, genomföras. I denna ska verkningar på omgiv- ningen beskrivas och värderas.

Tidigt i planprocessen genomförs ett samråd, Frühzeitige Beteiligung med myndigheter och allmänhet. Samrådet med myn- digheter ska bl.a. klargöra vilka frågor som ska prövas och hur detaljerad miljöutredningen behöver vara. Samrådet med allmänheten sker vanligtvis på ett preliminärt utkast av planen. När och var sam- råd med allmänheten sker ska tillkännages i dagspressen. När plan- förslaget är färdigt ska det ställas ut offentligt, öffentlich auszulegen, under minst en månad innan kommunen kan anta planen.

Genom ett parallellförfarande kan en översiktsplan ändras genom att ändringen antas eller att en byggnadsplan upprättas. I vissa fall kan en byggnadsplan upprättas före en översiktsplan. I dessa situationer måste dock höheren Verwaltungsbehörde anta planen, dvs. den delstatliga myndighet som fastställer översiktsplanen.

162

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

Fysiska och juridiska personer vars rättigheter påverkas av beslutet att anta en byggnadsplan kan överklaga beslutet till Ober- verwaltungsgericht, delstatens högre förvaltningsdomstol. En för- utsättning är dock att invändningar har framförts under utställ- ningen av planen.

4.5.3Byggtillstånd

Den här framställningen behandlar de regler som faller under Musterbauordnung (MBO) som gäller för hela Tyskland. Mer specifik lagreglering om byggtillstånd och handläggningen av dessa återfinns sedan i delstatslagar, som i många delstater ser lika ut.

Byggtillstånd (Baugenehmigung) krävs för nybyggnad, ombygg- nad och förändring av byggnaders användning. I många delstater kräver dock uppförande av en- och tvåbostadshus inom plan enbart anmälan. Fråga om byggtillstånd prövas av en särskild myndighet,

Baugenehmigungsbehörde. Denna myndighet ligger under die Landkreis (för mindre kommuner, Gemeinde) eller hos kreisfreie Städte. Prövningen skiljer sig åt beroende på om det finns en byggnadsplan och hur denna är klassificerad eller om det saknas en plan. För enkel plan respektive områden utanför plan skiljer sig reglerna dessutom åt beroende på om byggandet sker inom ett i sammanhang bebyggt område, Innenbereich, eller utanför, Außen- bereich.

Om det finns en kvalificerad plan, sker prövningen av bygg- åtgärder mot planen, dvs. åtgärden får inte strida mot planen. Detta regleras i § 30 BauGB. Med en enkel plan kontrolleras först att åtgärden inte strider mot plan. I övriga frågor sker en prövning som påverkas av om byggandet sker inom ett bebyggt område,

Innenbereich, eller utanför, Außenbereich. Detta regleras i BauGB

§ 34 respektive § 35. Prövning av dessa paragrafer ska ske i sam- förstånd mellan Baugenehmigungsbehörde och kommunen.

Inom bebyggt område måste åtgärden anpassas till omgivningen i följande avseenden.

Art und Maß der baulichen Nutzung – omfattningen av byggande och byggnaders användning,

Art und Maß der Bauweise – byggnaders konstruktion och arki- tektoniska stil samt

163

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

Art und Maß der Nutzung der Grundstücksfläche – markanvänd- ning och omfattning av hur stor del av tomten som bebyggs.

Utanför bebyggt område krävs följande.

Åtgärden är förenlig med allmänna intressen;

Åtgärden är av sådan art att den är ”lämplig” att lokalisera i obebyggda områden, t.ex. åtgärder som är att hänföra till jord- och skogsbruk, vindkraft, vissa typer av industrier etc.

När det inte finns någon byggnadsplan beror prövningen på om åtgärden ska genomföras inom redan bebyggda områden eller utanför. Vad som krävs för att åtgärden ska vara tillåten regleras i

§34 respektive § 35 BauGB.

§34 kan tillämpas i förtätande syfte. Om en byggherre vill exploatera ett område i en tätort där byggnadsplan saknas, behöver således inte en sådan plan upprättas, om det som ska byggas passar in i det angränsande områdets arkitektoniska stil, höjd och använd- ning. Hälsa och miljö får dock inte kompromissas och bygg- planerna måste stämma överens med översiktsplanen. § 34 kan alltså inte användas för att bygga ett flerfamiljshus i ett småhus- område. Byggtillstånd som använder sig av § 34 får inte överklagas, om byggherren följer angivelserna.

Oberoende av plansituation kontrolleras att utbyggnad av gator, VA m.m. kan ordnas (die Erschließung muss gesichert sein). I övrigt ska åtgärder kontrolleras gentemot regler i Musterbauordnung och andra offentligrättsliga regler. För vissa typer av åtgärder finns ett förenklat förfarande där åtgärden inte behöver prövas mot hela regelverket utan ansvaret för att uppfylla övriga krav vilar på bygg- herren.

Baugenehmigungsbehörde ska vid prövningen samråda med kom- munen och andra berörda myndigheter. Handläggningen av bygg- tillstånd är en administrativ åtgärd där ansökan prövas gentemot reglerna i lag. Om sökt åtgärd uppfyller alla lagens krav, ska till- stånd beviljas. Om ansökan inte följer reglerna, kan ett villkorat tillstånd utfärdas som föreskriver de ändringar som måste göras.

För att klargöra vissa tillståndsfrågor i byggprojektet kan bygg- herren söka förhandsbesked före fullständig ansökan. Då kan ett preliminärt tillstånd ges vilket i den aktuella frågan är bindande för kommande tillståndsprövning.

164

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

Beslut om byggtillstånd får avvika från en byggnadsplan under följande förutsättningar.

Allmänna intressen motiverar avvikelsen

Avvikelsen kan accepteras ur ett stadsbyggnadsperspektiv

Genomförandet av byggnadsplanen skulle medföra en svårighet som uppenbarligen inte varit avsedd

Den som kan visa att dennes legala rättigheter skadats och beslut i fråga om byggtillstånd strider mot lag kan kräva att Baugeneh- migungsbehörde omprövar sitt beslut. Om ingen ändring sker, kan ärendet överklagas till förvaltningsrätten, Verwaltungsgericht, för prövning. Förvaltningsrättens beslut kan sedan överklagas till

Oberverwaltungsgericht.

Ett byggtillstånd är giltigt förutsatt att byggarbetet påbörjas inom tre år och att byggarbetet inte blir stillastående i mer än ett år. Efter ansökan kan tillståndet förlängas upp till ett år.

4.6Några skillnader och likheter mellan olika länder

Som nämnts inledningsvis i detta kapitel finns i de flesta europeiska länder många likartade principer bakom den lagstiftning som reglerar fysisk planering. Det föreligger emellertid skillnader i statsskick, rättsgrundsatser och politisk historia som gör att systemen och hierarkierna ser olika ut och det är därför vanskligt att direkt över- sätta lagstiftningen till svenska förhållanden. Vissa länder har styr- ning uppifrån och ner, medan andra hämtar planeringsförutsätt- ningar från underordnade nivåer. I princip finns det alltid en samverkan mellan nivåerna, men den samverkan kan se olika ut. Även i länder där kommunerna till synes har stor frihet, t.ex. i de nordiska länderna, kan det krävas att planerna fastställs av staten i någon form. Ett gemensamt drag hos många länder som inte är särskilt tydligt i Sverige är en uttalat regional planeringsnivå, som omsätter nationella politiska prioriteringar i den fysiska plan- eringen till planeringsramar för kommuner och lokala aktörer.

Våra direktiv omnämner särskilt Tyskland och Storbritannien som exempel på länder där lagstiftningsåtgärder för att förenkla och effektivisera plan- och bygglovsprocesserna är eller har varit aktuella. I Tyskland torde det särskilt vara den omtalade § 34 i den federala plan- och byggnadslagstiftningen, Baugestzbuch (BauGB),

165

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

SOU 2013:34

som har väckt intresse. Den skulle kunna utgöra förebild för möjligheterna att finna en lagreglerad modell för att reducera pröv- ningsförfarandet för viss bostadsproduktion. Paragrafen, som funnits i den tyska lagstiftningen sedan 1960-talet, anses bidra till en väsentligt kortare plan- och bygglovsprocess i samband med för- tätning av bostadsområden. Vi har för avsikt att i kapitel 6 i våra överväganden och förslag om en effektivare process pröva om en liknande reglering kan omsättas till svenska förhållanden i form av en lagreglerad planbestämmelse enligt PBL.

I Storbritannien har regeringen i samband med beslutet 2012 om det senaste nationella planeringsramverket lanserat en rad åtgärder för att snabba upp och effektivisera planprocessen. Betydande resurser kommer att läggas på att förkorta handläggnings- och över- klagandetider, att höja kvalitén på lokala planer och att förenkla planeringen genom att väsentligt reducera mängden skriftliga råd och anvisningar för fysisk planering. Det ska bli lättare att utan ansökan bygga om lokaler för näringslivsändamål i syfte att gynna tillväxten av småföretag. Under en treårsperiod är det dessutom tillåtet för företag och egnahemsägare att i viss utsträckning utöka sina lokaler och bostäder utan särskilt tillstånd. Som tidigare nämnts gäller också sedan 2011 en ny lagstiftning i syfte att reducera inslaget av en byråkratisk regional planering.

Av framställningen i det föregående framgår att det finns vissa principiella skillnader mellan olika länder när det gäller den kom- munala detaljplaneringen. Detaljplanering i kommunal regi sker i Tyskland, i Danmark och i Norge. I Tyskland är det inte alltid nödvändigt att upprätta en detaljplan (jfr avsnitt 4.5.2) och planen kan vara antingen kvalificerad eller enkel, vilket har betydelse för hur byggtillståndet senare prövas. I Danmark kan kommunen ta hjälp av byggherren och där kan planen upphävas när den inte längre behövs. I Norge kan detaljplanering ske i två steg, såväl genom områdesregulering som genom detaljregulering för konkreta projekt. Det finns även en rätt till privat detaljplanering för kon- kreta projekt, där kommunen har skyldighet att ta ställning till om ett förslag ska föras vidare och skickas ut för samråd. I Storbritannien sker planeringen av byggherren själv efter planeringstillstånd av kom- munen. Beslutet om planeringstillstånd kan leda till att planeringen därefter sker i ett eller två steg.

166

SOU 2013:34

Plan- och bygglovsprocessen i några andra länder

veckor och sakägare och andra berörda ska underrättas skriftligen. Miljöministeriet, myndigheter och andra kommuner kan då lägga veto mot ett förslag i frågor som de ska bevaka. När planen sedan har antagits, finns ingen möjlighet att överklaga innehållet i den. Antagandet av planen måste ske inom tre år från beslutet att upp- rätta en plan. I Norge ska ett förslag till reguleringsplan skickas ut för samråd och granskas under minst sex veckor, varvid vem som helst kan yttra sig. När planen har antagits kan den överklagas av den som yttrat sig under samrådet men inte har fått sina syn- punkter tillgodosedda.

I Storbritannien ska byggherren minst tre veckor före en ansökan om planeringstillstånd underrätta sakägare och andra berörda inom det område som ska bli föremål för planeringen. Ansökan om större exploateringar offentliggörs genom annonsering och med skyltar i området. Inkomna synpunkter ska beaktas av kommunen. Ett beslut om planeringstillstånd kan endast överklagas av sökanden, dvs. om beslutet då innebär ett avslag eller är förenat med särskilda planeringsvillkor. I Tyskland sker ett samråd med myndigheter och allmänhet tidigt i planprocessen på grundval av ett preliminärt utkast av planen. När planförslaget sedan är färdigt ska det ställas ut offentligt under minst en månad. Sakägare, vars rättigheter påverkas av planen och som har framfört invändningar under utställningen, kan överklaga ett beslut om att anta planen till förvaltningsdomstol.

167

5En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

5.1Vilka hänsyn ska tas i planläggningen och vad betyder dessa hänsyn för arbetssättet och processen?

Av direktiven framgår att utredaren ska analysera om det är lämp- ligt att lätta på eller helt avskaffa kravet på detaljplan respektive bygglov. Detta ska ske med utgångspunkt i de krav i PBL som stadgar att planläggningen bl.a. ska ta hänsyn till natur- och kultur- värden samt miljö- och klimataspekter. Bebyggelsen ska främja ändamålsenliga strukturer och vara estetiskt tilltalande samt främja en från social synpunkt god livsmiljö, en långsiktigt god resurs- hushållning och en god ekonomisk tillväxt. Planerings- och pröv- ningsprocessen ska i övrigt uppfylla nödvändiga krav på insyn och medborgarinflytande och får inte äventyra rättssäkerheten.

De krav som anges ovan utgörs främst av de materiella bestäm- melserna i 2 kap. om de allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och lovgivning. Frågor om medborgarin- flytande och rättssäkerhet aktualiserar i första hand hur PBL:s pro- cesser och bestämmelserna om överklagande i 13 kap. utformas.

I det följande ger vi en översikt av innebörden av dessa intressen och hur hänsyn till dessa påverkar utrymmet för förändringar i PBL.

5.1.1Allmänna och enskilda intressen

I 2 kap. regleras de allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och lovgivning samt i viss utsträckning även för bygglovsbefriade åtgärder. I första hand utgör dessa bestämmelser

169

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

ramarna för de avvägningar kommunen ansvarar för mellan olika in- tressen.

Hänsyn till allmänna och enskilda intressen är en grundläggande utgångspunkt i PBL, där syftet är att främja långsiktigt hållbara lösningar för samhället. Bestämmelserna i 2 kap. ger därmed basen för all tillämpning av lagen (2 kap. 1 §, prop. 2009/10:170 s. 160).

Bestämmelserna har en tydlig struktur. Först beskrivs de princi- per som ger utgångspunkter för alla bedömningar av lämplig mark- och vattenanvändning och för lokalisering av byggnadsverk. Där- efter behandlas de principer som har betydelse för byggnadsver- kens placering och utformning samt krav på att behovet av all- männa platser tillgodoses. Slutligen ställs särskilda krav på plan- läggning och prövning av lov (a. prop. s. 160).

PBL är till sin karaktär en avvägningslag. Denna egenskap hos lagen har varit dess främsta kännetecken sedan den infördes 1987. Bestämmelserna anger intressen som normalt behöver uppmärksam- mas i olika situationer. Hänsynskraven är allmänt formulerade och deras innebörd måste preciseras i det aktuella ärendet, utifrån kun- skap om platsens egenskaper och föreslagna förändringar. I varje ärende sker en unik avvägning mellan olika motstående intressen, där förutsättningarna i det enskilda fallet ska vägas samman till ett hållbart beslut. Detta är själva kärnan i PBL (a. prop. s. 159 f.).

Översiktsplanen och miljöbalken

Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses (jfr 3 kap. 4 §). Översiktsplanen ger därmed vägledning om hur allmänna intressen ska beaktas i efterföljande planering. Även bedömningar som har skett enligt andra lagar vägleder och ger dessutom stöd för samordning (jfr 2 kap. 2 och 11 §§ och 3 kap. 2 § PBL samt 3 och 4 kap. MB, prop. 1997/98:90 s. 159).

Miljöbalkens allmänna hänsynsregler ska inte tillämpas i PBL. Genom interna samråd i kommunen – och med länsstyrelsen under planprocessen – kan dock tillämpningen av hänsynsbestämmelserna i PBL samordnas med miljöbalkens hänsynskrav. Det är naturligt att bedömningarna anpassas till miljöbalkens praxis och kan säker- ställa genomförandet av beslut enligt PBL, men också enligt väg- lagen (1971:948) och andra s.k. sektorslagar.

170

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

Översiktsplanen ger möjlighet att genom riktlinjer tydliggöra hur miljöbalkens praxis kan vara betydelsefull för lovprövning. Genom bindande planläggning kan det säkerställas att miljöbalkens hänsynskrav iakttas i bebyggelseutvecklingen och även ställas skärpta krav på hänsyn till omgivningen, när det behövs enligt kom- munens mening. För att medge samordning med miljöbalken och medverka till att projekten kan genomföras, kan detaljplaner i om- givningen ge stöd för att bedöma vilka krav som bör ställas på lo- kalisering, placering och utformning av byggnadsverk även utanför planlagt område (jfr 2 kap. 2 och 11 §§ samt prop. 1997/98:90 s. 158 och 2009/10:170 s. 168).

Efterföljande prövningar kräver tydlighet

PBL innehåller bl.a. bestämmelser om krav, prövning, kontroll och tillsyn. Tidigare reformer har behandlat frågan om vilka krav som förutsätter en förhandsprövning och vilka krav som endast kräver efterföljande kontroll. En sådan uppdelning skedde vid reformen 1995, när de tekniska kraven och utformningskraven delades upp i två lagkomplex. Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (1994:847) reglerade de tekniska egenskaperna, medan utform- ningskraven blev kvar i PBL.

Lagstiftaren har genom åren gjort olika bedömningar när det gäller vissa av kraven, t.ex. om de krav som avser tillgänglighet och användbarhet ska kräva en förhandsprövning eller om de endast kräver en efterföljande kontroll från samhällets sida. Vi avser inte att närmare gå in på vilka krav som bör omfattas av prövning och vilka som endast behöver efterföljande kontroll. Frågeställningen aktualiseras dock när vi i nästa kapitel diskuterar hur några av våra förslag kan utformas.

Utredningen behandlar bl.a. frågan om i vilket skede och på vil- ken nivå som det är lämpligast och mest effektivt att pröva de många gånger motstående krav som regleras i 2 kap., dvs. om ett krav bör hanteras redan inom översiktsplaneringen, i detaljplane- skedet, i bygglovet eller först i byggkontrollen. Det är inte ovä- sentligt på vilken nivå prövningen sker. Om kommunen inte har reglerat vissa krav i en detaljplan, har domstolarna ibland tolkat det som att kommunen inte kan ställa några krav alls vid den efterföl- jande bygglovsprövningen, utöver de som anges i detaljplanen. Detta förhållande har även visst stöd i förarbetena till PBL (prop.

171

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

1985/86:1 s. 231), som framhåller att kommunen i förväg i detalj- plan eller i särskilt bevarandeprogram bör ha gett utryck för sin uppfattning i frågorna.

Som tidigare nämnts har översiktsplanen en vägledande funk- tion om hur de allmänna intressena ska beaktas i efterföljande be- slut. Genom översiktsplanens vägledande roll om hur allmänna intressen ska beaktas, underlättas efterföljande planering om det finns tydliga ställningstaganden i översiktsplanen.

Kommunens handlingsutrymme är delvis oklart

Karaktären av avvägningslag medför att gränsdragningen mellan olika allmänna och enskilda intressen ofta blir föremål för diskus- sion. Det är delvis otydligt i vilken utsträckning och på vilket sätt som lagstiftaren har tänkt sig att kommunen ska göra avvägningar mellan olika allmänna intressen, i och med att det i princip inte finns några konkreta bestämmelser om hur avvägningen ska fun- gera.

Det finns en absolut gräns för hur långt kommunen kan gå i sina bedömningar. Denna gräns utgörs av de möjligheter som staten, genom länsstyrelsen, har att ingripa inom vissa speciellt utpekade områden, de s.k. ingripandegrunderna (jfr avsnitt 3.2.4). I övrigt har kommunen mycket stor frihet att väga olika intressen mot varandra och åberopa olika grunder för att ett aktuellt projekt utgör ett angeläget allmänt intresse. Friheten har emellertid inskränkts sedan PBL kom till genom en stärkt miljölagstiftning, bl.a. till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen. Vi tänker då bl.a. på bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. MB samt bestäm- melserna om miljökonsekvensbeskrivningar, som i viss mån har begränsat kommunens handlingsutrymme.

Även om den bortre gränsen för kommunens handlingsut- rymme i någon mån bestäms genom länsstyrelsens tillsyn, saknas i hög grad nödvändiga preciseringar av de allmänna intressena i 2 kap. PBL. Detta innebär att det är oklart hur dessa intressen ska prioriteras och på vilket sätt de ska hanteras i olika planerings- situationer.

172

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

Den ekonomiska dimensionen av hållbarhet – ett exempel på svårigheten att tillämpa de allmänna intressena

Genom en lagändring 2008 lyftes den ekonomiska dimensionen in i PBL för att balansera övriga hållbarhetsstadganden i 2 kap. 3 §. Ändringen motiverades bl.a. av att de sociala och ekologiska dimensionerna i begreppet hållbar utveckling hade kommit till tydligt uttryck, vilket emellertid inte gällde för den ekonomiska dimens- ionen. Regeringen ansåg att detta medfört att motstående intressen och avvägningar inom ramen för en helhetssyn inte alltid hade redovisats (prop. 2006/07:122 s. 29). Den nya bestämmelsen inne- bär bl.a. att kommunen vid planläggning ska beakta grundläggande förutsättningar för etablering och utveckling av näringslivet och kommersiell service, för byggande av behövlig infrastruktur för tek- nisk försörjning samt för bostadsbyggande. Kommunen ska även beakta intresset av att främja en effektiv konkurrens.

Boverket har nyligen utrett frågan om tillväxt och konkurrens1. Av en underlagsrapport2 framgår att ändringen i lagen är i stort sett okänd och att någon konsekvens av ändringen inte kan ses i under- sökningsmaterialet. En synpunkt som kommer fram i flera inter- vjuer är att ändringen i sak inte har förändrat förutsättningarna för planering. Däremot framhålls att hänsyn till ekonomisk tillväxt är en av planeringens grundförutsättningar. Att tillväxt inte skulle beaktas i den kommunala planeringen avvisas därför i underlags- rapporten.

Som förklaring till varför lagändringen i stort sett framstår som okänd, uttrycker författarna att allmänna formuleringar av portal- karaktär inte uppmärksammas, om de inte följs av ytterligare anvis- ningar, förtydliganden eller kommentarer. Det förefaller som om flera av intervjupersonerna inte ser att ändringen innebär någon verklig ändring i sak. Planeringen utgår redan i hög grad från eko- nomisk tillväxt, som alltså vägs in som grundförutsättning i resone- mang om hållbar utveckling.

