Det svenska medborgarskapet

Betänkande av Medborgarskapsutredningen

Stockholm 2013

SOU 2013:29

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-23931-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Erik Ullenhag

Regeringen beslutade den 12 januari 2012 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag i vissa medborgarskapsfrågor.

Följande dag förordnades jur. kand. Gunnar Strömmer som särskild utredare. Som sakkunnig förordnades från och med den 27 mars 2012 departementssekreteraren Annica Johansson. Samma dag förordnades som experter kanslirådet Claes Bergdahl, universitetslektorn Hedvig Lokrantz Bernitz, kanslirådet Gun Enlund, utbildaren och idé- utvecklaren Edna Eriksson, f.d. departementsrådet Gunnar Hermanson, ämnesrådet (numera departementsrådet) Anna-Karin Lindblom, experten Bo Lundberg, enhetschefen Qaisar Mahmood och docenten Per Strömblad. Den 6 november 2012 entledigades Gun Enlund. Samma dag förordnades departementsrådet Jan Erlandsson som expert.

Som huvudsekreterare anställdes från och med den 1 mars 2012 departementssekreteraren Jens Ölander. Som sekreterare anställdes från och med den 12 mars 2012 tingsfiskalen Daniel Brunson och från och med den 4 juni 2012 tingsfiskalen Katarina Monfils Gustafsson.

Utredningen har antagit namnet Medborgarskapsutredningen. Utredningen överlämnar nu betänkandet Det svenska

medborgarskapet (SOU 2013:29). Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i april 2013

Gunnar Strömmer

/Jens Ölander

Daniel Brunson

Katarina Monfils Gustafsson

Innehåll

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:691) om avgifter vid

1.4Förslag till förordning om ändring i

3.5Hur vuxna personer i Sverige uppfattar det svenska

4.2Härstamningsprincipens och territorialprincipens

4.3Härstamningsprincipen och territorialprincipen i några

4.4Härstamningsprincipen och territorialprincipen i

6

5.2Information och synpunkter som inkommit till

8.3.2Överväganden och förslag avseende automatiskt förvärv av medborgarskap för vissa statslösa barn

8.5Personer som har fyllt 18 år och som haft hemvist i

8.5.2Överväganden och förslag mot bakgrund av kraven i FN:s konvention om begränsning av

8

8.6Information om möjligheter till anmälan om

9.3Kravet på permanent uppehållstillstånd när det gäller

10

Förkortningar

12

Sammanfattning

Utredningens uppdrag, överväganden och förslag

Utredningen har haft i uppdrag att utreda och lämna förslag i vissa frågor som rör svenskt medborgarskap. Utredningens direktiv i sin helhet finns i bilaga 1.

I denna sammanfattning redovisas utredningens huvudsakliga överväganden och förslag. Dessa kan delas in i fyra övergripande områden:

det svenska medborgarskapets betydelse,

medborgarskapsceremonier för nya svenska medborgare,

ökade möjligheter till svenskt medborgarskap för barn och unga, och

en möjlighet till svenskt medborgarskap efter kortare tid för den som behärskar det svenska språket (språkbonus).

Inom ramen för flera av dessa områden har ett antal olika frågor behandlats. Utöver detta har utredningen övervägt frågor och lämnat förslag som har att göra med erfarenheterna av lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (MedbL). Också vissa andra frågor har behandlats.

Det svenska medborgarskapets betydelse

Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till en definition av det svenska medborgarskapets betydelse och om lämpligt föreslå hur definitionen skulle kunna regleras i MedbL.

13

En portalparagraf

Utredningen föreslår att MedbL ska inledas med en paragraf om medborgarskapets betydelse. En sådan portalparagraf bidrar till att tydliggöra och tillgängliggöra medborgarskapets innebörd samt till att markera dess betydelse. Den kan också vara en utgångspunkt för det budskap som ska förmedlas vid medborgarskapsceremonier för nya svenska medborgare. Medborgarskapets grundläggande innebörd bör framgå av den föreslagna portalparagrafen. Av denna bör även framgå att det i MedbL regleras hur en person blir och upphör att vara svensk medborgare.

Medborgarskapets betydelse

Utredningen har kommit fram till att det svenska medborgarskapet bör anses ha följande grundläggande innebörd.

Medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet mellan medborgaren och staten. Medborgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter. Det är en grund för folkstyrelsen och står för samhörighet med Sverige.

Det svenska medborgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter. Skillnaderna i rättslig ställning mellan svenska med- borgare och andra personer är numera förhållandevis få. De friheter och rättigheter som är förbehållna svenska medborgare är emellertid av stor betydelse. Endast svenska medborgare har rösträtt och är valbara till riksdagen. Riksdagen är folkets främsta företrädare och det är i första hand från medborgarna som den offentliga makten härleder sin legitimitet. Medborgarskapet utgör alltså en grund för folk- styrelsen. Vidare är vissa offentliga anställningar och uppdrag, t.ex. domare och polis, förbehållna svenska medborgare. En ovillkorlig rätt att vistas i Sverige tillkommer dessutom endast svenska medborgare. Sammantaget framstår det svenska medborgarskapet, ur statens perspektiv, som det viktigaste rättsliga förhållandet mellan med- borgaren och staten. Vilken betydelse medborgarskapet har för individen kan variera. Resultaten av en undersökning som Statistiska centralbyrån har utfört på uppdrag av utredningen, talar emellertid för att medborgarskapet av många anses vara betydelsefullt och att många av de rättigheter som är knutna till medborgarskapet uppfattas som viktiga.

14

Samhörighet med Sverige utgör en röd tråd i dagens regler om förvärv och upphörande av svenskt medborgarskap. Bestämmelserna ger i huvudsak uttryck för utgångspunkten att den som har en tillräcklig samhörighet med Sverige bör vara, eller åtminstone ha möjlighet att bli, svensk medborgare. Detta stämmer väl överens med den folkrättsliga synen på medborgarskap och framstår även i övrigt som lämpligt. När det gäller svenskt medborgarskap tar begreppet samhörighet sikte på konkreta och objektivt konstaterbara faktorer, t.ex. att en person bott i Sverige en längre tid eller att ett barn kan förväntas växa upp här i landet. Frågan om samhörighet är i sammanhanget alltså inte beroende av en individs subjektiva förhållande till staten eller det omgivande samhället. Resultaten av den ovan nämnda undersökningen talar emellertid för att medborgarskapet av många uppfattas som viktigt för känslan av delaktighet i det som händer i samhället och för känslan av gemenskap med andra i Sverige. Detta stämmer väl överens med en grundtanke om ett medborgarskap som utgår från samhörighet. Det svenska medborgarskapet kan mot denna bakgrund sägas stå för samhörighet med Sverige.

En tydligare grundtanke om samhörighet

De förslag som utredningen lämnar i betänkandet innebär ett förtydligande och förstärkande av betydelsen av samhörighet med Sverige när det gäller frågan om svenskt medborgarskap. I förslaget till portalparagraf framhålls att medborgarskapet står för samhörighet med Sverige. Även förslaget om medborgarskapsceremonier innebär att betydelsen av samhörighet med Sverige i förhållande till svenskt medborgarskap lyfts fram. Utöver detta har frågan om samhörighet inte minst betydelse för vissa av utredningens förslag när det gäller barns förvärv av medborgarskap och för förslaget om språkbonus.

Medborgarskapsceremonier för nya svenska medborgare

Av utredningens direktiv framgår att det ska införas medborgarskaps- ceremonier som är tillgängliga för alla nya svenska medborgare. Ceremonierna ska ha till syfte att i högre grad än i dag bidra till att markera medborgarskapets tyngd och betydelse. Utredningens uppdrag har varit att föreslå innehåll i och organisation av medborgarskaps- ceremonierna. I detta ingår bl.a. att ta ställning till vem som bör

15

anordna dessa. Utredningen har även haft i uppdrag att, med utgångs- punkt i förslaget till definition av medborgarskapets betydelse, föreslå generella ramar för det budskap som bör förmedlas genom en medborgarskapsceremoni.

Kommunerna ska anordna medborgarskapsceremonier

Utredningen föreslår att varje kommun årligen ska anordna en medborgarskapsceremoni som markerar det svenska medborgarskapets betydelse och erbjuda nya svenska medborgare i kommunen, som förvärvat medborgarskapet efter födelsen, att närvara vid denna.

Medborgarskapsceremonier anordnas redan i dag av ungefär hälften av landets kommuner och det finns i många av dessa en mycket stor erfarenhet av att arrangera sådana ceremonier. Genom de kontakter som utredningen haft med kommuner som anordnar ceremonier har framkommit att många kommuner gjort såväl praktiska som principiella överväganden och har utarbetat väl fungerande rutiner kring ceremonierna. Många kommuner har också understrukit att de även framöver vill anordna medborgarskaps- ceremonier och att de anser kommunerna vara lämpligast för uppgiften. Ett alternativ som utredningen övervägt är att en statlig myndighet ska arrangera ceremonierna. Närmast till hands ligger länsstyrelserna. I dag anordnar emellertid endast någon enstaka länsstyrelse ceremonier. Kommunerna har dessutom en betydligt större närhet till de nya medborgarna än vad länsstyrelserna har. Sammantaget anser utredningen att uppgiften att anordna medborgar- skapsceremonier bör anförtros kommunerna.

Ceremonierna bör äga rum efter det att medborgarskap har beviljats och deltagande vid ceremonierna bör inte utgöra ett krav för medborgarskapsförvärv. I konsekvens med detta bör deltagandet vara frivilligt. Ceremonierna bör inte inkludera något krav på avläggande av trohetsed eller motsvarande.

Ett gemensamt budskap om medborgarskapets betydelse

Ceremonierna ska syfta till att markera medborgarskapets tyngd och betydelse. Detta syfte uppnås bäst genom att ceremonierna är inriktade på att välkomna de nya medborgarna som svenska medborgare och högtidlighålla medborgarskapsförvärvet. Ett sådant fokus innebär

16

också en tydlig markering av de nya medborgarnas samhörighet med Sverige. Vid ceremonierna bör kommunerna, med utgångspunkt i den nya portalparagrafen i MedbL, förmedla budskapet att det svenska medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet mellan medborgaren och staten, att medborgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter samt att medborgarskapet är en grund för folkstyrelsen och står för samhörighet med Sverige. I övrigt bör kommunerna själva få avgöra hur ceremonierna ska utformas.

Informationsmaterial om ceremonier

Många kommuner har ett intresse av att få information om hur olika frågor när det gäller ceremonier kan hanteras eller har hanterats i andra kommuner. Viss information av denna typ finns i en bilaga till betänkandet (se bilaga 3). För att kommunerna ska få lämpligt stöd föreslår utredningen därutöver att det ska uppdras åt länsstyrelserna att verka för att kommunerna får information om hur ceremonier genomförs i andra kommuner. I uppdraget ingår att länsstyrelserna ska utarbeta och sprida ett informationsmaterial som ger kommunerna konkreta exempel på hur medborgarskapsceremonier kan genomföras. Materialet ska utarbetas efter samråd med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Länsstyrelserna ska återrapportera uppdragets genomförande och redovisa eventuella behov av ytterligare stödåtgärder till regeringen.

Ett högtidligt bevis om svenskt medborgarskap

I dag ska den som beviljas svenskt medborgarskap genom anmälan eller naturalisation få ett formellt bevis om detta från Migrationsverket eller länsstyrelsen. Dessa medborgarskapsbevis har olika utseende. Genom utformningen av bevisen kan staten markera den vikt som staten lägger vid medborgarskapet. Bevisen kan också ha en symbolisk betydelse för individen. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att det uppdras åt Migrationsverket och länsstyrelserna att tillsammans utforma ett enhetligt och högtidligt bevis om svenskt medborgarskap.

17

Ökade möjligheter till svenskt medborgarskap för barn och unga

Utredningen har haft i uppdrag att utreda varför så få av vårdnads- havarna till de barn som uppfyller villkoren för medborgarskap genom anmälningsförfarande utnyttjar denna möjlighet och föreslå de ändringar i regelverket som bedöms lämpliga, t.ex. att barnen automatiskt beviljas medborgarskap. I uppdraget har vidare ingått att med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), FN:s konvention om begränsning av statslöshet och Europarådets arbete inom området, bedöma om rätten till medborgarskap för barn och unga även i övrigt bör stärkas.

En närliggande fråga är det mycket starka genomslag som härstamningsprincipen har i reglerna om förvärv av svenskt med- borgarskap vid födelsen. I utredningens uppdrag har ingått att belysa hur ett land som Sverige med stor mångfald och rörlighet påverkas av att härstamningsprincipen är huvudregel.

Härstamningsprincipen och territorialprincipen

Vilket medborgarskap ett barn förvärvar vid födelsen bestäms i regel utgående från två huvudprinciper. Härstamningsprincipen innebär att det är föräldrarnas medborgarskap som är avgörande för barnets medborgarskapsförvärv vid födelsen. Territorialprincipen innebär att medborgarskapet förvärvas på grund av födelse inom statens territorium. Härstamningsprincipen har ett mycket starkt genomslag i reglerna om förvärv av svenskt medborgarskap vid födelsen, medan territorialprincipen endast på ett mycket begränsat sätt återspeglas i dessa. Utredningen har gjort bedömningen att en följd av att härstamningsprincipen är huvudregel är att vissa barn som föds i Sverige inte blir svenska medborgare vid födelsen, trots att de kan förväntas växa upp i Sverige och förutses få en sådan samhörighet med landet att de bör vara svenska medborgare. Utifrån en grundtanke om ett medborgarskap som utgår från samhörighet, kan MedbL anses underinkluderande i förhållande till dessa barn. Se vidare om denna fråga nedan.

