Kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ

– en översyn för ökad individanpassning och effektivitet

BetÀnkande av GRUV-utredningen

Stockholm 2013

SOU 2013:20

SOU och Ds kan köpas frÄn Fritzes kundtjÀnst. För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

BestÀllningsadress: Fritzes kundtjÀnst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara pĂ„ remiss – hur och varför. StatsrĂ„dsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlĂ€ttar arbetet för den som ska svara pĂ„ remiss. Broschyren Ă€r gratis och kan laddas ner eller bestĂ€llas pĂ„ http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-23912-4

ISSN 0375-250X

Till statsrÄdet Maria Arnholm

Regeringen beslutade den 6 oktober 2011 att tillkalla en sÀrskild utredare med uppdrag att se över den kommunala vuxen- utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ (dir. 2011:92). StatsrÄdet Nyamko Sabuni förordnade den 10 oktober 2011 departements- rÄdet Geoff Erici att vara sÀrskild utredare. Utredningen har antagit namnet GRUV-utredningen (U 2011:07). Den 22 november 2012 utvidgades utredningens uppdrag (dir. 2012:117).

Som experter i utredningen förordnades den 10 januari 2012 departementssekreteraren Katarina Arvidson, departements- sekreteraren Anders Borgström, enhetschefen Peter Ekborg, utredaren Margaretha Holmlund, departementssekreteraren Anders Jutell, utredaren Roy Melchert, undervisningsrÄdet Eva Nordlund och departementssekreteraren Christine WÀlikangas. Katarina Arvidsson entledigades den 22 oktober 2012 och ersattes av departementssekreteraren Anna Envall.

Som sekreterare i utredningen anstÀlldes den 1 november 2011 undervisningsrÄdet Eva Andersson och den 16 december 2011 undervisningsrÄdet Helena Wintgren. Den 21 maj 2012 anstÀlldes utredaren Carl-Johan Stolt och den 2 januari 2013 juristen Lisa Wikner. Eva Andersson entledigades den 9 januari 2013.

Utredningen överlĂ€mnar hĂ€rmed sitt betĂ€nkande Kommunal vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ – en översyn för ökad individ- anpassning och effektivitet (SOU 2013:20).

Stockholm i april 2013

Geoff Erici

/Carl-Johan Stolt

Lisa Wikner

Helena Wintgren

InnehÄll

2.1Vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ i ett historiskt

5

InnehÄll SOU 2013:20

4.2Kommunal organisation, styrning och uppföljning,

6

5.4Studerandegrupper med sÀrskilda behov av

InnehÄll SOU 2013:20

8.4Utredningens bedömningar och förslag inom

9

10

12

Ord och begrepp

AnnuitetslÄn: Den nuvarande formen av studielÄn, vilken lÀmnats sedan den 1 juli 2001. Se Àven StudielÄn och Studiemedel.

BetygsrÀtt: Enskild utbildningsanordnare eller folkhögskola som har fÄtt tillstÄnd frÄn Skolinspektionen att anordna prövning, sÀtta betyg samt utfÀrda betyg har betygsrÀtt.

Bostadsbidrag: Bidrag för boende riktat till barnfamiljer eller personer under 29 Är.

Delkurser: Nationella kurser kan delas upp i delkurser. Beslut om detta fattas av rektorn.

Eftergymnasial utbildning: Utbildning med krav pÄ genomgÄngen treÄrig gymnasieutbildning eller motsvarande. I studiestöds- sammanhang menas alla de utbildningar som finns upptagna i avdelning B i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655).

Ekonomiskt bistÄnd: Ekonomiskt bistÄnd, tidigare benÀmnt social- bidrag, ges för försörjning (försörjningsstöd) och livsföring i övrigt. Se Àven Försörjningsstöd.

Elev: Den som deltar i utbildning enligt skollagen. Utredningen anvÀnder omvÀxlande beteckningen studerande och elev. Den term som anvÀnds i utbildningslagstiftningen Àr dock elev.

Enhet: Se Skolenhet.

Fribelopp: GrÀnsen för hur mycket en studerande kan tjÀna utan att studiemedlen reduceras.

13

Försörjningsstöd: Avser den del av det ekonomiska bistÄndet som ges till försörjning, dvs. de regelbundet Äterkommande levnads- omkostnaderna. Se Àven Ekonomiskt bistÄnd.

Hemkommun: Den kommun dÀr en person Àr folkbokförd.

Individuell studieplan: För varje elev inom vuxenutbildningen ska det finnas en individuell studieplan. Av studieplanen ska bl.a. fram- gÄ vilka utbildningsmÄl eleven har och vilka kurser han eller hon ska lÀsa.

Intyg: Efter en orienteringskurs, individuell kurs eller validering ska intyg utfÀrdas. Den som har genomgÄtt en kurs i komvux och vill fÄ sina kunskaper dokumenterade pÄ annat sÀtt Àn genom betyg ska fÄ ett intyg. Inom sÀrvux utfÀrdas intyg istÀllet för betyg om en elev inte uppnÄr kunskapskraven för kursen.

Kommunal vuxenutbildning (komvux): Utbildning för vuxna dÀr kommunen, eller i vissa fall landstinget, Àr huvudman. Komvux har tvÄ nivÄer, grundlÀggande och gymnasial nivÄ, som har sin mot- svarighet i grundskolan respektive gymnasieskolan.

Komvux: Se Kommunal vuxenutbildning.

Kurser: Komvux bedrivs i form av kurser. Inom komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ finns det nationella kurser och orienteringskurser. Se Àven Nationella kurser och Orienteringskurser.

Lvux12: Se LÀroplan för vuxenutbildningen.

LÀroplan för vuxenutbildningen (Lvux12): En lÀroplan Àr en förordning som utfÀrdas av regeringen och som ska följas av de verksamheter som omfattas av förordningen. I lÀroplanen beskrivs verksamheternas vÀrdegrund och uppdrag samt mÄl och riktlinjer för arbetet. Den nu gÀllande lÀroplanen för vuxenutbildningen Àr förordning (SKOLFS 2012:101) om lÀroplan för vuxenutbild- ningen.

14

Nationella kurser: Nationella kurser inom komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ Àr svenska, svenska som andrasprÄk, engelska, mate- matik, samhÀllskunskap, religionskunskap, historia, geografi, fysik, kemi, biologi samt hem- och konsumentkunskap.

Orienteringskurser: En orienteringskurs ska svara mot sÄdana behov som inte tillgodoses genom en nationell kurs.

Prövning: Med prövning i en kurs avses en bedömning av kunskaper i förhÄllande till uppstÀllda kunskapskrav i kursplaner eller Àmnes- planer. Efter genomförd prövning sÀtts betyg.

Sfi: Se Utbildning i svenska för invandrare.

Skolenhet: Av huvudman för annan skolform Àn förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nÀra varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i nÄgon skolbyggnad.

Skolformer: Inom vuxenutbildningen finns skolformerna komvux, sÀrvux och sfi.

Studerande: Samlingsbegrepp för alla studerande samt benÀmning pÄ elever inom vuxenutbildningen. Utredningen anvÀnder omvÀx- lande begreppen studerande och elever.

Studiebidrag: Studiebidrag finns som en del av studiestöden studie- hjÀlp och studiemedel.

StudiehjÀlp: StudiehjÀlp Àr samlingsnamnet för studiestöden studie- bidrag, extra tillÀgg och inackorderingstillÀgg. StudiehjÀlp ges frÀmst till studerande i gymnasieskolan.

StudielÄn: Den del av studiemedlen som utgörs av lÄn. Se Àven AnnuitetslÄn och Studiemedel.

Studiemedel: Studiemedel Àr ett studiestöd som bestÄr av ett bidrag och en frivillig lÄnedel. Studiemedel Àr riktat till vuxna studerande som studerar t.ex. i högskolan, inom vuxenutbildningen eller utom- lands.

15

Studiestöd: Studiestöd Àr en sammanfattande benÀmning pÄ olika ekonomiska ersÀttningar som lÀmnas vid studier. Studiestöd finns bl.a. i form av studiemedel och studiehjÀlp.

Svenska som andrasprÄk: Kurs i svenska för elever med annat modersmÄl Àn svenska.

SÀrskild utbildning för vuxna (sÀrvux): Utbildning pÄ grundlÀgg- ande och gymnasial nivÄ som syftar att ge kunskaper motsvarande grundsÀrskolan respektive gymnasiesÀrskolan. MÄlgruppen Àr vuxna med utvecklingsstörning eller bestÄende begÄvningsmÀssig funktionsnedsÀttning p.g.a. förvÀrvad hjÀrnskada.

SÀrvux: Se SÀrskild utbildning för vuxna.

Utbildning i svenska för invandrare (sfi): En sprÄkutbildning som syftar till att ge vuxna personer med annat modersmÄl Àn svenska grundlÀggande kunskaper i svenska sprÄket.

Validering: En process som innebÀr en strukturerad bedömning, vÀrdering och dokumentation samt ett erkÀnnande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvÀrvats. En elev i komvux, sÀrvux och sfi kan fÄ sina kunskaper och sin kompetens validerade.

VerksamhetspoÀng: Ett mÄtt pÄ studieomfattningen inom komvux. 20 verksamhetspoÀng motsvarar en veckas heltidsstudier.

Vuxenutbildning: I betÀnkandet avses skolformerna komvux, sÀrvux och sfi.

Yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning (yrkesvux): En statlig satsning pÄ huvudsakligen yrkesinriktade kurser inom komvux.

16

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag (dir. 2011:92 och 2012:117) Àr frÀmst att se över den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ, i syfte att öka anpassningen av utbildningen efter individers behov och förutsÀttningar. Utredningen ska bl.a. underlÀtta för de studerande att kombinera sina studier med annan utbildning eller arbete. Utredningen ska ocksÄ undersöka hur vÀl utbildningen anpassas till olika mÄlgrupper, framför allt studerande med funk- tionsnedsÀttning och romer. DÀrutöver ska vi analysera den höga andelen högutbildade som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ och studera kommunernas organisation och styrning av utbildningen.

En annan del av uppdraget avser studie- och yrkesvÀgledning, individuella studieplaner och validering. Utredningen ska analysera och vid behov föreslÄ ÄtgÀrder för att förbÀttra dessa insatser inom hela vuxenutbildningen, men frÀmst inom komvux.

Utredningen ska ocksÄ kartlÀgga den ekonomiska situationen för studerande i hela komvux och se över studiemedelssystemet nÀr det gÀller studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. De förÀndringar som föreslÄs pÄ studiestödsomrÄdet ska förbÀttra förutsÀttningarna för studerande att fullfölja studierna, samt förbÀttra möjligheterna för lÄntagare att betala tillbaka sina studieskulder. DÀrutöver ska vi lÀmna förslag pÄ hur ett aktivitetskrav inom komvux kan utformas.

Komvux pÄ grundlÀggande nivÄ

Komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr en liten men betydelsefull del av vuxenutbildningen. Totalt studerade 33 000 elever inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ under 2011. Utbildningen Àr en rÀttighet för vuxna som saknar kunskaper motsvarande grundskolan och som har förutsÀttningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen

17

syftar till att ge sÄdana kunskaper som behövs för att delta i samhÀlls- och arbetslivet samt att möjliggöra fortsatta studier. UtgÄngspunkten ska vara den enskildes behov och förutsÀttningar.

De studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr en heterogen grupp. Nio av tio studerande Àr födda utomlands. En tredjedel har tidigare studerat pÄ eftergymnasial nivÄ medan andra Àr analfabeter eller har en mycket kort tidigare utbildning. Majoriteten av de studerande Àr kvinnor och hÀlften Àr Àldre Àn 32 Är. De studerande lÀser framför allt kurser i svenska som andrasprÄk, engelska och matematik. De flesta som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ fortsÀtter sina studier pÄ gymnasial nivÄ.

Ett problem med komvuxstudier pÄ grundlÀggande nivÄ Àr att 24 procent av kursdeltagarna avbryter sin kurs och att 42 procent av de studerande under ett Är avbryter nÄgon kurs.

Brister i dagens system

Bristande individanpassning och flexibilitet

Trots att styrdokumenten stĂ€ller höga krav pĂ„ individanpassning visar utredningens kartlĂ€ggning att det finns stora skillnader mellan kommuner i hur vĂ€l komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ utgĂ„r ifrĂ„n individers behov. Möjligheterna att studera pĂ„ flexibla tider och under flexibla former Ă€r i mĂ„nga fall begrĂ€nsade. T.ex. Ă€r det endast en tredjedel av kommunerna som erbjuder kvĂ€llskurser och i fyra av tio kommuner Ă€r det inte möjligt att lĂ€sa svenska som andra- sprĂ„k pĂ„ heltid. Utredningen kan Ă€ven konstatera att individuella studieplaner visserligen upprĂ€ttas för de allra flesta studerande men att planerna mĂ„nga gĂ„nger inte anvĂ€nds aktivt. Även möjligheten att kombinera studier mellan olika skolformer Ă€r ofta begrĂ€nsad. Andra omrĂ„den dĂ€r vi ser brister Ă€r uppföljning och utvĂ€rdering av verksamheten. MĂ„nga kommuner arbetar inte heller aktivt med att söka upp personer som har rĂ€tt till utbildning. Validering av de studerandes tidigare kunskaper kan ocksĂ„ mĂ„nga gĂ„nger anvĂ€ndas mer systematiskt Ă€n vad som sker i dag.

18

En kÀrv ekonomisk situation

Utredningens kartlÀggning visar att studerande pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux har lÄga inkomster, bÄde jÀmfört med studerande pÄ gymnasial nivÄ och jÀmfört med genomsnittet i riket. För heltids- studerande pÄ grundlÀggande nivÄ var den disponibla inkomsten i genomsnitt 102 000 kronor under 2010. PÄ den gymnasiala nivÄn var motsvarande belopp 128 500 kronor. För mÄnga, framför allt pÄ den grundlÀggande nivÄn, utgjorde olika former av bidrag en vÀsentlig del av försörjningen dÄ mer Àn hÀlften saknade inkomst frÄn arbete under Äret. Studerande pÄ grundlÀggande nivÄ lever dessutom ofta i familjer med svag ekonomi, vilket gör det svÄrare att fÄ ekonomiskt stöd frÄn familjen under studietiden.

MÄnga fÄr problem med att betala tillbaka sina studielÄn

HĂ€lften av de som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inom komvux tar studiemedel frĂ„n CSN och drygt en tredjedel av dem med studiemedel tar studielĂ„n. Även om andelen som lĂ„nar Ă€r begrĂ€nsad fĂ„r mĂ„nga problem med att betala tillbaka sina lĂ„n. Återbetalnings- problemen Ă€r störst för dem som inte fortsĂ€tter studierna efter den grundlĂ€ggande nivĂ„n. Bland dem som enbart studerar pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ Ă€r det mer Ă€n hĂ€lften som nĂ„gon gĂ„ng fĂ„r ett krav pĂ„ betalning överlĂ€mnat till Kronofogdemyndigheten. Nya siffror som utredningen har tagit fram visar dessutom att betalnings- problemen ofta Ă€r lĂ„ngvariga, trots att studieskulderna Ă€r relativt smĂ„. Den frĂ€msta förklaringen Ă€r mycket lĂ„ga inkomster efter avslutad utbildning. MĂ„nga lĂ„ntagare ansöker inte heller om ned- sĂ€ttning av det belopp som ska betalas, trots att sĂ„dan nedsĂ€ttning kan medges för den som har lĂ„g inkomst.

Ett annat problem som utredningen har uppmÀrksammat Àr att antalet veckor med studiemedel inte rÀcker till för vissa studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. Bedömningen av hur mÄnga studiemedelsveckor en person har rÀtt till utgÄr i dag enbart frÄn lÀngden pÄ den tidigare utbildningen, Àven om utbildningsbehovet pÄverkas av fler faktorer. Ett otillrÀckligt antal veckor kan ibland fÄ till följd att studerande inte kan fullfölja sina studier.

19

Utredningens förslag och bedömningar

Utredningens förslag syftar till att öka individanpassningen och effektiviteten inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. DÄ vi bedömer att det nuvarande regelverket i huvudsak Àr tillrÀckligt och att det möjliggör en flexibel utbildning, Àr det framför allt andra ÄtgÀrder Àn förÀndringar i styrdokumenten som vi ser behov av. För detta krÀvs ett höjt politiskt intresse för utbildningen bÄde nationellt och lokalt.

MÄnga grupper gynnas av ökad individanpassning

En övergripande slutsats Àr att mÄnga mÄlgrupper gynnas av en ökad individanpassning inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Det gÀller inte minst för studerande med funktionsnedsÀttning och för romer som inte har fullföljt grundskolan. Utredningen föreslÄr dÀrför inga sÀrlösningar riktade till vissa studerandegrupper utan lÀmnar förslag för att öka individanpassningen generellt.

Även utlandsfödda studerande med högskoleutbildning frĂ„n sitt tidigare hemland gynnas enligt utredningens bedömning av en ökad individanpassning. Utredningens analys visar att problemet med att högutbildade studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ delvis överdrivs och att det mĂ„nga gĂ„nger finns rimliga skĂ€l för denna mĂ„lgrupp att studera pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, framför allt i Ă€mnet svenska som andrasprĂ„k. De senaste Ă„ren har det skett en renodling av de hög- utbildades studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, dĂ€r det i nĂ„got högre grad Ă€n tidigare Ă€r fokus pĂ„ det svenska sprĂ„ket. Detta anser utred- ningen Ă€r positivt.

Kommunerna behöver vidta ÄtgÀrder

Enligt utredningen Àr det framför allt kommunerna som behöver vidta ÄtgÀrder för att utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux ska förbÀttras. Vi ser att de skillnader som finns i kvalitet och flexibilitet till största delen beror pÄ kommunernas priorite- ringar, arbetssÀtt och tillÀmpning.

Utredningen bedömer att kommunerna i de flesta fall kan utveckla verksamheten inom ramen för dagens regelverk. Kommunerna kan i högre grad anvÀnda sig av de verktyg som finns, bl.a. individuella studieplaner, validering, öppna studiemiljöer och inledande nivÄ-

20

bedömningar. Utredningen ser ocksÄ behov av ett intensifierat arbete med systematisk uppföljning och en ökad samverkan med andra kommuner och Àven andra aktörer, dÀribland Arbetsförmedlingen. Kommunerna bör Àven i högre grad anpassa utformningen av kurser efter de studerandes behov, t.ex. genom att erbjuda svenska som andrasprÄk som heltidsstudier.

Utredningen lÀmnar vissa förslag i syfte att förtydliga kom- munens ansvar. Vi föreslÄr att hemkommunen blir skyldig att se till att den som avser att pÄbörja studier inom komvux och sÀrvux pÄ grundlÀggande nivÄ samt inom sfi, erbjuds studie- och yrkes- vÀgledning. VÄr bedömning Àr att vÀgledning Àr en nyckelfrÄga för en individanpassad och effektiv utbildning. Utredningen föreslÄr ocksÄ att ansvaret för att upprÀtta en individuell studieplan för varje elev ÄlÀggs hemkommunen, och inte som enligt dagens regel- verk rektorn. Det understryker att studieplanen bör ge en samman- hÄllen bild av den enskildes studier.

Studiehandledning pÄ modersmÄlet anvÀnds sÀllan och för att lyfta fram den möjligheten föreslÄr utredningen att en bestÀmmelse införs i skollagen om att en elev fÄr ges sÄdan handledning.

Ökat stöd till kommunerna

Även om komvux Ă€r ett kommunalt ansvar behöver kommunerna stöd för att öka kvaliteten i verksamheten. Utredningen föreslĂ„r dĂ€rför ett flertal Ă„tgĂ€rder som pĂ„ olika sĂ€tt kan bidra till ökad individanpassning och bĂ€ttre mĂ„luppfyllelse.

Utredningen föreslÄr att det införs nationella delkurser i de mer omfattande kurserna pÄ grundlÀggande nivÄ, i syfte att underlÀtta en effektiv utbildning dÀr de studerande bara lÀser de delkurser som de har behov av. Skolverket ges i uppdrag att ta fram sÄdana delkurser.

Skolverket ges Àven i uppdrag att ta fram:

Ett stödmaterial för att stödja en likvĂ€rdig bedömning och betygs- sĂ€ttning inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„.

Ett informationsmaterial om hur orienteringskurser kan anvĂ€ndas för att individanpassa utbildningen.

Ett kommentarmaterial om stöd inom vuxenutbildningen, för att klargöra elevernas rĂ€ttigheter och kommunernas skyldig- heter.

21

Goda exempel pĂ„ hur den individuella studieplanen kan anvĂ€ndas för att effektivisera utbildningen.

Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra systematisk tillsyn pÄ bÄde huvudmannanivÄ och enhetsnivÄ inom vuxenutbildningen, istÀllet för enbart pÄ huvudmannanivÄ.

Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ges i uppdrag att Äterrapportera vilka ÄtgÀrder man har vidtagit för att öka kÀnne- domen om det stöd som myndigheten kan erbjuda utbildnings- anordnare nÀr det gÀller studerande med funktionsnedsÀttning.

Ökad kunskap pĂ„ nationell nivĂ„

Nationellt behövs ökad kunskap om komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Uppföljning Àr viktig bl.a. för att se hur vÀl mÄlen för utbild- ningen uppfylls. Utredningen föreslÄr att Institutet för arbetsmark- nads- och utbildningspolitisk utvÀrdering (IFAU) ges i uppdrag att utvÀrdera effekterna av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Vi föreslÄr Àven att Skolverket ska vidta ÄtgÀrder för att förbÀttra statistiken om komvux. Framför allt anser vi det prioriterat att Skolverket publicerar statistik om betyg pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux, nÄgot som i dag saknas helt.

FörbÀttrade studieekonomiska förutsÀttningar

Utredningen föreslÄr flera förÀndringar i syfte att förbÀttra den studieekonomiska situationen för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux, för att dÀrigenom öka fullföljandet och minska problemen med Äterbetalning av studielÄn. Förslagen avser Àven studerande som lÀser pÄ grundskolenivÄ vid folkhögskolor.

En övergripande ambition Àr att göra studiemedelssystemet mer flexibelt för att bÀttre tillmötesgÄ behovet av individuella lösningar. Utredningen har övervÀgt olika möjligheter att införa nya eko- nomiska drivkrafter för att öka genomströmningen men avstÄr frÄn att lÀmna sÄdana förslag, bl.a. med anledning av att de bedöms fÄ begrÀnsad betydelse.

22

Höjd bidragsandel för studier pÄ grundskolenivÄ

Utredningen föreslÄr en enhetlig bidragsdel för alla studerande pÄ grundskolenivÄ, dÀr bidragsandelen utgör 73,0 procent av det totala studiemedelsbeloppet. Det innebÀr att ungefÀr hÀlften av de som studerar pÄ grundskolenivÄ fÄr en högre bidragsandel Àn i dag. Det Àr enligt utredningen önskvÀrt att ha en sÄ stor andel bidrags- finansiering och en sÄ liten andel lÄnefinansiering som möjligt vid studier pÄ grundskolenivÄ. Förslaget innebÀr att dagens system med ett högre och ett generellt bidrag avskaffas.

Förslaget finansieras genom en enhetlig bidragsnivÄ Àven för studerande pÄ gymnasial nivÄ. DÀr ska bidraget utgöra 50,3 procent av totalbeloppet fr.o.m. det kalenderÄr de studerande fyller 25 Är. Studerande som i dag har det högre bidraget pÄ gymnasial nivÄ fÄr dÀrmed en lÀgre bidragsandel, Àven om det totala studiemedels- beloppet Àr oförÀndrat. Studerande pÄ gymnasial nivÄ Àldre Àn 24 Är som har generellt bidrag fÄr dock högre bidrag Àn i dag.

Fler veckor med studiemedel och en mer flexibel bedömning

Antalet veckor med studiemedel pÄ grundskolenivÄ bör utökas för att svara mot de behov som finns. Utredningen föreslÄr att studerande pÄ grundskolenivÄ ska kunna tilldelas 50, 80 eller 120 veckor, beroende pÄ utbildningsbehovet. Det Àr en ökning jÀmfört med dagens nivÄer pÄ 40, 80 respektive 100 veckor.

Utredningen föreslÄr ocksÄ att antalet studiemedelsveckor som en person har rÀtt till ska faststÀllas utifrÄn en bedömning av hans eller hennes utbildningsmÄl, förkunskaper och stödbehov. Enligt utredningens förslag ska alla studerande ges rÀtt till studiemedel i minst 50 veckor för studier pÄ grundskolenivÄ. Studerande som har ett större utbildningsbehov Àn vad som ryms inom 50 veckor ges studiemedel i 80 veckor. DÀrutöver ska ytterligare 40 veckor kunna lÀmnas till den som Àr i behov av fÀrdighetstrÀning eller har sÀr- skilda stödbehov.

Den sökandes hemkommun eller den folkhögskola som den sökande studerar vid ska bedöma behovet av utbildning pÄ grund- skolenivÄ och vid behov yttra sig över detta. Kommunernas och folkhögskolornas bedömning ska vara vÀgledande för CSN:s prövning av rÀtten till studiemedel. Bl.a. för att underlÀtta detta arbete föreslÄr utredningen att kommuner och folkhögskolor ges

23

direktÄtkomst till uppgifter frÄn CSN:s datasystem om antalet studiemedelsveckor.

En ny deltidsnivÄ införs

Utredningen föreslÄr en ny deltidsnivÄ motsvarande 25 procent av heltid vid studier pÄ grundskolenivÄ. Det ökar möjligheten att studera i en lÀgre studietakt och samtidigt fÄ studiemedel, vilket kan gynna flexibiliteten och underlÀtta för den som pÄ grund av funktionsnedsÀttning bara kan studera i liten omfattning.

BĂ€ttre studieekonomisk information

MÄnga studerande har bristande kunskaper om de ekonomiska förutsÀttningarna för sina studier och om vilka regler som gÀller vid Äterbetalning av studielÄn. För att förbÀttra den studieekonomiska vÀgledningen i kommunerna föreslÄr utredningen att CSN ges i uppdrag att i samverkan med Skolverket, FörsÀkringskassan och Arbetsförmedlingen utveckla vÀgledningen vad avser olika typer av ersÀttningar. SamrÄd ska Àven ske med Sveriges kommuner och landsting (SKL). CSN ges ocksÄ i uppdrag att i samrÄd med Kronofogdemyndigheten förbÀttra informationen till de studerande som tar lÄn för studier pÄ grundskolenivÄ och att vidta ÄtgÀrder för att bÀttre informera lÄntagare om möjligheten att ansöka om ned- sÀttning av sina Ärsavgifter.

Ett nytt aktivitetskrav kan införas men Àr problematiskt

UtifrÄn uppdraget i direktivet lÀmnar utredningen förslag pÄ hur ett nytt aktivitetskrav inom komvux kan utformas. Förslaget inne- bÀr att en studerande som inte studerar aktivt kan anses vara inaktiv, vilket i sin tur kopplas till rÀtten att fÄ studiemedel. Utred- ningen bedömer dock att nackdelarna med förslaget övervÀger fördelarna och förordar i stÀllet informationsinsatser om de möj- ligheter som redan i dag finns att rapportera till CSN att studerande med studiemedel inte bedriver studier.

24

Fortsatt utveckling av vuxenutbildningen

Utredningen pekar avslutningsvis pÄ nÄgra omrÄden som vi anser att regeringen bör uppmÀrksamma för att vuxenutbildningen ska utvecklas ytterligare. Utredningen förordar bl.a. en samlad vuxen- utbildning med kurser pÄ olika nivÄer, i stÀllet för dagens separata skolformer. Utredningen ser ocksÄ behov av en nationell databas för vuxenutbildningen och föreslÄr dÀrför att Skolverket ges i uppdrag att genomföra en förstudie av en sÄdan databas.

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenser inom utbildningsomrÄdet

Utredningens förslag förvÀntas bidra till en ökad individanpassning och en bÀttre genomströmning inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Ur integrationssynpunkt Àr effektiva utbildningsinsatser pÄ denna nivÄ av största vikt för en snabb etablering.

Utredningen bedömer att kommuner som genomför Ă„tgĂ€rder i enlighet med de bedömningar som redovisas kan effektivisera utbildningen och sĂ€nka sina kostnader. Exempelvis bedömer vi att inledande nivĂ„tester, studiehandledning pĂ„ modersmĂ„let och kontinuerlig antagning kan anvĂ€ndas i större utstrĂ€ckning Ă€n vad som sker i dag. Även ökad samverkan mellan kommuner kan effektivisera utbildningen och sĂ€nka kommunernas kostnader.

Andra förslag som förvÀntas öka genomströmningen Àr bl.a. införandet av nationella delkurser pÄ grundlÀggande nivÄ. Delkurser kommer enligt vÄr bedömning att underlÀtta individualiseringen av utbildningen och tydliggöra att de studerande bara ska lÀsa de delar som de har behov av. Förslaget att hemkommunen ska bli skyldig att erbjuda vÀgledning understryker vÀgledningens betydelse. Det finns mycket som talar för att inledande vÀgledningsinsatser kan effektivisera utbildningen, bl.a. genom fÀrre avbrott, fÀrre kurs- byten och ett ökat fullföljande.

Konsekvenser inom studiemedelsomrÄdet

För studerande pÄ grundskolenivÄ innebÀr förslagen en förbÀttrad ekonomisk situation under studietiden. Den ekonomiska situa- tionen förbÀttras mer för kvinnor Àn för mÀn. Studerande pÄ

25

gymnasial nivĂ„ fĂ„r en nĂ„got försĂ€mrad ekonomisk situation. Även efter förĂ€ndringen har dock studerande pĂ„ gymnasienivĂ„ genom- snittligt en betydligt bĂ€ttre ekonomisk situation Ă€n studerande pĂ„ grundskolenivĂ„.

Utredningens förslag om antalet studiemedelsveckor innebÀr att fler studerande kommer att kunna finansiera hela sin studietid pÄ grundskolenivÄ med studiemedel. Detta minskar enligt utred- ningens bedömning antalet studieavbrott.

NĂ€r bidragsandelen ökar för studerande pĂ„ grundskolenivĂ„ kommer lĂ„nebenĂ€genheten att minska, vilket Ă€ven minskar antalet lĂ„ntagare som fĂ„r krav pĂ„ studielĂ„n överlĂ€mnade till Kronofogde- myndigheten. De förĂ€ndrade bidrags- och lĂ„neandelarna innebĂ€r att studieskulderna minskar för de studiemedelstagare pĂ„ grund- skolenivĂ„ som vĂ€ljer att ta lĂ„n. Även detta kommer att underlĂ€tta Ă„terbetalningen av lĂ„nen. Etableringen i samhĂ€llet underlĂ€ttas av minskade Ă„terbetalningsproblem.

26

Författningsförslag

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om skollagen (2010:800)

dels att 20 kap. 6, 8 och 30 §§, 21 kap. 8 §, 22 kap. 10 § och 28 kap. 16 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer 20 kap. 6 a och 10 a §§, 21 kap. 10 a § samt 22 kap. 12 a § av följande lydelse, samt nÀrmast före 20 kap. 6 a och 10 a §§, 21 kap. 10 a § och 22 kap. 12 a § nya rubriker av följande lydelse.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter om kursplaner, Àmnesplaner och gymnasie- poÀng. SÄdana föreskrifter fÄr innebÀra att kursplaner eller Àmnes- planer inte ska finnas eller att gymnasiepoÀng inte ska berÀknas för vissa kurser.

1 Senaste lydelse 2012:109.

27

Författningsförslag SOU 2013:20

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer meddelar föreskrifter om den individuella studieplanen.

2 Senaste lydelse 2012:109.

28

Hemkommunen ansvarar för att det upprÀttas en individuell studieplan för varje elev. Planen ska innehÄlla uppgifter om den enskildes utbildningsmÄl och planerad omfattning av studierna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer meddelar föreskrifter om den individuella studieplanen.
Studie- och yrkesvÀgledning
10 a §
Hemkommunen Àr skyldig att se till att den som avser att pÄbörja utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ erbjuds studie- och yrkesvÀgledning

SOU 2013:20 Författningsförslag

Prövning fÄr göras bara hos en huvudman som anordnar den aktuella kursen eller, nÀr det gÀller gymnasiearbete, utbildning inom det kunskapsomrÄde som gymnasiearbetet avser.

Med prövning i en kurs avses en bedömning av kunskaper i förhÄllande till uppstÀllda kunskapskrav i kursplaner eller Àmnesplaner.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer meddelar ytterligare föreskrifter om prövning.

21 kap.

8 §

För varje elev ska det finnas en individuell studieplan. Planen ska innehÄlla uppgifter om den enskildes utbildningsmÄl och planerad omfattning av studierna.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer meddelar föreskrifter om den individuella studieplanen.

Författningsförslag SOU 2013:20

Studie- och yrkesvÀgledning

12 a §

Hemkommunen Àr skyldig att se till att den som avser att pÄbörja utbildning inom utbildning i svenska för invandrare erbjuds studie- och yrkesvÀgledning

Vid prövning av ett överklagande enligt första stycket 1 ska nÀmnden antingen faststÀlla eller upphÀva det överklagade beslutet. Om det överklagade beslutet upphÀvs ska Àrendet, om det behövs, visas Äter till rektorn för ny prövning

Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2014.

30

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer fÄr meddela nÀrmare föreskrifter om första stycket och om att studiemedel fÄr lÀmnas för annan tid Àn dÄ den studerande bedriver studier.
31

Förslag till

lag om Àndring i studiestödslagen (1999:1395)

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om studiestödslagen (1999:1395) dels att 3 kap. 13 § ska upphöra att gÀlla,

dels att 3 kap. 5, 8, 11, 12 och 17 §§ och 4 kap. 22 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 12 a §, samt nÀrmast före 3 kap. 12 a § en ny rubrik av följande lydelse.

5 §3

Studiemedel fÄr lÀmnas för varje vecka dÄ den studerande bedriver studier pÄ minst halvtid. Studierna mÄste dock pÄgÄ under en sammanhÀngande tid om minst tre veckor.

För studier pÄ grundskolenivÄ fÄr studiemedel enligt första stycket Àven lÀmnas dÄ den studerande bedriver studier pÄ minst 25 procent av heltid.

Studiemedel fÄr lÀmnas bara för sÄdan del av studietid som omfattas av den kursplan eller motsvarande som gÀller för utbildningen.

BestÀmmelser om studiemedel under sjukdom och ledighet finns i 24 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer meddelar föreskrifter om att studiemedel fÄr lÀmnas för annan tid Àn dÄ den studerande bedriver studier.

3 Senaste lydelse 2011:859.

Författningsförslag SOU 2013:20

8 §4

För studier i sÄdan utbildning som avses i 2 § första stycket fÄr studiemedel lÀmnas vid studier pÄ heltid under sammanlagt högst 240 veckor.

För studier i sÄdan utbildning som avses i 2 § andra stycket och som inte Àr grundskoleutbildning fÄr studiemedel lÀmnas vid studier pÄ heltid under sammanlagt högst 120 veckor. Till en studerande som redan har en treÄrig gymnasieutbildning eller motsvarande svensk eller utlÀndsk utbildning fÄr dock studiemedel

För studerande pÄ grundskole- nivÄ inom kommunal vuxen- utbildning ska den sökandes hemkommun vid behov yttra sig över utbildningsbehovet enligt tredje stycket. För studerande pÄ grundskolenivÄ vid en folkhög- skola ska den folkhögskola vid vilken den sökande studerar eller avser att studera vid behov yttra sig över utbildningsbehovet.

FrĂ„n och med det Ă„r dĂ„ den studerande fyller 40 Ă„r fĂ„r studiemedel lĂ€mnas under lĂ€ngre tid Ă€n som anges i första–tredje

4 Senaste lydelse 2005:613.

32

SOU 2013:20 Författningsförslag

stycket, om det finns sÀrskilda skÀl. Studiemedel fÄr i dessa fall

Första stycket gÀller bara om nÄgot annat inte följer av 14, 15,

16, 17, 18 eller 20 §.

12 §

Författningsförslag SOU 2013:20

3. 2,55 procent av prisbas- beloppet till en studerande i en utbildning som avses i 2 § andra stycket som inte Àr grundskole- utbildning, frÄn och med det kalenderÄr han eller hon fyller 25 Är, och

4. 3,70 procent av prisbas- beloppet till en studerande i en utbildning som avses i 2 § andra stycket som Àr pÄ grundskolenivÄ.

Regeringen fÄr meddela före- skrifter om att bidrag fÄr lÀmnas med de andelar av prisbas- beloppet som framgÄr av första stycket punkterna 3 och 4 Àven för annan utbildning och för andra studerande Àn som dÀr avses, om det finns sÀrskilda skÀl.

För studier pÄ mindre Àn heltid gÀller 12 a §.

Studiemedlens och studiebidragets storlek vid deltidsstudier

12 a §

För studier pĂ„ minst 75 procent men mindre Ă€n 100 procent av heltid lĂ€mnas studiemedel med 75 procent av de belopp för heltid som anges i 11–12 §§.

För studier pÄ minst 50

34

procent men mindre Àn 75 procent av heltid lÀmnas studie- medel med 50 procent av de belopp för heltid som anges i 11-

12§§.

För studier pÄ minst 25 procent

men mindre Ă€n 50 procent av heltid lĂ€mnas studiemedel med 25 procent av de belopp för heltid som anges i 11–12 §§.

17 §6

Vid studier om 20 veckor under ett kalenderhalvÄr ska fribeloppet svara mot

1.160 procent av prisbasbeloppet vid studier pÄ heltid,

2.200 procent av prisbasbeloppet vid studier pÄ minst 75 procent men mindre Àn 100 procent av heltid, och

3.240 procent av prisbasbeloppet vid studier pÄ minst 50 procent men mindre Àn 75 procent av heltid.

4.280 procent av prisbas- beloppet vid studier pÄ minst 25 procent men mindre Àn 50

procent av heltid.

I andra fall Àn som avses i första stycket, ska fribeloppets andel av prisbasbeloppet ökas eller minskas för varje vecka som studietiden Àr kortare eller lÀngre Àn 20 veckor med

1.8 procentenheter vid studier pÄ heltid,

2.6 procentenheter vid studier pÄ minst 75 procent men mindre Àn 100 procent av heltid, och

3.4 procentenheter vid studier pÄ minst 50 procent men mindre Àn 75 procent av heltid.

4.2 procentenheter vid studier pÄ minst 25 procent men mindre Àr 50 procent av heltid.

4 kap.

StudielÄn som har lÀmnats för studier i sÄdan utbildning som

22 §7

StudielÄn som har lÀmnats för studier i sÄdan utbildning som

6Senaste lydelse 2009:1535.

7Senaste lydelse 2006:1457.

35

Författningsförslag SOU 2013:20

Regeringen fÄr föreskriva att avskrivning enligt första stycket fÄr ske Àven efter godkÀnt resultat i annan eftergymnasial utbildning Àn högskoleutbildning.

1.Denna lag trÀder i kraft den 1 juli 2014.

2.Äldre bestĂ€mmelser gĂ€ller fortfarande för studiemedel som avser tid före ikrafttrĂ€dandet.

3.Till studerande som före den 1 juli 2014 har fÄtt studiemedel med en högre bidragsnivÄ enligt den upphÀvda bestÀmmelsen i 3 kap. 13 § fÄr studiebidrag lÀmnas i enlighet med den upphÀvda bestÀmmelsen till studerande som fortsÀtter sin utbildning, dock lÀngst till och med den 31 december 2014.

36

4.Till studerande i Ă„ldern 20–24 Ă„r som har fĂ„tt studiemedel enligt den upphĂ€vda bestĂ€mmelsen i 3 kap. 13 § tredje stycket och som har pĂ„börjat sin utbildning senast under 2013, fĂ„r studiemedel lĂ€mnas i enlighet med den upphĂ€vda bestĂ€mmelsen, dock lĂ€ngst till och med den 31 december 2015.

5.4 kap. 22 § andra stycket i sin Àldre lydelse ska gÀlla för lÄn som övergÄngsvis lÀmnas samtidigt med ett högre bidrag enligt den upphÀvda 3 kap. 13 §.

37

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om förordningen om vuxenutbildning (2011:1108)

dels att 2 kap. 3, 4, 10 och 16 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i förordningen ska införas fyra nya paragrafer

2 kap. 10 a och 10 b §§, 5 kap. 7 a § och 6 kap. 8 a § av följande lydelse, samt nÀrmast före 2 kap. 10 a och 10 b §§ nya rubriker av följande lydelse.

Inom kommunal vuxenutbildning pÄ gymnasial nivÄ finns det nationella kurser, orienteringskurser, individuella kurser och gymnasiearbete. Med gymnasiearbete avses en uppgift om 100 gymnasiepoÀng som eleverna genomför inom ramen för examens- mÄlen för det program inom gymnasieskolan som utbildningen huvudsakligen motsvarar.

Inom sÀrskild utbildning för vuxna finns det nationella kurser och orienteringskurser.

Inom utbildning i svenska för invandrare finns det nationella

38

10 §8

Rektorn beslutar om

1.vilka orienteringskurser som ska ges och hur mÄnga verksamhetspoÀng varje sÄdan kurs ska omfatta,

2.vilka individuella kurser som ska ges och hur mÄnga verksamhetspoÀng varje sÄdan kurs ska omfatta, och

3.huruvida nationella kurser ska delas upp i delkurser och hur mÄnga verksam- hetspoÀng varje delkurs inom kommunal vuxen- utbildning och sÀrskild utbildning för vuxna ska omfatta.

3.huruvida nationella kurser, i sÄdana fall nationellt faststÀllda delkurser saknas, ska delas upp i delkurser och hur mÄnga verksamhets- poÀng varje delkurs inom kommunal vuxenutbildning och sÀrskild utbildning för vuxna ska omfatta.

Studieaktivitet

10 a §

Statens skolverk fÄr meddela föreskrifter om krav pÄ studie- aktivitet för en kurs. Skolverket fÄr Àven meddela de ytterligare föreskrifter som behövs om studieaktivitet.

Studiehandledning

10 b §

Om en elev har bristfÀlliga kunskaper i svenska sprÄket fÄr studiehandledning tillhandahÄllas pÄ elevens modersmÄl eller pÄ annat sprÄk som eleven behÀrskar.

8 Senaste lydelse 2012:746.

39

Författningsförslag SOU 2013:20

16 §9

Rektorn ansvarar för att en individuell studieplan upprÀttas för varje elev.

I 20 kap. 8 §, 21 kap. 8 § och 22 kap. 10 § skollagen (2010:800) anges att den individuella studieplanen ska innehÄlla uppgifter om den enskildes utbildningsmÄl och planerad omfattning av studierna. Omfattningen av studierna ska anges i verksamhetspoÀng nÀr det gÀller kommunal vuxenutbildning och sÀrskild utbildning för vuxna. Om utbildningsmÄlet för en elev i kommunal vuxen- utbildning pÄ gymnasial nivÄ Àr en gymnasieexamen, ska det i planen anges vilket program inom gymnasieskolan som utbild- ningen huvudsakligen motsvarar. Vidare ska i förekommande fall

9 Senaste lydelse 2012:746.

40

6 kap.

8 a §

Rektorn ansvarar för att en individuell studieplan upprÀttas enligt 2 kap. 16 § för varje elev som deltar i utbildning enligt detta kapitel.

1.Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2014.

2.BestĂ€mmelserna i 2 kap. 3 och 4 §§ ska tillĂ€mpas pĂ„ delkurser som pĂ„börjas efter utgĂ„ngen av juni 2014. Äldre bestĂ€mmelser gĂ€ller fortfarande pĂ„ delkurser pĂ„började före 1 juli 2014.

41

Förslag till

förordning om Àndring i studiestödsförordningen (2000:655)

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om studiestödsförordningen (2000:655)

dels att 3 kap. 9 a–11 §§ ska upphöra att gĂ€lla,

dels att 3 kap. 4, 7 och 9 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 7 a §, av följande lydelse.

Vid studier pÄ utbildning som bedrivs enligt högskolelagen

(1992:1434), högskoleförordningen (1993:100) eller lagen (1993:792) om tillstÄnd att utfÀrda vissa examina motsvarar en och en halv högskolepoÀng en veckas studier pÄ heltid.

Vid studier i övrigt avses med vecka enligt 3 kap. 5 § studie-

10 Senaste lydelse 2006:990.

42

Om en studerande samtidigt bedriver studier enligt 3 kap. 8 § första och andra styckena studie- stödslagen (1999:1395) eller enligt andra och tredje styckena i den paragrafen, ska studietiden fördelas i förhÄllande till omfatt- ningen av studierna enligt respektive stycke. Vid studier pÄ minst 25 procent av heltid men pÄ mindre Àn 50 procent av heltid ska studietiden dock i sin helhet vara pÄ grundskolenivÄ.
7 a §
Utbildningsbehovet enligt 3 kap. 8 § tredje stycket studiestöds- lagen (1999:1395) ska bedömas mot bakgrund av den studerandes mÄl med utbildningen, för- kunskaper och stödbehov.
Centrala studiestödsnÀmnden fÄr meddela nÀrmare föreskrifter om bedömningen av utbildnings- behovet enligt första stycket och om hanteringen av yttranden enligt 3 kap. 8 § fjÀrde stycket studiestödslagen.

SOU 2013:20 Författningsförslag

7 §

Om en studerande samtidigt bedriver studier enligt 3 kap. 8 § första och andra styckena studie- stödslagen (1999:1395) eller enligt andra och tredje styckena i den paragrafen, skall studietiden fördelas i förhÄllande till omfatt- ningen av studierna enligt respektive stycke.

9 §11

Om en studerande samtidigt bedriver studier pÄ, och beviljas studiemedel för, utbildningar som ger rÀtt till studiemedel med olika

11 Senaste lydelse 2012:293.

43

bidragsandelar enligt 3 kap. 12 § studiestödslagen (1999:1395), ska studiebidrag lÀmnas i förhÄllande till omfattningen av studierna pÄ respektive nivÄ.

Centrala studiestödsnÀmnden fÄr meddela nÀrmare föreskrifter om sÄdana parallella studier som avses i första stycket.

1.Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2014.

2.Äldre bestĂ€mmelser gĂ€ller fortfarande för studiemedel som avser tid före ikrafttrĂ€dandet.

3.Till studerande som före den 1 juli 2014 har fÄtt studiemedel med en högre bidragsnivÄ enligt de upphÀvda bestÀmmelserna i 3 kap. 9 och 11 §§ kan studiebidrag lÀmnas i enlighet med de upphÀvda bestÀmmelserna till studerande som fortsÀtter sin utbildning, dock lÀngst till och med den 31 december 2014.

4.Till studerande som har fÄtt studiemedel enligt den upphÀvda bestÀmmelsen i 3 kap. 9 a § och som har pÄbörjat sin utbildning senast under 2013, fÄr studiemedel lÀmnas i enlighet med de upphÀvda bestÀmmelserna, dock lÀngst till och med den 31 december 2015.

44

Förslag till

förordning om Àndring av studiestödsdataförordningen (2009:321)

HÀrigenom föreskrivs att det i studiestödsdataförordningen (2009:321) ska införas en ny paragraf, 13 a §, av följande lydelse.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 juli 2014.

45

1Utredningens uppdrag och arbete

1.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 6 oktober 2011 att tillsÀtta en sÀrskild utredare med uppdrag att se över den kommunala vuxen- utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ (dir 2011:92). Utredningens uppdrag Àr relativt omfattande och bestÄr av flera olika delar.

En central del i uppdraget Àr att öka individanpassningen av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ, i syfte att förbÀttra och effektivisera utbildningen. Utredningen ska kartlÀgga i vilken grad utbildningen lever upp till nationellt faststÀllda mÄl och syften nÀr det gÀller anpassning efter individers behov och förutsÀttningar. Vi ska Àven föreslÄ ÄtgÀrder bl.a. för att underlÀtta kombinationer med andra studier och för att tillgodose behovet av stödinsatser. I uppdraget ingÄr att sÀrskilt analysera situationen för romer och personer med funktionsnedsÀttning. Utredningen ska ocksÄ analysera varför mÄnga studerande med en hög tidigare utbildning studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux.

En annan del av utredningens uppdrag handlar om studie- och yrkesvÀgledning, individuella studieplaner och validering samt hur dessa insatser kan förbÀttras. I denna del ska utredningen lÀmna förslag för hela vuxenutbildningen men frÀmst för komvux.

Utredningens uppdrag innefattar Àven den studieekonomiska situationen för de studerande. Vi ska se över studiemedelssystemet nÀr det gÀller studerande pÄ grundlÀggande nivÄ och lÀmna förslag i syfte att förbÀttra förutsÀttningarna för studerande att fullfölja utbildningen. I uppdraget ingÄr att sÀrskilt analysera Äterbetal- ningen av studielÄn och Äterkrav av studiemedel, samt att vid behov föreslÄ förÀndringar som kan förbÀttra möjligheten för de

47

studerande att betala tillbaka sina studieskulder. DÀrutöver ska utredningen kartlÀgga den ekonomiska situationen inklusive försörjningen för studerande inom komvux pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ.

Utredningens uppdrag utvidgades i och med det tillÀggsdirektiv som beslutades den 22 november 2012 (dir. 2012:117). Enligt tillÀggsdirektivet ska utredningen föreslÄ hur ett aktivitets- och nÀrvarokrav inom komvux bör utformas. Utredningen ska Àven se över kopplingen mellan studieaktivitet och studiemedelssystemet.

Utredningens direktiv och tillÀggsdirektiv Äterfinns i sin helhet i bilaga 1 och 2.

1.2Utredningens arbete

1.2.1Insamling av data och andra uppgifter

I arbetet har flera olika metoder för datainsamling anvÀnts, vilket beskrivs nedan. Förutom data utredningen sjÀlv har samlat in har Àven tidigare rapporter, studier och utredningar med anknytning till uppdraget inkluderats.

Studiebesök

Utredningen har genomfört ett 15-tal studiebesök i kommuner av olika storlek och med olika förutsÀttningar för att bedriva komvux. Under besöken har vi intervjuat förvaltningschefer, rektorer, lÀrare, studie- och yrkesvÀgledare samt studerande. Avsikten har frÀmst varit att bilda oss en uppfattning om hur komvux pÄ grundlÀggande nivÄ organiseras och genomförs. DÀrutöver har vi Àven besökt flera regioner dÀr kommuner samverkar kring vuxenutbildningen. Utredningen har ocksÄ deltagit i flera konferenser om vuxen- utbildningen, bl.a. anordnade av Skolverket.

Registerdata

En viktig kÀlla till kunskap har varit nationell statistik frÄn framför allt Skolverket, Centrala studiestödsnÀmnden (CSN) och Statistiska centralbyrÄn (SCB). Skolverket har pÄ förfrÄgan frÄn utredningen tagit fram uppgifter om komvux pÄ grundlÀggande

48

nivÄ, bl.a. om högutbildade studerande och om studerande som kombinerar studier i olika skolformer. CSN har genomfört bearbetningar av statistik för utredningens rÀkning gÀllande studie- medelsutnyttjande och Äterbetalningsproblematik för studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

I syfte att kartlÀgga den ekonomiska situationen för de studerande inom komvux har uppgifter inhÀmtats frÄn SCB. Inkomstuppgifterna avser 2010 och Àr hÀmtade frÄn SCB:s inkomstregister. Vidare har berÀkningar frÄn CSN och bearbet- ningar i SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit anvÀnts som underlag i utredningens kostnadsanalys pÄ studiemedelssidan.

EnkÀtundersökningar

I syfte att fÄ en bredare kunskap om kommunernas arbete har utredningen genomfört tvÄ webbenkÀtundersökningar riktade till ansvariga för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ i landets kommuner. Den första enkÀten omfattade ett större antal frÄgor om kommunens organisation och arbete med komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ. Svarsfrekvensen var 92 procent. Efter att utred- ningens uppdrag utvidgades genomförde vi en mindre enkÀt med kompletterande frÄgor. Svarsfrekvensen var denna gÄng 81 procent. EnkÀterna Äterfinns i bilaga 3 och 4.

SamrÄd med myndigheter, organisationer och utredningar

Till utredningen har en expertgrupp knutits med representanter frÄn utbildningsdepartementet, arbetsmarknadsdepartementet, Skolverket, Skolinspektionen, CSN och Sveriges kommuner och landsting (SKL). TvÄ referensgrupper har ocksÄ varit utredningen behjÀlpliga med synpunkter och förslag. En referensgrupp har bestÄtt av representanter frÄn kommuner, Arbetsförmedlingen, FolkbildningsrÄdet, LÀrarförbundet, LÀrarnas riksförbund (LR), Nationellt centrum för svenska som andrasprÄk, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS) och Sveriges skol- ledarförbund samt av Berndt Ericsson. Den andra referensgruppen har bestÄtt av representanter frÄn Delaktighet Handlingskraft Rörelsefrihet (DHR), Riksförbundet för social och mental hÀlsa (RSMH), Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Svenska

49

dyslexiföreningen, Sveriges dövas riksförbund (SDR) samt Synskadades riksförbund (SRF). Utredningen har under arbetets gÄng Àven haft kontakter med bland andra Myndigheten för yrkeshögskolan, SKL:s referensgrupp för vuxenutbildningen samt personer med romsk bakgrund och personer med sÀrskilda kunskaper om romers situation.

Flera parallella utredningar har haft delvis överlappande uppdrag. I arbetet har utredningen haft Äterkommande kontakter med Sfi-pengsutredningen1 och AKKA-utredningen2 i syfte att utbyta kunskaper och undvika motstridiga förslag. Utredningen har Àven haft kontakter med den arbetsgrupp som ska lÀmna förslag för att förbÀttra utbildningen för nyanlÀnda elever.3 Utredningen har dÀrutöver Àven inhÀmtat synpunkter frÄn RegelrÄdet.

1.2.2Byte av styrdokument har pÄverkat utredningens arbete

Under tiden som utredningen har arbetat med uppdraget har förutsÀttningarna för vuxenutbildningen delvis förÀndrats. Den 1 juli 2012 började skollagen (2010:800) tillÀmpas inom vuxen- utbildningen. Vuxenutbildningen har fÄtt en ny förordning, nya kursplaner och ett nytt betygssystem. Den 1 januari 2013 trÀdde ocksÄ en ny lÀroplan i kraft. Till det tillkommer att Skolverket i början av 2013 publicerade ett stödmaterial för anvÀndning av individuella studieplaner inom vuxenutbildningen.

Till största del har utredningen utgÄtt frÄn data som hÀrrör frÄn tiden innan de nya styrdokumenten började tillÀmpas. Merparten av vÄra studiebesök i kommuner genomfördes under vÄren 2012 och likasÄ den mer omfattande av vÄra enkÀtundersökningar. MÄnga av de rapporter och studier som har anvÀnts som underlag beskriver ocksÄ situationen innan de nya styrdokumenten började tillÀmpas. Samtidigt har vi förstÄtt av vÄra kontakter med kommunföretrÀdare att mÄnga kommuner fortfarande inte hunnit genomföra genomgripande förÀndringar av verksamheten till följd av de nya styrdokumenten.

Det Àr oundvikligt att det sker förÀndringar under tiden som en utredning pÄgÄr. I utformningen av vÄra bedömningar och förslag

1U 2011:05, dir. 2011:81, dir. 2012:82, dir. 2012:130, dir. 2013:10.

2Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlÀnda utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. A 2011:06, SOU 2012:69.

3U 2012:B.

50

har vi i möjligaste mÄn tagit hÀnsyn till de nya styrdokumenten och de eventuella förÀndringar som kan bli en följd av dessa. Det Àr dock viktigt att uppmÀrksamma att utredningens betÀnkande Àr framtaget under en brytningstid.

Det kan ocksÄ noteras att utredningen utifrÄn uppdraget frÀmst har fokuserat pÄ brister inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ samt pÄ hur dessa brister kan avhjÀlpas. BetÀnkandet fÄr dÀrmed en viss slagsida mot det som fungerar mindre bra, samtidigt som det sjÀlvklart ocksÄ finns mÄnga vÀl fungerande verksamheter i landet.

1.3Disposition

Utredningens betÀnkande Àr disponerat pÄ följande sÀtt.

I kapitel 2 Generella utgÄngspunkter beskrivs innehÄllet i styr- dokumenten för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Utbildningen beskrivs ocksÄ utifrÄn nationell statistik.

I kapitel 3 Utredningens övergripande bedömning redovisas kort vĂ„r övergripande bedömning om komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, vilken anger inriktningen för de förslag som vi lĂ€mnar i kapitel 4–6.

I kapitel 4 Organisation, styrning och uppföljning presenteras utredningens förslag pÄ förÀndringar av den statliga styrningen av komvux. Huvuddelen av kapitlet Àgnas Ät en studie av kommunernas organisering och styrning av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ samt utredningens bedömningar om hur kommunerna kan utveckla utbildningen.

I kapitel 5 Anpassning efter individers behov och förutsÀttningar beskrivs hur vÀl komvux pÄ grundlÀggande nivÄ lever upp till styr- dokumentens krav pÄ individanpassning. I kapitlet behandlas ocksÄ sÀrskilt situationen för romer och studerande med funktions- nedsÀttning. Vidare presenteras vÄr analys av varför mÄnga högutbildade studerar pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux.

I kapitel 6 VÀgledning, individuella studieplaner och validering redovisar utredningen de bedömningar och förslag som vi lÀmnar gÀllande studie- och yrkesvÀgledning, individuella studieplaner och validering inom hela vuxenutbildningen.

I kapitel 7 Den ekonomiska situationen för studerande i komvux beskrivs den ekonomiska situationen för studerande pÄ grund- lÀggande och gymnasial nivÄ i komvux.

I kapitel 8 Studiemedelssystemet redovisas utredningens analys av hur det nuvarande studiemedelssystemet fungerar för studerande

51

pÄ grundlÀggande nivÄ samt vilka ÄtgÀrder vi föreslÄr för att förbÀttra förutsÀttningarna för studerande att fullfölja utbild- ningen. Vidare analyseras situationen nÀr det gÀller Äterbetalning av studielÄn och Äterkrav.

I kapitel 9 Krav pÄ studieaktivitet eller nÀrvaro lÀmnar utredningen förslag pÄ hur ett nytt aktivitetskrav inom komvux kan utformas och kopplas till studiemedelssystemet.

I kapitel 10 Konsekvenser av tidsbegrÀnsad sfi diskuteras vilka effekter en tidsbegrÀnsning av sfi kan förvÀntas fÄ för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

I kapitel 11 FörÀndringar för en utvecklad vuxenutbildning pekar utredningen pÄ nÄgra utvecklingsomrÄden som vi ser som angelÀgna för den framtida utvecklingen av vuxenutbildningen.

I kapitel 12 Kostnads- och konsekvensanalys redovisas en analys av vilka konsekvenser utredningens förslag fÄr.

52

2 Generella utgÄngspunkter

2.1Vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ i ett historiskt perspektiv

Vuxenutbildningen har vĂ€xt fram ur folkbildningen, korrespondensutbildningen, kvĂ€llsgymnasier och aftonskolor. År 1938 inrĂ€ttades Statens aftonskola som gjorde det möjligt för studiebegĂ„vade vuxna att avlĂ€gga studentexamen. Detta var den första statligt initierade vuxenutbildningen. 1946 Ă„rs skol- kommission föreslog ett införande av gymnasier för vuxna.1 Förslaget genomfördes dock aldrig. PĂ„ 1950-talet bildades flera studieförbund och 1958 blev stiftelsen Hermods det första och enda korrespondensinstitutet i Sverige som fick möjlighet att utfĂ€rda betyg och anordna prövning inom utbildning för vuxna pĂ„ gymnasial nivĂ„.

Den kommunala vuxenutbildningen inrĂ€ttades 1968. I propositionen AngĂ„ende vissa Ă„tgĂ€rder inom vuxenutbildningens omrĂ„de m.m.2 angavs tre huvudmotiv för inrĂ€ttandet av den kommunala vuxenutbildningen: att överbrygga de vĂ€xande utbildningsklyftorna i samhĂ€llet, att öppna möjligheter för individen att i efterhand komplettera ungdomsutbildningen och att förse arbetsmarknaden med vĂ€l utbildad arbetskraft. Utbildningen var en vuxenanpassad skolform med samma lĂ€roplan, programmĂ„l och betyg som ungdoms- gymnasiernas. Även grundskolans Ă„rskurser 7–9 ingick i vuxen- utbildningen, men tyngdpunkten lĂ„g pĂ„ gymnasial utbildning.

Grundutbildning för vuxna (grundvux) tillkom som skolform 1977. Syftet var att ge kortutbildade vuxna en möjlighet att skaffa

1SOU 1948:27.

2Prop. 1967:85.

53

sig grundlĂ€ggande lĂ€s-, rĂ€kne- och skrivfĂ€rdigheter motsvarande Ă„rskurserna 1–6 inom den obligatoriska grundskolan.

År 1982 infördes en egen lĂ€roplan för vuxenutbildningen (Lvux 82) och ett eget kurssystem. Ämneskurssystemet indelades i etapper som byggde pĂ„ varandra. Etapp 1 motsvarade huvudsakligen grundskolans Ă„rskurs 7–9 medan etapperna 2–4 motsvarade olika gymnasiekurser.

Lvux 82 upphÀvdes i samband med kommunaliseringen av skolvÀsendet. Ansvaret för att uppnÄ de statligt uppsatta mÄlen för utbildningen lades dÀrmed över till kommunerna. Utbildningen har dÀrefter reformerats i olika omgÄngar. NÀr förordningen (1992:403) om kommunal vuxenutbildning antogs slogs grundvux ihop med etapp 1 i komvux. Den nya skolformen grundlÀggande vuxenutbildning (GRUV), infördes och inlemmades i komvux. 1994 infördes lÀroplanen för de frivilliga skolformerna.3

1997 inleddes satsningen pĂ„ Kunskapslyftet, en utbildnings- satsning som innebar en ökad tillgĂ€nglighet till utbildning för vuxna. Ett övergripande mĂ„l för satsningen var att halvera den öppna arbetslösheten. Satsningen var inriktad pĂ„ att höja utbildningsnivĂ„n bland kortutbildade och att möjliggöra ett livslĂ„ngt lĂ€rande. Satsningen pĂ„gick Ă„ren 1997–2002 och finansierades via statsbidrag.4 Satsningen efterföljdes av ett infrastrukturbidrag under 2002. Bidraget kunde lĂ€mnas för insatser som frĂ€mjade en ökad samverkan mellan lokala och regionala myndigheter, organisationer, företag och andra aktörer inom vuxenutbildningen. Under 2006 reducerades infrastrukturbidraget och stora delar av det riktade bidraget överfördes till det kommunala utjĂ€mningsbidraget.

De senaste Ären har nya riktade bidrag införts, framför allt riktade till gymnasiala yrkesutbildningar, genom satsningarna pÄ statsbidrag för yrkesinriktad vuxenutbildning (yrkesvux)5 och statsbidrag för lÀrlingsutbildning för vuxna (vuxlÀrling)6.

3Förordning (SKOLFS 1994:2) om 1994 Ärs lÀroplan för de frivilliga skolformerna.

4Förordningen (1996:1502) om statligt stöd till sÀrskilda satsningar pÄ utbildning av vuxna.

5Förordningen (2009:43) om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxen- utbildning pÄ gymnasial nivÄ.

6Förordningen (2010:2016) om statsbidrag för lÀrlingsutbildning för vuxna.

54

2.2Utbildningens mÄl

MÄlet för vuxenutbildningen Àr att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lÀrande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stÀrka sin stÀllning i arbets- och samhÀllslivet samt att frÀmja sin personliga utveckling. UtgÄngs- punkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsÀttningar. De som fÄtt minst utbildning ska prioriteras.7

Utbildningen i komvux pÄ grundlÀggande nivÄ syftar till att ge vuxna sÄdana kunskaper som de behöver för att delta i samhÀlls- och arbetslivet. Den syftar ocksÄ till att möjliggöra fortsatta studier.8

MÄlformuleringarna för vuxenutbildningen innehÄller ett individmÄl, ett demokratimÄl, ett tillvÀxtpolitiskt och ett fördelningspolitiskt mÄl. Vuxenutbildningen fÄr dÀrmed förutom betydelsen inom utbildningsomrÄdet relevans för flera olika politikomrÄden sÄsom arbetsmarknads-, integrations- och social- omrÄdet. Denna sammansatta mÄlbild ger en bild av vuxen- utbildningens betydelse för olika delar av samhÀllet. Att utgÄngs- punkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsÀttningar innebÀr att individernas behov ska vara vÀgledande för hur utbildningen utformas och genomförs.

Även FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rĂ€ttigheter har i artikel 13 en skrivning som ger var och en rĂ€tt till utbildning. Syftet med utbildningen ska vara att utveckla mĂ€nniskans personlighet och insikten om dess vĂ€rde samt att stĂ€rka respekten för de mĂ€nskliga rĂ€ttigheterna.9

2.3Styrdokument och regelverk

Den 1 juli 2012 började skollagen (2010:800), en ny förordning och nya kursplaner tillÀmpas för vuxenutbildningen och den 1 januari 2013 fick vuxenutbildningen en ny lÀroplan. LÀroplanen ska tillÀmpas pÄ kurser, delkurser och gymnasiearbeten som har pÄbörjats efter den 30 juni 2012.

Huvudprinciperna för komvux enligt 1985 Ärs lagstiftning gÀller Àven i den nya skollagen. UtgÄngspunkten Àr de mÄl och strategier

720 kap. 2 §, 21 kap. 2 § och 22 kap. 2 § skollagen.

820 kap. 4 § skollagen.

9Internationell konvention om de ekonomiska, sociala och kulturella rÀttigheter, 1966.

55

som beslutades av riksdagen i propositionen 2000/01:72 Vuxnas lÀrande och utvecklingen av vuxenutbildningen.

2.3.1Skollagen (2010:800)

I skollagen anges att kommunerna ska tillhandahÄlla kommunal vuxenutbildning. Denna skyldighet framhÄlls tydligare genom att kommunens ansvar betonas i en av de inledande paragraferna i kapitlet som reglerar kommunal vuxenutbildning.10 Utbildning ska ges pÄ grundlÀggande och pÄ gymnasial nivÄ.

UtgÄngspunkten för komvux ska vara den enskildes behov och förutsÀttningar. Detta ska vara vÀgledande nÀr utbildningen organiseras och genomförs.11 MÄlsÀttningarna för utbildningen har förstÀrkt genom att bestÀmmelsen flyttades frÄn förordning till lag.12

Vuxna har genom deltagande i samhÀlls- och arbetslivet förvÀrvat erfarenheter och kunskaper som medför att de delvis har andra behov Àn barn och ungdomar nÀr det gÀller utbildningens mÄl. BenÀmningarna grundlÀggande vuxenutbildning och gymnasial vuxenutbildning har tagits bort och istÀllet anges de nivÄer pÄ vilka utbildningen ska tillhandahÄllas. Syftet Àr att tydliggöra att vuxenutbildningen inte ska spegla ungdomsskolan och att det inte alltid finns ett i förvÀg bestÀmt innehÄll i utbildningen. Utformningen av och innehÄllet i utbildningarna behöver dÀrför inte vara identiska med ungdomsskolans. DÀremot Àr det viktigt att framhÄlla att utbildningarna inom komvux och ungdomsskolan ska motsvara varandra.13

Hemkommunen ansvarar för att de som har rÀtt att delta i komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och önskar det fÄr delta i sÄdan utbildning. Varje kommun ska aktivt verka för att nÄ de vuxna i kommunen som har rÀtt att delta i komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och för att motivera dem att delta i sÄdan utbildning.14 Utbildningen Àr en rÀttighet för den som saknar sÄdana kunskaper som normalt uppnÄs i grundskolan. Syftet med komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr i princip detsamma som i tidigare styr- dokument men annorlunda formulerad:

1020 kap. 3 § skollagen.

1120 kap. 2 § skollagen.

12Prop. 2009/10:165.

13Prop. 2009/10:165.

1420 kap. 10 § skollagen.

56

Utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ syftar till att ge vuxna sÄdana kunskaper som de behöver för att delta i samhÀlls- och arbetslivet. Den syftar ocksÄ till att möjliggöra fortsatta studier. Utbildning pÄ gymnasial nivÄ syftar till att ge vuxna kunskaper pÄ en nivÄ som motsvarar den som utbildningen i gymnasieskolan ska ge.15

För varje elev ska det finnas en individuell studieplan.16 Tidigare fanns denna bestÀmmelse i förordningen om kommunal vuxen- utbildning.17 Genom att flytta bestÀmmelsen frÄn förordning till lag betonas betydelsen av en individuell studieplan för eleven.

Validering lyfts fram som en möjlighet för eleverna inom komvux. En elev ska kunna fÄ sina kunskaper och sin kompetens validerade. Validering definieras som en strukturerad bedömning, vÀrdering och dokumentation samt ett erkÀnnande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvÀrvats.18 Detta Àr första gÄngen som en definition av begreppet validering presenteras i lagtext.

TilltrÀde till utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ

I skollagen anges att en vuxen har rĂ€tt att delta i utbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ frĂ„n och med andra kalenderhalvĂ„ret det Ă„r dĂ„ han eller hon fyller 20 Ă„r, om han eller hon Ă€r bosatt i landet, saknar sĂ„dana kunskaper som normalt uppnĂ„s i grundskolan och har förutsĂ€ttningar att tillgodogöra sig utbildningen.19 Även den som Ă€r yngre Ă€n 20 Ă„r kan vara behörig om det finns sĂ€rskilda skĂ€l.

Förarbetena till skollagen nĂ€mner som exempel situationen dĂ€r en 19–Ärig elev precis ska pĂ„börja studier pĂ„ gymnasial nivĂ„ eller en elev som redan bildat familj eller pĂ„ annat sĂ€tt tagit ett avgörande steg in i vuxenvĂ€rlden. I dessa fall ska elevens hela utbildningstid kunna genomföras inom vuxenutbildningen.20

Den som har rÀtt att delta i komvux pÄ grundlÀggande nivÄ har rÀtt att delta i undervisningen Àven i en annan kommun Àn hemkommunen. Den som vill delta i utbildning anmÀler detta till sin hemkommun.21 Att kommunerna Àr skyldiga att ta emot den

1520 kap. 4 § skollagen.

1620 kap. 8 § skollagen.

172 kap. 13 § förordningen om kommunal vuxenutbildning.

1820 kap. 32 § skollagen.

1920 kap. 11 § skollagen.

20Prop. 2009/10:165.

2120 kap. 11 § skollagen.

57

som uppfyller villkoren i skollagen innebÀr att det inte finns urvalsregler för sökande till komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

En person kan sakna sÄdana kunskaper som uppnÄs i grund- skolan trots att personen tidigare fullföljt en grundskoleutbildning, t.ex. om en lÀngre tid förflutit sedan personen genomgick utbildningen. Om en elev tidigare genomgÄtt en kurs utan att uppnÄ godkÀnt betyg kan eleven pÄ nytt ges möjlighet att studera kursen om elevens personliga förhÄllanden har Àndrats sÄ att denne numera bedöms kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kriteriet att den vuxne ska ha förutsÀttningar att tillgodogöra sig utbildningen fanns inte i 1985 Ärs skollag. En kommun Àr alltsÄ inte skyldig att ta emot en sökande som saknar kunskaper som uppnÄs i grundskolan om kommunen bedömer att han eller hon inte kommer att nÄ mÄlen. SÄ kan till exempel vara fallet om den sökande vill gÄ om en kurs som han eller hon redan har lÀst.

Även vuxna med utvecklingsstörning kan antas till utbildning inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, om personen har förutsĂ€tt- ningar att klara av utbildningen. I 1985 Ă„rs skollag angavs att bestĂ€mmelserna om komvux inte gĂ€llde vuxna som behövde under- visning motsvarande den i obligatoriska eller frivilliga sĂ€rskolan.22

2.3.2Förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning

Studie- och yrkesvÀgledning

Förordningen om vuxenutbildning har till stora delar samma materiella innehÄll som förordningen om kommunal vuxenutbild- ning men förtydligar och betonar vissa förhÄllanden, t.ex. till- gÄngen till studie- och yrkesvÀgledning. En elev ska i samband med utarbetandet av en individuell studieplan erbjudas studie- och yrkesvÀgledning. I vÀgledningen ska det ingÄ information om möjligheter till fortsatta studier, arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov samt studieekonomiska förutsÀttningar.23

Förordningen om vuxenutbildning anger att utformningen av utbildningen ska göra det möjligt för den enskilde att kombinera studier inom vuxenutbildningens skolformer.24

2211 kap. 3 § skollagen.

232 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning.

241 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning.

58

Validering

Validering fÄr ske inom ramen för alla kurser och ska utgÄ frÄn elevens förutsÀttningar och behov. En elev som har genomgÄtt validering för en del av en kurs behöver inte delta i undervisningen i den delen av kursen.25 Eleven ges dock ingen rÀtt till validering. I skollagen betonas elevernas möjligheter att fÄ sina kunskaper validerade och förordningen om vuxenutbildning anger pÄ vilket sÀtt detta kan genomföras. Elevernas möjligheter till validering av tidigare kunskaper och kompetenser har stÀrkts i förhÄllande till de Àldre reglerna.

Kurser och verksamhetspoÀng

Inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ finns det nationella kurser. För varje kurs ska det finnas en kursplan. I förordningen om vuxenutbildning anges att det i kursplanen ska framgÄ kursens syfte, centrala innehÄll, kunskapskrav och omfattning i form av verksamhetspoÀng.26 Skolverket har till följd av detta tagit fram nya kursplaner för samtliga kurser inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

Inom komvux finns förutom nationella kurser ocksÄ orien- teringskurser.27 En orienteringskurs fÄr inte överstiga 200 verksamhetspoÀng28 Orienteringskurser ska svara mot sÄdana behov som inte tillgodoses av en nationell kurs och ha ett eller flera av följande syften:

medverka till vĂ€l underbyggda beslut om studie- eller yrkesval,

ge ökade studietekniska fĂ€rdigheter,

utgöra en introduktion till kurser inom olika kunskapsomrĂ„den, eller

ge tillfĂ€lle till validering.

252 kap. 8 § förordningen om vuxenutbildning.

262 kap. 11 § förordningen om vuxenutbildning.

272 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning.

282 kap. 6 § förordningen om vuxenutbildning.

59

En veckas heltidsstudier motsvarar 20 verksamhetspoÀng.29 De mest omfattande kurserna Àr svenska respektive svenska som andrasprÄk, som omfattar 1 000 verksamhetspoÀng vardera.

Utbildning kontinuerligt under Ă„ret

Att utbildningen ska bedrivas kontinuerligt under hela Äret betonas sÀrskilt i förordningen.30 Det bör dÀrmed finnas möjlighet för elever som önskar det att ta del av vuxenutbildningen under hela Äret utan avbrott för t.ex. sommarlov.

2.3.3LĂ€roplan Lvux12

Den nya lÀroplanen för vuxenutbildningen31 (Lvux12) trÀdde i kraft den 1 januari 2013. Den ska tillÀmpas pÄ kurser, delkurser och gymnasiearbeten som har pÄbörjats efter den 30 juni 2012.

I lÀroplanen anges att utbildningen mÄste anpassas utifrÄn individens behov och förutsÀttningar och kan variera till lÀngd och till innehÄll. Vidare lyfts strÀvan efter flexibla lösningar nÀr det gÀller organisation, arbetssÀtt och arbetsformer fram som viktiga delar i sÀttet att genomföra vuxenutbildningen.32 Det Àr vuxen- utbildningens ansvar att varje elev fÄr stöd och undervisning utifrÄn sina individuella utbildningsmÄl, behov och förutsÀttningar.33

En elev i vuxenutbildningen kan ha behov av att kombinera studier i flera av de skolformer som ingÄr i vuxenutbildningen. Det förutsÀtter att det finns en nÀra samverkan mellan de olika skol- formerna. Vuxenutbildningen ska Àven samverka med verksam- heter som hör till arbetslivet, yrkeshögskolan, folkhögskola och universitet samt med samhÀllet i övrigt.34

292 kap. 1 och 2 §§ förordningen om vuxenutbildning.

302 kap. 25 § förordningen om vuxenutbildning.

31Förordningen (SKOLFS 2012:101) om lÀroplan för vuxenutbildningen.

32Avsnitt 1 förordningen om lÀroplan för vuxenutbildningen.

33Avsnitt 2.1 förordningen om lÀroplan för vuxenutbildningen.

34Avsnitt 2.2 förordningen om lÀroplan för vuxenutbildningen.

60

2.3.4Det nya betygssystemet

Den 1 juli 2012 infördes ett nytt betygssystem inom komvux. För studier inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ ska betyg sÀttas pÄ varje avslutad kurs.35 Betygsskalan har fem godkÀnda steg; E, D, C, B och A, och ett steg motsvarande icke godkÀnt, F. Om lÀraren saknar underlag för bedömning av elevens kunskaper pÄ grund av elevens bristande deltagande ska betyg inte sÀttas.36 Preciserade kunskapskrav finns för tre av betygen: E, C och A. Betygsskalan anger inga preciserade kunskapskrav för betygen D och B.

Eleverna ska bedömas utifrÄn sina kunskaper. Det Àr inte bara de kunskaper som eleverna tillÀgnar sig under lektioner i den berörda kursen som ska ligga till grund för bedömningen. Kunskaper kan ocksÄ utvecklas i andra sammanhang. Enligt lÀro- planerna ska lÀraren vid betygssÀttningen utnyttja all tillgÀnglig information om elevens kunskaper i förhÄllande till de nationella kunskapskraven och göra en allsidig bedömning av de kunskaper eleven visar.37

2.4Skolverket och Skolinspektionen

2.4.1Skolverket

Skolverket Àr förvaltningsmyndighet för skolvÀsendet. Myndig- heten ska genom sin verksamhet frÀmja att alla barn, elever och vuxenstuderande fÄr tillgÄng till en likvÀrdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsÀttningar för barns utveckling och lÀrande samt förbÀttrade kunskapsresultat för elever och vuxenstuderande.38

En av Skolverkets uppgifter Àr att ge stöd till skolhuvudmÀnnen i deras utvecklingsarbete. Det kan handla om generella utvecklings- insatser som Àr motiverade utifrÄn brister och problem, men det kan ocksÄ handla om stöd i arbetet med vÀrdegrund, jÀmstÀlldhet, betyg och bedömning.

Skolverket ansvarar för att fördela och utvÀrdera statsbidrag för att stimulera mÄluppfyllelse och för att sÀkra kvaliteten i verksamheten.

3520 kap. 25 § skollagen.

3620 kap. 29 § skollagen.

37Avsnitt 2.3 förordningen om lÀroplan för vuxenutbildningen.

38Förordning (2011:555) med instruktion för Statens skolverk.

61

Skolverket utformar nationella prov för grundskolan, gymnasiala utbildningar och sfi. Myndigheten utfÀrdar ocksÄ föreskrifter och allmÀnna rÄd. Verket ger Àven ut olika typer av stöddokument, t.ex. kommentarmaterial om lÀroplaner och liknande.

Kompetensutveckling Àr en annan viktig del i Skolverkets verksamhet. Skolverket ansvarar bl.a. för den statliga rektors- utbildningen och satsningar pÄ förskollÀrar- och lÀrarfortbildning.

Skolverket har Àven ansvar för uppföljning och utvÀrdering. Uppföljningen och utvÀrderingen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhÄllande till de nationella mÄlen. Skolverket ansvarar Àven för den officiella statistiken pÄ skolomrÄdet.

2.4.2Skolinspektionen

Skolinspektionen granskar, bedömer ansökningar och utfÀrdar tillstÄnd om att driva fristÄende skolor. Skolinspektionen har tillsynsansvar för förskola, skola, fritidshem, vuxenutbildning och annan pedagogisk verksamhet. MÄlet Àr en likvÀrdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö.39

Skolinspektionens regelbundna tillsyn berör alla kommunala och fristÄende skolor frÄn förskola till vuxenutbildning. Utbildningsverksamheten granskas pÄ en rad punkter. I ett beslut anges inom vilka omrÄden skolan inte uppfyller de nationella kraven.

Förutom den regelbundna tillsynen genomför Skolinspektionen riktad tillsyn, flygande inspektioner och kvalitetsgranskningar av sÀrskilt utpekade omrÄden.

2.5Statistik om komvux pÄ grundlÀggande nivÄ

2.5.1Inledning och definitioner

I följande avsnitt beskrivs komvux pÄ grundlÀggande nivÄ utifrÄn uppgifter i den nationella statistiken. FrÀmst beskrivs vilka studerande som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ, förÀndringar i studerandegruppen över tid, studieresultat, hur lÄng tid studierna

39 Förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.

62

pÄgÄr och kombinationer med andra studier. En beskrivning av de studerandes ekonomiska situation finns i kapitel 7 och studie- medelstagarna pÄ grundlÀggande nivÄ beskrivs i kapitel 8.

Uppgifterna i detta avsnitt bygger till viss del pÄ den officiella statistik som Ärligen publiceras av Skolverket. Som underlag anvÀnds ocksÄ statistik som Skolverket 2012 presenterade i rapporten

Kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ. En studie av nationell statistik och kommunal praktik. Skolverket har dÀrutöver tagit fram statistikuppgifter pÄ förfrÄgan frÄn utredningen.

Eftersom vuxenutbildningen Àr flexibelt utformad behövs ofta flera mÄtt för att ge en bra bild av verksamheten. En studerande kan studera inom flera skolformer och pÄ flera nivÄer samtidigt. Det finns inte heller nÄgon given slutpunkt för nÀr studierna kan anses vara avslutade, dÄ det Àr fullt möjligt för en studerande att Äteruppta studierna efter en kortare eller lÀngre tids uppehÄll.

I den officiella statistiken över komvux skiljs mellan elever och kursdeltagare. En elev studerar en eller flera kurser under ett Är. I de fall dÀr en elev studerar kurser bÄde pÄ grundlÀggande och pÄ gymnasial nivÄ rÀknas eleven till den nivÄ dÀr han eller hon har studerat flest verksamhetspoÀng under Äret. Det medför att antalet elever pÄ varje enskild nivÄ underskattas. PÄ varje kurs som en elev deltar rÀknas han eller hon som en kursdeltagare.

Ett alternativt sĂ€tt att presentera uppgifter Ă€r genom att utgĂ„ frĂ„n s.k. nybörjare. En studerande rĂ€knas i statistiksammanhang som nybörjare det Ă„r dĂ„ han eller hon för första gĂ„ngen pĂ„börjar studier inom en skolform. Nybörjare kan sedan följas under flera Ă„rs tid och pĂ„ sĂ„ sĂ€tt ges en bild av hela individens studiesituation. En nackdel Ă€r att uppgifterna inte blir lika aktuella. Vissa av de statistikuppgifter som Skolverket har tagit fram Ă„t utredningen avser nybörjare 2006, som följs under perioden 2006–2010.

I detta avsnitt anvÀnds fortsÀttningsvis begreppen elev, kursdeltagare och nybörjare för att beskriva olika aspekter av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

63

2.5.2Antal elever pÄ grundlÀggande nivÄ

Elever pÄ grundlÀggande nivÄ i minoritet i komvux

År 2011 studerade nĂ€rmare 200 000 elever inom komvux. Av dessa studerade 33 000 huvudsakligen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, vilket motsvarar 17 procent av hela elevgruppen.

KĂ€lla: Skolverkets officiella statistik.

Över tid har antalet elever som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ minskat. År 2000 studerade drygt 44 000 elever inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Framför allt minskade antalet elever mellan Ă„ren 2005 och 2008. Eleverna pĂ„ gymnasial nivĂ„ har nĂ€stan halverats under samma tidsperiod. Detta föregicks dock av en kraftig elevökning under andra halvan av 1990-talet, mycket som en följd av satsningen pĂ„ Kunskapslyftet. Antalet elever pĂ„ den grund- lĂ€ggande nivĂ„n ökade inte pĂ„ motsvarande sĂ€tt under Kunskapslyftet.

64

KĂ€lla: Skolverket (2011).

Fler elever pÄ grundlÀggande nivÄ Àn vad statistiken visar

Antalet elever som studerar kurser pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux varje Är Àr fler Àn vad som framgÄr av Skolverkets officiella statistik. Det beror pÄ att eleverna i statistiken rÀknas till den nivÄ dÀr de studerade till övervÀgande del. Om Àven de som till övervÀgande del studerade pÄ gymnasial nivÄ medrÀknas ökar antalet elever pÄ grundlÀggande nivÄ markant. Enligt Skolverkets bearbetning av statistik Ät utredningen var det totalt 43 326 elever som studerade minst en kurs pÄ grundlÀggande nivÄ 2010, vilket Àr nÀrmare 10 000 fler Àn de 33 561 elever som anges i den officiella statistiken det Äret. Vid tolkning av statistiken Àr det viktigt att ha vetskap om att elevantalet Àr underskattat. De uppgifter som redovisas i de följande avsnitten utgÄr dock, i enlighet med prioriteringen i den officiella statistiken, frÄn elever som till övervÀgande del lÀser pÄ grundlÀggande nivÄ.

2.5.3Bakgrundsuppgifter om elever pÄ grundlÀggande nivÄ

I detta avsnitt beskrivs eleverna pÄ grundlÀggande nivÄ och förÀndringar i elevgruppen över tid. Redovisningen bygger frÀmst

65

pÄ uppgifter som Skolverket har tagit fram Ät utredningen. Uppgifterna överensstÀmmer till största del med uppgifterna i den officiella statistiken.40

En majoritet Àr kvinnor

En majoritet av eleverna i komvux Ă€r kvinnor. År 2011 var 63 procent av eleverna bĂ„de pĂ„ grundlĂ€ggande och pĂ„ gymnasial nivĂ„ kvinnor enligt Skolverkets officiella statistik. Andelen kvinnor har varit relativt stabil under den senaste tioĂ„rsperioden.

Nio av tio Àr födda utomlands

Irak Àr det vanligaste födelselandet

En stor majoritet av de som studerar inom komvux pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ Ă€r födda utomlands. År 2011 var 90 procent av eleverna födda utomlands. Irak var det vanligaste födelselandet bland elever pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ detta Ă„r. Totalt hade drygt 5 500 elever Irak som sitt födelseland, vilket motsvarar 16 procent av samtliga elever det Ă„ret. DĂ€refter var Sverige (10 procent), Somalia (Ă„tta procent) och Iran (fem procent) de vanligaste födelse- lĂ€nderna.

PÄ gymnasial nivÄ Àr andelen utlandsfödda betydligt lÀgre. Enligt Skolverkets officiella statistik var 30 procent av eleverna pÄ gymnasial nivÄ 2011 födda utomlands.

40 De uppgifter som Skolverket har tagit fram Ät utredningen inkluderar nÄgot fler elever Àn vad som anges i den officiella statistiken. Totalt omfattar materialet 33 975 elever, jÀmfört med 32 965 elever i den officiella statistiken samma Är. Denna skillnad beror enligt Skolverket bl.a. pÄ att eleverna har prioriterats pÄ olika sÀtt i de fall dÀr en elev har samma antal verksamhetspoÀng pÄ grundlÀggande som pÄ gymnasial nivÄ.

66

Antalet svenskfödda elever har minskat kraftigt

Andelen utlandsfödda elever inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ har ökat kraftigt sedan 1990-talet, frĂ„n 64 procent 2000 till 90 procent 2011. FrĂ€mst beror ökningen pĂ„ att de svenskfödda eleverna har minskat mycket kraftigt i antal, frĂ„n cirka 17 200 till 3 500. Under samma tidsperiod har antalet utlandsfödda elever varit relativt oförĂ€ndrat. En möjlig förklaring till att antalet svenskfödda elever har minskat Ă€r att satsningen pĂ„ Kunskapslyftet 1997–2002 fĂ„ngade upp mĂ„nga kortutbildade. En annan förklaring Ă€r att individuella program i gymnasieskolan (numera ersatta av introduktionsprogram) har varit ett alternativ för ungdomar som saknar grundskolekompetens.41

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Elever födda i Sverige Àr ofta unga

Elever som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inom komvux Ă€r i genomsnitt nĂ„got Ă€ldre Ă€n elever pĂ„ gymnasial nivĂ„. År 2011 var medianĂ„ldern för elever pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ 32 Ă„r. HĂ€lften av eleverna var alltsĂ„ 32 Ă„r eller Ă€ldre. Knappt tvĂ„ av tio var yngre Ă€n 25 Ă„r.

41 Skolverket (2012b).

67

Åldersfördelningen skiljer sig markant Ă„t mellan elever som Ă€r födda i Sverige och elever som Ă€r födda utomlands, dĂ„ de svenskfödda eleverna i regel Ă€r betydligt yngre. År 2011 var 45 procent av de svenskfödda eleverna yngre Ă€n 25 Ă„r. Bland de utlandsfödda eleverna var motsvarande andel 15 procent. JĂ€mfört med 2000 har andelen svenskfödda elever som Ă€r yngre Ă€n 25 Ă„r ökat kraftigt, frĂ„n 19 till 45 procent.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

MÄnga utlandsfödda elever har hög tidigare utbildning

Det finns en stor spridning i utbildningsbakgrund hos de elever som lĂ€ser inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. År 2011 hade drygt en tredjedel (37 procent) av eleverna högskoleutbildning enligt Skolverkets bearbetning av statistik till utredningen, vilket definieras som motsvarande en termin eller mer pĂ„ en efter- gymnasial utbildning. DĂ€rutöver hade 28 procent en gymnasie- utbildning och 31 procent hade en förgymnasial utbildning. För fyra procent saknades uppgift om högsta utbildningsnivĂ„.42

42 JÀmfört med de uppgifter som publiceras i den officiella statistiken Àr andelen som har okÀnd utbildningsbakgrund lÀgre i de uppgifter som Skolverket har tagit fram Ät utredningen. Det beror enligt Skolverket pÄ att uppgiften om utbildningsbakgrund Àr mer uppdaterad i bearbetningen jÀmfört med i den officiella statistiken.

68

Utbildningsbakgrunden skiljer sig mycket Ät mellan svensk- födda och utlandsfödda elever. Av de svenskfödda eleverna hade 60 procent högst förgymnasial utbildning 2011 och 31 procent hade högst gymnasial utbildning. Bland de utlandsfödda eleverna hade hela 41 procent eftergymnasial utbildning och bara 27 procent förgymnasial utbildning. Det Àr dÀrmed i de allra flesta fall utlandsfödda elever som har en hög tidigare utbildning. Den frÀmsta orsaken till att mÄnga med en hög tidigare utbildning studerar pÄ grundlÀggande nivÄ Àr att de behöver lÀra sig det svenska sprÄket. Högutbildade som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux analyseras nÀrmare i avsnitt 5.5.

Över tid har andelen högutbildade ökat bland de utlandsfödda elever som lĂ€ser pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Under 2000 var 21 procent av de utlandsfödda eleverna högutbildade, jĂ€mfört med 41 procent 2011. Under samma tidsperiod har andelarna med förgymnasial eller gymnasial utbildning minskat. Det Ă€r ocksĂ„ en lĂ€gre andel med okĂ€nd utbildningsbakgrund 2011.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

69

Bland de svenskfödda eleverna har andelen högutbildade varit konstant lĂ„g under Ă„ren 2000–2011, mellan fyra och sju procent. Andelen svenskfödda elever med endast förgymnasial utbildning har dĂ€remot ökat frĂ„n 39 procent 2000 till 60 procent 2011.

2.5.4Organisering av verksamheten

År 2011 bedrevs komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ i 246 av Sveriges 290 kommuner. Antalet elever som varje Ă„r studerar inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ varierar mellan olika kommuner, frĂ„n enstaka elever i mindre kommuner till flera tusen elever i storstads- kommunerna.

De kurser pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ som anordnades i flest kommuner 2011 var svenska som andrasprĂ„k, engelska och matematik. Totalt anordnade 234 av de 246 kommunerna dessa kurser. Även svenska och samhĂ€llskunskap anordnades av en klar majoritet av kommunerna. Orienteringskurser anordnades i drygt hĂ€lften av kommunerna som bedrev utbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, medan det var mycket ovanligt att anordna kurser inom nĂ„got av de övriga Ă€mnena.

KĂ€lla: Skolverkets officiella statistik.

70

Majoriteten av kommunerna som bedrev komvux pÄ grundlÀggande nivÄ anordnade utbildningen i egen regi. 81 procent av de kommuner som bedrev utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ 2010 hade all verksamhet i egen regi. Endast i fem procent av kommunerna anordnades en majoritet av verksamheten hos externa utbildningsanordnare.43

Över tid har andelen kursdeltagare som studerar hos en extern utbildningsanordnare ökat. År 2011 studerade 20 procent av kursdeltagarna inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ hos en annan utbildningsanordnare Ă€n kommunen, jĂ€mfört med nio procent tio Ă„r tidigare. Det Ă€r dock en betydligt lĂ€gre andel Ă€n pĂ„ gymnasial nivĂ„, dĂ€r 44 procent av kursdeltagarna studerade hos en extern utbildningsanordnare 2011.

2.5.5InnehÄll i studierna

Ett fÄtal kurser dominerar

Även om kurser inom tolv kunskapsomrĂ„den ges pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ domineras utbildningen i praktiken av kurser i svenska som andrasprĂ„k, engelska, matematik, samhĂ€llskunskap och svenska, samt av orienteringskurser. Totalt studerade nĂ€stan samtliga av de nĂ€rmare 80 000 kursdeltagarna pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ nĂ„gon av dessa kurser 2011.

43 Skolverket (2012b).

71

KĂ€lla: Skolverkets officiella statistik.

Enligt den officiella statistiken lÀste varje elev i genomsnitt 2,4 kurser 2011. Eftersom varje elev i genomsnitt lÀser fler Àn en kurs Àr det Àven intressant att veta hur stor andel av eleverna som lÀser respektive kurs. Skolverkets bearbetning av statistiken visar att majoriteten av eleverna pÄ grundlÀggande nivÄ 2011 lÀste kursen svenska som andrasprÄk. DÀrefter var engelska, matematik och orienteringskurs de kurser som flest elever studerade under Äret.

Elever födda i Sverige och utomlands studerar delvis olika kurser. En majoritet av de utlandsfödda eleverna studerade svenska som andrasprĂ„k 2011. Bland elever födda i Sverige var matematik den vanligaste kursen – drygt hĂ€lften lĂ€ste en kurs i matematik under Ă„ret. Engelska var relativt vanligt bĂ„de bland elever födda i Sverige och utomlands.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

HĂ€lften studerade en enda kurs

Skolverket har tagit fram uppgifter Ät utredningen om vilka kurser eleverna kombinerar. Uppgifterna avser elever som hade sin första kursstart pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux 2006, s.k. nybörjare. Eftersom nybörjare Àr samtliga som pÄbörjade studier pÄ grund- lÀggande nivÄ under ett Är ingÄr Àven de elever som till övervÀgande del studerade kurser pÄ gymnasial nivÄ.

72

HĂ€lften av nybörjarna 2006 studerade bara en enda kurs44 pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ under Ă„ren 2006–2010. Det finns vissa skillnader mellan olika elevgrupper nĂ€r det gĂ€ller antal kurser, bl.a. beroende pĂ„ födelseland. Drygt hĂ€lften av de utlandsfödda eleverna studerade fler Ă€n en kurs, jĂ€mfört med en tredjedel av de svensk- födda eleverna. Personer Ă€ldre Ă€n 45 Ă„r studerade ocksĂ„ ofta bara en kurs.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Av Skolverkets rapport om utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ framgÄr vilka kurser och kombinationer av kurser som Àr vanligast.45 Enligt rapporten var det vanligast att elever 2006 studerade en kurs i svenska som andrasprÄk, engelska eller matematik, alternativt en orienteringskurs. Bland de nybörjare som lÀste fler Àn en kurs var det vanligast att kombinera svenska som andrasprÄk med nÄgon av de ovan nÀmnda kurserna.

44Med en kurs avses i detta sammanhang studier i ett visst Àmne. I de enstaka fall dÀr en elev har lÀst samma kurs flera gÄnger rÀknas detta som att eleven bara har lÀst en kurs.

45Skolverket (2012b). Skolverket har utgÄtt frÄn en lite annan mÄlgrupp Àn de uppgifter som beskrivits ovan, men skillnaderna i utfall torde vara relativt smÄ.

73

1 Avser samtliga elever 2006 och den eller de kurser dessa elever studerade under perioden 2006–2010. KĂ€lla: Skolverket (2012b).

Ovanligt med studier pÄ kvÀllstid eller under flexibla former

Enligt den officiella statistiken Àr det relativt ovanligt att kurser inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ ges pÄ kvÀllstid eller utan schemalagd undervisning.46 Under 2011 studerade sex procent av kursdeltagarna pÄ grundlÀggande nivÄ en kurs som var förlagd till kvÀllstid. Skolverkets bearbetning av statistik till utredningen visar att studier pÄ kvÀllstid framför allt förekom i kurserna svenska som andrasprÄk och engelska.

Det Ă€r mer ovanligt med kurser utan schemalagd undervisning, t.ex. distansundervisning. År 2011 rapporterades att tre procent av kursdeltagarna pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ studerade under sĂ„dana former. Denna andel har varit stabil under de senaste fyra Ă„ren. Andelen som lĂ€ste utan schemalagd undervisning var högst i kurserna svenska (fem procent) och svenska som andrasprĂ„k (fyra procent).

46 KvÀllstid definieras i Skolverkets officiella statistik som att kursen startade kl. 18.00 eller senare. Ej schemalagd undervisning definieras som undervisning som ej schemalagts som dag- eller kvÀllskurs, t.ex. ej schemalagd distansundervisning eller undervisning som anordnas under andra flexibla former.

74

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

PÄ gymnasial nivÄ var det en lÀgre andel av kursdeltagarna 2011 som hade lÀst en kurs pÄ kvÀllstid (tvÄ procent). DÀremot hade 15 procent lÀst en kurs utan schemalagd undervisning.

2.5.6Studieresultat

Det resultatmÄtt som publiceras i den officiella statistiken för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ Àr andelen kursdeltagare som har slutfört eller avbrutit kursen, samt andelen som fortsatt kursen under följande kalenderÄr.47 Statistik om betyg samlas visserligen in men presenteras inte eftersom kvaliteten bedöms vara allt för dÄlig.48

År 2011 var det enligt den officiella statistiken 60 procent av kursdeltagarna som slutförde den kurs de lĂ€ste, 24 procent som avbröt kursen och 16 procent som antogs fortsĂ€tta under nĂ€sta kalenderĂ„r. Kursdeltagare som lĂ€ste en orienteringskurs, en kurs i samhĂ€llskunskap eller en övrig kurs slutförde i högst utstrĂ€ckning sina kurser. Andelen avbrott var högst i kurserna engelska och svenska. I svenska som andrasprĂ„k avbröt 21 procent kursen jĂ€mfört med 30 procent som avbröt sin kurs i engelska.

47Att kursdeltagaren antas fortsÀtta kursen innebÀr att han eller hon inte har slutfört kursen men inte heller har avbrutit den. Kursdeltagaren antas dÄ fortsÀtta kursen under nÀsta kalenderÄr, Àven om det i praktiken inte alltid blir sÄ.

48Avsaknaden av betygsstatistik pÄ grundlÀggande nivÄ diskuteras i avsnitt 4.1.

75

KĂ€lla: Skolverkets officiella statistik.

Sett över tid har andelen kursdeltagare som slutför en kurs varit relativt stabil och likasĂ„ andelen som avbryter en kurs. År 2011 har det dock skett en förĂ€ndring, dĂ€r andelen som slutfört en kurs har minskat och andelen som antas fortsĂ€tta kursen nĂ€sta kalenderĂ„r har ökat. Det framgĂ„r inte av Skolverkets beskrivning av statistiken vad denna förĂ€ndring kan bero pĂ„.49

49 En förklaring kan vara hur kurserna förlÀggs i tid, t.ex. om fler kurser Àn tidigare fortsÀtter efter Ärsskiftet, eller hur uppgifterna rapporteras in till Skolverket.

76

KĂ€lla: Skolverkets officiella statistik.

2.5.7Studietider och avbrott

SvÄrt att berÀkna studietider

Det Àr inte helt enkelt att berÀkna genomsnittliga studietider för studerande inom komvux. Beroende pÄ hur studietiden berÀknas kan det bli stora skillnader i utfall. Uppgifter om genomsnittlig studietid pÄverkas bl.a. av hur mÄnga kurser en studerande lÀser och i vilken studietakt. Kvaliteten i uppgifter om studietid pÄ kurser Àr ocksÄ osÀker. Skolverket samlar in uppgifter om planerad studietid, vilket inte behöver överensstÀmma med den faktiska studietiden. Uppgifter om studietider bör dÀrför tolkas med försiktighet.

I Skolverkets rapport om komvux pÄ grundlÀggande nivÄ50 berÀknas den genomsnittliga studietiden för elever som pÄbörjade studier pÄ grundlÀggande nivÄ 2006. Fram till och med 2010 studerade dessa elever i genomsnitt under ett Ärs tid pÄ grundlÀggande nivÄ. Ingen hÀnsyn tas till studietakt eller eventuella avbrott varför uppgifterna bör tolkas med försiktighet. Den genomsnittliga studietiden varierade avsevÀrt beroende pÄ hur

50 Skolverket (2012b).

77

mÄnga kurser eleven sammantaget studerade. För elever som lÀste en kurs var den genomsnittliga studietiden 41 veckor, jÀmfört med 86 veckor för studerande som lÀste tvÄ kurser. DÀrefter ökade det genomsnittliga antalet veckor i viss utstrÀckning ju fler kurser den studerande lÀste.

Skolverket har ocksĂ„ berĂ€knat genomsnittlig studietid för de vanligaste kurserna pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Svenska som andrasprĂ„k var den kurs som i genomsnitt tog lĂ€ngst tid – 60 veckor. Andra kurser med lĂ„nga studietider var engelska (57 veckor) och matematik (50 veckor).

KĂ€lla: Skolverket (2012b).

För att fÄ en bÀttre bild av hur lÄng tid elever studerar inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ, och om detta skiljer sig Ät mellan olika elevgrupper, har utredningen bett Skolverket att ta fram ytterligare uppgifter om studietider. Uppgifterna utgÄr frÄn elever som hade sin första kursstart pÄ grundlÀggande nivÄ 2006 och avser inskrivningstid, dvs. studietid dÀr tid för eventuella uppehÄll har rÀknats bort.51

Enligt de uppgifter som Skolverket har tagit fram Ă„t utredningen var den genomsnittliga studietiden för nybörjare Ă„r 2006 43 veckor, sett över tidsperioden 2006–2010. Utlandsfödda elever hade en betydligt lĂ€ngre genomsnittlig studietid jĂ€mfört med svenskfödda elever. En bidragande orsak Ă€r sannolikt att

51 Till viss del skiljer sig uppgifterna frÄn uppgifterna i Skolverket (2012b). De uppgifter som utredningen har fÄtt utgÄr frÄn elever som hade sin första kursstart pÄ grundlÀggande nivÄ 2006, medan Skolverkets rapport utgÄr frÄn samtliga elever 2006. I utredningens uppgifter har tid för avbrott rÀknats bort medan det i Skolverkets rapport Àr tid mellan första kursstart och sista kursslut som har berÀknats.

78

utlandsfödda elever oftare Àn svenskfödda studerar fler Àn en kurs pÄ grundlÀggande nivÄ.

1 Med P10 avses 10:e percentilen etc. Den 10:e percentilen innebÀr att en tiondel av gruppen har detta vÀrde eller lÀgre och att övriga 90 procent har detta vÀrde eller högre.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Genomsnittlig studietid Ă€r ett grovt mĂ„tt som döljer att det finns stora skillnader mellan olika elever. Den fjĂ€rdedel som studerade kortast tid pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ 2006–2010 studerade under ungefĂ€r fyra mĂ„nader (18 veckor), medan den fjĂ€rdedel som studerade lĂ€ngst tid studerade över ett Ă„r (60 veckor). HĂ€lften av de svenskfödda eleverna studerade fem mĂ„nader eller mindre pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„.

Vanligt med studieavbrott

Det Àr vanligt att elever avbryter kurser inom vuxenutbildningen. Som tidigare nÀmnts avbryter ungefÀr en fjÀrdedel av kurs- deltagarna sin kurs. Skolverket har utifrÄn registeruppgifter analyserat avbrott i komvux och sfi, vilket presenteras i rapporten

Redovisning av uppdrag om avbrott i vuxenutbildningen frÄn 2012.52

Bl.a. har Skolverket analyserat orsaker till studieavbrott samt hur mÄnga elever som nÄgon gÄng under sin studietid avbryter en kurs.

Av Skolverkets rapport framgĂ„r att 39 procent av eleverna inom komvux avbröt nĂ„gon kurs under 2008, varav 28 procent gjorde ett lĂ€ngre avbrott och sju procent ett kortare avbrott. Övriga avbröt aldrig utbildningen helt utan fortsatte pĂ„ en annan kurs. Resultaten var i princip desamma för sĂ„vĂ€l elever pĂ„ grundlĂ€ggande som pĂ„ gymnasial nivĂ„ inom komvux.

52 Skolverket (2012e).

79

NĂ€r elever följdes under en lĂ€ngre tidsperiod (2005–2010) visade det sig att hĂ€lften av eleverna hade gjort minst ett kursavbrott under sin studietid. MĂ„nga hade avbrutit mer Ă€n en kurs eller gjort flera avbrott pĂ„ samma kurs. Elever inom komvux som bĂ„de hade avbrutit och slutfört kurser studerade i genomsnitt under lĂ€ngre tid Ă€n de som hade slutfört alla sina kurser.

Skolverket försökte Àven att identifiera avbrottsorsaker i sin registerstudie, men fann att bara 24 procent av avbrotten pÄ grundlÀggande nivÄ kunde förklaras genom registeruppgifter. Av dem som avbröt gjorde 11 procent det för att de blivit etablerade pÄ arbetsmarknaden, fem procent avbröt nÀr de fick barn och tre procent pÄbörjade andra studier. DÀrutöver kunde tvÄ procent av avbrotten förklaras av att eleven blev sjukskriven. Emigration, pension och kombinationer av orsaker kunde vardera förklara en procent av avbrotten. Skolverket konstaterar att registerstudier har begrÀnsade möjligheter att förklara studieavbrott inom vuxen- utbildningen.

2.5.8ÖvergĂ„ngar mellan utbildningar

Studier inom komvux kan ske parallellt med studier inom sfi eller sÀrvux. Det Àr ocksÄ vanligt med övergÄngar frÄn en nivÄ eller skolform till en annan. Uppgifter om övergÄngar och kombi- nationer publiceras inte i den officiella statistiken, men kan tas fram genom att samköra uppgifter om studier i olika skolformer. Utredningen har bett Skolverket att ta fram sÄdana uppgifter i syfte att kunna belysa dessa aspekter. Framför allt uppgifterna om kombinationer bör dock tolkas med försiktighet.53

MÄnga utlandsfödda elever pÄ grundlÀggande nivÄ har lÀst i sfi

Skolverkets bearbetning visar att mĂ„nga utlandsfödda elever inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ har studerat i sfi. Sammanlagt hade tvĂ„ tredjedelar av de utlandsfödda eleverna som pĂ„började studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ 2006 lĂ€st i sfi nĂ„gon gĂ„ng under Ă„ren 2000– 2006. Bland utlandsfödda elever med eftergymnasial utbildning var andelen 75 procent.

53 Kombinationer berÀknas med utgÄngspunkt i överlappande kursperioder eller datum. Uppgifter om kursstart och kursslut avser dock planerad och inte faktisk studietid, varför det finns risk att statistiken om kombinationer blir missvisande.

80

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

NÀstan en tredjedel av de utlandsfödda eleverna hade avslutat sina studier i sfi innan de pÄbörjade studier pÄ grundlÀggande nivÄ. Enligt statistiken frÄn Skolverket var det vanligast att antingen ha avslutat den högsta studievÀgskursen i sfi (3D), alternativt att inte ha avslutat nÄgon kurs alls i sfi. Det vanligaste Àmnet att lÀsa pÄ grundlÀggande nivÄ var svenska som andrasprÄk. 87 procent av eleverna lÀste svenska som andrasprÄk, som enstaka Àmne eller i kombination med ytterligare Àmnen.

En dryg tredjedel av de utlandsfödda eleverna lÀste enligt statistiken parallellt54 i sfi och pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. Denna studerandegrupp skiljer sig pÄ flera sÀtt frÄn de elever som först hade avslutat (alternativt avbrutit) studier i sfi. Eleverna som lÀste parallellt hade i större utstrÀckning kort tidigare utbildning eller en okÀnd utbildningsbakgrund. Relativt sett var andelen mÀn högre, Àven om kvinnorna fortfarande var i majoritet.

Majoriteten studerar Àven pÄ gymnasial nivÄ

En majoritet av eleverna pÄ grundlÀggande nivÄ, bÄde svensk- och utlandsfödda, studerar förr eller senare pÄ gymnasial nivÄ inom

54 Detta har berÀknats utifrÄn överlappande kursdatum. Utredningens erfarenheter frÄn kommunbesök m.m. indikerar dock att andelen som lÀser parallellt i sfi och pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux i praktiken Àr betydligt lÀgre Àn vad statistiken visar (se avsnitt 5.3.5).

81

komvux. Enligt de uppgifter Skolverket tagit fram Ät utredningen var det 66 procent som lÀste minst en kurs pÄ gymnasial nivÄ t.o.m. 2010 av elever som pÄbörjade studier pÄ grundlÀggande nivÄ 2006.55 Det var vanligare att kvinnor och yngre personer studerade pÄ gymnasial nivÄ, jÀmfört med mÀn och personer över 45 Är. Elever med gymnasial eller eftergymnasial utbildning studerade oftare pÄ gymnasial nivÄ Àn personer med förgymnasial utbildning.

Enligt statistiken var studieperioderna överlappande för drygt hÀlften av de studerande, medan en av tio pÄbörjade studier pÄ gymnasial nivÄ först efter att studierna pÄ grundlÀggande nivÄ hade avslutats helt.56

1 Studier parallellt inkluderar Àven studier pÄ gymnasial nivÄ som skett före studierna pÄ grundlÀggande nivÄ. Totalt ingÄr 24 610 elever i underlaget.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

55 I Skolverket (2012b) anges att 75 procent av eleverna 2006 gick vidare till studier pĂ„ gymnasial nivĂ„ till och med 2010. Enligt Skolverket beror skillnaden bl.a. pĂ„ att uppgiften i rapporten utgĂ„tt frĂ„n samtliga elever 2006 och inte bara nybörjare, samt att Ă€ven studier pĂ„ gymnasial nivĂ„ under Ă„ren 2000–2005 medrĂ€knats.

56 Som tidigare nÀmnts bör uppgifterna om kombinationer tolkas med försiktighet. Det ska ocksÄ noteras att det i gruppen nybörjare ingÄr Àven studerande som i den officiella statistiken rÀknas till den gymnasiala nivÄn.

82

3Utredningens övergripande bedömning

3.1En förbisedd men viktig del av vuxenutbildningen

Utredningens bedömning: Den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r en förbisedd del av vuxenutbildningen. Intresset – sĂ€rskilt det politiska – mĂ„ste höjas för utbildningen.

Utredningen har gjort en stor mÀngd studiebesök i kommuner, har genomfört en större kommunenkÀt och har haft mÄnga kontakter med personer som pÄ olika nivÄer och i olika roller Àr delaktiga i eller har inflytande över komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Vi har Àven tagit del av statistik och utredningar som beskriver utbildningen. Ett bestÄende intryck Àr att komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ Àr en förbisedd del av vuxenutbildningen. Det man i allmÀnhet förknippar med komvux Àr utbildningen pÄ gymnasial nivÄ. FÄ personer utanför utbildningsvÀsendet intresserar sig för den grundlÀggande nivÄn eller kÀnner ens till vad komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr.

Att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ kan sÀgas ha hamnat i skymundan yttrar sig pÄ olika sÀtt. Tecken pÄ att utbildningen inte uppmÀrksammas Àr att det enligt utredningens erfarenhet rÄder en stor okunskap om utbildningen, inte minst pÄ politisk nivÄ, och att det under Ärens lopp varken pÄ nationell eller pÄ lokal nivÄ har funnits nÄgot större intresse av att följa upp effekterna av utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ. Ett annat tecken pÄ förbiseende Àr att statliga satsningar genom Ären ofta har riktats gentemot komvux pÄ gymnasial nivÄ och inte har omfattat den grundlÀggande nivÄn. SÄ har exempelvis varit fallet med den yrkesinriktade gymnasiala vuxenutbildningen (yrkesvux) och

83

lĂ€rlingsutbildningen för vuxna. Även sfi har pĂ„ senare tid fĂ„tt stor uppmĂ€rksamhet, bl.a. genom olika utredningar och genom den s.k. sfi-bonusen. I budgetpropositionen för 2013 föreslĂ„r regeringen ocksĂ„ ett tillfĂ€lligt statsbidrag för kvalitetshöjande insatser inom sfi.

Ytterligare ett tecken pĂ„ att komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inte har uppmĂ€rksammats tillrĂ€ckligt under Ă„rens lopp Ă€r att de problemomrĂ„den som tas upp i utredningens direktiv till stor del har lyfts fram i tidigare granskningar och uttalanden. Exempelvis anges i denna utrednings direktiv att vi ska föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra utbildningens anpassning efter individers behov och förutsĂ€ttningar. Bristande anpassning till förutsĂ€ttningar och behov har tidigare tagits upp Ă„terkommande, t.ex. i lĂ€gesbedömningar Skolverket gjorde i slutet av 1990-talet och i de tankar som föregick Kunskapslyftet.1 ÖnskemĂ„l om förbĂ€ttringar av studiemedels- systemet Ă€r ett annat Ă„terkommande inslag i flera tidigare bedömningar,2 likvĂ€l som det Ă€r en uppgift för denna utredning att föreslĂ„ förĂ€ndringar av studiemedelssystemet som bl.a. kan öka fullföljandet. Trots att samma omrĂ„den har tagits upp och belysts vid flera tillfĂ€llen under lĂ„ng tid kvarstĂ„r till stora delar samma frĂ„gestĂ€llningar och samma problembild som tidigare nĂ€r det gĂ€ller komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„.

Att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ förbises beror enligt utredningens bedömning till stor del pÄ att det inte har funnits nÄgot större politiskt intresse för utbildningsformen. Det mÄttliga politiska intresset kan enligt utredningens bedömning framför allt hÀnföras till att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ berör ett förhÄllandevis litet antal studerande. LÄngt fÀrre studerar pÄ grundlÀggande nivÄ Àn inom t.ex. sfi eller komvux pÄ gymnasial nivÄ. Kostnaderna för utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ Àr dÀrmed inte heller lika höga som för mÄnga andra utbildningar. Bristande politiskt intresse, bÄde pÄ nationell och pÄ kommunal nivÄ, kan leda till att uppföljningsinsatserna blir halvhjÀrtade, vilket i sin tur kan leda till att intresset minskar ytterligare, osv.

Utredningen bedömer ocksÄ att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ hamnar i skymundan mellan sfi och komvux pÄ gymnasial nivÄ. Trots att utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux i praktiken ofta fungerar som en integrationsÄtgÀrd uppmÀrksammas sÀllan utbildningen i integrationsdebatten. Inte heller arbets-

1Se t.ex. Skolverket (1997), Skolverket (1998) och prop. 1996/97:1.

2Se t.ex. SOU 2000:28.

84

marknadspolitiskt röner utbildningen uppmĂ€rksamhet. Det senare kan bero pĂ„ att det i praktiken ofta krĂ€vs fortsatta studier för att faktiskt fĂ„ ett arbete. Arbetsmarknadspolitiskt ligger det dĂ€rmed nĂ€rmare till hands att satsa pĂ„ yrkesutbildning pĂ„ gymnasial nivĂ„ inom komvux nĂ€r syftet Ă€r att snabbt fĂ„ personer i arbete. Att den grundlĂ€ggande nivĂ„n hamnar i skymundan har enligt utredningens bedömning förstĂ€rkts av att regeringen pĂ„ nationell nivĂ„ med olika statsbidrag har valt att satsa pĂ„ sfi och pĂ„ komvux pĂ„ gymnasial nivĂ„, men inte gjort motsvarande satsningar pĂ„ den grundlĂ€ggande nivĂ„n. Det Ă€r naturligt att de kommunala prioriteringarna pĂ„verkas av sĂ„dan statlig styrning – de verksamheter som tillförs extra resurser ges bĂ€ttre möjligheter att utvecklas.

Utredningen anser att intresset mĂ„ste höjas för komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Bara genom ett ökat intresse finns det möjligheter att förbĂ€ttra och utveckla verksamheten. Även om utbildningen berör en förhĂ„llandevis liten studerandegrupp Ă€r den mycket viktig. För en vuxen som saknar sĂ„dana kunskaper som normalt uppnĂ„s i grundskolan Ă€r studierna pĂ„ den grundlĂ€ggande nivĂ„n ofta avgörande för att han eller hon ska kunna delta i samhĂ€llslivet och etablera sig pĂ„ arbetsmarknaden. DĂ€rmed Ă€r utbildningen Ă€ven viktig för samhĂ€llet, bl.a. med anledning av att personer som inte har kunskaper som motsvarar grundskolan har mycket sĂ€mre möjligheter Ă€n andra att fĂ„ ett arbete och dĂ€rmed att försörja sig sjĂ€lva. En vĂ€l fungerande utbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r alltsĂ„ av stor betydelse bĂ„de för enskilda och för samhĂ€llet. Som en del i integrationsprocessen för vissa nyanlĂ€nda invandrare Ă€r det av största vikt att utbildningsinsatserna pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r effektiva. Det Ă€r olyckligt om utbildningen inom sfi förbĂ€ttras men sedan inte kan Ă„tföljas av en effektiv utbildning inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ för de personer som har behov av detta. Komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ mĂ„ste ses som betydelsefull inom sĂ„vĂ€l utbildningspolitikens omrĂ„de som inom arbetsmarknads- och integrationspolitiken.

85

3.2Regelverket Àr i huvudsak tillrÀckligt

Utredningens bedömning: Skollagen (2010:800) och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning Àr i huvudsak tillrÀckliga för att den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ ska kunna utformas utifrÄn elevens behov och förutsÀttningar. Behovet av författningsÀndringar Àr dÀrför begrÀnsat. Ett annat skÀl att vara restriktiv med författnings- Àndringar Àr att de nya styrdokumenten började tillÀmpas först den 1 juli 2012. Det finns anledning att följa effekterna av den nya regleringen innan det genomförs ytterligare förÀndringar.

Individanpassning och flexibilitet Àr avgörande för en vÀl funge- rande vuxenutbildning. Utredningens övergripande bedömning Àr att styrdokumenten, framför allt skollagen och förordningen om vuxenutbildning, ger goda förutsÀttningar för kommunerna att kunna utforma en individanpassad och flexibel komvuxutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ. Styrdokumenten ger exempelvis möjligheter till validering och möjligheter att kombinera studier i olika skolformer, samt ger stor frihet för huvudmÀnnen att anordna utbildningen pÄ olika sÀtt, i olika former och pÄ allehanda tider. Det Àr viktigt att denna frihet kvarstÄr dÄ den Àr en förutsÀttning för att utbildningen ska kunna anpassas efter var och ens behov.

Trots de goda författningsmÀssiga möjligheterna skiljer sig graden av flexibilitet och individanpassning stort mellan landets kommuner. Vissa kommuner erbjuder en utbildning av god kvalitet och med en hög nivÄ pÄ bÄde individanpassning och flexibilitet. Andra kommuner uppvisar enligt utredningens erfarenheter brister sÄvÀl nÀr det gÀller allmÀn utbildningskvalitet som nÀr det handlar om individanpassning och flexibilitet. Skillnaderna beror enligt utredningens bedömning till största delen pÄ kommunernas prioriteringar, arbetssÀtt och tillÀmpning. Det Àr sÄledes kommunerna som i första hand bör vidta ÄtgÀrder.

Det Àr kommunernas skyldighet att organisera vuxenutbild- ningen pÄ ett sÄdant sÀtt att de studerandes behov av flexibilitet och individanpassning blir tillgodosedda. Detta stÀller höga krav pÄ kommunerna. Utbildningen ska organiseras sÄ att det finns möjlighet att studera pÄ tider och sÀtt som passar den enskildes behov. Det bör exempelvis finnas möjlighet att studera pÄ heltid eller pÄ olika deltidsnivÄer. Klassrumsundervisning, distans-

86

undervisning eller kombinationer av dessa Àr exempel pÄ former för undervisningen som kommunerna bör erbjuda. Det ska Àven gÄ att kombinera studier inom olika skolformer utan hinder av lokalt uppsatta antagningsregler eller av schemakrockar.

Utredningens förslag Àr avsedda att bidra till en mer individualiserad och flexibel utbildning som dÀrmed Àven blir mer effektiv. Utan att förringa de förslag utredningen presenterar Àr det dock hos kommunerna som den stora förbÀttringspotentialen finns. Som komplement till vÄra förslag gör vi dÀrför Àven ett antal bedömningar om arbetssÀtt och liknande som, om de anammas, har stora möjligheter att förbÀttra komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

Det regelverk som i dag styr vuxenutbildningen Àr delvis nytt och började tillÀmpas den 1 juli 2012. Utredningens arbete har pÄgÄtt bÄde före och efter den tidpunkten. Merparten av utredningens studiebesök och utredningens stora enkÀt till kommunerna genomfördes under vÄren 2012. Detta innebÀr, tillsammans med den korta tid som har förflutit sedan de nya bestÀmmelserna började tillÀmpas, att det inte har varit möjligt för utredningen att studera effekterna av det nya regelverket. Vi anser dÀrför att det i nulÀget finns anledning att vara restriktiv med att införa en ny reglering av vuxenutbildningen. Innan författnings- Àndringar genomförs Àr det önskvÀrt att de nyligen genomförda Àndringarna först följs upp och utvÀrderas.

87

4Organisation, styrning och uppföljning

Utredningen har haft i uppdrag att studera den kommunala organisationen och styrningen av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningens erfarenheter om kommunal organisation och styrning redovisas nedan i avsnitt 4.2. Den kommunala organisationen, styrningen och uppföljningen hÀnger ofta intimt samman med nationell styrning och uppföljning. I avsnitt 4.1 redovisas, trots att det inte ligger inom utredningens huvudsakliga uppdrag, nÄgra iakttagelser pÄ detta omrÄde som utredningen ser som problem, samt utredningens förslag till ÄtgÀrder pÄ den nationella nivÄn.

4.1Nationell styrning och uppföljning

4.1.1Nationell statistik och uppföljning

Utredningens förslag: Skolverket ges i uppdrag att vidta ÄtgÀrder för att förbÀttra statistiken om kommunal vuxenutbildning.

Utredningens bedömning: Det Àr positivt att uppföljning av den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ har fÄtt större uppmÀrksamhet under de senaste Ären. Det Àr önskvÀrt att skolmyndigheterna Àven fortsÀttningsvis belyser vuxenutbild- ningen och ökar kunskapen om dess skolformer.

89

Behov av bÀttre nationell statistik

Skolverket ansvarar för den officiella statistiken om vuxen- utbildningen. Vid upprepade tillfÀllen har det framförts synpunkter pÄ att statistiken om vuxenutbildningen Àr bristfÀllig. Exempelvis konstaterade Skolverket i sin lÀgesbedömning 2009 att det fanns brister i statistiken.1 I en rapport frÄn 2010 ansÄg Àven Skol- inspektionen att den nationella statistiken behöver utvecklas för att ge en god bild av vuxenutbildningens resultat och för att bÀttre frÀmja kommunernas uppföljning.2

En brist Àr enligt utredningens uppfattning att det inte publiceras nÄgon betygsstatistik för den grundlÀggande nivÄn. Utan kunskap om betygsresultat saknas en helhetsbild av mÄlupp- fyllelsen inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Betygsuppgifter samlas in av Statistiska centralbyrÄn (SCB) pÄ uppdrag av Skolverket, men publiceras inte i den officiella statistiken. Anledningen Àr att det för en relativt stor andel av kursdeltagarna inte rapporteras in uppgift om betyg, trots att betyg ska sÀttas pÄ kursen. Uppgifterna bedöms dÀrför inte vara av tillrÀckligt god kvalitet för att ingÄ i den officiella statistiken. Enligt uppgifter som Skolverket har tagit fram Ät utredningen saknades betygsunderlag för 32 procent av de kursdeltagare som slutfört en kurs pÄ grundlÀggande nivÄ 2011.3

Enligt Skolverket finns det flera skÀl till att kommunerna ofta inte rapporterar in uppgifter om betyg för kursdeltagare pÄ grundlÀggande nivÄ. Ett skÀl Àr att den studerande kan ha blivit överflyttad till gymnasial nivÄ utan att kursen pÄ grundlÀggande nivÄ formellt har avslutats. Ett annat skÀl Àr att kommuner felaktigt kan rapportera att en kurs Àr slutförd trots att kursen fortsÀtter under nÀstkommande halvÄr. I utredningens samtal med kommun- företrÀdare har det Àven framkommit att det finns problem med inrapportering av resultat nÀr kurser delas in i delkurser.

Enligt utredningens bedömning kan det faktum att uppgifterna inte publiceras i den officiella statistiken bidra till att kvaliteten inte förbÀttras. Om uppgifterna inte publiceras finns det risk för att kommunerna inte prioriterar dem i sin inrapportering och att de inte uppmÀrksammar brister.

1Skolverket (2009b).

2Skolinspektionen (2009).

3Kursdeltagare som har slutfört en orienteringskurs ingÄr inte i underlaget, dÄ inget betyg sÀtts i orienteringskurser.

90

Det finns Àven andra statistikuppgifter om komvux som samlas in men som inte publiceras, bl.a. pÄ grund av kvalitetsbrister. En sÄdan uppgift Àr om kursdeltagarnas kunskaper har validerats. Validering följs upp av Skolverket inom ramen för satsningen pÄ yrkesvux men det görs ingen kontinuerlig uppföljning av all validering som sker inom vuxenutbildningen. Ytterligare en uppgift som samlas in men inte publiceras Àr uppgiften om att en kursdeltagare har deltagit i en prövning. Det publiceras inte heller nÄgra uppgifter om vilka kurser som ges pÄ kvÀllstid eller pÄ distans.4

Utredningen anser att det Àven i andra avseenden Àn de nÀmnda finns behov av att utveckla statistiken för att den bÀttre ska spegla de flexibla aspekterna av vuxenutbildningen. Ett utvecklingsomrÄde Àr statistik över flöden mellan utbildningar. I nulÀget publiceras exempelvis statistiken för komvux och sfi separat. Det publiceras inga uppgifter som anger i vilken utstrÀckning studerande gÄr vidare frÄn den ena skolformen till den andra eller i vilken utstrÀckning studerande kombinerar studier i olika skolformer eller pÄ olika nivÄer.5

Sammantaget ser utredningen behov av förbĂ€ttringar av den nationella statistiken om komvux. Statistiken utgör ett viktigt underlag för att öka kunskapen om vuxenutbildningen. Utredningens bedömning Ă€r att den officiella statistiken behöver kompletteras med ett antal uppgifter, varav vissa redan samlas in. Den största bristen i nulĂ€get Ă€r avsaknaden av betygsstatistik för kurser pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Betygsstatistik Ă€r ett centralt resultatmĂ„tt som vĂ€sentligt skulle öka kunskaperna om utbildningsformen. Även uppgifter om validering och andra aspekter av flexibilitet och individualisering Ă€r önskvĂ€rt om de kan publiceras i den nationella statistiken, liksom uppgifter om flöden mellan skolformer.

Utredningen anser att det Àr angelÀget att Skolverket analyserar orsakerna till kvalitetsbristerna och vidtar ÄtgÀrder för att förbÀttra statistiken om komvux i allmÀnhet och komvux pÄ grundlÀggande nivÄ i synnerhet, i syfte att ge ökad kunskap om verksamheten. Utredningen föreslÄr dÀrför att Skolverket ges i uppdrag att vidta ÄtgÀrder för att förbÀttra statistiken.

4Statistik om kurser utan schemalagd undervisning eller kvÀllskurser ingÄr i den officiella statistiken. DÀremot framgÄr inte i vilka Àmnen som detta erbjuds. Skolverket har tagit fram sÄdana uppgifter till utredningen, vilket beskrivs i avsnitt 2.5.

5I sÀrskilda studier kan sÄdana uppgifter ingÄ. Uppgift om andelen av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ som gÄr vidare till studier pÄ gymnasial nivÄ presenterades t.ex. i Skolverket (2012b).

91

Uppföljningen har varit sporadisk – men utvecklingen Ă€r positiv

Nationell uppföljning och utvÀrdering Àr viktig för att öka kunskaperna om vuxenutbildningen och för att det ska vara möjligt att bedöma mÄluppfyllelsen. Tidigare har det i olika sammanhang förts fram kritik mot arbetet med uppföljning. Regeringen framhöll i budgetpropositionerna för 2009 och 2010 att tillsyn, uppföljning och utvÀrderingsarbete behövde förbÀttras, bÄde pÄ lokal och pÄ nationell nivÄ.6 Skolverket uppmÀrksammade i sin lÀgesbedömning 2009 ett behov av mer kunskap om komvux. Skolverket aviserade dÄ att man avsÄg att genomföra utvÀrderingsinsatser och analyser av statistiken för att öka kunskaperna om vuxenutbildningen.7

Under de senaste Ären har utvecklingen varit positiv. Under 2012 presenterades flera rapporter som har gett ökad kunskap om komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. BÄde Skolinspektionen och Skolverket har publicerat rapporter som har behandlat den grund- lÀggande nivÄn.8 Skolverket har ocksÄ publicerat en rapport specifikt om orsaker till avbrott i vuxenutbildningen.9 SÀrskilda uppföljningsinsatser har Àven genomförts om satsningen pÄ yrkesvux. Regeringen har dÀrutöver gett Skolverket i uppdrag att genomföra en attitydundersökning riktad till studerande och lÀrare inom vuxenutbildningen, vilken ska redovisas i juni 2013.10 I sammanhanget kan ocksÄ nÀmnas att Skolverket sedan november 2010 har tillgÄng till en databas med uppgifter pÄ individnivÄ för studerande inom komvux och sfi, inklusive uppgifter om de studerandes sysselsÀttning före, under och efter studierna.11 Detta underlÀttar fördjupade analyser om vuxenutbildningen. Samman- taget bidrar dessa olika insatser till en ökad kunskap om vuxen- utbildningen.

Utredningen anser att det Àr positivt att uppföljningen av vuxenutbildningen de senaste Ären har fÄtt större uppmÀrksamhet. Det Àr önskvÀrt att skolmyndigheterna Àven fortsÀttningsvis belyser vuxenutbildningen och ökar kunskapen om dess skol- former, bÄde genom separata undersökningar och genom fördjupade analyser av befintlig statistik.

6Prop. 2009/10:01 och prop. 2010/11:01.

7Skolverket (2009b).

8Skolverket (2012b) och Skolinspektionen (2012a).

9Skolverket (2012e).

10Regeringen (2012a).

11Skolverket har tillgÄng till dessa uppgifter via SCB:s datalager Microdata Online Access (MONA). Eftersom uppgifterna Àr registeruppgifter finns en viss efterslÀpning. Skolverket (2010a).

92

4.1.2Stödmaterial för en likvÀrdig bedömning och betygssÀttning

Utredningens förslag: Skolverket ges i uppdrag att ta fram ett material för att stödja en likvÀrdig bedömning och betygssÀttning inom kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ.

Det finns behov av ett stödmaterial

I förordningen om vuxenutbildning anges att lÀrarna inom komvux pÄ gymnasial nivÄ bör anvÀnda sig av nationella prov.12 FrÄn och med hösten 2013 Àr regeringens avsikt att nationella prov ska bli obligatoriska att anvÀnda inom komvux pÄ gymnasial nivÄ.13 Det finns ocksÄ avsatta pengar till Skolverket för att förbereda och ta fram nationella prov för detta ÀndamÄl.14 DÀremot rekommenderas inte lÀngre att nationella prov anvÀnds inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Anledningen Àr att de nya kursplanerna för utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ innehÄllsmÀssigt inte lÀngre motsvarar proven inom grundskolan.

Nationella prov har som syfte att stödja en likvÀrdig och rÀttvis bedömning och betygssÀttning och att ge underlag för en analys av i vilken utstrÀckning kunskapskraven uppfylls pÄ skolnivÄ, pÄ huvudmannanivÄ och pÄ nationell nivÄ.

Utredningen anser att det finns ett stort behov av nationella bedömningsinstrument för kunskapsmÀtning. Utan sÄdana instrument finns det stora risker för att utbildningen inte kommer att vara likvÀrdig i hela landet.

Utredningen har genom sina studiebesök i kommuner kunnat konstatera att det finns ett stort behov av ett ersĂ€ttningsmaterial för de nationella proven. Enheterna inom vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r ofta smĂ„ och lĂ€rarna arbetar ofta ensamma i sitt Ă€mne. För att bedömningen av kunskapsnivĂ„n ska göras lika pĂ„ olika platser krĂ€vs att lĂ€rarna ges möjligheter att stĂ€mma av i förhĂ„llande till nĂ„gon form av nationell norm. Annars kan lĂ€rare göra olika tolkningar av mĂ„l och betygskriterier. Även om betygen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inte anvĂ€nds som urvalsinstrument för

124 kap. 10 § förordningen om vuxenutbildning.

13Prop. 2012/13:1.

14Regleringsbrev för budgetÄret 2013 avseende Statens skolverk.

93

högre utbildning Àr det betydelsefullt att nivÄn för godkÀnt kan sÀkerstÀllas.15

I dag bedrivs en förhÄllandevis stor del av komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ genom upphandlad verksamhet. Att verksamheten dÀrmed ocksÄ bedrivs pÄ ett stort antal enheter ökar ytterligare behovet av att samordna betygsbedömningarna mellan olika utbildningsanordnare. För att sÀkerstÀlla likvÀrdigheten i betygsÀttningen krÀvs enligt utredningens bedömning ett nationellt framtaget material som kan bidra till att bedömningen görs pÄ likvÀrdiga grunder.

Utredningen föreslÄr att Skolverket ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för bedömning och betygssÀttning inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Materialet bör omfatta Àmnena svenska, svenska som andrasprÄk, engelska och matematik och ska syfta till att ge en likvÀrdig betygsÀttning över landet. Detta uppdrag ligger inom ramen för Skolverkets ordinarie uppdrag.16

Det stödmaterial utredningen föreslÄr Àr inte ett prov. Stödmaterialet medför dÀrmed inte heller den omfattande administration som följer av att ta fram och genomföra nationella prov. Det finns inte heller nÄgot behov av att Ärligen uppdatera ett sÄdant stödmaterial. Ett alternativ hade varit att ge Skolverket i uppdrag att ta fram nationella prov Àven för komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ. Ett viktigt skÀl skulle vara att möjliggöra en upp- följning av kunskapsutvecklingen pÄ nationell nivÄ. Mot bakgrund av att antalet studerande pÄ grundlÀggande nivÄ Àr begrÀnsat och att betygen inte anvÀnds som urvalsinstrument för högre utbildning, anser dock utredningen att det inte Àr motiverat ur kostnads- synpunkt att ta fram nationella prov specifikt för denna studerandegrupp.17

15Behovet av betyg pÄ grundlÀggande nivÄ diskuteras i kapitel 11.

16Enligt regleringsbrevet ska Skolverket ”kontinuerligt bedöma behov av och utveckla prov och bedömningsmaterial inom provbankerna, diagnostiska material och nationella Ă€mnes-, kurs- och slutprov samt anpassa dessa till olika elevgruppers behov.” Regleringsbrev för budgetĂ„ret 2013 avseende Statens skolverk.

17Som jÀmförelse kan nÀmnas att regeringen 2013 avsatt 10 miljoner kronor för att förbereda och ta fram nationella prov pÄ gymnasial nivÄ inom komvux. Regleringsbrev för budgetÄret 2013 avseende Statens skolverk.