Av undersökningarna framgår vidare att ändringen troligen får ringa påverkan på planeringen, om innebörden av god ekonomisk tillväxt och effektiv konkurrens inte preciseras närmare. Eventuella metoder för att föra in detta i översiktsplaneringen som mål eller

1Boverket, Utvärdering av vissa tillväxt- och konkurrensbestämmelser i plan-och bygglagen,

2013.

2Boverket (2013), Bilaga 3: Emmelin m.fl., Underlagsrapport, BTH, 2013.

173

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

allmänna intressen måste tydliggöras och göra det till ett funge- rande underlag i detaljplanering och lovgivning, särskilt om hänsyn ska tas till en rättssäker tillämpning i avvägningar mot andra intres- sen. Författarna är dock tveksamma till värdet av att i offentliga planer direkt försöka styra ekonomisk tillväxt eller olika konkur- rensförutsättningar.

Exemplet visar en av svårigheterna med de allmänna intressena. De allmänna intressena uppfattas ofta som symbolpolitik och att kommunen i viss mån kan hantera dessa intressen efter eget skön i enskilda ärenden.

Länsstyrelsens rådgivande roll förlänger planprocessen

Länsstyrelsen har en rådgivande roll när det gäller tillämpningen av allmänna intressen i 2 kap. PBL. Eftersom de allmänna intressena omfattar många olika aspekter på planering, innebär den rådgivande rollen att länsstyrelsen i princip kan framföra vilka synpunkter som helst på ett kommunalt planförslag, inte sällan med de bästa av av- sikter.

Nästan alla exploateringar innebär att något allmänt intresse behöver stå tillbaka. Lite tillspetsat kan sägas att länsstyrelsen själv har tagit på sig rollen att skydda de allmänna intressena från kom- munerna, utan att lagstiftaren egentligen har sagt att länsstyrelsen ska göra just detta. En vanligt förekommande bild är att länsstyrel- sen ger alltför stort utrymme till olika sektorsintressen, inte minst olika miljöintressen.

Länsstyrelsen har även en tillsynsroll, vilket innebär att den även kan upphäva ett kommunalt beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan i vissa fall (jfr 11 kap. 10–11 §§). Tillsynsrollen medför att synpunkter från länsstyrelsen får en särskild tyngd. Tillsyns- rollen omfattar visserligen enbart vissa frågor, men inte sällan kan det vara svårt att avgöra om en synpunkt från länsstyrelsen är ett råd om hur ett visst allmänt intresse bör tillämpas i allmänhet, eller om det är ett förtäckt hot att ett ingripande kan komma att ske, om inte synpunkten tillgodoses. Vissa länsstyrelser är här tydligare än andra på att redovisa vad som är rådgivande inslag och vad som är konflikter som berör ingripandegrunderna.

I många fall tenderar länsstyrelsen att kräva/önska olika former av utredningar, även i sådana frågor som ligger utanför tillsynsan- svaret. Kommunen tar då vanligtvis fram de utredningar som läns-

174

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

styrelsen efterfrågar, även om det ibland är oklart vilken koppling utredningen har till länsstyrelsens ingripandegrunder.

Olika sektorsintressen inom länsstyrelsen, och även inom kom- munerna, driver ibland sektorsfrågorna relativt långt. Många gånger kan det naturligtvis vara befogat att ställa krav på att olika aspekter utreds, t.ex. olika artsinventeringar, barnkonsekvenser, miljöunder- sökningar eller kulturmiljöanalyser. I andra fall är det mera tvek- samt vad en utredning tillför. Nästan alltid är det emellertid fråga om relativt stora kostnader för utredningar som tar tid att genom- föra, vilket påverkar planprocessens längd.

Det nu sagda visar på svårigheten att tillämpa de allmänna intressena i planeringen, där otydligheter i lagstiftningen ibland försvårar genomförandet av önskvärda byggprojekt.

Staten behöver bli tydligare kring de statliga intressena

Länsstyrelsen har inte bara de allmänna intressena att förhålla sig till, utan ska enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen (2007:825) även verka för att nationella mål får genomslag i länet.

Vi har i avsnitt 3.2.4 påtalat att oklara planeringsförutsättningar gör planprocessen oförutsägbar. Inte minst gäller detta alla de in- tressen som vi lite förenklat kan kalla för de statliga intressena. Med detta begrepp avser vi alla de intressen som kan vara av värde för staten, alltifrån de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL och riksintressen m.m. enligt 3–4 kap. MB, till de nationella mål, planer och program som staten har utarbetat för olika politikområden.

I Boverkets rapport 2011:173 finns de nationella mål, planer och program sammanställda som har betydelse för fysisk samhällspla- nering. Rapporten rymmer en lång rad delvis oförenliga mål och in- tressen som staten har pekat ut och som ska beaktas i den fysiska planeringen. På så vis ger rapporten en inblick i hur svårt det kan vara för länsstyrelsen, i egenskap av statens samordnare i plane- ringen, att verka för och i slutänden bevaka statens intressen. I sammanhanget kan konstateras att rapporten ger intryck av att de myndigheter m.fl. som har utarbetat målen kanske inte alltid har varit fullt medvetna om hur målen inom det egna politikområdet förhåller sig till övriga statliga mål.

3 Boverket, Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk sam- hällsplanering, Rapport 2011:17.

175

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Vi har fått många vittnesmål om att de statliga intressena många gånger är otydliga och att de statliga aktörerna ofta är dåligt sam- ordnade. Oklarheterna och den dåliga samordningen är en faktor som påtagligt ofta skapar förseningar i plan- och bygglovsproces- sen.

Oklarheterna gäller inte minst de statliga ingripandegrunderna. Lite tillspetsat kan några av de oklarheter som följer av 11 kap. 10 § sammanfattas på följande sätt.

Underlaget avseende områden av riksintresse är ofta föråldrat och det framgår sällan tydligt vilka värden som konstituerar ett riksintresse. Vad som utgör påtaglig skada på ett visst riksin- tresse är ett ofta återkommande tema för diskussioner mellan länsstyrelsen och kommunen (punkt 1).

De mellankommunala frågorna är sällan tydligt beskrivna i för- väg, utan kan vara mer eller mindre tydliga i planprocessen. De mellankommunala frågorna kan utgöras av allt från regionalt betydelsefulla biologiska spridningssamband och behov av fram- tida kraftledningsgator till kollektivtrafikbehov och intresset av att tillgodose behovet av byggnadsmaterial, t.ex. grus och spräng- sten. Så långt finns inga principiella betänkligheter kring hur systemet är konstruerat. Svårigheten består i att det ofta är svårt att i det enskilda fallet förutse vad den enskilda länsstyrelsen kommer att uppfatta som en sådan fråga där användningen av mark och vatten, som angår flera kommuner gemensamt, måste samordnas på ett lämpligt sätt (punkt 2).

Det är ofta oklart vilka hänsyn som behöver tas till olika miljö- kvalitetsnormer, inte minst de som är kopplade till vattenför- valtningen. Otydligheterna leder ofta till att länsstyrelsen ställer krav på olika utredningar som tar tid och kostar pengar (punkt 3).

Diskussionen huruvida det finns sådana särskilda skäl som kan ligga till grund för att upphäva strandskydd eller inte leder ofta till meningsskiljaktigheter. Olika bedömningar om hur förut- sättningarna för att skapa s.k. fri passage (jfr 7 kap. 18 f § MB) och krav på olika artsinventeringar, för att kunna klarlägga hur förutsättningarna för djur- och växtliv påverkas, tar tid och kraft i planarbetet, inte minst eftersom vissa inventeringar enbart kan ske under vissa tider på året (punkt 4).

176

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

Det finns många olika uppfattningar om hur kravet på att en be- byggelse inte får bli olämplig med hänsyn till människors hälsa och säkerhet eller risken för olyckor, översvämning eller erosion ska förstås. I brist på tydliga gränsvärden eller riktlinjer är fältet öppet för olika uppfattningar kring i vilka situationer som s.k. avstegsfall för buller ska tillämpas, vilka risker med farligt gods som kan tolereras eller om en byggnad ska kunna stå kvar på platsen i 50, 100 eller 1 000 år i förhållande till risken för över- svämning.

När de statliga intressena – inte bara ingripandegrunderna – är otydliga, blir länsstyrelsens roll som statlig samordnare ännu svå- rare. Vad som egentligen är statliga intressen i ett specifikt fall kan leda till en nästan omöjlig situation för länsstyrelsen, där den stat- liga floran av olika intressen gör det lätt att hamna i målkonflikter. Vi har sett exempel på länsstyrelser som lägger ner stor möda på att värna olika statliga intressen, trots att det många gånger är oklart hur statens intressen egentligen ser ut eller hur de kan beaktas i planeringen.

Framför allt upplevs det som att länsstyrelserna har svårt för att ta ställning till vilket intresse som ska ha företräde, där länsstyrel- sens yttranden under planprocessen ibland kan vara mycket svåra att förstå. Det kan t.ex. gälla frågan om ett exploateringsintresse eller ett bevarandeintresse ska ha företräde. Här kan möjligen skönjas en ovilja att stöta sig med de sektorsmyndigheter som utformat ett visst mål eller riksintresseanspråk, med följden att länsstyrelsens yttrande blir vagt och svårtolkat. Att länsstyrelsen har dubbla roller

– både som aktör i samhällsbyggandsprocessen och som över- instans i överklagade PBL-ärenden – är en annan omständighet som bidrar till att det ibland är svårt för länsstyrelsen att tydligt ta ställning i ett enskilt ärende.

Den ursprungliga tanken att översiktsplanen ska fungera som en sorts överenskommelse mellan staten och kommunen har inte uppfyllts. Tvärtom är det sällan som otydligheterna klaras ut i för- väg inom ramen för översiktsplaneringen. Istället följer frågorna med i efterföljande planeringsskeden och skapar osäkerheter i sena skeden av planeringsprocesserna, inte bara för staten och kommu- nen utan ofta även för berörda fastighetsägare.

När det gäller ingripandegrunderna menar vi att kraven i sig är rimliga, men att bristen på transparens om hur ingripandegrun- derna ska förstås tar alltför mycket tid och kraft i anspråk. Bristen

177

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

på transparens innebär alltför ofta oacceptabla fördröjningar under planprocessen. För att plan- och bygglovsprocessen ska bli effektiv, anser vi att något behöver göras åt problemet med de otydliga och i många fall motstridiga statliga intressena.

Mot denna bakgrund anser vi att det är angeläget att hitta en ordning där staten behöver reda ut hur de statliga intressena kan tydliggöras så tidigt och i så hög grad som möjligt. Vi återkommer med ett sådant förslag i avsnitt 6.3.

5.1.2Insyn och medborgarinflytande

PBL och demokratifrågor

Ett av syftena med PBL-reformen var att stärka den lokala demo- kratin genom att decentralisera ansvaret för planläggning till kom- munerna, medan statens roll skulle begränsas. Konkret innebar det främst att den statliga efterhandskontrollen av kommunernas pla- ner togs bort. Det blev istället kommunens ansvar att besluta om den lokala miljöns utformning och att bevaka att planerna dels till- godosåg allmänna intressen, dels beaktade olika enskilda intressen i rimlig omfattning. Ett ökat kommunalt självbestämmande över markanvändningen förväntades sedan i sin tur bidra till en ökad politisering och en livligare diskussion av planfrågorna i kommu- nernas beslutande organ. Det förväntades också leda till ett ökat intresse för den fysiska planeringen hos allmänheten och en skärp- ning av kommunalpolitikernas uppmärksamhet när det gällde olika lokala opinionsyttringar (jfr SOU 1979:66 s. 411).

Medborgardeltagandet sågs som en ersättning för den tidigare statliga efterhandskontrollen av kommunernas planer. Avsikten var att en planeringsprocess med insyn och inflytande från medborg- arnas sida – i stället för statens prövning – skulle garantera kvali- teten i besluten (jfr Boverkets rapport 1992:13). Samtidigt innebar det att medborgarna anförtroddes uppgiften att själva bevaka sina intressen i kommunens planarbete, när länsstyrelsens roll begräns- ades till att bevaka de statliga intressena under planprocessens gång.

I senare förarbeten har det dessutom framhållits att information och debatt med medborgarna är nödvändigt för att garantera ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för de politiska organen (jfr prop. 1994/95:230 s. 38). Behovet av att uppnå acceptans och

178

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

att legitimera centrala planbeslut var med andra ord av primärt intresse.

Syftet med samrådet med medborgarna angavs till en början vara

”ett utbyte av information och synpunkter”, vilket senare i sam- band med revideringen 1996 förtydligades och ändrades till ”att för- bättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan”. Avsikten var att man så långt som möjligt skulle komma överens om en lämplig utformning av planen – särskilt ”i sådana avseenden som synpunkter kan tillgodoses utan några olägenheter av betydelse”

(prop. 1985/86:1 s. 137). Det handlade följaktligen mer om en strävan än om några absoluta krav på konsensus – ”självfallet är det inte meningen att något samförstånd om planen behöver uppnås i alla avseenden”.

PBL innebar vidare att samrådskretsen i detaljplanearbetet utvidgades, från att tidigare i stort sett endast inkludera fastighets- ägare, till att omfatta samtliga berörda boende inom ett planom- råde. Även intresseföreningar och enskilda i övrigt skulle ges till- fälle till samråd. Möjligheten att överklaga en detaljplan förbehölls dock i första hand de boende inom planområdet.

I samband med revideringen 1996 vidgades samrådsmöjligheter- na även i arbetet med översiktsplanen. Detta skede fick överhuvud- taget ökad tyngd och krav ställdes på att översiktsplanen skulle hållas aktuell och regelbundet omprövas.

Vid plansamrådet är de grundläggande strukturerna redan klara

Initiativ till planläggning tas i dag vanligtvis av enskilda byggherrar. Vi har i avsnitt 3.2.4 redovisat att ett projekt ofta har kommit långt när den formella planprocessen väl sätter igång. Kommunens för- handlingar med byggherren leder ofta till att den grundläggande inriktningen har lagts fast redan innan den formella planprocessen inleds. Därigenom är det ofta för sent att göra några större för- ändringar under den formella detaljplaneprocessen, med följd att förutsättningarna att påverka planförslaget från medborgarnas sida är begränsat. För att ett inflytande ska vara reellt, måste det finnas en teoretisk möjlighet att påverka markanvändningen inom kom- munen i ett tidigare skede.

Det är viktigt att skilja på frågor om det demokratiska inslaget i stadsutvecklingsarbetet respektive sakägares och den närmaste om- givningens möjligheter att vara delaktiga och påverka enskilda pro-

179

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

jekt. I den formella detaljplaneprocessen är syftet främst att de närmast berörda ska få ta del av planinitiativet, samtidigt som även en bredare allmänhet ges möjlighet till insyn.

Frågan har behandlats av flera författare, bl.a. i en rapport från Lunds universitet.4

Utställning av planförslag är en viktig informationskälla för medbor- garna. Samtidigt som lagstiftningen har en deltagardemokratisk prägel så finns i praktiken tydliga brister då medborgardeltagandet är skevt fördelat och möjligheterna till inflytande genom den formella sam- rådsprocessen är begränsat.

Beroendet av privat investeringsvilja gör dock att kommunens neu- tralitet ibland kan ifrågasättas. Det finns ett tydligt gap mellan retorik, lagstiftning och praktik vad gäller medborgarnas möjligheter till infly- tande över den fysiska planeringen och det faktiska stadsbyggandet. Ett explicit syfte med den nya plan- och bygglagstiftning (PBL) som infördes 1987 var, utöver att förenkla och modernisera plansystemet, att demokratisera planprocessen. Man tog här avstånd från den elitde- mokratiska karaktär som tidigare präglat planprocessen och strävade efter att ge processen en mer deltagardemokratisk prägel.

Medborgarinflytandet upplevs i stora delar som skenbart

I samtal med berörda aktörer har det bl.a. framförts att detaljplane- arbetet i realiteten är odemokratiskt, trots att PBL genom förfa- randereglerna ger sken av att invånarna har ett stort inflytande. En vanlig uppfattning är att det endast är resursstarka intressen, eller de med ovanligt goda kontakter med kommunledningen, som kan ändra innehållet i en detaljplan när planprocessen väl har satt igång. Förfarandereglerna ger i praktiken endast möjlighet till insyn och en möjlighet att fördröja planens genomförande. Många utnyttjar också den möjligheten.

Lagstiftarens ambition om att planprocessen ska säkerställa in- syn och inflytande, motsvaras i praktiken enbart av en möjlighet till insyn. När utformningen och innehållet i byggprojektet är fastlagd redan innan den formella planprocessen startar, kan det ibland upp- fattas som att planprocessen reduceras till en transportsträcka. Även om så ibland är fallet, vill vi ändå understryka nyttan av ett brett samråd. Många gånger kan grannar och andra myndigheter

4 Henecke & Khan, Medborgardeltagande i den fysiska planeringen – en demokratiteoretisk analys av lagstiftning, retorik och praktik, Department of Technology and Society Environ- mental and Energy Systems Studies Lund University, Report No. 36, November 2002.

180

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

m.fl. tillföra nya perspektiv och kunskaper, som bidrar till att planförslaget utvecklas och förbättras.

Formerna för medborgarinflytande behöver ses över

Vi kan konstatera att det finns ett allmänt behov av att se över och modernisera formerna för medinflytande. Reglerna om samråd och utställning i PBL utformades med bestämmelserna i byggnadslagen som förebild och har med andra ord haft samma principiella upp- byggnad under lång tid. Samtidigt har teknik- och samhällsut- vecklingen varit betydande. Nästan alla har idag tillgång till inter- net, vilket har inneburit stora förändringar i hur vi kommunicerar med varandra och hur vi tar till oss information. Det är t.ex. rimligt att tro att en kungörelse i en traditionell papperstidning eller på en anslagstavla i kommunhuset idag inte når lika stor andel av befolk- ningen som den kanske har gjort tidigare.

I flera av de utredningar och regeringsförslag5 som har behand- lat frågan om medborgarinflytande under årens lopp, finns före- ställningen att medinflytandet lämpligen kan ske i form av ett all- mänt möte i kommunhuset – åtminstone när det är frågan om mindre planprojekt. Det är naturligtvis en trevlig tanke att på detta sätt kunna samla alla berörda och därigenom skapa förutsättningar för en ömsesidig dialog med dem som berörs av ett planförslag. Vår erfarenhet är dock att detta sällan är genomförbart i praktiken. Ofta är det svårt att samla alla som berörs vid samma tidpunkt, om man inte är ute i mycket god tid. Skiftarbete, arbete på annan ort, semesterresor och sjukhusvistelser m.m. kan i princip omöjliggöra ett gemensamt möte med dem som berörs av ett planförslag. De som infinner sig vid dessa möten representerar dessutom i regel en mindre del av de olika befolkningsgrupperna i samhället – vanligt- vis män i övre medelåldern eller äldre. Yngre, kvinnor eller per- soner med utländsk härkomst är ofta dåligt representerade vid denna typ av möten.

Frågan om hur planprocessen bäst bör utformas har diskuterats många gånger tidigare. Det finns anledning att erinra om några principiella frågeställningar som Byggprocessutredningen tog upp i sitt betänkande (SOU 2008:68 s. 140 f.).

5 Se t.ex. prop. 1985/86:1 s. 622 och prop. 2009/10:170 s. 242.

181

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

En självklar utgångspunkt är att planprocessen ska syfta till att kom- munen tar fram ett beslutsunderlag genom sina egna insatser och i samverkan med sakägare och övriga berörda intressenter, så att slut- produkten – den färdiga planen – kommer att utgöra resultatet av den bästa tänkbara avvägningen mellan samhällets olika intressen och de enskilda intressena. En vägledande princip kan vara den som har kom- mit till uttryck i 7 § förvaltningslagen (1986:223), nämligen att ”varje

ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts”.

I viss motsättning till effektivitetskravet står önskemålet om medin- flytande på beslutsprocessen för vidast möjliga krets av kommunmed- borgare. Ibland kallas detta önskemål något oegentligt för demokrati- aspekten. Det är ju inte fråga om den representativa demokratin i ordets statsrättsliga bemärkelse. Låt oss därför i stället kalla det för medinflytande. Det ligger i sakens natur att höga krav på medinflyt- ande från så många som möjligt tenderar att råka i direkt konflikt med effektivitetskravet. Något tillspetsat uttryckt: medinflytande kräver alltid en viss byråkrati. Ju större medinflytande desto mer ökad byråkrati.

Ett moderniserat och framsynt beslutssystem bör vara inriktat på effektivitet och snabbhet. Men dessa aspekter får aldrig drivas så långt att det går ut över kvaliteten i beslutens innehåll.

Det gäller nu att hitta en punkt, där de två vägledande principerna – effektivitet och medinflytande – kan förenas. För att denna förening skall kunna ske på ett lyckat sätt måste man enligt vår mening analysera och precisera önskemålet om medinflytande. Dagens ordning innefattar garantier för ett i formell mening fullständigt medinflytande. Vi tänker på systemet med utställning av ett färdigt förslag och de regler om kungörelse på anslagstavlan och i en ortstidning som är kopplade till utställningen.

Den ofrånkomliga frågan är nu om dessa tyngande formalia verkligen ger ett reellt utfall, som i så hög grad gagnar saken, att det är motiverat att upprätthålla dem i ett framtida system. Eller kan man slå fast att beslutsunderlaget kan bli lika fullödigt även om medinflytandet blir begränsat till den krets av medborgare och andra som har ett verkligt intresse av frågan? Är det meningsfullt att hålla samråd två gånger kring i princip samma fråga – i både programskedet och i samband med planförslagets redovisning? Och är det egentligen i slutskedet, när planen är i stort sett färdig, som det är mest värdefullt att bereda möj- lighet till ett formellt sett vittgående medinflytande i form av en utställ- ning som kräver tid och kostnader? Är det inte i själva verket något av en fiktion att föreställa sig att alla kommunmedborgare har ett intresse av att bidra med synpunkter i alla planärenden? Är det inte mer menings- fullt för kommunen att inrikta sig på sådana som aktivt har anmält sitt intresse av att medverka? […]

Mot den här bakgrunden finns det skäl att göra en allmän översyn kring medinflytandet, bl.a. när det gäller reglerna om kungörelser i

182

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

ortstidningar och anslag på kommunens anslagstavlor, brev till enskilda osv.