18

Svenskt medborgarskap ska alltid föras över från föräldrar till barn

Ett barn med en förälder som är svensk medborgare kan ofta förväntas växa upp i Sverige som en del av det svenska samhället, eller åtminstone ha betydande kontakt med landet. Barnet kan därför förutses få en sådan samhörighet med Sverige att han eller hon bör vara svensk medborgare. I dag blir ett barn svensk medborgare vid födelsen om barnets mor är svensk medborgare. I de flesta fall blir ett barn svensk medborgare vid födelsen även om endast barnets far, eller en person som är förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken, är svensk medborgare. Detta är dock inte fallet om barnet föds utomlands och barnets föräldrar inte är gifta med varandra. Enligt utredningens mening bör frågan om ett barns föräldrar är gifta med varandra inte ha någon betydelse när det gäller deras möjligheter att föra över svenskt medborgarskap till barnet. Det finns heller inga andra tungt vägande skäl att göra skillnad på föräldrars möjligheter att föra över svenskt medborgarskap. Av bl.a. dessa skäl föreslår utredningen att ett barn alltid ska förvärva svenskt medborgarskap vid födelsen, om en förälder till barnet är svensk medborgare. Detsamma ska gälla om en avliden förälder till barnet var svensk medborgare vid sin död.

Barn som föds i Sverige och kan förväntas växa upp i landet ska bli svenska medborgare vid födelsen

Ett barn som föds i Sverige blir i dag svensk medborgare vid födelsen endast om barnet har en förälder med svenskt medborgarskap. Ett barn som föds i Sverige men vars föräldrar inte är svenska medborgare förvärvar alltså inte svenskt medborgarskap automatiskt vid födelsen. Också barn som föds i Sverige med föräldrar som inte har svenskt medborgarskap kan emellertid ofta förväntas växa upp här som en del av det svenska samhället och förutses få en sådan samhörighet med landet att de bör vara svenska medborgare. I förhållande till dessa barn framstår nuvarande regler om förvärv av svenskt medborgarskap, utifrån en grundtanke om samhörighet, som underinkluderande. Den skillnad som i dag görs mellan dessa barn och barn som föds med en förälder som är svensk medborgare framstår vidare som svår- motiverad. Ett barn som föds i Sverige och som kan förväntas växa upp här, bör förvärva svenskt medborgarskap vid födelsen oavsett om barnets föräldrar är svenska medborgare. Redan den omständigheten

19

att ett barn föds i Sverige talar starkt för att barnet kommer att växa upp här. Det förefaller dock klart mer sannolikt att så kommer att vara fallet om barnet har åtminstone en förälder som är väl förankrad här i landet. Utredningen föreslår att ett barn som föds i Sverige ska förvärva svenskt medborgarskap automatiskt vid födelsen, om en förälder till barnet dels är folkbokförd här i landet sedan fem år, dels har permanent uppehållstillstånd. Eftersom föräldrarna kan ansöka om befrielse från svenskt medborgarskap för barnet, framstår risken för att ett barn växer upp med svenskt medborgarskap i strid med föräldrarnas önskemål som begränsad.

Undvikande av statslöshet är en grundprincip i svensk medborgarskapslagstiftning. Mot bl.a. den bakgrunden finns när det gäller barn som föds statslösa i Sverige ännu starkare skäl att dessa automatiskt ska bli svenska medborgare. Utredningen föreslår därför att ett barn som föds i Sverige, och som inte vid födelsen förvärvar ett annat medborgarskap, ska förvärva svenskt medborgarskap vid födelsen om en förälder till barnet dels är folk- bokförd här i landet sedan tre år, dels har permanent uppehållstillstånd.

Barn ska ha rätt till svenskt medborgarskap efter en kortare hemvisttid än i dag

Enligt gällande regler kan ett barn som har permanent uppehålls- tillstånd i Sverige förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan om barnet har hemvist här i landet sedan fem år eller, om barnet är statslöst, tre år. Det kan ifrågasättas om de nu gällande hemvistkraven är helt ändamålsenliga. Barn som växer upp i Sverige kan i allmänhet efter en kortare tid än fem år förväntas ha en sådan samhörighet med landet att de bör kunna bli svenska medborgare. Nuvarande regler, och utredningens förslag om automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa barn som föds i Sverige, kan vidare med- föra att barn kommer att ha mycket olika förutsättningar att bli svenska medborgare. Ett barn kommer att vara svensk medborgare från födelsen även om barnet föds precis efter det att någon av barnets föräldrar uppfyller kraven för att barnet automatiskt ska förvärva medborgarskapet. Däremot kommer ett barn som fötts i Sverige kort innan föräldern uppfyllde kraven, som huvudregel behöva vänta fem år innan han eller hon kan bli medborgare genom anmälan. Detta kan framstå som särskilt otillfredsställande när det rör sig om skillnader mellan syskon i en familj. Utredningen föreslår mot

20

den bakgrunden att den hemvisttid som i den aktuella situationen krävs för medborgarskapsförvärv genom anmälan ska minskas. För statslösa barn ska två års hemvist gälla, medan en hemvisttid om tre år ska krävas för andra.

Vissa andra frågor om anmälan om medborgarskap för barn och unga

I dag kan den som har fyllt 18 men inte 20 år förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har permanent uppehållstillstånd i Sverige och hemvist här i landet sedan en viss ålder. Enligt FN:s konvention om begränsning av statslöshet ska en stat – automatiskt eller genom anmälan – bevilja medborgarskap till en person som är född på statens territorium om personen annars skulle bli statslös. En möjlighet till anmälan ska finnas under en period som inte får börja senare än vid 18 års ålder och inte upphöra tidigare än vid en ålder av 21 år. För att Sverige ska uppfylla kraven i konventionen, föreslår utredningen att den ovan redovisade möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan ska finnas till dess att individen har fyllt 21 år. Ändringen bör gälla alla som i dag omfattas av möjligheten till anmälan.

Barn som är födda i Sverige och som sedan födelsen är statslösa samt har hemvist och permanent uppehållstillstånd här i landet kan förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Anmälan ska i dag ske innan barnet har fyllt fem år. Det är angeläget att underlätta för barn som föds i Sverige och som förblir statslösa att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Utredningen föreslår därför att anmälan ska kunna ske till dess att barnet har fyllt 18 år.

Ett informationsuppdrag för Migrationsverket

Endast få av vårdnadshavarna till de barn som uppfyller villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan utnyttjar i dag denna möjlighet. Utredningen föreslår att Migrationsverket ska ges i uppdrag att i samverkan med berörda organisationer i det civila samhället informera om barns möjligheter att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan.

21

Språkbonus

Utredningen har haft i uppdrag att undersöka om medborgarskapet i större utsträckning kan användas som ett incitament för att främja integrationen. Utredningen föreslår att en sökande som har visat att han eller hon har en viss nivå av kunskaper i det svenska språket, som huvudregel ska kunna bli svensk medborgare genom naturalisation även om han eller hon haft hemvist i Sverige ett år kortare än vad som annars hade krävts (språkbonus).

Det svenska medborgarskapet och det svenska språket har det gemensamt att båda förenar människor i Sverige oavsett deras bakgrund. En möjlighet till språkbonus kan uppmuntra den som vill bli svensk medborgare att så snabbt som möjligt lära sig det svenska språket. Det är av stor betydelse för integrationen att individer som bor i Sverige har kunskaper i svenska. Också när det gäller frågan om svenskt medborgarskap kan sådana kunskaper vara av betydelse. Kunskaper i det svenska språket talar för att en individ känner till svenska förhållanden, är en del av det svenska samhället och har samhörighet med Sverige.

I dag gäller som huvudregel att naturalisation kan ske sedan sökanden haft hemvist i Sverige i fem år. För statslösa och flyktingar gäller en hemvisttid om fyra år. Beträffande nordiska medborgare är hemvistkravet två år. En sökande som inte kan styrka sin identitet kan naturaliseras endast om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist i Sverige och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Språkbonusen ska gälla alla sökande förutom de nordiska medborgare för vilka ett hemvistkrav om två år gäller. Språkbonusen innebär att det kommer vara möjligt för statslösa eller flyktingar att bli svenska medborgare efter tre års hemvist och för sökande enligt huvudregeln sedan de haft hemvist i fyra år. En sökande som inte kan styrka sin identitet kommer med språkbonusen att kunna naturaliseras efter det att han eller hon haft hemvist i Sverige i sju år.

En sökande ska kunna få språkbonus om han eller hon har deltagit i utbildning i svenska för invandrare eller en motsvarande utbildning vid folkhögskola och uppnått betyg för godkänt resultat på kurs D. Detsamma ska gälla den som har deltagit i annan utbildning, genomgått prövning eller annars genomgått prov och därigenom visat minst motsvarande kunskaper.

22

Erfarenheter av 2001 års medborgarskapslag m.m.

Hemvistkrav för naturalisation

I dag gäller som huvudregel att en sökande kan beviljas svenskt medborgarskap efter ansökan (naturalisation) om han eller hon har hemvist i Sverige sedan fem år. För statslösa och flyktingar gäller en hemvisttid om fyra år. Beträffande nordiska medborgare är hemvistkravet två år. En sökande som inte kan styrka sin identitet kan naturaliseras endast om han eller hon har haft hemvist i minst åtta år och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. I utredningens uppdrag har ingått att bedöma om nuvarande tidsgränser är ändamålsenliga eller om det finns anledning att tillämpa andra tidsgränser, t.ex. ett mer enhetligt system. Utredningen har kommit fram till att tidsgränserna för naturalisation är ändamålsenliga och inte bör ändras. Det ovan redovisade förslaget, att den som har en viss nivå av kunskaper i det svenska språket ska kunna naturaliseras efter en kortare hemvisttid än vad som annars hade krävts (språk- bonus), förändrar inte denna bedömning.

Kravet på permanent uppehållstillstånd när det gäller

EES-medborgare m.fl.

För vissa personer som inte är svenska medborgare krävs inte uppehållstillstånd för att de ska ha rätt att vistas i landet. Det rör sig om nordiska medborgare och medborgare i övriga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) som har uppehålls- rätt. Detsamma gäller vissa familjemedlemmar till dessa personer. De krav som ställs upp i MedbL avseende permanent uppehållstillstånd gäller inte nordiska medborgare. I fråga om övriga EES-medborgare och vissa familjemedlemmar till EES-medborgare ska vid tillämpningen av MedbL permanent uppehållsrätt likställas med ett permanent uppe- hållstillstånd. I regel kan en person få permanent uppehållsrätt först efter fem års vistelse i Sverige. Detta innebär att dessa EES- medborgare och familjemedlemmar i praktiken oftast inte kan förvärva svenskt medborgarskap förrän efter fem års vistelse i landet, även om de i övrigt uppfyller kraven för medborgarskapsförvärv, t.ex. kravet på hemvist en viss tid. Utredningen föreslår därför att, i fråga om de nämnda EES-medborgarna och familjemedlemmarna, vid tillämpningen av MedbL uppehållsrätt – i stället för permanent uppehållsrätt – ska likställas med ett permanent uppehållstillstånd.

23

Detta kommer bl.a. innebära att även dessa personer har möjlighet att använda sig av den föreslagna språkbonusen och, när det gäller barn, dra nytta av de föreslagna sänkningarna av hemvistkraven för medborgarskap genom anmälan.

Dubbelt medborgarskap

När MedbL trädde i kraft övergavs den dittills gällande principen att dubbelt medborgarskap skulle undvikas. Det uppfattas av många som viktigt att kunna ha ett annat medborgarskap utöver det svenska medborgarskapet. Utredningen bedömer att de skäl som vid införandet av MedbL anfördes för att fullt ut tillåta dubbelt medborgarskap fortfarande gäller. Några påtagliga negativa konsekvenser utöver de som då beaktades har inte framkommit. Den enskildes intresse av att kunna ha dubbelt medborgarskap måste därför även i fortsättningen anses väga tyngre än de nackdelar som är förknippade med att fullt ut tillåta dubbelt medborgarskap.

Återfående av svenskt medborgarskap

Utredningen har haft i uppdrag att utarbeta författningsförslag som gör det möjligt för tidigare svenska medborgare som förlorat sitt medborgarskap enligt 1950 års medborgarskapslag, när de blev medborgare i ett annat land, att återfå det svenska medborgarskapet. Utredningen föreslår att det ska införas en möjlighet för dessa personer att genom anmälan återfå svenskt medborgarskap och att denna möjlighet ska gälla utan begränsning i tiden.

Nordiska medborgares möjligheter till anmälan

Enligt 18 § MedbL kan en medborgare i ett annat nordiskt land under vissa förutsättningar förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Nuvarande möjlighet till anmälan omfattar dock endast den som har fått medborgarskapet i det nordiska landet på annat sätt än efter ansökan (naturalisation). Bakgrunden till denna regel finns i tidigare nordiska avtal om medborgarskap. Enligt det numera gällande avtalet står det avtalsstaterna fritt att besluta om möjligheten till förvärv genom anmälan ska vara beroende av att den som anmäler inte förvärvat sitt medborgarskap genom naturalisation.

24

Enligt utredningens mening finns inte skäl att i det aktuella sammanhanget särbehandla naturaliserade personer. Utredningen föreslår därför att möjligheten att bli svensk medborgare genom anmälan ska gälla oavsett hur medborgarskapet i det nordiska landet har förvärvats.

Svenskt medborgarskap och EU-medlemskapet

Utredningen har haft i uppdrag att analysera vilka konsekvenser Sveriges EU-medlemskap, rättsfallet Rottman och andra relevanta avgöranden i EU-domstolen har på medborgarskapsområdet för Sverige, samt att bedöma i vilken omfattning EU-samarbetet påverkar medlemsstaternas medborgarskapslagstiftning och hur Sverige bör förhålla sig till denna utveckling. Utredningen har gjort följande bedömning. Utgångspunkten är att varje medlemsstat i EU själv får bestämma förutsättningarna för förvärv och förlust av medborgarskap i den staten. Denna behörighet måste dock utövas med iakttagande av unionsrätten. Det innebär att bl.a. proportionalitets- principen måste respekteras vid beslut som inverkar på de rättigheter som unionsmedborgare tillerkänns i EU-lagstiftningen. Det finns i dagsläget inget som tyder på att Sverige inte uppfyller de krav som följer av unionsrätten. EU-samarbetet föranleder därför inte några förändringar av svensk medborgarskapslagstiftning.