94

Ett nytt stödmaterial bör anpassas till vuxenutbildningen

De nationella prov som hittills har anvĂ€nts inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ har primĂ€rt varit utformade för verksamheten inom grundskolan.18 KunskapsnivĂ„n pĂ„ proven har speglat kunskapsnivĂ„n i motsvarande Ă€mne i grundskolan. Detta innebĂ€r att mĂ„nga av omrĂ„dena i proven har vĂ€nt sig till en annan mĂ„lgrupp Ă€n till vuxenstuderande. Det kan vara svĂ„rt att som vuxen relatera till uppsatsskrivning om ett Ă€mnesomrĂ„de som Ă€r valt för att passa elever i grundskolan. En vuxenstuderande med begrĂ€nsad dator- vana kan t.ex. ha svĂ„rt att kĂ€nna sig motiverad av en skrivuppgift med titeln ”Vem Ă€r jag pĂ„ nĂ€tet?”.19 Att merparten av de studerande Ă€r utlandsfödda, med annan kulturell bakgrund och andra erfarenheter, kan försvĂ„ra situationen ytterligare.

Trots att lÀrarna i stor utstrÀckning tidigare anvÀnde de nationella proven upplevde mÄnga, enligt vad som framkommit vid utredningens studiebesök, att provens utformning försvÄrade för studerande med relativt goda kunskaper i svenska att prestera i enlighet med sin kunskapsnivÄ pÄ provet i svenska som andrasprÄk. LÀrare har Àven fört fram att det har fanns problem förknippade med utformningen av de nationella proven i matematik. I dessa prov har den svenska texten i uppgifterna ofta varit sÄ komplicerad att en studerande med annat modersmÄl Àn svenska kan ha haft stora problem att lösa uppgifterna, trots goda Àmneskunskaper i matematik.

LÀrare som utredningen har mött har Àven framfört önskemÄl om nationella prov eller motsvarande stödmaterial som Àr anpassade till vuxna. Det Àr enligt utredningens bedömning viktigt att det stödmaterial utredningen förordar anpassas till vuxen- studerande.

4.1.3Tillsyn och granskning

Utredningens förslag: Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra systematisk tillsyn av vuxenutbildningen pÄ bÄde huvudmannanivÄ och enhetsnivÄ.

18 Nationella prov har anvÀnts i Àmnena svenska, svenska som andrasprÄk, engelska och matematik.

19 Exemplet Àr hÀmtat frÄn ett tidigare nationellt prov i svenska som andrasprÄk för Ärskurs 9.

95

Utredningens bedömning: Skolinspektionen bör utveckla sitt arbete med att ge rÄd och vÀgledning i samband med tillsynen.

Tillsyn pÄ enhetsnivÄ nödvÀndig

Skolinspektionen har tillsynsansvar för vuxenutbildningen. Av Skolinspektionens regleringsbrev framgÄr att tillsyn inom ungdomsskolan ska genomföras dels pÄ huvudmannanivÄ och dels pÄ enhetsnivÄ. Inom vuxenutbildningen ska tillsynen i huvudsak göras pÄ huvudmannanivÄ.20 Enligt Skolinspektionens Ärs- redovisning 2011 granskades 48 kommuner och 61 olika verk- samheter i den regelbundna tillsynen av vuxenutbildningen under Äret.21 I praktiken genomförs tillsyn av vuxenutbildningen pÄ enhetsnivÄ dÀrmed vid vissa kommuntillsyner. Det Àr dock inte systematiserat nÀr tillsyn sker pÄ enhetsnivÄ och nÀr den enbart sker pÄ huvudmannanivÄ. NivÄn pÄ tillsynen kan enligt Skolinspektionen bero pÄ tidsmÀssiga resurser vid tillsynsbesöket eller pÄ en risk- och vÀsentlighetsanalys.

Kommunerna har olika modeller för att erbjuda vuxenutbildning. En del kommuner bedriver enbart verksamhet i egen regi, andra kommuner erbjuder en kombination av utbildning i egen regi och upphandlad utbildning, medan ytterligare andra kommuner enbart handlar upp vuxenutbildning av externa utbildningsanordnare. Att verksamheten erbjuds pÄ sÄ olika sÀtt innebÀr svÄrigheter att fÄ en total bild av vuxenutbildningen om tillsynsverksamheten i huvudsak genomförs pÄ huvudmannanivÄ. Avsaknaden av en fullstÀndig bild av vuxen- utbildningen kan Àventyra utbildningens kvalitet och likvÀrdighet.

Studerande inom vuxenutbildningen i allmĂ€nhet, och studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ i synnerhet, Ă€r enligt utredningens erfarenheter ofta tacksamma över den möjlighet till studier som de erbjuds. Det kan dĂ„ vara osĂ€kert att grunda tillsynsbehovet pĂ„ enhetsnivĂ„ pĂ„ signaler frĂ„n de studerande. Det Ă€r dĂ€rför av vikt att tillsynen inom vuxenutbildningen, i likhet med den inom ungdomsskolan, med regelbundenhet genomförs Ă€ven pĂ„ enhets- nivĂ„. Vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r dessutom en rĂ€ttighetsbaserad utbildning vilket medför att sĂ€rskilt höga krav kan stĂ€llas pĂ„ tillsynen. Även mot bakgrund av de kvalitetsproblem utredningen har identifierat finns det skĂ€l lĂ€gga fokus pĂ„ tillsynen.

20Regleringsbrev för budgetÄret 2012 avseende Statens skolinspektion.

21Skolinspektionen (2012c).

96

Utredningen föreslÄr att tillsynen inom vuxenutbildningen ska förstÀrkas genom att tillsynen systematiskt ska genomföras Àven pÄ enhetsnivÄ. En sÄdan förÀndring av tillsynsverksamheten medför ökade kostnader. Mot bakgrund av att utredningen inte har ekonomiska möjligheter att avsÀtta nya medel för en utökad tillsyn föreslÄr utredningen att Skolinspektionens resurser i högre grad anpassas efter de olika verksamheternas volymer. En sÄdan anpassning inom ramen för Skolinspektionens budget skulle, enligt utredningens bedömning, medföra ökade möjligheter att skÀrpa tillsynen av vuxenutbildningen pÄ det sÀtt som utredningen föreslÄr.

RÄd och vÀgledning inom ramen för tillsynen

Utbildningsverksamheten granskas pÄ en rad punkter i Skolinspektionens regelbundna tillsyn. I ett tillsynsbeslut anges inom vilka omrÄden anordnaren inte uppfyller de nationella kraven. Vid utredningens kontakter med Skolinspektionen framhÄller myndigheten att en förutsÀttning för ett s.k. bristpÄpekande Àr att pÄpekandet mÄste ha den tyngden att det kan leda till ett förelÀggande enligt 26 kap. skollagen. Det sker dÀrutöver inte nÄgon systematisk granskning av kvaliteten i verksamheten i samband med tillsynen.

Den granskning som Skolinspektionen genomför kan bidra till en kvalitetsmÀssig utveckling av utbildningsverksamheten. Det övergripandet syftet med tillsynen Àr att höja kvaliteten i de verksamheter som granskas.22 De begrÀnsningar som finns i den nationella tillsynen kan enligt utredningens bedömning vara ett problem, bl.a. mot bakgrund av att mÄnga inslag i lagstiftningen inte Àr tvingande. Lagstiftningen stÀller i dessa fall inte heller nÄgra exakta krav pÄ utformningen av verksamheten. Det kan dÀrför vara lÀtt att upprÀtthÄlla en nivÄ som Àr acceptabel som en lÀgstanivÄ, trots att det finns stor utvecklingspotential.

MÄnga företrÀdare för vuxenutbildningen som utredningen har mött har efterfrÄgat ett ökat inslag av rÄd och vÀgledning i samband med Skolinspektionens tillsyn. Genom att öka inslagen av rÄd och vÀgledning23 i samband med tillsynen skulle Skolinspektionen kunna bidra till en kvalitetsmÀssig utveckling av vuxen- utbildningen. Det finns flera exempel pÄ hur Skolinspektionens

22Prop. 2009/10:165.

23Enligt 26 kap. 9 § skollagen ska rÄd och vÀgledning ges inom ramen för tillsynen.

97

arbete med rÄd och vÀgledning skulle kunna ge viktig information till kommunerna. Skolinspektionen skulle t.ex. kunna diskutera i vilken utstrÀckning vÀgledningsfunktonen uppfyller sitt uppdrag. Man skulle ocksÄ kunna bedöma kvaliteten i lÀmnad vÀgledning istÀllet för att stanna vid att avgöra om vÀgledning erbjuds eller inte. NivÄn pÄ individanpassning och flexibilitet inom vuxen- utbildningen skulle ocksÄ kunna tas upp.

Utredningen bedömer att huvudmĂ€nnen skulle ha stor nytta av en systematiserad dialog med Skolinspektionen kring kvalitet och förbĂ€ttringspotential i samband med den Ă„terkommande tillsynen. Dialogen bör dĂ„ avse vad som skulle kunna utvecklas, inte hur en utveckling ska ske. Även om en muntlig Ă„terkoppling ofta sker till kommunerna i form av en bedömning av kvaliteten inom verksamheten, tycks Skolinspektionen ibland förlora sin roll som stöd för huvudmĂ€nnen nĂ€r det gĂ€ller utvecklingen av det kvalitativa arbetet. Det Ă€r dĂ€rför utredningens uppfattning att Skol- inspektionen kan utveckla arbetet med rĂ„d och vĂ€gledning inom ramen för tillsynen.

I dagslÀget bedriver Skolinspektionen det systematiska kvalitets- stÀrkande arbete som utredningen eftersöker inom ramen för s.k. kvalitetsgranskningar. Denna verksamhet Àr dock inte kontinuerlig pÄ samma sÀtt som tillsynsverksamheten. För att fÄ en kontinuitet i stödet till huvudmÀn och utbildningsanordnare Àr det dÀrför utredningens bedömning att Skolinspektionen alltid bör kunna ge rÄd och vÀgledning i samband med sin regelbundna tillsyn.

4.1.4Effektstudier pÄ nationell nivÄ

Utredningens förslag: Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvÀrdering (IFAU) ges i uppdrag att genom- föra en utvÀrdering av effekterna pÄ nationell nivÄ av kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ.

För att det ska vara möjligt att bedöma om vuxenutbildningens utbud och organisering svarar mot behov och efterfrÄgan krÀvs en uppföljning av effekterna av utbildningen. Effektstudier, med inriktning pÄ samhÀlleliga effekter av vuxenutbildningen, behövs för att visa pÄ nyttan av studier inom vuxenutbildningen för bÄde individen, kommunen och för samhÀllet i stort.

98

PÄ nationell nivÄ finns i dag en okunskap om vad de ekonomiska resurser som avsÀtts för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ verkligen leder till. Det Àr dÀrför intressant att följa upp vad som hÀnder med de studerande efter avslutade studier pÄ grundlÀggande nivÄ. Hur mÄnga fortsÀtter sina studier pÄ en högre nivÄ? Hur mÄnga studerande fÄr ett arbete efter avslutade studier pÄ grundlÀggande nivÄ och hur mÄnga blir arbetslösa? Hur ser löneutvecklingen ut efter avslutade studier? Leder utbildningen till bÀttre löne- utveckling jÀmfört med för dem som inte studerar vidare efter t.ex. sfi-studier? FÄr de studerande de kunskaper och fÀrdigheter de behöver för att klara sig i samhÀllet? Svaren pÄ frÄgorna kan bidra till en analys av om utbildningen bidrar till att uppfylla de mÄl som finns eller inte.

Effektstudier Àr relevanta för den statliga styrningen, men Àven för kommuner och individer. PÄ den nationella nivÄn Àr det viktigt att veta om inriktningen pÄ verksamheten leder till att de mÄl som finns uppfylls, t.ex. om studierna leder till att individerna fÄr ökade möjligheter att delta i samhÀllslivet och till att fler personer kommer in pÄ arbetsmarknaden. Studier av vuxenutbildningens effekter kan ocksÄ vara viktiga för att identifiera förbÀttrings- omrÄden. För kommunens del kan en utvÀrdering av effekterna av utbildningen utgöra ett underlag för kommunens fortsatta utveckling av verksamheten.24 För den studerande Àr resultatet av en genomgÄngen utbildning en indikation pÄ vilken utbildning och kunskapsnivÄ som krÀvs för vidare studier eller intrÀde pÄ arbets- marknaden, dvs. ett beslutsunderlag vid studievalet.

De verksamheter inom vuxenutbildningen som varit föremÄl för riktade satsningar sÄsom exempelvis Kunskapslyftet25 och yrkesvux26 har följts upp och utvÀrderats. Dessa utvÀrderingar har uppmÀrksammats bÄde nationellt och pÄ kommunal nivÄ. Intresset för effekterna av den reguljÀra verksamheten inom vuxen- utbildningen Àr dock, enligt utredningens bedömning, inte lika stort. En studie av vuxenutbildningens effekter pÄ nationell nivÄ skulle enligt utredningens bedömning kunna öka det politiska intresset för verksamheten och leda till fler politiska mÄl i kommunerna. Det skulle i sin tur kunna medföra en utveckling av

24Utredningen Äterkommer nedan till effektstudier pÄ kommunal nivÄ.

25Förordningen om statligt stöd för sÀrskilda satsningar pÄ utbildning av vuxna.

26Förordningen om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk utbildning pÄ gymnasial nivÄ.

99

verksamheten med avseende pÄ kvalitet, tillgÀnglighet, effektivitet och genomströmning.

Som tidigare nÀmnts har Skolverket, med viss efterslÀpning, tillgÄng till uppgifter om de studerandes sysselsÀttning före, under och efter studierna via datalagret MONA, vilket ger möjlighet till analyser av vad utbildningen resulterar i. Utredningen ser dock behov av en mer omfattande studie och föreslÄr dÀrför att Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvÀrdering (IFAU) ges i uppdrag att genomföra en utvÀrdering. Utredningens förslag avser de nationella effekterna av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningens ser dock inget hinder mot att följa upp komvux i sin helhet, under förutsÀttning att man dÄ skiljer pÄ effekter av studier pÄ grundlÀggande respektive gymnasial nivÄ. En studie Àr dock sÀrskilt angelÀgen för den grundlÀggande nivÄn, eftersom det i stora delar saknas kunskap pÄ omrÄdet.

4.2Kommunal organisation, styrning och uppföljning, m.m.

4.2.1Studie av kommunernas organisering och arbete

Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att studera kommunernas organisation och styrning av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. I detta avsnitt redovisas de erfarenheter vi har gjort nÀr det gÀller kommunernas organisation och styrning. Vi har valt att Àven redovisa frÄgor om uppföljning, utvÀrdering, samverkan och personal i detta avsnitt eftersom de hÀnger nÀra samman med frÄgor om organisering och styrning av verksamheten.

Utredningens kunskaper pÄ omrÄdet Àr frÀmst hÀmtade frÄn den enkÀtundersökning som utredningen har genomfört och som redovisas i bilaga 3. Kunskap om kommunernas sÀtt att organisera, styra och följa upp verksamheten har Àven inhÀmtats vid de studiebesök utredningen har gjort, samt frÄn den officiella statistiken.

Avsnittet inleds med en beskrivning av kommunernas organisering, styrning och uppföljning av komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ. DÀrefter följer en genomgÄng av problem och utvecklingsomrÄden som utredningen har identifierat. I den

100

avslutande delen av avsnittet presenterar utredningen ett antal bedömningar om olika ÄtgÀrder och insatser som vi anser kan utveckla komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Dessa bedömningar ska ses som goda exempel pÄ hur kommunerna kan bedriva sin utbildningsverksamhet.

Kommunernas uppdrag

Kommunerna ska organisera sin vuxenutbildningsverksamhet pÄ sÄdant sÀtt att utbildningen motsvarar de krav som stÀlls i lagstiftningen. Komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr en rÀttighet för studerande som uppfyller behörighetskraven i skollagen. Utbildningen ska dÀrför erbjudas och ges pÄ likvÀrdiga villkor oavsett kommunstorlek och övriga kommunala förutsÀttningar.27 Utbildningen och tillgÄngen till utbildning ska utgÄ frÄn den enskildes behov och förutsÀttningar. Utbildningen ska utformas sÄ att studierna kan kombineras med studier inom vuxenutbild- ningens andra skolformer.28

Kommunerna ska Ă€ven informera om komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ och aktivt verka för att nĂ„ vuxna i behov av utbildning och motivera dem att delta i sĂ„dan utbildning.29 Varje huvudman inom skolvĂ€sendet ska ocksĂ„ systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen.30 Även pĂ„ enhetsnivĂ„ ska utbildningen planeras, följas upp och utvecklas.31

Den kommunala förvaltningsorganisationen

Utbildning i egen regi eller pÄ entreprenad

Kommunerna fÄr, med bibehÄllet huvudmannaskap, överlÄta pÄ andra att utföra komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.32 Vanligast Àr dock att kommunerna bedriver utbildningen i egen regi. UngefÀr 80 procent av kommunerna bedriver all komvuxutbildning pÄ grund- lÀggande nivÄ i egen regi.33 Andelen studerande som studerar hos

271 kap. 9 § skollagen.

281 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning.

2920 kap. 10 § skollagen.

304 kap. 3 § skollagen.

314 kap. 4 § skollagen.

3223 kap. 1 § skollagen.

33Skolverket (2012b).

101

andra utbildningsanordnare Ă€n kommunen ökar dock. År 2011 studerade 20 procent av kursdeltagarna inom komvux pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ hos en annan utbildningsanordnare Ă€n kommunen. Detta Ă€r dock fortfarande en betydligt lĂ€gre andel Ă€n pĂ„ gymnasial nivĂ„, dĂ€r 44 procent av kursdeltagarna studerade hos en extern anordnare.

Det Àr förhÄllandevis vanligt att kommuner bÄde erbjuder utbildning i egen regi och pÄ nÄgot annat sÀtt. Av dem som erbjuder utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ i flera former Àr det vanligast att man bÄde bedriver utbildning i egen regi och köper utbildning av andra kommuner, vilket enligt utredningens kommunenkÀt förekommer i Ätta procent av kommunerna.

Det Ă€r ovanligt att utbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ enbart upphandlas av externa utbildningsanordnare – sex procent av kommunerna upphandlar enligt enkĂ€tundersökningen all utbild- ning.

NĂ€mndorganisationen ser olika ut

Det politiska ansvaret för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ ligger oftast pÄ nÀmndnivÄ. Hela 80 procent av kommunerna anger i utredningens kommunenkÀt att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ sorterar under en nÀmnd. I 18 procent av kommunerna ligger ansvaret hos kommunstyrelsen. Ett fÄtal har angivit nÄgon annan nivÄ, bl.a. ett kommunalförbunds direktion eller ett utskott under kommunstyrelsen. Det Àr betydligt vanligare i mycket smÄ kommuner Àn i större kommuner att ansvaret Àr placerat i kommunstyrelsen.

De allra flesta kommuner har samlat ansvaret för samtliga skolformer inom vuxenutbildningen, oavsett om det Àr kommun- styrelsen eller en nÀmnd som Àr ansvarig. Det Àr vanligt att gymnasieskolan ligger inom samma organisatoriska enhet som komvux.

102

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

I de kommuner dÀr det politiska ansvaret för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ ligger hos kommunstyrelsen Àr det mycket vanligt att Àven andra frÄgor sÄsom arbetsmarknads-, integrations-, eller nÀringslivsfrÄgor tillhör kommunstyrelsens ansvar.

NĂ€r det politiska ansvaret för utbildningen Ă€r placerat i en nĂ€mnd Ă€r det mer ovanligt att andra frĂ„gor Ă€n utbildningsfrĂ„gor ingĂ„r. I nĂ€stan tvĂ„ tredjedelar av kommunerna dĂ€r en nĂ€mnd ansvarar för utbildningen har nĂ€mnden enbart uppdrag inom utbildningsomrĂ„det. Ofta Ă€r det en barn- och utbildningsnĂ€mnd eller motsvarande. I en mindre andel av kommunerna – 14 procent

– Ă€r vuxenutbildningen istĂ€llet sammankopplad med frĂ„gor om arbetsmarknad, integration, nĂ€ringsliv eller socialtjĂ€nst, men inte med gymnasieskolan. I 22 procent av kommunerna med ett nĂ€mnd- ansvar ingĂ„r ett ansvar för sĂ„vĂ€l vuxenutbildningen som gymnasie- skolan och dessutom andra frĂ„gor, t.ex. arbetsmarknadsfrĂ„gor.

Politiska mÄl och riktlinjer

Av utredningens kommunenkÀt framgÄr att drygt en tredjedel av kommunerna har politiskt beslutade mÄl eller riktlinjer34 för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. I tvÄ tredjedelar av de tillfrÄgade kommunerna saknades beslutade mÄl. I vissa av de kommuner som anger att de har politiska mÄl för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ

34 FrÄgan avsÄg övergripande dokument, t.ex. en skolplan, men dÀr komvux pÄ grundlÀggande nivÄ omnÀmns sÀrskilt.

103

framgÄr dock av kommentarer att dessa mÄl Àr översiktligt hÄllna och avser vuxenutbildningen som helhet. I större kommuner Àr det vanligare med politiskt beslutade mÄl för verksamheten Àn i mindre kommuner.

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

Drygt hÀlften av de kommuner som har angett att de har politiskt beslutade mÄl för utbildningen har angett att mÄlen omfattar andelen studerande med godkÀnt betyg. UngefÀr en tredjedel anger att de har ett mÄl som avser andelen avbrott pÄ utbildningen.

Kommunal uppföljning och utvÀrdering

Sex av tio kommuner anger i utredningens kommunenkÀt att de har följt upp och utvÀrderat utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ under de senaste tvÄ Ären. Det Àr vanligare att stora kommuner anger att de har följt upp sin verksamhet, jÀmfört med smÄ kommuner. Drygt hÀlften av kommunerna med mindre Àn 10 000 invÄnare anger att de har följt upp verksamheten jÀmfört med nÀrmare tre av fyra bland de kommuner som har fler Àn 50 000 invÄnare.

104

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

I princip samtliga kommuner som följer upp sin verksamhet anger att betygsresultat eller avbrottsfrekvens ingÄr som uppföljnings- omrÄden.

I kommunenkĂ€ten stĂ€lldes nĂ„gra separata frĂ„gor om uppföljningen av avbrott. Av svaren pĂ„ dessa framkommer att 63 procent av samtliga kommuner följer upp och dokumenterar orsakerna till studieavbrott bland dem som studerar pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„. Svaren visar ocksĂ„ att uppföljningen av avbrotts- orsaker Ă€r systematisk i vissa kommuner men mer sporadisk i andra. Vissa kommuner kontaktar de studerande och andra anvĂ€nder nĂ„gon form av blankett som den studerande fyller i. Studie- och yrkesvĂ€gledare tycks oftast vara ansvariga för uppfölj- ningen. I vissa fall Ă€r det lĂ€rare som genomför uppföljningen. Ett antal kommuner – men lĂ„ngt ifrĂ„n alla – nĂ€mner i sin beskrivning att man sammanstĂ€ller eller analyserar resultaten, alternativt att detta redovisas i kommunens kvalitetsredovisning. Det finns Ă€ven en del kommuner som skriver att arbetet Ă€r pĂ„börjat eller att det sker i viss utstrĂ€ckning.

Samverkan med olika aktörer

Samverkan inom kommuner

Samverkan inom ramen för vuxenutbildningen kan förekomma i olika former och pÄ olika nivÄer. Den vanligaste formen av samverkan Àr den som sker mellan de olika skolformerna inom

105

vuxenutbildningen, dvs. mellan komvux, sÀrvux och sfi. Samverkan mellan komvux och sfi Àr vanligast och förekommer enligt utredningens enkÀtundersökning i 93 procent av kommunerna.

Samverkan förekommer ocksÄ mellan olika politikomrÄden. Samverkan mellan komvux och integrationsomrÄdet förekommer i 61 procent av kommunerna, samverkan med socialtjÀnsten i 60 procent och samverkan med kommunens arbetsmarknadsenhet eller liknande i 59 procent av kommunerna.

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

SÀrskilt om samverkan med sÀrvux

Drygt fyra av tio kommuner anger att det finns en samverkan mellan komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ och sĂ€rvux. Kommunerna har fĂ„tt beskriva pĂ„ vilket sĂ€tt samverkan sker. Vanligast Ă€r att sĂ€rvuxstuderande ges möjlighet att lĂ€sa kurser pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inom komvux. Samverkan sker i vissa kommuner Ă€ven genom att studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ med sĂ€rskilda behov har möjlighet att fĂ„ stöd via sĂ€rvux. Flera kommuner poĂ€ngterar vikten av att den aktuella studerandegruppen fĂ„r en individanpassad utbildning och beskriver att studerande ibland befinner sig i en ”grĂ„zon” mellan sĂ€rvux och komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„.

Det Àr vanligt att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och sÀrvux Àr placerade i samma organisation. I vissa fall Àr det samma rektor för bÄda utbildningsformerna. I en del kommuner sker samverkan genom att lokaler och lÀrartjÀnster eller arbetslag Àr gemensamma. Flera kommuner beskriver att samverkan med sÀrvux underlÀttas av att bÄda utbildningarna finns under samma tak eller har samma anordnare. NÄgra kommuner beskriver att samverkan sker genom

106

gemensam rekrytering av deltagare, studieplanering och gemen- samma studiebesök.

Samverkan mellan kommuner

För att öka tillgÄngen till likvÀrdig utbildning krÀvs ofta samverkan mellan kommuner i en region. MÄnga av landets mindre kommuner har svÄrt att pÄ egen hand erbjuda flexibla studier i olika former och vid tidpunkter som passar de studerande. Genom regional samverkan ökar elevunderlaget, vilket ger större möjligheter att erbjuda ett komplett utbud av kurser pÄ tider och i former som motsvarar de studerandes önskemÄl och behov.

Av kommunenkÀten framkommer att 45 procent av kommun- erna samverkar med andra kommuner kring erbjudande av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Utöver detta finns det pÄ vissa hÄll en samverkan i form av kommunalförbund. En vanlig form av samverkan Àr att studerande kan vÀlja att studera i en nÀrliggande kommun. Detta Àr förhÄllandevis vanligt i Àmnen som inte efterfrÄgas sÄ ofta eller om en kommun inte kan erbjuda kursstart nÀr en studerande önskar pÄbörja studierna. En del mindre kommuner erbjuder studerande som Àr i behov av special- pedagogiskt stöd att studera i nÀrliggande kommuner dÀr det finns specialpedagoger. Det finns Àven exempel dÀr kommuner samverkar kring frÄgor om erfarenhetsutbyte mellan personal och ledning.

Samverkan mellan kommuner och myndigheter m.fl.

Ofta kan det finnas ett behov av att samarbeta med Arbetsförmedlingen om de studerande och deras studier. Detta behov har ökat sedan lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare infördes. Det Àr 59 procent av kommunerna som anger att de samverkar med Arbetsförmedlingen.

Utredningen har vid sina studiebesök noterat att det relativt ofta Àven finns en samverkan mellan vuxenutbildningen och det lokala nÀringslivet. Som exempel kan nÀmnas samverkan i samband med genomförandet av satsningarna pÄ yrkesvux och vuxlÀrling dÀr nÀringslivet bidrar med bland annat praktikplatser. Samverkan i samband med dessa satsningar verkar Àven i övrigt ha lett till ett

107

ökat intresse för samverkan mellan kommunerna och arbets- marknadens parter.

Rektorer och lÀrare

Rektorernas ansvar varierar

Rektorernas ansvar för utbildningen Àr omfattande och mÄnga uppgifter Äligger rektorn. Rektorns arbete kan se vÀldigt olika ut beroende pÄ organiseringen av komvux. I större kommuner finns ibland flera rektorer som tillsammans ansvarar för vuxen- utbildningen i kommunen. Ansvaret kan vara uppdelat mellan rektorerna som var och en ansvarar för sin del av verksamheten. I andra kommuner Àr det en rektor som ensam ansvarar för flera skolformer. Detta förekommer frÀmst i mindre kommuner. I vissa kommuner erbjuds delar av vuxenutbildningen genom kommunens gymnasieskola. Rektorn kan dÄ ansvara bÄde för gymnasieskolan och för komvux i kommunen. Förut-sÀttningarna för rektorernas arbete skiljer sig alltsÄ Ät beroende pÄ den kommunala organisationen. Det saknas emellertid nationell statistik om skolledare inom vuxenutbildningen.

Tre av fyra lÀrare har en pedagogisk högskoleexamen

Inom hela komvux tjÀnstgjorde 5 300 lÀrare under lÀsÄret 2011/12, vilket motsvarade 3 400 heltidstjÀnster. Drygt 60 procent av lÀrarna var kvinnor.

Av lÀrarna hade 76 procent en pedagogisk högskoleexamen. Andelen med examen var högre bland tillsvidareanstÀllda Àn bland visstidsanstÀllda. LÀrarna i upphandlad verksamhet har betydligt mer sÀllan pedagogisk högskoleexamen Àn de lÀrare som arbetar i kommunernas egen regi. Av lÀrarna i den upphandlade verksam- heten hade bara 51 procent en sÄdan examen. Andelen lÀrare med en pedagogisk högskoleexamen Àr lÀgre i komvux Àn i mÄnga andra skolformer, t.ex. grundskolan eller gymnasieskolan, men nÄgot högre Àn inom sfi.

LÀsÄret 2011/12 var lÀrartÀtheten 4,7 heltidstjÀnster per 100 heltidsstuderande. LÀrartÀtheten har minskat den senaste tioÄrs- perioden och Àr betydligt lÀgre Àn inom t.ex. gymnasieskolan (8,1 heltidstjÀnster per 100 heltidsstuderande). TjÀnstgöringsgraden

108

bland lÀrare inom komvux uppgÄr till 65 procent, en siffra som varit i stort sett oförÀndrad under flera Är.35 FörhÄllandevis mÄnga lÀrare inom komvux tjÀnstgör Àven inom andra skolformer.

Behörighet i Àmnen inom grund- respektive gymnasieskolan ger behörighet för motsvarande kurser inom vuxenutbildningen. Viss möjlighet att lÀsa kurser inriktade mot vuxenutbildning ges inom lÀrarutbildningen, men det finns ingen hel profilering mot vuxenpedagogik.

LĂ€rarfortbildning

Fortbildning för lÀrare Àr en frÄga för utbildningens huvudman. Enligt kommunernas svar pÄ utredningens enkÀt Àr det vanligt att lÀrarna fÄr fortbildning i frÄgor som rör betyg och bedömning, vilket tre av fyra kommuner anger att lÀrarna har fÄtt de senaste tvÄ Ären. Knappt hÀlften av kommunerna anger att lÀrare har fÄtt fortbildning om studerande med inlÀrningssvÄrigheter och i andra- sprÄkspedagogik. NÄgot fÀrre svarar att lÀrarna fÄtt fortbildning i vuxenpedagogik, utbildning om studerande frÄn olika kulturer och vidareutbildning i individualisering av undervisningen. Ett antal kommuner har angett att andra typer av fortbildning förekommer, t.ex. inom IT-omrÄdet. Enstaka kommuner nÀmner ocksÄ Àmnes- fortbildning, samt fortbildning i entreprenörskap, styrdokument, vÀrdegrund och validering m.m.

Informations- och rekryteringsarbete

Varje kommun ska aktivt verka för att nÄ de vuxna i kommunen som har rÀtt att delta i utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ och för att motivera dem att delta i sÄdan utbildning.36

Vid utredningens studiebesök har framkommit att mÄnga kommuner lÀmnar information om vuxenutbildningen pÄ kommunens hemsida, i kataloger över utbildningsutbud eller i form av broschyrer.

I knappt hÀlften av landets kommuner finns enligt utredningens enkÀtundersökning en funktion med ett uttalat uppdrag att söka upp och motivera kommunmedborgare som har rÀtt till komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Den funktion som vanligtvis ansvarar för den

35Skolverket (2012c).

3620 kap. 10 § skollagen.

109

rekryterande verksamheten Àr studie- och yrkesvÀgledningen eller nÄgon form av vÀgledningscentrum. I enstaka fall ligger ansvaret pÄ en arbetsmarknadsenhet eller liknande, eller Àr delat mellan flera funktioner i kommunen.

I nÄgra kommuner som utredningen har besökt arbetar man aktivt med rekrytering till vuxenutbildningen. I andra kommuner förekommer ingen rekryteringsverksamhet alls. Aktiv rekrytering kan ofta vara föranledd av nÄgon hÀndelse, t.ex. att en industri hotas av nedlÀggning. I dessa fall finns det ofta en upparbetad kontakt med arbetsgivare och fackförbund för att fÄnga upp personer som fristÀlls och som saknar kunskaper motsvarande de som normalt uppnÄs i grundskolan. De kommuner som inte bedriver en aktiv rekrytering motiverar ofta detta med att det inte finns nÄgot behov av aktiv rekrytering. Personer som Àr intresserade av vuxenutbildning kommer enligt företrÀdare för dessa kommuner till vÀgledningen och skaffar pÄ egen hand den information de behöver.

4.2.2Problem och behov pÄ den kommunala nivÄn

MĂ„l saknas ofta

Enligt skollagen ska varje huvudman inom skolvÀsendet systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen pÄ huvudmanna- och enhetsnivÄ.37 Inriktningen pÄ det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att uppfylla de nationella mÄl som finns för utbildningen.38

Som vi har redogjort för tidigare saknas ofta mÄl i kommunerna för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. En tredjedel av kommunerna har sÀrskilda mÄl för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Enligt utredningens bedömning Àr det en brist att man i kommunerna sÄ sÀllan bryter ned nationella mÄl till lokala mÄl som bÄde politiker och personal kan relatera till. VÄr bedömning Àr att avsaknaden av lokala mÄl, ofta beror pÄ ett politiskt ointresse för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Detta politiska ointresse riskerar att leda till en

374 kap. 3 och 4 §§ skollagen.

384 kap. 5 § skollagen. I 1985 Ärs skollag (28 kap. 8 § SFS 1985:1100) fanns en skyldighet för kommunerna att ha en skolplan, antagen av kommunfullmÀktige. Skolplanen skulle visa hur kommunernas skolvÀsende skulle gestaltas och utvecklas. Av skolplanen skulle de ÄtgÀrder framgÄ som kommunen avsÄg vidta för att uppnÄ de nationella mÄl som hade satts upp för skolan. Kommunen skulle kontinuerligt följa upp och utvÀrdera skolplanen. Kravet pÄ upprÀttande av en skolplan har tagits bort i den nya skollagen.

110

ond cirkel dÀr avsaknaden av mÄl leder till obefintlig uppföljning av verksamheten, oförmÄga att analysera densamma och i sista hand utebliven utveckling.

Bristande kvalitet pÄ lÀmnad statistik

Kommunerna lÀmnar statistik till Skolverket som ligger till grund för den nationella statistik som verket sammanstÀller.39 Som redovisats ovan i avsnittet om nationell uppföljning sÄ har den insamlade statistiken vissa brister, t.ex. saknas betygsuppgifter för kurser pÄ grundlÀggande nivÄ. Det Àr i första hand Skolverkets uppgift att sÀkerstÀlla att den nationella statistiken Àr korrekt, innehÄller relevanta uppgifter och kan publiceras. Detta kan dock inte genomföras utan aktiv medverkan av kommunerna.

Det förekommer att kommunerna sjÀlva samlar in och samman- stÀller statistik som komplement till den statistik som samlas in för nationella ÀndamÄl. Ett exempel pÄ sÄdan statistik Àr uppgifter om orsaker till studieavbrott. SÄdana uppgifter samlas enligt utredningens kommunenkÀt in av 63 procent av kommunerna. Med anledning av den höga andelen avbrott pÄ den grundlÀggande nivÄn anser utredningen att orsakerna till studieavbrott Àr ett exempel pÄ en uppgift som Àr mycket viktig att följa upp. Detta Àr nÄgot som görs bÀst pÄ kommunal nivÄ, vilket innebÀr att Ànnu fler kommuner bör Àgna frÄgan intresse.

Som nÀmnts finns det pÄ mÄnga hÄll politiskt ointresse för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. En bidragande orsak till ointresset kan vara att den statistik som finns upplevs hÄlla för lÄg kvalitet eller att det saknas statistiska uppgifter som Àr viktiga för att kunna styra verksamheten. Mer statistik av bÀttre kvalitet skulle kunna öka intresset, med flera positiva effekter som följd. Att samla in statistik kan dÀrmed vara en viktig del av den efterstrÀvansvÀrda cykeln för verksamhetsutveckling: att sÀtta upp mÄl, samla in uppgifter, analysera och förbÀttra.

Utredningen har förstÄtt att en bidragande orsak till att det saknas statistik kan vara att kommunerna anvÀnder sig av data-

39 Uppgiftsskyldigheten regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och i förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmÀnnen inom skolvÀsendet m.m. Skolverket reglerar dessutom skolhuvudmÀnnens skyldighet genom Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling frÄn huvudmÀnnen inom skolvÀsendet m.m. Uppgiftsskyldighet gÀllande utbildning enligt 1985 Ärs skollag regleras i Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:156) om uppgiftsinsamling frÄn huvudmÀnnen inom skolvÀsendet m.m. enligt 1985 Ärs skollag.

111

system som inte Àr anpassade för att hantera de statistikuppgifter som Àr lÀmpliga att samla in. Utredningen har vid sina besök i kommunerna stött pÄ ansvariga som har berÀttat att det datasystem man har inte klarar av att hantera alla uppgifter som man önskar fÄ tillgÄng till. Ibland tvingas man rapportera den typ av data, och pÄ det sÀtt, som Àr möjlig att hantera i det befintliga it-systemet. Detta kan bÄde leda till att den statistik som kommunen rapporterar in till SCB Àr bristfÀllig och till att man avstÄr frÄn att samla in ytterligare statistik för egen rÀkning. Skillnaden mellan barn- och ungdomsskolans terminssystem och vuxenutbildningens flexibla skolformer kan vara en orsak till att det svÄrt att hantera statistisk information i ett gemensamt datasystem. Kommunernas intresse för att hitta ett system anpassat för vuxenutbildningens flexibla utformning verkar dock begrÀnsat och Àr dessutom förenat med stora kostnader.

Brister i uppföljning och analys

Uppföljning och utvĂ€rdering genomförs inte regelbundet i alla kommuner – 41 procent av kommunerna har enligt utredningens kommunenkĂ€t inte gjort nĂ„gon uppföljning under de senaste tvĂ„ Ă„ren. I de kommuner som genomför uppföljning av verksamheten saknas dessutom ofta, enligt vad utredningen förstĂ„tt vid sina studiebesök, en analys av resultaten som skulle kunna leda till en utveckling av verksamheten.

Utredningen ser en rad skĂ€l för kommunerna att följa upp komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Det mest uppenbara skĂ€let Ă€r att en uppföljning av verksamheten Ă€r det bĂ€sta sĂ€ttet att förbĂ€ttra och utveckla den. Den som saknar kunskaper om studieavbrott och betyg kan inte heller utveckla utbildningen pĂ„ dessa punkter. Även tiden de studerande i genomsnitt studerar Ă€r intressant att följa ur ett förbĂ€ttringsperspektiv. De insatser som genomförs i kommun- erna mĂ„ste utformas med utgĂ„ngspunkt i orsakerna till att mĂ„len eventuellt inte nĂ„s.

Ett annat skÀl att följa upp utbildningsverksamheten Àr att uppföljningen kan ge viktig kunskap om vilken efterfrÄgan som finns pÄ utbildning, vilket kan underlÀtta kommunens planering. En uppföljning av de individuella studieplanerna kan t.ex. ge information om efterfrÄgan pÄ kurser de nÀrmaste Ären.

112

Det krÀvs ocksÄ att det görs en analys av resultaten för att dessa ska kunna utgöra underlag för kommunens utvecklingsarbete. Skolinspektionen har i tillsynsbeslut uppmÀrksammat bristen pÄ analys och slutsatser av genomförda uppföljningar.40

NÀr vuxenutbildningen bedrivs pÄ entreprenad av nÄgon annan utbildningsanordnare Àn kommunen sjÀlv har huvudmannen inte alltid daglig insyn i verksamheten. Detta gör uppföljning Ànnu viktigare. Det mÄste i dessa fall t.ex. följas upp att de krav som stÀlldes i upphandlingen av utbildningen efterlevs och att mÄl- uppfyllelsen Àr god.

Effektstudier saknas pÄ kommunal nivÄ

Förutom att följa upp sjÀlva utbildningsverksamheten finns det behov av att följa upp utbildningens effekter för den studerande och för samhÀllet. SÄdana studier Àr viktiga pÄ bÄde nationell och lokal nivÄ. FrÄgan som framför allt bör stÀllas Àr: Vad hÀnder med de studerande efter utbildningen? Effektstudier kan ge viktig information om vilken utbildning respektive vilken utbildnings- och kunskapsnivÄ som behövs för att de studerande ska ha möjligheter att fÄ ett arbete eller för att klara av fortsatta studier. För kommunen bör det vara av intresse att följa upp vilka effekter utbildningen ger och vad man fÄr ut av de medel som anvÀnds för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

Skolinspektionen konstaterar i en kvalitetsgranskningsrapport att inte nÄgon av de kommuner man granskat genomförde systematiska studier av vuxenutbildningens effekter för de studerande.41 Utredningen har vid sina studiebesök bara sett ett fÄtal exempel pÄ uppföljning av effekterna av vuxenutbildningen.42

SkÀl som har nÀmnts av kommunföretrÀdare till att det saknas kunskaper om effekterna av utbildningen Àr bl.a. att utbildnings- verksamheten inte har en tillrÀcklig omfattning eller att tidigare studerande inte finns kvar i kommunen dÄ uppföljningen ska göras. Avsaknaden av ett tydligt uppdrag frÄn staten att följa upp verksamheten har ocksÄ förts fram som ett skÀl till att det inte har gjorts nÄgon uppföljning.

40Se t.ex. Beslut frÄn Skolinspektionen 2011-10-17.

41Skolinspektionen (2009).

42Som exempel kan nÀmnas en gemensam effektstudie genomförd i de tre storstads- regionerna 2009 (Splitvision research [2009]).

113

Samverkan saknas i mÄnga fall

Av kommunenkÀten framgÄr att ungefÀr hÀlften av landets kommuner samverkar med andra kommuner kring vuxenutbildningen. I ungefÀr 60 procent av kommunerna sker en intern samverkan mellan komvux och en arbetsmarknads- eller integrationsfunktion eller med socialtjÀnsten. Samverkan inom vuxenutbildningen Àr mycket vanlig, framför allt mellan komvux och sfi.

Samverkan mellan vuxenutbildningen och verksamheter inom andra politikomrÄden Àr enligt utredningens bedömning en förutsÀttning för att möjliggöra en utbildning som utgÄr frÄn den enskildes behov och samtidigt tillgodoser behov inom arbetsmarknads- och integrations- politiken. Trots detta förekommer inte samverkan mellan olika politikomrÄden i alla kommuner.

Ett exempel pÄ ett problem som utredningen har stött pÄ Àr att studerande ibland inte kan delta i alla delar av en kurs p.g.a. att moment i utbildningen ligger utanför schemalagd tid,43 samtidigt som den studerandes tillgÄng till barnomsorg i kommunen grundar sig pÄ den schemalagda tiden. Konsekvensen kan bli att den studerande tvingas utebli eller avstÄ frÄn delar av utbildningen för att kunna hÀmta barn pÄ förskolan.

Intern samverkan i kommunen Àr sÀrskilt viktig nÀr det gÀller de individuella studieplanerna. De individuella studieplanerna behöver samordnas för att de studerande ska kunna fÄ en samlad bild av vÀgen till sina slutliga utbildningsmÄl. Ofta har en studerande flera planer aktuella samtidigt, utfÀrdade av olika utbildningsanordnare, inom olika skolformer eller hÀnförliga till olika kurser. Det Àr önskvÀrt att samverkan organiseras sÄ att studieplaneringen genomförs i form av en samlad individuell studieplan som omfattar samtliga kurser som den studerande har behov av, oavsett utbildningsform och nivÄ (se kapitel 6).

Även samverkan med andra kommuner har en viktig roll att fylla. Utredningen har vid sina kommunbesök sett mĂ„nga exempel pĂ„ hur regional samverkan leder till bĂ€ttre förutsĂ€ttningar för ett optimalt resursutnyttjande. Möjligheten att erbjuda en flexibel utbildning sĂ„som anges i lagstiftningen ökar vĂ€sentligt om verksamheten uppnĂ„r en viss storlek och omfattning. Trots detta Ă€r det bara ungefĂ€r hĂ€lften av kommunerna som samverkar med andra kommuner i erbjudandet av utbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„.

43 Exempelvis kan det handla om stödundervisning eller deltagande i andra aktiviteter i en s.k. studiehall.

114

Av kommunerna anger 59 procent att de har en etablerad lokal samverkan med Arbetsförmedlingen. Sedan lagen om etablerings- insatser för vissa nyanlÀnda invandrare infördes Àr denna samverkan sÀrskilt viktig. Vid vÄra kommunbesök har vi tagit del av berÀttelser om hur studerande hamnat i klÀm mellan Arbetsförmedlingens ÄtgÀrder och vuxenutbildningen. En studerande inom vuxen- utbildningen kan t.ex. tvingas till studieavbrott för att genomföra en arbetsmarknadspolitisk insats inom ramen för sin etablerings- plan. Den studerande tvingas sedan pÄ nytt söka till den aktuella utbildningen efter att ha avslutat arbetsmarknadsaktiviteten. Det kan innebÀra att kunskaper gÄr förlorade eller reduceras under tiden eller att den studerande tvingas vÀnta pÄ att kunna fortsÀtta sina studier.

Inom ramen för ett etableringsprogram har personen en etableringsplan som har upprÀttats i samverkan med Arbets- förmedlingen. DÀrutöver kan han eller hon Àven ha en individuell studieplan upprÀttad i samband med studier inom komvux och ytterligare en plan upprÀttad för studier i sfi. Det Àr inte ovanligt att dessa olika planer kolliderar. Det Àr nödvÀndigt med en samverkan i varje individuellt fall för att undvika sÄdana kollisioner.

Det finns kompetensutvecklingsbehov

Rektorns förutsÀttningar kan vara bristfÀlliga

Skolinspektionen har nyligen genomfört en kvalitetsgranskning av rektorers ledarskap. Enligt granskningen Àr ett problem att resursfördelningen till skolenheterna i allmÀnhet inte görs med utgÄngspunkt i en analys av skolans resultat och behov.44 Resursfördelningen kan dÄ bli sÄdan att rektorernas möjligheter att utveckla verksamheten begrÀnsas. Enligt Skolinspektionen behöver huvudmÀnnen sÀkerstÀlla förutsÀttningarna för rektorernas ledning av den pedagogiska verksamheten. Utredningen bedömer att det Àr mycket viktigt att principerna för resurstilldelningen Àr vÀl grundade i en analys av de olika utbildningsenheternas behov.

Ett annat problem utredningen har stött pÄ Àr att det ibland har framkommit en osÀkerhet om vem som Àr rektor för en viss verksamhet. Denna osÀkerhet uttrycks framför allt av studerande, men i en del fall Àven av kommunanstÀllda och av utbildnings-

44 Skolinspektionen (2012b).

115

entreprenörer. Det Àr, inte minst ur rÀttssÀkerhetssynpunkt, viktigt att det Àr tydligt vem som Àr rektor för en verksamhet. Den studerande mÄste veta vem det Àr som Àr ansvarig för utbildningen och betygssÀttningen. Om den studerande har klagomÄl eller behöver diskutera betygsÀttningen mÄste det vara stÀllt utom tvivel vem som Àr ansvarig rektor för verksamheten. Otydligheten om vem som Àr ansvarig rektor tycks sÀrskilt vanlig nÀr vuxen- utbildningen samverkar med den lokala gymnasieskolan samt vid upphandlad verksamhet dÀr betygsrÀtten Àr delegerad.

Det finns fortbildningsbehov bland lÀrarna

LÀrarna inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ fÄr enligt utred- ningens studiebesök i kommuner inte alltid den kompetens- utveckling som de kÀnner att de behöver.

FrÄgan om kompetensutveckling Àr olika högt prioriterad i kommunerna. Enligt utredningens enkÀtundersökning Àr det vanligare i större kommuner Àn i mindre att lÀrarna erbjuds fortbildning. De vanligaste kompetensutvecklingsinsatserna avser betygs- och bedömningsfrÄgor. Mindre Àn hÀlften av kommunerna anger att lÀrarna har fÄtt fortbildning nÀr det gÀller studerande med inlÀrningsproblematik eller i andrasprÄkspedagogik under de senaste tvÄ Ären.

De flesta lÀrare som utredningen haft kontakt med anser att det behövs mer vidareutbildning. En vanligt förekommande synpunkt frÄn de lÀrare utredningen trÀffat Àr att det, till följd av den förÀndrade mÄlgruppen, finns behov av fortbildning i andrasprÄks- inlÀrning. Knappt hÀlften av kommunerna har redan genomfört sÄdan fortbildning medan andra kommuner inte ser nÄgot behov av just denna typ av fortbildning.

KunskapsnivĂ„, utbildningsbakgrund och övriga utbildnings- förutsĂ€ttningar skiljer sig mycket mellan olika studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Den heterogena studerandegruppen stĂ€ller stora krav pĂ„ lĂ€rarna. NĂ„gra studerande har stora behov av individuell lĂ€rartid medan andra studerande med större utbildnings- erfarenhet har förutsĂ€ttningar att klara av sina studier pĂ„ ett sjĂ€lvstĂ€ndigt sĂ€tt och i ett högre studietempo. Ökad kompetens- utveckling om individanpassning efterfrĂ„gas dĂ€rför ofta, liksom kurser kring olika funktionsnedsĂ€ttningar samt tips och rĂ„d om hur man kan underlĂ€tta studierna för olika studerandegrupper.

116

Kunskaper om olika pedagogiska metoder för arbete med studerande i behov av extra stöd Àr ocksÄ nÄgot som har efterlysts av lÀrare utredningen har mött. Det Àr en utbredd uppfattning att den specialpedagogiska kompetensen behöver stÀrkas.

Huvudmannen för utbildningen ska se till att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling.45 Denna skrivning, som Ă€r ny i skollagen, tydliggör att huvudmannen ska ge förutsĂ€ttningar – bĂ„de ekonomiskt och tidsmĂ€ssigt – för kompetensutveckling. Kompe- tensutvecklingen bör bygga pĂ„ en analys av behoven inom verksamheten och hos den enskilde lĂ€raren.46 Utredningen anser sammantaget att det ofta saknas ett systematiskt fortbildnings- arbete och att det finns mer att göra nĂ€r det gĂ€ller lĂ€rarnas kompetensutveckling.

Rekryteringsinsatserna gÄr ofta pÄ sparlÄga

FörhÄllandevis fÄ kortutbildade studerar pÄ grundlÀggande nivÄ

Den höga andelen högutbildade som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ har uppmÀrksammats i flera sammanhang, t.ex. i Skolverkets lÀgesbedömning för 2010. Utredningen analyserar ocksÄ orsakerna till att mÄnga med hög tidigare utbildning studerar kurser pÄ denna nivÄ (se avsnitt 5.5).

Ett annat sĂ€tt att se pĂ„ frĂ„gan Ă€r varför förhĂ„llandevis fĂ„ kortutbildade studerar inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. År 2011 hade 29 procent av dem som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ högst en förgymnasial utbildning, vilket motsvarade drygt 9 500 personer. Det kan jĂ€mföras med att det i sfi samma Ă„r fanns drygt 40 000 personer med högst en förgymnasial utbildning.47 Enligt statistik frĂ„n SCB hade 443 000 personer, eller drygt sex procent av Sveriges befolkning i Ă„ldrarna 16–74 Ă„r, högst en förgymnasial utbildning kortare Ă€n nio Ă„r.48

I flera sammanhang har det uppmÀrksammats att nyanlÀnda kortutbildade i högre utstrÀckning skulle kunna delta i komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlÀnda utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (AKKA-utredningen) bedömde i sitt slutbetÀnkande att studier

452 kap. 34 § skollagen.

46Prop. 2009/10:165.

47Skolverkets officiella statistik.

48http://www.scb.se (2013-01-15).

117

inom komvux i större utstrĂ€ckning Ă€n i dag borde kunna ingĂ„ i etableringsplanerna för nyanlĂ€nda invandrare. Enligt statistik frĂ„n Arbetsförmedlingen som AKKA-utredningen tagit del av var det en mycket lĂ„g andel, sĂ€rskilt bland kortutbildade nyanlĂ€nda, som studerade pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Av de nyanlĂ€nda som i augusti 2012 hade haft en etableringsplan under lĂ€ngre tid Ă€n ett Ă„r var det endast för sju procent som studier inom komvux eller pĂ„ en folkhögskola ingick som en insats. Bland deltagare med en förgymnasial utbildning kortare Ă€n tre Ă„r var andelen tre procent.49 Även Arbetsförmedlingen har identifierat ett större behov av kompletterande insatser pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inom komvux för nyanlĂ€nda med kort skolbakgrund.50

Kommunernas rekryteringsinsatser gÄr pÄ sparlÄga

Inom komvux ska de som har fÄtt minst utbildning prioriteras.51 De informationsinsatser kommunerna genomför och de informationsmaterial som de anvÀnder för att upplysa kommun- medborgarna om verksamheten inom vuxenutbildningen prÀglas av kommunernas skiftande ambitionsnivÄer.

Utredningen har, bÄde genom den egna kommunenkÀten och genom att ta del av Skolinspektionens tillsynsrapporter, konstaterat att det i mÄnga kommuner saknas en aktiv rekrytering till komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Mindre Àn hÀlften av kommunerna angav i enkÀtundersökningen att det finns en funktion inom kommunen med uppdraget att söka upp och motivera personer som har rÀtt till komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

Den förÀndrade studerandegruppen inom komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ stÀller delvis nya krav pÄ information och uppsökande verksamhet. De som studerar och som kan vara potentiella studerande pÄ grundlÀggande nivÄ Àr i dag mestadels utlandsfödda. Det innebÀr att informationen mÄste anpassas till denna mÄlgrupp.

Personer med romskt ursprung har historiskt sett varit svÄra att rekrytera till studier. Det finns en svag utbildningstradition i gruppen och enskilda personer har inte sÀllan en historia med avbrutna studier. Om inte kommunerna aktivt söker upp

49SOU 2012:69.

50Arbetsförmedlingen (2012).

5120 kap. 2 § skollagen.

118

potentiella studerande riskerar man att inte fÄnga upp de personer inom den romska befolkningen som har behov av studier pÄ grundlÀggande nivÄ.

Att enbart presentera information pÄ kommunens hemsida kan vara ett problem nÀr det gÀller att nÄ personer som inte har nÄgon större vana av att hantera datorer. För dessa kan det vara svÄrt att hitta den information som finns tillgÀnglig pÄ kommunens hemsida. En sÀrskilt utsatt grupp Àr Àldre kvinnor med utlÀndsk bakgrund som inte har kommit i kontakt med datorer i sina hemlÀnder.

En annan grupp som kan krÀva sÀrskilda rekryterings- och informationsinsatser Àr studerande med nÄgon form av funktions- nedsÀttning. Studerande med funktionsnedsÀttning eller sociala handikapp kan vara svÄra att nÄ genom annonser, informations- kvÀllar eller liknande aktiviteter och kan lÀtt bli förbisedda om det finns brister i kommunens rekryteringsverksamhet.

4.2.3Utredningens bedömningar om kommunernas organisering, styrning och uppföljning

Olika organisationsmodeller har olika för- och nackdelar

Utredningens bedömning: Det finns inget tydligt svar pÄ vilken organisationsform som fungerar bÀst för den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ. Detta mÄste alltid vara upp till kommunen att avgöra med utgÄngspunkt i de lokala förutsÀttningarna.

Det Àr viktigt att utbildningen inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ organiseras pÄ ett sÀtt som möjliggör individanpassning och flexibilitet i förhÄllande till de önskemÄl och behov som studerande eller blivande studerande har. Kommunens organisering fÄr inte lÀgga hinder i vÀgen för en effektiv och ÀndamÄlsenlig verksamhet.

Som tidigare har redovisats finns det olika sÀtt att organisera vuxenutbildningen. De flesta kommuner har samlat ansvaret för vuxenutbildningen inom en barn- och utbildningsnÀmnd eller motsvarande. En av fördelarna med detta Àr enligt utredningens bedömning att det förbÀttrar möjligheterna att göra gemensamma övervÀganden nÀr det gÀller utbildningsfrÄgor, t.ex. frÄgor om betyg och bedömning. Gemensamma pedagogiska diskussioner

119

kring kursplaner och mÄl gynnas ocksÄ av denna form av organisation. En gemensam organisation kan Àven vara naturlig med anledning av att lÀrare ofta tjÀnstgör inom bÄde ungdoms- skolan och vuxenutbildningen. Dessutom kan fortbildningsinsatser lÀttare samordnas för personal inom olika skolformer.

En nackdel med en renodlad utbildningsorganisation kan enligt vÄr bedömning vara att vuxenperspektivet riskerar att försvinna i samarbetet med ungdomsskolan. Bemötandet av vuxna och förstÄelsen för de behov av individualisering och flexibilitet som följer av den vuxnes livssituation riskerar att glömmas bort i en organisation dÀr ungdomsskolan Àr den klart största verksamheten. Speglingen av ungdomsskolan kan komma att prÀgla verksamheten inom vuxenutbildningen i allt för hög grad.

I de kommuner dÀr det politiska ansvaret för vuxenutbildningen sammanfaller med ansvar i arbetsmarknads- eller integrationsfrÄgor kan vuxenutbildningen ofta ses som ett verktyg inom dessa politikomrÄden. Detta kan vara positivt eftersom utbildningen dÄ kan ses i ett större sammanhang och lÀttare kan ges en tydlig arbetsmarknadsinriktning. I en sÄdan organisation kan dock ibland vissa utbildningsfrÄgor fÄ lÄg prioritet, vilket kan vara negativt för den pedagogiska utvecklingen av verksamheten.

Kommunens storlek kan vara en faktor av betydelse för vilken organisation som Àr lÀmplig. Utredningen har framför allt sett exempel pÄ smÄ kommuner dÀr det har fungerat mycket vÀl att samla vuxenutbildning, arbetsmarknadsfrÄgor och integrations- frÄgor i samma förvaltning. Det finns dock Àven större kommuner som har denna typ av organisering och dÀr den verkar fungera vÀl. Det finns dock ingen garanti för att en organisationsform som fungerar bra i en kommun fungerar lika bra i en annan. Det finns alltsÄ, som utredningen ser det, inget tydligt svar pÄ vilken organisationsform som fungerar bÀst. Detta mÄste alltid vara upp till den enskilda kommunen att avgöra med utgÄngspunkt i lokala förutsÀttningar och behov.

Ett systematiskt uppföljnings- och utvecklingsarbete Àr nödvÀndigt

Utredningens bedömning: Kommunerna bör arbeta mer systematiskt med uppföljning och utveckling av verksamheten. I

120

ett sÄdant arbete bör ingÄ att bryta ned nationella mÄl till lokala, att förbÀttra sin utbildningsstatistik, att genomföra uppfölj- ningar av om verksamheten uppfyller utbildningsmÄlen, att genomföra effektstudier samt att analysera hur verksamheten kan utvecklas.

Kommunerna bör formulera lokala mÄl

Det finns nationella mÄl för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ, t.ex. att utbildningen ska ge vuxna sÄdana kunskaper och fÀrdigheter som de behöver för att delta i samhÀlls- och arbetslivet. Det kan enligt utredningens bedömning vara nödvÀndigt att bryta ned vissa av de nationella mÄlen för att göra det lokala uppföljnings- och utvecklingsarbetet mer konkret.

En del kommuner arbetar redan i dag med lokala mÄl för verksamheten pÄ grundlÀggande nivÄ och andra kan ha mÄl för vuxenutbildningen som helhet. Utredningen anser att lokala mÄl kan bidra till en utveckling av utbildningen. Kommunerna bör dÀrför arbeta med att bryta ned vissa av de nationella mÄlen till egna lokala mÄl. Det Àr dock viktigt att pÄpeka att dessa mÄl alltid mÄste ligga i linje med de nationella mÄlen.

Statistik och annan uppföljning behövs

Statistik av god kvalitet mÄste samlas in av kommunerna, bÄde för att kunna tillgodose de krav som stÀlls pÄ insamling av nationell statistik och för att kunna göra egna uppföljningar av verksamheten pÄ lokal nivÄ.

Som utredningen har redogjort för finns det vissa luckor i den nationella statistiken. Det Àr dessutom lÄngt ifrÄn alla kommuner som samlar in statistik utöver de uppgifter som lÀmnas till Skolverket. Utredningen föreslÄr ovan att Skolverket ska ges i uppdrag att utveckla och förbÀttra den nationella statistiken sÄ att de uppgifter som samlas in hÄller sÄdan kvalitet att de kan publiceras. Detta kommer Àven att stÀlla krav pÄ kommunerna.

Utredningen anser ocksÄ att kommunerna sjÀlva bör inleda ett lokalt arbete med att utveckla statistiken om komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Man bör utifrÄn de lokalt uppstÀllda mÄlen för verksamheten bestÀmma vilken statistik man ska ta fram och sedan

121

Äterkommande ta fram denna statistik. Ett exempel pÄ uppgifter som relativt ofta saknas Àr orsakerna till studieavbrott, vilket Àr en vÀsentlig uppgift för den som vill utveckla verksamheten sÄ att fler fullföljer sin utbildning.

Vid flera tillfÀllen har statistikbrister förklarats med avsaknaden av ett ÀndamÄlsenligt it-system. Utredningen anser att ett ÀndamÄlsenligt it-system för bl.a. statistikhantering Àr av mycket stor vikt för den framtida utvecklingen av vuxenutbildningen. Vi diskuterar denna frÄga i kapitel 11.

Utredningens uppfattning Àr att det Àr viktigt att kommunerna initierar uppföljningar av vuxenutbildningen i allmÀnhet och av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ i synnerhet. SÄdan uppföljning Àr i dag allt för sÀllan förekommande. För att förbÀttringar ska kunna initieras och kvaliteten höjas behöver utvecklingen dessutom följas över tid. Om en systematisk uppföljning av verksamheten inte inleds finns det stora risker för att varken samhÀllets eller de studerandes resurser anvÀnds pÄ ett effektivt sÀtt, med lÄnga studietider och en stor andel studieavbrott som följd.

Kunskaperna om effekter mÄste förbÀttras

Inte bara sjÀlva utbildningen behöver följas upp. Det Àr ocksÄ viktigt att följa upp utbildningens effekter. Det viktigaste pÄ detta omrÄde Àr att följa vad som hÀnder med de studerande nÀr de lÀmnar vuxenutbildningen. Effektstudier kan identifiera vilka behov som finns, t.ex. behov av att utbildningen kopplas nÀrmare till arbetsmarknaden eller ett behov av förstÀrkt eller förÀndrad sprÄkutbildning. Utan effektstudier Àr det svÄrt att veta om vuxen- utbildningen svarar mot de behov som finns.

PÄ den nationella nivÄn föreslÄr utredningen att IFAU ska följa upp effekterna. Utredningen ser starka skÀl att Àven kommunerna gör lokala uppföljningar av utbildningens effekter. I en del fall kan detta troligen göras möjligt genom att flera kommuner gör gemensamma uppföljningsinsatser pÄ regional nivÄ.

122

Det Àr nödvÀndigt att analysera resultaten

Det Àr inte tillrÀckligt att sÀtta mÄl för verksamheten, att samla in nödvÀndig statistik och att effekterna av utbildningen undersöks. De resultat man fÄr fram i sin uppföljning mÄste Àven omsÀttas i utvecklande ÄtgÀrder.

Utredningen har sett nÄgra goda exempel pÄ hur en analys av brister i en verksamhet kan bidra till att verksamheten utvecklas. Vi har dock samtidigt sett exempel pÄ att det antingen saknas bÄde underlag för en analys och pÄ att det saknas analys och ÄtgÀrder trots att det finns ett underlag. Om det exempelvis Àr okÀnt vad studieavbrotten beror pÄ Àr det givetvis svÄrt att avgöra vilka ÄtgÀrder som ska vidtas för att öka fullföljandet. Om det dÀremot Àr kÀnt att en stor del av avbrotten exempelvis beror pÄ familjeförhÄllanden bör eventuella ÄtgÀrder riktas mot att försöka lösa de problem som finns med att förena studier och familj. Om avbrotten istÀllet beror pÄ bristande pedagogiskt stöd i lÀrandet Àr ÄtgÀrderna andra. Huvudmannen bör med utgÄngspunkt i den uppföljning som görs analysera vad som pÄverkar resultaten och mÄluppfyllelsen för verksamheten. Analysen bör sedan anvÀndas för att prioritera och för att utveckla verksamheten.

Utredningens bedömning Àr att ökade uppföljnings- och analysinsatser skulle kunna medföra en betydande effektivisering av verksamheten och dÀrmed lÄngsiktiga besparingar i kommun- erna. En regelbunden behovsinventering av utbildnings- och arbetsmarknadsbehov, samt en analys av dessa, Àr dessutom en förutsÀttning för att kunna anpassa kommunens rekryterings- verksamhet, kursutbud, samt tider och former för utbildningen, efter kommuninvÄnarnas behov och förutsÀttningar.

Det finns behov av ökad samverkan

Utredningens bedömning: Samverkan mellan politikomrĂ„dena utbildning, integration och arbetsmarknad underlĂ€ttar för de studerande att etablera sig i samhĂ€llet. Även en samverkan mellan vuxenutbildningen och socialtjĂ€nsten Ă€r ofta nödvĂ€ndig.

Samverkan mellan kommuner kan mÄnga gÄnger vara nödvÀndig för att framför allt mindre kommuner ska kunna erbjuda den utbildning som de Àr skyldiga att erbjuda. Samverkan mellan kommuner kan Àven öka kvaliteten pÄ och

123

tillgÄngen till bl.a. studiehandledning pÄ modersmÄlet, vÀg- ledning eller stödinsatser.

En ökad samverkan mellan kommunerna och Arbets- förmedlingen Àr nödvÀndig för att varje enskild studerande ska kunna bedriva sin utbildning effektivt och inte hindras av motstridiga planer. Det bör övervÀgas att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att samverka med kommunerna i denna frÄga.

Samverkan inom kommunerna kan undanröja studiehinder

För att underlÀtta för de studerande att pÄ ett effektivt sÀtt ta sig igenom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ krÀvs en ökad samverkan inom kommunerna. Den kanske viktigaste samordningen Àr att förbÀttra möjligheterna till parallella studier mellan olika skolformer och nivÄer. Det krÀvs ett aktivt samarbete mellan t.ex. sfi och komvux pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ för att undanröja uppfattningen att studier alltid bör genomföras pÄ en nivÄ i taget. Först genom ett inarbetat samarbete Àr det möjligt att frÄngÄ den progressionstrappa som i mÄnga kommuner fortfarande utgör normen för verksamheten (se kapitel 5).

Samverkan med sÀrvux kan ocksÄ öka möjligheterna för att studerande inom sÀrvux ska kunna studera kurser pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. SÄdan samverkan kan öka individanpassningen och underlÀtta för de studerande att ta sig igenom de planerade studierna. Samverkan mÄste i dessa fall ske pÄ sÄvÀl övergripande nivÄ som pÄ individnivÄ.

Den individuella studieplanen Àr vÀsentlig för att vÀgen genom vuxenutbildningen ska bli sÄ effektiv och individanpassad som möjligt. En förutsÀttning Àr dock att planen följer den studerande frÄn början till slut inom vuxenutbildningen. Samverkan mellan olika delar i utbildningssystemet Àr en förutsÀttning för att detta ska fungera.

I kommunerna Àr förutsÀttningarna olika nÀr det gÀller praxis för att studera med bibehÄllet försörjningsstöd. Vissa kommuner krÀver att den studerande tar ut bÄde studiemedlens lÄne- och bidragsdel för att kompletterande försörjningsstöd vid behov ska kunna beviljas. Andra kommuner beviljar försörjningsstöd Àven om den studerande enbart anvÀnder studiemedlens bidragsdel. En fungerande dialog mellan vuxenutbildningen och socialtjÀnsten kan

124

i enskilda fall underlÀtta för de studerande att genomföra studierna utan ekonomiska hinder.

Även andra funktioner i en kommun behöver samverka med vuxenutbildningen för att underlĂ€tta studierna. En heltids- studerande har kanske hĂ€lften av sin utbildningstid schemalagd. Resterande tid ska han eller hon Ă€gna Ă„t sjĂ€lvstudier. En samverkan mellan olika kommunala instanser behövs för att detta ska kunna komma till stĂ„nd. Exempelvis kan det behövas en dialog mellan vuxenutbildningen och den kommunala barnomsorgen för att regler och praxis pĂ„ de bĂ„da omrĂ„dena inte ska krocka.

Samverkan mellan kommuner kan öka utbildningskvaliteten

TillgÀngligheten till utbildning varierar över landet. Utbildningen kan i mÄnga fall inte fullt ut uppvisa den individanpassning och flexibilitet som motsvarar behoven. Detta beskrivs nÀrmare i kapitel 5. Det finns enligt utredningens bedömning en risk för att studerande pÄ framför allt smÄ orter inte erbjuds de kombinations- möjligheter och flexibla lösningar som lagstiftaren har avsett. PÄ mindre orter finns det ofta inte heller ett komplett utbildnings- utbud.

Ett effektivt sÀtt att öka utbudet och dÀrmed individ- anpassningen Àr enligt utredningens mening att samverka mellan kommuner. Kurser som inte erbjuds i samtliga kommuner kan erbjudas genom kommunsamverkan. Utbudet kan dÀrmed motsvara den efterfrÄgan pÄ kurser som finns i regionen. Möjligheten att hitta olika former och tider för undervisningen ökar ocksÄ genom samverkan mellan flera kommuner. Heltids- studier under vardagar kan t.ex. erbjudas i en av kommunerna medan distansstudier kan erbjudas av en annan kommun. Att pÄ detta sÀtt planera och samverka kring utbudet och olika former för utbildningen ökar de studerandes valmöjligheter och möjligheten att erbjuda flexibla former för studierna.

Samverkan med andra kommuner kan ocksĂ„ ge ökade möjligheter till stöd för enskilda studerande. TillgĂ„ngen till specialpedagoger kan mĂ„nga gĂ„nger förbĂ€ttras genom kommunsamverkan. Inom ramen för en region kan det ocksĂ„ finnas bĂ€ttre möjligheter att skapa undervisningsgrupper bestĂ„ende av studerande med liknande utbildningsbakgrund eller liknande studiemĂ„l. Även möjligheterna att erbjuda studiehandledning pĂ„ de studerandes modersmĂ„l kan

125

förbÀttras, liksom vÀgledningen. Samverkan kan ocksÄ bidra till ökade möjligheter till kontinuerlig antagning till utbildning, vilket ytterligare kan underlÀttas genom en inslussningsverksamhet i samarbete mellan flera kommuner.

Samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen – helt nödvĂ€ndig för studerande i ett etableringsprogram

En studerande kan ha olika planer som sammantaget ska leda till hans eller hennes etablering i arbets- och samhÀllslivet. En person som Àr föremÄl för insatser till följd av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare ska ha en etableringsplan som omfattar insatser som ska leda till personens integration i det svenska samhÀllet. Vid upprÀttandet av etableringsplanen ska hÀnsyn tas till individens utbildningsbakgrund, tidigare arbetslivs- erfarenhet och behov av utbildning. En studerande som deltar i komvux ska dessutom ha en individuell studieplan. Studieplanen ska ocksÄ ta sin utgÄngspunkt i den studerandes utbildnings- bakgrund, tidigare erfarenheter, utbildningsmÄl och behov av utbildning.

Det Àr viktigt att det finns en samverkan mellan kommunernas vuxenutbildning och framför allt Arbetsförmedlingen nÀr det gÀller genomförandet av de olika aktiviteterna i respektive plan. Samverkan Àr en förutsÀttning för att aktiviteterna inte ska motverka varandra eller hindra en person att delta i de planerade aktiviteterna. Planerna mÄste komplettera varandra. Det Àr oroande att det enligt utredningens kommunenkÀt saknas samverkan mellan vuxenutbildningen och Arbetsförmedlingen i fyra kommuner av tio.52

Det Àr inte enbart kommunernas ansvar att det kommer till stÄnd en aktiv samverkan mellan kommunerna och Arbets- förmedlingen. Utredningen anser dÀrför att det bör övervÀgas att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att samverka med kommunerna kring studerande inom komvux som Àr föremÄl för insatser till följd av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare.

För den studerande Àr det ocksÄ viktigt att det finns ett samarbete mellan kommunerna och statliga myndigheter för att

52 I detta sammanhang ska det noteras att det Ă€ven i lĂ€roplanen för vuxenutbildningen anges att ”samarbete med arbetslivet, Arbetsförmedlingen och arbetsmarknadens parter Ă€r av betydelse för yrkesutbildningens kvalitet och för elevernas fortsatta etablering pĂ„ arbetsmarknaden”.

126

underlÀtta den ekonomiska situationen i samband med studierna. En ökad samverkan mellan kommunerna och bl.a. CSN, FörsÀkringskassan och Arbetsförmedlingen krÀvs för att kunna ge de studerande en samlad bild av de ekonomiska förutsÀttningarna under studietiden. Utredningen föreslÄr av detta skÀl att ett sÀrskilt uppdrag ska ges till CSN (se kapitel 6).

Andra former av samverkan Àr ocksÄ önskvÀrd

Förutom samverkan inom kommuner, mellan kommuner och mellan kommuner och myndigheter har utredningen sett andra lyckade exempel pÄ lokal eller regional samverkan. Ett exempel pÄ sÄdan samverkan Àr de regionala kompetensplattformar som finns pÄ vissa hÄll. Behovet av kompetens pÄ arbetsmarknaden skiljer sig mellan olika regioner. Det krÀvs samordning, struktur, dialog och tydlig styrning för att skapa en fungerande samverkan mellan arbetsmarknad, nÀringsliv och utbildning, sÄvÀl lokalt och regionalt som pÄ nationell nivÄ. Utbildningsutbudet och arbetsmarknadens och nÀringslivets behov av kompetens överensstÀmmer exempelvis inte alltid. En fungerande samverkan mellan de olika intressenterna kan medverka till att avhjÀlpa detta problem genom att utbildningsutbudet bÀttre anpassas till behoven.

Ett annat exempel pÄ hur samverkan kan fungera Àr det samarbete som Àr följden av satsningen pÄ yrkesvux. SamrÄd med Arbetsförmedlingen och med företag, organisationer eller andra sammanslutningar som Àr verksamma inom de branscher som utbildningen Àr avsedd för har varit en av förutsÀttningarna för att fÄ statsbidrag.53 Kravet pÄ samverkan har i mÄnga kommuner lett till att det har skapats fungerande samarbetsformer mellan t.ex. kommunen, Arbetsförmedlingen och det lokala nÀringslivet. Liknande samverkansformer bör kunna bidra till en utveckling Àven av den reguljÀra vuxenutbildningen.

53 4 § förordningen om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxenutbildning pÄ gymnasial nivÄ.

127

BÀttre förutsÀttningar för rektorer och mer vidareutbildning för lÀrare

Utredningens bedömning: Det Àr viktigt att rektorsfunktionen ges de ekonomiska och organisatoriska förutsÀttningar som Àr nödvÀndiga för att rektorn ska kunna utföra de uppgifter som hör till rektorns ansvar. Det mÄste ocksÄ göras tydligt vem som Àr rektor för en viss verksamhet och vad rektorsansvaret omfattar.

HuvudmĂ€nnen bör i större utstrĂ€ckning Ă€n i dag kartlĂ€gga det behov av kompetensförstĂ€rkning som finns i den egna verksam- heten. KartlĂ€ggningen bör göras genom att inventera lĂ€rarnas kompetenser och stĂ€lla dessa i relation till den mĂ„lgrupp som finns inom vuxenutbildningen i kommunen. Det Ă€r angelĂ€get att lĂ€rarna inom kommunal vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ ges möjlighet till kompetensutveckling frĂ€mst inom omrĂ„dena andrasprĂ„ksinlĂ€rning, sĂ€rskilt stöd och individbaserat lĂ€rande. Även nĂ€r det gĂ€ller den specialpedagogiska kompetensen krĂ€vs en förstĂ€rkning. Inom ramen för ”LĂ€rarlyftet II” finns möjligheter för huvudmĂ€nnen att tillgodose behovet av kompetensutveckling.

Rektorns situation och roll behöver uppmÀrksammas

Rektorsfunktionen inom komvux har arbetsuppgifter som tÀcker mÄnga olika delar av verksamheten. Skolinspektionen har i en nylig granskning konstaterat att mÄnga rektorer ges bristande resursmÀssiga förutsÀttningar att utveckla de olika verksamhets- delarna.54 Bristen beror enligt Skolinspektionen pÄ att resurs- fördelningen i allmÀnhet i för liten utstrÀckning beslutas efter en analys av skolans resultat. Enligt Skolinspektionen behöver huvudmÀnnen sÀkerstÀlla förutsÀttningarna för rektorernas ledning av den pedagogiska verksamheten. Huvuddelen av huvudmÀnnen, skriver Skolinspektionen i sin rapport, mÄste lyfta frÄgor om hur arbetet kan utvecklas för att ge bÀttre utrymme och stöd för att rektorerna ska verka som pedagogiska ledare.

Utredningen delar Skolinspektionens bedömning att mÄnga rektorer mÄste ges bÀttre förutsÀttningar för sitt arbete. Om det saknas resurser Àr det svÄrt eller omöjligt att utveckla den pedagogiska verksamheten pÄ det sÀtt och i den riktning som lagstiftningen anger. Det pÄverkar i sÄ fall mÄluppfyllelsen negativt.

54 Skolinspektionen (2012b).

128

Det Àr viktigt att varje kommun analyserar behoven och anvÀnder resultaten av analysen för att hitta lÀmpliga principer för resursfördelningen.

En speciell problematik kan uppstÄ i kommuner dÀr en stor del av verksamheten upphandlas av externa anordnare av vuxen- utbildning. Den rektor i kommunen som Àr ansvarig ska ha möjlighet att hÄlla sig förtrogen med verksamheten Àven i de upphandlade enheterna. Det Àr dÀrför viktigt att den upphandlade verksamheten organiseras sÄ att rektorn har möjlighet att ta ansvar för att exempelvis ett systematiskt kvalitetsarbete finns pÄ varje enhet, oavsett om den Àr upphandlad eller bedrivs i egen regi.

Det mÄste ocksÄ vara helt klart för de studerande vem som Àr rektor för verksamheten och vad rektorsansvaret omfattar.

LÀrarna bör oftare Àn i dag erbjudas och delta i kompetensutveckling

LÀrarna mÄste ges goda förutsÀttningar att hantera utbildnings- situationen. Kompetensutveckling och fortbildning Àr viktigt för att förbÀttra lÀrarnas situation. I skollagen anges att huvudmannen ska se till att personalen vid skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling.55 Huvudmannen ansvarar för att ge ekonomiska och tidsmÀssiga förutsÀttningar för kompetens- utveckling.56 Med anledning av utformningen av skollagen Àr det utredningens bedömning att mÄnga kommuner behöver kartlÀgga behovet av kompetensförstÀrkning i den egna verksamheten. KartlÀggningen bör göras genom att inventera lÀrarnas kompetenser och stÀlla dessa i relation till den mÄlgrupp och de behov som finns inom vuxenutbildningen i kommunen.

En behovsinventering bör ligga till grund för en lÄngsiktig kompetensutvecklingsplan. Planen bör innehÄlla ett varierat utbud av utbildningar inom olika omrÄden, sÄsom andrasprÄksinlÀrning, individualisering av undervisningen, specialpedagogik samt betyg och bedömning. En lÄngsiktig plan som strÀcker sig över flera Är bör omfatta alla de olika sorters kompetensförstÀrkning som behövs.

Den förÀndrade mÄlgruppen pÄ den grundlÀggande nivÄn stÀller delvis andra krav pÄ pedagogiskt förhÄllningssÀtt och pedagogiska metoder Àn motsvarande studerandegrupp gjorde för ett antal Är

552 kap. 34 § skollagen.

56Prop. 2009/10:165.

129

sedan. Det finns dĂ€rför, som utredningen ser det, ett behov av en satsning pĂ„ utbildning för lĂ€rare inom vuxenutbildningen. Utredningen anser att det finns sĂ€rskilda behov av kompetens- utveckling vad gĂ€ller andrasprĂ„ksinlĂ€rning och arbete med studerande i behov av stödinsatser. Även fortbildning för moders- mĂ„lslĂ€rare kan bidra till en utveckling av vuxenutbildningen.

Fortbildning i individanpassning Àr ocksÄ efterfrÄgat. Ofta hamnar ansvaret för individualiseringen av undervisningen hos lÀrarna som efter eget huvud fÄr lösa situationen med bl.a. heterogena studerandegrupper. Individualiseringen hÀnger dÄ i stor utstrÀckning pÄ att lÀraren klarar att fördela sin tid mellan dem som ingÄr i gruppen.57

Även av behörighetsreglerna för lĂ€rare följer att det finns ett stort behov av löpande fortbildningsinsatser. Enligt bestĂ€mmelserna i förordningen om lĂ€rarlegitimation Ă€r lĂ€rare behöriga att undervisa i komvux om de Ă€r behöriga att undervisa pĂ„ motsvarande nivĂ„ och i motsvarande Ă€mne i grundskolan eller gymnasieskolan.58 Det behövs alltsĂ„ inte nĂ„gon sĂ€rskild utbildning för att undervisa inom vuxenutbildningen. Utredningen anser dock att det Ă€r önskvĂ€rt att lĂ€rarna inom vuxenutbildningen har sĂ€rskild kompetens om vuxnas lĂ€rande. De sĂ€rskilda behov som finns inom vuxenutbildningen gör att det Ă€r viktigt att det finns kontinuerliga möjligheter till kompetens- förstĂ€rkning med inriktning mot vuxenutbildning.

Satsningen ”LĂ€rarlyftet I” pĂ„gick 2007–201159 och var en satsning pĂ„ fortbildning för lĂ€rare med fokus pĂ„ Ă€mnesteori och Ă€mnesdidaktik. Enligt Skolverkets Ă„rsredovisning 2011 hade lĂ€rarlyftet utnyttjats av 18 800 lĂ€rare mellan Ă„r 2007 och 2011. Av dessa kom endast tvĂ„ procent frĂ„n komvux och en procent frĂ„n sfi. Söktrycket var ocksĂ„ lĂ„gt till exempelvis de kurser i vuxenpedagogik som erbjöds.60 Det förhĂ„llandevis lĂ„ga antalet deltagare frĂ„n vuxenutbildningen kan bero pĂ„ bl.a. lĂ€rarnas eget intresse och efterfrĂ„gan, arbetsgivarnas vilja och utrymme att lĂ„ta lĂ€rarna delta, samt pĂ„ det kursutbud som erbjöds.

Under 2012 pĂ„börjades satsningen ”LĂ€rarlyftet II”, en satsning som ska pĂ„gĂ„ fram till och med 2015. Avsikten med satsningen Ă€r

57Möjligheten att individanpassa utbildningen hÀnger dock givetvis inte enbart pÄ lÀrarens utbildning och kunskaper, utan Àven pÄ resurser. LÀrare utredningen har trÀffat efterlyser ofta bÀttre förutsÀttningar att kunna öka individanpassningen av undervisningen. Exempelvis kan önskemÄlen handla om att minska studerandegruppernas storlek eller att det vid vissa lektionstillfÀllen bör finnas mer Àn en lÀrare i klassrummet.

582 kap. 31 § förordningen (2011:326) om lÀrarlegitimation.

59Det var möjligt att avsluta kurser Àven under 2012.

60Statskontoret (2010b).

130

att öka Ă€mnesbehörigheten hos lĂ€rare i grundskolan, gymnasie- skolan, vuxenutbildningen och sĂ€rskolan. För att öka vuxenlĂ€rarnas utnyttjande av ”LĂ€rarlyftet II” Ă€r det viktigt att huvudmĂ€nnen tillĂ„ter lĂ€rarnas deltagande och uppmuntrar detsamma. Det Ă€r ocksĂ„ viktigt att Skolverkets upphandling av kurser utgĂ„r frĂ„n en bedömning av vilka kurser som Ă€r relevanta för lĂ€rarna inom vuxenutbildningen.

Riktade informations- och rekryteringsinsatser behövs

Utredningens bedömning: Det krÀvs ytterligare anstrÀngningar frÄn kommunerna för att kartlÀgga vilka som saknar grundlÀggande kompetens och för att rekrytera dessa till studier. I rekryterings- arbetet kan kommunerna behöva samarbeta med folkbildningen, studieförbunden, Arbetsförmedlingen och olika intresse- organisationer och föreningar knutna till sÀrskilda mÄlgrupper.

Genom ett effektivt informations- och rekryteringsarbete kan vissa gruppers integrering i samhÀllet pÄskyndas och deras situation pÄ arbetsmarknaden kan förbÀttras.

Utredningens förslag pÄ studiemedelsomrÄdet kommer att underlÀtta för kommunerna att rekrytera personer i behov av utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ inom den kommunala vuxen- utbildningen.

För att kunna avgöra om en kommun uppfyller sina skyldigheter nÀr det gÀller information och rekrytering krÀvs att kommun- invÄnarnas utbildningsbehov Àr kartlagt pÄ ett sÄdant sÀtt att det Àr kÀnt vilka som Àr i behov av utbildning inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Först dÀrefter kan man avgöra om informationsarbetet och arbetet med att aktivt rekrytera studerande till vuxenutbildningen nÄr upp till en nivÄ som motsvarar kravet i skollagen. För att kommunerna ska kunna kontrollera kvaliteten pÄ sitt eget arbete krÀvs alltsÄ att man Äterkommande gör sÄdana kartlÀggningar.

Som vi har sett tidigare Àr det förhÄllandevis fÄ studerande med kort utbildning som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ. Enligt utredningens bedömning tyder detta pÄ att det finns en stor grupp personer som skulle kunna ha stor nytta av att pÄbörja sÄdana studier.

131

Utredningen anser att kommunernas uppsökande verksamhet i större utstrÀckning Àn i dag mÄste samarbeta med folkbildningen, studieförbunden, Arbetsförmedlingen och olika intresse- organisationer knutna till sÀrskilda mÄlgrupper, för att kunna nÄ personer i behov av utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ. En satsning pÄ aktiv rekrytering kan innebÀra nya möjligheter till rekrytering av personer som Àr svÄra att nÄ. I vissa fall, t.ex. nÀr det gÀller den romska gruppen, kan det vara sÀrskilt viktigt att samarbeta med föreningar och intresseorganisationer som tillvaratar en viss grupps intressen.

Det finns mycket som talar för att en uppsökande verksamhet, med möjlighet till direkta samtal, kan leda till att personer som saknar utbildning motsvarande grundskolan fÄr en tydligare bild av de utbildningsvÀgar som finns. Genom en sÄdan aktivt uppsökande verksamhet finns det betydligt större möjligheter att nÄ andra grupper av potentiella deltagare Àn de som nÄs med enbart skriftlig information. Information pÄ exempelvis en hemsida kan vara ett sÀtt att informera, men mÄnga personer behöver en personlig kontakt för att motiveras till att ta steget att pÄbörja studier.

Ett mer aktivt rekryteringsarbete kan enligt utredningens bedömning ge mÄnga positiva effekter. Det ger dels alla kommun- invÄnare lika möjligheter att ta stÀllning till studier, dels kan integrationen i samhÀllet förbÀttras för grupper som annars kanske har fÄ kontakter med andra Àn den nÀrmaste familjen. En ökad integration kan pÄ sikt förbÀttra dessa personers möjligheter pÄ arbetsmarknaden och dÄ Àven minska kommunernas kostnader för bl.a. försörjningsstöd.

VÄr bedömning Àr att förslagen om ett högre studiebidrag och fler studiemedelsveckor (se kapitel 8) kommer att underlÀtta för kommunerna att rekrytera studerande i behov av utbildning inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

132

5Anpassning efter individers behov och förutsÀttningar

5.1Utredningens uppdrag

Utredningen har i uppdrag att kartlÀgga i vilken grad komvux pÄ grundlÀggande nivÄ lever upp till nationellt faststÀllda mÄl och syften nÀr det gÀller anpassning bÄde pÄ individnivÄ och till vissa utpekade studerandegruppers behov och förutsÀttningar, samt att vid behov föreslÄ ÄtgÀrder för att förbÀttra utbildningen sÄ att mÄlen och syftena uppfylls. I uppdraget ingÄr ocksÄ att undersöka hur flexibel utbildningen Àr och att vid behov föreslÄ ÄtgÀrder för att förbÀttra utbildningen i detta avseende.

5.2En flexibel och individanpassad utbildning

5.2.1Flexibilitet i undervisningen

Utredningens enkÀtundersökning visar att de flesta kommuner erbjuder möjligheter till studier pÄ heltid och halvtid. Klassrums- undervisning och undervisning i smÄ grupper förekommer i en majoritet av kommunerna. Kurser pÄ kvÀllstid erbjuds av knappt en tredjedel av kommunerna. Intensivkurser och sommarkurser Àr mer ovanligt och helgkurser förekommer i princip inte alls.

133

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

Av kommuner med fler Àn 50 000 invÄnare erbjuder 65 procent möjligheter till studier pÄ kvÀllar jÀmfört med endast 11 procent av kommuner med fÀrre Àn 10 000 invÄnare. Det Àr ocksÄ vanligare att de större kommunerna erbjuder intensiv- och sommarkurser Distanskurser förekommer i mindre Àn hÀlften av kommunerna. Enligt Skolverkets officiella statistik Àr det mindre vanligt med distanskurser pÄ grundlÀggande nivÄ Àn pÄ gymnasial nivÄ. Motivet till detta har vid utredningens besök i kommunerna uppgetts vara en osÀkerhet kring om elever inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ har förutsÀttningar att tillgodogöra sig innehÄllet i en kurs som genomförs pÄ distans.

5.2.2En flexibel och individanpassad utbildning

Individanpassningen av utbildningen varierar mellan kommunerna. I smÄ kommuner med fÄ deltagare i komvux pÄ grundlÀggande nivÄ finns ibland stora möjligheter till individanpassning. Alla elever Àr kÀnda av sÄvÀl rektorn som av studie- och yrkesvÀgledare och lÀrare. Det lÄga elevantalet gör att lÀraren kan arbeta med varje elev och anpassa undervisningen pÄ individnivÄ. DÀremot har en liten kommun sÀllan möjlighet att skapa samlade undervisningsgrupper

134

utifrÄn elevernas förkunskapsnivÄ. Det finns inte heller samma möjligheter för en liten kommun att erbjuda undervisning vid olika tidpunkter. Det Àr bl.a. av det skÀlet vanligare att kommuner med fÀrre Àn 10 000 invÄnare erbjuder distanskurser med fÄ lÀrartrÀffar Àn att de stora kommunerna gör det.

5.2.3Utbildningens utformning skiljer sig Ă„t

Utredningens bedömning: Flexibiliteten och individanpassningen av utbildningen inom kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ ser olika ut i kommunerna. Utredningens förslag och bedömningar syftar till att stödja kommunerna i deras arbete med att vidareutveckla verksamheterna, för att uppnÄ en flexibel och individanpassad utbildning utifrÄn kommunens förutsÀttningar och möjligheter.

Vid utredningens kommunbesök och av de enkÀtundersökningar utredningen genomfört, har det framkommit att graden av individanpassning och flexibilitet inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ varierar mellan kommunerna. Utbildningen erbjuds inte alltid pÄ olika tider och i olika omfattning. Utbildningen erbjuds inte heller alltid i tillrÀckligt flexibla former för att kunna motsvara de studerandes behov.

Kommunernas skilda prioriteringar leder Ă€ven till att resurs- fördelningen till vuxenutbildningen skiljer sig Ă„t över landet. Även om andra faktorer Ă€n ekonomiska har stor betydelse, t.ex. organisering och lĂ€rarnas intresse och vilja, hĂ€nger möjligheterna att individualisera undervisningen till stor del pĂ„ resurser. Utan tillrĂ€ckligt stöd och tillrĂ€ckliga resurser hamnar de problem som finns med heterogena elevgrupper och individuella behov ofta pĂ„ lĂ€rarna, som efter sina egna pedagogiska förutsĂ€ttningar fĂ„r lösa situationen.

135

5.3Verktyg för ökad flexibilitet och individanpassning

Utredningen presenterar i följande avsnitt ett antal utvecklings- möjligheter inom olika omrÄden.

5.3.1Kontinuerlig antagning

Utredningens bedömning: Vad som avses med kontinuerlig antagning varierar mellan olika kommuner. Det finns möjligheter att genom inslussningsverksamhet och samverkan förbÀttra möjligheterna att erbjuda kontinuerlig antagning.

I förordningen om vuxenutbildning anges att utbildningen ska bedrivas kontinuerligt under hela Äret.1 NÀrmare Ätta av tio kommuner uppger i utredningens enkÀt att man tillÀmpar kontin- uerlig antagning. Vad som menas med kontinuerlig antagning tolkas dock olika i verksamheterna. NÄgra av de svarande kommunerna uppger att de med kontinuerlig antagning menar antagning fyra till sex gÄnger per Är medan andra avser löpande antagning dÀr nya elever tas emot varje vecka. Trots att termins- begreppet inte har funnits i styrdokumenten för vuxenutbildningen pÄ mÄnga Är prÀglar det ÀndÄ verksamheterna i mÄnga kommuner.

Om en kommun inte har ett antagningssystem som möjliggör kontinuerliga starter av kurser och delkurser tvingas studerande oftare till repetitionsstudier i vÀntan pÄ nÀsta antagning. Detta minskar ocksÄ incitamenten för att avsluta en kurs i förtid, nÀr mÄlen för kursen Àr uppnÄdda. I vÀrsta fall kan fÄ tillfÀllen för antagning innebÀra mÄnader av vÀntan pÄ att studierna kan fort- sÀtta. En förutsÀttning för flexibilitet Àr att det finns möjlighet för studerande att byta mellan olika kurser eller nivÄer under pÄgÄende kurs.

NÄgra av de lÀrare som utredningen har trÀffat upplever att en tÀtare antagning Àn fyra till sex gÄnger per Är Àr svÄr att hantera pedagogiskt. Utredningen gör dock bedömningen att problemet med kontinuerlig antagning till stor del Àr av organisatorisk karaktÀr. Vi har sett flera exempel pÄ kommuner som har utvecklat olika former av inslussningsverksamhet dit nya elever blir

1 2 kap. 25 § förordningen om vuxenutbildning.

136

hÀnvisade för att pÄbörja sina studier. DÀrefter blir eleverna successivt inplacerade i grupper som motsvarar deras kunskaps- bakgrund och studiemÄlsÀttning.

Utredningen har enbart sett detta i kommuner med ett relativt stort elevantal. En inslussningsverksamhet kan dock enligt utredningens bedömning vara ett sÀtt att organisera en mer kontinuerlig antagning Àven i mindre kommuner, kanske i samverkan med andra kommuner eller gemensamt i en region. Genom att samverka med andra kommuner kan möjligheten att erbjuda kontinuerlig antagning förbÀttras.

Vidare kan en orienteringskurs utgöra en form av introduktion till en kurs. Efter en tid av introduktion bör det finnas möjligheter att placera elever i grupper allt efter förkunskaper, mÄl och studietakt.

Som tidigare pÄpekats tolkas kravet pÄ att utbildning ska bedrivas kontinuerligt under Äret olika i kommunerna. SkÀlen till detta Àr naturligtvis flera och hÀnger ocksÄ samman med kommunens storlek, resurser och elevantal. Att föreslÄ en skÀrpning av bestÀmmelsen genom att krÀva att inslussnings- verksamhet ska förekomma för att möjliggöra kontinuerlig antagning, skulle innebÀra en begrÀnsning av kommunernas möjligheter att sjÀlva organisera sin verksamhet. Utredningen ser ett större vÀrde i att istÀllet försöka förmedla goda exempel pÄ hur olika kommuner har lyckats erbjuda en mer kontinuerlig antagning.

5.3.2Förkunskapskrav

Utredningens bedömning: I mÄnga kommuner förekommer formella förkunskapskrav trots att rÀtten att antas till kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ beror pÄ den sökandes förutsÀttningar att tillgodogöra sig utbildningen. IstÀllet för sÀrskilda kursfordringar mÄste kommunerna, i större utstrÀckning Àn i dag, genomföra bedömningar av elevernas kunskaper för att avgöra om de har förutsÀttningar att genomgÄ kursen.

Skollagens bestÀmmelse om behörighet att delta i utbildning inom komvux anger bl.a. att en elev ska ha förutsÀttningar att tillgodo- göra sig innehÄllet i utbildningen. Det stÀlls inga krav pÄ för-

137

kunskaper i författningarna som reglerar vuxenutbildningen, till skillnad frÄn författningar som styr antagningen till gymnasie- skolan respektive högskolan. För att kunna avgöra om en elev har förutsÀttningar att tillgodogöra sig utbildningen krÀvs dÀrför nÄgon form av bedömning av elevens kunskaper.

Resultaten av utredningens enkĂ€tundersökning visar att nĂ€rmare sex av tio kommuner krĂ€ver en lĂ€gsta nivĂ„ pĂ„ sprĂ„kkunskaperna för studier inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Framför allt före- kommer detta nĂ€r det gĂ€ller svenska som andrasprĂ„k. Över hĂ€lften av kommunerna anger att de stĂ€ller upp sprĂ„kliga förkunskapskrav för att lĂ€sa svenska som andrasprĂ„k. Av dessa uppger en majoritet att en elev ska ha lĂ€st kurs D inom sfi för att fĂ„ pĂ„börja svenska som andrasprĂ„k pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Vissa kommuner gör undantag efter en individuell bedömning av vilken nivĂ„ inom sfi sprĂ„kkunskaperna motsvarar. Andra kommuner uttrycker sig mer vagt och skriver att eleven behöver ha tillrĂ€ckliga sprĂ„kkunskaper för att tillgodogöra sig undervisningen. Ett mindre antal kommuner anger att eleverna bör ha lĂ€st ”viss sfi”, eller ha avslutat kurs B eller C inom sfi.

Skolinspektionen har i ett flertal tillsynsbeslut riktat kritik mot kommuner till följd av förkunskapskraven, eftersom det saknas författningsstöd för att stÀlla upp sÄdana krav. Efter Skolinspektionens kritik kan utredningen notera att mÄnga kommuner har tagit bort förkunskapskraven frÄn sin skriftliga information till eleverna. Under utredningens kommunbesök har dock framkommit att kraven i praktiken fortfarande förekommer genom att elever avrÄds frÄn att pÄbörja studier pÄ grundlÀggande nivÄ innan man uppnÄtt en viss nivÄ inom sfi. Kommunerna motiverar anvÀndningen av förkunskapskrav med att eleven annars saknar förutsÀttningar att tillgodogöra sig utbildningen. Denna förestÀllning grundar sig i en syn pÄ utbildningsgÄngen som en s.k. progressionstrappa (fig. 5.1).

Utöver avsaknaden av lagstöd ser utredningen allvarligt pÄ att det stÀlls krav pÄ förkunskaper i form av genomgÄngna kurser, dÄ detta medför en begrÀnsning av möjligheterna att kombinera studier pÄ olika nivÄer och inom olika utbildningsformer. MÄnga studerande kan ha en ojÀmn kunskapsprofil som innebÀr att de kan ha kunskaper motsvarande gymnasienivÄ i vissa kurser medan kunskapsnivÄn i andra kurser motsvarar grundlÀggande nivÄ. Detta gör att det Àr olÀmpligt att stÀlla upp formella kunskapskrav.

138

NivÄ

Gymnasial nivÄ

GrundlÀggande

nivÄ

Sfi

Tid

Den spegling av ungdomsskolan som prÀglar vuxenutbildningen bidrar till att en del företrÀdare för vuxenutbildningen tÀnker sig utbildningen i form av en fastlÄst progressionstrappa. Bakgrunden till förestÀllningen om att progressionstrappan Àr det korrekta sÀttet att bedriva utbildningen Àr att det ofta finns en oro för att eleverna ska misslyckas med sina studier pÄ en högre nivÄ om de inte har uppnÄtt en viss sprÄklig nivÄ innan studierna pÄbörjas. Ett annat argument Àr att det Àr mer praktiskt att lÄta eleverna lÀsa kurser i en förutbestÀmd ordning. Administrativa svÄrigheter verkar lÀgga hinder i vÀgen för att elever samtidigt ska kunna lÀsa kurser pÄ olika nivÄer eller inom olika skolformer. Det Àr utredningens bedömning att kommunerna bör frÄngÄ progressions- trappan. MÄnga elever har förutsÀttningar att genomföra en kurs utan att ha genomgÄtt den kurs som stÀlls upp som förkunskaps- krav. Det finns dÀrför anledning att istÀllet för sÀrskilda kurs- fordringar anvÀnda sig av en bedömning av elevens kunskaper, för att avgöra om han eller hon har förutsÀttningar att genomgÄ en viss kurs.

5.3.3Inledande bedömning av elevernas kunskapsnivÄ

Utredningens bedömning: För att pÄ ett effektivt sÀtt kunna erbjuda en individanpassning av utbildningen krÀvs validerings- insatser och att en inledande kartlÀggning görs av elevens kunskaper. Utredningens förslag om nationella delkurser ökar möjligheterna till korrekta inledande nivÄbedömningar och till validering.

139

För att pÄ ett effektivt sÀtt kunna erbjuda en utbildning som utgÄr frÄn elevens behov krÀvs att en inledande kartlÀggning genomförs. Förkunskaper bör bedömas och vÀrderas för att avgöra individens förutsÀttningar att tillgodogöra sig utbildningen och dÀrmed behörigheten, samt för att kunna anpassa studierna efter kunskaps- nivÄn. Att inte genomföra sÄdana kartlÀggningar begrÀnsar möjlig- heterna att individanpassa studierna. Möjligheterna att bedöma eventuella stödbehov minskar ocksÄ.

NÀstan tvÄ tredjedelar av kommunerna anger i utredningens enkÀtundersökning att kartlÀggning och validering av tidigare kunskaper sker i samband med ett vÀgledningssamtal. HÀlften av de tillfrÄgade kommunerna genomför nivÄtester i samband med vÀgledningen. NivÄtester i samband med vÀgledningen Àr vanligare i stora kommuner Àn i smÄ. Det Àr vanligare att proven genomförs av lÀrare Àn i samband med vÀgledningen. Diagnostiska prov före- kommer i nÄgon form i de flesta kommuner. Endast en tredjedel av kommunerna genomför dock regelbundet nivÄbedömningar av elevernas kunskaper i samband med undervisningen.

Utredningen bedömer att det finns möjligheter för kommunerna att organisera verksamheten sĂ„ att man i större utstrĂ€ckning Ă€n i dag bedömer elevernas förkunskaper. Ökade insatser för att genomföra validering och nivĂ„tester kan förbĂ€ttra förutsĂ€ttningarna för studerande att tillgodogöra sig utbildningen. Studerande slipper dĂ„ lĂ€sa kurser vars innehĂ„ll de redan har tillrĂ€ckliga kunskaper i. I förlĂ€ngningen kan detta ocksĂ„ resultera i att studietiden kortas. SĂ„dana ökade insatser kan genomföras utan författningsĂ€ndringar. Utredningens bedömning Ă€r att det finns stor potential för en effektivisering om nivĂ„tester genomförs konsekvent och regelbundet. Utredningens förslag om delkurser (se avsnitt 5.3.8) kan ocksĂ„ bidra till större möjligheter att differentiera undervisningen och att anpassa den efter varje elevs behov efter en inledande bedömning av elevens förkunskaper.

5.3.4NivÄgruppering efter bedömda förkunskaper

Om det finns förutsÀttningar att skapa undervisningsgrupper utifrÄn förkunskaper Àr detta enligt utredningens bedömning ett bra sÀtt att organisera undervisningen. Elever som delas in i grupper efter sina förkunskaper kan arbeta enligt sin egen förmÄga och planering men ÀndÄ ingÄ i en studiegrupp. I vissa kommuner

140

som utredningen har besökt placeras dock samtliga elever i samma grupp trots stora olikheter i kunskapsnivÄ och bakgrund. Om det inte sker nÄgon nivÄgruppering och elevantalet Àr för stort finns det risk för att lÀraren inte ges möjlighet att Àgna varje elev tillrÀcklig uppmÀrksamhet. SÄdana situationer bör undvikas eftersom de inte skapar möjligheter till individualisering, Àven om det genomförs en bedömning av de studerandes förkunskaper. En liten kommun kan emellertid, p.g.a. ett litet antal studerande, sakna möjligheter att skapa flera undervisningsgrupper. I dessa kommuner kan det lÄga elevantalet istÀllet skapa goda förutsÀttningar för lÀraren att individualisera undervisningen utifrÄn elevernas förkunskaper.

5.3.5Kursutbud, kurspaket och kombinationsmöjligheter

Utredningens bedömning: Utformningen av kurser bör motsvara den efterfrĂ„gan och det behov som finns i kommunen. För en korrekt bedömning krĂ€vs att kommunen regelbundet genomför behovsinventeringar. Ökad samverkan mellan kommuner innebĂ€r bĂ€ttre möjligheter att erbjuda kurser i flexibla former.

FÀrdiga s.k. kurspaket bör undvikas dÄ utgÄngspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsÀttningar.

För att en kommun ska anses erbjuda möjligheter till kombinationslÀsning krÀvs att det ges praktiska och inte enbart teoretiska möjligheter att kombinera studier pÄ olika nivÄer.

Kursutformning

För att kunna erbjuda den utbildning som efterfrÄgas mÄste kommunerna regelmÀssigt göra en inventering av vilka behov kommuninvÄnarna har av utbildning och hur kurserna ska utformas för att möjliggöra studier. Resultatet av en sÄdan behovsinventering bör sedan ligga till grund för utformningen av utbudet. En behovsinventering bör inte enbart omfatta efterfrÄgan pÄ olika kurser utan Àven t.ex. stödbehov och studieformer.

Utredningen har sett positiva exempel pÄ kommuner som gör regelbundna behovsinventeringar, men Àven mÄnga exempel pÄ att elever inte har kunnat lÀsa de kurser de har önskat p.g.a. att kurs- utbudet inte har varit anpassat efter efterfrÄgan. Om kommunen

141

inte genomför en behovsinventering inför utformningen av kursutbudet kan det i viss mÄn bli sÄ att kommunen utformar sitt utbud av kurser efter tillgÄngen pÄ behöriga lÀrare istÀllet för att utgÄ frÄn kommuninvÄnarnas behov.

Ett vĂ€l utvecklat regionsamarbete kring utformningen av kursutbudet kan bidra till att en kommun bĂ€ttre lyckas möta efterfrĂ„gan och behov. Om en elev efterfrĂ„gar en kurs som hemkommunen inte erbjuder p.g.a. liten efterfrĂ„gan, kan eleven vĂ€nda sig till en annan kommun. För en liten kommun med fĂ„ invĂ„nare Ă€r det ett sĂ€tt att kunna erbjuda samtliga kurser utan att för den skull behöva anordna alla kurser i egen regi. Ökad samverkan mellan kommuner kan dĂ€rmed ge bĂ€ttre möjligheter att erbjuda kurser i den utformning och vid de tidpunkter som efterfrĂ„gas av eleverna.

Kurspaket

Skollagen Ă€r tydlig i att utgĂ„ngspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsĂ€ttningar. Det Ă€r inte kommunens tillgĂ„ng till personal eller andra organisatoriska skĂ€l som ska ligga till grund för hur utbildningen utformas i kommunen. Om en elev enbart har behov av att lĂ€sa svenska som andrasprĂ„k bör detta göras möjligt. Eleven kan annars tvingas lĂ€sa ett större antal kurser Ă€n nödvĂ€ndigt, vilket leder till lĂ€ngre studietider, senare etablering pĂ„ arbetsmarknaden och högre studieskulder. Även kommunernas kostnader för utbildningsverksamheten ökar.

Enligt utredningens kommunenkÀt gÄr det inte att lÀsa svenska som andrasprÄk pÄ heltid i 40 procent av kommunerna. I mÄnga kommuner dÀr kursen enbart ges som deltidskurs erbjuds den ofta i kombination med andra kurser.

Ett skÀl till sÄdana kurspaket Àr att de studerande ska kunna studera pÄ heltid, vilket Àr avsett att underlÀtta för de studerande att fÄ fullt studiemedel. Kurspaket kan ocksÄ vara ett sÀtt för en kommun att ur ett organisatoriskt perspektiv driva sin verksamhet pÄ ett effektivt sÀtt. Det kan t.ex. finnas behov av att fÄ ihop tjÀnster av tillrÀcklig omfattning för personalen inom vuxen- utbildningen. Utredningens bedömning Àr att kursen svenska som andrasprÄk, som Àr den vanligaste kursen pÄ grundlÀggande nivÄ, mÄste göras tillgÀnglig som heltidskurs för de elever som har behov av detta. Fasta kurspaket bör undvikas.

142

Kombinationsmöjligheter

I Lvux12 anges att flexibla lösningar ska efterstrÀvas i organisation, arbetssÀtt och arbetsformer, med utgÄngspunkt i individens behov och förutsÀttningar. Det ska vara möjligt dels att kombinera studier i flera skolformer inom vuxenutbildningen, dels att kombinera studier med arbete eller praktik.

Resultatet av den genomförda kommunenkÀten visar att drygt fyra av tio kommuner möjliggör kombinationer mellan studier inom olika delar av vuxenutbildningen eller med arbete och praktik. Vanligast Àr att kommunen gör det möjligt att kombinera studier i komvux pÄ grundlÀggande nivÄ med studier pÄ gymnasial nivÄ. Det Àr inte lika vanligt att erbjuda studier inom sfi parallellt med komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. SÄdana kombinationsmöjligheter möjliggörs i stor utstrÀckning i en fjÀrdedel av kommunerna.

Kommunernas enkÀtsvar tydliggör kommunernas varierande ambitionsnivÄ nÀr det gÀller möjligheten att kombinera olika utbildningar. NÄgra kommuner anger att det gÄr att kombinera efter behov och önskemÄl. Andra kommuner uppger att kombi- nationer inte efterfrÄgas i nÄgon större utstrÀckning, men att man erbjuder studier pÄ distans och kvÀllsundervisning och att det dÀrför Àr fullt möjligt att kombinera studier med andra aktiviteter sÄsom arbete eller familjeliv.

Under utredningens studiebesök har det framkommit att kommunens organisation och styrning kan försÀmra möjligheten att kombinera studier pÄ olika nivÄer och i olika former. SÀrskilt i kommuner dÀr vuxenutbildningen Äterfinns under utbildnings- förvaltningen kan det uppstÄ svÄrigheter med att kombinera studier med arbete eller praktik. I kommuner med en nÀmndorganisation dÀr vuxenutbildningen finns i samma nÀmnd som arbetsmarknads- frÄgorna underlÀttas en kombination mellan arbete och studier, medan det istÀllet finns risk för att det kan vara svÄrare att kombinera studier pÄ olika utbildningsnivÄer eller i olika skol- former.

Vissa kommuner har delar av vuxenutbildningen utlagd pÄ entreprenad till externa utbildningsanordnare. Detta kan ibland försvÄra möjligheterna till kombinationslÀsning. Det kan vara administrativt och schematekniskt svÄrt att lösa en situation dÀr den studerande vill kombinera studier pÄ olika kurser eller pÄ olika nivÄer, om dessa studier dessutom bedrivs hos olika utbildnings- anordnare. De externa utbildningsanordnarna bedriver dessutom

143

ofta sin verksamhet i lokaler skilda frÄn kommunens och frÄn andra utbildningsanordnares lokaler.

Även den geografiska placeringen av olika enheter inom kommunens egen regi kan vara ett logistiskt hinder för kombinations- lĂ€sning. Schematekniska problem pĂ„verkar ocksĂ„ möjligheterna att kombinera olika typer av studier.

För att en kommun ska anses erbjuda möjligheter till kombinationslÀsning krÀvs enligt utredningens uppfattning att eleverna ges en praktisk och inte enbart en teoretisk möjlighet att kombinera studier pÄ olika nivÄer. För att detta verkligen ska komma till stÄnd Àr det en fördel om verksamheterna Àr samlokaliserade och om personalen inom de olika verksamheterna samarbetar kring schema och andra praktiska frÄgor. Det Àr tyvÀrr vanligt att praktiska frÄgor hindrar parallella studier.

För att optimera möjligheterna till kombinationslÀsning bör kommunerna i sin upphandling stÀlla krav pÄ att externa anordnare ska göra sitt yttersta för att sÀkerstÀlla möjligheterna till kombinationslÀsning. Ett sÄdant krav skulle exempelvis vara att de olika utbildningsanordnarna och kommunen samverkar för att erbjuda eleverna ett heltÀckande kursutbud som ocksÄ gÄr att lÀsa parallellt. Utan förbÀttrade möjligheter till kombinationslÀsning kan inte studietiderna kortas och de studerandes intrÀde pÄ arbetsmarknaden försenas i onödan.

Utredningen har sett över möjligheterna att skÀrpa de nu gÀllande bestÀmmelserna i förordningen om vuxenutbildning. BestÀmmelserna innebÀr dock redan i dag att en kommun ska utforma verksamheten sÄ att olika studier kan kombineras. Enligt utredningens bedömning finns det dÀrför inte skÀl att skÀrpa regelverket.

SprÄkstudier av viss omfattning

Utredningens bedömning: Kvalitativ sprÄkundervisning krÀver ett minimiantal undervisningstimmar per vecka.

För de elever som enbart har behov av att studera svenska som andrasprÄk inom kommunal vuxenutbildning pÄ grund- lÀggande nivÄ bör kursen erbjudas som heltidsstudier.

144

Kvalitativ sprĂ„kundervisning förutsĂ€tter i de flesta fall ett minimi- antal undervisningstimmar per vecka. Nationellt centrum för svenska som andrasprĂ„k har i kontakten med utredningen menat att det kan vara rimligt att 15–20 undervisningstimmar per vecka motsvarar heltidsstudier i svenska som andrasprĂ„k. Om en elev dessutom har behov av grundlĂ€ggande alfabetisering kan ytterligare undervisningstimmar krĂ€vas. Det kan i sammanhanget konstateras att undervisningstiden inom sfi ska vara minst 15 timmar per vecka under en fyraveckorsperiod.

I utredningens kommunenkÀt angav 30 procent av kommunerna att hÀlften, eller mindre Àn hÀlften, av verksamhetspoÀngen i svenska som andrasprÄk lÀggs ut som undervisningstimmar. NÀstan hÀlften av kommunerna angav att mer Àn hÀlften men inte samtliga verksamhetspoÀng lÀggs ut som undervisningstimmar. I 20 procent av kommunerna lÀggs alla verksamhetspoÀng ut som undervisningstimmar. Under utredningens kommunbesök har vi sett att antalet lektionstillfÀllen i kursen svenska som andrasprÄk kan variera mellan tvÄ tillfÀllen i veckan om vardera en och en halv timme, till fem tillfÀllen per vecka dÀr varje tillfÀlle omfattar tvÄ och en halv till tre timmar.

I samband med utredningens kommunbesök har de intervjuade eleverna ibland efterlyst mer lÀrarledd undervisning. En orsak till att de studerande efterlyser detta Àr att dessa tillfÀllen kan vara den enda möjlighet de har till att tala svenska. Hemmiljön prÀglas i mÄnga fall av elevernas hemsprÄk.

Tre timmars undervisning i veckan kan möjligen vara befogat för en elev som lÀser flera olika kurser parallellt. Det kan ocksÄ vara tillrÀckligt för en högutbildad elev med god studievana som kÀnner behov av att ytterligare bygga pÄ sina kunskaper i svenska. För en elev som efter avslutad sfi söker sig till komvux pÄ grundlÀggande nivÄ för att ytterligare förstÀrka sina kunskaper i svenska Àr det dock inte troligt att tre undervisningstimmar i veckan kan ge den förstÀrkning av svenskkunskaperna som eleven behöver. Med fler undervisningstimmar per vecka kan utbildningstiden förkortas och utbildningen effektiviseras.

Ofta erbjuds svenska som andrasprÄk enbart i kombination med andra kurser med motiveringen att eleverna behöver lÀsa nÄgot annat Àn bara svenska. Enligt kursplanen i svenska som andrasprÄk ska momentet kommunikation innehÄlla ÀmnesomrÄden med anknytning till elevens utbildning, samhÀlls- och arbetsliv, aktuella omrÄden, hÀndelser och hÀndelseförlopp samt tankar, Äsikter, idéer,

145

erfarenheter och kÀnslor. Det finns alltsÄ stora möjligheter att Àven inom kursen svenska som andrasprÄk lÄta eleverna lÀsa omrÄden utanför sjÀlva Àmnet svenska. För dem som enbart har behov av att studera svenska som andrasprÄk mÄste kursen kunna erbjudas med en sÄdan omfattning att den kan anses motsvara heltidsstudier.

Utredningen bedömer att kommunerna bör erbjuda kursen svenska som andrasprÄk i form av heltidsstudier nÀr det finns elever som enbart har behov av att lÀsa svenska som andrasprÄk. Kommunerna bör i sina avtal med upphandlade utbildnings- anordnare försÀkra sig om att heltidsstudier kan erbjudas. Skolinspektionen bör i samband med tillsyn se över att elever ges möjlighet till heltidsstudier i kursen.

5.3.6Öppna studiemiljöer

Utredningens bedömning: Öppna studiemiljöer, t.ex. studiehallar, Ă€r ett positivt inslag i vuxenutbildningen. Studiehallar ökar lĂ€rartiden för samtliga elever och kan vara sĂ€rskilt betydelsefulla för elever i behov av stöd. Samverkan mellan utbildningsanordnare och mellan kommunala verksamheter kan öka tillgĂ„ngen till öppna studiemiljöer.

Det finns olika sorters öppna studiemiljöer. Utredningen har valt att fokusera pÄ studiehallar. Detta utesluter inte att andra öppna studiemiljöer Àr vÀl fungerande miljöer för lÀrande.

En studiehall Àr en benÀmning pÄ en lokal dÀr det under en angiven tid finns tillgÄng till pedagoger. En elev kan komma till studiehallen utanför ordinarie lektionstid för att fÄ stöd och handledning i de kurser som han eller hon studerar. Studiehallar eller liknande verksamheter erbjuds i mÄnga kommuner. Av utredningens enkÀt framgÄr att 43 procent av kommunerna erbjuder nÄgon form av studiehall eller lÀrstudio med generell inriktning och att 37 procent erbjuder studiehallar med inriktning mot ett eller flera Àmnen. Dessa förekommer ofta i form av

”mattestugor” eller ”sprĂ„kstugor” med tillgĂ„ng till kvalificerad personal.

Ofta Àr studiehallarna öppna för alla. Ibland kan dock tillgÄngen vara utformad som en typ av stöd för elever i behov av extra lÀrarledd handledning. I viss mÄn har utredningen fÄtt uppfattningen att

146

studiehallar anvÀnds för att det i övrigt erbjuds begrÀnsad tid med lÀrarledd undervisning.

GenomgÄende för studiehallarna Àr att eleverna Àr vÀlkomna pÄ tider utanför ordinarie schematider. De kan dÄ arbeta enligt sin individuella studieplan och fÄ tillgÄng till handledning av nÀrvarande lÀrare. Under utredningens studiebesök har eleverna ofta uttryckt att de upplever studiehallarna som ett positivt inslag i studierna. Utredningen har dock i samband med sina besök i kommunerna noterat att det förekommer problem med tillgÀng- ligheten till studiehallarna. SÀrskilt elever som kombinerar studier pÄ olika kurser och pÄ olika nivÄer kan ha svÄrigheter att besöka studiehallarna pÄ de tider som erbjuds.

Andra problem med tillgÀngligheten kan bero pÄ att andra kommunala verksamheter inte Àr anpassade till studiesituationen. T.ex. kan barnomsorgen vara organiserad sÄ att elevens schema utgör ramen för den tid som kommunen erbjuder barnomsorg. Detta kan dÄ göra det omöjligt för eleverna att delta i handledning eller stöd i studiehallarna utanför ordinarie schematider. Det Àr viktigt att det sker en samordning inom kommunen som sÄ lÄngt det Àr möjligt undanröjer sÄdana hinder.

5.3.7Orienteringskurser

Utredningens bedömning: Orienteringskurser kan utgöra ett viktigt verktyg för att individanpassa studierna.

Utredningens föreslag: Skolverket ges i uppdrag att ta fram ett informationsmaterial kring anvÀndningen av orienteringskurser i syfte att öka förekomsten av orienteringskurser som en möjlighet till individanpassning inom vuxenutbildningen.

Inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ finns det nationella kurser och orienteringskurser.2 En orienteringskurs ska svara mot sÄdana behov som inte tillgodoses genom en nationell kurs och ska ha ett eller flera av följande syften:

medverka till vĂ€l underbyggda beslut om studie- eller yrkesval,

ge ökade studietekniska fĂ€rdigheter,

2 2 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning.

147

utgöra en introduktion till kurser inom olika kunskapsomrĂ„den, och

ge tillfĂ€lle till validering.

En orienteringskurs fÄr inte överstiga 200 verksamhetspoÀng.3 Antalet orienteringskurser Àr obegrÀnsat och det Àr rektorn som beslutar vilka orienteringskurser som ska ges och hur mÄnga verksamhetspoÀng dessa ska omfatta.4 Betyg ska inte sÀttas pÄ orienteringskurser.5

Av utredningens kommunenkÀt framgÄr att drygt hÀlften av kommunerna erbjuder orienteringskurser. Bland dem som inte anordnar orienteringskurser anger de flesta att det inte finns nÄgot sÄdant behov i kommunen. SkÀlen till detta Àr att efterfrÄgan saknas, att behoven kan tillgodoses inom ramen för den övriga verksamheten eller att det inte finns ekonomiska möjligheter att anordna orienteringskurser. Av enkÀten framkommer att det Àr vanligare med orienteringskurser i kommuner med mÄnga invÄnare Àn i kommuner med förhÄllandevis fÄ invÄnare.

Vid utredningens besök i kommunerna har det vid ett flertal tillfÀllen pÄpekats att en vanlig orsak till den lÄga mÄluppfyllelsen och de mÄnga avhoppen pÄ grundlÀggande nivÄ Àr att studietiden i olika kurser inte Àr tillrÀcklig. Att förlÀnga studietiden för en eller flera elever genom att anvÀnda orienteringskurser som förberedande kurs eller som repetitionskurs kan enligt utredningen vara ett lÀmpligt sÀtt att individanpassa utbildningen. Om en elev exempelvis inte har studerat pÄ mÄnga Är, helt saknar utbildning eller har begrÀnsad skolbakgrund kan studietekniska frÄgor och problem tendera att ta oproportionerligt mycket tid i ansprÄk. Det kan fÄ till följd att den ordinarie kurstiden inte rÀcker till det centrala innehÄllet i kursen. Att erbjuda en orienteringskurs med inriktning pÄ studieteknik som inledning till studierna kan innebÀra mer tid för eleven och kan pÄ sÄ sÀtt förbÀttra möjligheterna för honom eller henne att avsluta kursen med godkÀnt resultat.

Orienteringskurser kan Àven anvÀndas för att göra en inledande bedömning av elevernas kunskaper och förutsÀttningar. En kartlÀggning av en elevs tidigare kunskaper Àr en form av validering, vilket Àr ett anvÀndningsomrÄde för en orienteringskurs. Skolverket har uttalat att en orienteringskurs kan anvÀndas för

32 kap. 6 § förordningen om vuxenutbildning.

42 kap.10 § förordningen om vuxenutbildning.

54 kap. 6 § förordningen om vuxenutbildning.

148

strukturerad bedömning, vÀrdering, dokumentation och er- kÀnnande av kunskaper och kompetens som ett led i en pÄgÄende utbildning. Syftet Àr att klarlÀgga utbildningsnivÄn och i anslutning till vÀgledningen definiera utgÄngsnivÄn för de fortsatta studierna.6

Sammantaget kan orienteringskurser vara viktiga för att individanpassa utbildningen, nÄgot som alla kommuner inte har uppmÀrksammat. NÀr en kommun anger att det saknas behov av orienteringskurser och samtidigt anger att eleverna har svÄrt att uppnÄ mÄlen för studierna inom ramen för den planerade studie- tiden, Àr det utredningens bedömning att kommunen inte har utnyttjat orienteringskursen till fullo.

Utredningen föreslÄr att Skolverket ges i uppdrag att ta fram ett kommentarmaterial med information och rÄd om hur orienterings- kurser kan anvÀndas för att stÀrka individanpassningen och flexibiliteten inom vuxenutbildningen.

5.3.8Delkurser

Utredningens förslag: Skolverket ges i uppdrag att ta fram nationellt utformade delkurser med tillhörande mÄl och kunskapskrav. Nationella delkurser bör utformas för nationella kurser pÄ grundlÀggande nivÄ inom den kommunala vuxen- utbildningen som omfattar mer Àn 200 verksamhetspoÀng. Delkurserna bör omfatta högst 100 verksamhetspoÀng.

En elev ska kunna genomföra prövning i nationellt faststÀllda delkurser.

Skolverket ges samtidigt i uppdrag att ta fram ett kompetens- utvecklingsmaterial för att introducera en systematisk anvÀndning av delkurser i det pedagogiska arbetet.

6 Skolverket (2004a).

149

Delkurser har mÄnga fördelar

Nationella kurser inom komvux fÄr delas upp i delkurser.7 Det finns inget nationellt utformat och formaliserat sÀtt att bryta ner kurser i mindre delar. Rektorn beslutar om huruvida nationella kurser ska delas upp i delkurser och hur mÄnga verksamhetspoÀng varje delkurs ska omfatta.8 Det innebÀr att det blir upp till varje utbildningsanordnare att utforma delkurser eller att dela upp kursernas innehÄll i mindre bestÄndsdelar.

En del kommuner anvÀnder sig i dag av delkurser. SÄdana delkurssystem har dock inte nÄgon stor utbredning. De kommuner som utredningen haft kontakt med som anvÀnder sig av delkurser anvÀnder sig i allmÀnhet av ganska omfattande delkurser. Delkurserna Àr ofta uppbyggda sÄ att de enbart bygger pÄ progression inom hela den nationella kursen. Ett antal kommuner har pÄbörjat ett arbete med att ta fram delkurser för framför allt de kurser som omfattar ett stort antal verksamhetspoÀng. Kursen svenska som andrasprÄk, som enligt Skolverkets framtagna kursplaner omfattar 1 000 poÀng, har delats upp i delkurser i flera kommuner.

Nationellt faststÀllda delkurser

Delkurser som tar hÀnsyn till varje elevs kunskapsprofil skulle kunna bidra till en ökad individanpassning. Nackdelen med att utforma helt individuella delkurser Àr dock att delkurserna kommer att se olika ut. Detsamma gÀller lokalt utformade delkurser. Efter- som elevgruppen inom vuxenutbildningen, och kanske sÀrskilt i komvux pÄ grundlÀggande nivÄ, tenderar att vara mobil beroende pÄ tillgÄng till bostad och arbete, kan problem uppstÄ för den elev som pÄbörjar en individuellt eller lokalt utformad delkurs i en kommun och som byter kommun eller utbildningsanordnare under kursens gÄng.

Vid utredningens kommunbesök har företrÀdare för vuxen- utbildningen ofta efterfrÄgat nationellt faststÀllda delkurser dÄ de anser att det finns ett behov av likvÀrdiga och jÀmförbara delkurser. Utredningen delar denna uppfattning. Enligt utredningens bedömning bör man i ett arbete med att utforma nationella

72 kap. 4 § förordningen om vuxenutbildning.

82 kap. 10 § förordningen om vuxenutbildning.

150

delkurser utgÄ frÄn det centrala innehÄllet i en kurs. Det centrala innehÄllet delas sedan upp i avgrÀnsade omrÄden och varje omrÄde ska utgöra en nationell delkurs till vilken det kopplas mÄl och kunskapskrav. En sÄdan delkursindelning skulle kunna öka möjligheten att anpassa kursinnehÄllet till elevernas individuella kunskapsprofiler. VÀl avgrÀnsade delkurser ger den studerande möjlighet att pÄverka sin vÀg genom kursen genom att i dialog med pedagogen vÀlja vilka delkurser som ska lÀsas och i vilken ordning. VÀgarna till de olika delmÄlen blir korta, vilket innebÀr snabbare mÄluppfyllelse, nÄgot som i sin tur kan öka de studerandes sjÀlvförtroende. Initiala prov gör att lÀraren vet vilka förkunskaper eleven besitter och vilka delar av kursens centrala innehÄll eleven har behov av att lÀsa. KÀnnedom om elevernas förkunskaper Àr en förutsÀttning för att ett system med delkurser ska leda till en mer effektiv utbildning. Nationella delkurser underlÀttar Àven jÀmförbarheten över landet, vilket i sin tur underlÀttar för studerande att flytta och att byta utbildningsanordnare.

Utredningen anser att en elev som bedöms ha de förkunskaper som motsvarar en nationellt faststÀlld delkurs ska kunna göra en prövning pÄ kursen för att fÄ ett betyg. Utredningen föreslÄr dÀrför att nationellt faststÀllda delkurser ska införas i den bestÀmmelse i skollagen som reglerar prövning.9 Om det inte ges rÀtt till prövning kan eleven endast validera en nationellt faststÀlld delkurs och fÄ ett intyg, vilket ocksÄ skulle betyda att ett sammanfattande betyg pÄ den nationella kursen i sin helhet inte skulle kunna sÀttas dÄ eleven inte skulle ha fÄtt betyg i varje delkurs.10

De föreslagna delkurserna bör omfatta högst 100 poÀng. Allt för omfattande delkurser riskerar att tÀcka för stora delar av en nationell kurs.

Utredningen föreslÄr att Skolverket ges i uppdrag att dela upp nationella kurser pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux som

920 kap. 30 § skollagen.

104 kap. 6 § förordningen om vuxenutbildning.

151

omfattar mer Àn 200 verksamhetspoÀng i delkurser samt ta fram kursplaner för dessa delkurser. De kurser som blir aktuella för delkurser Àr, med de verksamhetspoÀng som gÀller i dag, svenska, svenska som andrasprÄk, matematik, engelska och samhÀlls- kunskap. Utredningen föreslÄr ocksÄ att Skolverket samtidigt ges i uppdrag att utforma ett kompetensutvecklingsmaterial för att öka förstÄelsen för hur delkurser kan utformas och anvÀndas.

5.3.9Verktyg för elever med brister i svenska sprÄket

Utbildning pÄ elevens modersmÄl

Utredningens bedömning: Utbildning pÄ elevernas modersmÄl kan underlÀtta inlÀrningen, öka individanpassningen och förkorta studietiderna.

Enligt skollagen har en elev inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ som har bristfÀlliga kunskaper i svenska sprÄket, möjlighet att fÄ utbildning pÄ sitt modersmÄl eller pÄ ett annat sprÄk som eleven behÀrskar.11 Dagens bestÀmmelse anger att utbildningen fÄr tillhandahÄllas pÄ elevens modersmÄl. BestÀmmelsen innebÀr alltsÄ ingen rÀtt för eleven att fÄ undervisning pÄ modersmÄlet.

Av dem som studerar inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr 90 procent födda utomlands och har ett annat modersmÄl Àn svenska. Undervisning pÄ modersmÄlet Àr ett sÀtt att öka individ- anpassningen av utbildningen. Fler elever med förutsÀttningar att tillgodogöra sig innehÄllet i en kurs, men som i dag nekas tilltrÀde p.g.a. bristande svenskkunskaper, skulle kunna antas till kurser. Att i större utstrÀckning ge elever detta stöd skulle kunna effektivisera utbildningen och dÀrmed öka genomströmningen och förkorta studietiderna. Utredningen har under sina kommunbesök kunnat konstatera att trots att stöd i form av undervisning pÄ modersmÄlet skulle kunna underlÀtta utbildningen för elever med ett annat modersmÄl, förekommer i princip ingen undervisning pÄ andra sprÄk.

Att införa en bestÀmmelse som ger eleven rÀtt till undervisning pÄ modersmÄlet eller pÄ annat sprÄk som eleven behÀrskar skulle naturligtvis innebÀra en förstÀrkning av elevens möjligheter till

11 20 kap. 12 § skollagen.

152

individanpassning. Utredningen gör dock bedömningen att en tvingande bestÀmmelse skulle medföra allt för lÄngtgÄende konsekvenser för kommunerna. Den begrÀnsade tillgÄngen pÄ behöriga ÀmneslÀrare som kan undervisa pÄ de sprÄk som eleverna har behov av skulle göra det omöjligt för framför allt mindre kommuner att efterfölja ett sÄdant krav. Med ökad samverkan mellan kommuner finns dock, enligt utredningens bedömning, ofta möjligheter att erbjuda denna typ av undervisning för elever med bristande sprÄkkunskaper. I dag finns utarbetade tekniska lösningar som kan underlÀtta undervisning pÄ olika sprÄk. Vi har tagit del av exempel pÄ undervisning via videolÀnk, vilket Àr ett exempel pÄ hur undervisning pÄ modersmÄlet kan genomföras.

Studiehandledning pÄ modersmÄlet

Utredningens förslag: För elever inom vuxenutbildningen som har bristfÀlliga kunskaper i svenska sprÄket fÄr studiehand- ledning ges pÄ modersmÄlet eller pÄ ett annat sprÄk som eleven behÀrskar.

Ett stöd under utbildningen kan vara studiehandledning pÄ modersmÄlet. Studiehandledning Àr en rÀttighet inom grund- skolan.12 Studiehandledaren har ansvar för att hjÀlpa eleven att fÄ kunskaper i olika Àmnen, lÀra sig ord och begrepp, studieteknik och att utveckla bÄde sitt modersmÄl och svenskan.

Enligt utredningens enkÀtundersökning förekommer studie- handledning pÄ modersmÄlet inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ i endast 13 procent av kommunerna. BÄde studiehandledning och Àmnesundervisning pÄ modersmÄlet kan vara effektiva redskap som gynnar kunskapsutvecklingen. Studiehandledning pÄ modersmÄlet Àr naturligtvis en organisations-, kompetens- och resursfrÄga för kommunerna. Det finns en risk för att svÄrigheter med att hitta rÀtt kompetens för att ge studiehandledning och de resurser detta krÀver ses som ett stort hinder. Kostnaderna mÄste dock stÀllas i relation till kostnaden för en studieplats för en elev som avbryter studierna eller som inte uppnÄr godkÀnt i kursen till följd av bristande sprÄkkunskaper. Alternativet till stöd och handlednings- insatser Àr ofta att den studerande gÄr kvar lÀngre i kursen innan

12 5 kap. 4 § skolförordningen (2011:185).

153

han eller hon bedöms ha förutsÀttningar att tillgodogöra sig innehÄllet i andra kurser. Utredningens uppfattning Àr att dessa övervÀganden sÀllan görs, vilket leder till att olika former av modersmÄlsalternativ saknas.

Utredningen bedömer att en ökad anvÀndning av studie- handledning pÄ modersmÄlet skulle öka möjligheterna till mÄl- uppfyllelse för elever med ett annat modersmÄl Àn svenska, dvs. för majoriteten av de studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningen föreslÄr dÀrför att en bestÀmmelse om möjlighet till studiehandledning pÄ modersmÄlet införs i förordningen om vuxenutbildning. Detta tydliggör att studiehandledning pÄ moders- mÄlet eller pÄ ett annat sprÄk som eleven behÀrskar Àr en viktig insats. Förslaget att studiehandledning fÄr ges innebÀr inte nÄgon rÀtt för eleven att fÄ studiehandledning pÄ modersmÄlet, men vÀl ett förtydligande av möjligheten för kommunen att ge studiehand- ledning pÄ ett sprÄk som eleven behÀrskar.

5.3.10Elevers rÀtt till stöd

Utredningens bedömning: Trots att stödÄtgÀrder inte nÀmns sÀrskilt i författningarna innebÀr kravet pÄ individanpassning av utbildningen de facto en mycket stark rÀtt till stöd inom vuxenutbildningen.