Möjligheten att påverka är störst på den översiktliga nivån

Översiktsplanen är visserligen inte bindande, men avsikten är att den ska vara vägledande för detaljplanearbetet och bidra med en helhetssyn på mer begränsade förändringar av markanvändningen. I SOU 1994:36, s. 291 f., framhålls att det framför allt är inom ramen för översiktsplaneringen som ett bredare medborgarinflytande för kommunmedlemmarna i allmänhet, i form av information och debatt, kan vara framträdande. En svårighet som samtidigt uppmärksam- mades i förarbetena är att översiktsplanen i regel inte är så detaljerad att medborgare i gemen känner sig berörd. Fördjupade översikts- planer för delområden med en avgränsad krets av berörda rekom- menderades därför och har även senare beskrivits som den lämp- ligaste nivån för medborgarinflytande (SOU 1996:162 s. 122).

Vi instämmer i bedömningen i att möjligheterna till reell påver- kan ofta är som störst inom ramen för översiktsplaneringen, innan förhållandena mellan olika enskilda intressen och mellan det all- männa och exploatörer läggs fast. Arenan för medborgarinflytande bör mot den här bakgrunden främst finnas på den nivån. Av det skälet finns det anledning att se över formerna för översiktsplane- ringen, både vad gäller processen och innehållet i sådana planer.

5.1.3Rättssäkerhet

Enligt direktiven får inte planerings- och prövningsprocessen äventyra rättssäkerheten.

Rättssäkerheten är en viktig del av en demokratisk rättsordning, och handlar om förhållandet mellan den enskilde och staten i juri- diskt avseende. I detta ligger bl.a. att alla ska vara skyddade från övergrepp från såväl andra medborgare som samhället självt.

Någon entydig definition av begreppet rättssäkerhet finns inte, men i allmänt språkbruk omfattar begreppet bl.a. att den enskilde inte kan åtalas eller dömas utan tillräcklig bevisning, inte kan dömas utan tydligt stöd i lag samt att alla medborgare, oavsett sam- hällsställning eller ursprung, ska bedömas på ett likartat sätt. Den enskilde medborgaren ska även ha vissa fri- och rättigheter, vara

183

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

tillförsäkrad juridisk trygghet för sin person och egendom samt att rättsreglerna ska tillämpas på ett förutsägbart och effektivt sätt. Till rättssäkerhet brukar även tillföras människors rätt till privatliv.

Begreppet rättssäkerhet förekommer även i regeringsformen, RF, där det bl.a. anges att ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när gärningen begicks. Inte heller får någon dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven då.

Flera av dessa aspekter har betydelse även för plan- och bygg- lovsprocessen.

Den enskildes egendom och intressen skyddas av lagstiftningen

Proportionalitetsprincipen innebär att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och konsekvenserna för mot- stående enskilda intressen. Principen innebär att PBL behöver säkerställa att skälig hänsyn tas till den enskildes intressen. Bl.a. anges att vid prövningen av olika frågor enligt PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (jfr 2 kap. 1 §). Enligt för- arbetena är Europakonventionen ett motiv till bestämmelsens for- mulering, vilket syftar på proportionalitet i förhållande till skyddet för äganderätten (Artikel 1, första tilläggsprotokollet till den euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, prop. 2009/10:170 s. 413, SOU 2010:29 s. 164 f.).

Av proportionalitetsprincipen följer även att en detaljplan ska utformas med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomfö- rande. Om planen medför att mark kan komma att tas i anspråk med tvång, ska planen vara utformad så att de fördelar som kan vin- nas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda (jfr 4 kap. 36 § PBL).

Vi har i avsnitt 3.1.6 redovisat det grundlagsskyddade egen- domsskyddet, där enskild egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation m.m., utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Inte heller ska den enskilde behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg- nad, om inte angelägna allmänna intressen talar för det (jfr 2 kap. 15 § RF).

184

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

Egendomsskyddet innebär att den som tvingas avstå sin egen- dom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Även den som påverkas av att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras, är tillförsäkrad rätten till ersättning. Denna rätt tillkom- mer även den som påverkas av att skada uppkommer som är bety- dande i förhållande till värdet på den berörda delen av fastigheten (jfr 2 kap. 15 § 2 st. RF). Dessa övergripande regler har bl.a. ut- vecklats i 14 kap. PBL, som säkerställer rätten till skadeersättning och inlösen.

Den enskildes intressen säkerställs inte bara genom de materiella reglerna utan även genom de processuella reglerna. Sålunda finns krav på vissa förfaranden för att den enskilde ska ha möjlighet att lämna synpunkter på sådana förändringar som kan påverka den enskildes möjlighet att nyttja sin mark. Bl.a. finns krav på samråd och granskningstid i samband med att en detaljplan upprättas eller att grannar m.fl. ska underrättas i samband med vissa åtgärder, såvida inte kommunen har upprättat en detaljplan som medger åtgärderna. Dessa förfaranden säkerställer att den enskilde ges möjlighet att bevaka sin rätt vid förändringar.

Enligt Europakonventionen är var och en, vid prövningen av dennes civila rättigheter och skyldigheter, berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol. Europakonventionen utgör svensk rätt i så måtto att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen (jfr 2 kap. 19 § RF). Med andra ord ska sådana begränsningar och krav från samhällets sida, som berör den enskildes civila rättigheter (t.ex. rätten till egen- dom) kunna prövas i domstol.

Plan- och byggprocessen behöver vara förutsägbar

Likhetsprincipen innebär att alla är lika inför lagen, och att lika fall ska behandlas lika. Principen innebär inte att alla beslut ska vara lika, utan att fall där de sakliga förutsättningarna är lika ska bedö- mas på samma sätt (jfr 1 kap. 9 § RF). Samtidigt ligger det i sakens natur att det många gånger kan vara svårt att avgöra om intressena verkligen är lika. Det ligger dessutom i stadsbyggnadsfrågornas natur att olika enskilda och allmänna intressen måste vägas mot varandra och att alla intressen aldrig kan tillgodoses fullt ut. Likafullt är det

185

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

från rättssäkerhetssynpunkt angeläget att plan- och bygglovs- processen är förutsägbar. Samhället behöver därmed säkerställa att regelverket blir så transparent som möjligt.

Rättssäkerheten har stor betydelse för hur PBL kan reformeras

Kravet på rättssäkerhet innebär i vissa avseenden konflikter med andra intressen, bl.a. med intresset av att snabbt och enkelt kunna genomföra önskvärda byggprojekt. Nedan redovisas några av de för- hållanden som behöver beaktas för att kravet på rättssäkerhet ska anses vara tillgodosett, utan att redovisningen därmed gör anspråk på att vara uttömmande.

Grannar m.fl. behöver ges tillfälle att komma med synpunkter under skälig tid innan beslut fattas som kan påverka dem nega- tivt.

Det behöver finnas en rimlig balans mellan olika intressen, både mellan olika enskilda intressen och mellan allmänna och enskilda intressen.

Viktiga sakförhållanden som har betydelse för utgången av ett ärende måste dokumenteras under ärendehandläggningen.

Beslut behöver motiveras, så att det blir tydligt på vilka grun- der som beslutet är fattat och vilka intressen som har varit av- görande för utgången. Motiveringen är inte minst viktig för att åstadkomma transparens när det gäller frågan om varför kom- munen väljer att inleda planläggning i ett ärende, men inte i ett annat.

I den mån någons civila rättigheter berörs, behöver denne ha möjlighet att överklaga ett beslut som går honom eller henne emot, för att en domstol ska kunna pröva om beslutet är skä- ligt.

Byggherren behöver kunna lita på att ett lagakraftvunnet bygg- lov är hållbart.

Systemet behöver ha regler för att kunna ingripa mot över- trädelser.

Flertalet av dessa aspekter går i någon mån utöver önskemålet att den som önskar genomföra ett projekt ska få sin sak prövad så en-

186

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

kelt, snabbt och billigt som möjligt. Av detta följer att det finns en gräns för hur effektivt systemet kan göras, om kravet på rättssä- kerhet ska upprätthållas.

5.1.4Ny teknik innebär förändrade arbetssätt

Det krävs hänsyn till e-förvaltning när nya regler utformas

Med e-förvaltning menas verksamhetsutveckling i offentlig förvalt- ning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompeten- ser. Direktiven behandlar inte frågan om e-förvaltning, men vi menar att det är önskvärt att detta perspektiv kan lyftas in i plane- ringsprocessen.

Digital teknik används nu i stor omfattning både inom byggin- dustrin och i den kommunala verksamheten. Detaljplanerna pro- duceras med digitala verktyg och informationen i planerna lagras och presenteras som digital information. Även planprocessen han- teras idag i hög grad med hjälp av olika digitala verktyg och det ses alltmer som självklart att kommunikationen mellan organisationer och mellan myndigheter och medborgare sker digitalt. Förvänt- ningar finns på att informationen som skapas – som får juridisk giltighet i detaljplanen – ska finnas tillgänglig i sådan form att den kan återanvändas i efterföljande led i byggprocessen, både i pro- jekteringen och i lovgivningen. Önskemål finns att bygglov ska kunna hanteras som e-tjänster. Detta ställer en rad nya krav både på tekniktillämpning, arbetsorganisation och de lagar som reglerar planering och lovgivning.

Dagens lagstiftning är inte utformad med hänsyn till att förut- sättningarna för kommunikation, informationsutbyte och planpro- duktion har förändrats. Det har inte heller gjorts någon bedömning av i vilken utsträckning nuvarande regelverk förhindrar att modern teknik används så rationellt som möjligt och inte heller finns det någon utvärdering av i vilken utsträckning det finns behov att i regelverket styra mot en modern, rationell och enhetlig hantering. Vi ser att det finns ett behov av anpassning av regelverket, men ämnet är av sådan generell art att det faller utanför ramarna för denna utredning. Vi menar att det är en fråga som bör behandlas i en särskild utredning.

187

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Teknikutvecklingen innebär att samhället befinner sig i en bryt- ningstid. En rad nya pusselbitar håller på att formas som behöver passas ihop till ett nationellt ramverk med tydligt ställda generella krav på digital samverkan inbördes inom offentlig förvaltning, men även med byggsektorn och de företag som levererar konsulttjänster i exploateringsprocessen. Ett fungerande digitalt informationsut- byte förutsätter i sin tur att informationsansvar och grundläggande krav på de e-tjänster som tillhandahålls av informationsansvariga kan förtydligas.

Regeringen har beslutat om en bred och sammanhållen strategi för IT-politiken, IT i människans tjänst – en digital agenda för Sverige (N2011/342/ITP). Målet för IT-politiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Ut- vecklingen av e-förvaltning och e-tjänster drivs med synsättet att medborgaren är i centrum. De övergripande målen är

enklare vardag för privatpersoner och företag,

smartare och öppnare förvaltning stödjer innovation och del- aktighet, samt

högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.

E-delegationen har presenterat en vägledning för en automatiserad samverkan och en nationell strategi för s.k. interoperabilitet. Dessa dokument innehåller de nödvändiga riktlinjer som ska ligga till grund för ett gemensamt synsätt i alla samhällsfunktioner och företag. Modern informationsförsörjning, så som den beskrivs av e-dele- gationen, bygger på digitalt informationsutbyte, ett distribuerat informationsansvar och distribuerade datakällor. Den grundlägg- ande tanken är att varje myndighet som bedriver en verksamhet, vars information kan återanvändas i annan verksamhet, ska dela med sig av denna information via e-tjänster.

De rättsliga förutsättningarna för elektroniskt informationsut- byte är komplicerade. En utredning, Informationshanteringsutred- ningen (dir. 2011:86), tillsattes hösten 2011 med syfte att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berät- tigade anspråk på insyn i den offentliga verksamheten ska tillgodo- ses. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag den 1 december 2014.

188

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

E-delegationen har också drivit ett arbete för att tydliggöra hur dagens lagstiftning kan tillämpas när det gäller utbyte av elektro- nisk information. Rapporten Direktåtkomst och utlämnande på me- dium för automatiserad behandling (e-delegationen 2011) beskriver villkoren för att kunna utbyta information mellan myndigheter inom ramen för nuvarande lagstiftning avseende bl.a. direktåtkomst av information.

Avsaknaden av en samlad bedömning av hur e-förvaltningen kommer att utvecklas och vilka krav som introduktionen av digital teknik kommer att ställa på ändringar i regelverken är ett generellt problem när det gäller utformning och konsekvensbeskrivning av nya lagar och regler. Även i utredningens arbete är detta en brist. Anled- ningarna till att vi inte har tagit större hänsyn hänsyn till e-förvalt- ningsperspektivet är flera, men beror främst på att det saknas ett nödvändigt kunskapsunderlag och en tydlig handledning som anger vilka förutsättningar och lösningar som är önskvärda från ett nationellt perspektiv.

Eftersom det inte finns något färdigt nationellt ramverk med tydliga riktlinjer för hur e-förvaltningsfrågan ska hanteras vid regel- skrivning, exempelvis vilka krav som ställs på informationshante- ring mellan olika myndigheter inom lagreglerade processer, har vi gjort bedömningen att de förslag som vi lämnar behöver utgå från en traditionell analog process. Vi menar att det är viktigt att vi tyd- liggör de förändringar och förenklingar som föreslås, utan att ytter- ligare komplicera dessa genom att föra in den helt nya aspekten som e-förvaltningsfrågan medför. Därför är det också viktigt att poängtera att samtliga ändringar behöver bedömas och möjligen justeras med utgångspunkt från en modern e-förvaltning, där kom- munikation, informationsutbyte och produktion sker med hjälp av digitala verktyg.

5.2Principlösningar

5.2.1Inledning

I avsnitt 3.2 har vi redovisat några förhållanden som ger en bild av hur delar av plan- och byggsystemet fungerar i praktiken. Nedan sammanfattas våra iakttagelser innan vi i nästa avsnitt redovisar några utgångspunkter som vi anser bör ligga till grund för att göra plan- och bygglovsprocessen effektivare.

189

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Vi har noterat att samspelet mellan kommuner och byggherrar behöver utvecklas och att samverkan mellan kommuner och bygg- herrar är nödvändig för att tillgodose behovet av bostäder (avsnitt 3.2.1).

En del av den upplevda trögheten i planprocessen kan antas bero på rollfördelningen mellan staten, kommunen och byggherren. De viktigaste besluten i ett projekt fattas ofta redan innan planerings- förutsättningarna är kända, vilket innebär att man ibland måste göra ”omtag” sent i processen när nya sakförhållanden blir kända. Omta- gen beror delvis på att de statliga ingripandegrunderna, bl.a. riksin- tressena, är otydliga (avsnitt 3.2.4).

190

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

5.2.2Utgångspunkter för en effektivare process

Större tyngd bör läggas vid översiktsplaneringen

Många frågor som är väsentliga för utvecklingen av en stad eller tätort hör hemma på nivån för översiktlig planering, t.ex. när det gäller infrastruktur och bostadsbyggande. Inte minst dialogen mellan staten och kommunen kan med fördel klaras ut på stads- dels- eller tätortsnivå, snarare än i enskilda detaljplaner på kvarters- eller fastighetsnivå. Samtidigt upplevs den kommunomfattande översiktsplanen ofta som alltför övergripande för att studera hur en stadsdel eller en tätort ska användas och utvecklas. Ställnings- tagandena i översiktsplanen stannar på visionsstadiet och visar sällan hur ett visst område konkret ska utvecklas eller bevaras. Skalan är helt enkelt för liten för att det ska vara möjligt att utläsa hur ett kvarter eller en fastighet ska användas. Skalan i detalj- planerna är å andra sidan för stor. Vi saknar med andra ord en ända- målsenlig skalnivå för att hantera våra städer.

Vi tror att utvecklingen med små planområden och detaljerade och projektinriktade detaljplaner sannolikt kommer att fortsätta. Samtidigt finns det goda skäl att ifrågasätta om det är ändamålsen- ligt att genomföra en detaljplaneprocess i alla de fall där kommunen och byggherren redan har gjort upp om hur projektet ska utformas.

En översiktsplan kan ändras för viss del av kommunen och får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt (jfr 3 kap. 23 § PBL). En sådan ändring brukar populärt kal- las för en fördjupad översiktsplan.

Vi anser att översiktsplanen – med stadsdelen eller tätorten som skalnivå – är det forum där många frågor bör klaras ut, inte minst i dialogen mellan staten och kommunen. Frågor av övergripande karaktär, t.ex. miljökvalitetsnormer, mellankommunal samordning eller riksintressen, bör således redan vara utredda på denna nivå inför den efterföljande dialogen mellan byggherren och kommunen om det konkreta projektet.

Genom 4 kap. 2 § ställer staten krav på kommunerna att viss bebyggelse ska regleras med detaljplan, det s.k. detaljplanekravet. Detaljplanekravet leder till att staten får möjlighet att lämna syn- punkter på den planerade bebyggelsen inom ramen för planproces- sen. Om bebyggelsen kan befaras bli olämplig med hänsyn till vissa statliga intressen, de s.k. ingripandegrunderna, kan staten förhindra att bebyggelsen kommer till stånd (jfr 11 kap. 10–11 §§).

191

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Vi menar att detaljplanekravet i många fall kan slopas, om det finns en aktuell översiktsplan som tydligt redovisar markanvänd- ningen för en tätort eller stadsdel. Om staten och kommunen re- dan har kommit överens om markanvändningen på översiktsnivån, bör det vanligtvis vara möjligt att slopa detaljplanekravet.

Om en tydlig och aktuell översiktsplan kan leda till att detaljpla- ner inte behöver upprättas i samma omfattning som i dag, skapas ett tydligt incitament för kommunerna att lägga större tyngd vid översiktsplaneringen. Ansökningar om bygglov kan då prövas di- rekt mot översiktsplanen. Detaljplanekravet bör med andra ord kunna begränsas, om vissa förutsättningar är uppfyllda. Förutsätt- ningarna skulle kunna vara att det finns en översiktsplan som är tillräckligt tydlig, att den önskade åtgärden är förenlig med över- siktsplanen, att det inte finns några konflikter med de statliga ingrip- andegrunderna och att miljökonsekvenserna har belysts på ett till- fredsställande sätt i samband med att översiktsplanen togs fram. En sådan översiktsplan, som ger särskilda rättsverkningar för efter- följande prövningar, bör ges en särskild beteckning. Vi föreslår att en sådan plan ska benämnas områdesplan.

I avsnitt 6.1 utvecklar vi hur ett sådant förslag kan utformas.

Detaljplanen bör delvis upphöra att gälla efter genomförande- tidens slut

Vi har konstaterat att det finns många problem som är kopplade till inaktuella detaljplaner, där planens begränsningar ibland förhindrar en önskvärd utveckling. Enligt vår uppfattning är det förhållandevis vanligt att det finns önskemål om att använda mark och byggnader på ett sätt som inte medges i planen eller att byggrätten ibland har begränsats onödigt hårt. Under senare år har en del av hållbarhets- diskussionen kretsat kring behovet av att använda redan exploa- terade områden på ett effektivare sätt genom förtätning, snarare än att ta oexploaterad mark i anspråk. Om staden kan göras tätare, minskar bl.a. behovet av transporter och värdefull naturmark kan behållas för friluftsliv och biologisk mångfald.

Ibland kan det ha gått hundra år eller mer sedan en plan antogs. Vi vill därför åstadkomma en förändring, där byggnadsnämnden i högre grad ska göra en allmän lämplighetsbedömning utifrån nuvar- ande förhållanden och i mindre grad vara bunden av bestämmelser och bedömningar som inte längre är aktuella. Problemet med

192

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

inaktuella planer befaras dessutom bli mer omfattande i takt med att dagens detaljerade detaljplaner blir äldre. I detta perspektiv är det önskvärt att göra markanvändningen inom planlagda områden mer flexibel.

Med tanke på alla de problem som är kopplade till inaktuella detaljplaner, har vi övervägt om det är möjligt att helt enkelt låta detaljplanen upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Detalj- planerna skulle således i än högre grad ses som ett renodlat genom- förandeinstrument. När planen är genomförd behövs den inte längre. Därefter får eventuella ändringar och kompletteringar be- dömas utifrån en allmän lämplighetsbedömning.

Som ett alternativ till att helt upphäva detaljplanen efter genom- förandetidens slut finns även möjligheten att upphäva delar av bestäm- melserna. Vi anser att det är lämpligt att skilja på det obligatoriska och det frivilliga innehållet i en detaljplan, dvs. sådana bestämmelser som måste ingå i en plan och sådana bestämmelser som det är fri- villigt att för kommunen att införa.

Vi förordar att i princip ska endast det obligatoriska innehållet i detaljplanen finnas kvar efter genomförandetidens slut. Vi utveck- lar detta förslag i avsnitt 6.2.3.

De formella kraven på planprocesserna kan reduceras

I andra länder förekommer att lagstiftaren enbart ställer krav på att medinflytande ska organiseras och att det sedan är upp till kom- munen att redovisa hur medinflytandet har skett i det enskilda ärendet. En sådan ordning har fördelen att kommunen ges möj- lighet att välja former för hur medborgarna kan ta del av planförsla- get och lämna synpunkter. En flexibel reglering gör det också möj- ligt att undvika problemet med tungrodda formaliaförfaranden, som inte behövs i det aktuella ärendet.

Vi anser att formkraven på både översiktsplaneprocessen och detaljplaneprocessen kan begränsas. Vi utvecklar ett sådant förslag för översiktsplaneprocessen i avsnitt 6.1.5 respektive detaljplane- processen i avsnitt 6.6.1.