Tillträde till Europarådets konvention om undvikande av statslöshet i samband med statssuccession

I utredningens uppdrag har ingått att utreda om Sverige ska tillträda Europarådets konvention om undvikande av statslöshet i samband med statssuccession, och i så fall utarbeta författningsförslag, om sådana är nödvändiga, för att Sverige ska kunna tillträda konventionen. Utredningen föreslår att Sverige ska tillträda konventionen. Även om det inte är sannolikt att Sverige inom överskådlig tid kommer att vara direkt berört av statssuccession, kan det inte uteslutas att så någon gång kan komma att vara fallet. Denna möjlighet, och målet att statslöshet ska undvikas, talar för att Sverige bör tillträda konventionen. Genom att tillträda konventionen signalerar Sverige även till andra europeiska stater att konventionen utgör ett viktigt verktyg för att förhindra statslöshet i samband med eventuella

25

framtida statssuccessioner. Utredningen bedömer att ett tillträde till konventionen inte föranleder några författningsändringar.

Övrigt

Utredningen föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 april 2015. Vissa övergångsbestämmelser bör gälla.

Flera av utredningens förslag kommer om de genomförs att innebära ökade kostnader för framför allt Migrationsverket och Skatteverket. Dessa kostnader bör ersättas. Vidare kommer ett genomförande av förslaget om medborgarskapsceremonier att innebära kostnader för landets kommuner. Även dessa kostnader bör ersättas. Vissa förslag kommer att innebära ökade intäkter för staten. Flera av förslagen, bl.a. förslaget om språkbonus, förutses främja möjligheterna att nå det integrationspolitiska målet. Förslagen om barn och unga innebär bl.a. att barns rätt till svenskt medborgarskap förstärks.

26

Sammanfattning på lättläst svenska

Utredningen skulle utreda och lämna förslag i vissa frågor

som handlar om svenskt medborgarskap.

Svenskt medborgarskap i dag

Vissa personer blir svenska medborgare när de föds.

Andra personer kan söka svenskt medborgarskap på två sätt: genom anmälan eller ansökan.

Ansökan kallas också för naturalisation. Utredningen skriver i de olika delarna, om alla sätten att bli svensk medborgare.

När personer söker svenskt medborgarskap talar man ibland om hemvisttid.

Hemvist är bland annat att en person bor i Sverige.

Vad det svenska medborgarskapet betyder

Utredningen föreslår

att lagen om svenskt medborgarskap ska börja med en text

om vad medborgarskapet betyder. Utredningen kallar

denna text för portalparagraf.

Portalparagrafen kan också läsas upp vid medborgarskapsceremonier,

när personer som inte är födda som svenska medborgare har fått svenskt medborgarskap.

27

Utredningen har kommit fram till

att detta är vad det svenska medborgarskapet betyder:

Medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet

mellan medborgaren och staten.

Medborgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter.

Det är en grund för folkstyrelsen

och står för samhörighet med Sverige.

För staten är svenskt medborgarskap det viktigaste rättsliga förhållandet mellan medborgaren och staten.

De friheter och rättigheter som svenska medborgare har är mycket viktiga.

Bara svenska medborgare får rösta i val till riksdagen. Riksdagen företräder folket.

Det är från medborgarna som makten kommer.

Även vissa arbeten

som till exempel domare och polis får bara svenska medborgare ha.

Svenska medborgare har också alltid rätt att vara i Sverige.

Utredningen har bett Statistiska centralbyrån fråga människor som bor i Sverige

vad de tycker om medborgarskapet. Svaren visar att medborgarna tycker

att medborgarskapet och många av de rättigheter som medborgarskapet ger

är viktiga.

Samhörighet med Sverige är viktigt i dagens regler

28

om svenskt medborgarskap. Samhörighet kan till exempel handla om att en person

har bott i Sverige en lång tid eller att ett barn kommer att växa upp i Sverige.

En tydligare tanke om samhörighet

De förslag som utredningen lämnar

gör tanken om samhörigheten med Sverige tydligare och starkare

när det gäller svenskt medborgarskap.

Medborgarskapsceremonier för nya svenska medborgare

Kommunerna ska ordna medborgarskapsceremonier

Utredningen föreslår

att varje kommun varje år ska ordna en ceremoni

för personer som inte är födda som svenska medborgare men som senare har fått svenskt medborgarskap. Utredningen kallar det en medborgarskapsceremoni.

Medborgarskapsceremonier ordnas i dag

av ungefär hälften av alla kommuner i Sverige. Utredningen har talat med flera kommuner som ordnar ceremonier.

Många kommuner har sagt att de vill fortsätta med det.

Många kommuner tycker också

att de själva passar bäst för att göra det. Kommunerna är närmare de nya medborgarna än många statliga myndigheter,

till exempel länsstyrelsen.

29

Nya medborgare ska bjudas in till en ceremoni i den kommun där de bor.

Personerna ska själva få välja

om de vill vara med i en ceremoni

och de ska inte behöva svära en trohetsed eller liknande.

Ett gemensamt budskap

om vad medborgarskapet betyder

Ceremonierna ska visa på

hur viktigt medborgarskapet är.

Man ska välkomna de nya medborgarna som svenska medborgare.

Vid ceremonierna ska kommunerna

säga det som står i den nya portalparagrafen i medborgarskapslagen.

Kommunerna får sedan själva bestämma hur ceremonierna ska vara.

Information om ceremonier

Många kommuner vill få veta hur andra kommuner har gjort när de ordnat ceremonier.

Utredningen föreslår

att länsstyrelserna ska se till

att kommunerna får information om

hur ceremonier ordnas i andra kommuner.

Länsstyrelserna ska göra en broschyr

med exempel på hur medborgarskapsceremonier kan gå till. Länsstyrelserna ska skicka broschyren till alla kommuner.

Länsstyrelserna ska sedan berätta för regeringen hur det har gått.

30

Ett högtidligt bevis om svenskt medborgarskap

I dag ska den person

som inte är född som svensk medborgare men som senare får svenskt medborgarskap,

få ett bevis från Migrationsverket eller länsstyrelsen om att personen blivit svensk medborgare.

Dessa medborgarskapsbevis ser ut på olika sätt.

Utredningen föreslår att Migrationsverket och länsstyrelserna ska göra

ett enda bevis om svenskt medborgarskap som alla får när de blir svenska medborgare.

Lättare att få svenskt medborgarskap för barn och unga

Många barn kan enkelt bli svenska medborgare om en förälder som har vårdnad om barnet anmäler det till Migrationsverket.

Men inte många föräldrar gör det. Utredningen skulle tala om vad man kan göra för att ändra på det.

Härstamningsprincipen och territorialprincipen

Om ett barn blir medborgare i ett land bestäms av två principer: härstamningsprincipen och territorialprincipen.

Härstamningsprincipen säger att ett barn får medborgarskap

i samma land som föräldrarna är medborgare.

Territorialprincipen säger att ett barn blir medborgare i det land som barnet föds i.

Härstamningsprincipen är mycket stark i svensk lag.

Territorialprincipen är svag i svensk lag.

31

Utredningen har kommit fram till

att en del barn inte blir svenska medborgare trots att de föds i Sverige

och kommer att växa upp här

och vara en del av det svenska samhället och få samhörighet med landet.

Svenskt medborgarskap

ska alltid föras över från föräldrar till barn

Barn som har en förälder som är svensk medborgare växer ofta upp i Sverige

eller har mycket kontakt med Sverige.

Barnet kan därför ha samhörighet med Sverige på ett sådant sätt

att barnet borde vara svensk medborgare.

Utredningen föreslår att ett barn

alltid ska bli svensk medborgare när barnet föds om en förälder till barnet är svensk medborgare.

I dag blir ett barn svensk medborgare när barnet föds bara om

barnets mor är svensk medborgare,

eller om barnets far är svensk medborgare och barnet föds i Sverige

eller barnets föräldrar är gifta med varandra. Utredningen tycker att det inte ska spela någon roll för barnets medborgarskap

vilken förälder som är svensk medborgare eller om föräldrarna är gifta med varandra.

Barn som föds i Sverige

och som kan förväntas växa upp i landet ska bli svenska medborgare när barnen föds

Ett barn som föds i Sverige

med föräldrar som inte är svenska medborgare

32

får inte svenskt medborgarskap när barnet föds.

Ofta kan ett barn som föds i Sverige förväntas växa upp här i landet

även om barnets föräldrar inte är svenska medborgare. Om barnet har minst en förälder

som länge har bott här i Sverige och som har rätt att bo här i landet,

kommer barnet ofta att växa upp här och ha samhörighet med Sverige.

Utredningen föreslår därför att ett barn som föds i Sverige

ska bli svensk medborgare automatiskt när barnet föds, om någon av barnets föräldrar

bor här i landet sedan fem år

och har permanent uppehållstillstånd.

Det är viktigt att barn som föds i Sverige och som inte har något annat medborgarskap blir svenska medborgare.

Utredningen föreslår

att ett barn som föds i Sverige

och som inte blir medborgare i ett annat land ska få svenskt medborgarskap när barnet föds, om en förälder till barnet

har bott här i Sverige i minst tre år och har permanent uppehållstillstånd.

Om barnets föräldrar inte vill

att barnet ska vara svensk medborgare kan föräldrarna begära

att barnet inte längre ska vara det. Det kan bara göras

om barnet också är medborgare i ett annat land.

33

Barn ska ha rätt till svenskt medborgarskap efter kortare tid än i dag

I dag säger reglerna

att ett barn som har permanent uppehållstillstånd kan få svenskt medborgarskap

genom en anmälan

om barnet har haft hemvist här i Sverige i minst fem år. Om barnet inte har något medborgarskap

räcker det att barnet har haft hemvist här i tre år. Hemvist är bland annat att barnet bor här i Sverige.

Utredningen har kommit fram till att barn som växer upp i Sverige

ofta har samhörighet med landet

och borde kunna bli svenska medborgare efter en kortare tid än fem år.

Barn har olika möjligheter att bli svenska medborgare. Det kan verka konstigt särskilt när det blir skillnader mellan syskon i en familj.

Utredningen föreslår att det ska krävas kortare tid som ett barn har haft hemvist i Sverige

för att barnet ska kunna bli svensk medborgare genom anmälan. Om barnet inte är medborgare i något annat land

ska det krävas hemvist i två år.

För andra barn ska det krävas hemvist i tre år.

Vissa andra frågor

om anmälan om medborgarskap för barn och unga

I dag kan en person

som har fyllt 18 år men inte 20 år

få svenskt medborgarskap genom anmälan, om personen har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i Sverige sedan en viss ålder.

Hemvist är bland annat att en person bor här i Sverige.

34

Utredningen föreslår att

det ska gå att få svenskt medborgarskap genom anmälan fram till dess att personen har fyllt 21 år.

Barn som är födda i Sverige

och som inte haft medborgarskap i något annat land sedan de föddes

och som har hemvist i Sverige och permanent uppehållstillstånd,

kan få svenskt medborgarskap genom anmälan.

I dag ska anmälan göras innan barnet har fyllt fem år.

För att det ska bli lättare för barn som föds i Sverige

och inte har medborgarskap i något annat land att få svenskt medborgarskap

föreslår utredningen

att anmälan ska kunna göras

till dess att barnet har fyllt 18 år.

Migrationsverket ska informera

Utredningen föreslår att Migrationsverket ska informera om hur barn kan bli svenska medborgare genom anmälan

för att fler föräldrar ska känna till det.

Språkbonus

Utredningen föreslår

att en person som har visat att han eller hon

kan svenska språket tillräckligt bra, ska kunna bli svensk medborgare

efter ett år kortare tid än vad som annars gäller. Utredningen kallar det språkbonus.

Utredningen anser att språket förenar människor oavsett var de är födda

35

och att språket är viktigt för integrationen.

Språkbonusen kan få en person som vill bli svensk medborgare att så snabbt som möjligt

lära sig svenska språket.

I dag gäller oftast att en person kan bli svensk medborgare

efter att personen har haft hemvist i Sverige i minst fem år.

Det betyder att personen bland annat måste ha bott i Sverige i minst fem år.

Personer som inte är medborgare i ett annat land eller är flyktingar

kan bli svenska medborgare efter minst fyra år.

Medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge kan bli svenska medborgare efter minst två år. Den som inte kan bevisa sin identitet

kan bli svensk medborgare efter minst åtta år.

Språkbonusen ska gälla alla, förutom nordiska medborgare som kan bli svenska medborgare

efter att ha haft hemvist i Sverige i minst två år.

Språkbonusen innebär att en person

som inte har medborgarskap i något annat land eller är flykting,

kan bli svensk medborgare

om personen har haft hemvist i Sverige i minst tre år. De flesta andra personerna

kan med språkbonusen bli svenska medborgare om de har haft hemvist i Sverige i minst fyra år. En sökande som inte kan bevisa sin identitet

kan med språkbonusen bli svensk medborgare efter sju år.

För att få språkbonus krävs

att en person har gått utbildning i svenska för invandrare, sfi, eller en liknande utbildning vid folkhögskola

36

och klarat kurs D.

Man kan också få språkbonus

bland annat om man har gjort ett prov och då bevisat

att man har lika bra kunskaper i svenska språket som krävs för att klara kurs D.

Erfarenheter av medborgarskapslagen

Hemvistkrav för ansökan om medborgarskap, det vill säga naturalisation

I dag gäller oftast att en person kan bli svensk medborgare efter att personen

har haft hemvist i Sverige i minst fem år. Hemvist betyder bland annat

att en person bor i Sverige.

Personer som inte är medborgare i ett annat land eller är flyktingar

kan bli svenska medborgare efter minst fyra år.

Medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge kan bli svenska medborgare efter minst två år. Den som inte kan bevisa sin identitet

kan bli svensk medborgare efter minst åtta år.

Utredningen skulle undersöka om dessa tidsgränser borde ändras. Utredningen har kommit fram till att tidsgränserna inte ska ändras.

Kravet på permanent uppehållstillstånd

för EES-medborgare och för vissa familjemedlemmar

Medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge behöver inte ha uppehållstillstånd för att vara i Sverige. Medborgare i de andra länderna

inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) kan i stället för uppehållstillstånd ha uppehållsrätt.

37

Samma sak gäller för vissa familjemedlemmar

till personer som inte måste ha uppehållstillstånd. När en person vill bli svensk medborgare krävs ofta att personen har uppehållstillstånd.

