sou 2013 12

Till Statsrådet Stefan Attefall

Genom beslut den 9 september 2010 (dir 2010:86) bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera upphandlingsregelverket och göra en översyn av upphandlingsstatistiken. Genom beslut den 15 sept- ember 2010 förordnades Anders Wijkman till särskild utredare.

Som experter förordnades den 15 december 2010 avdelnings- chefen Agneeta Anderson, professorn Mats Bergman, departements- sekreteraren Charlotte Brunlid, juristen Ulrica Dyrke, närings- politiske experten Ted Ekman, upphandlingschefen Lisbeth Johnson, jur. kand. Birgitta Laurent, avdelningschefen Peter Lindblom, hovrättsrådet Tom Madell, inköpsdirektören Jan Schönbeck, förbundsjuristen Eva Sveman, kanslirådet Claes Eriksson, kansli- rådet Hedvig Forsselius, departementsrådet Peter Frykblom, departementsrådet Gunilla Hulting, kanslirådet Lina Kager, departementssekreteraren Magnus Lindbäck, departementssekreteraren Niclas Liss Larsson, departementssekreteraren Annika Löfgren och departementssekreteraren Katarina Wahlgren. Den 24 oktober 2011 entledigades departementssekreteraren Peter Frykblom. Den 1 december 2011 entledigades avdelningschefen Peter Lindblom. Den 13 december 2011 entledigades departementssekreteraren Niclas Liss Larsson. Samma datum förordades ämnessakkunnige Anneli Hagdahl. Den 1 januari förordandes avdelningschef Ellen Hausel Heldahl. Den 1 februari 2012 entledigades departementssekreteraren Magnus Lindbäck och samma datum förordnades departements- sekreteraren Christian Berger. Den 6 februari 2012 entledigades departementssekreteraren Annika Löfgren och samma datum förordnades departementssekreteraren Ida Åhrén. Den 15 augusti 2012 entledigades departementssekreteraren Ida Åhrén och samma datum förordnades departementssekreteraren Maria Barton. Den 3 december 2012 entledigades kanslirådet Lina Kager samt hovrätts- rådet Tom Madell. Samma datum förordnades departements-

sekreteraren Roger Bengtsson. Den 23 januari 2013 entledigades näringspolitiske experten Ted Ekman.

Som utredningens huvudsekreterare anställdes kanslirådet Åsa Edman från den 15 november 2010. Docenten Sofia Lundberg var anställd som sekreterare med särskilt ansvar gällande upphandlings- statistik från den 1 januari 2011 till den 31 december 2011. Jur. kand. Helena Henriksson anställdes som sekreterare från den 2 februari 2011. Jur. kand. Ann Fryksdahl anställdes som sekreterare den 1 mars 2012. Den 16 april 2012 anställdes fil. dr. Magnus Arnek som sekreterare.

Utredningen har antagit namnet Upphandlingsutredningen 2010.

Utredningen överlämnade den 21 november 2011 delbetänk- andet På jakt efter den goda affären – analyser, erfarenheter och synpunkter på den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). Delbetänkandet var omvärlds- och problembeskrivande och inne- höll inte några förslag men indikerade utredningens vägval inför slutbetänkandet.

Den 2 februari 2012 fattades beslut vid regeringssammanträde dels om förlängning av utredningstiden till den 1 december 2012,

dels om att	del av uppdraget skulle utgå (dir. 2012:10). Den
18 oktober	2012 fattade regeringen beslut om att förlänga

utredningstiden till den 5 mars 2013 (dir. 2012:107).

Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12).

Fem särskilda yttranden har fogats till betänkandet. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm, mars 2013

Anders Wijkman

/Åsa Edman Helena Henriksson Ann Fryksdahl Magnus Arnek

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			17
Förkortningar.....................................................................			41
Författningsförslag .............................................................			43
1	Uppdraget .................................................................		55
1.1	Utredningens uppdrag.............................................................		55
1.2	Delbetänkandet och remissynpunkter....................................		56
	1.2.1	Delbetänkandet.............................................................	56
	1.2.3	Remissvar ......................................................................	58
1.3	Slutbetänkandets syfte och avgränsning m.m. .......................		58
	1.3.1 Vad ska och kan Upphandlingsutredningens
		förslag omfatta? ............................................................	58
	1.3.2 Direktivförslagen som behandlas i betänkandet.........		60
	1.3.3	Avgränsningar för Upphandlingsutredningens
		arbete .............................................................................	60
1.4	Viktiga statliga utredningar .....................................................		61
	1.4.1	Upphandlingsstödutredningen ....................................	61
	1.4.2 Genomförandet av de nya
		upphandlingsdirektiven och
		koncessionsdirektivet m.m. .........................................	63
	1.4.3 Utredningen om den kommunala kompetensen ........		64
	1.4.4 Ytterligare statliga utredningar av intresse..................		65
1.5	Arbetet med slutbetänkandet..................................................		66
1.6	Viktiga begrepp ........................................................................		67
			5

Innehåll		SOU 2013:12
2	Målet för den offentliga upphandlingen och
	utredningens arbete ....................................................	71
2.1	Inledning – offentlig upphandling i Sverige............................	71
2.2	Delbetänkandet ........................................................................	72

2.3Den goda affären – målet med den svenska offentliga

	upphandlingen ..........................................................................	74
3	Strategisk upphandling för ökad kvalitet och
	effektivitet .................................................................	79
3.1	Inledning...................................................................................	79
3.2	Allmänt om strategisk upphandling........................................	85
3.3	Strategisk upphandling ur ett ledningsperspektiv ..................	90
	3.3.1 Strategisk upphandling ur ett makroperspektiv ..........	90
	3.3.2 Nationell styrning och ledarskap .................................	93
	3.3.3 Strategisk upphandling ur ett mikroperspektiv...........	98
	3.3.4 Styrning hos den upphandlande myndigheten
	eller enheten ................................................................	100
	3.3.5 Upphandlingsutredningens slutsatser och förslag....	106

3.4Några centrala operativa aspekter på strategisk

upphandling ............................................................................		109
3.4.1 Hur man upphandlar kvalitet? ...................................		110
3.4.2 Utredningens slutsatser och förslag ..........................		135
3.4.3 Hur väljer man anbudsutvärderingsmodell? .............		141
3.4.4 Hur får man till stånd en relevant och
	ändamålsenlig uppföljning av kontrakt?....................	155
3.4.5	Utredningens slutsatser ..............................................	163
3.5 Inköpssamverkan....................................................................		168
3.5.1 Gällande rätt om inköpssamverkan ...........................		170
3.5.2	Direktivförslagen om inköpssamverkan....................	172
3.5.3	Nationell inköpssamverkan........................................	175
3.5.4 Lokal och regional inköpssamverkan.........................		185
3.5.5	Direktivförslag som underlättar
	gränsöverskridande inköpssamverkan –
	möjligheter och risker.................................................	190
3.5.6	Slutsatser och förslag ..................................................	194
6

SOU 2013:12 Innehåll

3.6	Förbättrad upphandlingskompetens.....................................		197
	3.6.1	Inledning .....................................................................	197
	3.6.2	Delbetänkandet och remissinstansernas
		synpunkter ..................................................................	198
	3.6.3 Utbildning, kompetens och forskning ......................		199
	3.6.4	Uppdragsutbildning ...................................................	203
	3.6.5	Forskning ....................................................................	205
	3.6.6	Upphandlingsutredningens bedömning....................	208
3.7	Elektronisk upphandling .......................................................		213
	3.7.1	Inledning .....................................................................	213
	3.7.2	Delbetänkandet och remissinstansernas
		synpunkter ..................................................................	214
	3.7.3 Vad menas med elektronisk upphandling? ...............		215
	3.7.4 Vad händer på området elektronisk upphandling? ... 219
	3.7.5 Möjligheter och risker med samt hinder mot
		elektronisk upphandling.............................................	224
	3.7.6	Utredningens sammanfattande slutsatser .................	230
4	Prioriterade lagstiftningsåtgärder ...............................		233
4.1	Inledning.................................................................................		233

4.2Dialog och förhandling mellan upphandlande

myndigheter/enheter och företag .........................................		234
4.2.1	Inledning .....................................................................	234
4.2.2	Delbetänkandet och remissinstanserna .....................	235
4.2.3 Vad har hänt sedan delbetänkandet
	överlämnades?.............................................................	236
4.2.4 Vilka möjligheter finns det att föra dialog enligt
	gällande regelverk?......................................................	236
4.2.5 Det klassiska direktivförslaget om möjligheter till
	samråd och dialog m.m...............................................	238
4.2.6	Upphandlingsutredningens bedömning....................	242
4.2.7 Vilka möjligheter till förhandling ger dagens
	upphandlingsregler?....................................................	244
4.2.8 Förslag till nytt klassiskt upphandlingsdirektiv –
	förhandlat förfarande under konkurrens ..................	246
4.2.9	Upphandlingsutredningens bedömning och
	förslag ..........................................................................	250

Innehåll SOU 2013:12

4.3	Beloppsgränserna för direktupphandling..............................		253
	4.3.1	Inledning......................................................................	253
	4.3.2	Delbetänkandet och remissinstansernas
		synpunkter...................................................................	254
	4.3.3	Gällande rätt ................................................................	257
	4.3.4	Erfarenheter från de nordiska grannländerna............	262
	4.3.5	Skäl för att höja beloppsgränserna för
		direktupphandling.......................................................	264
	4.3.6	Leder höjda gränser för direktupphandling till
		ökad risk för korruption och godtycke? ...................	268
	4.3.7	Åtgärder för tillvaratagande av konkurrensen på
		marknaden ...................................................................	271
	4.3.8	En beloppsgräns eller flera..........................................	274
	4.3.9	Var bör gränserna ligga? .............................................	277
	4.3.10	Dokumentationsplikt .................................................	278
	4.3.11 Finns det behov av att ta fram särskilda
		definitioner av begrepp kopplade till
		direktupphandlingar?..................................................	280
	4.3.12 Ytterligare utredningar som bör genomföras när
		de nya upphandlingsdirektiven genomförs ...............	283
	4.3.13 Utvärdering .................................................................		286
4.4	Annonsering av upphandlingar .............................................		286
	4.4.1	Inledning......................................................................	286
	4.4.2	Vad säger nu gällande regelverk om annonsering? ...	289
	4.4.3	Hur gör man i andra medlemsstater? ........................	297
	4.4.4	Överväganden och förslag ..........................................	300

4.5Ökade möjligheter att beakta enskildas behov och val

inom ramavtal där samtliga villkor är fastställda ..................		310
4.5.1	Inledning......................................................................	310
4.5.2	Delbetänkandet och remissinstansernas
	synpunkter...................................................................	311
4.5.3 Nuvarande och framtida möjligheter att beakta
	fysiska personers behov och val .................................	313
4.5.4 Upphandlingsutredningen föreslår att enskildas
	behov och val jämställs med rangordning och
	annan objektiv fördelningsgrund ...............................	319
4.5.5 Särskilt om konsekvenser och åtgärdsförslag till
	följd av förslaget med avropsgrunden den
	enskildes val.................................................................	325

SOU 2013:12 Innehåll

5	Prövningen av upphandlingsmål.................................		341
5.1	Inledning.................................................................................		341
	5.1.1	Delbetänkandet och remissinstansernas
		synpunkter ..................................................................	342
	5.1.2	Bestämmelser om överprövningar .............................	343
5.2	För en effektivare och mer rättssäker handläggning ...........		351
	5.2.1	Målutredningen...........................................................	351
	5.2.2 Var och hur bör upphandlingsmål prövas –
		Målutredningens verktygslåda ...................................	353
5.3	Avgift och rättegångskostnader ............................................		364

5.4Ett nytt undantag för direktupphandling under

	överprövning ..........................................................................		366
	5.4.1	Inledning .....................................................................	366
	5.4.2	Temporär upphandling...............................................	367
5.5	Alternativ problemlösningsmekanism..................................		369
	5.5.1	Inledning .....................................................................	369
	5.5.2 En medlingsfunktion för strukturella problem ........		371
6	Några centrala aspekter på socialt och miljömässigt
	ansvarsfull offentlig upphandling ...............................		375
6.1	Inledning.................................................................................		375
6.2	Bakgrund ................................................................................		377
	6.2.1 Den offentliga sektorns anskaffning av varor och
		tjänster har under lång tid använts för att uppnå
		mål inom det sociala området ....................................	377
	6.2.2 Upphandling som ett sätt att möta miljö- och
		klimatmässiga utmaningar..........................................	381

6.3Hur långtgående krav och kriterier av miljömässig och

social karaktär tillåter EU-lagstiftningen?............................	386
6.3.1 Krav som går längre än fullt ut harmoniserande
lagstiftning ..................................................................	389
6.3.2 Inremarknadstestets tillämpning på krav inom
icke-harmoniserade områden.....................................	389
6.3.3 EU-rättens inverkan på tilldelningskriteriernas
utformning ..................................................................	390
	9

Innehåll	SOU 2013:12
6.3.4 EU-rättens inverkan på utförandevillkorens
utformning ..................................................................	391

6.4Ett samhällsekonomiskt perspektiv på miljömässigt och

socialt hållbar offentlig upphandling.....................................

392

6.5Vad vet vi om effekterna av att ställa miljökrav och

	sociala krav? ............................................................................	401
	6.5.1 Miljöanpassad upphandling och
	innovationsupphandling som styrmedel....................	402
	6.5.2 Sociala krav som styrmedel i offentlig
	upphandling – en forskningsöversikt.........................	409
	6.5.3 Greener Public Purchasing as An Environmental
	Policy instrument........................................................	411
	6.5.4 Miljöhänsyn i offentlig upphandling –
	samhällsekonomisk effektivitet och
	konkurrensbegränsade överväganden ........................	413
	6.5.5 Miljö- ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig
	upphandling.................................................................	414
	6.5.6 Miljöanpassad upphandling ur ett
	kostnadseffektivitetsperspektiv .................................	416
6.6	Sammanfattande kommentarer..............................................	417
7	En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad
	upphandling.............................................................	421

7.1Allmänt om statsmakternas ambitioner, styrning och

insatser inom området miljöanpassad upphandling .............	422
7.1.1 Regeringens handlingsplan för miljöanpassad
offentlig upphandling .................................................	422

7.1.2Naturvårdsverkets utvärdering av arbetet med handlingsplanen och Riksrevisionens rapport

	Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen
	mot klimatmålet effektiv? ..........................................	424
7.1.3	MSR:s övergripande bedömning av arbetet med
	miljöanpassad upphandling i Sverige .........................	427
7.1.4	Några sammanfattande iakttagelser ...........................	428

7.2Att ställa och följa upp miljökrav i offentliga

upphandlingar .........................................................................	428
7.2.1 Inledning......................................................................	428

SOU 2013:12	Innehåll
7.2.2 I vilken omfattning ställs miljökrav i offentlig
upphandling och varför? ............................................	429
7.2.3 Vilka slags krav ställs? ................................................	430
7.2.4 Vilka faktorer påverkar hur miljökrav ställs?............	434
7.2.5 Hur följs kraven typiskt sett upp?.............................	434
7.2.6 Ett bra exempel på hur uppföljning av miljökrav
kan gå till .....................................................................	435
7.2.7 Sammanfattande slutsatser och förslag .....................	436

7.3Att möta framtida klimat- och resursutmaningar med

offentlig upphandling av transformativa lösningar ..............		442
7.3.1	Inledning .....................................................................	442
7.3.2	Delbetänkandet och remissinstanserna .....................	443
7.3.3	En nationell innovationsstrategi ................................	444

7.3.4Nyheter i förslagen till nya upphandlingsdirektiv

– innovationspartnerskap och gemensamma

	inköpscentraler över gränserna m.m. ........................	445
7.3.5	Närmare om innovationer och transformativa
	lösningar ......................................................................	447
7.3.6	Överväganden och förslag..........................................	454

7.4Offentlig upphandling ur ett livscykelperspektiv – ett

	sätt att både minska kostnaderna och främja miljön ...........		459
	7.4.1	Inledning .....................................................................	459
	7.4.2	Delbetänkandet och remissinstanserna .....................	461
	7.4.3 Vad menas med livscykelkostnader och hur kan
		de beräknas? ................................................................	462
	7.4.4 De nya upphandlingsdirektiven om
		livscykelkostnader ......................................................	468
	7.4.5 MSR:s arbete för att främja användningen av
		livsykelperspektiv i offentlig upphandling ................	470
	7.4.6 Utredningens överväganden och förslag...................		472
8	Socialt ansvarsfull offentlig upphandling ....................		475
8.1	Inledning.................................................................................		475
	8.1.1	Delbetänkandet och remissinstanserna .....................	477
8.2	Att ta sociala hänsyn..............................................................		478
	8.2.1 Flera tycker att det är svårt att ställa sociala krav .....		480
	8.2.2 En ny kriterieverksamhet avseende sociala krav .......		482
	8.2.3 Vilka krav bör ställas och prioriteras? .......................		484
			11

Innehåll	SOU 2013:12
8.2.4 Vilken process bör användas för att ta fram
kriterierna? ..................................................................	492
8.2.5 Var bör kriterieverksamheten placeras?.....................	493
8.2.6 Hur följer man upp sociala krav? ...............................	493
8.2.7 Nordiskt samarbete ....................................................	500
8.3 Civila samhället – en viktig resurs .........................................	501

8.3.1Social ekonomi, sociala företag, arbetsintegrerande sociala företag och idéburna

	organisationer..............................................................	504
8.3.2	Upphandling eller bidrag? ..........................................	506
8.3.3 I vilken mån påverkas bidragsgivningen av EU:s
	statsstödsregler?..........................................................	510
8.3.4	Kategoristöd för den sociala ekonomin.....................	520

8.4Reserverade kontrakt till arbetsintegrerande sociala

	företag .....................................................................................		522
9	Små och medelstora företags deltagande i offentliga
	upphandlingar ..........................................................		527
9.1	Inledning.................................................................................		527
9.2	Vilka företag är små och medelstora? ...................................		529
9.3	Delbetänkandet och remissvaren ..........................................		530
9.4	Vad har hänt efter delbetänkandet? ......................................		532
	9.4.1	Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet................	532
	9.4.2	Tillväxtverket...............................................................	533

9.4.3Intresseorganisationen Företagarna visar att deltagandet av små företag ligger kvar på samma

nivå som tidigare år .....................................................	534
9.4.4 Hur ser det ut på de stora inköpscentralerna? ..........	535

9.5Andra länders erfarenheter och arbete med

konkurrensfrågor inom offentlig upphandling ....................		537
9.5.1	Danmark ......................................................................	537
9.5.2	Norge...........................................................................	538

9.6Bestämmelser i förslagen till nya upphandlingsdirektiv

som syftar till att öka små och medelstora företags
deltagande ...............................................................................	539

SOU 2013:12	Innehåll
9.6.1 Uppdelning av kontrakt i delkontrakt – en nyhet....	540
9.6.2 Förenkling av informationsskyldigheten – nytt i
direktiven men inte i Sverige......................................	542
9.6.3 Begränsning av vilka krav som kan ställas på
anbudsgivare – en nyhet .............................................	542

9.7Sammanfattning av förslag som syftar till att tillvarata konkurrensen och öka små och medelstora företags

	deltagande i upphandlingar....................................................	543
10	En nationell upphandlingsstatistik .............................	549
10.1	Inledning.................................................................................	549
10.2	Utgångspunkter .....................................................................	551
10.3	Nuvarande statistikinsamling och upphandlingsstatistik....	556
	10.3.1 Nuvarande statistikinsamling ....................................	556
	10.3.2 Konkurrensverkets förslag till nytt
	statistikinsamlingsförfarande baserat på
	kommersiella annonsdatabaser ..................................	559
	10.3.3 Vad kan man säga på basis av den statistik som
	hittills samlats in? .......................................................	562
10.4	Vilka möjligheter skapar elektronisk upphandling till
	insamling av upphandlingsstatistik? .....................................	564
	10.4.1 Allmänt om kopplingen mellan elektroniska
	upphandlings- och beställningssystem och
	statistikinhämtning.....................................................	564
	10.4.2 Hur elektronisk upphandling förbättrar
	möjligheterna att samla in upphandlings- och
	inköpsstatistik.............................................................	565
10.5	Överväganden ........................................................................	568
	10.5.1 Varför är den nationella upphandlingsstatistiken
	så mager och bristfällig? .............................................	568
	10.5.2 Vilken statistik ska samlas in?....................................	570
	10.5.3 Sammanfattande bedömning av vilka
	statistikuppgifter som bör samlas in..........................	575
	10.5.4 Hur ska statistikinsamlingen gå till? .........................	575

Innehåll	SOU 2013:12
	10.5.5 Vem ska ansvara för insamling, sammanställning
	och analys av den nationella
	upphandlingsstatistiken? ............................................	580
10.6	Upphandlingsutredningens slutsatser och förslag ...............	582
11	En handlingsplan för goda offentliga affärer ................	593
11.1	Syftet med en handlingsplan..................................................	593
11.2	Den goda affären – en övergripande målsättning för den
	offentliga upphandlingen .......................................................	593
11.3	Vem och vad omfattas av handlingsplanen? .........................	594
11.4	Under vilken period bör handlingsplanen gälla? ..................	595
11.5	Komplettering av handlingsplanen........................................	595
11.6	Ett förslag till handlingsplan för goda offentliga affärer .....	596
12	Konsekvensutredning ................................................	609
12.1	Beskrivning av problemen och vad utredningen vill
	uppnå.......................................................................................	609
12.2	Utredningens samlade förslag ...............................................	614
	12.2.1 Vilka berörs av förslagen?...........................................	614
	12.2.2 Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser
	medför förslagen? .......................................................	615
12.3	Går förslagen utöver de skyldigheter som följer av
	Sveriges anslutning till Europeiska unionen? .......................	627

12.4Behöver särskilda hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella

informationsinsatser...............................................................	628
12.5 Finansiering ............................................................................	628
12.5.1 Forsknings- och utbildningssatsningar .....................	629

SOU 2013:12	Innehåll
Särskilda yttranden ..........................................................	633
Bilageförteckning (bilagorna finns på bifogad CD)

1.Kommittédirektiv 2010:86

2.Tilläggsdirektiv 2012:107

2a) Tilläggsdirektiv 2012:10

3.Deltagare i Upphandlingsutredningens 2010 referensgrupper

4.Sammanfattning av Upphandlingsutredningens delbetänkande

5.Sammanfattning av remissynpunkter

6.Strategiskt upphandlingsarbete, AffärsConcept i Stockholm AB

7.Kartläggning av kvalitetskriterier, SIQ – Institutet för Kvalitetsutveckling

8.Kvittningsmetoden – en beslutsteoretiskt välgrundad och praktiskt användbar utvärderingsmetod

9.Analys av små kommuners samverkan kring inköp av varor och tjänster, Sammanfattning av en intervjustudie gjord av Ronny Svensson, Bergsslagsgruppen i Leksand

10.Nordisk utblick – överprövningar

11.Miljö-, ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphand- ling, Miljöstyrningsrådets rapport 2012:1

11 a) Hur långtgående krav och kriterier tillåter EU-rätten?

12.Legal Analysis of the Possibilities of Imposing Requirements in Public Procurement that Go Beyond the Requirements of EU Law, Jörgen Hettne

13.Commentaries on Jörgen Hettne’s Legal Analysis of the Possibilities of Imposing Requirements in Public Procurement that Go Beyond the Requirements of EU Law, Roberto Caranta

14.Comment on Professor Jörgen Hettne’s Legal Analysis of the Possibilities of Imposing Requirements in Public Procurement that Go Beyond the Requirements of EU Law and professor Roberto Caranta’s commentary, Peter Kunzlik

15.Miljöanpassad upphandling och innovationsupphandling som styrmedel, Carl Dalhammar och Charlotte Leire, IIIEE Rapport 2012:01

16.Sociala krav som styrmedel i offentlig upphandling – en forskningsöversikt, Magnus Frostensson och Emma Sjöberg

Sammanfattning

Upphandlingsutredningens huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över systemet för insamling av upphandlings- statistik och vilken statistik som ska samlas in. Utredningen till- sattes hösten 2010. Regeringens motiv var flera, bl.a. att få underlag till den då förestående översynen av EU:s upphandlingsdirektiv men också att beakta den utbredda kritiken mot gällande upp- handlingslagstiftning och dess tillämpning.

Efter ett omfattande, utåtriktat utredningsarbete kan kritiken från offentlig sektor, företag, forskare, intresseorganisationer m.fl. sammanfattas på följande sätt:

Den offentliga upphandlingen har en tydlig slagsida mot lag- tillämpning. Andra viktiga aspekter av den goda affären har kommit i skymundan.

Den offentliga upphandlingen lider av brist på ledarskap och strategiskt perspektiv. Riksdag och regering synes sakna ett samlat grepp om den offentliga upphandlingens betydelse för viktiga delar av samhällets service. De har inte utnyttjat upp- handlingens fulla potential som politiskt styrmedel eller för att hushålla med gemensamma medel.

Trots att upphandlingen ofta berör välfärdens kärna får den alltför sällan myndighetsledningens uppmärksamhet. Många myndigheter saknar eller har en otydlig strategi för sin offentliga upphandling.

Kunskapsbristerna på området är stora. Till följd av undermålig statistik råder betydande osäkerhet om hur stora summor den offentliga upphandlingen i Sverige omsätter. Vidare brister kunskaperna om konkurrenssituationen på de olika marknad- erna, i vilken omfattning företag av olika storlek deltar, vad man

Sammanfattning

SOU 2013:12

upphandlar m.m. Allt detta försvårar djupare analyser av den offentliga upphandlingen. Den undermåliga statistiken är en viktig anledning till svårigheterna att beräkna effekterna av de miljökrav och sociala krav som ställs.

Lagstiftningen och dess tillämpning upplevs som både krånglig och oflexibel samt emellanåt även otydlig. Myndigheternas begränsade möjligheter till förhandling upplevs ofta stå i vägen för den goda affären. Hur långtgående miljökrav och sociala krav som får ställas, inte minst i förhållande till EU-lagstift- ningen, omgärdas också av frågetecken. Vidare råder oklarheter i vilken mån som enskildas särskilda behov och val kan beaktas.

Det stora antalet överprövningar leder till förseningar och fördyringar samt, inte sällan, till svårigheter att tillhandahålla viktig offentlig service. Rädslan för att upphandlingen ska stoppas gör att man undviker mer komplexa tillvägagångssätt som skulle vara till fördel för den goda affären.

Ställda krav följs sällan upp, vilket gör att myndigheterna inte vet om de fått vad avtalat om och betalar för. Bristande uppföljning anses t.ex. vara en viktig faktor bakom de skandaler som under senare år uppdagats inom äldreomsorgen. För samvetsgranna leverantörer leder bristen på uppföljning ofta till frustration och till att de ibland avstår från att delta i upphandlingar. När kontrakten inte följs upp minskar också möjligheterna att lära inför framtida upphandlingar.

Små upphandlande myndigheter och leverantörer möter sär- skilda utmaningar, både på grund av resurs- och kompetensbrist, men också för att transaktionskostnaderna i samband med upphandlingarna slår extra hårt mot små enheter.

Vägledning och andra stödåtgärder från central nivå upplevs som otillräckliga, inte alltid samstämmiga och emellanåt alltför allmänt hållna. Särskilt små upphandlande myndigheter upplever svårigheter att, i den enskilda upphandlingen, tillämpa och väva samman vägledningar från olika upphandlingsstödjande organisa- tioner. Det statliga upphandlingsstödet behöver också utvecklas och lägga betydligt större vikt vid upphandlingens strategiska och ekonomiska dimensioner.

SOU 2013:12

Sammanfattning

Den goda affären – målet för den offentliga upphandlingen

Begreppet den goda affären har tjänat väl som utgångspunkt för utredningens arbete och bör, som utredningen ser det, vara det självklara målet för den offentliga upphandlingen. Den goda affären innebär att de upphandlande myndigheterna och enheterna, inom ramen för regelverket;

tillgodoser verksamheternas behov genom att ställa och följa upp krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus,

tillgodoser behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket inne- bär att, så långt möjligt, hänsyn tas till livscykelkostnaden,

tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling när upphandlingens art motiverar detta,

beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov, samt

tillvaratar och vårdar konkurrensen på de aktuella upphandlings- marknaderna vilket bland annat inbegriper att överväga åtgärder för att underlätta de mindre företagens deltagande.

Vad som är rätt eller önskvärd kvalitet avgörs ytterst av dem som varan eller tjänsten är till för. Därför är brukarperspektivet en central utgångspunkt i utredningens förslag. I en upphandlande myndighets eller enhets kvalitetsuppfattning bör normalt miljöaspekter och sociala aspekter ingå och offentliga verksamheter bör gå före i arbetet med att ta sociala och miljömässiga hänsyn. Att ta ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling har sedan ett antal år tillbaka ett tydligt stöd i upphandlingslagarnas s.k. ”bör-regler”. Den offentliga sektorn svarar för en betydande efterfrågan på marknaden och kan genom offensiva och samtidigt konstruktiva krav medverka till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas.

Ett näringsliv som är vant att möta höga krav nationellt står också väl rustat i mötet med internationell konkurrens. De mindre företagens ökade deltagande i offentliga upphandlingar är av central betydelse, både för mångfalden av utförare och konkurrensen men också för sysselsättningen. Små och medelstora företag utvecklar i sitt arbete inte sällan nya, innovativa lösningar. En väl fungerande konkurrens är en förutsättning för den goda affären och leder, under rätt villkor, till att sådana affärer görs till lägsta möjliga total- kostnad.

Sammanfattning

SOU 2013:12

Av regeringens budgetproposition framgår att målet med den offentliga upphandlingen är att skattemedlen ska användas på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. Enligt EU-kommissionens utvärdering bidrar upphandlingsdirektiven

– och deras positiva inverkan på konkurrensen och den gräns- överskridande handeln – till att skattemedlen utnyttjas mer effektivt. Utredningens anser att den offentliga upphandlingen, med ökad styrning och mer av strategiskt tänkande, kan användas för att åstadkomma betydande besparingar jämfört med i dag.

Strategisk upphandling för kvalitet och effektivitet

Det nationella ledarskapet

Den enskilt viktigaste faktorn för att förverkliga målet om den goda affären är att utveckla ett mer strategiskt perspektiv på den offentliga upphandlingen.

Regeringen har historiskt sett framför allt fokuserat på lag- stiftningsfrågor i samband med offentlig upphandling. Den vidare frågeställningen – en samordnad politik för goda affärer i offentlig sektor – har inte getts samma uppmärksamhet. Detsamma gäller upphandlingens konsekvenser för den offentliga servicen till med- borgarna och effektiviteten i själva upphandlingen. Det finns enligt utredningen en betydande potential till både effektivisering och ökad samhällspåverkan om regering och riksdag utvecklar ett mer strategiskt förhållningssätt.

Socialdepartementet har under innevarande mandatperiod haft det övergripande ansvaret för upphandlingspolitiken. Offentlig upphandling handlar dock ytterst om en effektiv förvaltning och hushållning med allmänna medel. Det talar enligt utredningen för att det övergripande ansvaret för upphandlingen borde ligga på Finansdepartementet.

Hittillsvarande brister i samordningen på nationell nivå har enligt Upphandlingsutredningens mening lett till en fragmentisering av upphandlingspolitiken. Olika sakdepartement har vart och ett tagit ansvar för vissa upphandlingsrelaterade frågor och i sin tur fördelat uppgifter och resurser på sina respektive myndigheter. Bristerna i samordningen har exempelvis lett till att inget departement sam- ordnar politiken för socialt ansvarsfull offentlig upphandling. Upp- handlingsutredningen menar att det har lett till att frågan hamnat i

SOU 2013:12

Sammanfattning

skymundan och anser att Socialdepartementet bör ges ett uttalat samordningsansvar.

Ett annat resultat av den bristande nationella samordningen är att insatserna för stöd och vägledning inom upphandlingsområdet är uppdelade på ett antal statliga myndigheter och organisationer. Denna splittring har varit uppmärksammad under en längre tid och ledde 2011 till att regeringen tillsatte en särskild utredare (Upp- handlingsstödsutredningen). Denna utredning lämnade våren 2012 ett förslag om att det statliga upphandlingsstödet borde samordnas i en ny myndighet (SOU 2012:32). Förslaget är enligt Upphand- lingsutredningens mening ett viktigt steg i rätt riktning.

Den splittrade upphandlingspolitiken och avsaknaden av ett samordnat upphandlingsstöd har minskat förutsättningarna för goda offentliga affärer.

Ledarskapet på myndighetsnivå

De senaste decennierna har karaktäriserats av en utveckling där den offentliga sektorn – bland annat genom konkurrensutsättning – sökt nya vägar för att tillhandahålla välfärdstjänster till medborgarna. Tanken har varit att åstadkomma ett mer varierat tjänsteutbud med högre kvalitet och kostnadseffektivitet, utan att göra avkall på principerna om gemensam finansiering och tillgång för alla efter behov. Både upphandlade varor och tjänster utgör numera viktiga komponenter i en fungerande välfärd. Detta medför att ledarskapet på myndighetsnivå och ett i sammanhanget strategiskt förhållningssätt till den offentliga upphandlingen är av avgörande betydelse.

När myndigheterna valt att konkurrensutsätta verksamheter, eller upphandla strategiskt viktiga varor, behöver ledningen utveckla mål som är tydliga och mätbara samt kommunicera dessa till organisa- tionen. Det är angeläget att det finns policydokument och styr- dokument liksom dokumenterade rutiner och processer som stöd för inköpsfunktionerna. Av stor vikt är riktlinjer för affärsetik, vilket inkluderar konkurrensaspekter t.ex. små och medelstora företags möjligheter att tävla om kontrakt, miljöhänsyn och sociala hänsyn. Åtskilliga myndigheter uppvisar brister i dessa avseenden. Detta kan i sin tur kopplas direkt till vikten av ledarskap. Det är verksamhetens ledning som har det yttersta ansvaret för att utarbeta och införa denna typ av styrdokument. Enligt Upphandlingsutredningens mening är det därför en god idé att ha regelbundna överläggningar i kommun-

Sammanfattning

SOU 2013:12

och landstingsfullmäktige eller myndigheternas ledningar om upp- handlingens övergripande mål och strategier samt hur upphandlade verksamheter följs upp och fungerar. Enskilda kommuner, som t.ex. Värnamo, har gått ett steg längre och inrättat en särskild nämnd för upphandlingsfrågor. Det framstår enligt Upphandlingsutredningen som angeläget att upphandlingsfrågorna på lämpligt sätt representeras på ledningsgruppsnivå i de enskilda myndigheterna.