193

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Områdesbestämmelserna kan upphävas

Områdesbestämmelserna kan tas bort som planinstitut, eftersom de sällan används och är svåra att tillämpa. Den föreslagna områdes- planen kan i många fall ersätta bestämmelserna. Befintliga områdes- bestämmelser kan då upphöra att gälla när lagen träder i kraft. Däremot behövs en övergångsbestämmelse med innebörden att inom områden med befintliga områdesbestämmelser, som omfattas av krav på utökad lovplikt, ska samma lovplikt fortsätta gälla som i dag. Därigenom kan byggnadsnämnden även i fortsättningen få kännedom om sådana åtgärder som enligt områdesbestämmelserna behöver prövas av nämnden.

Vi återkommer i avsnitt 6.2.5 med ett sådant förslag.

Kommunernas bedömningar i bygglovsärenden behöver stärkas

De detaljerade detaljplanerna hänger – åtminstone delvis – ihop med svårigheten för kommunen att hävda krav i bygglovskedet. Vi anser att grundtanken i förarbetena till PBL i huvudsak är riktig, dvs. att mer omfattande krav på byggherren inte bör komma som en överraskning från kommunen först i lovskedet (se avsnitt 3.2.2). Samtidigt är det inte ändamålsenligt att detaljplaner görs så detalje- rade att de inte ens hinner vinna laga kraft innan de behöver ändras. Vi anser att det inte heller är lämpligt att frånvaron av planbestäm- melser ska uppfattas som ett ställningstagande, på så sätt som har skett i praxis.

Fördelarna med flexibla detaljplaner har framhållits i flera utred- ningar. Vi delar den uppfattningen, även om vi inte tror att ytter- ligare uppmaningar om ökad användning av flexibla planer i sig kommer att leda till någon förändrad tillämpning av PBL. Så länge som kommunen har möjlighet att styra utformningen kommer dessa möjligheter att användas.

De flesta planförfattare gör sannolikt bedömningen att fördelar- na med att inte lämna väsentliga utformningsaspekter till bygg- lovsprövningen överväger de nackdelar som den ökade regleringen kan antas medföra. Grundtanken – att mer omfattande krav inte bör dyka upp först i bygglovskedet – leder därför till att kommu- nen kommer att använda detaljplanen som ett verktyg för att säker- ställa sina intressen. Kommunernas svaga ställning i bygglovskedet leder med andra ord till att detaljplanerna blir mer överlastade, vil-

194

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

ket minskar flexibiliteten och utrymmet för att hitta den bästa lös- ningen i bygglovskedet. De överlastade detaljplanerna hindrar önskvärda förändringar och skapar onödiga behov av avvikelser och planändringar. Även om grundtanken i princip är riktig, leder grundtanken fel, om konsekvensen är att planprocessen tar längre tid och att möjligheten minskar för fastighetsägaren att använda sin fastighet på det sätt som denne önskar.

Redan idag finns krav på att detaljplanen inte får göras mer detalj- erad än vad som är syftet med planen (jfr 4 kap. 32 § 3 st.). Denna reglering har inte haft avsedd effekt. Ett sätt att förhindra detaljerade planer kan vara att begränsa möjligheten att använda vissa bestämmelser, t.ex. att det ska krävas och redovisas särskilda skäl för att få reglera den närmare utformningen i planen. Ett annat sätt kan vara att ge länsstyrelsen befogenhet att ingripa mot alltför detaljerade detaljplaner i syfte att tvinga fram mer flexibla planer.

Vi tror att det är fel väg att begränsa kommunens inflytande när det gäller de viktiga utformningsfrågorna. Lösningen bör istället vara att stärka kommunernas inflytande i bygglovskedet. Vi menar att kommunen i princip bör ha samma möjlighet att hävda krav i bygglovskedet som i en detaljplan. Bedömningen i frågor som avser utformningen av den yttre miljön bör jämställas med prövningen i en detaljplan, när vissa allmänna intressen prövas i ärenden som avser lov och förhandsbesked. Byggnadsnämndens uppfattning får därigenom samma tyngd som om frågan prövades i en detaljplan.

Bygglovbefrielse bör vara huvudregeln inom detaljplaner

Som redovisas i den tidigare nämnda KTH-rapporten6 har vi i praktiken ett system med två tillståndsbeslut – en detaljplan och ett bygglov (se avsnitt 3.2.2). I många planärenden är den tänkta ut- formningen av ett byggnadsverk redan bestämd när den formella planprocessen inleds, s.k. projektplaner. Även om det i dag finns möjlighet att i en detaljplan begränsa lovplikten, används denna möjlighet sällan i praktiken (se avsnitt 3.2.5). Med andra ord har vi i dessa fall en situation med två tillståndsprövningar, men där det i princip inte finns kvar några frågor som inte redan har prövats när projektet kommer till bygglovskedet.

6 Kalbro m.fl, .Detaljplaner i praktiken. Är plan- och bygglagen i takt med tiden? KTH TRITA-FOB-Rapport 2012:1.

195

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Vi delar den uppfattning som framförs i KTH-rapporten om att nuvarande ordning inte är ändamålsenlig. I den mån som utform- ningen redan är känd i detaljplaneskedet, bör det inte vara nödvän- digt med en efterföljande bygglovsprövning. Utformningen bör då kunna prövas slutligt genom planbeslutet.

Vi förordar en lösning för nya detaljplaner som innebär att bygg- lovsplikten upphävs helt under genomförandetiden. Undantaget från kravet på bygglov gäller för samtliga utformningar som är förenliga med planen. Byggherren får då ansvara för att de frågor som idag prövas i bygglovet är uppfyllda. Istället krävs en anmälan till bygg- nadsnämnden inför byggstart, varigenom byggherren uppmärk- sammar byggnadsnämnden på behovet av tekniskt samråd och start- besked. Byggnadsnämnden får möjlighet att vägra startbesked, om den avsedda åtgärden strider mot planen. Om byggherren istället vill bygga något som avviker från detaljplanen, får detta prövas som en ansökan om bygglov.

Som vi tidigare har redovisat bör detaljplanen delvis upphöra att gälla efter genomförandetiden. När detaljplanen innehåller färre be- gränsningar än i dag, behöver förändringar efter genomförandeti- dens slut prövas av byggnadsnämnden. Krav på bygglov bör således gälla efter genomförandetiden.

Om bygglovbefrielse blir huvudregel under genomförandetiden, finns en risk för att detaljplanerna kommer att bli mer detaljerade. För att möjliggöra den flexibla detaljplanen även i fortsättningen, bör kommunen därför få möjlighet att införa bygglovsplikt även under genomförandetiden, t.ex. om planen är så flexibel att en efter- följande bygglovsprövning framstår som motiverad.

I äldre planer behöver lovplikten ligga kvar, eftersom äldre pla- ner inte har utformats med denna förutsättning.

Vi återkommer med ett förslag med denna inriktning i avsnitt 6.2.1.

Utrymmet för avvikelser från gamla detaljplaner behöver ses över

Detaljplanerna är bindande för den enskilde i den bemärkelsen att denne inte har någon rätt till bygglovspliktiga åtgärder utöver vad som medges i planbesluten. ÄPBL syftade till att begränsa möjlig- heten till avvikelser från planen i förhållande till vad som förekom tidigare. Enligt prop. 1985/86:1 har befogenheten att medge avvi-

196

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

kelser från planen sina klara gränser, bl.a. med tanke på medborga- rinflytandet. Enligt propositionen är fördelen med en sådan begräns- ning att man undviker att få så många situationer där planerna efter genomförandet inte avspeglar de faktiska förhållandena på marken. Avsteg som inte ligger i linje med planens syfte får inte medges, utan i sådana fall krävs planändring. Detsamma gäller alla avsteg som inte är att anse som en liten avvikelse.

Att utrymmet för avvikelser ska utökas är enligt vår mening inte självklart. Ofta ligger det mycket arbete bakom en detaljplan, där många olika parter kan vara involverade. Tilltron till planeringen och de demokratiska processerna kan minska, om det är möjligt att omedelbart efter att en plan har vunnit laga kraft göra stora avvikelser från planen. Vi har därför stannat vid en lösning där utrymmet för avvikelser bör vara begränsat under genomförandetiden, men där möjligheten att medge avvikelser efter genomförandetidens slut kan utökas.

Vårt förslag att det frivilliga innehållet i en detaljplan ska upp- höra att gälla efter genomförandetidens slut kommer att leda till att behovet av avvikelser kommer att minska. Även om så är fallet an- ser vi att det även bör vara möjligt att under vissa förutsättningar godta andra användningar än den som anges i planen, förutsatt att genomförandetiden har löpt ut. En sådan avvikelse får i så fall inte medföra en väsentligt ändrad omgivningspåverkan eller påverka grannarnas möjligheter till pågående markanvändning.

Vi är medvetna om att det inte är helt oproblematiskt att variera utrymmet för avvikelser över tid. Det finns en uppenbar risk för tröskeleffekter med en sådan lösning. Om en byggherre vill bygga mer än vad som medges i detaljplanen, finns det en risk att bygg- herren väljer att avvakta med att genomföra sitt byggprojekt till dess att det finns förutsättningar för byggnadsnämnden att god- känna detta. Därigenom kan angelägna bostadsprojekt m.m. förse- nas på grund av regelutformningen.

Vi anser att det finns skäl att i vissa fall medge större avvikelser än idag, men att det vore olyckligt att behöva medge dessa redan samma dag som planen vinner laga kraft. Trots risken för tröskel- effekter förordar vi således att ett utökat utrymme för avvikelser ska börja gälla först efter genomförandetidens slut.

Vi återkommer med ett sådant förslag i avsnitt 6.5.1.

197

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Planer bör i större utsträckning kunna delegeras till byggnads- nämnden

Vi anser att kommunen i högre grad bör kunna besluta själv om hur planärenden ska antas utifrån de allmänna principer som anges i kommunallagen. Däremot bör det inte vara möjligt för enskilda tjänstemän att anta, ändra eller upphäva en detaljplan.

Uttrycket ”av principiellt intresse eller större vikt” har olika inne- börd i regeringsformen, kommunallagen respektive plan- och bygg- lagen, där bestämmelsen i PBL enligt praxis har en snävare inne- börd än i regeringsformen respektive kommunallagen. Vi menar att fler planer bör kunna antas av kommunstyrelsen eller byggnads- nämnden genom att tydliggöra att uttrycket ”av principiellt intresse eller större vikt” har samma betydelse i PBL som i de båda andra lagarna. Kommunens handlingsfrihet skulle öka och antalet rätts- processer om den formella hanteringen skulle minska. Att bygg- nadsnämnden antar detaljplaner i större utsträckning än idag, skulle också innebära att den nämnd hos kommunen som har störst kun- skap om stadsplanering även blir beslutande på det sätt som anges i förarbeten till kommunallagen. En ökad tydlighet i regelverket skulle alla inblandande parter tjäna på.

Vi återkommer till ett sådant förslag i avsnitt 6.6.5.

Grannar bör höras innan bygglov ges

Vi har i avsnitt 3.2.5 berört reglerna om expediering av beslut om lov m.m. Vi delar uppfattningen att nuvarande regler om expedie- ring av bygglov är administrativt betungande. Nyttan med reglerna kan ifrågasättas, i synnerhet som flera uppgiftslämnare gör gällande att kommunerna inte följer bestämmelserna.

Vi anser att det vore en fördel att införa ett system liknande det som tillämpas i planprocessen. I planprocessen ges den som är berörd av planläggningen tillfälle att yttra sig innan beslutet fattas. Den som inte har yttrat sig senast vid en viss tidpunkt – och då framfört synpunkter som inte har tillgodosetts – har inte heller rätt att överklaga beslutet annat än på vissa formella grunder. Enligt vår mening bör en liknande ordning införas i bygglovsprocessen. Vi återkommer med ett sådant förslag i avsnitt 6.6.4.

198

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

Det bör bli lättare att upphäva detaljplaner

Idag är det samma process för att upphäva en detaljplan som att upprätta och anta en ny detaljplan (jfr 5 kap. 38 § PBL). Vi menar att detta förfarande är onödigt omständligt och att det behöver bli lättare att upphäva en detaljplan, förutsatt att genomförandetiden har löpt ut. Vi anser att det är tillräckligt med ett samråd och att någon efterföljande granskning inte behövs. För att upphäva en detaljplan med löpande genomförandetid ska det normala plan- förfarandet tillämpas.

Vi återkommer med ett sådant förslag i avsnitt 6.6.3.

5.2.3Huvuddragen i en effektivare plan- och bygglovsprocess

Mot bakgrund av de utgångspunkter som vi nu har redovisat (avsnitt 5.2.2) anser vi att delar av PBL bör reformeras på det sätt som redo- visas i det följande.

Större tyngd bör läggas vid översiktsplaneringen

Översiktsplanen utvecklas som verktyg för att ge tydlig vägledning för efterföljande beslut. Merparten av dialogen mellan stat och kommun bör klaras ut i arbetet med översiktsplanen. När över- siktsplanen upprättas, ska riksintressen, miljökvalitetsnormer, mellan- kommunala frågor och miljöbedömningar så långt möjligt vara avgjorda. De övergripande strukturerna för lokaliseringen av bebyg- gelse ska således vara utredda.

Om översiktsplanen uppfyller vissa kriterier, bl.a. att den tydligt redovisar markanvändningen, ska det kunna leda till att detaljplane- kravet upphör att gälla. En sådan översiktsplan kallar vi för områdes- plan.

199

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Heldragen linje illustrerar bindande verkan för prövningen, medan streckad linje illustrerar riktlinjer för prövningen. I normalfallet kommer det inte att vara nödvändigt med bygglov om det finns en detaljplan, men om kommu- nen inför bygglovsplikt kommer denna att vara bindande för den efterföl- jande prövningen. Områdesbestämmelserna finns inte längre kvar.

Om staten och kommunen är överens om markanvändningen, upp- hör detaljplanekravet att gälla inom områdesplanen. Fler ärenden kan då hanteras direkt i bygglovet, vilket underlättar förändringar. Även om staten inte har något krav på detaljplan, kan kommunen fortfarande hävda detaljplanekravet, t.ex. i fall med komplexa genom- förandefrågor.

Om kommunen och staten inte kommer överens inom ramen för översiktsplaneprocessen, t.ex. om vissa områden behöver stu-

200

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

deras mer i detalj, behålls detaljplanekravet. Behovet av avvikelser från områdesplanen kan tillgodoses genom en ny detaljplan.

Liksom översiktsplanen ska inte heller områdesplanen vara bin- dande. För befintliga områden bör en områdesplan i normalfallet innehålla riktlinjer för användning, byggnadstyp (t.ex. radhus eller flerbostadshus), maximal totalhöjd, möjlighet till kompletteringar och förändringar samt vilka hänsyn som ska tas i kulturmiljöfrågor, t.ex. om kommunen anser att endast vissa material och utform- ningar kan komma i fråga. För nya områden kan områdesplanen redovisas med olika detaljeringsgrad, men kan i normalfallet göras schematisk. Områdesplanen ger inte samma förutsägbarhet som en detaljplan, men planen bör även i fortsättningen vara ”moraliskt bindande” och få samma tydliga vägledande roll som dagens över- siktsplaner. Planeringshorisonten för bebyggelseutvecklingen bör vara 10 år.

Processen att ta fram en översiktsplan eller områdesplan

Inflytandet bör ligga på den nivå och i de skeden där det finns en reell möjlighet att påverka. Medborgarinflytandet bör huvudsakli- gen hanteras inom ramen för översiktsplanen och i mindre omfatt- ning i enskilda projekt.

Större tyngd bör läggas vid samrådet och att kommunen i lämp- liga former ska ge kommunmedlemmarna och berörda myndigheter och organisationer tillfälle till insyn och möjlighet att lämna syn- punkter på förslaget. Av planhandlingarna ska det framgå hur kom- munen har tillgodosett behovet av medborgarinflytande och hur den har samrått med berörda myndigheter. De formella kraven på samrådet begränsas således i huvudsak till att redovisa hur kraven på medborgarinflytande har tillgodosetts. Utställningen avskaffas, men ett granskningsförfarande behålls för berörda myndigheter.

201

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Detaljplanen görs mer genomförandeinriktad

Detaljplanen utvecklas till att bli ett renodlat genomförandeinstru- ment. Under genomförandetiden krävs i normalfallet inget bygglov för att bygga i enlighet med planen. Kommunen får införa bygg- lovsplikt, om det behövs för ett ändamålsenligt genomförande. Bygglovsplikt förutsätter att detaljplanen inte samtidigt innehåller detaljerade planbestämmelser om utformning och utförande. När bygglov inte behövs, ska byggherren göra en anmälan till byggnads- nämnden inför det tekniska samrådet. Byggnadsnämnden har möj- lighet att vägra startbesked, om den anmälda åtgärden strider mot planen. Avvikelser från detaljplanen prövas som en ansökan om bygglov.

Detaljplanen upphör delvis att gälla efter genomförandetidens slut, om inte kommunen förlänger genomförandetiden. Förfaran- det att förlänga genomförandetiden förenklas. Att detaljplanen del- vis upphör att gälla, omfattar även de planer där det inte finns en områdesplan.

Efter genomförandetidens slut inträder bygglovsplikt, motsva- rande den lovplikt som idag normalt gäller inom detaljplanelagda områden. När de frivilliga planbestämmelserna har upphört att gälla prövas ansökningar om bygglov i högre grad mot översiktspla- nen/områdesplanen. Även de frivilliga planbestämmelser, som inte längre gäller, kommer att ge vägledning vid bygglovsprövning. Kvartersmarken är fortfarande planlagd, vilket innebär att krav enligt annan lagstiftning, som vanligtvis gäller utom detaljplan, inte inträder, strandskydd återinträder inte osv.

När genomförandetiden har löpt ut, ersätter en lagreglerad plan- bestämmelse de frivilliga planbestämmelserna inom kvartersmark, med innebörden att bebyggelse ska anpassas till omgivningens stil, karaktär, byggnadsstruktur och mått. Bygglov får även ges för andra utformningar som är förenliga med områdesplanen. Åtgärder som strider mot en områdesplan förutsätter detaljplan.

Bygglovsprövningen påverkas

Särskild hänsyn ska tas till kommunens bedömning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön när de allmänna intressena i ärenden som avser lov och förhandsbesked ska prövas.

202

SOU 2013:34

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

Byggnadsnämnden kan i ett bygglov besluta att gemensamhets- anläggningar ska vara inrättade för att startbesked ska kunna ges.

Nuvarande möjlighet, att genom en detaljplanebestämmelse vill- kora möjligheten att ge lov med att vissa åtgärder ska ha vidtagits, ändras. Kommunen kan välja om åtgärden ska ha vidtagits för att lov ska kunna ges eller om åtgärden behöver ha vidtagits först i samband med byggnadsnämndens beslut om startbesked. Trots en planbe- stämmelse om att lov inte får ges förrän en viss åtgärd har vidtagits, får byggnadsnämnden en möjlighet att i ett beslut om lov senare- lägga genomförandet så att åtgärden istället ska ha vidtagits senast i samband med beslutet om startbesked.

Bygglov förutsätter anslag på platsen och kungörelse på webben under viss tid. Endast de som har lämnat synpunkter som inte har tillgodosetts har möjlighet att överklaga ett bygglov. Mindre änd- rings- och kompletteringsåtgärder behöver inte kommuniceras och kan inte heller överklagas.

Detaljplanekravet begränsas

En detaljplan ska generellt sett endast behövas om en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Därutöver får kommunen neka bygglov med hänsyn till att en detalj- plan behövs i vissa särskilt angivna fall. Det gäller bl.a. för en samman- hållen bebyggelse som ska förändras och där det råder komplexa fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk, som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för.

Detaljplaneprocessen reformeras

Detaljplaneprocessen utformas med den nya översiktsplanen som förebild, vilket bl.a. innebär att kravet på kungörelse tas bort och att granskningsskedet förenklas. Planförslaget ska under samrådet hållas tillgängligt på kommunens webbplats. Kommunen ska i sam- rådsredogörelsen redovisa hur samrådet har genomförts.

203

En sammanhållen plan- och bygglovsprocess

SOU 2013:34

Möjligheten till planavvikelse utökas efter genomförandetidens slut

I planer med löpande genomförandetid kvarstår utrymmet för avvikelser enligt dagens regler, men med utökad möjlighet att kunna godta befintliga byggnader m.m. som är planstridiga.

Merparten av de frivilliga planbestämmelserna upphör att gälla efter genomförandetidens slut och därigenom försvinner en del av behovet av planavvikelse. Även andra ändamål än vad som anges i detaljplanen ska kunna prövas.

Det blir möjligt att även godta privata huvudmän inom s.k. A- tomter, dvs. sådan kvartersmark där användningen är fri så länge det allmänna (staten, kommunen och landstinget) är huvudman för verksamheten. Verksamheten får inte vara störande för omgivningen. Lösensplikten för kommunen enligt 14 kap. 14 § PBL ska då för- falla.

Definitionen av bebygga ändras, vilket medför att parkerings- platser även kan utföras på sådan mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas.

Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet görs till allmänt intresse

Ett krav införs med innebörden att kommunen i översiktsplanen ska redovisa hur bostadsbehovet ska tillgodoses de närmaste 10 åren. Behovet kan naturligtvis preciseras i områdesplaner. Därige- nom länkas PBL bättre till bostadsförsörjningslagen.

Lagen förtydligas med att bostadsförsörjningen är en sådan mel- lankommunal fråga som kan föranleda ett planföreläggande från regeringen.

204

6Överväganden och förslag om en effektivare process

6.1En områdesplan förenklar samhällsbyggandet

6.1.1Detaljplanekravet kan tas bort om det finns en områdesplan

Förslag: Jag föreslår att detaljplanekravet ska upphävas, om det finns en områdesplan som uppfyller vissa krav och länsstyrelsen inte har motsatt sig att kravet upphävs i sitt granskningsytt- rande. Även om detaljplanekravet har upphävts, kan kommunen hävda kravet, om en detaljplan behövs för att säkerställa ett ändamålsenligt genomförande.