Utredningen föreslår att det då ska räcka att personer som är medborgare i länderna inom EES och vissa familjemedlemmar

har uppehållsrätt.

Dubbelt medborgarskap

Fram till år 2001 gällde en regel som sa

att personer helst inte skulle ha medborgarskap i flera länder. Den regeln gäller inte längre.

Många människor tycker det är viktigt att kunna ha ett annat medborgarskap

tillsammans med det svenska medborgarskapet. Utredningen tycker att det ska fortsätta vara möjligt att vara medborgare i flera länder.

Återfående av svenskt medborgarskap

Utredningen föreslår nya regler som gör att vissa personer

som förut varit svenska medborgare

men nu i stället är medborgare i ett annat land, ska kunna bli svenska medborgare igen

om personerna anmäler att de vill det.

Nordiska medborgares möjligheter till anmälan

Medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge

kan bli svenska medborgare genom att anmäla att de vill det.

I dag gäller det bara personer

som har fått medborgarskapet i det andra nordiska landet på ett annat sätt än efter ansökan.

38

Utredningen föreslår att möjligheten

att bli svensk medborgare genom anmälan ska gälla för alla medborgare

i Danmark, Finland, Island och Norge.

Det ska alltså även vara möjligt för den person som

har fått medborgarskapet i det nordiska landet efter ansökan att bli svensk medborgare genom anmälan.

Svenskt medborgarskap och EU-medlemskapet

Utredningen har utrett hur Sveriges medlemskap i EU, påverkar frågor om medborgarskap i Sverige.

Utredningen har kommit fram till detta:

Reglerna i EU säger att varje stat som är medlem i EU själv får bestämma reglerna för

hur man får och blir av med medborgarskap i den egna staten.

Men när staterna som är medlemmar i EU bestämmer reglerna måste de tänka på reglerna i EU.

Det finns inget som säger

att Sverige inte följer EU:s regler.

Tillträde av Europarådets konvention om undvikande av statslöshet

i samband med statssuccession

Utredningen har också utrett om Sverige ska skriva under

Europarådets konvention om undvikande av statslöshet i samband med statssuccession.

Statssuccession handlar om att ett land tar över ett annat land eller en del av ett annat land.

Statssuccession är också när ett land blir flera nya länder.

Utredningen föreslår

att Sverige ska skriva under konventionen.

39

När ska utredningens förslag börja gälla?

Utredningen föreslår att

de nya reglerna ska börja gälla 1 april år 2015.

Kostnader och andra frågor

Om det som utredningen föreslår blir gjort kommer det att kosta pengar

för bland annat Migrationsverket och Skatteverket och kommunerna.

Utredningen tycker att Migrationsverket och Skatteverket och kommunerna ska få ersättning.

Utredningen tror också att bland annat förslaget om språkbonus är bra för integrationen.

Utredningens förslag gör att det blir lättare för barn och ungdomar

att bli svenska medborgare.

40

Summary

The Inquiry’s remit, assessments and proposals

The Inquiry’s remit was to consider and submit proposals on certain issues concerning Swedish citizenship. The Inquiry’s terms of reference in their entirety can be found in Annex 1.

The Inquiry’s main proposals and assessments are presented in this summary. These can be divided into four overarching areas:

the meaning of Swedish citizenship;

citizenship ceremonies for new Swedish citizens;

better opportunities for children and young people to obtain Swedish citizenship; and

an opportunity for people who have a command of the Swedish language to obtain Swedish citizenship after a shorter time (language bonus).

Within these areas a number of different issues have been examined. In addition to this, the Inquiry has considered issues and submitted proposals concerning the experiences gained from the Act on Swedish Citizenship (2001:82). Certain other issues have also been examined.

The meaning of Swedish citizenship

The Inquiry was instructed to submit a proposal for a definition of the meaning of Swedish citizenship and, if appropriate, to propose how this definition could be regulated in the Act on Swedish Citizenship.

41

A preamble

The Inquiry proposes that the Act on Swedish Citizenship begin with a paragraph on the meaning of Swedish citizenship. A preamble of this kind would help to clarify and make accessible the meaning of Swedish citizenship, as well as emphasise its significance. It could also be a basis for the message to be conveyed at citizenship ceremonies. The preamble should express the fundamental meaning of Swedish citizenship. It should also state that the Act on Swedish Citizenship regulates how a person becomes and ceases to be a Swedish citizen.

The meaning of Swedish citizenship

The Inquiry has concluded that Swedish citizenship should be regarded as having the following fundamental meaning.

Swedish citizenship is the most important legal relationship between the citizen and the state. Citizenship involves freedoms, rights and obligations. It is a basis for Swedish democracy and represents a significant link with Sweden.

Swedish citizenship involves freedoms, rights and obligations. There are today relatively few differences in legal status between Swedish citizens and others. The rights and freedoms that are reserved for Swedish citizens are important, however. Only Swedish citizens have the right to vote in elections to, and are eligible to become members of, the Riksdag. The Riksdag is the foremost representative of the people and it is primarily from the citizens that public power derives its legitimacy. Citizenship is therefore a basis for Swedish democracy. Moreover, certain public appointments and functions, e.g. judges and police officers, are reserved for Swedish citizens. In addition, only Swedish citizens enjoy the unconditional right to reside in Sweden. All in all, Swedish citizenship is, from the perspective of the state, the most important legal relationship between the citizen and the state. The meaning and significance that Swedish citizenship has for the individual can vary. However, the results of a survey carried out by Statistics Sweden on behalf of the Inquiry indicate that Swedish citizenship is also seen by many people as significant, and that many of the rights associated with citizenship are felt to be important.

42

The issue of a person’s link with Sweden is a common thread running through the current rules on acquisition and loss of Swedish citizenship. The provisions mainly express the premise that a person who has a sufficiently strong link with Sweden should be – or at least should have the opportunity to become – a Swedish citizen. This is in line with international law on citizenship and seems generally appropriate. As regards Swedish citizenship, the term ‘significant link’ refers to concrete and objectively verifiable factors, such as the fact that a person has lived in Sweden for a long time or that a child can be expected to grow up in Sweden. In this context, the issue of a significant link with Sweden is therefore not dependent on an individual’s subjective relationship with the state or the society around them. However, judging by the results of the aforementioned survey, Swedish citizenship is regarded by many people as important for their feeling of being part of what is happening in society and a sense of community with others in Sweden. This corresponds well with the fundamental idea of Swedish citizenship being based on a significant link with Sweden. In view of this, Swedish citizenship can be said to represent a significant link with Sweden.

Swedish citizenship and the issue of a significant link with Sweden

The proposals submitted by the Inquiry in this report would mean clarifying and strengthening the importance of a person’s link with Sweden with respect to the issue of Swedish citizenship. The proposed preamble states that Swedish citizenship represents a significant link with Sweden. The proposal on citizenship ceremonies also involves emphasising the importance of a person’s link with Sweden when it comes to Swedish citizenship. In addition to this, the issue of a person’s link with Sweden is particularly important to some of the Inquiry’s proposals concerning children’s acquisition of citizenship and for the proposal on the language bonus.

Citizenship ceremonies for new Swedish citizens

The Inquiry’s terms of reference state that citizenship ceremonies that are accessible to all new Swedish citizens should be introduced. The aim of the ceremonies should be to place a greater emphasis on the importance and meaning of Swedish citizenship than is currently

43

the case. The Inquiry’s remit was to propose the content and form of the citizenship ceremonies. This includes proposing who should arrange them. The Inquiry was also instructed to propose general parameters for the message that should be conveyed through a citizenship ceremony. These parameters should be based on the proposed definition of the meaning of Swedish citizenship.

Municipalities to hold citizenship ceremonies

The Inquiry proposes that every municipality should hold an annual citizenship ceremony that emphasises the meaning of Swedish citizenship, and offer new Swedish citizens in the municipality who have acquired citizenship by some other means than by virtue of birth the opportunity to attend.

Citizenship ceremonies are held today by around half of the country’s municipalities and many of them have a great deal of experience arranging such ceremonies. Through the contacts the Inquiry has had with municipalities that hold ceremonies, it is evident that many municipalities have considered questions of both a practical and principle nature and developed efficient routines for the ceremonies. Several municipalities have also stressed that they want to continue to hold citizenship ceremonies and that they consider the municipalities to be best suited to the task. One alternative the Inquiry considered was whether a government agency should arrange the ceremonies. The most obvious choice would be the county administrative boards. However, at present only a few county administrative boards arrange ceremonies. What is more, the municipalities are far closer to the new citizens than the county administrative boards are. Taking into account all of the above the Inquiry has concluded that the municipalities should be entrusted with the task of arranging citizenship ceremonies.

The ceremonies should take place once citizenship has been granted and participation in the ceremony should not be a requirement for the acquisition of citizenship. Consequently, participation should be voluntary. The ceremonies should not include any requirement to take an oath of allegiance.

44

A common message on the meaning of citizenship

The aim of the ceremonies will be to emphasise the importance and meaning of Swedish citizenship. The best way to achieve this is by focusing the ceremonies on welcoming the new citizens as Swedish citizens and celebrating the acquisition of citizenship. This focus also means the new citizen’s link with Sweden is emphasised. At the ceremonies, the municipalities should convey the message – on the basis of the new preamble in the Act on Swedish Citizenship – that Swedish citizenship is the most important legal relationship between the citizen and the state, that citizenship involves freedoms, rights and obligations, and that citizenship is a basis for Swedish democracy and represents a significant link with Sweden. Other than this, the municipalities should be free to decide the content and form of the ceremonies.

Information about ceremonies

Many municipalities are interested in receiving information about how various issues concerning ceremonies can be dealt with or have been dealt with by other municipalities. Such information is to some extent included in an annex to this report (see Annex 3). In addition to this, in order for municipalities to receive suitable support, the Inquiry proposes that the county administrative boards be given the task of working to ensure that municipalities receive information about how ceremonies are carried out elsewhere. This includes the county administrative boards compiling and disseminating information providing municipalities with concrete examples of how citizenship ceremonies can be carried out. The information is to be compiled following consultation with the Swedish Association of Local Authorities and Regions. The county administrative boards are to report back on how they have completed this task and describe any need for further support measures to the Government.

A formal certificate of Swedish citizenship

A person who is granted Swedish citizenship on notification or through naturalisation receives a formal certificate from the Swedish Migration Board or the county administrative board. These citizenship certificates have different designs. Through the certificates,

45

the state can emphasise the importance it attaches to citizenship. The certificates may also carry symbolic meaning for individuals. In light of this, the Inquiry proposes that the Swedish Migration Board and the county administrative boards be instructed to jointly design a single, formal certificate of Swedish citizenship.

Better opportunities for children and young people to obtain Swedish citizenship

The Inquiry was instructed to examine why so few guardians of children who meet the requirements for Swedish citizenship by notification take advantage of this opportunity. The Inquiry was also to propose any amendments to the current regulations that are deemed suitable, e.g. children being granted citizenship automatically. The remit also included taking into account the United Nations Convention on the Rights of the Child, the United Nations Convention on the Reduction of Statelessness and the work of the Council of Europe in this area when determining whether the right of children and young people to citizenship should be strengthened in other respects.

One closely related issue is the very strong impact of jus sanguinis on the rules governing acquisition of Swedish citizenship by virtue of birth. The Inquiry’s remit included examining how a country such as Sweden, with a great deal of diversity and mobility, is affected by having jus sanguinis as a principal rule.

Jus sanguinis and jus soli

Which citizenship a child acquires by virtue of birth depends in general on two fundamental principles. According to the principle of jus sanguinis, the parents’ nationalities determine which citizenship the child acquires at birth. According to the principle of jus soli, citizenship is acquired by virtue of birth within the state’s territory. Jus sanguinis has a very strong impact on the rules governing acquisition of Swedish citizenship at birth, whereas jus soli is reflected in these rules to a very limited extent. The Inquiry has concluded that one consequence of the fact that jus sanguinis is the principal rule is that certain children who are born in Sweden do not acquire Swedish citizenship at birth, despite the fact that they can be

46

expected to grow up in Sweden as part of Swedish society and develop such a significant link with Sweden that they should be Swedish citizens. Proceeding from the fundamental idea that Swedish citizenship is based on a significant link with Sweden the Act on Swedish Citizenship can be regarded as insufficiently inclusive in relation to these children. See below for more information on this issue.

Swedish citizenship should always be transmitted from parents to children

A child with a parent who is a Swedish citizen can often be expected to grow up in Sweden as a part of Swedish society, or at least to have considerable contact with the country. It can therefore be expected that the child will have such a significant link with Sweden that he or she ought to be a Swedish citizen. At present, a child acquires Swedish citizenship at birth if the child’s mother is a Swedish citizen. In most cases, a child also becomes a Swedish citizen at birth if only the child’s father or another person who is a parent under Chapter 1, Section 9 of the Children and Parents Code is a Swedish citizen. However, this is not the case if the child is born abroad and the child’s parents are not married to each other. In the Inquiry’s view, the marital status of a child’s parents should be irrelevant as regards their possibility of transmitting Swedish citizenship to the child. Nor are there any other substantial reasons for differentiating between parents’ possibilities of transmitting Swedish citizenship. For these reasons, among others, the Inquiry proposes that a child should always acquire Swedish citizenship at birth if one of the child’s parents is a Swedish citizen. The same should apply if a deceased parent of the child was a Swedish citizen on his or her death.

Children who are born in Sweden and can be expected to grow up in Sweden should become Swedish citizens at birth

At present, a child born in Sweden becomes a Swedish citizen at birth only if he or she has a parent who has Swedish citizenship. A child born in Sweden to parents who are not Swedish citizens does not acquire Swedish citizenship automatically at birth. Children born in Sweden to parents who do not have Swedish citizenship

47

can, however, often be expected to grow up in Sweden as part of Swedish society and to have such a significant link with Sweden that they should be Swedish citizens. Proceeding from the fundamental idea that Swedish citizenship is based on a significant link with Sweden, the current rules can be regarded as insufficiently inclusive in relation to these children. Moreover, there seem to be little grounds to justify the different treatment that currently prevails of these children and children born to a Swedish parent. A child who is born in Sweden and can be expected to grow up in Sweden ought to acquire Swedish citizenship at birth, irrespective of whether the child’s parents are Swedish citizens. The very fact that a child is born in Sweden gives a strong indication that the child will grow up in Sweden. However, this is clearly more likely to be the case if the child has at least one parent who is settled in Sweden. The Inquiry proposes that a child who is born in Sweden should acquire Swedish citizenship automatically at birth if one of the child’s parents has been registered as a resident in Sweden for five years and has a permanent residence permit. Since the parents may apply for the child’s release from Swedish citizenship, it is unlikely that a child would grow up with Swedish citizenship contrary to the parents’ wishes.