Utredningens förslag: Skolverket ges i uppdrag att i kommentar- material behandla frÄgan om stöd inom vuxenutbildningen för att klargöra elevernas rÀttigheter och kommunernas skyldigheter.

Otydlighet om elevers rÀtt till stöd

I förarbetena till skollagen anges att vuxna har en stark rĂ€tt att fullfölja den utbildning man antagits till genom att utbildningen anpassas efter individens behov, önskemĂ„l och förutsĂ€ttningar.13 I Lvux12 anges att det Ă€r vuxenutbildningens ansvar att varje elev inom komvux ”fĂ„r stöd och undervisning utifrĂ„n sina individuella utbildningsmĂ„l, behov och förutsĂ€ttningar”14. Vidare anges att ”alla som arbetar inom vuxenutbildningen ska ge stöd och stimulans till

13Prop. 2009/10:165.

14Avsnitt 2.1.

154

alla elever sĂ„ att de utvecklas sĂ„ lĂ„ngt som möjligt, uppmĂ€rksamma elever som Ă€r i behov av stöd, och samverka för att göra utbildningen till en god miljö för utveckling och lĂ€rande”.

Det kan noteras Àr att bestÀmmelserna i skollagen om rÀtt till sÀrskilt stöd inte gÀller för elever inom vuxenutbildningen.15 I förarbetena till skollagen anges att det i dagslÀget inte heller Àr aktuellt att införa nÄgot lagstadgat krav pÄ att tillhandahÄlla sÀrskilt stöd inom vuxenutbildningen.

I samband med utredningens besök i olika kommuner har vissa företrĂ€dare för vuxenutbildningen uttryckt att de anser att de inte har nĂ„gon skyldighet att erbjuda stöd och att det dĂ€rför inte blir en prioriterad frĂ„ga hos politikerna. Det rĂ„der dĂ€rmed skilda meningar om vilken rĂ€tt till stöd elever inom vuxenutbildningen har. I förarbetena exemplifieras rĂ€tten till stöd för elever inom vuxen- utbildningen genom att gruppen med lĂ€s- och skrivrelaterade problem omnĂ€mns sĂ€rskilt. En kommun, anges det, ska inte kunna neka vuxna med lĂ€s- och skrivsvĂ„righeter tilltrĂ€de till vuxen- utbildning med hĂ€nvisning till att de inte har förutsĂ€ttningar att tillgodogöra sig utbildningen. Även dessa studerande kan sakna kunskaper som normalt uppnĂ„s i grundskolan, vilket gör dem till en prioriterad grupp.16

En lokalt genomförd studie av avbrottsorsaker som redovisades för utredningen vid ett av kommunbesöken angav bristande stöd som en av de vanligaste orsakerna till att elever avbryter sina studier inom vuxenutbildningen.

I skollagen anges att undervisningen för en elev inom komvux, sfi och sĂ€rvux kan upphöra om eleven inte gör tillfredsstĂ€llande framsteg.17 Vid ett överklagande av ett sĂ„dant beslut görs en granskning av vilket stöd den studerande erbjudits under studierna. Även vĂ€gledningen inför studierna bedöms. En realistisk bedömning av elevens förutsĂ€ttningar att tillgodogöra sig utbildningen mĂ„ste ha föregĂ„tt antagningen.18 Att frĂ„n kommunens sida hĂ€vda att stöd inte Ă€r en prioriterad frĂ„ga eftersom lag- stiftningen inte Ă€r tvingande antyder att man missuppfattat inne- börden av bestĂ€mmelsen i skollagen.

Utredningen bedömer att osÀkerheten i kommunerna Àr stor nÀr det gÀller elevers rÀtt till stöd inom vuxenutbildningen. OsÀkerheten leder

153 kap. 6 § skollagen.

16Prop. 2009/10:165.

1720 kap. 9 § skollagen.

18Prop. 2009/10:165.

155

till att elevers möjligheter att fÄ del av stödÄtgÀrder varierar mellan olika kommuner. Med anledning av vad som anförts finns det skÀl att tydliggöra elevens rÀtt till stöd inom vuxenutbildningen. Utredningen föreslÄr dÀrför att Skolverket ges i uppdrag att i ett kommentarmaterial behandla frÄgan om stöd inom vuxenutbildningen.

Bara fyra av tio kommuner erbjuder specialpedagogiskt stöd

FÀrre Àn en av fem kommuner angav i utredningens enkÀt- undersökning att man har beslutade mÄl eller riktlinjer för arbetet med studerande i behov av stöd. Bland kommunerna Àr det mestadels större kommuner som anger att det finns sÄdana rikt- linjer. NÄgra kommuner anger att det finns pÄgÄende projekt i kommunen om arbetet med elever i behov av stöd.

DÀr stöd erbjuds till elever i behov av detta anger 97 procent av kommunerna att stödet sker i form av en anpassning inom ramen för den ordinarie undervisningen och 72 procent av kommunerna anger att man erbjuder hjÀlpmedel för studerande med inlÀrnings- svÄrigheter. 60 procent av kommunerna anger att man har hjÀlpmedel för elever med fysisk funktionsnedsÀttning.

TillgĂ„ngen till specialpedagogiskt stöd skiljer sig Ă„t mellan kommunerna. Endast 40 procent av de tillfrĂ„gade kommunerna uppger att man erbjuder denna typ av stöd. Även pĂ„ denna punkt skiljer sig stora kommuner frĂ„n smĂ„. De större kommunerna erbjuder mer differentierade former av stöd. Det Ă€r vanligare i dessa kommuner att man erbjuder hjĂ€lpmedel och special- pedagogiskt stöd.

Tidig bedömning av elevers behov av stöd

Inom vuxenutbildningen finns ingen utredningsskyldighet vid misstanke om att en elev har behov av sÀrskilt stöd. Elever inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ kan mÄnga gÄnger kategoriseras som en utsatt grupp med hÀnsyn till utbildningsbakgrund, svenskkunskaper och kunskaper om det svenska utbildnings- systemet. Enskilda elever kan ocksÄ ha en komplex social situation. För dessa elever Àr det angelÀget att studierna föregÄs av ett personligt vÀgledningssamtal med en studie- och yrkesvÀgledare för att möjliggöra den hjÀlp och det individuellt anpassade stöd som

156

krÀvs för att studierna ska kunna genomföras framgÄngsrikt. Om studierna inte föregÄs av ett möte finns det stor risk för att eleven inte anmÀler sitt eventuella stödbehov. Vissa studerande kanske inte har nÄgon uppfattning om att de har ett behov av stöd utan bara en medvetenhet om tidigare studiemisslyckanden. Det kan ocksÄ vara sÄ att eleven har svÄrt att prata om sina stödbehov.

Vid utredningens kommunbesök har studie- och yrkesvÀgledare gett uttryck för att det ofta Àr osÀkert om elevens stödbehov kommer fram genom elevens egna uppgifter. Det Àr, enligt dessa studie- och yrkesvÀgledare, vanligare att svenska elever berÀttar öppet om lÀs- och skrivsvÄrigheter eller om dyslexidiagnoser, medan elever med en annan kulturell bakgrund inte alltid berÀttar om sina stödbehov. Detta kan bero pÄ kulturella skillnader eller erfarenheter av hur de tidigare har bemötts. Eleverna har ofta lÀttare att berÀtta om fysiska funktionsnedsÀttningar sÄsom hörsel- eller synnedsÀttningar, medan neuropsykiatriska funktionsned- sÀttningar inte alltid framkommer.

Ju mer en sökande berÀttar om sina behov av stöd desto större möjlighet har studie- och yrkesvÀgledaren att bedöma elevens förutsÀttningar för att klara de planerade studierna. Kunskaper om stödbehovet underlÀttar ocksÄ en planering för att kunna möta eventuella utmaningar. Sannolikheten att uppgifterna ska komma fram ökar om det finns en dialog mellan eleven och studie- och yrkesvÀgledaren. Det Àr dÀrför utredningens uppfattning att det krÀvs ett personligt vÀgledningssamtal inför studier pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux. Denna frÄga diskuteras mer utförligt i kapitel 6.

5.4Studerandegrupper med sÀrskilda behov av individanpassning

5.4.1Individanpassning sÀkerstÀller att stödbehov tillgodoses

Utredningens bedömning: Styrdokumenten ger goda förut- sĂ€ttningar för en individanpassning av undervisningen inom kommunal vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, Ă€ven för studerande med sĂ€rskilda stödbehov. Trots detta ser situationen för utsatta elevgrupper olika ut i olika kommuner. De krav som finns pĂ„ individanpassning – och dĂ€rmed rĂ€tten till stöd – mĂ„ste pĂ„ ett bĂ€ttre sĂ€tt uppmĂ€rksammas i kommunerna. Flera av

157

utredningens förslag syftar till att öka individanpassningen i vuxenutbildningen, vilket gynnar studerandegruppen i allmÀnhet och dem med behov av stöd i synnerhet.

Även utredningens förslag avseende studiemedelssystemet kommer att gynna studerandegruppen i allmĂ€nhet och elever i behov av stöd i synnerhet.

Utredningen ser ingen anledning att lÀmna förslag till förÀndringar av regelverket som riktar sig till speciella grupper av elever.

Skollagen anger att utbildningen ska vara likvÀrdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas.19 I Lvux12 anges att en likvÀrdig utbildning inte innebÀr att:


 undervisningen ska utformas pĂ„ samma sĂ€tt överallt eller att verksamhetens resurser ska fördelas lika mellan eleverna. HĂ€nsyn ska tas till de enskilda elevernas olika förutsĂ€ttningar, behov och kunskapsnivĂ„. Det finns ocksĂ„ olika vĂ€gar att nĂ„ mĂ„len. SĂ€rskild uppmĂ€rksamhet ska Ă€gnas Ă„t de elever som av olika anledningar har svĂ„righeter att nĂ„ mĂ„len för utbildningen.20

En Äterkommande synpunkt vid utredningens kommunbesök har varit att personalens kompetens behöver höjas för att kunna möta behoven hos olika elevgrupper. Utöver detta behövs personal i form av specialpedagoger och speciallÀrare för att sÀkerstÀlla den pedagogiska kompetensen. En annan viktig faktor för tillgÀnglig- heten Àr anpassade lÀromedel. Svaren pÄ utredningens enkÀt visar att de vanligaste formerna av stöd inom komvux Àr en anpassning inom den ordinarie undervisningen följt av olika former av hjÀlpmedel för elever med inlÀrningssvÄrigheter och med fysiska funktionsnedsÀttningar.

Utredningens övergripande bedömning Àr att de nyligen införda styrdokumenten ger goda förutsÀttningar för en individanpassning av undervisningen inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ (se avsnitt 3.2). Detta innebÀr att Àven studerandegrupper med sÀrskilda stödbehov ska ges stöd i tillrÀcklig omfattning. En skyldighet i lag för kommunerna att erbjuda vÀgledning till eleven Àr dock nÄgot som utredningen ser som en nödvÀndig förstÀrkning av regelverket. Utredningen lÀmnar dÀrför ett förslag om skyldighet att erbjuda

191 kap. 9 § skollagen.

20Avsnitt 1 Vuxenutbildningens uppdrag och vÀrdegrund.

158

vÀgledning till elever inom komvux och sÀrvux pÄ grundlÀggande nivÄ och inom sfi (se avsnitt 6.1.3).

AnvÀndningen av individuella studieplaner Àr en insats som utredningen lyfter fram för att öka individanpassningen (se avsnitt 6.2). Andra verktyg som utredningen lyfter fram Àr att i högre grad anvÀnda sig av orienteringskurser, ökad kunskap om elevens rÀtt till stöd och bÀttre möjligheter till kombinationslÀsning mellan olika kurser inom olika skolformer och pÄ olika nivÄer. Genom att i högre grad Àn i dag anvÀnda sig av de befintliga verktygen kan kommunerna öka individanpassningen och flexibiliteten för samtliga elever inom vuxenutbildningen. Utredningen föreslÄr ocksÄ ett system med delkurser.

Det Àr utredningens bedömning att en mer individanpassad utbildning kommer alla elevgrupper inom komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ till gagn, men att en ökad anvÀndning av verktygen och införandet av nationella delkurser bör medföra sÀrskilt positiva effekter för studerande med sÀrskilda stödbehov.

5.4.2Romernas utbildningssituation

Utredningens bedömning: Genom att förbÀttra efterlevnaden av befintliga bestÀmmelser kan situationen för romer i utbildning förbÀttras. Genom högre krav pÄ individanpassning uppnÄs Àven en större anpassning till behoven hos elever med romsk sprÄk- och kulturbakgrund. Individanpassningen mÄste vara sÄ flexibel och omfattande att den kan tillgodose samtliga elevers behov. Utredningen föresprÄkar inte nÄgra sÀrlösningar för etniska grupper, varken nÀr det gÀller utbildningsfrÄgor eller studie- stödsfrÄgor.

Behovet av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ

Romska delegationen har i sitt betĂ€nkande Romers rĂ€tt – en strategi för romer i Sverige21 analyserat bl.a. romers förhĂ„llande till vuxen- utbildningen. Utredningen redovisade att lĂ„ngt ifrĂ„n alla romska elever avslutar grundskolan med fullstĂ€ndiga betyg och att mĂ„nga romska elever lĂ€mnar grundskolan i förtid. MĂ„nga vuxna romer söker sig dĂ€rför till vuxenutbildningen för att fullfölja eller

21 SOU 2010:55.

159

komplettera sin grundskoleutbildning. En svag studietradition hos den Ă€ldre generationen anses vara en orsak till romska ungdomars bristande nĂ€rvaro och frekventa avhopp frĂ„n utbildningsplatser. Bristen pĂ„ romska förebilder i skolvĂ€rlden Ă€r en annan bidragande orsak till det svaga resultatet av romska ungdomars skolgĂ„ng. Även diskriminering, trakasserier, dĂ„lig kunskap om romer och deras rĂ€ttigheter samt skolans bristande uppföljning och stödĂ„tgĂ€rder kan ses som orsaker till lĂ€gre skolnĂ€rvaro och sĂ€mre studieresultat.

Förslag frÄn Romska delegationen

Romska delegationen bedömer i sitt betÀnkande att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr uppbyggd för majoritetssamhÀllet och inte passar den romska gruppens behov. BetÀnkandet innehÄller ett förslag pÄ riktad utbildning för den romska studerandegruppen. Ett annat hinder som anförs Àr det nuvarande studiemedelssystemet som anses förhindra att studierna fullföljs. BetÀnkandet innehÄller förslag om möjligheter till avskrivning av studieskulder för studier inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ för personer med romsk sprÄk- och kulturbakgrund, samt ett förslag om full bidrags- finansiering av studier inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ för denna grupp.

Regeringen har valt att genomföra insatser för att förbĂ€ttra förutsĂ€ttningarna för romer att fullgöra grundskolan och fortsĂ€tta till gymnasieskolan genom att uppdra Ă„t ett antal kommuner att genomföra en pilotverksamhet. En satsning genomförs under Ă„ren 2012–2015.

Individanpassning för att tillgodose behoven hos den romska elevgruppen

Ett sÀtt att anpassa vuxenutbildningen kan vara att organisera studerandegrupper som vÀnder sig till elever med romsk bakgrund. En sÄdan organisering kan vara ett sÀtt att fÄnga romska elevers intresse för studier inom vuxenutbildningen. Det kan ocksÄ finnas ett stort behov av coachning frÄn personer som stÄr den romska elevgruppen nÀra och som har erfarenhet av att arbeta med elever med romsk bakgrund.

160

Utredningen har tagit del av exempel pÄ sÄdan verksamhet. Verksamheterna vid Agnesbergs och Sundbybergs folkhögskolor Àr exempel pÄ sÀrskilda satsningar pÄ elever med romsk sprÄk- och kulturbakgrund som har lett till positiva resultat. De romska eleverna har hÀr successivt integrerats i heterogena elevgrupper. Den sÀrskilda coachningen har en positiv effekt pÄ mÄnga elevers studiemotivation. Detta sÀtt att organisera verksamheten krÀver initialt förhÄllandevis stora resurser, men Àr sannolikt en satsning som pÄ sikt ger vinster i form av ökad mÄluppfyllelse och genom- strömning för elever med romsk bakgrund.

Utbildningssatsningar som riktas till sÀrskilda studerande- grupper kan alltsÄ ha positiva effekter. De innebÀr dock inga garantier för ett lyckat resultat. Utredningens bedömning Àr att en hög grad av individanpassning inom vuxenutbildningen Àr den bÀsta garanten för att tillgodose behoven för samtliga elevgrupper, Àven för studerande med romsk sprÄk- och kulturbakgrund.

Förslagen till förÀndringar av studiemedelssystemet bedöms sÀrskilt gynna studerande med romsk bakgrund

Studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr vanligtvis personer som har behov av att komplettera för att uppnÄ grundskolekompetens. MÄnga vuxna romer kan dock ha betydligt större kunskapsluckor. Det kan ibland handla om att lÀsa in hela grundskolan, vilket medför ett behov av betydligt lÀngre studietid. MÄnga studerande med romsk bakgrund kan dÀrför hindras av de grÀnser som finns för antalet studiemedelsveckor. Utredningen föreslÄr förÀndringar av antalet studiemedelsveckor för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningen föreslÄr Àven en högre bidragsandel för dem som studerar inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ, vilket hÄller nere skuldsÀttningen. Förslagen Àr generella men ökar möjligheterna att bedöma individuella behov, vilket dÄ sÀrskilt förbÀttrar situationen för romer som studerar pÄ denna nivÄ. SÀrskilt möjligheterna att fÄ fler studiemedelsveckor bör vara gynnsamma för mÄnga studerande med romsk bakgrund.

Utredningen föreslÄr inga anpassningar av studiestödet specifikt för studerande med romsk bakgrund. Det nuvarande studie- medelssystemet förhÄller sig i princip neutralt till olika utbildningar och till olika studerandegrupper. Utöver de allmÀnna villkor som gÀller för rÀtt till stöd Àr det den enskildes fria val som Àr

161

avgörande. Dessa grundlÀggande principer bör behÄllas. Ett system med sÄ lika villkor som möjligt för studerande i samma situation pÄ samma utbildningar har bÀst förutsÀttningar att vinna gillande. Ett i förhÄllande till utbildning och studerandegrupper neutralt stöd Àr ocksÄ att föredra eftersom grÀnsdragningsproblem kan undvikas. All erfarenhet talar vidare för att studiestödssystemet bör vara sÄ enkelt och lÀttöverskÄdligt som möjligt, utan att för den skull göra avkall pÄ mÄluppfyllelsen. Det Àr angelÀget att behÄlla enkla och enhetliga regler.

5.4.3Studerande med funktionsnedsÀttning

Utredningens bedömning: Kommunerna mÄste pÄ ett bÀttre sÀtt Àn i dag ta ansvar för att erbjuda stöd till elever med funktionsnedsÀttning inom kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ. En ökad anvÀndning av de verktyg som utredningen föreslÄr för att öka individualiseringen kommer att gynna samtliga elevgrupper. Utredningens förslag att ge Skolverket i uppdrag att utforma ett kommentarmaterial om elevers rÀtt till stöd och förslaget om stÀrkt tillsyn kommer att förbÀttra möjligheterna för studerande med funktionsned- sÀttning att fullfölja sina studier. Detsamma gÀller bl.a. förslaget om att behovsanpassa antalet veckor med studiemedel.

Kommuner bör i sin verksamhet inrÀtta en samordnande funktion för pedagogiskt stöd till elever med funktions- nedsÀttning. Mindre kommuner kan behöva samverka kring en sÄdan funktion.

Flera förslag gynnar studerande med funktionsnedsÀttning

MÄnga elever med funktionsnedsÀttning lÀmnar grund- och gymnasieskolan med ofullstÀndiga betyg. En del lÀmnar skolan p.g.a. att de inte fÄtt tillrÀckligt stöd till följd av de behov som funktionsnedsÀttningen ger upphov till. Vuxenutbildningen Àr en andra chans för dessa elever.22

Linköpings universitet har, pÄ uppdrag av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), gjort en studie dÀr de belyser möjlig-

22 Se t.ex. Eriksson, L. (2011).

162

heter för vuxna med funktionsnedsÀttning att ta del av utbildning pÄ lika villkor som andra. Av studien framgÄr att det Àr en förhÄllandevis liten andel av de studerande inom komvux som har nÄgon form av funktionsnedsÀttning. De funktionsnedsÀttningar som enligt rapporten Àr vanligast Àr lÀs- och skrivsvÄrigheter, utvecklingsstörning samt neuropsykiatriska diagnoser. Det finns ocksÄ elever som förvÀrvat funktionsnedsÀttningar som vuxna och som mÄste börja om med sina studier pÄ nytt.23 Studerande med funktionsnedsÀttning studerar i allmÀnhet under lÀngre tid Àn andra deltagare i vuxenutbildning och de avbryter ocksÄ sina studier oftare Àn andra elevgrupper.24

En vÀl fungerande vÀgledning Àr sÀrskilt viktig för mÄnga studerande med funktionsnedsÀttning. VÀgledningen ska bidra till att de utbildningsval som den vuxne gör bygger pÄ en realistisk bedömning av de förutsÀttningar som hon eller han har för studierna. I vÀgledningen ska ocksÄ möjligheterna till individ- anpassning och stöd vÀgas in. I vÀgledningen mÄste information lÀmnas om stöd som gör det möjligt att göra lÀmpliga studieval. Studie- och yrkesvÀgledningen Àr ocksÄ beroende av en dialog mellan den enskilde eleven och studie- och yrkesvÀgledaren.

I mÄnga fall studerar personer med funktionsnedsÀttning tillsammans med elever utan funktionsnedsÀttning. Det före- kommer ocksÄ att elever med funktionsnedsÀttning utgör separata studiegrupper.

I utredningens enkÀtundersökning svarade nÀstan samtliga kommuner att det sker anpassning av utbildningen för elever i behov av stöd inom den ordinarie undervisningen. NÄgra kommuner har angett som en kommentar i utredningens enkÀt att man p.g.a. bristande ekonomiska resurser inte erbjuder nÄgot extra stöd. Av enkÀtsvaren framgÄr att det Àr vanligare att stora kommuner erbjuder hjÀlpmedel till personer med fysiska funktionsnedsÀttningar Àn att smÄ kommuner gör det, vilket Àven gÀller tillgÄngen till specialpedagoger. I en del kommuner ges elever inom komvux stöd via sÀrvux.

Bland personal som arbetar med elever med funktionsned- sÀttning har det under utredningens kommunbesök uttrycks en frustration över tendensen att prioritera bort stöd för dessa elever. Vissa kommuner har gjort satsningar pÄ grupper med definierade funktionsnedsÀttningar, medan andra kommuner inte alls priori-

23Eriksson, L. (2011).

24Eriksson, L. (2011).

163

terar de hÀr elevgrupperna. Ekonomin utgör det största hindret för likvÀrdighet i utbildningen vilket i synnerhet drabbar elever med ett stort behov av stöd.25

Utredningens bedömning Àr att kommunerna mÄste ta ett större ansvar för studerande med funktionsnedsÀttning. Flera av de för- slag som vi presenterar kommer enligt vÄr bedömning att bidra till en positiv utveckling. Detta gÀller bl.a. förslaget att ge Skolverket i uppdrag att ta fram ett kommentarmaterial om möjligheterna till stöd för elever inom vuxenutbildningen och kommunernas skyldigheter i detta avseende. Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra tillsyn pÄ enhetsnivÄ, vilket ocksÄ bör kunna bidra till en positiv utveckling.

Studerande med ett stort behov av stöd kan ofta behöva genom- föra sina studier med en lÀgre studietakt. Detta kan dels ge problem med att fÄ studiemedel som motsvarar den nedlagda studietiden, dels ge problem med att studietiden kan överstiga antalet tillgÀngliga studiemedelsveckor. Utredningens förslag om antalet studiemedelsveckor innebÀr att det redan vid beslutet om studiemedel kan beaktas vilket stödbehov en studerande har, nÄgot som i dag kan göras först nÀr studiemedelsveckorna Àr slut. Samtidigt kvarstÄr möjligheten att fÄ ytterligare studiemedel om det finns synnerliga skÀl. Utredningen föreslÄr ocksÄ att det ska införas en ny deltidsnivÄ för rÀtt till studiemedel. Denna deltidsnivÄ kan vara lÀmplig bl.a. för studerande som p.g.a. funktionsned- sÀttning tillgodogör sig utbildningen bÀttre vid en lÀgre studietakt. De förÀndringar utredningen föreslÄr pÄ studiemedelsomrÄdet kommer dÀrmed sÀrskilt att gynna studerande med en funktions- nedsÀttning.

Samordnare av pedagogiskt stöd för studerande med funktionsnedsÀttning

Stödet till studerande med funktionsnedsÀttning kan stÀrkas genom att det finns en funktion med sÀrskild kunskap om, och sÀrskilt ansvar för, stöd till studerande med funktionsnedsÀttning. Utredningen har vid sina kommunbesök sett ett behov av en samordnande funktion i kommunerna för att bÀttre tillgodose tillgÄngen till pedagogiskt stöd för studerande med funktions- nedsÀttning inom vuxenutbildningen.

25 Eriksson, L. (2011).

164

Vuxteamet i Stockholm Àr ett exempel pÄ en samordnings- funktion för studerande med stödbehov. Teamet vÀnder sig till studerande med nÄgon form av svÄrigheter i samband med studierna. Den studerande kan fÄ stöd i form av studie- och yrkesvÀgledning, pedagogiskt stöd eller hjÀlpmedel. I teamet finns tillgÄng till specialpedagog, pedagogkonsult, arbetsterapeut, studie- och yrkesvÀgledare samt psykolog.

Ett annat exempel pÄ samordning kring stöd till studerande med funktionsnedsÀttning finns vid universitet och högskolor. HÀr finns en funktion med samordningsansvar för studerande med funktionsnedsÀttning. Genom samordningsfunktionen kan den studerande fÄ pedagogiskt stöd i form av anpassad studiegÄng, anpassad tidsplan, anpassad litteratur, anteckningsstöd, mentor eller extra handledning, teckensprÄkstolkning och skrivtolkning. TillgÄngen till stödet Àr beroende av att den studerande sjÀlv tar kontakt med samordnaren. Sveriges universitet och högskolor ska avsÀtta 0,3 procent av anslaget för grundutbildning för stöd till studerande med funktionsnedsÀttning. Utöver detta kan hög- skolorna ansöka om extra medel för sÀrskilt pedagogiskt stöd.

Även inom vuxenutbildningen skulle en samordnande funktion kunna ges ett övergripande ansvar för information om tillgĂ€ngliga utbildningar med ökad anpassning och tillgĂ€nglighet för studerande med funktionsnedsĂ€ttning. En samordningsfunktion behöver inte vara en speciellt inrĂ€ttad tjĂ€nst utan ansvaret kan ligga pĂ„ befintlig personal med kompetens inom omrĂ„det.

Detta skulle ocksÄ innebÀra ett ansvar för information om tillgÄngen till hjÀlpmedel och om tillgÄngen till personal med kunskaper om pedagogiska metoder. En samordnande funktion skulle ocksÄ förslagsvis ansvara för kartlÀggningen av de kompetensutvecklingsbehov för personalen som finns nÀr det gÀller olika funktionsnedsÀttningar och olika pedagogiska metoder.

Utredningen anser att Vuxteamet i Stockholm Àr ett gott exempel pÄ hur en samordningsfunktion kan verka och hyser förhoppningen att fler kommuner, ensamma eller genom region- samverkan, inrÀttar liknande funktioner.

165

5.4.4Stöd frÄn Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM)

Utredningens bedömning: Det Àr inte tillrÀckligt kÀnt i kommunerna vilket stöd Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) kan erbjuda nÀr det gÀller vuxenstuderande. Det Àr dÀrför positivt att myndigheten bl.a. intensifierar sin information till kommunerna om detta.

Utredningens förslag: Specialpedagogiska skolmyndigheten ges i uppdrag att Äterrapportera till regeringen vilka insatser man har vidtagit och vilka effekter dessa insatser har fÄtt.

I en rapport framtagen pĂ„ uppdrag av SPSM framkommer att man inom vuxenutbildningen inte i tillrĂ€ckligt stor omfattning anvĂ€nder sig av SPSM:s möjligheter till stöd.26 SPSM har möjlighet att stödja verksamheten inom vuxenutbildningen dels med special- pedagogiskt stöd, dels med lĂ€romedel. Vuxenutbildningen kan inte erhĂ„lla statsbidrag för sin verksamhet för studerande med funktionsnedsĂ€ttning, nĂ„got som Ă€r möjligt för folkhögskolorna. Detta gör det sĂ€rskilt angelĂ€get att kommunerna anvĂ€nder sig av det stöd SPSM kan erbjuda. Okunskapen om SPSM:s möjligheter att ge stöd kan leda till att vuxenutbildningen inte utnyttjar de resurser som finns nĂ€r det gĂ€ller pedagogiskt stöd för studerande med funktionsnedsĂ€ttning. Ökad information frĂ„n myndighetens sida skulle kunna leda till att vuxenutbildningen oftare fĂ„r tillgĂ„ng till pedagogiskt stöd för studerande med funktionsnedsĂ€ttning.

SPSM har tagit fram ett ÄtgÀrdsprogram för att utveckla verksamheten. Bland ÄtgÀrderna ingÄr att öka informationsinsatsen till ansvariga för vuxenutbildningen. Informationen ska bÄde utökas och riktas tydligare mot skolhuvudmÀnnen. SPSM avser ocksÄ att öka kunskapsspridningen genom en nationell samordning av kurser riktade till vuxenutbildningen i landet. Andra ÄtgÀrder Àr att ta initiativ till utbildningar och att göra undersökningar om de studerandes upplevelser av stöd.

Utredningen anser att det Ă€r positivt att SPSM gör en ökad satsning pĂ„ informationsspridning om den egna verksamheten. Ökad kunskap om vilken typ av stöd SPSM kan tillhandahĂ„lla kan innebĂ€ra positiva effekter för anordnare av vuxenutbildningen bĂ„de vad gĂ€ller ökad kunskap om pedagogiska möjligheter vid olika

26 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010).

166

typer av funktionsnedsÀttningar och nÀr det gÀller ökad tillgÄng till specialpedagogiska resurser. Utredningen föreslÄr att SPSM ges i uppdrag att Äterrapportera till regeringen om vilka insatser man har vidtagit och om vilka effekter dessa insatser har fÄtt.

5.5Studerande med hög tidigare utbildning

5.5.1Utredningens uppdrag

Enligt direktiven ska utredningen analysera orsaker till att mÄnga studerande med hög tidigare utbildning studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. Utredningen ska vid behov föreslÄ ÄtgÀrder i syfte att effektivisera utbildningen för denna mÄlgrupp. I direktiven framhÄlls att det kan finnas rimliga skÀl till att studerande med hög tidigare utbildning studerar pÄ grundlÀggande nivÄ, men att det Àven finns indikationer pÄ att orsaken kan vara brister i systemet.

5.5.2Varför andelen med hög tidigare utbildning kan vara problematisk

Enligt den officiella statistiken hade drygt en tredjedel av eleverna pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux 2011 en högskoleutbildning sedan tidigare. Högskoleutbildning definieras i statistiken som efter- gymnasial utbildning motsvarande minst en termin. DÀrutöver hade tio procent en gymnasieutbildning lÀngre Àn tvÄ Är och 16 procent hade en gymnasieutbildning pÄ högst tvÄ Är.

Utredningen har i analysen utgÄtt frÄn de studerande som enligt statistiken har en högskoleutbildning. Den studerandegruppen har uppmÀrksammats tidigare, t.ex. i Rapport integration 2003 och i flera av Skolverkets lÀgesbedömningar.27 I samband med Skolverkets publicering av rapporten Kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ. En studie av nationell statistik och kommunal praktik lyftes ocksÄ den höga andelen med hög tidigare utbildning fram som problematisk.28

För att förstÄ varför högutbildade studerar pÄ en grundlÀggande nivÄ förutsÀtts viss bakgrundsinformation om studerandegruppen.

27Integrationsverket (2004), Skolverket (2010b).

28Skolverket 2012-08-29. Var tredje i grundlÀggande vuxenutbildning Àr högskoleutbildad.

Pressmeddelande.

167

Statistiken visar att de högutbildade i princip uteslutande Àr födda utomlands och att mÄnga har invandrat under de senaste Ären. Studier i svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux Àr en av de insatser som samhÀllet erbjuder för utlandsfödda som har behov av att lÀra sig mer svenska efter sfi, oavsett utbildnings- nivÄ. Högutbildade frÄn vissa lÀnder kan ocksÄ sakna kunskaper i engelska, vilket krÀvs för att fÄ grundlÀggande behörighet till högskolestudier i Sverige. Till största del handlar det alltsÄ om utbildning som en del i en integrationsprocess.

Samtidigt har det visats, inte minst i rapporten Högutbildade utlandsfödda i grundlĂ€ggande vuxenutbildning. Praktik och policy i tvĂ„ kommuner, att de utbildningsinsatser som erbjuds pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ inom komvux ibland inte fungerar sĂ€rskilt vĂ€l för högutbildade utlandsfödda och att vĂ€gen genom utbildnings- systemet tenderar att bli lĂ„ng för denna studerandegrupp.29 I rapporten identifierades ett flertal faktorer som bidrog till utdragna utbildningsinsatser, bl.a. beskrevs ett tĂ€nkande hos bĂ„de personal och studerande som kunde hindra alternativa arbetsformer och utbildningskombinationer. Andra faktorer som nĂ€mndes var begrĂ€nsade resurser för studie- och yrkesvĂ€gledning, en organisation som i praktiken inte möjliggjorde flexibilitet samt bristande samverkan mellan olika aktörer. I rapporten beskrevs ocksĂ„ att det ibland förekom en förestĂ€llning hos studerande och personal om att det var bĂ€st att börja om frĂ„n början, trots att den studerande hade Ă€mneskunskaper. Även om rapporten samman- taget gav en negativ bild av situationen underströks samtidigt att de högutbildade inte Ă€r nĂ„gon homogen grupp. En del studerande upplevde enligt rapporten en uppgivenhet över sin utbildnings- situation medan andra snabbt tog sig genom systemet.

Utredningen ser flera möjliga problem med att mÄnga högutbildade studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. Framför allt Àr det problematiskt om utbildningsinsatserna inte bedrivs pÄ ett effektivt sÀtt. Om högutbildade studerar fler kurser Àn vad de behöver pÄ grundlÀggande nivÄ, eller om de studerar under lÀngre tid Àn nödvÀndigt, t.ex. pÄ grund av bristande information eller att utbildningsinsatserna inte anpassas i tillrÀcklig utstrÀckning, utgör detta ett resursslöseri.

29 Carlson, M. (2006). Med högutbildad avsÄgs i rapporten studerande med minst tvÄ Ärs eftergymnasial utbildning. Rapporten bygger frÀmst pÄ intervjuer genomförda med studerande och personal i tvÄ kommuner.

168

Ur ett bredare samhÀllsperspektiv behöver effektiviteten i de insatser som erbjuds inom vuxenutbildningen ocksÄ stÀllas i relation till övriga insatser som samhÀllet erbjuder högutbildade utlandsfödda. Integrationspolitiken i Sverige genomsyras av en mÄlsÀttning om en snabb och effektiv etablering för personer födda utomlands. Riksdagen har ocksÄ uttalat att personer som kommer till Sverige med en examen pÄ högskolenivÄ och kvalificerad yrkeserfarenhet Àr en stor tillgÄng för det svenska samhÀllet. En snabb etablering pÄ arbetsmarknaden, sÀrskilt inom det omrÄde som personen har utbildning för, har lyfts fram som vÀrdefullt bÄde för individen och för samhÀllet.30 UtifrÄn en sÄdan ansats blir det relevant att stÀlla frÄgan i vilken utstrÀckning högutbildade borde studera pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. Detta diskuteras ocksÄ, men fokus ligger med utgÄngspunkt i uppdraget pÄ att analysera effektiviteten i de insatser som högutbildade erbjuds inom vuxenutbildningen.

En annan aspekt som utredningen har uppmÀrksammat Àr att den höga andelen högutbildade pÄ grundlÀggande nivÄ indikerar en lÄg andel kortutbildade jÀmfört med vad man kan förvÀnta sig. Detta diskuteras i avsnitt 4.2.2.

5.5.3Högutbildade utlandsföddas etablering i samhÀllet

Utlandsfödda har en svagare stÀllning pÄ arbetsmarknaden

I mĂ„nga sammanhang har det visats att personer födda utomlands generellt har en svagare stĂ€llning pĂ„ arbetsmarknaden jĂ€mfört med personer födda i Sverige.31 Även inom gruppen högutbildade finns skillnader mellan personer födda utomlands och i Sverige nĂ€r det gĂ€ller stĂ€llningen pĂ„ arbetsmarknaden. Under 2009 genomförde Statistiska centralbyrĂ„n (SCB) en enkĂ€tundersökning riktad till högutbildade födda utomlands respektive i Sverige.32 Av under- sökningen framgick att sju av tio högutbildade utlandsfödda hade arbete som huvudsaklig sysselsĂ€ttning, jĂ€mfört med nio av tio bland de svenskfödda. Arbetslösheten var ocksĂ„ högre bland de utlandsfödda. Undersökningen visade dĂ€rutöver att en lĂ€gre andel

30Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2007/08:AU1, rskr. 2007/08:72.

31Se t.ex. SCB (2009b).

32SCB (2009a). Med högutbildad avsÄgs i undersökningen personer med minst treÄrig högskoleutbildning. Urvalet bestod av 6 500 personer födda utanför Sverige samt 1 500 personer födda i Sverige. Svarsfrekvensen var 59 procent bland utlandsfödda och 71 procent bland svenskfödda.

169

av de utlandsfödda hade ett arbete som helt eller delvis överens- stÀmde med deras utbildning. Detta har Àven visats i andra sammanhang. T.ex. visade en studie frÄn 2004 att andelen som har ett kvalificerat arbete Àr lÀgre bland utlandsfödda akademiker jÀmfört med svenskfödda, Àven efter en lÄng tid i landet.33

Flera olika faktorer har lyfts fram som förklaringar till den sĂ€mre arbetsmarknadssituationen för utlandsfödda. I SCB:s enkĂ€t- undersökning bedömde nĂ€rmare hĂ€lften av de utlandsfödda att det var svĂ„rt för dem att fĂ„ ett arbete som överensstĂ€mde med deras tidigare högskoleutbildning.34 Den frĂ€msta orsaken angavs vara avsaknad av kontakter. Även sprĂ„ksvĂ„righeter och ett icke svenskt namn angavs som bidragande orsaker. En majoritet av de som hade arbete bedömde att det skulle innebĂ€ra fördelar om de hade haft bĂ€ttre kunskaper i svenska, t.ex. nĂ€r det gĂ€ller lön och karriĂ€rmöjligheter.

I en bilaga till LÄngtidsutredningen 201135, som utgick frÄn svensk och internationell forskning, identifierades ett antal faktorer som pÄverkar utlandsföddas svaga stÀllning pÄ arbetsmarknaden, bl.a. bristande sprÄkkunskaper, avsaknad av nÀtverk och före- komsten av etnisk diskriminering. Rapporten lyfte fram en rad förslag pÄ förÀndringar som borde genomföras för att förbÀttra situationen. Bl.a. framhölls vikten av flexibilitet, individanpassning och en tydlig arbetsmarknadskoppling i de ÄtgÀrder som erbjuds.

SamhÀllets insatser för högutbildade utlandsfödda

MÄlet för integrationspolitiken Àr lika rÀttigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Regeringens inriktning Àr att mÄlet i första hand ska uppnÄs genom generella insatser som riktar sig till hela befolkningen. De riktade insatser som finns för utlandsfödda som grupp ska bara förekomma under den första tiden i Sverige.

SamhÀllet erbjuder en rad olika insatser till utlandsfödda som invandrar till Sverige och som kan underlÀtta etableringen pÄ arbetsmarknaden.36

Studier pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux Àr en av de generella insatser som samhÀllet erbjuder högutbildade utlandsfödda. Det Àr

33Ekberg, J., Rooth, D-O. (2004).

34SCB (2009a).

35Eriksson, S. (2011).

36För en utförligare genomgÄng av insatser till nyanlÀnda, se t.ex. SOU 2012:69.

170

ett sÀtt att tillÀgna sig kunskaper i svenska och ibland engelska, med möjlighet till studiefinansiering. Beroende pÄ situation och möjlighet att ta del av andra insatser Àr studier pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux ett av de alternativ som finns för att lÀra sig det svenska sprÄket. DÀremot Àr dessa studier inget krav för att komma vidare i systemet.37

Vissa insatser som samhÀllet erbjuder utlandsfödda riktas sÀrskilt till högutbildade. PÄ ett antal universitet och högskolor finns sÀrskilda kompletterande högskoleutbildningar för högutbildade utlandsfödda.38 Syftet Àr att underlÀtta för personer med avslutad utlÀndsk högskole- utbildning att etablera sig pÄ arbetsmarknaden. Utbildningar anordnas bl.a. för lÀrare, lÀkare och sjuksköterskor. En annan insats som finns Àr Korta vÀgen, ett samlingsnamn för arbetsmarknadsutbildningar som finansieras av Arbetsförmedlingen och genomförs i samverkan med lÀrosÀten. I samverkan med Stockholms universitet genomförs bl.a. ett projekt som syftar till att genom kartlÀggning, kompletterande utbildning och praktik korta vÀgen till etablering pÄ arbetsmarknaden för personer med avslutad akademisk examen.

Även inom kommunernas verksamhet förekommer ibland sĂ€rskilda insatser riktade till högutbildade utlandsfödda. Ett exempel Ă€r nĂ„gra av de utbildningar som finns i svenska för yrkesutbildade (sfx), dĂ€r sfi och kurser i svenska som andrasprĂ„k ingĂ„r. I Stockholms lĂ€n finns i dagslĂ€get Ă„tta yrkeskategorier, bl.a. ingenjörer, samhĂ€llsvetare och medicinsk personal.

En insats av betydelse för högutbildade utlandsfödda Àr ocksÄ möjligheten att fÄ tidigare kunskaper och kompetens validerade. Om den tidigare utbildningen Àr dokumenterad finns det möjlighet att fÄ den bedömd för studier eller arbete. Sedan den 1 januari 2013 görs bedömningar av utlÀndsk utbildning av Universitets- och högskolerÄdet eller, nÀr det gÀller reglerade yrken, av behörig myndighet för det yrket. Andra möjligheter till validering ges bl.a. inom komvux (se avsnitt 6.3).

De insatser som riktas till högutbildade utlandsfödda har fÄtt viss kritik. En övergripande slutsats i Riksrevisionens granskning 2011 av

37 Inför studier pÄ gymnasial nivÄ inom komvux uppstÀlls inga förkunskapskrav. Den studerande ska istÀllet ha förutsÀttningar att tillgodogöra sig utbildningen. För att fÄ grundlÀggande behörighet till studier pÄ högskolenivÄ stÀlls krav pÄ kunskaper i svenska, engelska och matematik. DÀremot Àr det inte nödvÀndigt med formella betyg i dessa Àmnen. Ett alternativt sÀtt för att pÄvisa svenskkunskaper Àr exempelvis genom ett godkÀnt resultat pÄ Test i svenska för universitets- och högskolestudier (TISUS) eller godkÀnt resultat pÄ avslutande test vid preparandutbildning vid nÄgon högskola.

38 Förordning (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utlÀndsk utbildning.

171

statliga insatser för denna mÄlgrupp var att insatserna kunde effektiviseras och förbÀttras.39 Informationen till mÄlgruppen om vilka insatser som finns att tillgÄ var enligt Riksrevisionen bristfÀllig, bl.a. pÄ grund av bristande samverkan mellan olika aktörer. Riksrevisionen rekommenderade att regeringen skulle ta ett större samordnande ansvar för etableringen av personer med utlÀndsk utbildning. Man ansÄg ocksÄ att de myndigheter som berördes borde vidta ÄtgÀrder för att pÄskynda etableringen, bl.a. genom tidiga informationsinsatser om möjligheter till kompletterande utbildningar och genom kortare handlÀggningstider vid bedömning av utlÀndsk utbildning.

5.5.4Högutbildades studier pÄ grundlÀggande nivÄ

Utredningen har med hjÀlp av Skolverket tagit fram uppgifter om de högutbildade som studerar inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och om vilka kurser de studerar.40 Vi har Àven stÀllt frÄgor om högutbildade studerande vid vÄra kommunbesök, bl.a. i syfte att ta reda pÄ om studerande och personal upplever det som problematiskt att hög- utbildade studerar kurser pÄ grundlÀggande nivÄ.

Hur stor Àr gruppen högutbildade pÄ grundlÀggande nivÄ?

Den officiella statistiken visar att en tredjedel av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ har en högskoleutbildning sedan tidigare. Den statistik som Skolverket har tagit fram Ät utredningen visar dock att det finns en stor spridning i lÀngd pÄ utbildningen hos de studerande som klassificeras som högskoleutbildade. Drygt 12 500 elever som lÀste pÄ grundlÀggande nivÄ 2011 hade utbildning motsvarande minst en termin pÄ eftergymnasial nivÄ.41 Av dessa hade 40 procent en eftergymnasial utbildning som var tvÄ Är eller

39Riksrevisionen (2011). Granskningen omfattade bl.a. myndigheters arbete med att bedöma och pröva utlÀndsk utbildning, kompletterande högskoleutbildningar samt lÀnsstyrelsernas arbete med att samordna insatser för utbildning i svenska sprÄket.

40Om inget annat anges Àr de uppgifter om statistik som utredningen hÀnvisar till i detta avsnitt hÀmtade frÄn underlaget frÄn Skolverket.

41JÀmfört med de uppgifter som publiceras i den officiella statistiken Àr andelen som har okÀnd utbildningsbakgrund lÀgre, och andelen med kÀnd utbildningsbakgrund högre, i de uppgifter som Skolverket har tagit fram Ät utredningen. Skillnaden beror enligt Skolverket pÄ att uppgiften om utbildningsbakgrund Àr mer uppdaterad i bearbetningen jÀmfört med i den officiella statistiken. Enligt den officiella statistiken var det 11 200 elever inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ som 2011 hade en utbildning motsvarande minst en termin pÄ eftergymnasial nivÄ.

172

kortare, 53 procent hade en eftergymnasial utbildning som var tre till fyra Är lÄng och sex procent hade en eftergymnasial utbildning som var fem Är eller lÀngre. Det fanns inga stora könsmÀssiga skillnader.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

VÀrt att notera Àr ocksÄ att högutbildad definieras olika i olika sammanhang. T.ex. definierar SCB högskoleutbildad som nÄgon med minst treÄrig eftergymnasial utbildning (inkl. forskar- utbildning).42 Med en sÄdan definition Àr andelen högskole- utbildade som lÀser pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux lÀgre Àn enligt Skolverkets definition. Fyra av tio elever som har högskole- utbildning enligt Skolverkets statistik Àr inte högutbildade enligt SCB:s definition.

I detta kapitel anvÀnds Skolverkets definition, dvs. efter- gymnasial utbildning motsvarande minst en termin. För att nyansera bilden görs dock ibland Ätskillnad mellan eftergymnasial utbildning som Àr kortare Àn tre Är och eftergymnasial utbildning som Àr tre Är eller lÀngre.

Andel av samtliga som invandrar

Det Àr frÀmst den höga andelen högutbildade inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ som har uppmÀrksammats. Eftersom andelen Àven pÄverkas av hur mÄnga kortutbildade som studerar pÄ denna nivÄ Àr informationen inte tillrÀcklig. För att ge perspektiv pÄ hur

42 http://www.scb.se (2012-04-18).

173

mĂ„nga högutbildade som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inom komvux kan andelen jĂ€mföras med samtliga högutbildade utlands- födda som invandrar till Sverige varje Ă„r. Det ger en uppfattning om hur stor andel av gruppen som helhet som studerar kurser pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ i komvux. En sĂ„dan jĂ€mförelse visar att det Ă€r en liten del av hela gruppen med högskoleutbildning som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Under 2006–2010 invandrade varje Ă„r mellan 24 100 och 27 700 utlandsfödda i Ă„ldersgruppen 16-74 Ă„r med eftergymnasial utbildning.43 Det kan jĂ€mföras med Skolverkets statistik som visar att drygt 6 000 personer med högskole- utbildning pĂ„började studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ 2006.

Det Àr ocksÄ fler högutbildade som studerar inom sfi jÀmfört med andelen som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. Enligt Skolverkets statistik var det drygt 34 000 elever i sfi 2011 som hade 13 Ärs utbildning eller mer.44 Det Àr vÀsentligt fler Àn de dryga 12 500 med eftergymnasial utbildning som studerade pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux samma Är.

Bakgrundsuppgifter om de studerande

De högutbildade som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux skiljer sig pÄ flera sÀtt frÄn studerande med kortare tidigare utbildning. Som tidigare nÀmnts Àr det i princip alltid studerande födda utomlands som Àr högutbildade. 2011 var en (1) procent av de högutbildade födda i Sverige. De högutbildade Àr ocksÄ i genomsnitt Àldre Àn övriga, vilket Àr logiskt mot bakgrund av att det tar tid att skaffa sig en eftergymnasial utbildning. Högutbildade pÄbörjar ofta sina studier pÄ grundlÀggande nivÄ relativt tidigt efter att de har kommit till landet. 2011 hade över hÀlften (56 procent) av de högutbildade eleverna varit i landet i ett till tre Är, jÀmfört med 40 procent av samtliga elever pÄ grundlÀggande nivÄ. Andelen kvinnor som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ Àr dock i princip densamma oavsett utbildningsbakgrund. Totalt var 66 procent av de högutbildade eleverna kvinnor.

43http://www.scb.se (2013-01-15).

44Detta Àr rimligen jÀmförbart med motsvarande en termins studier pÄ eftergymnasial nivÄ.

174

1Antal högutbildade var 12 547 och det totala antalet elever var 33 975.

2Personer födda i Sverige samt personer dÀr uppgift om första folkbokföringsdatum saknas.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Val av kurser pÄ grundlÀggande nivÄ

Enligt statistik frÄn Skolverket lÀser högutbildade elever pÄ grundlÀggande nivÄ frÀmst sprÄk. En stor majoritet, 81 procent, studerade svenska som andrasprÄk under 2011. En knapp tredjedel studerade en kurs i engelska. Förutom dessa kurser förekom det Àven studier i bl.a. matematik (15 procent) och samhÀllskunskap (12 procent).

175

1 En elev kan ha lÀst en eller flera kurser under Äret. Totalt antal elever med eftergymnasial utbildning var 12 547 och det totala antalet elever var 33 975.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

JÀmfört med samtliga elever pÄ grundlÀggande nivÄ studerade de högutbildade i högre utstrÀckning svenska som andrasprÄk och i lÀgre utstrÀckning andra kurser. Skillnaden Àr framför allt tydlig nÀr det gÀller kursen matematik. Totalt studerade 15 procent av eleverna med eftergymnasial utbildning en kurs i matematik pÄ grundlÀggande nivÄ 2011 jÀmfört med 30 procent av samtliga. Det Àr dock ÀndÄ anmÀrkningsvÀrt att sÄ mÄnga högutbildade studerade en kurs i matematik pÄ denna nivÄ.

1 En elev kan ha lÀst en eller flera kurser under Äret.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Över tid har andelen högutbildade elever som studerar svenska som andrasprĂ„k pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ ökat nĂ„got och andelen som studerar andra kurser har minskat. År 2006 var det 71 procent av de högutbildade som studerade svenska som andrasprĂ„k jĂ€mfört med 81 procent 2011. Under 2006 studerade en högre andel av de högutbildade t.ex. engelska, samhĂ€llskunskap och matematik

176

jÀmfört med 2011. Sammantaget indikerar statistiken att utvecklingen gÄtt mot en ökad renodling av de högutbildades studier pÄ grundlÀggande nivÄ, dÀr det i nÄgot högre grad Àn tidigare Àr fokus pÄ det svenska sprÄket.

MÄnga studerar Àven inom sfi och pÄ gymnasial nivÄ

Kurser inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ utgör oftast bara en del av högutbildades utbildning inom vuxenutbildningen. Denna elevgrupp har i högre grad Ă€n samtliga elever pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ studerat inom sfi och studerar i högre utstrĂ€ckning Ă€ven pĂ„ gymnasial nivĂ„ inom komvux. Av samtliga högutbildade som pĂ„började studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ 2006 var det 75 procent som hade lĂ€st sfi nĂ„gon gĂ„ng 2000–2006, och 75 procent som studerade minst en kurs pĂ„ gymnasial nivĂ„ nĂ„gon gĂ„ng 2006–2010.

Relativt lÄnga studietider pÄ grundlÀggande nivÄ

Statistiken visar att högutbildade elever som pĂ„började sina studier 2006 i genomsnitt studerade nĂ„got lĂ€ngre tid pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ jĂ€mfört med samtliga elever. En förklaring kan vara att hög- utbildade oftare Ă€n andra studerade mer Ă€n en kurs. Det fanns inga större skillnader beroende pĂ„ om eleven hade en eftergymnasial utbildning lĂ€ngre Ă€n tre Ă„r eller inte. Den genomsnittliga studie- tiden var nĂ€stan ett Ă„r (48 veckor) för högutbildade med efter- gymnasial utbildning kortare Ă€n tre Ă„r, sett över tidsperioden 2006– 2010. Den fjĂ€rdedel som studerade kortast tid pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ studerade i fem mĂ„nader (20 veckor), medan den fjĂ€rdedel som studerade lĂ€ngst studerade i ett Ă„r och fyra mĂ„nader (68 veckor). Bland de som inte har eftergymnasial utbildning var den genomsnittliga studietiden 43 veckor.

177

1 Med P10 avses 10:e percentilen etc. Den 10:e percentilen innebÀr att en tiondel av gruppen har detta vÀrde eller lÀgre och att övriga 90 procent har detta vÀrde eller högre.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Det Àr svÄrt att uttala sig om effektiviteten i de studier som högutbildade bedriver pÄ grundlÀggande nivÄ. Genomsnittliga studietider pÄverkas bl.a. av hur mÄnga kurser de studerande lÀser pÄ grundlÀggande nivÄ, med vilken studietakt studierna bedrivs och hur lÀtt eller svÄrt de studerande har för att lÀra sig ett nytt sprÄk. Mot bakgrund av detta blir det mycket vanskligt att dra slutsatser om effektivitet i studierna utifrÄn det statistiska underlaget.

Erfarenheter frÄn utredningens kommunbesök m.m.

Under de studiebesök som utredningen har genomfört har det framkommit att situationen nÀr det gÀller högutbildade studerande varierar mycket mellan olika kommuner. Uppfattningarna gÄr ocksÄ isÀr mellan olika kommunföretrÀdare, dÀr vissa anser att det Àr rimligt att högutbildade studerar inom komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ medan andra anser att det Àr problematiskt. I nÄgra kommuner som utredningen besökt var det mycket ovanligt att högutbildade studerade pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux över huvud taget.

FöretrÀdare för vuxenutbildningen har vid flera tillfÀllen fram- hÄllit att det finns skillnader inom gruppen högutbildade. Det har betonats att alla högutbildade inte med automatik har enkelt att lÀra sig ett (eller i vissa fall tvÄ) nya sprÄk. Inte minst kan det vara svÄrt att lÀsa tvÄ nybörjarsprÄk samtidigt. En annan synpunkt Àr att akademiska examina kan motsvara vÀldigt olika kunskaper. Behov av kompetens i det svenska sprÄket har i flera fall beskrivits som avgörande för att förstÄ varför högutbildade lÀser pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux.

178

Utredningen har sett flera exempel pÄ utbildningsinsatser sÀrskilt riktade till högutbildade studerande. Vissa kommuner har infört snabbspÄr för högutbildade som kan omfatta sfi och kurser inom komvux pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ. Det finns ocksÄ exempel pÄ intensivkurser. I en kommun erbjöd man inom ramen för ett projekt fördjupad kartlÀggning och studie- och yrkesvÀgledning till högutbildade i syfte att korta studietiden. Dessa riktade insatser har över lag beskrivits som framgÄngsrika.

Erfarenheterna frÄn utredningens kommunbesök Àr att det ibland förekommer att högutbildade studerar fler kurser Àn de egentligen behöver. Enligt kommunföretrÀdare sker detta oftast för att den studerande vill fÄ fullt studiemedel eller vill fÄ chans till ytterligare sprÄktrÀning. Denna bild bekrÀftas av de studerande. MÄnga studerande som utredningen trÀffat har berÀttat att de saknar tillfÀllen att trÀna sprÄket utanför utbildningssituationen. Skolverket beskriver liknande erfarenheter i sin rapport om utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ.45 Av utredningens kompletterande enkÀt framgÄr att svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ inte erbjuds pÄ heltid i 40 procent av kommunerna. Den lÀrarledda tiden i Àmnet varierar ocksÄ stort mellan olika kommuner (se avsnitt 5.3.5).

Ett annat problem som utredningen har uppmÀrksammat Àr svÄrigheten att individualisera undervisningen för högutbildade som studerar svenska som andrasprÄk i samma grupper som kortutbildade. Flera kommunföretrÀdare har uttryckt att det Àr svÄrt att individualisera i tillrÀckligt hög grad i en sÄdan heterogen grupp. Vissa studerande har ocksÄ uttryckt att blandade grupper pÄverkar studietempot negativt. NÄgra av de högutbildade studerande som utredningen har trÀffat skulle vilja gÄ snabbare fram i sina studier, medan andra anser att studietakten Àr lagom.

5.5.5Utredningens bedömning avseende högutbildade som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ

Utredningens bedömning: Problemet med att mÄnga hög- utbildade studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom den kommunala vuxenutbildningen överdrivs till viss del, delvis p.g.a. att definitionen av högutbildad Àr vid. Utlandsfödda högutbildade

45 Skolverket (2012b).

179

har ofta rimliga skÀl att studera pÄ grundlÀggande nivÄ dÄ de har behov av att lÀra sig mer svenska. Utbildningsinsatserna skulle ÀndÄ kunna effektiviseras för en del i denna elevgrupp. Det Àr anmÀrkningsvÀrt att högutbildade ibland studerar matematik pÄ grundlÀggande nivÄ.

Högutbildade elever gynnas, pÄ samma sÀtt som andra mÄlgrupper, av att utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ blir mer flexibel och individanpassad. För vissa i denna mÄlgrupp Àr det sÀrskilt angelÀget att svenska som andrasprÄk erbjuds som heltidsstudier och med tillrÀckligt mÄnga undervisningstimmar i veckan. Det Àr ocksÄ angelÀget att de studerande tidigt fÄr relevant information om vilka övriga insatser som samhÀllet erbjuder.

Till viss del överdrivs problemet

Den officiella statistiken visar att drygt en tredjedel av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ har hög tidigare utbildning. En analys av statistiken bekrÀftar att det till största delen handlar om utlandsfödda som har invandrat till Sverige under de senaste Ären. FrÄgan om högutbildade pÄ grundlÀggande nivÄ kan dÀrmed kopplas till den mer övergripande frÄgestÀllningen om utlands- föddas etablering i det svenska samhÀllet.

Utredningen bedömer att problemet med högutbildade som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux delvis överdrivs. En anledning Àr att definitionen av högskoleutbildning i den officiella statistiken inte överensstÀmmer med den allmÀnna uppfattningen. Högskoleutbildning definieras i statistiken som minst en termins utbildning pÄ eftergymnasial nivÄ. Det finns enligt utredningen en risk att högskoleutbildning felaktigt tolkas som att personen alltid har en avslutad akademisk examen.

Utredningen anser ocksÄ att motsÀttningen mellan de studerandes tidigare utbildningsnivÄ och nivÄn pÄ de nuvarande studierna Àr skenbar snarare Àn reell. Det framgÄr tydligt av styrdokumenten att Àven högutbildade utlandsfödda utgör en mÄlgrupp för utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux, framför allt med anledning av att de oftast saknar kunskaper i svenska. För den som vill fortsÀtta studera svenska efter sfi Àr utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux en av de generella insatser som

180

samhÀllet erbjuder. Engelska som nybörjarsprÄk erbjuds ocksÄ pÄ den grundlÀggande nivÄn inom komvux.

Statistikuppgifter som utredningen tagit fram med hjÀlp av Skolverket indikerar att högutbildade i första hand studerar pÄ grundlÀggande nivÄ för att lÀra sig sprÄk; de studerar svenska och ibland engelska. Den i sÀrklass vanligaste kursen som högutbildade studerade pÄ grundlÀggande nivÄ 2011 var svenska som andrasprÄk. DÀrefter var engelska och orienteringskurser de vanligaste kurserna. Flera av de syften som finns med orienteringskurser, bl.a. att ge tillfÀlle till validering och att ge introduktion till ett ÀmnesomrÄde, kan motivera att utlandsfödda med hög tidigare utbildning lÀser sÄdana kurser.

Statistiken indikerar inte att högutbildade i nÄgon större omfattning lÀser onödigt mÄnga kurser. De senaste Ären har det ocksÄ skett en renodling av de högutbildades studier pÄ grundlÀggande nivÄ, dÀr det i nÄgot högre grad Àn tidigare Àr fokus pÄ det svenska sprÄket. Detta anser utredningen Àr positivt. Under utredningens kommunbesök har det dock framkommit att högutbildade kan studera mer Àn de behöver. Bidragande orsaker till detta Àr enligt utredningens bedömning att svenska som andrasprÄk ibland inte erbjuds som heltidsstudier samt att antalet undervisningstimmar per vecka kan upplevas som otillrÀckligt av de studerande.

Mest anmÀrkningsvÀrt Àr enligt utredningen att 15 procent av de högutbildade under 2011 studerade en kurs i matematik pÄ grund- lÀggande nivÄ. Högutbildade borde i regel inte ha behov av studier i matematik pÄ denna nivÄ. En förklaring som vi har fÄtt under vÄra kommunbesök Àr att högutbildade har behov av att lÀra sig den svenska terminologin. Ett alternativt sÀtt för studerande att lÀra sig terminologin Àr att undervisning i detta erbjuds inom ramen för kursen svenska som andrasprÄk eller inom ramen för en orienteringskurs.

ÅtgĂ€rder för att effektivisera studierna

Högutbildade gynnas av en flexibel vuxenutbildning

Utredningens bedömning Àr att högutbildade studerande, pÄ samma sÀtt som andra mÄlgrupper, gynnas av att utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ blir mer flexibel och individanpassad. Till stor

181

del Àr de resonemang, bedömningar och förslag som lÀmnas i avsnitt 5.3 om individanpassning, samt i kapitel 6 om vÀgledning m.m. tillÀmpliga Àven för denna grupp. Av största vikt Àr att svenska som andrasprÄk erbjuds i tillrÀcklig omfattning. Högutbildade studerar i mycket hög utstrÀckning pÄ grund- lÀggande nivÄ för att lÀra sig det svenska sprÄket.

Enligt utredningen finns det inte nÄgot hinder i styrdokumenten för att kunna erbjuda vuxna med hög tidigare utbildning en effektiv utbildning inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Vuxenutbildningens kÀrnvÀrden med individanpassning och flexibilitet ligger vÀl i linje med de faktorer som har lyfts fram som viktiga för att förbÀttra utlandsföddas etablering pÄ arbetsmarknaden.46 Det finns ocksÄ olika exempel pÄ insatser som riktas sÀrskilt till högutbildade inom vuxenutbildningen, t.ex. utbildningar i svenska för yrkesutbildade (sfx) eller olika former av snabbspÄr.

Utredningen bedömer att flera av de förslag som lÀmnas i betÀnkandet i stor utstrÀckning gynnar högutbildade studerande. Ett förslag som kan gynna högutbildade studerande Àr förslaget om kommentarmaterial för orienteringskurser (avsnitt 5.3.7), dÄ det kan anvÀndas för att ge utökad vÀgledning och ge tillfÀlle till validering av tidigare kunskaper. Uppdraget om att ta fram goda exempel pÄ hur den individuella studieplanen kan anvÀndas (avsnitt 6.2.3) kan ocksÄ ge bÀttre förutsÀttningar för en effektiv utbildning. Det kan vara sÀrskilt viktigt för högutbildade studerande som mycket ofta Àven studerar t.ex. pÄ gymnasial nivÄ.

Vissa högutbildade kommer sannolikt ocksÄ att gynnas av de förslag utredningen lÀmnar om studiestöd. Högutbildade Àr som tidigare nÀmnts ingen homogen grupp. Enligt flera kommunföretrÀdare kan en del, pÄ pappret högutbildade, behöva studera pÄ grundlÀggande nivÄ under relativt lÄng tid. Det gÀller inte minst de som saknar kunskaper i engelska, dÄ engelska bara kan lÀsas som nybörjarsprÄk pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux. I nulÀget har dessa personer rÀtt till studiestöd under maximalt 40 veckor pÄ grundlÀggande nivÄ eftersom de har en avslutad grundskoleutbildning sedan tidigare. Med utredningens förslag ska antalet veckor faststÀllas med utgÄngspunkt i studerandes individuella utbildningsbehov.

Utredningens idéer om en gemensam vuxenutbildning, med kurser pÄ olika nivÄer snarare Àn en distinktion mellan utbildning pÄ olika nivÄer (se kapitel 11), skulle ocksÄ vara fördelaktigt för

46 Eriksson, S. (2011).

182

högutbildade studerande. Dessa idéer betonar att individen ska studera pÄ den nivÄ han eller hon behöver i ett Àmne, och bör kunna öka möjligheterna till parallella studier pÄ olika nivÄer. Det kan ocksÄ tydliggöra att studier pÄ grundlÀggande nivÄ kan vara motiverade för högutbildade studerande, t.ex. för högutbildade som har behov av att lÀra sig mer svenska men som inte Àr redo att studera kursen pÄ gymnasial nivÄ.

Högutbildade behöver fÄ information om alternativa insatser

En relevant frÄga Àr vilka insatser som Àr mest effektiva för den enskilde, utifrÄn han eller hennes behov och förutsÀttningar. Möjligheten att ta del av olika insatser pÄverkas bl.a. av vilken tidigare utbildning den enskilde har och om denna finns dokumenterad, var nÄgonstans i landet han eller hon Àr bosatt samt av hur livssituationen i övrigt ser ut. Flera av de insatser som sÀrskilt riktas till högutbildade utlandsfödda förutsÀtter att dessa har en akademisk examen.

Att högutbildade utlandsfödda har behov av den kompetens som ges inom komvux innebÀr inte med automatik att de behöver tillÀgna sig kunskapen dÀr. Utredningen bedömer att det Àr av stor vikt att de högutbildade fÄr information om vilka alternativa insatser som samhÀllet erbjuder. Bl.a. Riksrevisionen har pekat pÄ att det finns behov av en större samordning och mer information i ett tidigt skede nÀr det gÀller insatser riktade till högutbildade utlandsfödda.47

47 Riksrevisionen (2011).

183

6VĂ€gledning, individuella studieplaner och validering

I utredningens uppdrag ingÄr all vuxenutbildning enligt skollagen nÀr det gÀller studie- och yrkesvÀgledning, individuella studieplaner och validering. FrÀmst ska utredningen lÀmna förslag för komvux pÄ grundlÀggande och pÄ gymnasial nivÄ men ocksÄ för sfi och sÀrvux. Det motiveras i direktiven med att dessa insatser Àr viktiga inom hela vuxenutbildningen.

VÀgledning, studieplaner och validering lyfts fram tydligare i de nya styrdokument som började tillÀmpas frÄn och med den 1 juli 2012. Utredningen har i sitt arbete i huvudsak haft tillgÄng till uppgifter om insatser inom komvux, sÄ som de tillhandahölls innan de nya styrdokumenten började tillÀmpas. Bl.a. mot bakgrund av att regleringen gÀllande vÀgledning och individuella studieplaner tidigare var tydligast för komvux Àr det i huvudsak för denna skol- form som vi har haft tillgÄng till relevant information. För sfi saknades reglering om vÀgledning och individuella studieplaner före den 1 juli 2012.

6.1Studie- och yrkesvÀgledning

Studie- och yrkesvÀgledningen inom komvux, sÀrvux och sfi ska finnas tillgÀnglig bÄde för studerande som redan studerar inom vuxenutbildningen och för presumtiva studerande som har för avsikt att pÄbörja studier.1 Enligt direktiven ska utredningen analysera och vid behov föreslÄ ÄtgÀrder för att förbÀttra studie- och yrkesvÀgledningen. En del av vÀgledningen inom vuxen-

1 Prop. 2009/10:165.

185

utbildningen Àr studieekonomisk vÀgledning, vilket vi beskriver separat.

6.1.1Bakgrund och utveckling

Utveckling av vÀgledning inom vuxenutbildningen

VÀgledning kan ses bÄde i snÀv och vid bemÀrkelse.2 I den snÀva bemÀrkelsen avses vanligen personlig vÀgledning, enskilt eller i grupp. VÀgledning i vid bemÀrkelse avser all verksamhet som förbereder för framtida studie- och yrkesval. Styrdokumenten för vuxenutbildningen, liksom för ungdomsskolan, framhÄller betydelsen av vÀgledning i vid bemÀrkelse.

Betydelsen av studie- och yrkesvÀgledning för vuxenstuderande har betonats under lÄng tid, frÀmst nÀr det gÀller komvux. I den tidigare lÀroplanen för vuxenutbildning, Lvux 82, beskrevs att studie- och yrkesorienteringen (syo) skulle förbereda studerande och blivande studerande för studie- och yrkesval. SÀrskilt betonades vikten av att underlÀtta för kortutbildade och studie- ovana att studera inom komvux. En vÀl fungerande vÀgledning ansÄgs minska risken för studieavbrott och misslyckanden.

Under satsningen pĂ„ Kunskapslyftet 1997–2002 utökades och utvecklades vĂ€gledningen för komvuxstuderande.3 I ansökningarna till Kunskapslyftet skulle kommunerna ange hur de avsĂ„g att utveckla vĂ€gledningsfunktionen. I mĂ„nga kommuner inrĂ€ttades under dessa Ă„r centrala vĂ€gledningscenter, ibland samlokaliserade med andra aktörer sĂ„som Arbetsförmedlingen.

I Kunskapslyftskommitténs arbete hade vÀgledningen ocksÄ en central roll. Kommittén beskrev vÀgledning som en del av infrastrukturen för ett livslÄngt lÀrande. Man diskuterade en garanterad rÀtt till vÀgledning, validering och studieplaner bl.a. för att vÀgleda de studerande i avvÀgningen mellan önskemÄl och drömmar Ä ena sidan och realistiska möjligheter Ä andra sidan.4 Kommittén ansÄg att den vÀgledning som erbjöds skulle vara oberoende i förhÄllande till utbildningsanordnarna.

I slutet av 1999 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att föreslÄ mÄl för studie- och yrkesorienteringen i hela skol-

2Lindh, G. (1997).

3Se bl.a. Skolverket (2000).

4SOU 2000:28.

186

vÀsendet. Utredaren utgick frÄn att alla ska ha tillgÄng till god vÀgledning och föreslog i sitt slutbetÀnkande bl.a. att kommunerna skulle ansvara för att tillhandahÄlla avgiftsfri och opartisk vÀgledning utifrÄn individernas behov. I de fall dÀr det bedömdes lÀmpligt föreslog utredaren att en kommunal plattform skulle skapas för att frÀmja samverkan mellan olika aktörer.5

I regeringens proposition Vuxnas lÀrande och utvecklingen av vuxenutbildningen frÄn 2001 anges att vÀgledning Àr viktigt inför studiestarten, under studietiden och i samband med studiernas slutförande, med utgÄngspunkt i individens behov och studiemÄl.6 Man betonade betydelsen av att stödja individerna i att göra vÀl underbyggda studieval. I propositionen lyftes ocksÄ fram att de olika aktörer som individen har kontakt med bör samverka för att ge individen ett beslutsunderlag frÄn ett helhetsperspektiv.

Regeringen Ă„terkom sedan till frĂ„gan om vĂ€gledning i departementsskrivelsen Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lĂ€rande.7 UtifrĂ„n de behov av vĂ€gledning som identifierades föreslogs att kommunerna borde strĂ€va efter att samla resurserna för vĂ€gledning för vuxna, i syfte att öka tillgĂ€ngligheten. Även hĂ€r betonades vikten av samverkan mellan olika aktörer.

De studerandes rÀtt till vÀgledning reglerades frÄn och med 1994 frÀmst i lÀroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). I förordningen om kommunal vuxenutbildning infördes en bestÀmmelse om att varje elev bör erbjudas vÀgledning som stöd för sitt beslut om studie- och yrkesval. För sfi fanns det före den 1 juli 2012 inget uttryckligt krav pÄ studie- och yrkesvÀgledning. DÀremot har det lÀnge varit tydligt att sfi-utbildningen ska anpassas efter den studerandes behov, erfarenheter och förutsÀttningar. KartlÀggning och studieplanering Àr begrepp som har anvÀnts för att beskriva introduktionen till sfi.8

Nuvarande reglering av vÀgledning

Sedan den 1 juli 2012 har vÀgledningens roll förtydligats i styr- dokumenten. BestÀmmelserna om studie- och yrkesvÀgledning har ocksÄ blivit gemensamma för skolformerna inom vuxen-

5SOU 2001:45.

6Prop. 2000/01:72.

7Ds. 2003:23.

8Skolverket (2004c).

187

utbildningen. I skollagen finns ett krav pÄ att elever i alla skol- former utom förskolan och förskoleklassen ska ha tillgÄng till personal med sÄdan kompetens att deras behov av vÀgledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses.

Det stÀlls Àven krav pÄ vÀgledarnas kompetens och utbildning. I skollagen stadgas att endast de som har en utbildning avsedd för studie- och yrkesvÀgledning fÄr anstÀllas utan tidsbegrÀnsning för sÄdan verksamhet. Den som inte uppfyller detta krav fÄr anstÀllas för studie- och yrkesvÀgledning för högst ett Är i sÀnder.

Den vÀgledning som erbjuds i ett inledande skede av studierna regleras i förordningen om vuxenutbildning. DÀr framgÄr att en elev ska erbjudas studie- och yrkesvÀgledning i samband med upprÀttandet av den individuella studieplanen, vilket ska ske i nÀra anslutning till antagningen. I vÀgledningen ska ingÄ information om möjligheter till fortsatta studier, arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov samt studieekonomiska förutsÀttningar.

I Lvux12 beskrivs skolans ansvar nÀr det gÀller studie- och yrkesvÀgledning. Det anges att rektorn har ett sÀrskilt ansvar för att studie- och yrkesvÀgledningen organiseras sÄ att eleverna fÄr information om och vÀgledning inför de olika val som vuxen- utbildningen erbjuder, samt inför val av framtida utbildning och yrke. Personalen pÄ skolan ska ocksÄ informera och vÀgleda eleverna inför deras val av kurser, fortsatt utbildning och yrkes- verksamhet. Vidare framhÄlls att vÀgledning kan utformas olika för olika individer.

I Skolverkets allmÀnna rÄd om studie- och yrkesorientering betonas att vÀgledning Àr hela skolans ansvar.9 Studerande och presumtiva studerande inom vuxenutbildningen ska ges tillgÄng till information om de kurser som de behöver för att nÄ sitt mÄl med utbildningen. I de allmÀnna rÄden framhÄlls ocksÄ vikten av att verksamhetens kvalitet regelbundet följs upp och utvÀrderas, att personalen kontinuerligt utvecklar sin kompetens samt att det finns en samverkan mellan utbildningsanordnare och arbetslivet. Skolverket har aviserat att man avser att publicera reviderade allmÀnna rÄd om studie- och yrkesvÀgledning under vÄren 2013.

9 Skolverket (2009a).

188

Utveckling av den studieekonomiska vÀgledningen

Studieekonomisk vĂ€gledning har diskuterats flitigt sedan 1990-talet. En av huvudfrĂ„gorna har varit ansvarsfördelningen för den studie- ekonomiska vĂ€gledningen mellan Ă„ ena sidan Centrala studie- stödsnĂ€mnden (CSN) och Ă„ andra sidan studievĂ€gledare vid t.ex. vuxenutbildningen eller universitet och högskolor. I takt med ökande studerandevolymer under 1990-talet, bĂ„de inom högskolesektorn och inom vuxenutbildningen i samband med Kunskapslyftet, blev studieekonomisk vĂ€gledning en allt mer resurskrĂ€vande verksamhet. Ansvaret har över tid förskjutits frĂ„n CSN till vĂ€gledare hos utbildningsanordnarna. Återkommande i diskussionen har varit betydelsen av en fungerande samverkan mellan CSN och vĂ€gledare hos kommuner och skolor.10

I samband med rekryteringsbidraget 2003–2006 fick kommun- erna en tydligare och mer aktiv roll i studieekonomiska frĂ„gor. Bl.a. gavs kommunerna rĂ€tt att besluta om vilka sökande som tillhörde mĂ„lgruppen för bidraget. Konstruktionen syftade till att öka kommunernas förutsĂ€ttningar att i anslutning till vĂ€gledning eller antagning till utbildningen ocksĂ„ kunna ge tillförlitliga besked om de ekonomiska villkoren för studierna.11 För att sĂ€kerstĂ€lla kommunernas information till studerande med rekryteringsbidrag gavs kommunerna direktĂ„tkomst till CSN:s register med individuella studiestödsuppgifter.12

Studieekonomisk vÀgledning till studerande inom komvux disku- terades av den Studiesociala kommittén.13 Kommittén identifierade vÀgledningen som ett förbÀttringsomrÄde för CSN och ansÄg att komvuxstuderande skulle synliggöras tydligare i CSN:s verksamhet, t.ex. vad avser handlÀggningstider och kostnader. CSN anförde i sitt remissvar att studieekonomisk vÀgledning bör ingÄ som en naturlig del i den vÀgledning kommuner och skolor ska ge men att det ankommer pÄ CSN att förbÀttra samverkan mellan myndigheten och kommuner och skolor.14

I och med införandet av skollagen (2010:800) uttrycks för första gÄngen i lagstiftningen att det i studie- och yrkesvÀgledningen ska

10Bl.a. Kunskapslyftskommittén tryckte pÄ vikten av detta.

11Prop. 2001/02:161.

12DirektÄtkomsten avsÄg uppgifter om tidigare studier, utbildningstyp, förbrukade veckor med rekryteringsbidrag samt eventuella tidigare studier med studiestöd. Kommunerna ansÄgs behöva denna information för att kunna lÀmna pÄlitliga besked till de sökande om deras möjligheter att fÄ rekryteringsbidraget.

13SOU 2009:28.

14CSN (2009b).

189

ingÄ information om studieekonomiska förutsÀttningar.15 I regeringens proposition anfördes att vÀgledning och information Àr viktigt för att den enskilde ska fÄ den utbildning han eller hon Àr i behov av och att det ocksÄ Àr viktigt att det ingÄr information om studiestödssystemets uppbyggnad och villkor.16

VÀgledning för vuxenstuderande i dag

Uppgifter i den officiella statistiken

I den officiella statistiken finns vissa uppgifter om studie- och yrkesvĂ€gledning inom komvux. LĂ€sĂ„ret 2011/12 fanns det enligt Skolverkets statistik totalt 350 studie- och yrkesvĂ€gledare inom komvux, omrĂ€knat till heltidstjĂ€nster. I snitt fanns det 0,47 studie- och yrkesvĂ€gledare (heltidstjĂ€nst) per 100 heltidsstuderande. Det innebĂ€r drygt 200 heltidsstuderande per vĂ€gledare och Ă„r. I realiteten Ă€r antalet studerande per vĂ€gledare betydligt fler dĂ„ mĂ„nga inte studerar heltid. Det finns en stor spridning mellan olika kommungrupper17 nĂ€r det gĂ€ller tillgĂ„ngen till vĂ€gledare. Högst antal vĂ€gledare per 100 heltidsstuderande fanns i förortskommuner till större stĂ€der (0,71) och i varuproducerande kommuner18 (0,71). Det i sĂ€rklass lĂ€gsta antalet vĂ€gledare i förhĂ„llande till antalet studerande fanns i storstĂ€derna – 0,16 vĂ€gledare (heltidstjĂ€nst) per 100 heltidsstuderande.

En majoritet av vÀgledarna har enligt statistiken en studie- och yrkesvÀgledarutbildning. LÀsÄret 2011/12 hade 77 procent av vÀgledarna inom komvux (omrÀknat till heltidstjÀnster) en sÄdan utbildning. Det Àr en nÄgot lÀgre andel Àn i gymnasieskolan (79 procent) men en högre andel Àn i grundskolan (67 procent). Det finns en viss spridning mellan kommungrupperna. Högst andel vÀgledare med SYV-utbildning fanns i förortskommuner till större stÀder (85 procent) och i större stÀder (83 procent). LÀgst andel

152 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning.

16Prop. 2009/10:165.

17Sveriges kommuner och landsting (SKL) delar in landets kommuner i tio kommungrupper utifrÄn strukturella egenskaper som befolkningsstorlek och nÀringslivsstruktur. Sveriges kommuner och landsting (2010).

18Varuproducerande kommuner definieras som en kommun dÀr 34 procent eller mer av nattbefolkningen mellan 16 och 64 Är Àr sysselsatta inom tillverkning och utvinning, energi och miljö samt byggverksamhet (SNI2007). Sveriges kommuner och landsting (2010).

190

Äterfanns i varuproducerande kommuner (65 procent), storstÀder (68 procent) och kommuner i tÀtbefolkad region (68 procent).

För sfi finns inga uppgifter om studie- och yrkesvÀgledare i den nationella statistiken, vilket kan ses mot bakgrund av att det före den 1 juli 2012 inte fanns nÄgot formellt krav att tillhandahÄlla vÀgledning för sfi-studerande. Inte heller för sÀrvux finns det uppgifter om antalet studie- och yrkesvÀgledare.

Olika organisering av vÀgledningsfunktionen

Kommunerna avgör hur studie- och yrkesvÀgledningen organiseras, utifrÄn de lokala förutsÀttningarna. Enligt utredningens enkÀt har de vuxenstuderande19 oftast tillgÄng till en studie- och yrkes- vÀgledare pÄ plats hos utbildningsanordnaren. 84 procent av kommunerna svarar att de studerande har tillgÄng till vÀgledare pÄ plats hos alla eller de flesta utbildningsanordnare. DÀrutöver anger 11 procent att de studerande har tillgÄng till vÀgledare hos nÄgon eller nÄgra utbildningsanordnare.

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

Inom vuxenutbildningen förekommer ibland att vÀgledningen organiseras centralt. Drygt en tredjedel av kommunerna anger att det finns en oberoende funktion för studie- och yrkesvÀgledning för vuxenstuderande i kommunen. Med oberoende avses att funktionen inte Àr knuten till en viss utbildningsanordnare. Ofta Àr det ett vÀgledningscentrum eller ett lÀrcentrum. I de flesta kommuner med en oberoende funktion fanns Àven tillgÄng till

19 Eftersom enkÀten i övrigt frÀmst avser studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux finns en risk för att kommunföretrÀdare Àven nÀr det gÀller vÀgledning har besvarat frÄgorna utifrÄn denna snÀvare mÄlgrupp. Erfarenheten frÄn utredningens kommunbesök Àr att vÀgledning ofta organiseras pÄ liknande sÀtt för studerande pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ inom komvux. DÀremot bedöms det osÀkert om svaren Àven avser vÀgledning inom sfi och sÀrvux.

191

vÀgledare pÄ plats hos utbildningsanordnarna. NÄgra kommuner har ocksÄ beskrivit att vÀgledare frÄn en central enhet kan ha i uppdrag att Àven befinna sig pÄ plats hos utbildningsanordnare.

Utredningens enkÀt visar att det Àr betydligt vanligare med en oberoende vÀgledningsfunktion i större kommuner. TvÄ tredjedelar av kommunerna med fler Àn 50 000 invÄnare har angett att det finns en oberoende vÀgledningsfunktion, jÀmfört med drygt tvÄ av tio av de kommuner som har fÀrre Àn 10 000 invÄnare.

InnehÄll i vÀgledningen

Studie- och yrkesvÀgledare kan arbeta med olika uppgifter inom vuxenutbildningen. En uppgift som ofta ligger pÄ vÀglednings- funktionen Àr att upprÀtta individuella studieplaner. Av kommun- erna anger 95 procent att studieplanen kan upprÀttas av en vÀgledare. Under utredningens studiebesök har det ocksÄ fram- kommit att studie- och yrkesvÀgledare ofta hjÀlper de studerande med praktiska Àrenden, t.ex. med ansökan till utbildning eller med ansökan om studiemedel till CSN. Erfarenheten Àr att vÀgledare Àven kan arbeta med antagning och ansvara för kommunens arbete med aktiv rekrytering.

Enligt utredningens enkÀt Àr det vanligt att vÀgledningssamtalet innehÄller flera olika delar. I princip samtliga kommuner anger att man i vÀgledningssamtal vanligtvis diskuterar vilka kurser den studerande ska lÀsa och den studerandes mÄl med studierna. Information om studieekonomi och antalet veckor med studie- medel ingÄr ocksÄ vanligtvis i vÀgledningssamtalen.

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

192

NÀstan tvÄ tredjedelar av kommunerna anger att det görs en kartlÀggning eller validering av tidigare kunskaper. Det Àr dÀremot mindre vanligt att diagnostiska prov anvÀnds i samband med vÀgledningen för att bedöma kunskapsnivÄn. Ett antal kommuner har i kommentar till frÄgan skrivit att det istÀllet Àr lÀrare som ansvarar för diagnostiska prov, vilket beskrivs i avsnitt 6.3 om validering.

6.1.2Problem med vÀgledningen

I följande avsnitt beskrivs de problem som utredningen har identifierat med den studie- och yrkesvÀgledning som erbjuds vuxenstuderande. Vi har frÀmst fokuserat pÄ vÀgledning i snÀv bemÀrkelse, dvs. den vÀgledning som enskilda erbjuds för att diskutera studie- och yrkesval. UtifrÄn de behov av vÀgledning som utredningen ser, och som beskrivs nedan, bedöms detta vara av sÀrskild vikt.

Stort behov av vĂ€gledning – men olika tillgĂ„ng

Behov av vÀgledning för vuxenstuderande

Utredningen ser ett stort behov av en vĂ€l fungerande studie- och yrkesvĂ€gledning inom vuxenutbildningen. En Ă„terkommande synpunkt frĂ„n vĂ€gledare, lĂ€rare, rektorer och studerande Ă€r att det finns ett omfattande behov av vĂ€gledning hos mĂ„lgruppen och att information kan behöva ges vid upprepade tillfĂ€llen. Framför allt ser vi fyra faktorer som bidrar till behovet av vĂ€gledning. Tre av dessa faktorer redogörs kort för nedan, medan den fjĂ€rde faktorn – behov av studieekonomisk vĂ€gledning – beskrivs i avsnitt 6.1.2.2.

En faktor som bidrar till ett stort behov av vÀgledning Àr det förhÄllandevis komplicerade utbildningssystemet för vuxna. Utbildningar för vuxna omfattar betydligt mer Àn den utbildning som regleras i skollagen, t.ex. Àven folkhögskoleutbildningar, utbildningar inom yrkeshögskolan och utbildningar pÄ universitet och högskolor. Inom den formella vuxenutbildningen finns ocksÄ ett utbud av olika utbildningsanordnare som har vÀxt fram under de senaste decennierna och som bidrar till ett stort och differentierat utbud av kurser.

193

Inom vuxenutbildningen finns ocksÄ ett behov av vÀgledning och information för att utbildningen ska kunna anpassas efter den enskildes behov och förutsÀttningar. Utvecklingen inom vuxen- utbildningen har under de senaste Ärtiondena gÄtt mot en allt större flexibilitet, individanpassning och efterfrÄgestyrning, nÄgot som förutsÀtter att den studerande fÄr stöd för att finna sin egen vÀg genom systemet. Den vuxne ska kunna lÀsa de kurser eller delkurser som han eller hon har behov av för att uppnÄ sina mÄl med utbildningen. VÀgledning och studieplanering blir dÀrmed en förutsÀttning för att utbildningen ska bli effektiv för den studerande. För studerande med behov av stöd Àr det viktigt att detta uppmÀrksammas i ett tidigt skede för att rÀtt insatser ska kunna erbjudas. VÀgledningen spelar ocksÄ en viktig roll i att informera den studerande om vilka rÀttigheter och skyldigheter han eller hon har, vilket Àr en förutsÀttning för att den studerande ska kunna utöva ett inflytande över sina studier.

En tredje faktor som gör behovet av vÀgledning stort Àr den mÄlgrupp som vuxenutbildningen vÀnder sig till, vilken kan förvÀntas ha ett extra stort behov av vÀgledning. De studerande som lÀser inom sfi och Àven den stora majoriteten av de studerande som lÀser inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ har ett annat modersmÄl Àn svenska. MÄnga Àr ocksÄ relativt nyanlÀnda i Sverige. Det Àr givetvis svÄrare att sÀtta sig in i bÄde utbildningssystemet och studiefinansieringsfrÄgorna för den som har utlÀndsk bakgrund och talar bristfÀllig svenska. Detta stÀller ökade krav pÄ vÀgledningen sÄvÀl nÀr det gÀller utbildningar och arbetsmarknad som nÀr det gÀller studieekonomiska förutsÀttningar.

Olika tillgÄng till vÀgledningsinsatser

Utredningens erfarenhet Àr att vÀgledning i regel erbjuds de studerande inom komvux. I uppföljningen av yrkesvux frÄn hösten 2011 angav drygt 92 procent av kommunerna att de erbjöd vÀgledning till samtliga studerande. Vanligen erbjöds enskilda möten men det förekom Àven att vÀgledning erbjöds i grupp, pÄ distans eller i form av uppsökande vÀgledning.20

Utredningens enkÀt och studiebesök, Skolinspektionens regelbundna tillsyn och rapporter frÄn skolmyndigheterna, pekar

20 Skolverket (2012d).

194

samtidigt pÄ att tillgÄngen till vÀgledningsinsatser skiljer sig Ät mellan landets kommuner. Av den nationella statistiken ges ocksÄ en indikation pÄ denna variation. Statistiken visar att antalet vÀgledare per heltidsstuderande varierar kraftigt mellan olika kommungrupper. LÀgst andel Äterfinns i storstÀderna. Vissa av de rektorer och vÀgledare som utredningen har trÀffat har uttryckt att vÀgledningens resurstilldelning över lag Àr tillrÀcklig. I andra kommuner har personalen upplevt behov av ökade resurser för att hinna med uppdraget.

TillgÄngen till vÀgledning kan rimligen ses mot bakgrund av de studerandes behov. Bland de studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ som utredningen har trÀffat har en del varit nöjda med den vÀgledning som de har fÄtt medan andra anser att vÀgledningen Àr otillgÀnglig. MÄnga efterlyser ocksÄ mer information om utbildnings- och studiemedelssystemet. Skol- verkets rapport om komvux pÄ grundlÀggande nivÄ beskriver att mÄnga studerande har lyft fram bristande tillgÄng pÄ vÀgledning som ett problem. Enligt Skolverkets rapport vill de studerande generellt sett ha mer tid tillsammans med en vÀgledare.21 Detta stöds ocksÄ av Skolinspektionens iakttagelser i tillsynen. Utredningens genomgÄng av tillsynsbeslut frÄn 2011 visar att Skolinspektionen i flera fall har kritiserat kommuner för att vÀgledning inte erbjuds i tillrÀcklig utstrÀckning inom komvux. Enligt intervjuer som Skolinspektionen gjort med studerande förkom det att köerna till vÀgledningen ibland var sÄ lÄnga att de studerande undvek att gÄ dit. Skolinspektionen noterade ocksÄ att brist pÄ information i flera fall lett till att studerande valt kombinationer av kurser som de sedan inte kunnat fullfölja.

21 Skolverket (2012b).

195

En del trÀffar inte en vÀgledare inför sina studier pÄ grundlÀggande nivÄ

I utredningens enkÀt uppskattar drygt sju av tio kommuner att i princip samtliga studerande trÀffar en vÀgledare inför studier inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Knappt tvÄ av tio anger att mer Àn hÀlften men inte samtliga trÀffar en vÀgledare, medan en av tio anger att hÀlften eller mindre Àn hÀlften trÀffar en vÀgledare inför studier pÄ denna nivÄ. Denna bild har bekrÀftats under vÄra studiebesök. MÄnga av de vÀgledare vi har trÀffat har beskrivit att de flesta som pÄbörjar studier inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ kommer i kontakt med vÀgledningen pÄ ett eller annat sÀtt.

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

UtifrÄn enkÀtresultaten och erfarenheter frÄn studiebesöken kan utredningen konstatera att det sÀtt som vÀgledningen erbjuds pÄ fÄr betydelse för om de studerande trÀffar en vÀgledare eller inte. VÀgledning kan erbjudas pÄ en rad olika sÀtt, exempelvis genom information pÄ kommunens webbplats eller i utskick till de studerande inför studiestart. Det har Àven förekommit att vÀgledning i grupp erbjuds som ett inslag under sfi-studierna eller att en ansökan till utbildningen i princip förutsÀtter att den studerande trÀffar en vÀgledare. I vissa fall har vÀgledare ocksÄ berÀttat att de kontaktar studerande vars ansökningar ser ogenomtÀnkta ut.

Enligt utredningens enkÀtundersökning stÀller 56 procent av kommunerna krav pÄ vÀgledning inför studier i komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ. De kommuner som anger att de stÀller ett krav kopplar det i flera fall till upprÀttandet av den individuella

196

studieplanen. NÄgra uttrycker att det verkligen Àr ett krav medan andra nÀmner att det Àr ett erbjudande, en ambition eller en praxis. Det senare indikerar att andelen som stÀller ett uttalat krav överskattas. De kommuner som anger att de stÀller ett krav svarar dock i betydligt högre utstrÀckning Àn andra att samtliga studerande ocksÄ trÀffar en vÀgledare inför sina studier.

Mot bakgrund av det stora behov av vÀgledning som finns hos studerandegruppen inför studier inom komvux Àr det enligt utredningens bedömning troligt att de allra flesta skulle ha nytta av en kontakt med vÀgledningen inför sina studieval. Det Àr olyckligt om skÀlet till att studerande inte trÀffar en vÀgledare Àr att de inte vet vad funktionen kan anvÀndas till.

Tolk anvÀnds ofta inte

Ett problem som utredningen har uppmÀrksammat Àr att tolk sÀllan anvÀnds i vÀgledningssamtalet, Àven om den studerande har bristande sprÄkkunskaper. I utredningens enkÀt svarade bara nio procent av kommunföretrÀdarna att tolk anvÀnds generellt i samband med studie- och yrkesvÀgledning för studerande med bristande kunskaper i svenska. TvÄ tredjedelar angav dÀrutöver att tolk anvÀnds i enstaka fall. VÄr erfarenhet frÄn studiebesök Àr dock att det Àr mycket ovanligt att tolk anvÀnds inför studier i komvux, dÀremot verkar det vara vanligare inför studier i sfi.

Den vanligaste förklaringen som kommunföretrÀdare gett till att tolk inte anvÀnds i vÀgledningen för komvuxstuderande Àr att det inte finns ett sÄdant behov. BÄde i enkÀten och under utredningens studiebesök har personal beskrivit att de studerande som söker till utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux har, eller förvÀntas ha, tillrÀckliga sprÄkkunskaper. Alternativ som nÀmns till att anvÀnda tolk Àr att kommunicera pÄ engelska eller pÄ nÄgot annat sprÄk som bÄde personal och den studerande behÀrskar, eller att den studerande tar med sig nÄgon till samtalet som kan hjÀlpa till att tolka. Bara ett fÄtal kommunföretrÀdare har nÀmnt brist pÄ resurser som ett skÀl till att tolk inte anvÀnds.

Utredningens erfarenheter frÄn studiebesök Àr att det ofta finns en kluven instÀllning till att anvÀnda tolk i vÀgledningssamtalet, bÄde hos vÀgledarna och hos de studerande. VÀgledare har Äter- kommande uttryckt att behovet av tolk inte Àr sÀrskilt stort. En annan invÀndning Àr att det kan vara problematiskt att anvÀnda tolk, dÄ det blir ett ytterligare led i kommunikationen. Samtidigt

197

har de vÀgledare vi trÀffat mÄnga gÄnger beskrivit att sprÄket kan utgöra ett hinder i vÀgledningssamtalet och att det ibland Àr tveksamt om de studerande verkligen har förstÄtt vad som sagts. Flera har nÀmnt att de studerande kan behöva höra informationen mÄnga gÄnger. PÄ samma sÀtt har flera av de studerande vi trÀffat uttryckt att tolk inte behövs, samtidigt som mÄnga har efterlyst mer information.

Utredningens sammantagna bedömning Àr att tolk anvÀnds i allt för liten utstrÀckning i förhÄllande till studerandegruppens behov. Den information som ges i vÀgledningssamtal om utbildnings- och studiemedelssystem Àr relativt komplicerad. Om den studerande inte förstÄr den information som ges finns det risk för felval, problem med avbrutna studier och skuldsÀttning. Den utveckling som efterstrÀvas, med att fler studerande ska kunna kombinera studier inom vuxenutbildningens olika skolformer, kommer ocksÄ att stÀlla högre krav pÄ att vÀgledningen verkligen möter de studerande pÄ den sprÄkliga nivÄ dÀr de befinner sig. Studerande som vill kombinera studier inom sfi med studier pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux har en lÀgre sprÄklig nivÄ Àn de som historiskt sett har sökt sig till komvux för att fÄ studie- och yrkesvÀgledning.

Stora förÀndringar understryker behov av kompetensutveckling för vÀgledare inom vuxenutbildningen

I Skolverkets allmÀnna rÄd om vÀgledning betonas att personalen stÀndigt behöver utveckla sin kompetens för att kunna erbjuda vÀgledning av hög kvalitet.22 I de allmÀnna rÄden framhÄlls ocksÄ vikten av att personal inom vuxenutbildningen har aktuella kunskaper om utbildningssystem och arbetsliv.

Kompetensutveckling av vÀgledarna Àr ytterst huvudmannens ansvar. I skollagen anges att huvudmannen ansvarar för att personalen vid skolenheterna ges möjligheter till kompetens- utveckling. Av lÀroplanen framgÄr att rektorn har ett sÀrskilt ansvar för att vÀgledare, liksom övrig personal, fÄr möjligheter till den kompetensutveckling de behöver för sitt arbete.

Utredningen ser att de stora förÀndringar som skett under de senaste Ären inom vuxenutbildningen medför ett stort behov av fortbildning för att sÀkerstÀlla kvaliteten i vÀgledningen.

22 Skolverket (2009a).

198

Vuxenutbildningens sÀrart bidrar enligt utredningens bedömning ocksÄ till behovet av kompetensutveckling för vÀgledarna.

Inget samlat ansvar för studieekonomisk vÀgledning

BÄde utvecklingen av vuxenutbildningen och den förÀndrade studerandegruppen som studerar inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ har förÀndrat behoven av studieekonomisk vÀgledning.

I utredningens kontakter med vÀgledare i kommunerna har mÄnga pekat pÄ att det finns en stor okunskap bland de studerande om studiefinansieringen. I kontakterna med elever har utredningen ocksÄ sjÀlv kunnat se ett behov av förbÀttrade kunskaper om studiefinansiering i en del fall. Ett problem Àr att det finns flera olika möjliga ersÀttningsformer. MÄnga vÀgledare upplever ocksÄ att det Àr svÄrt att förklara olika ersÀttningstyper och varifrÄn pengarna kommer, t.ex. studiemedel (bidrag och lÄn) frÄn CSN, försörjningsstöd frÄn kommunen, etableringsersÀttning frÄn Arbetsförmedlingen (utbetalas av FörsÀkringskassan) eller bostads- bidrag frÄn FörsÀkringskassan.

Ett annat problem Àr att studiemedelssystemet som sÄdant fortfarande kan uppfattas som ganska komplicerat, Àven om det samlade studiemedelssystem som finns sedan 2001 har gjort det nÄgot lÀttare att hitta rÀtt nÀr det gÀller studiestödsfrÄgorna. MÄnga elever saknar kunskaper om hur mÄnga veckor de har kvar. Problemet Àr sÀrskilt pÄtagligt nÀr det handlar om elever som parallellt studerar bÄde kurser inom komvux pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ, vilket kan göra det svÄrt att rÀkna ut hur mÄnga studiemedelsveckor som förbrukas pÄ respektive nivÄ.23 Dessutom Àr det ofta svÄrt för studerande att rÀkna ut hur studiemedels- beloppen pÄverkas vid byte av kurser och avbrott.

Den klart vanligaste synpunkten om vÀgledning i studiestöds- frÄgor som förts fram till utredningen Àr att den tar mycket tid i ansprÄk. De flesta studie- och yrkesvÀgledare utredningen har haft kontakt med anser att de tar ett stort ansvar för att lösa studiemedelsfrÄgor. De menar ocksÄ att det nya vidgade ansvaret för vÀgledning i studieekonomiska frÄgor i förordningen om

23 Studiemedelstagare kan ocksÄ fÄ det högre bidraget pÄ gymnasial nivÄ men ha det generella bidraget pÄ grundlÀggande nivÄ, vilket gör bidragsbeloppet svÄrt att rÀkna ut och dÀrmed behovet av lÄn svÄrplanerat.

199

vuxenutbildning24 inte fĂ„r nĂ„gon reell betydelse eftersom man sedan lĂ€nge redan tar ett sĂ„dant ansvar. I kommunenkĂ€ten anger 94 procent av respondenterna att information om studieekonomi vanligtvis ingĂ„r i vĂ€gledningen. VĂ€gledningen handlar i dessa fall primĂ€rt om tilldelning av studiemedel – fĂ„ informerar om lĂ„n och Ă„terbetalning av lĂ„n.

Flera kommunföretrÀdare som utredningen har trÀffat riktar kritik mot CSN, som man tycker Àr dÄlig pÄ att informera och vÀgleda i studiestödsfrÄgor. NÄgra framhÄller att CSN var bÀttre förr dÄ man oftare fanns ute pÄ skolorna. Nu upplever man att vÀgledarna fÄr ta ett större ansvar. NÄgra kommunföretrÀdare har framfört att det borde vara möjligt att gÄ till ett stÀlle för att fÄ all information man behöver och att bÀttre samordning mellan t.ex. kommunerna, CSN och Arbetsförmedlingen Àr nödvÀndig.

Under 2010 startade CSN ett arbete för att ge vÀgledare och annan personal hos utbildningsanordnarna bÀttre förutsÀttningar för att vÀgleda de studerande.25 Den viktigaste arbetsuppgiften har bedömts vara att hÄlla Äterkommande utbildningar och seminarier med vÀgledare m.fl. för att upprÀtthÄlla och höja kunskapsnivÄn nÀr det gÀller studiestödsfrÄgor. Samtidigt har myndigheten succesivt upphört med att erbjuda fysiska möten. Sedan juni 2011 finns det inte lÀngre nÄgra öppna receptioner vid CSN:s kontor.26 Den 1 januari 2013 upphörde Àven CSN:s verksamhet vid VÀglednings- centrum i Malmö, dÀr man tidigare haft personal som varit tillgÀnglig för personliga besök.27 Enligt myndigheten Àr anledningen att man vill bemöta de studerande pÄ ett enhetligt sÀtt och att man vill anpassa kostnaderna till de ekonomiska förut- sÀttningarna.28

24 I 16 § förordningen om vuxenutbildning anges följande: ”I vĂ€gledningen ska det ingĂ„ information om möjligheter till fortsatta studier, arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov samt studieekonomiska förutsĂ€ttningar”.

25Arbetet har bl.a. inneburit att en rad insatser har genomförts för att förbÀttra samarbetet med utbildningsanordnarna, t.ex. en anvÀndarundersökning, anpassningar av CSN:s hemsida, framtagande av stödmaterial till vÀgledare och införandet av en telefonlinje som skolorna kan anvÀnda om de har frÄgor om rapportering eller frÄgor om studiestöd. Dessutom har det hÄllits gemensamma seminarier runt om i landet kring olika vÀgledningsfrÄgor och studieekonomiska frÄgor. CSN har ocksÄ tagit fram en kommunikationsplan som ska sÀkerstÀlla att CSN nÄr ut till skolorna, oavsett geografisk placering. Planen Àr bl.a. tÀnkt att utgöra ett underlag för de lokala CSN-kontoren nÀr de tar fram lokala kommunikationsplaner. Olika verktyg tas ocksÄ fram pÄ CSN:s hemsida, vilka presenteras pÄ dessa utbildningar och seminarier.

26Det gÄr dock att ringa till CSN och boka besökstid.

27CSN 2012-11-06.

28Sydsvenskan 2012-12-19.

200

Utredningens samlade bedömning Àr att mÄnga studerande har bristande kunskaper om de ekonomiska förutsÀttningarna för sina studier. De har dels bristande kunskaper om studiemedelssystemet, dels bristande kunskaper om andra typer av ersÀttningar. Detta Àr ett problem eftersom de ekonomiska förutsÀttningarna Àr viktiga för att studierna ska kunna genomföras i praktiken och för att de ska kunna genomföras pÄ ett rationellt sÀtt. Bristande kunskaper kan bÄde leda till dÄlig studieplanering och avbrutna studier och till Äterkrav av studiemedel eller bostadsbidrag, samt till problem med att betala tillbaka sina studielÄn.

Flera positiva tecken kan dock samtidigt ses. Utredningen Àr positiv till skrivningen i förordningen om vuxenutbildning, till mÄnga kommuners arbete med studieekonomisk vÀgledning och till CSN:s arbete med att utbilda och informera s.k. vidare- informatörer. En del av detta arbete har fÄtt förnyad kraft i samband med att skollagen och förordningen om vuxenutbildning började tillÀmpas. Trots den positiva utvecklingen bedömer utredningen att utvecklingspotentialen Àr stor, kanske framför allt nÀr det gÀller samordning och samverkan mellan kommuner och myndigheter kring studieekonomiska frÄgor.

6.1.3Utredningens bedömning och förslag om vÀgledning

Studie- och yrkesvÀgledning

Utredningens förslag: Hemkommunen blir skyldig att se till att den som avser att pÄbörja utbildning inom kommunal vuxen- utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ, sÀrskild utbildning för vuxna pÄ grundlÀggande nivÄ och utbildning i svenska för invandrare, erbjuds studie- och yrkesvÀgledning.

Utredningens bedömning: Det bör efterstrÀvas att studie- och yrkesvÀgledningen beaktar individens hela behov av utbildning inom vuxenutbildningen. Kommunerna behöver uppmÀrk- samma om elever med bristande kunskaper i det svenska sprÄket har behov av tolk i vÀgledningssamtalet.

I den statliga satsningen pĂ„ fortbildning av studie- och yrkesvĂ€gledare 2013–2016 Ă€r det angelĂ€get att beakta de behov som finns hos vĂ€gledare inom vuxenutbildningen. AnvĂ€ndning av den individuella studieplanen samt kartlĂ€ggning och

201

validering av tidigare kunskaper och kompetenser Àr omrÄden som bör ingÄ i satsningen.

Förtydligad skyldighet att erbjuda vÀgledning inför studier pÄ grundlÀggande nivÄ och inom sfi

Utredningen anser att studie- och yrkesvÀgledningen Àr en kÀrnfunktion inom vuxenutbildningen. En flexibel och individ- ualiserad vuxenutbildning förutsÀtter en god tillgÄng till vÀgledning av hög kvalitet. För att de studerande ska kunna göra en realistisk studieplanering, som utgÄr frÄn mÄlet med utbildningen, Àr det av vikt att vÀgledningen bistÄr i denna process. VÀgledningen kan enligt utredningen bidra till en mer effektiv vuxenutbildning och en ökad genomströmning, bl.a. genom att felval undviks och genom att utbildningen bÀttre anpassas efter den studerandes behov. En vÀl fungerande vÀgledning Àr dÀrmed fördelaktig bÄde för den studerande och för samhÀllet.

Utredningen bedömer att det finns ett stort behov av vÀgledning för vuxenstuderande och att det finns anledning att förtydliga kravet pÄ kommunerna. Som nÀmnts ska elever och presumtiva elever inom vuxenutbildningen ha tillgÄng till vÀgledning. Eleverna ska ocksÄ erbjudas vÀgledning i samband med upprÀttandet av den individuella studieplanen. UtifrÄn vÄr kommunenkÀt och erfarenheter frÄn studiebesök har vi dock sett att vÀgledning erbjuds pÄ olika sÀtt och att det finns stora skillnader mellan landets kommuner om de studerande trÀffar en studie- och yrkesvÀgledare inför studierna eller inte. De studerande vi trÀffat har ibland ocksÄ haft en mycket vag uppfattning om vad studie- och yrkesvÀgledning innebÀr.

Utredningen föreslÄr att kommunernas skyldighet att erbjuda vÀgledning ska förtydligas nÀr det gÀller studier pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux och sÀrvux samt inom sfi. Av skollagen ska framgÄ att hemkommunen Àr skyldig att se till att den som avser att pÄbörja utbildning inom dessa skolformer och pÄ dessa nivÄer erbjuds studie- och yrkesvÀgledning. Genom att i lag betona hemkommunens skyldighet att erbjuda vÀgledning understryks betydelsen av ett aktivt erbjudande till den enskilde. Det blir kommunens ansvar att sÀkerstÀlla att den enskilde som avser att pÄbörja studier erbjuds vÀgledning. Det bör enligt utredningens

202

uppfattning inte vara tillrÀckligt att t.ex. enbart informera om möjlighet till vÀgledning pÄ kommunens webbplats.

Det frÀmsta motivet till att tydligare markera hemkommunens ansvar att erbjuda vÀgledning till de som avser att studera pÄ grundlÀggande nivÄ och inom sfi Àr att de mÄlgrupper som utbildningarna vÀnder sig till kan förvÀntas ha ett extra stort behov av vÀgledning. De studerande som lÀser sfi och Àven den stora majoriteten av de studerande som lÀser pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux har ett annat modersmÄl Àn svenska och mÄnga Àr relativt nyanlÀnda till Sverige. De kan dÀrmed inte förvÀntas ha en överblick över det svenska utbildningssystemet. Det Àr ocksÄ en rÀttighet för individen att delta i dessa utbildningar, vilket kan motivera att ett högre krav stÀlls pÄ erbjudandet av vÀgledning för att sÀkerstÀlla att individen kan anvÀnda sig av sin rÀtt. MÄnga fortsÀtter ocksÄ sina studier pÄ högre utbildningsnivÄer, varför det blir extra viktigt med en lÄngsiktig och realistisk studieplanering för att göra utbildningen effektiv.

PÄ samma sÀtt som det i skollagen stÀlls krav pÄ att kommunen ska bedriva ett aktivt rekryteringsarbete, anser vi att det Àr rimligt att förtydliga att individen Àven aktivt ska erbjudas vÀgledning. Det Àr olyckligt nÀr anledningen till att studerande inte trÀffar en vÀgledare Àr att de inte har förstÄtt vad vÀgledning innebÀr. Samtidigt Àr det viktigt att understryka den enskildes eget val. Det ska fortfarande vara möjligt att tacka nej till studie- och yrkesvÀgledning för den som inte vill ta del av erbjudandet. Utredningens förslag att understryka kommunens skyldighet syftar till att sÀkerstÀlla att vÀgledning erbjuds till samtliga, samtidigt som den vuxne inte frÄntas sin rÀtt att vÀlja.

Även för mĂ„nga studerande pĂ„ gymnasial nivĂ„ inom komvux och sĂ€rvux kan behovet av vĂ€gledning vara stort. Utredningen bedömer dock att det inom denna mĂ„lgrupp Ă€ven finns personer som inte har behov av att trĂ€ffa en vĂ€gledare inför sina studier. Det kan t.ex. handla om personer som lĂ€ser en enstaka kurs för att fĂ„ behörighet till högre studier. Kommunernas skyldighet att aktivt rekrytera till dessa utbildningar Ă€r inte lika stark som för de lĂ€gre utbildningsnivĂ„erna.29 Vi vĂ€ljer dĂ€rför att inte föreslĂ„ en motsvarande förĂ€ndring för studerande pĂ„ gymnasial nivĂ„. Det bör

29 I 20 kap. 17 § och 21 kap. 14 § skollagen framgÄr att kommunen ska informera om möjligheterna att studera pÄ gymnasial nivÄ samt aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i utbildningen.

203

dock understrykas att detta inte innebÀr en försvagad rÀtt till vÀgledning för studerande pÄ gymnasial nivÄ.

VĂ€gledning för vuxenstuderande – ett utvecklingsomrĂ„de

De nya styrdokumenten innebÀr att vÀgledning ska erbjudas inom alla vuxenutbildningens skolformer. Utredningen anser att det Àr positivt för utvecklingen av vuxenutbildningen att bestÀmmelserna Àr gemensamma. VÀgledningen har enligt utredningen en viktig roll i att möjliggöra en större samordning mellan skolformerna och att dÀrmed ge de studerande bÀttre reella möjligheter att pÄbörja studierna pÄ rÀtt nivÄ och att kombinera studier i olika skolformer. FörÀndringen i styrdokumenten stödjer en sÄdan utveckling. Det ligger ocksÄ i linje med utredningens tankar kring en vuxen- utbildning dÀr man inte skiljer mellan olika skolformer utan istÀllet talar om kurser pÄ de olika nivÄerna (se kapitel 11).

Flera tidigare utredningar har pekat pÄ behovet av en samlad och oberoende vÀgledningsfunktion för vuxenstuderande.30 Krav pÄ en oberoende funktion har framförts bl.a. mot bakgrund av att det minskar risken för att den studerande vÀgleds in i utbildnings- anordnarens eget utbud.

Utredningen bedömer att det Àr efterstrÀvansvÀrt med en vÀgledningsfunktion som har i uppdrag att vÀgleda inför samtliga skolformer i vuxenutbildningen. Samtidigt ser vi flera svÄrigheter med att frÄn statligt hÄll styra hur kommunerna ska organisera sin vÀgledning för vuxna. Organiseringen av vÀgledningsfunktionen Àr ett kommunalt ansvar. Flera kommunföretrÀdare som vi har trÀffat har beskrivit att det finns nackdelar med att enbart ha en central funktion för vÀgledning, bl.a. dÄ det kan bli svÄrare för den studerande att spontant ta kontakt med en vÀgledare. Beroende pÄ hur kommunen organiserar sin verksamhet finns det ocksÄ olika behov av en central vÀgledningsfunktion. Utredningen lÀgger mot bakgrund av detta inget förslag nÀr det gÀller en samlad vÀg- ledningsfunktion. Vi anser dock att det Àr angelÀget att kommunerna sÀkerstÀller att den enskilde bÄde fÄr god och opartisk vÀgledning inför sina studier och ocksÄ har tillgÄng till kontinuerlig vÀgledning under studietiden.

30 Bl.a. SOU 2001:45 och SOU 2008:17.

204

Viktigt att uppmÀrksamma behov av tolk

Behovet av vÀgledning kan se olika ut för olika individer. Den vÀgledning som ges bör givetvis anpassas efter den studerandes förstÄelse av utbildnings- respektive studiestödssystemet och behov av vÀgledning inför studierna. Det Àr fullt möjligt att erbjuda vÀgledning via telefon eller internet i de fall dÀr detta bedöms lÀmpligt. I flertalet fall Àr utredningens bedömning dock att ett personligt möte Àr till nytta för den studerande. Inte minst för studerande med bristande sprÄkkunskaper ser utredningen ett stort behov av ett personligt möte. I ett sÄdant möte kan det ocksÄ finnas behov av tolkinsatser. Utredningen anser att det Àr angelÀget att kommunerna verkligen sÀkerstÀller att den studerande kan ta till sig innehÄllet i studie- och yrkesvÀgledningen. Bedömningen om tolkinsatser behövs eller inte bör utgÄ frÄn vilka sprÄkkunskaper och vilken förförstÄelse den sökande har. FörÀndringen av studerandegruppen pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux innebÀr rimligen ett ökat behov av tolkinsatser.

Fortbildning av studie- och yrkesvÀgledare

Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 aviserat en satsning pÄ fortbildning av studie- och yrkesvÀgledare inom grund- och gymnasieskolan samt inom vuxenutbildningen.31 Under fyra Ärs tid avser regeringen att avsÀtta sammanlagt 36 miljoner kronor frÀmst för detta ÀndamÄl. Regeringen nÀmner bl.a. vÀgledarnas behov av kontinuerlig utveckling av sin kompetens, inte minst mot bakgrund av reformeringen av utbildningsvÀsendet. Mot bakgrund av det behov av fortbildning som utredningen ser anser vi att det Àr positivt att regeringen avsÀtter resurser för detta ÀndamÄl. Vi delar regeringens bedömning att de stora förÀndringar som skett under de senaste Ären medför ett stort behov av fortbildning för att sÀkerstÀlla kvaliteten i vÀgledningen.

I genomförandet av satsningen Àr det enligt utredningen angelÀget att beakta behoven hos studie- och yrkesvÀgledare inom vuxenutbildningen. Förutom information och kunskaper om de nya styrdokumenten finns det tvÄ omrÄden dÀr vi ser ett sÀrskilt behov av insatser inom ramen för fortbildningssatsningen. Ett sÄdant omrÄde Àr anvÀndning av den individuella studieplanen som

31Prop. 2012/13:1.

205

ett sÀtt att individualisera utbildningen. Ett annat omrÄde Àr kartlÀggning och validering av tidigare kunskaper och kompetenser. Det förstÀrkta ansvaret att ge information om studieekonomiska förutsÀttningar stÀller dÀrutöver ökade krav pÄ kunskap om olika ersÀttningssystem. Detta bedömer vi dock bÀst hanteras genom ett separat uppdrag till myndigheterna, enligt det förslag som följer av nÀsta avsnitt.

Studieekonomisk vÀgledning

Utredningens förslag: CSN ges i uppdrag att i samverkan med Skolverket, FörsÀkringskassan och Arbetsförmedlingen utveckla den studieekonomiska vÀgledningen för elever inom kommunal vuxenutbildning vad avser olika typer av ersÀttningar. SamrÄd ska ske med Sveriges kommuner och landsting (SKL).

Utredningens bedömning: CSN bör övervÀga att Àven finnas fysiskt tillgÀnglig pÄ strategiska platser, för att pÄ ett direkt sÀtt kunna stödja bÄde elever och studie- och yrkesvÀgledare nÀr det gÀller studieekonomiska frÄgor.

Utvecklingen Ă€r positiv – men mer finns att göra

Utredningen anser att det Àr positivt att kommunernas ansvar har tydliggjorts i skollagen och förordningen om vuxenutbildning nÀr det gÀller den studieekonomiska vÀgledningen. Studieekonomin Àr vÀsentlig för att den studerande ska kunna genomföra sina studier och för att den studerande ska kunna göra en realistisk studie- planering. Om inte de ekonomiska förutsÀttningarna ingÄr som en del av planeringen kan det i vissa fall leda till att studierna inte kan fullföljas. Enligt vÄr bedömning Àr det naturligt att det Àr personer de studerande möter som i första hand bistÄr med vÀgledningen, vilket i normalfallet Àr vÀgledare ute i kommunerna. DÄ kan studieekonomin och den övriga studieplaneringen integreras och bli en helhet. Mot bakgrund av de nya författningarna anser utredningen att kommunerna ytterligare bör intensifiera sitt arbete nÀr det gÀller studieekonomiska frÄgor. Ett sÄdant arbete kan enligt utredningens bedömning ge utdelning i form av fÀrre studieavbrott och ökad genomströmning.

206

CSN har inte samma möjligheter som kommunerna att möta varje studerande i en vÀgledningssituation. Det innebÀr givetvis inte att kommunerna pÄ egen hand kan ansvara för information och vÀgledning i studieekonomiska frÄgor. Vi bedömer att den nuvarande fördelningen av uppgifter mellan kommuner och CSN i huvudsak Àr rimlig och kostnadseffektiv. Den studerande bör i kommunerna ges en helhetsbild av studierna och studieekonomin. CSN bör bistÄ kommunerna med utbildning, informationsmaterial, interaktiva lösningar pÄ internet och genom telefonservice. Det kan handla om stöd för att förklara studiemedelsreglerna, att lÀmna uppgifter om antalet studiemedelsveckor eller att informera om vad ett kursbyte eller ett avbrott av en kurs leder till ekonomiskt.

Det finns redan ett fungerande samarbete mellan kommunerna och CSN. Enligt de synpunkter utredningen har inhĂ€mtat kan detta samarbete förbĂ€ttras ytterligare. Vi förutsĂ€tter dĂ€rför att det pĂ„gĂ„ende arbetet fortskrider. Vikten av ett gott samarbete accentueras av den nya lagstiftningen pĂ„ utbildningsomrĂ„det. Även utredningens förslag att ge kommuner och folkhögskolor inflytande över antalet studiemedelsveckor och att ge kommunerna tillgĂ„ng till vissa registeruppgifter som har betydelse i vĂ€glednings- situationen (se nedan), kommer att ytterligare öka vikten av att kommuner och folkhögskolor integrerar studieekonomisk vĂ€g- ledning i studieplaneringen.

Mot bakgrund av de behov som finns av samverkan anser utredningen att det Àr en olycklig utveckling att CSN inte lÀngre finns pÄ plats ute i landet för att bistÄ i den studieekonomiska vÀgledningen. Utredningen anser att CSN bör övervÀga att finnas fysiskt tillgÀnglig pÄ strategiska platser, för att kunna stödja studerande och kommunens studie- och yrkesvÀgledare i studie- ekonomiska frÄgor. En sÄdan fysisk nÀrvaro i anslutning till vuxen- utbildningen, Ätminstone under tider av Äret, behöver inte ta stora resurser i ansprÄk för CSN och skulle enligt vÄr bedömning utgöra ett vÀrdefullt stöd bÄde för studerade och kanske framför allt för vÀgledare. Behovet bedöms som sÀrskilt uttalat nÀr det gÀller studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. En nÀrvaro pÄ strategiska platser innebÀr förvisso per definition att insatserna inte blir likformiga över landet. I syfte att stÀrka den studieekonomiska vÀgledningen för vuxenstuderande anser utredningen dock att det Àr ett viktigt komplement till övriga insatser frÄn CSN. Genom att vÀlja platser dÀr mÄnga vuxenstuderande finns, vilket företrÀdesvis Àr i större stÀder, skulle sÄdana insatser komma mÄnga till gagn.

207

Olika ersĂ€ttningar – olika myndigheter

Ett problem för studerande inom komvux, och framför allt för studerande pÄ den grundlÀggande nivÄn, Àr att olika möjliga ersÀttningsformer som finns tillgÀngliga under studietiden ligger fördelade pÄ olika aktörer. Dessa ersÀttningar kan kombineras pÄ olika sÀtt och det Àr inte helt enkelt för studerande att hÄlla reda pÄ de olika regelverken eller att praktiskt veta vart man ska vÀnda sig för att fÄ information eller för att lÀmna en ansökan.

Genom studiebesök och den information utredningen har tagit del av under dessa, har det framtrÀtt en bild av att varje myndighet i dag tar ansvar för den stödform som administreras av den egna myndigheten, men att de olika aktörerna bara tar ett begrÀnsat ansvar för helheten. Detta kan ta sig uttryck i att det finns brister i kunskaperna om andra ersÀttningar Àn myndighetens egna och att det inte erbjuds gemensamma informationsmaterial eller webb- lösningar. VÀgledarna i kommunerna kÀnner sig dessutom ofta osÀkra pÄ de olika ersÀttningarna och deras regelverk. Sammantaget kan detta leda till att studerande kan hÀnvisas runt mellan olika myndigheter.

Utredningen föreslÄr att det ges ett uppdrag till CSN att i samverkan med Skolverket, FörsÀkringskassan och Arbetsförmedlingen, samt i samrÄd med Sveriges kommuner och landsting (SKL), se över formerna för och samarbetet kring den studieekonomiska vÀgledningen om aktuella ersÀttningsformer till studerande inom komvux. FrÄgor som bör analyseras inom ramen för ett sÄdant uppdrag Àr t.ex. utbildning av personal hos de olika aktörerna, gemensamma informationskanaler och informationsmaterial, stöd mellan myndigheterna, lokalisering av vÀgledningsresurser, informationsutbyte och uppsökande verksamhet.

Elektronisk tillgÄng till studiestödsuppgifter genom direktÄtkomst

Utredningens förslag: Kommuner och folkhögskolor ska ges möjlighet till elektronisk tillgÄng via direktÄtkomst till individuella studiestödsuppgifter i CSN:s datasystem som behövs i vÀg- ledningen. DirektÄtkomsten ska avse uppgifter om namn, person- nummer, samordningsnummer, antalet tilldelade veckor med studiestöd per utbildningsnivÄ, antalet förbrukade veckor med studiestöd per utbildningsnivÄ samt om de förbrukade veckorna avser studiestöd med eller utan lÄn. DirektÄtkomsten begrÀnsas till

208

elever som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom kommunal vuxen- utbildning eller pÄ grundskolenivÄ vid en folkhögskola.

Utredningen föreslÄr (kapitel 8) att kommuner och folkhögskolor vid behov ska yttra sig över antalet studiemedelsveckor för studerande pÄ grundskolenivÄ. Utredningen har ocksÄ betonat vikten av att vÀgledare ute i kommunerna, i enlighet med förordningens skrivning, vÀgleder Àven i studieekonomiska frÄgor. För att kunna ge god vÀgledning mÄste vÀgledarna ha tillgÄng till uppgifter om den studerandes möjligheter att kunna fÄ studie- medel. Framför allt Àr det viktigt för vÀgledaren att veta hur mÄnga veckor med studiemedel och studielÄn en person har anvÀnt och om nÄgot beslut i frÄgan om antal veckor har fattats.32

I dag har vÀgledarna ingen elektronisk tillgÄng till individuella studiestödsuppgifter. BestÀmmelserna i studiestödsdatalagen innebÀr att CSN inte utan de studerandes samtycke fÄr lÀmna ut uppgifter om de studerande i elektronisk form till studievÀgledare. De ekonomiska förutsÀttningarna kan dÀrför bara integreras i vÀgledningen om den studerande sjÀlv kÀnner till alla relevanta uppgifter om sina studiemedel, om studievÀgledaren kan ta del av uppgifterna i elektronisk form med stöd av den studerandes samtycke eller om studievÀgledaren ringer till CSN.

CSN lÀmnade en skrivelse till regeringen under 2011 med förslag till Àndringar av studiestödsdatalagen (2009:287) och studiestödsdataförordningen (2009:321).33 I skrivelsen anger CSN att studieekonomiska förutsÀttningar Àr viktiga för att en realistisk studieplan ska kunna upprÀttas. CSN menar att det vore en avsevÀrd förbÀttring för studievÀgledningen om vÀgledarna ges elektronisk tillgÄng genom direktÄtkomst till studerandes individuella förutsÀttningar. CSN gör ocksÄ bedömningen att alternativet att studievÀgledare ges en rÀtt att ta del av uppgifterna i elektronisk form med stöd av den studerandes samtycke Àr svÄrt att hantera rent praktiskt. Det skulle förutsÀtta att CSN dokumenterar och följer upp att personen har lÀmnat sitt samtycke till utlÀmnandet. CSN ansÄg i skrivelsen att detta skulle riskera att fördröja och försvÄra studieplaneringen eftersom vÀgledningen ofta sker innan personen har varit i kontakt med CSN.

32 Även Ă€ldre former av studiestöd Ă€r relevanta varför utredningens förslag talar om

”studiestöd”.

33 CSN (2011b).

209

Utredningen delar pÄ alla vÀsentliga punkter den bedömning CSN gör i sin skrivelse och stÀller sig bakom de förslag myndig- heten lÀmnar. Kommunernas och folkhögskolornas behov av att fÄ tillgÄng till uppgifter pÄ individnivÄ kommer dessutom att öka nÀr de ska yttra sig över behovet av studiemedelsveckor i enlighet med utredningens förslag.

De uppgifter som kommunerna och folkhögskolorna bör ges tillgÄng till Àr namn, personnummer, samordningsnummer, antalet tilldelade och beslutade veckor med studiestöd per utbildningsnivÄ, antalet förbrukade veckor med studiestöd per utbildningsnivÄ samt om de förbrukade veckorna avser studiestöd med eller utan lÄn. DirektÄtkomsten och de uppgifter som ska avses regleras i en ny bestÀmmelse i studiestödsdataförordningen.

DirektÄtkomsten ska begrÀnsas till studerande som studerar inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ eller pÄ grundskolenivÄ vid en folkhögskola, eftersom det Àr för denna studerandegrupp behovet av vÀgledning Àr störst. Det Àr ocksÄ denna grupp som omfattas av utredningens förslag om nya principer för att avgöra antalet studiemedelsveckor. För studerande inom komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ eller pÄ grundskolenivÄ vid en folkhögskola ska dock Ätkomst ges till uppgifter om samtliga studiestöd och samtliga utbildningsnivÄer. Genom den lagtekniska lösning som föreslÄs ingÄr Àven Àldre studiestödsuppgifter i direktÄtkomsten.34 Detta Àr motiverat eftersom Àven Àldre veckor med studiestöd pÄverkar hur mÄnga veckor den studerande kan fÄ studiemedel.

Utredningen ser inget hinder för att motsvarande uppgifter ska finnas tillgÀngligt Àven för studerande pÄ gymnasial nivÄ. Vi bedömer dock att det Àr mest prioriterat för studerande pÄ grundskolenivÄ, varför vi begrÀnsar vÄrt förslag till att enbart omfatta denna studerandegrupp. Detta överensstÀmmer Àven med utredningens förslag om förtydligad skyldighet för kommunerna att erbjuda vÀgledning till de som avser att studera inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

Utredningen bedömer inte att uppgifterna Ă€r av sĂ„dant slag att de Ă€r integritetskĂ€nsliga för den enskilde. Åtkomst ska dock givetvis bara ges till personer med verkligt behov av uppgifterna. DirektĂ„tkomst ska dĂ€rför bara fĂ„ förekomma sedan CSN har försĂ€krat sig om att handlĂ€ggare i kommunerna och pĂ„ folkhög-

34 Den nya 13 a § som föreslÄs omfattas inte av den begrÀsning som finns i förordningens 14 §.

210

skolorna bara kan ta del av uppgifter om personer som Àr aktuella för studier och studievÀgledning hos kommunen respektive folk- högskolan.

6.2Den individuella studieplanen

Utredningen ska enligt direktiven utveckla anvÀndningen av den individuella studieplanen inom vuxenutbildningen. I skollagen anges att varje elev inom vuxenutbildningen ska ha en individuell studieplan. Planen Àr en beskrivning av elevens mÄl med studierna och vÀgen dit i form av vilka kurser han eller hon ska lÀsa.

6.2.1Individuella studieplaner inom vuxenutbildningen

Utveckling av den individuella studieplanen inom vuxenutbildningen

Individuella studieplaner har lĂ€nge funnits som ett verktyg inom komvux och sĂ€rvux. Av Lpf 94 framgick att det för varje studerande skulle upprĂ€ttas en individuell studieplan i dialog med den studerande. Studieplanen skulle sedan revideras vid olika tillfĂ€llen under utbildningen. I praktiken fick den individuella studieplanen dock sitt genomslag inom komvux i samband med Kunskapslyftet 1997–2002. Inom ramen för satsningen stĂ€lldes ett uttryckligt krav pĂ„ kommunerna att upprĂ€tta en studieplan för varje studerande. I utvĂ€rderingar av satsningen visades att anvĂ€nd- ningen av studieplanerna ökade markant under denna period.35

Kunskapslyftskommittén, som bl.a. lÀmnade förslag om utveckling av vuxenutbildningen, fÀste stor vikt vid den individuella studieplanen.36 Framför allt betonade kommittén individens nytta av en individuell studieplan. I studieplanen skulle den enskilde under sakkunnig hjÀlp komma fram till beslut om sina egna framtidsplaner och om hur dessa skulle kunna förverkligas. Kommittén föreslog ett förtydligande i författningarna för komvux om vad studieplanen minst borde innehÄlla. Kommittén ansÄg att mÄl med studierna, mÄl och delmÄl under studiernas gÄng samt individuell studieupplÀggning var omrÄden som borde behandlas i

35Återgivet i SOU 2000:28.

36SOU 1999:39, SOU 2000:28.

211

en studieplan.37 Kommittén ansÄg ocksÄ att den individuella studie- planen var sÀrskilt viktig för studerande i behov av sÀrskilt stöd och föreslog att kommunerna skulle vara skyldiga att upprÀtta fördjupade individuella studieplaner för denna studerandegrupp.

I propositionen Vuxnas lĂ€rande och utveckling av vuxen- utbildningen frĂ„n 2001 uttrycktes att det fanns ett fortsatt behov av att utveckla anvĂ€ndningen av de individuella studieplanerna. Studieplanen beskrevs som ett sĂ€tt för att fĂ„ till stĂ„nd en större individanpassning och en efterfrĂ„gestyrd utbildning. Bristande samordning mellan olika förvaltningar och myndigheter pekades ut som ett angelĂ€get utvecklingsomrĂ„de. Det uttrycktes att ”ett berĂ€ttigat krav som den enskilde kan stĂ€lla Ă€r att de olika aktörerna

– med hĂ€nsyn till sina respektive ansvarsomrĂ„den och roller – skall samverka för att ge individen ett beslutsunderlag utifrĂ„n ett helhetsperspektiv.”38

I propositionen berördes ocksĂ„ individuella studieplaner inom sfi, trots att reglering saknades pĂ„ omrĂ„det. Regeringen uttryckte att studieplanen kunde anvĂ€ndas för att forma utbildningen efter individens förutsĂ€ttningar och studiemĂ„l. I betĂ€nkandet Vidare vĂ€gar och vĂ€gen vidare – svenska som andrasprĂ„k för samhĂ€lls- och arbetsliv föreslog Sfi-utredningen att kommunerna skulle bli skyldiga att upprĂ€tta studieplaner Ă€ven för studerande i sfi.39 Sfi- utredningen beskrev de individuella studieplanerna som en förutsĂ€ttning, om Ă€n inte en garanti, för individuellt anpassade studier inom sfi. Även Skolverket hade innan dess förordat ett krav pĂ„ individuella studieplaner inom sfi.40 Det skulle dock dröja till den 1 juli 2012 innan en sĂ„dan skyldighet infördes.

Genom Ären har det funnits en Äterkommande kritik mot att de individuella studieplanerna inte anvÀnds enligt intentionerna. Bl.a. konstaterade Skolverket i en rapport frÄn 2000 att det saknades individuella studieplaner i ungefÀr en fjÀrdedel av kommunerna.41 I en rapport frÄn 2003 konstaterade myndigheten att de upprÀttade studieplanerna var av varierande kvalitet och att det ofta saknades ett lÄngsiktigt perspektiv med tydliga mÄlsÀttningar.42 Skolverket och dÀrefter Skolinspektionen har i samband med den regelbundna

37SOU 1999:39.

38Prop. 2000/01:72.

39SOU 2003:77.

40Skolverket (2004b).

41Skolverket (2000).

42Skolverket (2003).

212

tillsynen Äterkommande kritiserat kommuner för brister i arbetet med de individuella studieplanerna.

NÀr det gÀller anvÀndning av studieplaner inom komvux förtydligades kraven pÄ innehÄll 2003 i förordningen om kommunal vuxenutbildning. I förordningen angavs att studieplanen inom komvux skulle innehÄlla den enskildes utbildningsmÄl och verksamhetspoÀng samt att den skulle upprÀttas i nÀra anslutning till intagningen.

I skollagen (2010:800) infördes en gemensam reglering för individuella studieplanerna i komvux, sÀrvux och sfi. Genom lagregleringen betonas ytterligare vikten av den individuella studie- planen inom vuxenutbildningen. I motivtexten för att införa krav pÄ individuella studieplaner Àven i sfi anges att det saknas skÀl för att sfi ska vara undantaget samt att det Àr viktigt att tidigt ta ett samlat grepp om individens kunskaper, förutsÀttningar och mÄl- sÀttning med studierna i svenska.43

Nuvarande reglering av individuella studieplaner

Sedan den 1 juli 2012 finns vissa grundlÀggande bestÀmmelser om den individuella studieplanen i skollagen. Av skollagen framgÄr att det för varje elev inom vuxenutbildningen ska finnas en individuell studieplan samt att planen ska innehÄlla uppgifter om den enskildes utbildningsmÄl och planerad omfattning av studierna.