Effektiviseringspotentialen är inte tillräckligt uppmärksammad

Utredningen gör bedömningen att varken statsmakterna eller de enskilda myndigheterna till fullo insett den potential för en effektivisering av den offentliga sektorn som ligger i en bättre fungerande offentlig upphandling. Upphandlingen uppgår till mycket stora belopp, cirka 550–600 miljarder kronor årligen. Om sektorn i sin helhet, genom bättre upphandlingar, skulle kunna pressa prisnivån med bara ett par procent i snitt, utan att kvaliteten försämras, skulle resurser motsvarande minst 10 miljarder kronor frigöras. Få andra instrument innehåller samma potential till effektiviseringar. Utblickar till de nordiska länderna visar att besparingar och effektiviseringar genom effektivare offentlig upphandling ges hög prioritet.

Upphandlande myndigheter har, genom den offentliga upp- handlingen, goda förutsättningar att ta del av vissa produktivitets- ökningar som privat sektor erfarenhetsmässigt har visat sig vara bra på att åstadkomma. Den offentliga verksamheten är långt svårare att effektivisera än traditionell varuproduktion och service i privat sektor. Men en ökad konkurrensutsättning – med tydliga kvalitets- krav – bör enligt utredningen kunna medverka till att produktivi- teten höjs även i offentliga verksamheter.

Utredningen har uppmärksammats på att ett helhetsperspektiv ofta saknas vid anskaffning av varor och tjänster. Varor till lågt inköpspris väljs trots att driftkostnaderna på längre sikt blir högre. Sådana varor är därtill ofta sämre ur ett miljö- och resursperspektiv. Ett annat exempel på bristande helhetsperspektiv är när en upphandling delas upp i olika delar, t.ex. investering respektive drift och underhåll var för sig. Genom att i stället välja ”paket- lösningar” kan drivkrafter för effektivisering och nytänkande stimuleras. I sammanhanget är de budgetprinciper som gäller för offentlig sektor ett problem.

SOU 2013:12

Sammanfattning

Ett ytterligare exempel på ett bristande helhetsperspektiv är upphandlande myndigheter som sköter sin anskaffning av varor och tjänster på ad hoc-basis, dvs. utan någon egentlig strategi. Det leder regelmässigt till dyrare inköp.

Inköpssamverkan passar mer eller mindre väl för olika typer av varor. Om och när upphandlande myndigheter ska delta i olika former av inköpssamverkan är en strategisk fråga. Professionell och genom- tänkt inköpssamverkan leder dock i regel till bättre inköpsvillkor, minskade transaktionskostnader och en stärkt upphandlingskompetens.

Det finns goda erfarenheter av att väl utformade it-lösningar leder till en betydande effektivisering av upphandlingsverksamheten. Felkällorna kan minskas vilket underlättar för aktörer i allmänhet och för de små och medelstora företagen i synnerhet.

Den offentliga sektorn skulle sammantaget kunna åstadkomma långt bättre inköp till en lägre totalkostnad genom att se anskaff- ningen ur ett bredare, mer genomtänkt och långsiktigt perspektiv.

Den viktiga upphandlingskompetensen

Att göra goda affärer kräver kunskaper och kompetens inom flera områden, exempelvis juridik, ekonomi, teknik, miljö och socialt ansvarstagande. Upphandlingsutredningen anser att kompetensen bör stärkas genom utbildning på akademisk nivå. Sådan utbildning finns i dag främst i form av olika juridiska kurser. Här måste en breddning ske och inkludera kunskap från ett antal discipliner. Av största vikt är också att utbildningen för ledare i offentlig sektor ger utrymme åt offentlig upphandling, utifrån perspektivet ledar- skap och strategi.

Den bristfälliga forskningen är delvis ett resultat av den under- måliga upphandlingsstatistiken. Men det tillkommer att efterfrågan på analyser och forskning inom detta, för samhället och samhälls- ekonomin betydelsefulla område, varit begränsat. Många av de fråge- ställningar som väckts under utredningsarbetet förutsätter ytterligare studier. Utrymmet för förbättringar och effektiviseringar inom offentlig upphandling måste bedömas som mycket stora, givet att kunskaperna på området fördjupas. Det är sammanfattningsvis angeläget att bredda forskningen med syfte att fördjupa analysen men också att bidra till en höjd kompetens.

Mot denna bakgrund föreslår Upphandlingsutredningen att

Sammanfattning

SOU 2013:12

regeringen utarbetar och överlämnar till riksdagen en strategisk handlingsplan för goda offentliga affärer med det huvudsakliga syftet är att styra den offentliga upphandlingen mot bättre kvalitet och effektivitet,

offentlig upphandling, med fokus på ledarskap och strategi, integreras i kompetensutvecklingen av ledare i staten,

tre professurer inrättas inom offentlig upphandling med inrikt- ning på juridik, ekonomi och samhällsvetenskap samt uppdrags- utbildning inom området anordnas,

anslagen till forskning om offentlig upphandling utökas med 10–15 miljoner kronor årligen och tvärvetenskapliga projekt ges prioritet,

ett samordnat upphandlingsstöd i statlig regi ges ansvaret att utveckla vägledningar och informationsinsatser om upphand- lingens strategiska betydelse, samt

det samordnade upphandlingsstödet utarbetar särskild väg- ledning för inköpssamverkan.

Sätt kvaliteten i centrum

De senaste åren har kvalitetsfrågorna hamnat alltmera i fokus. Bak- grunden är bland annat uppdagade missförhållanden på vissa äldre- boenden som bedrivits på entreprenad. Somliga ser kvalitetsbristerna som en konsekvens av en effektiviseringsiver och lönsamhetsjakt som gått för långt. Andra ser i stället problemen som brister i kravställande och uppföljning från de kommunala huvudmännens sida.

Utredningens uppfattning är att frågan inte har något enkelt svar. Det är dock ställt utom allt tvivel att kravens och kontraktens utformning samt uppföljningen, är väsentliga för att erhålla god kvalitet. I detta inbegrips frågor om hur man skapar välavvägda incitament, t.ex. genom olika typer av ersättningsformer eller förlängningsoptioner, samt hur en verkningsfull uppföljning kan organiseras och kontraktsbrott beivras. Centralt är också att premiera kvalitetshöjande åtgärder som går utöver ställda krav och att introducera drivkrafter för att uppnå högsta möjliga kvalitet under kontraktstiden. Vidare anser utredningen att de s.k. relativa anbudsutvärderingsmodellerna inte bör tillämpas, dels för att de

SOU 2013:12

Sammanfattning

tenderar att osynliggöra de svåra avvägningarna mellan t.ex. kvalitet och pris som myndigheterna ofta ställs inför, dels för att de är oförutsägbara och möjliga att manipulera.

Det finns vid det här laget gott om studier som visar att kon- kurrensutsättning av offentligt finansierade tjänster – i samman- hang där kvalitetskraven är enkla att ställa och följa upp – innebär att effektiviteten ökar, dvs. kostnaderna minskar utan att kvaliteten på tjänsterna för den skull blir sämre. Dylika tjänster är exempelvis städning, sophämtning samt drift och underhåll av vägar. De vinstsyftande företagens drivkrafter att hålla nere kostnaderna är, vid dessa typer av entreprenader, normalt av godo eftersom effektivi- teten ökar.

Annorlunda ligger det till när en verksamhets kvalitet är svår att definiera och följa upp. Ekonomisk teori indikerar att kvalitets- bristerna riskerar att öka om sådan verksamhet utförs av företag med stark inriktning på kostnadsminimering och vinst. Forsk- ningen på området är dock begränsad. Utredningen har i sitt arbete inte kunnat påvisa generella eller entydiga skillnader i den kvalitet som erbjuds, inom exempelvis vård och omsorg, mellan verksamheter som bedrivs i offentlig regi, privat regi eller av ideella organisationer. Baserat på den empiri som finns konstaterar utredningen att kvalitetsbrister främst är ett resultat av illa formulerade krav eller brister i uppföljningen. Här ligger en av de stora utmaningarna vid offentlig upphandling av vård och omsorg.

Att det är möjligt att kombinera hög kvalitet och upphandling av avancerade välfärdstjänster från vinstdrivande företag står dock enligt Upphandlingsutredningen utom allt tvivel. Det krävs dock väl genomtänkta krav, ersättningsmodeller med tydliga kvalitets- incitament, transparanta anbudsutvärderingsmodeller samt en noggrann och kontinuerlig uppföljning. I sammanhanget är det viktigt att belysa att de mindre upphandlande myndigheterna av resursskäl har begränsade förutsättningar att själva ha den kom- petens som krävs för att arbeta med kvalitet i de enskilda upp- handlingarna. För dem gäller det många gånger att förlita sig på inköpssamverkan och annat upphandlingsstöd.

Upphandlingsutredningen föreslår sammanfattningsvis att

både den nationella nivån och myndighetsnivån, bör prioritera kvalitetsfrågor vid upphandling av varor och tjänster som är strategiska för välfärden,

Sammanfattning

SOU 2013:12

det samordnade upphandlingsstödet ska ansvara för utveck- lingen av ett särskilt produktkategoristöd, vars roll är att under- lätta upphandlingsarbetet på myndighetsnivå. Syftet är att ge vägledning och stöd inom specifika och vanligt förekommande produktkategorier i fråga om bl.a. behovs- och marknads- analyser, hur kvalitetskrav kan formuleras, utvärderas och följas upp, hur förfrågningsunderlag och kontrakt kan utformas för att stimulera kvalitetsförbättringar, hur miljö- och sociala kriterier kan utformas och följas upp, hur små och medelstora företag – men även den idéburna sektorn – kan engageras samt hur innovativa lösningar kan stimuleras, samt

myndigheterna uppmanas välja höga, väl genomtänkta krav – om möjligt av funktionskaraktär för att stimulera innovativa lösningar

– och i utvärderingsfasen premiera lösningar som går utöver ställda krav. Av central vikt är också att bygga in incitament i ersättningen till leverantörerna som stimulerar till ytterligare höjning av både kvalitet och effektivitet under kontraktstiden.

Prioriterade regelförändringar

Ökat utrymme för dialog och förhandling

Ökade möjligheter till förhandling och en förbättrad dialog mellan myndigheter och leverantörer står högt på intressenternas önskelista. Erfarenheterna visar att upphandlande myndigheter och enheter inte utnyttjar de möjligheter som finns att förhandla och föra dialog. En orsak är att förhandlingsinstrumentet betraktas som ett undantag från huvudregeln, även i de fall när det är tillåtet. En annan är rädslan att bryta mot upphandlingsregelverket. Inte sällan saknas också resurser och kompetens för att genomföra en förhandling eller samråda med marknadens aktörer.

En väl genomförd dialog kan t.ex. öka förståelsen för de upp- handlande myndigheternas och enheternas behov och vad marknaden kan erbjuda, t.ex. i form av miljömässigt hållbara varor och tjänster samt innovationer. Dialogen kan leda till ökade förutsättningar för att leveranserna sker i enlighet med kontraktet och därmed spara tid som annars måste läggas på klagomål, reklamationer eller omförhandlingar. Dialog mellan parterna är ett bra sätt att undvika misstag under upphandlingen. Om missförstånd kan redas ut kan den upphandlande myndigheten slippa omständliga ändringsprocesser. Riskerna för att

SOU 2013:12

Sammanfattning

upphandlingen ska bli föremål för överprövning minskar också. Utredningen har även funnit bevis för att dialog och samråd kan leda till ökad medverkan av små och medelstora företag.

Fördelarna med förhandling består t.ex. i ökade möjligheter att tillvarata anbudsgivarnas engagemang och vilja att erbjuda lösningar som möter de upphandlande myndigheternas och enheternas särskilda behov. Den ökar också det allmännas möjligheter att ta tillvara innovativa lösningar.

De föreslagna upphandlingsdirektiven innehåller två nyheter på området. En bestämmelse som uttrycker stöd för olika former av dialog och samråd i samband med en upphandling. Dessutom föreslås ett nytt förfarande som medför att utrymmet för förhandling utvidgas. Utredningen välkomnar båda förslagen och föreslår att de utökade förhandlingsmöjligheterna genomförs i LOU. Utredningen bedömer vidare att behovet är stort av ett samordnat och breddat upphandlingsstöd som vägleder upphandlande myndigheter och enheter vid deras användning av dialog och förhandling.

Höjda beloppsgränser för direktupphandling

Utredningen uppmärksammades tidigt på att nuvarande gränser för direktupphandling inte anses ligga på en samhällsekonomisk optimal nivå. Det innebär att kostnaderna förenade med upp- handlingar enligt LOU och LUF inte står i paritet med de vinster som förfarandena medför. En höjning av beloppsgränserna skulle leda till sänkta transaktionskostnader, förenklingar och ökad flexibilitet. Myndigheternas resurser kan i stället inriktas mot mer komplexa upphandlingar av högre värde. Därmed ökar det all- männas förutsättningar att göra goda affärer. Höjda gränser leder också till att företagens transaktionskostnader sänks. Undersök- ningar visar att företagens andel i snitt uppgår till så mycket som 85 procent av de totala transaktionskostnaderna för en upphandling. Till grund för utredningens förslag om höjda beloppsgränser för direktupphandling ligger bl.a. analyser av både svenska och norska forskare samt en jämförelse med de nordiska grannländernas beloppsgränser.

Utredningen kan konstatera att det råder delade meningar om en höjd gräns för direktupphandling skulle få som följd att små och medelstora företags medverkan ökar. Utredningen har dock fått många bevis på att särskilt de mindre företagen upplever den

Sammanfattning

SOU 2013:12

reglerade upphandlingen som krånglig och byråkratisk. Den utgör således ett inträdeshinder för många mindre företag som vill göra affärer med offentlig sektor. Att upphandlande myndigheter och enheter aktivt söker åstadkomma konkurrens är dock en förut- sättning för att höjda beloppsgränser ska leda till att små och medel- stora företags möjligheter, att ingå kontrakt med de allmänna, ska öka. Utredningen föreslår därför att upphandlande myndigheter och enheter ska anta riktlinjer för att genomföra direktupp- handlingar.

Utredningen föreslår också att direktupphandlingar, som upp- går till värden mellan 100 000 kronor och gränsbeloppen, ska dokumenteras i särskild ordning. Syftet är dels att uppmärksamma upphandlande myndigheter och enheter på vilka steg och åtgärder som ska vidtas, dels att möjliggöra uppföljning i efterhand.

Upphandlingsutredningen föreslår sammanfattningsvis att

gränserna för direktupphandling i LOU ska vara 600 000 kronor för varor och tjänster samt 1 200 000 kronor för byggentre- prenader och att motsvarande beloppsgränser inom LUF ska vara 1 000 000 respektive 1 600 000 kronor,

riktlinjer för direktupphandling vid behov ska antas, samt

en särskild dokumentationsplikt införs.

Annonsering av upphandlingar

Sverige har ingen nationell databas för annonsering av offentliga upphandlingar enligt LOU och LUF. Vi har i stället en unik lösning med flera aktörer som tillhandahåller upphandlingsannonser och därutöver erbjuder en flora av tjänster, alltifrån enklare, kostnads- fria prenumerationer på annonserna till skräddarsydda och avan- cerade bevakningstjänster.

Övervägande skäl talar för att dagens decentraliserade och mark- nadsdrivna lösning bör behållas. Den förefaller fungera relativt väl och konkurrensen på marknaden driver på utvecklingen mot värde- skapande informationstjänster. Betydelsefulla synergieffekter uppstår när de företag som tillhandahåller annonser även utvecklar elektron- iska upphandlingssystem.

Utredningen har dock funnit att den offentliga upphandlingen skulle tjäna på om annonsdatabasernas synlighet ökade. Det finns också vissa tecken på att antalet aktörer på marknaden har minskat.

SOU 2013:12

Sammanfattning

Det finns dock olika sätt att åstadkomma ökad synlighet och sam- tidigt förhindra en marknadskoncentration samt därtill underlätta insamlingen av statistik.

Den konkurrens som uppkommer när flera företag tillhandahåller upphandlingsannonser bådar för en god service till upphandlande myndigheter och enheter samt deras presumtiva leverantörer. Utred- ningen bedömer att en sådan ordning också gynnar utvecklingen av nya informationstjänster. Det är utredningens uppfattning att förslaget underlättar för små och medelstora företag vilket stärker konkurrensen i den offentliga upphandlingen.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis att

all annonsering enligt LOU och LUF ska ske i allmänt till- gängliga och godkända elektroniska databaser,

alla privata aktörer som är intresserade av att förmedla annonser ska, utan att betala någon avgift, kunna ansöka om ett god- kännande,

den statistikansvariga myndigheten ansvarar för att godkänna de databaser som uppfyller särskilda krav, samt

godkända databaser ska listas hos statliga myndigheter med upp- handlingsstödjande funktioner.

Ökade möjligheter att beakta enskildas behov och val inom ramavtal där samtliga villkor är fastställda

Kritik har riktats mot att nuvarande reglering av ramavtalen, och i synnerhet vissa uttalanden i förarbetena, innebär begränsningar av möjligheterna att tillhandahålla god service till medborgarna. Kritiken går ut på att den enskildes behov och egna val endast undantagsvis får komma till uttryck vid upphandling av varor och tjänster. Huvud- principen är i stället att avrop ska ske enligt en angiven rangordning av leverantörerna. Ett av direktivförslagen tydliggör dock att det finns ett nationellt handlingsutrymme, i så måtto att fysiska personers val och behov vid en viss typ av ramavtal får utgöra huvudsaklig grund för avrop. Möjligheten gäller alla typer av varor och tjänster som är avsedda att användas av den fysiska personen ifråga. Upp- handlingsutredningen ser stora fördelar med att detta EU-rättsliga utrymme tas tillvara.

Sammanfattning

SOU 2013:12

Utredningen föreslår därför att det uttryckligen och utan inskränkningar bör vara tillåtet, för den som är satt att bedöma enskildas vård- eller omsorgsbehov, att avropa sådana varor eller tjänster som den enskilde har särskilt behov av.

Vidare, genom avropsgrunden den enskildes val möjliggörs i LOU en maktförskjutning från politiker och tjänstemän till enskilda, som ger ökad valfrihet och ökat inflytande. Förslaget har således ett tydligt medborgarperspektiv. Utredningens förslag medför ökade möjligheter att – inom ramen för ett upphandlingsförfarande – införa valfrihet för varor och tjänster exempelvis hjälpmedel, färdtjänst, måltidstjänster och vuxenutbildningar. Utredningen gör också bedömningen att avrop enligt den enskildes val kommer att bidra till att öka de berörda varornas och tjänsternas kvalitet, dvs. som en konsekvens av att ramavtalsleverantörerna får konkurrera om medborgarnas gunst med kvalitet som medel.

Utredningen anser att den aktuella typen av avropsgrund kan komma att underlätta och möjliggöra valfrihet för enskilda som bor i glesbygd där LOV fungerat mindre väl. LOU och LOV skulle således kunna komplettera varandra och resultera i att valfrihet för varor och tjänster blir en realitet för medborgare i hela Sverige.

Det behövs dock flera alternativa varor och tjänster att välja mellan för att valfriheten ska bli reell. Därmed behövs också en mångfald av utförare. Alternativen bör samtidigt inte vara alltför många. Valfrihets- system enligt LOV har i storstadsregionerna, i synnerhet beträffande hemtjänst, lockat ett väldigt stort antal utförare. Alltför många alternativ försvårar för den enskilde som ska välja och för den myndighet som ska följa upp kontrakten. Att upphandla ramavtal enligt LOU innebär – till skillnad mot LOV – att antalet utförare begränsas. Det bidrar till att valet för den enskilde underlättas och att den upphandlande myndighetens uppföljning blir enklare.

För att valfriheten ska bli reell krävs också att den enskilde känner till valmöjligheten och får sådan information som gör det möjligt att välja mellan alternativen. Det är således viktigt att upphandlande myndigheter, som väljer att tillämpa den aktuella typen av ramavtal, lämnar information som är anpassad till individen, situationen och den typ av vara eller tjänst som avses.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis att

det tydliggörs att den upphandlande myndigheten, vid den aktuella typen av ramavtal får avropa varor och tjänster från en leverantör enligt (1) en fastställd rangordning av ramavtalsleverantörerna,

SOU 2013:12

Sammanfattning

(2) en professionell bedömning av en enskild persons särskilda behov, (3) en enskild persons val eller (4) annan objektiv fördel- ningsgrund. Möjligheten att beakta den enskildes val eller behov gäller förutsatt att varan eller tjänsten är avsedd för honom eller henne,

det samordnade upphandlingsstödet ges ansvaret att ta fram vägledning som syftar till att öka förutsättningarna för och sam- tidigt uppmuntra de mindre företagens och icke-vinstsyftande organisationernas deltagande i upphandlingar av ramavtal med avropsgrunden den enskildes val. Vidare föreslås att de upp- handlande myndigheterna får stöd inför de strategiska över- väganden som föregår införandet av olika typer av förfaranden för valfrihet för enskilda, samt

lämplig myndighet ska utveckla och administrera ett metodstöd för hur upphandlande myndigheter kan tillhandahålla information om valmöjligheter till enskilda.

Effektivare prövning av upphandlingsmål och en ny medlingsmekanism

I genomsnitt sju procent av alla annonserade upphandlingar blev under 2011 föremål för överprövning. För vissa branscher var andelen avsevärt högre. Överprövningarna leder inte sällan till förseningar och fördyringar samt att servicen till medborgarna försämras. Detta gör att många myndigheter också upplever upphandlingsverksamheten mera som en juridisk process än affärsprocess.

Domstolarna har fått kritik för att deras prövning är alltför strikt juridisk och inte ser till helheten eller följderna av besluten. Kritiken mot långa handläggningstider är också legio. Enligt Domstolsverkets statistik är den genomsnittliga handläggnings- tiden drygt fem månader vid en tvåinstansprövning. Den verkliga handläggningstiden är dock längre eftersom statistiken även om- fattar sådana mål som avskrivs mer eller mindre direkt. Motstridig rättspraxis är ett annat problem som ofta nämns – och som enligt många myndigheter förstärker känslan av otrygghet när det gäller vad som är tillåtet eller inte.

Utredningen har noga prövat olika förslag i syfte att minska sannolikheten för överprövningar, förkorta handläggningstiderna, minska risken för motstridig praxis samt undvika störningar i

Sammanfattning

SOU 2013:12

myndigheternas service i samband med en överprövning. Dom- stolarna är självständiga och det är inte utredningens sak att ifrågasätta deras arbete. Dock har utredningen identifierat ett antal åtgärder som vi menar effektivt skulle adressera de problem som tas upp.

Många upphandlingsmål är till sin karaktär komplexa och inbegriper inte sällan EU-rättsliga dimensioner. Målen kan röra mycket stora belopp och upphandlingskontrakten finansieras genom skattemedel. I stor utsträckning rör målen nyttotjänster och -varor där enskilda kan komma i kläm om leverans inte sker enligt plan. Därmed ligger det i allmänhetens intresse att handläggningen är så effektiv och så snabb som möjligt.

Vidare krävs specifik kompetens för handläggningen. Det är positivt att flera domstolar genomför intern specialisering. Men genom att sprida ut upphandlingsmålen över landets samtliga för- valtningsrätter och därtill ofta låta mindre erfarna domare ansvara för målen, har handläggningstiderna sannolikt förlängts och praxis blivit mindre enhetlig. Utredningen föreslår därför en koncentra- tion av upphandlingsmålen till ett fåtal domstolar.

Ett centralt förslag från utredningen är att s.k. temporär direkt- upphandling ska vara tillåten under den tid en domstolsprocess pågår. Syftet är i första hand att undanröja risken för att viktig sam- hällsservice lamslås under den pågående överprövningen. Förslaget bör också kunna resultera i att de upphandlande myndigheterna i större utsträckning vågar t.ex. utvärdera kvalitet och beakta inno- vativa lösningar.

Utredningen föreslår slutligen att en särskild medlingsmekanism inrättas vid det samordnade upphandlingsstödet. Den ska hjälpa till att lösa strukturella problem i samband med tillämpningen av upp- handlingslagstiftningen inom vissa branscher. Bakgrunden till för- slaget är att branschföreträdare för ett antal områden – såsom livsmedel, konsulttjänster, kontorsmöbler, byggentreprenader, hörsel- hjälpmedel och tandteknik – uppvaktat utredningen och framfört omfattande kritik.

Inom exempelvis livsmedelsbranschen blir t.ex. avtalade priser och sortiment föremål för omfattande revidering under kontrakts- tiden. Det är vidare oklart vilka krav som får ställas och det brister också i uppföljningen av avtalen. Även vid upphandling av ramavtal för kontorsmöbler pekas på problem – bl.a. att kvalitetsfrågorna ofta negligeras och att de mindre företagen slås ut på grund av upphandlingarnas utformning. I andra branscher, där det offentliga

SOU 2013:12

Sammanfattning

är den största eller enda kunden, leder stora kontrakt till att överprövningsfrekvensen ökar och emellanåt lamslår upphand- lingarna. Ibland är problemen så djupgående att köpare och säljare helt misslyckas med att föra en konstruktiv dialog. Överprövningar ses i sammanhanget inte som en lösning utan snarare som en del av problemet.

Ett sätt att ta itu med dessa strukturella problem vore enligt Upphandlingsutredningen att engagera en kompetent och kunnig tredje part. Denna part skulle ha som uppgift att bidra till att identifiera problemen och att hjälpa parterna att hitta långsiktiga lösningar.

Upphandlingsutredningen föreslår sammanfattningsvis att

upphandlingsmålen koncentreras till tre förvaltningsrätter och en kammarrätt,

direktupphandling temporärt får användas när en upphandling blivit föremål för överprövning, samt

en medlingsfunktion inrättas vid det samordnade upphandlings- stödet med ansvar att utreda – och i samverkan med berörda parter – föreslå lösningar på strukturella problem inom specifika upphandlingsmarknader.

Utredningen utgår också från att andra förslag om exempelvis ökad användning och större utrymme för dialog och förhandling samt höjda beloppsgränser för direktupphandling ska medverka till att överprövningsfrekvensen minskar.

Miljömässigt och socialt ansvarsfull upphandling

En central del av Upphandlingsutredningens uppdrag har varit att utreda möjligheterna att effektivt använda offentlig upphandling för att bidra till olika samhällspolitiska mål, som hänsyn till miljö och klimat, hushållning med naturresurser och en socialt ansvarsfull utveckling. Redan i utredningens delbetänkande refererades till det omfattande arbete som pågår på internationell nivå – inte minst i forskarvärlden – för att analysera de globala miljö- och resurs- problemen och ge förslag till lösningar. Särskilt uppmärksammades ett nytt och framväxande forskningsområde på temat “planetens gränser”. Forskningen visar att pressen snabbt ökar både på naturresursbasen – däribland många viktiga ekosystem – och atmosfären genom det

Sammanfattning

SOU 2013:12

mänskliga samhällets påverkan. Den slutsats forskarna drar är att en balans snarast måste nås mellan människans aktiviteter och biosfären samt klimatet.

Avsaknaden av effektiva internationella regelverk är ett stort problem. Det får dock inte innebära att utmaningarna kring klimat, miljö och resurser lämnas därhän. Olika regioner – men också enskilda länder – kan göra mycket för att minska pressen i klimat, miljö- och naturresurshänseende samt utveckla hållbar teknik och affärsmodeller som kan spridas till andra delar av världen. Att ta miljöhänsyn är vare sig ett särintresse eller sektorsintresse. I en värld med snabbt växande ekonomier och befolkningar kan väl utformade miljökrav inom offentlig upphandling ge värdefulla bidrag till en mer hållbar utveckling och därmed stärka förutsättningarna för framtida välfärd.

Sverige har ett av världens mest utbyggda välfärdssystem. De insatser som samhällets olika institutioner gör för att möta sociala problem är betydande. Dessa insatser kompletteras av det civila samhället som erbjuder en mångfald av olika verksamheter och metoder med syfte att bistå grupper som hamnat utanför gemen- skapen. Samtidigt finns det sprickor i välfärden. Många människor kommer inte till sin rätt på grund av olika typer av diskriminering, tillgänglighetshinder, socialt utanförskap eller exkludering. Resultatet blir alltför ofta social utestängning för människor med kapacitet, värderingar eller livsstil som skiljer sig från ”normen”. Därtill finns det oroande tendenser angående den politiska och sociala samman- hållningen i Europa. Tanken om lika rättigheter och möjligheter – i synnerhet oavsett etnicitet och religion – ifrågasätts alltmer. Den snabbt stigande arbetslösheten, inte minst bland unga människor, är särskilt oroande. I vissa länder i Europa talar man i termer av en förlorad generation. Mot bakgrund av den offentliga upphandlingens storlek och att allt mer av välfärdsproduktionen upphandlas är det naturligt att beakta möjligheterna att adressera dessa utmaningar genom krav på sociala hänsyn.

Samtidigt är det av stor vikt att upphandlade myndigheter och enheter inte okritiskt och slentrianmässigt ställer krav på att leverantörerna ska ta miljöhänsyn eller sociala hänsyn. Ett sådant förhållningssätt kan leda till att tillgängliga resurser används på ett ineffektivt sätt. Den samhällsekonomiska beslutsregeln stipulerar att krav på miljöhänsyn eller sociala hänsyn ska ställas i upp- handlingar närhelst samhällsnyttan överstiger kostnaden. Att omsätta denna beslutsregel i praktisk handling är dock inte okomplicerat, inte

SOU 2013:12

Sammanfattning

minst eftersom den begränsar analysen till att enbart handla om samhällsekonomisk effektivitet. I praktiken måste en bredare palett av beslutskriterier ofta beaktas, såsom rättvise-/jämlikhetssträvanden, transparens, administrativa kostnader, genomförbarhet m.m.

Enligt utredningens uppfattning måste tillgängliga styrmedel analyseras och värderas med utgångspunkt från denna bredare ansats. Därtill ska särskilt understrykas att generellt verkande styrmedel – av typen koldioxidskatt – som i stort sett i alla lägen är att föredra, ofta är mycket svåra att genomföra. Det framgår tydligt av talrika för- handlingar inom både FN och EU.

Utredningen har låtit företa ett antal studier i syfte att klarlägga kunskapsläget inom OECD-området kring miljö- och sociala krav i offentliga upphandlingar. En särskild studie har också genomförts med avseende på hur långtgående krav som får ställas i förhållande till EU-lagstiftningen. Även efter dessa studier kan konstateras att behovet av ytterligare forskning, analys och klargöranden är stort. Men det finns enligt utredningens uppfattning ett antal robusta insikter som följer av tillgänglig forskning. Dessa är att

offentlig upphandling är ett måleffektivt instrument när det gäller miljöhänsyn – det kan verksamt bidra till att Sverige uppnår miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet – medan kostnadseffektiviteten är mer svårbedömd,

när generella styrmedel finns på plats, som bedöms ge god effekt, ska miljöanpassad offentlig upphandling inte användas,

upphandling är ett viktigt komplement till andra styrmedel, i synnerhet när det saknas generellt verksamma åtgärder,

livscykelkostnadsanalyser kan många gånger leda till både minskade kostnader och lägre miljöpåverkan,

offentlig upphandling kan med goda resultat användas för att bidra till att lösa eller dämpa problem på lokal och regional nivå,

miljöanpassad upphandling har en betydande innovations- potential och därmed möjlighet att främja utvecklingen av s.k. transformativa lösningar för en mer hållbar utveckling,

upphandlande myndigheter och enheter kan, under vissa förut- sättningar, ta miljö- och sociala hänsyn som går längre än EU- lagstiftningen på det aktuella området,

Sammanfattning

SOU 2013:12

både internationella och svenska erfarenheter talar för att genom- tänkta och välformulerade sociala krav kan göra skillnad när det gäller att bidra till samhälleliga mål som antidiskriminering, ökad respekt för grundläggande rättigheter, bättre arbetsmiljö, ökad tillgänglighet och ökad sysselsättning, samt

ökat deltagande från den ideella sektorn har ett egenvärde i så måtto att det bidrar till ökad mångfald, innovativa lösningar, ger utrymme för medborgare att kanalisera sitt engagemang och bidra till sociala mål samt exponerar samhället i stort för viktiga principer om humanitet och rättvisa.

Utredningen har särskilt analyserat behovet av transformativa lösningar. Utgångspunkten är att, i en framtida värld med 9 miljarder människor, effektiviseringar inom befintlig teknik inte är tillräckliga för att möta olika typer av miljö- och resursbegränsningar. Behovet av tekniksprång, ändrade beteenden eller andra sätt att organisera verksamheten är därför stort. Med transformativa lösningar avses sådana lösningar som minskar energi- och resursanvändningen med minst 80 procent jämfört med dagens teknik. Ett tydligt exempel är att ersätta fysiska möten och resor med virtuella möten. Ett annat är att bygga noll-energihus, som under viss del av dygnet kan agera nettoleverantör till elnätet. Ett tredje exempel kan vara att upp- muntra utvecklingen av produkter med ökad livslängd, till exempel genom affärsmodeller som går ut på att kunden hyr i stället för att köpa nytt. Utredningen ser en stor potential för denna typ av lösningar och menar att den offentliga sektorn har en viktig roll att spela. Med de flexiblare regler som föreslås inom upphandlings- regelverket – och det stora intresset för innovationsupphandling – framstår transformativa lösningar som en spännande möjlighet.

Mot denna bakgrund föreslår Upphandlingsutredningen att

regeringen tar initiativ till ett utökat – och mer formaliserat – nordiskt samarbete kring utformning och uppföljning av miljö- kriterier och sociala kriterier samt upphandling av transformativa lösningar. Europeiskt samarbete bör i sammanhanget eftersträvas,

det samordnade upphandlingsstödet (alternativt Miljöstyrnings- rådet) ges ansvaret att utforma miljökravpaket för de vanligaste produktområdena. Syftet är att underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att ställa och följa upp relevanta och

SOU 2013:12

Sammanfattning

effektiva krav. Dessa paket kan med fördel integreras med det föreslagna produktkategoristödet,

Statens Inköpscentral – i samråd med det samordnade upp- handlingsstödet alternativt Miljöstyrningsrådet – ges ansvaret att upphandla ramavtal för effektiv uppföljning av miljökrav,

Statens Inköpscentral ges uppdraget att, i dialog med berörda myndigheter och marknadsaktörer, identifiera vilka behovs- områden som är lämpliga för transformativa lösningar. Arbetet genomförs i samarbete med marknaden och andra myndigheter med uppgifter på innovationsområdet. Vidare ska internationellt samarbete eftersträvas,

det samordnade upphandlingsstödet alternativt Miljöstyrningsrådet ges ansvaret att utveckla vägledningar för hur livscykelkostnader kan beaktas i offentliga upphandlingar. I uppdraget ingår att framför allt identifiera – och utveckla vägledningar – för de produkt- områden där det är särskilt viktigt att ta hänsyn till externa kostnader. I sammanhanget är det angeläget att belysa vilka hinder som dagens budgetprinciper m.m. innebär för en ökad användning av livscykelkostnadsanalyser i offentlig upphandling,

det samordnade upphandlingsstödet ges ansvaret att utveckla kriterier för socialt ansvarsfull offentlig upphandling samt beskriva lämpliga uppföljningsmetoder. Särskild uppmärksamhet ska ägnas frågan hur upphandlingarna ska kunna fånga upp de mer- värden som de idéburna organisationerna representerar,

det samordnade upphandlingsstödet ges ansvaret att utarbeta en särskild vägledning om gränsdragningen mellan upphandling och bidragsgivning, samt

direktivförslagens bestämmelser om reserverade kontrakt genom- förs i LOU och LUF.