Avoiding statelessness is one of the fundamental principles of Swedish citizenship legislation. In light of this, there are even stronger grounds for children who would otherwise be born stateless in Sweden to automatically become Swedish citizens at birth. The Inquiry therefore proposes that a child who is born in Sweden and does not acquire another nationality at birth should acquire Swedish citizenship at birth if one of the child’s parents has been registered as a resident in Sweden for three years and has a permanent residence permit.

Children should have the right to Swedish citizenship after a shorter period of domicile than today

Under the current rules, a child who has a permanent residence permit in Sweden may acquire Swedish citizenship on notification if the child has had his or her domicile in Sweden for five years or, if the child is stateless, three years. It can be called into question whether the current requirements concerning the period of domicile are entirely appropriate. In general, children who grow up in Sweden can be expected, after a shorter time than five years, to have such a significant

48

link with Sweden that it should be possible for them to become Swedish citizens. The current rules and the Inquiry’s proposals on the automatic acquisition of Swedish citizenship for certain children born in Sweden may also result in children having widely varying prospects of becoming Swedish citizens. A child will be a Swedish citizen from birth even if the child was born immediately after one of his or her parents met the requirements for the child to automatically acquire citizenship. However, a child who was born in Sweden shortly before the parent met the requirements will generally have to wait five years before he or she can become a citizen on notification. This may be considered particularly unsatisfactory when the differences concern siblings. In light of this, the Inquiry proposes that the period of domicile that is required for acquisition of citizenship on notification be reduced. A two-year period of domicile should apply to stateless children and a three-year period of domicile to other children.

Certain other issues concerning notification of citizenship for children and young people

A person who has reached the age of eighteen but who is not yet twenty may acquire Swedish citizenship on notification if he or she has a permanent residence permit and has had domicile in Sweden since a certain age. Under the United Nations Convention on the Reduction of Statelessness, a contracting state shall – automatically or upon application – grant its nationality to a person born within its territory who would otherwise be stateless. There must be an opportunity to lodge an application during a period beginning not later than at the age of eighteen years and ending not earlier than at the age of twenty-one years. In order for Sweden to meet the requirements of the Convention, the Inquiry proposes that the aforementioned opportunity to acquire Swedish citizenship on notification be available to the individual until he or she has turned twenty-one. This amendment should apply to all those who are currently eligible to lodge notification.

Children who are born in Sweden, who have been stateless since birth and who have their domicile in Sweden and a permanent residence permit may acquire Swedish citizenship on notification. At present, notification must be made before the child turns five. It is important to make it easier for children who are born in Sweden and

49

who remain stateless to acquire Swedish citizenship on notification. The Inquiry therefore proposes that notification may be made up until the child has turned eighteen.

Information dissemination through the Swedish Migration Board

Currently, only small numbers of guardians of children who meet the requirements for acquiring Swedish citizenship on notification take advantage of this opportunity. The Inquiry proposes that the Swedish Migration Board be instructed to work with the relevant civil society organisations to provide information about the opportunities for children to acquire Swedish citizenship on notification.

Language bonus

The Inquiry was instructed to examine whether citizenship could be used to a greater extent as an incentive to promote integration. The Inquiry proposes that an applicant who has shown that he or she has a certain command of the Swedish language should have the possibility of becoming a Swedish citizen by naturalisation even if his or her period of domicile in Sweden is one year shorter than would otherwise be required (language bonus).

Swedish citizenship and the Swedish language both unite people in Sweden regardless of their background. A language bonus could encourage those wanting to become a Swedish citizen to learn Swedish as quickly as possible. It is important for integration that individuals who live in Sweden have a command of Swedish. Command of the language can also be important when it comes to Swedish citizenship. Having a command of the Swedish language implies that an individual knows about Sweden, is part of Swedish society and has a significant link with Sweden.

The principal rule today is that naturalisation is possible once the applicant has had his or her domicile in Sweden for five years. A four-year period of domicile applies for stateless people and refugees. The period of required domicile for Nordic citizens is two years. An applicant who cannot provide proof of identity may be naturalised only if he or she has been domiciled in Sweden for at least the previous eight years and can give the authorities reason to believe that the stated identity is correct. The language bonus

50

should apply to all applicants other than Nordic citizens, for whom a two-year domicile requirement applies. The language bonus means that it will be possible for stateless people and refugees to become Swedish citizens after a three-year period of domicile, and for applicants under the principal rule after a four-year period of domicile. An applicant who is not able to prove their identity but who meets the requirements for the language bonus can be naturalised after having had their domicile in Sweden for seven years.

An applicant should be eligible for the language bonus if he or she has taken Swedish for Immigrants classes or an equivalent course at a folk high school and has achieved a pass for course D. The same applies to those who have taken part in another course, taken an examination or otherwise been tested and thus shown an equivalent command of the Swedish language.

Experiences from the 2001 Citizenship Act, etc.

Period of domicile requirements for naturalisation

The principal rule today is that an applicant may be granted Swedish citizenship by application (naturalisation) once he or she has been domiciled in Sweden for five years. A four-year period of domicile applies for stateless people and refugees. The required period of domicile for Nordic citizens is two years. An applicant who cannot provide proof of identity may be naturalised only if he or she has been domiciled in Sweden for at least the previous eight years and can give the authorities reason to believe that the stated identity is correct. The Inquiry remit included assessing whether the current domicile requirements are appropriate or whether there are grounds to apply other requirements, e.g. a more uniform system. The Inquiry has concluded that the domicile requirements for naturalisation are appropriate and should not be changed. The aforementioned proposal that it should be possible for an applicant with a certain command of the Swedish language to be naturalised after a shorter period of domicile than would otherwise have been required (language bonus) does not change this assessment.

51

Requirement for a permanent residence permit for EEA citizens, etc.

Nordic citizens and citizens of other countries within the European Economic Area (EEA), who have right of residence, are not required to have a residence permit to be entitled to reside in Sweden. The same applies to certain family members of these people. The requirements set out in the Act on Swedish Citizenship concerning permanent residence permits do not apply to Nordic citizens. As regards other EEA citizens and certain family members of EEA citizens, permanent right of residence is to be considered equivalent to a permanent residence permit when applying the Act on Swedish Citizenship. As a rule, a person may only be given permanent right of residence after a five-year period of residence in Sweden. This means that in practice these EEA citizens and family members are often not able to acquire Swedish citizenship until after a five-year period of residence in Sweden, even though they meet all the other requirements for the acquisition of citizenship, i.e. the requirement for a period of domicile. The Inquiry therefore proposes that where the abovementioned EEA citizens and family members are concerned, right of residence rather than permanent right of residence is to be considered equivalent to a permanent residence permit when applying the Act on Swedish Citizenship. This means, among other things, that these persons will be able to take advantage of the proposed language bonus and, as regards children, to make use of the proposed reduction in the required period of domicile for citizenship by notification.

Dual citizenship

When the Act on Swedish Citizenship entered into force, the then prevailing principle that dual citizenship should be avoided was abandoned. Many people feel it is important to be able to have another citizenship alongside Swedish citizenship. The Inquiry considers that the reasons given when the Act on Swedish Citizenship entered into force for fully allowing dual citizenship are still valid. No tangible negative consequences other than those that were taken into account at the time have emerged. The interests of the individual in being able to have dual citizenship must therefore continue to be considered to outweigh the disadvantages associated with fully allowing dual citizenship.

52

Recovery of Swedish citizenship

The Inquiry was instructed to draw up legislative proposals making it possible for former Swedish citizens who lost their citizenship in accordance with the 1950 Citizenship Act when they became citizens of another country to recover their Swedish citizenship. The Inquiry proposes introducing the possibility for these people to recover their Swedish citizenship on notification without time limitations.

Nordic citizens’ possibilities of notification

Under Section 18 of the Act on Swedish Citizenship, a citizen of another Nordic country may under certain circumstances acquire Swedish citizenship on notification. However, the current possibility of notifying applies only to those Nordic citizens who have acquired citizenship of the Nordic country in a way other than application (naturalisation). The background of this rule can be found in earlier Nordic agreements on citizenship. Under the current agreement, the contracting states are free to decide whether the possibility of acquiring citizenship on notification should be dependent on the applicant not having acquired citizenship through naturalisation. In the Inquiry’s view, there are no grounds for treating naturalised people differently in this context. The Inquiry therefore proposes that the possibility of becoming a Swedish citizen on notification also should apply to those who have acquired citizenship of another Nordic country through naturalisation.

Swedish citizenship and EU membership

The Inquiry was instructed to analyse the consequences for Sweden, in the area of citizenship, of Sweden’s EU membership, the Rottman case and other relevant decisions of the Court of Justice of the European Union, and to assess to what extent EU cooperation affects Member States’ citizenship legislation and where Sweden should stand with respect to such developments. The Inquiry has made the following assessment. The basic premise is that every Member State is able to determine for itself the conditions for the acquisition and loss of citizenship of that state. However, this authority must be exercised in compliance with EU law. This means that the principle of proportionality must be respected in decisions that affect the rights

53

granted to EU citizens under EU legislation. There is currently nothing to suggest that Sweden does not meet the requirements that follow from EU law. Therefore, EU cooperation does not require any amendments to Swedish citizenship legislation.

Accession to the Council of Europe Convention on the Avoidance of Statelessness in relation to State Succession

The Inquiry’s remit included considering whether Sweden should accede to the Council of Europe Convention on the Avoidance of Statelessness in relation to State Succession and, if so, drawing up legislative proposals if these are necessary to enable Sweden to accede to the Convention. The Inquiry proposes that Sweden accede to the Convention. Although it is not likely that Sweden will be directly affected by state succession in the foreseeable future, it cannot be ruled out that this will at some point be the case. This possibility and the objective that statelessness must be avoided indicate that Sweden should accede to the Convention. By acceding to the Convention, Sweden will also communicate to other European states that the Convention is an important tool for avoiding future statelessness in relation to state succession. The Inquiry considers that no legislative amendments should be made in connection with accession to the Convention.

Other matters

The Inquiry proposes that the legislative amendments enter into force on April 1, 2015. Certain transitional provisions should apply.

If they are implemented, several of the Inquiry’s proposals will involve increased costs primarily for the Swedish Migration Board and the Swedish Tax Agency. These costs should be reimbursed. Moreover, implementing the proposal on citizenship ceremonies will mean costs for Sweden’s municipalities. These costs should also be reimbursed. Some proposals will mean increased revenue for the state. Several of the proposals, such as the language bonus proposal, are expected to improve the prospects of achieving the integration policy objective. The proposals on children and young people will mean, among other things, a strengthening of children’s right to Swedish citizenship.

54

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

dels att 4 och 5 §§1 ska upphöra att gälla,

dels att punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 1–3 §§ ska betecknas 2–4 §§,

dels att den nya 2 § samt 6, 7, 8, 10, 11, 12, 18, 20 och 22 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 1 § ska sättas närmast före 2 §, dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 1, 9 a och 29 §§,

samt närmast före 1 och 29 §§ nya rubriker av följande lydelse.

1 Senaste lydelse av 5 § 2005:451.

55

Ett barn, som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst, förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet.

Ett barn som inte har svenskt medborgarskap förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har

1. permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

2. hemvist här i landet sedan 2. hemvist här i landet sedan

2 Senaste lydelse av tidigare 1 § 2005:451.

56

SOU 2013:29 Författningsförslag

Om barnet har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker därtill. Sådant samtycke behövs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande.

1.permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

2.hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde tretton år eller,

ifråga om den som är statslös, femton år.

9 a §

Den som vid förvärv av annat medborgarskap har förlorat sitt svenska medborgarskap enligt 7 § i den upphävda lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap återfår svenskt medborgarskap genom anmälan.

Om den person som anmälan avser vid tidpunkten för anmälan står under annans vårdnad, görs anmälan i stället av den eller dem som är vårdnadshavare.

Om anmälan avser ett barn som har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker därtill. Sådant samtycke behövs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av psykisk

57

Om en utlänning blir svensk medborgare enligt 5, 7, 8 eller 9 §, förvärvar även hans eller hennes ogifta barn, som har hemvist här i landet och inte har fyllt arton år, svenskt medborgar- skap om utlänningen

störning eller på grund av något annat liknande förhållande.

10 §

Om en utlänning blir svensk medborgare enligt 6, 7, 8, 9 eller 9 a §, förvärvar även hans eller hennes ogifta barn, som har hemvist här i landet och inte har fyllt arton år, svenskt medborgar- skap om utlänningen

1.ensam har vårdnaden om barnet, eller

2.har vårdnaden gemensamt med den andre föräldern och denne är svensk medborgare.

Blir föräldrarna till ett ogift barn som har hemvist här i landet och som inte har fyllt arton år samtidigt svenska medborgare enligt 5, 7, 8 eller 9 §, förvärvar även barnet, om det står under bådas vårdnad, svenskt medborgarskap.

Blir föräldrarna till ett ogift barn som har hemvist här i landet och som inte har fyllt arton år samtidigt svenska medborgare enligt 6, 7, 8, 9 eller 9 a §, förvärvar även barnet, om det står under bådas vårdnad, svenskt medborgarskap.

11 §3

En utlänning kan efter ansökan beviljas svenskt medborgarskap (naturaliseras), om han eller hon har

1. styrkt sin identitet,

2. fyllt arton år,

3. permanent uppehållstillstånd i Sverige,

4. hemvist här i landet

a) sedan två år i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare,

b) sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716),

c) sedan fem år i fråga om övriga utlänningar, och

5. haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt.

3 Senaste lydelse 2005:722.

58

SOU 2013:29 Författningsförslag

1.sökanden tidigare har varit svensk medborgare,

2.sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller

3.det annars finns särskilda skäl till det.

En sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § 1 får naturaliseras, endast om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

En sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § första stycket 1 får naturaliseras, endast om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

En sökande som uppfyller förutsättningarna i 11 § andra stycket 1 eller 2 får dock naturaliseras även om han eller hon haft hemvist här i landet endast sedan sju år.

59

Författningsförslag SOU 2013:29

18 §

En medborgare i en avtalsstat förvärvar svenskt medborgarskap

Vid sådant förvärv av medborgarskap tillämpas 10 § när det

Migrationsverket prövar ärenden enligt denna lag, om inte annat

4Senaste lydelse 2006:222.

5Senaste lydelse 2012:87.

60

SOU 2013:29 Författningsförslag

länsstyrelsen. länsstyrelsen.

Regeringen meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgifterna enligt andra stycket.

Medborgarskapsceremonier

29§

Varje kommun ska årligen

anordna en ceremoni som markerar det svenska medborgar- skapets betydelse (medborgarskaps- ceremoni) och erbjuda nya svenska medborgare att närvara vid denna. Kommunens skyldighet omfattar personer som är folkbokförda i kommunen och som under de senaste 18 månaderna förvärvat svenskt medborgarskap efter födelsen. Skyldigheten omfattar inte personer som tidigare har erbjudits att närvara vid en medborgarskapsceremoni.

Vid en medborgarskaps- ceremoni ska innehållet i 1 § första stycket förmedlas till de närvarande.

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2015.

2.De upphävda 4 och 5 §§ gäller fortfarande för barn som har fötts före den 1 april 2015. Vid förvärv av medborgarskap enligt den upphävda 5 § tillämpas 10 § när det gäller medborgarens barn.

61

1.2Förslag till förordning om ändring i medborgarskapsförordningen (2001:218)

Härigenom föreskrivs i fråga om medborgarskapsförordningen (2001:218) att 3 och 11 §§ ska ha följande lydelse.

Anmälningar om svenskt medborgarskap ska ges in till Migrationsverket, om inte annat framgår av andra eller tredje

1.Länsstyrelsen i Stockholms län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands eller Västmanlands län,

2.Länsstyrelsen i Östergötlands län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Östergötlands, Jönköpings eller Kalmar län,

3.Länsstyrelsen i Skåne län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Skåne, Kronobergs eller Blekinge län,

4.Länsstyrelsen i Västra Götalands län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Västra Götalands eller Hallands län,

5.Länsstyrelsen i Dalarnas län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Dalarnas, Värmlands, Örebro eller Gävleborgs län,

6 Senaste lydelse 2012:369.

62

6.Länsstyrelsen i Västernorrlands län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Västernorrlands eller Jämtlands län, och

7.Länsstyrelsen i Norrbottens län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Norrbottens eller Västerbottens län.

Nuvarande lydelse

11 §

Avgift tas ut för prövning av anmälan och ansökan enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap enligt följande:

Avgift skall inte tas ut av den som är statslös och som fått flyktingförklaring eller resedokument av svensk myndighet.

I fråga om uttag av avgift gäller i övrigt bestämmelserna i 11– 14 §§ avgiftsförordningen (1992:191).

För anmälningar och ansökningar som skall ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat tas avgift ut enligt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna.

63

Föreslagen lydelse

11 §7

Avgift tas ut för prövning av anmälan och ansökan enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap enligt följande:

Avgift ska inte tas ut av den som är statslös och som fått flyktingförklaring eller resedokument av svensk myndighet.

I fråga om uttag av avgift gäller i övrigt bestämmelserna i 11–

14§§ avgiftsförordningen (1992:191).

För anmälningar och ansökningar som ska ges in till en svensk

beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat tas avgift ut enligt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 april 2015.

2.För anmälan enligt övergångsbestämmelserna till lagen (0000:000) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap gäller 3 och 11 §§ i sin äldre lydelse.

7 Senaste lydelse 2001:826.

64

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Bilaga

Avgiftslista

Ansökningsavgifter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

som fått flyktingförklaring eller resedokument av svensk myndighet.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

65

Föreslagen lydelse

Bilaga8

Avgiftslista

Ansökningsavgifter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Medborgarskapsärenden

Avgift ska inte tas ut av den som är statslös och som fått flyktingförklaring eller resedokument av svensk myndighet.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

1.Denna förordning träder i kraft den 1 april 2015.

2.För anmälan enligt övergångsbestämmelserna till lagen (0000:000) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap gäller bilagan i sin äldre lydelse.

8 Senaste lydelse 2011:707.

66

1.4Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs att det i utlänningsförordningen (2006:97) ska införas en ny paragraf, 7 kap. 15 b §, samt närmast före 7 kap. 15 b § en ny rubrik av följande lydelse.

7 kap.

15 b §

Skatteverket har rätt att hos

Migrationsverket ta del av följande uppgifter om enskilda:

1.namn, personnummer och i förekommande fall samordnings- nummer, och

2.bevis om permanent uppehållstillstånd.

Denna förordning träder i kraft den 1 april 2015.

67

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att utreda och lämna förslag i vissa medborgarskapsfrågor. Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att

lämna förslag till en definition av det svenska medborgarskapets betydelse och, om lämpligt, hur detta skulle kunna regleras i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (MedbL),

föreslå innehåll i och organisation av medborgarskaps- ceremonier som är tillgängliga för alla nya svenska medborgare,

undersöka om medborgarskapet i större utsträckning kan användas som ett incitament för att främja integrationen,

analysera i vilken omfattning EU-samarbetet påverkar medlems- staternas medborgarskapslagstiftning och hur Sverige bör förhålla sig till denna utveckling,

utreda varför så få av vårdnadshavarna till de barn som uppfyller villkoren för medborgarskap genom anmälningsförfarande utnyttjar denna möjlighet och föreslå de ändringar i regelverket som bedöms lämpliga, t.ex. att barnen automatiskt beviljas medborgarskap, samt

analysera erfarenheterna i övrigt av MedbL.

I den sistnämnda delen av uppdraget har utredningen funnit skäl att se närmare på frågor om i MedbL uppställda krav på permanent uppehållstillstånd när det gäller EES-medborgare m.fl., erfarenheterna av att dubbelt medborgarskap tillåts fullt ut och vissa frågor angående anmälan om medborgarskap för nordiska medborgare. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.

69

2.2Utredningsarbetet

Utredningens arbete inleddes i januari 2012. Sammanlagt har sex sammanträden hållits med de experter och den sakkunniga som förordnats i utredningen. Arbetet har bedrivits i nära samråd med utredningens experter och sakkunniga som har beretts tillfälle att löpande lämna synpunkter både muntligen och skriftligen.

Statistiska centralbyrån (SCB) har på uppdrag av utredningen genomfört en undersökning i syfte att ta reda på bl.a. hur vuxna personer som är folkbokförda i Sverige ser på svenskt medborgarskap. Hälften av de 4 800 personerna som ingick i urvalet har besvarat frågorna.

Utredningen har anordnat en hearing om medborgarskapets symboliska betydelse och om medborgarskap och integration. Närmare 60 ideella organisationer, drygt 20 statliga myndigheter, ledamöterna i riksdagens socialförsäkringsutskott och arbets- marknadsutskott, ett tiotal kommuner samt ett antal journalister och andra personer bjöds in till denna. Ett sextiotal personer – bl.a. forskare, riksdagsledamöter samt representanter för ideella organisationer, statliga myndigheter, kommuner och massmedia – deltog vid hearingen, där även resultaten från undersökningen som SCB genomfört på uppdrag av utredningen presenterades.

För att få ett fullständigt underlag när det gäller förekomsten av medborgarskapsceremonier, har utredningen skickat en förfrågan till samtliga kommuner och bett dem uppge om de under 2012 anordnade någon medborgarskapsceremoni och hur många personer som i så fall bjöds in till, respektive deltog vid, denna ceremoni. När det gäller medborgarskapsceremonier har sekretariatet vidare haft möten med Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) enhet för demokrati och styrning samt med dess demokratiberedning. Sekretariatet har också deltagit vid ett möte med det svenska nätverk som har skapats inom ramen för European Coalition of Cities against Racism (ECCAR). Vidare har sekretariatet haft separata möten med företrädare för 15 utvalda referenskommuner (Botkyrka, Göteborg, Helsingborg, Katrineholm, Kramfors, Leksand, Lund, Malmö, Mora, Stockholm, Sundsvall, Södertälje, Vingåker, Örebro och Örnsköldsvik). Utredningen har även närvarat vid medborgar- skapsceremonier i nio kommuner (Huddinge, Norrköping, Sollentuna, Solna, Stockholm, Tyresö, Upplands-Väsby, Uppsala och Örnsköldsvik). Utredningens sekretariat har också haft kontakt med Riksdagsförvaltningens kommunikationsavdelning. Information

70

om ceremonier i andra länder har hämtats in genom kontakter med tjänstemän och experter i Australien, Danmark, Frankrike, Island, Kanada, Nederländerna, Storbritannien, Tyskland och USA. När det gäller uppdraget till länsstyrelserna att bl.a. sprida information om genomförande av medborgarskapsceremonier till kommunerna, har sekretariatet haft kontakt med Länsstyrelsen i Kronobergs län.

Som en del av arbetet med frågan om medborgarskapet i större utsträckning kan användas som ett incitament för att främja integrationen har sekretariatet under två dagar deltagit vid en konferens om tillgång till medborgarskap och medborgarskapets betydelse för integration. Konferensen hölls inom ramen för forskningsprojektet ACIT (Access to citizenship and its impact on immigrant integration) i Florens i Italien. Vid konferensen deltog experter och forskare inom området från bl.a. Estland, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland. I denna del av arbetet har sekretariatet även haft kontakt med tjänstemän och experter i Danmark, Finland och Norge. Sekretariatet har vidare haft kontakt med organisationen Migration Policy Group och Skolverket.

När det gäller frågan om varför så få vårdnadshavare till barn som uppfyller villkoren för medborgarskap genom anmälningsförfarande utnyttjar denna möjlighet har sekretariatet haft kontakt med Samarbetsorganet för etniska organisationer i Sverige (SIOS), Iranska riksförbundet, Kurdiska riksförbundet, Polska riksförbundet, Afrosvenskarnas riksförbund, Sverigefinska riksförbundet och Caritas Göteborg. Beträffande frågan om automatiskt förvärv av medborgarskap för vissa barn som föds i Sverige har utredningen haft kontakt med Skatteverket.

Sekretariatet har gällande frågan om återfående av svenskt medborgarskap haft möten med Föreningen Svenskar i Världen. Beträffande frågan om dubbelt medborgarskap har sekretariatet haft kontakt med Försvarsmakten och Valmyndigheten. När det gäller denna fråga har information även inhämtats från Säkerhetspolisen. Angående frågan om tillträde till Europarådets konvention om undvikande av statslöshet i samband med statssuccession har utredningen haft kontakt med tjänstemän och experter i Nederländerna, Norge och Österrike.

Utredningen har rådgjort med Migrationsverket i olika frågor.

71

3Det svenska medborgarskapets betydelse

3.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att lämna förslag till en definition av det svenska medborgarskapets betydelse och, om lämpligt, föreslå hur definitionen skulle kunna regleras i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (MedbL).

Medborgarskapets betydelse är beroende av såväl bestämmelserna om förvärv och upphörande av medborgarskap som medborgar- skapets juridiska innebörd, dvs. de friheter, rättigheter och skyldigheter som följer med svenskt medborgarskap. Även hur medborgare och andra ser på det svenska medborgarskapet påverkar dess betydelse. I det närmast följande avsnittet behandlas medborgar- skapets innebörd enligt folkrätten. Medborgarskapets juridiska innebörd behandlas i avsnitt 3.3 medan bestämmelserna om förvärv och upphörande av medborgarskap behandlas i avsnitt 3.4. För att få en bild av hur vuxna människor som bor i Sverige uppfattar det svenska medborgarskapets betydelse har utredningen gett Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att genomföra en undersökning. Denna behandlas i avsnitt 3.5. I avsnitt 3.6 redovisas bestämmelser angående medborgarskapets betydelse i vissa andra länders medborgarskapslagstiftning. I avsnitt 3.7 lämnas ett förslag till reglering av det svenska medborgarskapets betydelse. Grundtanken om ett medborgarskap som utgår från samhörighet behandlas vidare i avsnitt 3.8.

73

3.2Medborgarskapet enligt folkrätten

3.2.1Staten avgör vem som är dess medborgare

Enligt folkrätten anses en stat huvudsakligen utgöras av tre bestånds- delar – ett territorium, en permanent befolkning och en regering som förmår utöva en effektiv kontroll över och administration av territoriet. De människor som utgör den permanenta befolkningen har normalt samma medborgarskap. Medborgarskapet är alltså nära förknippat med statens existens.

Medborgarskapet är enligt folkrätten det rättsliga förhållandet mellan en person och en stat. Medborgarskapet är av betydelse folkrättsligt vid tillämpningen av bl.a. reglerna om värdlandets skyldighet att respektera utländska medborgares rättsställning. I folkrätten har 1930 års konvention för lösande av vissa konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9) (Haagkonventionen), europeiska konventionen om medborgarskap (SÖ 2001:20) och internationell sedvanerätt särskild relevans när det gäller medborgar- skapsfrågor.

Bedömningen av om en viss person är medborgare i en stat görs enligt folkrätten av staten i fråga (artikel 2 i Haagkonventionen). För att andra stater ska vara skyldiga att ge medborgarskapet rättslig verkan krävs emellertid att det finns en verklig anknytning (genuine link) mellan individen och staten i fråga. Detta kan också uttryckas som att det krävs att medborgarskapet bygger på något förhållande som innebär en naturlig samhörighet mellan staten och individen (se Sandesjö och Björk, s. 19). Det torde dock endast vara i extrema fall som ett medborgarskap som beviljats enligt nationell rätt inte kan anses ha rättslig verkan på det internationella planet (se Lokrantz Bernitz, s. 193).