Den individuella studieplanen regleras ytterligare i förordningen om vuxenutbildning. Av förordningen framgÄr att rektorn ansvarar för att en individuell studieplan upprÀttas för varje elev. Vidare framgÄr att den individuella studieplanen ska utarbetas i samverkan med eleven och att eleven i samband med utarbetandet ska erbjudas studie- och yrkesvÀgledning. Planen ska upprÀttas i nÀra anslutning till antagningen och ska vid behov revideras. Av förordningen framgÄr ocksÄ att omfattningen pÄ studierna ska anges i studie- planen. För elever som har en gymnasieexamen som mÄl ska det anges vilket program inom gymnasieskolan som utbildningen huvudsakligen motsvarar. Av studieplanen ska i förekommande fall Àven mÄlen för individuella kurser framgÄ.

43 Prop. 2009/10:165.

213

Skolverkets stödmaterial ger vÀgledning om anvÀndning

För att stödja kommunerna i arbetet med de individuella studie- planerna gav regeringen 2012 Skolverket i uppdrag att ta fram ett stödmaterial om detta. Stödmaterialet handlar om hur den individuella studieplanen kan anvÀndas som ett verktyg för att i högre grad individualisera utbildningen inom vuxenutbildningen.44

Skolverket har tagit fram ett exempel pÄ hur en individuell studieplan kan se ut och vilka ytterligare uppgifter den kan innehÄlla, förutom de uppgifter som framgÄr av lag och förordning. Skolverket föreslÄr att uppgifter om huvudmannen, den studerande, de kurser den studerande ska lÀsa, eventuell revidering av studieplanen samt insatser som erbjudits inom studie- och yrkesvÀgledning, ska ingÄ. De uppgifter om den studerande som Skolverket föreslÄr bör ingÄ Àr bl.a. personuppgifter, information om mÄl med studierna, tidigare arbetslivserfarenhet och studier, validering och studiefinansiering. I det exempel som Skolverket har tagit fram finns Àven ett fÀlt för eventuella bilagor. I stödmaterialet tar Skolverket ocksÄ upp vilken rÀttslig status den individuella studieplanen har.

Flera syften med studieplanen

Det finns flera syften med den individuella studieplanen, vilket finns beskrivet i tidigare utredningar och propositioner samt i Skolverkets stödmaterial. Av styrdokumenten framgÄr dÀremot inte vilka syften studieplanen ska fylla i verksamheterna.

Det Àr i huvudsak tre parter som har beskrivits som möjliga anvÀndare av den individuella studieplanen: den studerande, huvudmannen och lÀraren.

Den studerandes behov av en individuell studieplan har sÀrskilt betonats. Ett viktigt syfte som har beskrivits med planen Àr att den, genom att ÄskÄdliggöra studiegÄngen samt mÄlet med studierna, kan ge den studerande bÀttre kunskaper om vilka kurser han eller hon behöver lÀsa. Detta kan bidra till att den studerande blir mer motiverad och mÄlmedveten. Den studerande kan dÀrutöver anvÀnda studieplanen i kommunikation med utbildningsanordnaren

44 Skolverket (2012a).

214

för att utbildningen bÀttre ska anpassas efter hans eller hennes behov.

Huvudmannen för utbildningen kan ocksÄ anvÀnda den individuella studieplanen. FrÀmst har planen beskrivits som ett verktyg för att fÄ till stÄnd en efterfrÄgestyrd vuxenutbildning. I förarbetena till skollagen beskrivs att detta kan ske genom att huvudmannen anvÀnder den individuella studieplanen som underlag i analysen av vilka utbildningar som ska genomföras samt i vilken form.45 Genom att dokumentera vilka kurser de studerande har behov av att lÀsa pÄ bÄde kortare och lÀngre sikt kan dessa planer anvÀndas som ett planeringsunderlag. Huvudmannen kan ocksÄ anvÀnda de individuella studieplanerna i det systematiska kvalitetsarbetet, bl.a. för att följa upp i vilken utstrÀckning de studerande uppnÄr sina utbildningsmÄl.

LĂ€rarens anvĂ€ndning av den individuella studieplanen Ă€r inte lika tydligt uttryckt i förarbeten och andra dokument. Huvudsakligen beskrivs anpassning av utbildningen pĂ„ en organisatorisk nivĂ„, t.ex. i form av vilka kurser den studerande ska lĂ€sa. Även för lĂ€raren kan dock studieplanen anvĂ€ndas för att anpassa undervisningen utifrĂ„n den studerandes mĂ„l med utbildningen. I Skolverkets stödmaterial om individuella studieplaner betonas att den studerande vid planering av utbildningen ges inflytande över undervisningens innehĂ„ll, arbetssĂ€tt och arbetsformer.46

Rutiner för individuella studieplaner i komvux enligt utredningens enkÀt

För att fĂ„ en bĂ€ttre bild av hur individuella studieplaner anvĂ€nds har utredningen stĂ€llt flera frĂ„gor om detta i den kommunenkĂ€t som skickades ut vĂ„ren 2012.47 Även om frĂ„gorna avser studieplaner för studerande inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r det troligt att svaren Ă€ven till stor del beskriver situationen pĂ„ gymnasial nivĂ„. Utredningens samtal med rektorer och studie- och yrkesvĂ€gledare indikerar att samma rutiner anvĂ€nds inom hela komvux.

45Prop. 2009/10:165.

46Skolverket (2012a).

47En utförligare beskrivning av enkÀtsvaren finns i bilaga 3.

215

Olika rutiner för studieplaner i samma kommun

En övergripande slutsats frÄn utredningens enkÀt Àr att det Àr vanligt att det i en och samma kommun finns olika rutiner för att upprÀtta individuella studieplaner. Det framgÄr av att mÄnga kommuner har angett flera svarsalternativ för nÀr planen upprÀttas och av vem. Enligt kommentarer i enkÀten och utifrÄn erfarenheter frÄn utredningens studiebesök finns det flera förklaringar till detta. I vissa kommuner upprÀttas först en översiktlig plan av en studie- och yrkesvÀgledare och sedan upprÀttas en fördjupad plan av lÀrare hos utbildningsanordnaren. En annan förklaring Àr att individuella studieplaner kan upprÀttas pÄ olika sÀtt beroende pÄ om den studerande trÀffar en studie- och yrkesvÀgledare eller inte. Det Àr nÄgot vanligare att större kommuner har flera olika rutiner för individuella studieplaner, jÀmfört med mindre kommuner.

Studieplanen upprÀttas ofta i samband med vÀgledning

Kommunernas svar pÄ enkÀtfrÄgorna om nÀr och av vem den individuella studieplanen upprÀttas indikerar att detta ofta sker i samband med vÀgledningen. I de flesta kommuner Àr det en studie- och yrkesvÀgledare som upprÀttar den individuella studieplanen. Studieplanen upprÀttas ocksÄ enligt nio av tio kommuner i samband med att den studerande ansöker till utbildningen.

I en del kommuner förekommer det Ă€ven att planen upprĂ€ttas i andra sammanhang. Över fyra av tio kommunföretrĂ€dare anger att en lĂ€rare kan upprĂ€tta studieplanen. En del anger att studieplanen kan vara att likstĂ€lla med ansökan till utbildningen (tio procent) eller att den studerande upprĂ€ttar studieplanen pĂ„ egen hand (nio procent). Dessa kommunföretrĂ€dare anger dock i de allra flesta fall Ă€ven att en studie- och yrkesvĂ€gledare kan upprĂ€tta studieplanen. Andra alternativ för nĂ€r den individuella studieplanen upprĂ€ttas Ă€r efter antagningen, antingen innan eller efter att studierna pĂ„börjas. I en del fall kan studieplanen upprĂ€ttas innan den studerande ansöker till utbildningen.

216

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

InnehÄllet i den individuella studieplanen

Enligt styrdokumenten ska den individuella studieplanen alltid innehĂ„lla information om den studerandes utbildningsmĂ„l och planerad omfattning av studierna. Även verksamhetspoĂ€ng för kursen eller kurserna ska ingĂ„.48 De flesta men inte alla kommuner har angett att uppgifter om detta vanligtvis ingĂ„r i den individuella studieplanen.

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

Det Àr vanligt att den individuella studieplanen Àven innehÄller annan information, t.ex om tidigare studier, eventuellt stödbehov och eventuell validering. Ett mindre antal kommuner har dÀrutöver

48 Det Àr samma krav som gÀllde Àven innan de nya styrdokumenten började tillÀmpas.

217

beskrivit ytterligare alternativ, sÄsom studieekonomi, yrkes- erfarenhet och information om den studerandes nuvarande situation. Erfarenheten frÄn utredningens kommunbesök Àr att det i regel finns en mall i kommunen för hur den individuella studieplanen ska se ut. Det kan dÄ finnas ett fÀlt för övriga kommentarer, vilket kan vara en förklaring till att mÄnga kommuner har angett att t.ex. uppgifter om stödbehov kan ingÄ. UtifrÄn de samtal som utredningen har haft under kommun- besöken verkar dock studieplanerna oftast inte innehÄlla denna typ av information.

Individuella studieplaner i sfi

Trots att det inte fanns nĂ„got krav pĂ„ studieplaner inom sfi före den 1 juli 2012 förefaller det vanligt att individuella studieplaner eller ett motsvarande dokument har anvĂ€nts Ă€ven innan de nya styrdokumenten började tillĂ€mpas. I en enkĂ€tundersökning till sfi- studerande som SCB genomförde 2008 svarade tvĂ„ tredjedelar att de hade en individuell planering för sina sfi-studier.49 I en enkĂ€tundersökning i Stockholm 2010 svarade 74 procent av de studerande att de hade en individuell studieplan.50 Även under utredningens kommunbesök har det flera gĂ„nger beskrivits att individuella studieplaner anvĂ€ndes inom sfi Ă€ven före den 1 juli 2012.

Under utredningens kommunbesök och i kommunikation med Sfi-pengsutredningen (U2011:05) har vi fÄtt indikationer pÄ att den individuella studieplanen inom sfi kan upprÀttas av en studie- och yrkesvÀgledare men att det inte Àr lika vanligt som inom komvux. IstÀllet förefaller det vara vanligare att lÀrare upprÀttar de individuella studieplanerna för sfi-studerande.

49SCB (2009c). I urvalet ingick 80 sfi-anordnare och 6 000 studerande. 67 av anordnarna deltog och hos dessa svarade 58 procent av de studerande. Svaren bör enligt SCB tolkas med viss försiktighet.

50TNS SIFO (2010). Undersökningen Àr genomförd av pÄ uppdrag av Utbildnings- förvaltningen. Studerande frÄn studievÀg 2 och 3 hos Ätta anordnare ingick i urvalet. Svars- frekvensen anges vara 55 procent, men ska tolkas med försiktighet.

218

Effekter av att anvÀnda individuella studieplaner

Det finns fÄ systematiska studier av effekten av att anvÀnda individuella studieplaner inom vuxenutbildningen. Exempel finns dock pÄ undersökningar om vilken nytta de studerande anser att de har av studieplanen. I utvÀrderingar av Kunskapslyftet konstateras att de studerande som fÄtt en individuell studieplan och varit nöjda med dess utformning i högre grad Àn andra Àven har varit nöjda med studie- och yrkesvÀgledningen. UtvÀrderarna bedömer dock att detta kan ha att göra med egenskaper hos de studerande snarare Àn att det Àr en effekt av studieplanen.51

Liknande resultat Äterfinns i lokala utvÀrderingar. I en enkÀt- undersökning om effekter av komvux i Stockholm, Göteborg och Malmö 2009 uppgav fyra av tio studerande att de hade en individuell studieplan och nÀstan nio av tio av dessa angav att de hade haft nytta av den studieplanen. I undersökningen fann man att de som hade en individuell studieplan hade en nÄgot högre mÄluppfyllelse och över lag var nöjdare med sin utbildning. Man ifrÄgasatte dock om det enbart var en effekt av den individuella studieplanen.52

6.2.2Brister i anvÀndningen av den individuella studieplanen

En studieplan upprÀttas inte för samtliga

En förutsÀttning för att studieplanerna ska kunna anvÀndas enligt intentionerna Àr att de upprÀttas pÄ ett ÀndamÄlsenligt sÀtt.

Utredningens enkÀt och erfarenheter frÄn studiebesök visar att individuella studieplaner inte alltid upprÀttas. I utredningens enkÀt anger 13 procent av kommunföretrÀdarna att individuella studie- planer inte upprÀttas för samtliga studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. I vissa fall handlar detta om kommuner som inte sjÀlva bedriver vuxenutbildning, men i de flesta fall Àr det kommuner som av olika anledningar inte har tillrÀckligt bra rutiner.

Det saknas uppgifter om hur mÄnga studerande som de facto inte har en individuell studieplan. Erfarenheten frÄn utredningens kommunbesök Àr att de studerande som uttrycker att de vill ha en

51Återgivet i SOU 2000:28.

52Splitvision Research (2009).

219

individuell studieplan ocksÄ fÄr detta. Problemet Àr dÀrmed sannolikt inte att studerande nekas en studieplan utan att rutinerna för att upprÀtta studieplaner i en del kommuner inte sÀkerstÀller att alla studerande verkligen fÄr en plan. SkÀl som anges till att studieplaner inte upprÀttas för samtliga studerande Àr tids- eller resursbrist och att ansökan kan ske via webben, utan att den studerande trÀffar en studie- och yrkesvÀgledare.

En annan brist som utredningen har uppmÀrksammat Àr att individuella studieplaner kan upprÀttas utan samverkan mellan den studerande och personal i verksamheten. I vissa kommuner likstÀlls den studerandes ansökan till utbildning med en individuell studieplan, i syfte att uppfylla författningskravet. I utredningens enkÀt anger tio procent av kommunerna att ansökan kan vara att likstÀlla med den individuella studieplanen och nio procent har svarat att den studerande kan upprÀtta sin studieplan pÄ egen hand. Enligt utredningens mening fyller en sÄdan studieplan ingen funktion och det Àr dessutom tveksamt om det uppfyller förordningskravet om att studieplanen ska upprÀttas i samverkan med den studerande.

Utredningens enkÀt indikerar Àven att det ibland finns brister i innehÄllet i de individuella studieplanerna. NÀstan en tiondel av kommunerna har inte angett att information om verksamhetspoÀng och utbildningsmÄl vanligtvis ingÄr i en studieplan. Med tanke pÄ kravet att dessa uppgifter ska ingÄ Àr det anmÀrkningsvÀrt att sÄ inte alltid Àr fallet.

Studieplanen anvÀnds ofta inte enligt intentionerna

Avgörande för att studieplanerna ska fÄ de avsedda positiva effekterna Àr att de anvÀnds i verksamheten. Det finns enligt utredningens uppfattning mycket som tyder pÄ att sÄ inte sker. TvÀrtom förefaller det vanligt att varken de studerande, huvud- mannen eller lÀrarna anvÀnder de individuella studieplanerna. I en del kommuner som utredningen har besökt verkar individuella studieplaner upprÀttas framför allt för att uppfylla författnings- kravet.

Ett stort problem Àr enligt utredningens bedömning att den individuella studieplanen ofta inte fungerar som ett stöd för den studerande. Vid utredningens kommunbesök har det upprepade gÄnger hÀnt att de studerande inte kÀnner till att de har en

220

studieplan, samtidigt som personalen berÀttar att planer upprÀttas för samtliga. Detta tyder pÄ att planerna inte anvÀnds aktivt. Den individuella studieplanen kan t.ex. förvaras i en pÀrm eller i ett datasystem som den studerande inte har tillgÄng till. Den studerande kan ocksÄ ges en kopia av studieplanen som sedan glöms bort eller förlÀggs. Skolverket har redovisat liknande erfarenheter av att studerande ofta Àr osÀkra pÄ om de har en individuell studieplan.53 Enligt Skolverket kan de studerande ibland uppfatta studieplanen som en ansökan till utbildning, snarare Àn en plan för utbildningsgÄngen. I Stockholms brukarundersökning för komvux vÄren 2011 uppgav 49 procent av de studerande att de hade en individuell studieplan för sina studier. Andelen varierade stort mellan olika utbildningsanordnare.54

Mot bakgrund av att de studerande ofta efterlyser mer information Àr det problematiskt att studieplanerna inte anvÀnds mer aktivt. MÄnga studerande som utredningen har trÀffat uttrycker en osÀkerhet om vilka kurser de behöver lÀsa för att uppnÄ sina mÄl. Skolverket konstaterar i sin rapport att de studerande genomgÄende efterlyser mer information om hur utbildningssystemet för vuxna fungerar.55

Huvudmannens anvĂ€ndning av den individuella studieplanen Ă€r enligt utredningens erfarenheter ofta begrĂ€nsad. Detta stöds av resultatet frĂ„n Skolinspektionens granskning av komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, dĂ€r man konstaterar att uppföljning utifrĂ„n studieplanerna sĂ€llan genomförs och att det ofta inte finns system uppbyggda för detta.56 I rapporten skrivs att ”inte sĂ€llan ger man uttryck för att planen inte behövs för uppföljning”. Vidare anges att ”detta Ă€r sĂ€rskilt tydligt i de mindre verksamheterna dĂ€r man menar att informationen finns i huvudet pĂ„ lĂ€rarna och vĂ€gledarna och att den uppföljning som Ă€ger rum i samtal medarbetarna emellan Ă€r tillrĂ€cklig”. Utredningens kommunbesök ger liknande erfarenheter – de individuella studieplanerna anvĂ€nds oftast inte för att planera kommunens utbud av kurser eller som en del i det systematiska kvalitetsarbetet.

Det Àr enligt utredningens erfarenhet ocksÄ mindre vanligt att lÀrare anvÀnder de individuella studieplanerna. LÀrarna kan sjÀlva

53Skolverket (2012b).

54Markör Marknad och Kommunikation AB (2011). Svarsfrekvensen i undersökningen var

45procent.

55Skolverket (2012b).

56Skolinspektionen (2012a).

221

göra upp en egen studieplanering för den enskilde, men anvÀnder inte den plan som upprÀttats enligt författningskravet. En Äter- kommande reaktion nÀr utredningen frÄgat om detta Àr att personalen hos utbildningsanordnaren inte ser studieplanen som ett verktyg för lÀraren. I en del kommuner har lÀraren inte automatiskt tillgÄng till de individuella studieplanerna. Skol- inspektionen har samma erfarenheter och konstaterar i sin granskning att studieplanen vanligtvis inte följer med den studerande in i klassrummet.57

Avsaknad av helhetsperspektiv

Även om intentionen Ă€r att den studerande ska ha en individuell studieplan förekommer det att samma person har flera olika studieplaner. I utredningens enkĂ€t till kommunerna svarar nĂ€rmare tre av tio kommuner att en studerande ibland kan ha fler Ă€n en individuell studieplan. En förklaring som nĂ€mns Ă€r att lĂ€rare kan upprĂ€tta fördjupade individuella studieplaner. En annan förklaring Ă€r att den studerande kan lĂ€sa hos olika utbildningsanordnare eller inom flera skolformer samtidigt. Det finns en risk för att flera individuella studieplaner skapar bĂ„de förvirring och merarbete.

Vid utredningens studiebesök i kommuner har det framkommit att den individuella studieplanen ofta begrÀnsas till det som den studerande lÀser under innevarande halvÄr. I de kommuner som redan före den 1 juli 2012 anvÀnde studieplaner inom sfi verkar det ovanligt att dessa innehöll en mer lÄngsiktig utbildningsplanering eller att man byggde vidare pÄ dessa planer om den studerande valde att fortsÀtta sina studier inom vuxenutbildningen. Utredningen har dock sett exempel pÄ kommuner som anvÀnder de individuella studieplanerna mer lÄngsiktigt.

Det Àr enligt utredningen problematiskt att studieplanerna ofta stannar vid skolformsgrÀnserna. För att den individuella studie- planen ska ge en helhetsbild av utbildningen inom vuxen- utbildningen Àr det nödvÀndigt att studieplanen, dÄ det Àr aktuellt, omfattar olika skolformer och studienivÄer.

Det finns samtidigt en ambition hos flera kommuner att utveckla anvÀndningen av de individuella studieplanerna. Flera kommunföretrÀdare som utredningen trÀffat uttrycker att man vill

57 Skolinspektionen (2012a).

222

att utbildningsanordnare, studerande och lÀrare ska fÄ tillgÄng till de individuella studieplanerna. Man vill ocksÄ att en och samma studieplan ska kunna följa studerande frÄn sfi och till komvux. I nÄgra fall vill man Àven försöka samordna med andra planer, t.ex. etableringsplaner frÄn Arbetsförmedlingen. Andra kommunföre- trÀdare uttrycker dock tveksamhet kring vad de individuella studie- planerna egentligen ska anvÀndas till. En Äsikt Àr att man hellre bör stÀlla krav pÄ studieplanering Àn pÄ en studieplan.

Bristande samordning med andra planer

Förutom en individuell studieplan kan den enskilde Àven ha andra planer. Sedan lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare trÀdde i kraft i december 2010 ska Arbetsförmedlingen upprÀtta en etableringsplan för de nyanlÀnda som omfattas av lagen. Etableringsplanen ska omfatta insatser för att underlÀtta och pÄskynda den nyanlÀndes etablering och ska utformas tillsammans med den nyanlÀnde och i samverkan med bl.a. berörda kommuner. Sfi eller utbildning som motsvarar sfi ska ingÄ för den som har rÀtt att delta i sÄdan utbildning. Arbetsförmedlingen ansvarar ocksÄ för att upprÀtta en handlingsplan för arbetssökande. Alla personer som skriver in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen ska ha en individuell handlingsplan, som ska upprÀttas i samrÄd med den arbetssökande senast 30 dagar efter inskrivningstillfÀllet.58

Ett Äterkommande problem Àr att samordning mellan kommuner och Arbetsförmedlingen Àr bristfÀllig nÀr det gÀller en individs olika planer. Detta har uppmÀrksammats tidigare i mÄnga rapporter. Bl.a. uppmÀrksammade AKKA-utredningen i sitt slutbetÀnkande att det ofta finns brister i samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen.59 AKKA-utredningen sÄg ett behov av ökad samverkan för att effektivisera de insatser som erbjuds nyanlÀnda. I slutbetÀnkandet uppmÀrksammades ocksÄ att studier inom komvux ingick som en insats för endast sju procent av de nyanlÀnda som i augusti 2012 hade haft en etableringsplan under lÀngre tid Àn ett Är.

58Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Detta gÀller dock inte om en etableringsplan ska upprÀttas.

59Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlÀnda utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. SOU 2012:69.

223

Enligt utredningens kommunenkÀt sker en samordning mellan studieplanen och andra planer i mindre Àn hÀlften av kommunerna. MÄnga kommuner har kommenterat sitt svar och dÄ beskrivit att samverkan kan ske vid behov. UtifrÄn enkÀtsvaren och erfaren- heterna frÄn vÄra studiebesök verkar det dock ovanligt med en etablerad rutin. I nÄgra fall har kommuner beskrivit att samordning kan ske endast om den enskilde sjÀlv tar med sig sin etableringsplan till studie- och yrkesvÀgledaren inom komvux. NÄgra svÄrigheter som har nÀmnts Àr sekretessbestÀmmelser och avsaknad av ett ÀndamÄlsenligt IT-system. Flera kommuner har samtidigt uttryckt att ökad samverkan med Arbetsförmedlingen Àr ett utvecklings- omrÄde.

Analys av varför studieplaner inte anvÀnds

Mot bakgrund av att anvÀndningen av individuella studieplaner har kritiserats under mÄnga Är Àr det viktigt att analysera varför planerna i mÄnga kommuner inte anvÀnds enligt intentionerna.

SkÀl som kommunerna anför

En Äterkommande synpunkt under utredningens trÀffar med kommunföretrÀdare Àr behovet av en teknisk lösning för att upprÀtta och revidera individuella studieplaner digitalt. BegrÀns- ningar i kommunens administrativa system utgör enligt ett flertal kommunföretrÀdare ett betydande hinder för att anvÀnda individuella studieplaner. Det man ofta vill Àr att flera parter ska kunna fÄ tillgÄng till den digitala studieplanen, inte bara studie- och yrkesvÀgledaren. Flera av de kommuner som utredningen har trÀffat beskriver hur man arbetar pÄ att fÄ it-systemet att bÀttre kunna hantera individuella studieplaner, men att det Àr tids- krÀvande och kostsamt.

Den juridiska statusen hos studieplanen har ocksÄ lyfts fram som ett problem. En frÄga har varit vem som egentligen Àger den individuella studieplanen. I Skolverkets nya stödmaterial berörs frÄgan om handlÀggning av individuella studieplaner.60 Det ger viss vÀgledning till kommunerna om hur den individuella studieplanen

60 Skolverket (2012a).

224

kan hanteras. En annan frÄga Àr i vilken utstrÀckning studieplanen innebÀr ett förpliktigande frÄn kommunens sida att tillhandahÄlla de utbildningsinsatser som beskrivs i den. Utredningen kan se att osÀkerheten Àr en av flera bidragande faktorer till att individuella studieplaner ofta upprÀttas med ett mer kortsiktigt perspektiv. Utbildning inom sfi och pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux och sÀrvux Àr en rÀttighet, dÀremot inte utbildning pÄ gymnasial nivÄ. Enligt utredningens bedömning kan en individ inte anses ha en absolut rÀtt att fullfölja studierna enligt sin individuella studieplan, Àven om det ska prioriteras vid en urvalssituation. Eftersom studieplanen ska kunna revideras vid behov kan den inte ses som ett kontrakt. Samtidigt Àr det naturligtvis önskvÀrt bÄde för individen och för samhÀllet om den studerande ges möjlighet att fullfölja sina studier i enlighet med den plan som gjorts upp.

DÀrutöver har flera kommunföretrÀdare i bÄde enkÀten och under kommunbesöken beskrivit att arbetet med de individuella studieplanerna Àr mycket tids- och resurskrÀvande.

Utredningens analys

Utredningen anser att en förklaring till att studieplanerna inte anvÀnds i större utstrÀckning Àr bristen pÄ stöd till kommunerna. Regleringen av den individuella studieplanen har förtydligats sedan Kunskapslyftets tid men kommunerna har inte fÄtt stöd och vÀgledning för hur studieplanerna kan anvÀndas förrÀn helt nyligen i det stödmaterial som Skolverket har tagit fram. Skolverkets stödmaterial ger viss vÀgledning om vad en individuell studieplan kan innehÄlla och hur dokumentet bör handlÀggas. SvÄrigheter med it-system som inte hanterar studieplanerna kvarstÄr dock i mÄnga fall.

En annan förklaring som utredningen ser till bristande anvÀndning Àr att incitamenten för att anvÀnda studieplanen inte har varit tillrÀckligt tydliga. Syftena med den individuella studie- planen har enligt utredningen varit otydligt formulerade i förarbeten och andra dokument, dÀr olika syften betonas i olika sammanhang. Utredningen anser att det finns ett vÀrde i att i större utstrÀckning tala om syftena med studieplanen och vad som ska uppnÄs. Effekterna för kommunerna av att anvÀnda den individuella studieplanen har inte heller pÄvisats pÄ ett systematiskt sÀtt. Genom att visa pÄ effekterna av att anvÀnda individuella studieplaner ökar incitamenten för att verkligen göra det.

225

Det Àr ocksÄ möjligt att nyttan med individuella studieplaner Àr mer begrÀnsad nÀr vuxenutbildningen inte Àr flexibelt utformad. I en verksamhet dÀr de studerande i stort sett lÀser enligt samma upplÀgg Àr behovet av individuella studieplaner mindre. PÄ mot- svarande sÀtt innebÀr ett mer individualiserat upplÀgg att behovet av en individuell studieplan ökar. AnvÀndning av studieplaner blir dÀrmed en viktig frÄga för en mer flexibel vuxenutbildning.

6.2.3ÅtgĂ€rder för att utveckla anvĂ€ndningen av den individuella studieplanen

Utredningens förslag: Skolverket ges i uppdrag att hitta och sprida goda exempel pÄ hur den individuella studieplanen kan anvÀndas för att effektivisera studierna för elever inom vuxenutbildningen samt för att utveckla huvudmannens arbete med att planera och följa upp verksamheten. SamrÄd bör ske med Skolinspektionen och Sveriges kommuner och landsting (SKL).

Hemkommunen ska ansvara för att en individuell studieplan upprÀttas för varje elev inom vuxenutbildningen.

Utredningens bedömning: En fungerande teknisk lösning Àr i mÄnga fall en förutsÀttning för att studieplanerna ska kunna anvÀndas enligt intentionerna. Detta behandlas i kapitel 11 om en förstudie av en vuxenutbildningsdatabas.

Nyttan av studieplanerna mÄste tydliggöras och anvÀndningen behöver stödjas

RÀtt anvÀnda kan studieplanerna effektivisera vuxenutbildningen

Utredningens uppfattning Àr att de individuella studieplanerna kan effektivisera vuxenutbildningen. De fÄtaliga studier som har utvÀrderat studieplanerna tyder ocksÄ pÄ detta. Utredningen ser flera sÀtt som studieplanen kan bidra till en effektivare vuxen- utbildning. En studieplanering i ett tidigt skede ökar möjligheterna att lÀgga upp studierna pÄ ett effektivt sÀtt, t.ex. genom parallella studier pÄ olika nivÄer eller i olika skolformer. Kombinationer av

226

studier inom flera skolformer kan för vissa studerande innebÀra en kortare sammanlagd utbildningstid.

Studieplanen Àr ocksÄ vÀsentlig för att ge den studerande en sammanhÄllen och överblickbar utbildning. Flera av de studerande som utredningen trÀffat har varit osÀkra pÄ vilka kurser de behöver lÀsa och under hur lÄng tid studierna sammanlagt ska pÄgÄ. Genom att tydliggöra vÀgen till mÄlet fÄr den studerande bÀttre kunskaper om vad utbildningen ska innehÄlla och sannolikt ocksÄ ökad motivation. En tydlig mÄlbild kan dÀrmed förvÀntas bidra till att fler studerande uppnÄr sina mÄl med utbildningen och att genomströmningen i utbildningen ökar. Vid en ökad anvÀndning av validering och delkurser, vilket Àr en önskvÀrd utveckling, accentueras behovet av en studieplan för att ge den studerande en samlad bild av utbildningsinsatserna.

Även i andra sammanhang kan studieplanerna bidra till en vuxenutbildning av högre kvalitet. Enligt utredningen kan huvud- mannen för utbildningen oftare Ă€n vad som sker i dag anvĂ€nda studieplanerna som ett underlag i behovsanalysen av vilka utbildningar som bör erbjudas och pĂ„ vilket sĂ€tt. Det kan leda till att de utbildningar som erbjuds bĂ€ttre överensstĂ€mmer med de studerandes behov. En förutsĂ€ttning för detta Ă€r att studieplanerna utgĂ„r frĂ„n utbildningsmĂ„len och inte begrĂ€nsas till kurser under innevarande halvĂ„r. Huvudmannen bör ocksĂ„ kunna följa upp verksamheten med hjĂ€lp av studieplanerna, som ett komplement till annan uppföljning och utvĂ€rdering. Kunskap om de studerande uppnĂ„r sina mĂ„l med utbildningen och om det sker inom den planerade tidsramen ger exempelvis viktig information som kan anvĂ€ndas för att utveckla verksamheten. Om studieplanerna innehĂ„ller uppgifter om studiemĂ„l och studiernas lĂ„ngsiktiga innehĂ„ll bör de Ă€ven kunna vara en god grund för kommunernas planering av kursutbud m.m.

Regelverket Àr bÄde tillrÀckligt och tydligt

Utredningens bedömning Àr att det inte Àr brister i dagens regelverk som föranleder att den individuella studieplanen inte anvÀnds tillrÀckligt aktivt. Studieplanen i komvux har under ett tiotal Är reglerats med relativt hög detaljeringsgrad.61 De nya

61 Detta gÀller bÄde förordningen (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

227

styrdokumenten ökar enligt utredningens bedömning möjlighet- erna att anvÀnda den individuella studieplanen som ett verktyg för att effektivisera studierna. Utredningen har tidigare argumenterat för att det Àr önskvÀrt att studie- och yrkesvÀgledningen i ett tidigt skede tar ett samlat grepp om den studerandes behov av utbildning inom vuxenutbildningen. En enhetlig reglering Àven av individuella studieplaner underlÀttar och tydliggör en sÄdan studieplanering. Enligt utredningen bör individens studieplan, i de fall dÀr det Àr möjligt, omfatta hela studietiden inom vuxenutbildningen.

Trots att utredningen bedömer att regelverket i huvudsak Àr tillrÀckligt har vi ÀndÄ övervÀgt flera olika sÀtt att skÀrpa regleringen, t.ex. genom att förtydliga att en studie- och yrkes- vÀgledare ska upprÀtta studieplanen eller att understryka att den studerande ska ha en individuell studieplan. Det Àr dock tveksamt om en skÀrpt reglering kommer att fÄ önskad effekt. Det framgÄr redan av dagens regelverk att studieplanen ska upprÀttas i samverkan med den studerande samt att den studerande i samband med upprÀttandet ska erbjudas studie- och yrkesvÀgledning. Utredningens förslag om att kommunerna blir skyldiga att erbjuda vÀgledning till de som avser att studera inom komvux och sÀrvux pÄ grundlÀggande nivÄ samt inom sfi understryker dessutom betydelsen av att dessa mÄlgrupper verkligen erbjuds vÀgledning. NÀr det gÀller krav pÄ en studieplan, oavsett om den studerande lÀser inom flera skolformer eller hos flera utbildningsanordnare, anser utredningen att det bör efterstrÀvas, men vi lÀmnar inget förslag i denna del.

Eftersom behoven hos de vuxenstuderande ser mycket olika ut avstÄr utredningen ocksÄ frÄn att lÀmna förslag pÄ ytterligare innehÄll i studieplanen. Det Àr viktigt att de krav som stÀlls pÄ en studieplan medför en flexibel anvÀndning. För studerande som har behov av att komplettera en utlÀndsk utbildning eller som har sÀrskilda stödbehov kan den individuella studieplanen ha stor betydelse. För en vuxen som endast behöver komplettera med enstaka kurser saknas dock ofta behov av en mer detaljerad studieplan Àn vad som i dag föreskrivs i förordningen om vuxen- utbildning. Givetvis finns det möjlighet att lokalt fatta besluta om ytterligare innehÄll i den individuella studieplanen.

228

AnvÀndningen av studieplaner mÄste stimuleras pÄ andra sÀtt Àn genom lagstiftning

Trots en tydlig reglering finns det en Äterkommande kritik mot att mÄnga kommuner inte arbetar aktivt med de individuella studie- planerna. Det kan konstateras att studieplanen i en del kommuner upprÀttas för att uppfylla författningskravet snarare Àn för att fylla de funktioner som lagstiftaren har avsett. I andra kommuner som utredningen har besökt har studieplanen anvÀnts mer aktivt av lÀrare och studerande. Utredningen har emellertid inte sett nÄgot exempel pÄ en huvudman som anvÀnder studieplanerna i sitt analysarbete.

Utredningen ser ett flertal orsaker som försvÄrar anvÀndningen av studieplanerna. En orsak som har lyfts fram av flera kommun- företrÀdare Àr att kommunens it-system utgör ett hinder för att anvÀnda studieplanerna. Enligt de synpunkter utredningen har inhÀmtat medför studieplanerna ocksÄ mycket administrativt arbete, inte minst för studie- och yrkesvÀgledarna. DÀrtill finns det en osÀkerhet om planens juridiska status. NÄgra kommunföre- trÀdare har ocksÄ uttryckt att de inte ser nyttan med att anvÀnda den individuella studieplanen.

Utredningen bedömer att det framför allt Àr genom att stödja och underlÀtta kommunernas arbete med studieplanerna, samt genom att tydliggöra de positiva effekterna av att anvÀnda studie- planer, som anvÀndningen kan utvecklas. Utredningen ser dÀrför positivt pÄ att Skolverket har tagit fram ett stödmaterial för hur studieplanen kan anvÀndas för att i högre grad individualisera utbildningen.62 Trots detta nya stödmaterial bedömer utredningen att det finns behov av ytterligare insatser. Mot bakgrund av de svÄrigheter som har beskrivits tidigare, inte minst nÀr det gÀller tekniska lösningar, finns ett behov av att lyfta fram konkreta exempel pÄ hur kommuner har valt att hantera dessa svÄrigheter. Syftena med studieplanen och effekterna av att anvÀnda dessa kan ocksÄ med fördel lyftas fram tydligare. Genom att pÄvisa positiva effekter ökar incitamentet för kommuner och utbildningsanord- nare att anvÀnda studieplanerna.

Utredningen föreslÄr att Skolverket ges i uppdrag att hitta och sprida goda exempel pÄ hur individuella studieplaner kan anvÀndas inom vuxenutbildningen. De goda exemplen ska avse hur studieplanerna kan anvÀndas för att effektivisera utbildningen för

62 Skolverket (2012a).

229

de vuxenstuderande, t.ex. genom att underlÀtta studier pÄ flera nivÄer samtidigt, och för att utveckla huvudmannens arbete med att planera och följa upp verksamheten. Myndigheten bör lyfta fram och beskriva exempel frÄn kommuner med olika förutsÀttningar, t.ex. nÀr det gÀller befolkningsstorlek och andelen upphandlad utbildning. Uppdraget bör genomföras i samrÄd med Skol- inspektionen och SKL.

Det finns ett stort utvecklingsbehov nĂ€r det gĂ€ller it-system som stödjer en digital anvĂ€ndning av individuella studieplaner. Utredningens bedömning Ă€r att en fungerande teknisk lösning Ă€r en förutsĂ€ttning för att studieplanerna ska kunna anvĂ€ndas enligt intentionerna. Flera olika parter, frĂ€mst huvudmannen, utbild- ningsanordnaren och den studerande sjĂ€lv, behöver ha tillgĂ„ng till studieplanen för att den ska kunna ge en sammanhĂ„llen bild av den studerandes utbildning och för att de eventuella revideringar som görs ska vara kĂ€nda. Även studieplanernas anvĂ€ndning för upp- följning av verksamheten förutsĂ€tter sannolikt ett Ă€ndamĂ„lsenligt it-system, dĂ€r det Ă€r enkelt att ta ut och bearbeta de uppgifter som studieplanerna innehĂ„ller, sĂ„som information om kurser, studie- tider och utbildningsmĂ„l. FrĂ„gan om ett it-system behandlas i kapitel 11, i avsnittet om en vuxenutbildningsdatabas.

Samordning Àr nödvÀndig

Utredningen bedömer att det i första hand Àr viktigt att studie- planen samordnas mellan skolformerna inom vuxenutbildningen, för de studerande som lÀser inom mer Àn en skolform. Samordning med andra planer Àr ocksÄ efterstrÀvansvÀrd. Vid utredningens möten med kommuner och enskilda utbildningsanordnare har det framkommit att de olika aktörerna sÀllan tar del av varandras planer. Detta förklaras bl.a. av sekretesskÀl och avsaknad av samverkan.

Det Ă€r viktigt att understryka betydelsen av att aktörer samverkar, sĂ„ att de insatser som den enskilde tar del av hĂ€nger samman och blir sĂ„ effektiva som möjligt. Enligt utredningens bedömning Ă€r det angelĂ€get att samverkan utvecklas ytterligare mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen kring en individs olika planer, för att dessa ska komplettera – snarare Ă€n konkurrera med – varandra. PĂ„ lokal nivĂ„ stĂ€ller det krav pĂ„ en ökad samverkan mellan utbildningsanordnare och Arbetsförmedlingen kring varje

230

individs planer. Utredningen anser ocksÄ att det Àr önskvÀrt att Arbetsförmedlingen pÄ nationell nivÄ pÄ olika sÀtt stödjer och uppmuntrar en lokal samverkan i denna frÄga.

Hemkommunen ges ansvar för att upprÀtta studieplanen

Utredningen anser att ansvaret för att upprÀtta den individuella studieplanen bör ÄlÀggas den studerandes hemkommun, och inte som enligt dagens regelverk rektorn. Av skollagen bör framgÄ att hemkommunen ansvarar för att upprÀtta den individuella studieplanen. De syften som finns med studieplanen talar enligt utredningen för en förÀndrad ansvarsfördelning. Som tidigare nÀmnts Àr det efterstrÀvansvÀrt att studieplanen omfattar studier inom flera skolformer. Mot bakgrund av att planen ska ge en sammanhÄllen bild av den studerandes studiesituation Àr det ocksÄ rimligt att studieplanen upprÀttas utifrÄn ett helhetsperspektiv. I de fall rektorn i en kommun enbart ansvarar för en av vuxen- utbildningens skolformer finns det en risk för att möjligheter till kombinationslÀsning förbises. I skollagen anges att det Àr hemkommunen som bedömer om en sökande har rÀtt till, eller Àr behörig att delta i, utbildning inom vuxenutbildningen. I samband med en sÄdan bedömning Àr det enligt utredningen rimligt att Àven upprÀtta den individuella studieplanen.

Förslaget att hemkommunen ska ansvara för att upprÀtta den individuella studieplanen ligger ocksÄ i linje med utredningens förslag om att ge hemkommunen yttranderÀtt nÀr det gÀller behov av studiemedelsveckor för studier pÄ grundlÀggande nivÄ (se avsnitt 8.4.5). Hemkommunens bedömning ska enligt det förslaget ta sin utgÄngspunkt i den individuella studieplan som upprÀttas i samband med att studierna pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux pÄbörjas. Det Àr dÄ naturligt att hemkommunen bÄde ansvarar för att upprÀtta den individuella studieplanen och för att i förekommande fall bedöma utbildningsbehovet, vilket ska ligga till grund för CSN:s beslut om antal studiemedelsveckor för studier pÄ grundlÀggande nivÄ.

Ansvaret för att revidera den individuella studieplanen bör enligt utredningen fortsatt Äligga rektorn. Det Àr i verksamheten som den individuella studieplanen frÀmst anvÀnds och det Àr dÀr som behov av förÀndringar uppstÄr. Genom att rektorn har ett fortsatt stort ansvar för de individuella studieplanerna tydliggörs att studieplanen bör anvÀndas i utbildningssituationen.

231

En konsekvens av att dela upp ansvaret för att Ä ena sidan upprÀtta och Ä andra sidan revidera studieplanen kan bli att det uppstÄr situationer dÀr det Àr oklart vilken studieplan som gÀller, t.ex. om det finns flera rektorer som har ansvar för att revidera samma studieplan. Utredningen anser att det Àr oundvikligt i ett system med en mycket flexibel vuxenutbildning, med olika utbildningsanordnare och skolformer, att alla situationer inte kan förutses och tas hÀnsyn till. IstÀllet vill vi framhÄlla vikten av att de olika aktörerna strÀvar efter att samordna utbildningsinsatserna för den enskilde.

I vissa fall kan en revidering av studieplanen pÄverka kommunens bedömning av utbildningsbehovet pÄ grundlÀggande nivÄ enligt utredningens förslag i avsnitt 8.4.5. Det kan t.ex. ske om utbildningsmÄlen Àndras eller om nya stödbehov identifieras och utbildningen dÀrför förvÀntas ta lÀngre tid. Detta behöver dÄ kommuniceras med den studerandes hemkommun för att kommunen ska kunna ta stÀllning till om det finns relevanta skÀl för att ompröva ett tidigare yttrande till CSN om utbildnings- behovet.

6.3Validering

Validering Àr en kartlÀggning och ett erkÀnnande av en individs kunskaper och kompetenser oavsett hur de har förvÀrvats. Enligt direktiven ska utredningen analysera tillgÄngen till och kvaliteten pÄ valideringsinsatser inom vuxenutbildningen och dÄ frÀmst inom komvux. Vid behov ska utredningen föreslÄ ÄtgÀrder för att förbÀttra tillgÄngen till och kvaliteten pÄ dessa insatser.

Utredningens uppdrag avser den validering som sker inom vuxenutbildningen. Vi Àgnar dock ocksÄ ett kort avsnitt Ät bedömning av utlÀndsk utbildning pÄ gymnasie- och högskolenivÄ, dÄ detta mÄnga gÄnger Àr relevant för de som studerar inom vuxenutbildningen. Eftersom validering Àr omdiskuterat och kan avse mÄnga olika insatser inleds avsnittet med en genomgÄng av begreppet validering.

232

6.3.1Bakgrund och reglering av validering

Kort historik om validering

Begreppet validering introducerades i Sverige under mitten av 1990-talet medan sjĂ€lva företeelsen att erkĂ€nna tidigare lĂ€rande och kunskaper har funnits lĂ€nge. Validering Ă€r en mycket bred frĂ„ga som knyter an till flera politikomrĂ„den – frĂ€mst utbildning, arbets- marknad, nĂ€ring och integration.

Genom Ären har det funnits flera olika utredningar och försöks- verksamheter om validering.63 NÄgra Äterkommande frÄgor för de olika utredningarna har varit legitimitet för valideringen och ansvarsfördelningen mellan olika aktörer.

Valideringsverksamheten utvecklades i mĂ„nga kommuner under Kunskapslyftet 1997–2002, dĂ„ kommunerna fick ersĂ€ttning för anordnad validering. KunskapslyftskommittĂ©n föreslog att kommunerna skulle bli skyldiga att erbjuda alla intresserade rĂ€tt till validering.64

Utredningen om validering av vuxnas kunskap och kompetens65 fick bl.a. i uppdrag att organisera och leda tre pilotprojekt i syfte att utveckla modeller och metoder för validering av utlÀndsk yrkeskompetens pÄ gymnasial nivÄ. I sitt slutbetÀnkande föreslog utredningen, i likhet med Kunskapslyftskommittén, en skyldighet för kommunerna att erbjuda validering.

I en departementsskrivelse frÄn 2003 presenterade regeringen ett antal förslag till stÀllningstaganden i valideringsfrÄgan, bl.a. gÀllande definitionen av begreppet och syften med validering.66 Validering beskrevs som en naturlig del av det flexibla lÀrandet och en naturlig del av vÀgledningen. Regeringen ansÄg att utbildnings- vÀsendet och arbetsmarknaden borde dela ansvaret för validering.

Mellan 2004 och 2007 hade Valideringsdelegationen ett brett uppdrag att utveckla valideringen i Sverige och att lÀmna författningsförslag bl.a. om genomförande och dokumentation av validering.67 Delegationen betonade i sin slutrapport vikten av att begreppet validering definierades i författningstext samt föreslog att en myndighet borde ÄlÀggas det övergripande ansvaret för en fortsatt utveckling av valideringen. Valideringsdelegationen

63För en utförligare beskrivning av detta, se Valideringsdelegationen (2008).

64SOU 2000:28.

65SOU 2001:78.

66Ds 2003:23.

67Valideringsdelegationen (2008).

233

presenterade ett övergripande ramverk för validering dÀr man skiljde mellan fyra delprocesser: översiktlig kompetenskart- lÀggning, fördjupad kompetenskartlÀggning, kompetensbedömning för intyg samt kompetensbedömning för betyg, certifikat, licens m.m.68

Valideringsdelegationen fick Àven i tillÀggsuppdrag att initiera och leda en pilotverksamhet avseende validering av minst 500 personers utlÀndska yrkeskompetens.69 UtgÄngspunkten skulle vara de metoder och modeller som utarbetats av företrÀdare för branscher och branschorganisationer i samarbete med Validerings- delegationen.

Sedan 2009 har Myndigheten för yrkeshögskolan uppdraget att stödja en nationell struktur för validering. Myndigheten har tolkat sitt uppdrag med en nationell struktur som att validering sker med god kvalitet och pÄ ett för individen rÀttssÀkert sÀtt.70 Myndigheten för yrkeshögskolan har ocksÄ ett övergripande ansvar för validering och ska verka samordnande i frÄgan.

Under 2009–2011 har Myndigheten för yrkeshögskolan ansvarat för en verksamhet för validering av utlĂ€ndsk yrkeskompetens för nyanlĂ€nda invandrare (VINN-projektet). Arbetet har genomförts i samverkan med Arbetsförmedlingen enligt de modeller och metoder som utarbetats av centrala branschorganisationer. Totalt genomfördes 160 valideringar inom ramen för projektet. Slutrapporten visade pĂ„ en hel del svĂ„righeter, bl.a. med att validera kompetensen hos nyanlĂ€nda med bristande sprĂ„kkunskaper. Det rĂ„dde ocksĂ„ brist pĂ„ anpassade utbildningsinsatser för att tillvarata resultatet frĂ„n valideringarna.71

Även internationellt har frĂ„gorna om livslĂ„ngt lĂ€rande och validering rönt ett stort intresse, inte minst inom ramen för EU. Inom det europeiska samarbetet beslutades 2009 om Europeiska riktlinjer för validering.72 I dessa riktlinjer betonas bland annat att validering ska vara frivilligt för den enskilde samt betydelsen av kvalitetssĂ€kring av processer och metoder.

68Valideringsdelegationen (2008).

69Det ursprungliga uppdraget var 1 000 valideringar.

70Myndigheten för yrkeshögskolan (2010).

71Myndigheten för yrkeshögskolan (2012b).

72CEDEFOP (2009).

234

Definition av validering

Sedan 2003 finns en formell definition i Sverige för vad som avses med validering. Definitionen infördes i 2010 Ärs skollag.

Med validering avses en process som innebÀr en strukturerad bedömning, vÀrdering och dokumentation samt ett erkÀnnande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvÀrvats.73

I tidigare utredningar och skrivelser har mycket arbete Àgnats Ät att klargöra vilka insatser som avses med validering. En vanlig distinktion Àr att skilja mellan validering av reell kompetens och bedömning av utlÀndsk utbildning. Validering av reell kompetens avser en individs faktiska kunskaper, fÀrdigheter och förmÄgor. Bedömning av utlÀndsk utbildning avser den formella dokumentationen av tidigare genomförd utbildning (slutbetyg, examensbevis o.d.) och genomförs av myndigheter och lÀrosÀten.

Ett sÀtt att strukturera de insatser som benÀmns validering av reell kompetens inom vuxenutbildningen Àr att utgÄ ifrÄn individens syfte med valideringen. Tidigare har tre huvudsakliga syften med validering beskrivits:

Att anpassa eller förkorta utbildningen för den enskilde.

Att hitta rĂ€tt nivĂ„ för utbildning.

Att dokumentera den enskildes kompetens inför anstĂ€llning eller kompetensutveckling m.m.74

UtifrĂ„n lagens definition av validering Ă€r det möjligt att göra en vid tolkning av begreppet validering. Även i förarbetena till den nya skollagen anvĂ€nds en vid tolkning av begreppet, dĂ„ det bl.a. beskrivs att validering kan ske som en inledande kartlĂ€ggning i samband med vĂ€gledning.75

En snÀvare tolkning av validering presenteras i de nationella kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens som Myndigheten för yrkeshögskolan har tagit fram.76 Enligt myndighetens kriterier och riktlinjer bestÄr validering inom ramen för den nationella strukturen för validering av kompetens-

7320 kap. 32 §, 21 kap. 21 § samt 22 kap. 26 § skollagen.

74Valideringsdelegationen (2008), Ds 2003:23.

75Prop. 2009/10:165.

76Myndigheten för yrkeshögskolan (2012a).

235

kartlÀggning och kompetensbedömning. Beroende pÄ individens förutsÀttningar och syftet med valideringen kan valideringen enligt Myndigheten för yrkeshögskolan resultera i ett kartlÀggnings- utlÄtande, ett kompetensintyg eller ett kompetensbevis. VÀgledning och inledande kompetenskartlÀggning betraktas dÀremot inte som validering utan som stödprocesser. I riktlinjerna stÀlls ocksÄ krav pÄ bl.a. metoder och dokumentation. Valideringen ska Àven genomföras opartiskt och avskilt frÄn utbildnings- och arbetsgivar- intressen.

Aktörer som arbetar med validering av reell kompetens

Det finns ett antal aktörer som pÄ olika sÀtt arbetar med validering av reell kompetens i Sverige. Myndigheten för yrkeshögskolan har beskrivit den nationella strukturen för validering, se i figur 6.1 nedan.

Validering av reell kompetens

KÀlla: Urval frÄn figur i Myndigheten för yrkeshögskolan (2012a).

236

I den nationella strukturen för validering skiljs mellan validering inom utbildningssystemet och validering för arbetsmarknaden. Validering av reell kompetens för arbetsmarknaden sker av Arbetsförmedlingen, branschorganisationer och av behöriga myndigheter nÀr det gÀller reglerade yrken. Arbetsförmedlingen fungerar i huvudsak som bestÀllarorganisation av validering frÄn externa utförare. I etableringsplanen för nyanlÀnda kan validering ingÄ som en del, vilket dock hittills har skett i begrÀnsad utstrÀckning.77

Inom utbildningssystemet kan validering av reell kompetens ske inom samtliga skolformer i vuxenutbildningen. Validering för tillgodorÀknande och behörighet kan ocksÄ ske inom yrkeshög- skoleutbildningar och högskoleutbildningar. Det finns Àven möjlighet till validering inom studieförbund och pÄ folkhögskolor.

Reglering av validering inom vuxenutbildningen

UtifrÄn vÄrt uppdrag fokuserar vi pÄ den validering som sker inom vuxenutbildningen. Validering har varit ett centralt begrepp inom komvux sedan satsningen pÄ Kunskapslyftet. UtgÄngspunkten Àr att vuxna mÄnga gÄnger har med sig kunskaper och kompetenser sedan tidigare. Genom att kartlÀgga och erkÀnna dessa kan utbildningen effektiviseras och anpassas efter individens behov och förutsÀttningar. Att validering anvÀnds Àr dÀrför viktigt bÄde ur ett individ- och ur ett samhÀllsperspektiv.

Enligt skollagen kan en elev inom vuxenutbildningen fÄ sin kunskap och sin kompetens validerade. Validering beskrivs som en möjlighet men Àr ingen generell rÀttighet för individen. Validering fÄr ske inom ramen för alla kurser inom vuxenutbildningen och ska utgÄ frÄn elevens behov och förutsÀttningar. I förordningen om vuxenutbildning anges att den som har genomgÄtt validering ska kunna fÄ ett intyg. Enligt förordningen behöver en elev som har genomgÄtt validering för en del av en kurs inte delta i undervisningen nÀr det gÀller den delen av kursen. I komvux och sfi kan validering i en kurs ocksÄ leda till en prövning, varefter betyg sÀtts. En prövning Àr kontrollerande och syftar till betygssÀttning medan validering Àr en utforskande process av vad eleven kan. Endast validering kan inte resultera i ett betyg frÄn vuxen- utbildningen.

77 Statskontoret (2012).

237

Inom komvux och sÀrvux kan validering Àven ske inom ramen för en orienteringskurs. Ett syfte med orienteringskurser Àr att ge tillfÀlle till validering. I orienteringskurser sÀtts inga betyg utan den som har genomgÄtt kursen ska fÄ ett intyg.

DĂ€rutöver kan validering ske i samband med vĂ€gledning. I vĂ€gledningen kan en kartlĂ€ggning eller validering av den studerandes kunskaper ge underlag för en fortsatt studieplanering. Även hĂ€r gĂ€ller att den som har genomgĂ„tt validering ska kunna fĂ„ ett intyg.

Före den 1 juli 2012 fanns ingen tydlig reglering av validering i styrdokumenten för vuxenutbildningen.

Bedömning av utlÀndsk utbildning

Personer som invandrar till Sverige och som har en utlÀndsk utbildning kan fÄ den bedömd. Syftet med bedömningen kan antingen vara att söka vidare studier eller arbete. Bedömning av utlÀndsk utbildning Àr en viktig del i erkÀnnandet av tidigare lÀrande. Till skillnad frÄn validering av reell kompetens utgÄr bedömningen frÄn dokumenterade tidigare utbildningar, t.ex. i form av examensbevis. Bedömningen kan tydliggöra eventuella behov av att komplettera de tidigare studierna. Inte minst Àr det relevant för studerande med hög tidigare utbildning, vars situation utredningen sÀrskilt analyserar (se avsnitt 5.5).

Ansvaret för att bedöma utlÀndsk utbildning har tidigare delats mellan flera statliga myndigheter beroende pÄ syftet med bedömningen och utbildningens nivÄ i utbildningssystemet. FrÀmst har Högskoleverket, Verket för högskoleservice (VHS) och Myndigheten för yrkeshögskolan ansvarat för bedömningarna.

Sedan den 1 januari 2013 har bedömningen av utlÀndsk utbildning samlats under den nyinrÀttade myndigheten Universitets- och högskolerÄdet. Syftet med att samla all bedöm- ning av utlÀndsk utbildning till en myndighet var att skapa en mer sammanhÀngande valideringskedja samt att underlÀtta för individen.78 Universitets- och högskolerÄdet ansvarar för bedöm- ning av utlÀndska utbildningar pÄ gymnasial och eftergymnasial nivÄ enligt vad regeringen beslutar och för tillÀmpningen i Sverige

78 Prop. 2012/13:1.

238

av EU:s direktiv och konventioner om erkÀnnande av utlÀndska utbildningar.79

I budgetpropositionen för 2013 anges att resurserna förstÀrks för bedömningsverksamheten i syfte att korta ledtiderna och att kunna möta en ökad Àrendeinströmning.80 Regeringen har Àven för avsikt att analysera hur bedömningsverksamheten fungerar. En del i det arbetet Àr att utvÀrdera effekten av bedömningen av utlÀndsk examen bÄde ur ett individ- och ett arbetsgivarperspektiv.

6.3.2TillgÄng till valideringsinsatser för vuxenstuderande

Den vida definitionen av validering medför svÄrigheter att faststÀlla i vilken utstrÀckning de vuxenstuderande har tillgÄng till valideringsinsatser. Det saknas i stor utstrÀckning uppgifter pÄ nationell nivÄ om validering inom vuxenutbildningen. En bidrag- ande orsak Àr sannolikt att det Àr svÄrt att systematiskt följa upp validering. Skolverket samlar dock in vissa uppgifter pÄ nationell nivÄ om valideringsinsatser inom komvux, frÀmst i samband med uppföljningen av satsningen pÄ yrkesvux. Utredningen har ocksÄ stÀllt frÄgor om validering under kommunbesöken och i den kommunenkÀt som skickades ut vÄren 2012.

Nationella uppgifter om tillgÄng till validering i komvux

Validering inom vuxenutbildningen har följts upp vid upprepade tillfĂ€llen sedan begreppet introducerades i Sverige under mitten av 1990-talet. Exempelvis kan nĂ€mnas en kartlĂ€ggning 2001, dĂ€r tvĂ„ tredjedelar av kommunerna angav att de hade arbetat med validering inom komvux hösten 2000.81 En enkĂ€tundersökning som valideringsdelegationen genomförde inom ramen för sitt arbete 2004–2007 visade att över 90 procent av kommunerna tillhandahöll validering inom ramen för komvux.82

PĂ„ senare Ă„r har Skolverket följt upp validering i uppföljningen av yrkesvux 2009–2013. Yrkesvux-satsningen omfattar yrkeskurser pĂ„ gymnasial nivĂ„ inom komvux och sĂ€rvux samt vissa teoretiska kurser pĂ„ gymnasial nivĂ„ inom komvux. Ett villkor för att fĂ„

79Förordning (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerÄdet.

80Prop. 2012/13:1.

81SOU 2001:78.

82Valideringsdelegationen (2008).

239

statsbidraget Àr att kommunen erbjuder möjlighet till validering.83 Den sjÀtte delrapporten frÄn Skolverket visar att nio av tio kommuner inom yrkesvux anvÀnde validering i den verksamhet som bedrevs hösten 2011.84 Framför allt var det vanligt med validering inom omvÄrdnadsomrÄdet. Totalt angav 88 procent av kommunerna att de hade genomfört validering inom omvÄrdnads- omrÄdet. NÀst vanligast var validering inom teoretiska Àmnen: matematik, engelska och svenska/svenska som andrasprÄk. Knappt fyra av tio kommuner angav att validering hade genomförts i dessa Àmnen.

Skolverket har i sin uppföljning skiljt mellan olika former av validering. Kommunerna har angett om, och i sÄ fall i vilken form, validering har skett. Flest kommuner angav att validering gjordes i form av en kartlÀggning. Det var ocksÄ vanligt med validering som ledde till förkortad studietid. Validering som ledde till en prövning och dokumentation i form av betyg förekom frÀmst inom omvÄrdnadsomrÄdet och pÄ teoretiska kurser. Validering som dokumenterades i form av ett intyg var ovanligt förutom inom omvÄrdnadsomrÄdet.

Skolverket samlar ocksĂ„ in statistiska uppgifter om validering men dessa publiceras inte i den officiella statistiken. Enligt en bearbetning av statistiken som Skolverket har gjort Ă„t utredningen Ă€r det ovanligt att validering i komvux genomförs och rapporteras in till den nationella statistiken. År 2011 var det knappt en (1) procent av kursdeltagarna som slutförde en kurs pĂ„ gymnasial nivĂ„ som fick sin kompetens validerad.85 PĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ var andelen Ă€nnu lĂ€gre. Enligt Skolverket Ă€r uppgifterna av osĂ€ker kvalitet och underskattar förekomsten av validering. Det kan Ă€ndĂ„ noteras att den kurs dĂ€r flest kursdeltagare fick sin kompetens validerad 2011 var omvĂ„rdnad pĂ„ gymnasial nivĂ„ (1 338 kursdeltagare). PĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ var det flest kursdeltagare

83 Förordning om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxenutbildning pÄ gymnasial nivÄ. Enligt förordningen ska kommunen erbjuda en möjlighet till strukturerad bedömning, vÀrdering och dokumentation av en deltagares tidigare förvÀrvade kunskaper och kompetens. Kommunen ska Àven tillvarata deltagarens tidigare kunskaper och kompetenser vid planering och genomförande av utbildningen.

84 Skolverket (2012d). Skolverkets enkÀt besvarade av totalt 269 kommuner/kommuner i samverkan.

85 Validering definieras i insamlingen som att ”kursdeltagarens kompetens i kursen har validerats. Ingen prövning har gjorts. Intyg kan ha givits.” Antingen rapporteras att kompetensen har validerats eller inte. Det framgĂ„r dĂ€rmed inte om den studerande har genomgĂ„tt validering för en del av en kurs.

240

som fick sin kompetens validerade i svenska som andrasprÄk (66 kursdeltagare).

Erfarenheter frÄn utredningens kommunbesök och enkÀt

Utredningen har under sina kommunbesök frĂ„gat om hur kommunen arbetar med validering inom vuxenutbildningen. FrĂ„gan har ofta besvarats med en motfrĂ„ga om vad som avses med validering. Erfarenheten frĂ„n dessa besök Ă€r att validering i mĂ„nga fall Ă€r ett dĂ„ligt samvete i kommunerna och ett omrĂ„de dĂ€r man upplever att man ”borde göra mer”.

Under de kommunbesök som utredningen har genomfört har flera olika former av validering berörts. KommunföretrÀdare har framför allt beskrivit att validering sker i form av nivÄtester och en inledande kartlÀggning av förkunskaper hos de studerande. I nÄgra kommuner genomförs nivÄtester bÄde centralt av vÀgledare och av lÀrare hos utbildningsanordnare. I andra fall kan det ske hos en av dessa.

Utredningens enkÀt bekrÀftar bilden av att det Àr relativt vanligt att nivÄtester anvÀnds inom komvux. I enkÀten anger över Ätta av tio kommuner att nivÄtester kan genomföras i samband med undervisningen för att bedöma den studerandes förkunskaper. I en tredjedel av kommunerna genomför lÀrare alltid diagnostiska prov i samband med undervisningen. Omkring hÀlften av kommunerna anger att nivÄtester kan genomföras i samband med vÀgledning och en av tio kommuner anger att diagnostiska prov alltid genomförs i detta sammanhang. Diagnostiska prov i samband med vÀgledningen Àr enligt enkÀten vanligare i kommuner med fler Àn 50 000 invÄnare Àn i mindre kommuner.

NivÄtester anvÀnds ungefÀr lika ofta i de vanligaste kurserna pÄ grundlÀggande nivÄ. En nÄgot högre andel har dock angett att nivÄtester anvÀnds i engelska jÀmfört med övriga Àmnen.

241

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 3).

Validering av yrkeskunskaper anvÀnds frÀmst inom omvÄrdnads- omrÄdet enligt de kommuner som utredningen har haft kontakt med. Det genomgÄende intrycket Àr att validering fungerar bÀst inom omvÄrdnadsomrÄdet. I nÄgra kommuner genomfördes Àven valideringar inom andra yrkesomrÄden, t.ex. barn- och fritid och handel.

Andra former av validering som har diskuterats under utredningens kommunbesök Àr ett validerande förhÄllningssÀtt hos pedagogerna och validering inom ramen för en kurs.

6.3.3SvÄrigheter med att anvÀnda validering inom vuxenutbildningen

Utredningen har uppmÀrksammat vissa problem nÀr det gÀller anvÀndning av validering inom vuxenutbildningen. Dessa problem redovisas i följande avsnitt. En utgÄngspunkt har varit utredningens övergripande uppdrag att effektivisera utbildningen för de studerande.

Begreppet Àr diffust

Validering Àr ett positivt laddat begrepp. PÄ en övergripande nivÄ rÄder konsensus om att erkÀnnande av tidigare lÀrande och förvÀrvade kunskaper Àr vÀrdefullt bÄde för individen och för samhÀllet. Inte minst nÀr det gÀller integrationen av nyanlÀnda invandrare beskrivs validering ofta som ett viktigt verktyg.

242

En Äterkommande synpunkt i diskussionen om validering Àr samtidigt att begreppet validering Àr diffust. Validering finns numera definierat i skollagen men fortfarande finns det en rad olika sÀtt att beskriva validering. Olika benÀmningar som förekommer Àr bl.a. kompetenskartlÀggning, kompetensbedömning och inledande kartlÀggning. Myndigheten för yrkeshögskolan presenterade 2012 nationella riktlinjer för validering av reell kompetens inom ramen för den nationella strukturen för validering. Enligt de riktlinjerna ska ett antal krav vara uppfyllda, bl.a. avseende kvalitetssÀkring av processen. Av utredningens samtal med kommuner framkommer en vidare tolkning av begreppet validering.

Utredningen konstaterar att det ofta rÄder en osÀkerhet hos företrÀdare för komvux om vad som Àr att definiera som validering. Mot bakgrund av de förvÀntningar som finns frÄn statligt hÄll pÄ validering Àr det problematiskt att begreppet ger upphov till osÀkerhet. Enligt utredningens bedömning försvÄrar det för kommunerna i arbetet med validering nÀr det gÀller att sÀtta upp mÄl och att följa upp de valideringsinsatser som sker.

Resultatet frÄn valideringen kommer inte alltid till anvÀndning

En Äterkommande synpunkt Àr att det ofta Àr svÄrt att tillvarata resultatet frÄn en validering. Flera av de kommunföretrÀdare som utredningen har trÀffat har lyft fram detta som en bidragande orsak till att validering inte anvÀnds i högre utstrÀckning.

I bÀsta fall kan en validering av tidigare kunskaper leda till att studietiden för den enskilde förkortas. Det innebÀr fördelar för den studerande, bl.a. genom att han eller hon snabbare kan fortsÀtta till andra studier eller arbetslivet. För kommunen Àr den frÀmsta fördelen att utbildningsinsatsen förkortas.

Detta stÀller dock krav pÄ en flexibel organisering av utbild- ningen som medger att studietiden faktiskt förkortas. I samband med utredningens kommunbesök har vi sett att nivÄtester ofta anvÀnds för att placera den studerande pÄ rÀtt nivÄ (grundlÀggande eller gymnasial) eller ibland rÀtt delkurs. AnvÀndningen Àr dock ofta begrÀnsad till en första grov indelning. I nÄgra kommuner Àr det enligt företrÀdarna möjligt att fÄ en kortare studietid, bland annat genom att den studerande kan fokusera pÄ de moment som han eller hon saknar. Resultatet kan ocksÄ fungera som ett underlag för lÀraren i undervisningen Àven om det inte resulterar i en

243

förkortad studietid. I mÄnga kommuner förefaller dock inte resultatet frÄn en validering komma till anvÀndning.

Ett annat problem som ofta nÀmns Àr att arbetsgivare inte accepterar intygen frÄn validering. Validering av yrkeskunskaper anvÀnds i mÄnga kommuner inom omvÄrdnadsomrÄdet men Àr mer ovanligt inom andra branscher. För att en validering ska vara meningsfull krÀvs att valideringsintyget har legitimitet hos mot- tagaren, företrÀdesvis branschen, arbetsgivaren eller utbildnings- anordnaren. Det Àr ocksÄ viktigt att validering anvÀnds för flera olika mÄlgrupper, bÄde de som stÄr lÄngt ifrÄn arbetsmarknaden och de som stÄr nÀrmare, för att verktyget ska fÄ legitimitet.

Validering kan vara kostsamt

Den ekonomiska kostnaden för en validering uppges ocksÄ vara ett hinder enligt vissa av de kommunföretrÀdare som utredningen har trÀffat. Framför allt validering av yrkeskunskaper beskrivs som mycket kostsamt. Som exempel kan nÀmnas att de valideringar som genomfördes inom ramen för VINN-projektet i snitt kostade drygt 15 000 kronor per validering. Enligt Myndigheten för yrkeshögskolan berodde den relativt höga kostnaden bl.a. pÄ administrationskostnader och pÄ att tolk anvÀnts i merparten av valideringarna.86

Sporadisk uppföljning av insatserna

En följd av att begreppet validering kan avse flera olika insatser Àr att det blir svÄrt att följa upp de valideringsinsatser som sker. Det saknas i stor utstrÀckning information pÄ nationell nivÄ om anvÀnd- ningen av validering inom vuxenutbildningen. Uppföljningen har skett ad hoc, vilket försvÄrar jÀmförelser över tid. Uppföljning av validering Àr enligt utredningens bedömning av betydelse för att synliggöra validering och dÀrmed bidra till en ökad anvÀndning.

86 Myndigheten för yrkeshögskolan (2012b).

244

Bedömning av utlÀndsk utbildning kan ta tid

Utredningens erfarenheter frÄn kommunbesök Àr att studie- och yrkesvÀgledare inom komvux i regel informerar de studerande om möjligheten att fÄ sin utlÀndska utbildning bedömd. Det före- kommer ocksÄ att vÀgledarna hjÀlper till med att skicka in en ansökan om bedömning. Skolinspektionen och Skolverket har i sina rapporter om komvux pÄ grundlÀggande nivÄ ocksÄ noterat att vÀgledarna ofta har denna funktion.87

I vissa fall har synpunkter framförts till utredningen om att bedömningen av utlĂ€ndsk utbildning kan ta lĂ„ng tid, vilket kan fĂ„ till följd att studerande lĂ€ser kurser som de egentligen inte behöver i vĂ€ntan pĂ„ bedömningen. Även vissa studerande som utredningen har trĂ€ffat har berĂ€ttat om negativa erfarenheter av, och en frustration över, lĂ„nga vĂ€ntetider. Riksrevisionens granskning av Högskoleverkets handlĂ€ggningstider 2009–2010 visade att det i genomsnitt tog 4,9 mĂ„nader att fĂ„ ett utlĂ„tande om utlĂ€ndsk högskoleutbildning. Riksrevisionen pekade i sin granskning ocksĂ„ pĂ„ att det fanns brister i den information som de sökande fick.88

6.3.4Utredningens bedömning om validering

Utredningens bedömning: För att öka anvÀndningen av valideringsinsatser Àr det avgörande att resultatet frÄn dessa insatser kan tillvaratas. Om studietiden kan förkortas finns incitament bÄde för den studerande och för kommunen att genomföra validering.

Flera av de förslag som utredningen lÀmnar i andra avsnitt förvÀntas fÄ positiva effekter för anvÀndningen av validering, bl.a. förslagen om nationella delkurser och om tydligare krav att erbjuda vÀgledning. Det Àr frÀmst genom att tydliggöra nyttan med validering som anvÀndningen kommer att öka.

DÀrutöver Àr det viktigt att valideringsinsatser följs upp och synliggörs pÄ ett systematiskt sÀtt. I utredningens förslag om att förbÀttra den nationella statistiken nÀmns uppföljning av validering som ett utvecklingsomrÄde.

87Skolverket (2012b), Skolinspektionen (2012a).

88Riksrevisionen (2011).

245

Validering av reell kompetens för att effektivisera studierna

Det saknas en gemensam förstÄelse av begreppet validering

Trots att validering definieras i skollagen saknas enligt vÄr bedömning en gemensam förstÄelse av begreppet. Utredningen har noterat att validering inom vuxenutbildningen i praktiken tolkas som ett flertal olika insatser. KommunföretrÀdare som utredningen har trÀffat har beskrivit hur kommunen arbetar med validering av yrkeskompetens, frÀmst inom omvÄrdnadsomrÄdet, men ocksÄ att man genomför olika former av nivÄbedömningar inför studier samt att pedagogerna har ett validerande förhÄllningssÀtt i sitt arbete. MÄnga vi har trÀffat har uttryckt en osÀkerhet om vad validering Àr.

Utredningen bedömer att det Àr problematiskt att validering som begrepp ger upphov till osÀkerhet. FrÄgan om vad som Àr att definiera som validering tar mycket utrymme i sammanhang dÀr validering diskuteras. I flera tidigare utredningar har betydande möda lagts ner pÄ att försöka klargöra begreppet. Myndigheten för yrkeshögskolan presenterade 2012 kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens, som ger en mer preciserad definition av vad som ska avses med validering inom den nationella strukturen.89 Inom vuxenutbildningen anvÀnds begreppet validering dock i en vidare bemÀrkelse. Mot bakgrund av den nyligen införda definitionen i skollagen, och det omfattande arbete som redan har lagts ner pÄ att tydliggöra begreppet, bedömer utredningen att det inte Àr lÀmpligt för oss att ytterligare försöka precisera vad som ska avses med validering.

Ett skÀrpt krav Àr inte lÀmpligt

Utredningen har övervÀgt att förstÀrka individens rÀtt till validering inom vuxenutbildningen. En skÀrpning i skollagen, frÄn att eleven kan till att eleven bör fÄ sin kunskap och kompetens validerad, skulle innebÀra ett tydligare krav pÄ kommunerna att verkligen tillhandahÄlla valideringsinsatser. I sin slutrapport föreslog Valideringsdelegationen att en motsvarande skrivning skulle införas i den dÄvarande förordningen om kommunal vuxenutbildning.90

89Myndigheten för yrkeshögskolan (2012a).

90Valideringsdelegationen (2008).

246

Utredningen ser dock flera problem med en skÀrpt skrivning. Ett grundlÀggande problem Àr att det fortfarande inte finns en gemensam förstÄelse för begreppet validering. UtifrÄn den vida förstÄelsen av begreppet Àr det enligt utredningen inte lÀmpligt att ytterligare skÀrpa kravet pÄ kommunerna, dÄ det inte skulle vara tydligt pÄ vilket sÀtt de förvÀntades erbjuda validering.

Ett annat problem Àr kostnadseffektiviteten i ett sÄdant förslag. Samtidigt som valideringsinsatser pÄ sikt rimligen medför minskade kostnader bÄde för kommun och stat, bl.a. i form av lÀgre kostnader för utbildning och studiemedel, finns det en direkt kostnad för att genomföra valideringsinsatsen. Det gÀller inte minst validering av yrkeskompetens. FrÄn statligt hÄll behöver man prioritera var resurserna för validering av yrkeskompetens gör mest nytta. En fördel med att t.ex. Arbetsförmedlingen genomför validering av yrkeskompetenser för arbetsmarknaden Àr sannolikt en tydligare koppling till branschkrav och en nÀrmare kontakt med arbetsgivare, vilket kan bidra till en ökad legitimitet för de intyg som utfÀrdas. Flera av de kommunföretrÀdare som utredningen har trÀffat har beskrivit att det Àr ett problem att arbetsgivare inte accepterar intyg frÄn en validering inom vuxenutbildningen. UtifrÄn ett sÄdant synsÀtt Àr det enligt utredningen inte sjÀlvklart att ett skÀrpt krav pÄ validering inom vuxenutbildningen Àr det mest kostnadseffektiva alternativet. Utredningen vill samtidigt framhÄlla att validering av yrkeskunskaper sjÀlvklart har en viktig roll Àven inom vuxenutbildningen. Vuxenutbildningen kan ocksÄ med fördel bistÄ med kompletterande utbildningsinsatser för individer som har fÄtt sina kunskaper och kompetenser validerade av andra aktörer.

Ett krav pÄ validering kan ocksÄ indikera att mer validering alltid Àr bÀttre. Utredningen vill betona att validering enbart Àr en av flera insatser inom vuxenutbildningen. Samtidigt som validering kan effektivisera utbildningen för vissa studerande finns det andra situationer dÀr validering inte Àr relevant. Alla vuxna mÀnniskor har kunskaper och kompetenser sedan tidigare men i en del fall kommer dessa kunskaper inte att vara relevanta för att den studerande ska uppnÄ sina utbildningsmÄl. Valideringens utformning bör enligt utredningen anpassas efter den individ som ska fÄ sina kunskaper validerade och omfattningen av validerings- insatserna behöver avgöras frÄn individ till individ. Utredningen bedömer att ett förtydligat krav pÄ validering kan signalera att validering alltid bör anvÀndas, istÀllet för att insatserna anvÀnds vid

247

de tillfÀllen och i den omfattning som det bedöms relevant för den studerandes utbildningsmÄl.

Validering bör leda till förkortade studietider

Utredningen anser att en nyckelfrÄga för att öka anvÀndningen av validering inom vuxenutbildningen Àr att resultatet frÄn insatserna verkligen kommer till anvÀndning. Den aspekt av validering som vi vill trycka sÀrskilt pÄ Àr validering som ett sÀtt att förkorta studietiderna. KommunenkÀten visar att mÄnga kommuner genomför nÄgon form av inledande kartlÀggning av de studerandes förkunskaper, bl.a. med hjÀlp av nivÄtester. En sÄdan bedömning kan i en del kommuner leda till att den studerande kan placeras pÄ rÀtt delkurs eller rÀtt utbildningsnivÄ, t.ex. genom att gÄ direkt frÄn sfi till studier i svenska som andrasprÄk pÄ gymnasial nivÄ. I flera kommuner saknas dock möjlighet att tillvarata resultatet av en validering genom att faktiskt förkorta studietiden för den studerande. Om kursstart och kursslut Àr lika för alla, oavsett om en studerande har kunskaper motsvarande delar av kursen, kommer en validering av de kunskaperna inte att medföra att studierna pÄskyndas. Detsamma gÀller om man tillÀmpar den s.k. progressionstrappan dÀr de olika utbildningarna och stegen alltid ska lÀsas i en viss förutbestÀmd ordning. Flera kommunföretrÀdare har uttryckt att en anledning till att validering inte anvÀnds i högre utstrÀckning Àr just att man inte har möjlighet att förkorta studietiderna.

IstÀllet för en skÀrpt reglering bedömer utredningen dÀrför att det finns skÀl att öka incitamenten att anvÀnda validering som en del av utbildningen. Utredningen anser att kommunernas organisering av utbildningsinsatserna Àr en mycket viktig frÄga för att validering ska leda till effektivare studier för den studerande. Under utredningens besök har det framkommit flera exempel pÄ kommuner som anvÀnder resultatet av en validering för att effek- tivisera studierna för den enskilde. Vi har ocksÄ sett exempel pÄ att utbildningsanordnare kan fÄ betalt per verksamhetspoÀng, oavsett om den studerande har deltagit i utbildningen eller fÄtt sin kunskap validerad, vilket ger ett tydligt incitament för utbildnings- anordnaren att tillvarata den studerandes förkunskaper.

Utredningen bedömer att flera av de förslag som presenteras i betÀnkandet kan bidra till att valideringsinsatser i högre grad leder

248

till en förkortad studietid. Ett sÄdant förslag Àr uppdraget till Skolverket om att inrÀtta nationella delkurser för kurser pÄ grund- lÀggande nivÄ. Med ett delkurssystem tydliggörs att den studerande bara ska lÀsa de delkurser som han eller hon behöver. Utredningen har sett flera exempel pÄ hur delkurser kan möjliggöra en förkortad studietid för en studerande.

Förslaget om en förtydligad skyldighet att erbjuda vÀgledning i samband med studier pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux och sÀrvux samt inom sfi förvÀntas ocksÄ bidra till att validerings- insatser anvÀnds i större utstrÀckning. I normalfallet ingÄr en kartlÀggning av den studerandes förkunskaper i samband med en inledande vÀgledning och upprÀttandet av en individuell studieplan. Genom att understryka betydelsen av att vÀgledning ges kan förkunskaper hos den enskildes uppmÀrksammas. Det ger ocksÄ möjlighet till en noggrann nivÄbestÀmning sÄ att den studerande kan pÄbörja studierna pÄ rÀtt nivÄ. Utredningens förslag att kommunerna ska bedöma och yttra sig över den studerandes utbildningsbehov, och att denna bedömning ska ligga till grund för antalet veckor med studiemedel pÄ grundlÀggande nivÄ, kan ocksÄ ge ökad tyngd Ät kommunens arbete med att bedöma och tillvarata den studerandes förkunskaper eftersom denna bedömning fÄr direkta konsekvenser för den studerandes rÀtt till studiemedel.

DÀrutöver bedömer vi att förslaget om att ge Skolverket i uppdrag att ta fram ett kommentarmaterial om orienteringskurser ocksÄ kan öka anvÀndningen av validering inom vuxenutbildningen. Kommunerna skulle oftare Àn i dag kunna anvÀnda orienterings- kurser som ett sÀtt att genomföra validering och möjliggöra att resultatet tillvaratas. En fördel med att anvÀnda orienteringskurser pÄ detta sÀtt Àr att studieplaneringen kan utgÄ frÄn resultatet frÄn valideringsinsatserna. För den studerande Àr det ocksÄ en fördel att han eller hon kan fÄ studiemedel under tiden som valideringen genomförs. I de fall dÀr en mer omfattande validering genomförs kan studiemedel vara en förutsÀttning för att den studerande ska ha ekonomiska möjligheter att delta.

I nÄgra fall har utredningen fÄtt synpunkter om att kommunen kan ha en högre kostnad för en valideringsinsats Àn för att lÄta den studerande genomgÄ hela utbildningen. Ur ett vidare samhÀlls- perspektiv och ur individens perspektiv Àr det dock ett slöseri med resurser att avsiktligt avstÄ frÄn att validera tidigare kunskaper som Àr relevanta för den enskildes utbildningsmÄl, i de fall dÀr detta kan medföra en förkortad studietid.

249

Uppföljning av valideringsinsatser ger ökad kunskap och motivation

Det finns ingen samlad nationell bild av valideringsinsatserna inom vuxenutbildningen. Utredningen anser att det Àr angelÀget att systematiskt följa upp och synliggöra valideringsinsatserna, dels för att öka anvÀndningen av insatserna, dels för att öka kunskapen om hur och i vilken omfattning validering anvÀnds.

Statskontoret har nyligen fÄtt i uppdrag att kartlÀgga och bedöma valideringsinsatserna för utrikes födda samt att föreslÄ vilken eller vilka myndigheter som bör ha huvudansvaret för att vidareutveckla arbetet med valideringsinsatser för utrikes födda.91 Utredningen anser att det Àr positivt att regeringen initierar en kartlÀggning. Samtidigt kvarstÄr problemet med att validering mÄnga gÄnger följs upp ad hoc, vilket gör det svÄrt att följa utvecklingen inom omrÄdet över tid. Utredningen ser ocksÄ en risk med att enbart fokusera pÄ valideringsinsatser av utrikes föddas kompetens, dÄ det kan försvaga legitimiteten för validering. Vi vill dÀrför understryka vikten av att valideringsinsatser anvÀnds Àven för andra grupper Àn utrikes födda och nyanlÀnda, samt att dessa insatser ocksÄ följs upp och vidareutvecklas. Det Àr önskvÀrt att med avstamp i Statskontorets kartlÀggning initiera en Äter- kommande uppföljning av valideringsinsatser. Ett sÄdant uppdrag kan lÀmpligen ges till den eller de myndigheter som ges huvud- ansvaret för vidareutveckling och genomförande av validerings- insatser för utrikes födda.

Validering pÄ kurser inom vuxenutbildningen kan ocksÄ följas upp pÄ ett tydligare sÀtt Àn vad som sker i dag. Uppgifter om validering inom komvux ingÄr i Skolverkets nationella statistik. För varje kursdeltagare som har slutfört en kurs ska kommunerna rapportera om kursdeltagarens kompetens har validerats. I dag bedöms uppgifterna om validering dock vara underskattade och de publiceras dÀrför inte av Skolverket. Inga uppgifter samlas heller in om validering i sfi. Utredningen bedömer att Skolverket bör se över möjligheterna att öka kvaliteten pÄ uppgifterna om validering

91 Regeringen (2012b). KartlÀggningen ska omfatta deltagande i branschvalidering samt validering inom Arbetsförmedlingen och vuxenutbildningen. Inom ramen för uppdraget ska Statskontoret Àven kartlÀgga och bedöma effektiva metoder för att i ett tidigt skede validera utrikes föddas kompetens samt föreslÄ vilken eller vilka myndigheter som bör ha huvudansvaret för att vidareutveckla arbetet med valideringsinsatser för utrikes födda. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2013.

250

och att lÄta dessa uppgifter ingÄ vid publicering. Detta bör dÀrför ingÄ i det uppdrag som vi föreslÄr ska ges till Skolverket om att se över den nationella statistiken nÀr det gÀller komvux (se avsnitt 4.1.2). Uppgifter om validering inom komvux kan dÄ bidra till en ökad kunskap om t.ex. inom vilka kurser validering sker och för vilka studerandegrupper som insatserna frÀmst anvÀnds. Det blir ocksÄ möjligt att följa utvecklingen över tid.

Bedömningen av utlÀndsk utbildning bör förbÀttras

Utredningen Àr positiv till att regeringen har vidtagit flera steg för att förbÀttra bedömningen av utlÀndsk utbildning. Ett samlat ansvar för bedömning av utlÀndsk utbildning hos i huvudsak en myndighet, det nybildade Universitets- och högskolerÄdet, under- lÀttar för de personer som ska ansöka om en bedömning att veta var de ska vÀnda sig. I kombination med den resursförstÀrkning för bedömningsverksamheten som aviserades i budgetpropositionen för 2013 ges förhoppningsvis ocksÄ bÀttre förutsÀttningar för en mer effektiv och rÀttssÀker handlÀggning av Àrendena.92 DÀrutöver Àr det vÀlkommet att effekten av bedömning av utlÀndsk utbildning ska utvÀrderas. Eftersom Universitets- och högskolerÄdet Àr en nybildad myndighet bedömer utredningen att ytterligare förbÀttringsÄtgÀrder inom detta omrÄde inte bör vidtas förrÀn effekterna av förÀndringen har kunnat utvÀrderas.

Förutom handlÀggningstiderna kan tidpunkten för nÀr den enskilde skickar in sin ansökan vara av betydelse för att effektivisera studierna. Det Àr olyckligt om studerande lÀser kurser som de inte behöver i vÀntan pÄ ett resultat frÄn bedömningen av deras tidigare utbildning. Det Àr en situation som i normalfallet inte ska behöva uppstÄ. En bedömning av tidigare dokumenterad utbildning kan ofta ske redan medan den studerande lÀser sfi eller Ànnu tidigare, förutsatt att utbildningen finns dokumenterad. I vissa fall kan det vara möjligt för den studerande att fÄ dokumentation skickad till sig frÄn sitt tidigare hemland. Bl.a. Arbetsförmedlingen har ett ansvar att informera nyanlÀnda invandrare om detta, i de fall de omfattas av lagen om etablerings- insatser för vissa nyanlÀnda invandrare. Studie- och yrkesvÀg- ledningen inom vuxenutbildningen har ocksÄ en viktig roll i att informera de studerande om möjligheterna till en bedömning av

92 Prop. 2012/13:1.

251

utlÀndsk utbildning, nÄgot som bör göras i ett tidigt skede. Detta kan underlÀttas av att studie- och yrkesvÀgledning enligt de nya styrdokumenten Àven ska erbjudas studerande inom sfi.

252

7Den ekonomiska situationen för studerande i komvux

7.1Undersökningen

Utredningen har kartlagt den ekonomiska situationen och försörj- ningen för studerande pÄ grundlÀggande respektive gymnasial nivÄ inom komvux. Uppgifterna har inhÀmtats frÄn Statistiska centralbyrÄn (SCB). Underlaget bygger pÄ uppgifter om sammanlagt 193 068 studerande och avser inkomst- och studieÄret 2010.

Den ekonomiska situationen presenteras dels genom en redovisning av inkomsterna i kronor, dels genom en redovisning av vilken typ av försörjningskÀllor inkomsterna kommer frÄn.

Utredningens uppdrag har varit att kartlÀgga den ekonomiska situationen inklusive försörjningen för de studerande. VÄr tolkning Àr att det framför allt Àr försörjningen under studierna som avses. Ett problem med att kartlÀgga inkomster och försörjning under studierna Àr att registeruppgifter över inkomster enbart finns att tillgÄ per kalenderÄr. En person som t.ex. studerar under en del av ett Är kan ha en inkomst- och försörjningssituation under studietiden och en annan under Ärets övriga tid. För att i nÄgon mÄn hantera detta problem har vi valt att dela in de studerande i grupper efter omfattningen pÄ studierna. Antalet verksamhets- poÀng anvÀnds som mÄtt pÄ studiernas omfattning.

253

Heltidsstudier motsvaras av minst 20 verksamhetspoĂ€ng per vecka. En studerande som har varit registrerad pĂ„ 800 verksamhetspoĂ€ng eller mer under ett Ă„r kan dĂ€rför antas ha bedrivit sina studier mestadels pĂ„ heltid. En studerande som har lĂ€st kurser i intervallet 400–799 verksamhetspoĂ€ng kan ha studerat pĂ„ deltid hela Ă„ret eller t.ex. pĂ„ heltid halva Ă„ret och pĂ„ deltid halva. Den som har varit registrerad pĂ„ mindre Ă€n 400 verksamhetspoĂ€ng kan ha lĂ€st pĂ„ deltid eller kan högst ha studerat pĂ„ heltid i 19 veckor.

Uppgifterna i kapitlet redovisas dels för samtliga studerande inom komvux, dels fördelade pÄ studerande pÄ grundlÀggande respektive gymnasial nivÄ. De studerande anses tillhöra den utbildningsnivÄ dÀr de till övervÀgande del har studerat under Äret.1 De könsmÀssiga skillnaderna redovisar vi enbart för studerande med hög studieomfattning. Att vi i analysen frÀmst anvÀnder studerande med hög studieomfattning Àr för att det i dessa fall Àr sannolikt att inkomsterna i stora drag speglar ekonomin under studietiden.

Generellt gÀller att de inkomstuppgifter som redovisas i kapitlet i högre utstrÀckning Àr inkomster som personerna haft under studietiden nÀr det gÀller studerande som har studerat kurser pÄ heltid större delen av Äret. För studerande pÄ deltid och studerande under kort tid hÀrrör inkomsterna med större sannolikhet frÄn tid som inte varit studietid. Av detta följer exempelvis att studerande som har studerat pÄ deltid eller kortare tid normalt har högre inkomster av förvÀrvsarbete Àn studerande som har studerat pÄ heltid.

1 För studerande som under Äret studerade bÄde pÄ grundlÀggande och pÄ gymnasial nivÄ har dock summan av verksamhetspoÀngen pÄ samtliga kurser medrÀknats i den poÀngsumma som anges för varje studerande. Ett mindre antal studerande (977 individer) hade lika mÄnga verksamhetspoÀng pÄ grundlÀggande som pÄ gymnasial nivÄ under Äret. Dessa studerande tilldelades en utbildningsnivÄ, dÀr ungefÀr lika mÄnga rÀknades till den grundlÀggande som till den gymnasiala nivÄn.

254

Den antalsmÀssigt minsta gruppen Àr heltidsstuderande pÄ grund- lÀggande nivÄ (2 059 individer). Gruppens sammansÀttning avviker inte frÄn övriga studerande pÄ grundlÀggande nivÄ vad avser kön, Älder, utbildningsbakgrund eller ursprung. Vi bedömer dÀrför att resultaten i denna grupp Àr tillförlitliga, trots att gruppen Àr relativt liten.

Av nedanstÄende tabell framgÄr bakgrundsdata för de studerande som ingÄtt i undersökningen. Bakgrundsuppgifterna överensstÀmmer med de uppgifter som redovisas i kapitel 2.

1 Uppgifter om Svensk utbildningsnomenklatur (SUN) kommer frÄn Registret över befolkningens högsta utbildning, version 2010-01-01, vilket motsvarar avklarade utbildningar t.o.m. vÄrterminen 2009.

DÄ data avser 2010 kan det senare kan ha intrÀffat hÀndelser som förÀndrar inkomstsituationen. En sÄdan förÀndring Àr att studie- medlens lÄnedel höjdes under 2011, vilket har pÄverkat ekonomin för dem som vÀljer att lÄna.

I kapitlet anvÀnds bara en del av de data som utredningen har inhÀmtat frÄn SCB. En fullstÀndig redovisning av samtliga uppgifter finns i bilaga 5. Bl.a. Äterfinns i bilagan ytterligare ett inkomstbegrepp (sammanrÀknad inkomst inklusive kapital), en kvartilsindelning av inkomsterna och en fullstÀndig redovisning fördelad efter kön.

255

7.2Inkomsternas storlek

I detta avsnitt redogörs för de studerandes inkomster under 2010. Tre olika inkomstbegrepp anvÀnds:

Inkomst frĂ„n förvĂ€rvsarbete och nĂ€ringsverksamhet. Skatte- pliktig inkomst av företrĂ€desvis eget arbete, anges före skatt.

Nettoinkomst. Summan av alla inkomster minus skatt.2

Disponibel inkomst per konsumtionsenhet. Summan av alla inkomster och transfereringar (t.ex. barn- och bostadsbidrag samt försörjningsstöd) minus slutlig skatt, relaterad till hushĂ„llets sammansĂ€ttning.3

7.2.1Inkomst frÄn förvÀrvsarbete och nÀringsverksamhet

Studerande pÄ grundlÀggande nivÄ har genomgÄende lÀgre genom- snittliga inkomster Àn studerande pÄ gymnasial nivÄ.

2 Som inkomster rÀknas löneinkomst, inkomst av nÀringsverksamhet, kapitalinkomst, arbetsmarknadsstöd, sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersÀttning, förÀldrapenning, studie- medel, barnbidrag, bostadsstöd och ekonomiskt bistÄnd.

3 Exempel: För den som Àr ensamstÄende och har lÄg inkomst blir den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet lÄg och den blir Ànnu lÀgre för den som Àven har barn (utan inkomster) i hushÄllet. För den som Àr sammanboende (gift eller sambo) pÄverkas den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet kanske frÀmst av partnerns inkomstnivÄ, men Àven av eventuella barn. En partner med hög inkomst ökar den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet medan ett barn utan inkomster minskar den. NÀr det gÀller familjesammansÀttning fÄngas dock inte sambor som inte har gemensamma barn. Studerande som Àr sammanboende men inte har barn redovisas dÀrmed som ensamstÄende, vilket gör att uppgifterna om inkomst per konsumtionsenhet ska behandlas med viss försiktighet.

256

Mer Àn hÀlften av de som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ saknar helt inkomster frÄn arbete, vilket Àven gÀller de som studerar i lÄg omfattning. Att helt sakna inkomster frÄn arbete Àr betydligt mer ovanligt bland dem som studerar pÄ gymnasial nivÄ. Minst en fjÀrdedel av dem som studerar med medelhög och hög studie- omfattning saknar dock sÄdana inkomster Àven pÄ den gymnasiala nivÄn (se bilaga 5).

Att studerande pÄ grundlÀggande nivÄ arbetar mer sÀllan Àn andra studerandegrupper har varit kÀnt tidigare. I en enkÀt- undersökning som CSN genomförde 2011 svarade 18 procent av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ att de arbetade parallellt med sina studier, vilket var en betydligt lÀgre andel jÀmfört med studerande pÄ högre utbildningsnivÄer. Det absolut vanligaste skÀlet att avstÄ frÄn arbete var enligt enkÀtundersökningen att man ville koncentrera sig pÄ sina studier (47 procent). Det nÀst vanligaste svaret var att man gÀrna ville arbeta, men inte fick nÄgot arbete (36 procent). Att vilja arbeta men inte fÄ nÄgot arbete Àr mycket vanligare bland studerande pÄ grundlÀggande nivÄ Àn bland studerande pÄ högre utbildningsnivÄer. Av samtliga respondenter var det i undersökningen bara 12 procent som angav att den frÀmsta orsaken till att de inte arbetade var att de inte fick nÄgot arbete.4

Det finns vissa inkomstskillnader mellan könen för studerande med hög studieomfattning.5 PÄ den gymnasiala nivÄn har kvinnor högre inkomster frÄn förvÀrvsarbete Àn mÀn. MÀnnens inkomster utgör 89 procent av kvinnornas. NÀr det gÀller inkomster av förvÀrvs-

4 CSN (2012b). Med samtliga respondenter avses i undersökningen studerande pÄ grundskolenivÄ, gymnasial nivÄ och eftergymnasial nivÄ.

5 InkomstförhÄllanden för studerande med lÀgre studieomfattning redovisas könsfördelade i bilaga 5.

257

arbete beror detta pÄ att kvinnor som studerar pÄ gymnasial nivÄ arbetar mer Àn de mÀn som studerar pÄ denna nivÄ. Detta fÄr stöd i CSN:s undersökning om studerandes ekonomiska och sociala förhÄllanden, av vilken det framgÄr att studerande kvinnor generellt sett arbetar i betydligt större utstrÀckning Àn mÀn som studerar.6 PÄ den grundlÀggande nivÄn har dock mÀnnen högre inkomster frÄn arbete Àn kvinnorna.

7.2.2Nettoinkomst

Nettoinkomsten Àr kanske det mest relevanta inkomstmÄttet i och med att det ger en bild av individernas disponibla inkomster efter skatt.

JÀmfört med förvÀrvsinkomsterna Àr nettoinkomsterna betydligt högre, bÄde för studerande pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ. SÄ Àr fallet trots att förvÀrvsinkomsterna redovisas före skatt. Detta beror pÄ att en rad icke skattepliktiga inkomster tillkommer i nettoinkomsten, bl.a. studiemedel, barnbidrag, bostadsbidrag och försörjningsstöd (se Àven avsnittet om inkomstkÀllor). Studerande Àr sÄledes i hög utstrÀckning beroende av olika typer av bidrag för sin försörjning. Detta gÀller sÀrskilt studerande pÄ grundlÀggande nivÄ, vars nettoinkomster bland studerande med hög studie- omfattning i genomsnitt utgör 79 procent av de gymnasie- studerandes inkomster, samtidigt som inkomsterna av förvÀrvs-

6 CSN (2012b).

258

arbete och nÀringsverksamhet bara utgör 37 procent av de gymnasiestuderandes.

En jÀmförelse med nettoinkomsterna för samtliga invÄnare i landet Àldre Àn 19 Är visar att vuxenstuderande har förhÄllandevis lÄga nettoinkomster. Medelnettoinkomsten för riket Är 2010 var 220 916 kronor och mediannettoinkomsten 191 052 kronor.7 Studerande inom vuxenutbildningen har sÄledes en nettoinkomst som genomsnittligt ligger ungefÀr 100 000 kronor under genom- snittsnivÄn för hela landet. Vid en jÀmförelse mellan vuxen- studerande och samtliga i riket Àr det dock relevant att beakta att de vuxenstuderande som grupp pÄ flera sÀtt skiljer sig frÄn samtliga i riket, bl.a. nÀr det gÀller Äldersfördelning och andelen utlands- födda (se tabell 7.3 om bakgrundsuppgifter om de studerande som ingÄr i undersökningen).

PÄ den grundlÀggande nivÄn Àr kvinnornas nettoinkomster lÀgre Àn mÀnnens, men skillnaden Àr mindre Àn nÀr det gÀller inkomsterna av förvÀrvsarbete. De transfereringar som ingÄr i begreppet nettoinkomst bidrar alltsÄ till en könsmÀssig utjÀmning nÀr det gÀller studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. Motsvarande utjÀmning gÀller inte för studerande pÄ den gymnasiala nivÄn, dÀr mÀnnens nettoinkomst utgör 87 procent av kvinnornas. Det kan jÀmföras med att mÀnnens genomsnittliga inkomst av förvÀrvs- arbete och nÀringsverksamhet utgör 89 procent av kvinnornas inkomst.

Medelnettoinkomsten i samhÀllet i stort 2010 var 191 793 kronor för kvinnor och 251 046 kronor för mÀn8, dvs. kvinnornas inkomster utgör 76 procent av mÀnnens. Inkomstskillnaderna mellan könen Àr alltsÄ mindre i studerandegrupperna inom vuxen- utbildningen Àn i befolkningen i stort.

7http://www.scb.se (2012-10-03).

8http://www.scb.se (2012-10-03).

259

7.2.3Disponibel inkomst per konsumtionsenhet

Den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet Àr summan av alla inkomster och transfereringar minus slutlig skatt, relaterad till hushÄllets sammansÀttning. Detta innebÀr t.ex. att studerande som lever ihop med en partner med hög inkomst hamnar i en bÀttre ekonomisk situation Àn en ensamstÄende studerande med samma inkomster, samt att en studerande med barn (utan inkomster) hamnar i en sÀmre ekonomisk situation Àn motsvarande person utan barn.9

NÀr hÀnsyn tas till familjesituation och en eventuell partners inkomster ökar inkomsterna genomgÄende jÀmfört med varje persons nettoinkomst. Inkomstökningen Àr större för studerande med lÄg studieomfattning Àn för studerande med hög studie- omfattning och större för studerande pÄ gymnasial nivÄ Àn för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. Det innebÀr att inkomst- skillnaderna mellan studerandegrupperna ökar om hÀnsyn tas till familjesituationen och övriga inkomster i hushÄllet. Detta tyder pÄ att framför allt studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inte bara har individuellt sett lÄga inkomster utan Àven att de mÄnga gÄnger har förhÄllandevis smÄ ekonomiska resurser i familjen. Studerande pÄ grundlÀggande nivÄ kan dÀrmed sannolikt inte lika ofta som

9 NÀr det gÀller familjesammansÀttning fÄngas inte sambor som inte har gemensamma barn. Studerande som Àr sammanboende men inte har barn redovisas dÀrmed som ensamstÄende, vilket gör att uppgifterna om inkomst per konsumtionsenhet ska behandlas med viss försiktighet.

260

studerande pÄ gymnasial nivÄ fÄ ekonomiskt stöd av sin partner under studietiden.

NÀr hÀnsyn tas till familj och partners inkomster Àndras inkomst- förhÄllandena mellan könen. Kvinnorna som studerar pÄ grund- lÀggande nivÄ kommer upp i högre genomsnittliga inkomster Àn mÀnnen och mÀnnen pÄ den gymnasiala nivÄn nÄr genomsnittligt upp i paritet med kvinnorna pÄ samma utbildningsnivÄ. PÄ den grundlÀggande nivÄn innebÀr detta att studerande kvinnors partners sannolikt har högre inkomster Àn mÀnnens partners, alternativt att mÀnnen i större utstrÀckning lever i ensamhushÄll.

Den genomsnittliga disponibla inkomsten per konsumtions- enhet i hela landet Àr i de allra flesta fall högre Àn de studerandes inkomster.

KÀlla: SCB:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Medelinkomsten för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ med hög studieomfattning ligger dÀrmed mycket lÄgt i ett jÀmförande perspektiv. För studerande pÄ gymnasial nivÄ med hög studie-

261

omfattning ligger den genomsnittliga inkomsten nÄgot över den genomsnittliga inkomsten i riket för ensamstÄende kvinnor med barn, men lÀgre Àn övriga gruppers inkomster.

7.2.4Inkomster i förhÄllande till utgifter

I utredningens uppdrag ingÄr att kartlÀgga de studerandes ekonomiska situation. Inkomstsidan Àr en viktig del av ekonomin, men utgifterna har givetvis ocksÄ stor betydelse. Det Àr inte möjligt att ta fram specifika uppgifter om vilka utgifter studerande inom komvux har. DÀremot kan det vara relevant att jÀmföra de studerandes inkomster med befintliga kostnadsberÀkningar för hushÄll. Nedan följer exempel pÄ berÀknade levnadsomkostnader10 (2011) och boendekostnader11 (2010).

10http://www.konsumentverket.se/privatekonomi (2012-10-03). BerÀkningarna avser inte en mycket lÄg standard men inte heller nÄgon lyxnivÄ. I kostnadsberÀkningarna förutsÀtts boende i hyresrÀtt. Kostnader för resor, hÀlso- och sjukvÄrd, glasögon, semester, kalas, alkohol, tobak eller spel ingÄr inte. I övrigt hÀnvisas till www.konsumentverket.se.

11http://www.scb.se (2012-10-04).

262

Med utgÄngspunkt i de kostnader som redovisas ovan kan utgifterna summeras för olika familjekategorier. En ensamstÄende kvinna med ett barn har exempelvis utgifter pÄ 12 713 kronor per mÄnad enligt de antaganden som görs i exemplen, vilket motsvarar 152 556 kronor per Är. En man som Àr gift eller sammanboende och har ett barn i hushÄllet har utgifter pÄ 8 556 kronor i mÄnaden förutsatt att kostnaderna för barn, boende och gemensamma hushÄllskostnader delas lika mellan de vuxna. Detta motsvarar kostnader pÄ 102 672 kronor per Är. De nödvÀndiga utgifterna varierar sÄledes mycket beroende pÄ familjesammansÀttningen, dÀr ensamstÄende med barn generellt kan antas ha de högsta utgifterna.

Vid en jÀmförelse med de faktiska nettoinkomsterna eller de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet kan det konstateras att mÄnga ensamstÄende studerande med barn torde ha en mycket kÀrv ekonomisk situation, vilket sÀrskilt kan antas gÀlla studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. Det ska dock noteras att de faktiska inkomsterna inte Àr fördelade efter familjesituation, varför helt sÀkra slutsatser Àr svÄra att dra om vilka studerandegrupper som har den bÀsta respektive sÀmsta ekonomiska situationen.

7.3InkomstkÀllor

7.3.1Typer av inkomstkÀllor

Som tidigare beskrivits fÄr de studerande i komvux företrÀdesvis sin försörjning frÄn förvÀrvsarbete och frÄn olika typer av bidrag och ersÀttningar. I följande avsnitt redovisas hur stor andel av de

263

studerande som fick inkomster frÄn olika inkomstkÀllor under 2010, oavsett storleken pÄ inkomsten frÄn respektive inkomstkÀlla.

Studiemedel

Studiemedel Àr den vanligaste inkomstkÀllan för studerande med medelhög eller hög studieomfattning. Av de studerande med hög studieomfattning hade 88 procent studiebidrag under 2010. Drygt hÀlften av de studerande pÄ gymnasial nivÄ med hög studieomfatt- ning tog Àven studielÄn nÄgon gÄng under Äret, medan andelen var lÀgre bland studerande pÄ grundlÀggande nivÄ (33 procent).

Studerande med lÄg studieomfattning nyttjade i betydligt lÀgre utstrÀckning studiemedel. Det gÀller framför allt pÄ grundlÀggande nivÄ, dÀr bara 22 procent fick studiebidrag och sex procent tog studielÄn. AnvÀndningen av studiemedel som inkomstkÀlla Àr en av de tydligaste skiljelinjerna mellan studerande med olika studie- omfattning.

264

Löneinkomster

En annan vanlig försörjningskĂ€lla Ă€r inkomst frĂ„n förvĂ€rvsarbete eller nĂ€ringsverksamhet, framför allt bland studerande som lĂ€ser pĂ„ gymnasial nivĂ„. Åtta av tio som studerar i lĂ„g studieomfattning pĂ„ gymnasial nivĂ„ hade sĂ„dana inkomster under 2010. Även bland de som studerar i medelhög och hög studieomfattning pĂ„ denna utbildningsnivĂ„ Ă€r det mycket vanligt med löneinkomster – nĂ€stan tre av fyra studerande fick inkomst av lön under 2010. PĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ var det mindre Ă€n hĂ€lften av de studerande med en medelhög eller hög studieomfattning som fick inkomster frĂ„n lön eller nĂ€ring under Ă„ret.

265

Försörjningsstöd

Det Àr relativt vanligt att studerande pÄ grundlÀggande nivÄ fÄr försörjningsstöd.12 UngefÀr en tredjedel av de studerande pÄ denna nivÄ fick försörjningsstöd under 2010. PÄ gymnasial nivÄ Àr andelen som fick försörjningsstöd knappt hÀlften sÄ stor. Noterbart Àr att de som studerar med högre studieomfattning nÄgot oftare fÄr försörjningsstöd jÀmfört med studerande med lÄg studie- omfattning.

PĂ„ den grundlĂ€ggande nivĂ„n fick mĂ€n med hög studieomfattning betydligt oftare Ă€n kvinnor försörjningsstöd (se tabell nedan). 46 procent av mĂ€nnen erhöll försörjningsstöd nĂ„gon gĂ„ng under 2010 jĂ€mfört med 30 procent av kvinnorna. Även pĂ„ gymnasial nivĂ„ har mĂ€n med hög studieomfattning oftare försörjningsstöd, men hĂ€r Ă€r skillnaden mindre.

12 Försörjningsstöd Àr ett behovsprövat bidrag som betalas ut av kommunen till personer som inte sjÀlva kan tillgodose sina behov eller fÄ dem tillgodosedda pÄ annat sÀtt. Försörjningsstödet kan bl.a. lÀmnas för skÀliga kostnader för boende, klÀder och mat.

266

Bidrag och ersÀttningar till barnhushÄll

Inkomster kopplade till hushĂ„ll med barn som utredningen har kartlagt Ă€r barnbidrag, förĂ€ldrapenning och underhĂ„llsstöd. Bostadsbidrag Ă€r ocksĂ„ ett bidrag som ofta Ă€r relaterat till barn dĂ„ det riktar sig till barnfamiljer och ungdomar mellan 18–28 Ă„r utan barn. Barnrelaterade inkomster Ă€r generellt vanligare bland kvinnor och bland studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Över lag Ă€r det ocksĂ„ vanligare bland studerande med hög studieomfattning.

MÄnga studerande i komvux har barn, vilket framgÄr av att en relativt stor andel fÄr inkomst frÄn barnbidrag.13 Barnbidraget betalas ut till och med det kvartal dÄ barnet fyller 16 Är.14 NÀstan hÀlften av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ och en tredjedel av de studerande pÄ gymnasial nivÄ fick barnbidrag under 2010. Framför allt pÄ gymnasial nivÄ var det vanligare att studerande med hög studieomfattning fick barnbidrag utbetalt till sig. Kvinnor fick ocksÄ barnbidrag betydligt oftare Àn mÀn. Av studerande med hög studieomfattning var det 60 procent av kvinnorna som studerade pÄ grundlÀggande nivÄ som fick barnbidrag under 2010.

Bostadsbidrag15 var vanligare bland studerande som lĂ€ste med hög studieomfattning. PĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ var det 42 procent av de studerande med hög studieomfattning som fick bostadsbidrag jĂ€mfört med 33 procent av studerande med lĂ„g studieomfattning. Även pĂ„ gymnasial nivĂ„ var skillnaden stor beroende pĂ„ den studerandes studieomfattning. En fjĂ€rdedel av de studerande pĂ„ gymnasial nivĂ„ med hög studieomfattning fick bostadsbidrag under 2010. Skillnaden kan troligen förklaras av att studerande med hög studieomfattning har lĂ€gre inkomster och kanske ocksĂ„ av att en högre andel har barn (utifrĂ„n andel som har fĂ„tt barnbidrag). PĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ var det en nĂ„got högre andel mĂ€n Ă€n kvinnor

13Barnbidraget Àr 1 050 kronor per barn. För den som har fler Àn ett barn tillkommer ett flerbarnstillÀgg. FörÀldrar som har gemensamrÀttslig vÄrdnad om sitt barn kan vÀlja vem som ska fÄ barnbidraget. Om inget val görs betalas pengarna ut till mamman. FörÀldrar som har gemensamrÀttslig vÄrdnad men inte bor ihop kan vÀlja att dela pÄ bidraget. DÄ bidraget oftast betalas ut till mamman Àr andelen studerande med barn sannolikt Ànnu högre Àn vad som indikeras av dessa uppgifter.

14I redovisningen om barnbidrag ingÄr inte uppgift om studiebidrag till ungdomar i gymnasieskolan under den tid detta betalas ut till omyndiga elever.

15Bostadsbidragets storlek beror bland annat pÄ inkomsterna, boendekostnaderna, bostadens storlek och antalet barn. Maximalt bidrag 2012 för en person med ett barn Àr 3 200 kr per mÄnad. För tvÄ barn Àr maximalt belopp 4 000 kronor och för tre eller flera barn Àr maximalt belopp 4 900 kronor.

267

som fick bostadsbidrag, medan det motsatta gÀllde för studerande pÄ gymnasial nivÄ.

FörÀldrapenning Àr den ersÀttning förÀldrar fÄr för att kunna vara hemma med sina barn.16 NÀstan en av fem studerande har fÄtt förÀldrapenning under Äret. FörÀldrapenning Àr i stort sett lika vanligt oavsett studieomfattning och oavsett om studierna bedrivs pÄ grundlÀggande eller gymnasial nivÄ. Det Àr vanligare att kvinnor har tagit ut förÀldrapenning.

UnderhÄllstöd kan betalas ut om ett barns förÀldrar inte bor ihop. Den förÀlder som huvudsakligen har barnet boende hos sig kan fÄ underhÄllsstöd utbetalt frÄn FörsÀkringskassan om den andra förÀldern inte betalar underhÄllsbidrag.17 Det Àr en mycket högre andel kvinnor Àn mÀn som Àr mottagare av underhÄllstöd. Bland komvuxstuderande Àr det vanligast att kvinnor som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ fÄr underhÄllsstöd. TvÄ av tio kvinnor pÄ grundlÀggande nivÄ som studerade med hög studieomfattning fick underhÄllsstöd utbetalt under 2010.

Sammantaget fick kvinnor i betydligt högre utstrÀckning Àn mÀn inkomst frÄn de ersÀttningar som Àr kopplade till barn. PÄ grundlÀggande nivÄ Àr skillnaderna stora oavsett den studerandes omfattning pÄ studierna. PÄ gymnasial nivÄ Àr skillnaden störst bland studerande som lÀser med hög studieomfattning.

Andra former av ersÀttningar

Andra inkomstkÀllor som de studerande i viss mÄn tog del av Àr olika former av statliga ersÀttningar. I utredningens kartlÀggning ingÄr ersÀttning vid arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder, introduktions- och etableringsersÀttning, sjuk- eller aktivitets- ersÀttning samt arbetslöshetsersÀttning. I regel var det vanligare att studerande med lÄg studieomfattning tog del av dessa ersÀttnings- former, men det förekom Àven bland studerande med högre omfattning pÄ studierna.

16FörĂ€ldrapenning betalas ut i sammanlagt 480 dagar per barn. Vid gemensam vĂ„rdnad Ă€r 60 dagar med sjukpenningnivĂ„ reserverat för var och en av förĂ€ldrarna medan övriga dagar kan överlĂ„tas. Även uppgifter om tillfĂ€llig förĂ€ldrapenning ingĂ„r. TillfĂ€llig förĂ€ldrapenning kan betalas ut nĂ€r ett barn under 12 Ă„r Ă€r sjukt. Vid ett barns födelse har pappan eller den andra förĂ€ldern rĂ€tt till 10 dagar med tillfĂ€llig förĂ€ldrapenning.

17RÀtt till underhÄllsstöd kan Àven ges om den som ska betala underhÄllsbidrag betalar ett för lÄgt belopp, inte betalar i rÀtt tid eller inte pÄ nÄgot annat sÀtt ser till att barnet fÄr motsvarande underhÄll. Formellt sett Àr det barnet som har rÀtt att fÄ underhÄllsstöd.

268

Vanligast Àr ersÀttning vid arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder18, vilket erhölls av 19 procent av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ och 16 procent av de studerande pÄ gymnasial nivÄ 2010. Andelen som fick ersÀttning var dock lÀgre bland studerande med hög studieomfattning. Oavsett studieomfattning fick mÀn i klart högre utstrÀckning Àn kvinnor ersÀttning vid arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder.

ArbetslöshetsersÀttning19 var vanligare bland studerande med lÄg studieomfattning. Av studerande med hög studieomfattning var det nio procent pÄ gymnasial nivÄ och tre procent pÄ grund- lÀggande nivÄ som fick arbetslöshetsersÀttning under 2010.

IntroduktionsersÀttning20 var betydligt vanligare bland studerande pÄ grundlÀggande jÀmfört med gymnasial nivÄ. Oavsett studie- omfattning var det drygt en av tio studerande pÄ grundlÀggande nivÄ som fick introduktionsersÀttning 2010. PÄ gymnasial nivÄ var det bara drygt en (1) procent av samtliga studerande som fick introduktions- ersÀttning under Äret. Det Àr sÄledes relativt sett betydligt vanligare att studier pÄ grundlÀggande nivÄ ingÄr i introduktionen av nyanlÀnda. Framför allt var det mÀn som studerade pÄ grundlÀggande nivÄ som fick introduktionsersÀttning.

En mindre andel studerande fick sjuk- eller aktivitetsersÀttning21 samt sjukpenning. Dessa ersÀttningar var vanligare bland studerande med lÄg studieomfattning. Av studerande med hög studieomfattning var det fem procent pÄ gymnasial nivÄ och tvÄ procent pÄ grundlÀggande nivÄ som fick nÄgon av dessa ersÀttningar.

18ErsÀttning vid arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder innefattar framför allt aktivitetsstöd och utvecklingsersÀttning som utgÄr vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program. ErsÀttningens storlek bestÀms bl.a. av om den sökande Àr under eller över 25 Är samt om personen uppfyller villkoren för a-kassa.

19ArbetslöshetsersÀttning kan betalas ut till den som Àr arbetslös och söker arbete. Den sökande ska aktivt söka arbete och vara beredd att ta ett lÀmpligt arbete.

20Fram till den 1 december 2010 ansvarade kommunerna för introduktionen av nyanlÀnda invandrare. IntroduktionsersÀttning betalades ut till nyanlÀnda som följde en introduktions- plan. Sedan den 1 december 2010 har Arbetsförmedlingen det övergripande ansvaret för introduktionsinsatser. De nyanlÀnda som följer en etableringsplan fÄr etableringsersÀttning. Eftersom statistiken avser Är 2010 Àr det frÀmst introduktionsersÀttning som de studerande har erhÄllit.

21SjukersĂ€ttning kan betalas ut till personer 30–64 Ă„r som troligen aldrig kommer att kunna arbeta heltid pĂ„ grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsĂ€ttning. För personer 19–29 Ă„r som troligen inte kommer att kunna arbeta heltid pĂ„ minst ett Ă„r pĂ„ grund av dessa skĂ€l kan aktivitetsersĂ€ttning betalas ut.

269

JÀmförelse med riket

För att ge perspektiv kan det vara intressant att jÀmföra de studerandes inkomstkÀllor med inkomstkÀllorna i riket i stort. Vid en jÀmförelse mellan vuxenstuderande och samtliga i riket Àr det dock relevant att beakta att de vuxenstuderande som grupp pÄ flera sÀtt skiljer sig frÄn samtliga i riket, bl.a. nÀr det gÀller Äldersfördelning och andelen utlandsfödda.

De studerandes inkomstkĂ€llor avviker markant frĂ„n genom- snittet i riket. Av samtliga personer i riket i Ă„ldern 20–64 Ă„r var det naturligt nog en avsevĂ€rt lĂ€gre andel som fick inkomst frĂ„n studie- medel under 2010 jĂ€mfört med studerande i komvux. Det var ocksĂ„ en nĂ„got högre andel som fick inkomster frĂ„n förvĂ€rvsarbete, framför allt jĂ€mfört med studerande pĂ„ den grundlĂ€ggande nivĂ„n.

KÀlla: SCB:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Även nĂ€r det gĂ€ller andra inkomstkĂ€llor som utredningen kartlagt finns tydliga skillnader mellan vuxenstuderande och samtliga personer 20–64 Ă„r i riket. Studerande i komvux fick i högre

270

utstrÀckning andra typer av transfereringar, t.ex. försörjningsstöd, bostadsbidrag och ersÀttning vid arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder. Studerande pÄ grundlÀggande nivÄ fick ocksÄ oftare barnbidrag och introduktionsersÀttning. Andelen som fick sjuk- eller aktivitets- ersÀttning var dock lÀgre bland de vuxenstuderande Àn i riket i stort och förÀldrapenning togs ut av en ungefÀr lika stor andel inom komvux som i riket.

7.3.2Huvudsaklig inkomstkÀlla

Som komplement till typ av inkomstkÀllor presenterar vi Àven uppgifter om huvudsaklig inkomstkÀlla. Huvudsaklig inkomstkÀlla anger frÄn vilken av de kartlagda inkomstkÀllorna som de studerande fick störst inkomst under 2010. Detta kan antas utgöra den viktigaste inkomstkÀllan, men det Àr ocksÄ tÀnkbart att en individ har inkomster av ungefÀr samma storlek frÄn flera olika inkomstkÀllor. Generellt finns det stora skillnader i huvudsaklig inkomstkÀlla beroende pÄ i vilken omfattning de studerande har bedrivit studier under Äret.

271

För studerande med hög studieomfattning var studiemedel (studiebidrag och eventuellt studielÄn) den klart vanligaste huvud- sakliga inkomstkÀllan. BÄde pÄ grundlÀggande och pÄ gymnasial nivÄ var det nÀstan sex av tio av de studerande med hög studie- omfattning som hade studiemedel som huvudsaklig inkomstkÀlla. NÀst vanligast var inkomster frÄn förvÀrvsarbete. PÄ gymnasial nivÄ hade en tredjedel av de studerande med hög studieomfattning förvÀrvsarbete som huvudsaklig inkomstkÀlla. PÄ grundlÀggande nivÄ utgjorde inkomst frÄn förvÀrvsarbete huvudsaklig inkomst- kÀlla för nÀstan en femtedel av de studerande med hög studie- omfattning. Samtidigt var det vanligare Àn pÄ gymnasial nivÄ att de studerande hade andra ersÀttningar Àn lön och studiemedel som huvudsaklig inkomstkÀlla. För drygt en av tio var ekonomiskt bistÄnd22 den frÀmsta kÀllan till försörjning. För sju procent av dem som studerade med hög studieomfattning pÄ grundlÀggande nivÄ utgjorde barnbidraget i kombination med bostadsbidrag den huvudsakliga inkomstkÀllan.23

22 Ekonomiskt bistÄnd som huvudsaklig inkomstkÀlla inkluderar enligt SCB:s definition socialbidrag, Àldreförsörjningsstöd och introduktionsstöd till nyanlÀnda. I socialbidrag ingÄr bl.a. försörjningsstöd.

23 Storleken pÄ inkomster frÄn barnbidrag och bostadsbidrag kan variera stort, bl.a. beroende pÄ hur mÄnga barn som finns i hushÄllet.

272

Studerande med lÄg studieomfattning hade frÀmst löneinkomst som huvudsaklig inkomstkÀlla. Framför allt gÀller det studerande pÄ den gymnasiala nivÄn. TvÄ tredjedelar (67 procent) av de studerande med lÄg studieomfattning pÄ gymnasial nivÄ hade löne- inkomster som huvudsaklig inkomstkÀlla. PÄ den grundlÀggande nivÄn var andelen 40 procent. PÄ den grundlÀggande nivÄn var det relativt vanligt med andra former av bidrag och ersÀttningar. Noterbart Àr att ekonomiskt bistÄnd och olika statliga ersÀttningar var vanligare bland studerande med lÄg jÀmfört med hög studie- omfattning, bÄde pÄ grundlÀggande och pÄ gymnasial nivÄ.

Kvinnor och mÀn med hög studieomfattning har över lag samma huvudsakliga inkomstkÀllor. De skillnader som finns ligger i linje med vad som tidigare har beskrivits nÀr det gÀller typ av inkomster. En skillnad pÄ grundlÀggande nivÄ Àr att en nÄgot högre andel mÀn Àn kvinnor hade ekonomiskt bistÄnd respektive lön frÄn förvÀrvs- arbete som huvudsaklig inkomstkÀlla. Kvinnorna hade i högre utstrÀckning Àn mÀnnen inkomst frÄn studiemedel eller barn- och bostadsbidrag som huvudsaklig inkomstkÀlla. PÄ gymnasial nivÄ var skillnaderna mellan könen mindre. Det var t.ex. lika vanligt att kvinnor som mÀn hade studiemedel som huvudsaklig inkomstkÀlla pÄ den utbildningsnivÄn.

273

7.4Sammanfattning

Av den inkomststatistik som SCB har tagit fram Ät utredningen framgÄr att det finns stora skillnader mellan studerande pÄ grund- lÀggande och gymnasial nivÄ i komvux, bÄde nÀr det gÀller inkomsternas storlek och vilken typ av inkomstkÀllor de studerande har. Det finns ocksÄ stora skillnader beroende pÄ i vilken omfattning de studerande har studerat under Äret.

7.4.1Studerande pÄ grundlÀggande nivÄ

Studerande pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux har över lag lÄga inkomster, bÄde jÀmfört med studerande pÄ gymnasial nivÄ och jÀmfört med genomsnittet i riket. För studerande med hög studieomfattning pÄ denna nivÄ var den disponibla inkomsten efter skatt i genomsnitt 102 000 kronor 2010. JÀmfört med berÀknade kostnader för hushÄll kan man konstatera att mÄnga studerande pÄ denna nivÄ, framför allt ensamstÄende med barn, torde ha en kÀrv ekonomisk situation.

Utredningens kartlÀggning visar att de studerande pÄ grund- lÀggande nivÄ fÄr sin inkomst frÄn en rad olika inkomstkÀllor. Olika former av bidrag utgjorde en vÀsentlig del av försörjningen för mÄnga, dÄ mer Àn hÀlften av dem som studerade pÄ grundlÀggande nivÄ helt saknade inkomster frÄn arbete. Bland studerande med hög studieomfattning hade sex av tio studiemedel som huvudsaklig inkomstkÀlla. Av de som studerade i lÄg omfattning var lön frÄn förvÀrvsarbete den vanligaste huvudsakliga inkomstkÀllan (40 procent). DÀrutöver var det en relativt hög andel som fick ersÀttningar sÄsom försörjningsstöd, barnbidrag, bostadsbidrag och ersÀttning vid arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder. Inkomst- skillnaderna mellan studerande pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ ökar nÀr familjesituationen och en eventuell partners inkomster beaktas. Detta innebÀr att studerande pÄ grundlÀggande nivÄ ofta lever i familjer med svag ekonomi, vilket kan göra det svÄrare för den studerande att fÄ ekonomiskt stöd frÄn sin familj under studietiden.

274

7.4.2Studerande pÄ gymnasial nivÄ

De genomsnittliga inkomsterna för dem som studerar pÄ gymnasial nivÄ inom komvux Àr lÄga jÀmfört med de genomsnittliga inkomsterna i riket, men högre Àn för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. För studerande med hög studieomfattning var den disponibla inkomsten efter skatt i genomsnitt 128 500 kronor 2010.

Även för studerande pĂ„ gymnasial nivĂ„ utgjorde olika former av bidrag ofta en vĂ€sentlig del av försörjningen, men inte i lika hög utstrĂ€ckning som för studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. En förklaring Ă€r högre löneinkomster. Oavsett studieomfattning hade en klar majoritet av de studerande pĂ„ gymnasial nivĂ„ inkomst frĂ„n förvĂ€rvsarbete under Ă„ret. För studerande med hög studie- omfattning var studiemedel Ă€ndĂ„ den huvudsakliga inkomstkĂ€llan för sex av tio. De som lĂ€ste i lĂ„g studieomfattning hade dĂ€remot oftast löneinkomster som huvudsaklig inkomstkĂ€lla.

JÀmfört med uppskattade levnadsomkostnader indikerar utredningens kartlÀggning att de flesta pÄ gymnasial nivÄ borde ha relativt goda möjligheter att klara sina kostnader under studietiden. MÄnga studerande pÄ den gymnasiala nivÄn förefaller Àven ha förutsÀttningar att fÄ ekonomiskt stöd frÄn en partner.

7.4.3Skillnader mellan kvinnor och mÀn

Det finns vissa skillnader mellan könen nÀr det gÀller inkomsternas storlek. PÄ den grundlÀggande nivÄn hade mÀn högre inkomster frÄn förvÀrvsarbete Àn kvinnor, medan det omvÀnda förhÄllandet rÄdde för studerande pÄ den gymnasiala nivÄn. Detta beror i huvudsak pÄ hur stor andel av kvinnorna respektive mÀnnen som arbetar vid sidan av studierna. PÄ den grundlÀggande nivÄn minskar inkomstskillnaderna mellan könen markant nÀr olika typer av transfereringar medrÀknas i inkomstunderlaget, vilket delvis förklaras av att kvinnorna oftare Àr mottagare av barnrelaterade ersÀttningar. NÀr det gÀller studerande pÄ grundlÀggande nivÄ har alltsÄ transfereringssystemet en tydligt utjÀmnande effekt. PÄ gymnasial nivÄ fanns inte motsvarande effekt, utan kvinnornas inkomster inklusive transfereringar var fortfarande klart högre Àn mÀnnens.

Utredningens kartlÀggning visar att kvinnor och mÀn delvis anvÀnder olika inkomstkÀllor för sin försörjning under studietiden.

275

Kvinnor fick i betydligt högre utstrÀckning Àn mÀn barnrelaterade ersÀttningar, medan mÀn i högre utstrÀckning fick introduktions- ersÀttning och ersÀttning vid arbetsmarknadspolitiska ÄtgÀrder m.m. Framför allt pÄ grundlÀggande nivÄ var det ocksÄ vanligare att mÀnnen fick försörjningsstöd. Sett till huvudsaklig inkomstkÀlla Àr skillnaderna mellan könen mindre. Kvinnor och mÀn i komvux har i stora drag samma huvudsakliga inkomstkÀllor.

276

8 Studiemedelssystemet

8.1Bakgrund och utveckling

8.1.1Studiestöd – kort historik1

Grunderna för dagens studiestöd lades 1965. Innan dess fanns behovsprövade studiestöd i olika former. Studiemedelssystemet bröt vid sin tillkomst mot de dÄ gÀllande principerna om behovs- prövning. Systemet blev generellt och studiemedel beviljades till alla som antogs till högre utbildning. Stödet var oberoende av för- Àldrarnas ekonomi och nÄgon lÀmplighetsprövning gjordes inte. Studiemedel lÀmnades i form av bidrag och lÄn, med ett belopp som skulle göra heltidsstudier möjliga. Storleken pÄ stödet kopplades till den allmÀnna prisutvecklingen. LÄnen skulle normalt vara slut- betalda vid 50 Ärs Älder.

De studiemedel som infördes pÄ 1960-talet var bara avsedda för studerande inom högre utbildning. Utvecklingen pÄ utbildnings- omrÄdet, frÀmst utbyggnaden av vuxenutbildningen och det vidgade tilltrÀdet till högskoleutbildning, ledde till en kraftig ökning av antalet Àldre studerande och till krav pÄ förbÀttrade studiefinansierings- möjligheter. En första större förÀndring genomfördes 1973 nÀr Àldre studerande i studiehjÀlpssystemet fördes över till studiemedels- systemet. Studiemedel kunde dÄ beviljas Àven för andra studier Àn högskole- och universitetsstudier. Vuxenstuderande fick dÀrmed samma ekonomiska förutsÀttningar under studietiden som studerande inom högskolan.

En omfattande förÀndring skedde sedan i mitten av 1970-talet genom vuxenutbildningsreformen. Reformen innefattade bl.a. sÀr- skilda rekryteringsÄtgÀrder pÄ arbetsplatserna, rÀtt till ledighet frÄn arbetet för studier samt förmÄnlig studiefinansiering genom det sÀrskilda vuxenstudiestödet (svux) och korttidsstudiestödet. Svux

1 Avsnittet bygger delvis pÄ SOU 2009:28.

277

och korttidsstudiestöd riktades i första hand till dem som tog ledigt frÄn arbetet för att studera. Under 1984 infördes dessutom ett sÀrskilt vuxenstudiestöd riktat till arbetslösa (svuxa).

År 1989 genomfördes ett antal förĂ€ndringar i studiemedels- systemet. FörĂ€ndringarna innebar framför allt att subventioner som lĂ„g inbyggda i lĂ„nesystemet omvandlades till ökade bidrag under studietiden. De nya reglerna innefattade bl.a. en höjd totalnivĂ„ och ett höjt studiebidrag. Även vidgade möjligheter till studiemedel vid utlandsstudier infördes. Möjligheten till barntillĂ€gg i form av lĂ„n, vilken hade funnits sedan 1965, avskaffades. En inkomstrelaterad Ă„terbetalning av studielĂ„n infördes. De olika typerna av vuxen- studiestöd kvarstod.

Vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande och gymnasial nivĂ„ byggdes ut under 1990-talet, inte minst genom den femĂ„riga sats- ningen Kunskapslyftet som pĂ„börjades 1997. I samband med Kun- skapslyftet infördes ytterligare ett studiestöd – sĂ€rskilt utbildnings- bidrag (ubs). Detta studiestöd bestod i sin helhet av bidrag mot- svarande ersĂ€ttningen vid arbetslöshet. Ubs lĂ€mnades till personer som var minst 25 Ă„r och som var arbetslösa, eller till arbetstagare i de fall arbetsgivaren under studietiden anstĂ€llde en person som var lĂ„ngtidsarbetslös. I huvudsak beviljades ubs bara till dem som saknade en treĂ„rig gymnasieutbildning eller motsvarande. Ubs kunde utgĂ„ i högst 360 dagar och beviljades för heltidsstudier och för deltids- studier motsvarande 25, 50, 75 eller 90 procent av heltid.

En omfattande reform av studiemedelssystemet genomfördes 2001. Bakgrunden till reformen var frÀmst att systemet hade blivit svÄröverskÄdligt. För studerande pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ fanns fyra former av studiestöd: sÀrskilt vuxenstudiestöd, sÀr- skilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, sÀrskilt utbildningsbidrag och studiemedel. Detta ledde till att systemet och de ekonomiska förutsÀttningarna för studier var svÄra att överblicka. De ekono- miska förhÄllandena kunde ocksÄ variera mellan studerande pÄ samma utbildningar, vilket upplevdes som orÀttvist. Dessutom för- svÄrades studiestödsadministrationen eftersom mÄnga studerande ansökte om flera stöd samtidigt. Ett annat skÀl för reformen var att lÄnesystemet behövde stramas upp. Det inkomstbaserade Äter- betalningssystem som gÀllde under 1990-talet hade lett till obalans i systemet med stora kommande lÄneavskrivningar som följd.

Det studiemedelssystem som infördes 2001 och som fortfarande gÀller Àr ett generellt system. De olika formerna av vuxenstudiestöd avskaffades efter en kortare övergÄngsperiod. Vissa delar frÄn

278

vuxenstudiestöden överfördes i stÀllet till studiemedelssystemet. Ett sÄdant exempel Àr den högre bidragsnivÄ som finns inom studiemedlen.

Trots att ett generellt studiestödssystem infördes 2001 gjordes bedömningen att det fanns behov av ett studiestöd med starkare rekryteringseffekt för personer med kort tidigare utbildning. Av detta skÀl infördes 2003 ett rekryteringsbidrag för vuxenstuderande pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ. Bidraget lÀmnades till personer med kort utbildning och som var, eller riskerade att bli, arbetslösa eller hade funktionsnedsÀttning. Kommunerna prövade vem som tillhörde mÄlgruppen för rekryteringsbidraget och varje kommun hade sina ekonomiska ramar för bidraget. CSN skötte i övrigt administrationen av detta stöd.