Nationell upphandlingsstatistik

En viktig del i utredningens uppdrag har varit att se över den natio- nella statistiken för den offentliga upphandlingen i Sverige. Statistiken har under ett antal år närmast varit synonym med den statistik om offentlig upphandling som Sverige enligt upphandlingsdirektiven årligen är skyldig att samla in och lämna till EU-kommissionen.

Sammanfattning

SOU 2013:12

Den omfattar endast en begränsad del av alla upphandlingar som genomförs, saknar regelmässigt viktiga uppgifter och är dessutom allmänt informationsfattig. Till följd av den undermåliga statistiken råder en betydande osäkerhet om hur stora summor den offentliga upphandlingen i Sverige egentligen omsätter. Vidare brister informa- tionen om hur konkurrenssituationen på de olika upphandlings- marknaderna ser ut. Det finns inte heller någon tillförlitlig statistik om i vilken omfattning som företag av olika storlek deltar i offentliga upphandlingar. Det framgår heller inte i vilken utsträckning olika typer av miljökrav eller sociala krav ställs samt vilka effekter de leder till. Dessa brister gör att statistiken inte går att använda till några djupare analyser; den är närmast oanvändbar.

För att kunna realisera och kontinuerligt utveckla den goda affären måste statistiken på ett helt annat sätt utgå från den svenska offentliga sektorns behov. Vilka möjligheter finns då att förbättra statistiken och statistikinsamlingen? Utredningen vill uppmärksamma två hopp- ingivande omständigheter. För det första pågår i stora delar av den offentliga förvaltningen en övergång till elektroniska upphandlings- och beställningsförfaranden. Detta innebär på sikt radikalt bättre förutsättningar att samla in upphandlings- och inköpsstatistik. Denna utveckling ska enligt utredningen beaktas när man över- väger ett lämpligt statistikförförfarande. Det som inte är möjligt i dag kommer att vara möjligt om en inte alltför avlägsen framtid. För det andra har den nationella upphandlingsstatistiken under de allra senaste åren genom den statistikansvariga myndighetens, dvs. Konkurrensverkets, försorg tydligt förbättras. En betydligt mer intressant nationell upphandlingsstatistik har tagits fram som i allt väsentligt baseras på sådan information som finns i de privata annonsdatabaserna. Konkurrensverket har därför föreslagit att den nationella upphandlingsstatistiken i framtiden bör bygga på infor- mation ur upphandlingsannonser.

Upphandlingsutredningen har mot bakgrund av dessa två om- ständigheter dragit två slutsatser. Dels att upphandlingsstatistiken framgent huvudsakligen bör utgå från information som finns i annonser och efterannonser som upphandlande myndigheter och enheter publicerar i samband med sina respektive upphandlingar. Dels att mer detaljerad information, om framför allt upphandlingars utfall i termer av faktiska inköpsvolymer m.m., kan samlas in när de elektroniska upphandlings- och beställningssystemen är på plats hos majoriteten av de upphandlande myndigheterna och enheterna.

SOU 2013:12

Sammanfattning

Det är med andra ord naturligt att tänka på ett framtida statistik- insamlingsförfarande i två steg. I ett första steg föreslår

Upphandlingsutredningen därför att

den nationella upphandlingsstatistiken primärt ska baseras på information ur annonser och efterannonser. Dessa uppgifter ska samlas in för samtliga upphandlingar som genomförs enligt LOU och LUF. Direktupphandlingar är dock undantagna,

för upphandlingar under tröskelvärdena enligt LOU och LUF, införs en utvidgad annonsering och krav på efterannonsering,

annonsdatabaser, som godkänts av den statistikansvariga myndig- heten, en gång per år ska leverera efterfrågade statistikuppgifter till den statistikansvariga myndigheten,

statistiken, när det gäller upphandlingar enligt LOV, ska baseras på annonser som publiceras på Valfrihetswebben,

en kompletterande statistikinsamling om värdet av upphand- lande myndigheternas och enheters totala inköp ska göras,

fördjupade stickprovsundersökningar kontinuerligt ska genom- föras för att komplettera den övriga upphandlingsstatistiken, framför allt på miljöområdet och det sociala området, samt

en nationell statistikdatabas för offentlig upphandling ska inrättas.

De statistiska uppgifterna för 2015 ska samlas in från och med 2016.

Utredningen föreslår också att en permanent arbetsgrupp bildas som består av representanter för olika myndigheter och näringslivs- organisationer. Gruppen ska lämna förslag på de närmare detaljerna om vilken statistik som ska samlas in och hur insamlingen rent tekniskt ska gå till. En viktig arbetsuppgift för gruppen ska vara att följa den tekniska utvecklingen och bedöma när mer detaljerade uppgifter om bl.a. inköpsvolymer ska samlas in.

En ny upphandlingsmyndighet

Betydelsen av en höjd kompetensnivå hos dem som på olika sätt ansvarar för upphandlingsfrågor kan inte nog understrykas. Detta är bakgrunden till utredningens förslag om forskning och utbildning på akademisk nivå. Lika viktigt är dock att den statliga verksamheten för

Sammanfattning

SOU 2013:12

stöd och vägledning byggs ut. Upphandlingsstödet vid Kammar- kollegiet och Miljöstyrningsrådet bedriver i dag denna verksamhet, under de förutsättningar som gäller, på ett förtjänstfullt sätt. Avgör- ande skäl talar dock inte bara för en väsentlig breddning – vilket framgår utredningens många förslag – utan även för att verksamheten samlas under en hatt i en ny myndighet. I och med detta konstate- rande stödjer Upphandlingsutredningen inrättandet av en ny myndig- het såsom föreslagits av Upphandlingsstödsutredningen.

Motiven för att skapa en självständig myndighet är flera. Upphand- lingsstödet behöver vara synligt och ledningen bör fokusera på den goda affären. Det behöver därtill anlägga ett strategiskt perspektiv och väga samman alla de olika mål och hänsyn som är aktuella i upphand- lingssammanhang. Den vägledning som ges behöver vara konsekvent och trovärdig. Dagens situation, med parallellt arbetande organ som svarar för stöd och vägledning, och därtill en tillsynsmyndighet, Konkurrensverket, som regelmässigt gör markeringar i olika tillämpningsfrågor är inte optimal. Budskapen har inte alltid varit samstämmiga vilket skapat förvirring. En ny självständig myndig- het skulle vara en tydlig markering av den vikt statsmakterna ger upphandlingen och därtill naturlig med hänsyn till mångfalden av uppgifter.

Utredningen anser i princip att även Miljöstyrningsrådets kriterie- verksamhet bör ingå i den nya samordnade myndigheten. Motivet är att miljöfrågorna tjänar bäst på att integreras i upphandlings- processen i stort. Alla frågor, inklusive miljöhänsyn, ska till syvende och sist sammanvägas och resultera i en enskild upp- handling. Det kräver således att miljökriterierna förhåller sig till och balanseras mot andra aspekter av den offentliga upphandlingen. Ett villkor är dock att Miljöstyrningsrådets verksamhet och de värden som byggts upp noga analyseras. Det är nämligen angeläget att den verksamhet som Miljöstyrningsrådet bedriver tillåts, med bibehållen integritet, fortsätta att utvecklas enligt de förutsätt- ningar som gäller i dag.

Förkortningslista

CPV	Kommissionens nomenklatur för varor, tjänster
	och byggentreprenader
dir.	kommittédirektiv
ESV	Ekonomistyrningsverket
ILO	International Labour Organization
ISO	International Organization for Standardization
HSL	Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen
KL	Kommunallagen (1991:900)
LOU	Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling
LOV	Lagen (2008:962) om valfrihetssystem
LUF	Lagen (2007:1092) om upphandling inom
	områdena vatten, energi, transporter och
	posttjänster
MSR	AB Svenska Miljöstyrningsrådet
prop.	proposition
SCB	Statistiska centralbyrån

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 4, 5 och 5 a §§ i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 kap.

Vid förenklat förfarande ska den upphandlande myndigheten begära anbud genom annons i en elektronisk databas, som är allmänt tillgänglig, eller genom annons i annan form som möjlig- gör effektiv konkurrens.

Vid urvalsförfarande ska den upphandlande myndigheten pub- licera en ansökningsinbjudan genom en annons i en elektronisk databas, som är allmänt tillgänglig. Myndigheten får i sin inbjudan ange det antal leverantörer som den avser att bjuda in. Antalet ska bestämmas med hänsyn till arten av det som ska upphandlas och vara till- räckligt stort för att effektiv

4 §

Vid förenklat förfarande ska den upphandlande myndigheten begära anbud genom annons i en godkänd elektronisk databas, som är allmänt tillgänglig.

Vid urvalsförfarande ska den upphandlande myndigheten pub- licera en ansökningsinbjudan genom en annons i en godkänd elektronisk databas, som är allmänt tillgänglig. Myndigheten får i sin inbjudan ange det antal leverantörer som den avser att bjuda in. Antalet ska bestämmas med hänsyn till arten av det som ska upphandlas och vara till- räckligt stort för att effektiv

1 Uppdaterad t.o.m. SFS 2012:392.

Författningsförslag

SOU 2013:12


konkurrens ska uppnås.	konkurrens ska uppnås.
	En upphandlande			myndighet
	som har tilldelat ett kontrakt eller
	ingått ett ramavtal enligt detta
	kapitel ska till en godkänd
	elektronisk	databas		skicka en
	annons	om	upphandlingens
	resultat senast 48 dagar efter det
	att kontraktet tilldelats eller ram-
	avtalet ingåtts (efterannonsering).
	Bestämmelserna			i	fjärde
	stycket gäller inte när kontrakt
	tilldelats inom ett ramavtal som
	ingåtts enligt detta kapitel.

En annons om upphandling enligt 4 § ska innehålla uppgift om föremålet för upphandlingen och kontaktuppgifter till den upphandlande myndigheten.

Vid förenklat förfarande ska det dessutom framgå

1.hur anbud får lämnas,

2.den dag då anbud senast ska ha kommit in, och

3.den dag till och med vilken anbudet ska vara bindande.

Vid urvalsförfarande ska annonsen med ansöknings- inbjudan innehålla uppgift om

1.hur en anbudsansökan får lämnas, och

2.den dag ansökan senast ska ha kommit in.

5 §

Regeringen meddelar före- skrifter om innehållet i en annons om upphandling.

En upphandlande myndighet som avser att tilldela ett kontrakt genom direktupphandling enligt 3 § andra stycket får annonsera

5 a §

En upphandlande myndighet som avser att tilldela ett kontrakt genom direktupphandling enligt 3 § andra stycket får annonsera

Författningsförslag

SOU 2013:12

2Förslag till

lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 4, 5 och 5 a §§ i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster2 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				15 kap.
					4 §
Vid förenklat förfarande ska					Vid förenklat förfarande ska
den upphandlande enheten begära					den upphandlande enheten begära
anbud genom annons i en					anbud genom annons i en
elektronisk	databas,		som	är	godkänd	elektronisk		databas,
allmänt tillgänglig,		eller genom			som är allmänt tillgänglig.
annons i annan form som möjlig-
gör effektiv konkurrens.
Vid urvalsförfarande ska den					Vid urvalsförfarande ska den
upphandlande enheten publicera					upphandlande enheten publicera
en ansökningsinbjudan			genom		en ansökningsinbjudan genom
en annons i en elektronisk data-					en annons i en godkänd elektro-
bas som är allmänt tillgänglig.					nisk databas som är allmänt
Enheten får i sin inbjudan ange					tillgänglig. Enheten får i sin in-
det antal leverantörer som den					bjudan ange det antal leveran-
avser att bjuda in. Antalet ska					törer som den avser att bjuda in.
bestämmas	med	hänsyn		till	Antalet	ska	bestämmas		med
arten av det som ska upphandlas					hänsyn till arten av det som ska
och vara tillräckligt stort för att					upphandlas och vara			tillräckligt
effektiv konkurrens ska uppnås					stort för att effektiv konkurrens
					ska uppnås
					En upphandlande			myndighet
					som har tilldelat ett kontrakt eller
					ingått ett ramavtal enligt detta
					kapitel ska till en godkänd
					elektronisk databas			skicka	en
					annons	om	upphandlingens

2 Uppdaterad t.o.m. SFS 2011:1031.

SOU 2013:12

Författningsförslag

En annons om upphandling enligt 4 § ska innehålla uppgift om föremålet för upphandlingen och kontaktuppgifter till den upphandlande enheten.

Vid förenklat förfarande ska det dessutom framgå

1.hur anbud får lämnas,

2.den dag då anbud senast ska ha kommit in, och

3.den dag till och med vilken anbudet ska vara bindande.

Vid urvalsförfarande ska annonsen med ansöknings- inbjudan innehålla uppgift om

1.hur en anbudsansökan får lämnas, och

2.den dag ansökan senast ska ha kommit in.

resultat senast 48 dagar efter det att kontraktet tilldelats eller ram- avtalet ingåtts (efterannonsering).

Bestämmelserna i fjärde stycket gäller inte när kontrakt tilldelats inom ett ramavtal som ingåtts enligt detta kapitel.

5 §

Regeringen meddelar före- skrifter om innehållet i en annons om upphandling.

	5 a §
En upphandlande enhet som	En upphandlande enhet som
avser att tilldela ett kontrakt	avser att tilldela ett kontrakt
genom direktupphandling enligt	genom direktupphandling enligt
3 § andra stycket får annonsera	3 § andra stycket får annonsera
sin avsikt i en elektronisk data-	sin avsikt i en godkänd elektro-
bas som är allmänt tillgänglig	nisk databas som är allmänt
(förhandsinsyn).	tillgänglig (förhandsinsyn).
Regeringen meddelar före-	Regeringen meddelar före-
skrifter om innehållet i en	skrifter om innehållet i en
annons om förhandsinsyn.	annons om förhandsinsyn.

SOU 2013:12

Författningsförslag

4Förslag till

förordning om ändring i upphandlingsförordningen (2011:1040)

Härigenom föreskrivs att i upphandlingsförordningen (2011:1040) införa 1 a, 2 a, 3 a, 7 a, 9 a och 10 a §§ samt att närmast efter 1 § och den nya 2 a § införa nya rubriker enligt nedan.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

En godkänd elektronisk databas

1 a §

En elektronisk databas ska för att bli godkänd

1.publicera annonser enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster,

2.använda den tekniska standard för annonsen som statistikansvarig myndighet fast- ställt,

3.ta emot och publicera annonser elektroniskt,

4.ange om annonsen är en originalannons.

5.tillhandahålla sådan statistik som statistikansvarig myndighet efterfrågar,

6.låta presumtiva anbuds- givare utan kostnad söka i databasen enligt de minimikrav som statistikansvarig myndighet fastställt, samt

7.åta sig att tydlig ange vilka varor, tjänster eller byggentrepre- nader som den annonserar.

Med originalannons avses den

Författningsförslag

SOU 2013:12

basen. Annonsen ska innehålla uppgift om vilken dag den skickades.

9 a §

En annons om en upphand- ling som omfattas av 15 kap. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller 15 kap. lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster som ska publiceras i en godkänd elektronisk annonsdatabas enligt det format som statistikansvarig myndighet fastställt.

10 a §
	En annons om upphandling-
ens	resultat	enligt		15 kap.	4 §
tredje stycket		lagen		(2007:1091)
om	offentlig	upphandling			eller
15 kap. 4 §		tredje		stycket	lagen
(2007:1092)		om		upphandling
inom områdena			vatten, energi,
transporter och			posttjänster		ska
innehålla

1. den upphandlande myndig- hetens eller enhetens namn och kontaktuppgifter,

2. referensnummer enligt CPV- nomenklaturen,

3. det tillämpade förfarandet,

4. om upphandlingen avsåg ett ramavtal,

5. avtalstiden,

6. värdet av kontraktet eller ramavtalet under avtalstiden, inklusive eventuella förlängnings-

klausuler,
7. organisationsnummer	på

1 Uppdraget

1.1Utredningens uppdrag

Upphandlingsutredningens huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över insamlingen av upphandlingsstatistik.1

Syftet med uppdraget är att utvärdera om regelverket i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utvärderingen har genomförts i flera steg och till del redovisats i delbetänkandet På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphand- lingen.2

I detta betänkande behandlas resten av utredningsuppdraget. Det innehåller ytterligare analyser och förslag till åtgärder med syfte att förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet och verka för de ovan angivna samhällspolitiska målen. Betänkandet innehåller också förslag på metoder för insamling av statistik och vilka uppgifter som ska samlas in.

Uppdraget har i enlighet med direktiven genomförts på ett utåtriktat sätt i nära kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbetsmarknadens parter, företag och intresseorganisa- tioner.

1Dir. 2010:86, 2012:10 och 2012:107, se bilaga 1, 2 och 2a.

2SOU 2011:73.

Uppdraget

SOU 2013:12

1.2Delbetänkandet och remissynpunkter

1.2.1Delbetänkandet3

Delbetänkandet var omvärlds- och problembeskrivande och beskrev utredningens vägval inför det fortsatta arbetet. Delbetänkandet innehöll därför inga förslag. I utredningens uppgifter låg att nära följa EU:s översyn och i sammanhanget tydliggöra viktiga svenska erfarenheter av regelverket, inklusive ge förslag på förändringar. Utredningen bidrog i det sammanhanget framför allt med underlag till regeringens svar på kommissionens grönbok. Utredningen konstaterade att EU-direktiven på upphandlingsområdet har som primärt mål att främja den gränsöverskridande handeln. Översynen i Sverige föreslogs dock få en bredare inriktning och syfte dvs. att möjliggöra den goda affären. Begreppet ges ett närmare innehåll i 2 kap.

Prioriterade frågor i delbetänkandet

Med stöd i det utåtriktade arbetet och egna analyser angav utred- ningen följande områden som prioriterade.

Analysera prövningen av upphandlingsmål i allmän förvaltnings- domstol, och då särskilt domstolarnas handläggningstider och de upplevda problemen med motstridig kammarrättspraxis,

öka möjligheter till förhandling och dialog mellan parterna,

översyn av beloppsgränserna för direktupphandling,

förbättra ramavtalsbestämmelserna i syfte att kunna beakta den enskildes behov och val,

analysera olika utvärderingsmodeller,

analysera behovet av förbättrad priskontroll,

analysera och verka för en utveckling av kvalitetsbegreppet och ställandet av kvalitetskrav inom offentlig upphandling,

tydliggöra behovet av strategiska perspektiv inom offentlig upp- handling,

analysera behovet av uppföljning och utvärdering av kontrakt,

3 Sammanfattningen av delbetänkandet finns i bilaga 4.

SOU 2013:12

Uppdraget

verka för elektronisk upphandling,

klargöra bestämmelserna om uteslutning av leverantörer4,

tydliggöra värdet av offentlig upphandling som styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet,

göra en EU-rättslig analys av krav i upphandlingar som går utöver EU:s minimilagstiftning och harmoniserande lagstiftning,

analysera möjligheten att upphandla transformativa lösningar,

belysa koncepten livscykelanalyser och livscykelkostnader i upphandlingssammanhang,

överväga en kriterieverksamhet för social ansvarfull offentlig upphandling,

göra en juridisk analys av skillnaden mellan upphandling och bidragsgivning, samt

överväga ett genomförande av upphandlingsdirektivens bestäm- melser om reserverade kontrakt.

Utöver ovanstående lista tillkom små och medelstora företags med- verkan i offentliga upphandlingar som ett särskilt prioriterat område. Utredningen underströk att flera av de åtgärder som övervägs kan komma att påverka de små och medelstora företagens möjligheter att delta i offentliga upphandlingar på ett positivt sätt.

Det framhölls också att upphandlingar av vissa varor och tjänster är särskilt problematiska. I ett särskilt avsnitt beskrevs därför specifika erfarenheter och synpunkter gällande livsmedels- konsult- och bygg- entreprenadupphandlingar.

I delbetänkandet beskrevs tre alternativa nivåer på upphandlings- statistiken som utgångspunkt för det fortsatta arbetet.

4 Denna fråga behandlas av Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner (S 2012:09).

Uppdraget

SOU 2013:12

1.2.3Remissvar5

Remissförfarandet omfattade 112 remissinstanser varav 92 stycken lämnade svar. Dessutom inkom 27 spontana remissvar.

En majoritet av remissinstanserna uttryckte sitt stöd för den inriktning av det fortsatta arbetet som beskrivits i delbetänkandet och de problem och frågor som aktualiserats. Betoningen av den goda affären som mål för analysen fick en bred uppslutning liksom vikten av att nära följa översynen av upphandlingsdirektiven.

Det framhölls också att det finns ett stort behov av utökat stöd och vägledning inom området offentlig upphandling. Många remiss- instanser underströk att det krävs regeländringar för att uppnå önskvärda förenklingar och effektiviseringar inom upphandlings- området.

Remissinstanserna instämde i att det vore positivt om statistik- insamlingen kunde förbättras. Detta arbete får dock inte bli för resurskrävande eller administrativt betungande för myndigheterna.

1.3Slutbetänkandets syfte och avgränsning m.m.

1.3.1Vad ska och kan Upphandlingsutredningens förslag omfatta?

Förväntningarna på utredningens förslag är stora. Det följer av regeringens breda uppdrag och att ett mycket stort antal frågor väckts och tydliggjorts under utredningsarbetet.

Utredningens handlingsutrymme påverkas naturligtvis av EU- rättens ramar och den pågående direktivöversynen. Vidare har utredningen att förhålla sig till andra utredningar som regeringen tillsatt (se avsnitt 1.4). Varje översyn av upphandlingslagstiftningen berör både regelverket och dess tillämpning. I översynen av tillämp- ningen ingår helt naturligt en värdering av de olika former av stöd som erbjuds de upphandlande myndigheterna och enheterna. Det statliga upphandlingsstödet har under senare år stegvis byggts ut. För att möjliggöra den goda affären – och för att tillgodose de förslag som utredningen lägger fram – krävs dock en fortsatt prioritering av upphandlingsstödjande åtgärder, innebärande en översyn av både formerna, bredden och djupet i verksamheten.

5 Sammanfattning av remissvar finns i bilaga 5.

SOU 2013:12

Uppdraget

Förslag som avser förändringar av regelverket kan i huvudsak avse endast sådana upphandlingar som regleras i 15 kap. LOU och LUF. Dessa bestämmelser, som avser upphandling som inte alls eller endast delvis omfattas av upphandlingsdirektiven, omfattas dock av de grundläggande EU-rättsliga principerna om exempelvis ickediskriminering, likabehandling, och transparens i det fall ett gränsöverskridande intresse föreligger. Ett antal frågeställningar som väckts under utredningens arbete innehåller dock önskemål om förändrade upphandlingsdirektiv. Utredningen har under för- handlingarna av upphandlingsdirektiven haft ett löpande samarbete med regeringskansliet. Det innebär att utredningen har kunnat för- medla erfarenheter och synpunkter som har relevans vid förhand- lingarna av de nya upphandlingsdirektiven. Eftersom direktiv- förhandlingarna är i slutfasen ges i slutbetänkandet inga ytterligare förslag på förändringar av upphandlingsdirektiven. Det bedöms nämligen inte möjligt att få gehör för ytterligare förslag i detta sena skede av EU:s lagstiftningsprocess.

Med beaktande av EU:s upphandlingsregelverk kan utredningen således föreslå åtgärder som syftar till att underlätta och förbättra den offentliga upphandlingen på ett övergripande plan men också i mer specifika upphandlingssituationer. Det huvudsakliga syftet med betänkandet är därför att

lämna underlag som kan underlätta genomförandet av de nya upphandlingsdirektiven och förenkla upphandlingen som genom- förs enligt 15 kap. LOU och LUF,

föreslå åtgärder som kan förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet,

föreslå åtgärder som verkar för de prioriterade samhällspolitiska målen, dvs. inom miljöområdet, det sociala området och beträff- ande små och medelstora företag, samt

föreslå metoder för statistikinsamling och uppgifter som ska samlas in.

Uppdraget

SOU 2013:12

1.3.2Direktivförslagen som behandlas i betänkandet

I sammanhanget understryks att de nya upphandlingsdirektiven inte antagits när detta betänkande gick i tryck. Utredningens för- slag baseras således på Konkurrenskraftrådets överenskommelse beträffande båda upphandlingsdirektivet från den 30 november 20126 som behandlades den 10–11 december 2012. Upphandlings- utredningen har även beaktat de betänkande som Europaparla- mentets ansvariga utskott beslutat – beträffande det klassiska direktivförslaget – den 12 december 20127 och för det förslagna försörjningsdirektivet den 7 februari 20138. Mot bakgrund av IMCO:s betänkanden gör Upphandlingsutredningen bedömningen att flertalet bestämmelser i direktivförslagen, som behandlas i detta betänkande, kommer att finnas kvar i det slutliga förslaget(efter den omröstning i Europaparlamentet som planeras till den 16 april 2013 i form av en s.k. förstaläsningsöverenskommelse). I några få fall kan det bli fråga om större förändringar i sak, men merparten av de förändringar som diskuteras rör detaljer. Sammanfattningsvis ska läsaren dock ha klart för sig att direktivförslagen som behandlas i betänkandet kan komma att få en något annorlunda slutlig utformning.

1.3.3Avgränsningar för Upphandlingsutredningens arbete

Utredningen har – med beaktande av remissinstansernas syn- punkter – följt den huvudsakliga inriktning som gavs uttryck för i delbetänkandet.

Intressenternas frågeställningar och problembeskrivningar är omfattande. Utredningens direktiv ger dock vissa begränsningar för utredningens arbete. Betänkandet behandlar därför inte frågor som rör

6Det klassiska direktivförslaget 2011/0438 (COD), 16725/1/12 REV 1 och förslaget till försörjningsdirektiv 2011/0439 (COD), 16729/12.

7Report on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on public procurement (COM(2011)0896 – C7-0006/2012 – 2011/0438(COD)), A7-0007/2013, 11.1.2013.

8Report on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors (COM(2011)0895 – C7-0007/2012– 2011/0439(COD)), A7-0034/2013, 7.2.2013.

SOU 2013:12

Uppdraget

andra direktiv än det klassiska direktivet9, och försörjnings- direktivet10,

16 och 17 kap. LOU respektive LUF som reglerar rättsmedel vid offentlig upphandling,

lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhets- området, samt

det föreslagna direktivet om tjänstekoncessioner och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) i annat avseende än i frågan om insamling av upphandlingsstatistik.

Utredningen ska därutöver beakta de förslag som ingår i Innovationsutredningens betänkande Innovationsupphandling.11 Detta tolkas på så vis att Upphandlingsutredningen ger uttryck för om och hur utredningens förslag bidrar till att främja innovationer och nya lösningar.

1.4Viktiga statliga utredningar

Ett antal statliga utredningar pågår och har genomförts parallellt med Upphandlingsutredningen. I det följande beskrivs några av de viktigaste som har en nära koppling till Upphandlingsutredningens arbete.

1.4.1Upphandlingsstödutredningen

Upphandlingsstödutredningen hade under 2011/2012 i uppdrag att utreda om det statliga upphandlingsstödet borde samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gente- mot upphandlingsmarknadens aktörer. Om ingen befintlig myndig- het visade sig lämplig kunde utredaren överväga inrättandet av en ny myndighet.12 AB Svenska Miljöstyrningsrådets (MSR) kriterie- verksamhet ingick inte i uppdraget.

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG Samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.

10Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG Samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.

11Innovationsupphandling, SOU 2010:56.

12Dir. 2011:78.

Uppdraget

SOU 2013:12

Utredningen har i sitt arbete tagit hänsyn till Upphandlings- utredningens delbetänkande och den inriktning för de framtida förslagen som där beskrivits. Upphandlingsstödutredningen kom fram till att det statliga upphandlingsstödet bör arbeta med infor- mation och vägledning kring både upphandlingsjuridiska frågor och andra aspekter som ekonomi, miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationer, liksom strategiska frågor som organisation och resurser för offentlig upphandling. Verksamheten ska enligt utredningen vända sig till både upphandlande myndigheter och leverantörer. Stödutredningen ansåg att det är helt avgörande att verksamheten blir synlig och trovärdig. Därför föreslogs att en Upphandlings- stödmyndighet bildas. Myndigheten bör enligt förslaget ha minst 25 medarbetare och beräknades kosta 40 miljoner kronor per år varav utredningen visade på finansiering av huvuddelen.13

Upphandlingsstödutredningens förslag bereds för närvarande i regeringskansliet.

Upphandlingsutredningen om behovet av ny upphandlingsstödmyndighet

Upphandlingsutredningen stödjer Upphandlingsstödutredningens förslag att inrätta en Upphandlingsstödmyndighet. Enligt det strategiska synsättet på offentlig upphandling som utredningen företräder finns goda skäl att både bredda och samla den statliga upphandlingsstödjande verksamheten i en och samma myndighet. Synlighet och trovärdighet bör vara kännetecknande för att verk- samheten som ska nå ut till de aktuella målgrupperna och bidra till en förbättrad upphandling. Samtidigt bör understryks att nuvarande verksamhet av upphandlingsstödjande karaktär – inom Kammar- kollegiet och MSR – enligt Upphandlingsutredningens uppfattning arbetar professionellt inom ramarna för deras tilldelade uppgifter, resurser och organisationer.

Utredningen anser i princip att även MSR:s kriterieverksamhet bör ingå i den nya samordnade myndigheten. Motivet är att miljö- frågan tjänar bäst på att integreras i alla olika delar av upp- handlingsprocessen och därmed naturligt blir en del i det sam- ordnade upphandlingsstödets olika aktiviteter. Alla frågor, inkl. miljöhänsyn, ska till syvende och sist sammanvägas och resultera i en enskild upphandling. Det kräver således att miljökriterierna

13 Upphandlingsstödets framtid, SOU 2012:32.

SOU 2013:12

Uppdraget

förhåller sig till och balanseras mot andra aspekter av den offentliga upphandlingen.14

Det ligger för visso inte i Upphandlingsutredningens uppdrag att utreda frågan om en ny upphandlingsstödmyndighet. En stark, samordnande, synlig och kompetent myndighet behövs dock för att genomföra de upphandlingsstödjande åtgärder som utredningen föreslår. En sådan myndighet är således en mycket viktig komponent i en nationell satsning på den goda affären.

1.4.2Genomförandet av de nya upphandlingsdirektiven och koncessionsdirektivet m.m.

En särskild utredare15 har under hösten 2012 fått i uppdrag att bl.a. lämna förslag på hur vissa bestämmelser i det reviderade klassiska direktivet och försörjningsdirektivet samt det nya direktivet om tilldelning av koncessioner kan genomföras i nationell rätt. Utredaren, hädanefter Genomförandeutredningen, ska också analysera och utarbeta författningsförslag avseende upphandlingar och koncessioner som inte eller endast delvis omfattas av direktiven. Vad som avses är främst sådana upphandlingar som understiger direktivens tröskelvärden och som enligt nuvarande regler omfattas av 15 kap. LOU och LUF. Utredaren ska i sitt arbete samråda med Upphandlingsutredningen, beakta utredningens förslag och låta dem bilda en utgångspunkt för sina överväganden i den utsträckning det är relevant för utrednings- uppdraget.

Genomförandeutredningen ska i fråga om upphandlingsdirek- tiven analysera och lämna författningsförslag på direktivens artiklar bl.a. om

reserverade kontrakt,

regler för kommunikation, inklusive elektronisk sådan,

intressekonflikter och otillåtet förfarande,

innovationspartnerskap,

elektroniska kataloger,

gemensam upphandling,

14Se vidare i 6 och 7 kap.

15Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner (S 2012:09).

Uppdraget

SOU 2013:12

uppdelning av kontrakt i delar,

val av deltagare, inklusive uteslutningsgrunder, samt tilldelning av kontrakt,

onormalt låga anbud,

ändringar och avslutande av kontrakt,

sociala tjänster och andra specifika tjänster, samt

styrning/tillsyn.

För de delar av direktiven Regeringskansliet att i en förslag till genomförande.

som inte lämnas till utredaren avser departementspromemoria ta fram ett

1.4.3Utredningen om den kommunala kompetensen

Regeringen har under hösten 2012 även tillsatt en särskild utredare som ska föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900).16 Av särskilt intresse ur Upphandlingsutredningens synpunkt är att denna utredning, hädanefter benämnd Kommunallagsutredningen, ska

beskriva hur kommunernas och landstingens huvudmannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, särskilt i fråga om kommunernas och landstingens ansvar för kontroll och uppföljning respektive statens ansvar för tillsyn,

undersöka förutsättningarna för och överväga behovet av en enhetlig reglering av det kommunala ansvaret för kontroll, uppföljning och tillsyn avseende privat utförd verksamhet,

utreda förutsättningarna för att tydliggöra det kommunala ansvaret för ökad insyn i kommunala entreprenader och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till en generell reglering som ålägger kommunerna en skyldighet att tillförsäkra allmänheten sådan insyn,

överväga behovet av en generell reglering som syftar till att ge medborgarna tillgång till information som behövs för att kunna välja utförare av kommunalt finansierad verksamhet, samt

16 Dir. 2012:105.

SOU 2013:12

Uppdraget

särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av kommunal verksamhet. Det anges att den möjlighet att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlings- reglerna som unionsrätten anvisar, mycket sällan har använts vid konkurrensutsättning av välfärdstjänster i Sverige.

Utredningen ska föra en dialog med bl.a. Upphandlingsutredningen om gemensamma beröringspunkter. Sådan dialog har också genom- förts.

1.4.4Ytterligare statliga utredningar av intresse

En särskild utredare påbörjade under hösten 2012 sitt uppdrag att utvärdera lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) och över- väga förbättringsåtgärder.17 Utredaren ska och har genomfört samråd med Upphandlingsutredningen. De frågeställningar som är relevanta för Upphandlingsutredningens vidkommande beskrivs närmare i avsnitt 4.5.

En annan utredning av intresse är den s.k. Ägarprövnings- utredningen som ska utreda vilka möjliga krav, utöver redan befint- liga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn.18 Utredningen ska även analysera i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för små och medelstora företag inom välfärds- sektorn samt ge förslag på åtgärder för att reducera sådana eventu- ella hinder. Denna utredning ska också föra dialog med Upp- handlingsutredningen.

Av intresse är också den särskilda utredare som fått i uppdrag att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierade verksamheter.19 Framför allt avses verksam- heter inom vård, skola och omsorg. Utgångspunkten är att meddelar- skyddet för privatanställda så långt som möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda.

17Dir. 2012:91.

18Ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster, dir. 2012:131.

19Meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, dir. 2012:76.

Uppdraget

SOU 2013:12

1.5Arbetet med slutbetänkandet

Utredningens arbete har bedrivits med hjälp av en expertgrupp och två referensgrupper , en för den klassiska sektorn och en för försörjningssektorerna.