Detaljplanekravet är både ett instrument för kommunen att styra användningen av mark och vatten och ett sätt för staten att säker- ställa att kommunen inte medger bebyggelse på ett sätt som står i strid med statens intressen. Om kommunen och staten är överens om hur den fysiska miljön kan utvecklas och bevaras, minskar sam- hällets behov av detaljplaner. Som vi har framfört i avsnitt 5.2.2 anser vi att översiktsplanen är den lämpligaste formen för en sådan överenskommelse. Detaljplanekravet kan därigenom slopas, när det finns en översiktsplan som tydligt redovisar markanvändningen. Översiktsplanen måste uppfylla vissa kriterier på skala och innehåll m.m. för att detaljplanekravet ska kunna tas bort. Av denna anled- ning inför vi en särskild benämning på en sådan plan – områdes- planen.

En av de främsta fördelarna som vi ser med en områdesplan är att den ger möjlighet för kommunen att på ett övergripande sätt ange den framtida användningen av en viss befintlig eller ny bebyggelse, utan att behöva fastna i detaljer. Det blir därmed möjligt att efter en

205

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

lämplighetsbedömning i det enskilda lovärendet godta en önskad utveckling som kanske inte tidigare har kunnat förutses av kom- munens planerare. I många fall bör det med andra ord vara möjligt att pröva önskemål om förtätning eller ändrad användning direkt i lovet utifrån de riktlinjer som anges i områdesplanen.

Vi anser att det även finns andra fördelar med det arbetssätt som vi skisserar i det följande.

Konflikter mellan olika allmänna intressen kan kartläggas i ett tidigt skede. Därigenom skapas tydlighet och förutsebarhet.

Medborgarinflytandet kan förbättras om förutsättningarna för förändringar diskuteras i god tid, innan kommunen har hunnit binda sig för en viss inriktning eller att kostnader för detaljstudier har hunnit uppstå för en exploatör. Risken för dyrbar s.k. förgävesprojektering kan därmed reduceras.

Med tätorten eller stadsdelen som skalnivå förbättras förutsätt- ningarna för dialogen mellan staten och kommunen. Parternas ambitioner blir tydligare och staten kan i första hand ägna sig åt statliga intressen, snarare än att fastna i kommunens frågor. De statliga intressena kan klaras ut inför efterföljande planerings- skeden.

Efterföljande planeringsskeden kan effektiviseras, när färre detalj- planer behöver upprättas enbart för att skapa formella förutsätt- ningar för bygglov. Istället kan fler bygglov prövas direkt mot områdesplanen.

Förändringar underlättas i befintliga områden, t.ex. för att ändra användning eller komplettera befintliga byggnader i ett befint- ligt kvarter.

Principerna för hur en tätort ska utvecklas långsiktigt kan åskådliggöras i ett sammanhang. Därigenom förbättras möjlig- heterna för andra parter inom samhällsbyggnadsområdet att planera för sin egen verksamhet, t.ex. väghållare, kollektivtrafik- bolag, skolförvaltning, energibolag, vattenverk m.m.

Eftersom detaljplanekravet även är ett krav från staten på kommu- nen, anser vi att det bör vara staten som avgör om detaljplanekravet kan upphävas. Vi menar att det är lämpligt att länsstyrelsen får bedöma om förutsättningar finns för att upphäva detaljplanekravet,

206

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

eftersom länsstyrelsen har till uppgift att samordna statens in- tressen i den kommunala planeringen.

Eftersom anspråken på hur mark och vatten ska användas många gånger förändras över tid, behöver områdesplanen hållas aktuell. En förutsättning för att detaljplanekravet inte ska gälla, bör därför vara att områdesplanen är aktuell.

Även om staten inte längre hävdar detaljplanekravet, kan det i vissa fall finnas goda skäl för kommunen att kräva en detaljplan. En detaljplan kan behövas för att samordna olika intressen och anpråk, t.ex. om en förändring av mark och vatten berör många olika fastig- hetsägare eller om enskild mark behöver tas i anspråk för att till- godose behovet av allmänna platser. Därför bör kommunen ha möjlighet att hävda detaljplanekravet, även om staten inte längre gör det.

Vi ser två olika lösningar för hur detaljplanekravet kan upphävas.

1.Länsstyrelsen beslutar, på kommunens begäran, att upphäva detaljplanekravet, om vissa kriterier är uppfyllda. Beslutet kan överklagas till regeringen.

2.Detaljplanekravet upphävs automatiskt, om områdesplanen uppfyller vissa kriterier. Om länsstyrelsen framför invändningar i granskningsyttrandet, kommer detaljplanekravet att finnas kvar.

Det första alternativet har fördelen att beslutet blir överklagnings- bart, men tillför ett nytt administrativt moment för länsstyrelsen i plan- och byggprocessen. Det andra alternativet har fördelen att det kan hanteras inom ramen för befintliga processer, men har nackdelen att det inte resulterar i ett överklagningsbart beslut.

Vi anser att det är önskvärt att inte tillföra ytterligare tidskrä- vande moment och har därför stannat för att utveckla det andra alternativet.

I det följande redovisar vi hur en områdesplan bör utformas och kriterier som bör vara uppfyllda för att detaljplanekravet inte längre ska gälla.

207

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

6.1.2Hur områdesplanen bör utformas för att ge tydlig vägledning

Bedömning: I en områdesplan bör kommunen beskriva huvud- dragen för hur bebyggelsen ska utvecklas eller bevaras. I vissa fall kan en detaljplan behövas, även om detaljplanekravet är upphävt.

Om det ska vara möjligt att klara sig utan detaljplaner, behöver en områdesplan vara utformad på ett sådant sätt att den ger tydlig vägledning för efterföljande beslut. Vi föreställer oss att plankar- tans skala normalt bör ligga i intervallet 1:4 000–1:10 000 för att kunna göras tillräckligt detaljerad.

Vi menar att kommunen bör ha stor frihet att själv avgöra hur en områdesplan ska utformas, eftersom planen i första hand är kommunens uttrycksmedel för att visa hur den byggda miljön ska utvecklas eller bevaras. Samtidigt behöver den vara så tydlig att även övriga parter förstår kommunens avsikter. Vi tänker oss en plan som i hög grad ansluter till den redovisning som bör finnas i en flexibel detaljplan enligt de uttalanden som gjordes i 1987 års proposition (prop. 1985/86:1 s. 593). Där sägs bl.a. följande.

Det […] kan lämpligen innebära ett beslut om markens användnings- ändamål (bostäder, industri, fritidsbebyggelse, trafikanläggningar etc.), tillåten exploateringsrätt samt den huvudsakliga förläggningen av ser- vice, parkmark och trafiksystem.

För bostadsområden är det rimligt att planen redovisar om det gäller enbostadshus i högst två våningar eller flerbostadshus i högre höjd än två våningar. I det senare fallet bör det maximala våningsantalet anges. Likaså bör det anges om friliggande eller sammanbyggda hus ska byg- gas på området. För större områden bör läget för tillfarter anges lik- som parkeringar och större gemensamma ytor.

Att kommunen själv bestämmer hur planen ska utformas, betyder att den skisserade ordningen nedan får ses som en principlösning.

En stad eller en tätort består vanligtvis av ett lapptäcke av be- fintliga detaljplaner (jfr figur 6.1). Genom detaljplaner har kom- munen redan lagt fast vad som är en lämplig markanvändning, t.ex. villabebyggelse, radhus, flerbostadshus, skolor eller industriområ- den. Staten kan sägas ha accepterat idén att markanvändningen är lämplig genom att inte upphäva detaljplanerna i samband med att planerna utarbetades.

208

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

Utifrån gällande detaljplaner bör det vara förhållandevis enkelt för kommunen att upprätta en områdesplan som redovisar vad som gäller. På kartan i figur 6.2 anger de gula fälten bostadsområden, rött är skolor, grått är industriområden osv.

209

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

I områdesplanen är det då möjligt att beskriva huvuddragen för hur den befintliga bebyggelsen ska utvecklas eller bevaras. I princip handlar det om samma innehåll som det obligatoriska innehållet i en detaljplan (jfr 4 kap. 5 § PBL). Detta innebär att följande frågor ska redovisas i planen.

Gränserna för blivande allmänna platser, kvartersmark och vat- tenområden.

Användningen och utformningen av allmänna platser som kom- munen avses bli huvudman för.

Användningen av kvartersmark och vattenområden.

Beskrivningens detaljeringsgrad bör lämpligen anpassas utifrån för- utsättningarna i det enskilda fallet. De angivna beteckningarna all- män plats och kvartersmark används i detta sammanhang, även om någon detaljplan inte avses komma till stånd.

Befintlig bebyggelse

I sådana områden där många enskilda intressen berörs, t.ex. i ett befintligt bostadsområde, kan det finnas många olika uppfattningar och önskemål om hur bebyggelsen bör utvecklas eller bevaras. I sådana fall är det önskvärt att kommunen tydligt redovisar sin upp- fattning om vilka förändringar som kan tillåtas. Även i sådana fall där bebyggelsemiljön har stora kulturvärden, kan det finnas behov av att vara förhållandevis utförlig i sin beskrivning om hur bebyg- gelsen bör utvecklas eller bevaras.

Med skisser och riktlinjer kan kommunen skapa förutsägbarhet och förståelse för kommande beslut. Även kommunens eget arbete med bygglov kan underlättas med en tydlig beskrivning.

Den huvudsakliga markanvändningen bör anges i planen, t.ex. genomfartsled, torg, parker, bostäder, industriområde osv. Där- emot bör det inte vara nödvändigt att i detalj peka ut alla sådana platser som ska användas för gemensamma behov, t.ex. lokalgator och andra mindre allmänna platser. I många fall bör det enligt vår mening vara möjligt att hålla beskrivningarna på en förhållandevis övergripande nivå. Vi vill särskilt uppmärksamma behovet av att kunna medge en flexibel användning av befintlig bebyggelse. Även om en gällande detaljplan för ett visst område anger att marken ska användas för bostadsbebyggelse i enbostadshus kan områdesplanen

210

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

i många fall även medge andra icke störande verksamheter, t.ex. en närbutik, en tandläkarmottagning eller ett arkitektkontor. På samma sätt kan ett centralt beläget kvarter vanligtvis medge såväl bostäder som kontor, hotell osv., för att underlätta för olika typer av markanvändning. Användningsändamålet bör således inte göras alltför detaljerat.

Källa: Stockholms Stadsbyggnadskontor.

Nästan alltid behöver en högsta höjd anges för att undvika kon- flikter med allmänna och enskilda intressen, t.ex. radiolänkstråk, flygintressen eller förutsättningarna för att kunna behålla utsikt. Inte minst kan detta vara betydelsefullt för att länsstyrelsen ska kunna bevaka statens intressen. Även olika kulturmiljöfrågor bör behandlas i planen, t.ex. i vilka områden det finns särskilda behov av varsamhet.

Ny bebyggelse

I fråga om ny bebyggelse är det sällan möjligt eller ens lämpligt att i detalj redovisa hur den nya bebyggelsen ska utformas. Redovis- ningen bör istället hållas på en förhållandevis schematisk nivå. Om

211

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

utbyggnaden är okomplicerad, vilket är fallet för området A i figur 6.4, kanske det räcker med att redovisningen kan se ut på följande sätt.

Bostadsbebyggelse utformad som cirka 20–40 villor eller 30–60 radhus.

Totalhöjd maximalt 12 meter.

Område med fornlämningar sparas som naturmark.

Förutsatt att länsstyrelsen inte motsätter sig att detaljplanekravet upphävs i granskningsyttrandet, kommer det då att vara möjligt att pröva en utbyggnad av området utan föregående detaljplan, dvs. med enbart en ansökan om bygglov som grund.

I vissa fall kan en detaljplan behövas även när staten inte hävdar detaljplanekravet

Som påpekats i avsnitt 6.1.1 kan det i vissa fall finnas goda skäl för kommunen att kräva en detaljplan, även om staten inte längre hävdar detaljplanekravet. I exemplet ovan bör behovet av en detalj- plan vara litet, om det bara finns en enda fastighetsägare och ut-

212

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

byggnaden är tänkt att ske i ett sammanhang, t.ex. genom att en enda byggherre uppför samtliga bostäder. Om utbyggnaden istället berör många olika fastighetsägare och de 20–40 villatomterna ska styckas av för att kommande köpare ska kunna bygga i egen regi, kanske under en lång tidsperiod, blir naturligtvis behovet av att utbyggnaden samordnas väsentligt större. I sådant fall kan det finnas anledning att reglera utbyggnaden med en detaljplan. På samma sätt blir behovet av en detaljplan större, om genomförandet förutsätter att enskild mark tvångsvis behöver tas i anspråk för att tillgodose behovet av allmänna platser.

I de fall som kommunen bedömer att ett genomförande bör föregås av en detaljplan, är det önskvärt att detta redovisas i om- rådesplanen. Vi tror dock inte att det är möjligt att i planarbetet förutse alla de fall när det kan behövas en detaljplan. I exemplet ovan kan det ju t.ex. finnas möjlighet för fastighetsägaren att antingen sälja marken till ett byggföretag eller sälja tomter styckvis till enskilda köpare som vill bygga sitt eget småhus. Byggnads- nämnden behöver därför enligt vår mening ha möjlighet att hävda krav på detaljplan även inom sådana områden där staten har upp- hävt detaljplanekravet, trots att behovet av detaljplan kanske inte har redovisats i områdesplanen. Vi återkommer i avsnitt 6.4.1 till frågan om i vilka fall som kommunen kan ställa krav på detaljplan.

Genomförandefrågorna bör uppmärksammas i områdesplanen

Inte sällan är det nödvändigt att utbyggnad av nya områden sam- ordnas med utbyggnad av kommunal infrastruktur. Om det behövs för att säkerställa ett samordnat utförande, bör kommunen i områdes- planen ange vid vilken tidpunkt en utbyggnad tidigast kan ske. Plane- ringshorisonten bör enligt vår mening i normalfallet vara cirka 10 år. Längre tidsperspektiv än så blir sällan meningsfulla, eftersom förutsättningarna ofta förändras.

Vi återkommer till genomförandefrågorna i avsnitt 6.1.4.

Enskilda intressen prövas inte i områdesplanen

Det är naturligtvis önskvärt att en områdesplan utformas med hänsyn till förekommande enskilda intressen. Däremot är det inte lämpligt att ställa krav på att alla enskilda intressena ska prövas

213

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

redan när områdesplanen upprättas. Arbetet med områdesplanen skulle sannolikt bli alltför tungrott, om varje enskilt intresse skulle avvägas mot varandra och mot de allmänna intressena. Enskilda intressen bör därför, liksom i dag, prövas slutligt först i det enskilda lovärendet. Genom att områdesplanen i första hand behandlar de allmänna intressena, kommer planen – liksom översiktsplanen i övrigt – även i fortsättningen att ha en tydlig karaktär av överenskommelse mellan staten och kommunen.

Inget hindrar att lov ges för en annan utformning eller använd- ning än den som anges i områdesplanen, förutsatt att det enskilda intresset i lovprövningen bedöms väga tyngre än de allmänna intressen som ligger till grund för planens utformning. Det är dock inte rimligt att vilka avvikelser som helst kan komma i fråga. Om avvikelsen är av betydande omfattning, finns det anledning att ställa krav på att åtgärden ska prövas genom en detaljplan. Vi återkommer till denna fråga i nästa avsnitt.

Miljökonsekvensbeskrivningen behöver visa konsekvenserna av genomförandet

I 6 kap. MB finns bestämmelser om bl.a. miljökonsekvensbeskriv- ningar. Syftet är bl.a. att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och på miljön. I miljöbalken finns även bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar av sådana planer och program, vilkas genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 11–18 §§). Dessa bestämmelser ska även tillämpas när en översiktsplan eller en detaljplan upprättas (3 kap. 8 § respektive 4 kap. 34 § PBL).

Bestämmelserna i PBL och miljöbalken om miljökonsekvensbe- skrivningar är en följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, närmare bestämt de krav som uppställs i MKB-direktivet1 respektive SEA-direktivet2. I fråga om översiktsplaner ska bestäm- melserna endast tillämpas på sådana planer som kan antas medföra

1Europaparlamentets och rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, 5.7.1985, s. 40, Celex 31985L0337).

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

214

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

en betydande miljöpåverkan enligt de kriterier som har införts i 4– 5 §§ förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, MKBF.

Såvida inte länsstyrelsen har motsatt sig att detaljplanekravet upphävs i granskningsyttrandet, ligger det i sakens natur att väsent- ligt färre detaljplaner kommer att upprättas. De bestämmelser som vanligtvis säkerställer att vissa åtgärder och verksamheter miljö- bedöms, dvs. detaljplanekravet (5 kap. 2 § PBL) och kravet på att det i vissa fall ska finnas en miljökonsekvensbeskrivning när en detaljplan upprättas (4 kap. 34 § PBL), kommer därigenom aldrig att bli tillämpliga. Av denna anledning är det angeläget att miljö- konsekvenserna för sådana åtgärder och verksamheter som avses i 4–5 §§ MKBF utreds i samband med att översiktsplanen upprättas.

Nya detaljplaner gör det möjligt att åsidosätta riktlinjerna i en områdesplan

Även om områdesplanen kan förmodas bli en mer flexibel form för att planera bebyggelseutvecklingen, kommer det naturligtvis även i fortsättningen att uppstå behov och önskemål som inte har kunnat förutses. Den enskilde vill kanske bygga högre eller på ett annat sätt än vad som anges i planen. Sådana önskemål kan prövas genom att upprätta en ny detaljplan.

Områdesplanen måste vara tydlig i förhållande till den kommunomfattande översiktsplanen

En områdesplan kommer i många fall att bli ett separat dokument, men strukturellt är planen en del av översiktsplanen. Områdes- planen är således en sådan ändring av översiktsplanen som avses i 3 kap. 23 § PBL. Där anges att en översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen samt att den kan ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. En ändring av planen för en viss del av kommunen får redovisas med en annan detaljerings- grad än för översiktsplanen i övrigt. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen, ska sambanden med och konsekvens- erna för översiktsplanen som helhet redovisas.

215

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

Det kan i detta sammanhang finnas skäl att närmare studera om- rådesplanens relation till den kommunomfattande översiktsplanen, t.ex. vilka frågor ska redovisas i vilket dokument.

PBL anger att översiktsplanen ska innehålla viss redovisning (jfr 3 kap. 5 §), bl.a. i följande avseenden.

1.Grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden.

2.Kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

3.Hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer.

4.Hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.

5.Sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § 1 st. MB.

Det är naturligtvis lämpligt om övergripande ställningstaganden och riktlinjer i första hand kan samlas i den kommunomfattande översiktsplanen, medan områdesplanen i första hand bör redovisa vad som enbart gäller inom det delområde som omfattas av planen. Någon skarp gräns mellan de båda planformerna kan emellertid inte dras i fråga om vilken redovisning som bör samlas på en viss nivå. De tre förstnämnda punkterna kommer med nödvändighet att behöva redovisas i båda plantyperna, medan de två senare punkt- erna med fördel kan samlas i den kommunomfattande översikts- planen.

Om kommunen känner till att ett visst område kommer att omfattas av en områdesplan redan när översiktsplanen upprättas, kan det vara lämpligt att redovisa den tänkta utbredningen av om- rådesplanen i översiktsplanen. Mer preciserade ställningstaganden för detta område kan då samlas i områdesplanen. I vissa fall kan det emellertid vara lämpligt att samla kommunens ställningstaganden i ett av dokumenten. Om ett riksintresse omfattar ett område som är större än vad som ryms i den tänkta områdesplanen, kan det vara lämpligt att ställningstagandena i första hand samlas i den kom- munomfattande översiktsplanen. Samtidigt kan det i vissa fall finnas fördelar att kunna precisera översiktsplanens ställnings-

216

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

taganden i den större skala som områdesplanen erbjuder. Redovis- ningsformerna måste således anpassas efter vad som framstår som lämpligast i det enskilda fallet.

Det finns dock anledning att understryka vikten av att samban- den med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas, om områdesplanen innebär en ändring i förhållande till vad som anges i den kommunomfattande planen (jfr 3 kap. 23 § 3 st.). Först då kan områdesplanen leda till förenklingar för efter- följande prövningar.

6.1.3Förutsättningar för att detaljplanekravet ska kunna slopas

Förslag och bedömning: Jag föreslår att kriterierna för att detaljplanekravet ska kunna slopas ska anges direkt i PBL. Kravet på föregående utredningar bör inte drivas alltför långt. Åtgärder som strider mot områdesplanen bör medföra att detaljplane- kravet återinträder. Detaljplanekravet upphävs endast så länge områdesplanen är aktuell.

Vissa kriterier måste alltid vara uppfyllda

I avsnitt 6.1.1 har vi framfört uppfattningen att länsstyrelsen är den instans som bör bedöma om det finns förutsättningar för att detalj- planekravet ska kunna slopas. För att länsstyrelsernas bedömningar ska bli enhetliga bör kriterier införas i PBL.

En grundläggande utgångspunkt bör vara att områdesplanen är tillräckligt tydlig. Vi anser att planen åtminstone bör redovisa föl- jande frågor.

Områdets huvudsakliga indelning i blivande allmänna platser, kvartersmark och vattenområden.

Den huvudsakliga användningen av allmänna platser, kvarters- mark och vattenområden.

Principer för bebyggelsens utformning och trafikförsörjning.

Högsta totalhöjd för byggnadsverk.

217

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

Att planen innehåller denna redovisning är emellertid inte tillräck- ligt. Vi anser att även följande kriterier bör vara uppfyllda för att detaljplanekravet ska kunna upphävas.

Områdesplanen ska uppfylla de generella kraven på att inne- börden och konsekvenserna av en översiktsplan ska framgå tyd- ligt (jfr 3 kap. 6 § PBL).

Den planerade bebyggelsen kan antas bli lämplig i förhållande till de statliga ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10 § 2 st. PBL).

Miljökonsekvensbeskrivningen behöver vara tillräcklig, dvs. inne- hålla de uppgifter som anges i 6 kap. 12 § 2 st. MB.

Vi föreslår att länsstyrelsen får i uppgift att bedöma om kriterierna är uppfyllda. Om länsstyrelsen i granskningsyttrandet anger att något av kriterierna inte är uppfyllda, får ett sådant ställningsta- gande följden att detaljplanekravet ligger fast.