Rekryteringsbidraget bestod i sin helhet av bidrag och hade tvÄ beloppsnivÄer. Den lÀgre bidragsnivÄn motsvarade studiemedlens totalnivÄ (bidrag och lÄn). Den högre bidragsnivÄn var 122,5 procent av ett fullt studiemedelsbelopp. Rekryteringsbidraget kunde lÀmnas i högst 50 veckor och gavs för heltidsstudier eller deltidsstudier motsvarande 20, 50 eller 75 procent av heltid. Rekryteringsbidrag kunde beviljas till personer över 25 Är som inte hade haft nÄgot studiestöd under de senaste fem Ären.

Under 2004 och 2005 gjordes en tillfÀlligt vidgad satsning pÄ rekryteringsbidrag för s.k. kombinationsutbildningar. Satsningen innebar att vissa yrkesgrupper, anstÀllda inom vÄrd, skola och omsorg, kunde fÄ rekryteringsbidrag om de studerade parallellt med sitt ordinarie yrkesarbete. Denna typ av rekryteringsbidrag lÀmnades Àven för studier pÄ högskolenivÄ. Rekryteringsbidraget avskaffades i sin helhet 2006.

Under 2006 genomfördes ytterligare tre förÀndringar av lite större betydelse. Ett tillÀggsbidrag infördes inom studiemedels- systemet till studerande som har vÄrdnaden om barn. TillÀggs- bidraget var dels avsett att förbÀttra situationen för barn i ekono- miskt utsatta familjer, dels avsett att underlÀtta studievillkoren för studerande som har eller fÄr barn. En annan förÀndring var att ÄldersgrÀnserna för rÀtt till studiemedel respektive studielÄn höjdes till 54 Är, vilket motiverades med att kompetensutveckling behöv- des lÀngre upp i Äldrarna. DÀrutöver höjdes totalbeloppet med cirka 300 kronor per mÄnad i syfte att stÀrka de studerandes ekonomiska situation.

Studiemedlens totalbelopp höjdes Àven den 1 januari 2010 och den 1 juli 2011. Dessa bÄda höjningar motsvarade tillsammans

279

ungefÀr 900 kronor mer i studiemedel per mÄnad. Den 1 januari 2011 höjdes Àven det s.k. fribeloppet för inkomst. Höjningen mot- svarade cirka 30 000 kronor per Är för en studerande med heltids- studiemedel under 40 veckor. Fribeloppet för den som studerar i nio mÄnader pÄ heltid Àr nu 142 400 kronor (2013).

Under 2009 och 2010 genomfördes en tillfĂ€llig satsning pĂ„ studiemedel med en högre bidragsandel till studerande pĂ„ yrkes- inriktad gymnasial vuxenutbildning (yrkesvux). Under 2011 inled- des en motsvarande satsning med högre bidrag, men denna gĂ„ng riktad till studerande i Ă„ldrarna 20–24 Ă„r. Denna satsning pĂ„ ett högre bidrag till ungdomar strĂ€cker sig t.o.m. 2015.

Den 1 januari 2013 höjdes tillÀggsbidraget till studerande med barn med tio procent.

8.1.2Nuvarande studiemedelssystem2

MÄl för studiemedelssystemet

Studiestödet i form av bidrag och lÄn Àr en del av utbildnings- politiken. Studiestödet ska dÀrmed bidra till att bl.a. mÄlet för den samlade vuxenutbildningen kan nÄs (dessa mÄl redovisas i kapitel 2).

De specifika mÄlen för studiestödet Àr att det ska verka rekryte- rande och dÀrmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare utjÀmna skillnader mellan individer och grupper i befolk- ningen och bidra till ökad social rÀttvisa. Studiestödet ska ha en god effekt pÄ samhÀllsekonomin över tiden.

MÄlen ska uppnÄs genom ett effektivt, sammanhÄllet, flexibelt och rÀttssÀkert studiestödssystem som ska vara enhetligt och över- blickbart. De utbetalningar som görs frÄn systemet ska vara riktiga, och den del av studiestödet som utgörs av lÄn ska Äterbetalas.3

AllmÀnt om studiemedel

Studiemedel ges till studerande som studerar pÄ sÄdana utbild- ningar som godkÀnts för studiemedel.4 Studiemedel beviljas under studietid och berÀknas som andel av prisbasbeloppet per vecka.

2BestÀmmelserna om studiemedel finns företrÀdesvis i studiestödslagen och studiestöds- förordningen (2000:655).

3Prop. 2011/12:1.

4De utbildningar som ger rÀtt till studiemedel finns förtecknade i en bilaga till studiestöds- förordningen.

280

Kopplingen till prisbasbeloppet innebÀr att studiemedlen auto- matiskt rÀknas upp i takt med kostnadsutvecklingen i samhÀllet.

Beloppen varierar med studiernas omfattning. Studiemedel kan beviljas med 50, 75 eller 100 procent av heltid. Studiemedlen bestÄr av en bidragsdel och en lÄnedel, varav lÄnedelen Àr valfri. Studie- medlen betalas ut mÄnadsvis i förskott. Studiebidraget Àr skattefritt och pensionsgrundande.

Generellt respektive högre bidrag

Studiemedel kan lÀmnas med tvÄ olika bidragsnivÄer. Den generella bidragsnivÄn uppgÄr till 31,4 procent av studiemedlens totalbelopp och den högre bidragsnivÄn till 73,0 procent av totalbeloppet. För dem som vÀljer att lÄna Àr studiemedlens totalnivÄ dock densamma oavsett bidragets storlek.

Den högre bidragsnivÄn kan lÀmnas fr.o.m. 25 Ärs Älder och riktar sig frÀmst till studerande pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ som inte har sÄdan utbildning sedan tidigare. För studier pÄ grundskole- nivÄ kan det högre bidraget dock utgÄ Àven till studerande som redan har en grundskoleutbildning eller motsvarande.

Sedan 2011 ges högre bidrag Ă€ven till ungdomar i Ă„ldern 20–24 Ă„r som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande eller gymnasial nivĂ„ inom kom- vux eller bedriver motsvarande studier pĂ„ folkhögskola. För att dessa studerande ska fĂ„ det högre bidraget mĂ„ste den sökande i anslutning till studiernas början vara arbetslös och inskriven i jobbgarantin för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgarantin. Den sökande ska Ă€ven ha avbrutit sin tidigare utbildning. Det högre bidraget till ungdomar ges inom ramen för en tillfĂ€llig sats- ning som avser studier lĂ€ngst t.o.m. 2015.

Medlen för det högre bidraget Àr begrÀnsade och fördelade i anslagsposter: en för behörighetsgivande studier, en för repetitions- studier pÄ grundlÀggande nivÄ och en för yngre studerande i Äldern

281

20–24 Ă„r. Studiemedel med det högre bidraget beviljas sĂ„ lĂ€nge de avsatta medlen rĂ€cker och i den turordning ansökningarna kommer in till CSN. Studerande som har fĂ„tt det högre bidraget har förtur till detta om de fortsĂ€tter sina studier.

TillÀggsbidrag, tillÀggslÄn och merkostnadslÄn

Utöver de ordinarie studiemedlen kan studerande fÄ tillÀggsbidrag, tillÀggslÄn och merkostnadslÄn.

Studerande med vÄrdnaden om barn kan fÄ tillÀggsbidrag. TillÀggsbidraget faststÀlls som del av prisbasbeloppet och beloppet beror pÄ antalet barn. Under 2013 fÄr den som har ett barn 146 kronor i veckan och den som har tvÄ barn fÄr 239 kronor. DÀrefter ges tillÀggsbidrag med ytterligare 48 kronor i veckan per barn. Om bÄda förÀldrarna studerar med studiemedel kan tillÀggsbidrag bara ges till en av dem.

Den som har arbetat före studierna kan fÄ ett tillÀggslÄn. TillÀggs- lÄnet Àr avsett att underlÀtta en övergÄng frÄn arbete till studier. För att fÄ tillÀggslÄn mÄste den studerande ha haft en viss inkomst kalenderÄret nÀrmast före studiestarten. Den som börjar studera 2013 mÄste ha haft en inkomst pÄ minst 184 675 kronor. TillÀggslÄn beviljas i högst 120 veckor och ges till den som har studiemedel för studier pÄ heltid och som Àr minst 25 Är. TillÀggs- lÄnet Àr, precis som andra studiemedelsbelopp, knutet till prisbas- beloppet. Under 2013 Àr tillÀggslÄnet 440 kronor per vecka.

Den som har extra kostnader i samband med sina studier kan ansöka om merkostnadslÄn. MerkostnadslÄn ges bl.a. för dagliga resor eller, för den som har barn pÄ hemorten, dubbelt boende. MerkostnadslÄnet berÀknas individuellt och dess storlek beror pÄ kostnaderna.

Studiernas omfattning

Studiemedel ges med belopp som motsvarar 50, 75 eller 100 pro- cent av heltid. För studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ anvÀnds verksamhetspoÀng för berÀkning av studiernas omfattning. 20 verksamhetspoÀng i veckan innebÀr att studierna bedrivs pÄ heltid och att heltidsstudiemedel kan beviljas. Studietakten berÀknas normalt genom att summan av kursernas verksamhetspoÀng stÀlls i

282

relation till det totala antal veckor som studierna pÄgÄr. Det inne- bÀr att det görs en genomsnittsberÀkning av studietakten, Àven om studierna egentligen bedrivs med olika omfattning under skilda delar av studietiden. Undantag frÄn genomsnittsberÀkningen kan dock göras om det rör sig om klart avgrÀnsade studieavsnitt och om den studerande begÀr det.

Om det finns sÀrskilda skÀl kan studiemedel beviljas för heltids- eller deltidsstudier, Àven om den studerande inte lÀser tillrÀckligt mÄnga poÀng. Som sÀrskilt skÀl rÀknas exempelvis dyslexi eller en funktionsnedsÀttning som försvÄrar studierna och innebÀr att den studerande behöver lÀgga ner mer studietid Àn vanligt per verksam- hetspoÀng.

Tid med studiemedel

Studiemedel kan beviljas för sammanhÀngande studier som pÄgÄr i minst tre veckor.

För varje utbildningsnivÄ finns en övre grÀns för hur mÄnga veckor studiemedel kan ges. För studier pÄ grundskolenivÄ kan studiemedel vid studier pÄ heltid beviljas i högst 40 veckor. För studerande som saknar slutbetyg eller motsvarande frÄn grund- skoleutbildning eller en motsvarande svensk eller utlÀndsk utbild- ning, kan studiemedel dock beviljas i 80 veckor. Studerande som dessutom behöver fÀrdighetstrÀning i t.ex. lÀsning och rÀkning kan fÄ studiemedel i högst 100 veckor. Med fÀrdighetstrÀning avses utbildning pÄ en nivÄ som motsvarar Ärskurs 6 eller lÀgre i grund- skolan.

Studiemedel kan ges under lÀngre tid Àn de normala tidsgrÀns- erna medger om det finns synnerliga skÀl. Begreppet synnerliga skÀl innebÀr att studiemedel för ytterligare tid endast kan lÀmnas t.ex. om studietiden förlÀngs p.g.a. funktionshinder eller om det finns andra mycket speciella omstÀndigheter. Prövningen Àr restriktiv.

FrÄn och med det Är dÄ den studerande fyller 40 Är kan studie- medel lÀmnas under lÀngre tid Àn de ordinarie veckogrÀnserna med- ger, om det finns sÀrskilda skÀl. SÀrskilda skÀl innebÀr, i förhÄllande till synnerliga skÀl, att det stÀlls lÀgre krav pÄ de förhÄllanden den studerande Äberopar. Möjligheten att bevilja ytterligare studiemedel med hÀnsyn till sÀrskilda skÀl anvÀnds bl.a. nÀr det handlar om studerande som studerat för lÀnge sedan och som av arbetsmark- nadsskÀl behöver en kompletterande eller en helt ny utbildning.

283

Prövning av studieresultat

För rĂ€tt till fortsatta studiemedel stĂ€lls krav pĂ„ uppnĂ„dda studie- resultat – studierna ska ha bedrivits i normal takt. Studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inom komvux ska i princip klara sina kurser, men tillĂ„ts att ligga efter med sammanlagt högst 200 verksamhets- poĂ€ng. Det innebĂ€r att en studerande kan ligga efter med samman- lagt motsvarande tio veckors heltidsstudier och Ă€ndĂ„ beviljas fort- satta studiemedel. Om det finns sĂ€rskilda skĂ€l fĂ„r studiemedel lĂ€mnas Ă€ven om den studerande inte har bedrivit sina tidigare studier i normal takt.5

ÅldersgrĂ€nser

En studerande pÄ grundlÀggande eller gymnasial nivÄ kan beviljas studiemedel fr.o.m. andra halvÄret det Är dÄ han eller hon fyller 20 Är.6 Studiemedel kan beviljas t.o.m. 54 Ärs Älder. En begrÀnsning av rÀtten att lÄna sker emellertid mellan 45 och 54 Ärs Älder, enligt en sÄ kallad lÄnetrappa. LÄnetrappan innebÀr ett successivt minskande antal veckor med lÄn med stigande Älder. Den som Àr 45 Är kan lÄna i högst 220 veckor och den som Àr 54 Är kan lÄna i högst 40 veckor. StudielÄn som erhÄllits tidigare ska rÀknas in i det högsta antal lÄne- veckor som kan beviljas. LÄn tagna vid studier pÄ grundskolenivÄ ska dock inte medrÀknas i det totala antalet förbrukade veckor med lÄn och minskar sÄledes inte heller framtida lÄnemöjligheter. Den som har betalat tillbaka hela sin studieskuld behandlas likadant som den som aldrig tidigare lÄnat, nÀr det gÀller rÀtten att lÄna efter 45 Ärs Älder.

Inkomstprövning och fribelopp

Studiemedlen behovsprövas gentemot den studerandes egen inkomst. Som inkomst rÀknas inkomst av tjÀnst, nÀringsverksamhet eller kapital. Inkomster över ett sÄ kallat fribelopp leder till att studie- medlen reduceras. Fribeloppets storlek varierar med antalet studie- medelsveckor under ett visst kalenderhalvÄr, ju fler veckor desto

5Det genomfördes en skÀrpning av studieresultatprövningen den 1 juli 2010. Framför allt var det möjligheterna till undantag med hÀnsyn till sÀrskilda skÀl som stramades Ät.

6Yngre studerande kan fÄ studiehjÀlp, dvs. samma ersÀttning som ges till studerande i gymnasieskolan. StudiehjÀlpen bestÄr företrÀdesvis av ett studiebidrag som för nÀrvarande Àr

1050 kronor per mÄnad.

284

lÀgre fribelopp. FribeloppsnivÄn Àr kopplad till prisbasbeloppet. Under 2013 Àr fribeloppet 71 200 kronor för den som under ett kalenderhalvÄr studerar pÄ heltid under 20 veckor, vilket innebÀr att den som studerar pÄ heltid under 40 veckor har ett fribelopp under hela kalenderÄret som motsvarar 142 400 kronor. För den som har en inkomst som överstiger fribeloppsgrÀnsen reduceras studie- medlen med högst 61 procent av överskjutande inkomst. LÄn och bidrag minskas proportionellt.

Studiestöd till utlÀndska medborgare

NÀr utlÀndska medborgare ansöker om svenska studiemedel prövas om de har s.k. grundlÀggande rÀtt till svenskt studiestöd. Pröv- ningen görs dels enligt nationella regler, dels enligt EU-rÀtten. För den som ges grundlÀggande rÀtt till svenskt studiestöd görs sedan en prövning av de övriga kriterier som gÀller för rÀtt till studie- medel.

Den som har fÄtt permanent uppehÄllstillstÄnd (PUT) har normalt alltid rÀtt till svenskt studiestöd enligt de nationella bestÀm- melserna. Den som har ett tidsbegrÀnsat uppehÄllstillstÄnd enligt sÄ kallad uppskjuten invandringsprövning har dÀremot normalt inte rÀtt till studiestöd. Undantag frÄn kravet pÄ permanent uppehÄlls- tillstÄnd kan göras för den som har uppehÄllsrÀtt och varaktig anknytning i Sverige.7

Den som kom till Sverige före 20 Ärs Älder kan ocksÄ fÄ grund- lÀggande rÀtt till svenskt studiestöd om han eller hon har uppe- hÄllsrÀtt och har följt med eller senare anslutit sig till sina förÀldrar som bor och arbetar i landet, har giltigt uppehÄllstillstÄnd grundat pÄ familjeanknytning till en person som bor i Sverige, har placerats i familjehem eller pÄ institution av en svensk myndighet eller har en sÀrskilt utsedd vÄrdnadshavare enligt förÀldrabalken.

Om det finns sÀrskilda skÀl kan en utlÀndsk medborgare fÄ grund- lÀggande rÀtt till studiestöd för studier i Sverige Àven om kravet pÄ

7 UppehÄllsrÀtt har normalt EU-medborgare och deras familjemedlemmar (barn, gifta eller sambo). Varaktig anknytning anses normalt den ha som har bott och arbetat i Sverige pÄ minst halvtid i minst tvÄ Är. Med arbete jÀmstÀlls viss annan sysselsÀttning, t.ex. studier i sfi eller svenska pÄ grundskolenivÄ, registrering som aktivt arbetssökande vid Arbets- förmedlingen eller vÄrd av eget barn under tio Är. Den som inte uppfyller villkoret om tvÄ Ärs arbete men som Àr gift eller sambo med en svensk medborgare, kan ocksÄ fÄ rÀtt till svenskt studiestöd. I dessa fall mÄste personerna ha varit sammanboende i Sverige i minst tvÄ Är. Detsamma gÀller den som Àr gift eller sambo med en medborgare frÄn ett annat land som har rÀtt till svenskt studiestöd enligt de svenska reglerna.

285

permanent uppehĂ„llstillstĂ„nd inte Ă€r uppfyllt. Ett sĂ„dant skĂ€l Ă€r exempelvis om en person har barn och Ă€r sambo med en svensk medborgare. Ytterligare ett sĂ€rskilt skĂ€l Ă€r om Migrationsverket har bedömt att den sökande Ă€r flykting, skyddsbehövande eller om den sökande har fĂ„tt uppehĂ„llstillstĂ„nd pĂ„ grund av synnerligen ömmande omstĂ€ndigheter. Även anhöriga till flyktingar omfattas av undantagen. Den som Ă€r asylsökande har dĂ€remot inte rĂ€tt till studiestöd.

För den som inte kan fÄ grundlÀggande rÀtt till svenskt studie- stöd enligt svenska bestÀmmelser prövas istÀllet om han eller hon kan jÀmstÀllas med en svensk medborgare enligt EU-rÀtten.8 I huvudsak Àr det tre grupper av utlÀndska medborgare som jÀmstÀlls med svenska medborgare.

EU-medborgare som Ă€r etablerade som migrerande arbetstagare eller egenföretagare i Sverige innan de pĂ„börjar sina studier och som fortsĂ€tter att arbeta under studierna.

Anhöriga till en EU-medborgare som Ă€r migrerande arbets- tagare eller egenföretagare i Sverige.

Den som har permanent uppehĂ„llsrĂ€tt (PUR) i Sverige, vilket normalt gĂ€ller för EU-medborgare och deras anhöriga som har vistats lagligt i Sverige i enlighet med EU-rĂ€tten och utan uppe- hĂ„ll i minst fem Ă„r.

Återkrav av studiemedel

RĂ€tten till studiemedel ska omprövas nĂ€r Ă€ndrade förhĂ„llanden föranleder det. Ändrade förhĂ„llanden kan leda till att studiemedel Ă„terkrĂ€vs. Återkrav av studiemedel Ă€r förhĂ„llandevis vanligt efter- som studiemedlen betalas ut i förskott.

Återkrav blir aktuellt dels om den studerandes inkomst över- stiger den inkomst som lagts till grund för berĂ€kningen av studie- medlen, dels om den studerande avbryter studierna eller minskar sin studieomfattning. I de senare fallen ska studiemedel bara Ă„ter- krĂ€vas om den studerande genom oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra sin uppgifts- och anmĂ€lningsskyldighet har orsakat att studiemedel lĂ€mnats felaktigt eller med för högt belopp, samt om

8 Inkluderar medborgare i EES-lÀnder och Schweiz.

286

han eller hon insett eller borde ha insett att de utbetalda beloppen var felaktiga.

Ett Äterkrav kan verkstÀllas genom avdrag pÄ kommande utbetal- ningar eller genom ett krav pÄ Äterbetalning. Normalt ska ett Äterkrav betalas omgÄende, men en betalningsplan kan accepteras för den som inte har sÄdana möjligheter. Under 2013 Àr rÀntan pÄ Äter- kravsskulder 4,43 procent.

Återbetalning av lĂ„n

De förÀndringar som genom Ären har gjorts i studiestödssystemet har lett till att det för nÀrvarande finns tre parallella Äterbetalnings- system:

StudielĂ„n tagna före 1989 (s.k. studiemedel).

StudielĂ„n tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001 (s.k. studielĂ„n).

StudielĂ„n tagna efter den 30 juni 2001 (s.k. annuitetslĂ„n).

Detta betÀnkande behandlar enbart det nuvarande annuitetslÄnet.

I nuvarande studiemedelssystem börjar Ă„terbetalningen av lĂ„net i början av det kalenderĂ„r som infaller tidigast sex mĂ„nader efter det att en lĂ„ntagare senast fick studiemedel. Återbetalning sker med ett Ă„rligt belopp som baseras pĂ„ skuldens storlek, rĂ€ntan för Ă„ret, det antal Ă„r som Ă„terbetalningen berĂ€knas pĂ„gĂ„ samt ett sĂ„ kallat upprĂ€kningstal pĂ„ tvĂ„ procent per Ă„r. Konstruktionen med ett upp- rĂ€kningstal leder till att Ă„rsbeloppet blir lĂ€gre under den första delen av Ă„terbetalningstiden för att sedan öka.

Återbetalningstiden Ă€r normalt 25 Ă„r eller det antal Ă„r som Ă„terstĂ„r tills lĂ„ntagaren fyller 60 Ă„r. För den som har en liten skuld kan Ă„terbetalningstiden bli kortare eftersom Ă„rsbeloppet aldrig kan bli lĂ€gre Ă€n 15 procent av prisbasbeloppet (6 675 kronor för 2013).

Det finns trygghetsregler som innebĂ€r att lĂ„ntagaren inte behöver betala av pĂ„ sitt studielĂ„n under den tid som han eller hon fĂ„r studiemedel. Andra trygghetsregler medför att det Ă„rliga belopp som ska betalas kan minskas mot prövning av inkomsten under betalningsĂ„ret – s.k. nedsĂ€ttning. LĂ„ntagaren behöver betala högst fem procent av sin sammanlagda inkomst t.o.m. det Ă„r denne fyller 49 Ă„r. Om lĂ„ntagaren Ă€r 50 Ă„r eller Ă€ldre behöver ett belopp mot-

287

svarande högst sju procent av inkomsten Äterbetalas.9 Inkomst- uppgifter som lÀmnats i samband med en minskning av Ärsbeloppet jÀmförs i efterhand med uppgifter frÄn Skatteverket. Visar det sig att lÄntagaren betalat ett för lÄgt preliminÀrt belopp ska mellan- skillnaden betalas i efterhand. En tillÀggsavgift pÄ sex procent till- kommer pÄ mellanskillnaden.

StudielÄnet löper med rÀnta frÄn det första utbetalningstillfÀllet. RÀntan faststÀlls av regeringen och berÀknas pÄ ett genomsnitt av statens upplÄningskostnad de tre senaste Ären. RÀntan Àr inte avdragsgill mot inkomst men sÀtts ned i motsvarande mÄn. RÀntan Àr 1,3 procent under 2013.

Eventuellt kvarstÄende studielÄn skrivs av i början av det Är som lÄntagaren fyller 68 Är eller vid dödsfall. Avskrivning kan ocksÄ göras om det finns synnerliga skÀl.

StudielÄn som tagits i samband med behörighetsgivande studier framför allt pÄ grundlÀggande eller gymnasial nivÄ inom komvux eller inom folkbildningen, skrivs av om den studerande gÄr vidare till högskolestudier. Avskrivning görs med en sjÀttedel för varje 60 högskolepoÀng lÄntagaren klarar, dock med högst hÀlften av de tagna lÄnen, inklusive rÀnta. Högst 180 högskolepoÀng, motsvarande tre Ärs heltidsstudier, ger grund för avskrivning. Avskrivning görs dock inte för den som haft studiemedel med den högre bidragsnivÄn.

8.1.3Statistik om studiemedel till studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux10

Studiemedelsnyttjande

Det förekommer olika uppgifter om hur stor andel av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux som har studie- medel. I budgetpropositionen för 2011/12 anges att 71 procent av de studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ hade studie-

9För den som har fyllt 50 Är ska Àven 20 procent av eventuell förmögenhet som överstiger 2,75 prisbasbelopp (122 375 kronor för Är 2013) lÀggas till inkomsten. FörutsÀttningen för att fÄ en minskning av Ärsbeloppet Àr att skillnaden jÀmfört med det Ärliga Äterbetalnings- beloppet Àr mer Àn tre procent av prisbasbeloppet (1 335 kronor för Är 2013). Om lÄntagarens inkomst Àr sÄ lÄg att det nya Ärsbeloppet understiger fem procent av prisbas- beloppet (2 225 kronor för Är 2013) behövs ingen Äterbetalning det aktuella Äret.

10Uppgifterna om studiemedel har tagits fram av CSN för utredningens rÀkning. Den officiella studiestödsstatistiken omfattar studerande pÄ grundskolenivÄ inom bÄde vuxen- utbildningen och folkbildningen. Antalsuppgifterna Àr av detta skÀl högre i den officiella statistik som avser studerande pÄ grundskolenivÄ Àn i den redovisning som görs hÀr och som avser komvux pÄ grundlÀggande nivÄ.

288

medel under 2010. Skolverket anger att 51 procent av eleverna pÄ grundlÀggande nivÄ hade studiemedel under 2009. 11 CSN redovisar, baserat pÄ uppgifter frÄn bl.a. SCB, att 45 procent av samtliga studerande vid komvux hade studiemedel under 2010.12

I Skolverkets officiella statistik över antalet elever pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux Äterfinns de elever som studerar över- vÀgande pÄ grundlÀggande nivÄ. Elever som studerar pÄ grund- lÀggande nivÄ men som lÀser övervÀgande pÄ gymnasial nivÄ med- rÀknas inte. CSN:s statistik över antalet studiemedelstagare pÄ grundlÀggande nivÄ omfattar samtliga studerande som har studie- medel för studier pÄ grundlÀggande nivÄ, Àven om de övervÀgande lÀser pÄ gymnasial nivÄ. Skolverkets och CSN:s officiella uppgifter Àr sÄledes inte helt jÀmförbara. I följande tabell redovisas dÀrför upp- gifter över samtliga elever respektive studiemedelstagare pÄ grund- lÀggande nivÄ, Àven de som studerar övervÀgande pÄ gymnasial nivÄ.

1KĂ€lla: Skolverket (2012b).

2KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Som framgÄr av tabellen har 50 procent av det av Skolverket redo- visade antalet elever haft studiemedel, sett till det totala antalet studiemedelstagare enligt uppgifter frÄn CSN.

Utbetalda belopp

Under 2011 betalades det ut sammanlagt 490,8 miljoner kronor i studiemedel till studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. DÀrutöver betalades det in en berÀknad pensionsavgift pÄ 94,7 miljoner kronor.

11Skolverket (2012b).

12CSN (2012c).

289

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Fördelningen av utbetalningarna efter olika typer av studiemedels- belopp visar att den klart största delen av utbetalningarna avser studiemedlens högre bidragsnivÄ.

Studiemedelstagarna

Antalet studerande med studiemedel eller rekryteringsbidrag13 pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inom komvux har varierat mellan 20 200 och 23 000 Ă„ren 2003–2011.

13 Rekryteringsbidraget fanns mellan 2003 och 2006 och lÀmnades Àven övergÄngsvis till ett mindre antal studerande under 2007.

290

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Antalet studiemedelstagare pÄ grundlÀggande nivÄ var 20 200 under 2011. Antalet studerande med studiemedel eller rekryteringsbidrag pÄ grundlÀggande nivÄ har varierat ganska lite de senaste Ären, jÀmfört med antalet studerande med studiemedel pÄ andra utbild- ningsnivÄer.

Av studiemedelstagarna pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux under 2011 var 70 procent kvinnor. Den kvinnliga dominansen Àr större bland dessa studiemedelstagare Àn bland studiemedelstagare pÄ andra utbildningsnivÄer. Andelarna kvinnor och mÀn har varit i stort sett oförÀndrade under den senaste tioÄrsperioden.

Studiemedelstagare pÄ grundlÀggande nivÄ Àr Àldre Àn studie- medelstagare pÄ andra nivÄer. Under 2011 var 78 procent 25 Är eller Àldre och 34 procent av de studerande var 35 Är eller Àldre. Andelen studerande som Àr Àldre Àn 35 Är har dock minskat nÄgot de senaste Ären.

291

Studiernas omfattning

Andelen deltidsstuderande har ökat marginellt de senaste Ären. Under 2011 studerade knappt 30 procent av studiemedelstagarna pÄ deltid.

1 En studerande kan studera med olika omfattning under olika delar av Äret. Summan av dem som studerar pÄ olika omfattningsnivÄer överstiger dÀrför det totala antalet studiemedelstagare per Är.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Högre bidrag och generellt bidrag

PÄ den grundlÀggande nivÄn fick 54 procent av studiemedelstagarna studiemedel med den högre bidragsnivÄn under 2011. Andelen studiemedelstagare med högre bidrag har varit drygt 50 procent sedan rekryteringsbidraget upphörde 2006. De som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ Àr de studiemedelstagare som oftast fÄr studie- medel med den högre bidragsnivÄn. PÄ den gymnasiala nivÄn fick knappt 30 procent av studiemedelstagarna det högre bidraget under 2011.

Det högre bidraget har sedan det infördes 2001 alltid rÀckt till samtliga studerande som saknar en grundskoleutbildning. Medlen för dem som repeterar och kompletterar brukar dock inte rÀcka till samtliga sökande. Under 2011 var det cirka 1 800 sökande som beviljades generellt bidrag trots att de uppfyllde de formella vill- koren för högre bidrag.

TillÀggsbidrag, tillÀggslÄn och merkostnadslÄn

Av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux hade 50 pro- cent tillÀggsbidrag för barn under 2011. Andelen studiemedelstagare med tillÀggsbidrag har minskat frÄn 56 procent 2007 till 50 procent 2011. Minskningen hÀnger samman med att andelen Àldre studie- medelstagare har minskat under dessa Är.

292

Det Àr bara ett fÄtal studiemedelstagare pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux som har tillÀggslÄn eller merkostnadslÄn. Andelen studerande med tillÀggslÄn motsvarar ungefÀr en procent av samt- liga och andelen som har merkostnadslÄn understiger en procent.

Tid med studiemedel

Det Àr svÄrt att ta fram uppgifter över hur lÀnge de studerande pÄ olika utbildningsnivÄer har studiemedel. Ett skÀl till detta Àr att mÄnga gÄr in i och ut ur studier flera gÄnger. Ett sÀtt att ÀndÄ bilda sig en uppfattning om studiestödstiderna Àr att utgÄ frÄn de lÄn- tagare som blir Äterbetalningsskyldiga. LÄntagare som blir Äter- betalningsskyldiga kan ofta antas vara fÀrdiga med sina studier.14

Av samtliga studiemedelstagare studerar en fjÀrdedel med studie- medel i högst 40 veckor. Det Àr vanligare med sÄ korta studietider vid studier pÄ lÀgre nivÄer. Bland studerande pÄ eftergymnasial nivÄ Àr det naturligt nog en högre andel av studiemedelstagarna som studerar under lÀngre tid.

Antal studiemedelsveckor

KĂ€lla: CSN (2012c).

14 Med anledning av att mÄnga studerande pÄ grundskolenivÄ avstÄr frÄn att lÄna blir upp- gifterna nÄgot osÀkra.

293

Av diagrammet framgÄr att 84 procent av dem som har studerat pÄ grundskolenivÄ15 hade studiemedel för studier pÄ den nivÄn i högst 40 veckor, 13 procent hade studiemedel i mer Àn 40 men högst 80 veckor och tre procent hade studiemedel i mellan 80 och 100 veckor.16

MÄnga studerande har studiemedel för studier pÄ mer Àn en utbildningsnivÄ. I tabellen redovisas dels hur mÄnga veckor de studerande i genomsnitt har studiemedel pÄ en viss utbildningsnivÄ, dels hur mÄnga veckor de har studiemedel sammanlagt pÄ alla utbild- ningsnivÄer.

1 Vid berÀkningen kan en person ha förekommit pÄ flera utbildningsnivÄer. GrundskolenivÄn omfattar Àven studerande inom folkbildningen. Utlandsstuderande Àr inkluderade.

KĂ€lla: CSN (2012c).

PÄ grundskolenivÄ hade lÄntagarna som blev Äterbetalningsskyldiga 2012 i genomsnitt haft studiemedel 28 veckor. Eftersom mÄnga av dessa lÄntagare Àven hade studerat pÄ andra nivÄer, företrÀdesvis pÄ gymnasienivÄ, hade de i genomsnitt studiemedel i totalt 83 veckor. LÄntagare pÄ gymnasienivÄ hade i genomsnitt haft studiemedel i 44 veckor pÄ den nivÄn och i 96 veckor totalt. En del av dessa lÄntagare har dÀrmed Àven studerat pÄ grundskole- eller eftergymnasial nivÄ.

15Med studerande pÄ grundskolenivÄ avses hÀr bÄde studerande inom komvux och studerande inom folkbildningen som blev Äterbetalningsskyldiga pÄ sina studielÄn 2012.

16Som jÀmförelse kan nÀmnas att det var 57 procent av dem som hade lÀst pÄ gymnasial nivÄ som hade studiemedel i högst 40 veckor. PÄ eftergymnasial nivÄ var det 22 procent som hade studiemedel i högst 40 veckor.

294

LÄnebenÀgenhet

Av samtliga studiemedelstagare pÄ grundlÀggande nivÄ inom kom- vux var det bara 35 procent som valde att ta studielÄn under 2011. Studiemedelstagarnas benÀgenhet att ta lÄn har minskat sedan 2001, en utveckling som har gÀllt alla utbildningsnivÄer.

Ju lÀgre nivÄ pÄ utbildningen, desto mindre benÀgna Àr studie- medelstagarna att lÄna. De som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ lÄnar i lÄngt mindre utstrÀckning Àn studerande pÄ högre utbild- ningsnivÄer. Av samtliga studiemedelstagare vÀljer knappt 70 procent att ta lÄnedelen.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Även bland studiemedelstagarna pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ minskade viljan att lĂ„na under 2000-talets första Ă„r. Sedan 2007 har dock lĂ„ne- benĂ€genheten varit i stort sett oförĂ€ndrad. MĂ€n lĂ„nar i högre utstrĂ€ckning Ă€n kvinnor.

295

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

LÄnebenÀgenheten Àr lÀgre bland dem som har det högre bidraget Àn bland dem med generellt bidrag. Detta beror sannolikt pÄ att studerande med högre bidrag har större möjligheter att klara sig med bara bidraget, kanske med stöd av extrainkomster. Gapet i lÄnebenÀgenhet mellan de bÄda bidragsnivÄerna har dock minskat de senaste Ären.

SkuldsÀttning och Äterbetalning

Studerande som har studerat pÄ grundlÀggande nivÄ har genom- snittligt en studieskuld vid Äterbetalningens början pÄ drygt 61 000 kronor.17 Detta innebÀr att skuldsÀttningen för denna grupp av lÄntagare Àr förhÄllandevis lÄg. Den genomsnittliga studieskulden för samtliga lÄntagare som avslutade studierna under 2011 och blev Äterbetalningsskyldiga pÄ sina lÄn 2012 var 127 500 kronor.

Den förhÄllandevis lÄga skuldsÀttningen innebÀr att de flesta lÄntagare som tagit lÄn i samband med studier pÄ grundlÀggande

17 Avser samtliga lÄn de studerande tagit, dvs. Àven lÄn tagna pÄ t.ex. gymnasial nivÄ. GÀller lÄntagare som blev Äterbetalningsskyldiga pÄ sina lÄn under 2012 (baserat pÄ 2 417 lÄntagare). CSN (2012c).

296

nivÄ ska betala ett Ärsbelopp som motsvarar 15 procent av prisbas- beloppet, dvs. 6 675 kronor under 2013.

Avslag pÄ ansökan om studiemedel

Under 2011 ansökte cirka 545 000 personer om studiemedel. Av dessa fick 83 000 avslag pÄ sin ansökan (15 procent) och 28 000 fick delvis avslag och delvis bifall.

GymnasienivÄ

GrundskolenivÄ

KĂ€lla: Utredningens bearbetning av CSN (2012c).

Andelen sökande som fÄr avslag pÄ sin ansökan om studiemedel Àr större bland dem som ska studera pÄ grundskolenivÄ Àn bland dem som ska studera pÄ andra utbildningsnivÄer. Under 2011 fick 5 361 sökande, cirka 20 procent av samtliga sökande till grundskole- studier, helt avslag pÄ sin ansökan om studiemedel. BegrÀnsat till studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ fick 5 015 personer helt avslag pÄ sin ansökan, vilket motsvarade 21 procent av de sökande.

297

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Mer Àn hÀlften av avslagsbesluten fattades med motiven att den studerande var utlÀndsk medborgare och saknade grundlÀggande rÀtt till svenskt studiestöd eller hade bristande studieresultat. DÀr- efter följde att den redovisade studietakten var lÀgre Àn 50 procent av heltid samt att studiemedelsveckorna pÄ grundskolenivÄ var slut.

Under 2011 fick drygt 300 sökande helt avslag pĂ„ grund av att studiemedelsveckorna var slut, vilket motsvarar 1,4 procent av de sökande. DĂ€rutöver fick cirka 1 100 studerande delvis bifall pĂ„ sin ansökan och delvis avslag eftersom studiemedelsveckorna tog slut under den tid ansökan avsĂ„g. Detta motsvarar fyra procent av de sökande. Sammanlagt var det alltsĂ„ mer Ă€n fem procent av de sökande – drygt 1 400 personer – som fick helt eller delvis avslag p.g.a. att studiemedelsveckorna var slut. Av dem som ansökte om studiemedel för studier pĂ„ gymnasial nivĂ„ var det drygt tvĂ„ procent av de sökande som fick helt eller delvis avslag p.g.a. att studie- medelsveckorna var slut. FörhĂ„llandevis mĂ„nga ansökningar avslĂ„s alltsĂ„ för studerande pĂ„ den grundlĂ€ggande nivĂ„n.

8.1.4Studiestöd för studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ – satsningar och utvĂ€rderingar

I detta avsnitt redogörs för satsningar och utvÀrderingar av studie- stöd riktat till studerande inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ, med avseende pÄ utredningens huvudsakliga uppdrag att förbÀttra förutsÀttningarna att fullfölja studierna och möjligheterna att betala tillbaka studieskulder. Avsikten med genomgÄngen Àr att ge en översikt av utvecklingen pÄ omrÄdet, de diskussioner som har förts och de problem som har identifierats.

298

Kunskapslyftet och rekryteringsbidraget

Utformningen av studiestödet för vuxenstuderande har diskuterats Äterkommande under de senaste Ärtiondena, inte minst i samband med Kunskapslyftet. Under Ärens lopp har det huvudsakliga intresset ofta varit riktat mot studiestödets betydelse för rekry- teringen till studier och mer sÀllan mot studiestödets betydelse för att de studerande ska fullfölja studierna, vilket den hÀr utred- ningens uppdrag frÀmst handlar om.

I samband med Kunskapslyftet fördes en generell diskussion om studiestödets och andra ersĂ€ttningars samspel med en flexibel vuxen- utbildning. MĂ„nga förordade att studiestödet borde blir mer flexibelt och att det bĂ€ttre skulle anpassas till ett livslĂ„ngt lĂ€rande.18 Även en bĂ€ttre samordning mellan tilldelning av utbildningsplatser och studie- stöd förordades. Vikten av ett gott samarbete och god samordning mellan kommunerna och framför allt CSN betonades.19

Kunskapslyftskommittén, som bl.a. hade till uppgift att följa upp kunskapslyftssatsningen, gjorde bedömningen att lÄgutbildade som behöver studera pÄ grundskolenivÄ inte vill lÄna eftersom de ofta har negativa erfarenheter av skolan och tvivlar pÄ sin egen studieförmÄga.20 Kommittén förordade dÀrför att studerande pÄ grundskolenivÄ skulle beviljas studiemedel bestÄende av enbart bidrag.21 Kommittén ansÄg ocksÄ att man borde se över möjlig- heterna att tillÄta att studierna fÄr ta lÀngre tid Àn normalt för vissa individer, om det sker inom ramen för den individuella studie- planen.22

I Kunskapslyftskommitténs slutbetÀnkande togs frÄgan om studiestödets betydelse för fullföljandet av studierna upp. En slut- sats kommittén drog var att studier som finansieras med statliga studiestöd fullföljs i högre grad Àn studier som finansieras med lön frÄn arbete parallellt med studierna. Man konstaterade ocksÄ att studier med mer arbetsmarknadsinriktade motiv fullföljs i högre utstrÀckning Àn studier av mer allmÀnbildande karaktÀr. Kom- mittén refererade Àven till en genomförd undersökning om orsaker till studieavbrott. Studieekonomin bedömdes vara en vanlig bidrag- ande orsak till studieavbrott, men sÀllan den huvudsakliga orsaken. Bland dem som angav ekonomiska skÀl som orsak till ett studie-

18SOU 1998:51.

19SOU 1999:39.

20SOU 1998:51.

21SOU 2000:28.

22SOU 1998:51.

299

avbrott fann man att avbrottet ofta egentligen berodde pÄ andra orsaker, framför allt lÄg tillit till den egna prestationsförmÄgan och lÄg studiemotivation.23

I samband med studiestödsreformen 2001 och införandet av ett rekryteringsbidrag 2002 diskuterades ocksÄ studiestödets betydelse för vuxenstuderande. DÄ liksom tidigare var rekryteringen till studier den mest centrala frÄgan. I samband med införandet av rekryteringsbidraget anförde regeringen att ett förmÄnligt studie- stöd för vissa grupper Àr en nödvÀndighet för att dessa ska ta beslut om att investera i sitt eget lÀrande. Man menade ocksÄ att det krÀvs ett snabbt beslut om hur den privatekonomiska situationen kan lösas för att dessa grupper ska ta steget in i utbildning. Ansök- ningsförfarandet under Kunskapslyftet ansÄgs ha varit ett hinder mot detta, med lÄnga vÀntetider mellan ansökan till studier, antagning och beslut om studiestöd. Detta var en starkt bidragande orsak till att kommunerna gavs ett sÀrskilt inflytande över beslutsfattandet för det nya rekryteringsbidraget, vilket syftade till att öka kom- munernas förutsÀttningar att i anslutning till vÀgledning eller antag- ning till utbildningen ocksÄ kunna ge tillförlitliga besked om de ekonomiska villkoren för studierna.24

NÀr rekryteringsbidraget sedermera avskaffades 2007 betonades likvÀrdigheten i studiestödssystemet och att detta mÄste vara enkelt och uppfattas som rÀttvist.25

Studiesociala kommittén

I sitt betĂ€nkande StĂ€rkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt26, gjorde den parlamentariskt sammansatta Studiesociala kommittĂ©n bedömningen att studiemedelssystemet fungerade relativt vĂ€l och att grundprinciperna för dagens studiemedelssystem bör ligga fast. Trots denna huvudsakliga bedömning pekade kommittĂ©n pĂ„ nĂ„gra problem och föreslog ett antal Ă„tgĂ€rder för studiemedel till stu- derande pĂ„ grundskolenivĂ„.

Studiesociala kommittén gjorde bedömningen att studerande pÄ grundskolenivÄ pÄ mÄnga sÀtt skiljer sig frÄn andra studerande med studiemedel. Kommittén tog upp att de studerande Àr Àldre Àn andra studerande, oftare har barn och att de ofta har invandrat till

23SOU 2000:28.

24Prop. 2001/02:161.

25Prop. 2006/07:17.

26SOU 2009:28.

300

Sverige. Studerandegruppen bedömdes ocksÄ ha en betydligt svÄrare ekonomisk situation Àn mÄnga andra studerande, t.ex. kon- staterade kommittén att en mycket stor andel av de studerande tyckte att studiemedlen var otillrÀckliga och att en förhÄllandevis stor andel Àven hade svÄrt att klara tillfÀlliga utgifter, dvs. den eko- nomiska sÄrbarheten var hög. Den ekonomiska situationen avspeg- lades ocksÄ enligt kommittén i att en stor andel av de studerande fick försörjningsstöd.

Kommitténs bedömning var att studier pÄ grundlÀggande nivÄ inte gav samma ekonomiska avkastning som studier pÄ högre utbildningsnivÄer, vilket Àven ansÄgs vara en orsak till att bara en minoritet av studiemedelstagarna valde att ta studiemedlens lÄne- del. Studiemedlen befanns ocksÄ utgöra en allt för svag drivkraft för studerande med kort utbildning och stora utbildningsbehov att pÄbörja studier. Slutligen gjorde kommittén bedömningen att lÄn- tagare som hade studerat pÄ grundskolenivÄ var överrepresenterade bland de lÄntagare som hade problem att betala tillbaka sitt lÄn.

Kommittén ansÄg sammantaget att det pÄ sikt kunde finnas skÀl att övervÀga om studiestöd till studerande pÄ grundskolenivÄ borde lÀmnas i form av nÄgon annan ersÀttning Àn studiemedel, men föreslog pÄ kort sikt förÀndringar inom ramen för studiemedels- systemet.

Kommittén föreslog bl.a. att dagens högre bidrag borde av- skaffas och ansÄg i stÀllet att det fanns starka skÀl för att bidrags- nivÄn ska variera mellan olika utbildningsnivÄer. Principen borde enligt kommittén vara att bidragsnivÄn ska vara högre pÄ lÀgre utbildningsnivÄer Àn pÄ högre. Kommittén ansÄg att de mest för- mÄnliga studiemedlen skulle ges till dem som hade störst behov av utbildning och föreslog att alla studerande pÄ grundskolenivÄ skulle kunna fÄ studiemedel med 80 procent bidrag och 20 procent lÄn. Förslaget bedömdes ge en rad positiva effekter:

En hög bidragsnivĂ„ kompenserar för att utbildningen inte ger lika god ekonomisk avkastning som studier pĂ„ högre utbild- ningsnivĂ„er.

Den högre bidragsnivĂ„n gör det lĂ€ttare att klara sig pĂ„ studie- medlen under utbildningstiden, Ă€ven för dem som inte vill ta lĂ„n.

301

NĂ€r fler fĂ„r en högre bidragsnivĂ„ behöver fĂ€rre ta lĂ„n och den genomsnittliga skuldsĂ€ttningen minskar, vilket Ă€ven minskar Ă„terbetalningsproblemen.

De ekonomiska förutsĂ€ttningarna för studerande pĂ„ grund- skolenivĂ„ blir mer lika över landet i och med att behovet av försörjningsstöd minskar.

En högre bidragsandel utgör en stimulans att pĂ„börja studier, vilket kommittĂ©n ansĂ„g sĂ€rskilt motiverat för dem med kortast utbildning för vilka steget till studier ofta Ă€r större.

NÀr det gÀllde tiden med studiemedel föreslog kommittén att alla studerande pÄ grundskolenivÄ skulle ges en grundlÀggande rÀtt till studiemedel i tvÄ Är. För dem som har sÀrskilda skÀl och dÀrför behöver lÀngre tid pÄ sig Àn tvÄ Är föreslogs att det ska ges en möj- lighet att fÄ studiemedel i ytterligare högst ett Är. Utbildnings- anordnaren skulle enligt förslaget i dessa fall göra en bedömning av de sökandes förkunskaper och behov. För grundskolestuderande ansÄg kommittén det vara ett sÀrskilt skÀl om den studerande började sina studier pÄ en mycket lÄg nivÄ och av den anledningen behövde lÀngre tid pÄ sig att lÀsa in samtliga kÀrnÀmnen pÄ grund- lÀggande nivÄ eller motsvarande.

Bakgrunden till att kommittén föreslog en enhetlig tidsgrÀns med ett ökat inslag av individuell prövning var bl.a. att man ansÄg att den nuvarande bedömningen av de studerandes utbildnings- bakgrund ofta Àr mycket svÄr att göra27 samt att utbildnings- bakgrunden inte alltid svarade mot behovet av utbildning i Sverige.

Rapporter frÄn CSN om studieekonomi och studieavbrott

I rapporten Studiemedel till studerande pÄ grundskolenivÄ28 behandlar CSN frÄgan om studiemedlens betydelse för studie- avbrotten och fullföljandet pÄ grundlÀggande nivÄ.29 En hypotes i

27Detta ansÄg kommittén bl.a. mot bakgrund av att mÄnga studerande har genomfört sin utbildning utomlands och att bedömningen av den tidigare utbildningen Àr sÀrskilt svÄr nÀr det rör sig om utomeuropeiska utbildningar. SvÄrigheterna ansÄgs leda till att personer med relativt likartad utbildningsbakgrund kunde bedömas olika.

28CSN (2010c). I undersökningen omfattas bÄde studerande pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux och inom folkbildningen. Studerande inom komvux utgör knappt 90 procent av dem som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ.

29Skolverket har med en mer generell ansats studerat orsakerna till studieavbrott. I rapporten

Redovisning av uppdrag om avbrott i vuxenutbildningen29 har Skolverket genom registerstudier försökt att förklara avbrotten. Skolverkets rapport sammanfattas i avsnitt 2.5.

302

CSN:s undersökning var att antalet studieavbrott Àr lÀgre bland studerande som har mer förmÄnliga studiemedel (den högre bidrags- nivÄn). Enligt CSN:s hypotes skulle studerande med det högre bidraget och lÄn fullfölja sina studier oftare Àn framför allt studerande med generellt bidrag och utan lÄn.

CSN identifierade en viss skillnad i andelen studerande som avbröt sina studier Ären 2006 och 2007, dÄ en större andel av dem som studerade med generellt bidrag Àn med högre bidrag avbröt studierna. Under 2008 och 2009 var dÀremot andelen avbrott i princip lika oavsett studiestödssituation. CSN kunde dÀrmed inte med grund i antalet avbrott dra slutsatsen att studerande med ett mindre förmÄnligt studiestöd eller ett lÀgre totalbelopp oftare avbryter studierna Àn studerande med mer förmÄnliga stöd eller högre totalbelopp. Inte heller studier enbart av dem som repe- titionsstuderade pÄ grundlÀggande nivÄ eller studier av studerande med respektive utan lÄn visade pÄ nÄgra skillnader i andelen studerande som avbryter studierna.

CSN kompletterade registeruppgifterna med en enkÀtunder- sökning riktad till studerande pÄ grundskolenivÄ.30 Sammantaget angav 26 procent av respondenterna att de avbröt en eller flera kurser under terminen.

30 Undersökningen finns redovisad i CSN (2010c).

303

KĂ€lla: CSN (2010c).

MÀn angav oftare Àn kvinnor att de avbröt sina studier. De som hade invandrat till Sverige slutförde studierna enligt sin studieplan oftare Àn de som inte hade invandrat. Kanske nÄgot förvÄnande angav de som saknade tidigare utbildning att de fullföljde studierna i högre utstrÀckning Àn övriga. Studerande med eftergymnasial utbildning angav förhÄllandevis ofta att de hade avbrutit sina studier.

Studerande med studiemedel med olika bidragsnivÄer uppvisade i enkÀten inte nÄgra skillnader nÀr det gÀllde andelen avbrott i studierna, vilket alltsÄ överensstÀmmer med den registerstudie som CSN ocksÄ genomförde.

KĂ€lla: CSN (2010c).

304

De som helt eller delvis avbröt studierna angav skilda orsaker till detta. Ingen enskild avbrottsorsak kunde förklara en större andel av de relativt mÄnga avbrotten. De tre vanligaste orsakerna var dÄlig ekonomi,31 familjesituationen och dÄlig hÀlsa. Ingen av dessa orsaker kunde dock enskilt förklara mer Àn 16 procent av avbrotten. Relativt mÄnga avbrott berodde ocksÄ pÄ att de studerande fick arbete eller pÄ sprÄkproblem.

CSN fann inga tydliga skillnader i hur mÄnga som angav dÄlig ekonomi som orsak till ett avbrott utifrÄn om de hade studiemedel med högre eller generellt bidrag eller om de hade studielÄn. CSN drog dÀrför slutsatsen att det Àven ur detta perspektiv tycks som om studiemedlens utformning Àr av underordnad betydelse nÀr det gÀller möjligheterna att fullfölja studierna. EnsamstÄende med barn angav dock oftare Àn andra att ekonomin var orsak till de avbrutna studierna, vilket stödjer tidigare erfarenheter som visar att ensam- stÄende med barn Àr en ekonomiskt utsatt studerandegrupp.32

Förutom beloppen kan det begrÀnsade antalet studiemedels- veckor vara en studiemedelsrelaterad orsak till studieavbrott. Av dem som fick helt avslag pÄ sin ansökan om studiemedel hösten 2009 p.g.a. att de redan hade fÄtt maximalt antal veckor med studie- medel var det, enligt CSN:s redan refererade rapport om studer- ande pÄ grundskolenivÄ, 60 procent som valde att inte studera.33 Av dem som delvis beviljades studiemedel och delvis fick avslag pÄ sin ansökan p.g.a. att de anvÀnt alla sina veckor pÄ grundskolenivÄn var det 12 procent som avstod frÄn studier. De som fick delvis avslag pÄ sin ansökan avbröt studierna nÄgot oftare Àn genomsnittligt.

Av dem som beviljas studiemedel har majoriteten en grund- skoleutbildning eller motsvarande sedan tidigare och ges dÀrmed rÀtt till studiemedel i maximalt 40 veckor. Bara en liten del av de studerande ges rÀtt till studiemedel i 100 veckor. Andelen studerande som ges rÀtt till de olika veckoantalen varierar nÄgot frÄn Är till Är. De senaste Ären har dock fördelningen stabiliserats. UngefÀr 60 pro- cent av de sökande beviljas studiemedel i maximalt 40 veckor,

31Vad som avsÄgs med dÄlig ekonomi framgÄr inte av undersökningen. Orsakerna till dÄlig ekonomi kan vara mÄnga och bÄde studiemedelsrelaterade och andra. Bland de studiemedels- relaterade orsakerna kan man tÀnka sig att studiemedelsbeloppen ansÄgs för lÄga, att man inte ville ta lÄn eller att man av olika orsaker inte kunde beviljas studiemedel. Orsaker vid sidan av studiemedelssystemet skulle t.ex. kunna vara att man inte har haft möjlighet att arbeta vid sidan av studierna eller att man haft för höga utgifter.

32Se bl.a. CSN (2009a). Det ska dock observeras att ensamstÄende med barn fullföljer sina studier oftare Àn genomsnittet, se tabell 8.7.

33Under hela 2009 fick cirka 1 400 sökande helt eller delvis avslag pÄ sin ansökan om studie- medel p.g.a. att studiemedelsveckorna var slut. Merparten av dessa fick delvis avslag.

305

35 procent beviljas studiemedel i 80 veckor och cirka fem procent av de sökande anses behöva fÀrdighetstrÀning och beviljas dÀrför studiemedel i maximalt 100 veckor.

CSN konstaterade i undersökningen att de flesta som fick avslag pÄ sin ansökan om studiemedel hade maximalt 40 studiemedels- veckor att röra sig med, dvs. de hade en grundskoleutbildning eller motsvarande sedan tidigare. Mer Àn hÀlften av dem som fick avslag pÄ grund av veckoreglerna hösten 2009 tillhörde denna grupp. Av dem som hade förbrukat samtliga sina veckor var dock de som började sina studier pÄ en mycket lÄg nivÄ, dvs. var i behov av fÀrdighetstrÀning, klart överrepresenterade. Av samtliga avslags- beslut var det 21 procent som riktades till studerande som behövde fÀrdighetstrÀning nÀr de pÄbörjade sina studier, trots att dessa det Äret bara utgjorde sex procent av hela populationen.

Resultaten i CSN:s undersökning indikerar alltsÄ att merparten av dem som inte har hunnit klart med studierna nÀr studiemedels- veckorna tar slut Àr studerande som sedan tidigare har en grund- skoleutbildning eller motsvarande. För relativt mÄnga Àr 40 veckor ÀndÄ för lite för att inhÀmta de kunskaper som behövs för att gÄ vidare. Dessutom har mÄnga av dem med mycket kort tidigare utbildning och smÄ förkunskaper oproportionerligt ofta svÄrt att hinna klart med sina studier under de 100 veckor som stÄr till buds. En majoritet av dem som fÄr helt avslag pÄ sin ansökan avstÄr frÄn att studera.

Rapport frÄn CSN om Äterbetalning av studielÄn

I rapporten AnnuitetslĂ„n för studier – tio Ă„r efter studiestödsreformen utvĂ€rderar CSN bl.a. situationen för lĂ„ntagare som tagit lĂ„n i sam- band med studier pĂ„ grundskolenivĂ„.34 Av rapporten framgĂ„r att studerande pĂ„ grundskolenivĂ„ som tar lĂ„n ofta fĂ„r nĂ„gon eller nĂ„gra studiemedelsavgifter överlĂ€mnade till Kronofogdemyndigheten. Av dem som tagit lĂ„n för grundskolestudier under ett visst Ă„r fĂ„r enligt CSN:s redovisning genomgĂ„ende mellan 54 och 57 procent av lĂ„ntagarna senare hela eller delar av ett Ă„rsbelopp överlĂ€mnat till Kronofogdemyndigheten. Andelen lĂ„ntagare med betalningsproblem Ă€r enligt CSN:s rapport mer Ă€n tio gĂ„nger sĂ„ hög bland dem som tagit

34 CSN (2011a). Med studerande pÄ grundskolenivÄ avses i rapporten studerande pÄ grund- skolenivÄ oavsett om studierna bedrivits pÄ grundlÀggande nivÄ inom den kommunala vuxen- utbildningen eller pÄ folkhögskola.

306

SOU 2013:20 Studiemedelssystemet

lÄn för grundskolestudier, jÀmfört med dem som tagit lÄn för studier pÄ eftergymnasial nivÄ.

LÄntagare med bl.a. lÄga inkomster kan ansöka om att fÄ ned- sÀttning av sina Ärsbelopp. Av de Äterbetalningsskyldiga lÄntagarna med annuitetslÄn beviljades 18 procent nedsÀttning av Ärsbeloppet under 2011. En större andel av lÄntagarna med högst grundskole- studier beviljas nedsÀttning, jÀmfört med lÄntagare som studerat pÄ högre nivÄer.

Det Àr mÄnga lÄntagare som inte ansöker om nedsÀttning av sina Ärsbelopp trots att de skulle kunna fÄ det. De flesta av dessa klarar av att betala sina avgifter enligt Äterbetalningsplanen. Enligt CSN var det dock drygt 13 000 lÄntagare som skulle kunnat fÄ nedsÀtt- ning under 2008, men som inte ansökte om det, och som samtidigt hade betalningsproblem. Studerande med högst grundskolestudier Àr de som har den största andelen Äterbetalningsskyldiga lÄntagare som inte ansöker om nedsÀttning, men som enligt tillgÀngliga inkomstuppgifter skulle ha rÀtt till det. CSN konstaterar ocksÄ att lÄntagare som lÀst pÄ grundskolenivÄ var överrepresenterade bland dem som inte ansökte om nedsÀttning trots att de skulle ha kunna beviljas ett lÀgre Ärsbelopp och som ocksÄ fick betalningsproblem.

8.2Ekonomiska drivkrafter inom ramen för studiemedelssystemet

I utredningens uppdrag ligger att föreslÄ förÀndringar av studie- medelssystemet som kan förbÀttra förutsÀttningarna för stu- derande att fullfölja utbildningen. I detta avsnitt diskuteras möjlig- heterna att införa eller förÀndra incitamenten för effektiva studier inom studiemedelssystemet. Utredningens bedömning och stÀll- ningstagande kring sÄdana förÀndringar redovisas i avsnitt 8.4.9.

8.2.1Drivkrafter för snabba och effektiva studier i dagens studiemedelssystem

TvÄ sorters ekonomiska drivkrafter finns redan inom ramen för studiemedelssystemet, dels positiva drivkrafter som uppmuntrar ett visst beteende, dels negativa som Àr av mer tvingande karaktÀr.

Den kanske viktigaste drivkraften Àr att det finns studiemedel som tÀcker de studerandes levnadsomkostnader och som gör det

307

möjligt för de studerande att studera och, om de sĂ„ önskar, att avstĂ„ frĂ„n att arbeta parallellt med studierna.35 Detta kan, tillsammans med de krav som finns pĂ„ aktiva studier,36 vara ett incitament för de studerande att fokusera pĂ„ studierna och att fullfölja dem.37 Även fribeloppsgrĂ€nsen – grĂ€nsen för hur mycket studerande kan tjĂ€na utan att studiemedlen reduceras – kan ses som en drivkraft att satsa pĂ„ studierna i stĂ€llet för att arbeta vid sidan av.

För rĂ€tt till fortsatta studiemedel stĂ€lls krav pĂ„ uppnĂ„dda studie- resultat – studierna ska ha bedrivits i normal takt. Detta innebĂ€r att studerande som tĂ€nker fortsĂ€tta att studera med studiemedel mĂ„ste prestera resultat för att ha en sĂ€krad studiefinansiering.

TidsgrÀnsen för studiemedel uttrycks i ett maximalt antal studie- medelsveckor för studier pÄ grundlÀggande nivÄ. Denna utgör en drivkraft att bli klar med studierna inom de veckor som medges.

StudielÄn som tagits i samband med behörighetsgivande studier pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ skrivs av om den studerande gÄr vidare till högskolestudier.38 Det kan möjligen anses tveksamt om bestÀmmelsen uppmuntrar till snabba studier pÄ den grund- lÀggande nivÄn, men den kan ÀndÄ sÀgas uppmuntra en progression i utbildningsgÄngen. Studerande som inte fullföljer den grund- lÀggande nivÄn med godkÀnda studieresultat har knappast heller möjlighet att senare fortsÀtta studierna pÄ högskolan.

8.2.2Betydelsen av ekonomiska incitament i teorin

Den ekonomiska teoribildningen om ekonomiska incitament bygger i huvudsak pÄ att personer agerar rationellt för att maximera sin ekonomiska nytta. Utbildning ger ofta bÀttre utsikter pÄ arbets- marknaden och högre lön, vilket gör utbildning attraktiv Àven om den som studerar mÄste avstÄ frÄn arbetsinkomster under studie- tiden. Den studerande investerar i sin egen kunskap och pro-

35De flesta studier av arbete parallellt med studier tyder pÄ att det finns ett negativt samband mellan mycket arbete och goda studieresultat, Àven om vissa studier inte har kunnat belÀgga sambandet. Se t.ex. IFAU (2011); Uusitalo, R. (2010); Statens uddannelsestötte (2008). En finsk studie kunde inte belÀgga nÄgot samband mellan lÄntagande och examination, vilket kan indikera att de som arbetar vid sidan av studierna inte hade sÀmre studieprestationer Àn de som tog lÄn, se Asplund, R. (2009). I enkÀtundersökningar genomförda av CSN tycks det inte heller finnas nÄgot samband mellan arbete och studieresultat, se CSN (2010b).

36Den som avbryter sina studier kan inte lÀngre uppbÀra studiemedel och riskerar att fÄ ett Äterkrav av studiemedel som har betalats ut för tiden efter avbrottet.

37Att förmÄnliga studiestöd ökar genomströmningen fÄr stöd i vissa studier, se t.ex. Hossler, D. (2009).

38Det görs ingen avskrivning för t.ex. gymnasiala studier som inte ger högskolebehörighet.

308

duktivitet.39 Genom arbetsmarknadens sÀtt att fungera finns det dÀrför ofta ekonomiska drivkrafter att studera och att göra det snabbt och effektivt.

Ett studiestöd och dess utformning kan förstÀrka eller försvaga de ekonomiska drivkrafterna. Studiestödet gör inkomstbortfallet under studietiden mindre och ökar dÀrmed livsinkomsten för dem som studerar. Ett generöst studiestöd gör att fler vÀljer att studera. Samtidigt kan ett förmÄnligt studiestöd fungera kvarhÄllande i studier i och med att det gör studierna billigare.40

Trots de ekonomiska fördelarna med att studera tyder forskning om studieval och studiegenomförande ganska genomgÄende pÄ att ekonomiska drivkrafter har en mer begrÀnsad betydelse för de studerandes beteende, agerande och resultat Àn de renodlade eko- nomiska modellerna antar. MÄnga andra faktorer framhÄlls som viktiga för bÄde studieval och studieprestation. Framför allt gÀller detta de studerandes socioekonomiska bakgrund, kön, motivation och mÄl, förmÄga och tidigare utbildningsresultat. Utöver detta har det pedagogiska upplÀgget betydelse, liksom andra former av stöd under studietiden.41 Olika personer uppfattar dessutom eko- nomiska incitament pÄ olika sÀtt. Ett incitament kan ha stark pÄverkan pÄ en individ men svag eller ingen pÄverkan pÄ en annan.42 Generellt tycks exempelvis studerande frÄn hem med lÄg utbild- ningsnivÄ vara mer priskÀnsliga och mer försiktiga nÀr det gÀller lÄntagande.43 Detta kan Àven innebÀra att de Àr mer kÀnsliga för ekonomiska drivkrafter.

Trots de nÀmnda begrÀnsningarna Àr det frÄn ett teoretiskt perspektiv ÀndÄ rimligt att anta att ekonomiska faktorer kan spela viss roll, Àven om det givetvis inte gÄr att begrÀnsa de ekonomiska drivkrafterna till att enbart omfatta studiestödet. BÄde arbets- marknadssituationen och det allmÀnna ekonomiska tillstÄndet pÄverkar utbildningsval och agerande under studietiden. Utred- ningens uppdrag inom studiemedelsomrÄdet omfattar alltsÄ bara en liten del av de ekonomiska faktorer som pÄverkar möjligheterna och ambitionen att fullfölja studierna.

Om ekonomiska drivkrafter ska anvÀndas Àr det av vikt att dessa drivkrafter utformas pÄ ett lÀmpligt sÀtt. I tiden nÀrliggande eko- nomiska vinster kan exempelvis antas ha större betydelse för val

39Becker, G.S. (1964).

40Uusitalo, R. (2010).

41Vossensteyn, H. (2005a).

42Vossensteyn, H. (2005a).

43Vossensteyn, H. (2005b).

309

och agerande Àn en ekonomisk fördel lÀngre fram i tiden. Dess- utom Àr det viktigt att ekonomiska incitament Àr tydliga och enkla att förstÄ.44

8.2.3Undersökningar om utfallet av ekonomiska drivkrafter

MÄnga av de studier som handlar om ett studiestöds eller studielÄns betydelse för genomströmning och examensfrekvens Àr inte relevanta för utredningen, bl.a. pÄ grund av att de jÀmför ett till- stÄnd med studiestöd med ett tillstÄnd utan studiestöd.45 SÄdana studiers relevans Àr liten eftersom ett avskaffande av studiemedel- systemet inte Àr en frÄga för utredningen.

Det finns ett antal internationella studier som sÀrskilt har studerat direkta ekonomiska incitament i form av en utbetalning till dem som klarar sina studier. Resultaten frÄn dessa undersök- ningar Àr dock inte helt entydiga. Studierna Àr Àven gjorda i andra miljöer Àn inom svensk komvux och har avsett andra Äldersgrupper Àn vuxenstuderande.46 Vi bedömer att dessa studier Àr av begrÀnsat vÀrde för det syfte denna utredning har.

Under 2009 infördes pĂ„ försök en bonus till studerande i sfi med syfte att de studerande snabbare ska lĂ€ra sig svenska. Under en försöksverksamhet 2009–2010 kunde slumpvis utvalda kommuner erbjuda s.k. sfi-bonus pĂ„ belopp upp till högst 12 000 kronor till studerande som klarade kursmĂ„len inom angivna tidsgrĂ€nser. Bonusen infördes senare pĂ„ nationell nivĂ„.

I december 2012 lĂ€mnade Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvĂ€rdering (IFAU) rapporten Ekonomiska drivkrafter och studieresultat – effekter av sfi-bonus.47 UtvĂ€rderingen av sfi-bonusen visar att den fick en inte helt obetydlig effekt pĂ„

44Vossensteyn, H. (2005a); Uusitalo, R. (2010).

45Se t.ex. Dowd A. (2006); Hossler, D. (2009).

46En studie av utbetalningar till engelska ungdomar i motsvarande gymnasieskolan visade att en ekonomisk ersÀttning gav mycket positiva effekter genom att antalet studieavbrott minskade (Dearden, L.[2009]). En studie av terminsvisa utbetalningar till collegestuderande i Kanada visade att en bonus fick begrÀnsat positiva resultat pÄ prestationerna (Angrist, J. [2010]). En undersökning av ekonomisk ersÀttning till elever i amerikansk grundskola visade pÄ positiva effekter i vissa Àmnen, men kunde inte pÄvisa nÄgra effekter i andra Àmnen. (Bettinger, E. [2008]). En omfattande studie av amerikansk grundskola visade att ekonomisk ersÀttning gav signifikanta resultat nÀr den gavs för lÀrandeinsatser, t.ex. nÀrvaro i under- visningen eller att lÀsa en bok, men inga eller mycket smÄ effekter nÀr den gavs för studie- resultat. Detta förklarades av att mÄnga elever inte visste hur man skulle Ästadkomma ett gott studieresultat eller inte klarade att genomföra studierna som planerat. (Fryer, R. [2011]).

47IFAU (2012a).

310

studieresultaten i Stockholm, men ingen pÄvisbar effekt i övriga delar av landet. I Stockholm berÀknade IFAU att som en följd av bonusen var det tre personer av hundra som fullföljde en sfi-kurs inom tidsgrÀnsen för bonus, som inte hade gjort det annars. Sfi- bonusen gav inga sÀkerstÀllda effekter pÄ deltagandet i utbildning, Àven om det fanns en tendens till ökat deltagande i Stockholm.48 Eftersom mÄnga sfi-studerande fortsÀtter sina studier pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux, bör resultatet kunna ge viss kunskap om betydelsen av ekonomiska incitament Àven för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux.

I Norge infördes i mitten av 2000-talet en kvalitetsreform i syfte att öka genomströmningen i studier. Ett syfte var att minska de studerandes arbete vid sidan av studierna. En s.k. konverterings- ordning infördes som innebĂ€r att delar av studielĂ„nen i efterhand kan omvandlas till bidrag – ju fler poĂ€ng de studerande klarar, desto större andel av lĂ„nen omvandlas till bidrag. En utvĂ€rdering som genomfördes 2007 visade att reformen inte fick de studerande att arbeta mindre men att den bidrog till en begrĂ€nsad ökning av antalet avklarade poĂ€ng.49

I Finland infördes 2005 ett sĂ€rskilt skatteavdrag för studerande som tar lĂ„n och dessutom klarar sina studier inom normaltiden för sin utbildning plus högst ett Ă„r. Avsikten med skatteavdraget var att uppmuntra de studerande att ta studielĂ„n för att pĂ„ sĂ„ sĂ€tt skapa bĂ€ttre förutsĂ€ttningar för fler att bedriva effektiva heltidsstudier. ÅtgĂ€rden ledde dock inte till nĂ„got Ă€ndrat beteende bland de studerande.50

I Sverige har kraven pÄ studieresultat för rÀtt till fortsatta studiemedel Àndrats vid tvÄ tillfÀllen de senaste Ären. Dels sÀnktes kraven för studerande pÄ vissa högskoleutbildningar 2007, dels skÀrptes kraven för samtliga studerande med studiemedel den 1 juli 2010. De sÀnkta kraven pÄ studieresultat vid vissa högskole- utbildningar gav inte nÄgon entydig effekt pÄ studieresultaten: pÄ vissa utbildningar dÀr kraven Àndrats blev studieresultaten bÀttre

48En tÀnkbar förklaring att sfi-bonusen tycks ha fÄtt vissa effekter i Stockholm men inte i övriga landet Àr enligt rapporten att studerande i Stockholm gavs möjlighet att pÄbörja sfi- studier relativt snabbt, vilket kan ha gett ökade möjligheter att uppnÄ kursmÄlen inom den stipulerade tiden för att fÄ en bonus.

49Kunnskapsdepartementet (2007).

50Folkpensionsanstalten (2008). Inte heller den svenska fribeloppsgrÀnsen tycks ha nÄgon större pÄverkan pÄ de studerandes arbete och inkomster. Det Àr t.ex. inte oproportionerligt mÄnga studiemedelstagare som har inkomster som ligger precis under fribeloppsgrÀnsen (Uusitalo, R. [2010]). De senaste Ärens höjningar av fribeloppsgrÀnsen har inte heller lett till att en större andel av de studerande har valt att arbeta vid sidan av studierna (CSN [2012c]).

311

och pÄ andra sÀmre.51 De skÀrpta kraven under 2010 pÄverkade inte det genomsnittligt avklarade antalet högskolepoÀng. Andelen studerande med ett resultat under grÀnsen för en garanterad rÀtt till studiemedel minskade dock marginellt (med en procentenhet).52

Inom studielÄnesystemet finns det, som Àven redovisas ovan, olika regler som ska uppmuntra studerande att ta lÄn, vilket i sin tur ska göra effektiva studier möjliga. Det handlar dels om möjlig- heter till nedsÀttning av de Ärliga Äterbetalningsbeloppen för lÄn- tagare med lÄga inkomster, dels om möjligheter att fÄ hela eller delar av studieskulden avskriven vid exempelvis arbetsoförmÄga och dödsfall. Vuxenstuderande som fortsÀtter sina studier pÄ hög- skolenivÄ kan fÄ avskrivning med upp till hÀlften av det lÄn de tog pÄ grundlÀggande eller gymnasial nivÄ. En utvÀrdering CSN har genomfört tyder pÄ att dessa förmÄner inom lÄnesystemet har mycket liten pÄverkan pÄ de studerandes val att studera och ta lÄn.53

8.2.4MÄtt pÄ framgÄngsrika och fullföljda studier pÄ grundlÀggande nivÄ

Innan eventuella ekonomiska incitament inom studiemedelssystemet kan övervÀgas mÄste det, utöver sÄdana incitaments betydelse, diskuteras vilka beteenden och prestationer som ska uppmuntras. Att hitta lÀmpliga mÄtt och att mÀta prestationer Àr förhÄllandevis enkelt i programbaserade utbildningssystem med klara utbildnings- mÄl och givna förkunskapskrav som Àr lika för alla.54 I ett sÄdant system kan ett fullföljande i enlighet med utbildningsplanen upp- muntras och de studerande har nÄgorlunda likartade förut- sÀttningar att uppnÄ utbildningsmÄlen.

Inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ finns ingen utbildnings- plan som gÀller samtliga studerande. Studerande har olika studiemÄl och de planerade studierna skiljer sig mellan de studerande. Det gör det svÄrare att avgöra vilka prestationer som ska uppmuntras med eventuella ekonomiska fördelar. Dessutom har de studerande helt olika studieförutsÀttningar, vilket gör prestationer svÄra att jÀm- föra.

Det gÄr dock att identifiera nÄgra olika mÄtt som skulle kunna tjÀna som utgÄngspunkter för ekonomiska incitament inom studie-

51CSN (2010a).

52CSN (2012a).

53CSN (2011a).

54Se t.ex. den diskussion som förs i SOU 2009:28.

312

medelssystemet. Att knyta incitament till de olika mÄtten Àr dock förknippat med olika för- och nackdelar, vilka diskuteras i utred- ningens bedömning i avsnitt 8.4.9 nedan.55

GodkĂ€nda verksamhetspoĂ€ng per studievecka

Ett sĂ€tt att mĂ€ta genomströmning och prestation Ă€r att utgĂ„ frĂ„n antalet avklarade och godkĂ€nda kurser i förhĂ„llande till den tid och omfattning den studerande har haft studiemedel. En heltids- studerande som har studerat pĂ„ heltid i 20 veckor med studiemedel skulle t.ex. kunna ”belönas” om han eller hon med godkĂ€nt resultat klarar 400 verksamhetspoĂ€ng under perioden med studiemedel eller inom viss tid efter periodens slut. Ett sĂ„dant mĂ„tt ger en objektiv bild av vad den studerande har klarat som kan tillĂ€mpas lika över landet.

Studietid

Ett annat möjligt mÄtt Àr de studerandes studietider. Kortare studietider kan uppmuntras i förhÄllande till lÀngre. En möjlighet skulle kunna vara att anvÀnda den individuella studieplanen som ett mÄtt för hur lÀnge studierna bör pÄgÄ. Den som fullföljer studierna pÄ den tid som den individuella studieplanen anger skulle i sÄ fall premieras. Incitament knutna till ett liknande mÄtt skulle kunna uppmuntra snabba studier och en hög genomströmning.

Fullföljande av pĂ„började kurser

Ytterligare ett möjligt mÄtt för att bedöma studieprestationer Àr att utgÄ frÄn studieavbrotten. Studieavbrotten ses som ett problem inom komvux och studerande som fullföljer kurser de pÄbörjat skulle kunna premieras i förhÄllande till dem som avbryter kurser.

Fortsatta studier pĂ„ gymnasial nivĂ„ eller pĂ„ nĂ„gon annan högre utbildning

Redan i dag premieras en övergÄng frÄn studier pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ till högskolestudier. Avskrivning av lÄn görs för dem som klarar ett visst antal högskolepoÀng. Ett liknande system kan tÀnkas för dem som övergÄr frÄn studier pÄ grundlÀggande nivÄ till studier pÄ gymnasial nivÄ eller till andra typer av fortsÀtt-

55 FrÄgan om sÀrskilda aktivitets- eller nÀrvarokrav diskuteras separat i kapitel 9.

313

ningsstudier. Kravet pÄ fortsatta studier kan kombineras med att dessa mÄste fullföljas med godkÀnda resultat.

8.3Problem inom dagens studiemedelssystem

I detta avsnitt diskuteras problem som utredningen har identifierat inom dagens studiemedelssystem. Problemen avser tvÄ omrÄden, dels problem som hindrar fullföljande och hög genomströmning, dels problem med Äterbetalningen av lÄn och Äterkrav. I det senare avsnittet görs en sÀrskild analys av betalningsproblemens karaktÀr och dessutom diskuteras principiella övervÀganden kring lÄne- finansiering av studier pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningens över- vÀganden och förslag finns i avsnitt 8.4, dÀr de olika problemen Àven sÀtts in i ett större sammanhang.

8.3.1Problem som pÄverkar fullföljande och genomströmning

Studiemedlen stödjer inte alltid en flexibel vuxenutbildning

En Äterkommande kritik mot studiemedelssystemet Àr att det pÄ ett övergripande plan inte stödjer den strÀvan mot flexibilitet och individanpassning som finns inom vuxenutbildningen. Denna syn- punkt har framförts av mÄnga under flera Ärs tid, t.ex. av Kunskaps- lyftskommittén och Studiesociala kommittén.

I samband med utredningens besök i kommuner har liknande synpunkter framkommit. En övergripande bedömning som ganska mÄnga Äterkommer till Àr att studiemedelssystemet inte gÄr hand i hand med den flexibilitet och de individuella lösningar som efter- strÀvas inom vuxenutbildningen. Det finns en viss förstÄelse för att sÄ Àr fallet eftersom det mÄste finnas en likformighet i hanteringen av en ekonomisk ersÀttning till enskilda, men en ökad flexibilitet inom studiestödet föresprÄkas ÀndÄ av de flesta. Studiestödet styr enligt flera företrÀdare för vuxenutbildningen ofta deltagarnas utbildningsval, vilket inte anses önskvÀrt.

Dagens studiemedelssystem Àr i mÄngt och mycket utformat för att vara enkelt, lÀttbegripligt och rÀttvist. De olika studiestöd som fanns tidigare har avskaffats och olika möjligheter till skÀlsprövning har successivt inskrÀnkts. Enligt utredningen har detta övervÀgande varit en positiv utveckling eftersom systemet har blivit mer över-

314

skÄdligt, enklare att begripa och mer likformigt. Systemet tycks ocksÄ fungera vÀl framför allt nÀr det gÀller programbaserade utbild- ningar pÄ högskolenivÄ, dÀr utbildningarna ryms inom de tidsramar som ges.

Studiemedelssystemets utveckling har dock gÄtt i motsatt rikt- ning i förhÄllande till utvecklingen av vuxenutbildningen och i förhÄllande till studerandegruppen pÄ den grundlÀggande nivÄn. Vuxenutbildningen har gÄtt i riktning mot ökad individanpassning och flexibilitet och studerandegruppen pÄ den grundlÀggande nivÄn har blivit allt mer heterogen bl.a. vad gÀller utbildningsbakgrund och behov. Just för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ Àr det dÀrför mÄnga gÄnger ett problem att studiemedelssystemet innehÄller sÄ fÄ möjligheter till individanpassning. Detta tar sig uttryck i olika delar av studiemedelsregelverket, framför allt i bestÀmmelserna om maximal tid med studiemedel.

KĂ€rv ekonomisk situation

I kapitel 7 beskriver utredningen den ekonomiska situationen och försörjningen för studerande inom komvux. Av genomgÄngen framgÄr bl.a. att nettoinkomsten för heltidsstuderande pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux i genomsnitt Àr cirka 100 000 kronor om Äret. Denna inkomst ligger lÄngt under riksgenomsnittet och torde innebÀra att de studerande i allmÀnhet, och ensamstÄende studerande med barn i synnerhet, har en mycket kÀrv ekonomisk situation. MÄnga som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ saknar dess- utom en partner som kan bidra och stötta ekonomiskt.

Trots de lÄga inkomsterna avstÄr majoriteten av de studerande frÄn att ta studielÄn. En förklaring till detta Àr sannolikt att de studerande Àr oroliga för Äterbetalningen av lÄnen, sÀrskilt i ljuset av att mÄnga bedömer att arbetsmarknadssituationen Àr osÀker. En annan förklaring till att mÄnga avstÄr frÄn att lÄna Àr att en del kom- muner erbjuder försörjningsstöd som komplement till studie- bidraget utan att stÀlla krav pÄ att de studerande ska ta studielÄn. Av de heltidsstuderande som fÄr försörjningsstöd (35 procent av studerandegruppen) och har studiebidrag Àr det mindre Àn hÀlften som Àven tar lÄnet (se bilaga 5). Detta tyder pÄ att mÄnga kom- muner beviljar försörjningsstöd utan att stÀlla krav pÄ lÄntagande. I andra kommuner stÀlls dock krav pÄ att de studerande tar ut lÄne- delen om de ska kunna fÄ kompletterande försörjningsstöd. Detta

315

innebÀr att de ekonomiska förutsÀttningarna varierar för studerande i olika kommuner.

Även om det Ă€r förhĂ„llandevis fĂ„ studerande som anger att de avbryter studierna frĂ€mst p.g.a. ekonomiska skĂ€l, Ă€r det troligt att den kĂ€rva ekonomiska situationen ofta Ă€r en bidragande orsak till studieavbrott. Detta kan enligt utredningens bedömning sĂ€rskilt antas gĂ€lla ensamstĂ„ende studerande med barn och studerande som inte vill ta lĂ„n och som bor i kommuner som krĂ€ver lĂ„ntagande för att försörjningsstöd ska kunna beviljas.

Antalet studiemedelsveckor kan inte anpassas till behoven

Drygt 300 sökande fÄr Ärligen avslag pÄ sina studiemedelsansök- ningar p.g.a. att veckorna med studiemedel pÄ den grundlÀggande nivÄn har tagit slut, och cirka 1 100 sökande fÄr delvis bifall och delvis avslag. Andelen som fÄr avslag p.g.a. att veckorna tar slut Àr betydligt högre bland dem som ansöker om studiemedel för studier pÄ grundlÀggande nivÄ Àn för studier pÄ gymnasial eller efter- gymnasial nivÄ.

Statistiken över antalet avslag ger inte nÄgon fullstÀndig bild över hur mÄnga personer som skulle behöva studiemedel under lÀngre tid. Det finns skÀl att tro att fler studerande berörs av tidsgrÀnserna eftersom det Àr troligt att en del avstÄr frÄn att lÀmna in en ny ansökan om studiemedel nÀr studiemedelsveckorna har tagit slut. VÀgledare och lÀrare har ocksÄ framfört till utredningen att det inte Àr helt ovanligt att studerande övergÄr till studier pÄ gymnasial nivÄ nÀr studiemedelsveckorna pÄ den grundlÀggande nivÄn har tagit slut, trots att de inte Àr redo för studier pÄ den nivÄn.

Utredningens erfarenheter frÄn studiebesök och expert- och referensgruppsmöten Àr att de nuvarande reglerna om antal studie- medelsveckor upplevs som allt för stelbenta. Den kanske vanligaste synpunkten som över huvud taget har framförts till utredningen Àr att det Àr ett problem för mÄnga att studiemedelsveckorna inte rÀcker till. De som Àr berÀttigade till studiemedel i 100 veckor Àr överrepresenterade bland dem som fÄr avslag och verkar dÀrmed vara de som har störst problem att hinna med sina studier inom tidsramarna.

De studerandes utbildningsbakgrund anses allmÀnt vara en viktig faktor nÀr behovet av utbildning ska bedömas. Andra

316

faktorer kan dock ocksÄ ha stor betydelse, t.ex. vilket sprÄk som Àr den studerandes modersmÄl, ursprungligt utbildningsland, hur lÀnge det var sedan utbildningen bedrevs, kulturell bakgrund, familje- situation, hÀlsolÀge och mÄlet med utbildningen m.m. MÄnga kom- munföretrÀdare har mot denna bakgrund ifrÄgasatt att utbildnings- bakgrunden Àr den enda faktor som beaktas nÀr antalet studie- medelsveckor faststÀlls, samtidigt som möjligheterna att fÄ dispens Àr smÄ. Det har sÀrskilt lyfts fram att regelverket utgör ett problem för studerande med romskt ursprung eftersom dessa ofta har en sÀrskilt svag utbildningstradition och en lÄng vÀg till utbildnings- mÄlen.

Samtidigt som det finns behov av mer flexibla veckogrÀnser Àr det viktigt att minnas att de allra flesta studerande pÄ grund- lÀggande nivÄ klarar av att fullfölja sina studier inom ramen för de veckoantal som medges. Skolverket har angivit att den genom- snittligt planerade studietiden pÄ den grundlÀggande nivÄn Àr ett Är. De som studerar en kurs har en genomsnittlig planerad studietid pÄ 41 veckor, de som lÀser tvÄ kurser har en genomsnittligt planerad studietid pÄ 86 veckor och de som lÀser tre kurser planerar genom- snittligt att studera i 99 veckor. UngefÀr hÀlften av de studerande lÀser en (1) kurs.56 Av studiemedelstagarna har cirka 80 procent studiemedel för studier pÄ grundlÀggande nivÄ i totalt högst 40 veckor (omrÀknat till heltidsstudiemedel).57 I genomsnitt har studiemedelstagarna med lÄn pÄ den grundlÀggande nivÄn studie- medel i 28 veckor pÄ grundlÀggande nivÄ och i 83 veckor totalt.58 För de allra flesta bör alltsÄ antalet studiemedelsveckor inte vara nÄgot problem.

Utredningens sammantagna bedömning Àr ÀndÄ att de begrÀns- ningar som finns för antalet veckor med studiemedel Àr ett problem för mÄnga studerande, Àven om flertalet klarar sig vÀl med de veckoantal som redan erbjuds. Vi bedömer att problemet har sin grund i att de studerandes utbildningsbakgrund Àr den enda faktor som beaktas nÀr antalet studiemedelsveckor faststÀlls, trots att mÄnga fler faktorer pÄverkar behovet. I kombination med smÄ möj- ligheter att fÄ förlÀngd tid med studiemedel kan detta leda till stora konsekvenser i enskilda fall, ofta med studieavbrott som följd.

56Skolverket (2012b).

57Det ska observeras att en del av dessa givetvis kan ha haft önskemÄl om att fÄ studiemedel under lÀngre tid.

58Avser lÄntagare som blev Äterbetalningsskyldiga pÄ sina studielÄn 2012.

317

En del studerande lÀser mÄnga kurser enbart i syfte att fÄ heltidsstudiemedel

Vid utredningens kommunbesök och möten med vĂ€gledare, lĂ€rare och elever har reglerna för heltid och deltid framhĂ„llits som ett stort praktiskt problem med studiemedelssystemet. Problemet bestĂ„r i att studerande vĂ€ljer heltidsstudier enbart av skĂ€let att fĂ„ heltidsstudiemedel. Även utbudet av kurser kan styras mot utbild- ningspaket pĂ„ heltid. StrĂ€van efter att fĂ„ fulla studiemedel styr alltsĂ„, enligt bĂ„de företrĂ€dare för kommunerna och studerande, mot heltidsstudier trots att sĂ„dana inte alltid Ă€r lĂ€mpliga eller nöd- vĂ€ndiga. Ett flertal kommunföretrĂ€dare menar att problemet Ă€r sĂ€rskilt stort nĂ€r det gĂ€ller högutbildade studerande som egentligen bara skulle behöva studera svenska som andrasprĂ„k. Detta problem framhĂ„lls Ă€ven av Skolinspektionen i rapporten GrundlĂ€ggande vuxenutbildning. En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen.59

Att studerande lÀser fler Àmnen Àn nödvÀndigt kan fÄ olika negativa konsekvenser, t.ex. att studierna tar lÀngre tid Àn nöd- vÀndigt, att studieskulden blir onödigt hög eller att den studerande inte klarar av sina studier. En informant uttryckte saken som att

”nĂ€r man Ă€r pĂ„ sprĂ„ng mellan fyra olika Ă€mnen fixar man det ofta inte.” Dessutom kan taktiska avhopp förekomma frĂ„n sĂ„dana kurser som de studerande egentligen inte har kunskapsmĂ€ssiga behov av att lĂ€sa.

Problemet med att studerande efterstrĂ€var heltidsstudier för att klara sin försörjning kan alltsĂ„ vara en av flera orsaker som bidrar till det mycket höga antalet studieavbrott pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Det finns dock inte nĂ„gon statistik som visar hur stor andel av avbrotten som har sĂ„dana orsaker. I de undersökningar om avbrott som har genomförts av CSN och Skolverket har inte problemets omfattning kunnat ringas in. Avbrott av detta skĂ€l kan Ă„terfinnas i olika kategorier, t.ex. att ”studierna var för svĂ„ra”, ”tidsbrist” eller ”andra skĂ€l för avbrott”. Inte heller statistiken över antalet studie- medelstagare som studerar pĂ„ heltid (cirka 70 procent) respektive deltid (cirka 30 procent) sĂ€ger nĂ„got om hur mĂ„nga som studerar pĂ„ heltid utan att egentligen vara i behov av att göra det.

Det nÀmnda problemet kan vara sÀrskilt uttalat nÀr det gÀller studerande med funktionsnedsÀttning.60 Den som har funktions-

59Skolinspektionen (2012a).

60Se t.ex. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010).

318

nedsÀttning kan ofta vara i behov av en anpassad studiegÄng i lÀgre takt. I dag finns det möjlighet att bevilja studiemedel med ett högre belopp för den som p.g.a. funktionsnedsÀttning behöver lÀgga ner mer tid pÄ studierna Àn antalet verksamhetspoÀng motsvarar. Studiemedel beviljas dock enbart för studietid och aldrig om studieÄtagandet Àr lÀgre Àn 50 procent av heltid. Eftersom prövningen Àr förhÄllande- vis restriktiv kan det finnas studerande med funktionsnedsÀttning som antingen inte kan beviljas studiemedel med ett belopp som motsvarar arbetsinsatsen eller som Àr registrerad pÄ flera kurser bara för att komma upp i ett studiemedelsbelopp som motsvarar den tid som lÀggs ned pÄ studierna.

Den som snabbt tar sig igenom sfi kan bli nekad grundlÀggande rÀtt till svenskt studiestöd

Vid utredningens kommunbesök har det flera gÄnger förts fram att det finns studerande som tar sig igenom sfi mycket snabbt och dÀrför ofta inte har hunnit fÄ en grundlÀggande rÀtt till svenskt studiestöd nÀr de pÄbörjar studierna pÄ grundlÀggande nivÄ. Orsaken Àr att de har varit i Sverige under kort tid och inte bedöms ha tillrÀcklig anknytning till landet enligt de regler som finns för detta.

Under 2011 fick cirka 1 400 utlÀndska medborgare som ansökte om studiemedel för studier pÄ grundlÀggande nivÄ avslag pÄ sina ansökningar p.g.a. att de inte hade grundlÀggande rÀtt till studie- medel.

Att personer som snabbt tar sig igenom sfi inte fÄr studiemedel nÀr de ska pÄbörja komvux pÄ grundlÀggande nivÄ kan vara ett problem om de studerande saknar annan försörjning i form av t.ex. ett arbete, etableringsersÀttning, stöd frÄn anhöriga eller försörj- ningsstöd. I vissa fall kan det leda till att studierna och intrÀdet pÄ arbetsmarknaden dÀrmed fördröjs.

8.3.2Problem med Äterbetalningen av lÄn och Äterkrav

Indikationer pÄ Äterbetalningsproblem

Det har tidigare funnits tydliga indikationer pÄ att lÄntagare som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ och tar lÄn i samband med dessa studier ofta fÄr problem med Äterbetalningen av lÄnen. MÄnga har

319

hamnat med krav hos Kronofogdemyndigheten och det tycks ocksÄ vara mÄnga som inte tillvaratar sina rÀttigheter nÀr det gÀller att ansöka om nedsatt Ärsavgift.61 Liknande problem har identi- fierats i andra lÀnder. I exempelvis Norge har studerande som tagit lÄn i samband med studier pÄ lÀgre utbildningsnivÄer betydligt svÄrare att betala tillbaka sina lÄn Àn de som lÄnat för studier i högre utbildning.62

Utredningen har till uppgift att analysera situationen för de studerande nÀr det gÀller Äterbetalning av lÄn och Äterkrav och vid behov föreslÄ förÀndringar i syfte att förbÀttra möjligheten för lÄn- tagarna att betala tillbaka sina skulder. I detta avsnitt behandlar vi Äterbetalningssituationen nÀr det gÀller lÄn och Äterkrav, samt för en mer principiell diskussion om lÄntagande vid studier pÄ grund- lÀggande nivÄ. Utredningen Äterkommer till bedömningar och för- slag lÀngre fram i detta kapitel.

LÄngvariga problem för lÄntagare med lÀgst utbildning

Tidigare utredningar har visat pÄ Äterbetalningsproblem

CSN har tidigare visat att mer Àn hÀlften av dem som enbart tar lÄn för studier pÄ grundlÀggande nivÄ nÄgon gÄng under en knapp tio- Ärsperiod fÄr krav pÄ Äterbetalning av lÄnet överlÀmnade till Kronofogdemyndigheten.

61CSN (2010c) och CSN (2011a). Enligt uppgift har CSN inlett ett arbete för att förbÀttra Äterbetalningssituationen. Se Dagens Nyheter 2013-01-21.

62https://www.lanekassen.no (2012-10-16).

320

1 Enbart Äterbetalningsskyldiga lÄntagare med annuitetslÄn ingÄr i redovisningen, dvs. lÄntagare som tagit lÄn fr.o.m. den 1 juli 2001. För lÄntagare som studerat pÄ samma utbildningsnivÄ hela Äret anges samma nivÄ som bÄde lÀgsta och högsta utbildningsnivÄ. I tabellen redovisas inte lÄntagare som under samma Är studerat pÄ mer udda kombinationer av utbildningsnivÄer under samma Är, t.ex. pÄ grund - lÀggande och eftergymnasial nivÄ. Avser studerande som tog lÄn 2002.

KĂ€lla: CSN (2010c).

Andelen lÄntagare med betalningsproblem minskar med stigande utbildningsnivÄ och för dem som enbart lÀst pÄ eftergymnasial nivÄ Àr det cirka fem procent som fÄr krav överlÀmnade till Kronofogde- myndigheten under samma tidsperiod.63 Studerande pÄ grund- lÀggande nivÄ Àr alltsÄ kraftigt överrepresenterade bland de lÄn- tagare som fÄr betalningsproblem.

Återbetalningsproblemen Ă€r ofta lĂ„ngvariga

Utredningen har med hjÀlp av CSN tagit fram aktuella uppgifter för att fÄ en bild av den nuvarande situationen och för att under- söka betalningsproblemens varaktighet och orsaker.

63 CSN (2010c).

321

1 För ett mindre antal lĂ„ntagare kan kravet avse lĂ„n tagna under tiden 2001 –2006. Uppgifterna avser studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ som har tagit lĂ„n under ett visst Ă„r, oavsett om de Ă€ven lĂ€st pĂ„ andra studienivĂ„er samma Ă„r eller senare.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Av dem som lĂ„nade för studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ under 2006 har 37 procent nĂ„gon gĂ„ng fĂ„tt ett Ă„terbetalningskrav överlĂ€mnat till Kronofogdemyndigheten.64 Hela 25 procent av lĂ„ntagarna hade ett Ă„terbetalningskrav hos Kronofogdemyndigheten sĂ„ sent som vid Ă„rsskiftet 2011/12, vilket motsvarar 67 procent av samtliga som nĂ„gon gĂ„ng under perioden fĂ„tt ett Ă„terbetalningskrav. Även om det finns lĂ„ntagare som fĂ„tt krav överlĂ€mnade sĂ„ sent som under 2011 sĂ„ visar detta bĂ„de att det Ă€r en mycket stor andel av lĂ„n- tagarna som har betalningsproblem och pĂ„ att betalningsproblemen ofta Ă€r lĂ„ngvariga.

LÄntagare som fortsÀtter studierna pÄ gymnasial eller eftergymnasial nivÄ klarar Äterbetalningen av lÄnen bÀttre

LÄntagare som har tagit lÄn i samband med studier pÄ grund- lÀggande nivÄ Àr alltsÄ överrepresenterade bland de lÄntagare som har betalningsproblem. De lÄntagare som vid studiestarten bedöm- des sakna en grundskoleutbildning eller motsvarande har oftare betalningsproblem Àn studerande som vid studiestarten bedömdes

64 Andelen Àr lÀgre Àn i tabell 8.9 vilket beror pÄ att i denna tabell ingÄr alla som lÀst pÄ nivÄn under Äret, Àven om de ocksÄ lÀst pÄ högre utbildningsnivÄer under samma Är.

322

SOU 2013:20 Studiemedelssystemet

ha en grundskoleutbildning. Skillnaderna mellan dessa bÄda studerandegrupper Àr dock relativt smÄ.

DĂ€remot Ă€r skillnaderna stora mellan lĂ„ntagare som har den grund- lĂ€ggande nivĂ„n som sin högsta och lĂ„ntagare som har gĂ„tt vidare till högre utbildningsnivĂ„er. Studerande som efter studierna pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ fortsĂ€tter att studera pĂ„ gymnasial respektive eftergymnasial nivĂ„ har betydligt bĂ€ttre möjligheter att klara sin Ă„terbetalning. Återbetalningsproblemen Ă€r störst för de lĂ„ntagare som inte fortsĂ€tter studierna efter den grundlĂ€ggande nivĂ„n.

1 Enbart lÄntagare med annuitetslÄn ingÄr i redovisningen, dvs. lÄntagare som tagit lÄn fr.o.m. den 1 juli 2001. LÄntagare med en studieskuld 2011-01-01. LÄntagare som redan har Äterbetalat hela sin studieskuld ingÄr alltsÄ inte.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Hela 47 procent av de Äterbetalningsskyldiga lÄntagare som inte hade fortsatt att studera med studiemedel efter den grundlÀggande nivÄn hade betalningsproblem vid utgÄngen av 2010. Motsvarande andel bland dem som hade fortsatt sina studier till den efter- gymnasiala nivÄn var bara fem procent.65 Störst risk att fÄ problem att betala tillbaka sina studielÄn löper alltsÄ de lÄntagare som inte fortsÀtter sina studier efter avslutade eller avbrutna studier pÄ grundlÀggande nivÄ.

65 En större andel av lĂ„ntagarna som har studerat pĂ„ högst grundlĂ€ggande nivĂ„ har slutbetalat sina skulder Ă€n lĂ„ntagarna som har studerat pĂ„ högre nivĂ„er. Detta hĂ€nger samman med att de förra har genomsnittligt lĂ€gre studieskulder. Andelen lĂ„ntagare som bara lĂ€st pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ med krav hos Kronofogdemyndigheten Ă€r dĂ€rför nĂ„got överskattad jĂ€mfört med de andra utbildningsnivĂ„erna eftersom en större andel av de kvarvarande lĂ„n- tagarna Ă€r ”dĂ„liga betalare” samtidigt som de ”goda betalarna” redan har slutbetalat sina skulder.

323

LĂ„ga inkomster en viktig orsak till betalningsproblemen

Den frÀmsta orsaken till de betalningsproblem lÄntagarna pÄ grund- lÀggande nivÄ har Àr sannolikt en dÄlig inkomstutveckling, inte sÀllan till följd av att lÄntagarna har svÄrt att etablera sig pÄ arbets- marknaden. Följande tabell visar inkomstutvecklingen för stu- derande som tog lÄn för studier pÄ grundlÀggande nivÄ under 2006.

1 Medel- och medianinkomsterna redovisas för samtliga lÄntagare respektive för lÄntagare som har haft en skattepliktig inkomst under Äret. Inkomster före skatt.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Inkomstuppgifterna visar att de genomsnittliga inkomsterna för dem som studerade pÄ grundlÀggande nivÄ 2006 fortfarande var förhÄllandevis lÄga under 2010. En fjÀrdedel av lÄntagarna saknade helt inkomster. En del av dessa var dock fortfarande i studier.66

Att inkomstutvecklingen för dem som studerar pÄ grund- lÀggande nivÄ Àr svag framgÄr ocksÄ tydligt vid en jÀmförelse med studerande som har studerat pÄ högre nivÄer. I tabellen nedan redo- visas inkomstfördelningen för samtliga Äterbetalningsskyldiga lÄn- tagare, fördelat efter den högsta utbildningsnivÄ de har studerat pÄ med studiemedel.

66 Under 2007 studerade 31 procent av lÄntagarna med studiemedel. Under 2010 studerade tvÄ procent av lÄntagarna fortfarande med studiemedel.

324

1 Enbart Äterbetalningsskyldiga lÄntagare med annuitetslÄn ingÄr i redovisningen, dvs. lÄntagare som tagit lÄn fr.o.m. den 1 juli 2001. LÄntagare med en studieskuld 2011 -01-01. Baseras pÄ inkomstuppgifter för 688 000 lÄntagare.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

En mycket större andel av de lÄntagare som högst har studerat pÄ grundlÀggande nivÄ Äterfinns i de lÀgsta inkomstintervallen, jÀmfört med dem som har studerat pÄ högre utbildningsnivÄer. Exempelvis har 59 procent av dem som har studerat pÄ eftergymnasial nivÄ en inkomst som överstiger 200 000 kronor, jÀmfört med 11 procent av dem som har studerat pÄ grundlÀggande nivÄ.

Mönstret Àr detsamma Àven om urvalet begrÀnsas till studerande som tagit lÄn i samband med studier pÄ grundlÀggande nivÄ. In- komsterna skiljer sig mellan studerande som har lÀst pÄ grund- lÀggande nivÄ som sin högsta utbildningsnivÄ och de som har fortsatt sina studier pÄ gymnasial eller eftergymnasial nivÄ.

325

1 Enbart Äterbetalningsskyldiga lÄntagare med annuitetslÄn ingÄr i redovisningen, dvs. lÄntagare som tagit lÄn fr.o.m. den 1 juli 2001. LÄntagare med en studieskuld 2011 -01-01. Baseras pÄ inkomstuppgifter för 30 608 lÄntagare.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

En betydligt större andel av de lÄntagare som har lÀst pÄ grund- lÀggande nivÄ som sin högsta utbildningsnivÄ Äterfinns i de lÀgsta inkomstintervallen, jÀmfört med dem som har gÄtt vidare till högre utbildningsnivÄer. Andelen lÄntagare i högre inkomstlÀgen ökar alltsÄ med utbildningsnivÄn Àven nÀr urvalet begrÀnsas till stu- derande som samtliga har lÀst pÄ grundlÀggande nivÄ. Det kan dock noteras att lÄntagare som har studerat pÄ grundlÀggande nivÄ och som sedan har gÄtt vidare till eftergymnasiala studier, har lÀgre inkomster Àn en genomsnittlig lÄntagare som har eftergymnasial nivÄ som sin högsta utbildningsnivÄ (jÀmför tabellerna 8.13 och 8.14).67

Det finns ocksÄ ett tydligt samband mellan inkomst och betal- ningsproblem. LÄntagare med lÀgre inkomster har i högre utstrÀck-

67 Resultaten överensstÀmmer relativt vÀl med tidigare forskningsresultat om avkastningen pÄ utbildning för utrikes födda. Dessa visar att avkastningen pÄ utbildning för invandrare som kommit till Sverige i vuxen Älder Àr nÄgot lÀgre Àn för personer födda i Sverige, men att avkastningen pÄ ett Ärs extra utbildning i Sverige ÀndÄ Àr förhÄllandevis god Àven för den invandrade gruppen. IFAU (2007).

326

ning krav hos Kronofogdemyndigheten Àn lÄntagare med högre inkomster.

1 Enbart lÄntagare med annuitetslÄn ingÄr i redovisningen, dvs. lÄntagare som tagit lÄn fr.o.m. den 1 juli 2001. LÄntagare med en studieskuld 2011-01-01. LÄntagare som redan har Äterbetalat hela sin studieskuld ingÄr alltsÄ inte.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Bland de lÄntagare som studerat pÄ grundlÀggande nivÄ och som har Ärsinkomster som Àr lÀgre Àn 150 000 kronor Àr det cirka 30 pro- cent som har betalningskrav överlÀmnade till Kronofogde- myndigheten. Det kan jÀmföras med att mindre Àn tio procent av de lÄntagare som har inkomster över 300 000 kronor har sÄdana betalningsproblem.

Skuldens storlek har liten betydelse för betalningsproblemen

Naturligt nog har de lÄntagare som efter den grundlÀggande nivÄn fortsÀtter sina studier pÄ gymnasial eller eftergymnasial nivÄ högre studieskulder Àn de som har den grundlÀggande nivÄn som sin högsta utbildningsnivÄ med studiemedel. De som har fortsatt sina

327

studier har oftast studerat under lÀngre tid och har dÀrmed ocksÄ tagit mer lÄn.

1 Enbart lÄntagare med annuitetslÄn ingÄr i redovisningen, dvs. lÄntagare som tagit lÄn fr.o.m. den 1 juli 2001. LÄntagare som redan har Äterbetalat hela sin studieskuld ingÄr alltsÄ inte. Tabellen har sekretessgranskats, vilket innebÀr att enskilda celler med antal mindre Àn 3 har ersatts med " och att summeringar har justerats.

2 Saknar kapitalskuld men har en kvarstÄende skuld bestÄende av bl.a. administrativa avgifter. KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

En mycket stor andel av de lĂ„ntagare som enbart har tagit lĂ„n för studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ har smĂ„ skulder – cirka 90 procent har en skuld som Ă€r lĂ€gre Ă€n 50 000 kronor. Trots det Ă€r alltsĂ„ dessa lĂ„ntagare överrepresenterade bland dem som har betalningsproblem. Detta indikerar att skuldstorleken inte har nĂ„gon stor betydelse för betalningsproblemen. Det Ă€r i stĂ€llet möjligheten att betala ett Ă„rs- belopp som Ă€r avgörande, dvs. inkomstens storlek i förhĂ„llande till Ă„rsbeloppets storlek.

328

Trygghetsreglerna borde utnyttjas av fler

Det kan finnas ett samband mellan lÄntagarnas utbildningsnivÄ och deras möjlighet att tillvarata sina intressen genom att anvÀnda de s.k. trygghetsregler som finns i lÄnesystemet. Trygghetsreglerna innebÀr att lÄntagaren behöver betala högst fem procent av sin sam- manlagda inkomst t.o.m. det Är denne fyller 49 Är.68 FörutsÀtt- ningen för att fÄ en minskning av Ärsbeloppet Àr att skillnaden jÀm- fört med det Ärliga Äterbetalningsbeloppet Àr mer Àn tre procent av prisbasbeloppet. Om lÄntagarens inkomst Àr sÄ lÄg att det nya Ärs- beloppet blir lÀgre Àn fem procent av prisbasbeloppet behövs ingen Äterbetalning det aktuella Äret, vilket innebÀr att lÄntagare med en inkomst som understiger 44 500 kronor inte behöver betala nÄgot Ärsbelopp.69 Detta innebÀr att en stor andel av lÄntagarna som studerat pÄ grundlÀggande nivÄ kan fÄ nedsÀttning av sina Ärsbelopp och att mÄnga som saknar inkomst kan fÄ nedsÀttning till noll kronor.

CSN har tidigare visat att hela 24 procent av de lÄntagare som högst har studerat pÄ grundskolenivÄ och som har betalnings- problem skulle kunna fÄ nedsÀttning av sin avgift. Bland dem som har studerat pÄ högst gymnasienivÄ var det Ätta procent av dem med betalningsproblem som hade kunnat fÄ nedsÀttning av sin avgift.70 MÄnga av de lÄntagare som har betalningsproblem hade alltsÄ kunnat undvika dessa om de hade ansökt om nedsÀttning av sina Ärliga avgifter.

Bilden förstÀrks av de nya uppgifter som utredningen har analyserat. De som oftast har betalningsproblem Àr studerande som har studerat pÄ högst grundlÀggande nivÄ. Dessa har ofta sÄ lÄga inkomster att de mÄnga gÄnger skulle kunna fÄ nedsÀttning av sina Ärliga avgifter. Trots det Àr de överrepresenterade bland de Àrenden som överlÀmnas till Kronofogdemyndigheten, vilket visar att mÄnga inte utnyttjar möjligheten att ansöka om nedsÀttning.

Sammanfattning om Ă„terbetalningsproblem

Sammanfattningsvis visar de nya uppgifterna att betalningsproblem Àr mycket vanliga bland dem som tagit lÄn för studier pÄ grund- lÀggande nivÄ. Uppgifterna visar ocksÄ att dessa betalningsproblem

68Om lÄntagaren Àr 50 Är eller Àldre behöver högst sju procent av inkomsten Äterbetalas.

69GÀller lÄntagare yngre Àn 50 Är.

70Avser inkomst- och betalningsÄret 2008. CSN (2011a).

329

ofta Ă€r lĂ„ngvariga. Störst Ă€r problemen för dem som inte fortsĂ€tter sina studier efter den grundlĂ€ggande nivĂ„n. Dessa har inte sĂ€llan mycket lĂ„ga inkomster efter studietiden och de utnyttjar ofta inte heller de möjligheter som finns att fĂ„ nedsĂ€ttning av de Ă„rliga avgifterna. Återbetalningssituationen ser bĂ€ttre ut för lĂ„ntagare pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ som fortsĂ€tter studierna pĂ„ gymnasial och eftergymnasial nivĂ„ – dessa har högre inkomster och mer sĂ€llan betalningsproblem.

Återbetalningsproblemen som har analyserats hĂ€r Ă€r inte enbart allvarliga ur ett studiestödsperspektiv. De kan Ă€ven negativt pĂ„verka utlandsfödda lĂ„ntagares möjlighet att etablera sig i Sverige. De betalningsanmĂ€rkningar som blir följden av att krav pĂ„ studie- lĂ„n överlĂ€mnas till Kronofogdemyndigheten kan Ă€ventyra möjlig- heterna att skaffa bostad eller att ta lĂ„n, dvs. viktiga förutsĂ€ttningar för en lyckad integrering i det svenska samhĂ€llet.

MÄnga avbrott ger mÄnga Äterkrav

Studiemedel kan ÄterkrÀvas dels om den studerandes inkomst över- stiger den inkomst som lagts till grund för berÀkningen av studie- medlen, dels om den studerande avbryter studierna eller minskar sin studieomfattning.

Av dem som studerar med studiemedel pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux fÄr varje Är drygt 3 000 studerande ett beslut om Äterkrav. Det motsvarar cirka 15 procent av studiemedelstagarna.71

71 Ett Äterkrav kan verkstÀllas antingen genom avrÀkning pÄ kommande utbetalningar eller genom att betalningskrav. De Äterkrav som verkstÀlls genom avrÀkning pÄ kommande utbetalningar ingÄr inte i statistiken.

330

1NettorÀknad siffra. Summan av delposterna överstiger totaluppgiften eftersom vissa individer fÄtt mer Àn ett Äterkrav under Äret.

2NÄgon efterkontroll av inkomster har Ànnu inte genomförts.

KÀlla: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

De vanligaste orsakerna till Äterkrav Àr att de studerande minskar sin studieomfattning (t.ex. avbryter kurser eller byter kurser) och att de helt avbryter sina studier.

Bland samtliga studerande, oavsett studienivĂ„, som fĂ„tt Ă„terkrav av studiemedel under 2011 var det 75 procent som hade slutbetalat sitt Ă„terkrav den 31 december samma Ă„r. Skillnaderna i benĂ€genheten att betala Ă„terkrav Ă€r stora mellan de olika Ă„terkravsorsakerna. Av dem som fĂ„tt Ă„terkrav pĂ„ grund av anmĂ€ld inkomstĂ€ndring eller efterkontrollerad inkomst hade 88 procent slutbetalat sitt Ă„terkrav. Detta kan jĂ€mföras med 61 procent av dem som hade fĂ„tt Ă„terkrav pĂ„ grund av studieavbrott och 59 procent av dem som fĂ„tt Ă„terkrav pĂ„ grund av minskad studieomfattning.72 Studerande som fĂ„r Ă„ter- krav p.g.a. avbrott eller minskad studieomfattning – de vanligaste skĂ€len för Ă„terkrav bland studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ – Ă€r alltsĂ„ de som har svĂ„rast att betala tillbaka sina Ă„terkrav.

En orsak till att mÄnga studerande fÄr Äterkrav Àr givetvis att det Àr vanligt att studerande pÄ grundlÀggande nivÄ avbryter sina studier eller enskilda kurser. En annan orsak Àr att skolorna ofta rapporterar avbrott och Àndringar sent till CSN. Av en granskning som Statskontoret gjorde 2009 framgÄr att mÄnga kursavbrott redovisas till CSN sÄ sent som tvÄ mÄnader efter att avbrottet intrÀffade. Orsaken till den sena rapporteringen var enligt Stats-

72 CSN (2012c).

331

kontoret dels att CSN:s riktlinjer för rapportering var otydliga, dels att skolornas interna rutiner inte följdes av lÀrarna.73

AllmÀnt om för- och nackdelar med studielÄn för studier pÄ grundlÀggande nivÄ

Förutom den gjorda analysen av lĂ„ntagarnas reella betalnings- situation Ă€r det rimligt att diskutera frĂ„gan om studielĂ„n ur ett mer principiellt perspektiv. ÖvervĂ€ganden om lĂ„n och Ă„terkrav bör göras bĂ„de med utgĂ„ngspunkt i det praktiska utfallet av lĂ„ne- systemet och utifrĂ„n principiella aspekter.

I detta avsnitt diskuteras i mer principiella ordalag för- och nackdelar med ett studielÄn, med sÀrskild inriktning pÄ studier pÄ grundlÀggande nivÄ. NÀr bör kostnadsdelning i form av ett lÄne- system finnas och finns det nÄgra sÀrskilda övervÀganden att göra nÀr det gÀller studier pÄ grundlÀggande nivÄ?

UtgÄngspunkter för lÄnefinansiering av studier pÄ grundlÀggande nivÄ74

Utbildning Ă€r en investering i framtida intĂ€kter frĂ€mst i form av höjd inkomst. Kostnaderna för att utbilda sig – studieavgifter, levnadsomkostnader och utebliven inkomst – uppvĂ€gs av att den som utbildar sig fĂ„r högre framtida inkomster.75 PĂ„ en perfekt marknad behövs dĂ€rför ingen subventionerad utbildning. Trots det Ă€r det vanligt att subventionera studier, bĂ„de genom fri eller sub- ventionerad utbildning och genom studiestöd. Orsaken till dessa subventioner brukar förklaras med hjĂ€lp av s.k. externa effekter och marknadsmisslyckanden.

Externa effekter Àr positiva samhÀlleliga effekter av studier som den enskilde inte tar full hÀnsyn till i sitt val att studera. Dessa bestÄr bl.a. av att ett samhÀlle bestÄende av bÀttre utbildade med- borgare fÄr högre tillvÀxt, minskad arbetslöshet och högre skatte- intÀkter samt att den demokratiska processen fungerar bÀttre, att brottsligheten minskar m.m.76

73Statskontoret (2009a).

74Avsnittets teoretiska resonemang bygger pÄ Becker, G.S. (1964); Johnstone, B.D. (1986); IFAU (2010).

75Becker, G.S. (1964).

76Johnstone, B.D. (1986); IFAU (2010).

332

En annan grund för subventioner Àr att marknaden inte fungerar perfekt. Exempelvis Àr det svÄrt för varje enskild individ att veta vilken den framtida avkastningen av studier blir. SÄdan brist pÄ information kan fÄ mÄnga att avstÄ frÄn studier Àven om studierna genomsnittligt Àr lönsamma. Dessutom kan det vara svÄrt för mÄnga att finansiera sina studier. PÄ en perfekt marknad skulle det erbjudas lÄn som kan hjÀlpa de studerande att omfördela inkomster över livscykeln. Det Àr dock lÄngt ifrÄn sÀkert att en sÄdan lÄne- marknad skulle uppstÄ eller att den skulle utformas pÄ ett sÀtt som dels ger lika möjligheter, dels svarar mot samhÀllets önskemÄl.77

Ett annat argument att subventionera utbildning Àr att subven- tioner kan korrigera för ett progressivt skattesystem. Ett pro- gressivt skattesystem innebÀr att den produktivitetsökning en utbildning innebÀr inte tillfaller individen i form av ökad lön. Sub- ventionerad utbildning kan vara ett sÀtt att korrigera för detta genom att kostnaden för utbildningen minskar.78

Det finns Àven argument för att de studerande sjÀlva ska bekosta sin utbildning eller delar av den. Det grundlÀggande argumentet för egenfinansiering har redogjorts för ovan, nÀmligen att mÄnga studerande kan förvÀnta sig ökade framtida intÀkter. En utbildning ger oftast ÄterbÀring antingen i form av högre lön eller i minskad risk för arbetslöshet.

Eftersom ett förmÄnligt studiestöd minskar kostnaden för studierna sÄ kan det antas att fler vÀljer att studera, men ocksÄ att de studerande vÀljer att lÀsa lÀngre utbildningar och att de studerar under lÀngre tid.79 Detta Àr inte enbart positivt utan kan leda till överutbildning. Andra argument till nackdel för subventioner handlar om att studerande som sjÀlva bekostar sin utbildning lÀgger större vikt vid att vÀlja rÀtt utbildning och en utbildning av god kvalitet. Det kan ocksÄ vara sÄ att studerande som studerar med egna ekonomiska medel anstrÀnger sig hÄrdare för att snabbt bli klara med sina studier, för att pÄ sÄ sÀtt hÄlla nere kostnaderna, samt försöker fÄ ut ett sÄ stort vÀrde av studierna som möjligt genom att t.ex. efterstrÀva goda betyg. Det kan ocksÄ vara sÄ att de stÀller högre krav pÄ utbildningsanordnaren.

Om en egen finansiering av studier verkligen leder till effek- tivare studier Àn om de bedrivs med ett bidrag kan sannolikt bero pÄ hur den egna finansieringen ser ut, dvs. om den exempelvis

77Johnstone, B.D. (1986); IFAU (2010).

78Johnstone, B.D. (1986); IFAU (2010).

79SOU 2008:69.

333

utgörs av besparingar, inkomster frÄn arbete parallellt med stu- dierna eller lÄn. Mot bakgrund av den anstrÀngda ekonomiska situation som mÄnga studerande pÄ grundlÀggande nivÄ befinner sig i (se kapitel 7) Àr det troligt att ett ökat inslag av egenfinansiering snarast skulle Àventyra mÄngas möjligheter att fullfölja studierna. Vissa studier tyder ocksÄ pÄ att en vÀxande studieskuld under vissa omstÀndigheter kan vara en orsak till studieavbrott.80

En vanlig orsak till att behĂ„lla en stor del egenfinansiering av studierna genom studielĂ„n Ă€r att statens resurser Ă€r begrĂ€nsade. Genom att erbjuda studielĂ„n, som kan höjas till lĂ„g kostnad, sĂ€kras en lĂ„ngsiktig studiefinansiering som kan tĂ€cka normala levnads- omkostnader. Ett studiestöd som enbart bestĂ„r av bidrag Ă€r dyrt att höja och riskerna Ă€r dĂ€rför större för att det – av statsfinansiella skĂ€l – pĂ„ sikt urholkas.81

Det teoretiska resonemanget om kostnadsdelning har betydelse för utformningen av studiestödet för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. Den andel av kostnaderna som finansieras av staten och den del som finansieras av den studerande mÄste bestÀmmas mot bak- grund av flera olika faktorer.

Avkastningen pĂ„ studierna. Är avkastningen pĂ„ studierna god kan det hĂ€vdas att subventionerna kan vara lĂ„ga och tvĂ€rtom.

Rekryteringen till studier. Om det Ă€r troligt att mĂ„nga studerande i behov av utbildning (och dĂ€r utbildning skulle vara privat- eller samhĂ€llsekonomiskt lönsam) skulle avstĂ„ frĂ„n studier utan sub- ventioner eller lĂ„nemöjlighet, finns det goda skĂ€l för bidrag och lĂ„n.

Andra externa effekter. Det kan finnas andra samhĂ€lleligt eller individuellt motiverade skĂ€l att sĂ€rskilt subventionera utbild- ning. Ekonomiska skĂ€l kan dĂ„ spela mindre roll.

De tre nÀmnda aspekterna av ett studielÄn diskuteras i följande tre avsnitt.

80Hossler, D. (2009).

81Se t.ex. Barr, N. (2009).

334

Avkastning av studier pÄ grundlÀggande nivÄ

Det finns ingen studie som har undersökt avkastningen av kom- vuxstudier pÄ grundlÀggande nivÄ. De studier som finns avser antingen komvux pÄ gymnasial nivÄ eller komvux bÄde pÄ grund- lÀggande och pÄ gymnasial nivÄ. I det senare fallet dominerar de studerande pÄ gymnasial nivÄ eftersom de utgör en klar majoritet av samtliga studerande inom komvux.

Utredningen har övervÀgt möjligheten att göra en egen under- sökning av det ekonomiska utfallet av studier pÄ grundlÀggande nivÄ. Möjligheten har dock förkastats eftersom vÀrdet av en sÄdan undersökning Àr begrÀnsat mot bakgrund av utredningens direktiv och i förhÄllande till att undersökningen skulle riskera att bli mycket omfattande. Utredningen vill dock framhÄlla att det Àr viktigt att utfallet av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ undersöks och analyseras bl.a. vad gÀller inkomstutveckling och utfall pÄ arbets- marknaden.82 Utredningen föreslÄr ocksÄ av den anledningen att IFAU ges i uppdrag att utvÀrdera effekterna av komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ (se kapitel 4).

I avsaknad av en undersökning om studerande pÄ grundlÀggande nivÄ redovisas hÀr nÄgra undersökningar om betydelsen av komvux i allmÀnhet och komvux pÄ gymnasial nivÄ.

Det finns ett antal studier av den privata avkastningen av vuxen- studier. Dessa visar lite olika resultat bÄde sinsemellan och mellan olika studerandegrupper. I en studie frÄn 2003 varierar resultaten mellan negativ avkastning pÄ drygt tre procent per studieÄr för svenskfödda mÀn till en positiv avkastning pÄ nio procent per studieÄr för invandrade kvinnor, jÀmfört med personer som inte studerat. I en studie frÄn 2007 befanns ett Ärs studier ge en avkast- ning pÄ fem procent för individer som hade en tvÄÄrig gymnasie- utbildning. Skattningarna kan jÀmföras med att de högskole- utbildningar som uppvisar störst avkastning ligger pÄ ett utfall kring sex procent per studieÄr.83 GenomgÄende tyder under- sökningarna pÄ att vuxenstudier ger högre avkastning för kvinnor Àn för mÀn och pÄ att yrkesinriktade studier ger större avkastning Àn studier pÄ teoretiska utbildningar.84

82Vikten av att utfall och avkastning pÄ studier kommuniceras till studerande och möjliga studerande pÄtalas ofta som en mycket viktig del av rekryteringen till studier. Se bl.a. Vossensteyn, H. (2009).

83Avkastningen pÄ svensk högskoleutbildning Àr lÄg i ett internationellt perspektiv, se t.ex. Vossensteyn, H. (2009).

84IFAU (2010).

335

De flesta som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ Àr födda utom- lands. En studie av avkastningen pÄ utbildning för utrikes födda visar att ett Ärs extra studier i Sverige ger högre inkomst oavsett var man Àr född, men att avkastningen Àr nÄgot lÀgre för utrikes födda som kom till Sverige som vuxna.85

En mer generell iakttagelse Àr att bÄde den privata och den sam- hÀllsekonomiska avkastningen av studier normalt avtar med stigande Älder. Det beror pÄ att den ÄterstÄende tiden i förvÀrvs- arbete efter utbildningen Àr kortare Àn för den som utbildar sig i unga Är.86

Som nÀmnts avser ingen av studierna specifikt den grund- lÀggande nivÄn. Analyserna avser dessutom förhÄllanden som ligger flera Är tillbaka i tiden. Detta gör att det inte gÄr att dra nÄgra egentliga slutsatser om avkastningen av utbildningen pÄ grund- lÀggande nivÄ. En reflektion Àr dock att studerande pÄ grund- lÀggande nivÄ genomsnittligt Àr förhÄllandevis gamla och att det dÀrför kan antas att avkastningen för de studerande Àr lÀgre Àn för studerande pÄ andra utbildningsnivÄer, vilka genomsnittligt Àr yngre. LikasÄ gÄr det att spekulera i att avkastningen av grund- lÀggande studier Àr lÄg eftersom utbildningen inte innehÄller nÄgra yrkesinriktade kurser.87

Även de inkomstuppgifter utredningen redovisar tyder pĂ„ att den ekonomiska avkastningen av utbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r lĂ„g. Studerande som har gĂ„tt vidare frĂ„n den grundlĂ€ggande nivĂ„n till gymnasial respektive eftergymnasial nivĂ„ uppvisar högre inkomster Ă€n de som enbart studerat pĂ„ den grundlĂ€ggande nivĂ„n. De Ă„terbetalningsproblem som lĂ„ntagarna uppvisar kan ocksĂ„ vara ett tecken pĂ„ att mĂ„nga före detta studerande inte har fĂ„tt nĂ„got större ekonomiskt utbyte av sina studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Dessutom har utrikes födda, som utgör en stor andel av stude- randegruppen, svĂ„rare Ă€n inrikes födda att etablera sig pĂ„ arbets- marknaden Ă€ven vid lika utbildningsnivĂ„.88 Samtliga dessa faktorer talar för att avkastningen Ă€r förhĂ„llandevis lĂ„g och dĂ€rmed för ett större inslag av statlig finansiering och ett mindre individuellt Ă„tagande.

85IFAU (2007).

86IFAU (2010).

87Samtidigt kan det vara sĂ„ att det ekonomiska utbytet rent procentuellt kan vara högt för studerandegruppen eftersom mĂ„nga stĂ„r utanför den svenska arbetsmarknaden nĂ€r de kommer till Sverige och innan och under studietiden. Även om bara en mindre andel av studerandegruppen ökar sina inkomster, eller om mĂ„nga ökar inkomsterna lite, kan dessa ökningar fĂ„ ett procentuellt sett stort genomslag.

88Prop. 2011/12:1.

336

Rekrytering till studier

Storleken pÄ studiestödet och fördelningen mellan lÄn och bidrag kan pÄverka rekryteringen till studier. Det Àr emellertid svÄrt att isolera studiestödet frÄn andra faktorer som pÄverkar studieval, vilket gör rekryteringseffekter svÄra att mÀta. Studier av rekry- tering till utbildning visar trots svÄrigheterna tÀmligen genom- gÄende att ett studiestöd bidrar till ökat deltagande i utbildning, dvs. att stödet verkar rekryterande. En höjning av studiestödet ökar ocksÄ efterfrÄgan pÄ utbildning.89

UngefÀr hÀlften av studiemedelstagarna anger att de inte eller troligen inte skulle ha pÄbörjat studierna utan studiestöd. Andelen Àr ungefÀr densamma för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ som för studerande pÄ andra utbildningsnivÄer.90 De som studerar eller har studerat pÄ grundlÀggande nivÄ med ett högre bidrag anger oftare Àn studerande med det generella bidraget att de inte skulle ha pÄbörjat studierna utan studiestödet. Detta tyder pÄ att en högre bidragsnivÄ Àr mer rekryterande Àn en lÀgre.91

Det tycks vara sÄ att studerande med förÀldrar med kort utbild- ning Àr mindre villiga att ta lÄn Àn andra studerande.92 Vissa studier tyder dock pÄ att den ovilja som finns att lÄna bland dem som har kortutbildade förÀldrar inte alltid i praktiken innebÀr att de avstÄr frÄn att lÄna, ofta p.g.a. att de inte har nÄgra andra möjligheter till försörjning.93

EnkĂ€tundersökningar som CSN har genomfört tyder pĂ„ att studerande som har invandrat till Sverige Ă€r förhĂ„llandevis ovilliga att ta lĂ„n. Denna ovilja tycks inte enbart hĂ€nga samman med att studerandegruppen ofta studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ utan tycks vara giltig oavsett utbildningsnivĂ„.94 Även om hĂ€nsyn tas till det Ă€r dock lĂ„nebenĂ€genheten lĂ€gre bland studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€n bland studerande pĂ„ gymnasial och eftergymnasial nivĂ„.

Sammantaget finns det en svag tendens att studerande pÄ grund- lÀggande nivÄ Àr nÄgot mer rekryterade av studiemedlen Àn andra studerande. Utan statlig finansiering finns det dÀrmed risk för att mÄnga skulle avstÄ frÄn studier. Det Àr sannolikt att efterfrÄgan pÄ

89IFAU (2010).

90CSN (2012b). Utredningen har haft möjlighet att göra egna bearbetningar av materialet avseende studerande pÄ grundlÀggande nivÄ.

91Bearbetningar av enkÀtmaterial som var underlag till rapporten CSN (2012b).

92IFAU (2010); CSN (2012b). Utredningen har haft möjlighet att göra egna bearbetningar av materialet avseende studerande pÄ grundlÀggande nivÄ.

93Vossensteyn, H. (2005a).

94CSN (2011d).

337

utbildning ökar om studiemedlen höjs, och tvÀrtom. En ökning av bidragsdelen kan i detta avseende fÄ större effekter Àn en höjning av lÄnedelen eftersom studerande pÄ grundlÀggande nivÄ och studerande med utlÀndsk bakgrund ofta avstÄr frÄn att lÄna.

Andra effekter av komvux pÄ grundlÀggande nivÄ

Som nÀmndes inledningsvis finns det en rad effekter av utbildning som den studerande sjÀlv kanske inte alltid beaktar i en strikt personlig ekonomisk kalkyl. Det kan pÄ det individuella planet röra sig om t.ex. ökat vÀlmÄende och pÄ det samhÀlleliga planet om minskad brottslighet eller bÀttre folkhÀlsa. NÀr det gÀller utbild- ning pÄ grundlÀggande nivÄ kan det ocksÄ handla om att göra det möjligt för mÀnniskor att medverka i samhÀllslivet och att ta till- vara sina demokratiska rÀttigheter, samt att ta ansvar för sina skyldigheter.

Att de kunskaper som inhÀmtas pÄ den grundlÀggande nivÄn Àr av betydelse för de studerandes möjligheter att över huvud taget kunna delta i samhÀllslivet Àr ett avgörande skÀl till att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr en rÀttighet för den som saknar de kun- skaper som normalt uppnÄs i grundskolan. RÀtten till utbildning utvidgades i början av 1990-talet till att omfatta all utbildning som motsvarar grundskolan. Dessförinnan hade studier i grundvux varit en rÀttighet vilket innebar utbildning upp till en nivÄ motsvarande Ärskurs 6. Motivet för att rÀtten utvidgades till att avse all utbild- ning motsvarande grundskolan var samhÀllets ökade krav pÄ bas- fÀrdigheter och utvecklingen mot ett mera kunskapsintensivt arbetsliv.95

Att det pÄ den grundlÀggande nivÄn handlar om kunskaper som Àr vitala för deltagandet i samhÀllslivet, t.ex. grundlÀggande sam- hÀllskunskap och kunskaper i svenska sprÄket, och att alla som saknar dessa kunskaper har rÀtt att delta i utbildningen, sÀrskiljer den frÄn all annan utbildning som ger rÀtt till studiemedel. Utbild- ningens grundlÀggande karaktÀr och det faktum att den har bedömts sÄ viktig att den Àr rÀttighetsstyrd, kan sÀgas vara ett sÀr- skilt argument för ett stort samhÀlleligt Ätagande och förhÄllandevis smÄ ekonomiska insatser för de studerande. Effekterna för sam- hÀllet i form av att de studerande kan delta i samhÀllslivet och pÄ arbetsmarknaden Àr centrala, vilket Àr ett argument för en högre

95 Prop. 1990/91:85.

338

andel bidragsfinansiering och en lÀgre andel egenfinansiering genom studielÄn.

En ganska vanligt förekommande Ă„sikt bland företrĂ€dare för vuxenutbildningen Ă€r ocksĂ„ att studiestödet för studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ enbart borde bestĂ„ av bidrag. Detta har framförts till utredningen i samband med studiebesök i kommuner. Åsikten motiveras ofta med att man anser att det bör vara en rĂ€ttig- het att skaffa sig dessa kunskaper utan att skuldsĂ€tta sig. MĂ„nga anser ocksĂ„ att en bidragsfinansiering bĂ€ttre skulle överensstĂ€mma med att det finns en rĂ€tt att delta i utbildningen. En del företrĂ€dare för kommunerna har framhĂ„llit det tidigare rekryteringsbidraget eller det sĂ€rskilda utbildningsbidraget (ubs) som exempel pĂ„ studie- stöd som enbart har bestĂ„tt av bidrag. Det kan i sammanhanget konstateras att kommuner (eller enskilda stadsdelar) i en del fall beviljar försörjningsstöd till studerande som tar ut studiemedlens bidragsdel, utan att stĂ€lla krav pĂ„ att de studerande först mĂ„ste ta lĂ„nedelen.96

8.4Utredningens bedömningar och förslag inom studiemedelsomrÄdet

8.4.1MÄl och syfte med utredningens förslag inom studiemedelsomrÄdet

Utredningen ska enligt direktiven:

FöreslĂ„ förĂ€ndringar av studiemedelssystemet för att förbĂ€ttra förutsĂ€ttningarna för de studerande att fullfölja utbildningen.

FöreslĂ„ förĂ€ndringar i syfte att förbĂ€ttra möjligheten för de studerande att betala tillbaka sina studieskulder.

96 Enligt svaren pÄ utredningens kommunenkÀt beviljar nio procent av kommunerna mer generellt försörjningsstöd till studerande pÄ grundlÀggande nivÄ och 65 procent anger att de beviljar försörjningsstöd efter en individuell bedömning. Av de heltidsstuderande som fÄr försörjningsstöd (35 procent av studerandegruppen) och har studiebidrag Àr det mindre Àn hÀlften som Àven tar lÄnet (se bilaga 5). Detta tyder pÄ att mÄnga kommuner beviljar försörjningsstöd utan att stÀlla krav pÄ lÄntagande.