Utredningen har haft dialogmöten med en rad myndigheter och organisationer med syftet att ytterligare klargöra de frågor som utredningen arbetat med efter delbetänkandet. Ytterligare möten har ägt rum på initiativ av ett stort antal olika intressenter som önskat delge utredningen synpunkter och information om den offentliga upphandlingen.

En särskild referensgrupp har sedan hösten 2012 bidragit till utredningens arbete med statistikuppdraget. I gruppen har deltagit företrädare från bl.a. Ekonomistyrningsverket (ESV), Kammar- kollegiet, Konkurrensverket, Luftfartsverket, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), SKL Kommentus och Sveriges Offentliga Leverantörer.

I arbetet med socialt ansvarsfull offentlig upphandling har utredningen genomfört en mängd enskilda möten med bl.a. Samhall, projektet Socialt Ansvarstagande i Offentlig Upphandling inom Sveriges landsting och regioner, SKL Kommentus, föreningen Delaktighet Handlingsfrihet Rörelsefrihet och Forum för socialt arbete samt en mängd enskilda aktörer inom den sociala ekonomin.

Utredningen har vidare samrått med Näringslivets regelnämnd. Utredningen genomförde en särskild hearing om statistik i

workshopform i januari 2012. I juni 2012 genomfördes en hearing om strategisk upphandling.

Efter att delbetänkandet lämnades i november 2011 har utred- ningen vid flera tillfällen medverkat vid seminarier organiserade av bl.a. Kungliga Skogs- och Lantbruksakademin, föreningen Mat & klimat, Upphandlingsdagarna i Stockholm, Västsvenska Handels- kammaren, IQ Samhällsbyggnad, föreningen Kost och Näring, Kommunrevisorerna, VINNOVA och Upphandlingsforum. Vidare har utredningen medverkat vid Socialdepartementets seminarium i Almedalen, MSR:s konferens Hållbar upphandling 2012 och Sveriges Offentliga Inköpares årskonferens.

Utredaren och sekretariatet har också genomfört studieresor till Norge, Finland och Danmark och då sammanträffat med tjänste- män från departement, ansvariga myndigheter samt prövningsorgan för offentlig upphandling.

SOU 2013:12

Uppdraget

Upphandlingsutredningen har också lagt ut ett antal konsult- uppdrag som resulterat i tjugotalet rapporter som finns tillgängliga på den CD som bifogas betänkandet.

Utredningen har mottagit en stor mängd särskilda skrivelser. Slutligen bör nämnas att många synpunkter har lämnats via utred- ningens hemsida (upphandlingsutredningen.se). Där har det även varit möjligt att besvara enkäter om den offentliga upphandlingen och ta del av rapporter och undersökningar.

1.6Viktiga begrepp

Upphandlingsutredningen konstaterar att det saknas en enhetlig användning av begreppen upphandling och inköp.

Begreppet den offentliga upphandlingen används som en sammanfattande och övergripande term. Upphandlingsprocessen används i detta betänkande som en teknisk term som inkluderar allt från förberedelser i form av behovs- och marknadsanalys till upp- följning och utvärdering under avtalsperioden. I det sammanhanget utgör själva upphandlingen det reglerade förfarandet, dvs. från annonsering till tilldelning av kontrakt.

Begreppen inköpare och upphandlare används synonymt.

Med avrop avses begäran om leverans av en vara eller tjänst från ett upphandlat ramavtal eller kontrakt. Begreppen avrop och beställning ges samma innebörd.

Begreppet samordnat upphandlingsstöd används för det fram- tida upphandlingsstödet oavsett om det blir en ny myndighet eller om verksamheten samordnas i en befintlig myndighet.

Livscykelanalys eller Life Cycle Assessment (LCA) är en metod för att åstadkomma en helhetsbild av hur stor den totala miljö- påverkan är under en produkts livscykel från råvaruutvinning, via tillverkningsprocesser och användning till avfallshanteringen, inklusive alla transporter och all energiåtgång i mellanleden. Syftet med en LCA är att kunna jämföra olika alternativ och komma fram till vilken lösning som är mest resurseffektiv och/eller innebär lägst miljöpåverkan.

Livscykelkostnaden är kostnaden för en viss utrustning under hela dess livslängd, från att den installeras till att den slutligt tas ur bruk eller att man gör sig av med den. Begreppet kan också inne- fatta externa kostnader under en produkts livscykel.

Uppdraget

SOU 2013:12

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG Sam- ordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentre- prenader, varor och tjänster benämns det klassiska direktivet. Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG Samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster benämns försörjningsdirektivet. Det klassiska direktivet har genomförts i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och försörjningsdirektivet i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Upphandling inom ramen för LOU kallas också för upphandling i den klassiska sektorn och upphandling enligt LUF kallas för upphandling i försörjningssektorerna. De båda direktiven går under benämningen upphandlingsdirektiven. Förslagen till reviderade upphandlingsdirektiv benämns det klassiska direktivförslaget respektive förslaget till reviderat försörjnings- direktiv.

En grundläggande förutsättning för att LOU eller LUF ska vara tillämpliga är att det är fråga om offentlig upphandling. Med detta begrepp avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndig- het eller enhet i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader.20

I upphandlingsregelverket görs en distinktion mellan begreppen varor, tjänster och byggentreprenader. I detta betänkande ingår hädanefter i begreppet tjänster även byggentreprenader om inte annat särskilt anges.

Med upphandlande myndighet avses statliga och kommunala myndigheter men begreppet omfattar också vissa andra offentligt styrda organ.21 Med myndighet jämställs nämligen beslutande för- samlingar i kommuner och landsting, offentligt styrda organ samt sammanslutningar av en eller flera myndigheter eller församlingar eller av ett eller flera offentligt styrda organ.22 Med offentligt styrda organ avses bl.a. bolag och föreningar som tillgodoser behov i det allmännas intresse – annat än av industriell eller kommersiell karaktär – och som har en viss koppling till staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet till följd av finansiering, verksamhetskontroll eller utseende av ledamöter i styrelse eller motsvarande ledningsorgan.23

202 kap. 13 § LOU och 2 kap. 23 § LUF.

212 kap 19 § första stycket LOU.

222 kap. 19 § andra stycket LOU.

232 kap. 12 § LOU.

SOU 2013:12

Uppdraget

Begreppet upphandlande enhet utgår från att enheten bedriver i LUF särskilt angivna verksamheter inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Begreppet inbegriper upphandlande myndigheter, som definieras på samma sätt som i LOU, men också sådana företag som en upphandlande myndighet kan utöva ett bestämmande inflytande över eller som bedriver viss verksamhet med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt.24 Definitionen innebär att privata företag kan vara upphandlande enheter.

Med leverantör avses den som på marknaden tillhandahåller varor eller tjänster eller utför byggentreprenader. Begreppet inne- fattar också grupper av leverantörer.25

Slutligen bör LOV omnämnas.26 LOV ingår endast i Upphand- lingsutredningens statistikuppdrag. Med valfrihetssystem avses ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten och som en upphandlande myndighet godkänt och ingått kontrakt med. LOV gäller när kommuner och landsting inför valfrihetssystem för hälsovård- och socialtjänster. LOV gäller även vid Arbetsförmedlingens anskaffning av vissa särskilt angivna tjänster.

Med samhällsekonomisk effektivitet avses i allmänhet att sam- hällets begränsade resurser ska användas på bästa möjliga sätt. Vid offentlig upphandling innebär samhällsekonomisk effektivitet att den leverantör ska väljas som till lägsta möjliga kostnad uppfyller ställda krav, dvs. möter brukarens behov/önskemål. Om alla alter- nativ kostar lika mycket ska det alternativ väljas som ger högsta möjliga nytta i förhållande till brukarens behov/önskemål. Om alla alternativ ger samma nytta ska det alternativ som kostar minst väljas.

Transaktionskostnader är sådana kostnader som uppkommer vid ett ekonomiskt utbyte. Exempelvis behöver en köpare som letar efter en viss tjänst eller vara lägga ner en viss tid och ett visst arbete samt eventuella andra kostnader för att få till stånd en affär. Det- samma gäller säljaren som har kostnader för att hitta köpare till de varor och tjänster som han eller hon tillhandahåller. Begreppet inbegriper även kostnader för att upprätthålla och följa upp in- gångna avtal m.m.

242 kap. 20 § LUF.

252 kap. 11 § LOU.

26Utöver LOV finns ytterligare två lagar som reglerar valfrihetssystem hos Arbetsförmed- lingen. De benämns lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen.

2Målet för den offentliga upphandlingen

och utredningens arbete

2.1Inledning – offentlig upphandling i Sverige

Den offentliga upphandlingen är både omfattande och mång- fasetterad och omsätter årligen stora värden, uppskattningsvis någonstans mellan 550 och 600 miljarder kronor. Upphandlingen involverar ett stort antal leverantörer, upphandlade myndigheter och enheter. Dessa grupper är på intet sätt homogena. Såväl ideella organisationer utan vinstsyfte som riskkapitalbolag av olika storlek finns bland leverantörerna. Vidare består gruppen upphandlande myndigheter och enheter av organisationer som har alltifrån ett fåtal till tiotusentals anställda. Dessa organisationer styrs på olika sätt, de bedriver verksamhet av skiftande karaktär och omfattning. Den politik som förs på upphandlingsområdet, inklusive regel- verket, omfattar således många olika och vitt skilda verksamheter, varor och tjänster.

Den offentliga upphandlingen ramas in av ett relativt omfatt- ande regelverk som till stora delar har sin grund i EU-lagstiftning, inklusive grundläggande och fördragsfästa principer. Därtill är det europeiska upphandlingsregelverket utformat efter internationella överenskommelser inom ramen för världshandelsorganisationen (WTO).1 Det internationella regelverket har som primärt syfte att slå vakt om konkurrensen och undvika att enskilda länder inför regler som ensidigt gynnar nationella intressen.

Regelverket för offentlig upphandling har sålunda som primär utgångspunkt att slå vakt om konkurrensen och se till att de upp- handlande myndigheterna lever upp till principerna om lika- behandling och ickediskriminering. Reglerna ger också möjlighet

1 The Agreement on Government Procurement (GPA).

Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete

SOU 2013:12

att använda den offentliga köparmakten till att, via krav i samband med upphandlingen, påverka utvecklingen i riktning mot en större andel miljöanpassade produkter och ökade sociala hänsyn. En viktig utgångspunkt är också – inte minst för att öka konkurrensen – att öka deltagandet av små och medelstora företag.

Utredningen lyfter särskilt fram behovet av ett radikalt omtänk- ande vad gäller användningen av energi och naturresurser. En värld med på sikt nio miljarder människor kommer att kräva en långt- gående effektivisering i energi- och materialanvändningen. Behovet av transformativa lösningar – i form av tekniksprång eller nya sätt att organisera verksamheten – är stort. Den offentliga upphand- lingen bör här kunna spela en viktig roll som pådrivare och exempel.

Upphandlingsutredningens arbete och förslag har samman- fattningsvis att förhålla sig till en komplex verklighet som inbegriper många intressanta men också svåra utmaningar.

2.2Delbetänkandet

Den goda affären i fokus

I delbetänkandet för Upphandlingsutredningen fram att målet för utredningens översyn av upphandlingsregelverket är att sätta den goda affären i fokus. Att fokusera på den goda affären innebär enligt utredningen att tillgodose de olika verksamheternas behov, med hänsyn tagen till kvalitativa aspekter, till lägsta möjliga total- kostnad. Medborgarperspektivet – att ge god service till med- borgarna – är en central utgångspunkt i utredningens arbete.

Utredningen lyfter upp miljöhänsyn och sociala hänsyn som viktiga komponenter i den goda affären. Detsamma gäller målsätt- ningarna att öka små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingar samt önskemålet om en ökad användning av nya och innovativa lösningar i den offentliga sektorn. Av delbetänkandet framgår att policydokument och lagstiftning på europeisk och nationell nivå ger tydligt uttryck för att offentlig upphandling kan, och också bör, kunna användas för sådana syften.

En ytterligare utgångspunkt för Upphandlingsutredningens arbete är att lyfta de mindre kommunernas och statliga myndigheternas särskilda problematik i upphandlingssammanhang.

Upphandlingsutredningen ansåg vidare att upphandlingen inom försörjningssektorerna fungerar tillfredsställande. Såvitt utredningen

SOU 2013:12

Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete

kunde bedöma är behovet av särskilda reformåtgärder specifikt för LUF inte påkallat.

Beaktat det anförda och att EU:s upphandlingsdirektiv har sin rättsliga grund i den fria rörligheten för varor och tjänster, under- strök Upphandlingsutredningen i delbetänkandet att den översyn som pågår bör syfta till att understödja den goda affären. Förslag till regeländringar eller andra åtgärder, ska därför så långt som möj- ligt, balansera olika hänsyn i syfte att uppnå den goda affären.

Remissinstansernas synpunkter

Flertalet remissinstanser uttrycker sig positivt om utredningens fokus på den goda affären. Några remissinstanser anser att dagens regelverk redan möjliggör goda affärer medan andra anser att regel- verket behöver reformeras för att uppnå detta syfte. Några bl.a. Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Katrine- holms kommun och Svenska akademikers centralorganisation (SACO) framhåller det ekonomiska perspektivet och påtalar risken för att hänsyn till andra mål leder till komplexa upphandlingar. Svenskt Näringsliv anser att regelverket fungerar väl men pekar på att de upphandlande myndigheterna måste lyfta den offentliga upphandlingen ur ett strategiskt perspektiv.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Diskriminerings- ombudsmannen, Partnerskap för utveckling av sociala företag (PUST), Svenska Naturskyddsföreningen m.fl. lyfter upp både det långsiktiga miljöperspektivet och det sociala perspektivet i den goda affären. TCO och PUST påtalar vikten av att utredningen i sitt arbete tar ett medborgarperspektiv.

Flera remissinstanser ger uttryck för behovet av kompetens- höjande åtgärder såsom utbildning, bättre vägledning, mallar, goda exempel etc. Det är inte minst viktigt för att underlätta för mindre upphandlande myndigheter och företag samt för att främja miljö- hänsyn och sociala hänsyn i den offentliga upphandlingen. I remiss- omgången framhålls också behovet av att prioritera bland de många och olika målsättningarna som aktualiseras i upphandlingssamman- hang, allt i syfte att inte komplicera genomförandet av den goda affären.

Ingen instans har heller invänt mot slutsatserna att försörjnings- sektorerna saknar behov av särskilda reformer.

Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete

SOU 2013:12

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att remissinstanserna ger sitt stöd för att sätta den goda affären i fokus för den pågående översynen.

2.3Den goda affären – målet med den svenska offentliga upphandlingen

Det säger sig nästan självt att om målet ”den goda affären” ska kunna nås krävs åtgärder av ett flertal aktörer på olika nivåer och i olika delar av samhället. Regeringen bör ha den goda affären i fokus när den överväger lagstiftningsreformer, styr de statliga myndig- heterna och vidtar allmänt upphandlingsstödjande åtgärder, inklu- sive förbättringar av statistikförsörjningen. Upphandlande myndig- heter och enheter måste också definiera i vilken utsträckning de lever upp till målsättningen, vilket självfallet kommer att ta sig olika uttryck beroende på organisationens storlek och art. Sist men inte minst måste leverantörerna till den offentliga sektorn vinn- lägga sig om, eller motiveras, att bli goda leverantörer till det offentliga.

Begreppet den goda affären har tjänat väl som en utgångspunkt för Upphandlingsutredningens hittillsvarande arbete. Det behöver dock utvecklas ytterligare. Det blir inte minst tydligt i samband med utredningens förslag till nationell handlingsplan för den offentliga upphandlingen (11 kap).

Den goda affären innebär enligt utredningen närmare bestämt att de upphandlande myndigheterna och enheterna, inom ramen för regelverket;

tillgodoser verksamheternas behov genom att ställa och följa upp krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus,

tillgodoser behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket inne- bär att, så långt möjligt, hänsyn tas till livscykelkostnaden,

tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling när upphandlingens art motiverar detta,

beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov, samt

SOU 2013:12

Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete

tillvaratar och vårdar konkurrensen på de aktuella upphandlings- marknaderna vilket bland annat inbegriper att överväga åtgärder för att underlätta de mindre företagens deltagande.

Vad som är rätt eller önskvärd kvalitet avgörs ytterst av dem som varan eller tjänsten är till för. I en upphandlande myndighets eller enhets kvalitetsuppfattning ingår normalt miljöaspekter och sociala aspekter.

Vissa varor och tjänster är primärt till för de upphandlande myndigheternas eller enheternas interna behov. I de sammanhangen är det förvaltningens behov som står i fokus. Vid upphandling av varor och tjänster som ska användas i den externa verksamheten är medborgarperspektivet centralt. Denna utgångspunkt samspelar väl med den gemensamma värdegrunden för statsanställda. Den under- stryker vikten av att statligt anställda har god insikt om att med- borgarna är deras uppdragsgivare och att verksamheten finansieras med skattemedel.2

Offentliga verksamheter bör enligt utredningen gå före i arbetet med att ta tillvara sociala och miljömässiga hänsyn. Den offentliga sektorn svarar för en betydande efterfrågan på marknaden. Genom att ställa offensiva och samtidigt konstruktiva krav kan det offent- liga medverka till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas. Ett näringsliv som är vant att möta höga krav nationellt står då också väl rustat i mötet med internationell konkurrens på såväl inhemska som utländska marknader.

Miljöhänsyn i offentliga upphandlingar utgör en viktig del i det svenska miljö- och klimatarbetet.3 Det anges i mer än ett samman- hang att miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till att de nation- ella miljökvalitetsmålen uppnås.4

Att föregå med gott exempel och ta ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling har sitt stöd i upphandlingslagarnas s.k. ”bör-regler.5 Motivet är den ökade betoningen av miljöhänsyn och sociala aspekter i unionsrätten samt regeringens och riksdagens inställning i dessa frågor. De bestämmelser och riktlinjer som finns syftar till att skapa incitament för upphandlande myndigheter och

2Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda, Krus, 2012.

3Prop. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, s. 239 f. och prop. 2005/06:172,

Nationell klimatpolitik i global påverkan, s. 91 och prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 63, 67, 123 och 227.

4Prop. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, s. 60.

51 kap. 9 a § LOU och 1 kap. 24 a § LUF.

Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete

SOU 2013:12

enheter att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upp- handlingar.

Innovationsupphandlingsutredningen lanserade begreppet inno- vationsvänlig upphandling och angav att i princip all upphandling kan vara av sådan art. Med innovationsvänlig upphandling menas att upphandlande myndigheter och enheter genomför traditionella upphandlingar på ett sådant sätt att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas.6 Kombinationen innovationer och miljö, genom t.ex. upphandling genom transformativa lösningar kan enligt utredningen bidra till ett mera hållbart samhälle och utvecklandet av nya marknader.

Vidare spelar en långsiktig syn på de mindre företagens närvaro på marknader, som byggs upp kring offentlig upphandling, en betydande roll för mångfalden av utförare vilket sannolikt bidrar till att öka konkurrensen. En väl fungerande konkurrens leder, under rätt villkor, till att den ”goda affären” kan förverkligas till lägsta möjliga totalkostnad. En väl fungerande konkurrens innebär således att tillräckligt många företag deltar och lämnar anbud för att de offentliga verksamheterna och medborgarna över tid ska få tillgång varor och tjänster av allt bättre kvalitet, inklusive miljö- mässigt och socialt ansvarstagande, till samma eller lägre totalkost- nader. Enligt EU-kommissionens utvärdering bidrar direktiven verksamt till målsättningen om att skattemedlen utnyttjas effektivt. Det är enligt samma rapport en följd av att EU:s regelverk främjar en fungerande gränsöverskridande handel och konkurrens.7

Stöd för en effektiv hushållning med skattemedlen uttrycks även i riksdagens och regeringens budgetproposition och kommunallagen. I budgetpropositionen anges att de skattemedel som används i offentlig upphandling ska användas på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet.8 I kommunal- lagen regleras att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.9

I de följande avsnitten utvecklas de synsätt och åtgärder som utredningen anser vara viktiga för att den goda affären ska kunna

6SOU 2010:56, Innovationsupphandling. Upphandlingsutredningen har ett begränsat mandat när det gäller innovationsfrämjande upphandling och innovationsupphandling. Utredaren ska enligt sina direktiv (Fi 2010:86) endast beakta Innovationsutredningens förslag.

7Resonemanget utvecklades i avsnitt 2.2. i Upphandlingsutredningens delbetänkande.

8Prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen 2013, UO2.

98 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).

3Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

3.1Inledning

Den frågeställning som på en övergripande nivå kommit att dominera utredningsarbetet är frågan hur den goda affären ska kunna förverkligas, dvs. hur ska ökad kvalitet och effektivitet i den offentliga upphandlingen kunna realiseras? Denna fråga har inget enkelt svar. Grundat på snart två års analyser och en omfattande dialog med ett stort antal aktörer gör utredningen bedömningen att den enskilt viktigaste faktorn är att utveckla ett väsentligt mer strategiskt perspektiv på offentlig upphandling. Detta konstate- rande omfattar både den nationella nivån, i första hand regering och riksdag, och myndighetsnivån. Argumenten för ett mer strate- giskt grepp på verksamheten är flera. För det första finns en betydande potential till både effektivisering och ökad samhälls- påverkan genom att regering och riksdag – men också enskilda upphandlande myndigheter och enheter – intar ett mer strategiskt förhållningssätt till offentlig upphandling. För det andra finns det mycket som tyder på att ett flertal av de allvarliga problem inom offentlig upphandling, som utredningen pekade på i delbetänk- andet, är direkt kopplade till frånvaron av ett tillräckligt strategiskt perspektiv inom verksamheten.

Upphandlade varor och tjänster utgör en viktig del i kärnan i en fungerande välfärd

Det senaste två decennierna har karaktäriserats av en utveckling där den offentliga sektorn kontinuerligt sökt nya och mer effektiva vägar för att tillhandahålla välfärd och andra tjänster till med- borgarna. Ett utmärkande drag för denna utvecklingsprocess är

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

försöken att introducera marknadskonforma lösningar där tjänste- produktionen riktat mot medborgarna äger rum i konkurrens mellan olika utförare. Tanken har varit att introducera drivkrafter som förmår åstadkomma ett mer varierande tjänsteutbud, högre kvalitet och högre kostnadseffektivitet utan att göra avkall på de grundläggande politiska utgångspunkterna om gemensam finansie- ring och likvärdiga konsumtionsmöjligheter efter behov. Offentlig upphandling har därvid varit ett viktigt instrument. Över tid har också konkurrensutsättningen av offentlig sektor mer och mer närmat sig välfärdens s.k. kärna, dvs. vård, skola och omsorg. Det betyder att upphandlade varor och tjänster numera utgör en viktig del av kärnan i en fungerande välfärd, vilket understryker vikten av att den högsta ledningen i respektive myndighet ser på upphandlings- frågor ur ett strategiskt perspektiv.

En mer väl fungerande offentlig upphandling är sannolikt ett av de främsta medlen för att effektivisera offentlig sektor

Utredningen gör bedömningen att varken statsmakterna eller de enskilda myndigheterna i tillräcklig utsträckning insett den potential för effektivisering av den offentliga sektorn som ligger i en mer väl- fungerande offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen uppgår till mycket stora belopp varje år, cirka 550–600 miljarder kronor är siffror som ofta nämns. Antag att sektorn i sin helhet, genom bättre upphandlingar, skulle kunna pressa ner priserna med i genomsnitt 10 procent utan att kvaliteten skulle försämras. Då skulle resurser motsvarande cirka 50 miljarder kronor frigöras, som skulle kunna användas till gemensamma satsningar alternativt till att sänka skatterna. Få andra instrument, om ens något, som det offentliga förfogar över innehåller samma potential till effektivise- ringar. Detta perspektiv har, enligt utredningens uppfattning, närmast kommit att helt tappas bort i den allmänna debatten, som i allt för stor utsträckning kommit att handla om diverse juridiska spörsmål. Utredningen är inte ensam i sin bedömning. Konkurrensverket var till exempel inne på samma linje när de i rapporten Konkurrensen i Sverige 2007 konstaterade att kombinationen av att upphandlade myndigheter lägger ner mycket kraft på att agera korrekt efter lag- stiftningen och ett bristande strategiskt fokus på inköpsfrågor innebär en risk att det affärsmässiga perspektivet kommer i skym-

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

undan, med uteblivna effektiviseringsvinster som följd.1 Ett bärande motiv för den betydande konkurrensutsättning av offentlig verk- samhet, som tog sin början på 1990-talet – och till stor del i form av offentlig upphandling – var just en strävan att åstadkomma en mer effektiv verksamhet. Detta blev ofta resultatet, men vinsterna skulle, enligt utredningens bedömning, kunna vara betydligt större om upphandlingsfrågorna sågs i ett mer strategiskt perspektiv än vad som normalt är fallet.2

Bristande kvalitet på de varor och tjänster som upphandlas har troligen sin grund i felaktiga incitament och otillräcklig uppföljning

De senaste åren har kvalitetsfrågor i samband med offentlig upphandling hamnat allt mera i fokus. Bakgrunden är bland annat uppdagade missförhållanden på vissa äldreboenden som drivs på entreprenad. Somliga menar att kvalitetsbristerna är en konsekvens av en effektiviseringsiver och lönsamhetsjakt som gått för långt. Andra menar att problemen i stället har att göra med en otillräcklig uppföljning från de kommunala huvudmännens sida. Utredningens uppfattning är att frågan inte har något enkelt svar – det ligger sannolikt något i båda förklaringarna. Så visade till exempel, de i akademiska kretsar välrenommerade, nationalekonomerna Hart, Shleifer och Vishny, redan i slutet av 1990-talet att det under vissa förutsättningar finns risk att en upphandlad utförare, som strävar efter att maximera vinsten, lockas att reducera kostnaderna så att det går ut över kvaliteten på den levererade tjänsten.3 Det finns alltså ett visst teoretiskt stöd för att vinstintresset i vissa situationer kan tränga undan god kvalitet, framför allt när kvalitetsnivån är svår att definiera och följa upp.

När det gäller bristen på uppföljning är det ställt utom allt tvivel att uppföljning av ställda krav är ett gravt eftersatt område i många upphandlingar. Upprepade exempel på kvalitetsbrister inom väl- färden understryker enligt utredningens uppfattning behovet av att

1Konkurrensverket, Konkurrensen i Sverige 2007.

2Se t.ex. Arnek Empirical Essays on Procurement and Regulation, Economic Studies, Uppsala Universitet, 2002, s. 60 som visar att Vägverket kostnader för drift och underhåll av det statliga vägnätet minskade med 25 procent till följd av övergången från egen-regi till upp- handling i konkurrens.

3O. Hart, Shleifer, A, och E.W. Wishny, (1997), The Proper Scope of Government. Theory and An Application to Prisons, Quarterly Journal Of Economics, November 1997. Utredningen återkommer längre fram till vilka dessa förutsättningar är.

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

i större utsträckning än i dag nogsamt fundera igenom hur god kvalitet i offentlig upphandling kan säkerställas. Detta inbegriper såväl frågor om hur väl avvägda incitament, genom olika former för ersättning, optioner för förlängning av avtal m.m. kan skapas, som frågor hur en verkningsfull uppföljning kan organiseras. Man måste helt enkelt ha en utvecklad strategi för att kunna hantera dessa frågor. Enligt utredningens bedömning är debatten om huruvida en verksamhet drivs med vinst eller ej alltför förenklad. Det är långt mer väsentligt hur upphandlande myndigheter avtalar och följer upp, dvs. oavsett utförare.

Stuprörstänkande, brist på helhets- och livscykelperspektiv

Utredningen har uppmärksammat en allvarlig brist på helhets- perspektiv inom offentlig sektor på anskaffningen av varor och tjänster, något som bland annat yttrar sig i form av s.k. stuprörs- tänkande. En konsekvens av detta kan leda till att produkter med lågt inköpspris väljs, trots att kostnaden blir högre för driften på längre sikt och att produkten kan vara sämre ur ett miljö- eller resursperspektiv eller utifrån sociala hänsyn. Ett annat exempel är när den upphandlande myndigheten delar upp utförandet av en tjänst i flera olika delar, t.ex. investering för sig och drift och underhåll för sig. Genom att i större utsträckning upphandla paket- lösningar kan drivkrafter för effektivisering och nytänkande stimuleras. Ett tredje exempel är myndigheter som i avsaknad av en upphandlingsstrategi sköter sin anskaffning av varor och tjänster på ad hoc basis, dvs. när behovet uppstår. En konsekvens av detta kan bli ett fragmentiserat inköpsmönster som blir mer kostsamt än vad som skulle vara fallet med bättre framförhållning etc. Den offent- liga sektorn skulle med största sannolikhet kunna åstadkomma sammantaget långt bättre inköp till en lägre totalkostnad genom att se anskaffningen ur ett bredare, mer genomtänkt och långsiktigt perspektiv.

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Större effekt till lägre kostnader skulle sannolikt kunna åstadkommas genom mer harmoniserade krav

Det finns i dag en uttalad vilja både i Sverige och internationellt att använda offentlig upphandling som ett medel för att påverka sam- hället i en miljömässigt mer hållbar riktning och att främja socialt ansvarstagande. I Sverige görs detta i regel genom att upphandlande myndigheter och enheter ställer olika typer av krav att miljövänliga produkter ska användas eller att vissa sociala hänsyn ska tas. En konsekvens av detta är att leverantörer inom de flesta produkt- områden upplever sig möta en mängd olika krav från myndig- heterna som har samma inriktning men som skiljer sig åt i detaljerna. Att anpassa sig till de olika kraven kan vara kostsamt, exempelvis genom att möjliga skalfördelar inte kan utnyttjas fullt ut. Vidare skulle förmodligen effekten av de ställda kraven vara långt större om de upphandlande myndigheterna och enheterna åstadkom en större harmonisering av sina krav i de olika upphandlingarna. Här finns enligt utredningens uppfattning en potential att genom större harmonisering vad gäller kravställandet inom miljö respektive det sociala området uppnå större påverkan till lägre kostnader. Det gäller framför allt grundläggande krav, sådana som det är önskvärt att flertalet upphandlande myndigheter och enheter ställer sig bakom. En närliggande fråga rör när och var det är lämpligt att använda offentlig upphandling som ett styrmedel för politiska mål.

Tillämpningsproblem och otillräcklig kompetens såväl juridiskt som affärsmässigt

Den kritik som ofta riktas mot upphandlingsregelverket – att det är svårt, krångligt, tidsödande, etc. – har enligt utredningen ofta sin grund i att de upphandlande myndigheterna känner sig osäkra på hur de ska tillämpa regelverket, snarare än att det är fel på regel- verket i sig. Det saknas ofta kunskap om regelverket, vilket får till konsekvens att de upphandlande myndigheterna tenderar att välja det säkra före det osäkra. Följden är att affärsmässigheten kommer i skymundan av rädslan för att göra fel och få upphandlingen överprövad. Därmed inte sagt att det befintliga regelverket i alla delar är optimalt utformat. Men med ökade kunskaper om hur upp- handlingsreglerna ska användas, vad som är tillåtet respektive inte tillåtet, är det troligt att både mer förmånliga inköpsvillkor skulle

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

kunna åstadkommas och antalet överprövningar reduceras. Det är också av central betydelse att domstolarna som genom sina tolk- ningar av lagstiftningen bestämmer vad som är tillåtet respektive otillåtet ökar sina kunskaper om den offentliga upphandlingens affärsmässiga och samhällsekonomiska dimensioner.

Bristfällig statistik försvårar styrning, uppföljning och utvärdering

Ytterligare ett exempel på avsaknaden av ett strategiskt perspektiv utgörs av bristen på kunskap om den offentliga upphandlingens omfattning och effekter på det omgivande samhället och närings- livet. Det säger sig självt att i frånvaro av någorlunda säkra upp- gifter om hur mycket och vad den offentliga sektorn köper in från externa varu- och tjänsteleverantörer, i vilken utsträckning och med vilket resultat krav kring miljöhänsyn och sociala hänsyn ställs, hur konkurrenssituationen ser ur på olika upphandlings- marknader samt vilka upphandlingsformer som används m.m. är det svårt för regering och riksdag att sätta upp mål för och styra den offentliga upphandlingen i önskvärd riktning.

I viss mening verkar samma problem föreligga även på den enskilda upphandlande myndighetens nivå. Exempelvis konsta- terade Ekonomistyrningsverket (ESV) i en rapport att flertalet statliga myndigheter saknar it-baserade systemstöd för att följa upp sin inköpsverksamhet, vilket innebär att vid uppföljning av verksamheten krävs i regel stora manuella insatser – dessutom under involvering av leverantörerna. Detta leder enligt ESV till att många myndigheter avstår från att följa upp verksamheten.4 Utred- ningens bild är att samma problematik ofta finns på den kommu- nala nivån. För många kommuner verkar det vara förenat med ett betydande arbete att plocka fram grundläggande statistik om hur många upphandlingar som görs och hur mycket som köps på olika upphandlade avtal respektive utanför dessa. Denna brist på över- blick är enligt utredningens bedömning problematisk då inköps- kostnaderna totalt sett riskerar att bli högre än nödvändigt.

Sammanfattningsvis ser utredningen ett stort behov av att lyfta fram betydelsen av att se på offentlig upphandling ur ett strategiskt perspektiv, både på ett övergripande nationellt plan och på myndig-

4 Ekonomistyrningsverket, Införandet av Elektroniska inköp i staten, delrapport, 2008.

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

hetsnivå. I det här kapitlet redovisas utredningens arbete kring detta.

Kapitlet inleds med en precisering av begreppet strategisk upp- handling. Därefter redovisas i tur och ordning utredningens över- väganden och förslag rörande strategisk upphandling ur ett styrnings- och ledningsperspektiv respektive ur ett mer operativt perspektiv. I anknytning till det sistnämnda perspektivet behandlas hur den offentliga inköpssamordningen kan bli effektivare och mer verk- ningsfull; vidare redogörs för den stora potential till en effektivise- ring av den offentliga upphandlingen som ligger i övergången till elektroniska upphandlings- och beställningssystem. Kapitlet avslutas med överväganden och förslag kring hur kompetensen inom upp- handlingsområdet kan stärkas.

3.2Allmänt om strategisk upphandling

Att definiera exakt vad som ska avses med att ha ett strategiskt perspektiv på upphandling är inte enkelt. Uppfattningarna är många och varierande. I det följande utvecklas utredningens syn på frågan.

Vad innebär det att vara strategisk?