I många fall kommer det sannolikt att vara svårt att uppfylla samtliga kriterier inom hela det område som omfattas av en områ- desplan. Av denna anledning behöver länsstyrelsen precisera i vilka områden som detaljplanekravet ska fortsätta att gälla och i vilka delar som kravet inte längre gäller.

Det generella tydlighetskravet i det första kriteriet syftar till att allmänhet, beslutsfattare och myndigheter ska uppfatta planens innebörd på ett riktigt och likartat sätt. En otydlig plan kan antas ge dålig vägledning för efterföljande beslut. Om planen är otydlig, är det olämpligt att upphäva detaljplanekravet.

Sannolikt kommer det att finnas många fall där det inte kommer att vara möjligt att fullt ut bedöma om den planerade bebyggelsen är förenlig med de statliga ingripandegrunderna, t.ex. miljökvali- tetsnormer eller kraven på hälsa och säkerhet. Här behöver länsstyrelsen ändå ta ställning till om det finns risk för att en viss bebyggelse blir olämplig med hänsyn till ingripandegrunderna. I så fall kan länsstyrelsen enligt andra kriteriet redovisa sin bedömning i granskningsyttrandet vilket innebär att detaljplanekravet alltjämt kommer att gälla. Vi återkommer strax till frågan om hur länsstyrelsens bedömning bör se ut.

Genom det s.k. MKB-direktivet finns krav på att vissa projekt ska miljöbedömas, därför att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek eller lokalisering. Enligt det tredje kriteriet är det en förutsättning att områdespla-

218

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

nens miljökonsekvensbeskrivning är tillräcklig för att detaljplane- kravet ska kunna upphävas.

Vi har även övervägt om det kan finnas anledning att införa en generalklausul för länsstyrelsen, med innebörden att det inte heller av annan anledning får vara uppenbart att användningen av mark och vatten behöver regleras med detaljplan. En sådan situation skulle t.ex. kunna vara om planen inte tar hänsyn till ett betydelse- fullt naturreservat eller fornminnesmiljöer av synnerligen stort värde. Det kan även finnas andra skäl för länsstyrelsen att behålla detaljplanekravet, t.ex. om det sedan tidigare är känt hos länsstyrel- sen att kommunen systematiskt åsidosätter bestämmelserna i PBL på ett sätt som är ämnat att rubba förtroendet för rättstillämp- ningen. Det kan även finnas andra anledningar till varför en detalj- plan kan behövas, t.ex. om markanvändningen bör samordnas med staten för att trygga genomförandet av nya infrastrukturanlägg- ningar (som inte utgör riksintressen) eller liknande. Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan generalklausul, framför allt eftersom vi tror att det finns en risk för att denna säkerhetsventil kan komma att användas i alltför många fall.

De statliga ingripandegrunderna och områdesplanen

I exemplet i figur 6.5 har detaljplanekravet upphävts inom de om- råden som har markerats med gles skraffering. Som synes är inte samtliga områden i planen skrafferade. Det tidigare obebyggda om- rådet B ska enligt den illustrerade planen användas för bostadsända- mål, trots ett utsatt läge intill en motorväg och två industriområ- den. Om kommunen i områdesplanen inte har lyckats visa att den planerade bebyggelsen kan antas bli lämplig (t.ex. i förhållande till buller- och riskhänsyn), bör länsstyrelsens bedömning resultera i att detaljplanekravet behöver ligga kvar. En exploatering av detta område får då prövas genom att en detaljplan upprättas. Om det ändå framstår som sannolikt att området kan bebyggas, kan läns- styrelsen ange vilka villkor som måste vara uppfyllda för att detalj- planekravet ska upphävas enligt den metod som vi redovisar längre fram i detta avsnitt.

Eftersom områdesplanen är en del av översiktsplanen, ska länsstyrelsen bedöma hur den planerade bebyggelsen förhåller sig till de statliga ingripandegrunderna. Det finns därför skäl att nämna

219

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

något om hur länsstyrelsens bedömning i dessa avseenden kan se ut.

Bedömningen av om en områdesplan tillgodoser riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB bör inte skilja sig på något avgörande sätt i förhållande till den prövning som vanligtvis görs av en översiktsplan. Planen behöver vara utformad med tillräcklig hänsyn till riksintresset för att säkerställa att påtaglig skada inte kan uppstå. Det bör t.ex. framgå av planen att kommunikationsleder av riksintresse ges tillräckligt utrymme eller att störningskänslig bebyggelse inte lokaliseras på sådan plats i förhållande till riksintresset att användningen av anläggningarna avsevärt försvåras. På motsvarande sätt bör planen innehålla riktlinjer, om bebyggelsen behöver utformas på visst sätt för att bli lämplig med hänsyn till ett riksintresse för kulturmiljövården.

Bebyggelsen behöver utformas med hänsyn till gällande miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. MB. I områdesplanen, eller den miljö- konsekvensbeskrivning som hör till planen, kan normerna behöva uppmärksammas. Luftkvaliteten kring hårt trafikerade trafikleder kan påverkas av hur bebyggelsen placeras. Om det framstår som sannolikt att normen kan följas, kan det vara möjligt att villkora

220

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

upphävandet enligt det sätt som vi diskuterar nedan. Om det är av väsentlig betydelse att enskilda byggnader placeras på visst sätt för att tillgodose behovet av luftomblandning, bör länsstyrelsen kräva att placeringen prövas genom en detaljplan. Redovisningen av mil- jökvalitetsnormer för vatten bör i många fall kunna hållas relativt översiktlig.

Länsstyrelsens skyldighet när det gäller frågor om strandskydd är på översiktsnivån begränsad till att bedöma om redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § 1 st. MB eller inte. Vi tror dock att det sällan kommer att vara möjligt att bedöma om det finns särskilda skäl för en viss exploatering eller inte – skalan är helt enkelt inte tillräckligt detaljerad. Dessutom kommer underlaget ofta att vara begränsat för att länsstyrelsen ska kunna bedöma livsvillkoren för djur- och växtliv m.m. (jfr 7 kap. 13 § MB). Om kommunen önskar exploatera ett område som omfattas av strandskydd, kommer bebyggelsen ofta att behöva prövas genom en detaljplan.

Användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner ska samordnas på ett lämpligt sätt. Redovisningen i en områdesplan bör inte skilja sig nämnvärt i förhållande till den kommunomfattande översiktsplanen, även om ställningstagandena ofta kan göras mer preciserade. Därigenom bör det bli lättare för länsstyrelsen att bedöma om samordningen har skett på ett lämp- ligt sätt.

Länsstyrelsen ska vidare bedöma om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. I många fall bör det vara möjligt att hantera bullerfrågor med villkor på det sätt som vi skisserar nedan. Olika typer av riskfrågor behöver ofta studeras i detalj för att det ska vara möjligt att avföra risken eller bestämma vilka för- siktighetsmått och skyddsåtgärder som behövs för att bebyggelsen ska bli lämplig. Det gäller t.ex. när bostäder och annan person- intensiv bebyggelse placeras i anslutning till transportleder för farligt gods eller andra riskkällor.

I många fall bör det emellertid vara tillräckligt för länsstyrelsen att kommunen identifierar riskkällan och anger hur riskerna bör hanteras i efterföljande planering. De geotekniska förutsättningarna bör översiktligt vara kartlagda för att identifiera sådana områden som är avsedda för ny bebyggelse. Så länge det finns förutsättningar att tillgodose stabiliteten i efterföljande planering bör kraven emellertid inte ställas allt för högt från länsstyrelsens sida. Risker

221

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

kopplade till översvämning och erosion bör ofta kunna hanteras med generella ställningstaganden, t.ex. att bebyggelse ska placeras på viss höjd eller visst avstånd i förhållande till vatten.

I detta sammanhang vill vi påminna om att det är kommunens ansvar att planlägga användningen av mark och vatten (jfr 1 kap. 2 § PBL). Även om länsstyrelsen är tillsynsmyndighet, är det kom- munen som har ansvaret för att markanvändningen inte blir olämp- lig (jfr avsnitt 3.2.4). Länsstyrelsen bör därför inte driva kravet på underlagsutredningar eller miljökonsekvensbeskrivningar alltför långt. Vi menar att kommunen i detta skede sällan behöver kunna garantera att den framtida markanvändningen kommer att bli lämplig, utan att det ofta är tillräckligt att kommunen visar att förutsätt- ningarna är sådana att det framstår som sannolikt att bebyggelse- miljön med rimliga åtgärder kan komma att uppfylla kraven i 2 kap. PBL.

Åtgärder som strider mot områdesplanen utlöser detaljplanekravet

Vi har i föregående avsnitt (6.1.2) beskrivit att det sannolikt även i framtiden kan antas uppstå behov och önskemål, som inte har kun- nat förutses när områdesplanen upprättades och att sådana önske- mål kan prövas genom att upprätta en ny detaljplan. Liksom i dag har detaljplanen därigenom effekten att den åsidosätter riktlinjerna i områdesplanen. På samma sätt som översiktsplanen kommer inte heller områdesplanen att vara bindande.

Inte heller kommer det att vara möjligt att ta hänsyn till alla enskilda intressen som kan finnas när områdesplanen utformas. Om det vid bygglovsprövningen visar sig att det enskilda intresset av en viss åtgärd är starkare än det allmänna intresset, som ligger till grund för riktlinjerna i planen, kan det enskilda intresset därför väga över. Bygglovsprövningen kan då utmynna i att bygglov ska ges, även om det strider mot riktlinjerna i områdesplanen. Om detaljplanekravet då inte gäller, kan detta resultera i att bygglov ges för en åtgärd som hotar statliga intressen, utan att staten ges till- fälle att komma till tals. Utifrån statens perspektiv vore detta en olämplig ordning.

Detta illustrerar att det är uppenbart att detaljplanekravet endast kan upphävas på vissa villkor, där det grundläggande villkoret är att detaljplanekravet endast upphävs för sådana åtgärder som är för-

222

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

enliga med områdesplanen. En åtgärd som strider mot planen bör med andra ord utlösa detaljplanekravet.

Däremot är det inte säkert att alla åtgärder som strider mot om- rådesplanen behöver utlösa detaljplanekravet. Om det är frågan om ett område som har ett lokalt kulturhistoriskt värde, kan kommu- nen tänkas ta in relativt detaljerade riktlinjer i planen, t.ex. att byggnader inte bör göras högre än två våningar, att tak bör utfor- mas som sadeltak med tegelröda takpannor, att fasader bör utfor- mas med stående träpanel osv. Även om bebyggelsen kan ha ett lokalt intresse, är det lätt att föreställa sig situationer då dessa rikt- linjer inte har ett motsvarande statligt intresse. Att en enskild fas- tighetsägare vill ha liggande träpanel, vilket då skulle strida mot den nu antydda områdesplanen, ska rimligtvis inte behöva prövas inom ramen för en detaljplan.

Eftersom kulturmiljön i det nyss nämnda exemplet endast har lokalt intresse, kan det utifrån ett statligt perspektiv räcka med att planen anger att markanvändningen endast får ha begränsad omgiv- ningspåverkan och att bebyggelsen inte får göras högre än 20 meter. Utifrån ett statligt perspektiv skulle det med andra ord inte spela någon roll hur bebyggelsen används eller utformas inom dessa ramar, så länge som bebyggelsen har en begränsad påverkan på omgivningen. Först när de statliga intressen påverkas, som här skyddas av områdesplanens begränsningar när det gäller markanvändning och höjd, skulle det utifrån ett statligt perspektiv behövas en detaljplan.

Ett sätt att lösa problematiken är att införa ett system med möj- lighet för kommunen att medge avvikelser, men där avvikelserna i så fall behöver vara av så begränsad omfattning att de inte kan på- verka de statliga intressena. Redan i dag har vi ett sådant system när det gäller möjligheten till liten avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser (jfr 9 kap. 31 b § PBL). Vi tror emellertid att det vore olyckligt att överföra denna princip till områdesplanen, inte minst eftersom det kan vara stor skillnad mellan kommunens önskade bebyggelseutveckling och de gränser som staten kan vilja sätta upp för att trygga statens intressen. En sådan lösning skulle begränsa utrymmet för bygglovsprövningen på ett olyckligt sätt.

Vi tror istället att det är bättre att områdesplanen utformas så att det blir tydligt vad som är kommunens riktlinjer och vad som är statens gräns för när detaljplanekravet återinträder.

223

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

Länsstyrelsens granskningsyttrande styr detaljplanekravet

När det gäller kvarteret B i figur 6.5 (se exemplet ovan) har läns- styrelsen gjort bedömningen att det finns en oacceptabel risk för människors hälsa, vilket ska redovisas i granskningsyttrandet. Detaljplanekravet behöver därför ligga kvar inom detta område. Kommunen kan då antingen revidera områdesplanen så att mark- användningen blir lämplig i förhållande till ingripandegrunderna, alternativt får den önskade markanvändningen prövas genom att en detaljplan upprättas.

Vi anser att länsstyrelsen bör visa var detaljplanekravet upphävs, lämpligen genom att markera detta på kommunens plankarta (jfr figur 6.5). Därigenom blir det tydligt var kravet inte längre ska gälla. Med fördel bör länsstyrelsen tillhandahålla avgränsningen i ett digitalt format.

I granskningsyttrandet behöver länsstyrelsen även redovisa i vilka situationer som detaljplanekravet återinträder, dvs. på vilka villkor som detaljplanekravet upphävs.

För att undvika att områdesplanen behöver föregås av onödigt omfattande utredningar, anser vi att det i vissa fall kan vara lämpligt att ange generella villkor. Istället för att t.ex. kräva bullerberäk- ningar för varje enskilt kvarter, kan länsstyrelsen ange att upphä- vandet förutsätter att riksdagens riktvärden för trafikbuller enligt prop. 1996/97:53 eller att visst avstegsfall enligt Boverkets all- männa råd 2008:1 kan innehållas. På motsvarande sätt kan miljö- kvalitetsnormer för luft hanteras, där en förutsättning kan vara att en viss partikelhalt kan innehållas. Om det vid en efterföljande bygglovsprövning visar sig att avstegsfallet eller miljökvalitetsnor- men inte kan innehållas, kommer detaljplanekravet att inträda.

Som vi tidigare har redovisat, bör en förutsättning för att detalj- planekravet ska kunna upphävas vara att inga åtgärder vidtas som strider mot områdesplanen. Vidare ska planen utformas så att det är tydligt vad som är ställningstaganden och riktlinjer samt vad som är rena beskrivningar (jfr 3 kap. 6 § PBL). Enligt vår mening bör det därför mot slutet av planarbetet vara förhållandevis enkelt för läns- styrelsen att redovisa vilka riktlinjer som saknar betydelse för sta- ten. Länsstyrelsen kan då på enklaste vis, t.ex. genom att på en kopia av planbeskrivningen markera vilka riktlinjer som byggnads- nämnden fritt kan avvika från utan att detta har betydelse för sta- ten. De riktlinjer som därigenom enbart är av kommunalt intresse

224

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

kan därigenom markeras särskilt i planen, t.ex. genom att riktlinjen ges en avvikande färg eller placeras under en särskild rubrik i planen.

Länsstyrelsen kan då formulera ställningstagandet i gransk- ningsyttrandet förhållandevis enkelt, t.ex. att detaljplanekravet åter- inträder för åtgärder som strider mot områdesplanen, med undantag av sådana åtgärder som enligt områdesplanen endast är av kom- munalt intresse.

Den föreslagna ordningen medför att det inte är möjligt att justera detaljplanekravets omfattning efter den tidpunkt då länssty- relsen har lämnat sitt granskningsyttrande, såvida inte länsstyrelsen väljer att revidera sitt yttrande. En sådan ändring bör dock endast komma i fråga om kommunen reviderar planen i syfte att tillgodose länsstyrelsens synpunkter innan områdesplanen antas. Det kan emellertid även ses som en fördel att kommunen tvingas revidera områdesplanen och hålla den aktuell, om kommunen önskar att detaljplanekravets omfattning justeras.

Detaljplanekravet upphävs endast för viss tid

Vi anser att det är en förutsättning att områdesplanen är aktuell för att det ska vara möjligt att slopa detaljplanekravet. Ett beslut att anta en områdesplan – där länsstyrelsen i granskningsyttrandet inte har motsatt sig att detaljplanekravet upphävs – bör därför få till följd att detaljplanekravet endast upphävs så länge som områdes- planen är aktuell.

Kommunfullmäktige ska minst en gång under mandattiden pröva om översiktsplanen är aktuell (jfr 3 kap. 27 § PBL). Vi menar att det är rimligt att detaljplanekravet bör återinträda om en sådan aktualitetsförklaring inte sker.

Vi tror att hotet om att detaljplanekravet kan återinträda, utgör ett tillräckligt incitament för kommunen att hålla områdesplanen aktuell. Det kan emellertid inte uteslutas att en kommun beslutar att en områdesplanen är aktuell enbart för att undvika att detalj- planekravet återinträder, trots att områdesplanen egentligen är in- aktuell och därför borde omarbetas. Av den anledningen behöver även hänsyn tas till länsstyrelsens uppfattning i denna fråga.

Utredningen föreslår en ordning där områdesplanen ska anses aktuell, om kommunen har prövat planens aktualitet under man- dattiden, förutsatt att länsstyrelsen inte dessförinnan har framfört invändningar i den sammanfattande redogörelsen om att planen

225

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

helt eller delvis är inaktuell (jfr 3 kap. 27–28 §§). Om planen är inaktuell, återinträder kravet på detaljplan två år efter mandattidens utgång. En sådan konstruktion bör ge kommunen tillräcklig tid för att se över områdesplanens utformning i de delar där staten och kommunen inte är överens.

Detaljplanekravet återinträder även om områdesplanen upphävs av kommunen, eftersom förutsättningen för att detaljplanekravet inte ska gälla är att det finns en aktuell områdesplan.

Ingen möjlighet att överklaga detaljplanekravets omfattning

Den föreslagna ordningen innebär att detaljplanekravets omfatt- ning inte kan överklagas. Vi bedömer emellertid att denna omstän- dighet inte kan anses medföra några rättsförluster för de enskilda som påverkas. Detaljplanekravet innebär endast att vissa förfaran- deregler ska tillämpas och berör inte den enskildes fri- och rättig- heter. Om detaljplanekravet upphävs, innebär detta att staten god- känner att kommunen hanterar den fortsatta bebyggelseutveck- lingen utan inblandning från statens sida och ett sådant ställnings- tagande berör i första hand relationen mellan staten och kommu- nen. Att granskningsyttrandet inte kan ”överklagas” utgör därige- nom ingen brist.

Att staten inte längre hävdar detaljplanekravet undantar natur- ligtvis inte skyldigheten för kommunen att i vissa fall behöva dis- kutera olika frågor med statliga myndigheter, t.ex. i de fall där sta- ten uppträder som fastighetsägare, väghållare, eller liknande.

226

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

6.1.4Genomförandefrågor med områdesplanen som grund

Förslag: Jag föreslår att byggnadsnämnden i ett bygglov ska kunna besluta att gemensamhetsanläggningar ska vara inrättade för att startbesked ska kunna ges.

Kommunalt huvudmannaskap förutsätter detaljplan

Uppdelningen i allmänna platser och kvartersmark sker i dag genom att kommunen upprättar en detaljplan. Beroende på om det är kommunen eller en grupp med fastighetsägare som ska bygga och förvalta de allmänna platserna, anger detaljplanen om det ska vara kommunalt eller enskilt huvudmannaskap.

Genom områdesplanen blir det möjligt att peka ut områden som lämpliga för ny bebyggelse, utan att i detalj ange vilken mark som ska vara allmänt tillgänglig och vilken mark som ska vara avsedd för enskilt byggande. En av de fördelar som vi ser med områdesplanen är att det blir möjligt för kommunen att i fler fall än i dag ta ställ- ning till förändringar i markanvändningen genom en bygglovs- prövning, utan att en detaljplan behöver upprättas. Behovet av sådana platser som ska vara gemensamma eller allmänt tillgängliga kan då i vissa fall behöva säkerställas på annat sätt än genom en detaljplan.

Vi har bedömt att områdesplanen behöver vara förhållandevis schematisk till sin karaktär. Det är därigenom inte lämpligt att ställa krav på att områdesplanen måste reglera om huvudmanna- skapet ska vara kommunalt eller enskilt för ett visst område. Det finns inget som hindrar att kommunen redovisar sina avsikter i detta avseende, men något krav på redovisning bör enligt vår bedömning inte införas.

Kommunalt huvudmannaskap är förenat med vissa rättsverk- ningar. Bl.a. finns både en rättighet och en skyldighet för kom- munen att lösa sådan mark som enligt planen ska användas för all- männa platser (jfr 6 kap. 15 § och 14 kap. 14 § PBL). Det finns således en möjlighet för kommunen att förvärva sådan mark som ägs av enskilda, även i de fall när dessa motsätter sig att marken överlåts.

Som vi har beskrivit i avsnitt 6.1.2, är det inte möjligt att slutligt pröva alla enskilda intressen i områdesplanen. Mot denna bakgrund anser vi att i de fall när kommunen vill tillämpa kommunalt huvud- mannaskap, bör den frågan alltid prövas genom en detaljplan, i vart

227

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

fall om det finns behov av att tvångsvis lösa mark för t.ex. allmänna platser. Först då kan en helhetsbedömning göras om den planerade markanvändningen är skälig i förhållande till berörda enskilda intressen. Är det fråga om exploatering av mark i en ägares hand, torde ansvaret för utbyggnaden och förvaltningen av den allmänna platsmarken kunna regleras i ett civilrättsligt avtal mellan kom- munen och exploatören/markägaren.

Om de önskade åtgärderna är förenliga med områdesplanen, kan det i många fall vara tillräckligt att detaljplanen omfattar de all- männa platserna. Därigenom kan planläggningen i vissa fall för- enklas (jfr figur 6.6). Detaljplanen behöver således inte alltid även omfatta den mark som ska användas för enskilt byggande.