339

8.4.2RÀckvidd för utredningens förslag

Utredningens bedömning: Det Àr rimligt att samma studie- medelsregler gÀller för studerande pÄ bÄde grundlÀggande nivÄ inom kommunal vuxenutbildning och pÄ motsvarande nivÄ inom folkbildningen. Utredningens förslag avser av detta skÀl studier pÄ grundskolenivÄ.97

Utredningens uppdrag avser i huvudsak komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Studiemedelssystemet Àr dock inte konstruerat med utgÄngs- punkt i utbildnings- eller skolformer. Studiemedelssystemet tar i stÀllet i de flesta fall sin utgÄngspunkt i den utbildningsnivÄ studierna bedrivs pÄ. Det innebÀr att det i mÄnga fall rÄder olika förutsÀttningar vid studier pÄ grundskolenivÄ, gymnasienivÄ och eftergymnasial nivÄ, men att förutsÀttningarna Àr desamma för studier inom olika skol- och utbildningsformer pÄ samma utbildningsnivÄ.

Utredningen har kommit fram till att det vore bĂ„de olyckligt och olĂ€mpligt om vĂ„ra förslag utformas för att enbart gĂ€lla komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ och inte motsvarande utbildning vid folk- högskolor. Det Ă€r rimligt att samma regler gĂ€ller för bĂ„da utbild- ningsformerna eftersom dessa till stor del har samma innehĂ„ll och vĂ€nder sig till samma mĂ„lgrupp. Utredningens förslag avser av detta skĂ€l – utom nĂ€r det gĂ€ller frĂ„gan om aktivitetskrav – studier pĂ„ grundskolenivĂ„, med vilket avses studier inom bĂ„de komvux och folkbildningen.

Att förslagen Àven avser studier pÄ grundskolenivÄ pÄ folk- högskolor innebÀr att kostnaderna för förslagen berÀknas med utgÄngspunkt i samtliga studerande pÄ grundskolenivÄ. Studerande med studiemedel inom komvux utgör 88 procent av samtliga studiemedelstagare pÄ grundskolenivÄ.

97 Detta avser dock inte det förslag till bestÀmmelser om studieaktivitet och den koppling till studiemedlen som behandlas i kapitel 9.

340

8.4.3Utredningens allmÀnna bedömning av studiemedlen för studier pÄ grundlÀggande nivÄ

Utredningens bedömning: Studiemedelssystemet bör göras mer flexibelt för att bÀttre tillmötesgÄ de behov av individuella lösningar som finns inom den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ.

De begrepp som anvÀnds inom vuxenutbildningen, och de bedömningar som görs dÀr, bör sÄ lÄngt det Àr möjligt Àven anvÀndas inom studiemedelssystemet.

Vuxenutbildningen ska vara flexibel och anpassas till de studerandes behov. Det innebÀr bl.a. att de studerande ska kunna bedriva studierna dÄ de har möjlighet och att de ska kunna lÀsa de Àmnen och moment som de har behov av.

Studerandegruppen pÄ den grundlÀggande nivÄn har förÀndrats mycket det senaste Ärtiondet. Tidigare var de studerande ofta personer med en kort svensk utbildning eller med en avbruten grundskoleutbildning. Inte sÀllan hade studierna bedrivits för lÀnge sedan och mÄnga pÄbörjade studier inom vuxenutbildningen i samband med arbetslöshet. Nu bestÄr studerandegruppen till 90 pro- cent av personer med utlÀndsk bakgrund. Studerandegruppen Àr mer heterogen Àn tidigare vad gÀller utbildningsbakgrund, förut- sÀttningar och behov.

Den flexibla vuxenutbildningen och den nya studerandegruppen stÀller inte bara stora krav pÄ utbildningsanordnarna utan ocksÄ pÄ att studiemedelssystemet gÄr att anvÀnda pÄ ett flexibelt sÀtt för att tillmötesgÄ de skiftande behoven.

MÄnga har framfört till utredningen att dagens studiemedels- system, och uttolkningen av det, ibland Àr allt för stelbent. Utredningen delar denna uppfattning. Som grundlÀggande princip ska studiemedelssystemet vara ett stöd i de val de studerande gör och stödjande för de behov de har. Studiemedlen ska som utgÄngs- punkt inte vara styrande. Stelbentheten i dagens system tar sig uttryck i olika delar av studiemedelsregelverket, men framför allt i bestÀmmelserna om tid med studiemedel, dvs. i de maximala vecko- antal som studiemedel kan beviljas.

För att bÀttre stödja de studerande och för att fylla de behov som finns föresprÄkar utredningen att studiemedelssystemet ska göras mer flexibelt och möjligt att anpassa till de individuella

341

förutsÀttningar som studerande pÄ grundlÀggande nivÄ har. Detta innebÀr att utredningen anser det motiverat att göra vissa avsteg frÄn de principer om enkelhet och enhetlighet som föresprÄkades i studiestödsreformen 2001. Avstegen bör dock göras med försiktig- het och inom ramen för ett fortsatt sammanhÄllet studiemedels- system. Ingen tjÀnar pÄ att studiemedelssystemet som helhet bryts upp eller blir allt för komplicerat. De övervÀganden som görs mÄste ocksÄ hela tiden vÀgas mot principerna om likformighet och rÀtt- visa eftersom ökade inslag av individualisering per definition ökar olikheterna mellan individer. SÄdana olikheter kan bli sÀrskild pÄtagliga nÀr det rör sig om ekonomisk ersÀttning till enskild.

Utredningen bedömer ocksÄ att studiemedelssystemet bör vara följsamt i förhÄllande till utbildningssystemet nÀr det gÀller regler och begrepp. Det arbete som utförs hos utbildningsanordnare och de begrepp som anvÀnds dÀr bör sÄ lÄngt det Àr möjligt samordnas med reglerna och rutinerna för studiemedel. Som exempel kan nÀmnas att utredningen anser att de verksamhetspoÀng som finns inom vuxenutbildningen Àven bör anvÀndas för berÀkningen av studiemedel. Om det inte kan anses sÀrskilt befogat bör parallella system, bedömningar och berÀkningsgrunder undvikas.

8.4.4Studiemedelsbelopp

Utredningens förslag: Studiemedlens totalbelopp ska vara oför- Àndrat men dagens generella och högre bidragsnivÄer avskaffas. IstÀllet ska bidragets andel av totalbeloppet kopplas till nivÄn pÄ studierna.

Andelen studiebidrag ska vara enhetlig för alla studiemedels- tagare pÄ grundskolenivÄ och ska vid heltidsstudier vara 73,0 procent av det totala studiemedelsbeloppet, dvs. i paritet med dagens högre bidrag. Detta innebÀr att studiebidrag ska lÀmnas med 3,70 procent av prisbasbeloppet per vecka.

Studerande pÄ gymnasienivÄ ska fÄ studiemedel med 50,3 procent bidrag och 49,7 procent lÄn fr.o.m. det kalenderÄr de fyller 25 Är. Det innebÀr att studiebidrag ska lÀmnas med 2,55 procent av prisbasbeloppet.

För studerande pĂ„ gymnasienivĂ„ yngre Ă€n 25 Ă„r och för studerande pĂ„ eftergymnasial nivĂ„ ska bidragsandelen vara den- samma som i dag, dvs. 31,4 procent av totalbeloppet. Studerande i Ă„ldrarna 20–24 Ă„r som fĂ„r studiemedel med en bidragsnivĂ„ som

342

motsvarar 73,0 procent av studiemedelsbeloppet ska behÄlla denna högre bidragsnivÄ sÄ lÀnge den tillfÀlliga satsningen pÄgÄr.

Vid deltidsstudier ska beloppen berÀknas i förhÄllande till studiernas omfattning.

Regeringen fÄr, i likhet med vad som gÀller i dag, föreskriva att de högre bidragsnivÄerna fÄr lÀmnas Àven för annan utbild- ning och till studerande som Àr yngre Àn 25 Är, om det finns sÀrskilda skÀl.

De som studerar parallellt pÄ olika utbildningsnivÄer ska fÄ studiebidrag i proportion till studieomfattningen pÄ respektive utbildningsnivÄ. CSN ges möjlighet att meddela nÀrmare före- skrifter för berÀkningen av studiebidrag för den som studerar parallellt pÄ olika utbildningsnivÄer.

Avskrivning av lÄn tagna vid behörighetsgivande studier pÄ grundlÀggande eller gymnasial nivÄ ska Àven fortsÀttningsvis kunna göras av lÄn som har lÀmnats samtidigt med ett bidrag som motsvarar 1,59 procent av prisbasbeloppet per vecka (31,4 procent av totalbeloppet). Avskrivning ska inte göras av lÄn som har lÀmnats under tid dÄ bidrag lÀmnats med 2,55 pro- cent av prisbasbeloppet per vecka (50,3 procent av total- beloppet).

Utredningens bedömning: Det Àr önskvÀrt att ha en sÄ stor andel bidragsfinansiering och en sÄ liten andel lÄnefinansiering som möjligt vid studier pÄ grundskolenivÄ. NÀr avskrivnings- kostnaderna pÄ nÄgra Ärs sikt successivt minskar som en följd av utredningens förslag, bör de medel som frigörs anvÀndas till att ytterligare höja bidragsandelen för studerande pÄ grundskole- nivÄ.

Flera skÀl att införa ett enhetligt högt bidrag

Högre bidrag ges i dag till studerande pÄ grundlÀggande nivÄ som bedöms sakna en grundskoleutbildning och i vissa fall till stu- derande som repeterar pÄ grundskolenivÄn. Den som inte kan beviljas studiemedel med den högre bidragsnivÄn ges studiemedel med den generella bidragsnivÄn, dvs. samma bidragsnivÄ som bl.a. ges till högskolestuderande.98

98 Det högre bidraget ges till studerande som saknar slutbetyg eller motsvarande frÄn grund- skoleutbildning eller motsvarande svensk eller utlÀndsk utbildning eller som repeterar eller

343

Utredningen ser ett flertal goda skÀl att frÄngÄ dagens regelverk med ett högre och ett generellt bidrag. Motiven för detta Àr bÄde att förbÀttra lÄntagarnas möjligheter att betala tillbaka sina studie- skulder och att förbÀttra möjligheterna att fullfölja studierna. Förutom dessa tvÄ huvudsakliga syften med utredningens förslag ser vi Àven andra starka motiv att Àndra bidragets andel av studie- medelsbeloppet, vilka vi Äterkommer till nedan.

FÀrre lÄntagare och lÀgre skulder minskar Äterbetalningsproblem

Mot bakgrund av utredningens uppdrag att förbÀttra förut- sÀttningarna för lÄntagare att betala tillbaka sina lÄn finns det skÀl att minska de studerandes skuldsÀttning. Ur detta perspektiv Àr det ocksÄ bra om en större andel av de som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ ges bÀttre möjligheter att studera utan att ta studielÄn. Dessa effekter anser utredningen kan Ästadkommas genom att öka studie- medlens bidragsdel och minska lÄnedelen. Betydelsen av minskat lÄntagande och lÀgre skuldsÀttning beskrivs nÀrmare nedan i av- snittet om Äterbetalning av studielÄn.

Högre bidrag kan eventuellt minska antalet studieavbrott

Utredningen har tidigare gjort bedömningen att den exakta nivÄn pÄ studiemedlen eller bidragets andel av studiemedlen har begrÀn- sad betydelse för genomströmningen i studier. En höjd bidrags- andel kan dock bidra till att studerande ges möjligheter att klara sig pÄ studiemedlen utan att vÀlja till kurser bara av skÀlet att kunna beviljas studiemedel motsvarande heltid. Den bidragsökning utred- ningen föreslÄr Àr i kronor rÀknat större Àn en vad som ges av en ökning av studietakten med 50 procent. Om antalet studerande som ansöker till onödiga kurser minskar kan det dels leda till kortare studietider, dels minska antalet studieavbrott.

En höjning av bidragets andel av studiemedlen innebÀr ocksÄ en förbÀttrad ekonomi för mÄnga studerande. Studerande som vÀljer att lÄna fÄr inte ut mer pengar per mÄnad, men den stora andel av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ som inte lÄnar fÄr med ett

kompletterar Àmnen pÄ grundskolenivÄ. Högre bidrag ges fr.o.m. det Är den studerande fyller 25 Är. Bidraget betalas ut sÄ lÀnge de avsatta medlen rÀcker. Se Àven avsnitt 8.1.2.

344

högre bidrag mer pengar att leva pĂ„. Även detta kan i nĂ„gon mĂ„n öka fullföljandegraden.

Även andra skĂ€l talar för ett stort samhĂ€lleligt Ă„tagande

Förutom de redovisade skÀlen för att förbÀttra förutsÀttningarna för lÄntagarna att betala tillbaka sina lÄn och för att öka genom- strömningen och fullföljandet, ser utredningen fem andra starka skÀl att öka bidragets andel av studiemedlens totalbelopp.

För det första anser utredningen att det Àr rimligt att individens kostnader för utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ hÄlls nere eftersom det kan antas att avkastningen pÄ studier pÄ grundlÀggande nivÄ Àr förhÄllandevis lÄg, sÀrskilt nÀr det rör sig om Àldre studerande. De uppgifter utredningen redovisar över inkomstutvecklingen för studerandegruppen visar pÄ en dÄlig inkomstutveckling, vilket tyder pÄ lÄg ekonomisk avkastning av studierna.

Ett andra skÀl Àr att en högre bidragsnivÄ ökar rekryteringen till studier. Ett mÄl för studiemedelssystemet Àr att studiemedlen ska verka rekryterande till studier. Kommunerna ska ocksÄ verka aktivt för att nÄ dem som har rÀtt att delta. En höjd bidragsandel under- lÀttar detta arbete och bidrar till rekryteringsmÄlet.

För det tredje finns det en rad andra, icke-ekonomiska, effekter av utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ som talar för ett större inslag av statlig finansiering. Utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ handlar om att göra det möjligt för mÀnniskor att medverka i samhÀllslivet och att ta tillvara sina demokratiska rÀttigheter, samt att ta ansvar för sina skyldigheter. Utbildningen syftar till att ge vuxna kun- skaper som Àr nödvÀndiga för att kunna delta i samhÀlls- och arbetslivet t.ex. grundlÀggande samhÀllskunskap och kunskaper i svenska sprÄket. Detta Àr ett avgörande skÀl för att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr en rÀttighet för den som saknar de kunskaper som normalt uppnÄs i grundskolan. Enligt utredningens bedömning Àr detta Àven argument för ett stort samhÀlleligt Ätagande nÀr det gÀller studiemedlen, vilket alltsÄ talar för en högre andel bidragsfinansiering och en lÀgre andel egenfinansiering genom studielÄn.

Ett fjÀrde skÀl att öka bidragsandelen och att ha en enhetlig bidragsnivÄ Àr att detta ökar likformigheten och rÀttvisan. I dag kan studerande i vissa kommuner fÄ försörjningsstöd utan att behöva ta studielÄn, vilket inte Àr möjligt i andra kommuner. PÄ mÄnga hÄll

345

upphandlar ocksÄ Arbetsförmedlingen utbildningar som till mycket stora delar liknar komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. För dessa utbildningar kan de studerande ofta beviljas aktivitetsstöd. De ekonomiska förutsÀttningarna beror alltsÄ pÄ var de studerande bor och pÄ vilken myndighet de har kontakt med. Förslaget minskar behovet av försörjningsstöd och dÀrmed ocksÄ olikheterna mellan studerande i olika kommuner och mellan studerande som har studiemedel och aktivitetsstöd. Dessutom Àr de ekonomiska förut- sÀttningarna olika för studerande med olika utbildningsbakgrund, trots att det kan skilja mycket lite i deras förutsÀttningar att bedriva studier i Sverige. LikasÄ Àr det i stort sett slumpartat vilka studerande som repeterar eller kompletterar som fÄr det högre bidraget; detta beror pÄ nÀr de lÀmnar in sin ansökan om studie- medel. OsÀkerheten försvÄrar studieplaneringen och gör de eko- nomiska förutsÀttningarna för studierna osÀkra.

Som femte och sista skÀl minskar en enhetligt högre bidragsnivÄ behovet av försörjningsstöd och sÀnker administrationskostnaderna för studiemedlen. Administrationskostnaderna minskar som en följd av att CSN inte lÀngre behöver bedöma de sökandes utbildnings- bakgrund för att avgöra bidragsnivÄn.

Utredningens förslag om ett enhetligt och högt bidrag till studerande pÄ grundskolenivÄ

Utredningen föreslÄr att en enhetlig bidragsandel införs för samtliga studerande pÄ grundlÀggande nivÄ. Bidragets andel bör vara 73,0 procent av studiemedlens totalbelopp, vilket innebÀr 1 646 kronor per vecka och 7 132 kronor per mÄnad (2013).99 Vid heltidsstudier innebÀr det att bidraget motsvarar 3,70 procent av prisbasbeloppet per vecka.

Ökningen av bidragsnivĂ„n innebĂ€r att studerande med dagens generella bidrag fĂ„r 939 kronor mer i studiebidrag per vecka, vilket motsvarar 4 068 kronor i mĂ„naden. De som lĂ„nar minskar sitt lĂ„n- tagande med lika mycket.

Utredningens förslag till bidragsnivÄ följer av hur mycket utred- ningen har lyckats finansiera. VÄr instÀllning Àr att det Àr önskvÀrt att ha en sÄ stor andel bidragsfinansiering och en sÄ liten andel lÄne- finansiering som möjligt. Det kan finnas positiva inslag i en lÄnedel och dÀrmed en viss del egenfinansiering, t.ex. som ett incitament

99 MÄnadsbeloppet Àr utrÀknat genom att veckobeloppet har multiplicerats med 4 1/3.

346

för snabba studier och aktiva och medvetna val. Utredningen anser dock att dessa positiva inslag har en mycket begrÀnsad betydelse som incitament.

Som en följd av utredningens förslag om en enhetlig bidragsnivÄ för studerande pÄ grundskolenivÄ föreslÄr utredningen att Àven bidragsnivÄn för studerande pÄ gymnasial nivÄ ska göras enhetlig. Utredningen föreslÄr att studerande som Àr 25 Är eller Àldre ska ges ett studiebidrag som motsvarar 50,3 procent av studiemedlens totalbelopp, vilket vid heltidsstudier innebÀr 2,55 procent av pris- basbeloppet per vecka.

Yngre studerande pĂ„ gymnasial nivĂ„ ska Ă€ven fortsĂ€ttningsvis ges studiemedel med dagens bidragsnivĂ„ t.o.m. det kalenderĂ„r de fyller 24 Ă„r. Motivet att bidragsandelen Ă€ven fortsatt ska vara lĂ€gre för studerande yngre Ă€n 25 Ă„r Ă€r att systemet inte ska uppmuntra till avhopp i gymnasieskolan, vilket ett högt bidrag redan fr.o.m. 20 Ă„rs Ă„lder skulle kunna göra. Utredningen föreslĂ„r inte nĂ„gon förĂ€ndring nĂ€r det gĂ€ller den pĂ„gĂ„ende tillfĂ€lliga satsningen pĂ„ ett högre bidrag till ungdomar i Ă„ldern 20–24 Ă„r.

De som studerar parallellt pÄ olika utbildningsnivÄer ska fÄ studiebidrag i proportion till studieomfattningen pÄ respektive utbildningsnivÄ. CSN ges möjlighet att meddela nÀrmare före- skrifter för berÀkningen av studiebidrag för den som studerar parallellt pÄ olika utbildningsnivÄer. Vid deltidsstudier ska samtliga belopp berÀknas i förhÄllande till studiernas omfattning.

Genom att införa bidragsnivÄer som tar sin utgÄngspunkt i den nivÄ pÄ vilka studierna bedrivs i stÀllet för i de studerandes utbild- ningsbakgrund skapas ett enkelt och rÀttvist system. Högst bidrag ges till studerande pÄ den lÀgsta studienivÄn och dÀrefter minskar andelen bidrag successivt med stigande utbildningsnivÄ. Detta motiveras framför allt av att avkastningen pÄ utbildning ofta ökar med utbildningsnivÄn och att betalningsproblemen för lÄntagarna minskar med stigande utbildningsnivÄ. Dessutom behövs ofta starkare ekonomiska incitament för att rekrytera studerande till studier pÄ lÀgre nivÄer.

347

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Bidrag LĂ„n

1 Den tillfĂ€lliga satsningen pĂ„ ett högre bidrag till studerande i Ă„ldern 20–24 Ă„r Ă€r inte medtagen i diagrammet. Fördelningen för satsningen Ă€r densamma som enligt utredningens förslag fö r studerande pĂ„ grundskolenivĂ„.

Utredningen ser ingen överhÀngande risk för att en med utbild- ningsnivÄn sjunkande bidragsandel skulle fÄ kvarhÄllande effekter, med studerande som dröjer kvar i studier pÄ lÀgre nivÄer för att fÄ ett högre bidrag. Utredningens bedömning efter bl.a. genomförda studiebesök Àr att de studerande strÀvar efter att snabbt bli klara med sina studier. Inte sÀllan vill de t.o.m. övergÄ till högre utbild- ningsnivÄer snabbare Àn vad som Àr lÀmpligt. Det Àr alltsÄ kunskap- erna och viljan att komma vidare som frÀmst styr de studerandes val, inte den exakta bidragsandelen. Redan i dag kan vissa studerande som repeterar pÄ grundlÀggande nivÄ dessutom ha en högre bidragsnivÄ pÄ den grundlÀggande Àn pÄ den gymnasiala nivÄn. Utredningen har inte fÄtt nÄgra signaler om att detta skulle verka kvarhÄllande i utbildning. Förslaget att de som studerar parallellt pÄ olika utbildningsnivÄer ska fÄ studiebidrag i proportion till studieomfattningen pÄ respektive utbildningsnivÄ innebÀr ocksÄ att det inte blir nÄgra stora marginaleffekter för studerande som successivt övergÄr frÄn studier pÄ grundlÀggande till studier pÄ gymnasial nivÄ.

I dag har regeringen möjlighet att föreskriva att dagens högre bidragsbelopp fÄr lÀmnas Àven för annan utbildning om det finns sÀrskilda skÀl och till studerande som Àr yngre Àn 25 Är som har sÀr-

348

skilt behov av ett sÄdant stöd. Vi föreslÄr att detta bemyndigande att föreskriva om beloppsnivÄerna ska kvarstÄ med endast redaktionella Àndringar.

Utredningen ser den föreslagna höjningen av bidragsandelen som ett steg pÄ vÀgen mot en Ànnu högre bidragsandel för studerande pÄ grundskolenivÄ. Det Àr, mot bakgrund av de argu- ment för en höjning som redovisas ovan, önskvÀrt att ha en sÄ stor andel bidragsfinansiering och en sÄ liten andel lÄnefinansiering som möjligt vid studier pÄ grundskolenivÄ. Vi anser att bidragsandelen kan höjas ytterligare i takt med att kostnaderna för avskrivning av lÄn minskar (se nedan).

FöljdÀndring avseende rÀtten till avskrivning

StudielÄn som tagits i samband med behörighetsgivande studier pÄ grundlÀggande eller gymnasial nivÄ inom t.ex. komvux eller inom folkbildningen skrivs till vissa delar av om den studerande gÄr vidare till högskolestudier.100

I och med att utredningen föreslÄr Àndrade bidragsnivÄer för studiemedel mÄste reglerna för avskrivning följdÀndras. I dag fÄr inte studerande med den högre bidragsnivÄn avskrivning om de fortsÀtter studierna pÄ högskolan, denna rÀtt Àr förbehÄllen dem som har studerat med det generella bidraget.

Vi föreslÄr att avskrivning av lÄn tagna vid behörighetsgivande studier Àven fortsÀttningsvis ska kunna göras av lÄn som har lÀmnats samtidigt med generellt bidrag, dvs. bidrag med 1,59 pro- cent av prisbasbeloppet (31,4 procent av totalbeloppet). Avskriv- ning ska dÀremot inte göras av lÄn som har lÀmnats under tid dÄ bidrag lÀmnats med 2,55 procent av prisbasbeloppet (50,3 procent av totalbeloppet) eller under tid dÄ studerande fÄr den högsta bidragsnivÄn.

Motivet för utredningens förslag Àr att avskrivningsmöjligheten bör förbehÄllas studerande med den lÀgsta bidragsnivÄn, som dÀr- med behöver lÄna betydligt mer Àn övriga. Dessa riskerar att fÄ höga studieskulder nÀr de gÄr vidare till högskolenivÄn. En möjlig- het att fÄ delar av skulden avskriven Àr dÀrför vÀl motiverad.

100 Avskrivning görs med en sjÀttedel för varje 60 högskolepoÀng lÄntagaren klarar, dock med högst hÀlften av de tagna lÄnen, inklusive rÀnta. Högst 180 högskolepoÀng, motsvarande tre Ärs heltidsstudier, ger grund för avskrivning. Avskrivning görs dock inte för den som haft studiemedel med den högre bidragsnivÄn.

349

Motsvarande behov finns inte för dem som har högre bidragsnivÄer och dÀrmed lÀgre skulder.

Att införa en rĂ€tt till avskrivning av lĂ„n som lĂ€mnas samtidigt som nĂ„gon av de högre bidragsnivĂ„erna skulle ocksĂ„ medföra kost- nader som skulle krĂ€va finansiering i form av lĂ€gre bidragsnivĂ„er. Utredningens bedömning Ă€r att högre bidrag Ă€r att föredra framför framtida avskrivningar. Det har visat sig att avskrivnings- möjligheterna Ă€r okĂ€nda för mĂ„nga och att det Ă€r mycket fĂ„ studerande som pĂ„verkas av avskrivningsreglerna i sitt beslut att pĂ„börja studier eller att gĂ„ vidare till högskolan.101 Detta talar för att inte utöka avskrivningsmöjligheten utan att istĂ€llet tillföra medel i tilldelningssituationen. De som studerar pĂ„ eftergymnasial nivĂ„ har ocksĂ„ en bĂ€ttre inkomstutveckling Ă€n övriga och dĂ€rmed bĂ€ttre möjligheter att betala tillbaka sina lĂ„n. Detta gĂ€ller Ă€ven dem som fortsĂ€tter frĂ„n grundlĂ€ggande eller gymnasial nivĂ„ till efter- gymnasial nivĂ„ (se avsnitt 8.3.2). Även detta talar för att hellre satsa pĂ„ högre bidrag pĂ„ de lĂ€gre nivĂ„erna Ă€n pĂ„ avskrivning för dem som gĂ„r vidare till högskolestudier. En högre bidragsnivĂ„ kommer bĂ„de dem till del som gĂ„r vidare till högskolan och dem som inte gör det.

NÀr avskrivningskostnaderna pÄ nÄgra Ärs sikt minskar bör de medel som frigörs enligt utredningens bedömning anvÀndas till att ytterligare höja bidragsandelen för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ.

8.4.5Antal veckor med studiemedel

Utredningens förslag: För studier pÄ grundskolenivÄ ska studiemedel vid studier pÄ heltid ges under sammanlagt högst 50 veckor. Till studerande som bedöms ha större utbildningsbehov ska studiemedel kunna lÀmnas i högst 80 veckor. Till studerande som behöver fÀrdighetstrÀning i lÀsning och skrivning eller har sÀrskilda stödbehov, fÄr studiemedel lÀmnas under ytterligare högst 40 veckor, dvs. i sammanlagt högst 120 veckor.

Bedömningen av utbildningsbehovet ska ta sin utgÄngspunkt i de mÄl den studerande har med utbildningen, samt hans eller hennes förkunskaper och stödbehov.

Den sökandes hemkommun eller den folkhögskola som den sökande studerar eller avser att studera vid, ska bedöma den

101 CSN (2011a).

350

sökandes behov av utbildning pÄ grundskolenivÄn och vid behov yttra sig över detta. Kommunernas och folkhögskolornas bedömning ska vara vÀgledande för CSN:s prövning av rÀtten till studiemedel.

CSN ges möjlighet att meddela nÀrmare föreskrifter om bedömningen av utbildningsbehovet och kommunernas och folkhögskolornas yttranden.

Utredningens bedömning: Skolinspektionen bör ges i uppdrag att i samverkan med CSN följa upp de bedömningar och yttranden som kommuner lÀmnar till CSN. CSN bör ges i upp- drag att i samverkan med FolkbildningsrÄdet följa upp de bedömningar och yttranden som folkhögskolor lÀmnar till CSN.

SkÀl för fler veckor och en mer flexibel bedömning

För de flesta studerande pÄ grundlÀggande nivÄ Àr tidsgrÀnserna för antalet studiemedelsveckor inte nÄgot problem. Trots det finns det Ärligen minst 1 400 studerande som har behov av lÀngre utbild- ningstider Àn tidsgrÀnserna för nÀrvarande medger.

Utredningens bedömning Àr att studiemedelssystemet mÄste bli mer flexibelt för att kunna tillmötesgÄ de behov de studerande har av försörjning under studietiden och att detta framför allt gÀller antalet tillgÀngliga studiemedelsveckor.

I dag faststÀlls det maximala antalet veckor med studiemedel med utgÄngspunkt i den studerandes utbildningsbakgrund. Utred- ningen anser att det nuvarande sÀttet att faststÀlla antalet studie- medelsveckor Àr olÀmpligt. Ett skÀl Àr att det ofta Àr mycket svÄrt att bedöma de sökandes tidigare utbildning. Eftersom merparten av de studerande har utlÀndska utbildningar Àr det ofta svÄrt att avgöra om utbildningen motsvarar en svensk grundskoleutbildning eller inte. Lika lÄnga utbildningar i olika lÀnder kan t.ex. skilja sig mycket Ät vad gÀller innehÄll och kvalitet. Det Àr inte heller ovanligt att studerande endast sporadiskt har studerat pÄ en utbild- ning, t.ex. med anledning av oroligheter i landet.

MÄnga studerande saknar dessutom handlingar och betyg som visar vilka utbildningar de har lÀst. Eftersom det ur studiemedels- synpunkt Àr en fördel att sakna tidigare utbildning kan det inte uteslutas att sökande undanhÄller sin utbildningsbakgrund, vilket

351

gör prövningen rÀttsosÀker. Den som undanhÄller uppgifter om sin tidigare utbildning kan göra detta utan att det i praktiken gÄr att kontrollera.

Ett annat skĂ€l att bestĂ€mmelserna enligt vĂ„r uppfattning Ă€r olĂ€mpliga Ă€r att utbildningsbakgrunden bara Ă€r en faktor av flera som pĂ„verkar behovet av utbildning i Sverige. Personer med lik- artad utbildningsbakgrund kan ha mycket skiftande behov av utbildning. Behoven kan pĂ„verkas av hur lĂ€nge sedan det var den studerande gick i skolan, vilket modersmĂ„l den studerande har, vilka Ă€mnen som ingick i utbildningen i hemlandet, behovet av stöd i undervisningen, mĂ„let med utbildningen m.m. Även personer med hög formell utbildning kan behöva tid pĂ„ sig för att lĂ€ra sig svenska. Detta gör utbildningsbakgrunden till ett trubbigt instrument att bedöma utbildningsbehovet.

Utredningen anser ocksÄ att antalet studiemedelsveckor Àr för- hÄllandevis snÄlt tilltaget, framför allt för mÄnga av de studerande som i dag tilldelas en rÀtt till studiemedel i 100 veckor. MÄnga av dessa har mycket stora utbildningsbehov, t.ex. personer som behöver grundlÀggande utbildning i att skriva och lÀsa. Ofta Àr 100 veckor inte tillrÀckligt för att lÀsa in svenska som andrasprÄk och övriga nödvÀndiga Àmnen för att kunna ta sig vidare till gymnasiala kurser eller för att gÄ ut i arbetslivet. SprÄkkunskaperna kan fortfarande vara bristande efter 100 veckors studier, vilket minskar möjligheterna att fÄ ett arbete. De snÀva tidsgrÀnserna kan ocksÄ leda till att vissa studerande av ekonomiska skÀl övergÄr till studier pÄ gymnasial nivÄ innan de Àr redo för detta. Studerande som fÄr rÀtt till studiemedel i 100 veckor Àr ocksÄ kraftigt över- representerade bland dem som fÄr avslag pÄ sin ansökan om studie- medel p.g.a. att studiemedelsveckorna har tagit slut.

Även studerande som bedöms ha en utbildning motsvarande grundskola kan ofta ha ett behov av att studera pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ i mer Ă€n 40 veckor. En tilldelning pĂ„ 40 veckor Ă€r nĂ€stan bara tillrĂ€cklig för den som bara behöver studera ett Ă€mne, företrĂ€desvis svenska som andrasprĂ„k. SĂ„ fort den studerande Ă€ven, utifrĂ„n de yrkes- eller utbildningsmĂ„l han eller hon har, Ă€r i behov av att lĂ€sa engelska eller matematik, eller om förkunskaperna Ă€r bristande och behovet av stöd stort, blir tiden med studiemedel knapp. Skol- verket har t.ex. redovisat att den genomsnittligt planerade studie- tiden inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r 41 veckor för dem som ska lĂ€sa en kurs, 86 veckor för dem som planerar att studera tvĂ„ kurser och 99 veckor för dem som ska studera tre kurser. Även

352

om dessa studietider inte sÀger nÄgot om studiernas omfattning och dessutom troligen kan kortas ned, Àr dagens studiemedels- grÀnser snÀva. Mer Àn hÀlften av de studerande lÀser mer Àn en kurs.

För att komma till rÀtta med problemen med antalet studie- medelsveckor anser utredningen att antalet studiemedelsveckor mÄste faststÀllas pÄ ett nytt sÀtt, som tar sin utgÄngspunkt i varje studerandes individuella utbildningsbehov. En sÄdan lösning inne- bÀr en tydlig individualisering av studiemedelssystemet i linje med utredningens intentioner. Antalet möjliga studiemedelsveckor mÄste ocksÄ öka.

Utredningens förslag om antalet studiemedelsveckor

Utredningen har övervĂ€gt tvĂ„ alternativa konstruktioner som bĂ„da bygger pĂ„ ett ökat inslag av behovsbedömning i det enskilda fallet och som bĂ„da, enligt utredningens bedömning, bĂ€ttre motsvarar de utbildningsbehov som finns. Det ena alternativet Ă€r en generell till- delning av 80 studiemedelsveckor till samtliga studerande pĂ„ grund- skolenivĂ„, samtidigt som studerande med sĂ€rskilda behov kan ges rĂ€tt till studiemedel i 120 veckor. Det andra alternativet Ă€r en for- satt uppdelning i tre veckonivĂ„er med en tydlig koppling till utbildningsbehovet och med en tilldelning av fler veckor Ă€n i dags- lĂ€get – 50, 80 och 120 veckor. BĂ„da alternativen innebĂ€r ett ökat antal studiemedelsveckor. Utredningens bedömning Ă€r att 80 veckor, knappt tvĂ„ Ă„rs studier, tĂ€cker in det behov som finns för dem som ska lĂ€sa in stora delar av en utbildning som motsvarar Ă„rs- kurserna 7–9 i grundskolan. MĂ„nga kommer dock att klara sig Ă€ven pĂ„ 50 veckor. Ett Ă„rs studier bedöms vara tillrĂ€ckligt för dem som bara behöver lĂ€sa en kurs eller t.ex. delar av ett par kurser.

Utredningens bedömning Àr att en uppdelning i tre veckonivÄer har ett par fördelar jÀmfört med en uppdelning pÄ tvÄ nivÄer. En fördel Àr att antalet studiemedelsveckor bÀttre anpassas till varje individs utbildningsbehov. Antalet veckor med studiemedel kan pÄ sÄ sÀtt utgöra en bÀttre drivkraft för snabba studier. En annan för- del Àr att riskerna för ett ökat utflöde av studiemedel pÄ ett tydligare sÀtt begrÀnsas.

Utredningen har av nÀmnda skÀl stannat vid att föreslÄ att antalet studiemedelsveckor ska begrÀnsas till 50, 80 eller 120 veckor vid studier pÄ heltid. Mer Àn 50 veckor ska ges till studerande som har större utbildningsbehov pÄ grundskolenivÄn Àn vad som ryms

353

inom 50 veckor. Den som har ett större utbildningsbehov pÄ nivÄn ska kunna ges studiemedel i 80 veckor. DÀrutöver ska ytterligare 40 veckor kunna lÀmnas till den som Àr i behov av fÀrdighetstrÀning eller har sÀrskilda stödbehov. Med fÀrdighetstrÀning menas att den studerande har mycket bristfÀlliga kunskaper i lÀsning, skrivning och rÀkning, dvs. tillÀmpningen Àr avsedd att vara densamma som i dag. Med sÀrskilda stödbehov avses studerande som har behov av sÀrskilda pedagogiska insatser för att kunna fullfölja sina studier, och som trots sÄdana insatser behöver lÀngre tid pÄ sig Àn 80 veckor. Vid studier pÄ deltid ska studiemedel, som i dag, lÀmnas med högst det antal veckor som svarar mot det högsta antalet veckor vid heltidsstudier.102

Bedömningen av utbildningsbehovet ska ta sin utgÄngspunkt i de mÄl med utbildningen som den enskilde har och som inom komvux finns dokumenterade i den individuella studieplanen. Att utifrÄn mÄlet med utbildningen faststÀlla behovet av utbildningstid innebÀr Àven att hÀnsyn tas till den nivÄ den studerande befinner sig pÄ och till de förkunskaper han eller hon har. I prövningen ska Àven bedömas den individuella studieförmÄga personen har och det eventuellt bestÄende stödbehov som finns. CSN ges möjlighet att meddela nÀrmare föreskrifter om tillÀmpningen.

Genom att ta hÀnsyn till de individuella utbildningsbehoven Àr utredningens bedömning att studiemedelssystemet pÄ ett tydligt sÀtt anpassas till den individualisering och flexibilitet som ska gÀlla inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. TidsgrÀnserna anpassas till varje studerandes behov.

Studerande med funktionsnedsÀttning Àr en grupp som sÀrskilt gynnas av förÀndringen. Studerande med funktionsnedsÀttning som har en grundskoleutbildning eller motsvarande kan i dag inte tilldelas fler veckor mot bakgrund av sin funktionsnedsÀttning. Dessa studerande tilldelas 40 veckor och Àr i övrigt hÀnvisade till att anföra synnerliga skÀl. Med utredningens förslag kommer gruppen, genom en behovsbedömning, att kunna tilldelas fler studiemedels- veckor redan i samband med studiestarten. Detta kommer att ge de studerande en större ekonomisk trygghet under studietiden. Detsamma kan sÀgas gÀlla den romska studerandegruppen dÀr de studerande ofta kan ha större utbildningsbehov.

Trots att bedömningen av antalet veckor bÀttre anpassas till varje studerandes faktiska behov i förhÄllande till var och ens mÄl

102 Vilket alltsÄ innebÀr att den som studerar pÄ deltid 50 procent i 100 veckor anses ha anvÀnt 50 studiemedelsveckor.

354

med studierna, sĂ„ kan det inte uteslutas att det intrĂ€ffar hĂ€ndelser under studietiden som gör att den studerande kan behöva studie- medel under ytterligare nĂ„gon tid. Det kan handla om tillfĂ€lligt dĂ„lig hĂ€lsa, ovĂ€ntade hĂ€ndelser inom familjen eller andra mycket speciella omstĂ€ndigheter som den studerande inte har kunnat rĂ„da över. Även studerande med funktionsnedsĂ€ttning kan i vissa fall behöva fler veckor Ă€n vad som normalt medges, trots att hĂ€nsyn redan initialt kan tas till funktionsnedsĂ€ttningen. Möjligheterna att beviljas studiemedel under lĂ€ngre tid Ă€n vad veckogrĂ€nserna medger ska dĂ€rför finnas kvar. Det innebĂ€r att studiemedel kan lĂ€mnas under fler veckor om det finns synnerliga skĂ€l. Fr.o.m. det Ă„r dĂ„ den studerande fyller 40 Ă„r kan ytterligare studiemedel ges om det finns sĂ€rskilda skĂ€l.

I sammanhanget ska det observeras att det maximala antalet studiemedelsveckor ska bedömas med utgÄngspunkt i den studerandes utbildningsbehov och förutsÀttningar i förhÄllande till de uppsatta utbildningsmÄlen, inte med utgÄngspunkt i oförutsedda hÀndelser av tillfÀllig karaktÀr som intrÀffar under studietiden eller andra omvÀrldsfaktorer som pÄverkar den studerande. SjÀlvvalda studieavbrott eller lÄg studieaktivitet ska inte heller beaktas. En ny bedömning av antalet veckor ska alltsÄ inte göras t.ex. i det fall en studerande avbryter en kurs och efter viss tid Äterkommer i studier och dÄ mÄste börja om pÄ samma kurs eller om en studerande p.g.a. oförutsedda hÀndelser blir försenad i studierna. I dessa fall ska det, om behov uppstÄr, göras en prövning av synnerliga eller sÀrskilda skÀl.

Kommuner och folkhögskolor ska yttra sig

Bedömningen av utbildningsbehovet ska, utifrÄn varje studerandes förkunskaper och behov, göras av en kommun eller en folkhög- skola. Den sökandes hemkommun gör bedömningen för stu- derande inom komvux och folkhögskolorna gör bedömningen för studerande inom folkbildningen. Bedömningen av utbildnings- behovet ska överensstÀmma med den individuella studieplan som tas fram i samband med att en studerande pÄbörjar studier inom komvux. Folkhögskolornas bedömning ska ta sin utgÄngspunkt i en studieplanering som motsvarar den individuella studieplanen.

Hemkommunens respektive folkhögskolans bedömning ska vid behov redovisas till CSN som bedömer övriga krav och fattar

355

beslut om studiemedel. Bedömningen ska redovisas i form av ett yttrande och Ă€r vĂ€gledande för CSN. Utredningens bedömning Ă€r att yttrandena i praktiken kommer att avgöra tilldelningen av studie- medelsveckor i de allra flesta fall eftersom det torde vara ovanligt att CSN eller ÖverklagandenĂ€mnden för studiestöd (ÖKS) har ett bĂ€ttre underlag Ă€n utbildningsanordnarna att göra dessa bedöm- ningar. CSN eller ÖKS kan dock fatta ett annat beslut Ă€n vad som framgĂ„r av den bedömning som finns i yttrandet, t.ex. om yttrandet Ă€r uppenbart oriktigt eller om det har tillkommit nya uppgifter.

Genom att begÀra att kommuner och folkhögskolor vid behov ska yttra sig över utbildningsbehovet uppnÄs flera fördelar. Fler faktorer Àn i dag ska vÀgas in i bedömningen av den studerandes utbildningsbehov, vilket gör det nödvÀndigt att bedömningen görs av personer som stÄr i nÀra kontakt med den studerande. Bara dessa har möjlighet att bedöma den studerandes faktiska förutsÀttningar och behov. Ansvarsfördelningen tar tillvara kommunernas och folkhögskolornas respektive CSN:s starka sidor. Utbildnings- anordnarna Àr bra pÄ att bedöma den studerande och hans eller hennes individuella behov och pÄ att göra realistiska studieplaner. CSN Àr bra pÄ att effektivt hantera mer generella och enkla regler sÄsom att pröva Älder och antal avklarade poÀng, vilket ofta kan ske maskinellt.

Genom att ge kommuner och folkhögskolor ett större ansvar sammankopplas ocksÄ arbetet med individuella studieplaner och nivÄplacering med studiemedlen och de ekonomiska förutsÀtt- ningarna för studierna. Studieekonomin integreras i studie- planeringen. Detta tydliggör ocksÄ kommunernas och vÀgled- ningens ansvar Àven för studieekonomiska frÄgor och trycker pÄ behovet av att göra noggranna nivÄbestÀmningar i samband med studiestarten. Detta kan förvÀntas ge positiva effekter inte enbart genom att studiemedelsveckorna blir anpassade till studierna utan Àven genom att det stÀller krav pÄ individuell vÀgledning och nivÄ- bestÀmning, vilket kan innebÀra att fler studerande hamnar pÄ rÀtt kurser nÀr de pÄbörjar sina studier. Elevernas kunskaper om studie- medelssystemet kommer ocksÄ att öka. För att förbÀttra förut- sÀttningarna för kommunernas studieekonomiska vÀgledning före- slÄr utredningen ocksÄ att de genom direktÄtkomst ska ges behörighet till vissa delar av CSN:s datasystem. Denna frÄga behandlas i kapitel 6.

Normalt mÄste vÀgledning ske innan en ansökan om studie- medel lÀmnas in, av det enkla skÀlet att studieplanerna mÄste fast-

356

stÀllas för att den studerande ska kunna veta under vilken tid och i vilken omfattning han eller hon ska studera. Det Àr dÄ naturligt att kommunens eller folkhögskolans yttrande lÀmnas in samtidigt som studiemedelsansökan.

Studerande kan dock vÀlja att ansöka om studiemedel för en preliminÀr studietid redan innan vÀgledning eller antagning har skett. Det kan ocksÄ vara sÄ att vÀgledningen inleds med diagnos- tiska tester och validering för att nivÄplacering och en fullstÀndig studieplanering ska kunna göras. Detta kan t.ex. ske inom ramen för en orienteringskurs. Den studerande kan dÄ behöva lÀmna in en ansökan om studiemedel med preliminÀra studietider för att kunna fÄ försörjning under de inledande studierna. I dessa fall lÀmnas ansökan sannolikt in innan det Àr möjligt för kommunen eller folk- högskolan att bifoga ett yttrande med en bedömning av den studerandes utbildningsbehov. CSN kommer att kunna bevilja dessa ansökningar eftersom studietiden ryms inom det lÀgsta veckoantalet 50 veckor. CSN har i dessa fall inget behov av att utreda utbildningsbehovet. I det fall en kommun eller folkhögskola kommer fram till att 50 veckor Àr tillrÀckligt för en studerande finns det inte nÄgot behov av att lÀmna in ett yttrande. Ett yttrande ska alltsÄ bara lÀmnas vid behov. I det fall en studerande ansöker om studiemedel för lÀngre tid Àn 50 veckor och om ett yttrande inte har inkommit Àr det dock nödvÀndigt att CSN inhÀmtar ett yttrande frÄn kommunen eller folkhögskolan. Detsamma gÀller om en studerande begÀr ett beslut om antalet studiemedelsveckor redan innan frÄgan har aktualiserats. CSN bör ges möjlighet att meddela föreskrifter om yttrandehanteringen, t.ex. om yttrandenas utformning och om i vilka fall det finns ett behov av ett yttrande.

Ett yttrande ska kunna lÀmnas in till CSN nÀrsomhelst. NÀr yttrandet kommer in ska CSN fatta beslut om antalet maximala studiemedelsveckor i enlighet det antal som kommunen eller folk- högskolan har bedömt, om det inte finns starka skÀl som talar emot detta. Det kan bli aktuellt för kommuner och folkhögskolor att komma in med ett nytt yttrande till CSN om exempelvis utbild- ningsmÄlen Àndras eller om nya stödbehov identifieras. Det kan ocksÄ bli aktuellt för en kommun att lÀmna ett yttrande för en individ som flyttar mellan kommuner, förutsatt att den nya hem- kommunen gör en annan bedömning av utbildnings- eller stöd- behovet. Att det lÀmnas in mer Àn ett yttrande för samma studerande bör dock bli ovanligt eftersom det förutsÀtts att kom-

357

munerna kommer att göra vÀlgrundade individuella studieplaner innan de lÀmnar ett yttrande.

NÀr CSN ska ta stÀllning till ett nytt yttrande av kommunen eller folkhögskolan ska inte CSN kunna minska antalet redan beslutade veckor, förutom i det fall en studerande lÀmnat vilse- ledande uppgifter eller pÄ annat sÀtt orsakat ett felaktigt beslut.

Bedömningen att bevilja veckor utöver tidsgrÀnserna med hÀn- syn till skÀl ska, precis som i dag, göras av CSN. Kommuner och utbildningsanordnare kan dock givetvis, som i dag, vÀlja att yttra sig över en eventuell dispens och grunderna för en sÄdan.

Utredningen förutsĂ€tter att kommunernas och folkhög- skolornas yttranden kan hanteras genom att det ges elektroniska möjligheter att föra över formaliserade yttranden frĂ„n kommuner och folkhögskolor till CSN. Det Ă€r viktigt att dessa rutiner stödjer en effektiv och en rĂ€ttssĂ€ker hantering, sĂ„vĂ€l hos kommuner och folkhögskolor som hos CSN och ÖKS. Detta Ă€r ett skĂ€l till att CSN bör fĂ„ rĂ€tt att meddela nĂ€rmare föreskrifter om hanteringen av yttrandena.

De Àldre reglerna om antal veckor ska gÀlla tills de nya trÀder i kraft. I de fall antalet veckor enligt de nya reglerna blir mer för- delaktigt Àn ett tidigare beslutat veckoantal, ska de nya reglerna vinna företrÀde. I övriga fall kvarstÄr det tidigare beslutet i enlighet med normala förvaltningsrÀttsliga principer.

Likformighet, risker och uppföljning

En anpassning av studiemedelsregelverket till varje studerandes individuella behov innebĂ€r av naturliga skĂ€l ett avsteg frĂ„n principerna om fullstĂ€ndig likformighet. En studerande som har mer omfattande utbildningsmĂ„l kommer med det förslag utred- ningen lĂ€mnar att kunna fĂ„ studiemedel under lĂ€ngre tid Ă€n en person med utbildningsmĂ„l som krĂ€ver kortare utbildningstid. En sĂ„dan utformning av reglerna Ă€r enligt utredningens bedömning nödvĂ€ndig om man menar allvar med att anpassa studiemedels- systemet till utbildningssystemet och studerandegruppen, för att i förlĂ€ngningen effektivisera studierna. I ett internationellt per- spektiv Ă€r inte detta heller nĂ„got konstigt – det Ă€r vanligt att tiden med studiestöd Ă€r nĂ€ra anpassad till utbildningslĂ€ngden.103 Med den behovsanpassning som vi föreslĂ„r Ă€r ocksĂ„ vĂ„r bedömning att

103 CSN (2011c).

358

studerande med liknande utbildningsmÄl och studieförutsÀttningar kommer att ges snarlika studiemedelsbeslut utifrÄn de pro- fessionella bedömningar som görs hos kommuner och utbildnings- anordnare.

Att bedöma utbildningsbehovet Àr en viktig uppgift, sÀrskilt nÀr bedömningen kommer att pÄverka antalet veckor med studiemedel. Det Àr dÀrför av stor vikt att kommunerna i sina yttranden över utbildningsbehovet bara beaktar relevanta faktorer. Irrelevanta hÀnsyn, som t.ex. vilken försörjningskÀlla en person har, fÄr inte pÄverka bedömningen. Enligt den kommunala likstÀllighets- principen Àr det inte heller tillÄtet att behandla kommunens med- lemmar olika om det inte finns sakliga skÀl för detta.

Utredningens bedömning Àr att risken för att kommuner eller folkhögskolor kommer att ta irrelevanta hÀnsyn Àr smÄ. Redan i dag finns i praktiken ett inslag av bedömning som utförs av utbild- ningsanordnarna, nÀmligen bedömningen av vilka studerande som behöver fÀrdighetstrÀning och dÀrigenom fÄr rÀtt till studiemedel under 100 veckor. Det kan konstateras att utbildningsanordnarna bara bedömer att ett litet antal studerande Àr i behov av fÀrdig- hetstrÀning. Under 2011 var det bara tre procent av de nya studie- medelstagarna pÄ grundlÀggande nivÄ som fick rÀtt till studiemedel i 100 veckor efter att utbildningsanordnaren hade bedömt att de behövde fÀrdighetstrÀning.104 Det tycks alltsÄ inte finnas nÄgra stora risker för att kommuner eller folkhögskolor kommer att överdriva de studerandes utbildningsbehov. DÀrmed bedömer utredningen att det inte heller finns nÄgon överhÀngande risk för att förfarandet kommer att bli kostnadsdrivande. I sammanhanget kan det ocksÄ framhÄllas att kommunerna inom rekryterings- bidraget hade en beslutsrÀtt som avsÄg vem som kunde fÄ bidraget. Erfarenheterna frÄn rekryteringsbidraget tydde inte pÄ nÄgon fel- aktig anvÀndning av beslutsrÀtten.

De yttranden som lĂ€mnas av kommuner och folkhögskolor kommer inte att vara möjliga att överklaga eftersom det inte rör sig om beslut. CSN:s beslut om studiemedel, vilket kan inkludera ett beslut om ett visst antal veckor, kommer dock att vara möjligt att överklaga hos ÖKS.

För att sÀkerstÀlla att kommunernas och folkhögskolornas bedömningar kommer att följa intentionerna med reformen bör Skolinspektionen ges i uppdrag att i samverkan med CSN att följa

104 Enligt uppgifter utredningen har inhÀmtat frÄn CSN.

359

upp de bedömningar och yttranden som kommunerna lÀmnar till CSN. En sÄdan uppföljning bör exempelvis omfatta en jÀmförelse mellan yttrandena och de individuella studieplanerna och en jÀm- förelse av andelen studerande i olika kommuner som erhÄller de olika veckoantalen. CSN bör ges motsvarande uppdrag att i sam- verkan med FolkbildningsrÄdet följa upp de yttranden som lÀmnas av folkhögskolor.

8.4.6Heltid och deltid

Utredningens förslag: En ny deltidsnivÄ införs för studier pÄ grundskolenivÄ. Den nya deltidsnivÄn ska motsvara 25 procent av heltid. CSN ges möjlighet att meddela nÀrmare föreskrifter om tillÀmpningen av den nya deltidsnivÄn. Som en följd av Àndringen införs Àven en ny fribeloppsnivÄ för inkomst för studerande pÄ 25 procent av heltid.

En ny deltidsnivÄ

Studiemedel kan i dag beviljas för studier pÄ 50, 75 eller 100 pro- cent av heltid. Studiemedel ges följaktligen inte för studier av mindre omfattning Àn halvtid. Detta anser utredningen Àr en brist som kan försvÄra ett flexibelt upplÀgg för exempelvis den som lÀser svenska eller svenska som andrasprÄk parallellt med ett arbete eller nÄgon annan sysselsÀttning. Utredningen föreslÄr dÀrför att studie- medel ska kunna ges till studerande pÄ grundlÀggande nivÄ som studerar pÄ minst 25 procent av heltid men mindre Àn halvtid. Detta ger möjligheter att studera Àven i lÀgre takt vilket borde vara intressant framför allt för den som lÀser svenska som andrasprÄk pÄ kvÀllstid eller under nÄgon dag i veckan, t.ex. i samband med del- tidsarbete eller partiell förÀldraledighet.

En liknande möjlighet fanns inom rekryteringsbidraget till vuxenstuderande. Rekryteringsbidrag för deltidsstudier pĂ„ minst 20 procent utnyttjades av förhĂ„llandevis fĂ„ studerande, men var Ă€ndĂ„ ett viktigt ekonomiskt komplement som kunde vara avgör- ande för enskilda personers möjligheter att studera. Att ge studie- medel för studier motsvarande minst 25 procent av heltid kan Ă€ven vara en viktig förbĂ€ttring för vissa studerande med funktions- nedsĂ€ttning, som bara klarar av att studera i liten omfattning. Även

360

dessa kommer med utredningens förslag att kunna fÄ studiemedel för sina studier.

Även studerande pĂ„ andra utbildningsnivĂ„er skulle kunna dra nytta av en möjlighet att fĂ„ studiemedel pĂ„ kvartsfart. Det har dock inte legat i utredningens uppdrag att föreslĂ„ förĂ€ndringar för andra nivĂ„er Ă€n den grundlĂ€ggande. Förslaget avser dĂ€rför enbart studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„, vilket Ă€ven innebĂ€r att studieomfattningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ mĂ„ste uppgĂ„ till minst 25 procent för den som lĂ€ser parallellt pĂ„ exempelvis grundlĂ€ggande och gymnasial nivĂ„. Den som studerar med 15 procents omfattning pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ och med tio procent av heltid pĂ„ gymnasial nivĂ„ kan alltsĂ„ inte beviljas studiemedel. CSN ges möjlighet att meddela nĂ€rmare föreskrifter om detta. Av förslaget följer ocksĂ„ att en stu- derande som exempelvis studerar motsvarande 25 procent av heltid pĂ„ grundskolenivĂ„n och motsvarande tio procent pĂ„ gymnasienivĂ„n enbart kan beviljas studiemedel för studier pĂ„ grundskolenivĂ„.

Som en följd av att en ny deltidsnivÄ införs mÄste Àven bestÀm- melserna om fribelopp för inkomst Àndras och anpassas till den nya deltidsnivÄn. Studerande som lÀser i mindre omfattning fÄr ett högre fribelopp.

Andra sÀtt att undvika tillval av kurser av ekonomiska skÀl

FöretrÀdare för vuxenutbildningen har, som redogjorts för tidigare, framfört till utredningen att studiemedelssystemets bestÀmmelser om studietakt Àr allt för rigida. Detta kan leda till att studerande ibland ansöker till fler kurser Àn nödvÀndigt bara för att nÄ upp till heltid och kunna fÄ mer studiemedel.

Utredningen anser att det Àr ett problem att studerande lÀser kurser de inte behöver. Det förlÀnger studietiden, ökar skuld- sÀttningen och ökar sannolikt antalet studieavbrott. Problemets storlek gÄr dock inte att bedöma.

Det finns olika vÀgar för att försöka komma till rÀtta med att studerande av ekonomiska skÀl vÀljer att lÀsa fler kurser Àn lÀmpligt. Ett alternativ, som har föresprÄkats av vissa, Àr att göra bedömningen av studietakten mer flexibel. Detta kan uppnÄs genom att t.ex. lÄta utbildningsanordnarna bedöma studiernas

361

omfattning. I praktiken var det pĂ„ detta sĂ€tt bedömningen gick till under perioden 2003–den 1 juli 2012.105

Sedan den 1 juli 2012 finns det av Skolverket faststÀllda kurs- planer med ett visst angivet poÀngantal Àven för kurser pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningen anser att det vore fel vÀg att gÄ att inte anvÀnda de nya kursplanerna som grund för berÀkningen av studiemedlen. Den likformighet som uppnÄs med de nya kurs- planerna mÄste anses vara positiv. Det har inte varit en rimlig ord- ning att samma studier har kunnat ge rÀtt till olika studiemedels- belopp. Att frÄngÄ kursplanerna vore ocksÄ detsamma som att tillÄta att mer studiemedel betalas ut Àn vad studieinsatsen faktiskt motsvarar. I praktiken vore det att medge att studiemedel kan beviljas för tid dÄ den studerande inte bedriver nÄgra studier. Att studiemedel ges för studietid, och bara sÄdan studietid som om- fattas en den kursplan som gÀller för utbildningen,106 Àr en grund- sten i studiemedelssystemet. Utredningen anser inte att denna princip bör frÄngÄs. DÀrför förordar vi andra vÀgar för att komma bort frÄn problemet med att studerande lÀser fler kurser Àn nöd- vÀndigt.

En ÄtgÀrd utredningen föreslÄr Àr att höja bidragsandelen till en enhetlig och hög nivÄ. Detta kommer att innebÀra att fler deltids- studerande kan klara sig med bidragsdelen utan att vÀlja till ytter- ligare kurser, vilket minskar behovet av att ansöka till kurser som Àr onödiga.

Utredningen trycker ocksÄ pÄ vikten av att utbildningen individualiseras och att studerande kan bedriva heltidsstudier Àven om de bara lÀser exempelvis svenska som andrasprÄk (se kapitel 5). Detta Àr viktigt bÄde för att korta ner den kalendertid den studerande behöver studera och för att de studerande ska kunna fÄ heltidsstudiemedel under studierna, vilket underlÀttar försörj- ningen.

En annan ÄtgÀrd utredningen föreslÄr Àr förbÀttrad studie- ekonomisk vÀgledning (se kapitel 6). Om studerande ges kun- skaper om studiemedelsreglerna och om andra möjligheter till inkomster och försörjning bör antalet studerande minska som

105NÀr det 2003 infördes verksamhetspoÀng för all utbildning inom komvux saknades nationella bestÀmmelser om hur mÄnga verksamhetspoÀng de olika kurserna pÄ den grundlÀggande nivÄn skulle omfatta. CSN hade upphÀvt sina tidigare föreskrifter om berÀkningen av studietakt, vilka innehöll en reglering av omfattningen pÄ alla Àmnen. Detta innebar att samma kurs kunde ge rÀtt till olika mÄnga verksamhetspoÀng och att samma studier i en kommun kunde anses vara pÄ heltid och i en annan kommun pÄ deltid.

1063 kap. 5 § studiestödslagen.

362

registrerar sig pĂ„ onödiga kurser enbart för att fĂ„ studiemedel. Den som har goda kunskaper om studiemedelssystemet inser exempel- vis att fler kurser och högre studiemedelsbelopp samtidigt innebĂ€r att studiemedelsveckorna tar slut snabbare och att en eventuell studieskuld ökar. Ökade kunskaper kan ocksĂ„ ge insikten att fri- beloppsgrĂ€nsen ger goda möjligheter att arbeta parallellt med studierna. BĂ€ttre vĂ€gledning om studieekonomi bör Ă€ven innebĂ€ra att de studerande ges kunskaper om andra ersĂ€ttningar som kan bidra till en bĂ€ttre studieekonomi, t.ex. bostadsbidrag och försörj- ningsstöd.

NÀr det gÀller försörjningsstöd Àr det viktigt att framhÄlla att utredningen förutsÀtter att studie- och yrkesvÀgledningen inte upp- manar studerande att vÀlja fler kurser enbart av skÀlet att trygga försörjningen genom heltidsstudiemedel. En rimligare ordning Àr att deltidsstuderande vid behov fÄr försörjningsstöd för sÄdan tid dÄ inga studier bedrivs, som ett komplement till studiemedel för deltidsstudier. Socialstyrelsen anger att socialtjÀnsten inte kan

”krĂ€va att nĂ„gon ska pĂ„börja studier och ta lĂ„n för att pĂ„ det sĂ€ttet sjĂ€lv tillgodose sina behov”.107 Detta bör enligt utredningens bedömning mĂ„nga gĂ„nger vara giltigt Ă€ven för deltidsstuderande som inte vill eller behöver lĂ€sa mer Ă€n enstaka Ă€mnen.

Utredningen vill ocksÄ framhÄlla att det redan inom ramen för dagens regelverk finns möjligheter att fÄ studiemedel med belopp som överstiger den studietakt per vecka som bestÀms av att antalet verksamhetspoÀng stÀllt i relation till antalet studieveckor. Stu- derande som p.g.a. funktionsnedsÀttning behöver lÀgga ner mer tid pÄ studierna Àn som ges av poÀngantalet per vecka, kan beviljas studiemedel i förhÄllande till hur mycket tid han eller hon i praktiken lÀgger ner pÄ sina studier. För att studiemedel ska kunna beviljas pÄ detta sÀtt krÀvs att funktionsnedsÀttningen Àr kartlagd och dokumenterad och att alla möjligheter till stödÄtgÀrder som kan kompensera funktionsnedsÀttningen har satts in.

Den praxis som finns avser enbart studerande som har ett poÀngantal som överstiger tio verksamhetspoÀng per vecka, dvs. som studerar pÄ minst halvtid. En studerande som studerar med lÀgre takt kan inte beviljas studiemedel, Àven om han eller hon lÀgger ner exempelvis 20 timmar i veckan pÄ sina studier.108 Utred- ningens förslag om en ny deltidsnivÄ som motsvarar 25 procent av heltid undanröjer till en del detta problem.

107Socialstyrelsen (2003).

108Beslut frĂ„n ÖverklagandenĂ€mnden för studiestöd den 9 augusti 2010.

363

Enligt vÄr bedömning, vilken grundar sig pÄ ett stort antal studiebesök i kommuner, har vissa utbildningsanordnare och stu- derande bristande kunskaper om de möjligheter som redan finns att ta speciella hÀnsyn. I mÄnga fall krÀvs att den studerande sjÀlv uppmÀrksammar möjligheten och kommer in med en begÀran till CSN om att fÄ mer studiemedel Àn antalet verksamhetspoÀng per vecka motsvarar. Det finns dÀrför potential att öka kunskaperna om detta bland vÀgledare, utbildningsanordnare och studerande. CSN bör arbeta med att sprida kunskapen om de möjligheter som finns.

8.4.7GrundlÀggande rÀtt till svenskt studiestöd

Utredningens bedömning: Det finns studerande som kan för- senas i sina studier p.g.a. att de som utlÀndska medborgare inte ges grundlÀggande rÀtt till svenskt studiestöd nÀr de ska pÄbörja studier pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningen har mot denna bakgrund övervÀgt en kortare tidsfrist för vissa grupper.

Utredningen avstÄr dock av olika skÀl frÄn att föreslÄ Àndrade regler. Vi har dels funnit det svÄrt att definiera vilka som ska komma i frÄga för en kortare tidsfrist och dels bedömt att det finns en betydande risk för att Àndrade regler kan leda till att studiestöd ges till studerande som inte kommer att stanna i landet och till personer som Àr att betrakta som gÀststuderande. Kostnaderna för studiestöd skulle dÄ kunna öka pÄ ett oförut- sÀgbart sÀtt. En eventuell förÀndring av regelverket bör göras först efter en mer omfattande översyn, nÄgot som inte ligger i utredningens uppdrag.

Anknytningen till landet grund för prövningen

Ett problem utredningen har identifierat under sina studiebesök i kommuner Àr att det intrÀffar att studerande som Àr utlÀndska medborgare och som tar sig igenom sfi mycket snabbt, inte hinner fÄ en sÄ kallad grundlÀggande rÀtt109 till svenskt studiestöd innan de pÄbörjar studierna pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. Detta Àr olyckligt, sÀrskilt mot bakgrund av de insatser som görs för att

109 Dvs. de sÀrskilda villkor som gÀller för utlÀndska medborgare och som finns definierade i 1 kap. 4-7 §§, 2 kap. 4 § och 3 kap. 4 § studiestödslagen.

364

snabba upp sfi-studierna. Orsaken Àr att de studerande i dessa fall har varit i Sverige under kort tid och dÀrför inte bedöms ha till- rÀcklig anknytning till landet. Under 2011 fick cirka 1 400 utlÀndska medborgare som ansökte om studiemedel för studier pÄ grundlÀggande nivÄ avslag pÄ sina ansökningar p.g.a. att de inte bedömdes ha grundlÀggande rÀtt till svenskt studiestöd.

De nationella reglerna om grundlÀggande rÀtt till svenskt studie- stöd bygger pÄ principen att bara de som har tillrÀcklig anknytning till Sverige ska kunna fÄ studiestöd.110 Av detta följer ocksÄ att personer som kommer till Sverige enbart i syfte att studera inte kan fÄ svenskt studiestöd. Avsikten med att krÀva en tydlig anknytning till landet Àr att det inte har ansetts rimligt att lÀmna stöd i form av studielÄn till personer som inte kommer att fÄ tillstÄnd att stanna permanent. En investering i studiestöd till personer som inte stannar i landet har inte bedömts som försvarbar varken för det all- mÀnna eller för den enskilde.111 För att uppnÄ detta följer reglerna för tilldelning av studiestöd samma principer som Migrations- verkets prövning av rÀtt till permanent uppehÄllstillstÄnd för de utlÀndska medborgare som omfattas av sÄdan tillstÄndsgivning. De nationella bestÀmmelserna pÄ detta omrÄde har varit i stort sett oförÀndrade sedan 1970-talet och motsvarande bestÀmmelser finns i de övriga nordiska lÀnderna.

Principer krockar

Ur utbildningssynvinkel Ă€r det önskvĂ€rt att personer med utlĂ€ndsk bakgrund snabbt lĂ€r sig svenska, sĂ„ att de snabbt kan ta sig igenom utbildningar. Hinder mot ett snabbt och effektivt genomförande av utbildning bör undanröjas. Även ur ett integrationsperspektiv Ă€r det viktigt att de som kommer att stanna i landet snabbt kan integreras och komma ut pĂ„ arbetsmarknaden, vilket kan pĂ„skyndas av snabba studier.

Samtidigt Àr det ur samhÀllsekonomisk synvinkel viktigt att personer som inte kommer att stanna i landet inte fÄr tillgÄng till de generella vÀlfÀrdssystemen, inklusive studiestödet. Det Àr ocksÄ viktigt att de generella systemen inte görs tillgÀngliga för stu-

110Vissa undantag förekommer i enlighet med EU-rÀttsliga krav.

111Prop. 2005/06:134.

365

derande frÄn andra lÀnder pÄ ett sÀtt som kraftigt ökar kostnaderna och dÀrigenom Àventyrar studiestödssystemets fortlevnad.112

Principen om en snabb integrering i landet kan alltsÄ krocka med principen att inte öppna studiestödssystemet för studerande som inte fÄtt, och som kanske aldrig kommer att fÄ, tillstÄnd att stanna permanent i landet. Det senare gÀller t.ex. gÀststuderande eller andra personer som befinner sig i Sverige tillfÀlligt.

Alternativ som utredningen har övervÀgt

Utredningen bedömer att de studerandegrupper som sannolikt Àr i störst behov av ekonomiskt stöd under studierna redan Àr vÀl till- godosedda genom de undantag som redan görs. Detta gÀller fram- för allt flyktingar och deras anhöriga som redan i dag kan fÄ studie- stöd för sina studier i ett tidigt skede efter att de har kommit till Sverige. Det gÀller Àven personer som har barn tillsammans med en person som redan bor i Sverige.113

De som pÄbörjar studier pÄ grundlÀggande nivÄ och som inte omedelbart kan beviljas studiemedel kan antas vara personer som tillhör nÄgon av följande grupper.

Tredjelandsmedborgare utan permanent uppehĂ„llstillstĂ„nd och utan EU-anknytning.114

EU/EES-medborgare som Ă€nnu inte uppfyller villkoren om

permanent uppehÄllstillstÄnd eller tvÄ Ärs arbete, alternativt

112Prop. 2005/06:134. Principen om tillrÀcklig anknytning till landet handlar om att det inte bedöms rimligt att lÀmna studiemedel, bidrag och lÄn, till personer som inte har eller kommer att fÄ tillstÄnd att stanna permanent i landet. Utöver principerna om anknytning till landet finns det i utlÀnningslagen i vissa fall ett försörjningskrav som innebÀr att uppehÄllstillstÄnd endast beviljas om den person som utlÀnningen Äberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillrÀcklig storlek och standard för sig och utlÀnningen. Försörjningskravet gÀller dock inte bl.a. svenska medborgare eller personer som har uppe- hÄllstillstÄnd som flyktingar.

113En person som har uppehÄllsrÀtt eller uppehÄllstillstÄnd och som sammanbor och har barn tillsammans med en svensk medborgare kan fÄ studiestöd direkt vid ankomsten till Sverige. En person som har uppehÄllsrÀtt och som sammanbor och har barn tillsammans med en annan utlÀndsk medborgare, som sjÀlv uppfyller villkoren för att fÄ grundlÀggande rÀtt till studiestöd, kan fÄ studiestöd efter ett Ärs sammanboende i Sverige (CSNFS 2009:4).

114Detta omfattar troligen framförallt s.k. anhöriginvandrare som levt en kortare tid med den person i Sverige som han eller hon Ă„beropar anknytning till och dĂ€r det inte finns gemensamma barn. Det inkluderar förmodligen Ă€ven studerande som Ă€r anhöriga till tredje- landsmedborgare som Ă€r arbetskraftsinvandrare. Även gĂ€ststuderande och personer med tillfĂ€lliga uppehĂ„llstillstĂ„nd som inte Ă€r bosĂ€ttningsgrundande, och som dĂ€rmed mĂ„nga gĂ„nger inte heller kommer att beviljas permanent uppehĂ„llstillstĂ„nd, omfattas.

366

sammanboende och anhöriga till dessa som inte sjÀlva uppfyller samma villkor.

EU/EES-medborgare som inte kan ses som migrerande arbets- tagare i Sverige, exempelvis personer som kommit hit enbart för att studera eller som Ă€nnu inte har kunnat etablera sig pĂ„ arbets- marknaden, och deras anhöriga.

EU/EES-medborgare som har varit arbetstagare men som inte lĂ€ngre uppfyller villkoren för detta, och deras anhöriga.

EU/EES-medborgare som inte uppfyller ovanstĂ„ende villkor och som inte har beviljats permanent uppehĂ„llsrĂ€tt.

De som fÄr avslag pÄ sina ansökningar Àr alltsÄ personer med olika bakgrund och som Àr i Sverige av varierande orsaker.

Utvidgade undantag med avsikten att snabbare ge rÀtt till studiestöd bör begrÀnsas till personer som sannolikt kommer att stanna i Sverige. Undantagen fÄr inte bli sÄ omfattande att de Àven gÀller personer som kommer till Sverige för t.ex. studier. De fÄr inte heller vara lÀtta att kringgÄ. För att införa ett undantag som uppfyller dessa krav mÄste mÄlgruppen tydligt definieras och det fÄr inte heller finnas nÄgra risker för att tolkningen vidgas som en följd av tillÀmpningen av framför allt EU-rÀtten.

Mot denna bakgrund Àr sannolikt det mest nÀrliggande alter- nativet att införa en kortare tidsfrist i anknytningsÀrenden som avser familjeanknytning. Det Àr i dessa fall det troligen finns störst behov av att personerna snabbt kan pÄbörja studier för att kunna etablera sig i landet och pÄ arbetsmarknaden. Motsvarande skÀl att snabbt kunna ge studiestöd finns normalt inte för t.ex. de som arbetar och som genom sitt arbete redan Àr etablerade pÄ arbets- marknaden. Dock kan behovet finnas för deras anhöriga.

En anhörig till en person som Àr bosatt i Sverige mÄste normalt vistas i landet i tvÄ Är innan han eller hon fÄr permanent uppe- hÄllstillstÄnd beviljat av Migrationsverket och dÀrmed grund- lÀggande rÀtt till svenskt studiestöd. Detta gÀller sÄvÀl anhöriga till svenska medborgare som till EU/EES-medborgare115 eller tredje- landsmedborgare.

Undantag görs dock frÄn de generella reglerna. Migrations- verket gör i sin bedömning flera undantag, t.ex. för personer som

115 EU-medborgare, medborgare i EES-lÀnder och medborgare i Schweiz faller under samma regelverk men benÀmns hÀr EU/EES-medborgare.

367

har barn med den person de Äberopar anknytning till eller personer som har bott tillsammans utomlands under viss tid. Dessa kan fÄ permanent uppehÄllstillstÄnd efter en kortare tid i landet och dÀrmed rÀtt till studiestöd. Staten tar Àven ett sÀrskilt ansvar för flyktingar och deras anhöriga, dels för att dessa ofta har sÀrskilda behov, dels för att det Àr en nationell angelÀgenhet och en inter- nationell förpliktelse att ta emot flyktingar och skyddsbehövande. I vissa avseenden innebÀr detta en positiv sÀrbehandling jÀmfört med andra invandrare. En följd av detta Àr att en anhörig till en flykting, liksom flyktingen sjÀlv, ges rÀtt till svenskt studiestöd.

Det kanske enklaste sÀttet att snabbare ge utlÀndska med- borgare rÀtt till svenskt studiestöd vore att t.ex. införa en generell ettÄrsgrÀns eller liknande för samtliga personer som har tillfÀlliga uppehÄllstillstÄnd med grund i familjeanknytning (sÄ kallade B- klassningar enligt 5 kap. 3 § utlÀnningslagen [2005:716]).116

Utredningen ser dock flera risker med att införa ett nytt undan- tag i vissa anknytningsÀrenden. Detta skulle ge vissa personer som faller under reglerna för uppskjuten invandringsprövning rÀtt till studiemedel. DÀrmed kan det inte anses sÀkerstÀllt att personerna varaktigt kommer att fÄ stanna i landet. Risken finns alltsÄ att studie- medel, inklusive lÄn, kommer att ges till personer som kommer att lÀmna landet. Riskerna för att studielÄnet inte kommer att betalas tillbaka Àr i sÄ fall mycket stora.

Dessutom finns det risk för att ett undantag skulle komma att vidgas successivt. För att undvika diskriminering skulle t.ex. bestÀmmelsen sannolikt behöva omfatta Àven nordiska medborgare och EU- och EES-medborgare som inte behöver permanent uppe- hÄllstillstÄnd. Om t.ex. en ettÄrsregel skulle införas i anknytnings- Àrenden som avser familjeanknytning (B-klassningar) Àr det ocksÄ troligt att krav skulle resas att Àven de som kvalificerar sig för permanent uppehÄllstillstÄnd genom arbete ska kunna fÄ studie- medel efter kortare tid. Sannolikt skulle Àven regler och praxis behöva ses över för de som Àr EU/EES-medborgare (och anhöriga) och som Àr undantagna frÄn kravet pÄ permanent uppehÄllstillstÄnd pÄ grund av att de har uppehÄllsrÀtt och dÀrmed en möjlighet att uppfylla villkoren om varaktig anknytning via arbete eller familj.

Utredningen ser sammantaget en betydande risk för att ett för- slag om sÀrskilda undantag för vissa utlÀndska medborgare som studerar kan lösa ett förhÄllandevis litet problem, men samtidigt

116 De som Àr B-klassade Àr inte anhöriga till tillfÀlliga arbetskraftsinvandrare, s.k. C-klassade.

368

skapa ett större problem och dessutom öka kostnaderna för studie- stödet pĂ„ ett oförutsĂ€gbart sĂ€tt. En eventuell förĂ€ndring bör göras först efter en mer omfattande översyn av bestĂ€mmelserna om rĂ€tten till studiestöd. Översynen mĂ„ste noga beakta bestĂ€m- melserna för rĂ€tten att vistas i landet. En sĂ„dan översyn ligger inte i utredningens uppdrag.

8.4.8Återbetalning av studielĂ„n och Ă„terkrav

Utredningens bedömning: Förslaget om en ökad bidragsandel och en minskad lÄneandel för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ kommer att leda till fÀrre lÄntagare, lÀgre studieskulder och fÀrre lÄntagare med betalningsproblem, samt mindre lÄngvariga betal- ningsproblem.

Utredningens förslag: CSN ges i uppdrag att förbÀttra informationen till studerande som tar lÄn för studier pÄ grund- skolenivÄ och att vidta ÄtgÀrder för att bÀttre informera lÄn- tagare om möjligheten att ansöka om nedsÀttning av sina Ärs- avgifter för att pÄ sÄ sÀtt minska antalet krav som överlÀmnas till Kronofogdemyndigheten. Uppdraget ska genomföras i samrÄd med Kronofogdemyndigheten.

StudielĂ„n – Ă„tgĂ€rder för minskade betalningsproblem

Betalningsproblemen Àr pÄtagliga

En ganska liten andel – cirka 35 procent – av de som studerar med studiemedel pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ vĂ€ljer att ta studielĂ„n. Av dem som tar studielĂ„n fĂ„r dock en mycket stor andel problem med att betala tillbaka sina lĂ„n. Bland dem som enbart studerar pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ Ă€r det mer Ă€n hĂ€lften som nĂ„gon gĂ„ng fĂ„r ett krav pĂ„ betalning överlĂ€mnat till Kronofogdemyndigheten. Nya siffror som utredningen tagit fram med hjĂ€lp av CSN visar dessutom att betalningsproblemen ofta Ă€r lĂ„ngvariga. Av dem som tog lĂ„n för studier pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ under 2006 hade 25 procent sĂ„ sent som vid Ă„rsskiftet 2011/12 fortfarande aktuella kronofogdekrav. Störst Ă€r problemen för lĂ„ntagare som inte studerar vidare pĂ„ gymnasial eller eftergymnasial nivĂ„.

369

Utredningen bedömer att den viktigaste orsaken till betalnings- problemen Àr att de Äterbetalningsskyldiga lÄntagarna har mycket lÄga inkomster och en anstrÀngd ekonomisk situation. Av de upp- gifter utredningen har analyserat framgÄr det tydligt att det finns ett samband mellan lÄga inkomster och betalningsproblem. DÀrmed vore ökade inkomster den bÀsta lösningen pÄ betalningsproblemen

– om arbetsmarknadssituationen förbĂ€ttras skulle det med all sannolikhet kraftigt förbĂ€ttra lĂ„ntagarnas möjligheter att betala till- baka lĂ„nen.

De förslag utredningen presenterar för att effektivisera utbild- ningen och öka fullföljandet kan möjligen i nÄgon mÄn bidra till att förbÀttra arbetsmarknadssituationen för dem som studerar eller har studerat pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningens möjligheter att pÄverka arbetsmarknadslÀget eller inkomstutvecklingen Àr dock högst begrÀnsade.

Höjd bidragsandel minskar skuldsÀttningen

Det förslag till höjd bidragsandel och minskad lĂ„neandel för studerande pĂ„ grundskolenivĂ„ som vi föreslĂ„r kommer dels att minska antalet lĂ„ntagare, dels att minska lĂ„ntagarnas skulder. FĂ€rre lĂ„ntagare kommer att minska Ă„terbetalningsproblemen dels genom att fĂ€rre personer kommer att fĂ„ Ă„terbetalningsproblem och dels genom att de problem som uppstĂ„r, tack vare lĂ€gre skuldsĂ€ttning, kommer att bli mer kortvariga och hanterbara. Av dem som i dag har högre bidrag vĂ€ljer 31 procent att ta lĂ„n, jĂ€mfört med 39 pro- cent av dem med generellt bidrag. En minskning av lĂ„nebenĂ€gen- heten med Ă„tta procentenheter innebĂ€r cirka 800 fĂ€rre lĂ„ntagare per Ă„r och utredningen berĂ€knar att antalet lĂ„ntagare med krav som kommer att överlĂ€mnas till Kronofogdemyndigheten minskar med minst 300 per Ă„r. Effekterna kan bli Ă€nnu större om genomsnittligt lĂ€gre studieskulder fĂ„r fler studerande att betala sina Ă„rsavgifter. Det kan tĂ€nkas att större skulder kĂ€nns mer ”hopplösa” och att betalningsviljan förbĂ€ttras om skuldstorleken minskar.

En följd av utredningens förslag om ett höjt bidrag Àr att möjlig- heten att fÄ delar av lÄnet avskrivet inte blir aktuell för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ som fortsÀtter sina studier pÄ högskolenivÄ. Den möjlighet som finns i dag gÀller dock bara studerande som i dag har generellt bidrag. De som tidigare har kunnat fÄ avskrivning kompenseras dÀrför mer Àn vÀl av den höjda bidragsnivÄn.

370

Återbetalningsproblemen för studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ kommer alltsĂ„ inte att öka som en följd av att avskrivningsmöj- ligheten tas bort. Studerande som fortsĂ€tter studierna pĂ„ högskolan

– vilka Ă€r de som i dag kan fĂ„ avskrivning – Ă€r ocksĂ„ de som mest sĂ€llan har Ă„terbetalningsproblem.

BÀttre information om Äterbetalning och nedsÀttning

De kunskaper studerande lÄntagare har om Äterbetalningen av studielÄn Àr ofta dÄliga.117 Den studieekonomiska vÀgledning som sker i kommunerna innehÄller sÀllan information om lÄnet och Äter- betalningsvillkoren. CSN tycks inte heller nÄ ut med denna information till de studerande och lÄntagare som har störst behov av den.

De bristande kunskaperna Ă€r tydliga nĂ€r vi analyserar inkoms- terna hos de lĂ„ntagare som har krav pĂ„ studielĂ„n överlĂ€mnade till Kronofogdemyndigheten. LĂ„ntagare som inte fortsĂ€tter studierna efter den grundlĂ€ggande nivĂ„n Ă€r de som oftast har Ă„terbetalnings- problem. Dessa har lĂ„ga inkomster men anvĂ€nder sig Ă€ndĂ„ allt för sĂ€llan av de trygghetsregler som finns inom studiemedelssystemet. Sammanlagt rör det sig om flera tusen lĂ„ntagare som eventuellt hade kunnat undvika indrivningsĂ„tgĂ€rder om de i stĂ€llet hade ansökt om nedsĂ€ttning. Detta hade givetvis underlĂ€ttat för lĂ„n- tagarna sjĂ€lva som hade undvikit betalningsanmĂ€rkningar och straff- avgifter. Även samhĂ€llet hade tjĂ€nat pĂ„ detta genom att kreditriskerna hade minskat liksom den administrativa belastningen.

Utredningen anser att det Àr alarmerande att mÄnga studerande och lÄntagare Àr okunniga om Äterbetalningsvillkoren och om möj- ligheterna att ansöka om nedsÀttning. Ytterligare ÄtgÀrder mÄste vidtas för att nÄ studerande med information om lÄnen och Äter- betalningen och för att nÄ de lÄntagare som har problem att betala sina lÄn med information om möjligheterna att fÄ nedsÀttning av Ärsavgiften. Detta gÀller inte minst lÄntagare som bara studerat pÄ grundlÀggande nivÄ och som har lÄga inkomster och smÄ studie- skulder.

Redan i dag lÀmnas skriftlig information. Utredningens bedöm- ning Àr dock att det krÀvs aktiva insatser och uppsökande verksamhet för att nÄ mÄlgruppen. Utredningen föreslÄr dÀrför att CSN ges i uppdrag att analysera orsakerna till att framför allt

117 CSN (2011a).

371

lÄgutbildade lÄntagare inte ansöker om nedsÀttning. I uppdraget ska ingÄ att förbÀttra informationen till studerande som tar lÄn för studier pÄ grundskolenivÄ. Uppdraget bör sÀrskilt riktas till studerande med betalningsproblem eller som tillhör de lÄntagare med störst risk att fÄ sÄdana problem. MÄlet ska vara att minska antalet lÄntagare med betalningsproblem och antalet krav som överlÀmnas till Krono- fogdemyndigheten. Uppdraget ska genomföras i samrÄd med Kronofogdemyndigheten.118

Utredningen har inte övervĂ€gt nĂ„gon generell utvidgning av möjligheterna till avskrivning av lĂ„n eller ökade möjligheter till avskrivning för vissa studerandegrupper. Det finns tvĂ„ skĂ€l till detta. För det första har utredningens uppdrag varit att förbĂ€ttra möjligheterna för lĂ„ntagarna att betala tillbaka sina studieskulder. Det kan dĂ€rmed anses tveksamt om det har varit utredningens uppdrag att öka möjligheterna att skriva av skulder. För det andra anser utredningen att en bĂ€rande princip för ett lĂ„nesystem Ă€r att skulder ska betalas tillbaka. Det ska vara klart för alla som planerar att studera med studiebidrag och studielĂ„n vilken del som bekostas av staten – bidraget – och vad den studerande sjĂ€lv mĂ„ste bekosta – lĂ„net. Om denna princip naggas i kanten kan förtroendet och respekten fĂ„r studielĂ„net minska, vilket enligt utredningens bedöm- ning vore en fara för betalningsmoralen och i förlĂ€ngningen för hela studiemedelssystemet.

Återkrav

NĂ€r det gĂ€ller betalning av Ă„terkrav Ă€r frĂ„gan om betalnings- problem svĂ„r att lösa. Detta beror pĂ„ att ett Ă„terkrav avser felaktigt utbetalda studiemedel. Att avstĂ„ frĂ„n att Ă„terkrĂ€va felaktigt ut- betalda studiemedel eller att införa lĂ€ttnader i Ă„terbetalningen Ă€r enligt utredningens bedömning inget alternativ – felaktigt utbetalda studiemedel mĂ„ste Ă„terkrĂ€vas. Motsatsen hade kunnat innebĂ€ra en indirekt uppmuntran till fusk och till att hĂ„lla inne med uppgifter om Ă€ndrade förhĂ„llanden. Det förslag till ny Ă„terkravslagstiftning119 som för nĂ€rvarande bereds inom Regeringskansliet innebĂ€r ocksĂ„ skĂ€rpta regler för nĂ€r Ă„terkrav ska beslutas.

118Enligt uppgift har CSN inlett ett arbete med den inriktning utredningen föreslÄr. Se Dagens Nyheter 2013-01-21.

119SOU 2009:6.

372

I dag ska ett krav pÄ Äterbetalning normalt betalas direkt, men betalningsplaner kan godkÀnnas av CSN efter en bedömning av den studerandes ekonomiska situation. Betalningsplanerna Àr nÀstan alltid relativt korta. Utredningens bedömning Àr att mer utdragna betalningsplaner skulle leda till att Äterbetalningsbördan ökar och till att mÄnga kommer att behöva betala tillbaka pÄ sina Äterkravs- skulder under mycket lÄng tid. Det finns för nÀrvarande över 36 000 Äterkravsskulder som Àr Àldre Àn sex Är, varav mÄnga avser mycket höga belopp.

En möjlig vÀg att minska antalet Äterkrav, utan att göra avkall pÄ vikten av att omedelbart ÄterkrÀva felaktiga utbetalningar, Àr att försöka fÄ in rapporter frÄn utbildningsanordnarna om avbrott och omfattningsÀndringar tidigare Àn i dag. Om rapporterna nÄr CSN tidigare kan myndigheten snabbare fatta ett beslut. DÄ ökar möjlig- heterna att de studerande har pengar kvar att reglera Äterkravet eller att Äterkravet kan regleras genom avdrag pÄ ÄterstÄende utbetal- ningar av studiemedel. Utredningen anser att det Àr angelÀget att skolorna alltid rapporterar studieavbrott och andra relevanta Àndringar utan dröjsmÄl. Rapporteringen av Àndrade förhÄllanden och frÄgan om nÀrvaro- eller aktivitetskrav behandlas sÀrskilt i kapitel 9.

En annan möjlighet att minska antalet Äterkrav och dÀrmed Äter- betalningsproblemen vore att övergÄ frÄn utbetalning av studie- medel i förskott till utbetalning i efterskott. Detta hade minskat antalet felaktiga utbetalningar och antalet Äterkrav. De Äterkrav som ÀndÄ skulle beslutas skulle ocksÄ i större utstrÀckning kunna dras av frÄn kommande utbetalningar. Av tvÄ anledningar vÀljer dock utredningen att inte föreslÄ en övergÄng till utbetalning i efterskott. För det första omfattar utredningens uppdrag pÄ studie- medelsomrÄdet endast studier pÄ grundskolenivÄ. Ett förslag som avser reglerna för utbetalning av studiemedel mÄste dock av nöd- vÀndighet omfatta hela studiemedelssystemet; det Àr inte lÀmpligt att ha olika utbetalningsregler för olika utbildningar. För det andra skulle det vara nödvÀndigt att kombinera en utbetalning i efterhand med möjligheter att fÄ ut studiemedel i förskott för att tÀcka initiala kostnader i samband med studiestarten, t.ex. kostnader för litteratur eller boende.120 Mot bakgrund av de studerandes eko- nomiska situation (se kapitel 7) Àr det troligt att studerande pÄ grundlÀggande nivÄ skulle vara i sÀrskilt behov av förskotts-

120 Se t.ex. den bedömning som gjordes av Studiesociala kommittén (SOU 2009:28).

373

utbetalning i samband med studiernas början. Att just studerande pÄ grundlÀggande nivÄ Àr de studiemedelstagare som troligen skulle fÄ störst problem med att pÄbörja studier om det införs utbetalning i efterhand, talar emot ett sÄdant förslag.

8.4.9Ekonomiska drivkrafter för ökat fullföljande

Utredningens bedömning: Studiemedelssystemet Àr pÄ flera sÀtt utformat för att göra det möjligt för studerande att fullfölja sina studier, t.ex. genom belopp som ska tÀcka levnads- omkostnaderna och med krav pÄ uppnÄdda studieresultat.

Nya ekonomiska drivkrafter inom studiemedelssystemet kan bara förvĂ€ntas fĂ„ begrĂ€nsad betydelse för genomströmningen. Ekonomiska drivkrafter inom studiemedelsystemet pĂ„verkar dessutom bara hĂ€lften av studerandegruppen – de som har studiemedel – och det Ă€r ocksĂ„ svĂ„rt att hitta lĂ€mpliga mĂ„tt för prestationer som bör belönas. Utredningen avstĂ„r dĂ€rför frĂ„n att lĂ€mna förslag pĂ„ sĂ„dana nya ekonomiska drivkrafter. Utred- ningen bedömer dock att förslaget om en ökad bidragsandel kan leda till högre genomströmning. Även föreslaget att tids- grĂ€nserna inom studiemedelssystemet bĂ€ttre bör anpassas till de studerandes behov av studietid kan förhindra studieavbrott och

– i enskilda fall – utgöra ett stĂ€rkt incitament för snabba studier.

Ekonomiska drivkrafter kan förvÀntas ge ganska smÄ effekter

Genomströmningen inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr för- hÄllandevis dÄlig. SÄsom har redovisats tidigare gjorde nÀstan en fjÀrdedel av kursdeltagarna ett kursavbrott under 2010. Hela 42 procent av de studerande avbryter nÄgon kurs. DÀrtill till- kommer att mÄnga sannolikt avslutar kurserna utan godkÀnda betyg.121

I avsnitt 8.2 diskuteras effekter av ekonomiska drivkrafter inom studiemedelssystemet för att öka fullföljandet och genom- strömningen. Utredningens bedömning Àr att det, i avsaknad av helt relevanta studier, Àr mycket svÄrt att bedöma vilka effekter nya ekonomiska drivkrafter inom studiemedelssystemet skulle fÄ. De

121 Betygsstatistik saknas dock, varför det Àr omöjligt att veta omfattningen pÄ problemet, se kapitel 2 och kapitel 4.

374

flesta studierna om ekonomiska incitament avser studier inom andra utbildningsformer i andra lÀnder. Det finns inga studier om ekonomiska drivkrafters betydelse för genomströmningen inom den svenska vuxenutbildningen. IFAU har dock utvÀrderat den befintliga bonusen som ges till studerande inom sfi.122 Inte heller denna studie Àr direkt överförbar till studier pÄ grundlÀggande nivÄ, Àven om den bör kunna ge bÀttre vÀgledning i frÄgan Àn flera av de utlÀndska studierna.

UtvÀrderingen av sfi-bonusen visar att den fick en inte helt obetydlig effekt pÄ studieresultaten i Stockholm, men ingen pÄvis- bar effekt i övriga delar av landet. I Stockholm berÀknade IFAU att det som en följd av bonusen var tre personer av hundra som full- följde en sfi-kurs inom tidsgrÀnsen för bonus, och inte hade gjort det annars. Den pÄvisbara effekten av bonusen var alltsÄ ganska liten, vilket förvisso inte utesluter att Àven andra studerande kan ha pÄverkats i positiv riktning utan att för den skull uppnÄ kraven för att fÄ en bonus.

Det gÄr inte att med sÀkerhet sÀga hur införandet av olika ekonomiska incitament skulle pÄverka de studerandes beteende eller fullföljandegraden. Generellt sett, baserat pÄ det underlag som finns tillgÀngligt, gör dock utredningen bedömningen att eko- nomiska drivkrafter ger ganska smÄ effekter. MÄnga andra faktorer pÄverkar ocksÄ de studerande, t.ex. förutsÀttningarna i form av bak- grund och förkunskaper, pedagogiska metoder, stöd i under- visningen, livssituation och familjeförhÄllanden.

En annan orsak som gör att utredningen Ă€r tveksam till att införa nya ekonomiska incitament Ă€r att dessa bara pĂ„verkar den hĂ€lft av elevgruppen som har studiemedel – övriga studerande finns inga förutsĂ€ttningar att pĂ„verka genom förĂ€ndringar inom ramen för studiemedelssystemet.

Dagens studiemedelssystem innehĂ„ller dessutom redan driv- krafter för snabba och effektiva studier. Den viktigaste av dessa torde vara att studiemedlen Ă€r möjliga att leva pĂ„ och att de Ă€r indexerade i förhĂ„llande till kostnadsutvecklingen. Även inkomst- grĂ€nsen kan bidra till högre genomströmning eftersom den i nĂ„gon mĂ„n förhindrar att de studerande arbetar parallellt med studierna. Dessutom finns det krav pĂ„ studieresultat, ett begrĂ€nsat antal studiemedelsveckor och avskrivning för studerande som tar lĂ„n och

122 IFAU (2012a).

375

fortsÀtter sina studier pÄ högskolenivÄ. Samtliga dessa regler kan sÀgas uppmuntra effektiva studier.

Utredningens bedömning av nÄgra möjliga ÄtgÀrder inom ramen för studiemedelssystemet

ÅtgĂ€rder för fler avklarade verksamhetspoĂ€ng

Ett mĂ„tt pĂ„ fullföljande och genomströmning Ă€r antalet verksam- hetspoĂ€ng som klaras av med godkĂ€nda resultat. En tĂ€nkbar Ă„tgĂ€rd för att öka antalet och andelen avklarade poĂ€ng och att korta studietiderna Ă€r att höja studiemedlen. Eftersom majoriteten av de som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ avstĂ„r frĂ„n att lĂ„na kan en höjning av bidragets andel av det totala studiemedelsbeloppet fĂ„ en liknande effekt som ett höjt totalbelopp – det ger merparten av de studerande en högre reell inkomst. Med högre inkomst skulle fler studerande kunna fokusera helt pĂ„ sina studier. Detta Ă€r sĂ€rskilt troligt mot bakgrund av de mycket lĂ„ga inkomster som mĂ„nga studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ har (se kapitel 7). Höjda studie- medel skulle dĂ€rför kunna leda till fler avklarade verksamhetspoĂ€ng per vecka. Utredningen föreslĂ„r ocksĂ„ ett höjt bidragsbelopp.

Utredningen har dock ingen övertro pÄ att höjda bidragsbelopp kommer att leda till nÄgra stora effekter pÄ prestationerna. Bak- grunden till detta Àr framför allt de uppgifter av vilka det framgÄr att det inte tycks finnas nÄgot samband mellan studiemedelsbelopp och andelen studerande som avbryter sina studier. Sammantaget bedömer utredningen att en höjd bidragsandel skulle kunna fÄ positiva effekter för genomströmningen, men att detta inte Àr sÀkert.

En sÀnkning av fribeloppsgrÀnsen skulle kunna fÄ liknande effekter som en beloppshöjning, eftersom arbete vid sidan av studierna kan fördröja studierna. Tre faktorer talar dock emot att ett sÀnkt fribelopp skulle öka antalet avklarade poÀng per vecka.

Sambandet mellan arbete och studieresultat Ă€r svagt.

Studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ arbetar förhĂ„llandevis sĂ€llan vid sidan av studierna. FörĂ€ndringen skulle dĂ€rmed bara pĂ„verka ett fĂ„tal.

Studerande tycks i mycket liten utstrĂ€ckning anpassa sitt arbete till fribeloppsgrĂ€nsen.

376

Mot bakgrund av ovanstÄende Àr det inte sannolikt att ett sÀnkt fribelopp skulle fÄ nÄgon inverkan pÄ det genomsnittliga antalet avklarade poÀng. För den aktuella studerandegruppen kan det dessutom anses vara olÀmpligt att genomföra ÄtgÀrder som minskar möjligheten till arbete eftersom ett snabbt intrÀde pÄ arbets- marknaden kan ses som ett sÀrskilt mÄl för studerandegruppen. Att dÄ aktivt motverka kontakter med arbetslivet Àr inte lÀmpligt.

Ett annat möjligt sÀtt att Ästadkomma högre poÀngproduktion skulle kunna vara att öka kraven pÄ studieresultat för rÀtt till fortsatta studiemedel. Det nuvarande kravet, som innebÀr att det Àr möjligt att ligga efter med sammanlagt högst 200 verksamhetspoÀng, ger ett ganska stort utrymme för att misslyckas med kurser utan att den fortsatta rÀtten till studiemedel pÄverkas. De utvÀrderingar som gjorts av resultatkraven för studerande pÄ eftergymnasial nivÄ123 och av den norska s.k. konverteringsordningen124 tyder dock inte pÄ att höjda resultatkrav pÄverkar prestationerna i nÄgon större utstrÀckning.

Vidare genomfördes en skÀrpning av studieresultatprövningen den 1 juli 2010. RegelÀndringen ökade andelen sökande som fÄr avslag p.g.a. bristande studieresultat. Under 2009/10 fick 870 personer som ansökte om studiemedel för studier pÄ grundlÀggande nivÄ avslag och under 2010/11 fick 1 370 sökande avslag.125 Utredningens uppfattning Àr att det kan vara klokt att avvakta de mer lÄngsiktiga effekterna av skÀrpningen innan ytterligare Àndringar av regelverket diskuteras.

En ekonomisk bonus i form av en ersÀttning eller i form av avskrivning av lÄn Àr ytterligare ett alternativ som kan ge de studerande en drivkraft att klara av fler poÀng per studievecka. En sÄdan bonus kunde exempelvis utgÄ för de heltidsstuderande som klarar 20 verksamhetspoÀng per vecka och i motsvarande mÄn för studerande som lÀser pÄ deltid.

En bonus kunde utgÄ antingen i form av ett bidrag eller i form av avskrivning av lÄn. Nackdelen att anvÀnda avskrivning av lÄn Àr framför allt att bara en mindre andel av de studerande vÀljer att lÄna. En bonus i form av avskrivna lÄn nÄr alltsÄ ganska fÄ studerande och kan dÀrmed antas fÄ smÄ effekter. Som har nÀmnts tidigare har ocksÄ direkta bidrag oftast större effekter Àn framtida ersÀttningar eller framtida skuldavskrivning.

123CSN (2010a) och CSN (2012a).

124Kunnskapsdepartementet (2007).

125CSN (2012c).

377

En direkt bonus har tvÄ nackdelar, dels att effekterna av den Àr osÀkra, dels att den medför en s.k. dödviktskostnad. Dödvikts- kostnaden bestÄr i att bonusen mÄste utgÄ till dem som Àven utan en bonus klarar sina kurser. Om man genom ett rÀkneexempel antar att cirka 60 procent av dagens studiemedelstagare klarar sina studier med godkÀnda resultat, samt att en bonus skulle uppgÄ till 5 000 kronor, innebÀr det att en bonus Ärligen skulle utgÄ till ungefÀr 12 500 personer utan att nÄgon effekt skulle uppnÄs, till en kostnad av 62,5 miljoner kronor.126 Kostnaden mÄste anses hög mot bakgrund av den stora osÀkerhet som finns om effekterna pÄ studieresultaten.

En annan negativ effekt av en bonus baserad pÄ antalet avklarade verksamhetspoÀng Àr att ett prestationsmÄtt baserat pÄ avklarade poÀng skulle kunna uppmuntra de studerande att lÀsa fler kurser Àn de behöver. Det Àr redan i dag ett problem att elever lÀser mer Àn de egentligen behöver i syfte att fÄ studiemedel pÄ heltid. Detta riskerar att fungera kvarhÄllande i utbildningen i stÀllet för att pÄskynda den.

Utredningen bedömer att en bonus i form av en direkt ersÀtt- ning inte Àr ett kostnadseffektivt sÀtt att anvÀnda studiemedels- systemet, utan att ett medelstillskott skulle fÄ bÀttre anvÀndning om det satsas exempelvis pÄ mer resurser i skolan.

ÅtgĂ€rder för kortare studietider

Flera av de incitament som nÀmns i avsnittet om fler avklarade poÀng skulle Àven kunna vara aktuella för att uppmuntra kortare studietider. Detta gÀller högre studiemedelsbelopp eller ett sÀnkt fribelopp likvÀl som en ekonomisk bonus för dem som blir klara med sina studier inom vissa tidsramar. En annan möjlighet kan vara att tillÀmpa ett system med en minskande bidragsandel och en ökande lÄnedel ju lÀngre tid studierna pÄgÄr.

Som har nÀmnts tidigare Àr det svÄrt att premiera studier utifrÄn ett tidsmÄtt, mot bakgrund av den individuella karaktÀren pÄ utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ. En person kan ha behov av att studera i flera Är samtidigt som en annan kan ha behov av att studera nÄgra veckor.

126 Ett rimligt antagande mot bakgrund av statistik som visar att 42 procent av eleverna avbryter nÄgon kurs under ett Är och med utgÄngspunkt frÄn 21 000 studiemedelstagare.

378

En möjlighet skulle kunna vara att anvÀnda den individuella studieplanen som ett mÄtt för hur lÀnge studierna normalt bör pÄgÄ. Det skulle sÀtta elevens prestation i relation till den plan och de förvÀntningar som finns för just honom eller henne, nÄgot som kunde uppmuntra till effektiva studier och Àven till att den individuella studieplanen blir en viktig del av studieplaneringen. En nackdel Àr dock att en sÄdan ordning skulle stÀlla mycket stora krav pÄ den som bedömer varje studerandes behov och bedömer den planerade studietiden. En felbedömning av behoven skulle leda till att den studerande antingen gynnas eller missgynnas. Ett ekonomiskt incitament knutet till den individuella studieplanen skulle ocksÄ kunna minska möjligheterna att revidera studie- planerna. Ett sÄdant system skulle ocksÄ innebÀra andra svÄra stÀll- ningstaganden. Hur ska bedömningen exempelvis göras för en studerande som fÄr en omfattande studieplan faststÀlld men dÀr det senare, t.ex. genom validering, visar sig att studierna kan förkortas markant? Det skulle bli en grannlaga uppgift att bedöma om studierna har överensstÀmt med studieplanen och om exempelvis en bonus dÀrmed ska ges.

En annan svÄr frÄga Àr hur en bonus skulle utformas för att upp- fattas som rÀttvis. Ska studerande med ett litet utbildningsbehov och en kort utbildningstid ges samma bonus som studerande med större utbildningsbehov? Ett sÄdant system skulle gynna studerande med goda förutsÀttningar. Om studerande med större utbildningsbehov skulle fÄ en större ersÀttning kunde det Ä sin sida leda till att utbildningsbehoven överdrivs, vilket snarast riskerar att förlÀnga studietiderna. En bidragsandel som minskar med utbild- ningens lÀngd skulle sannolikt ocksÄ upplevas som orÀttvis av dem med dÄliga förkunskaper och stora utbildningsbehov.

Sammantaget anser utredningen att ett bonussystem kopplat till de individuella studieplanerna dels skulle kunna ge felaktiga incita- ment och uppfattas som orÀttvist,127 dels skulle leda till en omfattande administration för bÄde kommunerna och CSN.

Ett nÄgot enklare sÀtt att uppmuntra kortare studietider skulle kunna vara att skÀrpa tidsgrÀnserna för studiemedel. I dagslÀget riktas det dock, vilket redogörs för ovan, skarp kritik mot tids- grÀnserna med innebörden att mÄnga studerande har svÄrt att hinna klart med sina studier under de studiemedelsveckor som stÄr till

127 Den sfi-bonus som finns för studerande inom sfi har av vissa uppfattats som orÀttvis eftersom de inte tycker att alla har samma möjligheter att uppnÄ kraven för att fÄ bonus. Se SOU 2011:19.

379

förfogande. Kritik riktas Àven mot att tidsgrÀnserna inte Àr till- rÀckligt anpassade till varje studerandes behov. Den lösning utred- ningen förordar Àr i stÀllet att bÀttre anpassa antalet studiemedels- veckor till varje individs förutsÀttningar och behov. Individuellt anpassade tidsgrÀnser kan förhoppningsvis leda till att antalet till- delade veckor hamnar nÀrmare varje studerandes behov. PÄ sÄ sÀtt fÄr ocksÄ tidsgrÀnsen större betydelse som ett incitament för effektiva studier.

ÅtgĂ€rder för att förhindra studieavbrott

Av kursdeltagarna pÄ en kurs avbryter 24 procent studierna och drygt 40 procent av eleverna avbryter nÄgon av de kurser de lÀser. Under en elevs hela studietid pÄ den grundlÀggande nivÄn sÄ avbryter hÀlften nÄgon gÄng en kurs. Det finns alltsÄ goda skÀl att försöka minska antalet studieavbrott.

Det finns ett par svÄrigheter med att genom t.ex. en ekonomisk bonus gynna dem som inte avbryter kurser eller missgynna dem som avbryter. SvÄrigheten med ett incitament knutet till full- följande respektive avbrott av kurser Àr att det kan förhindra en löpande anpassning av studierna till behoven. En studerande som initialt hamnar pÄ fel nivÄ eller kurs skulle missgynnas om han eller hon avbryter sin kurs och byter till en mer passande nivÄ eller kurs. LikasÄ skulle studerande missgynnas om de avbryter en kurs för att de, t.ex. efter validering, inte behöver lÀsa hela kursen. Avbrott i studierna Àr dessutom ofta orsakade av nÄgot annat Àn ett helt sjÀlvstÀndigt och oberoende val. Ett avbrott kan bero pÄ en negativ eller positiv hÀndelse, t.ex. sjukdom, barnafödande eller en över- gÄng till ett arbete. FrÄgan Àr om alla orsaker till avbrott i sÄ fall kan och bör behandlas lika? Dessa faktorer gör det svÄrt att anvÀnda sig av t.ex. en bonus för dem som fullföljer alla kurser.

Det har inte heller kunnat visas att höjda studiemedel eller en höjd bidragsandel pÄverkar andelen avbrott. Av de registerstudier som har refererats tidigare gÄr det inte att se nÄgra tydliga samband mellan andelen avbrott och studiemedelsnivÄn. I en av CSN:s undersökningar angav 16 procent av dem som avbrutit minst en kurs att det huvudsakliga skÀlet till avbrottet hade ekonomiska orsaker. Hur stor andel av dessa ekonomiska skÀl som var studie- medelsrelaterade Àr okÀnt. Andra skÀl, sÄsom familjeskÀl, dÄlig hÀlsa eller att man fick arbete, förklarar sammanlagt en betydligt

380

större andel av avbrotten. Sammantaget tyder dessa resultat pÄ att höjda studiemedelsbelopp bara fÄr marginell pÄverkan pÄ antalet studieavbrott, vilket ocksÄ fÄr stöd av de studiebesök utredningen har gjort i olika kommuner, dÀr studiemedelsbeloppen inte har framförts som ett avgörande skÀl till studieavbrott.

Studiemedel betalas ut i förskott men ges bara till den som Àr aktivt studerande. Det innebÀr att den som avbryter sina studier eller nÄgon enskild kurs inte har rÀtt till studiemedel för tiden efter avbrottet. De studiemedel som har betalats ut för tiden efter ett avbrott kan ÄterkrÀvas. Studiemedlen ÄterkrÀvs dock inte om den studerande vid tidpunkten för utbetalningen var ovetande om att studierna senare skulle avbrytas.128 Det innebÀr att den som exempel- vis avbryter studierna p.g.a. en plötslig olycka eller hÀndelse i familjen inte blir Äterbetalningsskyldig, vilket eventuellt kan förefalla rimligt. Men det innebÀr samtidigt att en person som avbryter sina studier av taktiska skÀl kan slippa ett Äterbetalningskrav.

ÅterkravsbestĂ€mmelser som innebĂ€r en strikt Ă„terbetalningsskyldighet skulle eventuellt kunna motverka vissa typer av taktiska avbrott.

En strikt Ă„terbetalningsskyldighet vid studieavbrott föreslogs i betĂ€nkandet Återkrav inom förmĂ„nssystemen – förslag till lagstift- ning.129 Förslaget till ny lagstiftning bereds för nĂ€rvarande inom Regeringskansliet. En ny Ă„terkravslagstiftning mĂ„ste avse hela studiemedelssystemet och kan inte bara införas för studier pĂ„ en viss utbildningsnivĂ„. Utredningen avstĂ„r frĂ„n ett stĂ€llningstagande i frĂ„gan mot bakgrund av att nya Ă„terkravsbestĂ€mmelser mĂ„ste avse hela studiemedelssystemet och mot bakgrund av att ett förslag till ny Ă„terkravslagstiftning Ă€r under beredning.

ÅtgĂ€rder för att pĂ„skynda en övergĂ„ng till fortsatta studier pĂ„ en högre nivĂ„

En snabb övergÄng till en högre utbildningsnivÄ skulle kunna gynnas ekonomiskt. En sÄdan lösning liknar i mÄngt och mycket ett försök att korta utbildningstiderna. Samtliga studerande som gÄr vidare till en högre studienivÄ skulle kunna premieras, obero- ende av hur lÀnge de studerar pÄ den grundlÀggande nivÄn. NÄgon form av bonus skulle antingen kunna berÀknas med utgÄngspunkt i hur lÀnge den studerande lÀser pÄ den grundlÀggande nivÄn eller

1285 kap. 1 § studiestödslagen.

129SOU 2009:6.

381

kunna vara lika för alla. I bÄda fallen gÄr det dock att se problem med att bonusen kunde ge upphov till felaktiga incitament eller med att bonusen skulle kunna upplevas som orÀttvis.

Ytterligare en nackdel med att premiera de som övergÄr till exempelvis gymnasiala studier Àr att de som inte har för avsikt att studera pÄ gymnasial nivÄ dÄ relativt sett missgynnas, t.ex. de som vÀljer att arbeta eller de som inte har behov av att studera pÄ den gymnasiala nivÄn. Ett sÄdant system skulle ocksÄ kunna ge felaktiga signaler att stanna i utbildning i stÀllet för att övergÄ till arbete. En annan nackdel skulle kunna vara att studerande vÀljer att fortsÀtta sina studier pÄ exempelvis gymnasienivÄn trots att de inte Àr i behov av sÄdana studier eller saknar egentlig studiemotivation.

Utredningens idéer om att inte lÀngre ha kvar distinktionen mellan komvux pÄ grundlÀggande respektive gymnasial nivÄ, utan att istÀllet tala om kurser pÄ olika nivÄer inom en gemensam vuxen- utbildning (se kapitel 11), talar ocksÄ emot incitament inom studiemedelssystemet avsedda att premiera fortsatta studier pÄ en annan nivÄ. Avsikten med dessa tankar Àr att trycka pÄ att kurser ska kombineras utifrÄn individuella behov, utan hÀnsyn till kursernas nivÄ. Det innebÀr att parallella studier pÄ olika nivÄer bör öka. Det Àr heller inte uteslutet att kurser pÄ gymnasial nivÄ tidsmÀssigt kan föregÄ kurser pÄ grundlÀggande nivÄ. Detta gör en premie för övergÄng till en högre nivÄ olÀmplig. I vÀrsta fall skulle en sÄdan premie kunna cementera den s.k. progressionstrappan, dÀr det krÀvs att en utbildningsnivÄ klaras av innan en annan fÄr pÄbörjas.

Sammantagen bedömning av nya ekonomiska drivkrafter

Flera studier tyder pĂ„ att ekonomiska drivkrafter bara kan för- vĂ€ntas ha begrĂ€nsad betydelse pĂ„ fullföljande och genomströmning. Ekonomiska drivkrafter inom studiemedelsystemet pĂ„verkar dess- utom bara hĂ€lften av studerandegruppen – de som har studiemedel. Det Ă€r ocksĂ„ svĂ„rt att hitta lĂ€mpliga mĂ„tt för prestationer som bör belönas. Exempelvis Ă€r det inte lĂ€mpligt att anvĂ€nda studietid, avbrott eller fortsatta studier pĂ„ en högre nivĂ„ som mĂ„tt för de drivkrafter som kan tĂ€nkas.

Utredningen har trots vad som sagts ovan övervÀgt flera möjliga ÄtgÀrder. Vi har dock bedömt att dessa antingen inte skulle ge nÄgra effekter eller att de inte skulle vara kostnadseffektiva. En bonus

382

skulle exempelvis medföra stora dödviktskostnader. Dessutom skulle mÄnga tÀnkbara ÄtgÀrder vara svÄra att tillÀmpa och admini- strera.

Vi bedömer dock att det lĂ€mnade förslaget om en ökad bidrags- andel till studerande pĂ„ grundskolenivĂ„ kan leda till högre genom- strömning. Den höjda bidragsandelen kan bidra till att studerande bĂ€ttre klarar sin ekonomi och avstĂ„r frĂ„n att vĂ€lja till kurser de inte behöver lĂ€sa, vilket kan minska andelen studieavbrott. Förslaget att tidsgrĂ€nserna inom studiemedelssystemet bĂ€ttre anpassas till de studerandes behov av studietid kan dessutom dels förhindra studieavbrott av ekonomiska orsaker, dels – i enskilda fall – utgöra ett stĂ€rkt incitament för snabba studier.

8.4.10IkrafttrÀdande, övergÄngsbestÀmmelser och utvecklingskostnader

Utredningens förslag: De nya bestĂ€mmelserna pĂ„ studie- medelsomrĂ„det ska trĂ€da i kraft den 1 juli 2014. Äldre bestĂ€m- melser gĂ€ller fortfarande för studiemedel som avser tid före ikrafttrĂ€dandet.

En studerande som har fĂ„tt studiemedel med en högre bidragsnivĂ„ och fortsĂ€tter sin utbildning fĂ„r behĂ„lla det högre bidraget enligt Ă€ldre bestĂ€mmelser om han eller hon fortsĂ€tter utbildningen, dock lĂ€ngst t.o.m. den 31 december 2014. En studerande i Ă„ldern 20–24 Ă„r som har fĂ„tt studiemedel med en högre bidragsnivĂ„ och som har pĂ„börjat sin utbildning senast under 2013, fĂ„r behĂ„lla det högre bidraget enligt Ă€ldre bestĂ€m- melser vid fortsatta studier, dock lĂ€ngst t.o.m. den 31 december 2015. För den som övergĂ„ngsvis behĂ„ller ett högre bidrag enligt de Ă€ldre bestĂ€mmelserna gĂ€ller Ă€ven de Ă€ldre bestĂ€mmelserna om avskrivning i 4 kap. 22 § studiestödslagen (1999:1395).

CSN tilldelas tvÄ miljoner kronor för att genomföra de för- Àndringar utredningen föreslÄr.

IkrafttrÀdande och övergÄngsbestÀmmelser

De förslag utredningen lÀmnar pÄ studiestödsomrÄdet krÀver viss tid för genomförande. Framför allt Àr det CSN som mÄste göra för- Àndringar av datasystem och ansökningsrutiner m.m. CSN mÄste

383

Àven utveckla ett system för att göra studiestödsuppgifter pÄ individnivÄ tillgÀngliga för vÀgledare i kommuner och pÄ folk- högskolor, samt ett behörighetssystem för detta. Utredningen bedömer att det tidigast möjliga ikrafttrÀdandet av förslagen pÄ studiestödsomrÄdet Àr den 1 juli 2014.

Utredningens förslag innebÀr att vissa studerande pÄ gymnasie- nivÄ som Àr Àldre Àn 24 Är kommer att fÄ en sÀnkt bidragsnivÄ. För att inte dessa ska drabbas oförutsett under pÄgÄende studier före- slÄr utredningen att de Àldre bestÀmmelserna övergÄngsvis ska fortsÀtta att gÀlla för dem som har fÄtt det högre bidraget och som fortsÀtter utbildningen. De Àldre bestÀmmelserna om högre bidrag ska i dessa fall gÀlla lÀngst t.o.m. den 31 december 2014.

Utredningen föreslĂ„r inte nĂ„gon förĂ€ndring nĂ€r det gĂ€ller den pĂ„gĂ„ende tillfĂ€lliga satsningen pĂ„ ett högre bidrag till ungdomar i Ă„ldern 20–24 Ă„r. Dessa ska kunna fĂ„ studiemedel med en högre bidragsnivĂ„ enligt dagens regler sĂ„ lĂ€nge satsningen pĂ„gĂ„r, dvs. lĂ€ngst t.o.m. den 31 december 2015.

Utvecklingskostnader

CSN har berÀknat utvecklingskostnaderna för utredningens samtliga förslag pÄ studiemedelsomrÄdet, inklusive förslaget att ge vÀgledare hos kommuner och folkhögskolor direktÄtkomst till vissa studiestödsuppgifter, till tvÄ miljoner kronor. Beloppet Àr en engÄngssumma och ska Àven inrymma kostnader för utbildning m.m. av kommunanstÀllda och personal vid folkhögskolor. Utred- ningen föreslÄr att CSN tilldelas detta belopp för att genomföra reformen.

Alternativa ikrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser

Som framgÄr av kostnads- och konsekvensanalysen (kapitel 12) Àr utredningens förslag inom studiemedelsomrÄdet finansierade. Full kostnadstÀckning nÄs dock först pÄ nÄgra Ärs sikt. Utredningen vÀljer dÀrför att Àven redovisa ett alternativ till ikrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelserna.

Som ett alternativ till de ikrafttrÀdande- och övergÄngs- bestÀmmelser som utredningen föreslÄr bedömer vi att den över- gÄngsbestÀmmelse som medger att högre bidrag lÀmnas enligt Àldre

384

bestÀmmelser till studerande Àldre Àn 24 Är (punkten 3 i de före- slagna övergÄngsbestÀmmelserna) kan utgÄ. Detta skulle innebÀra att Àven studerande som Àr mitt i en utbildning kan fÄ bidrags- andelen sÀnkt. Möjligheterna att slutföra studierna Àventyras dock inte eftersom en sÀnkt bidragsandel kan kompenseras av ökat lÄntagande.

Dessutom bedömer vi att de Àndrade bestÀmmelserna om antal studiemedelsveckor och om en ny deltidsnivÄ kan trÀda i kraft först den 1 juli 2015. Detta alternativa ikrafttrÀdande medför i princip full kostnadstÀckning frÄn ikrafttrÀdandetidpunkten.

385

9Krav pÄ studieaktivitet eller nÀrvaro

9.1Utredningens uppdrag

Utredningen har genom tillÀggsdirektiv1 fÄtt i uppdrag att föreslÄ hur aktivitets- och nÀrvarokrav inom komvux bör utformas. Enligt direktiven ska utredningen Àven föreslÄ hur inrapporteringen av bristande studieaktivitet kan skÀrpas och se över möjligheten att tydligare koppla utbetalningen av studiemedel till studieaktivitet. Uppdraget avser hela komvux, dvs. bÄde studier pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ.

VÄr tolkning av uppdraget Àr att ett aktivitets- eller nÀrvarokrav ska föreslÄs, men att det föreligger en möjlighet för utredningen att övervÀga olika varianter pÄ aktivitets- eller nÀrvarokrav.

För att fÄ en uppfattning om hur kommuner och enskilda utbildningsanordnare hanterar aktivitets- respektive nÀrvarofrÄgor och vad de anser om behovet av ett nytt krav, har utredningen i december 2012 genomfört en kompletterande enkÀtundersökning riktad till landets kommuner.2 Utredningen har Àven haft kontakter med kommuner och utbildningsanordnare, samt med CSN, för att inhÀmta uppgifter om vilka aktivitets- eller nÀrvarokrav som stÀlls i praktiken och om hur uppgifter samlas in och rapporteras till CSN. Svaren i enkÀtundersökningen och den information som lÀmnats vid kontakterna med kommunföretrÀdare och med CSN har utgjort underlag för utredningens redovisning, bedömning och för- slag.

Först diskuteras nuvarande bestÀmmelser, rutiner och rapportering. DÀrefter redovisas kommunernas syn pÄ nya aktivitetskrav. Sist lÀmnar utredningen ett förslag till aktivitetskrav

1Dir. 2012:117.

2Denna kompletterande enkÀtundersökning redovisas i sin helhet i bilaga 4.

387

och diskuterar en alternativ lösning med skÀrpt rapportering inom ramen för nuvarande regelverk. Konsekvenserna av utredningens förslag diskuteras löpande, men behandlas Àven i kapitel 12 Kost- nads- och konsekvensanalys.

9.2Nuvarande bestÀmmelser, rutiner och rapportering

9.2.1Reglering av aktivitet och nÀrvaro i komvux

Inom komvux finns det inget krav pÄ nÀrvaro i undervisningen. Det finns dock flera bestÀmmelser som knyter an till frÄgan om aktivitet och nÀrvaro.

Enligt förordningen om vuxenutbildning Àr en elev skyldig att anmÀla frÄnvaro om han eller hon pÄ grund av sjukdom eller av annan orsak inte kan delta i undervisningen.3

I förordningen regleras ocksĂ„ förutsĂ€ttningarna för att en elev inom komvux ska anses ha avbrutit sina studier. Om en elev pĂ„börjar en kurs eller delkurs och dĂ€refter uteblir frĂ„n den under mer Ă€n tre veckor i följd, utan att detta beror pĂ„ sjukdom eller beviljad ledighet, ska eleven anses ha avbrutit kursen eller del- kursen. Detta benĂ€mns ibland ”treveckorsregeln”. Rektorn fĂ„r besluta om undantag om det finns synnerliga skĂ€l.4 Sedan förord- ningen om vuxenutbildningen började tillĂ€mpas den 1 juli 2012 har kraven pĂ„ elevens deltagande och studieaktivitet skĂ€rpts. Tidigare gĂ€llde att en deltagare som pĂ„börjat en kurs och dĂ€refter uteblivit frĂ„n den under mer Ă€n en mĂ„nad i följd ansĂ„gs ha avbrutit utbild- ningen.5

Av skollagen framgÄr att betyg inom vuxenutbildningen ska sÀttas efter avslutad kurs.6 Om underlag för bedömning av en elevs kunskaper saknas pÄ grund av en elevs bristande deltagande ska betyg inte sÀttas pÄ kursen.7 Förarbetena till skollagen talar om elevens deltagande, inte nÀrvaro.8

37 kap. 2§ förordningen om vuxenutbildning.

47 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning.

56 kap. 1 § förordningen om kommunal vuxenutbildning.

620 kap. 25 § skollagen.

720 kap. 29 § skollagen.

8Prop. 2009/10:165.

388

I Lvux12 anges att vuxenutbildningens mÄl Àr att varje elev ska ta personligt ansvar för sitt lÀrande och sina studieresultat och att eleven kan bedöma sina studieresultat och utvecklingsbehov i för- hÄllande till kraven för utbildningen.

Enligt skollagen har huvudmannen rÀtt att besluta att utbild- ningen pÄ en kurs ska upphöra om eleven saknar förutsÀttningar att tillgodogöra sig innehÄllet i utbildningen eller annars inte gör till- fredsstÀllande framsteg.9

9.2.2Krav pÄ nÀrvaro i andra utbildningsformer

Det kan vara relevant att jÀmföra bestÀmmelserna om nÀrvaro och studieaktivitet inom vuxenutbildningen med de krav som stÀlls inom andra utbildningsformer.

Elever i grundskolan omfattas av skolplikt enligt bestÀmmelserna i skollagen.10 Av detta följer ett krav pÄ obligatorisk nÀrvaro som innebÀr att en elev i grundskolan ska delta i undervisningen om eleven inte har giltigt skÀl att utebli.11

Även för gymnasieskolans del har det införts ett nĂ€rvarokrav. En elev i gymnasieskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen om eleven inte har giltigt skĂ€l att utebli.12 BestĂ€mmelsen motiverades pĂ„ följande sĂ€tt.

Att utbildningen i gymnasieskolan Àr frivillig innebÀr inte att det Àr fri- villigt att delta i undervisningen. En elev som har börjat i gymnasie- skolan mÄste delta i undervisningen. Det Àr en förutsÀttning för att eleven ska kunna uppnÄ utbildningsmÄlen. Det Àr ocksÄ en förutsÀtt- ning för att lÀrarna ska kunna planera undervisningen och göra en rÀtt- vis och likvÀrdig bedömning av elevernas kunskaper. Regeringen anser att eleverna i och med att de börjat gymnasieskolan förbundit sig att delta i all den verksamhet som ingÄr i utbildningen.13

BestÀmmelser om nÀrvaro saknas för bÄde högskolan och yrkes- högskolan. Inom dessa utbildningsformer förekommer dock inslag av obligatorisk nÀrvaro vid vissa moment. Det finns t.ex. inom hög- skolan möjligheter att i kursplan ange krav pÄ nÀrvaro eller aktivitet.14

920 kap 9 § skollagen.

107 kap. 2 och 10 §§ skollagen.

117 kap. 17 § skollagen.

1215 kap. 16 § skollagen.

13Prop. 2009/10:165.

146 kap. 15 § högskoleförordningen (1993:100).

389

Krav pÄ obligatorisk nÀrvaro vid vissa moment kan ingÄ som en övrig föreskrift i kursplanen.15

9.2.3Förekomsten av aktivitets- eller nÀrvarokrav i vuxenutbildningen

Utredningens erfarenheter frÄn studiebesök och kontakter med utbildningsanordnare Àr att dessa ofta anvÀnder lokala aktivitets- eller nÀrvarokrav trots att frÄgan inte Àr reglerad.16 Flera av de utbildningsanordnare som utredningen har haft kontakt med upp- ger att nÀrvaro Àr ett krav vid klassrumsundervisning och att man vid distansstudier anvÀnder olika typer av aktivitetskrav. PÄ vissa hÄll förekommer en pÄ förhand uppstÀlld nivÄ för maximalt accepterad frÄnvaro medan andra utbildningsanordnare förutsÀtter nÀrvaro vid all klassrumsundervisning.

Det finns Àven kommuner och utbildningsanordnare som inte stÀller upp nÄgra sÀrskilt definierade aktivitets- eller nÀrvarokrav. I mÄnga av dessa kommuner tillÀmpas dock i praktiken ÀndÄ nÄgon form av aktivitetskrav. Dessa krav kan t.ex. innebÀra att de studer- ande inte anses aktiva om de inte lÀmnar in sina inlÀmnings- uppgifter i tid eller om de inte följer en överenskommen plan.

För en elev som deltar i distansundervisning har utredningen sett flera olika exempel pÄ kriterier för att kunna bedöma studie- aktiviteten. En utbildningsanordnare som utredningen haft kontakt med anger att en studerande som inte varit inne pÄ sin e-plattform under en period pÄ tre veckor anses ha avbrutit sina studier. Inskickade uppgifter leder dock automatiskt till bedömningen att eleven Àr studieaktiv. En annan utbildningsanordnare uppger att det finns pÄ förhand bestÀmda avstÀmningstidpunkter vid vilka obligatoriska moment ska redovisas. Om den studerande Àr mer Àn tre veckor sen med inrapporteringen av en obligatorisk uppgift blir eleven avskild frÄn kursen.

En kommun anger att varje studerande har en individuell studie- plan av fördjupad karaktÀr som Àr upprÀttad för den aktuella kursen och som Àr försedd med avstÀmningstidpunkter i form av redo- visningsdatum. SÄ lÀnge den studerande följer sin plan betraktas

15Se bl.a. Högskoleverket (2007).

16Studiebesöken har företrÀdesvis handlat om utbildning pÄ grundlÀggande nivÄ.

390

han eller hon som aktiv i studierna, och tvÀrtom. I detta fall Àr alltsÄ bedömningen av studieaktiviteten helt individualiserad.

9.2.4Utbildningsanordnarnas ÄtgÀrder vid inaktivitet

NÀr en studerande uteblir frÄn utbildningen, dvs. inte Àr nÀrvarande eller anses vara inaktiv, vidtar i princip alla kommuner nÄgon form av ÄtgÀrd. Enligt utredningens kommunenkÀt Àr det tre ÄtgÀrder som dominerar.

Kontakt tas med den studerande (97 procent).

Den studerande erbjuds vĂ€gledning (78 procent).

Den studerande erbjuds stöd (60 procent).

Förutom de vanligaste ÄtgÀrderna finns det kommuner som skriver kontrakt med de studerande om aktivitet eller nÀrvaro. Ofta Àr sÄdana kontrakt förenade med bÄde stödÄtgÀrder och hot om att den studerande blir utskriven frÄn utbildningen om frÄnvaron eller inaktiviteten fortsÀtter.

I 13 procent av kommunerna Àr det vanligt att man uppmanar den studerande att byta studieform eller studieinriktning om det visar sig att eleven inte kommer att nÄ de uppstÀllda studiemÄlen. Studerande kan t.ex. uppmanas att byta frÄn distansstudier till klassrumsundervisning för att kunna genomföra studierna pÄ ett bÀttre sÀtt.

9.2.5Studiemedelsregler

Studiemedel fÄr lÀmnas för varje vecka dÄ den studerande bedriver studier pÄ minst halvtid och bara för sÄdan del av studietid som omfattas av den kursplan eller motsvarande som gÀller för utbild- ningen.17 Studiemedel fÄr betalas ut endast om det Àr styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har beviljats.18

173 kap. 5 § studiestödslagen.

183 kap. 30 § studiestödslagen. I praktiken stÀlls ocksÄ krav pÄ att den studerande mÄste vara antagen till utbildningen och registrerad pÄ kurserna. En person som inte Àr antagen eller registrerad anses inte ha rÀtt till studiemedel Àven om han eller hon deltar i undervisningen.

391

En studerande Àr skyldig att anmÀla sÄdana Àndringar av studie- förhÄllandena som har betydelse för rÀtten till studiemedel eller för studiemedlens storlek.19

En utbildningsanordnare ska lÀmna uppgifter till CSN om tid och omfattning för utbildningar som ger rÀtt till studiemedel. För en studerande som har ansökt om eller beviljats studiemedel ska utbildningsanordnaren Àven lÀmna uppgifter om bl.a. studie- aktivitet.20

Enligt CSN:s föreskrifter ska utbildningsanordnarna omgÄende meddela om den studerande helt eller delvis avbryter sina studier.21 CSN anger i dessa bestÀmmelser inte vad som ska avses med att helt eller delvis avbryta sina studier utan hÀnvisar frÄgan till skolorna. CSN anger att det bör vara varje utbildningsanordnares ansvar att utforma kriterier för vad som ska krÀvas för att en studerande ska anses bedriva studier. Exempelvis, anger CSN i ett allmÀnt rÄd, kan det stÀllas krav pÄ nÀrvaro vid obligatoriska moment och prov. En studerande som inte lÀngre anses bedriva studier bör anses ha avbrutit sina studier.22

I sin tolkning av begreppet ”bedriva studier” gör CSN nĂ„gra all- mĂ€nna bedömningar som ligger till grund för Ă€rendehanteringen.23 Myndigheten tolkar begreppet som att det mĂ„ste pĂ„gĂ„ nĂ„gon form av lĂ€rande- eller studieaktivitet vid en utbildning som ger rĂ€tt till studiemedel, men att det inte behöver handla om reguljĂ€r under- visning. Att bedriva studier kan Ă€ven vara att arbeta med projekt- arbeten eller sjĂ€lvstĂ€ndiga arbeten, att göra praktik, att delta i obligatoriska kursövningar eller laborationer, samt att bedriva inplanerade sjĂ€lvstudier eller liknande.

Den studerandes rÀtt till studiemedel ska omprövas, nÀr Àndrade förhÄllanden föranleder det, t.ex. om en studerande inte lÀngre kan anses bedriva de studier för vilka studiemedlen har beviljats.24

193 kap. 27 § studiestödslagen.

206 kap. 10 § studiestödsförordningen.

2119 kap. 5 § CSNFS 2001:1.

22AllmÀnt rÄd till 3 kap. 5 § studiestödslagen i CSNFS 2001:1.

23Enligt CSN-intern handbok för tillÀmpningen.

243 kap. 35 § studiestödsförordningen.

392

9.2.6Rutiner för studiemedel

En ansökan om studiemedel beviljas med utgĂ„ngspunkt i den studerandes egna uppgifter. Ofta Ă€r dock studieuppgifterna som den studerande anvĂ€nder vid sin ansökan redan ”ifyllda” av CSN.

CSN hÀmtar uppgifterna frÄn utbildningsanordnarna och lÀgger ut dem som ett förifyllt alternativ som den studerande kan vÀlja nÀr han eller hon ska fylla i sin ansökan pÄ CSN:s hemsida.

För att den första utbetalningen ska göras krÀvs dels att den studerande intygar att han eller hon har pÄbörjat de studier för vilka studiemedel har beviljats, dels att utbildningsanordnaren har antagit den studerande till studier som motsvarar minst 50 procent av heltid. För att en andra utbetalning ska genomföras mÄste en kurs- registrering ha kommit in frÄn utbildningsanordnaren. Löpande under studierna ska bÄde den studerande och utbildnings- anordnaren rapportera in förÀndringar i form av studie- eller kurs- avbrott, Àndrad studieomfattning eller Àndrade studietider.

Utbildningsanordnarna kan Àven rapportera in bristande studie- aktivitet till CSN. I de fall sÄdana rapporter kommer in utreder CSN om den studerande kan anses bedriva studier eller inte. Om den studerande inte anses bedriva studier förlorar han eller hon rÀtten till studiemedel för den aktuella kursen.