Allt strategiskt arbete, även strategiskt inköps- eller upphandlings- arbete, måste rimligen utgå ifrån att ha tillgång till en strategi. Vad är då en strategi? I likhet med t.ex. kvalitetsbegreppet kan en strategi definieras på olika sätt. Utredningen utgår från en praktiskt tillämpbar och allmängiltig strategidefinition som används i den moderna managementlitteraturen.5 Där anges att en sammanhängande strategi består av följande fyra delkomponenter:

1. Mål – vad är det man vill uppnå?

Den första och kanske viktigaste komponenten i en strategi är att klargöra vad det är man vill uppnå med en viss verksamhet, dvs. målet med verksamheten. Genom att sätta upp ett långsiktigt mål pekas en riktning ut för verksamheten. För en upphandlande myndighet eller enhet kan målet vara att reducera anskaffnings-

5 Se t.ex. G. Saloner, Polodny J. och A. Shephard, Strategic management, Wiley 2001.

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

kostnaderna för vissa insatsfaktorer eller öka kvaliteten på levererade tjänster. När det gäller fastställandet och formulerandet av mål är det viktigt att målet är tydligt uttryckt så att förståelse och acceptans erhålls, både internt i organisationen men också i den externa omgivningen. För det andra finns det typiskt sett ett samband mellan hur ambitiöst målet är och hur långt organisa- tionen faktiskt når i måluppfyllelse. Den senare punkten har såväl psykologiska som verksamhetsmässiga/organisatoriska förklaringar.

2. Inriktning/omfattning – vad ska man göra?

En strategi handlar inte minst om att prioritera, dvs. bestämma vilka aktiviteter man ska ägna sig åt respektive inte hålla på med. För en kommun kan det t.ex. handla om i vilken utsträckning äldreomsorg ska bedrivas i egen regi eller upphandlas från privata utförare. Men det kan också handla om huruvida man ska genom- föra egna upphandlingar av s.k. ITK-produkter6 eller klara anskaff- ningen via något av de centrala ramavtal som finns på marknaden. Vidare kan det handla om i vilken utsträckning kommunen ska ställa olika typer av krav, exempelvis miljökrav eller krav rörande sociala ändamål.

3. Hur är det tänkt att målet ska nås?

Ytterligare en komponent i en strategi är att klargöra hur det uppsatta målet ska nås, givet den omfattning och inriktning på verksamheten som valts. Det kan handla om en mängd olika saker, såsom kompetens, resurser, styrning etc. För en myndighet som valt att ombesörja merparten av sin anskaffning av varor och tjänster på egen hand, är det t.ex. av central betydelse att de som sköter upphandlingarna är kompetenta och har tillräckligt med resurser för att kunna göra ett bra arbete. Men det kan också röra sig om hur den upphandlande myndigheten eller enheten går till- väga i upphandlingens olika delar. Hur man skaffar sig marknads- kunskap, hur man vårdar konkurrensen på marknaden, hur man kommunicerar med potentiella leverantörer, hur man ställer krav på miljöhänsyn och sociala hänsyn, hur korrekta drivkrafter för leveran- törerna skapas via val av ersättningsformer, eventuell bonus och vite, hur kontraktet ska följas upp etc.

6 ITK är en förkortning för informations- och kommunikationsteknologi.

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

4. Den inre logiken – vad är det som säger att man kommer att lyckas?

Den sista komponenten i en sammanhängande strategi brukar kallas för strategins inre logik. Den ska svara på varför strategin kommer att fungera. Antag t.ex. att målet för en statlig myndighet är att reducera kostnaderna – summan av transaktionskostnader och inköpspris – för anskaffningen av en viss produkt. Ett sätt kan vara att dra nytta av en existerande inköpssamordning, dvs. via ett centralt upphandlat ramavtal. Här är logiken att det kan vara ett effektivt sätt att nå målet eftersom myndigheten därmed själv slipper att genomföra en egen upphandling. Tillvägagångssättet minskar transaktionskostnaderna och ger förhoppningsvis lägre inköps- priser på grund av ramavtalens större inköpsvolymer. Det finns med andra ord en tydlig ekonomisk logik bakom denna strategi.

Ett exempel på när denna så viktiga interna logik fallerar kan vara en myndighet som har satt upp ett ambitiöst mål för sin upphandling, klargjort vilka upphandlingsaktiviteter som ska ut- föras, hur själva upphandlingen och uppföljningen av kontrakten ska genomföras, dvs. man har de tre första komponenterna i strategin på plats. Ponera nu att den upphandlande myndigheten tillsatt för lite resurser, vilket t.ex. kan yttra sig i en bristfällig uppföljning av kontrakten. Då fallerar den inre logiken och strategin är inte komplett.

Sammanfattningsvis innebär det att vara strategisk att:

1.ha ett tydligt och gärna utmanande mål,

2.vara klar över vilka aktiviteter det är man ska ägna sig åt,

3.ha en plan för hur man ska gå tillväga för att nå målet, samt

4.ha en uppfattning, baserad på ett kritiskt och rationellt för- hållningsätt, om varför den valda strategin bedöms vara effektiv.

En fördel med det skisserade strategibegreppet är att det både är generellt tillämpbart och möjligt att operationalisera. Den kan t.ex. med fördel användas för att formulera strategier för den offentliga sektorns anskaffning av varor och tjänster i stort. Men den kan också appliceras på en enskild upphandling.

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Vad kan avses med strategisk upphandling?

Utredningen har ett flertal gånger under arbetets gång konfronte- rats med begreppet strategisk upphandling. Det står klart att det inte finns någon enhetlig eller klar definition av vad som menas med begreppet. Beroende på sammanhang och vilken tonvikt som läggs på en strategis olika komponenter kan strategisk upphandling ges olika innebörd.

Strategisk upphandling kan ta sin utgångspunkt i målet för upp- handlingen, dvs. den första delkomponenten i strategibegreppet. Det offentliga kan vara intresserat av att använda offentlig upp- handling som ett medel för att främja en viss utveckling inom ett område. Det kan t.ex. handla om att stimulera efterfrågan på en ny och miljövänlig teknik, framväxten av socialt inriktade företag eller främjandet av små eller medelstora företags deltagande i offentlig upphandling. Den centrala strategiska aspekten ligger här i det uttalade målet, att upphandlingen ska bidra till att ett samhälls- politiskt mål uppnås. Sedan är det förstås viktigt att frågorna om vad, hur samt den inre logiken får nöjaktiga svar. Det är också viktigt att i sammanhanget pröva om offentlig upphandling är det mest kostnadseffektiva medlet för att uppnå målsättningarna.

Ett andra exempel på strategisk upphandling är när en betyd- ande andel av en myndighets totala budget används för anskaffning av varor och tjänster. Två sådana myndigheter är Trafikverket och Försvarets materielverk. Båda myndigheterna upphandlar årligen varor och tjänster för tiotals miljarder kronor inom sina respektive verksamhetsområden. Här kan man med fog säga att upphandling tillhör myndigheternas kärnverksamheter. Det är den i särklass enskilt viktigaste aktiviteten och en central del i hur myndigheterna fullgör sina respektive uppdrag.

Speciellt Trafikverket är intressant i det här perspektivet. För cirka 20 år sedan fullgjorde dåvarande Vägverket7 en betydande del av sitt uppdrag, att utveckla och driva det statliga vägnätet, med egen personal. Dessa tjänster upphandlades således inte. I takt med att den egna verksamheten under 1990-talet kom att konkurrens- utsättas i allt större utsträckning, med målsättningen att öka den ekonomiska effektiviteten, ökade upphandlingen i betydelse. Följ- aktligen har också myndighetens strategi kommit att förändrats

7 Trafikverket bildades 2010 genom en sammanslagning av Banverket och Vägverket. I samband med bildandet avknoppades de båda myndigheternas entreprenad- respektive konsultverksamheter, som blev fristående statliga bolag.

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

radikalt över tiden. Där det tidigare var en fråga om att ge direktiv till den egna personalen, handlar myndighetens arbete i dag om att analysera och vårda en leverantörsmarknad, fundera över de mest lämpliga entreprenadtyperna och formerna för ersättning samt kontraktsuppföljning – ett arbete som är mycket utmanade och ställer stora kompetenskrav.

Ett tredje exempel på strategisk upphandling handlar om det fall då en verksamhet inte behöver utgöra en dominerande del av en myndighets budget, men likväl rör myndighetens kärnverksamhet. I en kommun kan det t.ex. handla om hur äldreomsorgen ska ordnas. Ett centralt strategiskt val är här i vilken utsträckning kommunen ska bedriva äldreomsorg i egen regi respektive genom entreprenad. Detta val anknyter tydligt till den andra delkompo- nenten i strategibegreppet, nämligen frågan om prioritering. Svaret på denna fråga kommer i betydande grad att påverka hur kommunen måste arbeta och vilken kompetens man måste ha. Förenklat kan sägas att ju mer äldreomsorg som bedrivs i egen regi desto mindre kommer fokus att hamna på upphandling. Drivkrafter för kostnads- effektivitet och innovationsbenägenhet får sökas på annat sätt. Omvänt, ju mer av verksamheten som läggs ut på entreprenad desto mer hamnar upphandlingsrelaterade spörsmål i fokus, inte minst frågan hur man ställer relevanta, och uppföljningsbara kvalitets- krav samt ser till att dessa efterlevs.

Ett fjärde exempel på strategisk upphandling kan handla om att betona det rent operativa förfarandet, dvs. hur det uppsatta målet ska nås givet vad den upphandlade myndighetens valt för omfatt- ning och inriktning på sitt anskaffningsförfarande. Det kan t.ex. handla om att formulera ett viktigt kvalitetsmål i en upphandling och pröva hur upphandlingen ska utformas för att maximera chans- erna att målet realiseras. Detta inbegriper en rad olika över- väganden, såsom val av anbudsutvärderingsmodell och ersättnings- form samt uppföljningsmodell.

Strategisk upphandling ur ett makro- respektive mikroperspektiv

Den offentliga upphandlingen kan betraktas både ur ett makro- och ett mikroperspektiv. Med makroperspektiv avses här ett över- gripande top-down perspektiv i form av ett aggregat av det totala antalet upphandlingar, de samlade inköpsvolymerna, regelverkets övergripande ändamålsenlighet och efterlevnad, det totala antalet

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

och sammansättningen av leverantörer med avseende på bland annat företagsstorlek, konkurrensen i stort, etc. Med mikroperspektiv avses i stället att den offentliga upphandlingen betraktas utifrån de enskilda aktörernas perspektiv. Det handlar med andra ord om den enskilda upphandlade myndigheten, den enskilda leverantören samt den specifika leverantörsmarknadens förutsättningar och funktions- sätt.

Det förefaller vid en första anblick som självklart att strategisk upphandling har olika innebörd beroende på om perspektivet är makro eller mikro. Förvisso är perspektiven annorlunda. Makro- perspektivet är övergripande så till vida att man blickar ut över hela den offentliga sektorn, de olika upphandlingsmarknaderna m.m. Mikroperspektivet ser främst till den egna myndighetens intressen och dess behov av varor och tjänster. Men den strategiska dimen- sionen är densamma. Det handlar om att sätta upp långsiktiga och utmanande mål. Det handlar om att bestämma sig för vilka aktivi- teter man ska ägna sig åt och hur man ska gå till väga för att nå målen. Det måste finnas en övertygande inre logik – annars kommer den valda strategin inte att fungera.

3.3Strategisk upphandling ur ett ledningsperspektiv

Upphandlingsutredningen gör rent generellt bedömningen att det finns stora möjligheter till ökad effektivitet och kvalitet inom den offentliga upphandlingen. För att den goda affären ska förverkligas krävs dock ledningarnas fulla stöd och förståelse för den offentliga upphandlingens speciella förutsättningar och komplexitet. Det gäller på såväl nationell som lokal nivå.

I detta avsnitt behandlas ledarskapets betydelse ur såväl ett makro- som mikroperspektiv.

3.3.1Strategisk upphandling ur ett makroperspektiv

När den offentliga upphandlingen betraktas ur ett makroperspektiv faller det sig naturligt att i första hand ha i åtanke statsmakterna, dvs. regering och riksdag. Från dessa organs perspektiv handlar strategisk upphandling om att formulera nationella mål för den offentliga upphandlingen och sedan skapa bästa möjliga förut- sättningar för att dessa mål ska kunna uppnås. I praktiken sker detta på en rad olika sätt.

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

För det första genom att kontinuerligt se över och anpassa upphandlingsregelverket i en snabbt föränderlig värld. En central uppgift i sammanhanget är att finna en optimal balans mellan de formella och administrativa krav som läggs på både upphandlande myndigheter och leverantörer – i syfte att skapa transparens, minska risken för korruption etc., – och de krav på enkelhet, flexibilitet, möjlighet till långsiktighet m.m. som den goda affären kräver.

Många bedömare skulle definitivt hävda att den förstnämnda aspekten har fått en alltför stor tyngd i många länders upphandlings- reglementen. Det menar exempelvis den inflytelserike upphandlings- forskaren Steven Kelman i rapporten Remaking Federal Procurement.8 Han pekar på att den amerikanska upphandlingslagstiftningen under 1990-talet hade fått en slagsida mot regler vars primära syfte var att förhindra korruption och svågerpolitik, dvs. att föreskriva vad man inte får göra. Denna ambition minskade påtagligt förut- sättningarna för både upphandlade myndigheter och leverantörer att göra goda affärer. Många bedömare har gett motsvarande omdöme om upphandlingslagstiftningen inom EU. Utredningen menar att både EU-kommissionens pågående översyn av upphand- lingsreglerna och den svenska regeringens beslut om att tillsätta denna utredning ska ses i ljuset av kritiken mot stelbenta och inte alltid ändamålsenliga upphandlingsregler.

För det andra sker det genom olika former av tillsyn, konkurrens- främjande åtgärder samt rättsvårdande insatser, som i grunden handlar om att se till så att regelverket för den offentliga upp- handlingen efterlevs. Regeringen har t.ex. gett Konkurrensverket i uppdrag att verka för effektivt fungerande marknader och en i sammanhanget effektiv offentlig upphandling. Förvaltnings- domstolarna fyller en viktig funktion att avgöra tvister mellan upphandlade myndigheter och privata leverantör.

För det tredje sker det genom att på olika sätt stödja de upp- handlande myndigheterna i deras arbete. Det kan handla om olika typer av information och vägledningar om lagstiftningen och dess tillämpning, hur man ska gå tillväga vid olika typer av upp- handlingsförfaranden m.m. Det kan också handla om olika typer av kompetenshöjande insatser. Sedan några år tillbaka sker denna typ av stöd framför allt genom Upphandlingsstödets vid Kammar- kollegiet försorg.

8 Kelman, Remaking Federal Procurement, s. 13.

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

En helt annan typ av stöd åstadkoms genom samordning av upphandlade myndigheters inköp av vissa varor och tjänster. För den statliga sektorn sker denna genom Statens Inköpscentral vid Kammarkollegiet, som har i uppdrag att upphandla ramavtal för sådana produkter som flertalet statliga myndigheter är i behov av. Motsvarande stödfunktioner finns inom den kommunala sektorn i form av SKL Kommentus Inköpscentral, Upphandlingsbolaget i Göteborg, kommunalförbundet Inköp Gävleborg med flera.

För det fjärde främjas de nationella målen genom olika typer av styrning av de upphandlande myndigheterna. Ett exempel på styrning i den statliga sektorn är förordningen om statlig inköps- samordning9 som innebär att de myndigheter som lyder under regeringen i första hand ska använda Kammarkollegiets ramavtal för sin anskaffning av vissa varor och tjänster. Men styrningen av myndigheterna sker också genom särskilda förordningar, som till exempel inköp av miljöbilar10, och genom krav att vissa statliga myndigheter ska inkludera s.k. antidiskrimineringsklausuler11 i sina upphandlingar. Även mer generella faktorer kommer in, som att myndigheterna bör ta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upp- handlingens art motiverar detta.12

För det femte sker styrningen mot de nationella målen genom att s.k. e-handel främjas. Kommunerna och staten har under många år arbetat med att införa it-stöd i den administrativa statsapparaten i syfte att förenkla och snabba på olika typer av arbetsprocesser. Detta sker inte minst inom området elektronisk handel där för närvarande ESV, Kammarkollegiet och Sveriges Kommuner och Landsting arbetar med att ta fram öppna standarder. ESV stödjer de statliga myndigheternas införande av e-handel (se avsnitt 3.7).

Sist men inte minst sker styrningen genom att statsmakterna ombesörjer insamling, bearbetning och tillhandahållande av statistik rörande den offentliga sektorns anskaffning av varor och tjänster. Detta är en central uppgift. Det framstår som helt nödvändigt att ha bra och tillförlitlig information om hur upphandlingen går till, hur mycket den omsätter och vilka resultat som genereras för att kunna styra upphandlingen mot uppsatta mål. Här finns i dag stora brister, vilket för övrigt särskilt uppmärksammas i Upphandlings- utredningens kommittédirektiv.

9Förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning.

10Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor.

11Förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt.

121 kap. 9 § LOU och 1 kap. 24 a § LUF.

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

3.3.2Nationell styrning och ledarskap

Upphandlingsutredningens bedömning:

En samordnad politik för offentlig upphandling kan leda till stora besparingar och andra vinster inom prioriterade samhällsområden.

Upphandlingsutredningens förslag:

En nationell handlingsplan för offentlig upphandling upprättas där mål, prioriterade åtgärder och ansvariga myndigheter anges.

Nationellt fokus på den goda affären

Utredningen har i många sammanhang uppmärksammats på att den offentliga upphandlingen har slagsida mot juridik – till förfång för andra överväganden – och i alltför stor utsträckning har präglas av lagtillämpning och överprövningar. Självklart ska lagstiftningen respekteras. Men det problem som framträder är att den goda affären hamnat i skymundan för juridiken. Detta är den primära orsaken till att Upphandlingsutredningen, tidigt i sitt arbete, valde att ge högsta prioritet åt den goda affären som begrepp och mål för upphandlingen och utredningsarbetet. Begreppet innebär, som tidigare framförts att de upphandlande myndigheterna och enhet- erna, inom ramen för regelverket, ställer och följer upp krav på kvalitet, i enlighet med verksamheternas behov där servicen till medborgarna står i fokus och att detta sker till lägsta möjliga totalkostnad.13 Stort fokus läggs således på de upphandlande myndigheternas och enheternas service till medborgarna. Viktigt är också att myndigheterna föregår med gott exempel genom att ta ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling. Den goda affären handlar vidare om att ta tillvara nya och innovativa lös- ningar som möter verksamheternas behov samt att konkurrensen på de aktuella upphandlingsmarknaderna tas tillvarata och vårdas. Det sistnämnda inkluderar ett särskilt ansvar för små och medel- stora företags möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. En viktig dimension av den goda affären utgörs också av att anskaff- ningen sker till lägsta möjliga totalkostnad, i vilket ingår att hänsyn tas till ett livscykelperspektiv.

13 Utredningen ger begreppet ett närmare innehåll i 2 kap.

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Norska och danska åtgärder

I Norge har regeringen tagit initiativ till att förbättra den offentliga upphandlingen, bl.a. genom en skrivelse till Stortinget år 2008.14 I skrivelsen anges att det är nödvändigt att betrakta genomförandet av offentlig upphandling i ett bredare samman- hang än hittills. Regelverk, organisation och genomförande av upphandlingar, kompetensbehov och den offentliga upphand- lingens rykte är bland de faktorer som anses ha avgörande inflytande på kvaliteten på upphandlingarna. Genom en särskild studie av hur statliga och lokala myndigheter bedriver sin upp- handling har den norska regeringen identifierat ett antal områden där det finns särskilda behov av åtgärder. Exempel på sådana är organisation, ledning och kompetenshöjande åtgärder. Regeringens slutsats är att en effektivisering av den offentliga upphandlingen kan frigöra resurser som skulle kunna användas för både förnyelse och ökad välfärd.

I Norge finns också särskilda handlingsplaner för miljö- hänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling15 samt för deltagandet av små och medelstora företag.16

Den danska regeringen arbetar med att utveckla en strategi för intelligenta offentliga inköp. Med intelligenta offentliga inköp avses bättre och billigare inköp som främjar bl.a. innovation och en grön övergång. Strategin tas fram i ett samarbete mellan olika departement och myndigheter.

Regeringen har historiskt sett framför allt fokuserat på lag- stiftningsfrågor och främst de legala aspekterna i samband med genomförandet av upphandlingsdirektiven och utformningen av de nationella bestämmelserna i 15 kap. LOU och LUF. Konsekvens- erna för de offentliga verksamheterna och medborgarna, som ska ta del av den offentliga servicen, samt samhällsekonomiskt effektiva anskaffningar har inte visats intresse i samma utsträckning. Vidare har den bredare frågeställningen, om en samordnad politik för goda affärer i offentlig sektor, inte getts samma uppmärksamhet som åtgärder för att öka efterlevnaden av lagstiftningen. Enligt utred- ningens mening måste förslag till framtida regeländringar eller

14St.meld. nr. 36 (2008–2009), Det gode innkjöp.

15Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser – handlingsplan 2007–2010.

16Små bedrifter – stora verdeier, Regjeringens strategi for små og mellomstore bedrifter 2012, s. 92 ff.

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

andra åtgärder med bäring på den offentliga upphandlingen, så långt som möjligt, samordnas med sikte på att uppnå den goda affären.

Hittillsvarande brister i samordningen har enligt Upphandlings- utredningens mening lett till en fragmentisering av upphandlings- politiken. Olika sakdepartement har ansvar för sina respektive frågor, som till exempel inom miljö-, konkurrens-, innovations- området etc. Sakdepartementen har i sin tur fördelat uppgifter och resurser på sina respektive myndigheter. Detta har sammantaget lett till en splittrad bild och oklarheter om vad regering och riksdag vill med upphandlingspolitiken. Även insatserna för stöd och vägledning inom upphandlingsområdet har varit splittrade. Den splittrade myndighetsbilden har dock uppmärksammats under en längre tid17 och ledde 2011 till tillsättandet av en särskild utredning, Upphandlingsstödutredningen. Denna utrednings betänkande från maj 2012, om ett samordnat statligt upphandlingsstöd i en ny myndighet, är enligt Upphandlingsutredningen ett stort steg i rätt riktning.18 Förslaget behandlas för närvarande i Regeringskansliet.

Vidare finns inget departement som har det övergripande ansvaret för socialt ansvarsfull offentlig upphandling. Upphandlings- utredningen anser att detta sannolikt har bidragit till att frågan hamnat i skymundan. Sociala hänsyn inrymmer bl.a. frågor om jämställdhet, arbetsrätt, arbetsmiljö, villkoren för den sociala ekonomin, frågor om etisk handel, tillgänglighetsfrågor, integration m.m. Dessa sakfrågor hanteras av flera olika departement. Enligt Upphandlingsutredningen bör Socialdepartementet ha det över- gripande samordningsansvaret för socialt ansvarsfull offentlig upp- handling.

Den splittrade politiken och upphandlingsstödet har hittills gett allt annat än optimala förutsättningar för den offentliga upp- handlingen. Till syvende och sist ska en rad olika mål och hänsyn förverkligas i den enskilda upphandlingen. Genom att politiken varit splittrad – och genom avsaknaden av en gemensam strategi – har det varit svårt för de enskilda myndigheterna att väva samman alla olika hänsyn och nå upp till målet om den goda affären.

17Upphandlingskommitténs betänkande SOU 1999:139, Statskontorets rapport En ny upphandlingsmyndighet (2010:23) samt Riksrevisionens granskning Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?, RiR 2011:29.

18Upphandlingsstödets framtid, SOU 2012:32. Se närmre om Upphandlingsutredningens inställning i avsnitt 1.4.

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

En outnyttjad besparingspotential?

Ansvaret för den offentliga upphandlingen har fram till valet 2010 legat på Finansdepartementet. Utredningen har dock – utöver en effektivisering av den statliga inköpssamordningen19 – inte kunnat spåra förekomsten av några specifika ansatser och direktiv inom departementet som syftat till en styrning och effektivisering av de statliga myndigheternas offentliga upphandlingar. På senare tid har dock en satsning gjorts på elektronisk fakturahantering och beställningssystem, syftande till en effektivisering av denna del av inköpsprocessen. När e-beställningen är på plats i de statliga myndig- heterna kommer beställningarna att effektiviseras radikalt och möjligheterna avsevärt förbättras till en bättre kontroll över inköpen. Men som utredningen skriver i avsnitt 3.7 borde det finnas betydande effektiviseringspotential genom att skynda på utvecklingen också av steget innan, dvs. att göra själva upphand- lingsförfarandet elektroniskt.

Skotsk reform på upphandlingsområdet

I Skottland inleddes under 2006 en översyn i syfte att förbättra upphandlingen inom den skotska offentliga sektorn.20 Visionen var att bygga upp strukturer och processer för att kontinuerligt förbättra upphandlingens effektivitet i hela den offentliga sektorn. Vid en uppföljning av satsningens resultat efter de första tre åren bedömdes att reformen, i slutet av budgetåret 2007–08, gett direkta besparingar om £ 327 miljoner.21 Den skotska regeringens årliga utfallsberäkningar från 2009–10 visar att besparingen stigit till nästan £ 800 miljoner.22 I januari 2010 godkände skotska Public Procurement Reform Board den andra fasen av reformprogrammet – Transforming Procurement: Accelerating Delivery. I strategin anges att begreppet value for money är en medveten balans mellan kostnad, kvalitet och hållbarhet.

19I sammanhanget konstateras att inköpssamordningen utgör en mindre andel av den totala statliga upphandlingen.

20McClelland, The Review of Public Procurement in Scotland - Report and Recommendations , mars 2006.

21Improving Public Sector Purchasing, Audit Scotland, juli 2009.

22www.scotland.gov.uk/Topics/Government/Procurement/about/Review/Background

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Utöver möjligheten att minska transaktionskostnaderna borde det enligt utredningen också finnas en betydande möjlighet att styra och effektivisera de statliga myndigheternas inköpsvolymer. Andra områden där tydligare signaler från regering och riksdag sannolikt skulle åstadkomma goda resultat gäller den offentliga upphand- lingens roll i arbetet för hållbar utveckling samt i främjandet rent generellt av innovativa lösningar inom olika samhällsområden.

Med beaktande av effektiviseringspotentialen och att upphand- ling handlar om att hushålla med allmänna medel, anser Upphand- lingsutredningen att Finansdepartementet bör ansvara för upp- handlingspolitiken.

En nationell handlingsplan för den offentliga upphandlingen

För att målet om den goda affären ska nås, på både makro- och mikronivå, krävs åtgärder av en rad aktörer på olika nivåer i samhället. Regeringen har att överväga reformer av lagstiftningen, styrningen av de statliga myndigheterna och en förstärkning av allmänt upphandlingsstödjande åtgärder. Statistikförsörjningen på området är ett annat exempel där förbättringar krävs, inte minst för att stärka förutsättningarna för styrning, uppföljning och utvärde- ring av statens upphandlingar. Regeringen bör enligt Upphandlings- utredningens mening överväga att ta ett tydligare grepp kring hel- heten, förslagsvis genom att utveckla en handlingsplan för den offentliga upphandlingen, där politiken kan samordnas och lyftas – allt i syfte att bidra till goda affärer i offentlig sektor.

Dansk modell för styrning av kommunernas upphandlingar

I Danmark hålls årligen ett möte mellan den danska regeringen och kommunerna i samband med budgetförhandlingarna. Vid ett sådant möte år 2009 beslutades om en gemensam mål- sättning att 26,5 procent av kommunernas verksamheter skulle vara föremål för konkurrensutsättning år 2010. Enligt den danska kommunallagen måste alla kommuner anta en upp- handlingsstrategi.23 Strategin ska bl.a. innehålla hur konkurrens- utsättningen av olika verksamheter ska ökas. Avsikten är att sätta konkurrensutsättning högt på den politiska dagordningen på ett tydligt och systematiskt sätt.

23 62 § den kommunale styrelseslov.

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

En starkare styrning från regeringens sida kommer framför allt att gälla de statliga upphandlade myndigheterna. Men en samordnad upphandlingspolitik, med nationella mål och en handlingsplan, kommer även samtliga upphandlande myndigheter och enheter till godo. Genom att stärka förståelsen för och kompetensen inom området offentlig upphandling förbättras förutsättningarna för att göra goda affärer. Sannolikt påverkas även efterlevnaden av regel- verken på upphandlingsområdet positivt. En ytterligare effekt torde därmed vara att antalet överprövningar minskar. Genom sats- ningar på ökad kompetens och forskning (se avsnitt 3.6) kan staten bidra till att kunskapen på upphandlingsområdet rent generellt för- bättras, inte minst när det gäller att bedöma effekterna av ställda miljökrav och sociala hänsynstaganden samt ansträngningarna att engagera små och medelstora företag.

Upphandlingsutredningen ger ett förslag till handlingsplan i avsnitt 11.

3.3.3Strategisk upphandling ur ett mikroperspektiv

När man betraktar den offentliga upphandlingen ur ett mikro- perspektiv är som sagt perspektivet den enskilda upphandlande myndighetens, dvs. en statlig myndighet, en kommun, ett landsting eller i förekommande fall ett offentligt eller privat företag som omfattas av upphandlingsregelverket. Som utredningen redan har varit inne på skiljer sig de upphandlande myndigheterna från varandra i en rad avseenden, bland annat vad gäller verksamhetens omfattning. För vissa myndigheter och enheter är upphandlingen av olika tjänster att betrakta som en del av kärnverksamheten. För andra myndigheter och enheter åter är upphandlingen en tämligen perifer och liten del av verksamheten och syftar främst till att ge stöd för administrationen. Att dylika skillnader får konsekvenser för den vikt med vilken upphandlingsverksamheten tillmäts hos myndigheten är tämligen givet. På liknande sätt skiljer sig de stora myndigheterna såsom Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket från de mindre myndigheterna genom de förras betyd- ligt större inköpsvolymer, vilket ofta innebär att dessa myndigheter byggt upp egna upphandlingsenheter. På motsvarande sätt skiljer sig de stora och små kommunerna åt, dock inte ifråga om upphand- lingsverksamhetens inriktning – behoven är normalt desamma –

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

utan främst genom de volymer som hanteras och de resurser man har till förfogande för att organisera verksamheten.

Oaktat dessa skillnader är det viktigt att den goda affären står i centrum för anskaffningen. God hushållning med skattemedel inne- bär att myndigheterna ska sträva efter att genomföra sina inköp så att maximalt värde för pengarna erhålls. Detta bör vara ett över- gripande mål för alla offentliga myndigheter. Andra centrala mål kan vara att de upphandlande myndigheterna ska vara föredömen vad gäller relevant, proaktivt kravställande, god analys av den service till medborgarna som ska levereras samt systematisk organisation av uppföljning och utvärdering. När det gäller dessa olika mål finns det brister i dag, både bland de statliga myndigheterna och bland kommuner och landsting samt de offentliga bolagen. Genom att förbättra upphandlingen kan sannolikt betydande resurser frigöras och verksamheternas kvalitet förbättras.

Faktum är att den offentliga upphandlingen – via sitt konkurrens- inriktade förfarande – sannolikt är det främsta medlet för den offentliga sektorn att ta del av och förverkliga en del av de produk- tivitetsökningar som en konkurrensutsatt privat sektor erfaren- hetsmässigt har visat sig vara bra på att åstadkomma. Till bilden hör naturligtvis att delar av den offentliga verksamheten är långt svårare att effektivisera än traditionell varuproduktion och service. Men en ökad konkurrensutsättning – med tydliga kvalitetskrav – bör kunna medverka till att produktiviteten höjs även i offentliga verksam- heter. För att åstadkomma detta krävs dock att upphandlings- verksamheten tillmäts långt större betydelse än vad som generellt sett är fallet i dag.

Det krävs att ledningarna i de upphandlande myndigheterna i större utsträckning ser upphandlingen som ett sätt att öka både kvaliteten och effektiviteten i verksamheten. För att åstadkomma detta krävs helt uppenbart en förbättrad styrning. Andra centrala strategiska frågor är vilka aktiviteter myndigheterna själva ska ägna sig åt vad gäller anskaffningen, i vilken utsträckning de ska använda sig av inköpssamordning och anlita extern upphandlingsexpertis, etc. Därtill kommer alla olika operativa frågor om hur de olika stegen i upphandlingsprocessen ska hanteras för att uppnå de upp- satta målen.

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

3.3.4Styrning hos den upphandlande myndigheten eller enheten

I rapporten Strategiskt upphandlingsarbete, som AffärsConcept arbetat fram för Upphandlingsutredningens räkning, framhålls att ett grundläggande problem för tilltron till den svenska offentliga upphandlingen är rådande attityder till den offentliga upphand- lingen bland ledande befattningshavare och deras brist på förståelse för upphandlingens betydelse för respektive organisationers verk- samhet i stort.24 Denna problematik har blivit alltmera uppenbar och aktuell även för utredningen. Ledningens intresse och för- ståelse för upphandlingsverksamheten varierar naturligtvis från organisation till organisation. Ofta betraktas denna enbart som en stödfunktion till verksamheten i stort vilket får till följd att inköps- funktionen inte involveras i hela anskaffningsprocessen utan invol- verade först i samband med att t.ex. beslutet om vad som ska köpas redan har fattats och kravspecifikationen redan utformats. Andra ledningar är endast intresserade av upphandlingsfrågor i samband med enstaka projekt som är kritiska för vissa verksamheter. I åter andra fall väcks ledningen uppmärksamhet först i samband med en överprövning som stoppar myndighetens anskaffning av en vara eller tjänst.

AffärsConcept har på uppdrag av utredningen arbetat fram en definition av och kriterier som kännetecknar strategiskt upphandlings- arbete. Kriterierna omfattar organisation, ansvar, målformuleringar, policy- och styrdokument, kompetens, kvalitet och kostnader. För att intentionerna bakom den goda affären ska kunna förverkligas är det av avgörande betydelse att den upphandlande myndigheten eller enheten har en väl anpassad upphandlingsfunktion, överblick över upphandlingsmönster, styrdokument, affärskompetens och en ledning med förmåga att inse vilket betydelsefullt instrument upp- handlingen är. I den fallstudie som gjordes framkom att följande faktorer är särskilt viktiga för att säkerställa ett strategiskt upp- handlingsarbete:

ledningens stöd,

att upphandlingsfrågor representeras på ledningsnivå,

att upphandlingsfunktionen anpassas till organisationens övriga verksamhet, samt

samverkan med andra upphandlande myndigheter eller enheter.

24 AffärsConcept i Stockholm AB, Strategiskt upphandlingsarbete, juni 2012, s. 106. Bilaga 6.

100

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Hur arbetar ledningen strategiskt?

Viktiga överväganden

En central del i myndigheternas strategiska arbete är att överväga vilken verksamhet som ska bedrivas i egen regi och vilka delar som ska konkurrensutsättas. Det kan konstateras att olika upphand- lande organisationer har starkt divergerande syn på värdet av konkurrensutsättning i förhållande till produktion i egen regi. För ett antal offentliga aktörer är det främst ideologiska och politiska aspekter som påverkar valet. För andra aktörer baseras valet i större utsträckning genom att frågan – Hur får vi det bästa resultatet? – ställs och besvaras.