Källa: Utsnitt från detaljplan för Varvsparken och Mässhallarna, Malmö Stadsbyggnadskontor .

Gemensamma anläggningar kan prövas direkt i lovet

En allmän plats är per definition en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemen- samt behov (jfr 1 kap. 4 § PBL). En allmän plats kräver med andra ord alltid en detaljplan, vilket innebär att även enskilt huvudmannaskap för allmänna platser förutsätter en detaljplan. I många fall kan

228

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

emellertid anläggningar som är avsedda för gemensamma behov genomföras utan stöd i en detaljplan.

Vid planläggning inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse, ska hänsyn tas till behovet av gator och vägar, torg, parker och andra grönområden samt lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse (jfr 2 kap. 7 §). Om kommunen inte ska vara huvudman för dessa anläggningar, kommer de oftast att utgöra s.k. gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen (1973:1149), AL. En gemensamhetsanläggning är en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (jfr 1 § AL). Det är dock inte nödvändigt att sådana anläggningar har stöd i en detaljplan.

Gemensamhetsanläggningar inrättas av lantmäterimyndigheten genom en anläggningsförrättning. Initiativ till att bilda en anlägg- ning kan bl.a. tas av berörda fastighetsägare och byggherren/ex- ploatören, men även kommunen och andra aktörer kan ansöka om en anläggningsförrättning.

I många fall kommer det att vara nödvändigt att säkerställa att nya gemensamhetsanläggningar bildas, eller att befintliga anlägg- ningar ändras, i samband med att byggnadsnämnden prövar frågan om bygglov för ny bebyggelse. Exempelvis kan en väg som ska vara gemensam för flera fastigheter vara nödvändig för att huset ska kunna byggas. För att säkerställa att nödvändiga gemensamma an- läggningar kommer till stånd, anser vi att byggnadsnämnden bör kunna villkora ett bygglov med att en gemensamhetsanläggning kommer att bildas eller ändras på visst sätt.

En enkel lösning skulle kunna vara att byggnadsnämnden endast kontrollerar att de anläggningar som behövs har inrättats redan i samband med att en ansökan om lov prövas. En sådan lösning har fördelen att det då redan har prövats att det är möjligt att bilda en gemensamhetsanläggning på önskat sätt. Nackdelen med en sådan lösning är att det finns risk för att byggherren tar initiativ till att inrätta de gemensamhetsanläggningar som behövs, men där bygg- lovet sedan inte kan ges av någon annan anledning. Det finns även risk för att en sådan ordning medför fördröjningar i enskilda lov- ärenden, genom att byggnadsnämnden måste invänta att en eller flera gemensamhetsanläggningar inrättas.

Vi förordar istället en lösning där byggnadsnämnden ges rätt att i beslutet om lov införa ett villkor med innebörden att startbesked endast får ges om vissa angivna anläggningar, som ska vara gemen- samma för flera fastigheter, har inrättats. Därigenom blir det möj-

229

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

ligt för byggnadsnämnden att säkerställa att anläggningarna kom- mer till stånd. En sådan lösning har fördelen att några gemensam- hetsanläggningar inte behöver bildas i onödan, om det visar sig att bygglovet inte vinner laga kraft. Lösningen kan liknas vid de villkor för bygglov som kommunen kan införa som en detaljplanebestäm- melse (jfr 4 kap. 14 § PBL). I avsnitt 6.4.6 utvecklar vi ett förslag hur sådana villkor kan gälla som villkor för startbesked, snarare än som villkor för bygglov.

Innan byggnadsnämnden beslutar om villkor med innebörden att en gemensamhetsanläggning ska bildas, bör nämnden samråda med lantmäterimyndigheten för att se till att det inte finns några uppenbara hinder för att inrätta de avsedda anläggningarna.

Villkoret bör endast avse att gemensamhetsanläggningen ska inrättas, inte att anläggningarna i sig är utförda. Arbetet med de anläggningar som ska vara gemensamma kan därigenom utföras paral- lellt med de åtgärder som lovet avser.

6.1.5Förfarandet att upprätta översiktsplan och områdesplan

Förslag: Jag föreslår att kommunen ska ha rätt att begära att länsstyrelsen tillhandahåller sådant underlag som kan vara av betydelse för planeringen, innan en översiktsplan eller områdes- plan upprättas. Länsstyrelsen ska överlämna underlaget senast två månader efter begäran. Kungörelsen och utställningsskedet tas bort i planprocessen, där det senare ersätts av ett enklare granskningsskede. Planförslaget ska hållas tillgängligt på kom- munens webbplats. Det ska vara tillräckligt att kommunen i samrådsredogörelsen redovisar hur samrådet har genomförts.

Gällande rätt

Områdesplanen ska enligt utredningens förslag utgöra en del av översiktsplanen, med den skillnaden att den ska uppfylla vissa ytterligare kriterier. Förfarandet att ta fram en översiktsplan, eller ändring av planen, är reglerat i gällande rätt. Kommunen ska enligt 3 kap. 7–11 §§ PBL genomföra samråd med en bred krets som berörs

– däribland kommunens medlemmar – samt länsstyrelsen, andra myn- digheter och kommunala organ.

230

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

Länsstyrelsen har under samrådet bl.a. till uppgift att ta tillvara och samordna statens intressen och att ge råd om tillämpningen av de allmänna intressen som anges i 2 kap..

Kommunen ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsre- dogörelse, där det ska framgå vilka förslag som framförda syn- punkter har påverkat. Kommunen ska därefter låta ställa ut plan- förslaget under minst två månader.

Enligt gällande rätt ska utställningen kungöras på kommunens anslagstavla och införas i en ortstidning. Innan utställningen ska kommunen dessutom skicka planförslaget och kungörelsen till länsstyrelsen, berörda kommuner, regionplaneorgan och kommu- nala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering.

Länsstyrelsen ska under utställningen avge ett granskningsytt- rande. Av detta ska framgå om riksintressen inte tillgodoses, miljö- kvalitetsnormer inte följs, områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen utpekas i strid med bestämmelserna i miljöbalken, mellankommunala frågor inte samordnas på ett lämpligt sätt, samt om bebyggelsen kan antas bli olämplig med hänsyn till hälsa och säkerhet samt risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Kommunen ska slutligen sammanställa synpunkterna som kom- mit fram och redovisa de förslag som synpunkterna har gett anled- ning till. När planen antas, ska kommunen redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande tillsammans med planen. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska detta framgå av planen.

Länsstyrelsen bör tillhandahålla det underlag som behövs

Vi har i avsnitt 3.2.4 pekat på att oklara förutsättningar gör pro- cessen oförutsägbar och att de viktigaste besluten många gånger fattas innan förutsättningarna är kända. Inte sällan kommer statens synpunkter alltför sent, vilket ibland gör det svårt och omständligt att tillgodose dessa intressen.

Enligt miljöbalken ska länsstyrelsen sammanställa sådana utred- ningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran till- handahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndig- heter m.fl. som ska tillämpa miljöbalken samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning (jfr 6 kap. 20 § MB).

231

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

Vi anser att länsstyrelsen bör tillhandahålla motsvarande underlag när en översiktsplan eller en områdesplan upprättas, även i de fall när en miljökonsekvensbeskrivning inte ska upprättas. Eftersom områdesplanen har betydelse för detaljplanekravets omfattning, är det viktigt att kommunen så tidigt som möjligt får ett samlat underlag om statens intressen.

Innan kommunen påbörjar arbetet med att upprätta en över- siktsplan eller områdesplan, bör kommunen ges möjlighet att begära att länsstyrelsen tillhandahåller sådant underlag som kan vara av betydelse för planeringen. Statens förutsättningar och syn- punkter bör med andra ord ligga till grund för arbetet från början, snarare än att som i dag lämnas över som en reaktion på samråds- förslaget. Det är då lämpligt att länsstyrelsen tar ställning till vilket eller vilka statliga intressen som ska gälla i de fall intressena är otyd- liga eller motstridiga.

Samtidigt ligger det i sakens natur att det kan vara svårt för länsstyrelsen att i detta inledande skede redovisa alla de synpunkter som kan ha betydelse för den efterföljande planeringen. Likafullt är det angeläget att kommunen så tidigt som möjligt får kännedom om sådana förhållanden som kan ha betydelse för planens utform- ning, eftersom detta bör förenkla den efterföljande planprocessen. Det bör emellertid inte vara en skyldighet för kommunen att begära ett sådant underlag, utan en möjlighet.

Om kommunen begär underlag från länsstyrelsen, ska länssty- relsen så snart som möjligt sammanställa det underlag som kan ha betydelse för det kommande planarbetet. Det är naturligt att läns- styrelsen utgår ifrån den sammanfattande redogörelse som har ta- gits fram för aktualitetsprövningen av den kommunomfattande översiktsplanen (jfr 3 kap. 28 § PBL). Länsstyrelsen kan t.ex. upp- datera sin sammanfattande redogörelse och komplettera redogörel- sen med annat underlag som har särskild betydelse för det aktuella området. Utredningen föreslår att länsstyrelsen ska redovisa sina synpunkter senast inom två månader från den tidpunkt då kommu- nens underrättelse har kommit in.

Nya former för medinflytande

Under utredningen har det framkommit att det är relativt vanligt att en kommun upprättar informella planer och program som uttryck- ligen inte utgör PBL-planer, men som ändå syftar till att ge väg-

232

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

ledning för hur bebyggelsen i kommunen ska utvecklas. Det kan vara s.k. områdesprogram eller strukturplaner, gestaltnings- program, bevarandeprogram, cykelprogram etc. Sådana beslut kan få stor betydelse för efterföljande prövningar, även om de inte har förankrats enligt de processuella regler som normalt gäller för pro- gram enligt PBL. Att kommunen väljer andra former för sådana översiktliga program beror oftast på att processen anses bli enklare och snabbare.

Vi anser att förfarandereglerna i PBL så långt det är möjligt ska utformas så att de uppfattas som rationella och inte i onödan för- dröjer plan- och bygglovsprocessen. Att det inte är ovanligt att en kommun tar fram egna planformer för att undvika PBL:s förfaran- deregler, måste förstås som en tydlig signal att förfarandereglerna uppfattas som onödigt omständliga. Av den anledningen finns det skäl att se över hur bl.a. översiktsplaneprocessen kan rationaliseras.

Fördelarna med att hantera beslutsformerna enligt PBL är att såväl berörda aktörer som en bredare allmänhet ges möjlighet till insyn. Därigenom får berörda parter möjlighet att tillföra ärendet sådana upplysningar och synpunkter som kan förbättra besluts- underlaget. Inte minst handlar det om att kunna förebygga eller överbrygga konflikter i markanvändningen. Därtill har en plan eller ett program som har hanterats enligt reglerna i PBL normalt en större tyngd vid efterföljande tillståndsprövning.

I avsnitt 5.1.2 har vi berört att formerna för samråd inte fullt ut har anpassats till samhällsutvecklingen. Möjligheten att använda elektronisk information i olika former över internet utnyttjas inte tillräckligt effektivt. Många människor använder sociala medier i dag och internet har blivit en betydande källa för informations- spridning. I förhållande till dessa nya mediavanor kan kungörelser på kommunens anslagstavla och kungörelser i ortspressen uppfattas som en otidsenlig form för att sprida information om sådana hän- delser som kan ha stor betydelse för den enskilda medborgaren.

Möjligheterna till reell påverkan för den enskilde är ofta som störst inom ramen för översiktsplaneringen, innan förhållandena mellan olika enskilda intressen samt mellan det allmänna och olika exploatörer läggs fast. Av det skälet finns det anledning att se över formerna för översiktsplanering, både vad gäller processen och innehållet i sådana planer.

Behovet av att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt medför, enligt vår uppfattning, att kommunen behöver hitta nya former för samråd. Därigenom kan en bredare krets än i dag ges tillfälle att

233

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

lämna synpunkter och tillföra sådant underlag som kan ha bety- delse för kommunens långsiktiga utveckling. Behovet av nya sam- rådsformer kommer sannolikt att öka när kommunen utvecklar områdesplaner, som genom sin skala och karaktär troligen kommer att få en mer direkt betydelse för medborgarna än vad som ibland är fallet med den kommunomfattande översiktsplanen.

Behovet av reglering av samråd, kungörelse och utställning

Vi anser att förfarandereglerna kan förenklas i förhållande till gäl- lande rätt och att kommunen själv i hög grad kan få styra över hur förankringsprocessen ska se ut. Därigenom kan förankringsproces- sen utformas på ett sätt som är anpassat till planeringsuppgiften. Om en översikts- eller områdesplan endast har betydelse för ett visst område, är det rimligt att kommunen koncentrerar sina insat- ser på att nå de medborgare som berörs mest av de planerade åtgär- derna. Istället för generella regler om hur samrådsprocessen ska se ut, föreslår vi ett krav på att kommunen i lämpliga former ska samråda med de medborgare som berörs. Vidare införs ett krav på att kommunen ska redovisa hur behovet av medinflytande har till- godosetts.

Vi föreslår att den formella kungörelsen och utställningen tas bort som obligatoriska inslag i planprocessen. Tyngdpunkten bör istället ligga på samrådet. Som ett minimikrav ska kommunen hålla planförslaget tillgängligt på kommunens webbplats tillsammans med information om hur den enskilde kan lämna synpunkter på förslaget. En lagregel införs med denna innebörd. Samtidigt ska denna regel ses just som ett minimikrav. Kommunens företrädare får därmed möjlighet att möta kommunens medlemmar på olika sätt, i många olika sammanhang. Vilka former som är lämpliga får anpassas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, t.ex. hur planeringsuppgiften ser ut och vilka grupper av kommunmedlem- mar som berörs. Utöver information på kommunens webbplats kan det t.ex. ibland vara lämpligt med webbsändningar, dialogmöten, workshopar, ”planstugor” (motsvarande de valstugor som brukar finnas inför allmänna val), annonser och flygblad.

Vissa förfaranderegler kan dock inte undvikas när det gäller att tillgodose behovet av samordning med de statliga, regionala och kommunala myndigheter som berörs av planen. Eftersom över- siktsplanen även utgör underlag för prövning enligt annan lagstift-

234

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

ning än PBL, behöver förfarandereglerna säkerställa att berörda myndigheter får möjlighet till att lämna synpunkter.

6.1.6Områdesplanen i relation till annan lagstiftning

Detaljplanerna har omfattande rättsverkningar enligt annan speciallagstiftning

Gällande rätt utgår från förutsättningen att tätbebyggelse alltid är reglerad med detaljplan. Detaljplanerna har omfattande rättsverk- ningar, inte bara enligt PBL utan även enligt annan speciallagstift- ning. Eftersom vi nu tänker oss en ordning där våra tätorter inte alltid kommer att omfattas av en detaljplan, finns det anledning att närmare studera vilka rättsverkningar som detta medför i förhål- lande till annan lagstiftning.

Nedan redovisas i sammandrag skillnaderna i rättsverkningar mellan områden med och utan detaljplan. Dessa rättsverkningar gör sig även gällande om en detaljplan upphävs. Listan har därför utformats som en översikt av vad det för med sig att upphäva en detaljplan. En utförligare redogörelse för dessa rättsverkningar finns i bilaga 3.

Lovplikten ändras, dvs. färre åtgärder blir lovpliktiga än vad som i dag gäller inom planlagda områden.

Bygglovsprövningen utökas till att omfatta hela 2 kap. PBL. Detta medför att byggrätter i vissa gamla planer kanske inte kan utnyttjas p.g.a. buller och miljökvalitetsnormer m.m. (jfr 9 kap. 31 § 3).

Detaljplanekravet återinträder (jfr 4 kap. 2 §).

Bestämmelser om högsta tillåtna värden för störningar för luft-

förorening, buller, skakning m.m. upphör att gälla (jfr 4 kap.

12 §).

Ansvar för att ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för försvinner (jfr 6 kap. 18 §), liksom möjligheten för kommunen att lösa in mark som behövs för all- männa platser (jfr 6 kap. 13 §). Även möjligheten för en enskild fastighetsägare att kräva att kommunen löser in sådan mark för- svinner (jfr 14 kap. 14 §). Vanligtvis bör dessa frågor ha aktuali- serats redan innan genomförandetidens utgång. I de fall planen

235

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

inte har genomförts fullt ut under genomförandetiden, kan ett senare genomförande sannolikt försvåras avsevärt.

Skyddsbestämmelser i detaljplanen försvinner, t.ex. varsamhets- krav och rivningsförbud.

Detaljplanens styrande verkan för fastighetsbildning m.m. upp- hör.

Strandskydd (åter)inträder.

Kravet på tillstånd m.m. för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar enligt ordningslagen (1993:161) upphör.

Förbudet mot sprängning och skjutning m.m. enligt 3 kap. ord- ningslagen upphör.

Möjligheten att besluta om kommunala ordningsföreskrifter är kopplade till förekomsten av allmänna platser i detaljplanen.

Förbudet mot att ge tillstånd och dispens för åtgärder och verk- samheter i strid med en detaljplan i 2 kap. 6 § MB upphör att gälla.

Vissa förbud och krav på anmälan enligt förordning (1988:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd m.m. gäller inom detaljplanelagt område, t.ex. anmälningsplikt för att anordna en gödselstad eller att kommunen får föreskriva tillståndsplikt för att hålla nötkreatur, häst, get, får, svin, ord och vissa fjäderfän m.m.

Vissa förbud enligt väglagen (1971:948) återinförs, t.ex. att vissa byggnader inte får uppföras inom visst avstånd från vägområde utan tillstånd från länsstyrelsen.

Möjligheten att enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjän- ster ta ut avgifter för vatten och avlopp för obebyggda tomter och allmänna platser upphör.

Skyldigheten, enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmel- ser om gaturenhållning och skyltning, att kommunen i vissa fall ska ansvara för gaturenhållning och snöröjning m.m. upphör.

Kravet på bygglov för skyltar m.m. enligt plan- och byggförord- ningen gäller enbart inom områden med detaljplan, men om detaljplanen upphävs inträder istället (i vissa fall) krav på till-

236

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

stånd från länsstyrelsen enligt lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning.

Tomträttsavgälder enligt 13 kap. jordabalken (1970:994) beräk- nas delvis utifrån gällande planbestämmelser. Om en detaljplan upphävs, kan tomträttens värde minskas och tomträttshavaren kan då påkalla jämkning i avgäldens belopp.

I speciallagstiftning kan ett område med en områdesplan i många fall jämställas med ett område med en detaljplan

Genom att det i framtiden kan bli vanligt att våra tätorter inte regleras av detaljplaner i samma utsträckning som i dag finns anledning att belysa hur annan speciallagstiftning påverkas. I de lagar som redo- visats ovan ges detaljplanen olika rättsverkan, men i princip kan två huvudkategorier urskiljas enligt följande.

1.Lagen utgår från presumtionen att ett område med detaljplan har karaktären av tätbebyggelse. Detta ligger till grund för sär- skilda förbud, krav på tillstånd, särskilda förfaranden och mot- svarande förpliktelser. Alternativt innebär förekomsten av en detaljplan att vissa lättnader ska gälla, dvs. att motsvarande för- bud och tillståndsplikt osv. som gäller utanför detaljplan inte behövs.

2.Lagen utgår från presumtionen att lämplig markanvändning har lagts fast i detaljplanen med hänsyn till allmänna och enskilda intressen. Detaljplanen innebär då vanligtvis ett förbud mot att ge tillstånd enligt lagen i strid med detaljplanen (även om det som regel finns en möjlighet att medge mindre avvikelser från detta förbud).

Några av lagarna innehåller bestämmelser av båda kategorierna, medan andra lagar inte kan hänföras till någon av dessa kategorier.

De framtida förhållandena kan i allt väsentligt antas bli desamma såväl inom områden där det finns en detaljplan, som inom områden där det enbart finns en områdesplan, när det gäller bebyggelsens karaktär och utformning i övrigt. Av den anledningen kan det i vissa fall vara befogat att ett område som enbart omfattas av en områdesplan jämställs med ett område som omfattas av en detalj- plan.

237

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

För den första kategorin, där en speciallag förutsätter att ett område som omfattas av en detaljplan har karaktären av tätbebyg- gelse, är det oftast oproblematiskt att jämställa områdesplanen med detaljplanen. I förhållande till speciallagens innehåll spelar det i princip ingen roll att detaljplanen med bindande verkan anger en viss markanvändning. Det som är relevant i sammanhanget är att speciallagens regler ska tillämpas inom tätbebyggelse – dvs. ett område som omfattas av detaljplan – när det gäller viss verksamhet eller vissa åtgärder (t.ex. för att skjuta med eldhandvapen, hålla orm eller anlägga en gödselstad). Här spelar det alltså ingen roll för speciallagen vilken markanvändning som detaljplanen anger. Om det sker en prövning enligt speciallagen, sker denna prövning oberoende av detaljplanens materiella innehåll.

För den andra kategorin är det väsentliga att detaljplanen har lagt fast en viss markanvändning. Här är det vanligtvis fråga om att detaljplanens materiella innehåll binder den prövning som ska göras enligt speciallagen. Om kommunen har bestämt att ett visst område ska användas för t.ex. bostäder, är det naturligtvis mindre lämpligt om en annan myndighet då medger tillstånd för t.ex. ett pappersbruk eller en kraftledning. För dessa lagar är det olämpligt att jämställa detaljplanen med en områdesplan, utan här krävs en annan hantering.

Som vi har redovisat i avsnitt 6.1.2 kan de enskilda intressena inte prövas uttömmande i områdesplanen. Därigenom är det inte lämpligt att områdesplanen skulle leda till att en prövning enligt en lag i den andra kategorin ska utfalla på visst sätt – det enskilda in- tresset att få tillstånd eller liknande enligt en speciallag kan ju väga tyngre än de intressen som ligger till grund för områdesplanens riktlinjer.

I många fall kommer områdesplanen ändå att få en betydelse för prövningen enligt den andra lagen. En myndighet, som ska tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB i ett ärende, ska i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den regionplan eller översiktsplan som gäller för området (jfr 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.). Eftersom 3 och 4 kap. MB ska prövas i många lagar – och eftersom områdesplanen är en del av översiktsplanen – kommer myndigheten även att behöva förhålla sig till den områdesplan som gäller för området.