Inför varje utbetalning kontrolleras att den studerande fort- farande Àr registrerad i tillrÀcklig omfattning för att studiemedlen ska fortsÀtta att betalas ut.25 Efter studiernas slut gör CSN en avstÀmning av att den studerande varit registrerad pÄ minst lika mÄnga verksamhetspoÀng som han eller hon haft studiemedel för. Om sÄ inte varit fallet kan ett Äterkrav av studiemedel aktualiseras.

9.2.7Rapportering till CSN

Det Àr vanligt att utbildningsanordnarna rapporterar in avbrott till CSN. Under lÀsÄret 2010/11 rapporterades det in ett kurs- eller studieavbrott för cirka 49 000 studiemedelstagare inom komvux vilket motsvarade 56 procent av samtliga studiemedelstagare.26 Av utbildningsanordnarna rapporterade 251 av 257 in ett kurs- eller

25Att det inte stÀlls krav pÄ att den studerande Àr registrerad pÄ samtliga kurser som han eller hon har beviljats studiemedel för beror pÄ att kurserna ofta börjar efter varandra och att det inte gÄr att krÀva registrering pÄ kurser som Ànnu inte har börjat.

26Enligt uppgifter utredningen inhÀmtat frÄn CSN.

393

studieavbrott för minst en studerande, vilket motsvarade 98 pro- cent av skolorna. De utbildningsanordnare som inte rapporterade in nÄgot avbrott hade mellan 5 och 34 studerande med studiemedel. AlltsÄ fanns ingen större utbildningsanordnare bland dessa. Andelen rapporterade avbrott skiljde sig dock Ät mellan de utbild- ningsanordnare som rapporterade avbrott. Vissa utbildnings- anordnare rapporterade bara avbrott för enstaka elever medan andra rapporterade avbrott för en större andel av eleverna.

Bristande studieaktivitet rapporterades dÀremot bara in för cirka 1 000 studerande. Inaktivitet rapporteras alltsÄ bara i liten utstrÀck- ning. Anledningen till att denna möjlighet inte anvÀnds Àr framför allt att bristande studieaktivitet inte alltid fÄr nÄgra följder för CSN:s beslut om rÀtten till studiemedel och att CSN inte har upp- muntrat denna typ av anmÀlningar. Enligt CSN rapporterar mÄnga utbildningsanordnare inaktiva studerande först nÀr dessa har ute- blivit frÄn undervisningen i tre veckor, dvs. i enlighet med bestÀm- melserna i förordningen om vuxenutbildning.

Under 2011 fick 10 200 studerande inom komvux ett Äterkrav p.g.a. avbrutna studier eller Àndrad studieomfattning. Det mot- svarar cirka 11 procent av samtliga studiemedelstagare som lÀste med studiemedel pÄ komvux.27 I dessa uppgifter ingÄr inte de studie- medelstagare som fÄtt ett Äterkrav av studiemedel som reglerats genom avdrag pÄ kommande utbetalningar.

9.3Kommunernas syn pÄ behovet av ett aktivitets- eller nÀrvarokrav

9.3.1Ett aktivitetskrav i skolförfattningarna

MÄnga utbildningsanordnare inom vuxenutbildningen bedömer att det förekommer att studerande inte studerar aktivt trots att de Àr inskrivna pÄ en kurs.

27 Enligt uppgifter utredningen inhÀmtat frÄn CSN.

394

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 4).

Knappt 30 procent av kommunerna bedömer att det Àr vanligt förekommande att studerande uteblir eller Àr inaktiva. Majoriteten av kommunerna (61 procent) anger dock att detta förekommer sÀllan och nio procent anger att det aldrig förekommer. Utbild- ningsanordnare och kommuner ger alltsÄ en delvis skiftande bild av problemet med frÄnvaro och inaktivitet.

De utbildningsanordnare som bedömer att det finns bekymmer med att studerande brister i nÀrvaro eller aktivitet ser olika typer av problem med detta. I de kontakter som utredningen har haft med utbildningsanordnare anges bl.a. att studerande som inte Àr studie- aktiva upptar studieplatser som borde erbjudas mer studie- motiverade elever. De som inte Àr aktiva kan ocksÄ hamna i en negativ spiral dÀr de slentrianmÀssigt förlÀnger sin studieplan med ytterligare en period istÀllet för att inrikta sig pÄ att försöka klara av missade kursmoment. En studerande som inte deltar aktivt pÄverkar ocksÄ enligt flera utbildningsanordnare studiemotiva- tionen hos de andra eleverna i studiegruppen pÄ ett negativt sÀtt.

Kommunerna Àr splittrade i frÄgan om det behövs skÀrpta nÀrvaro- eller aktivitetskrav i de författningar som rör komvux.

395

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 4).

Drygt 40 procent av kommunerna anser att det finns behov av en skÀrpning av bestÀmmelserna om studieaktivitet i skolförfatt- ningarna. En nÀstan lika stor andel ser inget behov av en sÄdan skÀrpning. En ganska stor andel av kommunerna Àr osÀkra pÄ om det behövs en skÀrpning eller inte. Att mÄnga har valt alternativet

”vet inte” kan indikera att frĂ„gan har varit svĂ„r att besvara, t.ex. mot bakgrund av att utformningen av ett eventuellt krav inte framgick av frĂ„gan.

De som föresprĂ„kar skĂ€rpta bestĂ€mmelser anser att det vore lĂ€mpligt med en gradering av aktiviteten. I dag kan det upplevas som att det inte finns nĂ„gon ”station pĂ„ vĂ€gen” innan det beslutas att studierna har avbrutits. NĂ„gra pekar ocksĂ„ pĂ„ signalvĂ€rdet av skĂ€rpta bestĂ€mmelser.

De som inte anser att det finns behov av ytterligare bestÀm- melser i skolförfattningarna anför ofta att man redan i dag tillÀmpar egna aktivitets- eller nÀrvarokrav och att dessa aldrig blivit ifrÄga- satta. Andra menar att aktiviteten och nÀrvaron följer av elevernas motivation, vilken inte anses bero pÄ bestÀmmelser om nÀrvaro eller aktivitet.

396

9.3.2En tydligare koppling mellan studieaktivitet och studiemedel

NÀr det gÀller kopplingen mellan studieaktivitet och rÀtten till studiemedel Àr resultaten frÄn utredningens kommunenkÀt mer entydiga Àn nÀr det handlar om att införa ett aktivitetskrav i skol- författningarna.

KÀlla: EnkÀt till kommunerna om grundlÀggande vuxenutbildning (bilaga 4).

Hela 61 procent av de svarande kommunerna förordar en tydligare koppling mellan studieaktiviteten och rÀtten till studiemedel. En betydligt mindre andel, 28 procent, Àr emot detta. De som förordar en tydligare koppling anser ofta att ekonomiska incitament kan fÄ en positiv effekt pÄ studieaktiviteten. De som Àr negativa anser att det redan finns goda möjligheter att rapportera studerande till CSN. NÄgra anger att de inte vill bli mer inblandade i de studerandes studieekonomi Àn de redan Àr.

397

9.4Principiella för- och nackdelar med ett nytt krav

9.4.1Fördelar – aktiva studier Ă€r en förutsĂ€ttning för mĂ„luppfyllelse

Det huvudsakliga skÀlet att ha krav pÄ nÀrvaro eller studieaktivitet Àr att sÄdana krav kan uppmuntra nÀrvaro eller god studieaktivitet, vilket i sin tur kan leda till god mÄluppfyllelse och dÀrmed till en effektiv utbildning. Detta ligger i linje med utredningens över- gripande uppdrag om att effektivisera studierna för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ.

En del kurser kan innehĂ„lla moment som Ă€r viktiga för alla att delta i och som förutsĂ€tter nĂ€rvaro. Det gĂ€ller exempelvis för yrkeskurser med stora inslag av arbetsplatsförlagt lĂ€rande. Även i andra kurser – inte minst i sprĂ„kkurser – Ă€r det högst sannolikt att ökad nĂ€rvaro och hög studieaktivitet medför bĂ€ttre studieresultat. Ökat deltagande i undervisning och andra lĂ€randeaktiviteter kan ocksĂ„ förvĂ€ntas minska gapet mellan studerande med goda studie- förutsĂ€ttningar och studerande som har sĂ€mre förutsĂ€ttningar och större stödbehov.

Dessa resonemang bygger pÄ att ett aktivitets- eller nÀrvarokrav verkligen ökar studieaktiviteten eller nÀrvaron. Om detta vet vi för- hÄllandevis lite och det Àr svÄrt att bedöma vilka effekter ett krav fÄr pÄ det aktiva deltagandet.

Ett annat skÀl att införa krav pÄ aktivitet eller nÀrvaro Àr att en undervisande lÀrare mÄste ha ett tillrÀckligt tillförlitligt underlag i form av redovisade uppgifter, resultat frÄn prov eller annat material som grund för betygsÀttningen. Delar av undervisningen kan ocksÄ bygga pÄ muntlig aktivitet i form av diskussioner och interaktion mellan elev och lÀrare. DÄ krÀvs att eleven Àr nÀrvarande och deltar i sÄdana moment för att lÀraren ska fÄ ett komplett underlag för betygsÀttning.

För att en studerande ska kunna fÄ det stöd han eller hon behöver mÄste ocksÄ lÀraren kontinuerligt bedöma den kunskaps- mÀssiga utvecklingen. Om eleven ofta uteblir frÄn undervisningen kan den kunskapsmÀssiga utvecklingen inte bedömas förrÀn vid ett avstÀmningstillfÀlle i form av ett prov eller nÄgon annan redovis- ning. LÀraren ges dÄ inte möjlighet att avgöra om eleven Àr i behov av stöd i sitt lÀrande. Hög frÄnvaro eller lÄg aktivitet kan dÀrmed innebÀra att eleven inte fÄr det stöd i kunskapsutvecklingen som han eller hon har behov av och rÀtt till.

398

Ytterligare ett skÀl att införa ett aktivitets- eller nÀrvarokrav Àr att lÀrarens planering av lektionerna och dess innehÄll pÄverkas negativt av att studerande inte deltar som planerat. Detta kan pÄverka undervisningen Àven för de elever som deltar pÄ lektion- erna.

Även ur ett uppföljnings- och utvecklingsperspektiv finns det goda skĂ€l att följa upp nĂ€rvaron och studieaktiviteten. Genom att följa upp nĂ€rvaro och aktivitet blir det möjligt att sĂ€tta in Ă„tgĂ€rder i tid om studerande Ă€r inaktiva. Endast om utbildningsanordnarna kĂ€nner till anledningen till elevernas frĂ„nvaro eller inaktivitet finns det möjlighet att vidta Ă„tgĂ€rder som kan bidra till att eleven kommer tillbaka till utbildningen och kan slutföra den med god- kĂ€nt resultat. Utbildningsanordnarna bör redan i dag följa aktivitet och nĂ€rvaro, men ett aktivitets- eller nĂ€rvarokrav kan eventuellt tydliggöra behovet.

En mer direkt fördel av ett aktivitets- eller nÀrvarokrav Àr att en tydligare författningsreglering kan medföra en mer likformig och rÀttssÀker tillÀmpning Àn vad som Àr fallet i dag. I dag saknas i huvud- sak bestÀmmelser om studieaktivitet eller nÀrvaro och en precisering av innebörden av begreppen kan öka likformigheten i bedöm- ningarna.

En fördel med att koppla ett nytt aktivitetskrav till studiemedels- systemet Àr att en sÄdan koppling innebÀr ett tydligt incitament för de studerande att bedriva aktiva studier. Det har visat sig att ekonomiska incitament kan fÄ bÀttre effekter om de kopplas till lÀrandeaktiviteter, t.ex. undervisning, Àn till utbildningsmÄl, t.ex. kunskaper eller betyg.28 Detta kan i sÄ fall förvÀntas öka mÄl- uppfyllelsen, till gagn bÄde för de studerande och för samhÀllet. En annan fördel Àr att ett tydligare krav pÄ aktiva studier kan bidra till att sÀkerstÀlla att de som fÄr studiemedel frÄn samhÀllet verkligen studerar, vilket kan förhindra felaktiga utbetalningar av studie- medel.

28 Bettinger, E. (2008).

399

9.4.2Nackdelar – sĂ€rskilda aktivitets- eller nĂ€rvarokrav passar dĂ„ligt i en flexibel och mĂ„linriktad vuxenutbildning

En nackdel med ett aktivitets- eller nÀrvarokrav Àr att det Àr mycket osÀkert vad ett sÄdant krav leder till nÀr det gÀller de studerandes deltagande. Om deltagandet, aktiviteten eller nÀrvaron inte ökar Àr ett sÄdant krav, och den extra administration det medför, över- flödigt.

I samband med införandet av skollagen (2010:800) betonades vikten av att komvux erbjuds i flexibla och individualiserade former.29 En nackdel med ett krav pÄ aktivitet eller nÀrvaro Àr att det pÄ ett övergripande plan stÄr i motsÀttning till en flexibel och individanpassad vuxenutbildning.

MÄnga studerande lÀser utbildningen pÄ distans eller under andra flexibla former. Under 2011 var det enligt Skolverkets statistik 20 procent av eleverna pÄ gymnasial nivÄ och fyra procent av eleverna pÄ grundlÀggande nivÄ som lÀste under flexibla former. Införandet av ett aktivitets- eller nÀrvarokrav skulle, delvis beroende pÄ hur ett sÄdant krav utformas, begrÀnsa möjligheten att erbjuda utbildningen pÄ ett flexibelt sÀtt. Ett renodlat nÀrvarokrav Àr över- huvudtaget svÄrt att förestÀlla sig vid distansstudier.

Individualiseringen av vuxenutbildningen kan ocksÄ vara svÄr att pÄ ett bra sÀtt förena med aktivitets- eller nÀrvarokrav. Undervis- ningen inom vuxenutbildningen ska individanpassas och av lÀro- planen framgÄr att det finns olika vÀgar att nÄ mÄlen. Undervis- ningen kan dÀrför aldrig utformas lika för alla. Beroende pÄ hur ett aktivitets- eller nÀrvarokrav utformas kommer det i större eller mindre utstrÀckning att medföra en ökad likriktning av undervis- ningen. Obligatoriska moment i en kurs innebÀr exempelvis en ökad likriktning av upplÀgg och innehÄll för de studerande, sÀrskilt om momenten genomförs vid en förutbestÀmd tidpunkt. Ett nÀrvarokrav innebÀr i detta avseende mer styrning Àn ett aktivitets- krav eftersom ett krav pÄ nÀrvaro innebÀr att de studerande ska vara pÄ plats under pÄ förhand bestÀmda tider. Ett nÀrvaro- eller aktivitets- krav kan alltsÄ inskrÀnka möjligheterna att lÀgga upp studierna pÄ ett helt individuellt sÀtt.

Det validerande förhÄllningssÀtt som ska prÀgla vuxen- utbildningen kan ocksÄ vara svÄrt att förena med krav pÄ aktivitet

29 Prop. 2009/10:165.

400

eller nĂ€rvaro. Validering har lĂ€nge betonats som en naturlig del av det flexibla lĂ€randet. Det Ă€r kunskaperna som ska bedömas, oavsett hur de har förvĂ€rvats. Ett viktigt syfte med validering Ă€r att anpassa utbildningen eller förkorta utbildningstiderna. Även inom ramen för en kurs kan lĂ€raren bedöma en elevs faktiska kunskaper och lĂ„ta honom eller henne tillgodorĂ€kna sig dessa. Denna flexibilitet kan försvĂ„ras om det införs pĂ„ förhand definierade krav pĂ„ aktivitet eller nĂ€rvaro inom en kurs. Det innebĂ€r att det finns risk för att ett aktivitets- eller nĂ€rvarokrav kan medföra att utbildningstiden blir onödigt lĂ„ng.

Vidare Ă€r vuxenutbildningen en frivillig utbildning för vuxna. Även om komvux ska vara likvĂ€rdig utbildningen inom grund- skolan och gymnasieskolan behöver utbildningen inte vara identisk till utformning och innehĂ„ll. I den obligatoriska skolan rĂ„der skol- plikt och det finns krav pĂ„ nĂ€rvaro. Även i gymnasieskolan och gymnasiesĂ€rskolan finns i dag en skyldighet att delta i under- visningen. Det Ă€r dock inte oproblematiskt att införa en liknande bestĂ€mmelse för vuxna. Vuxna har ofta tidigare erfarenheter och andra behov Ă€n ungdomar. De kan ocksĂ„ ha en livssituation som förutsĂ€tter större flexibilitet i utbildningen. Vuxna kan Ă€ven för- vĂ€ntas ta ett större eget ansvar för sina studier Ă€n ungdomar.

MÄnga kan ocksÄ förvÀntas nÄ mÄlen för en utbildning Àven utan fullstÀndig nÀrvaro eller ett aktivt deltagande i olika former av obligatoriska moment. Studierna Àr mÄlrelaterade och studerande kan med hjÀlp av sjÀlvstudier och handledning ÀndÄ uppnÄ godkÀnt resultat. Om studerande med goda förutsÀttningar att bedriva sjÀlv- studier tvingas nÀrvara eller delta i mÄnga moment riskerar det att förlÀnga studietiden.

En frÄga som mÄste stÀllas Àr ocksÄ om det Àr nödvÀndigt att införa ett nytt aktivitetskrav. Redan i dag har utbildnings- anordnarna författningsmÀssiga möjligheter att agera vid bristande nÀrvaro eller aktivitet. Med grund i den s.k. treveckorsregeln finns det goda möjligheter att ha en dialog med den studerande. MÄnga anordnare stÀller ocksÄ upp vissa krav och skriver kontrakt med studerande i förhÄllande till den bestÀmmelse som redan finns om att studerande som uteblir under tre veckor anses ha avbrutit utbild- ningen. Det finns dessutom möjligheter att tidigare Àn efter tre veckor anmÀla till CSN att en studerande inte bedriver studier eller har avbrutit sina studier. Denna anmÀlan görs dÄ med utgÄngspunkt

401

i bestÀmmelserna i studiestödsförfattningarna.30 Att de befintliga möjligheterna inte alltid anvÀnds beror antingen pÄ att utbildnings- anordnarna inte kÀnner till de möjligheter som finns eller pÄ deras stÀllningstaganden och rutiner. Det skulle dÀrför kunna hÀvdas att det Àr mer befogat att skÀrpa kraven pÄ CSN och utbildnings- anordnarna att bedriva ett aktivt arbete i dessa frÄgor Àn att formulera nya krav.

En nackdel om fler studerande fĂ„r indragna studiemedel vid inaktiva studier Ă€r att detta kan öka antalet studieavbrott. Som framgĂ„r av redovisningen i kapitel 7 Ă€r studerande inom komvux pĂ„ framför allt grundlĂ€ggande nivĂ„ en ekonomiskt utsatt studerande- grupp. Även smĂ„ belopp som dras in kan Ă€ventyra studerandes möjligheter att slutföra sina studier, vilket kan leda till att antalet avbrott ökar. Även Ă„terbetalningsproblemen kan öka eftersom fler studerande kan antas fĂ„ Ă„terkrav av studiemedel. I detta samman- hang ska det noteras att en ökning av antalet Ă„terkrav strider mot utredningens uppdrag att underlĂ€tta Ă„terbetalningen av lĂ„n och Ă„terkrav.

En koppling mellan ett aktivitets- eller nÀrvarokrav och studie- medlen riskerar dessutom att leda till att studerande som klarar en kurs ÀndÄ kan fÄ Äterkrav av studiemedel p.g.a. att han eller hon inte varit tillrÀckligt nÀrvarande eller aktiv. Detta kommer i sÄ fall att vara svÄrbegripligt och kommer sannolikt att upplevas som orÀttvist av den som drabbas av Äterkravet.

Utöver de nÀmnda principiella nackdelarna med ett aktivitets- eller nÀrvarokrav finns det problem av juridisk och administrativ karaktÀr till vilka vi Äterkommer i vÄr bedömning nedan.

30 Enligt 3 kap. 5 § studiestödslagen mÄste den studerande bedriva studier för att studiemedel ska lÀmnas. Enligt 6 kap. 10 § studiestödsförordningen ska lÀroanstalten lÀmna uppgifter om studieaktivitet till CSN.

402

9.5Ett krav pÄ aktivt deltagande som kopplas till studiemedlen

Utredningens förslag: Ett aktivitetskrav införs i skollagen. En elev i kommunal vuxenutbildning ska delta aktivt i undervisningen. En elev som inte deltar aktivt i undervisning, Àr att anse som inaktiv. Ett beslut att en elev Àr inaktiv fattas av rektorn. Ett sÄdant beslut kan överklagas till SkolvÀsendets överklagandenÀmnd. I förord- ningen om vuxenutbildning ges Skolverket ett bemyndigande att meddela föreskrifter om hur en kurs kan förenas med krav pÄ studie- aktivitet och de ytterligare föreskrifter som behövs om studieaktivitet.

BestĂ€mmelser införs i studiestödsförfattningarna som anknyter till det aktivitetskrav som föreslĂ„s i skollagen. En studerande som inte Ă€r att anse som aktivt deltagande enligt skollagen ska inte heller anses bedriva studier i studiestödslagens mening. Av detta följer att inga studiemedel ska utgĂ„ för den aktuella kursen under denna tid. CSN fĂ„r meddela föreskrifter om berĂ€kningen av studie- medel för studerande som inte deltar aktivt. Beslut om studiemedel kan, som i dag, överklagas till ÖverklagandenĂ€mnden för studie- stöd (ÖKS).

Utredningens bedömning: Nackdelarna med att införa ett aktivitets- eller nÀrvarokrav i enlighet med utredningens förslag Àr fler och mer tungt vÀgande Àn de möjliga fördelarna. Utredningen kan inte heller se nÄgra andra modeller för ett aktivitets- eller nÀrvarokrav som omfattar alla studerande i kommunal vuxen- utbildning, dÀr fördelarna kan anses övervÀga nackdelarna. IstÀllet förordar utredningen att det genomförs en satsning pÄ information om de befintliga möjligheterna för utbildningsanordnarna att anmÀla till CSN att studerande med studiemedel inte bedriver studier.

9.5.1En förklaring av utredningens förslag och bedömning

Utredningens uppdrag Àr att föreslÄ ett aktivitets- eller nÀrvarokrav och hur ett sÄdant kan kopplas till studiemedelssystemet. Utredningen har prövat olika modeller för ett aktivitetskrav. Ingen av de möjligheter vi har prövat innebÀr dock, enligt vÄr bedömning,

403

att fördelarna med att införa ett aktivitetskrav övervĂ€ger nack- delarna. I detta avsnitt presenterar vi Ă€ndĂ„ – i enlighet med upp- draget – en modell för ett aktivitetskrav som kopplas till studie- medelssystemet. DĂ€refter redovisar vi vĂ„ra huvudsakliga invĂ€ndningar mot den modell vi sjĂ€lva redovisar.

9.5.2Ett aktivitetskrav Ă€r möjligt – inte ett nĂ€rvarokrav

Ett nÀrvarokrav Àr omöjligt

I det fall ett aktivitets- eller nÀrvarokrav ska införas gör utred- ningen bedömningen att endast ett aktivitetskrav Àr lÀmpligt. Ett nÀrvarokrav bedömer vi dÀremot inte lÀmpligt, eller ens möjligt, att införa. Ett nÀrvarokrav Àr dels oförenligt med distansstudier och skulle dels allt för mycket motverka ett flexibelt och individuellt upplÀgg av vuxenutbildningen.

Inaktivitet blir ett mellanting mellan aktiva studier och avbrott

Utredningens bedömning Ă€r att den möjlighet som finns att införa ett nytt, kompletterande krav pĂ„ nĂ€rvaro eller aktivitet Ă€r att införa ett mellanting mellan aktiva studier och studieavbrott. Under tid dĂ„ den studerande inte deltar aktivt i undervisningen, men Ă€nnu inte kan anses ha avbrutit studierna, ska han eller hon anses vara inaktiv. NĂ„gon sanktionsmöjlighet för inaktivitet finns inte inom utbildnings- systemet utöver den nuvarande bestĂ€mmelsen om avbrott i studierna efter tre veckor. BestĂ€mmelsen om ”aktivt deltagande” bör dock kunna ses som en signal till de studerande att de mĂ„ste delta aktivt i den undervisning som anordnas. Aktivitetskravet kan ocksĂ„, vilket vi Ă„terkommer till nedan, kopplas till studiemedelssystemet.

Alternativet med en kortare tidsfrist för avbrott har förkastats

Ett alternativ till att införa ett helt nytt aktivitetskrav Àr att för- korta tiden för nÀr studierna ska anses ha avbrutits, dvs. att Àndra den nya treveckorsgrÀns som infördes den 1 juli 2012.31 En sÄdan lösning kan inte helt anses motsvara ett aktivitetskrav, men skulle

31 7 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning.

404

ligga mycket nÀra ett sÄdant krav. Om tiden kortas till en vecka skulle det ge mycket litet utrymme för inaktivitet. En studerande som under en vecka uteblir frÄn undervisningen utan att meddela sig skulle anses ha avbrutit utbildningen. En sÄdan Àndring skulle kunna kopplas till studiemedelssystemet utan hinder eftersom en vecka Àr den kortaste tid som det kan berÀknas ett studiemedels- belopp för. En studerande som uteblir under en vecka har dÀrmed avbrutit utbildningen och blir dÄ Àven utan studiemedel för tiden efter avbrottet.

Problemet med denna lösning Ă€r att en vecka Ă€r en mycket kort tid och att sanktionen – att den studerande anses ha avbrutit studierna och skrivs ut frĂ„n utbildningen – inte kan anses stĂ„ i proportion till att nĂ„gon uteblivit frĂ„n kanske bara sĂ„ lite som ett eller tvĂ„ lektionstillfĂ€llen eller motsvarande. Det gĂ„r inte heller att sĂ€ga att den som uteblir under sĂ„ kort tid inte kan uppnĂ„ mĂ„len för kursen. En ”enveckasregel” skulle istĂ€llet riskera att komplicera för de studerande och att förlĂ€nga studietiderna. I sammanhanget Ă€r det viktigt att erinra om att utredningens uppdrag om ett aktivitets- krav avser hela vuxenutbildningen, dvs. Ă€ven den gymnasiala nivĂ„n. PĂ„ den gymnasiala nivĂ„n Ă€r det inte ovanligt att studerande bedriver fritidsstudier med lĂ„g omfattning. Dessa studerande hade alltsĂ„ ocksĂ„ riskerat att skrivas ut frĂ„n utbildningen efter att ha uteblivit frĂ„n enstaka moment i undervisningen. Utredningen har inte funnit att detta Ă€r en lĂ€mplig lösning.

9.5.3Ett krav pÄ aktivt deltagande kan införas i skollagen

BestÀmmelser kan införas i skolförfattningarna

Det kan diskuteras i vilken författning ett aktivitetskrav bör regleras. Utredningens förslag innebÀr att det införs ett krav pÄ aktivt del- tagande i undervisningen men att detta krav inte kopplas till nÄgon ny sanktionsmöjlighet inom utbildningssystemet. En studerande ska dock Àven fortsatt anses ha avbrutit utbildningen om han eller hon uteblivit under mer Àn tre veckor i följd. Ett aktivitetskrav skulle dÀrmed kunna leda till att fler studerande anses ha uteblivit frÄn undervisningen i tre veckor och att fler dÀrmed kommer att anses ha avbrutit sina studier. Effekter inom ramen för studie- medelssystemet Àr dock den tyngsta sanktionen för den som Àr inaktiv i sina studier.

405

Att den viktigaste följden av inaktivitet Ă€r indragna studiemedel skulle kunna tala för att en ny bestĂ€mmelse om studieaktivitet enbart förs in i studiestödsförfattningarna och inte i skolför- fattningarna. En sĂ„dan lösning Ă€r dock inte möjlig för utredningen att föreslĂ„ eftersom det i utredningens tillĂ€ggsdirektiv anges att utredningen ska ”föreslĂ„ hur aktivitets- och nĂ€rvarokrav inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande och gymnasial nivĂ„ bör utformas”. DĂ€r- utöver ska utredningen se över möjligheten att tydligare koppla studiemedelssystemet till studieaktivitet. Direktiven talar alltsĂ„ tydligt för att ett aktivitets- eller nĂ€rvarokrav ska omfatta samtliga studerande.

Ett skÀl för parallella bestÀmmelser i skol- och studiestöds- författningarna Àr ocksÄ att det kan anses tveksamt att CSN i sitt regelverk har bestÀmmelser som pÄverkar skolornas möjligheter att lÀgga upp sina utbildningar. Ett krav som formuleras i studiestöds- regelverket tenderar inte heller att uppfattas som lika bindande av utbildningsanordnarna som krav som finns föreskrivna i skolför- fattningarna. Statskontoret har exempelvis riktat kritik mot de nuvarande reglerna som finns i studiestödsförfattningarna. Statskontoret har bl.a. föreslagit att utbildningsanordnarnas ansvar för att förse CSN med uppgifter bör förtydligas i de lagar och förordningar som styr respektive utbildningsform. Detta skulle enligt Statskontoret ge större tyngd Ät uppgiftsskyldigheten Àn om denna enbart regleras i studiestödslagen och studiestödsförord- ningen.32

Ett aktivitetskrav som enbart finns i studiestödsförfattningarna kan dessutom, som i dag, se annorlunda ut Àn det krav som finns i skolförfattningarna. Om det inte införs en bestÀmmelse om aktivitet i skolförfattningarna skulle dÀr bara finnas den nuvarande treveckorsregeln. Som beskrivs ovan anser mÄnga kommuner och utbildningsanordnare att denna regel har företrÀde framför en alternativ definition av studieaktivitet i studiestödsregelverket. SÄdan bristande överensstÀmmelse mellan olika regelverk kan skapa för- virring. Med parallella bestÀmmelser och en hÀnvisning dem emellan skapas enhetlighet.

Utöver de nÀmnda skÀlen att lÄta studiestödet följa av bestÀmmelser i skolförfattningarna tenderar tillsynen att fungera sÀmre nÀr det gÀller regler i studiestödsförfattningarna som ska hanteras av utbildnings-

32 Statskontoret (2009a).

406

anordnarna. Det kan t.ex. upplevas som oklart om det Àr CSN eller Skolinspektionen som ska kontrollera att skolorna rapporterar i enlighet med bestÀmmelserna. Om reglerna finns i skolförfattningarna faller det tydligt pÄ Skolinspektionens ansvar att följa upp skolornas bedömning och rapportering.

Den studerande ska aktivt delta i undervisningen

Det aktivitetskrav som införs i skollagen bör vara av generell karaktÀr. Utredningens förslag till utformning innebÀr att en elev i komvux ska delta aktivt i undervisningen. En elev som inte deltar aktivt i undervisning, ska anses vara inaktiv. Det Àr rektorn som beslutar om en elev Àr att anse som inaktiv. NÄgon nÀrmare definition av vad som avses med att delta aktivt bör inte anges i skollagen. IstÀllet föreslÄr utredningen att Skolverket fÄr meddela föreskrifter om krav pÄ studieaktivitet pÄ en kurs och de ytterligare föreskrifter som behövs om studieaktivitet.

Eftersom utbildningen ska utformas efter varje elevs förut- sÀttningar och behov Àr det svÄrt att stÀlla upp en uttömmande nationell definition av aktivitetsbegreppet. Aktivitetskraven bör kunna definieras olika beroende pÄ kursernas innehÄll, upplÀgg och omfattning. I de föreskrifter som Skolverket fÄr i uppgift att med- dela Àr en tÀnkbar möjlighet att studieaktivitet definieras genom en upprÀkning av olika alternativa exempel pÄ ett aktivt deltagande, t.ex. en redovisning av genomförda inlÀmningsuppgifter, del- tagande i prov, aktivitet pÄ lÀrportaler eller lÀrplattformar, kontakt med handledare, nÀrvaro pÄ praktik eller nÀrvaro vid klassrums- undervisning.

Med utgÄngspunkt i det nya aktivitetskravet i skollagen och i de föreskrifter Skolverket meddelar, ska rektorn sedan besluta om en elev Àr att anse som inaktiv. Utredningen bedömer att ett beslut om inaktivitet mÄste kunna överklagas till SkolvÀsendets överklagande- nÀmnd, trots att ett beslut om inaktivitet inte har nÄgon verkan i förhÄllande till elevens studiegÄng. En elev kan anses vara inaktiv för att sedan ÄtervÀnda till studierna innan den s.k. treveckors- regeln blir tillÀmplig och avsluta kursen som planerat utan Äterverk- ningar. Beslutet om inaktivitet har i sig sÄledes ingen rÀttsverkan. Mot harmlösa beslut krÀvs i regel inte en överklagandemöjlighet. DÀremot för elever som fÄr studiemedel innebÀr ett sÄdant beslut, vilket vi Äterkommer till nedan, att CSN fattar ett beslut om

407

studiemedel som baseras pÄ beslutet om att den studerande Àr att anse som inaktiv. Elevens studiemedel dras in och eleven kan bli Äterbetalningsskyldig. I denna kontext kan inte ett beslut om inaktivitet anses som harmlöst. Behov av att kunna fÄ beslutet prövat av en högre instans mÄste anses föreligga dÄ vissa elever kan drabbas av ekonomiska Äterverkningar till följd av beslutet.

9.5.4Studiemedlens koppling till aktivitetskravet

BestÀmmelser i studiestödsförfattningarna

Redan i dag finns det, vilket har redogjorts för ovan, krav pÄ att studerande ska bedriva studier för att ha rÀtt till studiemedel. CSN har i allmÀnna rÄd uttalat att det Àr upp till utbildningsanordnarna att definiera vad som ska avses med att bedriva studier.33

I den mÄn man ytterligare vill trycka pÄ vikten av aktiva studier har vi ovan redovisat hur ett aktivitetskrav kan införas i skollagen. Ett nytt aktivitetskrav i skollagen, dÀr aktivitetsbegreppet definieras i Skolverkets föreskrifter, kan kopplas till studiemedels- systemet. Regler för studiemedelskonsekvenserna av inaktivitet mÄste dÄ finnas i studiestödsförfattningarna. Dessa konsekvenser bör dock vara en direkt följd av en tillÀmpning av regler i skolför- fattningarna. Genom en sÄdan hÀnvisning frÄn reglerna om studie- medel till de författningar som styr utbildningen, undviks olika tillÀmpning. Den som enligt skollagens bestÀmmelse inte deltar aktivt i undervisningen ska alltsÄ inte heller anses bedriva studier i studiestödslagens mening.

Inaktivitet innebÀr en förlorad rÀtt till studiemedel pÄ kursen

Det Àr inte helt enkelt att hitta lÀmpliga och hanterliga studie- medelsföljder av inaktivitet. I huvudsak kan man tÀnka sig tvÄ alternativ, antingen reducerade studiemedel för den som inte Àr till- rÀckligt aktiv, eller att rÀtten till studiemedel gÄr förlorad under tid dÄ den studerande Àr inaktiv.

33 Trots detta Àr det alltsÄ vanligt att utbildningsanordnarna rapporterar till CSN först sedan en studerande har avbrutit en eller flera kurser i enlighet med 7 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning. MÄnga tycks inte kÀnna till den möjlighet som finns att, med utgÄngspunkt i en tolkning av bestÀmmelserna i studiestödsförfattningarna, anmÀla att en elev inte bedriver studier tidigare Àn efter tre veckor.

408

Mot bakgrund av att studiemedel fĂ„r lĂ€mnas för varje vecka dĂ„ den studerande bedriver studier sĂ„ skulle det vara motsĂ€gelsefullt om en studerande som Ă€r inaktiv ska kunna fĂ„ studiemedel. Det Ă€r inte logiskt med nĂ„gon form av lĂ„gaktiva studier som ger rĂ€tt till studie- medel. Att definiera olika nivĂ„er av studieaktivitet skulle dessutom leda till mycket svĂ„ra grĂ€nsdragningar. Av detta skĂ€l utesluter utredningen att det ska finnas olika aktivitetsnivĂ„er. Ur studie- medelssynpunkt bör bara aktiva studier ge rĂ€tt till studiemedel – i annat fall kan den studerande inte anses bedriva sĂ„dana studier som ger rĂ€tt till studiemedel, Ă€ven om han eller hon inte har skrivits ut frĂ„n kursen eller delkursen.

En annan frÄga Àr om aktiviteten ska bedömas sammantaget för varje studerande eller kursvis. En sammantagen bedömning för varje studerande skulle innebÀra att den studerande mÄste vara inaktiv pÄ samtliga kurser som han eller hon lÀser för att studie- medlen ska pÄverkas, alternativt att inaktivitet pÄ en kurs kan leda till att rÀtten till studiemedel Àven gÄr förlorad för övriga kurser.

Om det krÀvs inaktivitet pÄ samtliga kurser för att studiemedlen ska pÄverkas skulle förhÄllandevis fÄ studerande fÄ indragna studiemedel. Ett problem med en sÄdan lösning Àr att den skulle stÄ i strid med den kursbaserade vuxenutbildningen. Att överlÄta pÄ utbildningsanordnarna att göra en sammantagen bedömning för en studerande Àr inte rimligt eller möjligt bl.a. med anledning av att mÄnga studerande studerar parallellt pÄ olika kurser, olika utbild- ningsnivÄer och hos olika utbildningsanordnare. Med en sÄdan bestÀmmelse skulle CSN vara tvungen göra en sammanvÀgd bedömning. Vi anser dock att det inte Àr lÀmpligt att ett aktivitets- krav ska avse samtliga kurser en studerande lÀser, framför allt p.g.a. att ett sÄdant system inte överensstÀmmer med den kursbaserade utbildningssituationen.

Utredningen bedömer vidare att det Àr olÀmpligt och ogörligt att inaktivitet pÄ en kurs ska leda till att rÀtten till studiemedel gÄr förlorad Àven vad gÀller de övriga kurser som den studerande eventuellt lÀser. En person som Àr inaktiv pÄ en kurs kan ÀndÄ studera pÄ t.ex. heltid eller pÄ 75 procent av heltid pÄ andra kurser. Att frÄnta en sÄdan studerande rÀtten till studiemedel för de kurser dÀr han eller hon faktiskt studerar aktivt Àr inte lÀmpligt och ett sÄdant förfarande skulle Àven möta tydliga rÀttsliga svÄrigheter.34

34 HÀr kan noteras att detta förfarande Àr det som gÀller för gymnasiestuderande med studie- hjÀlp, dÀr enstaka timmars upprepad frÄnvaro i ett Àmne kan leda till att den studerande blir

409

I det fall ett aktivitetskrav ska införas som pÄverkar rÀtten till studiemedel Àr utredningens uppfattning att detta mÄste ske kurs- vis och med utgÄngspunkt i kalendertid. En studerande som inte Àr aktiv i tillrÀcklig omfattning bör förlora rÀtten till studiemedel för en viss kurs under en viss tid. Denna tid mÄste omfatta minst en vecka, vilket Àr den minsta tidsenheten i studiemedelssystemet för berÀkning av ett belopp. Detta innebÀr att rapporteringen av inaktivitet i praktiken mÄste göras pÄ ungefÀr samma sÀtt som den avbrottsrapportering som sker i dag. Utbildningsanordnaren rapporterar en start för inaktivitetsperioden och en tidpunkt för nÀr aktiva studier eventuellt Äterupptas. Under denna tid har den studerande inte rÀtt till studiemedel för den aktuella kursen. Det Àr viktigt att konsekvenserna i studiemedelssystemet, dvs. berÀk- ningen av studiemedelsbeloppen, stÄr i proportion till frÄnvaron pÄ den aktuella kursen. Studiemedlen bör minskas med ett belopp som motsvarar frÄnvaron frÄn den aktuella kursen. Utredningen föreslÄr att CSN fÄr meddela föreskrifter för en sÄdan berÀkning.

Att aktiviteten mĂ„ste bedömas för en viss kalendertid kommer sannolikt att medföra tillĂ€mpningsproblem. Tolkningsproblem kan t.ex. uppstĂ„ om en studerande Ă€r ojĂ€mnt studieaktiv. SvĂ„ra bedömningssituationer kommer att uppstĂ„ hos sĂ„vĂ€l utbildnings- anordnarna som hos CSN. SĂ€rskilt svĂ„rt kan det vara att rĂ€kna ut vilka studiemedelsbelopp en studerande har rĂ€tt till vid kortare tider av inaktivitet pĂ„ enstaka kurser. RĂ€ttstillĂ€mpningen bör dock utvecklas i praxis. Beslut om studiemedel kan överklagas till ÖKS, vilket givetvis Ă€ven kommer att gĂ€lla den berĂ€kning av studie- medelsbeloppen som följer av en rapport om inaktivitet.

av med studiehjÀlpen i sin helhet. Skillnaden mellan studiehjÀlp för studerande i gymnasie- skolan och studiemedel för olika former av vuxenstudier Àr dock bl.a. att studiehjÀlp enbart ges för heltidsstudier. En studerande som inte Àr aktiv i ett Àmne kan dÄ med viss logik anses studera pÄ deltid, varvid rÀtten till studiehjÀlp upphör. Vuxenutbildningen Àr dock en mer flexibel utbildningsform dÀr de studerande kan lÀsa under olika tid och med olika studie- omfattning.

410

Rapportering och kontroll

Styrkande och kontroller hanteras Àven fortsatt av CSN

Studiemedel fÄr betalas ut endast om det Àr styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har beviljats. Det finns olika sÀtt att kontrollera studieaktiviteten och denna kan kontrolleras med olika frekvens. CSN avgör nÀr det kan anses visat att studier bedrivs i enlighet med studiemedelsbeslutet och hur det ska gÄ till nÀr studierna styrks. Hur styrkandet och dagens kontroller ser ut i praktiken har beskrivits ovan.

Ett förtydligat aktivitetskrav bör enligt utredningens mening inte Ätföljas av nÄgra detaljerade bestÀmmelser om frekvensen pÄ ett styrkande av studieaktiviteten eller pÄ utformningen av detta styrkande. Dessa frÄgor bör Àven fortsatt överlÄtas till CSN som mÄste vÀga kontroller och rutiner mot rÀttssÀkerhetskrav och risker för felaktiga utbetalningar, under beaktande av de administrativa insatser som krÀvs.

Dagens uppgiftsskyldighet Àr tillrÀcklig

Uppgifter om studiemedelstagarnas studieaktivitet mÄste alltid komma frÄn antingen den studerande eller frÄn utbildnings- anordnaren. BÄde studerande och utbildningsanordnare har en uppgiftsskyldighet gentemot CSN. LÀroanstalternas uppgifts- skyldighet till CSN omfattar studieaktivitet. Utredningen bedömer att nuvarande 6 kap. 10 § studiestödsförordningen (2000:655) Àr tillrÀcklig Àven vid införandet av ett nytt aktivitetskrav.

All inaktivitet bör rapporteras

De rapporter om inaktivitet som utbildningsanordnarna kommer att lÀmna till CSN bör omfatta Àven sÄdan inaktivitet som ger rÀtt till studiemedel, dvs. inaktiva studier pÄ grund av egen eller barns sjukdom, samt vid vÄrd av anhörig. NÀr en utbildningsanordnare rapporterar till CSN att en studerande inte Àr aktivt studerande kontrollerar CSN om det finns av FörsÀkringskassan godkÀnda sjukperioder eller om det har inkommit nÄgon anmÀlan om vÄrd av barn eller anhörig. I dessa fall har den studerande rÀtt att behÄlla sina studiemedel under den inaktiva perioden. Anledningen att

411

skolorna mĂ„ste rapportera Ă€ven frĂ„nvaroperioder dĂ„ den studerande exempelvis Ă€r sjuk, Ă€r att det Ă€r olĂ€mpligt att ha tvĂ„ instanser – bĂ„de utbildningsanordnaren och CSN – som bedömer rĂ€tten till studie- medel. Dessutom finns det stor risk för att studerande annars bara skulle vĂ€nda sig till sin skola, och inte till FörsĂ€kringskassan eller CSN, för att anmĂ€la sjukdom eller vĂ„rd av barn och anhörig. Det skulle innebĂ€ra att den studerande gĂ„r miste om det sjukför- sĂ€kringsskydd som finns inom ramen för studiemedelssystemet.35 Utredningen bedömer att det inte vore rĂ€ttssĂ€kert med en ordning dĂ€r utbildningsanordnarna avstĂ„r frĂ„n att rapportera in inaktivitet om den studerande Ă€r sjuk eller vĂ„rdar barn eller anhörig.

9.5.5En samlad beskrivning av hanteringen av inaktivitet och rapportering

För att ge en bild av hur den modell för hur det aktivitetskrav som utredningen föreslÄr skulle fungera i praktiken presenterar vi hÀr en översiktlig genomgÄng av hur det skulle kunna se ut om en studerande inte deltar aktivt i utbildningen.

Enligt utredningens förslag införs det en ny bestÀmmelse i skol- lagen om att en elev mÄste delta aktivt i undervisningen. Skolverket ges i uppdrag att utforma föreskrifter om detta. Skolans tolkning av Skolverkets föreskrifter bör meddelas till de studerande sÄ att dessa fÄr kunskap om vilka krav pÄ aktivitet som stÀlls.

En studerande som inte aktivt deltar i undervisningen i enlighet med skolans tolkning av bestÀmmelserna kan, efter beslut av rektorn, anses vara inaktiv. För att rÀttsÀkerheten ska upprÀtthÄllas och för att det ska vara möjligt för de studerande att fÄ utbildningsanordnarens bedömning av studieaktiviteten överprövad mÄste frÄnvaron och inaktiviteten ocksÄ dokumenteras av skolorna. Beslutet har ett signalvÀrde i förhÄllande till enskild, men fÄr ingen omedelbar effekt i studiesituationen. Den studerande kan Àven fortsatt vara studerande pÄ kursen och bedömas ha förutsÀttningar att klara mÄlen. Om den studerande uteblir i tre veckor ska han eller hon dock, precis som i dag, anses ha avbrutit utbildningen. Den studerande kan överklaga ett beslut om inaktivitet till SkolvÀsendets

35 Vid egen sjukdom, vÄrd av barn eller anhörig rÀknas studiemedelsveckorna bort vid en berÀkning av det maximala antalet veckor och veckorna under sjuk- eller vÄrdperioden rÀknas bort nÀr krav stÀlls pÄ avklarade studieresultat. Dessutom har studerande som tar lÄn Àven rÀtt till avskrivning av de studielÄn som tas fr.o.m. den 31 sjukdagen.

412

överklagandenÀmnd. Eftersom ett beslut inte har nÄgon betydelse för elever utan studiemedel torde detta i praktiken bara bli aktuellt för de elever som har studiemedel.

Utbildningsanordnaren Ă€r skyldig att anmĂ€la studerande med studiemedel som inte deltar aktivt till CSN. Detta kan utbildnings- anordnaren göra nĂ€r rektorns beslut att en studerande Ă€r inaktiv har vunnit laga kraft. Av 29 kap. 11 § skollagen följer att i Ă€renden dĂ€r beslut fĂ„r överklagas enligt 28 kap. skollagen ska 23–25 och 30 §§ i förvaltningslagen (1986:223) tillĂ€mpas. Detta innebĂ€r att rektorns beslut att en elev Ă€r anse som inaktiv vinner laga kraft tre veckor efter det att beslutet har kommit eleven till handa.36

NĂ€r CSN fĂ„r beslutet frĂ„n utbildningsanordnaren ska detta sannolikt kommuniceras med den studerande. CSN kan samtidigt pröva om studiestödet ska hĂ„llas inne eller lĂ€mnas med ett lĂ€gre belopp om det finns sannolika skĂ€l att anta att rĂ€tten till studiestöd har upphört eller att studiestödet kommer att minskas.37 CSN fattar sedermera ett nytt studiemedelsbeslut. I samband med detta gör CSN ingen prövning i sakfrĂ„gan om en elev ska anses aktiv eller inaktiv. CSN:s beslut innebĂ€r enbart att en ny berĂ€kning görs av studiemedelsbeloppet utifrĂ„n rektorns beslut alternativt, om beslutet överklagats, utgĂ„ngen i SkolvĂ€sendets överklagandenĂ€mnd. Denna berĂ€kning tar sin utgĂ„ngspunkt i att den studerande inte anses ha bedrivit studier pĂ„ en viss kurs under en viss tid och dĂ„ inte heller haft rĂ€tt till studiemedel för den aktuella kursen under denna tid. Den studerande har möjlighet att överklaga ett beslut om indragna studiemedel till ÖKS. Även ett eventuellt beslut om Ă„terkrav av studiemedel kan överklagas till ÖKS. Inte heller ÖKS kommer dock att pröva frĂ„gan om inaktivitet, dvs. rektorns eller SkolvĂ€sendets överklagandenĂ€mnds beslut om inaktivitet.

36I skollagen finns bestÀmmelser om att vissa av rektorns beslut ska gÀlla omedelbart. SÄdana beslut mÄste dock anses vara av en annan karaktÀr. Dessa avser beslut i Àrenden som rör t.ex. sÀkerhet och hÀlsa. Ett beslut om inaktivitet skulle eventuellt kunna fÄ stora konsekvenser för den enskilde. DÄ det inte finns nÄgon motpart med ett skyddsintresse, sÄ som det finns i frÄgor som rör sÀkerhet och hÀlsa, finns det inget som motiverar att ett beslut om inaktivitet ska gÀlla omedelbart.

37Enligt 6 kap. 3 a § studiestödslagen.

413

9.5.6Nackdelarna med det lÀmnade förslaget övervÀger fördelarna

Utredningen avrÄder frÄn att införa ett nytt aktivitetskrav

Utredningen redogör i avsnitt 9.4 för bÄde principiella för- och nackdelar med ett aktivitetskrav. Utredningens samlade bedömning Àr att nackdelarna övervÀger fördelarna. Av detta följer att utred- ningen avrÄder frÄn att införa det aktivitetskrav som utredningen i enlighet med direktiven föreslÄr.

De principiella nackdelarna vÀger tungt

De principiella nackdelarna med ett aktivitetskrav som utredningen redovisar i avsnitt 9.4 Àr tungt vÀgande. Framför allt Àr det risken för att ett aktivitetskrav menligt kommer att pÄverka möjligheterna att lÀgga upp utbildningarna pÄ ett individuellt och flexibelt sÀtt som oroar utredningen. Om dessa möjligheter inskrÀnks finns det stora risker för att ett aktivitetskrav kommer att leda till lÀngre studietider, inte tvÀrtom.38

Vuxna kan Àven förvÀntas ta ett större eget ansvar för sina studier Àn ungdomar. I detta ansvar mÄste Àven rymmas att en elev inom komvux sjÀlv kan göra en bedömning av i vilken utstrÀckning han eller hon t.ex. kan arbeta utan att kompromissa de studie- resultat han eller hon vill uppnÄ. Ett aktivitetskrav strider mot principen att det Àr mÄlen med studierna som Àr det viktiga och att den studerande, med adekvat stöd, ansvarar för att mÄlen nÄs.

SĂ€rskilt studerande inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ Ă€r mycket ekonomiskt sĂ„rbara. Även en mindre ekonomisk försĂ€mring, t.ex. till följd av en kortare tids inaktivitet, kan menligt pĂ„verka dessa studerandes möjligheter att fullfölja studierna. Antalet studie- avbrott av ekonomiska skĂ€l riskerar att öka.

38 Som utredningen redogör för i kapitel 7 hade 39 procent av de heltidsstuderande eleverna pÄ grundlÀggande nivÄ och 72 procent av eleverna pÄ gymnasial nivÄ inkomst av tjÀnst eller nÀringsverksamhet. För mÄnga Àr det alltsÄ en förutsÀttning att kunna kombinera studierna med ett arbete. Om denna möjlighet inskrÀnks genom ett aktivitetskrav finns det stora risker för att mÄluppfyllelsen minskar. MÄnga studerande har goda möjligheter att uppnÄ studie- mÄlen Àven utan att uppvisa aktivt deltagande i olika moment o.d.

414

RÀttsliga problem med utredningens förslag

Ett uppenbart och allvarligt problem med ett nytt aktivitetskrav som omfattar samtliga studerande i komvux Ă€r att en elev kan anses vara inaktiv enligt skollagen utan att det fĂ„r nĂ„gra konsekvenser för deltagandet i utbildningen. Eleven fortsĂ€tter att vara elev och bedriver studier enligt skollagen eftersom den studerande inte har avbrutit studierna. Det har inte heller fattats nĂ„got beslut om att studierna ska upphöra (underförstĂ„tt kan ”tillfredstĂ€llande fram- steg” anses göras).

Ett generellt aktivitets- eller nÀrvarokrav inom vuxenutbild- ningen ligger alltsÄ inte i linje med andra bestÀmmelser i skol- författningarna. Det finns dÀrför stor risk för att det kommer att vara oklart vad inaktivitet egentligen innebÀr i förhÄllande till bestÀmmelsen om att den som uteblir frÄn studierna under tre veckor anses ha avbrutit utbildningen och i förhÄllande till bestÀm- melsen att utbildningen ska upphöra om eleven saknar förut- sÀttningar att tillgodogöra sig innehÄllet eller annars inte gör till- fredsstÀllande framsteg. Ett aktivitetskrav för samtliga elever inom vuxenutbildningen blir ett mellanting mellan de nuvarande bestÀmmelserna om utbildningens upphörande och aktiva studier. Detta blir inkonsekvent och rörigt. Som vi redogör för ovan finns det dock som utredningen ser det inget annat rimligt alternativ som undviker dessa inkonsekvenser i lagstiftningen.

Det Àr ocksÄ ett problem att ett beslut om inaktivitet inte fÄr nÄgon betydelse för hÀlften av de studerande. Att ha bestÀmmelser utan direkta sanktionsmöjligheter kan anses tveksamt. Det Àr ocksÄ orimligt att rektorerna ska fatta beslut som inte har nÄgon saklig verkan, samt att dessa beslut ska kunna överklagas. Utredningen ser dock inte nÄgot alternativ till att det mÄste fattas beslut om inaktivitet och att dessa mÄste vara överklagbara.

Administrativa problem med utredningens förslag

Den modell för ett aktivitetskrav som skisseras ovan fĂ„r stora administrativa följder. Framför allt Ă€r det utbildningsanordnarna som kommer att fĂ„ nya uppgifter med dokumentation och besluts- fattande om inaktivitet. Även SkolvĂ€sendets överklagandenĂ€mnd kommer att fĂ„ in fler Ă€renden. Denna hantering kan anses orimlig

415

mot bakgrund av att ett beslut om inaktivitet för mÄnga studerande inte kommer att fÄ nÄgon saklig verkan.

Även CSN kommer att fĂ„ en ökad belastning genom den komplicerade berĂ€kning av studiemedelsbelopp som mĂ„ste göras vid en rapport om att en studerande Ă€r inaktiv under en viss tid. Mot bakgrund av att besluten om inaktivitet inte föranleder en Ă€ndring av studiemedelsbeloppen förrĂ€n beslutet vunnit laga kraft, blir processen dessutom utdragen. I de flesta fall torde studiemedlen redan ha hunnit betalas ut. Antalet Ă„terkrav kommer dĂ„ att öka. Genom det utdragna förfarandet finns det ocksĂ„ stor risk för att aktivitetskraven inte kommer att fĂ„ den roll som drivkraft för aktiva studier som Ă€r avsedd.

Utredningens sammantagna bedömning om ett aktivitetskrav

Utredningens sammantagna bedömning Àr att nackdelarna med att införa ett aktivitetskrav för samtliga studerande i komvux övervÀger fördelarna. Risken för minskat utrymme för individualisering, den kraftigt ökade administrativa bördan och den komplicerade lagstift- ningslösningen kan enligt utredningens bedömning inte uppvÀgas av den förhÄllandevis osÀkra möjligheten att studerande blir mer aktiva i sina studier.

För att pÄ ett enklare sÀtt uppmuntra aktiva studier förordar utredningen istÀllet ett anvÀndande av de redan befintliga möjlig- heterna för skolorna att meddela att studerande med studiemedel inte bedriver studier i studiestödslagens mening. Vi redogör i avsnitt 9.6 nedan om möjliga ÄtgÀrder för en ökad rapportering.

9.6ÅtgĂ€rder för en skĂ€rpt inrapportering till CSN

Utredningens bedömning: Det förekommer i dag knappast nÄgon underrapportering av antalet studieavbrott i förhÄllande till den faktiska situationen. Enligt vÄr bedömning finns det dÀr- med inte heller skÀl att försöka skÀrpa inrapporteringen pÄ denna punkt.

Om det inte införs ett nytt aktivitetskrav kan det finnas skÀl att uppdra Ät CSN att informera utbildningsanordnarna om de möjligheter som redan finns att rapportera att studerande inte

416

bedriver studier. I ett sÄdant uppdrag bör Àven ingÄ att verka för att all rapportering ska ske utan dröjsmÄl.

Om det införs ett nytt nĂ€rvaro- eller aktivitetskrav bör Skolinspektionen och CSN ges i uppdrag att implementera och följa upp detta. Även i ett sĂ„dant uppdrag bör ingĂ„ att verka för att all rapportering ska ske utan dröjsmĂ„l.

9.6.1Ingen underrapportering av antalet studieavbrott

Att nÄgon form av avbrott lÀsÄret 2011/12 rapporterades för 56 procent av de studerande med studiemedel (se ovan) tyder enligt utredningens bedömning inte pÄ underrapportering. Skolverket redovisar i sin avbrottsstatistik att drygt 40 procent av samtliga studerande i komvux under ett Är avbryter nÄgon kurs.39 Det Àr rimligt att andelen som avbryter nÄgon kurs Àr högre bland studie- medelstagarna Àn bland samtliga studerande eftersom de som har studiemedel lÀser fler kurser Àn genomsnittligt. Dessutom Àr det rimligt att rapporterna till CSN Àr fler Àn antalet avbrott som redo- visas av Skolverket eftersom det enligt studiestödsregelverket Àr möjligt för utbildningsanordnarna att stÀlla upp andra kriterier för rÀtten till studiemedel Àn den treveckorsgrÀns som finns uppstÀlld i förordningen om vuxenutbildning och som ligger till grund för Skolverkets uppgifter. Mot bakgrund av den otydlighet som finns i regelverket Àr det ocksÄ troligt att mÄnga utbildningsanordnare vÀljer att rapportera kursavbrott istÀllet för inaktiva studier.

9.6.2Det finns möjligheter till skÀrpt inrapportering

Statskontoret redovisade i sin granskningsrapport RÀtt men ÀndÄ fel

– en granskning av Centrala studiestödsnĂ€mndens arbete för att för- hindra felaktiga utbetalningar40 att det kom in orimligt fĂ„ rapporter om bristande studieaktivitet höstterminen 2007. VĂ„r bedömning Ă€r att det finns flera skĂ€l till att förhĂ„llandevis fĂ„ rapporter om bristande studieaktivitet kommer in till CSN. En orsak Ă€r att CSN:s allmĂ€nna rĂ„d om att utbildningsanordnarna kan definiera vad som ska avses med att bedriva studier har fĂ„tt dĂ„ligt genomslag.

39Skolverket (2012e).

40Statskontoret (2009a).

417

CSN har inte heller marknadsfört denna möjlighet eller möjlig- heten att rapportera inaktivitet. MÄnga utbildningsanordnare tycks göra bedömningen att en rapport till CSN mÄste överensstÀmma med ett avbrott enligt förordningen om vuxenutbildning (tre- veckorsregeln). Ett annat skÀl till den lÄga rapporteringen Àr att en rapport om inaktivitet inte med sÀkerhet fÄr nÄgon effekt pÄ studie- medlen. SÄdana rapporter mÄste först utredas av CSN innan myn- digheten kan bedöma om den studerande har rÀtt till studiemedel eller inte.

Som ett alternativ till ett nytt aktivitetskrav skulle ÄtgÀrder kunna vidtas för att öka inrapporteringen av kurs- och studie- avbrott. Mot bakgrund av de uppgifter utredningen har inhÀmtat frÄn CSN gör utredningen dock bedömningen att det i dag knappast förekommer en underrapportering av antalet studie- avbrott i förhÄllande till den faktiska situationen. Enligt vÄr bedöm- ning finns det dÀrmed inte heller skÀl att försöka öka avbrotts- rapporteringen.

Om det inte införs ett nytt aktivitetskrav som kopplas till studie- medelssystemet kan det dock finnas skĂ€l att rikta information till utbildningsanordnarna om de möjligheter som redan finns att rapportera att studerande inte bedriver studier, dvs. att detta Ă€r möjligt Ă€ven innan en studerande har uteblivit frĂ„n undervisningen i tre veckor. Det kan dĂ„ uppdras Ă„t CSN att genomföra sĂ„dana informationsinsatser. RĂ€ttslĂ€get kring vad som i studiestödslagens mening Ă€r att anse som ”att bedriva studier”, Ă€r i dag nĂ„got oklart. Denna frĂ„ga kommer med ökad rapportering av ”inaktivitet” att kunna klargöras i praxis, dels genom CSN:s prövning och tillĂ€mp- ning, dels genom motsvarande hantering hos ÖKS.

En annan viktig frÄga Àr hur snabbt rapporterna frÄn utbild- ningsanordnarna kommer in till CSN. Statskontoret redovisade i sin granskningsrapport att rapporteringen frÄn utbildnings- anordnarna till CSN ofta görs sÄ sent att utbetalningarna av studie- medel inte hinner stoppas.41 Enligt utredningens bedömning Àr detta sÀrskilt ett problem nÀr utbildningen Àr utlagd pÄ entreprenad och rapporteringen ofta sker i tvÄ steg, först frÄn utbildnings- anordnaren till kommunen och sedan frÄn kommunen till CSN. I ett uppdrag till CSN bör det dÀrför ingÄ att verka för att all rapportering ska ske utan dröjsmÄl.

41 Statskontoret (2009a).

418

I det fall ett nytt aktivitetskrav införs bedömer utredningen att Skolinspektionen och CSN gemensamt bör fĂ„ i uppdrag att implementera och följa upp införandet av det nya kravet pĂ„ studie- aktivitet. Även i ett sĂ„dant uppdrag bör ingĂ„ att vidta Ă„tgĂ€rder för att utbildningsanordnarna ska rapportera bĂ„de avbrott och inaktivitet utan dröjsmĂ„l.

419

10Konsekvenser av tidsbegrÀnsad sfi

10.1Utredningen om tidsbegrÀnsad sfi

Regeringen tillsatte i december 2009 en utredning som bl.a. skulle föreslÄ hur en tidsbegrÀnsning av studier inom sfi skulle kunna utformas. Utredningen om tidsbegrÀnsad sfi (hÀr kallad sfi-utred- ningen) lÀmnade i mars 2011 betÀnkandet Tid för snabb flexibel inlÀrning (SOU 2011:19).

Vi har i uppdrag att ta del av de av sfi-utredningens förslag som rör komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Förslagen pÄverkar bl.a. förutsÀttningarna för att de studerande ska kunna fÄ studiemedel. Vi har Àven sÀrskilt sett behov av att göra vissa skattningar av den troliga överströmning av studerande frÄn sfi till svenska som andra- sprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ, som kan antas bli följden av sfi- utredningens förslag.

Sfi-utredningen har föreslagit en tidsbegrÀnsning som innebÀr att en nyanlÀnd invandrare mÄste börja lÀsa inom sfi senast ett Är efter första folkbokföringsdatum. Den sammanlagda studietiden fÄr inte överstiga tvÄ Är. RÀtten att delta i sfi ska upphöra helt efter fyra Är frÄn den dag en person för första gÄngen folkbokförs i en kommun. Inga undantag frÄn bestÀmmelserna ska medges för exempelvis kortutbildade. Den studerande ska sjÀlv kunna bestÀmma studietakt och lÀngden pÄ eventuella studieuppehÄll sÄ lÀnge det sker inom den angivna fyraÄrsperioden.

För att förslaget ska vara lÀmpligt att genomföra föreslog sfi- utredningen att andra ÄtgÀrder ska vidtas parallellt med att en tids- grÀns införs, t.ex. en större individualisering av sfi-utbildningen, ökade stödinsatser, bÀttre dokumentation och Àndrade regler för studiemedel.

Om en tidsbegrÀnsning införs enligt förslaget kommer det att fÄ konsekvenser bÄde för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och för

421

studiemedelssystemet. I ett första avsnitt behandlas den över- strömning som kan förvÀntas till svenska som andrasprÄk pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux. I ett andra avsnitt beskrivs möjliga konsekvenser för studiemedelssystemet och för de studerandes studieekonomiska situation.

10.2Förslagens betydelse för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ

Sfi-utredningen anger att en tidsbegrÀnsad sfi leder till viss ökad efterfrÄgan pÄ svenska som andrasprÄk inom komvux, men menar att det Àr svÄrt att uppskatta denna ökade efterfrÄgan.

Vi delar sfi-utredningens bedömning att det Àr svÄrt att skatta hur mycket efterfrÄgan pÄ komvux pÄ grundlÀggande nivÄ kommer att öka. Detta beror bl.a. pÄ storleken pÄ invandringen och pÄ vilka effekter de nya reglerna om tidsbegrÀnsad sfi kommer att fÄ, samt pÄ de studerandes preferenser nÀr det gÀller t.ex. studiemedel för studier i svenska. Det Àr troligt att förslaget om tidsbegrÀnsning kommer att pÄverka de studerades beteende, dÀremot Àr det enligt vÄr bedömning svÄrt att förutse pÄ vilket sÀtt (detta diskuteras i avsnittet om förslagens betydelse för studiemedelssystemet).

För att fÄ en bÀttre uppfattning om hur stor en överströmning frÄn sfi till svenska som andrasprÄk kan förvÀntas bli har utred- ningen utgÄtt frÄn statistik som har presenteras i rapporter och ocksÄ efterfrÄgat vissa ytterligare uppgifter frÄn Skolverket. Efter- som uppskattningen bygger pÄ en rad antaganden bör de antals- uppgifter som redovisas tolkas med försiktighet.

10.2.1Ökad efterfrĂ„gan pĂ„ svenska som andrasprĂ„k

Med sfi-utredningens förslag Àr det tre studerandegrupper som i större utstrÀckning Àn i dag kan efterfrÄga utbildning och studie- medel pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux.

1.Studerande som pÄbörjar sfi-studier mer Àn ett Är frÄn det att de folkbokförs. Med sfi-utredningens förslag ska dessa studerande inte ges möjlighet att studera inom sfi. De kan dÄ tÀnkas efter- frÄga studier i svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux.

422

2.Studerande som i dag fortfarande studerar inom sfi mer Àn fyra Är efter första folkbokföringsdatum. Dessa kommer inte att kunna studera inom sfi och kan dÀrför antas söka sig till svenska som andrasprÄk för fortsatta studier.

3.Studerande som studerar inom sfi under lÀngre tid Àn tvÄ Är. Dessa kommer inte att fÄ lÀsa inom sfi under lika lÄng tid som i dag och kan dÀrför antas söka sig till svenska som andrasprÄk för fortsatta studier.

Studerande som pÄbörjar sfi efter mer Àn ett Är

Studerande som pÄbörjar sina sfi-studier mer Àn ett Är efter första folkbokföringsdatum kommer enligt förslaget inte att ges möj- lighet att studera i sfi.

Vi har med hjÀlp av uppgifter frÄn Skolverket berÀknat hur mÄnga studerande som kan pÄverkas av detta. Av cirka 39 400 personer som pÄbörjade studier i sfi för första gÄngen 2011 hade nÀstan 9 600 varit folkbokförda i Sverige i mer Àn ett Är nÀr studierna pÄbörjades. Det motsvarar 24 procent. Andelen som dröjer med att pÄbörja sfi har enligt Skolverkets uppgifter till utredningen ökat de senaste Ären, frÄn 15 procent 2007 till 24 procent 2011.

KÀlla: Skolverkets bearbetning av statistik för utredningens rÀkning.

Dessa studerande skulle med sfi-utredningens förslag inte kunna studera inom sfi. Det Àr sannolikt att mÄnga istÀllet skulle söka sig till svenska som andrasprÄk inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. UtifrÄn 2011 Ärs siffror skulle det innebÀra en överströmning av 9 400 studerande till svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ, om ingen förÀndring sker i de studerandes beteende.

423

Studerande som studerar inom sfi efter fyra Ă„r

Studerande som studerar inom sfi efter fyra Är frÄn första folkbok- föringsdatum Àr en annan grupp som kan förvÀntas söka sig till svenska som andrasprÄk för fortsatta studier.

Utredningen har bett Skolverket att ta fram uppgifter om hur mÄnga som studerar i sfi mer Àn fyra Är efter att de för första gÄngen pÄbörjade studier i sfi. Av de cirka 33 600 som pÄbörjade sfi 2007 studerande knappt 5 600 fortfarande i sfi under 2011, vilket motsvarar 17 procent. Detta ger en ungefÀrlig uppfattning om antalet studerande som skulle behöva avskiljas frÄn undervisningen i sfi om en tidsbegrÀnsning införs, pÄ grund av att de fortfarande bedriver studier fyra Är efter första studiestarten.1

I Statskontorets promemoria En fördjupad redovisning av studie- tider i sfi analyseras studietider i sfi.2 Av de 20 408 studerande som för första gÄngen började lÀsa i sfi 2003/04 var det enligt Statskontorets redovisning 1 815 som fortfarande studerade i sfi fyra Är senare, vilket motsvarar nio procent. Andelen som kvarstod efter fyra Är enligt Statskontorets berÀkningar Àr dÀrmed betydligt lÀgre Àn de uppgifter som Skolverket har tagit fram Ät utredningen. Det kan troligen delvis förklaras med metodologiska skillnader men det Àr ocksÄ möjligt att det har skett en förÀndring över tid, dÄ Skolverket baserar sina berÀkningar pÄ nybörjare frÄn 2007.

Antalet studerande som övergÄr till studier i svenska som andra- sprÄk inom komvux p.g.a. att de lÀst under allt för lÄng tid kan utifrÄn de uppgifter som Skolverket lÀmnat till utredningen för- vÀntas bli knappt 5 600, förutsatt att ingen förÀndring sker i de studerandes beteende. En förklaring till lÄnga studietider Àr att mÄnga gör uppehÄll under sina studier, vilket beskrivs vidare i nÀsta avsnitt.

1Det egentliga antalet kan vara bĂ„de lĂ€gre och högre beroende pĂ„ en rad faktorer. Bl.a. utgĂ„r berĂ€kningen frĂ„n tid efter studiestarten och inte efter första folkbokföringsdatum, vilket skulle innebĂ€ra att antalet Ă€r underskattat. Å andra sidan ingĂ„r Ă€ven studerande som har pĂ„börjat sina studier i sfi mer Ă€n ett Ă„r efter första folkbokföringsdatum, vilka enligt för- slaget om en tidsbegrĂ€nsning inte skulle ha rĂ€tt att lĂ€sa inom sfi. Beroende pĂ„ nĂ€r pĂ„ Ă„ret de studerande har pĂ„börjat respektive avslutat sina studier kan den egentliga tiden mellan start- och slutdatum ocksĂ„ vara bĂ„de lĂ€ngre och kortare.

2Statskontoret (2010a).

424

Studerande som studerar inom sfi under mer Àn tvÄ Är

En tredje studerandegrupp som kan förvÀntas söka sig till svenska som andrasprÄk Àr de som har en sammanlagd studietid om mer Àn tvÄ Är. Denna grupp Àr sannolikt överlappande med den tidigare beskrivna gruppen. En del av de som har studerat inom sfi under en utdragen tidsperiod har troligen lÀst mer Àn tvÄ Är effektiv tid. Det Àr dock högst troligt att det Àven finns studerande som har lÀst mer Àn tvÄ Ärs effektiv tid utan att det har gÄtt mer Àn fyra Är sedan de för första gÄngen folkbokfördes i Sverige.

UtifrÄn befintlig statistik Àr det svÄrt att uppskatta hur mÄnga studerande som bedriver studier under lÀngre tid Àn sammanlagt tvÄ Är men inte finns inom sfi efter mer Àn fyra Är. För att berÀkna den sammanlagda studietiden behöver tid för studieuppehÄll rÀknas bort. I förslaget om tidsbegrÀnsad sfi medges möjlighet till avbrott i studierna. StudieuppehÄllens lÀngd specificeras inte utan den bortre grÀnsen Àr att rÀtten till sfi upphör fyra Är efter första folk- bokföringsdatum.

Eftersom statistiken visar att mÄnga studerande gör studie- uppehÄll blir det av betydelse att berÀkna den faktiska inskrivnings- tiden. I en rapport frÄn Skolverket framgÄr att av de som pÄbörjade sfi för första gÄngen 2005 var det 69 procent som hade avbrutit minst en kurs till och med 2010.3 Studerande som bÄde har avbrutit och slutfört kurser har i regel betydligt lÀngre studietider i sfi jÀm- fört med övriga. Statskontoret har visat att det Àr vanligt att studerande i sfi gör avbrott i sina studier för att sedan ÄtervÀnda.4 Framför allt Àr det vanligt med lÄnga uppehÄll i studierna bland dem som har funnits inom sfi under fyra Är eller mer. Studie- uppehÄll Àr dÀrmed en bidragande orsak till att mÄnga fortfarande studerar inom sfi flera Är efter den första studiestarten.

För att fĂ„ en uppfattning om den faktiska tiden som de studerande Ă€r inskrivna i sfi Ă€r det framför allt Statskontorets bearbetningar som kan ge vĂ€gledning. Statskontoret har gjort vissa berĂ€kningar av studietiden för studerande som pĂ„började sfi 2003/04, dĂ€r tid för studieuppehĂ„ll har rĂ€knats bort.5 BerĂ€kningarna visar att den faktiska studietiden utgör 60–70 procent av den totala tiden för studerande som deltar i sfi lĂ€ngre Ă€n tre eller fyra Ă„r. Dessa studerande

3Skolverket (2012e).

4Statskontoret (2010a).

5Statskontoret (2010c).

425

har alltsÄ gjort relativt lÄnga studieuppehÄll. Den genomsnittliga studietiden överstiger enligt Statskontorets berÀkningar tvÄ Är för studerande som har studerat inom sfi under tre Är eller mer. Studerande som hade funnits inom sfi i mer Àn fyra Är hade en genomsnittlig faktisk studietid pÄ tvÄ Är och Ätta mÄnader. Tiden var nÄgot kortare, tvÄ Är och fem mÄnader, för de som hade funnits inom sfi under tre till fyra Är. För studerande som har funnits inom sfi under tvÄ till tre Är var den genomsnittliga faktiska studietiden knappt tvÄ Är.6

UtifrÄn dessa uppgifter frÄn Statskontoret Àr det möjligt att göra en mycket grov skattning av andelen studerande som lÀser mer Àn tvÄ Är effektiv tid men under kortare tid Àn fyra kalenderÄr. Som tidigare nÀmnts var genomsnittstiden i sfi tvÄ Är och fem mÄnader för studerande som kvarstod i sfi mellan tre och fyra Är efter första studiestart. Om man antar att hÀlften av dessa hade en effektiv studietid pÄ mer Àn tvÄ Är innebÀr det att knappt 1 900 studerande, motsvarande nio procent, kan förvÀntas efterfrÄga svenska som andrasprÄk. Detta kan vara överskattat dÄ studerande som gjort lÄnga studieuppehÄll kan dra ner genomsnittet. Samtidigt finns det sannolikt en del studerande i gruppen som finns inom sfi under tvÄ till tre Ärs tid som har en effektiv studietid pÄ mer Àn tvÄ Är.

Sedan Statskontorets berÀkningar har antalet studerande inom sfi ökat. Av andelen nybörjare 2007 motsvarar nio procent drygt 3 000 studerande. Med sfi-utredningens förslag kan dessa personer inte fortsÀtta sina studier inom sfi. Om de vill fortsÀtta att studera svenska Àr de sÄledes hÀnvisade till att studera kursen svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux.

Sammanlagt antal som kan efterfrÄga svenska som andrasprÄk

UtifrÄn de berÀkningar som har redovisats ovan Àr det möjligt att uppskatta det totala antalet studerande som kan förvÀntas efter- frÄga svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ om en tids- begrÀnsning av sfi införs. Det Àr enligt utredningens berÀkningar 9 600 studerande som inte pÄbörjar utbildningen i tid, 5 600 som lÀser under för lÄng tid efter första folkbokföringsdatum samt

6 Av samtliga nybörjare 2003/04 var det enligt Statskontorets uppgifter 6 439 som kvarstod i sfi efter tvÄ Är, 3 747 som kvarstod efter tre Är och 1 815 som kvarstod efter fyra Är. Det motsvarar 32, 18 respektive nio procent av samtliga nybörjare det lÀsÄret.

426

3 000 som lÀser mer Àn tvÄ Är rÀknat i effektiv tid.7 Förutsatt att ingen förÀndring sker i de studerandes beteende innebÀr det att uppemot 18 200 studerande kan komma att efterfrÄga svenska som andrasprÄk pÄ en nivÄ som motsvarar studier inom sfi.

Det Àr dock troligt att sfi-utredningens förslag kommer att pÄverka de studerandes agerande. Sfi-utredningen argumenterar för att förslaget om en tidsbegrÀnsning kommer att öka incitamenten för de studerande att tidigt pÄbörja studier i sfi. De ser ocksÄ att en tidsbegrÀnsning bör leda till ökad motivation hos de studerande, eftersom det gÀller att fÄ ut sÄ mycket som möjligt av under- visningen under den begrÀnsade tiden. Enligt vÄr uppfattning Àr det dock svÄrt att förutse hur en tidsbegrÀnsning kommer att pÄverka de studerandes beteende, vilket diskuteras vidare i avsnittet om för- slagens konsekvenser för studiemedelssystemet.

Oavsett förÀndring av de studerandes beteende Àr det rimligt att förvÀnta sig en ökad tillströmning till studier pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux. Om man antar att hÀlften av de 18 200 för-

Ă€ndrar sitt studiebeteende (hĂ€r kallat ”dynamisk effekt”) genom att pĂ„börja studierna tidigare, göra fĂ€rre studieuppehĂ„ll och/eller lĂ€ra sig sprĂ„ket snabbare, alternativt vĂ€ljer att inte pĂ„börja studier i svenska som andrasprĂ„k, Ă€r det fortfarande 9 100 studerande som kan förvĂ€ntas tillkomma till studier i svenska som andrasprĂ„k. Det motsvarar nĂ€stan en tredjedel av samtliga som studerade svenska som andrasprĂ„k pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ 2011.8

7Andelen som lÀser under mer Àn tvÄ Är effektiv tid Àr underskattad, dÄ de som lÀser mer Àn tvÄ Är effektiv tid och finns inom sfi under mer Àn fyra Är redovisas som att de har lÀst under för lÄng tid efter första folkbokföringsdatum.

8Sammanlagt var det 27 885 kursdeltagare som lÀste svenska som andrasprÄk pÄ grund- lÀggande nivÄ 2011 enligt Skolverkets officiella statistik.

427

1 Antalet Àr underskattat dÄ de som bÄde lÀser mer Àn tvÄ Är effektiv tid och finns inom sfi under mer Àn fyra Är redovisas som att de har lÀst under mer Àn fyra Är efter första folkbokföringsdatum.

Beskrivning av de personer som kan förvÀntas efterfrÄga svenska som andrasprÄk

Förutom att uppskatta antalet studerande som kan efterfrÄga svenska som andrasprÄk Àr det relevant att försöka beskriva vilka studerandegrupper det handlar om. De studerande som kommer att efterfrÄga svenska som andrasprÄk vid en tidsbegrÀnsning kan antas ha delvis andra behov och förutsÀttningar Àn de grupper som i dag studerar Àmnet pÄ grundlÀggande nivÄ.

Som vi tidigare har visat bör den största gruppen som inte fÄr lÀsa sfi enligt utredningens berÀkningar utgöras av personer som inte har hunnit pÄbörja sfi-studierna inom ett Är frÄn första folkbokföringsdatum. Enligt Skolverkets statistik till utredningen Àr det en ungefÀr lika stor andel av mÀnnen som av kvinnorna som inte pÄbörjar studierna inom ett Är.9 Eftersom dessa personer inte har studerat i sfi kommer de sannolikt att ha mycket varierande kunskaper i det svenska sprÄket. Medan en del kan förvÀntas ha lÀrt sig en del svenska under sin tid i landet kommer andra i stor utstrÀckning att sakna grundlÀggande kunskaper i sprÄket. I denna grupp finns dÀrmed sannolikt en del personer som kommer att behöva lÀs- och skrivtrÀning. NyanlÀnda som omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlÀnda invandrare bör dock inte ingÄ eftersom sfi ska vara en del av etableringsplanen.

9 Av studerande som pÄbörjade studier i sfi 2011 var det 25 procent av mÀnnen och 23 pro- cent av kvinnorna som hade varit folkbokförda i mer Àn ett Är nÀr de för första gÄngen pÄbörjade studier i sfi.

428

Studerande som lÀser i sfi under lÀngre tid Àn fyra Är efter första folkbokföringsdatum eller mer Àn tvÄ Ärs sammanlagd tid Àr delvis överlappande grupper. Dessa studerande har pÄbörjat studier i sfi, varför de kan förvÀntas kunna en del svenska.

Det finns skÀl att tro att vissa grupper kommer att vara över- representerade bland de som lÀser sfi under lÄng tid. Sfi-utred- ningen beskriver att mÄnga som de har haft kontakt med under studiebesök och i andra sammanhang anser att det finns behov av en lÀngre utbildningstid Àn tvÄ Är för vissa studerande, t.ex. för analfabeter och kortutbildade. Andra grupper som nÀmns Àr personer med funktionsnedsÀttning och kvinnor som har svÄrt att kombinera studier med familj. Sfi-utredningen konstaterar att kort- utbildade i regel behöver lÀngre utbildningstid i sfi Àn tvÄ Är.10

Detta stöds delvis av statistik frÄn Statskontoret och Skolverket om vilka som lÀser inom sfi under lÀngre tid Àn tvÄ Är effektiv tid eller Àr kvar i utbildningen efter fyra kalenderÄr. Statistiken som Skolverket har tagit fram Ät utredningen visar att 80 procent av de som fortfarande studerade inom sfi efter fyra Är hade pÄbörjat sina studier pÄ kurs A eller B. NÀstan en tredjedel, 31 procent, hade börjat pÄ den lÀgsta studievÀgen, studievÀg 1.11 Statskontorets belysning av de som pÄbörjade studier 2003/04 visar ocksÄ att de som pÄbörjar sina studier pÄ studievÀg 1 oftare Àn andra lÀser under lÀngre tid Àn fyra Är.12 Statskontoret ser ocksÄ att kortutbildade Àr överrepresenterade bland studerande som lÀser under lÄng tid. DÀremot finner de inget tydligt samband nÀr det gÀller personer som deltar i lÀs- och skrivinlÀrning.13 I en genomgÄng av orsaker till lÄnga studieuppehÄll finner Statskontoret att de lÀngsta avbrotten beror pÄ graviditet och barnledighet eller pÄ okÀnda anledningar.14 Statistiken Àr inte nedbruten pÄ kön i denna redovisning men generellt Àr det framför allt kvinnor som avbryter studier pÄ grund av barnledighet.

10SOU 2011:19.

11Av samtliga nybörjare 2007 var det 60 procent som pÄbörjade sina studier pÄ kurs A eller B och 20 procent som pÄbörjade sina studier pÄ studievÀg 1 enligt Skolverkets officiella statistik.

12Statskontoret (2010a).

13En möjlig förklaring som ges i promemorian Àr att nyanlÀnda flyktingar Àr över- representerade bland dem som genomgÄtt lÀs- och skrivinlÀrning. NyanlÀnda flyktingar lÀser enligt Statskontorets statistik inom sfi under kortare tid Àn andra grupper, vilket hÀnförs till att ersÀttningssystemet för denna grupp sÀtter grÀnser för hur lÀnge man kan förvÀntas delta i sfi.

14Statskontoret (2010c).

429

10.2.2Konsekvenser för komvux av en ökad efterfrÄgan

En tidsbegrÀnsad sfi kan antas medföra en överströmning av studerande enligt vad som skisserats ovan. En sjÀlvklar konsekvens Àr att svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux behöver ha kapacitet att ta emot fler studerande. Enligt berÀk- ningarna som redovisats kan det handla om en relativt stor ökning av antalet studerande som efterfrÄgar svenska som andrasprÄk.

En annan förÀndring Àr att komvux pÄ grundlÀggande nivÄ kommer att fÄ en bredare mÄlgrupp Àn i dag. Sammantaget Àr det sannolikt att de studerandegrupper som kommer att efterfrÄga svenska som andrasprÄk pÄ grund av att studietiden i sfi inte rÀckt till, i högre utstrÀckning Àn andra inom sfi kommer att vara personer med kort tidigare utbildning, personer med funktionsned- sÀttning och i viss mÄn kvinnor som har gjort studieuppehÄll pÄ grund av barnledighet.

I teorin blir det ingen skillnad jĂ€mfört med i dag. Grund- lĂ€ggande lĂ€s- och skrivutveckling ingĂ„r i kursen svenska som andra- sprĂ„k enligt kursplanen.15 Även i den kursplan som gĂ€llde före den 1 juli 2012 ingick mĂ„l om grundlĂ€ggande lĂ€s- och skrivutveckling.16 Sedan 2007 har dock trĂ€ning av grundlĂ€ggande lĂ€s- och skriv- fĂ€rdigheter i praktiken oftast skett inom ramen för sfi.17 I mĂ„nga kommuner ses svenska som andrasprĂ„k som en fortsĂ€ttning pĂ„ sfi och de studerande förutsĂ€tts ha uppnĂ„tt en viss sprĂ„knivĂ„ innan de pĂ„börjar studier i Ă€mnet.18 LĂ€rarkompetensen för att ge grundlĂ€ggande lĂ€s- och skrivtrĂ€ning kan dĂ€rför antas finnas inom sfi snarare Ă€n inom svenska som andrasprĂ„k pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„.

Utredningens sammantagna bedömning Àr att en tidsbegrÀnsning av sfi kommer att medföra en ökad efterfrÄgan pÄ svenska som andrasprÄk. Förslagen kommer ocksÄ att förstÀrka utvecklingen av tvÄ parallella

15SKOLFS 2012:18 Skolverkets föreskrifter om kursplaner för kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ.

16SKOLFS 2004:25 Föreskrifter om nationella kursplaner och betygskriterier för kurser inom grundlÀggande vuxenutbildning.

17Före 2007 skedde lÀs- och skrivinlÀrning inom ramen för svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux. Det innebar att de som saknade sÄdana fÀrdigheter fick undervisning bÄde i sfi och inom svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ. I prop. 2005/06:148 föreslogs att det skulle bli möjligt för vuxna invandrare att förvÀrva lÀs- och skrivfÀrdigheter inom ramen för sfi. Det ansÄgs förenkla bÄde för individen och för kom- munen att undervisningen kunde bedrivas inom en skolform.

18Enligt utredningens enkÀt stÀller över hÀlften av kommunerna sprÄkliga förkunskapskrav för kursen svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ. I de flesta fall Àr det avslutad sfi kurs D eller motsvarande kunskaper som efterfrÄgas. I Skolinspektionen (2012a) kritiseras kommunerna för att stÀlla upp sÄdana förkunskapskrav.

430

system, dÄ kommunerna i praktiken behöver erbjuda utbildning motsvarande sfi Àven inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Det kommer att stÀlla krav pÄ lÀrarkompetens och resurser för sprÄk- inlÀrning frÄn alfabetiseringsnivÄ Àven inom svenska som andrasprÄk. Det kan inte heller uteslutas att en del kommuner kan komma att införa en praxis för om studerande i första hand ska hÀnvisas till sfi eller till svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ.

10.3Förslagens betydelse för studiemedelssystemet

10.3.1TvÄ Ärs hinder mot studiemedel för svenska som andrasprÄk

Ett av de kompletterande förslagen till förslaget om tidsbegrÀnsad sfi Àr att studier i svenska som andrasprÄk inom komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ inte ska ge rÀtt till studiemedel under de tvÄ första Ären för personer som har deltagit i sfi. Den som inte hunnit pÄbörja sfi inom ett Är och som vid ett senare tillfÀlle ansöker om att fÄ lÀsa svenska som andrasprÄk inom komvux ska dock inte omfattas av samma regler. Dessa studerande ska alltsÄ ansöka om studiemedel Àven för svenska som andrasprÄk.

Förslaget om hinder mot studiemedel för svenska som andra- sprÄk har tvÄ syften. Sfi-utredningen anser för det första att det Àr förknippat med stora nackdelar för den enskilde att behöva skuld- sÀtta sig för studier pÄ lÄga utbildningsnivÄer, vilket sÀrskilt gÀller för analfabeter som kan ha en lÄng sammanlagd utbildningstid. En avsikt med förslaget Àr dÀrför att studerande pÄ lÄga nivÄer inte ska vara hÀnvisade till studiemedelssystemet och till lÄntagande.

En andra avsikt med förslaget Ă€r att kostnadsansvaret mellan stat och kommun inte ska pĂ„verkas av en tidsgrĂ€ns för sfi. Sfi- utredningen bedömer att en tidsgrĂ€ns pĂ„ tvĂ„ Ă„r kommer att leda till viss ökad efterfrĂ„gan pĂ„ svenska som andrasprĂ„k inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Utan Ă€ndrade regler för rĂ€tt till studiemedel fĂ„r dessa tillkommande studerande inom vuxenutbildningen studie- medel. Om de istĂ€llet fortsĂ€tter studierna inom sfi – dvs. som i dag

– kan de enligt sfi-utredningen fĂ„ försörjningsstöd. Genom att hindra studerande frĂ„n att fĂ„ studiemedel avser sfi-utredningen att behĂ„lla kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Under studierna pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ kommer de studerande alltsĂ„ att vara hĂ€nvisade till försörjningsstöd eller nĂ„gon annan försörjning.

431

10.3.2Utredningens allmÀnna bedömning av förslaget om hinder mot studiemedel för svenska som andrasprÄk

Det Àr inte helt tydligt om sfi-utredningens förslag gÀller bÄde de som studerar sfi under tvÄ Är effektiv tid och de som blir fÀrdiga med sina sfi-studier pÄ kortare tid. I betÀnkandet anges att studier i svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ inte ska vara studie- medelsberÀttigande under de tvÄ första Ären för personer som har deltagit i sfi.19 UtifrÄn denna skrivning gÄr det att anta att förslaget omfattar samtliga som har lÀst inom sfi, oavsett hur lÀnge. Av betÀnkandet framgÄr dock samtidigt att en person för att omfattas av de föreslagna reglerna mÄste ha förbrukat sina möjligheter att studera i sfi. Det anges att det inte ska vara möjligt att avsluta sfi i förtid för att pÄbörja studier i svenska som andrasprÄk pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux.20 Av detta kan antas att förslaget enbart ska omfatta dem som har lÀst inom sfi i tvÄ hela Är.

Vi utgÄr frÄn att förslaget Àr avsett att enbart omfatta dem som har uttömt sina möjligheter till sfi, dvs. studerande som har studerat pÄ sfi i tvÄ Är och som inte har slutfört kurs 3D. Om förslaget skulle omfatta samtliga som har studerat inom sfi skulle kostnadsfördel- ningen mellan stat och kommun Àndras avsevÀrt, nÄgot som enligt sfi-utredningen inte Àr avsikten.21

Vi har ett antal invÀndningar mot sfi-utredningens förslag.

För det första innebÀr förslaget att det blir orimligt stora eko- nomiska skillnader för studerande som slutför sfi-studierna pÄ

19SOU 2011:19.

20SOU 2011:19.

21Studerande som i dag övergĂ„r frĂ„n sfi till att lĂ€sa svenska som andrasprĂ„k inom den komvux fĂ„r studiemedel för dessa studier. Vid en begrĂ€nsning av tiden i sfi kommer mĂ„nga av de studerande som annars skulle ha studerat inom sfi i mer Ă€n tvĂ„ Ă„r, att övergĂ„ till att studera svenska som andrasprĂ„k inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Kostnaderna för för- sörjningsstöd skulle alltsĂ„ minska för denna studerandegrupp och kostnaderna för studie- medel skulle öka. Med ett tvĂ„Ă„rigt hinder mot studiemedel kommer en del av dessa studerande Ă€ven fortsatt att vara i behov av försörjningsstöd, vilket kan hĂ„lla kostnadsför- delningen oförĂ€ndrad. Vi bedömer dock att studiemedelskostnaderna kommer att minska nĂ„got eftersom ”karensen” föreslĂ„s omfatta hela tiden i svenska som andrasprĂ„k, Ă€ven den del av dessa studier som de studerande redan i dag lĂ€ser inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Om förslaget om hinder mot studiemedel skulle omfatta samtliga som har studerat sfi, Ă€ven de som Ă€r klara med sfi pĂ„ kortare tid Ă€n tvĂ„ Ă„r, skulle kostandsbalansen mellan stat och kommun Ă€ndras avsevĂ€rt. Ett sĂ„dant förslag skulle innebĂ€ra att studerande som i dag övergĂ„r frĂ„n försörjningsstöd till studiemedel nĂ€r de övergĂ„r till komvux efter t.ex. ett Ă„rs sfi-studier, skulle hindras frĂ„n att fĂ„ studiemedel. MĂ„nga skulle istĂ€llet vara i behov av försörjningsstöd. Ett sĂ„dant förslag skulle alltsĂ„ öka kostnaderna för försörjningsstöd och minska kostnaderna för studiemedel, vilket inte varit sfi-utredningens tanke. Vi bedömer dĂ€rför att sfi-utred- ningen har avsett att förslaget om hinder för studiemedel enbart ska omfatta de som har lĂ€st inom sfi i tvĂ„ Ă„r. Det Ă€r utifrĂ„n denna tolkning som vi analyserar förslaget.

432

kortare tid Àn tvÄ Är och för de som lÀser i tvÄ Är. Den som blir klar med sfi-studierna pÄ kortare tid kan fÄ studiemedel för sina eventuella studier i svenska som andrasprÄk. Den som istÀllet studerar inom sfi i tvÄ Är ska kunna fÄ försörjningsstöd. MÄnga kommer dessutom inte att kunna fÄ försörjningsstöd eftersom det inte Àr sjÀlvklart att försörjningsstöd beviljas till personer som inte stÄr till arbetsmarknadens förfogande.

För det andra kan förslaget leda till felaktiga incitament, vilket kan göra studierna ineffektiva. Det kan diskuteras vilken typ av ersĂ€ttning som Ă€r mest förmĂ„nlig, studiemedel eller försörjnings- stöd. Studerande med studiemedel kan Ă„ ena sidan behöva ta lĂ„n för att klara sin försörjning, vilket inte gĂ€ller dem som kan fĂ„ försörj- ningsstöd. Å andra sidan Ă€r försörjningsstödet ofta ett mycket lĂ„gt belopp. För att beviljas försörjningsstöd kan det dessutom stĂ€llas krav pĂ„ att man mĂ„ste avyttra olika typer av tillgĂ„ngar. Vilket som Ă€r att föredra kan bero pĂ„ den studerandes ekonomiska situation i övrigt eller pĂ„ hans eller hennes preferenser. Oavsett vilket sĂ„ Ă€r det troligt att förslaget kommer att pĂ„verka de studerande. De som vill ha studiemedel kommer att vilja avsluta sfi-studierna innan tvĂ„ Ă„r har passerat medan de som föredrar försörjningsstöd kommer att vilja studera i tvĂ„ Ă„r. I bĂ„da fallen kommer andra övervĂ€ganden Ă€n det utbildningsmĂ€ssigt bĂ€sta att pĂ„verka utbildningsvalet, vilket vore olyckligt. Sfi-utredningen anger förvisso att det inte ska vara möjligt att avsluta sfi-studierna i förtid. Vi har dock svĂ„rt att se hur detta skulle kunna förhindras, sĂ€rskilt mot bakgrund av att alla som inte har kunskaper motsvarande grundskolan har rĂ€tt att studera inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„.

För det tredje har vi invÀndningar mot att förslaget innebÀr att studerande pÄ en utbildning som normalt berÀttigar till studie- medel, studier pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux, ska ges för- sörjningsstöd. Försörjningsstödet Àr avsett att vara ett ekonomiskt skyddsnÀt för personer utan andra ekonomiska möjligheter. Att ange att vissa studerande ska beviljas försörjningsstöd i samband med annars studiestödsberÀttigande studier innebÀr i praktiken att försörjningsstödet blir en alternativ studiestödsform. Detta skulle bryta mot viktiga principer för försörjningsstödet. Dessutom varierar möjligheterna att fÄ försörjningsstöd i samband med studier mycket mellan olika kommuner.22 Att utforma ett system som utgÄr frÄn

22 Detta framkom i utredningens kommunenkÀt (se bilaga 3) och Àven i de undersökningar som genomfördes av Studiesociala kommittén (SOU 2009:28).

433

att studerande ska leva pÄ försörjningsstöd innebÀr dÀrför samtidigt att man godtar att de ekonomiska förhÄllandena kommer att variera mycket beroende pÄ i vilken kommun den studerande bor.

För det fjÀrde kommer förslaget att försvÄra för studerande som studerar flera Àmnen pÄ grundlÀggande nivÄ och för studerande som kombinerar studier i svenska som andrasprÄk pÄ grund- lÀggande nivÄ med kurser pÄ gymnasial nivÄ. En deltidsstuderande som studerar svenska som andrasprÄk pÄ 25 procent av heltid och andra Àmnen motsvarande 25 procent av heltid kommer inte att kunna beviljas studiemedel.23 Vi bedömer att detta skulle motverka flexibla och individuellt anpassade lösningar, vilket potentiellt skulle försena studierna för mÄnga studerande. Det gÄr inte heller att utesluta att studerande vÀljer till onödiga kurser i syfte att fÄ heltidsstudiemedel, nÄgot som kan öka risken för studiemiss- lyckanden- och avbrott. Förslaget Àr dessutom administrativt svÄr- hanterligt.

För det femte ser vi en risk för att vissa studerande fÄr problem med att finansiera studier i andra Àmnen pÄ grundlÀggande nivÄ, till följd av att studiemedlen redan Àr förbrukade. De som av nÄgon anledning inte pÄbörjar studier i sfi inom ett Är kan behöva ta studiemedel för svenskstudier pÄ en mycket lÄg nivÄ, vilket kan medföra att studiemedlen sedan inte rÀcker till för att studera fler Àmnen pÄ grundlÀggande nivÄ. Det riskerar att bli en fÀlla t.ex. för kvinnor som tar ut förÀldraledighet.

10.3.3Kostnadskonsekvenser för studiemedelssystemet

UtgÄngspunkt för berÀkningen

Ovan har vi berÀknat att maximalt cirka 18 200 fler studerande skulle kunna efterfrÄga svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ om sfi-utredningens förslag genomförs. Ett antagande vi gjorde var att sfi-utredningens förslag kommer att leda till vissa beteendeförÀndringar. Om hÀlften av de studerande Àndrar sitt studiebeteende (utifrÄn ett antagande om dynamisk effekt) med anledning av sfi-utredningens förslag, skulle efterfrÄgan av svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ ÀndÄ öka med 9 100

23 Utredningen föreslÄr dock att det ska bli möjligt att studera pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux med en studieomfattning pÄ 25 procent av heltid (se kapitel 8).

434

studerande. Hur den ökade efterfrÄgan fördelas mellan de olika regelförslagen frÄn sfi-utredningen redovisas i tabell 10.2.

De berÀkningar som följer utgÄr frÄn uppgifterna i tabell 10.2. BerÀkningarna avser studiemedlens bidragsdel och tar sin utgÄngs- punkt i det nuvarande regelverket för studiemedel och i belopps- nivÄerna för 2013. Det ska observeras att vÄra förslag om höjda bidrag till studerande pÄ grundskolenivÄ (se kapitel 8) skulle öka kostnaderna mer Àn vad som anges nedan.

Studerande som pÄbörjar sfi efter mer Àn ett Är

Studerande som inte pÄbörjar sfi inom ett Är efter första folk- bokföringsdatum skulle med sfi-utredningens förslag inte alls kunna studera i sfi. Dessa studerande kommer dÀrför att behöva studera all sin svenska inom komvux. De genomsnittliga studie- tiderna i sfi anvÀnds dÀrför för att berÀkna de tillkommande kostnaderna för studiemedelssystemet.

Den genomsnittliga inskrivningstiden (exklusive studieuppe- hĂ„ll) i sfi Ă€r enligt Statskontoret 367 dagar för studerande pĂ„ studievĂ€g 1, 316 dagar för studerande pĂ„ studievĂ€g 2 och 200 dagar för studerande pĂ„ studievĂ€g 3.24 Översatt till studiemedelstid motsvarar detta 52, 45 respektive 29 veckor.

24 Statskontoret (2009b).

435

KÀlla: Utredningens berÀkningar baserade pÄ uppgifter frÄn Skolverket och Statskontoret.

Det Àr okÀnt vilken studieomfattning de studerande lÀser med. HÀr antas att de studerande i genomsnitt skulle studera svenska som andrasprÄk med en studieomfattning om 75 procent av heltid. Det antas vidare att alla studerande inom studievÀg 1 beviljas studie- medel med det högre bidraget, att hÀlften av dem pÄ studievÀg 2 ges studiemedel med högre bidrag och hÀlften med generellt bidrag, samt att alla inom studievÀg 3 beviljas studiemedel med generellt bidrag.

Kostnaden för studiebidrag skulle öka med 380 miljoner kronor inklusive avgift för Älderspension om samtliga som inte kan studera inom sfi istÀllet skulle studera svenska som andrasprÄk pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux, givet de antaganden som har redo- visats. Om man istÀllet antar att hÀlften av de studerande skulle Àndra sitt beteende och att den andra hÀlften skulle studera pÄ grundlÀggande nivÄ skulle kostnaden begrÀnsas till 192 miljoner kronor inklusive Älderspensionsavgift.

Studerande som studerar inom sfi efter fyra Ă„r

Med utgÄngspunkt i de uppgifter utredningen har inhÀmtat frÄn Skolverket berÀknar vi ovan det maximala antalet tillkommande studerande inom svenska som andrasprÄk till 5 600 till följd av sfi- utredningens förslag att inte tillÄta studier inom sfi fyra Är efter första folkbokföringsdatum. Efter dynamiska effekter rÀknar vi ner antalet till 2 800. Med sfi-utredningens förslag om ett tvÄÄrigt hinder mot studiemedel för svenska som andrasprÄk kommer studiemedelskostnaderna inte att pÄverkas nÀmnvÀrt av detta. Det kan dock tÀnkas att vissa studerande skjuter upp sina studier i tvÄ

436

Är p.g.a. att de inte kan försörja sig utan studiemedel under studie- tiden. Om mÄnga skjuter upp sina studier kan det pÄ sikt innebÀra kostnadskonsekvenser för studiemedlen.

Om en tidsbegrÀnsning införs för studier i sfi i enlighet med sfi- utredningens förslag, utan att det införs nÄgot hinder att fÄ studie- medel, kommer kostnaderna för studiemedel emellertid att öka avsevÀrt. UtifrÄn befintlig statistik Àr det inte möjligt att veta hur mycket lÀngre de studerande skulle behöva studiemedel för svenska som andrasprÄk jÀmfört med i dag. Vid ett antagande om att studie- tiden pÄ kursen i svenska som andrasprÄk ökar med motsvarande tio veckor pÄ heltid skulle kostnaden för studiebidrag dock öka med 83 miljoner kronor vid 5 600 tillkommande studiemedels- tagare, vid antagandet att hÀlften fÄr studiemedel med generellt och hÀlften med högre bidrag. Vid antagandet om dynamiska effekter skulle kostnaden bli 41 miljoner kronor med samma antaganden.

Studerande som studerar inom sfi i mer Àn tvÄ Är

Vi berÀknar ovan att maximalt 3 000 personer Ärligen studerar inom sfi under lÀngre tid Àn tvÄ Är.25 Med sfi-utredningens förslag kommer dessa studerande inte att kunna fortsÀtta sina studier inom sfi. Om de vill fortsÀtta att studera mÄste de sÄledes övergÄ till att studera svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ. Med sfi- utredningens förslag kommer de inte att kunna fÄ studiemedel för dessa studier. Kostnaderna för studiemedel pÄverkas dÀrför inte.

Om en ”tvĂ„Ă„rskarens” för rĂ€tten till studiemedel inte införs skulle dock kostnaderna att öka. Med samma antaganden som görs ovan i avsnittet om fyraĂ„rsregeln ökar kostnaderna maximalt med 45 miljoner kronor per Ă„r. Vid ett antagande om dynamiska effekter ökar kostnaderna med knappt hĂ€lften av denna summa.

25 Andelen Àr underskattad dÄ de som bÄde lÀser mer Àn tvÄ Är effektiv tid och finns inom sfi under mer Àn fyra Är redovisas som att de har lÀst under mer Àn fyra Är efter första folk- bokföringsdatum.

437

Sammantagen bedömning av kostnadskonsekvenser inom studiemedelssystemet

Sfi-utredningens förslag om en tidsbegrĂ€nsning av sfi kommer att öka efterfrĂ„gan pĂ„ att studera svenska som andrasprĂ„k pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„. Även efterfrĂ„gan pĂ„ studiemedel och studiemedels- kostnaderna kommer att öka. De berĂ€kningar vi gör sammanfattas i följande tabell. Det Ă€r viktigt att Ă„ter trycka pĂ„ att flera av antagandena vi gör Ă€r osĂ€kra.

Kostnaderna för studiebidrag antas öka med mellan 192 och 380 miljoner kronor per Är om ett tvÄÄrigt hinder att fÄ studiemedel införs i enlighet med sfi-utredningens förslag. Utan ett sÄdant hinder kan kostnaderna för studiebidrag antas öka med mellan 254 och 508 miljoner kronor.

438

11FörÀndringar för en utvecklad vuxenutbildning

11.1Inledning

Utredningen har haft ett förhĂ„llandevis vĂ€l definierat och avgrĂ€nsat uppdrag. Under arbetets gĂ„ng har vi mött frĂ„gestĂ€llningar och fĂ„tt idĂ©er som ligger i grĂ€nstrakterna för utredningens uppdrag eller helt utanför detsamma. Vi vĂ€ljer dĂ€rför att i detta avsnitt föra ett kort resonemang om nĂ„gra frĂ„gor som vi ser skulle kunna utveckla vuxenutbildningen pĂ„ lĂ€ngre sikt. Vi avstĂ„r dock – utom i ett fall – frĂ„n att föreslĂ„ nĂ„gra konkreta Ă„tgĂ€rder i dessa frĂ„gor.

Vuxenutbildningen har pÄ kort tid fÄtt mÄnga nya styrdokument sÄsom en ny skollag, en ny förordning om vuxenutbildning, en ny lÀroplan och nya kursplaner. Effekterna av dessa styrdokument Àr det för tidigt att uttala sig om dÄ de varit i bruk mindre Àn ett Är. Utredningen har tidigare konstaterat att de nu gÀllande styr- dokumenten i allt vÀsentligt stödjer en flexibel vuxenutbildning med de mÄl och syften som regering och riksdag har beslutat om.

11.2UtvecklingsomrÄden

För att fortsatt stimulera utvecklingen av vuxenutbildningen, i syfte att förbÀttra mÄluppfyllelsen och ytterligare öka genom- strömningen, bedömer vi att det finns nÄgra angelÀgna omrÄden som regeringen sÀrskilt bör uppmÀrksamma:

En vuxenutbildning med kurser pĂ„ olika nivĂ„.

En förenklad betygsskala i komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ och inom sfi.

439

Utveckling av en nationell databas för vuxenutbildning.

En mer sammanhĂ„llen studiefinansiering.

I syfte att stimulera kommunernas utvecklingsarbete för ökad kvalitet och genomströmning i utbildningen borde ett tillfĂ€lligt riktat statsbidrag – en ”kvalitets-peng” – för komvux pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ övervĂ€gas. Ett sĂ„dant statsbidrag skulle kunna sökas av huvudmĂ€n för insatser som bidrar till ökad kvalitet och individ- anpassning av utbildningen.

11.3En vuxenutbildning med kurser pÄ olika nivÄ

Inom vuxenutbildningen finns skolformerna komvux, sÀrvux och sfi. Inom skolformerna komvux och sÀrvux finns utbildning pÄ olika nivÄer, grundlÀggande respektive gymnasial.

Det Àr mycket som Àr gemensamt för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen vad gÀller mÄl, syften och krav. Regeringen har, senast i budgetpropositionen för 20131, uttalat sin mening om vikten av att den enskilde individen bereds möjlighet att, vid behov och i största möjliga mÄn, lÀsa inom flera utbildningsformer sam- tidigt.

Utredningens erfarenhet Ă€r att studerande ofta inte ges till- rĂ€ckliga möjligheter att kombinera studier inom de olika skol- formerna, vilket kan innebĂ€ra en förlĂ€ngd studietid och en ökad skuldsĂ€ttning. Kommunerna och andra aktörer behöver aktivt verka för att vuxna elever i högre grad ska kunna kombinera studier inom flera skol- och utbildningsformer samtidigt – med utgĂ„ngs- punkt frĂ„n den enskilde elevens behov och förutsĂ€ttningar.2

Det finns Ă€ven en utbredd uppfattning om att komvux pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ utgör en separat skolform skild frĂ„n komvux pĂ„ gymnasial nivĂ„. Även detta kan leda till att elevers möjlighet att lĂ€sa kurser samtidigt pĂ„ olika nivĂ„er minskar, att studietiden förlĂ€ngs och att skuldsĂ€ttningen riskerar att öka om studierna finansieras med hjĂ€lp av studiemedel.

1Prop. 2012/13:1.

2Det kan i detta sammanhang vara vÀrt att uppmÀrksamma att nuvarande lagstiftning inte medger lÀsning av enstaka kurser vid utbildningar inom yrkeshögskolan, vilket för mÄnga sÀkert skulle vara önskvÀrt dÄ behovet inte alltid Àr att genomgÄ en fullstÀndig utbildning pÄ tvÄ till tre Är.

440

Kommunerna ansvarar för att utbildningen utformas sĂ„ att den enskildes studier inom nĂ„gon av skolformerna komvux, sĂ€rvux och sfi kan kombineras med studier inom vuxenutbildningens andra skol- former.3 Även i Lvux12 framhĂ„lls att eleven bör kunna kombinera dels studier i flera skolformer inom vuxenutbildningen, dels studier med arbete. Det Ă€r alltsĂ„ kommunernas ansvar att organisera verksam- heten sĂ„ att det blir möjligt bĂ„de schematekniskt och geografiskt att kombinera studier mellan olika nivĂ„er inom samma skolform.

Kommunens ansvar gÀller Àven i de fall dÀr kommunen upp- handlar vuxenutbildning pÄ entreprenad av externa utbildnings- anordnare. Det Àr viktigt att vid upphandlingen stÀlla sÄdana krav att kombinationen av studier pÄ olika nivÄ och mellan olika skol- former inte försvÄras.

Mot bakgrund av ovanstÄende problem och lagstiftarens krav pÄ att det ska vara möjligt att kombinera studier mellan olika skol- former och nivÄer, gör utredningen bedömningen att regeringen bör övervÀga möjligheten att samla vuxenutbildningens kurser inom en samlad vuxenutbildning med kurser pÄ olika nivÄer.

En vuxenutbildning skulle troligen bidra till en förbÀttrad infra- struktur med en gemensam ingÄng, effektivare studie- och yrkes- vÀgledning, ökade möjligheter till validering och endast en individuell studieplan för individen genom hela studietiden. En samlad vuxen- utbildning skulle ocksÄ underlÀtta kommunernas planering och organisation samt skapa bÀttre incitament för ett efterfrÄgestyrt kursutbud dÀr studerande endast lÀser de kurser de behöver för sin fortsatta karriÀr.

Utredningen har vid sina kommunbesök och i övriga kontakter med företrÀdare för sfi och komvux ocksÄ uppmÀrksammats pÄ frÄgan om det Àr nödvÀndigt och funktionellt med flera olika och del- vis parallella utbildningar för vuxna i Àmnet svenska. I dag erbjuds sprÄkutbildning i form av Àmnet svenska pÄ olika nivÄer, svenska som andrasprÄk pÄ olika nivÄer, sfi pÄ olika nivÄer samt en rad mer eller mindre formella kurser som yrkessvenska m.m. Detta skapar en viss förvirring och eftersom kurserna till viss del överlappar varandra motverkar det en god genomströmning och kan cementera uppfattningen att den studerande först mÄste klara av studierna pÄ en viss nivÄ innan man kan pÄbörja nÀsta nivÄ.

Det kan dÀrför vara angelÀget att övervÀga om kurserna i svenska kan systematiseras och renodlas för att skapa en tydligare

3 1 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning.

441

struktur av vilka kurser och krav som behövs för att förbereda individen för ett intrÀde pÄ arbetsmarknaden eller ge behörighet till högre studier och dÀrmed gynna integrationen.

Vid en sammanslagning av de olika skolformerna till en mÄste frÄgan om studiefinansiering lösas. Statskontoret pekade i en rapport frÄn 20004 pÄ problemen med stora kostnader för staten för studie- finansiering om sfi inordnas i komvux. Dessa problem torde kunna mötas med en reglering av rÀtten till studiemedel för kurser pÄ vissa nivÄer inom den samlade vuxenutbildningen (se Àven nedan om behovet av en mer samlad och enhetlig studiefinansiering).

Mot bakgrund av ovanstÄende ser utredningen det som positivt att det i tillÀggsdirektiven5 till Sfi-pengsutredningen ges ett vidgat uppdrag att se över utbildningen i svenska sprÄket för vuxna.

11.4Betygsskala inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och sfi

Sedan den 1 juli 2012 anvĂ€nds en ny betygsskala inom komvux och sfi. Betygsskalan har fem godkĂ€nda steg E–A, och ett underkĂ€nt steg, F. Preciserade kunskapskrav finns för tre av betygen: E, C och A. Betygssystemet Ă€r enligt utredningen relativt komplicerat. LĂ€raren ska bedöma vilka delar av kunskapskraven eleven uppfyller och med stöd i Ă€mnets syfte och kursens centrala innehĂ„ll, bedöma om elevens kunskaper sammantaget uppfyller kravet.

Betyg Àr i första hand ett verktyg för bedömning och mÄtt pÄ elevens kunskapsnivÄ i förhÄllande till uppsatta kriterier för kursen. I andra hand anvÀnds betygen som instrument vid antagning till högre studier, t.ex. antagning till gymnasieskolan eller högskolan. Inom vuxenutbildningen finns inga behörighetskrav eller för- kunskapskrav vad gÀller betyg och inte heller nÄgon urvalsprocess som baseras pÄ betyg. RÀtt att delta i utbildningen pÄ grund- lÀggande nivÄ inom komvux, och behörig att delta i utbildning pÄ gymnasial nivÄ, har en vuxen som saknar kunskaperna som utbild- ningen syftar till att ge och som har förutsÀttningar att tillgodogöra sig utbildningen.6

4Statskontoret (2000).

5Dir. 2013:10.

620 kap. 11 och 19 §§ skollagen.

442

Utredningen ser dÀrför inget behov av fler betygssteg inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och sfi Àn ett godkÀnt steg och ett underkÀnt steg.

Utredningen har föreslagit att regeringen uppdrar Ät Skolverket att ta fram nationellt utformade delkurser för nationella kurser inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ som omfattar mer Àn 200 verksamhetspoÀng (se avsnitt 5.3.8). En sÄdan indelning skulle sannolikt medföra ett större bedömnings- och dokumentations- arbete för lÀrarna om de studerande lÀser flertalet delkurser, dÄ betyg ska sÀttas pÄ varje avslutad delkurs.

Det finns flera argument emot en förenklad betygsskala inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och inom sfi. För det första kan det ur elevsynpunkt eventuellt finnas skÀl att behÄlla en sex-gradig betygsskala. Att frÄn början reducera betygsskalan till att endast utgöra den lÀgre delen av skalan kan möjligen innebÀra att eleverna upplever att förvÀntningarna pÄ deras kunskapsutveckling redan frÄn början Àr lÄgt stÀllda.

Utredningen har dock vid sina kommunbesök erfarit att det före- kommer att eleverna studerar lÀngre tid Àn nödvÀndigt inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och inom sfi, i ambitionen att erhÄlla ett högre betyg. Flera betygssteg kan med andra ord fÄ en kvarhÄllande effekt, vilket leder till sÀmre genomströmning och risk för ökad skuldsÀttning.

För det andra kan det argumenteras att betygssystemet inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ bör motsvara systemet inom grund- skolan, för att vara den spegling av ungdomsskolan som kommit att prÀgla vuxenutbildningens styrdokument. Enligt utredningens bedömning Àr detta argument inte tillrÀckligt tungt vÀgande för att motivera en sex-gradig betygsskala inom en utbildning dÀr man inte pÄ ett tydligt sÀtt kan se anvÀndningen av betygssÀttningen.

Ett ytterligare argument emot ett Àndrat betygssystem för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ Àr att det naturligtvis finns ett vÀrde i att ha ett enhetligt betygssystem för alla delar av skolvÀsendet. Inte heller detta argument vÀger tillrÀckligt tungt för att motivera nackdelarna med att behÄlla en sex-gradig betygsskala dÀr det inte Àr nödvÀndigt. Inom komvux pÄ gymnasial nivÄ Àr det naturligtvis sjÀlvklart eftersom eleverna med betyg frÄn gymnasiala studier ska konkurrera pÄ samma villkor som eleverna med betyg frÄn ung- domsskolans gymnasiestudier.

Utredningen föreslÄr att regeringen övervÀger möjligheten att begrÀnsa antalet betygssteg inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ och inom sfi, i syfte att tydliggöra kunskapskraven för de studerande,

443

minska lÀrarnas administration samt bidra till en ökad genom- strömning och minskad skuldsÀttning för eleverna.

11.5Vuxdatabas

Utredningens förslag: Skolverket ges i uppdrag att göra en för- studie av en databas för vuxenutbildningen. SamrÄd bör ske med Sveriges kommuner och landsting (SKL), CSN och Universitets- och högskolerÄdet.

För nÀrvarande anvÀnder kommunerna ett antal olika it-system för olika uppgifter inom vuxenutbildningen. De flesta kommuner har ett datorbaserat system med varierade moduler beroende pÄ vilka uppgifter det ska anvÀndas för, t.ex. elevregistrering, betygs- hantering, individuella studieplaner, statistik etc. De administrativa systemen anvÀnds olika beroende pÄ vem som lÀgger in och hÀmtar ut uppgifter, dvs. om det görs i kommunens egen regi eller om uppgifter inhÀmtas via externa utbildningsanordnare.

Det finns mĂ„nga problem förknippade med de olika it-lösning- arna. Ett problem Ă€r att kommunernas it-system ofta inte primĂ€rt Ă€r utvecklade för vuxenutbildningen, t.ex. vad det gĂ€ller flexibla kurstider, individuella studieplaner, statistik etc. Det Ă€r sannolikt ocksĂ„ dyrt för kommunerna att utveckla och anpassa egna it- lösningar istĂ€llet för att detta görs samlat för ett nationellt system. Även grĂ€nssnittet mellan kommuner och nationella myndigheter, t.ex. Skolverket, CSN och Arbetsförmedlingen, försvĂ„ras av att respektive myndighets it-system mĂ„ste matchas mot ett antal olika system. Olika system försvĂ„rar ocksĂ„ tillgĂ„ngen till studerande- uppgifter i de fall studerande flyttar mellan kommuner och hindrar beslutfattares tillgĂ„ng till statistikuppgifter.

Skolverket ansvarar för den officiella statistiken om vuxen- utbildningen. Utredningen föreslÄr i kapitlet om nationell styrning och uppföljning att myndigheten ges i uppdrag att vidta ÄtgÀrder för att förbÀttra statistiken. Ett annat problem inom vuxenutbild- ningen Àr hur ofta statistik bör samlas in och analyseras. Vuxen- utbildning ska vara flexibel nÀr det gÀller tid och rum och den ska pÄgÄ kontinuerligt under hela Äret. Det innebÀr, till skillnad frÄn t.ex. ungdomsskolan, att studerande pÄbörjar och avslutar sina

444

kurser i princip nÀr som helst under Äret. I en allt mer flexibel studiemiljö bör Àven statistikinsamlingen anpassas.

Kommunernas upphandling av vuxenutbildning frÄn externa utbildningsanordnare har ökat. Det stÀller ocksÄ krav pÄ hantering av ansökningar, individuella studieplaner, intyg och betyg. I mÄnga kommuner beviljas elever en studieplats efter ansökan och vÀgled- ning via nÀtet.

Samtliga system bygger dock pÄ att uppgifterna Àr aktuella och tillförlitliga. En stor del av arbetet med uppföljning baseras pÄ dessa uppgifter och uppgifterna utgör underlag för statistik om verksam- heten inom vuxenutbildningen. En bristfÀllig insamling medför att analysen inte blir tillförlitlig vilket Àven flera utredningar inom vuxen- utbildningsomrÄdet under de senaste Ären pekat pÄ.

En nationell databas skulle enligt utredningens bedömning kunna effektivisera vuxenutbildningen och underlÀtta uppföljningen av verk- samheten. Utredningen föreslÄr att det tas ett första steg mot en nationell vuxenutbildningsdatabas. Vi föreslÄr att Skolverket ges i uppdrag att göra en förstudie av en databas med online-registrering av uppgifter. Uppdraget bör genomföras i samrÄd med Sveriges kom- muner och landsting (SKL), CSN och Universitets- och högskolerÄdet.

Vuxenutbildningsdatabasen bör bidra till:

Att möjliggöra en effektiv statistikinsamling av hög kvalitet, dĂ€r det kan göras löpande uttag av aktuella statistikuppgifter.

En mer effektiv administration, dĂ€r databasen i tillĂ€mpliga delar bör vara tillgĂ€nglig för olika intressenter, t.ex. skolmyndigheter, kommuner, Arbetsförmedlingen och folkhögskolor.

En enhetlig hantering av individuella studieplaner, betyg, intyg m.m.

Att bĂ€ttre möjliggöra uppföljning av tidigare studier.

Att dimensioneringen av vuxenutbildningen kan underlĂ€ttas avse- ende sĂ„vĂ€l kommunala medel som eventuella riktade statsbidrag.

11.6En sammanhÄllen studiefinansiering

I tidigare kapitel betonar utredningen vikten av en individualiserad utbildning. En viktig ingrediens i en individualiserad utbildning Àr möjligheten att kombinera studier pÄ olika nivÄer.

I nulÀget finns ett flertal ekonomiska ersÀttningar som ges för eller i samband med studier inom vuxenutbildningen. Vissa nyanlÀnda har

445

etableringsersÀttning under bÄde studier och de övriga aktiviteter som förekommer inom ramen för ett etableringsprogram. Studier inom sfi Àr mycket vanliga inom ett sÄdant program, men Àven studier inom komvux förekommer.

MÄnga studerande inom sfi finansierar studierna genom inkomster frÄn arbete eller fÄr stöd frÄn familj eller partner, men mÄnga fÄr ocksÄ försörjningsstöd. Studiemedel ges inte för studier inom sfi.

UngefĂ€r hĂ€lften av de som studerar pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ inom komvux fĂ„r studiemedel. MĂ„nga studerande inom komvux pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ arbetar men mĂ„nga fĂ„r ocksĂ„ olika typer av bidrag, t.ex. försörjningsstöd och bostadsbidrag. Även pĂ„ den gymnasiala nivĂ„n har de studerande sin försörjning frĂ„n flera olika hĂ„ll, t.ex. frĂ„n studiemedelssystemet, eget arbete, stöd frĂ„n partner eller i form av olika bidrag (se kapitel 7).

Den som börjar sina studier inom sfi och fortsÀtter inom komvux pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ mÄste, om han eller hon anvÀnder de offentliga finansieringssystemen, byta ersÀttnings- form under utbildningens gÄng. Den som studerar parallellt inom t.ex. sfi och pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux mÄste ofta kombinera olika typer av ersÀttningar under samma kalendertid, sÄvida han eller hon inte har etableringsersÀttning. Den som studerar parallellt pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ inom komvux kan normalt fÄ studiemedel för dessa studier, Àven om studiemedels- förutsÀttningarna kan variera vad gÀller bidragsnivÄ m.m. I dessa fall vÀgs dock nivÄerna samman i ett sammanhÄllet studiemedels- beslut.

Utöver vad som har nÀmnts finns det Àven andra former av ersÀttningar som kan vara aktuella, t.ex. aktivitetsstöd och komplet- terande ersÀttningar sÄsom bostadsbidrag, barnbidrag och förÀldra- penning.

De splittrade studiefinansieringsmöjligheterna leder till en svÄr- överblickbar ekonomisk situation och kan leda till att studerande inte kÀnner till alla möjliga finansieringslösningar.7 De mÄnga ersÀtt- ningsformerna kan Àven leda till felaktiga incitament. Exempelvis kan den som studerar i sfi pÄ halvtid och pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux pÄ 25 procent av heltid inte beviljas studiemedel. Det kan leda till att den enskilde lÀser mer pÄ grundlÀggande nivÄ Àn vad

7 Problematiken har Àven uppmÀrksammats bl.a. i SOU 2012:69.

446

som Àr lÀmpligt bara för att komma upp i en studieomfattning som ger rÀtt till studiemedel. Olika ersÀttningar kan dessutom stÀlla krav pÄ den enskilda individen som ur utbildningssynpunkt Àr olyckliga. En person som studerar med försörjningsstöd kan exempelvis tvingas avbryta studierna för att stÄ till arbetsmarknadens förfogande, Àven om det egentligen vore önskvÀrt att han eller hon fullföljer den pÄbörjade utbildningen. Utredningen anser att det Àr olyckligt med en splittrad studiefinansiering för en vuxenutbildning som vi vill se som sammanhÄllen.

Utredningen anser att det vore önskvÀrt om systemen för studie- finansiering kan samordnas sÄ att ett huvudsakligt ersÀttningssystem gÀller vid varje tidpunkt och helst för hela den tid en studerande befinner sig inom vuxenutbildningen. Parallella ersÀttningssystem bör undvikas utom sÄvitt avser kompletterande ersÀttningar för speciella behov, t.ex. bostadsbidrag eller barnbidrag. En samlad och mer enhetlig studiefinansiering för de studerande ligger ocksÄ i linje med utredningens tankar om en utveckling mot en enhetlig vuxenutbildning med kurser pÄ olika nivÄer.

Utredningens uppdrag avser studiemedel för studier inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredningen har dÀrför inte möj- lighet att komma med förslag som avser studiefinansieringen inom sfi eller förslag som rör andra ersÀttningsformer. Vi bedömer dÀrför att möjligheten att samordna studiefinansieringen för studier inom sfi och komvux pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ bör övervÀgas sÀrskilt.

En förĂ€ndring i den riktning som utredningen förordar, med en mer samlad finansieringsform för sfi och komvux, skulle dessutom kunna fĂ„ stora ekonomiska konsekvenser.8 Även mot bakgrund av de stora ekonomiska konsekvenserna Ă€r det nödvĂ€ndigt att över- vĂ€ga denna frĂ„ga i sĂ€rskild ordning. Utredningen ser positivt pĂ„ att Sfi-pengsutredningen i tillĂ€ggsdirektiv9 fĂ„tt i uppgift att se över frĂ„gan om studiefinansiering i samband med att utredningen ska övervĂ€ga ett inordnande av sfi i komvux.

8Det Àr viktigt att observera att det redan i en nÀra framtid, utan förÀndringar av studie- finansieringssystemet eller nÄgra andra regelverk, kan bli stora förÀndringar av kostnads- fördelningen mellan stat och kommun. SÄdana förÀndringar av kostnadsfördelningen kan uppstÄ framför allt om kommunerna i högre utstrÀckning Àn vad som Àr fallet i dag vÀljer att hÀnvisa studerande till svenska som andrasprÄk inom komvux pÄ grundlÀggande nivÄ istÀllet för till sfi. MÄnga fler studerande skulle pÄ detta sÀtt kunna finansiera sina studier i svenska med hjÀlp av studiemedelssystemet.

9Dir. 2013:10.

447

12 Kostnads- och konsekvensanalys

Utredningen ska enligt 14–16 §§ kommittĂ©förordningen (1998:1474) beskriva de ekonomiska och andra konsekvenser som blir följden av utredningens förslag. I utredningens direktiv anges inget utöver kommittĂ©förordningens krav pĂ„ konsekvensanalyser. Eventuella konsekvenser för CSN:s administration ska sĂ€rredovisas.

Konsekvenserna redovisas separat för utredningens förslag inom utbildnings- respektive studiemedelsomrÄdet. I avsnitt 12.3 beskrivs konsekvenserna av utredningens förslag till utformning av ett aktivitetskrav inom komvux.

12.1Kostnads- och konsekvensanalys av utredningens förslag inom utbildningsomrÄdet

Utredningens bedömning: Flera av förslagen inom utbild- ningsomrÄdet avser uppdrag till myndigheter. Dessa uppdrag finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie budgetar.

Förslaget om nationella delkurser kommer att innebÀra minskade kostnader för kommunerna. Förslaget om förtydligad skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvÀgledning förvÀntas inte medföra ökade kostnader för kommunerna.

Utredningen gör ett antal bedömningar om hur kom- munerna i högre grad kan individualisera utbildningen för de studerande inom ramen för det befintliga regelverket. Dessa bedömningar Àr avsedda att visa pÄ goda exempel och medför inga kostnader. Utredningen bedömer att kommuner som genom- för ÄtgÀrder i enlighet med de bedömningar som redovisas kan effektivisera sin utbildning och sÀnka sina kostnader.

449

12.1.1Inledning

Utredningen lÀmnar ett antal förslag inom utbildningsomrÄdet i kapitel 3 Organisation, styrning och uppföljning, kapitel 4 Anpass- ning efter individers behov och förutsÀttningar samt kapitel 5 VÀg- ledning, individuella studieplaner och validering. Mot bakgrund av utredningens övergripande bedömning att dagens nationella regel- verk i huvudsak Àr tillrÀckligt lÀmnas bara ett begrÀnsat antal författningsförslag. Utredningens förslag inom utbildningsomrÄdet avser frÀmst uppdrag till olika myndigheter. Förslagen syftar till att pÄ olika sÀtt stödja och underlÀtta kommunernas arbete.

1 Detta uppdrag behandlas i avsnittet om konsekvenser pÄ studiemedelsomrÄdet.

Utredningen gör ocksÄ ett antal bedömningar, bl.a. om hur kom- munerna bÀttre kan individualisera utbildningen för de studerande inom ramen för det befintliga regelverket. Dessa bedömningar Àr avsedda att visa pÄ goda exempel. Exempelvis bedömer utredningen att inledande nivÄtester, studiehandledning pÄ modersmÄlet och

450

kontinuerlig antagning kan anvÀndas i större utstrÀckning. Vi anser ocksÄ att kommunerna i högre grad kan samverka bÄde inom kommunen och med andra aktörer. Utredningen bedömer att kommuner som genomför ÄtgÀrder i enlighet med de bedömningar som redovisas kan sÀnka sina kostnader genom effektivare utbild- ningsinsatser och en högre mÄluppfyllelse.

Nedan redovisas kostnadskonsekvenser och övriga konsekvenser av de förslag som utredningen lÀmnar inom utbildningsomrÄdet.

12.1.2Kostnader

Skolinspektionens tillsyn

Utredningens förslag innebÀr att Skolinspektionens regelbundna tillsyn ska bedrivas pÄ bÄde huvudmanna- och enhetsnivÄ nÀr det gÀller vuxenutbildningen. Redan i dag görs granskning pÄ enhets- nivÄ men detta sker inte systematiskt. Enligt Skolinspektionens Ärsredovisning granskades 48 kommuner och 61 olika verksamheter i den regelbundna tillsynen av vuxenutbildningen 2011.1 Det finns ingen uppgift om hur stor andel av enheterna som inte ingÄr i Skolinspektionens tillsyn.2

En förÀndring av tillsynsverksamheten enligt utredningens förslag medför ökade kostnader. Skolinspektionen har berÀknat behovet av tillskott för tillsyn pÄ enhetsnivÄ till cirka fyra miljoner kronor per Är. Enligt Skolinspektionen Àr berÀkningen dock osÀker. Utredningen bedömer att tillsyn pÄ bÄde huvudmanna- och enhets- nivÄ bör finansieras genom en omfördelning av resurser mellan skolformer inom ramen för den regelbundna tillsynen. Den totala kostnaden för regelbunden tillsyn 2011 var drygt 176 miljoner kronor.3 Av den totala kostnaden hÀnförs 55 procent till grund- skolan, 16 procent till gymnasieskolan och sju procent till vuxen- utbildningen. Enligt vÄr bedömning finns det utrymme att inom ramen för befintliga resurser utöka tillsynen i enlighet med utredningens förslag.

1Skolinspektionen (2012c).

2Enligt Skolverkets officiella statistik var det totalt 319 skolor som bedrev komvux 2011. Dessa uppgifter bör dock tolkas med stor försiktighet.

3Skolinspektionen (2012c).

451

InrÀttande av nationella delkurser

Utredningen föreslÄr att Skolverket ges i uppdrag att inrÀtta nationella delkurser i kurser pÄ grundlÀggande nivÄ som omfattar mer Àn 200 verksamhetspoÀng. Vi bedömer att uppdraget kan finansieras inom myndighetens nuvarande ramar.

Ett system med nationella delkurser kommer enligt vÄr bedöm- ning att innebÀra minskade kostnader för kommunerna. Delkurser tydliggör att de studerande bara ska lÀsa de delar som de har behov av och kan bidra till kortare studietider. Utredningens förslag innebÀr ocksÄ att kommunerna inte lÀngre behöver inrÀtta egna delkurser i dessa kurser. Ytterligare en fördel Àr att nationella del- kurser underlÀttar övergÄngen nÀr studerande flyttar frÄn en kommun till en annan.

Förtydligad skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvÀgledning

Förslaget att hemkommunen blir skyldig att se till att studie- och yrkesvÀgledning erbjuds till de som avser att pÄbörja utbildning inom komvux och sÀrvux pÄ grundlÀggande nivÄ samt inom sfi bedöms inte medföra nÄgon kostnadsökning för kommunerna. Kommunerna har redan i dag en skyldighet att erbjuda vÀgledning till samtliga studerande samt att aktivt verka för att nÄ de vuxna i kommunen som har rÀtt till dessa utbildningar och motivera dem att delta. Utredningens förslag understryker betydelsen av att kom- munerna verkligen erbjuder vÀgledning, men bör inte tolkas som ett nytt Ätagande. För de kommuner som i dag inte lever upp till sina skyldigheter nÀr det gÀller vÀgledning och aktiv rekrytering bör förslaget ge ytterligare incitament till att utveckla detta arbete.

Det finns dessutom mycket som talar för att inledande vÀg- ledningsinsatser kan effektivisera utbildningen, bl.a. genom att öka möjligheterna till individanpassning och genom att ge tillfÀlle att lÀgga upp en realistisk och ÀndamÄlsenlig studieplanering. FÀrre avbrott, byten av kurser och ett ökat fullföljande har goda möj- ligheter att minska kommunernas kostnader. Genom att sÀkerstÀlla att samtliga studerande erbjuds vÀgledning undviks ocksÄ situationer dÀr studerande av okunskap eller pÄ grund av bristande information inte tar del av vÀgledning inför sina studier.

452

Effektstudie som genomförs av IFAU

Utredningen föreslĂ„r att IFAU ges i uppdrag att genomföra en effektstudie av komvux pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„. Enligt IFAU:s Ă„rsredovisning uppgick kostnaden per prestation under 2011 till 800 000 kronor.4 Utredningen bedömer att detta uppdrag kan finansieras genom anslaget 1:7 Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvĂ€rdering inom utgiftsomrĂ„de 14 Arbetsmark- nad och arbetsliv. Anslaget ökades med fyra miljoner kronor 2012 och regeringen har aviserat en ökning pĂ„ ytterligare fyra miljoner kronor 2013 samt tvĂ„ miljoner kronor 2014. Sammanlagt innebĂ€r det en ökning av anslaget med tio miljoner kronor fr.o.m. 2014. Ökningarna kan ses mot bakgrund av regeringens uttalande att ett utvidgat uppdrag till IFAU Ă€r det mest Ă€ndamĂ„lsenliga alternativet för att förstĂ€rka utvĂ€rderingsfunktionen inom utbildningsomrĂ„det. Utredningen bedömer att en effektstudie ligger vĂ€l i linje med intentionerna bakom det utvidgade uppdraget till IFAU och det utökade anslaget.