I rättsfallet Nottebohm (1955 I.C.J. 4) anförde Internationella domstolen att Liechtenstein inte hade rätt att utöva diplomatiskt skydd avseende en person, Friedrich Nottebohm, trots att Nottebohm enligt Liechtenstein var naturaliserad medborgare i landet. Enligt domstolen fanns det ingen verklig anknytning mellan Nottebohm och Liechtenstein. Domstolen redogjorde för en rad kriterier av betydelse för avgörandet av om det finns en verklig anknytning mellan en person och en stat, bl.a. verklig hemvist, personens intressen och känslor samt familj och deltagande i samhällslivet. Domstolen ifrågasatte inte giltigheten av Nottebohms medborgarskap enligt den nationella rätten i Liechtenstein, men

74

ansåg att medborgarskapet saknade rättsliga verkningar på det internationella planet.

3.2.2Medborgarskap – en mänsklig rättighet

Rätten till ett medborgarskap

Enligt artikel 15 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna har var och en rätt till ett medborgarskap. Ingen får godtyckligt fråntas sitt medborgarskap eller nekas rätten att ändra medborgarskap. Den allmänna förklaringen är ingen konvention men anses till stora delar utgöra internationell sedvanerätt och därför vara juridiskt bindande. I såväl den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42) som FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20)(barnkonventionen) slås fast att varje barn ska ha rätt att förvärva ett medborgarskap. Enligt 1957 års konvention om gifta kvinnors medborgarskap (SÖ 1958:27) ska varken äktenskap eller skilsmässa eller förändring av mannens medborgarskap under äktenskapet automatiskt påverka makans medborgarskap. Inget av dessa internationella instrument reglerar emellertid vilken stat som är skyldig att bevilja en enskild person sitt medborgarskap.

Rätt till ett särskilt medborgarskap

Individens rätt till ett medborgarskap är i praktiken innehållslös om det inte kan fastställas vilken stat som är skyldig att tillerkänna denne medborgarskap. I 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12) regleras vissa situationer då konventions- staterna är tvungna att tillerkänna individer sitt medborgarskap. Enligt denna ska en konventionsstat bevilja sitt medborgarskap till en person som är född på dess territorium, om han eller hon annars skulle bli statslös. Staten har rätt att uppställa vissa krav för att förvärv ska ske. Konventionen har hittills tillträtts av 51 länder, bland dem Sverige.

Den hittills enda konvention som innehåller detaljerade bestämmelser om både förvärv och upphörande av medborgarskap är den europeiska konventionen om medborgarskap. Enligt denna är en konventionsstat bl.a. skyldig att medge möjlighet till naturalisation för personer som har legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium

75

sedan en viss tid. Konventionen innefattar även bestämmelser om medborgarskap för barn och innehåller dessutom en uttömmande lista över de situationer då det är tillåtet för en konventionsstat att på eget initiativ beröva en person medborgarskapet i staten i fråga. Konventionen har hittills tillträtts av 20 europeiska länder, däribland Sverige.

Europarådets konvention om undvikande av statslöshet i samband med statssuccession (CETS 200) reglerar vissa situationer där de stater som berörs av en statssuccession är skyldiga att bevilja individer sitt medborgarskap. Utredningen föreslår i avsnitt 10.2 att Sverige ska tillträda konventionen.

Rätten till medborgarskap omfattas inte uttryckligen av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Däremot har den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) ansett att vissa frågor om medborgarskap fallit under tillämpningsområdet för rätten till privat- och familjeliv (artikel 8) eller förbudet mot diskriminering (artikel 14) enligt konventionen. Europadomstolen har bl.a. i målen Karassev mot Finland (nr 31414/96) och Slivenko mot Lettland (nr 48321/99) konstaterat att om en stat godtyckligt förvägrar någon sitt medborgar- skap kan detta under vissa omständigheter omfattas av skyddet av den enskildes privatliv i enlighet med artikel 8. I målet Genovese mot Malta (nr 53124/09) fann Europadomstolen att Malta hade brutit mot diskrimineringsförbudet i artikel 14 i förening med artikel 8 genom att barn som fötts utanför äktenskapet hade sämre möjligheter att få maltesiskt medborgarskap än andra barn i det fall endast fadern var medborgare i Malta. Trots att domstolen uttryckligen påpekade att medborgarskap inte skyddas av Europakonventionen, ansåg den att medborgarskapet hade betydelse för klagandens sociala identitet på ett sätt som innebar att artikel 8, rätten till privatliv, var tillämplig.

Rättigheter som tillfaller en stats medborgare enligt folkrätten

De mänskliga rättigheterna tillfaller som huvudregel alla människor oberoende av om de är medborgare i en stat eller inte. Det finns dock vissa undantag. I artikel 25 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter stadgas bl.a. att varje medborgare ska ha rätt och möjlighet att delta i skötseln av all- männa angelägenheter, rösta och bli vald vid periodiska och reella

76

val som förrättas på grundval av allmän och lika rösträtt, samt få tillträde på lika villkor till offentlig tjänst i sitt land. Enligt artikel 12 i samma konvention får ingen godtyckligt förvägras rätten att resa in i sitt eget land.

3.3Medborgarskapets juridiska innebörd

3.3.1Inledning

Utvecklingen i Sverige under efterkrigstiden har inneburit en allt större rättslig likställdhet mellan svenska medborgare och andra personer. Krav på svenskt medborgarskap har successivt tagits bort inom många områden och bosättningen har i stället för medborgar- skapet fått ökad betydelse för en persons friheter, rättigheter och skyldigheter i samhället. Personer utan svenskt medborgarskap som bor i Sverige likställs numera i stor utsträckning med svenska medborgare.

Trots utvecklingen mot större rättslig likställdhet finns fortfarande vissa grundläggande skillnader mellan svenska medborgare och andra personer. Det rör sig bl.a. om vissa friheter och rättigheter, möjligheter till diplomatiskt skydd och bistånd utomlands, samt möjligheter att inneha offentliga anställningar och uppdrag. Den rättsliga ställningen i Sverige för personer utan svenskt medborgar- skap varierar dock. Särskilt kan påpekas att medborgare i nordiska länder sedan lång tid på många sätt har jämställts med svenska medborgare. Så är i dag även fallet beträffande medborgare i länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), däribland unionsmedborgare.

Skillnaderna i svenska medborgares och andra personers rättsliga ställning i Sverige har utretts bl.a. i betänkandena Svenskt medborgarskap (SOU 1999:34) och Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106). Frågorna har även behandlats i betänkandena Omprövning av medborgarskap (SOU 2006:2) och En reformerad grundlag (SOU 2008:125). I de följande avsnitten redovisas ett antal skillnader mellan svenska medborgares och andra personers rättsliga ställning i Sverige.

77

3.3.2Fri- och rättigheter

I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Vissa av dessa är begränsade till att avse enbart svenska medborgare. Som exempel kan nämnas att endast med- borgare har en ovillkorlig rätt att resa in i landet och får inte landsförvisas (2 kap. 7 §). De flesta av fri- och rättigheterna är dock generellt tillämpliga. Styrkan i skyddet är emellertid i flera avseenden svagare för personer som inte är svenska medborgare. Fler av rättigheterna kan begränsas genom vanlig lag när det gäller icke-medborgare än vad som är fallet avseende medborgare. Detta gäller t.ex. religionsfriheten och skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. Vid inskränkningar av andra än svenska medborgares rättigheter gäller inte heller de bestämmelser som uppställer särskilda krav för att en begränsning ska kunna godtas (se 21 och 23–25 §§). (Se Holmberg m.fl., s. 196. Även andra uppfattningar finns dock, se t.ex. Warnling-Nerep, s. 196.) Ett exempel är att medborgares föreningsfrihet får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (24 §). Denna begränsning av när inskränkning får ske gäller inte i förhållande till icke-medborgare (25 §).

Även när det gäller grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen görs skillnad på svenska medborgare och utlänningar. I motsats till vad som gäller för svenska medborgare kan skyddet för utlänningars utövning av tryck- och yttrandefrihet här i landet inskränkas genom regler i vanlig lag (11 kap. 1 § yttrandefrihets- grundlagen och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen).

Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll utgör en viktig beståndsdel i fri- och rättighetsskyddet i Sverige. Konventionen gäller sedan 1995 som svensk lag. Med vissa undantag framstår det rättighetsskydd som Europakonventionen ger i praktiken som parallellt med skyddet enligt 2 kap. regeringsformen. I 2 kap. 19 § regeringsformen stadgas att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll gäller var och en som befinner sig under konventionsstaternas jurisdiktion (artikel 1 i Europakonventionen) och gör med få undantag ingen skillnad på medborgare och andra personer. Till undantagen hör t.ex. artikel 16

78

i konventionen angående utlänningars politiska verksamhet och artikel 3 i fjärde tilläggsprotokollet om bl.a. förbud mot utvisning av medborgare.

Vid tillämpning av unionsrätt är artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) av betydelse för fri- och rättighetsskyddet. I artikel 6 i EU-fördraget slås fast att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i stadgan och att denna ska ha samma rättsliga värde som fördragen. I stadgan återfinns till stor del de i 2 kap. regeringsformen och Europakonventionen angivna rättigheterna men också ett antal rättigheter som saknar motsvarighet i svensk grundlag eller konventionen, bl.a. avseende unionsspecifika frågor såsom fri rörlighet inom medlemsstaterna. Merparten av de i stadgan upptagna rättigheterna tillkommer både svenska medborgare och andra. Ett mindre antal rättigheter riktar sig dock endast till unionsmedborgare (se framför allt avdelning V i stadgan). Eftersom unionsmedborgarskapet är avhängigt av medborgarskap i någon av unionens medlemsstater är det nationella medborgarskapet i dessa delar av betydelse, se artikel 20.1 i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget). I artikel 6 i EU-fördraget anges vidare att unionen ska ansluta sig till Europakonventionen och att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i konventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. Anslutning till Europa- konventionen har ännu inte skett.

3.3.3Diplomatiskt skydd och bistånd utomlands

Medborgarskapet har betydelse för en individs möjligheter att utomlands få diplomatiskt skydd och bistånd. Folkrättsligt är medborgarskap oftast en förutsättning för en stats rätt att intervenera och diplomatiskt skydda en person inom andra staters områden och gentemot andra stater. En stat har normalt inte rätt att fram- ställa krav till skydd för andra än sina medborgare.

För Sveriges del regleras det konsulära biståndet bl.a. i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd (biståndslagen), förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen och i Regeringskansliets föreskrifter (UF 2003:10) om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. Vid en katastrof utomlands kan under

79

vissa förutsättningar en evakuering enligt lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser ske. Med undantag för flyktingar och statslösa personer som bor i Sverige kan – som huvudregel – möjligheterna till bistånd enligt bestämmelserna sägas vara för- behållna svenska medborgare som är bosatta i landet, även om vissa biståndsmöjligheter finns också avseende andra personer. Under vissa omständigheter har Sverige bl.a. skyldighet att utsträcka skydd och lämna bistånd till unionsmedborgare på samma villkor som för svenska medborgare (jfr artikel 20 och 23 i EUF- fördraget). Skyldigheter finns också avseende bl.a. medborgare i Norge och Island (se 14 § biståndslagen). När det gäller Sveriges förpliktelser är även anslutningen till de två Wienkonventionerna om diplomatiska respektive konsulära förbindelser (SÖ 1967:1 och SÖ 1974:10) av betydelse. Enligt dessa ingår det i de diplomatiska beskickningarnas respektive konsulatens uppgifter att tillvarata den sändande statens respektive dess medborgares intressen. I sammanhanget måste dock återigen framhållas att möjligheterna att fullfölja de nämnda skyldigheterna avseende andra än svenska medborgare folkrättsligt kan vara avhängiga av ett medgivande från den stat i vilken personen befinner sig. Detsamma kan också gälla en svensk medborgare med dubbelt medborgarskap som vistas i ett land där denna person också är medborgare.

3.3.4Politiska rättigheter

Rösträtt vid val till riksdagen har svenska medborgare som är eller någon gång har varit bosatta i riket och som har fyllt 18 år senast på valdagen. Den som uppfyller villkoren för rösträtt är också valbar (3 kap. 4 § regeringsformen). Krav har tidigare framställts på någon form av boenderösträtt för personer som inte har svenskt medborgar- skap men är fast bosatta i landet, för att dessa ska kunna delta i besluten på riksnivå (se bl.a. Rösträtt och medborgarskap [SOU 1984:11]). Kraven har dock inte lett fram till någon ändring av kravet på svenskt medborgarskap för rösträtt i nationella val. Rätten att rösta och vara valbar i riksdagsval tillkommer alltså endast svenska medborgare.

Den som har rösträtt vid val till riksdagen har också rösträtt vid val till Europaparlamentet i Sverige. Även denna rätt tillkommer alltså som utgångspunkt endast svenska medborgare. Också unions- medborgare från andra medlemsstater har emellertid under vissa

80

förutsättningar rösträtt vid sådant val i Sverige. Med visst undantag avseende unionsmedborgare från andra medlemsstater, är var och en som har rösträtt vid val till Europaparlamentet även valbar (1 kap. 4 och 5 §§ vallagen [2005:837]).1

Vid val till landstings- och kommunfullmäktige tillkommer rösträtt svenska medborgare som fyllt 18 år senast på valdagen och som är folkbokförda inom landstinget respektive kommunen. Också unionsmedborgare från andra medlemsstater samt isländska och norska medborgare har rösträtt under samma förutsättningar. Övriga icke-medborgare har rösträtt om de har varit folkbokförda i Sverige tre år i följd före valdagen (4 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen [1991:900]). Den som har rösträtt är, oavsett medborgarskap, också valbar.

3.3.5Offentliga anställningar och uppdrag

Huvudprincipen har tidigare varit att det för innehav av statliga anställningar eller uppdrag krävts svenskt medborgarskap. Under lång tid har dock utvecklingen gått i riktning mot att kraven på svenskt medborgarskap antingen helt tagits bort, gjorts mindre långtgående eller att regleringen flyttats från grundlag till författningar på lägre konstitutionell nivå. Rättsutvecklingen har redovisats bl.a. i SOU 2000:106 och av Grundlagsutredningen (SOU 2008:125). Grundlagsutredningens förslag i denna del ledde bl.a. till att krav på svenskt medborgarskap togs bort från regeringsformen förutom i ett fåtal fall. Huvudregeln är i dag att det inte görs någon åtskillnad mellan svenska medborgare och andra när det gäller behörighet till offentliga anställningar eller uppdrag. Som skäl för att göra undantag från denna huvudregel har bl.a. lyfts fram hänsyn till rikets säkerhet och önskemål att beslut som rör enskildas rättsliga ställning ska fattas av svenska medborgare (se prop. 1973:90 s. 406 och SOU 2008:125 s. 586).