238

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

En skiss på hur områdesplanen kan hanteras i andra lagar

Vi har inte haft möjlighet att i detalj studera hur utredningens förslag påverkar annan lagstiftning. I ett stort antal lagar görs en tydlig koppling till om det finns en detaljplan eller inte, och många av dessa fall kommer det även att finnas behov av att göra ändringar till följd av införandet av områdesplanen.

Utredningstiden har inte medgett utformning av konkreta för- fattningsändringar för dessa lagar. En sådan analys behöver dock göras innan detaljplaner börjar ersätts med områdesplaner.

I bilaga 2 redogör vi för hur dessa lagar i princip skulle kunna hanteras.

6.2Detaljplanen utvecklas som genomförandeverktyg

6.2.1Bygglov ska normalt inte behövas om det finns en detaljplan

Förslag: Jag föreslår att bygglovfrihet ska vara huvudregel när en detaljplan upprättas, men att kommunen ska ha möjlighet att införa krav på bygglov.

Som vi har redovisat i avsnitt 3.2.5 finns möjligheten att bygglov- befria vissa utformningar redan i dag, men det är relativt ovanligt att denna möjlighet används i praktiken. Vi har i avsnitt 5.2.2 förordat att bygglov som huvudregel inte ska behövas, om det finns en detaljplan, under den tid som genomförandetiden löper. Fördelarna med en sådan ordning är att utformningen kan prövas i ett sammanhang. Genom att byggnadsnämnden inte beslutar om något bygglov, finns inte heller någon möjlighet att överklaga ett sådant beslut. Eventuella invändningar mot byggnadens utform- ning får därigenom prövas i planprocessen.

Även om det i vissa fall är möjligt att hoppa över bygglovskedet, anser vi att det inte är möjligt att i alla situationer undvara ett två- stegsförfarande. Om t.ex. kommunen upprättar en plan för att kunna sälja villatomter, där den enskilde köparen ska kunna bygga sitt eget hus, kan det vara lämpligt att kommunen först beslutar om markanvändningen i stort. Det bör ske innan utformningen av de enskilda husen läggs fast. I sådana fall kan det vara lämpligt att ha

239

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

kvar dagens tvåstegsprövning. Systemet behöver med andra ord utformas så flexibelt att det förmår att hantera båda dessa situa- tioner.

Källa: T.v. Stockholms Stadsbyggnadskontor/Jernhusen/3xN Arkitekter, t.h. Miljö- och samhällsbygg- nadskontoret i Huddinge (samrådsförslag).

Med vårt förslag blir huvudregeln att något efterföljande bygglov inte ska behövas, när det har upprättats en detaljplan. Det blir i sådant fall fritt för byggherren att bygga inom de ramar som detalj- planen ger. Samtidigt får kommunen möjlighet att införa bygglovs- plikt för någon eller alla åtgärder som enligt gällande rätt omfattas av bygglovsplikt, om kommunen bedömer att detta är nödvändigt.

Enligt dagens bestämmelser får en detaljplan inte vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till planens syfte (jfr 4 kap. 32 § 3 st. PBL). Vi menar att denna bestämmelse medger att planen kan göras mycket detaljerad, om syftet är att bygglovsprövningen ska kunna undvaras.

Vi återkommer i avsnitt 6.4.5 till frågan om hur ett enskilt bygg- nadsverk ska prövas i praktiken.

240

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

Kommunen har möjlighet att införa bygglovsplikt

Om kommunen väljer att införa bygglovsplikt i planen, väljer den ett förfarande som i vissa avseenden är mera omständligt och med- för ytterligare kostnader för den enskilde. Vi tror därför att den föreslagna ordningen kommer att leda till att kommunerna själv- mant blir restriktiva när det gäller att tillämpa möjligheten att införa bygglovsplikt.

Det finns naturligtvis en viss risk för att kommunen väljer att införa bygglovsplikt i alla nya planer och att en lagändring därige- nom blir mer eller mindre verkningslös. Frågan infinner sig därför om det behövs någon form av kriterier för när ökad bygglovsplikt ska få tillämpas. En omständighet som skulle kunna utgöra skäl för att införa bygglovsplikt kan vara att planen är flexibel och att den därmed inte ger tillräcklig vägledning. Bygglovsprövningen skulle således behövas för att tillgodose t.ex. grannars intressen eller all- männa intressen. Svårigheten infinner sig i så fall att definiera vad som utgör en flexibel plan.

Vi har stannat för en lösning där vi inte inför några kriterier för när kommunen får införa bygglovsplikt. Istället föreslår vi en ord- ning där krav på bygglov inom en detaljplan får införas endast i de fall som detaljplanen saknar detaljerade utformningsbestämmelser. Vi utvecklar detta förslag i nästa avsnitt (avsnitt 6.2.2).

Byggnadsnämnden får möjlighet att ingripa i samband med startbeskedet

De tekniska egenskapskraven prövas på samma sätt som i dag, vilket bl.a. innebär att byggnadsnämnden ska besluta om ett start- besked innan byggarbetet får påbörjas. För denna process krävs att byggherren gör en anmälan till byggnadsnämnden, vilket framgår av det förslag till ny 6 kap. 5 § PBF som har remissbehandlats under 2012.

Om byggnadsnämnden bedömer att byggnadsverket inte upp- fyller kraven, bör nämnden ha möjlighet att vägra startbesked. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 6.4.5.

241

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

Möjligheten att söka lov ändå

Många byggnadsverk representerar stora ekonomiska värden. I de fall som en detaljplan är otydlig i något avseende, kan det finnas ett befogat intresse från byggherren eller dennes kreditgivare att få bekräftat från byggnadsnämnden att kraven i PBL är uppfyllda.

Redan i dag gäller att även om en åtgärd inte kräver lov, får den som avser att vidta åtgärden ansöka om att åtgärden prövas och har rätt att få sin ansökan prövad som om åtgärden krävde lov. Pröv- ningen ska då avse åtgärdens förenlighet med PBL (jfr 9 kap. 14 §).

Av uttrycket ”få sin ansökan prövad som om åtgärden krävde lov” framgår att ett sådant ärende ska prövas som ett vanligt ärende, där både de materiella och processuella reglerna om lov ska tillämpas. Redan i dag finns således möjlighet att få en frivillig prövning, även om kommunen har beslutat om att bygglov inte behövs.

6.2.2Vissa planbestämmelser förutsätter bygglovsbefrielse

Förslag: Jag föreslår att krav på bygglov inom detaljplan får införas endast i de fall som detaljplanen saknar detaljerade utformningsbe- stämmelser.

I syfte att korta prövningsprocessen har vi i avsnitt 6.2.1 föreslagit att huvudregeln ska vara att bygglov inte behövs under genom- förandetiden när det finns en detaljplan, men att kommunen genom en planbestämmelse ska kunna besluta att bygglov krävs för vissa eller alla åtgärder som vanligtvis kräver bygglov. För att stävja att kommunen inför bygglovsplikt i alla nya planer, föreslår vi att detta får ske endast i de fall då detaljplanen saknar detaljerade utform- ningsbestämmelser.

Kommunen kommer i början av planprocessen att behöva välja väg. Antingen görs planen så detaljerad att byggnadsverket kan prövas uttömmande i detaljplanen, alternativt utformas planen flexibelt varigenom detaljfrågorna kan överlämnas till bygglov- skedet. Genom en sådan uppdelning vill vi främja ett ändamåls- enligt arbetssätt.

Det är sannolikt svårt att definiera vad som är en flexibel plan. En otydlig reglering skulle kunna leda till att en detaljplan ifråga- sätts på den grunden att planen är alltför detaljerad för att det ska vara möjligt att införa bygglovsplikt. Vi tror istället att det är en-

242

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

klare att reglera att bygglovsplikt endast kan komma i fråga i de fall som planen inte samtidigt reglerar vissa detaljfrågor.

Enligt vår erfarenhet är det bestämmelserna kring hur ett bygg- nadsverk ska utformas i detalj som medför flest problem i bygglov- skedet. I första hand uppfattar vi att bestämmelserna om bebyg- gandets omfattning och byggnaders användning (jfr 4 kap. 11 § PBL) och bestämmelserna om hur byggnadsverk och tomter ska placeras, utformas och utföras (jfr 4 kap. 16 § 1 st. 1) som skapar låsningar i bygglovsprövningen. Enligt praxis omfattar bestämmel- ser om utformning och utförande bl.a. fasadmaterial, takvinkel, taktäckningsmaterial och färg.

Förslaget innebär att om utformning och utförande (dvs. 4 kap. 16 § 1 st. 1) regleras, ska det inte vara möjligt för kommunen att införa bygglovsplikt inom detaljplan.

Den föreslagna bestämmelsen medför att samma byggnadsverk inte både kan omfattas både av detaljerade utformningsbestäm- melser och av krav på efterföljande bygglovsprövning. Inget hindrar dock att kommunen inför bygglovsplikt för vissa byggnadsverk i planen, samtidigt som andra byggnadsverk regleras uttömmande i planen.

Vi menar att det även i fortsättningen kommer att vara möjligt att arbeta med gestaltningsprogram i de fall där kommunen inför bygglovsplikt. Gestaltningsprogrammet kan emellertid inte göras bindande i de fall ett tvåstegsförfarande ska tillämpas, eftersom ett gestaltningsprogram så gott som alltid anger utformning och utfö- rande. Gestaltningsprogrammet kan i sådant fall endast ha en väg- ledande roll, dvs. tjäna som vägledning för hur kommunen anser att bebyggelse och byggnader bör utformas för att vara lämpliga med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (jfr 2 kap. 6 § 1 st. 1).

6.2.3Delar av detaljplanen upphör att gälla efter genomförandetidens slut

Förslag: Jag föreslår att planbestämmelserna ska upphöra att gälla efter genomförandetidens slut med undantag av de obligatoriska bestämmelserna och sådana frivilliga planbestämmelser som anger att strandskyddet ska upphävas.

243

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

Endast delar av det frivilliga innehållet behålls efter genomförandetidens slut

Med tanke på de hinder som inaktuella detaljplaner ibland utgör när det gäller att tillgodose behovet av en önskvärd utveckling, har vi övervägt om det är möjligt att helt enkelt låta detaljplanen upp- höra att gälla efter genomförandetidens slut. Detaljplanerna skulle således i än högre grad ses som ett renodlat genomförandeinstru- ment – när planen är genomförd behövs den inte längre. Därefter får eventuella ändringar och kompletteringar bedömas utifrån en allmän lämplighetsbedömning i förhållande till bestämmelserna i 2 kap. PBL.

Även om det ibland kan vara lämpligt att helt låta detaljplanen upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, har vi under utred- ningsarbetets gång kunnat konstatera att det även finns många si- tuationer när det är lämpligt med en långsiktig reglering av hur mark och vatten ska användas. Som ett alternativ till att helt upp- häva detaljplanen har vi stannat för möjligheten att endast upphäva delar av bestämmelserna efter genomförandetidens slut.

Utredningen anser att det är lämpligt att i princip endast låta det obligatoriska innehållet vara kvar efter genomförandetidens slut, men där det frivilliga innehållet samtidigt upphör att gälla. Där- igenom blir det möjligt att frigöra sig från de låsningar som en in- aktuell och detaljrik detaljplan medför. Andra utformningar blir då möjliga att pröva vid bygglovsprövningen.

Enligt 4 kap. 5 § PBL ska kommunen i en detaljplan bestämma

gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområ- den,

användningen och utformningen av allmänna platser som kom- munen är huvudman för, och

användningen av kvartersmark och vattenområden.

Dessa punkter anger med andra ord det obligatoriska innehållet i detaljplanen, medan det är frivilligt att använda övriga reglerings- möjligheter enligt 4 kap.

I tabell 6.1 redovisar vi de bestämmelser i 4 kap. som reglerar det frivilliga innehållet i en detaljplan och våra kommentarer till hur dessa planbestämmelser kan hanteras.

244

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

6 §	Markreservat för sådana trafik- och vägan-	Kan upphävas.
	läggningar, energianläggningar, anordningar	Får prövas
	för elektroniska kommunikationsnät och	enligt FBL,
	ledningar som behövs för allmänna ändamål	AL och LL.

7 §	Bestämmelser om att kommunen inte ska vara	Kan upphävas.
	huvudman för en eller flera allmänna platser

8 §	Hur allmänna platser – som är särskilt värde-	Kan upphävas.
	fulla från historisk, kulturhistorisk, miljö-	Får prövas i
	mässig eller konstnärlig synpunkt – ska skyd-	bygglovet.
	das, och hur allmänna platser som kommunen
	inte ska vara huvudman för ska användas och
	utformas

9 §	Bestämmelser om stängsel samt utfart eller	Kan upphävas.
	annan utgång mot allmänna platser

10 §	Bestämmelser om markytans utformning och	Kan upphävas.
	höjdläge	Får prövas i
		bygglovet.

11 §

12 §

13 §

Bebyggandets omfattning över och under markytan, byggnaders användning, och andelen lägenheter av olika slag i bostadsbyggnader och lägenheternas storlek

Skyddsåtgärder för att motverka markför- orening, olyckor, översvämning och erosion, skyddsåtgärder för att motverka störningar från omgivningen, och – om det finns särskilda skäl för det – högsta tillåtna värden för stör- ningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller andra olägenheter som omfattas av

9 kap. MB

De krav i fråga om att ordna utrymme för par- kering, lastning och lossning som behövs med hänsyn till 8 kap. 9 § 1 st. 4, placeringen och utformningen av parkeringsplatser, och att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering

Kan upphävas. Får prövas i bygglovet.

Kan upphävas. Ev. olägen- heter får han- teras enligt miljöbalken.

Kan upphävas. Får prövas i bygglovet.

245

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

14 § Villkor för lov för en åtgärd som innebär att en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenför- sörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd, ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen, utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats, markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten

15 § Minskning och utökning av kravet på bygglov, rivningslov och marklov

16 § Placering, utformning och utförande av bygg- nadsverk och tomter, preciserade krav som behövs för att följa förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 §, kraven på varsamhet enligt

8 kap. 17 och 18 §§ eller kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt

2 kap. 6 § 3 st. Bestämma att byggnader som omfattas av förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 § inte får rivas. Bestämma omfatt- ningen av skyddet av tomter enligt 8 kap. 13 § 2 st. 2 och bestämma preciserade krav för att följa förbudet mot förvanskning av sådana tomter eller som annars behövs för att följa kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt 2 kap. 6 § 3 st. m.m.

17 § Upphäva strandskydd

Kan upphävas. Får prövas i bygglovet.

Kan upphävas. Minskning av lovplikten behövs inte när bygglovfrihet kommer att gälla under genomförande- tiden.

Kan upphävas. Får prövas i bygglovet.

Fortsätter att gälla.

246

SOU 2013:34 Överväganden och förslag om en effektivare process

18 §	Bestämma största eller minsta storlek på fastig-	Kan upphävas.
	heter, bestämma markreservat för gemensam-	Får prövas
	hetsanläggningar samt, om det behövs för att	enligt FBL, AL
	genomföra en ändamålsenlig indelning i fastig-	och LL.
	heter eller för att annars underlätta detaljpla-
	nens genomförande, bestämma hur området
	ska vara indelat i fastigheter, de servitut, led-
	ningsrätter och liknande särskilda rättigheter
	som ska bildas, ändras eller upphävas, de an-
	läggningar som ska utgöra gemensamhets-
	anläggningar, och de fastigheter som ska delta i
	gemensamhetsanläggningarna och de utrym-
	men som ska tas i anspråk för anläggningarna

21-	Genomförandetid
24
§§
26-	Tillfällig användning
29
§§

Kan upphävas.

Kan upphävas. Får prövas i bygglovet.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att av de frivilliga plan- bestämmelserna behöver endast bestämmelsen att upphäva strand- skydd (4 kap. 17 §) fortsätta att gälla efter genomförandetidens slut.

Om övriga frivilliga planbestämmelser upphävs, kommer en de- taljplan efter genomförandetidens slut i princip alltid att innehålla bestämmelser om tillåten markanvändning, men väsentligt färre begränsningar om hur mycket en viss tomt kan bebyggas. Enligt vår mening skulle ett sådant förfarande avsevärt underlätta önsk- värda förändringar och kompletteringar i det befintliga byggnads- beståndet. Samtidigt skulle en sådan ändring påverka den s.k. bygg- rätten. I avsnitt 6.2.4 utvecklar vi ett förslag om hur byggrätten skulle kunna se ut om förslaget genomförs.

Markanvändningen påverkas inte

Det obligatoriska innehållet i en detaljplan omfattar bl.a. att kom- munen ska bestämma användningen av kvartersmark och vatten- områden. Med den ordning som vi ser framför oss kommer mark-

247

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

användningen att finnas kvar som planbestämmelse. I avsnitt 6.5.1 föreslår vi emellertid utökade möjligheter till avvikelser från detalj- planer. Därigenom kommer det efter genomförandetidens slut även att bli möjligt att godta andra markanvändningar så länge dessa inte medför väsentligt ändrad omgivningspåverkan eller påverkar an- nans möjlighet till pågående markanvändning.

De rättsverkningar som är kopplade till allmän platsmark med- för att det inte heller i fortsättningen bör vara möjligt att upplåta allmän platsmark för enskilda ändamål. I sådant fall bör det krävas att planen ändras eller upphävs.

Två alternativa lösningar

1. Ändringen kan begränsas till områden med områdesplaner

Vi har i det föregående förordat en ordning där de frivilliga plan- bestämmelserna delvis upphör att gälla efter genomförandetidens slut i samtliga detaljplaner. Med den föreslagna ordningen kommer detaljplanen att få en tydligare roll som genomförandeinstrument. Det blir även tydligare att byggrätten endast är garanterad under genomförandetiden. Vill kommunen behålla planbestämmelserna, kan den med en begränsad arbetsinsats förlänga genomförande- tiden på det sätt som vi redovisar i avsnitt 6.6.2. Med denna ordning kan en relativt hög grad av flexibilitet uppnås, även om det man vinner i flexibilitet i viss mån påverkar graden av förutsäg- barhet. Det finns med andra ord en risk för att grannar, staten och andra organisationer m.fl. kommer att få det svårare att förutse och påverka markanvändningen i kommunen.

Ett annat förslag kan vara att endast upphäva innehållet i detalj- planer inom sådana områden där det finns en områdesplan som till- godoser de kriterier vi har föreslagit i avsnitt 6.1.3. Möjligheten att ge lov för andra utformningar skulle då begränsas till en använd- ning som är förenlig med områdesplanen. Flexibiliteten skulle då minska, samtidigt som förutsägbarheten skulle öka för omgiv- ningen. En nackdel med en sådan lösning är emellertid att det kan ta relativt lång tid innan kommunerna har hunnit upprätta områdes- planer och att det därmed kan ta lång tid innan lagändringen får någon effekt.

248

SOU 2013:34

Överväganden och förslag om en effektivare process

2. Motsvarande effekt kan även uppnås med stora avvikelser, inom områden med områdesplaner

Vi har även övervägt ett tredje förslag, nämligen att efter genom- förandetidens slut öppna upp för generösa avvikelser från planens begränsningar. Planbestämmelserna kan i så fall finnas kvar och ut- göra en grund för bygglovsprövningen, samtidigt som det blir lätta- re att bygga på ett annat sätt än vad planen anger efter genomföran- detidens slut. För att säkerställa att bebyggelseutvecklingen blir förutsägbar för staten och grannarna, skulle emellertid inte vilka avvikelser som helst tålas. Den övre gränsen för vad som skulle kunna accepteras – utöver den byggrätt som följer av detaljplanen – skulle då utgöras av vad områdesplanen medger. Den garanti som byggrätten innebär för grannarna, dvs. att omgivningen kan förutse utvecklingen på en viss tomt, försvinner däremot.

Möjligheten till avvikelser skulle enbart gälla inom områden där det finns en områdesplan och där länsstyrelsen inte har motsatt sig att detaljplanekravet upphävs. Inom områden där detaljplanekravet fortfarande gäller, skulle dagens begränsade möjligheter till avvikel- ser behållas.

Genom den nu antydda ordningen skulle kommunerna få ett tydligt incitament att upprätta områdesplaner. Samtidigt skulle ge- nomslaget för lagändringen bli väsentligt mindre.

Jämfört med de två alternativa lösningarna som vi nu har pre- senterat anser utredningen att huvudalternativet ger större effekt och ansluter bättre till systematiken i övrigt i förslagen. Skäl saknas därför att gå vidare med de båda alternativa förslagen.

I avsnitt 6.5.1 och i bilaga 3 diskuterar vi förutsättningarna för avvikelser från en detaljplan.

Några frågor av betydelse runt den föreslagna ordningen

Hur säkerställs likabehandling över tid?

Möjligheten till ändringar och kompletteringar behöver följa enhet- liga principer. En ny ordning får inte innebära att byggnadsnämn- dens bedömningar blir ett lotteri, där bedömningen mer beror på vem som handlägger ärendet än på förhållandena i sak. I detta sammanhang vill vi påminna om att det redan i dag finns inslag av god- tycke när detaljplanerna utformas – lika fall ska inte bara bedömas lika inom ett visst kvarter utan i förhållande till alla de fall när förut-

249

Överväganden och förslag om en effektivare process

SOU 2013:34

sättningarna är lika. Även om likabehandlingsprincipen är viktig, är det angeläget att säkerställa att åtgärden verkligen är lämplig, vilket innebär att bygglovsprövningen kommer att få en mer framträd- ande roll.

Även om detaljplanen delvis kommer att upphävas, tror vi att dessa planbestämmelser även i fortsättningen kommer att ha bety- delse för bygglovsprövningen. Bestämmelserna får betydelse inte minst som underlag som visar hur planförfattaren ansåg att bebyg- gelsen borde utvecklas vid den tidpunkt då planen utarbetades. Därigenom kan de bidra till att byggnadsnämnden handlägger ansökningar om lov på