Förstudie av vuxenutbildningsdatabas

För utveckling av vuxenutbildningen finns anslaget 1:13 Utveckling av vuxenutbildning m.m. inom utgiftsomrÄde 16 Utbildning och universitetsforskning. Anslaget berÀknas till nio miljoner kronor per Är för 2014 och 2015 samt till tio miljoner kronor för 2016. Utred- ningen anser att delar av dessa medel bör kunna anvÀndas för att finansiera förslaget att genomföra en förstudie av en nationell vuxenutbildningsdatabas. Utredningens bedömning Àr att 700 000 kronor bör avsÀttas till ett sÄdant pilotprojekt. Om en vuxen- utbildningsdatabas realiseras kan det pÄ sikt innebÀra stora kost- nadsbesparingar för kommunerna och för de myndigheter som har ett elektroniskt utbyte av uppgifter med kommuner gÀllande vuxen- utbildningen.

4 IFAU (2012b). Prestationer mÀts i rapportekvivalenter.

453

DirektÄtkomst till studiestödsuppgifter

Förslaget att ge kommuner och folkhögskolor direktÄtkomst till individuella studiestödsuppgifter i CSN:s datasystem innebÀr en viss minskning av de administrativa kostnaderna för kommunerna, dÄ studie- och yrkesvÀgledare inte lÀngre kommer att behöva ringa eller pÄ andra sÀtt kontakta CSN för att fÄ del av dessa uppgifter. För CSN innebÀr förslaget en engÄngskostnad för att utveckla ett system med direktÄtkomst. Vi föreslÄr att CSN tilldelas tvÄ miljoner kronor för utvecklingen av ett sÄdant system och för de övriga utvecklingsinsatser myndigheten mÄste genomföra med anledning av utredningens förslag (detta beskrivs utförligare under avsnittet om konsekvenser av förslagen inom studiemedelsomrÄdet).

Övriga förslag inom utbildningsomrĂ„det

Övriga förslag inom utbildningsomrĂ„det kan enligt utredningens bedömning finansieras inom ramen för nuvarande resurstilldelning. Utredningen föreslĂ„r bl.a. att Skolverket ges ett antal uppdrag, sĂ„som att ta fram ett stödmaterial för en likvĂ€rdig bedömning och betygssĂ€ttning, att ta fram ett kommentarmaterial om stöd samt att förbĂ€ttra den nationella statistiken. Även CSN ges ett uppdrag att i samverkan med andra myndigheter utveckla den studieekonomiska vĂ€gledningen.

För kommunerna kan dessa förslag pĂ„ olika sĂ€tt underlĂ€tta arbetet och dĂ€rigenom bidra till kostnadsbesparingar. Exempelvis kan en ökad anvĂ€ndning av orienteringskurser innebĂ€ra att den sammanlagda studietiden för vissa studerande kan förkortas. Även en mer utvecklad anvĂ€ndning av individuella studieplaner kan för- vĂ€ntas fĂ„ positiva effekter för genomströmningen och studie- tiderna.

12.1.3Andra konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen har analyserat andra konsekvenser Àn ekonomiska, med utgÄngspunkt i de aspekter som omnÀmns i kommittéförordningen.

Utredningens samlade bedömning Àr att vÄra förslag och bedöm- ningar ökar individanpassningen av vuxenutbildningen. En effektivare och mer individanpassad utbildning inom komvux pÄ grund- lÀggande nivÄ kommer till stor del utlandsfödda till godo, dÄ 90

454

procent av de studerande Àr utlandsfödda. Effektiva utbildnings- insatser pÄ grundlÀggande nivÄ kan stÀrka utlandsföddas möjlighet till deltagande i samhÀlls- och arbetsliv samt effektivisera etablerings- processen. Möjligheten att nÄ de integrationspolitiska mÄlen gynnas dÀrmed av utredningens förslag. Eftersom kvinnor Àr i majoritet bland de studerande kommer kvalitetshöjningar inom utbildningen att gynna kvinnor i större utstrÀckning Àn mÀn. Utredningens förslag inom utbildningsomrÄdet bedöms ocksÄ sÀrskilt underlÀtta för studerande med funktionsnedsÀttning och andra grupper med stort behov av en individanpassad utbildning.

Utredningen har i sitt arbete strÀvat efter att inte begrÀnsa det kommunala sjÀlvstyret. Förslagen bedöms frÀmst stödja det lokala arbetet, bl.a. genom olika stödmaterial, samtidigt som kommun- ernas handlingsfrihet kvarstÄr. Flera av de bedömningar och förslag som utredningen lÀmnar tydliggör kommunernas möjligheter att inom ramen för nuvarande regelverk individanpassa utbildningen i högre grad, exempelvis förslaget om att införa en bestÀmmelse om möjlighet att ge studiehandledning pÄ modersmÄlet. Utredningens förslag innebÀr ingen förÀndring i ansvarsförhÄllandet mellan stat och kommun.

Datalagstiftning och frÄgor om personlig integritet mÄste givet- vis beaktas i arbetet med en ny databas för vuxenutbildningen. Utredningen förutsÀtter att Skolverket utreder sÄdana frÄgor inom ramen för det pilotprojekt som utredningen föreslÄr.

Konsekvenser för företag

Utredningens förslag medför ingen direkt pÄverkan pÄ smÄ eller stora företag. Det Àr kommuner, eller i vissa fall landsting, som Àr huvudmÀn för vuxenutbildningen enligt skollagen. Företag kan dock indirekt komma att pÄverkas i de fall kommuner vÀljer att upphandla utbildningen frÄn externa utbildningsanordnare.

En indikation pÄ hur mÄnga företag som bedriver komvux ges av Skolinspektionens statistik över hur mÄnga som beviljats betygsrÀtt för komvux. Till och med december 2012 hade Skolinspektionen beviljat betygsrÀtt för komvux för omkring 30 företag, varav drygt

455

hÀlften hade tillstÄnd att bedriva verksamhet i mer Àn en kommun. Uppgiften bör dock tolkas med försiktighet.5

NÄgra av utredningens förslag bedöms indirekt kunna pÄverka externa utbildningsanordnare. Förslaget om aktivitetskrav kan med- föra ökad administration och likasÄ förslaget om delkurser, dÄ det kan tillkomma ytterligare betygssÀttning och rapportering.

Om förslagen medför ett merarbete eller inte beror till stor del pÄ hur kommunernas upphandlingsavtal ser ut i dag och hur de utformas framöver. Utredningen förutsÀtter att ett eventuellt mer- arbete för externa utbildningsanordnare till följd av utredningens förslag hanteras av kommunerna inom ramen för upphandlingen samt att utbildningsanordnarna beaktar detta vid anbudsgivning. Utredningen bedömer dÀrför att förslagen inte kommer att med- föra nÄgra administrativa kostnader för företag.

12.2Kostnads- och konsekvensanalys av utredningens förslag inom studiemedelsomrÄdet

Utredningens bedömning: De förslag utredningen lĂ€mnar Ă€r finansierade inom befintlig ram. Åren 2014 och 2015 krĂ€vs ett visst medelstillskott, men fr.o.m. 2016 innebĂ€r förslagen istĂ€llet en större utgiftsminskning Ă€n utgiftsökning.

Förslagen om en höjd bidragsandel, ett behovsanpassat antal studiemedelsveckor och en ny deltidsnivÄ medför utgifts- ökningar. Av förslagen följer ocksÄ nÄgot ökade kostnader för bostadsbidrag. Utgiftsökningarna finansieras med en Àndrad bidragsandel för studerande pÄ gymnasienivÄ Àldre Àn 24 Är, minskade möjligheter till avskrivning av lÄn, minskade avsÀtt- ningar för framtida kreditförluster, samt lÀgre administrations- kostnader för CSN. Av förslagen följer ocksÄ ett minskat utflöde av försörjningsstöd till studerande.

CSN kommer att ha en engÄngskostnad pÄ cirka tvÄ miljoner kronor för det utvecklingsarbete som krÀvs för att genomföra de förÀndringar utredningen föreslÄr.

5 BetygsrÀtt Àr inget krav för att bedriva komvux. Det Àr dÀrutöver inte givet att de som beviljats betygsrÀtt verkligen bedriver verksamhet. Upphandling Àr ocksÄ betydligt vanligare pÄ gymnasial Àn pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux.

456

12.2.1Inledning

Studiemedlen Àr rÀttighetsstyrda. Kostnaderna för studiemedel beror dÀrmed frÀmst pÄ antalet studerande, men Àven pÄ hur mycket studiemedel dessa i genomsnitt fÄr. Statens rÀntekostnader för den totala skulden pÄ studielÄn i RiksgÀldskontoret pÄverkas av antalet lÄntagare, men större delen av fordran avser lÄntagare som studerat tidigare. De kortsiktiga kostnaderna för utlÄningen Àr dÀrför förhÄllandevis lÄga. Fr.o.m. 2014 ska dock Àven de för- vÀntade lÄngsiktiga kostnaderna för utlÄningen finansieras genom att förvÀntade förluster ska föras till ett konto i RiksgÀldskontoret. Dessa lÄngsiktigt förvÀntade förluster Àr kostnader för framtida skuldavskrivningar.

BerÀkningarna görs pÄ 2011 Ärs underlag. VolymförÀndringar som inte kan hÀnföras till förslagen i betÀnkandet tas inte med i berÀkningarna. Det innebÀr att kostnaderna kan bli högre eller lÀgre Àn berÀknat om volymen av andra skÀl ökar eller minskar. Kost- naderna berÀknas med utgÄngspunkt i beloppen för 2013, vilka baseras pÄ prisbasbeloppet 44 500 kronor.

Utredningens förslag inom studiemedelsomrÄdet avser, utom vad gÀller kravet pÄ studieaktivitet, utbildningsnivÄer, dvs. grund- skolenivÄ och gymnasienivÄ. DÀrmed avses studier inom bÄde vuxenutbildningen och folkbildningen.

BerÀkningarna och bedömningarna Àr utredningens egna. Som underlag för dessa har utredningen anvÀnt berÀkningar frÄn CSN och bearbetningar i SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit.6 Utgifter för statlig Älderspensionsavgift ingÄr genomgÄende i berÀkningarna.

12.2.2Studiemedelsbelopp

Utredningens förslag innebÀr att studiemedlens totalbelopp ska vara oförÀndrat men att dagens generella och högre bidragsnivÄer avskaffas. Andelen studiebidrag ska vara enhetlig för alla studie- medelstagare pÄ grundskolenivÄ och ska vara 73 procent av det totala studiemedelsbeloppet, dvs. i paritet med dagens högre bidrag. Studerande pÄ gymnasienivÄ ska fÄ studiemedel med cirka

6 Fasit Àr en mikrosimuleringsmodell med vilken man kan göra berÀkningar av effekter av förÀndringar i skatte-, avgifts- och transfereringssystemen. Fasit gör det möjligt att berÀkna den budgetmÀssiga kostnaden eller intÀkten av en förÀndring. Dessutom Àr det möjligt att göra berÀkningar av hur olika grupper kommer att pÄverkas av de föreslagna förÀndringarna.

457

50 procent bidrag och 50 procent lÄn fr.o.m. det kalenderÄr de fyller 25 Är. För studerande pÄ gymnasienivÄ yngre Àn 25 Är och för studerande pÄ eftergymnasial nivÄ ska bidragsandelen vara den- samma som i dag, dvs. drygt 31 procent av totalbeloppet.7

Kostnader

Studiebidraget Ă€r pensionsgrundande vilket innebĂ€r att total- kostnaden inklusive statlig Ă„lderspensionsavgift (STÅP) blir 1,255 gĂ„nger bidragskostnaden. Staten svarar för hela kostnaden för Ă„lderspensionsavgiften.

7 Studerande i Ă„ldrarna 20–24 Ă„r som genom en tillfĂ€llig satsning fĂ„r studiemedel med en bidragsnivĂ„ som motsvarar 73 procent av studiemedelsbeloppet ska behĂ„lla denna högre bidragsnivĂ„ sĂ„ lĂ€nge satsningen pĂ„gĂ„r.

458

Utredningens förslag till justering av bidragsbeloppet Àr kostnads- neutralt pÄ systemnivÄ; kostnaderna ökar med 163 miljoner kronor för studiebidrag till studerande pÄ grundskolenivÄ och minskar med motsvarande summa för studerande pÄ gymnasienivÄ. Kostnaderna för studerande pÄ eftergymnasial nivÄ berörs inte av utredningens förslag.

Mot bakgrund av att utredningen inte föreslÄr ett Àndrat total- belopp medför utredningens förslag ingen pÄverkan pÄ lÄneuttaget. Bidragshöjningen för studerande pÄ grundskolenivÄ berÀknas minska lÄneuttaget pÄ nivÄn med 46 miljoner kronor och bidrags- Àndringen för studerande pÄ gymnasienivÄ vÀntas öka lÄneuttaget med 46 miljoner kronor. Det förÀndrade lÄneuttaget minskar enligt utredningens bedömning osÀkerheten i utlÄningen. Det belopp som behöver avsÀttas för att tÀcka framtida avskrivningskostnader minskar dÀrmed, vilket redovisas nÀrmare i avsnittet om Äterbetalning av studielÄn (se nedan).

Som en följd av de Àndrade bidragsnivÄerna pÄverkas Àven förut- sÀttningarna för avskrivning av studielÄn tagna vid behörighets- givande studier. Dessa effekter behandlas i avsnittet om Äter- betalning av studielÄn (se nedan).

Bostadsbidrag och försörjningsstöd

De Àndringar av bidragsnivÄn utredningen föreslÄr pÄverkar utbetal- ningarna av försörjningsstöd och bostadsbidrag. För att kunna bedöma storleken pÄ förÀndringarna har SCB pÄ utredningens uppdrag gjort berÀkningar inom ramen för mikrosimuleringsmodellen Fasit.8

8 Utfallet av SCB:s bearbetningar vad gÀller utflödet av studiebidrag och studielÄn ligger för- hÄllandevis vÀl i linje med de berÀkningar utredningen har gjort baserade pÄ underlag frÄn

459

1 Avrundningseffekt gör att kostnaderna minskar med fyra miljoner kronor och inte med tre miljoner kronor.

Kostnaderna för bÄda ersÀttningsformerna minskar nÀr det gÀller studerande pÄ grundlÀggande nivÄ och ökar nÀr det gÀller studerande pÄ gymnasial nivÄ. Utfallet visar att kostnaderna för försörjningsstöd minskar med fyra miljoner kronor och att kostnaderna för bostads- bidrag ökar med sex miljoner kronor.

Fördelningseffekter

De bidragsförÀndringar utredningen föreslÄr innebÀr en omfördel- ning av medel frÄn studerande pÄ gymnasial nivÄ till studerande pÄ grundskolenivÄ. SCB har pÄ utredningens uppdrag undersökt det fördelningsmÀssiga utfallet av förÀndringen. BerÀkningen har gjorts i mikrosimuleringsmodellen Fasit. Det inkomstmÄtt som anvÀnds Àr ekonomisk standard.9

CSN. Utfallet överensstÀmmer dock inte exakt. Utredningen har gjort bedömningen att de egna berÀkningarna, som baserats pÄ ett aktuellt utfall frÄn CSN, Àr mer trÀffsÀkra Àn de upp- gifter som Àr utfallet i Fasit-modellen (SCB-berÀkningarna). NÀr det gÀller studiemedels- kostnaderna av utredningens förslag anvÀnder vi dÀrför de berÀkningar som baseras pÄ de senaste studiemedelsutfallen, vilka har inhÀmtats frÄn CSN. De uppgifter som redovisas om försörjningsstöd och bostadsbidrag Àr dock hÀmtade frÄn SCB:s berÀkningar, liksom fördelningseffekterna av förslagen.

9 Ekonomisk standard Àr ett mÄtt pÄ den disponibla inkomsten som justeras per konsum- tionsenhet. Disponibel inkomst Àr summan av inkomster minus skatt och negativa transfereringar plus skattepliktiga och skattefria transfereringar. För att kunna göra jÀmförelser mellan hushÄll av olika storlek och sammansÀttning justeras den disponibla inkomsten med hÀnsyn till hus- hÄllets försörjningsbörda. Detta görs genom att man dividerar hushÄllets disponibla inkomst med summan av hushÄllets konsumtionsvikt.

460

Studiemedelstagare pĂ„ grundskolenivĂ„ fĂ„r en höjning av sin eko- nomiska standard med i genomsnitt 2 420 kronor per Ă„r. Den ekonomiska situationen förbĂ€ttras mer för kvinnorna Ă€n för mĂ€nnen, vilket delvis beror pĂ„ att kvinnor studerar under fler veckor. Studerande pĂ„ gymnasienivĂ„ fĂ„r i genomsnitt sĂ€nkt ekonomisk standard med 520 kronor per Ă„r. Kvinnorna fĂ„r en minskning med 608 kronor och mĂ€nnen med 346 kronor vilket beror pĂ„ att andelen kvinnor Ă€r större bland de studiemedelstagare som har högre bidrag Ă€n bland dem som har generellt bidrag. Även efter förĂ€ndringen har studerande pĂ„ gymnasienivĂ„ genomsnittligt en betydligt bĂ€ttre ekonomisk situation Ă€n studerande pĂ„ grundskolenivĂ„.

Övriga konsekvenser

De Àndrade bidragsandelarna ger ett höjt bidrag till cirka 10 600 studerande pÄ grundskolenivÄ. Höjningen innebÀr en ökning av bidraget med 939 kronor i veckan, frÄn 707 till 1 646 kronor. UngefÀr 31 400 studerande pÄ gymnasienivÄ fÄr bidraget sÀnkt frÄn 1 646 till 1 134 kronor i veckan, dvs. med 512 kronor. Samtidigt fÄr cirka 25 900 studerande pÄ gymnasienivÄ som Àr 25 Är eller Àldre sitt bidrag höjt frÄn 707 till 1 134 kronor, dvs. med 427 kronor i veckan.

För de studiemedelstagare som vÀljer att lÄna kommer Àndringarna av bidragsnivÄerna att Àndra lÄntagandet och skuldsÀttningen i mot- svarande mÄn. Detta innebÀr mer lÄn och högre skuldsÀttning för dem som fÄr sÀnkt bidrag och tvÀrtom. Effekter för skuldsÀttningen redo- visas nedan i avsnittet om Äterbetalning av studielÄn.

Ett högre bidrag lockar nÄgot fler till studier Àn ett lÀgre bidrag, vilket innebÀr att efterfrÄgan pÄ studieplatser kan antas öka nÄgot pÄ grundskolenivÄn och antas minska nÄgot pÄ gymnasienivÄn. Det

461

gÄr dock inte att med sÀkerhet avgöra hur stor effekt pÄ efterfrÄgan av studieplatser som justeringarna av bidragsbeloppen kommer att fÄ. Det faktiska studerandeantalet beror ocksÄ pÄ hur mÄnga studie- platser kommunerna erbjuder pÄ den gymnasiala nivÄn.

Tillsammans med utredningens förslag om antalet studiemedels- veckor innebÀr förÀndringen av bidragsnivÄerna en effektivisering av CSN:s prövning och administration. Se mer om detta i avsnittet

”Antal veckor med studiemedel”.

12.2.3Antal veckor med studiemedel

Utredningens förslag innebÀr att studiemedel för studier pÄ grund- skolenivÄ ska lÀmnas i högst 50 veckor. Till studerande som bedöms ha större utbildningsbehov ska studiemedel kunna lÀmnas i högst 80 veckor. Till studerande som behöver fÀrdighetstrÀning i lÀsning och skrivning eller har sÀrskilda stödbehov, fÄr studiemedel lÀmnas under ytterligare högst 40 veckor, dvs. i sammanlagt högst 120 veckor. Om det finns synnerliga skÀl fÄr studiemedel lÀmnas under lÀngre tid Àn de angivna tidsgrÀnserna medger.

En kommun eller en folkhögskola ska bedöma den studerandes utbildningsbehov och ska yttra sig över detta och över antalet studie- medelsveckor. Kommunernas och folkhögskolornas bedömning ska vara vÀgledande för CSN:s prövning av rÀtten till studiemedel.

Kostnader

I och med att antalet veckor ska faststÀllas utifrÄn de studerandes utbildningsbehov Àndras förutsÀttningarna för prövningen. Det Àr dÀrmed mycket svÄrt att berÀkna kostnadsutfallet och ett antal antaganden mÄste göras. FörÀndringen av veckogrÀnserna innebÀr i praktiken att antalet studiemedelsveckor kan förvÀntas öka för vissa studerande.

NÀr antalet veckor ska faststÀllas med utgÄngspunkt i de studerandes behov kommer vissa studerande att fÄ fler maximala studiemedelsveckor och andra fÀrre. De som har behov av ytter- ligare studiemedelsveckor i dagens system antar vi kommer att kunna fÄ fler veckor med utredningens förslag. DÀremot finns det inte skÀl att anta att andra studerande kommer att studera under lÀngre tid Àn de annars skulle göra. Redan i dag Àr det genom-

462

snittliga antalet studiemedelsveckor betydligt lÀgre Àn den lÀgsta veckogrÀnsen, vilket tyder pÄ att man i princip bara studerar vad man har behov av.

Vi antar alltsÄ att samtliga studerande som fÄr helt eller delvis avslag pÄ sina ansökningar kommer att anvÀnda fler studiemedels- veckor Àn vad som i dag Àr möjligt. Under 2011 var det 1 400 sökande som fick helt eller delvis avslag. Dessutom antar vi att det tillkommer 400 studerande som i dag avstÄr frÄn att söka studie- medel eftersom de vet att de inte kan beviljas stöd.

Vi antar vidare att var och en av de med behov av fler studie- medelsveckor i genomsnitt kommer att anvÀnda ytterligare tio veckors studiemedel vardera, jÀmfört med vad de har möjlighet till i dag. Det rÄder givetvis stor osÀkerhet kring hur mÄnga veckor de studerande Àr i behov av, men merparten av avslagen Àr delvisa avslag som kan handla om enstaka studiemedelsveckor. Andra personer som fÄr avslag kan ha större kvarvarande utbildnings- behov.

Antagandena innebÀr att sammanlagt 1 800 studerande kommer att beviljas ytterligare 18 000 veckor med studiemedel. BerÀknat med utgÄngspunkt i den högre bidragsnivÄ utredningen föreslÄr kommer kostnaderna för studiebidrag att öka med 37 miljoner kronor per Är inklusive avgift för Älderspension.

Att fler studerande fÄr studiemedel under lÀngre tid kommer att minska behovet av försörjningsstöd respektive bostadsbidrag. Dessa effekter Àr dock svÄra att berÀkna.

Övriga konsekvenser

Utredningens förslag om antal studiemedelsveckor innebÀr att fler studerande kommer att kunna finansiera hela sin studietid pÄ grund- lÀggande nivÄ med studiemedel. Detta minskar enligt utredningens bedömning antalet studieavbrott.

De förslag utredningen lÀmnar om nya bidragsnivÄer och ett nytt sÀtt att faststÀlla antalet studiemedelsveckor innebÀr att CSN:s bedömning av tidigare utbildning upphör nÀr det gÀller rÀtten till studiemedel för studier pÄ grundskolenivÄ och för att bedöma bidrags- nivÄn för studerande pÄ gymnasial nivÄ. Detta innebÀr en avsevÀrd administrativ lÀttnad för CSN. CSN har pÄ utredningens uppdrag berÀknat den Ärliga besparingen till 2,7 miljoner kronor.

463

Förslaget om antal studiemedelsveckor innebÀr att en bedöm- ning ska göras av den studerandes hemkommun eller av den folk- högskola som han eller hon studerar vid. Detta gÀller i de fall behoven bedöms överstiga 50 veckor. Redan i dag mÄste kom- munerna göra en individuell studieplan för varje studerande. Detta innebÀr att kommunerna gör bedömningar av de studerandes för- kunskaper och behov, samt en planering av vilka kurser han eller hon ska studera. Dessa uppgifter Àr ocksÄ grunderna för det yttrande som ska lÀmnas till CSN. Merarbetet det kommer att innebÀra att överföra ett yttrande till CSN Àr dÀrmed begrÀnsat.

Ett yttrande behöver normalt bara lÀmnas en gÄng per studerande för de studerande som har ett utbildningsbehov pÄ grundskolenivÄn som överstiger 50 veckor. Baserat pÄ uppgifter för 2011 bedömer utredningen att ett yttrande varje Är kommer att lÀmnas för cirka 3 500 studerande. Vid ett antagande om att sjÀlva överföringen av uppgifterna, inklusive övrig administration, tar ungefÀr en halv- timme, innebÀr det att överföringen av samtliga kommuners upp- gifter motsvarar en heltidstjÀnst.

Utredningen bedömer samtidigt att det förslag vi lÀmnar om behörighet att se uppgifter i CSN:s datasystem (se konsekvenser av förslagen pÄ utbildningsomrÄdet ovan) kommer att innebÀra en administrativ besparing för kommunerna. VÀgledarna hos kommunerna kommer exempelvis inte att behöva ringa CSN eller kontakta myndig- heten pÄ andra sÀtt för att fÄ del av studiestödsuppgifter. Utredningen bedömer dÀrmed att kommunernas insatser totalt sett kommer att vara i stort sett oförÀndrade. NÄgot tillskott av medel för yttrandehanteringen Àr dÀrför inte nödvÀndigt.

Utredningen bedömer inte att förslaget om yttranden kommer att medföra nÄgra administrativa kostnader för företag. Uppgiften att lÀmna yttranden faller pÄ den studerandes hemkommun och inte pÄ de utbildningsanordnare som i vissa fall anordnar utbild- ningen.

Utredningens förslag att kommuner och folkhögskolor ska ges direktÄtkomst till vissa studiestödsuppgifter och det nya för- farandet med yttrande frÄn kommuner och folkhögskolor, krÀver ett utvecklingsarbete för överföring av dessa uppgifter mellan CSN och kommuner och folkhögskolor, för behörighetsadministration m.m. Utredningen har föreslagit att CSN ska tilldelas tvÄ miljoner kronor för detta utvecklingsarbete (se avsnitt 8.4.10.). Beloppet Àr en engÄngssumma och ska Àven inrymma kostnader för utbildning m.m. av kommunanstÀllda och personal vid folkhögskolor.

464

Eftersom fler kvinnor Àn mÀn studerar med studiemedel kommer förslaget fler kvinnor Àn mÀn till del.

12.2.4Heltid och deltid

Utredningen föreslÄr att studiemedel för studier pÄ grundskolenivÄ ska lÀmnas vid studier som bedrivs pÄ heltid eller som omfattar minst 25, 50 eller 75 procent av heltid. Det innebÀr att det blir möjligt att fÄ studiemedel Àven för studier som motsvarar 25 pro- cent av heltid.

Kostnader

Det Ă€r svĂ„rt att veta hur mĂ„nga studerande som Ă€r intresserade av att ansöka om studiemedel för en studietakt som motsvarar 25 pro- cent av heltid. Det Ă€r inte kĂ€nt hur mĂ„nga studerande pĂ„ grund- skolenivĂ„ som studerar pĂ„ deltid 25 procent. Även om denna antalsuppgift hade varit kĂ€nd sĂ„ Ă€r det omöjligt att veta om dessa studerande Ă€r intresserade av studiemedel eller inte. Det Ă€r rimligt att tro att vissa av dem som studerar pĂ„ deltid 25 procent Ă€r intresserade av Ă„tminstone bidragsdelen, men det finns sannolikt Ă€ven mĂ„nga studerande som inte Ă€r intresserade av studiemedel eller inte kan beviljas studiemedel, t.ex. med anledning av att de arbetar och har inkomster som gör att de inte vill eller kan beviljas studiemedel.

Utredningen har valt att som utgÄngspunkt för berÀkningen anvÀnda tidigare erfarenheter av studiestöd pÄ 20 respektive 25 procent av heltid. Rekryteringsbidrag kunde beviljas för studier pÄ deltid 20 procent och sÀrskilt utbildningsbidrag (ubs) kunde beviljas för studier pÄ deltid 25 procent. Av samtliga studerande med rekryteringsbidrag var det 2,2 procent som hade rekryterings- bidrag för studier pÄ minst 20 men mindre Àn 50 procent av heltid. Av samtliga studerande med ubs var det 0,7 procent av mottagarna (lÀsÄret 1998/99) som studerade pÄ deltid 25 procent.

Vi antar, med utgÄngspunkt i erfarenheterna frÄn rekryterings- bidraget och ubs, att fyra procent av studiemedelstagarna kommer att studera pÄ minst 25 procent men mindre Àn 50 procent av hel- tid. Antagandet Àr i överkant vid en jÀmförelse med utfallet inom

465

de Àldre stöden. Detta motiveras av att deltidsstudier har blivit nÄgot vanligare de senaste Ären.

Det Àr sannolikt att införandet av en 25-procentsnivÄ bÄde innebÀr tillkommande studiemedelstagare och att en del studerande som i dag vÀljer att studera pÄ 50 procent av heltid istÀllet kommer att vÀlja att studera med 25 procents studietakt. Vi antar att 75 pro- cent av dem som ansöker om studiemedel med 25 procent av heltid Àr tillkommande studiemedelstagare och att 25 procent byter omfattning frÄn 50 till 25 procent av heltid.

Med utgÄngspunkt i 2011 Ärs volym sÄ berÀknar vi kostnaden för att införa en rÀtt till studiemedel vid studier pÄ 25 procent av heltid till studerande pÄ grundskolenivÄ till 4 miljoner kronor.

Övriga konsekvenser

Införandet av en 25-procentsnivÄ innebÀr ökade möjligheter till flexibla studieupplÀgg. Fler studerande kommer att kunna studera parallellt med andra aktiviteter, t.ex. arbete eller förÀldraledighet, utan att möta studieekonomiska hinder. FörÀndringen bedöms sÀrskilt underlÀtta för studerande med funktionsnedsÀttning som kanske bara klarar att lÀsa med en förhÄllandevis lÄg studietakt. Bland studiemedelstagarna Àr andelen kvinnor högre Àn andelen mÀn. Kvinnor studerar dessutom oftare pÄ deltid Àn mÀn. Förslaget om en ny deltidsnivÄ vÀntas dÀrför komma fler kvinnor till del Àn mÀn.

FörÀndringen kommer att leda till ett mindre utvecklingsarbete hos CSN nÀr det gÀller blanketter och datasystem. Detta bör dock hanteras inom myndighetens ordinarie budgetramar.

466

12.2.5Återbetalning av studielĂ„n

Studiemedlens bidragsandel ska öka för studerande pĂ„ grundskole- nivĂ„. För vissa studerande pĂ„ gymnasienivĂ„ ökar bidragsandelen, för andra minskar den. Ändringar av bidragets andel av studiemedels- beloppet innebĂ€r Ă€ven Ă€ndrade lĂ„nebelopp. Som en följd av bidrags- Ă€ndringarna pĂ„verkas Ă€ven möjligheterna till avskrivning av studie- lĂ„n.

CSN ges i uppdrag att förbÀttra informationen till lÄntagare som tagit lÄn i samband med studier pÄ grundskolenivÄ. Uppdraget gÀller framför allt information om möjligheterna till nedsÀttning. Upp- draget ska genomföras i samrÄd med Kronofogdemyndigheten.

Ovan redogörs för de utgiftsökningar och utgiftsminskningar som följer av utredningens förslag till förÀndrade bidrags- och lÄne- andelar. I detta avsnitt behandlas konsekvenser för skuldsÀttning och lÄnekostnader.

Kostnader

LĂ€gre kreditrisk

Fr.o.m. den 1 januari 2014 ska förvÀntade förluster av utlÄningen föras till konton i RiksgÀldskontoret. Konstaterade förluster för statens utlÄning och Ätaganden ska tÀckas med medel frÄn dessa konton.10

Enligt utredningens bedömning kan kreditförlusterna rimligen inte fördelas lika mellan studerande pÄ olika utbildningsnivÄer. Mot bakgrund av de uppgifter om Äterbetalningsproblem utredningen har redovisat i kapitel 8 gör vi bedömningen att riskerna Àr större nÀr det gÀller utlÄning till studerande pÄ lÄga utbildningsnivÄer Àn till studerande pÄ högre nivÄer.

Sammanlagt berÀknar CSN att cirka sju procent av utlÄningen Àr osÀker och mÄste avsÀttas för att tÀcka framtida kreditförluster. Myndigheten gör dock inte nÄgon berÀkning fördelat pÄ lÄntagare som studerat pÄ olika nivÄer.

Utredningen har gjort en egen försiktig skattning av riskerna. Utredningen skattar att 15 procent av utlÄningen till studerande pÄ grundskolenivÄ Àr osÀker, att tio procent Àr osÀker nÀr det gÀller lÄn

10 6 kap. 5 § budgetlagen (2011:203).

467

till studerande pÄ gymnasial nivÄ och att fem procent Àr osÀker nÀr det gÀller eftergymnasiala studier.

UtlÄningen till studerande pÄ grundskolenivÄ berÀknas minska med 46 miljoner kronor. UtlÄningen till studerande pÄ gymnasie- nivÄ ökar i motsvarande mÄn. Sammantaget innebÀr dÀrmed för- Àndringarna av lÄneuttaget att cirka tvÄ miljoner kronor mindre kommer att behöva avsÀttas för att tÀcka framtida kreditförluster.

Minskade kostnader för avskrivning

Som en följd av de Àndrade bidragsnivÄerna kommer förutsÀtt- ningarna att fÄ avskrivning av studielÄn vid behörighetsgivande studier att förÀndras.11 Utredningen föreslÄr att avskrivnings- möjligheten ska finnas kvar för studerande som tar lÄn som lÀmnas samtidigt med den lÀgsta bidragsnivÄn, men att avskrivning i övrigt inte ska göras. Detta kommer att minska antalet lÄntagare som kan komma i frÄga för avskrivning. Antalet lÄntagare som kan fÄ avskriv- ning minskar med cirka 16 000 per Är, vilket motsvarar en minskning med 35 procent.

Under 2011 motsvarade avskrivningarna av annuitetslÄn enligt 4 kap. 22 § studiestödslagen 172 miljoner kronor. Den förÀndring utredningen föreslÄr innebÀr att avskrivningarna efter nÄgra Är kommer att minska med cirka en tredjedel. Med utgÄngspunkt i dagens avskrivningsnivÄ, vilken dock kommer att öka i takt med att det finns fler lÄntagare i systemet, motsvarar förÀndringen en minskning av avskrivningarna med cirka 60 miljoner kronor nÀr fullt genomslag nÄs. Vi berÀknar att utgifterna kommer att minska successivt med 20 miljoner kronor 2015, 40 miljoner kronor 2016, 50 miljoner kronor 2017 och 60 miljoner kronor 2018.

Uppdrag till CSN och Kronofogdemyndigheten

Uppdraget till CSN att i samrÄd med Kronofogdemyndigheten för- bÀttra informationen om möjligheter till nedsÀttning till lÄntagare som tagit lÄn bör anses ligga inom de ordinarie verksamheterna för myndigheterna och bör dÀrför hanteras inom ordinarie budget.

11 Avskrivning enligt 4 kap. 22 § studiestödslagen.

468

Övriga konsekvenser

NÀr bidragsandelen ökar för studerande pÄ grundskolenivÄ kommer lÄnebenÀgenheten att minska för den studerandegrupp som fÄr höjt bidrag. Med utgÄngspunkt i dagens lÄnebenÀgenhet kommer den att minska med Ätta procentenheter, vilket innebÀr att antalet lÄn- tagare pÄ nivÄn kommer att minska med cirka 800 personer. Detta kommer att minska antalet lÄntagare som fÄr krav pÄ studielÄn överlÀmnade till Kronofogdemyndigheten med minst 300 per Är. Antalet lÄntagare pÄ gymnasienivÄn vÀntas vara oförÀndrat. Antalet personer som fÄr en betalningsanmÀrkning kan förvÀntas minska, vilket sÄvÀl kan underlÀtta att fÄ bostad som att ta lÄn. Eftersom majoriteten av de som studerar pÄ grundlÀggande nivÄ inom komvux Àr utlandsfödda kan förslagen dÀrför fÄ positiva effekter ur integrationspolitisk synvinkel.

De förÀndrade bidrags- och lÄneandelarna innebÀr att studie- skulderna minskar eller ökar för de studiemedelstagare som vÀljer att ta lÄn. Hur skulderna förÀndras beror pÄ studietiderna. HÀr följer exempel för studerande pÄ grundskolenivÄ respektive för studerande yngre Àn 25 Är och Àldre Àn 24 Är som studerar pÄ gymnasienivÄ. Exempel lÀmnas för heltidsstudietider i 40, 80 och 100 veckor och avser studerande med full lÄnedel. Dagens skuld- sÀttning anvÀnds som jÀmförelse. Beloppen redovisas exklusive rÀnta.

469

Av exemplen i tabellerna framgÄr att ingen studerande pÄ grund- skolenivÄ kommer att fÄ en högre studieskuld Àn i dag, mÄnga kommer dÀremot att fÄ lÀgre studieskulder. Studerande pÄ gymnasie- nivÄ yngre Àn 25 Är kommer att ha samma skuldsÀttning som i dag. För vissa studerande Àldre Àn 24 Är kommer skulden att bli lÀgre, för andra kommer den att bli högre.

Den genomsnittliga lÄntagare som studerar pÄ grundskolenivÄ studerar i 28 veckor pÄ grundskolenivÄ och i 55 veckor pÄ andra utbildningsnivÄer.12 Om man antar att de övriga studierna i sin helhet bedrivs pÄ gymnasienivÄ fÄr en lÄntagare som Àr yngre Àn 25 Är i dag en sammanlagd skuld pÄ 128 567 kronor.13 Med utred- ningens förslag kommer skulden för denna lÄntagare att bli 102 885 kronor.

För en studerande Àldre Àn 24 Är beror dagens skuld pÄ om han eller hon i dag beviljas generellt eller högre bidrag. Om den studerande beviljas högre bidrag pÄ bÄde grundskole- och gymnasienivÄn blir skulden 51 240 kronor. Om den studerande fÄr högre bidrag pÄ grundskolenivÄn och generellt bidrag pÄ gymnasienivÄn hamnar skulden pÄ 102 885 kronor. För den som fÄr generellt bidrag pÄ bÄda utbildningsnivÄerna blir studieskulden 128 567 kronor. Med utredningens förslag blir skulden för denna genomsnittliga lÄn- tagare över 24 Är alltid densamma, 79 400 kronor.

12.2.6Sammanfattning av utgiftsökningar och utgiftsminskningar inom studiemedelsomrÄdet

I tabellen sammanfattas kostnadseffekterna av utredningens för- slag. Kostnadsuppgifterna inkluderar i förekommande fall avgifter för Älderspension. Kostnaderna berÀknas pÄ Ärsbasis nÀr reformen nÄtt fullt genomslag.

12Nya Äterbetalningsskyldiga lÄntagare 2012.

13GĂ€ller ej studerande inom den tillfĂ€lliga satsningen pĂ„ ett högre bidrag till studerande i Ă„ldern 20–24 Ă„r.

470

Utöver de kostnader som redovisas i tabellen ovan föreslÄr utred- ningen i avsnitt 8.4.10 att CSN som en engÄngssumma ska tilldelas tvÄ miljoner kronor för utvecklingskostnader. Denna engÄngs- summa framgÄr i tabell 12.10 nedan.

471

1Vissa studerande kommer under andra halvÄret 2014 ha kvar en högre bidragsnivÄ enligt övergÄngsregler. Detta gör att kostnaderna för bostadsbidrag bara bedöms öka marginellt.

2ÖvergĂ„ngsregler innebĂ€r att kostnadsminskningen av Ă€ndrade bidragsandelar fĂ„r fullt genomslag först fr.o.m. 2015.

3Hela minskningen uppnÄs efter ett antal Är och berÀknas vid fullt genomslag till 60 mnkr. Besparingen berÀknas till 0 kronor 2014, 20 mnkr kronor 2015, 40 mnkr kronor 2016 och 50 mnkr kronor 2017 och 60 mnkr 2018.

Utredningens förslag berÀknas fÄ fullt genomslag fr.o.m. 2018. Fr.o.m. 2016 Àr utgiftsminskningen större Àn utgiftsökningen. Utgifterna minskar ytterligare under 2017 och 2018. Under 2018 berÀknas utgiftsminskningen till sammanlagt 232 miljoner kronor medan utgiftsökningen ligger kvar pÄ 210 miljoner kronor, dvs. differensen Àr 22 miljoner kronor. I avsnitt 8.4.4 föreslÄr utred- ningen att de medel som successivt frigörs bör anvÀndas till att höja bidragsandelen för studerande pÄ grundskolenivÄ.

12.2.7Kostnadsutveckling med alternativa ikrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser

I avsnitt 8.4.10 redogör utredningen för sitt förslag till ikraft- trÀdande och övergÄngsbestÀmmelser. Som beskrivs ovan Àr för- slaget enligt utredningens uppfattning finansierat, Àven om full finansiering nÄs först pÄ nÄgra Ärs sikt. I detta avsnitt redovisas Àven ett alternativ till de ikrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀm- melser som utredningen föreslÄr. Detta alternativ pekar pÄ en lösning som ger full kostnadstÀckning redan frÄn genomförande- tidpunkten.

472

Det alternativ utredningen redovisar till ikrafttrĂ€dande och övergĂ„ngsbestĂ€mmelserna innebĂ€r att det inte införs nĂ„gon över- gĂ„ngsbestĂ€mmelse för rĂ€tten till högre bidrag, utom vad avser den tillfĂ€lliga satsningen pĂ„ ungdomar i Ă„ldern 20–24 Ă„r, samt att de nya bestĂ€mmelserna om antal studiemedelsveckor och en ny deltidsnivĂ„ införs först den 1 juli 2015. Av tabell 12.11 framgĂ„r utgifter och finansiering enligt det alternativ till ikrafttrĂ€dande- och övergĂ„ngs- bestĂ€mmelser som utredningen redovisar.

1 Hela minskningen uppnÄs efter ett antal Är och berÀknas vid fullt genomslag till 60 mnkr. Besparingen berÀknas till 0 kronor 2014, 20 mnkr kronor 2015, 40 mnkr kronor 2016 och 50 mnkr kronor 2017 och 60 mnkr 2018.

473

Med de alternativa ikrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelserna uppnÄs i princip full kostnadstÀckning direkt frÄn genomförande- tidpunkten och förslagen medför ett överskott redan fr.o.m. 2015.

12.3Kostnads- och konsekvensanalys av utredningens förslag om aktivitetskrav

Utredningens bedömning: Ett nytt, tydligare aktivitetskrav kopplat till studiemedelssystemet kan öka fullföljandet. Möj- ligen kan ett sÄdant krav ocksÄ minska kostnaderna för studie- medel. Ett aktivitetskrav kan dock ocksÄ minska möjligheterna att erbjuda en individuellt anpassad och flexibel utbildning. De sammantagna effekterna av förslaget Àr dÀrmed mycket svÄra att förutse och tas dÀrför inte med i utredningens ordinarie kostnads- berÀkning.

Ett aktivitetskrav kommer att öka den administrativa belast- ningen för kommuner, utbildningsanordnare, SkolvĂ€sendets över- klagandenĂ€mnd och i viss mĂ„n för CSN och ÖKS. Vid införandet av ett nytt aktivitetskrav bör kommunerna tillföras ytterligare medel.

Utredningen ger i kapitel 9 förslag pÄ hur ett aktivitetskrav kan utformas och kopplas till studiemedelssystemet. En studerande som inte Àr aktiv i tillrÀcklig omfattning i en kurs förlorar rÀtten till studiemedel för den kursen under en viss tid.

Ett nytt, tydligare aktivitetskrav kopplat till studiemedels- systemet Àr avsett att öka det aktiva deltagandet i utbildningen och dÀrmed att öka fullföljandet. Enligt utredningens bedömning Àr det dock mycket svÄrt att avgöra vilka beteendeförÀndringar förslaget kan ge hos de studerande. Detta gör det mycket svÄrt att berÀkna nÄgra kostnadseffekter, bÄde avseende kostnader för utbildningen och för studiemedlen. Det finns risk för att ett aktivitetskrav menligt kommer att pÄverka möjligheterna att lÀgga upp utbildningarna pÄ ett individuellt och flexibelt sÀtt. Om sÄ blir fallet riskerar utbildnings- tiderna att förlÀngas.

Förslaget om ett aktivitetskrav kan enligt utredningens bedöm- ning bÄde leda till minskade och till ökade kostnader för studie- medel. Kostnaderna för studiemedel kommer sannolikt att minska till följd av en ökad rapportering om bristande aktivitet, dÀr studerande inte fÄr studiemedel för perioder av inaktivitet. MÄnga

474

inaktiva studerande rapporteras dock troligen redan genom den avbrottsrapportering som sker i dag, varför det Àr svÄrt att uppskatta hur stor denna effekt blir. I den mÄn förslaget leder till ökad studieaktivitet kan samtidigt kostnaderna för studiemedel öka. Om en del studerande Äterkommer i studier, under hotet av indragna studiemedel, ökar utflödet av studiemedel. Den samman- tagna effekten pÄ studiemedelssystemet Àr dÀrför mycket svÄr att bedöma.

Förutom Ă€ndrade kostnader för studiemedel medför utred- ningens förslag ökade administrativa kostnader för kommuner, SkolvĂ€sendets överklagandenĂ€mnd och i nĂ„gon mĂ„n för CSN och ÖKS. De administrativa uppgifter som ett aktivitetskrav innebĂ€r för utbildningsanordnare Ă€r frĂ€mst att utifrĂ„n skollagen och Skolverkets föreskrifter uttolka vad studieaktivitet innebĂ€r i den egna verksamheten samt att dokumentera, besluta och rapportera de studerandes inaktivitet. Enligt de enkĂ€tsvar som kommit in till utredningen görs en del av detta arbete redan i dag. Omfattningen pĂ„ det merarbete som ett aktivitetskrav skulle innebĂ€ra pĂ„verkas till stor del av hur utbildningsanordnaren arbetar i dag samt pĂ„ vilket sĂ€tt utbildningsanordnaren kommer att tolka studieaktivitets- begreppet i det fall ett tydligare aktivitetskrav införs. Det Ă€r dĂ€rför inte möjligt att berĂ€kna hur stort merarbetet skulle bli. Ett rĂ€kne- exempel om tio timmars merarbete per lĂ€rare och Ă„r skulle innebĂ€ra omkring 15 miljoner kronor i ökade kostnader, utifrĂ„n att det fanns 5 300 tjĂ€nstgörande lĂ€rare inom komvux lĂ€sĂ„ret 2011/12. Utredningens bedömning Ă€r att kommunerna bör tillföras ytter- ligare administrativa medel om ett aktivitetskrav införs. DĂ€remot anser vi att det extra arbete som uppstĂ„r hos SkolvĂ€sendets överklagandenĂ€mnd, CSN och ÖKS kan finansieras inom ordinarie resurstilldelning till myndigheterna.

Utredningen bedömer att ett aktivitetskrav kommer att innebÀra ett visst administrativt merarbete Àven för de utbildningsanordnare som bedriver komvux efter upphandling av kommun. Utredningen bedömer dock att kostnaderna för detta merarbete kommer att belasta kommunerna, dÄ ersÀttning för merarbetet rimligen bör ingÄ vid upphandling av utbildningen.

Eftersom utredningens uppdrag har varit att föreslÄ hur ett aktivitetskrav bör utformas, och dÄ utredningen avrÄder frÄn att införa detta aktivitetskrav, lÀmnas inget förslag till finansiering.

475

Författningskommentarer

Förslaget till lag om Àndring i skollagen (2010:800)

20 kap.

6 §

I paragrafen anges att kursplaner och Àmnesplaner ska finnas för varje kurs pÄ grundlÀggande respektive gymnasial nivÄ.

Första stycket har Àndrats genom tillÀgget att det pÄ grund- lÀggande nivÄ ska finnas en kursplan Àven för en nationellt faststÀlld delkurs. Förslaget behandlas i avsnitt 5.3.8.

Studieaktivitet

6 a §

I paragrafen anges att en elev ska delta aktivt i utbildningen. Vidare anges att en elev som inte deltar aktivt i undervisningen Àr inaktiv. Rektorn utpekas som den ansvarige att fatta detta beslut.

Andra stycket innehÄller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestÀmmer att meddela föreskrifter pÄ omrÄdet. Förslaget behandlas i avsnitt kapitel 9.

8 §

I paragrafen anges att det ska finnas en individuell studieplan för varje elev och vad planen ska innehÄlla.

Första meningen Àr ny och anger att hemkommunen ska ansvara för att en individuell studieplan upprÀttas för varje elev. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.

477

Studie- och yrkesvÀgledning

10 a §

I paragrafen anges att elever ska erbjudas studie- och yrkes- vÀgledning. Kommunen har en skyldighet erbjuda studie- och yrkesvÀgledning till en elev som har för avsikt att pÄbörja studier inom kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ. Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.

30 §

I paragrafen anges förutsÀttningarna för genomförandet av prövning. Första stycket har Àndrats genom tillÀgget att en elev ska ha

möjlighet att genomgÄ prövning i nationellt faststÀllda delkurser. Förslaget behandlas i avsnitt 3.3.8.

21 kap.

8 §

I paragrafen anges att det ska finnas en individuell studieplan för varje elev och vad planen ska innehÄlla.

Första meningen har ny lydelse och anger att hemkommunen ska ansvara för att en individuell studieplan upprÀttas för varje elev. I övrigt Àr paragrafen oförÀndrad. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.

Studie- och yrkesvÀgledning

10 a §

I paragrafen anges att elever ska erbjudas studie- och yrkes- vÀgledning. Kommunen har en skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvÀgledning till en elev som har för avsikt att pÄbörja studier inom sÀrskild utbildning för vuxna pÄ grundlÀggande nivÄ. Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.

478

22 kap.

10 §

I paragrafen anges att det ska finnas en individuell studieplan för varje elev och vad planen ska innehÄlla.

Första meningen har ny lydelse och anger att hemkommunen ska ansvara för att en individuell studieplan upprÀttas för varje elev. I övrigt Àr paragrafen oförÀndrad. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.

Studie- och yrkesvÀgledning

12 a §

I paragrafen anges att elever ska erbjudas studie- och yrkes- vÀgledning. Kommunen har en skyldighet erbjuda studie- och yrkesvÀgledning till en elev som har för avsikt att pÄbörja studier inom utbildning i svenska för invandrare. Förslaget behandlas i avsnitt 6.1.

28 kap.

16 §

Paragrafen reglerar vilka beslut av rektor som Àr överklagbara till SkolvÀsendets överklagandenÀmnd.

Punkten 4 Àr ny och innebÀr att beslut enligt 20 kap. 6 a § om inaktivitet Àr överklagbara. Förslaget behandlas i avsnitt 9.5.

IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser

Av ikrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelserna punkten 1 framgÄr att de nya bestÀmmelserna föreslÄs trÀda i kraft den 1 juli 2014.

479

Förslaget till

lag om Àndring i studiestödslagen (1999:1395)

3 kap.

5 §

I paragrafen anges vilken omfattning studierna ska ha för att studiemedel ska fÄ lÀmnas.

Paragrafens andra stycke Àr nytt och innebÀr att för studier pÄ grundskolenivÄ fÄr studiemedel Àven lÀmnas dÄ den studerande bedriver studier pÄ minst 25 procent av heltid.

Bemyndigandet i femte stycket Àndras sÄ att regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer Àven fÄr meddela nÀrmare föreskrifter om första stycket. Förslaget behandlas i avsnitt 8.4.6 och i kapitel 9.

8 §

I paragrafen anges den tid som studiemedel fÄr lÀmnas för vid studier pÄ heltid.

Ändringen i tredje stycket innebĂ€r att studiemedel vid studier pĂ„ heltid pĂ„ grundskolenivĂ„ fĂ„r lĂ€mnas under sammanlagt högst 50 veckor. Till studerande som har större utbildningsbehov pĂ„ grundskolenivĂ„ fĂ„r dock studiemedel lĂ€mnas i högst 80 veckor. Till studerande som behöver fĂ€rdighetstrĂ€ning i lĂ€sning, skrivning och rĂ€kning eller har sĂ€rskilda stödbehov fĂ„r studiemedel lĂ€mnas under ytterligare högst 40 veckor.

FjÀrde stycket Àr nytt och innebÀr att den studerandes hemkommun eller den folkhögskola vid vilken den sökande studerar eller avser att studera vid behov ska yttra sig över den sökandes utbildningsbehov. För studerande pÄ grundskolenivÄ inom kommunal vuxenutbildning ska den sökandes hemkommun vid behov yttra sig över utbildningsbehovet enligt paragrafens tredje stycke. För studerande pÄ grundskolenivÄ vid en folk- högskola ska den folkhögskola vid vilken den sökande studerar eller avser att studera vid behov yttra sig.

Ändringen av sjĂ€tte stycket Ă€r en följdĂ€ndring av att ett nytt fjĂ€rde stycke införs. Av stycket framgĂ„r att studiemedel fĂ„r lĂ€mnas

480

under lĂ€ngre tid Ă€n som anges i första–femte stycket, om det finns synnerliga skĂ€l.

Paragrafens sjunde stycke Àr nytt och innebÀr att regeringen eller den myndighet regeringen bestÀmmer fÄr meddela föreskrifter om bedömningen av utbildningsbehovet enligt tredje stycket och om hanteringen av yttranden enligt fjÀrde stycket. Förslagen behandlas i avsnitt 8.4.5.

11 §

I paragrafen anges studiemedlens storlek som andel av prisbas- beloppet vid studier pĂ„ heltid och deltid. Ändringen i första stycket andra och tredje punkten innebĂ€r att beloppen för berĂ€kning av studiemedlens storlek vid studier pĂ„ deltid tas bort.

Andra stycket Àr nytt och innebÀr att för berÀkning av studiemedel för studier pÄ mindre Àn heltid hÀnvisas till en ny paragraf, 12 a §.

Tredje stycket utgörs av paragrafens nuvarande andra stycke och Àr oförÀndrat i förhÄllande till detta. Förslaget behandlas i avsnitt 8.4.4.

12 §

I paragrafen anges studiebidragets andel av studiemedlen. Paragrafens första stycke Àndras sÄ att studiebidragets andel av

studiemedlen istÀllet för att ange beloppen vid deltids- respektive heltidsstudier övergÄr till att ange belopp som Àr differentierade efter utbildningsnivÄ och Älder. Första punkten avser bidrags- beloppet för studerande pÄ eftergymnasial nivÄ. Andra punkten avser bidragsbeloppet för studerande pÄ gymnasienivÄ t.o.m. det kalenderÄr den studerande fyller 24 Är. Tredje punkten avser bidragsbeloppet för studerande pÄ gymnasienivÄ fr.o.m. det kalenderÄr den studerande fyller 25 Är. FjÀrde punkten avser bidragsbeloppet för studerande pÄ grundskolenivÄ.

Andra stycket Àr nytt och motsvarar nuvarande 3 kap. 13 § tredje stycket.

Tredje stycket Àr nytt och innebÀr att för berÀkning av studie- bidragets andel av studiemedlen hÀnvisas till en ny paragraf, 12 a §. Förslaget behandlas i avsnitt 8.4.4.

481

12 a §

Paragrafen Àr ny och anger studiemedlens storlek och studie- bidragets andel av studiemedlen vid deltidsstudier. Förslaget behandlas i avsnitt 8.4.4

17 §

Paragrafen reglerar de inkomstgrÀnser, sÄ kallade fribelopp, som gÀller för rÀtten till studiemedel med fullt belopp. I första stycket införs en ny fjÀrde punkt som innebÀr att vid studier om 20 veckor under ett kalenderhalvÄr ska fribeloppet svara mot 280 procent av prisbasbeloppet vid studier pÄ minst 25 procent men mindre Àn 50 procent av heltid.

Ändringen i andra stycket innebĂ€r att en ny fjĂ€rde punkt införs som anger med hur mycket fribeloppets andel av prisbasbeloppet ska ökas eller minskas för varje vecka som studietiden Ă€r kortare eller lĂ€ngre Ă€n 20 veckor vid studier pĂ„ minst 25 procent men mindre Ă€n 50 procent av heltid. Förslaget behandlas i avsnitt 8.4.6.

4 kap.

22 §

Paragrafen reglerar avskrivning av lÄn för tidigare studier. Paragrafens andra stycke Àndras i konsekvens med Àndringarna i

3 kap. 12 §. Ändringen innebĂ€r att avskrivning enligt paragrafens första stycke inte fĂ„r ske av lĂ„n som har lĂ€mnats under tid dĂ„ bidrag enligt 3 kap. 12 § p. 3 eller 4 lĂ€mnats, dvs. dĂ„ studiebidrag lĂ€mnats till en studerande pĂ„ gymnasienivĂ„ fr.o.m. det kalenderĂ„r den studerande fyller 25 Ă„r respektive dĂ„ studiebidrag lĂ€mnats till en studerande pĂ„ grundskolenivĂ„. Övriga Ă€ndringar Ă€r endast sprĂ„kliga och innebĂ€r ingen Ă€ndring i sak. Förslaget behandlas i avsnitt 8.4.4.

482

IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelser

Av ikrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelserna punkten 1 framgÄr att de nya bestÀmmelserna föreslÄs trÀda i kraft den 1 juli 2014.

Av punkten 2 framgÄr att Àldre bestÀmmelser gÀller studiemedel som avser tid före ikrafttrÀdandet.

Av punkten 3 framgÄr att en studerande som fortsÀtter sin utbildning ska kunna behÄlla ett högre studiebidrag enligt de Àldre bestÀmmelserna utan hinder av de nya reglerna för studiebidrag, dock lÀngst t.o.m. 2014.

Av punkten 4 framgĂ„r att den tillfĂ€lliga satsningen pĂ„ ett högre bidrag till ungdomar i Ă„ldern 20–24 Ă„r, vilken pĂ„gĂ„r lĂ€ngst t.o.m. 2015, inte berörs av förslaget om Ă€ndrade bidragsandelar.

Av punkten 5 framgÄr att lÄn som övergÄngsvis lÀmnas samtidigt med ett högre bidrag som lÀmnas enligt övergÄngsbestÀmmelserna (punkt 3 eller 4), inte ska skrivas av.

IkrafttrÀdande- och övergÄngsbestÀmmelserna behandlas i avsnitt 8.4.10.

483

Referenser

Angrist, J., Preopoulos, P., Williams, T. (2010). When opportunity knocks, who answers? New evidence on college achievement awards. NBER working paper, No. 16643.

Arbetsförmedlingen (2012). Etablering av vissa nyanlĂ€nda – analys av genomförandet. Dnr. AF-2011/414101.

Arbetsmarknadsutskottets betÀnkande 2007/08:AU1 Utgifts- omrÄdena 13 Arbetsmarknad och 14 Arbetsliv, rskr. 2007/08:72.

Asplund, R., Abdelkarim, O., Skalli, A. (2009). Student Loans and the Likelihood of Graduation: Evidence from Finnish Cohort Data. Higher Education in Europe, Vol. 34, No. 2.

Barr, N. (2009). Financing Higher Education: Lessons from Economic Theory and Reform in England. Higher Education in Europe, Vol. 34, No. 2.

Becker, G.S. (1964). Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education. Chicago: University of Chicago Press.

Bettinger, E. (2008). Paying to learn: the effect of financial incentives on elementary school test schores. Program on Education Policy and Governance working paper 08-03.

Carlson, M. (2006). Högutbildade utlandsfödda i grundlÀggande vuxenutbildning. Praktik och policy i tvÄ kommuner. Expertbilaga till Rapport Integration 2005, Norrköping: Integrationsverket.

CEDEFOP (2009). European Guidelines on validation of non- formal and informal learning.

CSN (2009a). Studerande förÀldrar i högre utbildning. Ekonomiska och sociala villkor. Dnr. 2009-2189-2255.

CSN (2009b). StĂ€rkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28). Remissvar. Dnr. 2009-110-3246.

485

Referenser SOU 2013:20

CSN (2010a). Högskolestuderandes studieresultat 2008/09. Dnr. 2010-2189-4430.

CSN (2010b). Studerandes ekonomiska och sociala situation 2009. Dnr. 2010-2189-2365.

CSN (2010c). Studiemedel till studerande pÄ grundskolenivÄ. Dnr. 2010-2189-8232.

CSN (2011a). AnnuitetslĂ„n för studier – tio Ă„r efter studiestöds- reformen. Dnr. 2010-2189-9065.

CSN (2011b). Förslag till Àndringar i studiestödsdatalagen (2009:287) och studiestödsdataförordningen (2009:321). Dnr. 2011-119-2514.

CSN (2011c). Svenskt studiestöd i europeiskt perspektiv. Dnr. 2011- 2189-9285.

CSN (2011d). Vilken inverkan har studiestödet pÄ valet mellan att studera och inte studera? En enkÀtundersökning hösten 2010. Dnr. 2011-2189-7979.

CSN (2012a). Prövning av studieresultat. En uppföljning av Àndrade regler. Dnr. 2012-2189-1705.

CSN (2012b). Studerandes ekonomiska och sociala situation 2011. Dnr. 2012-2189-1701.

CSN (2012c). Studiestödet 2011. Dnr. 2010-100-9272.

CSN 2012-11-06. CSN upphör med verksamhet hos VÀglednings- centrum i Malmö. Pressmeddelande.

Dagens Nyheter 2013-01-21. Skuldsatta fÄr hjÀlp pÄ telefon.

Dearden, L., Emmerson, C., Frayne, C., Meghir, C. (2009). Con- ditional Cash Transfers and School Dropout Rates. Journal of Human Resources, nr. 4, ÄrgÄng 44.

Dir. 2007:153. En studiesocial utredning.

Dir. 2011:81. Ökad valfrihet och individuell anpassning av utbild- ning i svenska för invandrare.

Dir. 2011:92. Översyn av den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„.

Dir. 2012:82. TillÀggsdirektiv till utredningen om ökad valfrihet och individuell anpassning av utbildning i svenska för invandrare (U 2011:05).

Dir. 2012:117. TillÀggsdirektiv till utredningen om översyn av den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ (U2011:92).

Dir. 2012:130. TillÀggsdirektiv till Sfi-pengsutredningen (U 2011:05).

486

Dir. 2013:10. TillÀggsdirektiv till Sfi-pengsutredningen (U 2011:05).

Dowd, A., Coury, T. (2006). The Effect of Loans on the Persistence and Attainment of Community College Students. Research in Higher Education, Vol. 47, No. 1.

Ds 2003:23. Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lĂ€rande. Ds 2009:25. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Ds 2012:27. Utvidgad mĂ„lgrupp för etableringslagen.

Ds 2013:5. Permanent utvidgning av mÄlgrupp för etableringslagen.

Ekberg, J., Rooth, D-O. (2004). Yrke och utbildning pĂ„ 2000-talets arbetsmarknad – skillnader mellan inrikes och utrikes födda personer.

Expertbilaga till Rapport Integration 2003, Norrköping: Integrationsverket.

Eriksson, L. (2011). Vuxenutbildning för personer med funktions- nedsÀttning. Bilaga till LikvÀrdig utbildning för vuxna med funk- tionsnedsÀttning. Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Eriksson, S. (2011). Utrikes födda pÄ den svenska arbetsmarknaden.

Bilaga 4 till LĂ„ngtidsutredningen 2011.

Folkpensionsanstalten (2008). Promemoria presenterad vid sam- nordisk studiestödskonferens pĂ„ FĂ€röarna 2008-06-10 – 12.

Fryer, R. (2011). Financial Incentives and Student Achievement: Evidence from Randomized Trials. The Quarterly Journal of Economics. No. 4, Vol. 126.

Hossler, D., Ziskin, M., Gross, P.K., Kim, S., Cekic, O. (2009).

Student Aid and Its Role in Encouraging Persistence. Higher Education: Handbook of Theory and Research. Springer Science+Business Media B.V. 2009.

https://www.konsumentverket.se/privatekonomi (2012-10-03). https://www.lanekassen.no (2012-10-16). Opsagte lÄn 2011.

http://www.scb.se (2012-01-15). Tabell: Befolkning 16 – 74 Ă„r efter region, utbildningsnivĂ„, Ă„lder och kön.

http://www.scb.se (2012-04-18). Tabell: Andel högutbildade i befolkningen (25-64 Är) Är 2011 fördelade efter kommun (fallande ordning).

http://www.scb.se (2012-10-03). Tabell: Nettoinkomst per kommun Är 2010 för kvinnor och mÀn.

http://www.scb.se (2012-10-04). Genomsnittlig Ärshyra per lÀgenhet.

487

http://www.scb.se (2013-01-15). Statistik om befolkningens utbild- ning.

Högskoleverket (2007). Tillsynsbesöket vid Gymnastik- och idrotts- högskolan 2006. Rapport 2007:37 R.

IFAU (2007). Invandrares avkastning pÄ utbildning i Sverige. Rapport 2007:10.

IFAU (2010). Den svenska utbildningspolitikens arbetsmarknads- effekter: vad sÀger forskningen? Rapport 2010:13.

IFAU (2011). Studietakten för högskolestudenter före och efter studie- medelsreformen 2001. Rapport 2011:14.

IFAU (2012a). Ekonomiska drivkrafter och studieresultat – effekter av sfi-bonus. Rapport 2012:27.

IFAU (2012b). Årsredovisning 2011.

Integrationsverket (2004). Rapport Integration 2003.

Johnstone, B.D. (1986). Sharing the Costs of Higher Education: Student financial assistance in the United Kingdom, the Federal Republic of Germany, France, Sweden and the United States. New York: College Entrance Examination Board.

Kunnskapsdepartementet (2007). Statusrapport for Kvalitets- reformen i högre utdanning. St. meld. Nr. 7 (2007-2008).

Lindh, G. (1997). Samtalet i studie- och yrkesvÀgledningsprocessen.

Stockholm: HLS.

Markör Marknad och Kommunikation AB (2011). Utbildnings- förvaltningen i Stockholms stad. Rapport: Vux Studerande- undersökning, vÄren 2011.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2010). Redovisning av uppdrag om insatser i frÄga om validering. Dnr. Yh 2009/2102.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2012a). Kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens. Dnr. YH 2012/428.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2012b). Slutrapport – Validering av nyanlĂ€ndas yrkeskompetens (VINN-projektet). Dnr. YH 2012:80.

Prop. 1967:85. AngÄende vissa ÄtgÀrder inom vuxenutbildningens omrÄde m.m.

Prop. 1990/91:85. VĂ€xa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen.

Prop. 1996/97:1. Budgetproposition för 1997.

488

Prop. 2000/01:72. Vuxnas lÀrande och utvecklingen av vuxen- utbildningen.

Prop. 2001/02:161. Rekryteringsbidrag vid vuxenstudier.

Prop. 2005/06:134. Anpassning av studiestödet till vissa EG-direktiv, m.m.

Prop. 2005/06:148 Vissa frÄgor om vuxnas lÀrande, m.m.

Prop. 2006/07:17. Avveckling av rekryteringsbidrag till vuxenstuderande. Prop. 2009/10:1. Budgetpropositionen för 2010.

Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Prop. 2010/11:1. Budgetpropositionen för 2011. Prop. 2011/12:1. Budgetpropositionen för 2012. Prop. 2012/13:1. Budgetpropositionen för 2013.

Regeringen (2012a). Uppdrag att genomföra en attitydundersökning hos elever och lÀrare inom vuxenutbildningen. Protokoll 2012-04- 26. Dnr. U2012/2622/GV och U2011/5440/GV.

Regeringen (2012b). Uppdrag att kartlÀgga och bedöma validerings- insatser för utrikes födda. Regeringsbeslut 2013-01-24. A2012/4286/IU.

Regleringsbrev för budgetÄret 2012 avseende Statens Skolinspektion. Beslut 2011-12-20.

Regleringsbrev för budgetÄret 2013 avseende Statens skolverk. Beslut 2012-12-20.

Riksrevisionen (2011). Statliga insatser för akademiker med utlĂ€ndsk utbildning – förutsĂ€gbara, Ă€ndamĂ„lsenliga och effektiva? RiR 2011:16.

SCB (2009a). Arbetsmarknaden för högutbildade utrikesfödda – en jĂ€mförelse mellan personer födda i annat land Ă€n Sverige och personer födda i Sverige. Temarapport 2009:4.

SCB (2009b). Integration – utrikes födda pĂ„ arbetsmarknaden.

Integration rapport 2.

SCB (2009c). Tema: Utbildning. Deltagare i svenskundervisning för invandrare (sfi). Temablad 2009:1.

Skolinspektionen (2009). Ingen aning utan uppföljning – hur 20 kommuner följer upp sin vuxenutbildning. Rapport 2009:4.

489

Skolinspektionen (2012a). GrundlÀggande vuxenutbildning. En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen. Dnr. 403-2011:5237.

Skolinspektionen (2012b). Rektors ledarskap – med ansvar för den pedagogiska verksamheten. Rapport 2012:1.

Skolinspektionen (2012c). Skolinspektionens Ă„rsredovisning 2011.

Dnr. 10-2011:6465.

Skolverket (1997). GrundlÀggande vuxenutbildning. Rapport 136. Skolverket (1998). Vuxenutbildning. Tematisk rapport. Rapport 141. Skolverket (2000). Med vuxenutbildning i fokus. Dnr. 2000:2528.

Skolverket (2003). En studie av grundlÀggande vuxenutbildning i tjugo kommuner. Intern rapport, dnr. 01-2001:3630.

Skolverket (2004a). Förslag till hur orienteringskurser kan anvÀndas vid validering inom kommunal vuxenutbildning (regerings- uppdrag U2004/969/SV). Dnr. 01-2004:1610, Rapport.

Skolverket (2004b). Individuell studieplan, individuell kurs och intyg i kommunal vuxenutbildning (proj 119003). Dnr. 2003:02233.

Skolverket (2004c). Sfi – kartlĂ€ggning och studieplanering.

Stödmaterial.

Skolverket (2009a). AllmÀnna rÄd och kommentarer om studie- och yrkesorientering.

Skolverket (2009b). Skolverkets lÀgesbedömning 2009. Rapport 337.

Skolverket (2010a). Redovisning av uppdrag om utbyggnad av det befintliga datalagret Microdata Online Access (MONA) med uppgifter om vuxenstuderandes sysselsÀttning samt förberedelser av insamling av slutbetyg som erhÄlls genom vuxenutbildning. Dnr. 12-2010:372.

Skolverket (2010b). Skolverkets lÀgesbedömning 2010. Rapport 350. Skolverket (2011). Skolverkets lÀgesbedömning 2011. Rapport 363.

Skolverket (2012a). Individuell studieplan inom vuxenutbildningen

– stöd för tillĂ€mpning inom kommunal vuxenutbildning, sĂ€rskild utbildning för vuxna samt i utbildning i svenska för invandrare.

Stödmaterial.

Skolverket (2012b). Kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ. En studie av nationell statistik och kommunal praktik. Rapport 372.

490

Skolverket (2012c). Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning lÀsÄret 2011/12. Dnr. 71-2012-33.

Skolverket (2012d). Redovisning av regeringsuppdrag att förbereda och genomföra insatser inom yrkesvux. SjÀtte delrapporten, 2012- 05-16. Dnr. 2008:3782.

Skolverket (2012e). Redovisning av uppdrag om avbrott i vuxen- utbildningen. Dnr. 71-2011:952.

Skolverket 2012-08-29. Var tredje i grundlÀggande vuxenutbildning Àr högskoleutbildad. Pressmeddelande.

Socialstyrelsen (2003). Ekonomiskt bistÄnd. Stöd för rÀttstillÀmpning och handlÀggning av Àrenden i den kommunala socialtjÀnsten. Artikelnr. 2003-101-2.

SOU 1948:27. 1946 Ärs skolkommissions betÀnkande med förslag till riktlinjer för det svenska skolvÀsendets utveckling. BetÀnkande av 1946 Ärs skolkommission.

SOU 1998:51. Vuxenutbildning och livslÄngt lÀrande. Situationen inför och under första Äret med Kunskapslyftet. DelbetÀnkande av Kunskapslyftskommittén.

SOU 1998:131. CSN – en myndighet i stĂ€ndig förĂ€ndring. BetĂ€nkande av Utredningen om översyn av CSN.

SOU 1999:39. Vuxenutbildning för alla? Andra Äret med Kunskapslyftet. DelbetÀnkande av Kunskapslyftskommittén.

SOU 2000:28. Kunskapsbygget 2000 – det livslĂ„nga lĂ€randet. Slut- betĂ€nkande av KunskapslyftskommittĂ©n.

SOU 2001:45. karriÀrvÀgledning.se.nu. BetÀnkande av VÀglednings- utredningen.

SOU 2001:78. Validering av vuxnas kunskap och kompetens.

BetÀnkande av Utredningen om validering av vuxnas kunskaper och kompetens.

SOU 2003:77. Vidare vĂ€gar och vĂ€gen vidare – svenska som andra- sprĂ„k för samhĂ€lls- och arbetsliv. BetĂ€nkande av Sfi-utredningen.

SOU 2004:116. Skolans ledningsstruktur – om ledning och styrning i skolan. BetĂ€nkande av Utredningen om skolans lednings- struktur.

SOU 2008:17. Frivux – Valfrihet i vuxenutbildningen. BetĂ€nkande av Utredningen om en fristĂ„ende vuxenutbildning.

491

SOU 2008:69 Att vÀlja fritt och vÀlja rÀtt. Bilaga till LÄngtids- utredningen 2008.

SOU 2009:6. Återkrav inom förmĂ„nssystemen – förslag till lag- stiftning. BetĂ€nkande av Återkravsutredningen.

SOU 2009:28. StĂ€rkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. BetĂ€nkande av Studiesociala kommittĂ©n.

SOU: 2010:55. Romers rĂ€tt – en strategi för romer i Sverige. BetĂ€nkande av Delegationen för romska frĂ„gor.

SOU 2011:19. Tid för snabb flexibel inlÀrning. BetÀnkande av Utredningen om tidsbegrÀnsad sfi.

SOU 2012:9. FörmĂ„n och fĂ€lla – nyanlĂ€ndas uttag av förĂ€ldra- penning. DelbetĂ€nkande av Utredningen om ökat arbetskrafts- deltagande bland nyanlĂ€nda utrikes födda kvinnor och anhörig- invandrare (AKKA-utredningen).

SOU 2012:69. Med rÀtt att delta. NyanlÀnda kvinnor och anhörig- invandrare pÄ arbetsmarknaden. SlutbetÀnkande av Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlÀnda utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (AKKA-utredningen).

Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010). Slutrapport. LikvÀrdig utbildning för vuxna med funktionsnedsÀttning. ALL 2010/586.

Splitvision Research (2009). Gemensam studie angÄende effekter av vuxenutbildning i Göteborg, Malmö och Stockholm 2009.

Statens uddannelsestötte (2008). SU-systemets betydning for studie- genomströmmningen samt en kort beskrivelse av reglerne for stötte til uddannelse i udlandet. Notat 3 oktober 2008.

Statskontoret (2000). Svenskundervisning för invandrare (sfi) – egen skolform eller del av komvux. Rapport 2000:27.

Statskontoret (2009a). RĂ€tt men Ă€ndĂ„ fel – en granskning av Centrala studiestödsnĂ€mndens arbete för att förhindra felaktiga utbetalningar. Rapport 2009:8.

Statskontoret (2009b). Sfi – resultat, genomförande och lĂ€rar- kompetens. En utvĂ€rdering av svenska för invandrare. Rapport 2009:2.

Statskontoret (2010a). En fördjupad redovisning av studietider i sfi.

Promemoria. Dnr 2008/45-5.

Statskontoret (2010b). Ett lyft för den som vill. UtvÀrdering av den statliga satsningen pÄ fortbildning till lÀrare. Rapport 2010:12.

492

SOU 2013:20 Referenser

Statskontoret (2010c). Studieavbrott i sfi. Promemoria. Dnr. 2008/45-5.

Statskontoret (2012). Etableringen av nyanlĂ€nda – En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen. Rapport 2012:22.

Sveriges kommuner och landsting (2010). Kommungruppsindelning 2011 – definitioner. 2010-11-30.

Sydsvenskan 2012-12-19. Staten överger inte Malmö.

TNS SIFO (2010). Brukarundersökning 2010 Svenska för invandrare. En undersökning genomförd av TNS SIFO pÄ upp- drag av Utbildningsförvaltningen.

Uusitalo, R. (2010). Vad förklarar svenska universitetsstudenters höga examensÄlder? Bilaga 3 till LÄngtidsutredningen 2011.

Valideringsdelegationen (2008). Valideringsdelegationens slutrapport

– mot en nationell struktur.

Vossensteyn, H. (2005a). Perceptions of Student Price-Responsiveness. A behavioural economics exploration of the relationsships between socio-economic status, perceptions of financial incentives and student choice. Enschede: Center for Higher Education and Policy Studies.

Vossensteyn, H. (2005b). Student grants and access in higher education. A seven country-study. Enschede: Center for Higher Education and Policy Studies.

Vossensteyn, H. (2009). Challenges in Student Financing: State Financial Support to Students – A Worldwide Perspective. Higher Education in Europe, Vol. 34, no. 2.

Beslut frÄn Skolinspektionen

Beslut 2011-10-17. Beslut efter tillsyn av vuxenutbildningen i Stockholm. Dnr. 43-2010:5286.

Beslut frĂ„n ÖverklagandenĂ€mnden för studiestöd

ÖverklagandenĂ€mnden för studiestöds beslut den 9 augusti 2010. Dnr. 2010-02113.200.09.

493

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2011:92

Översyn av den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„

Beslut vid regeringssammantrÀde den 6 oktober 2011

Sammanfattning

En sÀrskild utredare ska se över den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredaren ska kartlÀgga i vilken grad utbildningen lever upp till nationellt faststÀllda mÄl och syften nÀr det gÀller anpassning efter individers behov och förutsÀttningar samt vid behov föreslÄ ÄtgÀrder för att förbÀttra utbildningen sÄ att mÄlen och syftena uppfylls.

Utredaren ska Àven bl.a.

analysera varför sĂ„ mĂ„nga med hög tidigare utbildning studerar inom den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„,

analysera och vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra studie- och yrkesvĂ€gledningen och utveckla anvĂ€ndningen av den individuella studieplanen för studerande inom all vuxenutbildning,

kartlĂ€gga den ekonomiska situationen för studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„,

analysera hur det nuvarande studiemedelssystemet fungerar för studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ och vid behov föreslĂ„ förĂ€ndringar i syfte att förbĂ€ttra förutsĂ€ttningarna för de studerande att fullfölja utbildningen, och

lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 2 april 2013.

495

Den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ ska bÀttre anpassas efter elevernas varierande behov och förutsÀttningar

Den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ Àr en relativt liten men viktig del av skolvÀsendet. Relativt fÄ studerar dÀr, exempelvis fanns inom den kommunala vuxenutbildningen pÄ gymnasial nivÄ 2010 nÀstan sex gÄnger fler elever Àn pÄ grundlÀggande nivÄ. Utbildningen Àr viktig och ofta en förutsÀttning för att eleverna ska kunna delta i samhÀllslivet fullt ut eller fÄ ett arbete. Utan fullföljd grundskoleutbildning Àr möjligheterna till arbete i dag smÄ, liksom möjligheterna att studera vidare. För samhÀllet Àr den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ ett viktigt verktyg i arbetet för integration och mot arbetslöshet och utanförskap.

Personer kan studera inom vuxenutbildningen av en mÀngd orsaker. Syftet med utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ Àr oftast att den studerande ska kunna gÄ vidare till studier pÄ en högre nivÄ eller fÄ tillrÀckliga sprÄkkunskaper för att fÄ ett arbete. En viktigt utgÄngspunkt Àr dÀrför att individen inte bör delta i utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ lÀngre Àn nödvÀndigt för att kunna gÄ vidare, eftersom detta kan förlÀnga den sammanlagda studietiden och försena intrÀdet pÄ arbetsmarknaden.

Uppdraget att utveckla och förbÀttra den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ

Den 1 juli 2012 börjar den nya skollagen (2010:800) tillÀmpas inom den kommunala vuxenutbildningen. Den nya skollagen medför krav pÄ en förstÀrkt individualisering av vuxenutbildningen. Utbildningen ska i högre grad till bÄde innehÄll och form anpassas efter den enskildes behov och förutsÀttningar. Alla elever och de som avser att pÄbörja kommunal vuxenutbildning ska ha tillgÄng till studie- och yrkesvÀgledning. Andra exempel Àr valideringens och den individuella studieplanens förstÀrkta roll, som markeras genom att dessa regleras i lag och inte som i dag i förordning.

Individualiseringen av den kommunala vuxenutbildningen innebÀr inte att den enskilde pÄ egen hand, utan stöd, ska planera och genomföra sina studier. Den innebÀr att utbildningen ska anpassas efter de behov som den enskilde har och efter den

496

enskildes mÄl, förkunskaper och situation i övrigt. En individualiserad vuxenutbildning kan innebÀra effektiviseringar för kommunerna genom ökad genomströmning med fÀrre studie- avbrott och en snabbare vÀg för mÄnga studerande genom utbildningssystemet.

Hur kan den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ utvecklas och förbÀttras?

Elever inom den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ Àr en mycket heterogen grupp som omfattar personer med vitt skilda utbildningsnivÄer och förutsÀttningar. Bland eleverna finns de som av olika skÀl inte har fullföljt grundskolan, analfabeter som aldrig tidigare gÄtt i skolan och invandrare med en högskole- utbildning frÄn det tidigare hemlandet. Alla dessa individer och grupper har olika behov och förutsÀttningar, vilket stÀller stora krav pÄ kommunerna att anpassa utbildningen.

Anpassningen kan bl.a. innebÀra att utbildningen erbjuds vid olika tidpunkter under bÄde dag- och kvÀllstid, pÄ hel- eller deltid samt i olika former, t.ex. som distansundervisning. För att en person som kommit till Sverige sÄ snabbt som möjligt ska kunna etablera sig pÄ arbetsmarknaden Àr möjligheten att kombinera studier i svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ med utbildning pÄ annan nivÄ eller med yrkespraktik angelÀgen. Detta kan t.ex. bli aktuellt för vissa invandrare som omfattas av etableringsreformen och som har avslutat studier inom utbildning i svenska för invandrare. För andra kan heltidsstudier i svenska som andrasprÄk vara lÀmpligast för att snabbt lÀra sig sprÄket och dÀrefter gÄ vidare mot nya mÄl inom utbildningssystemet eller arbetslivet. UtgÄngspunkten för hur utbildningen utformas ska alltid vara den enskildes behov och förutsÀttningar.

Det Àr viktigt att kommunernas organisering och styrning av vuxenutbildningen inte utgör ett hinder för möjligheten att kombinera studier pÄ olika nivÄer och i olika skolformer. För att sÀkerstÀlla en verksamhet som uppnÄr nationellt faststÀllda mÄl och syften Àr rektorernas roll och möjlighet att verka som pedagogisk ledare samt lÀrarnas situation ocksÄ viktiga. Kommunernas upp- följning och utvÀrdering av verksamheten Àr ocksÄ betydelsefull. Vidare Àr samarbetet med andra kommunala verksamheter, t.ex. inom arbetsmarknads- och integrationsomrÄdet liksom samarbetet

497

med Arbets-förmedlingen viktigt, inte minst mot bakgrund av den nyligen genomförda etableringsreformen (prop. 2009/10:60).

En mÄlgrupp som den kommunala vuxenutbildningen ofta har svÄrt att nÄ Àr vuxna romer utan fullföljd grundskoleutbildning. Vikten av en vuxenutbildning som anpassas efter romers behov har uppmÀrksammats av Delegationen för romska frÄgor i dess betÀnkande Romers rÀtt - en strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55). Delegationen pÄpekar att det svenska skolsystemet inte har varit och inte Àr anpassat till romers behov och att detta tillsammans med avsaknaden av skoltradition, diskriminering och utanförskap har bidragit till att mÄnga vuxna romer saknar full- stÀndig grundskolekompetens. Romer utan fullföljd grundskole- utbildning Àr dock ingen homogen grupp utan bestÄr av individer med varierande behov och förutsÀttningar. Vissa kan behöva nÄgon enstaka kurs pÄ grundlÀggande nivÄ för att kunna gÄ vidare i utbildningssystemet. Andra kan ha betydligt större behov. Det kan för vissa till och med handla om att lÀsa in en hel grundskole- utbildning.

En annan grupp med ett stort behov av individ- och mÄlgrupps- anpassad utbildning Àr elever med inlÀrningshinder orsakade av funktionsnedsÀttning. Vuxenutbildningen mÄste i högre grad Àn i dag göras tillgÀnglig för personer med funktionsnedsÀttning. Sverige har ratificerat Förenta nationernas internationella konvention om rÀttigheter för personer med funktionsnedsÀttning. I artikel 24 behandlas rÀtten till utbildning och enligt denna ska staterna sÀkerstÀlla att personer med funktionsnedsÀttning inte utestÀngs frÄn det allmÀnna utbildningssystemet och att de ska fÄ tillgÄng till allmÀn högre utbildning, yrkesutbildning, vuxen- utbildning och livslÄngt lÀrande utan att diskrimineras. För att detta ska vara möjligt krÀvs individuella anpassningar och det Àr viktigt att personer med funktionsnedsÀttning som deltar i under- visning kan ges stöd, t.ex. i form av hjÀlpmedel, anpassade lÀrverktyg och andra anpassningar. För att alla ska ha möjlighet att delta i vuxenutbildningen krÀvs ofta Àven generella anpassningar t.ex. av den fysiska miljön.

Vidare Àr det betydelsefullt att den kommunala vuxen- utbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ Àr flexibel och pÄ ett effektivt sÀtt samverkar med sÀrskild utbildning för vuxna. För att den kommunala vuxenutbildningen ska vara sÄ effektiv som möjligt, med bÀttre genomströmning och fÀrre avbrott Àn i dag, Àr

498

utbildningens anpassning efter individers och mÄlgruppers behov och förutsÀttningar central.

Utredaren ska dÀrför

kartlĂ€gga i vilken grad den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ lever upp till nationellt faststĂ€llda mĂ„l och syften nĂ€r det gĂ€ller anpassning efter individers behov och förutsĂ€ttningar samt vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra utbildningen sĂ„ att mĂ„len och syftena uppfylls,

analysera och vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att underlĂ€tta för individer att parallellt med studier i kommunal vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ samtidigt studera inom andra delar av vuxenutbildningen eller annan utbildning eller att kombinera studierna med arbete eller praktik,

studera kommunernas organisation och styrning av den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„,

undersöka hur den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grund- lĂ€ggande nivĂ„ tillgodoser behovet av stödinsatser för personer med funktionsnedsĂ€ttning, hur flexibel utbildningen Ă€r och hur utbildningen samverkar med sĂ€rskild utbildning för vuxna samt vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra utbildningen i dessa avseenden,

med utgĂ„ngspunkt i betĂ€nkandet SOU 2010:55 bedöma anpass- ningen av den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ efter romers behov och förutsĂ€ttningar samt vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder i syfte att förbĂ€ttra utbildningen i detta avseende,

vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder som syftar till att bĂ€ttre anpassa den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ till andra mĂ„lgrupper Ă€n de ovan nĂ€mnda, dĂ€r mĂ„nga individer saknar sĂ„dana kunskaper som normalt uppnĂ„s i grundskolan eller dĂ€r mĂ„nga av andra skĂ€l har ett stort behov av en anpassad utbildning, och

lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

499

Hur kan tillgÄngen till och kvaliteten pÄ studie- och yrkesvÀgledning och valideringsinsatser förbÀttras?

Studie- och yrkesvÀgledning samt validering av redan uppnÄdda kunskaper Àr verksamheter som har utvecklats under de senaste Ären men som kan utvecklas ytterligare.

Studie- och yrkesvÀgledning ska vara tillgÀnglig för alla elever i den kommunala vuxenutbildningen och för de som avser att pÄbörja sÄdan utbildning. Det Àr viktigt att den enskilde ges stöd att hitta en sÄ snabb och effektiv vÀg genom utbildningssystemet som möjligt. Det Àr ocksÄ av stor betydelse att eleverna fÄr information om de ekonomiska villkoren. Enligt Centrala studiestödsnÀmndens (CSN:s) rapport Studiemedel till studerande pÄ grundskolenivÄ (dnr 2010-2189-8232) ingÄr information om studieekonomi och studiemedel sÀllan i studie- och yrkesvÀg- ledningen. För studerande med dÄliga svenskkunskaper kan Àven tillgÄngen till tolk vara en förutsÀttning för att kunna ta del av studie- och yrkesvÀgledningen.

Elever inom den grundlÀggande vuxenutbildningen Àr ofta invandrare som inte bara stÄr lÄngt ifrÄn arbetsmarknaden utan som ocksÄ har dÄliga kunskaper om det svenska utbildnings- och studiestödssystemet. Dessutom finansieras studierna ofta med hjÀlp av studielÄn. Om en elev inte fÄr tillrÀcklig studie- och yrkesvÀgledning eller av andra skÀl, t.ex. bristfÀlliga svensk- kunskaper, inte kan ta del av informationen, Àr risken större att eleven inte hittar rÀtt vÀg genom utbildningssystemet eller inte kan överblicka konsekvenserna av studierna för den egna ekonomin. Detta kan i sin tur leda till att studierna tar lÀngre tid, en ökad skuldsÀttning och i vÀrsta fall studieavbrott.

Den individuella studieplanen fyller en mycket viktig funktion inom vuxenutbildningen. Det Àr den individuella studieplanen som utgör elevens "program". Den innehÄller en beskrivning av elevens mÄl med studierna och vÀgen dit i form av vilka kurser eleven ska lÀsa. Den individuella studieplanen bör tas fram i samarbete med en studie- och yrkesvÀgledare och ska vid behov revideras (2 kap. 13 § förordning [2002:1012] om kommunal vuxenutbildning).

Validering Àr ett verktyg som anvÀnds alltmer inom vuxenutbildningen. Att individers förvÀrvade kunskaper och kompetenser kartlÀggs och erkÀnns Àr av stort vÀrde för att studierna ska bli sÄ effektiva som möjligt. Vuxna som börjar studera inom den kommunala vuxenutbildningen har mÄnga gÄnger

500

med sig kunskaper och kompetenser som de har förvÀrvat genom Ären men som de saknar formella bevis pÄ. Om en person har kunskaper och kompetenser som kan kopplas till hela eller delar av en kurs, Àr det av betydelse att dessa erkÀnns. Detta Àr inte minst viktigt nÀr det gÀller mottagandet av nyanlÀnda invandrare som ofta har kunskaper och kompetenser som de förvÀrvat i sina tidigare hemlÀnder.

TillgÄngen till och kvaliteten pÄ studie- och yrkesvÀgledning och valideringsinsatser Àr liksom anvÀndningen av och kvaliteten pÄ den individuella studieplanen viktiga för all vuxenutbildning och inte enbart för den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ. Utredaren ska dÀrför nÀr det gÀller all vuxenutbildning enligt skollagen, men frÀmst den kommunala vuxenutbildningen,

analysera och vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra studie- och yrkesvĂ€gledningen,

utveckla anvĂ€ndningen av den individuella studieplanen,

analysera och vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra tillgĂ„ngen till och kvaliteten pĂ„ valideringsinsatser, och

lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Varför studerar sÄ mÄnga med en hög tidigare utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ?

NÀrmare var tredje elev inom den grundlÀggande vuxen- utbildningen 2010 hade en högskoleutbildning. Dessutom hade drygt 10 procent av eleverna en utbildning motsvarande mer Àn tvÄÄrig gymnasieskola och ytterligare drygt 15 procent en utbild- ning pÄ gymnasienivÄ om högst tvÄ Är. De som har en utbildning pÄ gymnasie- eller högskolenivÄ, varav en stor andel Àr utlandsfödda, studerar oftast svenska som andrasprÄk eller engelska inom vuxenutbildningen. Det förekommer dock att utlandsfödda Àven lÀser andra kurser pÄ grundlÀggande nivÄ. Det kan finnas rimliga skÀl till varför högutbildade elever lÀser kurser pÄ grundskolenivÄ. Om skÀlen Àr okunnighet om det svenska utbildningssystemet, brister i organisationen eller att eleven inte fÄtt tillrÀcklig studie- och yrkesvÀgledning, Àr risken att resurser och tid för sÄvÀl den enskilde som samhÀllet slösas bort.

501

Integrationsverket har tagit fram rapporten Högutbildade utlandsfödda i grundlÀggande vuxenutbildning, praktik och policy i tvÄ kommuner (Intergrationsverket 2006) som behandlar hög- utbildade inom den grundlÀggande vuxenutbildningen. Rapporten, som bygger pÄ intervjuer med elever och personal i Malmö och Göteborgs kommuner, förmedlar en negativ bild av hur den grundlÀggande vuxenutbildningen fungerar i praktiken. Rapporten pekar pÄ flera brister, inte minst vid mottagandet av högutbildade i vuxenutbildningen. Det ska dock understrykas att rapporten Àr frÄn 2006 och att intervjuerna Àr genomförda i endast tvÄ kommuner, varför det inte gÄr att dra nÄgra generella slutsatser. FrÄgan om högutbildade inom den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ bör utredas vidare.

Utredaren ska dÀrför

analysera orsaker till den stora andelen elever med hög tidigare utbildning pĂ„ kurser inom den kommunala vuxenutbildningen pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ och vid behov föreslĂ„ Ă„tgĂ€rder i syfte att effektivisera utbildningen för denna mĂ„lgrupp, och

lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Uppdraget att se över studiemedelssystemet nÀr det gÀller studerande pÄ grundlÀggande nivÄ

Studiesociala kommittén har i betÀnkandet StÀrkt stöd för studier - tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28) uppmÀrksammat de sÀrskilda omstÀndigheter som rÄder för elever med studiemedel i grundlÀggande vuxenutbildning. De Àr enligt betÀnkandet Àldre Àn andra studiemedelstagare, har oftare barn och har i stor utstrÀckning utlÀndsk bakgrund. Vidare har de enligt betÀnkandet en betydligt svÄrare ekonomisk situation Àn andra elever bÄde före, under och efter studierna.

MÄnga studerande som finansierar sina studier pÄ grundlÀggande nivÄ med studielÄn fÄr senare i livet problem att betala tillbaka sina skulder. Av CSN:s rapport Studiemedel till studerande pÄ grund- skolenivÄ framgÄr bl.a. följande. Omkring hÀlften av de studerande pÄ grundlÀggande nivÄ som har finansierat sina studier med studielÄn hamnar vid nÄgot tillfÀlle hos kronofogden. Det har Àven visat sig att mÄnga lÄntagare med lÄga inkomster avstÄr frÄn att anvÀnda sig av de trygghetsregler som finns inom studiemedels-

502

systemet. Exempelvis avstÄr en stor del av lÄntagarna som har rÀtt till nedsÀttning av sitt Ärsbelopp att ansöka om det. Vidare varierar andelen studerande som ansöker om studiemedel och fÄr avslag pÄ grund av att de har uppnÄtt den maximala tiden med studiemedel med studienivÄn. En betydligt större andel av dem som studerar pÄ grundskolenivÄ fÄr avslag pÄ sin ansökan jÀmfört med studerande pÄ andra studienivÄer.

Enligt regeringens mening finns det ett fortsatt behov av att utreda den ekonomiska situationen för studerande pÄ grund- lÀggande nivÄ och hur försörjningen ser ut för dessa studerande samt hur studiemedelssystemet fungerar. Detta gÀller inte minst dÄ planerade reformer inom utbildning i svenska för invandrare kan komma att pÄverka förutsÀttningarna för mÄnga deltagare.

Utredaren ska dÀrför, med utgÄngspunkt i de övriga förslag som utredaren lÀmnar,

kartlĂ€gga den ekonomiska situationen inklusive försörjningen för studerande pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„,

analysera hur det nuvarande studiemedelssystemet fungerar för dessa studerande och vid behov föreslĂ„ förĂ€ndringar i syfte att förbĂ€ttra förutsĂ€ttningarna för studerande att fullfölja utbildningen,

sĂ€rskilt analysera situationen för de studerande nĂ€r det gĂ€ller Ă„terbetalning av studielĂ„n och Ă„terkrav av studiemedel och vid behov föreslĂ„ förĂ€ndringar i syfte att förbĂ€ttra möjligheten för de studerande att betala tillbaka sina studieskulder, och

lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Om utredarens förslag pÄverkar kostnader eller intÀkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en berÀkning av dessa konsekvenser redovisas. Vid kostnadsökningar eller intÀktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredaren föreslÄ en finansiering. Effekterna för den kommunala sjÀlvstyrelsen ska redovisas, liksom andra konsekvenser enligt kommittéförordningen (1998:1474).

Eventuella konsekvenser för CSN:s administration ska sÀr- redovisas.

503

SamrÄd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samrÄda med Sveriges Kommuner och Landsting samt med berörda myndigheter och andra organisationer.

Utredaren ska Àven ta del av de förslag som lÀmnats i betÀnkandet Tid för flexibel inlÀrning (SOU 2011:19) i de delar som rör den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ.

Utredaren ska ocksÄ hÄlla sig informerad om eventuella utredningar inom studiestödsomrÄdet.

Utredaren ska regelbundet rapportera till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) om hur arbetet fortskrider.

Uppdraget ska redovisas senast den 2 april 2013.

(Utbildningsdepartementet)

504

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2012:117

TillÀggsdirektiv till utredningen om översyn av den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ (U 2011:92)

Beslut vid regeringssammantrÀde den 22 november 2012

Utvidgning av uppdraget

Regeringen beslutade den 6 oktober 2011 kommittédirektiv om en översyn av den kommunala vuxenutbildningen pÄ grundlÀggande nivÄ (dir. 2011:92). I uppdraget ingÄr bl.a. att kartlÀgga i vilken grad utbildningen lever upp till nationellt faststÀllda mÄl och syften samt att analysera hur det nuvarande studiemedelssystemet fungerar för studerande pÄ grundlÀggande nivÄ.

Utredaren fĂ„r nu i uppdrag att ocksĂ„ föreslĂ„ hur aktivitets- och i tillĂ€mpliga fall nĂ€rvarokrav inom den kommunala vuxen- utbildningen (komvux) bör utformas. Regeringen har tidigare uppmĂ€rksammat den höga avbrottsfrekvensen inom komvux. År 2011 avbröt 17 procent av kursdeltagarna sina studier. Inom vissa kurser, t.ex. matematik B och C, avbröt ca 30 procent av kurs- deltagarna sina studier. Vidare har betygsresultaten försĂ€mrats under flera Ă„r, och 2011 fick 12 procent av kursdeltagarna inte ett godkĂ€nt betyg. Sammantaget finns det skĂ€l att vidta Ă„tgĂ€rder för att förbĂ€ttra genomströmningen inom komvux. Ett sĂ€tt att uppnĂ„ detta kan vara att stĂ€lla ökade krav pĂ„ elever att aktivt delta i den undervisning som anordnas, vilket inbegriper att eleverna ska nĂ€rvara vid de undervisningstillfĂ€llen som förutsĂ€tter nĂ€rvaro.

Den egna ekonomiska situationen har en central betydelse för att den studerande ska kunna bedriva effektiva och mÄlinriktade

505

studier. Ett vÀl anpassat studiemedelssystem kan bidra till ökad genomströmning i utbildningssystemet.

Statskontoret har i sin rapport RÀtt men ÀndÄ fel - en granskning av Centrala studiestödsnÀmndens arbete för att förhindra felaktiga utbetalningar (rapport 2009:8) visat att mÄnga utbildningsanordnare lÄter bli att rapportera in bristande studie- aktivitet till Centrala studiestödsnÀmnden. Regeringen anser att det Àr viktigt att de utbetalningar som görs frÄn studiemedelssystemet Àr riktiga och att studiemedel endast lÀmnas till studerande inom komvux som bedriver aktiva studier.

Utredaren ska dÀrför

föreslĂ„ hur aktivitets- och nĂ€rvarokrav inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande och gymnasial nivĂ„ bör utformas,

kartlĂ€gga den ekonomiska situationen, inklusive försörjningen, för studerande inom komvux pĂ„ gymnasial nivĂ„,

föreslĂ„ hur inrapporteringen av bristande studieaktivitet kan skĂ€rpas och se över möjligheten att tydligare koppla utbetal- ningen av studiemedel till studieaktivitet inom komvux pĂ„ grundlĂ€ggande och gymnasial nivĂ„, och

lĂ€mna nödvĂ€ndiga författningsförslag.

Uppdraget ska fortfarande redovisas senast den 2 april 2013.

(Utbildningsdepartementet)

506

Bilaga 3

EnkÀt om grundlÀggande vuxenutbildning i Sveriges kommuner vÄren 2012

Om enkÀten

I mars 2012 skickade utredningen ut en webbenkÀt till ansvariga för grundlÀggande vuxenutbildning1 i Sveriges kommuner. EnkÀten skickades till 268 respondenter, varav 12 representerade kommunalförbund eller andra nÀra samarbeten mellan tvÄ eller flera kommuner. Kommunerna angav pÄ förfrÄgan vilken tjÀnsteman som skulle besvara enkÀten. En majoritet av de som besvarade enkÀten var rektorer. Det förekom Àven att bland andra skolchefer och studie- och yrkesvÀgledare besvarade frÄgorna.

Sammanlagt besvarade 246 respondenter enkÀten, varav 11 representerade kommunalförbund eller andra nÀra samarbeten mellan tvÄ eller flera kommuner. Det motsvarar en svarsfrekvens pÄ 92 procent. De 22 respondenter som inte besvarade enkÀten kom frÄn olika kommungrupper och representativiteten i enkÀtsvaren bedöms vara god. FrÄgorna har varit obligatoriska att besvara för att komma vidare i enkÀten. I anslutning till de flesta frÄgor har det funnits möjlighet att lÀmna en kommentar.

I denna bilaga redovisas frÄgorna i enkÀten ordagrant, liksom enkÀtens följebrev. Av resultatredovisningen framgÄr de svars- alternativ som gavs. Resultaten redovisas som andelar i procent för olika svarsalternativ. En del svar Ätföljs av en kortare kommentar eller förklaring.

1 Eftersom enkÀten avsÄg tiden före den 1 juli 2012 anvÀndes begreppet grundlÀggande vuxenutbildning och inte kommunal vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ.

507

Följebrev

FörfrÄgan om kontaktperson

Hej!

Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att se över den grundlÀggande vuxenutbildningen och föreslÄ förÀndringar för att effektivisera utbildningen. Som en del i arbetet kommer utredningen att genomföra en enkÀtundersökning riktad till samtliga kommuner i landet i syfte att fÄ bÀttre kunskap om kommunernas arbete med den grundlÀggande vuxenutbildningen.

EnkÀten kommer att skickas ut som en webbenkÀt och adresseras till den tjÀnsteman som ansvarar för vuxenutbildningen i kommunen. För att kunna skicka ut enkÀten behöver vi dÀrför följande kontaktuppgifter till ansvarig tjÀnsteman i Er kommun som kan hjÀlpa oss att besvara enkÀten:

Namn:

E-post:

Telefonnummer:

VĂ€nligen besvara detta e-postmeddelande sĂ„ snart som möjligt – gĂ€rna med vĂ€ndande post.

Hör av er om ni har frÄgor eller synpunkter. För mer information om utredningen, se www.sou.gov.se/gruv.

Med vÀnlig hÀlsning,

Helena Wintgren, utredningssekreterare

Följebrev till enkÀten

Till: ansvarig tjÀnsteman i [kommunens namn]

WebbenkÀt om grundlÀggande vuxenutbildning

Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att se över den grundlÀggande vuxenutbildningen och föreslÄ förÀndringar för att effektivisera utbildningen. Som en del i arbetet genomför

508

utredningen en enkÀtundersökning riktad till samtliga kommuner i landet i syfte att fÄ bÀttre kunskap om kommunernas arbete med den grundlÀggande vuxenutbildningen. I webbenkÀten, med lÀnk nedan, stÀlls bland annat frÄgor om kommunens organisation av grundlÀggande vuxenutbildning och studie-och yrkesvÀgledningens roll.

Det Àr viktigt för resultatens tillförlitlighet att vi fÄr svar frÄn alla. Er medverkan Àr frivillig, men era svar Àr mycket vÀrdefulla för utredningen.

Genom att anvÀnda lÀnken nedan kommer du till enkÀten. Efter att du har fyllt i enkÀten kan du skriva ut dina svar och vid behov korrigera dessa. Om det skulle vara frÄgor som du inte sjÀlv kan besvara, Àr vi tacksamma om du rÄdgör med annan lÀmplig person i kommunen.

Var vÀnlig skicka in ditt svar sÄ snart som möjligt, dock senast torsdagen den 12 april.

Stort tack för din medverkan!

Geoff Erici, sÀrskild utredare

Du svarar genom att klicka pÄ nedanstÄende lÀnk: [lÀnk till undersökningen]

Om du har nÄgra frÄgor eller synpunkter, kontakta gÀrna:

Helena Wintgren, utredningssekreterare, 08-405 35 93, helena. wintgren@education.ministry.se eller Eva Andersson, utrednings- sekreterare, 08- 405 26 35, eva.andersson@ education.ministry.se.

Mer information om utredningen finner du pÄ vÄr hemsida: www.sou.gov.se/gruv

EnkÀt om grundlÀggande vuxenutbildning

FrÄgorna avser, om inget annat anges:

-den grundlÀggande vuxenutbildningen

-verksamhet som bedrivs av bÄde kommunala och externa utbildningsanordnare

-förhÄllandena i kommunen vecka 12 Är 2012

509

FrÄgorna Àr obligatoriska att besvara för att komma vidare i enkÀten. AnvÀnd gÀrna kommentarsfÀltet om det Àr nÄgonting du anser bör lÀggas till eller förtydligas.

För att fÄ en överblick över frÄgorna kan du skriva ut enkÀten genom att anvÀnda ikonen nedan. Observera att du dÄ kommer att se samtliga frÄgor, Àven de hopp-frÄgor som automatiskt hoppas över nÀr du fyller i enkÀten pÄ webben (beroende pÄ dina svar).

För dig som besvarar enkĂ€ten för ett kommunalförbund eller motsvarande: Besvara frĂ„gorna för kommunalförbundet som en enhet. Eftersom det framför allt Ă€r enskilda kommuner som besvarar enkĂ€ten Ă€r frĂ„gornas formulering frĂ€mst anpassade efter det. I enkĂ€ten anvĂ€nds i flera frĂ„geformuleringar begreppet ”i kommunen”, lĂ€s dĂ„ ”i kommunalförbundet”. AnvĂ€nd gĂ€rna kommentarsfĂ€ltet om det Ă€r nĂ„gonting som du vill kommentera eller förtydliga.

Inledande frÄgor

Finns det personer som studerar inom den grundlÀggande vuxenutbildningen i kommunen vecka 12 Är 2012? FrÄgan avser den verksamhet som kommunen Àr huvudman för.

Ange hur mÄnga personer som studerar inom den grundlÀggande vuxenutbildningen i kommunen vecka 12 Är 2012.

Tabell dÀr svaren redovisas i percentiler m.m.

510

PÄ vilket sÀtt tillhandahÄller kommunen grundlÀggande vuxenutbildning till sina medborgare? Flera svarsalternativ kan anges.

Totalt antal respondenter: 235. Kommunalförbund ingÄr ej.

Tabell som redovisar olika svarskombinationer

Ansvarsfördelning och organisation

PÄ vilken nivÄ i kommunen ligger det politiska ansvaret för grundlÀggande vuxenutbildning?

Vanligast Àr att en barn- och utbildningsnÀmnd eller motsvarande har det politiska ansvaret för grundlÀggande vuxenutbildning. Ett fÄtal kommuner har angivit annan nivÄ, t.ex. kommunalförbundets direktion eller ett utskott under kommunstyrelsen.

511

Vad av följande ligger under samma nivÄ/nÀmnd som grundlÀggande vuxenutbildning nÀr det gÀller politiskt ansvar? Flera svarsalternativ kan anges.

Tabell dÀr svaren Àr uppdelade efter nivÄ för politiskt ansvar

Finns det politiskt beslutade mÄl eller riktlinjer för grundlÀggande vuxenutbildning i kommunen? FrÄgan avser övergripande dokument (t.ex. skolplan) dÀr grundlÀggande vuxenutbildning nÀmns specifikt.

Ett antal respondenter som har svarat att det inte finns politiskt beslutade mÄl har i kommentar angett att det finns politiskt beslutade mÄl men att dessa Àr översiktligt hÄllna.

Vilka omrÄden omfattar de politiskt beslutade mÄlen eller riktlinjerna för grundlÀggande vuxenutbildning? Flera svarsalternativ kan anges.

512

Andra mÄl för grundlÀggande vuxenutbildning som kommuner angett Àr bl.a. minskad andel med försörjningsstöd, möjlighet att fullfölja studierna och nöjdhet med utbildningen.

Samverkar kommunen med andra kommuner nÀr det gÀller erbjudandet av grundlÀggande vuxenutbildning?

1Kommunalförbund ingÄr ej.

Kommunerna beskriver att samverkan med andra kommuner kan se ut pÄ en rad olika sÀtt, t.ex. genom en gemensam nÀmnd eller ett samverkansavtal. En vanlig form av samverkan Àr att kommunerna lÄter de studerande vÀlja att studera i en nÀrliggande kommun.

Sker samverkan med följande aktörer nÀr det gÀller den grundlÀggande vuxenutbildningen?

513

Beskriv syfte och struktur för samverkan med sÀrvux:

FrÄgan om samverkan med sÀrvux har besvarats av de 108 kommuner som har angett att samverkan sker med sÀrvux. Det klart vanligaste svaret Àr att studerande inom sÀrvux kan kombinera sina studier med studier inom grundlÀggande vuxenutbildning. Ett annat vanligt svar Àr att grundlÀggande vuxenutbildning och sÀrvux ligger nÀra varandra organisatoriskt.

Erbjudande av utbildning

Finns det nÄgon funktion/enhet i kommunen med uttalat uppdrag att söka upp och motivera personer som har rÀtt till grundlÀggande vuxenutbildning?

Det vanligaste Àr att studie- och yrkesvÀgledningen, vuxen- utbildningen eller ett lÀr- eller vÀgledningscentrum ansvarar för att söka upp och motivera personer som har rÀtt till grundlÀggande vuxenutbildning.

Beskriv kort pÄ vilket sÀtt kommunen söker upp och motiverar dem som har rÀtt till grundlÀggande vuxenutbildning:

Den uppsökande verksamheten till grundlÀggande vuxenutbildning ute i kommunerna sker pÄ en mÀngd olika sÀtt. I en del fall sker den uppsökande verksamheten i samverkan med andra kommuner, Arbetsförmedlingen, socialtjÀnsten m.fl. Den kan Àven ske genom annonser i lokalpress, information pÄ kommunernas webbsida och mÀssor m.m. En del kommuner uppger att det frÀmst Àr studerande inom sfi som fÄr information om den grundlÀggande vuxen- utbildningen.

514

Vad av följande erbjuder kommunen nÀr det gÀller den grundlÀggande vuxenutbildningen? Flera svarsalternativ kan anges.

Anordnas orienteringskurser inom den grundlÀggande vuxenutbildningen i kommunen?

Beskriv kort syfte och innehÄll för orienteringskursen/a:

Syftet med orienteringskurser kan bland annat vara att förbereda för studier, motivera, erbjuda extra stöd och ge extra tid för studierna. Det vanligaste svaret pÄ innehÄll Àr att ge grundlÀggande datorkunskap. Ett annat Äterkommande omrÄde Àr att ge sprÄkstöd eller erbjuda lÀs- och skrivtrÀning.

515

Beskriv varför orienteringskurser inte anordnas:

En majoritet av dem som inte anordnar orienteringskurser anger att det inte finns behov av orienteringskurser i kommunen. Andra anledningar Àr att det saknas elevunderlag eller resurser. NÄgon enstaka kommun nÀmner brist pÄ tradition av att anordna denna typ av kurser.

Finns det sprÄkliga förkunskapskrav i kommunen för att delta i följande kurser inom den grundlÀggande vuxenutbildningen?

Beskriv de sprÄkliga förkunskapskraven för respektive kurs:

I svenska som andrasprĂ„k Ă€r det vanligaste förkunskapskravet att den studerande ska ha avslutat kurs 3D inom sfi. En del tillĂ€gger att det Ă€r sprĂ„kliga kunskaper motsvarande denna nivĂ„ som krĂ€vs eller att undantag kan göras efter individuell bedömning. Även i andra kurser Ă€r ett vanligt förkunskapskrav att den studerande ska ha avslutat sfi, alternativt ha tillrĂ€ckliga sprĂ„kkunskaper.

Finns det nÄgon organiserad verksamhet dÀr vuxenstuderande kan fÄ hjÀlp av lÀrare utanför ordinarie undervisning (t.ex. lÀrstudio, studieverkstad)? Flera svarsalternativ kan anges.

516

HjĂ€lp utanför ordinarie undervisningstid Ă€r vanligast i Ă€mnena svenska, engelska och matematik. Även samhĂ€llskunskap nĂ€mns av en del kommuner.

I vilken utstrÀckning möjliggör kommunen för de studerande att kombinera sina studier inom grundlÀggande vuxenutbildning med följande? T.ex. genom sÀtt att organisera, rekommendationer frÄn SYV, samverkan med Af.

Av kommentarerna till frÄgan om att möjliggöra kombinationer framgÄr att det har varit relativt svÄrt för kommunerna att besvara frÄgan och att den har tolkats olika. Svaren bör dÀrför tolkas med försiktighet.

Kan studerande inom den grundlÀggande vuxenutbildningen beviljas försörjningsstöd under studietiden?

Ett antal kommuner har kommenterat att de Àr osÀkra pÄ svaret, ibland eftersom försörjningsstöd hanteras av en annan förvaltning eller enhet inom kommunen.

517

Studie- och yrkesvÀgledning

Finns det nÄgon oberoende funktion för studie- och yrkesvÀgledning för vuxenstuderande i kommunen? Med oberoende avses att funktionen inte Àr knuten till en viss utbildningsanordnare.

MÄnga kommuner har angett att den oberoende funktionen Àr ett vÀglednings- eller lÀrcentrum, alternativt en studie- och yrkes- vÀgledare.

Har de vuxenstuderande tillgÄng till studie-och yrkesvÀgledare pÄ plats hos utbildningsanordnaren?

Finns det nÄgot uttalat krav i kommunen att alla ska trÀffa en studie- och yrkesvÀgledare innan studier inom grundlÀggande vuxenutbildning pÄbörjas?

MÄnga kommuner har kommenterat sitt svar pÄ frÄgan om det finns ett uttalat krav att trÀffa en studie- och yrkesvÀgledare inför studierna. Vissa kommuner som har svarat att det finns ett uttalat krav har i kommentarsfÀltet skrivit att det kan handla om en ambition eller en praxis.

518

UngefÀr hur stor andel av de studerande inom grundlÀggande vuxenutbildning trÀffar en studie- och yrkesvÀgledare innan studierna pÄbörjas? FrÄgan avser om de studerande trÀffar en vÀgledare med anledning av att de ska pÄbörja studier. Uppskatta ett svar.

Vad ingÄr vanligtvis i studie-och yrkesvÀgledningen för studerande inom grundlÀggande vuxenutbildning? Flera svarsalternativ kan anges.

Andra alternativ som kommuner anger ingÄr i studie- och yrkes- vÀgledningen Àr bl.a. upprÀttande av den individuella studieplanen, motiverande samtal och hjÀlp i kontakt med myndigheter.

AnvÀnds tolk i samband med studie- och yrkesvÀgledning för studerande med bristande kunskaper i svenska?

519

Beskriv varför tolk inte anvÀnds:

Den stora majoriteten anger att det inte har funnits behov av tolk. Man skriver bl.a. att eleverna har tillrÀckliga sprÄkkunskaper för att kunna göra sig förstÄdda nÀr de söker till studier inom den grundlÀggande vuxenutbildningen.

AnvÀnds nivÄtester/diagnostiska prov i samband med vÀgledningen för att bedöma den studerandes förkunskaper i följande Àmnen?

Individuella studieplaner

UpprÀttas individuella studieplaner för samtliga studerande inom grundlÀggande vuxenutbildning i kommunen?

En anledning som nÀmns av flera kommuner till att individuella studieplaner inte upprÀttas för samtliga Àr tids- eller resursbrist. En annan anledning Àr att ansökan kan ske via webb eller post utan att eleven trÀffar en vÀgledare. NÄgra kommuner anger att de inte har egen verksamhet eller att det Àr utbildningsanordnaren som upprÀttar studieplanen.

520

Vem upprÀttar den individuella studieplanen? Flera svarsalternativ kan anges

Totalt antal respondenter: 239. Sju kommuner har valt alternativet "ej aktuellt att besvara frÄgan". Deras svar ingÄr inte.

Ett mindre antal kommuner har angett ett ytterligare alternativ för vem som upprÀttar den individuella studieplanen, exempelvis rektor eller en administratör. NÄgra kommuner beskriver att studie- och yrkesvÀgledaren kan upprÀtta en översiktlig studieplan och lÀraren en fördjupad studieplan.

NÀr upprÀttas en individuell studieplan för en studerande inom grundlÀggande vuxenutbildning i kommunen? Flera svarsalternativ kan anges

Totalt antal respondenter: 240. Sex kommuner har valt alternativet "ej aktuellt att besvara frÄgan". Deras svar ingÄr inte.

Ett mindre antal kommuner har angett ett annat alternativ för nÀr en studieplan upprÀttas. I flera fall anges att studieplanen revideras kontinuerligt.

521

Vad innehÄller de individuella studieplanerna? Flera svarsalternativ kan anges.

Totalt antal respondenter: 237. Nio kommuner har valt alternativet "ej aktuellt att besvara frÄgan". Deras svar ingÄr inte.

Andra alternativ Àr att de individuella studieplanerna bl.a. innehÄller uppgifter om studieekonomi, yrkeserfarenhet och information om den studerandes nuvarande situation.

Förekommer det att en studerande har flera individuella studieplaner samtidigt?

1 22 kommuner har valt alternativet "ej aktuellt att besvara frÄgan". Deras svar ingÄr inte.

Sker samordning med eventuella övriga planer som den studerande har (t.ex. etableringsplan eller handlingsplan frÄn Af)?

1 35 kommuner har valt alternativet "ej aktuellt att besvara frÄgan". Deras svar ingÄr inte.

522

NÄgra kommuner har i en kommentar till frÄgan om övriga planer skrivit att det frÀmst sker inom sfi samt att det inte har blivit aktuellt med flera planer inom den grundlÀggande vuxen- utbildningen.

Undervisning

AnvÀnder lÀrarna nivÄtester/diagnostiska prov i undervisningen för att bedöma den studerandes förkunskaper i följande Àmnen?

Totalt antal respondenter: 234. FrÄgan har inte besvarats av de 12 respondenter som angett att det inte fanns studerande inom den grundlÀggande vuxenutbildningen.

Inom vilka omrÄden har lÀrarna hos utbildningsanordnarna fÄtt kompetensutveckling/fortbildning frÄn kommunen under de senaste tvÄ Ären? Flera svarsalternativ kan anges

Totalt antal respondenter: 234. FrÄgan har inte besvarats av de 12 respondenter som angett att det inte fanns studerande inom den grundlÀggande vuxenutbildningen.

523

Finns det beslutade mÄl eller riktlinjer för hur kommunen arbetar med studerande i behov av extra stöd inom den grundlÀggande vuxenutbildningen?

Hur tillgodoser kommunen behovet av extra stöd till de studerande som behöver det? Flera svarsalternativ kan anges.

Totalt antal respondenter: 225. 21 kommuner har valt alternativet "ej aktuellt att besvara frÄgan". Deras svar ingÄr inte.

Uppföljning och utvÀrdering

Har grundlÀggande vuxenutbildning följts upp och utvÀrderats pÄ kommunal nivÄ under de senaste tvÄ Ären?

524

Vilka av följande omrÄden har ingÄtt i uppföljningen och utvÀrderingen av grundlÀggande vuxenutbildning under de senaste tvÄ Ären? Flera svarsalternativ kan anges.

Ytterligare uppföljningsomrÄden som angetts Àr bl.a. nöjdhets- index, inflytande och hur mÄnga som kombinerar studier pÄ olika nivÄer.

Följer kommunen upp och dokumenterar orsakerna till studieavbrott inom den grundlÀggande vuxenutbildningen?

Kommunerna har beskrivit olika aspekter av sin uppföljning av studieavbrotten. Vissa har angett hur man kontaktar de studerande, andra hur resultatet dokumenteras eller vem som ansvarar för uppföljningen. NÀr det gÀller hur man tar reda pÄ orsakerna nÀmns frÀmst samtal med de studerande eller nÄgon form av blankett som den studerande fyller i.

Hur vanligt Àr det att avbrottsorsaken Àr okÀnd för kommunen?

525

Avslutande frÄgor

Planerar kommunen förÀndringar med anledning av de nya styrdokumenten (t.ex. skollag och förordning) nÀr det gÀller den grundlÀggande vuxenutbildningen?

Beskriv kort vilka förÀndringar som kommunen planerar med anledning av de nya styrdokumenten:

Kommunerna beskriver en mĂ€ngd olika aspekter av det arbete som följer av de nya styrdokumenten. Ett vanligt svar Ă€r att man avser att anpassa verksamheten till de nya styrdokumenten. Andra omrĂ„den som Ă€r Ă„terkommande i svaren Ă€r bl.a. uppföljning och kvalitetsarbete, ökad uppsökande verksamhet samt inrĂ€ttande av delkurser. Ett antal kommuner nĂ€mner en ökad anvĂ€ndning av individuella studieplaner och validering samt ökad möjlighet för de studerande att kombinera studier pĂ„ olika nivĂ„er. Även ökad samverkan inom vuxenutbildningen, med andra kommuner och med andra aktörer nĂ€mns som utvecklingsomrĂ„den.

526

Bilaga 4

EnkÀt om aktivitetskrav i komvux m.m. i Sveriges kommuner hösten 2012

Om enkÀten

Med anledning av utredningens tillÀggsdirektiv (dir. 2012:117) skickade utredningen i december 2012 ut en kompletterande webbenkÀt till ansvariga för komvux pÄ grundlÀggande nivÄ i Sveriges kommuner. EnkÀten bestod av Ätta frÄgor och skickades ut till 268 respondenter, varav 12 representerade kommunalförbund eller andra nÀra samarbeten mellan tvÄ eller flera kommuner.

Sammanlagt besvarade 217 respondenter enkÀten, varav tio representerade kommunalförbund eller dylikt. Det motsvarar en svarsfrekvens pÄ 81 procent. De 51 respondenter som inte besvarade enkÀten kom frÄn olika kommungrupper och representativiteten i enkÀtsvaren bedöms vara god. I anslutning till de flesta frÄgor har det funnits möjlighet att lÀmna en kommentar.

I denna bilaga redovisas frÄgorna i enkÀten ordagrant, liksom enkÀtens följebrev. Av resultatredovisningen framgÄr de svars- alternativ som gavs. Resultaten redovisas som andelar i procent för olika svarsalternativ. En del svar Ätföljs av en kortare kommentar eller förklaring.

Följebrev

Till: ansvarig tjÀnsteman i [kommunens namn]

Kompletterande enkÀtfrÄgor

Du har vÄren 2012 besvarat en enkÀt frÄn GRUV-utredningen om kommunens arbete med vuxenutbildning pÄ grundlÀggande nivÄ.

527

Med anledning av ett tillÀggsuppdrag (dir. 2012:117) kommer utredningen att behöva stÀlla nÄgra kompletterande frÄgor.

Det Àr en kort enkÀt om sammanlagt 8 frÄgor. FrÄgorna handlar dels om att eventuellt införa ett aktivitetskrav i komvux pÄ grundlÀggande och gymnasial nivÄ, dels om lÀrarledd tid i kurser pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux.

Var vÀnlig skicka in ditt svar sÄ snart som möjligt, dock senast tisdagen den 18 december.

Stort tack för din medverkan!

Geoff Erici, sÀrskild utredare

Du svarar genom att klicka pÄ nedanstÄende lÀnk: [lÀnk till undersökningen]

Om du har nÄgra frÄgor eller synpunkter, kontakta gÀrna: Helena Wintgren, utredningssekreterare, 08-405 35 93, helena.wintgren@ education.ministry.se eller Eva Andersson, utredningssekreterare, 08-405 26 35, eva.andersson@education.ministry.se.

EnkÀtfrÄgor om kommunal vuxenutbildning

Om du vill ha en överblick över frÄgorna innan du börjar fylla i, klicka pÄ utskriftsikonen nedan.

AnvÀnd pilen för att komma framÄt i enkÀten.

BakgrundsfrÄga

Är kommunen huvudman för kommunal vuxenutbildning (komvux) hösten 2012?

1 De respondenter som inte Àr huvudman för komvux hösten 2012 har inte besvarat fler frÄgor i enkÀten.

528

SOU 2013:20

FrÄgor om aktivitetskrav i komvux

FrÄgorna avser verksamhet som kommunen Àr huvudman för, bÄde grundlÀggande och gymnasial nivÄ. FrÄgorna avser hösten 2012.

Förekommer det att studerande i komvux Àr inskrivna men inte studerar aktivt? (t.ex. uteblir frÄn lÀrarledda tillfÀllen eller inte lÀmnar in inlÀmningsuppgifter).

Vad gör kommunen eller utbildningsanordnaren om en studerande i komvux inte Àr aktiv i sina studier? Maximalt tre alternativ kan anges.

Totalt antal respondenter: 184. FrÄgan har enbart besvarats av de respondenter som angett att det förekommer att studerande i komvux Àr inaktiva.

Ett exempel pÄ ett övrigt alternativ som kommuner har angett Àr att den studerande skrivs ut om han eller hon inte Àr aktiv. Flera kommuner skriver i kommentarsfÀltet att flertalet av de listade ÄtgÀrderna kan anvÀndas vid behov.

529

Ser er kommun behov av en skÀrpning i skolförfattningarna nÀr det gÀller krav pÄ aktivitet för dem som studerar i komvux?

Anser er kommun att det bör finnas en tydligare koppling mellan bristande studieaktivitet och utbetalning av studiemedel?

FrÄgor om undervisningstid m.m.

Avser endast kurser pÄ grundlÀggande nivÄ i komvux.

Erbjuder er kommun svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ pÄ heltid (dvs. 20 verksamhetspoÀng per vecka)?

En del kommuner skriver att de studerande kombinerar svenska som andrasprÄk med andra kurser. Flera kommuner skriver att heltidsstudier i svenska som andrasprÄk kan anordnas om det skulle behövas samt att fÄ studerande efterfrÄgar svenska som andrasprÄk pÄ heltid.

530

SOU 2013:20

Ange den högsta studietakt med vilken svenska som andrasprÄk pÄ grundlÀggande nivÄ erbjuds i er kommun. Antal verksamhetspoÀng/vecka:

Tabell dÀr svaren redovisas i grupper1

1 FrÄgan besvarades enbart av de respondenter som svarat att det inte Àr möjligt att lÀsa svenska som andrasprÄk pÄ heltid. Sex av dessa respondenter har inte besvarat frÄgan, alternativt har besvarat frÄgan pÄ ett sÀtt som inte har varit möjligt att tolka. I de fall dÀr respondenten angett ett intervall har det högsta vÀrde valts. I de fall dÀr respondenten angett en procentsats har denna multiplicera ts med 20 verksamhetspoÀng.

Hur stor andel av det totala antalet verksamhetspoÀng i en kurs eller delkurs lÀggs i regel ut som lÀrarledd tid i följande kurser pÄ grundlÀggande nivÄ? Ange svaret i procent (t.ex. 100 verksamhetspoÀng och 50 timmars lÀrarledd tid=50). Om detta varierar ange vad som Àr vanligast.

Tabell dÀr svaren för respektive kurs redovisas efter percentiler och medelvÀrde1

1Antal som besvarat respektive delfrÄga: svenska som andrasprÄk (172 respondenter), engelska (165 respondenter) och matematik (164 respondenter).

2Detta visar att den tiondel av kommunerna som i lÀgst utstrÀckning erbjuder lÀrarledd tid i kursen svenska som andrasprÄk lÀgger ut 42 procent av verksamhetspoÀngen eller mindre i lÀrarledd tid.

3MedelvÀrdena visar att det i genomsnitt erbjuds nÄgot fler undervisningstimmar per verksamhetspoÀng i kursen svenska som andrasprÄk Àn i kurserna engelska och matematik.

531

Tabell dÀr svaren för respektive kurs redovisas i intervall

1 Detta visar att en procent av kommunerna lÀgger ut mellan 0 och 24 procent av verksamhetspoÀngen i kursen svenska som andrasprÄk i lÀrarledd tid.

Om frÄgan inte kan besvaras, ange kort varför:

En del kommuner har inte besvarat frÄgan om hur mycket lÀrarledd tid som lÀggs ut. SkÀl som anges Àr bl.a. att kommunen inte sjÀlv anordnar kursen eller att det finns en stor variation i hur stor andel som lÀggs ut i lÀrarledd tid.

532

Bilaga 5

Tabeller om den studieekonomiska situationen

I denna bilaga redovisas ett detaljerat tabellunderlag om de studerandes ekonomiska situation. Uppgifterna har varit underlag till den genomgÄng av den studieekonomiska situationen som görs i kapitel 7. Inkomstuppgifterna Àr hÀmtade frÄn SCB:s inkomst- register.

Med lÄg, medelhög och hög studieomfattning avses följande intervall för antal verksamhetspoÀng under Äret.

Bakgrundsdata

GrundlÀggande nivÄ

533

Gymnasial nivÄ

GrundlÀggande nivÄ

Gymnasial nivÄ

GrundlÀggande nivÄ

534

Gymnasial nivÄ

GrundlÀggande nivÄ

Gymnasial nivÄ

GrundlÀggande nivÄ

535

Gymnasial nivÄ

Inkomster

Inkomster av förvÀrvsarbete och nÀringsverksamhet

Inkomst av förvÀrvsarbete och nÀringsverksamhet 2010, fördelat efter kön, kronor

Hela den kommunala vuxenutbildningen

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

536

Hög studieomfattning

GrundlÀggande nivÄ

LĂ„g studieomfattning

537

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

Gymnasial nivÄ

LĂ„g studieomfattning

538

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

539

SammanrÀknad förvÀrvsinkomst inkl. kapital

SammanrÀknad inkomst inklusive kapital 2010, fördelat efter kön, kronor

Hela den kommunala vuxenutbildningen

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

540

GrundlÀggande nivÄ

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

541

Hög studieomfattning

Gymnasial nivÄ

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

542

Hög studieomfattning

Nettoinkomst

Nettoinkomst 2010, fördelat efter kön, kronor

Hela den kommunala vuxenutbildningen

LĂ„g studieomfattning

543

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

GrundlÀggande nivÄ LÄg studieomfattning

544

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

Gymnasial nivÄ

LĂ„g studieomfattning

545

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

546

Disponibel inkomst per konsumtionsenhet

Disponibel inkomst per konsumtionsenhet 2010, fördelat efter kön, kronor

Hela den kommunala vuxenutbildningen

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

547

GrundlÀggande nivÄ LÄg studieomfattning

Medelhög studieomfattning

548

Hög studieomfattning

Gymnasial nivÄ

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

549

Hög studieomfattning

InkomstkÀllor

InkomstkÀllor 2010, antal och andel per inkomstkÀlla, fördelat efter kön

Hela den kommunala vuxenutbildningen

LĂ„g studieomfattning

550

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

551

GrundlÀggande nivÄ

LĂ„g studieomfattning

552

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

553

Gymnasial nivÄ

LĂ„g studieomfattning

554

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

555

Huvudsakliga inkomstkÀllor

Huvudsakliga inkomstkÀllor 2010, antal och andel per inkomst- kÀlla, fördelat efter kön

Hela den kommunala vuxenutbildningen

LĂ„g studieomfattning

556

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

557

GrundlÀggande nivÄ

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

558

Hög studieomfattning

Gymnasial nivÄ

LĂ„g studieomfattning

559

Medelhög studieomfattning

Tabellen har sekretessgranskats, vilket innebÀr att enskilda celler med antal mindre Àn tre har ersatts med " och att ev. summeringar har justerats.

Hög studieomfattning

560

Andel med studiebidrag som har andra inkomstkÀllor

InkomstkÀllor för studerande med studiebidrag 2010, antal och andel per inkomstkÀlla, fördelat efter kön

Hela den kommunala vuxenutbildningen

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

561

Hög studieomfattning

562

GrundlÀggande nivÄ

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

563

Hög studieomfattning

Gymnasial nivÄ

LĂ„g studieomfattning

564

Medelhög studieomfattning

565

Hög studieomfattning

Andel med försörjningsstöd som har andra inkomstkÀllor

InkomstkÀllor för studerande med försörjningsstöd 2010, antal och andel per inkomstkÀlla, fördelat efter kön

Hela den kommunala vuxenutbildningen

LĂ„g studieomfattning

566

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

567

GrundlÀggande nivÄ

LĂ„g studieomfattning

568

Medelhög studieomfattning

Hög studieomfattning

569

Gymnasial nivÄ

LĂ„g studieomfattning

Medelhög studieomfattning

570

Hög studieomfattning

571

Statens offentliga utredningar 2013

Kronologisk förteckning

1.FörÀndrad hantering av importmoms. Fi.

2.Patientlag. S.

3.TrĂ€ngselskatt – delegation, sanktioner och utlĂ€ndska fordon. Fi.

4.TillstÄnd och medling. Ju.

5.DjurhÄllning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L.

6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi.

7.SkÀrpningar i vapenlagstiftningen. Ju.

8.Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö.

9.Riksbankens

finansiella oberoende och balansrÀkning. Fi.

10.RĂ€tta byggfelen snabbt!

–med effektivare förelĂ€gganden och försĂ€kringar. S.

11.KunskapslÀget pÄ KÀrnavfallsomrÄdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav

och framtidsalternativ. M.

12.Goda affĂ€rer – en strategi för hĂ„llbar, offentlig upphandling. Fi.

13.Ungdomar utanför gymnasieskolan

–ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U.

14.En översyn inom SevesoomrÄdet

–förslag till en förstĂ€rkt organisation för att förebygga och begrĂ€nsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö.

15.För framtidens hĂ€lsa – en ny lĂ€karutbildning. U.

16.Effektivare konkurrenstillsyn. N.

17.BrottmÄlsprocessen. Ju.

18.Regeringsbeslut av ett statsrĂ„d – SRÄ. Fö.

19.Mera glÀdje för pengarna. Ku.

20.Kommunal vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U.

Statens offentliga utredningar 2013

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

TillstÄnd och medling. [4] SkÀrpningar i vapenlagstiftningen. [7] BrottmÄlsprocessen. [17]

Försvarsdepartementet

Den svenska veteranpolitiken

Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8]

En översyn inom SevesoomrÄdet

– förslag till en förstĂ€rkt organisation för att förebygga och begrĂ€nsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14]

Regeringsbeslut av ett statsrĂ„d – SRÄ. [18]

Socialdepartementet

Patientlag. [2]

RĂ€tta byggfelen snabbt!

– med effektivare förelĂ€gganden och försĂ€kringar. [10]

Finansdepartementet

FörÀndrad hantering av importmoms. [1]

TrĂ€ngselskatt – delegation, sanktioner och utlĂ€ndska fordon. [3]

Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6]

Riksbankens finansiella oberoende och balansrÀkning. [9]

Goda affĂ€rer – en strategi för hĂ„llbar, offentlig upphandling. [12]

Utbildningsdepartementet

Ungdomar utanför gymnasieskolan

– ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13]

För framtidens hĂ€lsa – en ny lĂ€karutbildning. [15]

Kommunal vuxenutbildning pĂ„ grundlĂ€ggande nivĂ„ – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20]

Landsbygdsdepartementet

DjurhÄllning och miljön

– hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5]

Miljödepartementet

KunskapslÀget pÄ KÀrnavfallsomrÄdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11]

NĂ€ringsdepartementet

Effektivare konkurrenstillsyn. [16]

Kulturdepartementet

Mera glÀdje för pengarna. [19]