Krav på svenskt medborgarskap finns i dag avseende innehav av ett antal offentliga anställningar och uppdrag. I regeringsformen stadgas att riksdagsledamöter måste vara svenska medborgare.

1 Unionsmedborgare som har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige och som vid val till Europaparlamentet inte röstar i någon annan medlemsstat i Europeiska unionen, har rösträtt vid val till Europaparlamentet i Sverige. Unionsmedborgare är valbara under den ytterligare förutsättningen att de visar att de i sitt hemland inte förlorat sin valbarhet vid val till Europaparlamentet.

81

Det svenska medborgarskapets betydelse SOU 2013:29

Detsamma gäller statsråd, statschefen samt ordinarie domare2, justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna (5 kap. 2 §, 6 kap. 2 §, 11 kap. 11 § och 12 kap. 6 § regeringsformen). Av 7 kap. 11 § riksdagsordningen framgår vidare att endast svenska medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen. Detta gäller bl.a. ordförande och ledamöter i Valprövningsnämnden, riksföreståndare, ordförande och ledamöter i Statsrådsarvodesnämnden samt fullmäktige i Riksbanken. I lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) uppställs krav på medborgarskap för bl.a. militär anställning och anställning som åklagare eller polis. I LOA stadgas vidare att regeringen får föreskriva eller för särskilda fall besluta att bara svenska medborgare får ha vissa angivna typer av statlig anställning. Även i andra författningar ställs upp krav på svenskt medborgarskap. Ett exempel är förordningen (2007:781) med instruktion för Kronofogdemyndigheten vari ett sådant krav finns för bl.a. anställning som kronofogde.

Enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) får en säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting som huvudregel endast innehas av den som är svensk medborgare. Regeringen har emellertid tillsatt en särskild utredare för att göra en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen. Utredaren ska bl.a. ta ställning till om kravet på svenskt medborgarskap i säkerhetsskyddslagen bör förändras (dir. 2011:94). Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2014.

3.3.6Europeiska unionen

Av unionsrätten följer rättigheter för svenska medborgare som kan utövas i EU:s övriga medlemsstater. Personer som inte är svenska medborgare eller medborgare i någon annan medlemsstat har som utgångspunkt en klart begränsad tillgång till dessa rättigheter. Deras situation regleras i stället huvudsakligen av den nationella rätten i den medlemsstat där de befinner sig. För dessa personer innebär ett förvärv av svenskt medborgarskap att de fullt ut kommer i åtnjutande av de rättigheter som unionsrätten medför, bl.a. rätten till fri rörlighet inom unionen.

2 Endast ordinarie domare omfattas av medborgarskapskravet i regeringsformen. Att såväl ordinarie som icke ordinarie domare ska vara svenska medborgare följer dock av 4 kap. 1 § rättegångsbalken.

82

Den som är medborgare i en medlemsstat är också unions- medborgare (artikel 20.1 i EUF-fördraget). Utan att vara medborgare i en medlemsstat är det inte möjligt att vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapets kärna är en generell rätt för individen att röra sig fritt och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen (artikel 21 i EUF-fördraget och artikel 45.1 i EU-stadgan). Som framgått av de föregående avsnitten har unionsmedborgare som är bosatta i Sverige genom unionsmedborgarskapet även ett antal andra rättigheter. Dessa gäller på samma sätt svenska unions- medborgare som är bosatta i någon annan medlemsstat. Det rör sig bl.a. om rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt och rätt till skydd av andra medlemsstaters diplomatiska och konsulära myndigheter inom ett tredje lands territorium (se vidare artikel 20–24 i EUF-fördraget).

De rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet gäller oavsett om unionsmedborgaren utövar någon ekonomisk aktivitet. Ekonomiskt aktiva unionsmedborgare kan ha ytterligare rättigheter på grund av de särskilda regler som behandlar arbetstagare, etablerings- rätten och tjänster (artikel 45–62 i EUF-fördraget).

Även om utgångspunkten alltså är att personer som inte är unionsmedborgare endast har en begränsad tillgång till rättigheter enligt unionsrätten finns undantag från denna huvudregel. Ett exempel är familjemedlemmar till unionsmedborgare. Medborgare i tredje land kan också ha rättigheter som följer av internationella överenskommelser mellan EU och stater utanför unionen, t.ex. EES-avtalet. Genom direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning kan vidare den som varit lagligen bosatt i en medlemsstat under fem år ansöka om ställning som varaktigt bosatt och under vissa förutsättningar få ett s.k. EU- uppehållstillstånd för varaktigt bosatta (jfr 5 a kap. utlänningslagen [2005:716]). Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare omfattas i huvudsak av den fria personrörligheten inom EU, detta dock på ett betydligt mer villkorat sätt än när det gäller unionsmedborgare.

83

3.3.7Medborgares skyldigheter

Med det svenska medborgarskapet följer inte bara friheter och rättigheter utan också vissa skyldigheter. Dessa är dock förhållandevis få. Medborgare är i större utsträckning än icke-medborgare under- kastade svensk strafflag för brott begångna utomlands. Svenskt medborgarskap kan också ha skattemässiga konsekvenser för individer med hemvist utomlands. Tidigare har en påtaglig skyldighet som svenskt medborgarskap inneburit varit skyldigheten för svenska män att mönstra och fullgöra värnplikt. Genom ändringar i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt som trädde i kraft den 1 januari 2011 har emellertid skyldigheten att mönstra och fullgöra värnplikt

– som nu även omfattar kvinnor – gjorts beroende av att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen beslutar om det (1 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt). Något sådant beslut finns för när- varande inte och skyldigheten måste därför i nuläget anses ha begränsad praktisk betydelse.

3.3.8Sammanfattning

Vad som sagts ovan om den juridiska innebörden av svenskt medborgarskap kan sammanfattas i en tabell.

Tabell 3.1 Svenska medborgares och andras rättsliga ställning

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

Inskränkning av skyddet för utlänningars utövning av tryck- och yttrandefrihet i Sverige kan ske genom vanlig lag.

Europakonventionen

Konventionen och dess tilläggsprotokoll är generellt tillämpliga. Ett fåtal stadganden gör dock skillnad på medborgare och andra personer.

84

EU-fördraget (artikel 6) och EU-stadgan

Diplomatiskt skydd och bistånd utomlands

Politiska rättigheter

Reglerna är endast aktuella när det rör sig om tillämpning av unionsrätt.

Artikel 6 i EU-fördraget gör ingen skillnad på medborgare och andra personer.

Merparten av de i EU-stadgan upptagna rättigheterna är universella men ett mindre antal avser endast unionsmedborgare.

Medborgarskap är oftast en förutsättning för en stats rätt att intervenera och diplomatiskt skydda en person inom andra staters områden och gentemot andra stater.

Med vissa undantag är enligt svenska bestämmelser skydd och bistånd som huvudregel förbehållet svenska medborgare som är bosatta här i landet.

Sverige har vissa skyldigheter avseende bl.a. unionsmedborgare från andra medlemsstater och medborgare i Norge och Island.

Val till riksdagen

Endast svenska medborgare har rösträtt och är valbara.

Val till Europaparlamentet i Sverige

Som utgångspunkt har endast svenska medborgare rösträtt.

Unionsmedborgare från andra medlemsstater har rösträtt under vissa förutsättningar.

Den som har rösträtt är, med visst undantag avseende unionsmedborgare från andra medlemsstater, också valbar.

Val till landstings- och kommunfullmäktige

Unionsmedborgare från andra medlemsstater samt medborgare i Island och Norge har rösträtt under samma förutsättningar som svenska medborgare.

Övriga icke-medborgare har rösträtt om de varit folkbokförda i Sverige tre år i följd före valdagen.

85

Offentliga anställningar och uppdrag

Europeiska unionen

Den som har rösträtt är, oavsett medborgarskap, också valbar.

Krav på svenskt medborgarskap finns avseende innehav av ett antal offentliga anställningar och uppdrag.

Som utgångspunkt har personer som inte är unionsmedborgare begränsad tillgång till rättigheter enligt unionsrätten.

Svenska medborgare är också unionsmedborgare. Detta innebär bl.a. en generell rätt till fri rörlighet inom unionen, rättigheter avseende rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet och kommunala val i andra medlemsstater samt rätt till skydd av andra medlemsstaters diplomatiska och konsulära myndigheter.

Svenskt medborgarskap kan ha skattemässiga konsekvenser för individer med hemvist utomlands.

Tidigare har en påtaglig skyldighet varit skyldigheten för svenska män att mönstra och fullgöra värnplikt. Efter ändring av reglerna kring dessa frågor är skyldigheten för närvarande av begränsad praktisk betydelse.

3.4Förvärv och upphörande av medborgarskap

Regler om förvärv och upphörande av svenskt medborgarskap finns i MedbL. Grundlagsskydd mot förlust av medborgarskap finns i 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen.

Enligt förarbetena till MedbL bygger denna på två grund- principer. Den ena av dessa är härstamningsprincipen, vilken innebär att föräldrarnas medborgarskap är avgörande för ett barns medborgarskap. En annan grundprincip är att statslöshet ska undvikas. (Se prop. 1999/2000:147 s. 15 f.) Fram till 2001 var en ytterligare grundprincip för medborgarskapslagstiftningen att dubbelt medborgarskap skulle undvikas. Genom MedbL övergavs denna princip och Sverige tillåter nu dubbelt medborgarskap fullt ut.

86

3.4.1Förvärv av svenskt medborgarskap

Svenskt medborgarskap kan förvärvas automatiskt, genom anmälan eller efter ansökan (naturalisation).

Automatiskt förvärv

Enligt 1 § MedbL förvärvar ett barn automatiskt svenskt medborgar- skap vid födelsen om

1.modern är svensk medborgare,

2.fadern är svensk medborgare och barnet föds i Sverige,

3.fadern är svensk medborgare och gift med barnets mor,

4.fadern är avliden, men vid sin död var svensk medborgare och barnet föds i Sverige, eller

5.fadern är avliden, men vid sin död var svensk medborgare och gift med barnets mor.

Det som sägs om fadern gäller även den som är förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken.3 Svenskt medborgarskap överförs alltså i de flesta fall automatiskt från en förälder till ett barn vid barnets födelse. I vissa fall överförs svenskt medborgarskap automatiskt även efter barnets födelse. Ett barn som inte har fyllt tolv år och som adopteras av en svensk medborgare blir under vissa förut- sättningar svensk medborgare vid adoptionen (3 §). Ingår en man med svenskt medborgarskap äktenskap med en kvinna som inte har svenskt medborgarskap, blir ett barn till makarna, som har fötts före äktenskapet och som inte har förvärvat svenskt medborgar- skap enligt 1 §, svensk medborgare om barnet är ogift och inte har fyllt 18 år (4 §). I 2 § finns bestämmelser om medborgarskap för hittebarn.

3 Bestämmelsen reglerar föräldraskap för barn som kommer till genom assisterad befruktning i äktenskap, registrerade partnerskap eller samboförhållanden mellan två kvinnor.

87

Förvärv genom anmälan

Svenskt medborgarskap kan i vissa fall förvärvas genom anmälan. Ett barn, som har fötts utomlands och som inte har förvärvat svenskt medborgarskap enligt 1 eller 4 § MedbL men vars far sedan barnets födelse är svensk medborgare, förvärvar svenskt medborgarskap genom att fadern anmäler önskemål om det innan barnet har fyllt 18 år (5 §). Vad som sägs om en far i 5 § gäller även en förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken. Om barnet har fyllt tolv år krävs som huvudregel att han eller hon samtycker till förvärvet. Även barnets vårdnadshavare ska samtycka till förvärvet.

Ett barn som föds i Sverige och som sedan födelsen är statslöst, förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet (6 §). Ett barn förvärvar vidare svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet om barnet dels har permanent uppehållstillstånd i Sverige, dels hemvist här i landet sedan fem år eller, om barnet är statslöst, tre år (7 §). Om barnet har fyllt tolv år krävs som huvudregel att han eller hon samtycker till förvärvet enligt 7 §.

Personer som har fyllt 18 men inte 20 år och som haft hemvist här i landet som barn har enligt 8 § på vissa villkor en möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Personer som har fyllt 18 år och som har förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap kan under vissa förutsättningar återfå detta genom anmälan, s.k. återvinning (9 §).

I enlighet med ett avtal med de övriga nordiska länderna (SÖ 2012:6) finns enligt 18 och 19 §§ särskilda möjligheter för medborgare i dessa länder att genom anmälan bli svenska med- borgare.

Av 10 § följer att ett barn under vissa förutsättningar får svenskt medborgarskap i och med att en förälder till barnet blir svensk medborgare genom anmälan enligt bestämmelserna i 5, 7, 8 eller 9 §. Detta gäller även när föräldern förvärvar medborgarskap enligt 18 eller 19 §. Förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan anses ske den dag då anmälan görs.

88

SOU 2013:29 Det svenska medborgarskapets betydelse

Förvärv efter ansökan (naturalisation)

Med naturalisation avses att en person efter ansökan tas upp som medborgare genom ett särskilt beslut. Enligt 11 § MedbL kan en sökande naturaliseras om han eller hon har

1. styrkt sin identitet,

2. fyllt 18 år,

3. permanent uppehållstillstånd i Sverige,

4. hemvist här i landet

a) sedan två år i fråga om medborgare i annat nordiskt land,

b) sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716),

c) sedan fem år i fråga om övriga utlänningar, och

5. haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt.

I motsats till vad som gäller vid anmälan om medborgarskap finns det inte någon absolut rätt att få svenskt medborgarskap genom naturalisation, även om sökanden uppfyller nämnda krav. I stället är det staten som, efter en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av MedbL, avgör om en person bör tas upp som svensk medborgare.

För att den sökandes identitet ska anses vara styrkt krävs att det råder klarh