Oavsett motivet för konkurrensutsättningen är det alldeles nöd- vändigt att myndigheten noga överväger vad som krävs för att gå från produktion i egen regi till att upphandla varan eller tjänsten. Vad som krävs kommer naturligtvis att bero på vilken typ av upp- handling som avses. Särskilt stor blir omställningen när man lägger ut verksamhetsnära tjänster eller kärnverksamheter.

Mål

När konkurrensutsättning valts som alternativ behöver den politiska ledningen kommunicera vilka mål organisationen vill uppnå genom de enskilda upphandlingarna. Med anledning av att olika organisa- tioner har vitt skilda förutsättningar och behov är det nödvändigt att varje upphandlande myndighet och enhet utvecklar mål som är mätbara och anpassade till sin verksamhet. Inte sällan saknas tydliga mål för upphandlingsarbetet. I de fall målbilder finns är dessa i huvudsak kopplade till enskilda upphandlingar.

Att ställa upp mål är en del av det strategiska arbetet inom en organisation. Det innebär att målen behöver beslutas av organisa- tionens ledning. Mål för upphandlingsarbetet och vad som ska upp- nås med detta kan vara att:

En kontinuerlig kvalitetsutveckling – i förhållande till verksam- hetens och berörda medborgares behov – av de varor eller tjänster som upphandlas,

främja innovativa lösningar som stimulerar näringslivet,

101

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

tillföra det offentliga nya effektivare lösningar än vad som tidigare varit fallet,

minska negativ miljöpåverkan avseende upphandlade varor, entreprenader och tjänster,

bidra till utveckling av och möjligheter för små och medelstora företag, eller

bidra till ett ökat socialt ansvarstagande.

Målen för vad som ska uppnås inom själva upphandlingsarbetet kan exempelvis åstadkommas genom att upphandlingsorganisationen arbetar strategiskt med att:

uppnå intern och extern acceptans för upphandlingen inom organisationen,

uppnå goda leverantörskontakter och bidra till främjande av konkurrens,

uppnå en hög upphandlingskompetens bland personalen, samt

uppnå vissa definierade och målsatta nyckeltal; exempelvis antal genomförda upphandlingar, tid för genomförande av en upp- handling, antal anbud per upphandling, andel mindre företag som erhåller kontrakt eller ramavtal, avtalstrohet hos beställar- organisationen.

Som nämnts i tidigare i kapitlet måste upphandlande myndigheter och enheter som genom upphandling vill uppnå olika mål, exempel- vis miljömål eller sociala mål, upprätta en tydlig strategi. Upp- handlingsstrategier kan exempelvis återspegla nationella, regionala eller lokala mål. De kan också bekräfta den betydelse som upp- handlingarna ska ha för att uppnå dem.

Det är viktigt att det finns dokumenterade rutiner och processer som stöd till inköpsfunktionerna. Policydokument och styrdokument kan utgöra en bra grund för att belysa den upphandlande myndig- hetens eller enhetens inriktning i upphandlingsfrågor. Det förtjänar dock att påpekas att det som är avgörande för genomslagskraften är att dokumenten är kända, används på rätt sätt och kompletteras med relevanta krav baserade på det verkliga behovet. Följande aspekter och styrdokument är angelägna för att kunna genomföra verksamhetens strategi.

102

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Ledningen för organisationen fastställer en årlig upphandlings- plan.

Det finns en upphandlingspolicy som fastställts av organisation- ens ledning i ett dokumenterat beslut.25

Det finns andra kända styrdokument som, utöver frågor om regelefterlevnad, omfattar strategiska upphandlingsfrågor t.ex. frågor kring affärsetik, miljöfrågor och sociala aspekter.

Styrdokumenten revideras av utpekad ansvarig och utvecklas löpande. Hänsyn tas till organisationsstruktur, marknads- utveckling, och regelförändringar m.m.

Det finns riktlinjer för hur effektivitet uppnås i anskaffnings- processen, genom att exempelvis utnyttja samordnade ram- avtalsupphandlingar eller att använda it-baserade verktyg.

Det är tydligt för beställare inom organisationen vilka regler och riktlinjer som ska följas vid upphandling.

Inom flera upphandlande myndigheter och enheter saknas doku- mentation som reglerar frågor om affärsetik, miljö och sociala hän- syn trots att denna typ av frågor som regel anses vara av mycket betydelsefull karaktär, inte minst inom kommunal verksamhet.26 Avsaknaden av sådana dokument visar på brister i förståelsen för upphandlingars inverkan på olika politiska mål. Internationella studier visar att ett framträdande hinder för hållbara lösningar har att göra med informationsbrister och i vilken mån upphandlare och inköpare är bekanta med riktlinjerna. Detta kan i sin tur kopplas till vikten av ledarskap.27 Det är verksamhetens ledning som har det yttersta ansvaret för utarbetandet och införandet av ovan nämnda styrdokument. Ledningen behöver också säkra nödvändiga mandat och resurser till arbetet och bidra till förankring i den övriga organisationen. Enligt Upphandlingsutredningen kan det vara en god idé att ha en regelbundet återkommande diskussion i kommun- och landstingsfullmäktige eller myndighetsstyrelser om upphand-

25En upphandlingspolicy visar bl.a. den upphandlande myndighetens eller enhetens interna regelverk gällande offentliga upphandlingar. I upphandlingspolicyn kan exempelvis interna gränser för direktupphandling preciseras. Den kan också utgöra en vägledning i hur förtro- endevalda och anställda ska agera när det gäller inköp och upphandling. En policy kan också innehålla riktlinjer med mer detaljerad information för att ytterligare underlätta i arbetet med inköp och upphandling inom specifika områden eller ett förhållningssätt i en viss fråga.

26AffärsConcept i Stockholm AB, Strategiskt upphandlingsarbete, juni 2012, s. 70.

27Brammer och Walker, 2011, s. 467.

103

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

lingens övergripande mål och återkoppling om hur upphandlade verksamheter följts upp och fungerar.

I en strategisk upphandlingsorganisation är det viktigt att man reglerar rutinerna för deltagande i projektgrupper samt förhållandet mellan projektledaren (upphandlaren) och projektgruppen (upphand- lingsjurist, sakkunniga, miljöexperter, beställare/användare m.fl.) i upphandlingarna. Rutinerna bör dessutom ge utrymme för den affärsmässighet som krävs för att göra goda affärer. Erfarenheter visar att rutinerna inte bör regleras på detaljnivå. De ska nämligen kunna användas på olika typer av upphandlingar.28

Organisationen av upphandlingsarbetet

En upphandlande myndighet eller enhet måste avväga hur denna bäst organiserar och bedriver upphandlingsarbetet. Utformning och organisatorisk placering av upphandlingsfunktionen skiljer sig med nödvändighet åt mellan olika myndigheter och enheter. Hur upphandlingsfunktionen ska vara utformad är beroende av upp- draget, verksamheten och övriga förutsättningar såsom storleken på den upphandlande myndigheten eller enheten. Det kan handla om valet mellan exempelvis centraliserad/decentraliserad upp- handlingsfunktion, gemensam nämnd, kommunalförbund eller annan samordning m.m. Det finns exempel på kommuner som med framgång inrättat en särskild upphandlingsnämnd inom kommunen.29

Utan lämplig organisation har andra åtgärder, t.ex. kompetens- satsningar, begränsad effekt. Det är viktigt att upphandlings- funktionen har en tydlig roll med utpekat ansvar. En högst relevant fråga handlar om hur mycket och vad som politiskt ska beslutas kring en upphandling, exempelvis om miljökrav ska ställas i varje upphandling eller om denna fråga bör avgöras av den enskilde upp- handlaren utifrån upphandlingens art och omfattning.

Av den fallstudie som utredningen beställt framgår att i de flesta av de tillfrågade organisationerna är upphandlingsfunktionens struktur och utformning följden av ett noggrant övervägande. Särskilt inom mindre organisationer men även inom de större organisationerna

28Brahic mfl, Strategisk offentlig upphandling, Jure 2012, s. 17.

29Värnamo kommun har en upphandlingsnämnd som ansvarar för kommunens upp- handlingsverksamhet samt att upphandlingar genomförs enligt gällande upphandlings- lagsstiftning samt i enlighet med kommunens särskilda föreskrifter, kommunens distributionslösning av varor, kommunens samtliga leverantörsfakturor och införande av elektronisk handel. Kommunerna Nynäshamn och Haninge har från och med den 1 oktober 2012 en ny gemensam upphandlingsorganisation – Södertörns upphandlingsnämnd.

104

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

finns dock exempel på att verksamheterna upplever att de har för lite resurser. Det kan vara ett tecken på att upphandlingsfrågorna och inköpsfunktionen inte är tillräckligt prioriterade av ledningen. Möjligen kan det enligt Upphandlingsutredningens mening även återspegla ett felaktigt val av organisationsform eller ett eventuellt resultat av att upphandlingsfrågor inte prioriteras tillräckligt tydligt på nationell nivå.

I organisationsfrågan ingår även överväganden om vilken kom- petens organisationen har behov av. En upphandlingsfunktion som har tillräckliga resurser och personal med rätt kompetens och erfarenhet har självklart långt bättre förutsättningar att utforma upphandlingar som leder till den totalekonomiskt bästa affären. Med bristande resurser och kompetens riskerar resultatet i stället att baseras på kortsiktiga och alltför snäva överväganden.

Växjö kommuns analys av upphandlingsfunktionen

Växjö kommun har gjort en analys av upphandlingsfrågorna ur ett kommunledningsperspektiv. Man fokuserade på upphand- lingens nuvarande och framtida roll i den strategiska plane- ringen. Kommunen fann bland annat att troheten till ingångna avtal hittills var otillräcklig och att vissa upphandlingar inte utfördes helt i enlighet med LOU. Vidare användes inte konsulters kunskap i önskad utsträckning. Det fanns enligt analysen också möjligheter till utökad regional samverkan. Vidare ansågs upphandlingsfunktionen kunna uppnå en högre kvalitet, till exempel med tydligare styrning och utnyttjande av specialistfunktioner. Dessutom ansåg man att det politiska inflytandet kunde ökas och de kommunala målen beaktas bättre. Det konstaterades att en organisation där den politiska viljan ska omsättas och passera flera chefsled, i båda riktningar, inte var optimal. Beslutsvägarna behövde kortas och ett mer samman- hållet kommunledningsansvar ansågs nödvändigt. Man föreslog därför att upphandlingsfrågorna skulle finnas representerade på ledningsnivå i kommunen, vilket i Växjös fall var i kommun- ledningsförvaltningens arbetsgrupp.30

30 Braic mfl, Strategisk offentlig upphandling, Jure 2012, s. 10.

105

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Enligt AffärsConcepts rapport är antalet upphandlingschefer som ingår i upphandlande myndigheters eller enheters ledningsgrupper mycket begränsat. I större kommunala och statliga organisationer är det dock vanligare att upphandlingsfrågor representeras på ledningsnivå.

3.3.5Upphandlingsutredningens slutsatser och förslag

Upphandlingsutredningens förslag:

Upphandlingsstödet ansvarar för att utveckla processbeskriv- ningar och vägledningar för strategisk upphandling och inköps- strategier.

Offentlig upphandling, med fokus på strategi, bör vidare införas på agendan i de kurser som hålls för ledare inom staten.

Upphandlingsstödet ansvarar för att utveckla och genomföra särskilda informationsinsatser kring upphandlingens strategiska betydelse som riktas till verksamhetsföreträdare och strategiska beslutsfattare.

Som framgått av den tidigare beskrivningen är den offentliga upp- handlingens strategiska betydelse en alltför litet uppmärksammad dimension av myndigheternas verksamhet. Detta gör att upphand- lingsfrågor mer sällan aktualiseras på ledningsnivå och att de personer som ansvarar för upphandlingsfunktionen som regel inte finns representerade i ledningsgrupper. Utredningen gör bedömningen att detta vakuum är en av de viktigaste frågorna – i synnerhet där det som upphandlas utgör en viktig del av myndighetens verksam- het – att åtgärda i arbetet för att stärka och effektivisera den offentliga upphandlingen.

Det är ledningens ansvar att upphandlingarna leder till att verk- samhetens mål uppfylls och att dessa är i enlighet med gällande lagar och regler. Det ansvaret kan ledningen inte delegera. Det är också ledningens uppgift att se till att upphandlingsorganisationen har nödvändig kommersiell, teknisk och juridisk kompetens m.m. för att kunna genomföra den goda affären. Vissa större organisa- tioner kan bygga upp intern kompetens för detta ändamål medan mindre myndigheter ofta behöver samarbeta med andra myndig- heter alternativt söka stöd hos regionala eller centrala inköps- centraler (se avsnitt 3.5).

106

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Som Upphandlingsutredningen beskrivit ovan måste en rad upphandlingsstrategiska frågor fattas på ledningsnivå. Det rör framförallt frågor av typen om varan eller tjänsten ska produceras i egen regi eller upphandlas, målen för verksamheten och hur upp- handlingsfunktionen bör vara organiserad samt hur den ska vara representerad i myndighetens ledning.

Vilka är ledarna?

Vikten av ledningens stöd och styrning av organisationens upp- handlingsverksamhet är således central. Men vilka är besluts- fattarna? Upphandlingsstödsutredningen har identifierat att såväl strategiska beslutsfattare som verksamhetsföreträdare inom upphandlande myndigheter bör vara viktiga målgrupper för upphandlingsstödet. Upphandlingsutredningen instämmer i bedömningen.

Gruppen verksamhetsföreträdare är mycket stor och omfattar personer på olika nivåer inom upphandlande myndigheter. Kunskaperna om offentlig upphandling varierar mycket bland dessa. Bristande kunskaper om bl.a. lagstiftning och mera över- gripande frågor kan ibland resultera i konflikter och spänningar mellan verksamhetsföreträdare och upphandlare, som till exempel att verksamhetschefer sanktionerar otillåtna direktupphand- lingar eller andra former av felaktigheter.

Med strategiska beslutsfattare avses personer som har en tydligt ledande roll inom en upphandlande myndighet och däri- genom spelar en avgörande roll och påverkan på övergripande strategiska frågor liksom organisatoriska frågor som ansvars- och samarbetsstrukturer samt resursallokering inom myndig- heten. Till strategiska beslutsfattare kan räknas bl.a. myndighets- chefer, ordföranden i kommunstyrelser, kommunalråd liksom kommundirektörer samt dess motsvarigheter inom regioner och landsting.

Det samordnade upphandlingsstödet kan genom att visa på organi- satoriska modeller för olika typer av verksamheter bidra till att underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att finna den mest optimala organisationen av upphandlingsfrågorna. Vidare kan upphandlingsstödet bistå ledningsfunktioner med planläggning och

107

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

inköpsstrategier bl.a. om hur grundläggande långsiktiga mål kan formuleras. Det samordnade upphandlingsstödet bör därför få i uppdrag att utveckla processbeskrivningar och vägledningar för hur strategiskt upphandlingsarbete bör bedrivas på ledningsnivå.

Norge stödjer sina ledare

I den norska skrivelsen Det gode innkjöp anges att ett gott ledar- skap och god förankring av inköpsorganisationen i verksam- heten är centrala förutsättningar för professionella och korrekta inköp. Det konstateras att åtgärder för ökad förankring av offentlig upphandling hos verksamhetsledare och en bättre kontroll på inköpsaktiviteterna är centrala. Vidare understryks vikten av kompetensförsörjningen och att denna är intimt kopplad till de olika verksamheternas organisation.

Den norska regeringen har gett Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i uppdrag att höja kompetensen inom offentlig upphandling genom särskilda kurser och vägledningar. Difi ska också ge myndigheternas ledningar bistånd i att organisera, styra och kontrollera inköpsverksamheten på ett bra sätt. Difi har utvecklat ett särskilt verktyg riktade till ledningarna med avseende på styrning och ledarskap samt har publicerat en vägledning för anskaffningsstrategier.31 Difi understryker att en myndighets anskaffningsstrategi ska underbygga dess verksamhetsstrategiska målsättningar.

Att brygga över det glapp i kunskap och kompetens som finns mellan strategiska beslutsfattare och verksamhetsföreträdare å ena sidan och den personal som är ansvarig för upphandlingsverksam- heten framstår som extra viktigt. Upphandlingsstödet bör få i uppdrag att utveckla särskilda informations- och utbildnings- insatser i detta syfte. Offentlig upphandling, med fokus på strategi, bör vidare ingå som ett naturligt inslag vad gäller kompetens- utveckling för ledare i staten.32

31Veileder for anskaffelsesstrategi, Difi.

32Möjligen hade detta varit en uppgift för Krus – Kompetensutveckling i staten. En myndighet med uppdraget att stödja och samordna myndigheternas arbete med strategisk kompetensförsörjning. Myndigheten avvecklades dock den 31 december 2012. Regeringen har den 4 oktober 2012 ändrat i regleringsbrevet för Krus för budgetåret 2012. Av ändringen framgår att Statskontoret ska överta ansvaret att bevaka behoven av kompetensutveckling i

108

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

3.4Några centrala operativa aspekter på strategisk upphandling

I det här avsnittet diskuteras strategiskt upphandlingsarbete från ett operativt perspektiv, dvs. med utgångspunkt från själva upp- handlings- och inköpsprocessen. Denna startar i regel med att den upphandlande myndigheten identifierar ett behov som innebär att vissa varor eller tjänster måste köpas in, och börjar planera hur själva anskaffningen ska gå till. Detta inbegriper bland annat att bilda sig en uppfattning om vilka varor och tjänster – samt leverantörer av dessa – som finns att tillgå på marknaden samt välja ett lämpligt upphandlingsförfarande.

Nästa steg är typiskt sett att utforma ett förfrågningsunderlag som beskriver varan eller tjänsten, vilka krav som denna och leverantören ska leva upp till, de kommersiella villkoren samt vilken tilldelningsgrund som kommer att användas för att utvärdera de inkomna anbuden. Därefter annonseras upphandlingen, inkomna anbud värderas med utgångspunkt från hur väl de uppfyller de ställda kraven. Ett kontrakt tecknas med den leverantör som lämnat det lägsta priset alternativt den som lämnat det ekonomiskt sett mest förmånliga anbudet. Därefter börjar inköps- eller beställ- ningsprocessen, där leverantören ska börja leverera den vara eller tjänst som upphandlingen gäller, en process med en många gånger lång tidsdräkt, inte sällan fyra–fem år, ofta med möjlighet till för- längning under ytterligare ett par år.

Vart och ett av dessa steg i upphandlings- respektive inköps- processen kan potentiellt involvera ett stort antal olika över- väganden och beslut, som av utrymmesskäl inte kan behandlas här. Utredningen har därför valt att fokusera diskussionen på ett antal frågor som under utredningsarbetets gång identifierats vara särskilt viktiga eller problematiska.33 Dessa är:

-Hur upphandlar man kvalitet?

-Hur väljer man utvärderingsmodell så att den mest lämpliga leverantören och attraktivaste anbudet erhålls?

-Hur får man till en relevant och ändamålsenlig uppföljning av ett tecknat upphandlingskontrakt?

statsförvaltningen. Krus uppgift att utbilda statsanställda i EU-frågor flyttas till Svenska institutet för europapolitiska studier, Sieps.

33 En närmare beskrivning av problemen återfinns i delbetänkandets sammanfattning.

109

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Det ska direkt poängteras att dessa frågor hänger ihop och därför delvis överlappar varandra. Exempelvis ökar chanserna att få den kvalitet som är beställd om leverantören vet att beställaren noga kommer att följa upp att så blir fallet. På samma sätt är det centralt att utforma en utvärderingsmodell som förmår identifiera det mest förmånliga anbudet, vilket innebär att den mest attraktiva kom- binationen av kvalitet och pris erhålls.

3.4.1Hur man upphandlar kvalitet?

Att utredningen valt att fokusera på frågan om hur man upphandlar kvalitet har flera olika skäl. För det första är en högkvalitativ vara eller tjänst i de allra flesta fall att föredra framför en motsvarande av låg kvalitet, åtminstone så länge de betingar ungefär samma pris. Det kan också vara klokt att i de allra flesta sammanhang välja en inköpsprismässigt dyrare, men kvalitativt bättre produkt, om det innebär lägre kostnader över tid som mer än väl kompenserar för det högre inköpspriset.

För det andra är det en allmän synpunkt som förts fram till utredningen att priset – i form av lägsta pris – hittills spelat en allt för stor roll i många upphandlingar. Intressenterna konstaterar att det ofta är svårt att definiera, ställa krav på och utvärdera kvalitet. En konsekvens är att både upphandlande myndigheter och leveran- törer tenderar att beklaga sig över att ”det är bara lägsta pris som gäller” och att kvaliteten kommer i skymundan.

För det tredje har uppdagade kvalitetsproblem inom välfärds- sektorn, närmare bestämt äldreomsorgen, fört kvalitetsfrågan högt upp på dagordningen i det offentliga samtalet kring välfärds- sektorns organisation m.m. Brister i kvaliteten är problematisk inte minst ur ett medborgar- och skattebetalarperspektiv. I ett rikt land som Sverige, där en hög andel av de samlade inkomsterna går till den gemensamma sektorn, är det högst rimligt att förvänta sig att de tjänster som tillhandahålls av det offentliga håller en jämn och hög kvalitet. Annars inställer sig givetvis frågan varför skatterna ska vara så höga. Ett uttryck för allvaret i frågan är de olika initiativ som den senaste tiden centrala offentliga aktörer men också närings- livet tagit för att förbättra kvaliteten i välfärdssektorn (vård, skola och omsorg) där offentlig upphandling spelar stor roll.34

34 SKL initierade nyligen ett större projekt Kvalitetssäkrad välfärd som bland annat resulterat i ett antal skrifter av vägledningskaraktär rörande uppföljning m.m. Upphandlingsstödet vid

110

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Sist men inte minst kan det sägas hänga ihop med ett generellt konstaterande som gjordes av den s.k. Stiglitz-kommissionen i boken Mismeasuring our lives – why GDP does not add up.35 Där påtalas att i flertalet av världens rikaste och mest utvecklade länder

– en grupp till vilken Sverige tillhör – där den avancerande tjänste- produktionen kommit att stå för en allt större del av ekonomin, så är ökad produktion snarast synonymt med ökad kvalitet på det som produceras. Enligt utredningens uppfattning fångar kommissionens konstaterande väl den utmaning som möter den offentliga sektorn i sin anskaffning av varor och tjänster i framtiden: Det handlar om att ständigt öka kvaliteten på de varor och tjänster som inför- skaffas, givet budgetramar som av allt att döma kommer att vara ansträngda, till följd av den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning men också på grund av det bekymmersamma ekonomiska läget i Europa.

Framställningen är indelad i två delar. En första allmänt hållen del, som från ett i huvudsak teoretiskt perspektiv diskuterar olika aspekter på att upphandla kvalitet. En andra del som, utifrån ett praktiskt perspektiv, fokuserar på frågan hur man kan upphandla varor och tjänster av hög kvalitet på ett kostnadseffektivt sätt.

Vad är kvalitet?

En naturlig utgångspunkt för en diskussion om hur man upphandlar kvalitet är att klargöra vad som menas med kvalitet. Som redan har påpekats är den offentliga upphandlingen mycket omfattande, såväl beloppsmässigt som avseende mängden olika varor och tjänster. En del upphandlingar rör produkter av inter- mediär karaktär, dvs. det är produkter som de upphandlade myndig- heterna behöver för att kunna utföra sina respektive uppdrag. Exempel på dylika produkter är kontorsmateriel/utrustning, sjuk- vårdsprodukter av olika slag men också vapen, brandbilar, olika

Kammarkollegiet har också fram tagit en rad vägledningar som rör upphandling av vård och omsorg. Svenskt Näringsliv initierade under hösten 2011 ett program i samarbete med Almega, Vårdföretagarna och Friskolornas riksförbund för att utveckla kvalitet i välfärden. Det bör också nämnas att Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet under 2012 fokuserat på kvalitetsbegreppet och hur man upphandlar kvalitet. Bland annat har två vägledningar, rörande ersättningsformer vid upphandling av vård och omsorg och kvalitet vid upphandling i vård och omsorg, tagits fram. I den förra beskrivs bl.a. hur man genom att kombinera olika ersättningsformer ger leveverantören rätt incitament för att styra mot upphandlad kvalitet.

35 Stiglitz, J., Sen, A, J-P Fitoussi, Mismeasuring Our Lives, Why GPD Does Not Add Up,

The New Press 2010.

111

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

konsulttjänster etc. Andra rör upphandlingar av varor och tjänster som ska levereras direkt till medborgarna exempelvis kollektiv- trafik, sophämtning, hemtjänst och äldreomsorg, sjukvård samt hjälpmedel till funktionsnedsatta. Med så olika typer av varor och tjänster är det naturligt att kvalitetsbegreppet kan ha olika inne- börd.

När det exempelvis gäller en väg kan kvalitetsmåtten vara hur stark vägen är konstruktionsmässigt respektive hur bred, slät och tyst den är. Driftsmässigt kan kvalitet handla om hur snabbt och noggrant som snö och is avlägsnas från vägbanan för att göra att vägen är säker att köra på. I äldreomsorgen handlar kvaliteten om personalens omsorg, respekt och vänlighet i bemötandet med de äldre. Den består också i hur god maten är, miljön i vilken mål- tiderna serveras, möjligheterna att komma ut på promenader i friska luften m.m. I kollektivtrafiken kan kvalitet gälla fordonen – hur komfortabla, tillgängliga, driftssäkra etc. de är – men också i vilken utsträckning tidtabeller hålls, trafikutbudets omfattning, information i samband med trafikstörningar m.m.

Kvalitet är således till sin karaktär ett mångfacetterat begrepp som kan definieras på en rad olika sätt. Denna omständighet gör att det inte är helt enkelt att entydigt tala om vad som avses med god kvalitet i offentlig upphandling. Principiellt är det vanligt att göra en distinktion mellan begreppen objektiv respektive subjektiv/upp- levd kvalitet. Objektiv kvalitet kan exemplifieras med i vilken utsträckning kollektivtrafiken lyckas hålla sina tidtabeller. Signifi- kativt för denna typ av kvalitet är alltså att den objektivt går att mäta. Subjektiv kvalitet, å andra sidan, refererar som namnet an- tyder till aspekter på en vara eller tjänst som inte låter sig objektivt mätas men som är viktiga för mottagaren av tjänsten. Den subjek- tiva kvaliteten kan till exempelvis handla om hur man anser sig ha blivit bemött av personalen i hemtjänsten eller på ett äldreboende. Det spelar kanske mindre roll för en boende på ett äldreboende om personalen på ett objektivt plan utför sina sysslor enligt krav- specifikationen än om personalen agerar klumpigt eller på ett sätt som upplevs som kränkande.

En annan indelning av kvalitetsbegreppet som ofta används inom vård- och omsorgssektorn är indelningen i struktur-, process- samt resultatkvalitet.36 Strukturkvalitet handlar om de grundlägg- ande förutsättningarna för att bedriva verksamheten såsom verk-

36 SKL, Att följa upp verksamhet, skrift i serien Kvalitetssäkrad välfärd, 2012.

112

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

samhetens organisering, bemanningen (personaltäthet, personalens utbildning, kompetens, motivation etc.), lokaler, tillgång på utrust- ning och material. Processkvalitet handlar om hur verksamheten bedrivs eller genomförs (arbetssätt, rutiner, kontroller, uppföljning m.m.). Resultatkvalitet avser det konkreta utfallet eller resultatet av de utförda tjänsterna, t.ex. förbättrad funktionsförmåga eller livs- kvalitet.

I vårdsammanhang kan även en distinktion göras mellan vårdens medicinska kvalitet och kvaliteten på mötet mellan patient och vårdgivare. Den senare innehåller olika bemötande- och service- aspekter såsom personalens empati, kvaliteten på patientinforma- tionen m.m. Denna distinktion påminner mycket om den före- gående uppdelningen i objektiv respektive subjektiv kvalitet.

På vanliga produktmarknader erbjuds typiskt sett olika kvalitetsnivåer…

För att få perspektiv på hur det offentliga kan upphandla varor och tjänster av god kvalitet kan det vara av intresse att närmare studera hur konkurrensutsatta företag på privata varu- och tjänstemark- nader arbetar med kvalitet. På de flesta marknader används produkt- respektive prisdiskriminering som ett sätt att öka försäljningen och lönsamheten.37 Som ett konkret exempel så erbjuder de stora personbilstillverkarna i världen i allmänhet potentiella kunder att välja mellan en rad olika varianter av en och samma modell. Typiskt sett finns en relativt billig s.k. instegsmodell som är förhållandevis enkelt och basalt utrustad. Denna byggs sedan på med diverse upp- graderingar (starkare motor, mer utrustning, mer tilltalande design, exklusivare materialval etc.). Typiskt sett gäller att ju mer omfatt- ande uppgraderingarna är, dvs. i en viss mening ju högre kvalitet – både objektiv och subjektivt – som erbjuds, desto mer kostar i regel bilen. Tillverkarna differentierar med andra ord bilarna med avseende på kvalitet och pris.

Observationen att en högkvalitativ produkt i regel kostar mer än en motsvarande av låg kvalitet reser frågan om sambandet mellan

37 Dessa två begrepp kan ges lite olika innebörd. Produktdifferentiering innebär att företagen på marknaden tillhandahåller produkter som skiljer sig från varandra i olika avseende. En vanlig form av produktdifferentiering är versioning, vilket innebär att företag erbjuder samma produkt i flera olika varianter. Prisdifferentiering innebär enkelt uttryck att olika konsumenter får betala olika priser för liknande produkter, beroende på t.ex. hur pris- känsliga de är.

113

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

pris och kvalitet. För att producera högkvalitativa produkter som konsumenterna värderar högt krävs i regel att mer tid och resurser, högre kompetens, dyrare material, större ansträngningar etc. läggs ner än vad som är fallet med en enklare och mindre kvalitativ pro- dukt. Med andra ord bra kvalitet är inte gratis.

Konkurrens mellan företagen på marknaden om att få sälja sina produkter till konsumenterna kommer emellertid att leda till att efterfrågan för en given kvalitetsnivå tillgodoses till lägsta möjliga kostnad. Ett företag som inte är kostnadseffektivt kommer att få problem att överleva på sikt då det blir utkonkurrerat av mer effek- tiva konkurrenter. Ett signifikativt särdrag för en konkurrensutsatt marknad är därför att marknadspriserna kommer att avspegla de verkliga produktionskostnaderna – med reservation för eventuella externaliteter38 – vilket i sin tur innebär att existerande pris- skillnader på marknaden till stor del avspeglar skillnader i kvalitet.

Denna marknads- och konkurrenslogik innebär också att kon- sumenter som är villiga och, vilket inte minst är viktigt, har för- mågan att betala höga priser tenderar att erhålla högkvalitativa produkter. Omvänt gäller att konsumenter som inte vill eller kan betala höga priser får produkter av lägre kvalitet.

Detta resonemang ska inte tolkas som att det inte går att både öka kvaliteten och minska kostnaderna. Det gör det. Ibland används t.ex. inte de resurser en organisation har till sitt förfogande på ett effektivt sätt – det finns ett effektivitetsglapp i organisa- tionen. Ett dylikt glapp är inte sällan en konsekvens av brist på konkurrens. När väl produktionen är effektiv uppstår emellertid oundvikligen en avvägning mellan kvalitet och kostnader: kvaliteten kan bara öka genom att mer tid och resurser används, vilket ökar kostnaderna.

Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att denna avvägning i hög grad är tidsberoende, framför allt när det gäller högtekno- logiska varor och tjänster, där teknologiska landvinningar etc., som bekant tenderar att skapa förutsättningar att tillhandahålla mer högkvalitativa produkter till lägre kostnader. Detta gäller i viss mån alla varor och tjänster – ny teknik ger nya möjligheter. Det före- ligger emellertid en viktig skillnad mellan olika produkter, kanske framför allt mellan varor och tjänster. Inom vissa branscher sker

38 Med externalitet eller extern effekt som det också kallas avses bieffekter till följd av produktion eller konsumtion som drabbar omgivningen som t.ex. föroreningar till luft och vatten och som inte beaktas av producenter eller konsumenter när de fattar sina produktions- respektive konsumtionsbeslut.

114

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

mer eller mindre kontinuerligt en snabb och många gånger drastisk teknikutveckling, där nya och helt överlägsna produkter tas fram. Samtidigt sjunker priserna på produkterna, vilket innebär stora produktivitetsförbättringar. Exempel på sådana branscher är till- verkning och försäljning av informations- och kommunikations- teknologiska produkter (datorer, mobiltelefoner m.m.) men också inom den avancerade sjukvården och det militära området.

Denna utveckling sker dock inte alls efter samma mönster i de flesta personalintensiva tjänstebranscher, som viss typ av under- visning, omsorg etc., där det är mycket svårare att åstadkomma betydande produktivitetsförbättringar. En konsekvens av detta är att tjänster, framför allt personalintensiva sådana, tenderar att bli relativt sett dyrare över tiden. Detta fenomen brukar kallas för Baumols lag.

Sammanfattningsvis tenderar fungerande konkurrensmarknader att leda till att företagen strävar efter att ge konsumenterna de produkter och den kvalitet som efterfrågas, till priser som avspeglar vad det kostar att tillhandahålla produkterna ifråga. I kombination med stor heterogenitet i konsumenternas preferenser och betalnings- förmåga innebär detta att det på en och samma produktmarknad kommer att samexistera varor och tjänster av hög respektive låg kvalitet och allt där i mellan.

I vilken utsträckning är konkurrens- och marknadslogiken tillämpbar på den offentliga sektorns anskaffning av varor och tjänster?

I vilken utsträckning är denna marknadslogik tillämpbar på offent- lig upphandling? Måste upphandlande myndigheter betala högre priser för att erhålla god kvalitet? I vilken utsträckning kan leveran- törer arbeta med produkt- och prisdifferentiering? Och vad betyder svaret på dessa frågor för möjligheterna att upphandla kvalitet? För att kunna besvara frågorna är det viktigt att klargöra några om- ständigheter som skiljer offentliga upphandlingsmarknader från den konkurrens som äger rum på vanliga marknader och som beskrevs i det föregående.

115

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Motiven för det offentliga åtagandet

En första skillnad är att de varor och tjänster som är föremål för offentlig upphandling används i den mycket komplexa, heterogena och inte minst omfattande verksamhet som den offentliga sektorn faktiskt utgör. Sverige tillhör, i likhet med våra nordiska grann- länder, en kategori länder i världen som framgångsrikt lyckats kombinera ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv med ett stort offentligt åtagande. Det som i många andra länder till- handahålls av den privata sektorn, antingen på kommersiell grund eller på mer idéburen basis, tillhandahålls här av den offentliga sektorn. Detta omfattande offentliga åtagande förklaras av en kom- bination av effektivitets- och fördelningspolitiska skäl.39

Effektivitetsperspektivet innebär att motivet för att den offent- liga sektorn ingriper i marknadssystemet är att detta system inom vissa områden kan förväntas misslyckas med att skapa en effektiv resursanvändning. Detta är motivet till att offentlig sektor tagit på sig att tillhandahålla s.k. kollektiva varor och tjänster (försvar, polisen, rättsväsende, grundläggande infrastruktur i form av vägar, järnvägar, eldistributionsnät m.m.) som annars skulle produceras och användas i alltför liten utsträckning.40 En annan anledning är att fria marknader och konkurrens, som många gånger är ett suveränt sätt att åstadkomma en effektiv resursanvändning, inte kan förväntas fungera lika bra när konsumenterna befinner sig i ett informationsunderläge vis-a-vis producenterna, som t.ex. i mötet mellan patient och läkare. En tredje anledning är när produktionen eller konsumtionen av en vara eller tjänst ger upphov till s.k. nega- tiva externa effekter, exempelvis i form av miljöskadliga utsläpp. En privat oreglerad marknad kan förväntas generera alltför höga utsläpp varför staten måste gripa in på något sätt (skatter, regleringar, etc.).

Rättvise- eller jämlikhetsmotivet för samhällets åtagande hand- lar i stället om att åstadkomma ett annat konsumtionsmönster av vissa varor och tjänster – normalt välfärdstjänster som vård, skola och omsorg, socialförsäkringar etc. – än vad som skulle vara fallet om enbart marknaden skulle styra. I ett fritt marknadssystem tenderar en individs inkomster, och därmed konsumtionsmöjlig- heter, att vara relaterade till vederbörandes tillgångar och produkti- vitet. Det råder sedan många år en bred konsensus i Sverige om att

39Se t.ex. J. Stiglitz, The economics of the public sector, 2000, W.W. Norton & Company.

40En del av dessa faciliteter har också karaktären av s.k. naturliga monopol till följd av betydande skalfördelar i produktion, vilket är ett annat effektivitetsrelaterat motiv för ett offentligt åtagande.

116

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

utbildning, hälso- och sjukvård, omsorg av olika slag m.m. ska till- handahållas samtliga medborgare på lika villkor.

Ett ytterligare motiv, som vare sig är effektivitets- eller jämlik- hetsrelaterat, till att den offentliga sektorn griper in i det privata marknadssystemet handlar om att främja aktiviteter som anses vara bra för medborgarna och samhällets utveckling samt motverka aktiviteter som bedöms ha motsatt effekt. Ett exempel är att staten i många länder aktivt försöker förmå människor att inte använda droger medan man vill att de skaffar sig en bra utbildning m.m.

I praktiken innebär denna kombination av motiv för att den offentliga sektorn tagit på sig att finansiera och tillhandahålla vissa tjänster ett antal specifika förutsättningar. Den första är, som redan nämnts, en strävan efter likvärdighet i konsumtionsmöjligheterna: individer i snarlika situationer ska i stor utsträckning få samma service, samma behandling, ha samma möjligheter m.m. Den andra förutsättningen är att tjänsterna ska ges efter behov och inte betalningsvilja eller betalningsförmåga, vilket i stor utsträckning kommit att innebära en enhetlig, och många gånger kraftigt sub- ventionerad, prissättning för att nyttja tjänsterna. Kopplat till offentlig upphandling innebär dessa två omständigheter att möjlig- heterna till produkt- och prisdifferentiering är väsentligt mer begränsade på upphandlingsmarknader beträffande framför allt varor och tjänster som vänder sig direkt till brukarna. Detta för- hållande, att grundläggande marknadsmekanismer inte kan verka och fungera på samma sätt som när marknaderna är fria, är en sak hålla i minnet när man diskuterar kvalitet i offentlig upphandling. Konkret innebär det att företagen inte kan arbeta som de brukar med att kontinuerligt ta fram bättre produkter som de försöker anpassa till olika konsumentsegment med differentierade priser som ett viktigt element. Spelreglerna för de offentliga marknaderna är således väsentligt annorlunda.

Väsentligt mer regelstyrt inköpsförfarande

En andra skillnad är att det offentligas anskaffning av varor och tjänster är regelstyrd på ett helt annat sätt. Ett privat företag som vill köpa in en vara eller tjänst kan i princip vända sig direkt till en leverantör som vederbörande hört är bra och prisvärd, förklara sitt behov, ha en diskussion med leverantören hur behovet ska kunna tillgodoses, få och anta en offert, skriva kontrakt och därefter få

117

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

tjänsten levererad. Om det hela faller ut till belåtenhet för båda parter kanske relationen fördjupas, leverantören får fler uppdrag och blir kvar som leverantör i många år framöver.

Om däremot företaget är missnöjt med leverantören kan det, när kontraktet går ut, utan vidare vända sig till en annan leverantör. Därvid kan företaget helt bortse från den förste leverantörens eventuella missnöje med att inte få chansen på nytt. Självklart gör företaget klokt i att i utgångsläget tillfråga flera leverantörer för få till en bra konkurrenssituation och bästa möjliga villkor. Det finns emellertid inte något som helst krav på att alla leverantörer på marknaden ska ha möjlighet att vara med och konkurrera. En konsekvens av denna frihet att i princip helt fritt kunna bestämma från vem man ska köpa varor och tjänster är att leverantörerna för- ses med ett starkt incitament att göra ett bra jobb så att fler affärer görs och ryktet om deras förtjänster sprids till andra potentiella kunder, den s.k. rykteseffekten. Så fungerar i grunden den fria marknaden: goda prestationer belönas genom att befintliga affärs- relationer fördjupas och fler affärsmöjligheter öppnas upp, medan dåliga prestationer leder till motsatt resultat.

Den offentliga sektorns anskaffning är väsentligt mer regelstyrd. En upphandlande myndighet eller enhet är som bekant tvungen att iaktta upphandlingsregelverket, inklusive de grundläggande EU- rättsliga principerna om icke-diskriminering, likabehandling, pro- portionalitet, öppenhet och ömsesidigt erkännande. Det innebär t.ex. att alla företag på marknaden, ska ges samma möjligheter att delta i upphandlingar och vinna offentliga kontrakt. Det påverkar vilka krav som får ställas. Beaktandet av dessa regler får naturligtvis konsekvenser för själva inköpsprocessen och inte minst för förut- sättningarna för att upphandla kvalitet.

En upphandlande myndighet kan t.ex. inte på samma självklara sätt som ett privat företag ta kontakt med några potentiella leveran- törer som man hört är prisvärda och bra att ha göra med för att beskriva sitt behov och diskutera möjliga lösningar. Myndigheten måste hela tiden vara noga med att en sådan dialog inte innebär otillåtna fördelar i en efterföljande anbudstävlan. Denna större för- siktighet gör att dialogen med de potentiella leverantörerna inte blir lika djup och konkret. Framför allt vet leverantörerna att en eventuell affär ligger länge bort.

En annan konsekvens av upphandlingsregelverket är att en myndighet inte utan vidare kan förlänga ett avtal när kontrakts- tiden gått ut. Då ska en ny upphandling göras och i denna ska i

118

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

princip den tidigare leverantören vara likställd med alla övriga företag på marknaden. Denna omständighet försvagar drivkraften att göra ett bra jobb – rykteseffekten är med andra ord svagare på offentliga upphandlingsmarknader än på privata marknader.41 Upp- handlande myndigheter uttrycker ofta irritation över detta, dvs. att inte kunna fortsätta arbeta med en leverantör som man tycker fungerar bra, utan en ny upphandling måste göras där kanske en leverantör, som senare visar sig vara sämre, tilldelas kontraktet.

Konsumenten av tjänsten är ofta någon annan än inköparen

En tredje skillnad mellan offentliga upphandlingsmarknader och privata marknader är att i den förstnämnda kategorin allt som oftast den som köper in varan eller tjänsten inte samma person som nyttjar den. Det gäller framförallt de upphandlingar som riktar sig till medborgarna. Vid upphandling av t.ex. driften av ett äldre- boende så tecknas ett kontrakt mellan en kommun och ett företag, som innebär tillhandahållandet av en komplex tjänst till ett potenti- ellt sett stort antal enskilda individer.

Utmaningen för den upphandlande myndigheten är att i ett för- frågningsunderlag specificera denna tjänst på ett sådant sätt så att alla äldre upplever att de får ett bra boende, omsorg och liv på ålderns höst – något som kompliceras av att det är individer med många gånger markant olika behov och önskemål. Här ligger en av de svårigheter som den upphandlande myndigheten har att hantera: vad är den rätta kvalitetsnivån och hur kan de skiftande behoven tillgodoses?

En konsekvens av att leverantörerna primärt arbetar med att uppfylla de kontraktsvillkor som den upphandlande myndigheten lägger fast är att deras egen kundinriktade produktutveckling stannar av. Annorlunda uttryckt tenderar de att bli reaktiva i stället för proaktiva, vilket inte kännetecknar den privata marknadens funktionssätt. På en vanlig marknad lägger företag i allmänhet stora resurser på att undersöka vad kunder och potentiella kunder efter- frågar och är villiga att betala för: utbudet så att säga jagar efterfrågan. I offentlig upphandling fungerar det normalt inte så. Omständigheten att företagens i princip enda uppgift är att uppfylla de kontrakts-

41 I förslagen till reviderade upphandlingsdirektiv föreslås bestämmelser som kommer inne- bära att det ska bli enklare att utestänga leverantörer som inte levt upp till kontraktet. Detta kommer sannolikt medföra att rykteseffekten kommer att stärkas i offentlig upphandling, vilket är positivt ur ett kvalitetsperspektiv.

119

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

villkor som är fastlagda i förfrågningsunderlagets kravspecifikation gör att en stor del av ansvaret för att definiera och utforma tjänster som möter medborgarnas behov ligger på den upphandlande myndigheten. Denna situation har dock i viss mening förändrats genom de valfrihetssystem som skapats de senaste åren genom LOV, vilket belyses i avsnitt 4.5.

Sammanfattningsvis innebär dessa tre skillnader mellan offent- liga upphandlingsmarknader och vanliga privata marknader att en del av de mekanismer, som får den sistnämnda kategorin marknader att i stor utsträckning tillhandahålla en kvalitet som kunderna är beredda att betala för, antingen är satta ur spel eller ordentligt för- svagade. Detta innebär särskilda utmaningar för upphandlande myndigheter och i synnerhet dess upphandlare, något utredningen återkommer till längre fram i detta avsnitt.

Offentlig upphandling, teorin om ofullständiga kontrakt och kvalitetsundanträngningshypotesen

En upphandling resulterar i allmänhet i ett eller flera upphandlings- kontrakt som reglerar den affärsrelation som ingåtts mellan den upphandlande myndigheten och den eller de vinnande leverantö- rerna. Det tecknade kontraktet baseras i huvudsak på annonsen, förfrågningsunderlaget, anbudet eller anbuden samt resultatet av en eventuell förhandling. Upphandlingskontraktet ska innehålla alla de krav som ställs på den vara eller tjänst som ska tillhandahållas och på leverantören. Det säger sig därför självt att upphandlings- kontraktets utformning är av central betydelse.

Det är viktigt att kontraktet är tydligt och innehåller alla rele- vanta krav, så att resultatet blir det beställaren tänkt sig. Kontraktet ska bland specificera kvaliteten på den vara eller tjänst som ska levereras. Mot bakgrund av kvalitetsbegreppets mångfacetterade karaktär är detta förstås ingen enkel sak. Det är t.ex. ganska okom- plicerat att formulera strukturella (jämför det föregående avsnittet om olika kvalitetsdefinitioner) kvalitetskrav, såsom en minimi- bemanning och formella kompetenskrav. Sådana krav är också relativt enkla att följa upp. Andra kvalitetskrav är väsentligt besvär- ligare att både beskriva och följa upp. Bra bemötande i vård och omsorg är exempel på ett sådant krav.

120

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Fullständiga kontra ofullständiga kontrakt

I den nationalekonomiska kontraktsteoretiska litteraturen skiljer man på fullständiga eller kompletta kontrakt och ofullständiga eller inkompletta kontrakt. Den förstnämnda kategorin är kontrakt där det går att tydligt specificera alla relevanta krav på ett sådant sätt att det i efterhand går att verifiera – i meningen bevisa i domstol – huruvida de har tillgodosetts eller inte. Den sistnämna kategorin är kontrakt där det inte går att tydligt specificera samtliga krav eller där kraven är svåra att följa upp på ett verifierbart sätt.

Teoretiskt är skiljelinjen mellan fullständiga och ofullständiga kontrakt viktig eftersom den senare kontraktstypen öppnar upp för vad som med ekonomjargong brukar kallas för opportunt beteende. Det innebär att någon av parterna i kontraktsrelationen kan agera i strid med kontraktets andemening utan att det går att bevisa ett kontraktsbrott. I en kontraktsrelation som är komplett går det inte att agera opportunt utan att det straffar sig i t.ex. form av ett vite, eller en uppsägning av kontraktet. När kontraktet är ofullständigt är däremot viten m.m. inte lika verksamma eftersom det är svårare att bevisa kontraktsbrott. Det måste därför till andra mekanismer för att förhindra opportunism.

Den kontraktsteoretiska litteraturen har klargjort betydelsen av olika typer av institutionella faktorer för att hantera det potentiella opportunitetsproblemet. Relevant i den aktuella upphandlings- kontexten är faktorer som påverkar parternas drivkrafter att upp- fylla kontraktsvillkoren, eller mer generellt drivkrafterna att göra ett bra jobb.

Kvalitetsundanträngningshypotesen

Teorin om ofullständiga kontrakt har vid några tillfällen använts för att på ett, enligt utredningens uppfattning, intressant sätt belysa frågan vilka offentligt finansierade tjänster som är lämpliga att kontraktera ut respektive vilka som bäst produceras i den offentliga sektorns egen regi.42 Det visar sig att i centrum för analysen står just kvalitetskrav som är svåra att beskriva och följa upp i ett kontrakt och där det kan finnas starka drivkrafter hos leverantörerna att reducera kostnaderna.

42 Hart, Shleifer, och Vishny (1997), The proper Scope of Government: Theory and with an Application to Prisons, Quarterly Journal of Government. A. Shleifer (1998), Private versus Public Ownership, The Journal of Economic Perspectives, Volume 12.

121

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Utgångspunkten för analysen är att samhället bestämt sig för att en mängd varor och tjänster ska finansieras med skattemedel och tillhandahållas på ett fördelningspolitiskt önskvärt sett. Frågan som dryftas är huruvida det är mer effektivt att låta producera dessa varor och tjänster i privat regi, dvs. kontraktera ut själva utförandet av tjänsterna till ett privat vinstdrivande företag, än att producera tjänster i offentlig regi, dvs. med offentligt anställd personal i produktionsenheter utan vinstintresse. I det förstnämnda alterna- tivet är det underförstått att tilldelningen av kontraktet att utföra tjänsten föregås av en upphandling i konkurrens. Föga förvånande visar analysen att det förstnämnda alternativet i de allra flesta fall innebär en mer effektiv resursanvändning. Tjänsterna tillhandahålls med önskvärd kvalitet, enligt kravspecifikationen i kontraktet, till en lägre kostnad än det offentliga alternativet. Den högre kostnads- effektiviteten är både ett resultat av anbudskonkurrensen – företagen tvingas trimma sina produktionsapparater för att kunna lämna konkurrenskraftiga anbud – och de starkare incitament som ett vinstdrivande företag har att hålla nere kostnaderna.

Analysen tar emellertid inte slut med detta i grunden högst för- väntade och okontroversiella resultat – ett teoretiskt stöd för det som snart 20 års erfarenhet av att lägga ut viss offentlig verksamhet på entreprenad visar – att det går utmärkt att kontraktera ut produktionen av många skattefinansierade varor och tjänster till vinstdrivande företag: det blir ofta billigare och kvaliteten bibehålls eller till och med höjs. Detta understryks också av den pågående utvecklingen. En färsk rapport från Sveriges Kommuner och Landsting Köp av verksamhet – kommuner och landsting 2006–2011 visar att svenska kommuner och landsting upphandlar allt mer verksamhet för att kunna genomföra sin verksamhet.

Det intressanta med den kontraktsteoretiska analysen är dock att den därutöver identifierar en serie omständigheter, som om de föreligger, innebär att det offentliga produktionsalternativet utan vinstintresse faktiskt är mer effektivt och därför är att föredra framför det privata vinstdrivande alternativet. Annorlunda uttryckt kan man säga, att analysen identifierar ett antal kriterier som bör vara uppfyllda för att privat utförande med vinstintresse ska vara ett det mest effektiva alternativet.43 Dessa kriterier är att:

43 Det är viktigt att komma ihåg att effektivitet här har innebörden kostnadseffektvivitet eftersom det antas vara givet att den specificerade kvalitet uppnås.

122

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

det ska föreligga en god konkurrens mellan potentiella leveran- törer,

kvalitet ska gå att specificera och följa upp på ett verifierbart sätt,

konsekvenserna av en lägre kvalitet än specificerat ska vara begränsande,

innovationer är viktiga inom det aktuella verksamhetsområdet, samt

ryktesmekanismerna på den aktuella marknaden är verksamma.

Om däremot dessa kriterier inte föreligger – dvs. att konkurrensen på marknaden är begränsad, kvalitetskraven är svåra att beskriva och följa upp, konsekvenserna av dålig kvalitet allvarliga, t.ex. om det innebär mänskligt lidande, möjligheterna till innovationer är små samt att ryktesmekanismen är svag – visar den teoretiska analysen att offentlig produktion i egen regi kan vara att föredra.

Orsaken ligger primärt i skillnaderna i drivkrafterna att minska kostnaderna mellan de två produktionsalternativen. Ett privat vinstmaximerande företag har starkare incitament att minimera kostnaderna än en offentlig produktionsenhet utan vinstkrav. Kombinationen av ett starkt incitament att hålla nere produktions- kostnaderna och svårkontrakterbara kvalitetskrav, med allvarliga konsekvenser till följd av en bristande kvalitet, leder i analysen till att strävan efter hög vinst riskerar att tränga ut den goda kvaliteten. Den välfärdsförlust som uppstår då brukarna får tjänster av brist- fällig kvalitet uppvägs inte av de lägre kostnaderna, vilket innebär att en ineffektivitet uppstår – för lite resurser satsas på att hålla kvaliteten uppe. Anledningen till att offentlig egen regi i dessa sammanhang kan vara mer effektiv är paradoxalt nog att driv- krafterna att pressa ner kostnaderna är svagare. Det är inte för att egen-regiverksamheten har starkare incitament att tillhanda hög kvalitet.

123

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Finns det empiriskt stöd för undanträngningshypotesen?

Denna ekonomiska teori, som definitivt kan sägas tillhöra huvud- fåran inom den nationalekonomiska forskningen, pekar således tydligt ut situationer där man kan förvänta sig att utkontraktering av gemensamt finansierade tjänster, via ett upphandlingsförfarande där vinstdrivande företag konkurrerar om att få bli leverantör, både kan ge utmärkta resultat men också kan skapa problem. Finns det då något empiriskt stöd för denna teori? Till viss del.

Det finns vid det här laget gott om studier som visar att kon- kurrensutsättning av offentligt finansierade tjänster innebär att effektiviteten ökar: kostnaderna minskar utan att kvaliteten på tjänsterna för den skull blir sämre. Exempel på dylik utkontrakte- ring är städning, sophämtning och drift och underhåll av vägar.44 Dessa studier kan tas till intäkt för teorins första del, den som säger att när kvaliteten är relativt enkel att definiera, så är det som regel oproblematiskt att lägga ut olika verksamheter på entreprenad. De vinstdrivande företagens drivkrafter att hålla nere kostnaderna är enbart av godo då de ökar effektiviteten. Detta konstaterande ska dock inte tolkas som att utredningen anser att kvalitetsproblem inte kan uppstå vid t.ex. städupphandlingar. Det har utredningen erfarit att det ibland gör. Vidare förutsätter resonemanget att den upphandlande myndigheten regelmässigt följer upp avtalsvillkoren för att säkerställa att man fått det man beställt.

När det gäller teorins andra del, den om svårkontrakterbar kvalitet – med allvarliga konsekvenser för människor och miljö ifall kvaliteten brister – är de empiriska beläggen väsentligt mer begrän- sade. Det finns helt enkelt ganska lite forskning. Några exempel finns dock. Hart, Wisny och Shleifer (1997) pekar t.ex. i sin artikel på en jämförande studie mellan fängelser drivna i offentlig regi och fängelser som drevs på entreprenad av privata vinstdrivande företag.45 Det visar sig att de privata fängelserna i genomsnitt hade 10 procent lägre kostnader per intagen, något som i huvudsak uppnåddes genom att personalen på dessa privat drivna fängelser hade lägre löner än sina kollegor på de offentliga fängelserna. Det lägre löne- läget innebar i sin tur en personalstyrka med lägre kvalifikationer, kompetens m.m., dvs. en lägre strukturkvalitet. Enligt studien resulterade den lägre kvaliteten på personalen i mer våldsamma

44Se t.ex. Domberger, The Contracting Organization – a strategic guide to outsourcing, Oxford University Press.

45O. Hart, Shleifer, A, och E.W. Wishny, (1997), The Proper Scope of Government. Theory and An Application to Prisons, Quarterly Journal Of Economics, November 1997.

124

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

konfrontationer med intagna, i ett fall till och med i ett upplopp. Slutsatsen var här att de lägre kostnaderna uppnåddes till priset av kvalitetsmässigt sämre kriminalvård.

När det gäller svenska förhållanden innehåller SNS-rapporten

Konkurrensens konsekvenser, Vad händer med svensk välfärd?, ett antal intressanta iakttagelser med bäring på den diskuterade frågan.46 Rapporten presenterade en vetenskapligt baserad genomgång av den konkurrensutsättning inom sex centrala välfärdsområden – för- skola, skola, ungdoms- och missbruksvård, arbetsmarknadspolitik, hälso- och sjukvård samt insatser för äldre och funktionshindrade – som ägt rum i Sverige de senaste 10–15 åren. Följande frågor stod i centrum för analyserna: Hur långt har konkurrensutsättningen gått inom de olika områdena? Hur stora är de geografiska skillnaderna och vad beror de på? Vilka är de privata producenterna? Tar stora och vinstdrivande företag över? Vilka effekter har privatiseringarna haft för kvalitet och effektivitet? Vilka är tendenserna och ut- maningarna framöver?

Det ska påpekas att författarna av studien genomgående påpekar hur svårt det är att dra några säkra slutsatser på basis av det till- gängliga empiriska underlaget: det går att se vissa samband men det är vanskligt att säga om dessa är orsakssamband eller om det ligger andra faktorer bakom.

En första iakttagelse är att de privata vinstdrivande företagen tenderar att bedriva verksamheterna till lägre kostnader än de offentliga verksamheterna i egen-regi, som fortfarande är den helt dominerande driftsformen. Detta är i enlighet med teorin ovan: strävan efter vinst resulterar i regel i en relativt hög kostnads- effektivitet.

En andra iakttagelse är att det inte går att säga att kvaliteten påverkats negativt av de lägre kostnaderna. Det finns indikationer på att kvaliteten såväl är bättre som sämre i de privata vinstdrivande alternativen än i de offentliga verksamheterna. Det verkar således inte finnas något tydligt stöd för kvalitetsundanträngningshypotesen. En anledning till att det inte går att dra mer definitiva slutsatser är ett underskott på välgjorda utvärderingsstudier.

En tredje iakttagelse är att inom vissa områden, närmare bestämt förskoleverksamhet och sjukvård, indikerar internationella studier en tendens till att privat drift utan vinstintresse – s.k. non-profit – presterar bättre än motsvarande privat drift med vinstintresse.

46 Studieförbundet för Näringsliv och Samhälle, Konkurrensens konsekvenser, Vad händer med svensk välfärd? Hartman m.fl. 2011, SNS Förlag.

125

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Skillnaderna, i den mån de existerar, är dock små och heller inte entydiga. Författarna till dessa kapitel är också noga med att påpeka att dessa resultat inte utan vidare kan översättas till svenska förhållanden, bland annat beroende på betydande institutionella skillnader, t.ex. allmän sjukförsäkring i Sverige kontra privat sjuk- försäkring i USA.

En fjärde iakttagelse, som är mer av en slutsats, är att drifts- formens betydelse för utfallet inte ska överdrivas. Det är sannolikt andra faktorer än huruvida en verksamhet drivs av en offentlig produktionsenhet, ett privat icke-vinstdrivande företag eller ett privat vinstdrivande företag som är viktigare i sammanhanget, som t.ex. att skapa korrekta driftkrafter för att tillhandahålla en god kvalitet, såsom ersättningsformer, möjlighet till förnyat avtal samt uppföljning.

Socialstyrelsen kommer till en liknande slutsats i sin nyligen avslutade jämförande kvalitetsstudie av äldreomsorg i offentlig kontra privat regi.47 Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att undersöka om det finns skillnader i vården och omsorgen om äldre beroende på om verksamheten drivs i enskild eller kommunal regi. Enligt rapporten verkar kommunala utförare vara något bättre i fråga om så kallade strukturmått, som speglar vilka förutsättningar verksamheterna har att ge en god vård och omsorg om äldre. Hit räknas till exempel personaltäthet, utbildning och boendestandard.

Å andra sidan tycks enskilda utförare vara något bättre när det gäller så kallade processmått, som visar det arbete som utförs i verksamheterna. Det kan handla om att göra riskbedömningar för att förebygga trycksår hos äldre eller möjligheten för äldre att få välja mellan två maträtter.

Således är det, menar Socialstyrelsen, svårt att dra några säkra och entydiga slutsatser. De kvalitetsskillnader som framträder är små när enskilda utförare, som är vinstdrivande, jämförs med dem som är icke-vinstdrivande. Däremot tycks det finnas ett samband mellan storleken på ett boende och hur nöjda de äldre är. Mindre enheter har fler nöjda äldre och anhöriga än större enheter, oavsett om de bedrivs i enskild eller kommunal regi. För att kunna dra några säkra slutsatser behövs, enligt Socialstyrelsen, fördjupande undersökningar.

Sammanfattningsvis visar den kontraktsteoretiska analysen på ett antal faktorer som är av betydelse när man upphandlar kvalitet.

47 Socialstyrelsen, Kommunal eller enskild regi, spelar det någon roll? – en jämförelse av kvalitet i vård och omsorg av äldre 2012.

126

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Specifikt pekar analysen på betydelsen av uppföljningsbara kvalitets- krav: ju lättare det är att formulera uppföljningsbara kvalitetskrav desto mindre är risken att de starka drivkrafterna, att hålla nere produktionskostnaderna, går ut över kvaliteten och vice versa.

Två goda exempel på hur man kan upphandla kvalitet

Utredningen har studerat ett antal exempel på upphandling av högkvalitativa välfärdstjänster. Två fallstudier förtjänar att särskilt lyftas fram – dels Stockholms läns landstings nyligen avslutade upphandling av akutsjukvård vid S:t Görans sjukhus, dels Väst- trafiks upphandling av kollektivtrafik. Båda dessa modeller känne- tecknas av de utnyttjat nya modeller för kvalitetsutvärdering. Dessa upphandlingar av samhällsvitala tjänster är framträdande exempel på hur kvalitet upphandlats på ett intressant, innovativt, rationellt och kompetent sätt.

Upphandling av högkvalitativ akutsjukvård S:t Görans sjukhus

Driften av S:t Görans akutsjukhus i Stockholm, som ägs av Stock- holms läns landsting (SLL), har sedan slutet av 1990-talet drivits på entreprenad av det privata vårdföretaget Capio. När det befintliga vårdavtalet var på väg att gå ut gjorde landstinget en utvärdering av de framtida driftsalternativen. Utvärderingen resulterade i ett beslut om att även fortsättningsvis driva akutsjukvården på entreprenad.

Föremålet för denna upphandling var drift av specialiserad akutsjukvård vid S:t Görans sjukhus perioden 1 januari 2013 till 4 januari 2022, med möjlighet till förlängning fyra år. Upphand- lingen avsåg en omfattande, högspecialiserad och mycket viktigt verksamhet – akutsjukvård är definitionsmässigt en verksamhet som handlar om liv och död. År 2011 uppgick produktionen av vård vid sjukhuset till cirka 26 000 slutenvårdstillfällen, varav 86 procent var av akut karaktär, och cirka 149 000 öppenvårds- kontakter, varav 31 procent akuta. Enligt SLL:s kontinuerliga kvalitetsmätningar, där Stockholmssjukhusen jämförs med varandra i ett antal olika aspekter avseende vårdens kvalitet, håller den vård som ges vid S:t Göran hög kvalitet. Sjukhuset har under ett flertal år legat i topp vid dessa kvalitetsmätningar. Även beloppsmässigt är verksamheten omfattande. Under 2011 fick Capio cirka 1,3 miljarder

127

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

kronor i ersättning för att driva akutsjukvården vid S:t Görans sjukhus.

Landstingets mål med den nya upphandlingen var att skapa förutsättningar för en säker och tillgänglig akutsjukvård vid S:t Görans sjukhus, präglad av hög kvalitet och kostnadseffektivitet. De kvalitetskrav som sattes upp i förfrågningsunderlaget som en anbudsgivare måste uppfylla för att överhuvudtaget gå vidare till en utvärdering, är desamma som landstinget ställer på de egna akut- sjukhusen i länet48. Dessa krav utgår i sin tur från bland annat det s.k. Vårdavtalet rörande akutsjukvården och Socialstyrelsens vård- ledningssystem God Vård, som är ett samlingsnamn för vägledande mål och indikatorer som gäller inom all svensk sjukvård. Upphand- lingen karaktäriserades således av höga kvalitativa krav, vilket borgade för att vården skulle vara av god kvalitet oavsett vem som vann upphandlingen.

Nu nöjde sig landstinget inte med detta. I syfte att åstadkomma en ännu högre vårdkvalitet valde man att lyfta fram följande tre specifika kvalitetsmål:

att minimera vårdskador,

att alla patienter inom rimlig tid ges den akuta vård de är beroende av, samt

att vård som inte kräver akutsjukhus-kompetens förs över till vårdgivare utanför sjukhuset.

Av förfrågningsunderlaget framgick att anbudsgivarna var tvungna att beskriva hur de avsåg att arbeta för att nå de uppsatta kvalitets- målen. Detta gjordes i tre s.k. kvalitetsredogörelser. En given utgångspunkt var att de beskrivna lösningarna skulle vara förenliga med för hälso- och sjukvården relevanta lagar, föreskrifter, rikt- linjer och förordningar.

Kvalitetsredogörelserna skulle ligga till grund för landstingets utvärdering av anbudsgivarnas anbud med avseende på tilldelnings- kriteriet kvalitet. Men de skulle också ligga till grund för en årlig uppföljning av kvaliteten på den upphandlade vården avseende de tre prioriterade målen. Bedömningen gjordes av särskilt samman- satta expertgrupper, olika för respektive mål.

48 Karolinska sjukhuset, Danderyds sjukhus m.fl. drivs i landstingets egen regi.

128

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

I förfrågningsunderlaget framgick att kvalitetsredogörelserna skulle poängsättas enligt en fyrgradig skala49. Till varje kvalitetsnivå för respektive mål hade beställaren kopplat ett monetärt belopp som användes i anbudsutvärderingen för att väga samman pris och kvalitet. En anbudsgivare, som bedömdes ha utmärkta lösningar för att nå de tre kvalitetsmålen, kunde få sitt anbudspris reducerat med totalt 120 miljoner kronor, medan en anbudsgivare vars beskrivna lösningar enbart bedömdes som godtagbara inte fick någon pris- reduktion överhuvudtaget. Anbud med kvalitetsbedömningar mellan dessa båda ytterlighetsvärden erhöll prisavdrag i intervallet 0–120 miljoner kronor.

Anbudspriserna avspeglade den ersättning som anbudsgivarna krävde för att utföra den efterfrågande vården i enlighet med ställda krav och de egna kvalitetslösningarna. I grova drag kan man säga att den prismodell som användes innebär ett fastprisavtal, givet en förutbestämd vårdvolym. Beroende på faktisk vårdvolym så justeras sedan ersättningen. Den fasta ersättningen innehåller därtill en kvalitetsberoende del och en miljörelaterad del. För att få begärd ersättning måste anbudsgivarna leva upp till vissa grundläggande kvalitetskrav och miljökrav. Görs inte detta reduceras den utbetalda ersättningen enligt ett förutbestämt schema. Den kvalitetsrelate- rade ersättningen baseras på kvalitetsindikatorer enligt det tidigare nämnda vårdledningssystemet God Vård. Här jämförs den antagna vårdgivarens prestationer och resultat med andra akutsjukhus. För att få full ersättning är vårdgivaren i princip tvungen att uppvisa bättre resultat än jämförelsesjukhusen. Beroende på utfall kan den begärda ersättningen reduceras med upp till 2,5 procent, vilket på årsbasis kan handla om drygt 30 miljoner kronor. Motsvarande prisavdrag för den miljörelaterade delen är 0,5 procent. Vidare är den fasta ersättningen indexerad med för verksamheten etablerade pris- och kostnadsindex. I likhet med landstingens övriga sjukhus erhålls emellertid inte full kostnadskompensation, utan den upp- räknande ersättningen reduceras med motsvarande två procent för att stimulera vårdgivarna att effektivisera sin verksamhet.

Upphandlingen resulterade i att Capio, dvs. den befintliga vård- givaren, efter noggrann anbudsutvärdering i mars 2012 tilldelades uppdraget att driva sjukhuset den närmaste nioårsperioden. Ytter- ligare en vårdgivare, Aleris, lämnade in ett anbud som utvärderades.

49 Omdömena gav följande poäng: utmärkt=4 poäng, mycket bra=3 poäng, bra=2 poäng samt godtagbart=1 poäng. Bedömningen godtagbart motsvarade i princip kvalitetsnivån som återspeglades i de ställda kraven.

129

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Capios anbudspris uppgick till 1,263 miljarder kronor, som årligt ersättningskrav för en given vårdvolym. Företagets kvalitetsredo- görelser bedömdes genomgående vara utmärkta eller mycket bra, vilket innebar att anbudspriset kunde reduceras med nära maximala 114 miljoner kronor, till 1,149 miljarder kronor. Motsvarande anbuds- pris och monetära kvalitetsbedömning för konkurrenten Aleris var 1,354 miljarder kronor respektive 0 kronor. Sammantaget innebar detta att Capios anbud var bättre både vad gäller pris – en skillnad på 91 miljoner kronor till Capios fördel – och bedömd kvalitets- lösning – en skillnad motsvarande 114 miljoner kronor. Utfallet av anbudsutvärderingen innebar de facto att skillnaden i kvalitet var mer avgörande än skillnaden i pris.

Enligt utredningens uppfattning är upphandlingen av akut- sjukvården vid S:t Görans sjukhus ett bra exempel på en strategisk upphandling av en komplicerad produkt, där kvalitet stått i för- grunden. Beställaren har satt upp höga kvalitetskrav som borgar för hög vårdkvalitet, i princip oavsett vilket anbud som vinner. De höga kvalitetskraven accentuerats både genom det generella upp- lägget och prioriteringen av tre ytterligare kvalitetsmål. Syftet med dessa mål, som utredningen förstått det, har varit att stimulera anbudsgivarna att ta fram innovativa lösningar för att uppnå en högkvalitativ akutsjukvård. Upphandlingen är därför i denna mening ett intressant exempel på en s.k. funktionsupphandling.

En konsekvens av att anbudsgivarna i detalj fick beskriva hur den verksamhet man avser att bedriva leder till måluppfyllnad, vilka de framgångskritiska faktorerna är, samt hur man avser att utveckla den för att nå de uppställda kvalitetsmålen över tid är, som utred- ningens förstått saken, att beställaren erhöll en mycket god bild av kvaliteten på anbudsgivarnas respektive verksamheter. Kombina- tionen av tydliga kvalitetskriterier kopplade till monetära belopp, samt en ersättningskonstruktion där ett potentiellt betydande vite kopplas till hur vårdgivaren presterar relativt andra vårdgivare var innovativt och en garanti för att kvalitet under kontraktstiden.

Konstruktionen utgör också ett bra exempel på betydelsen av uppföljning. Av förfrågningsunderlaget framgick att beställaren avsåg att följa upp verksamheten på flera olika sätt. Dels genom månatliga uppföljningar av den producerade vården. Dels genom oplanerade stickprovsundersökningar. Slutligen genom en årlig uppföljning av hur vårdgivaren lever upp till de lämnade kvalitets- redogörelserna. Genomgående är uppföljningen kopplad till en möjlighet att utdöma viten: upprätthålls inte den utlovande höga

130

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

kvaliteten utgår viten som minskar ersättningen. I händelse av grova överträdelser av överenskomna krav kan det till och med bli fråga om uppsägning av kontraktet.

I flera avseenden illustrerar upphandlingen av S:t Görans sjuk- hus offentlig upphandling när den är som bäst. Kvalitetskraven är högt ställda för denna komplicerade och högspecialiserade verk- samhet. Anbudsgivarna ombeds i ett funktionsupphandlings- liknande anbudsförfarande presentera innovativa lösningar på hur man vill nå de prioriterade kvalitetsmålen. De bästa lösningarna premieras monetärt i anbudsutvärderingen. En bevisligen hög- presterande utförare vinner upphandlingen och förbinder sig att under avtalstiden bedriva en verksamhet av högsta klass. Att så verkligen blir fallet kommer att kontinuerligt följas upp under avtalstiden. Uppdagade brister eller andra avvikelser från det ingångna avtalet kan rendera betydande viten som avsevärt minskar utförarens ersättning.

Den vinnande utföraren gör i början av avtalsperioden bedöm- ningen att den fasta ersättningen inte mer än precis kommer att täcka kostnaderna för att leverera den högkvalitativa tjänsten. Över tid, när utföraren via moderna metoder för verksamhetsutveckling och med hjälp ny teknik, blir mer kostnadseffektiv görs bedöm- ningen att den höga kvaliteten kan levereras till en lägre kostnad, dvs. lönsamhet uppstår. En av flera drivkrafter i denna process är ett internt krav i företaget på en viss vinstnivå. En annan viktig drivkraft är den option på förlängning av avtalet som beställaren kan begagna sig av om verksamheten fungerar som det är tänkt.

Nästa gång verksamheten ska upphandlas kan den upphand- lande myndigheten med stor sannolikhet upphandla den hög- kvalitativa verksamheten till ett väsentligt lägre pris än vid den första upphandlingen. Detta förutsätter givetvis att det då finns kvalificerade anbudsgivare, vilket inte är givet, men inte alls osannolikt. Det är, enligt utredningens uppfattning, efter dessa principer offentlig upphandling bör bedrivas om Sverige de kommande decennierna ska ha en möjlighet att både höja kvaliteten på de varor och tjänster som den erbjuder medborgarna och sam- tidigt hålla kostnaderna under kontroll.

Det man skulle kunnat önska sig är att fler företag lämnat anbud. Två företag är onekligen ett minimiantal i konkurrenshänseende. Å andra sidan visar modern ekonomisk marknads- och konkurrens- teori att under vissa förutsättningar är två företag tillräckligt för skapa en bra konkurrenssituation. En av dessa förutsättningar är att

131

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

föremålet för konkurrensen upplevs som mycket värdefullt.50 Vidare kan det noteras att upphandlingen involverade höga transaktions- kostnader, dvs. kostnader för att genomföra upphandlingen. Dessa var, som utredningen har förstått saken, betingade av det betyd- ande arbete som lades ner på att utforma ett konkurrensneutralt förfrågningsunderlag – den befintliga vårdgivaren Capio skulle inte ha någon fördel i upphandlingen. En annan viktig faktor var att beställaren var mån om att upphandlingen inte skulle överprövas

Upphandling av kollektivtrafik i Västra Götaland med en ny och spännande kvalitetsutvärderingsmodell

Västtrafik AB är ansvarig huvudman för kollektivtrafiken i Västra Götalandsregionen och har till uppgift att fungera som beställar- organisation för den kollektivtrafik (resor med buss, tåg, spårvagn, bil och båt) som bedrivs i regionen. All denna trafik handlas sedan många år upp i konkurrens och körs på entreprenad. Västtrafik genomförde under 2012 två stora upphandlingar där en ny modell för att utvärdera och följa upp kvalitet prövades. Modellen i fråga är en förenklad variant av Institutets för Kvalitetsutveckling (SIQ) modell för kundorienterad verksamhetsutveckling, som under närmare 20 år använts av ett stort antal organisationer för att på ett systematiskt sätt kunna arbeta med verksamhetsutveckling ur ett kund-, medarbetar- och processperspektiv. I det följande beskrivs huvuddragen i en av dessa upphandlingar, närmare bestämt upp- handlingen av stadstrafik inom och mellan Trollhättan och Väners- borg.

Det övergripande målet för Västtrafik är att kollektivtrafikens marknadsandel och antalet resenärer ska öka, ett mål som gällt ganska länge. Det har dock visat sig vara svårt att få till en optimal upphandlings- och avtalskonstruktion, där trafikoperatörerna blir tillräckligt motiverade att arbeta mot denna målbild. Detta var anledningen till att Västtrafik i dessa två upphandlingar bestämde sig för att pröva en del nya grepp.

För det första överläts en del av ansvaret för utformningen av trafikutbudet, framför allt tidtabellsmässigt, till trafikutövaren. I stället för att i detalj bestämma tidtabeller och rutter angav Väst- trafik en övergripande ram för det trafikutbud som uppdraget avsåg. Tanken var att operatören, som dagligdags kör trafiken och

50 Se t.ex. Besanko m.fl., Economics of Strategy, 2004.

132

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

möter resenärerna, skulle ges visst inflytande över trafikplane- ringen. Upphandlingen fick därmed ett inslag av funktionsupp- handling, där beställaren anger det mål eller funktion som ska upp- nås och överlåter till leverantören att, inom givna ramar, bestämma hur verksamheten ska bedrivas för att målet ska uppnås.

För det andra kopplades explicit en del av trafikutövarens ersättning direkt till antalet resenärer: ju fler resenärer desto högre ersättning och vice versa. Mer precist, under en inkörningsperiod på ett par år av den nioåriga avtalsperioden är ersättningen i huvud- sak fast. Därefter ändras ersättningsmodellen till en fast del, mot- svarande 70 procent av föregående års fasta årliga ersättning, och en rörlig del som är relaterad till hur många som väljer att resa kollek- tivt. Denna ersättningskonstruktion skapar ett tydligt incitament för trafikutövaren att öka antalet resenärer. Ytterligare incitament i samma riktning – att få nöjda resenärer – skapades genom att en bonus kunde utgå om resultaten i en årlig kundnöjdhetsmätning föll väl ut. Vidare finns det tydliga viten kopplade till om inte krav som ställts i kontraktet inte möts.

För det tredje användes, som redan nämns, en ny modell, SIQ- modellen, för att utvärdera anbudens kvalitet. Modellen ifråga användes för att bedöma det kvalitetsarbete som anbudsgivarna offererade utifrån följande aspekter: systematik, struktur, kultur. Den förstnämnda aspekten rör hur anbudsgivarens verksamhet fungerar, dvs. hur man producerar de varor och tjänster som offereras i anbudet. Den andra aspekten, struktur, rörde faktorerna organisation och ledning, medarbetare, etablering inför trafikstart, fordonsförsörjning och trafiksäkerhet samt kundperspektivet. Den tredje aspekten rörde företagets grundläggande värderingar.

Anbudsgivarna ombads att svara på ett antal frågor rörande dessa tre aspekter. Svaren låg sedan till grund för Västtrafiks bedöm- ning av hur väl anbudet svarade upp mot en önskvärd kvalitetsnivå. En intressant aspekt på modellen är att den inte enbart var tänkt att ligga till grund för anbudsutvärderingen utan också användas i en årlig uppföljning av trafikutövarens kvalitetsarbete under avtals- tiden. Där kontrolleras på ett systematiskt sätt att trafikutövaren lever upp till den kvalitetsnivå som presenteras i upphandlingen.

I likhet med upphandlingen av akutsjukvården vid S:t Görans sjukhus användes utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördel- aktiga anbudet där pris och kvalitet var tilldelningskriterierna. Även här använde sig beställaren av förutbestämda monetära värderingar för att bedöma anbudsgivarnas kvalitetsnivå. Till grund för dessa

133

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

bedömningar låg anbudsgivarnas svar rörande de tre kvalitets- aspekterna. En skillnad mot S:t Göran-upphandlingen var att de monetära kvalitetsvärderingarna användes för att höja anbuds- givarnas anbudspris. Skillnaden mellan att ha bedömts ha en utmärkt kvalitet, vilket var liktydigt med att inte ha någon kvalitetsbrist överhuvudtaget och endast godtagbar kvalitet, var värt 75 miljoner kronor vid anbudsutvärderingen.

Trafikföretaget Nobina vann den aktuella upphandlingen med ett anbud som både prismässigt och kvalitetsmässigt var bättre än de tre konkurrenternas.

Enligt utredningens uppfattning är även denna upphandling väl genomförd och intressant ur ett kvalitetsperspektiv. Det kanske mest intressanta är användningen av ett verktyg för systematisk verksamhetsutveckling, den förenklade SIQ-modellen, för att ut- värdera anbuden ur en kvalitativ synvinkel. Detta är såvitt utred- ningen kan bedöma ett nytt grepp i svensk offentlig upphandling, som kan möjliggöra mer djupgående och systematiska kvalitets- bedömningar i anbudsutvärderingen. Minst lika intressant är använd- ningen av modellen i den systematiska uppföljningen under avtals- tiden.

Vidare är upphandlingen intressant för att den i så stor utsträck- ning gör leverantören, dvs. trafikutövaren, delaktig och motiverad att arbeta mot beställarens mål. Det handlar både om operatörens rätt att detaljplanera den trafik som ska utföras men också att ersättningen tydligt och signifikant kopplas till trafikens utveckling. I likhet med S:t Göran-upphandlingen innehåller avtalet betydande viten för den händelse att trafikutövaren inte lever upp till ställda krav på fordonsparken men också i förhållande till den egna kvalitetsutfästelsen.

134

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

3.4.2Utredningens slutsatser och förslag

Utredningens bedömning:

Betydelsen av att ställa genomtänkta kvalitetskrav kan inte nog understrykas.

Det är önskvärt att i anbudsutvärderingen premiera kvalitets- höjande åtgärder som går utöver ställda krav.

Det måste finnas drivkrafter för leverantörerna att leverera den önskvärda kvaliteten.

För att säkerställa kvaliteteten är det av avgörande betydelse att ställda krav och andra utfästelser kontinuerligt följs upp.

Betydelsen av att ställa genomtänkta krav på kvalitet kan inte nog understrykas

För att upphandla god kvalitet är den förmodligen enskilt viktig- aste åtgärden att ställa genomtänkta och gärna höga obligatoriska kvalitetskrav i förfrågningsunderlaget. Dessa kan med fördel vara av funktionell karaktär, så att leverantörernas kompetens och kreativitet kan komma till uttryck i genomförandet av uppdraget. Om höga krav ställs på den produkt som ska tillhandahållas – och avsteg från den avtalade kvaliteten resulterar i kännbara viten – talar mycket för att kvaliteten på det som levereras kommer att vara hög.

När det gäller själva kravställandet finns det enligt utredningens uppfattning brister hos många upphandlande myndigheter och enheter. Detta är sannolikt en bidragande orsak till den utbredda uppfattningen att det många gånger bara är lägsta pris som gäller. Man är för dålig på att beskriva vad det är man vill köpa och ställer för låga kvalitetskrav. Detta kan förklaras delvis av att det finns en tveksamhet att ställa höga krav eftersom man fruktar att upphand- lingen kommer att bli kostsam och spräcka den budget som anslagits för ändamålet. En annan aspekt som ofta framhålls är den rädsla som finns hos många upphandlare att upphandlingar med sikte på kvalitet oftare överklagas. Vidare saknas på många håll kunskap och erfarenhet om den typ av kvalitetsmodeller som använts vid upp- handlingarna av S:t Görans Sjukhus och Västtrafik. Slutligen brister uppföljningen av ställda krav påfallande ofta.

När det gäller den förstnämnda punkten finner utredningen det värt att understryka det samband som finns mellan att ställa höga kvalitetskrav och kostnaderna för produktens tillhandahållande:

135

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

kvalitet är inte gratis, såvida inte verksamheten som konkurrens- utsätts bedrivs på ett ineffektivt sätt. Utmaningen här är att hitta upphandlingsformer som ger utrymme och stimulans till anbuds- givarna att tillgodose kraven till lägsta möjliga kostnad.

Önskvärt att i anbudsutvärderingen premiera kvalitetshöjande lösningar som går utöver ställda krav

Genom att ställa höga obligatoriska kvalitetskrav på den produkt som är föremål för upphandling kan den upphandlande myndig- heten säkerställa en tillfredställande kvalitetsnivå – det krävs förstås att kraven följs upp. Den upphandlande myndigheten gör klokt att i förfrågningsunderlaget stimulera anbudsgivarna att åstadkomma lösningar, där kostnadseffektiviteten steg för steg kan höjas, genom att i utvärderingen premiera detta monetärt, som i fallet med akut- sjukvården vid S:t Görans sjukhus respektive stads- och express- trafiken i Västra Götaland. Det är en stor fördel om de valda kvalitetslösningarna kan ligga till grund för en kontinuerlig upp- följning under avtalstiden. Härigenom kan anbudsgivare förmås att tillhandahålla en högre kvalitet än den som efterfrågats utan att det nödvändigtvis blir dyrare.

Det måste finnas drivkrafter för leverantörerna att tillhandahålla den önskvärda kvaliteten

Att genom högt ställda krav på den vara eller tjänst som ska utföras klargöra för leverantörerna vad det som förväntas är A och O. Leverantörerna måste därtill förses med incitament att göra ett bra jobb, att leverera den önskvärda kvaliteten. Detta kan åstadkommas på olika sätt, beroende på upphandlingens förutsättningar.

När kvalitetskraven är av den karaktären att de tydligt kan specificeras och följas upp fungerar i regel piskor, dvs. någon form bestraffning, väl. Som framgick av det föregående avsnittet användes viten för att se till att utförarna levde upp till de angivna kvalitets- lösningarna.

Faktum är att viten ofta är mer verkningsfulla än bonusar. Det har att göra med en psykologisk effekt som går under namnet loss aversion (förlustaversion), som innebär att människor tycker mer illa om att bli av med någonting, t.ex. ett visst belopp, än att få

136

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

något, ett visst belopp av samma storlek.51 Detta gör att de är beredda att anstränga sig mer för att undvika ett vite än de är för att få bonus. Samtidigt är viten inte oproblematiska att använda. För att de ska vara verkningsfulla måste de i regel vara ekonomiskt kännbara. Detta medför att en leverantör som lämnat ett anbud, som i stort sett bara täcker produktionskostnaderna, direkt kan hamna i ekonomiska problem om ett vite utdöms. Särskilt för ett litet företag kan denna risk vara betydande. Det kan därmed inne- bära en snedvriden selektion av företag som lämnar anbud i rikt- ning mot större företag. Att hantera denna problematik är en viktig komponent i avtalsutformningen.

Piskan är mindre verkningsfull vid kvalitetsaspekter som är svåra att beskriva och följa upp. Nyttjandet av påföljder i kontraktet kräver nämligen att ställda krav bevisligen inte är uppfylla. Vid denna typ av kvalitetskrav behövs i stället drivkrafter av morots- karaktär. Dessa kan med fördel delas in i ekonomiska drivkrafter respektive icke-ekonomiska drivkrafter.

Ett exempel är s.k. kontraktsförlängningsoptioner. Det är vanligt att upphandlande myndigheter eller enheter utformar avtal som kan förlängas, en eller två gånger, i den händelse man är nöjd med hur den kontrakterade leverantören sköter uppdraget. Givet att leverantören bakom det vinnande anbudet är intresserad av att få avtalet förlängt skapas genom dylika förlängningsoptioner ett incitament att utföra uppdraget på ett bra sätt. Här krävs inte på samma sätt som vid viten objektiva bevis på att hur kvaliteten utvecklats. Transaktionen närmar sig på det här viset den privata marknadens sätt att fungera, vilket möjliggör en större affärs- mässighet. Ett annat exempel är bonusar kopplade till brukar- undersökningar, som till sin karaktär är subjektiva.

Ekonomiska drivkrafter i all ära men de är varken tillräckliga eller allenarådande. Den ekonomiska forskningen har på senare tid alltmer kommit att betona betydelsen av även andra, icke-ekonomiska drivkrafter.52 Dessa kan sammanfattas i drivkrafter av moralisk eller etisk karaktär respektive drivkrafter som har att göra med att individer upplever sig arbeta med något som är viktigt och intressant. Den förstnämnda typen av drivkrafter innebär att människor i viss

51Se. tex. R. H. Thaler och C. R Sunstein, Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness, Penguin 2010.

52För två populära framställningar se G.A Akerlof and R. E. Kranton, Identity Economics: How Our Identities Shapes Work, Wellbeing and Wages, Princeton University Press 2010 och S. Levitt och J. Dubner, Freakonomics: a rough economist explain the hidden side of everything,

2005.

137

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

utsträckning drivs av att göra saker och ting som är rätt och undviker att göra sådant som de upplever är fel. Vad som är särskilt intressant att notera är att det verkar finnas ett samband mellan denna typ av moraliska incitament och rent ekonomiska incita- ment: de senare kan tränga undan de förstnämnda. Detta är enligt utredningens bedömning viktigt att beakta för de upphandlande myndigheterna eller enheterna. Det är svårt att utforma ekono- miska incitament så att de blir verkningsfulla och inte kontra- produktiva.

Den andra typen av drivkrafter innebär att människor drivs av att arbeta med något som de upplever vara viktigt och intressant. Exempel på detta är arbete inom den ideella sektorn, där många människor tenderar att arbeta både hårt och länge, ibland utan ekonomisk ersättning. Ett annat exempel är den akademiska världen där många forskare arbetar väldigt hårt och hängivet till en relativt låg och dessutom fast lön.

Genom att explicit peka på denna typ av icke-ekonomiska drivkrafter vill utredningen lyfta fram ett par omständigheter. Den första är betydelsen av leverantörernas värderingar och profession- alism. Seriösa och professionella företag, vare sig de drivs i vinst- syfte eller inte, tenderar att konsekvent arbeta med sin s.k. värde- grund. De inser att den är ett måste för framgång på lång sikt. De är inte enbart, eller kanske inte ens primärt, verksamma i en viss bransch för att tjäna pengar utan för att de tycker att verksamheten är angelägen och intressant att arbeta i. De upphandlande myndig- heterna eller enheterna, bör när kvalitetsaspekterna viktiga, som en del i anbudsutvärderingen förmå anbudsgivare att visa hur de avser att arbeta med dessa mjuka värden för att leverera den efterfrågade tjänsten.

Utredningen vill också peka på den roll som idéburna företag kan spela. Dessa företag eller organisationer kännetecknas och drivs framför allt av icke-ekonomiska incitament och kan därför spela en viktig roll i vissa verksamheter där kvalitet är viktigt men svårt att åstadkomma enbart via ekonomiska incitament.

Båda dessa faktorer pekar på att allting inte står och faller med vare sig ekonomiska incitament eller uppföljning. I den allmänna debatten om kvalitet i upphandlade verksamheter kan man ibland få intrycket att det enbart handlar om få till stånd kvalitetskrav och uppföljning. Så är det till en viss del. Ekonomiska drivkrafter och uppföljning av ställda krav är otvivelaktigt viktiga i sammanhanget. Utredningen vill samtidigt understryka att leverantörerna har ett

138

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

ansvar att leva upp till de krav som ställs, alldeles oavsett om dessa följs upp eller inte. Seriösa, professionella och kompetenta företag med sunda värderingar och etablerade kvalitetsnormer kan för- väntas göra detta medan mindre kompetenta eller mindre seriösa företag kommer att försöka ta genvägar och tumma på kvaliteten. Enligt utredningens bedömning måste ambitionen från det offent- liga vara att den senare kategorin inte ska antas som leverantörer, framför allt inte när det gäller viktiga välfärdstjänster. Den innebär också att leverantörer med kvalitetsproblem har ett viktigt värde- grundskapande och kvalitetsnormerande arbete att göra internt för att bli bättre leverantörer åt offentlig sektor. Det samma gäller för övrigt produktionsenheter inom den offentliga sektorn som har påvisats utföra välfärdstjänster med bristfällig kvalitet.

Den viktiga uppföljningen

I en diskussion kring hur man upphandlar kvalitet är ett åter- kommande tema betydelsen av att ställda krav följs upp. Det påtalas också ofta att uppföljning sker i för liten omfattning. Att få till stånd en bättre uppföljning är därför helt centralt. Utredningen har gjort bedömningen att frågan är helt avgörande för den offent- liga upphandlingen på sikt, och behandlar därför uppföljningen i ett särskilt avsnitt, se avsnitt 3.4.

Förslag om produktkategoristöd

Utredningens förslag:

Vid det samordnade upphandlingsstödet inrättas ett produkt- kategoristöd. Information/vägledning lämnas, i förhållande till specifika produktgrupper, om bl.a. metoder för marknadsanalys, hur kvalitetskrav och tilldelningskriterier, miljökriterier och sociala kriterier kan utformas samt hur icke-vinstsyftande organisationer och mindre företags deltagande kan underlättas. Kategoristödet bör också, för de specifika produktgrupperna, tillhandahålla vägledning om funktionsupphandlingar, anbuds- utvärderingsmodeller, utformning av kontrakt, metoder för uppföljning och utvärdering m.m.

139

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Att åstadkomma en förbättring av kvaliteten på de varor och tjänster som den offentliga sektorn anskaffar inbegriper som framgått, en rad olika faktorer. Det finns, menar utredningen, en föreställning att det mest primära i sammanhanget är att kunna upphandlingslagstiftningen, något som kan uttryckas som att kan man bara regelverket så kommer med automatik upphandlingen att resultera i en kostnadseffektiv och högkvalitativ anskaffning. Utredningen hoppas att föregående genomgång har klargjort att denna uppfattning är felaktig. Det är självklart centralt att behärska lagstiftningen och förstå dess underliggande syfte. Enligt utred- ningens bedömning är det dock, för att åstadkomma goda affärer, långt viktigare att de upphandlande myndigheterna och enheterna har tillräcklig affärsmässig kompetens. Det innebär först och främst att man har goda kunskaper om de produkter som ska införskaffas och hur leverantörsmarknaderna för dessa produkter fungerar. Först då kan förfrågningsunderlagen utformas på ett sådant sätt att de upphandlande myndigheterna eller enheterna får de produkter som efterfrågas och att konkurrensen på marknaden tas till vara men också vårdas, dvs. så att det finns konkurrens även i ett längre per- spektiv. Men även om man har dessa kunskaper är det många gånger en utmaning att få till stånd en bra upphandling där en produkt med god kvalitet erhålls till ett attraktivt pris. Att åstad- komma goda affärer med andra ord svårt och låter sig inte göras utan kompetens. Upphandlingsutredningen inser svårigheterna, i synnerhet för många mindre upphandlande myndigheter eller enheter, att ha denna kompetens avseende alla produktområden som upphandlas. Därför avser utredningen att föreslå att en funktion, ett produktkategoristöd, inrättas hos det samordnade upphandlings- stödet dit upphandlande myndigheter eller enheter kan vända sig att få information/vägledning. Informationen/vägledningen bör avse bl.a. metoder för att analysera de aktuella marknaderna, hur kvalitetskrav, tilldelningskriterier, miljökriterier och sociala kriterier kan utformas, hur man kan underlätta icke-vinstsyftande organisa- tioners och mindre företags deltagande, hur funktionsupphand- lingar kan genomföras, förslag på hur avtal/kontrakt kan utformas, metoder för uppföljning och utvärdering m.m. inom produkt- kategorin. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet tillhandahåller liknande vägledning för vård- och omsorgsupphandlingar. Upp- handlingsutredningens föreslår att stödet omfatta tiotalet produkt- kategorier som, i synnerhet de mindre upphandlande myndig- heterna har visat ett särskilt behov av att få hjälp och vägledning

140

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

kring, t.ex. upphandlingar av städtjänster, konsulter, byggentrepre- nader, transporter, och livsmedel.

Det är angeläget att denna typ av information/vägledning tas fram i samverkan med de som ska använda informationen, erfarna upphandlare, expertmyndigheter, branschorganisationer och de som ska använda varorna och tjänsterna.

3.4.3Hur väljer man anbudsutvärderingsmodell?

Utredningens bedömning:

Det är inte tilldelningsgrunden lägsta pris som leder till låg kvalitet utan mer fundamentala faktorer som lågt ställda krav och brist på uppföljning.

Ren kvalitetskonkurrens är ingen garanti för att kvaliteten på den utförda varan eller tjänsten blir hög.

När utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet använts bör den upphandlande myndigheten prissätta de kvalitativa tilldelningskriterierna redan i förfrågningsunder- laget.

Så kallade relativa anbudsutvärderingsmodeller är behäftade med stora brister och bör överhuvudtaget inte användas.

En fråga som uppmärksammats av många intressenter under utredningsarbetet är frågan om anbudsutvärdering, speciellt frågan hur man på bästa sätt utvärderar kvalitativa kriterier i de inkomna anbuden. Frågan rymmer ett antal olika aspekter. Från företagarhåll har särskilt påtalats att för stor vikt läggs vid priset i många upp- handlingar. En närliggande aspekt är att mindre och inte sällan specialiserade företag anser att man har svårt att hävda sig när för stor vikt läggs vid priset och därför avstår från att lämna anbud. Detta kan i sin tur få som konsekvens att de upphandlande myndig- heterna går miste om potentiellt viktig kompetens och nya innova- tiva lösningar.

En annan aspekt på anbudsutvärderingen har att göra med risken för att upphandlingen överprövas. Utredningen har i del- betänkandet påpekat att risken för överprövningar gör att många leverantörer upplever att myndigheterna ofta avstår från att utvärdera kvalitet eftersom det är svårt att på ett klanderfritt sätt definiera och utvärdera kvalitet.

141

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

En tredje aspekt som forskningen uppmärksammat är att den dominerande anbudsutvärderingsmodellen (vid sidan om lägsta pris), den s.k. relativa anbudsutvärderingsmodellen, är behäftad med betydande svagheter som gör den svår att använda i syfte att åstadkomma goda resultat. I stället föreslås att s.k. absoluta anbuds- utvärderingsmodeller tillämpas.

Mot bakgrund av dessa synpunkter, och anbudsutvärderingens centrala betydelse för att genomföra en framgångsrik upphandling, har utredningen valt att närmare belysa problematiken kring anbuds- utvärderingen och vad som kan göras för att åstadkomma en så optimal och transparant anbudsutvärderingsprocess som möjligt.

Framställningen inleds med att sammanfatta de viktigaste iakttagelserna i delbetänkandet och remissinstansernas synpunkter. Därefter presenteras kortfattat en teoretisk referensram som kan underlätta analysen av anbudsutvärderingsproblematiken. Därpå följer en beskrivning av de juridiska aspekterna på anbudsutvärde- ring och de vanligast förekommande modellerna. Avsnittet avslutas med utredningens överväganden och förslag.

Delbetänkandet och remissinstansernas synpunkter

Delbetänkandet ägnades i huvudsak till att diskutera de problem som uppmärksammats med de s.k. relativa utvärderingsmodellerna, där anbuden tilldelas prispoäng som relaterar till övriga inkomna anbud. Denna typ av modeller menar kritikerna, bland annat de nationalekonomiska forskarna Bergman, Lundberg och Lunander, tenderar att ge felaktiga resultat och upplevs dessutom ofta som komplexa och ogenomträngliga, framför allt för potentiella anbuds- givare. Liknande kritik har framförts av Lundvall och Pedersen i en rapport som skrivits för Konkurrensverkets räkning.53 Upphand- lande myndigheter och enheter avråds av dessa skäl från att använda denna typ av utvärderingsmodeller. I stället rekommenderas modeller med absoluta monetära påslag eller avdrag. Utredningen konstate- rade i delbetänkandet att en sådan lösning inte kräver några regel- förändringar utan kan tillämpas med dagens regler.

Remissinstansernas synpunkter visade att det råder delade meningar huruvida relativa utvärderingsmodeller är lämpliga att

53 M. Bergman och s. Lundberg, Att Utvärdera anbud: utvärderingsmodeller i teori och praktik,

Uppdragsforskningsrapport 2009:10, Konkurrensverket. A. Lunander, En logisk fälla – relativ poängsättning av pris vid anbudsutvärdering i offentlig upphandling. Uppdrags- forskningsrapport 2009:12, Konkurrensverket.

142

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

använda eller inte. Vissa remissinstanser menar att de är lämpliga medan andra anser att de bör förbjudas. Konjunkturinstitutet anser att det kan finnas anledning till att se över formuleringarna kring viktning så att upphandlingsregelverket förenklas. Arbetsmiljö- verket anser att följden av utredningens resonemang, att eventuellt föra in skärpningar kring viktning i lagtexten, blir att de upp- handlade myndigheternas möjligheter att göra goda affärer begränsas.

Domstolsverket å andra sidan ser det som viktigt att upphand- lingsstödjande åtgärder vidtas för att höja kompetensen avseende absoluta utvärderingsmodeller. Skatteverket förespråkar också användningen av absoluta utvärderingsmodeller. Dock ska det, enligt verket, även fortsättningsvis vara möjligt att tillämpa relativa utvärderingsmodeller. Lunds universitet förordar att de båda utvärderingsmodellerna lägsta pris och ekonomiskt mest fördel- aktiga ersätts med endast det sistnämnda, med valfria värderings- grunder som utgångspunkt.

En beslutsteoretisk referensram

Som utgångspunkt för diskussionen om olika anbudsutvärderings- modellers för- respektive nackdelar presenteras i det följande en beslutsteoretisk referensram.

Betydelsen av en bra anbudsutvärdering

Anbudsutvärderingens centrala roll i upphandlingsprocessen kan inte nog betonas. Det är genom utvärderingen som den upp- handlande myndigheten ska identifiera det bästa bland de inkomna anbuden. Samtidigt ska man komma ihåg att det bästa anbudet aldrig kan bli bättre än de anbud som kommer in. Därför är det viktigt att den process som används verkligen lockar de mest lämpade och kompetenta leverantörerna att komma in med anbud. Som nämndes inledningsvis finns det en uppenbar risk att vissa av dagens värderingsmodeller riskerar att fallera i detta avseende, ifall mindre företag med specialistkompetens väljer att avstå från att lämna anbud.

143

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Att utvärdera anbud är komplicerat54

Anbudsutvärderingen är ett av upphandlingens svåraste och mest komplicerade moment. För det första är den intimt förknippat med andra moment i upphandlingsprocessen, inte minst själva krav- ställandet. Ställs t.ex. kraven för högt riskerar man att hamna i ett läge där endast några få leverantörer klarar av att möta dem, med följd att konkurrensen försvagas. Om kraven å andra sidan inte är relevanta kanske den för uppdraget mest lämpliga leverantören inte erhålls. Alternativt blir upphandlingens resultat inte det önskande och de slutliga användarna upplever att kvaliteten på de levererade varorna eller tjänsterna är undermålig.

En andra utmaning ligger i att välja rätt utvärderingsmodell. Vilken modell som ska väljas för att få önskvärt resultat är inte givet utan kräver betydande kompetens hos upphandlaren. Det gäller i synnerhet när tilldelningsgrunden det ekonomiskt mest för- delaktiga anbudet används. Här handlar det bland annat om att väga samman pris och kvalitet på ett genomtänkt sätt. För det tredje är en anbudsutvärdering i grunden exempel på ett mångdimensionellt beslutsproblem, en disciplin som allmänt sett anses vara komplicerad.

Att utvärdera anbud är i grunden ett mångdimensionellt beslutsproblem

Utgångspunkten för ett mångdimensionellt beslutsproblem är att beslutsfattarens nytta, tillfredställelse, måluppfyllelse etc. beror av ett flertal olika faktorer. I den upphandlande myndighetens eller enhetens fall är dessa faktorer pris, kvalitet, service m.m. Det har sedan Keeny och Raiffas banbrytande bok Decisionmaking with multiple objectives utvecklats en omfattande litteratur som detalje- rat belyser olika aspekter av problemet.55 Ett kondensat av några av de praktiskt sett mest användbara insikterna och rekommendation- erna återges i boken Smart choices.56 Utredningen finner att följande rekommendationer har särskild bäring på anbudsutvärderingen.

54Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har tagit fram flera vägledningar som är tänkta att bistå upphandlande myndigheter med tips och stöd i utvärderingsarbetet.

55R.L. Keeney och H. Raiffa, Decisions with Multiple Objectives: Preferences and Value Tradeoffs, 1980, Cambridge University Press.

56R.L. Keeney, J. Hammond, H. Raiffa, Smart Choices: A Practical Guide to Making Better Life Decisions.

144

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Vikten av att den upphandlande myndigheten gör klart för sig vad målet med anskaffningen av varan eller tjänsten är

En grundläggande insikt från litteraturen, om hur man ska gå till- väga för att fatta bra beslut, är vikten av att verkligen göra klart för sig vad man vill uppnå med beslutet. Vad vill den upphandlande myndigheten eller enheten köpa och varför? Ett utmärkande drag för de flesta beslutsproblem är att målbilden är flerdimensionell. En del går att precisera i kvantitativa termer, t.ex. kostnaden. Andra aspekter är väsentligt svårare att kvantifiera och kan kanske enbart formuleras i kvalitativa termer. I en myndighets upphandling av exempelvis nya datorer består de olika dimensionerna (som till- sammans utgör målbilden) typiskt sett av tillförlitlighet, användar- vänlighet, miljöhänsyn, prestanda avseende lagring och snabbhet, kostnader samt service.

För att kunna fatta ett genomtänkt beslut är det viktigt att hän- syn tas till alla dessa dimensioner, oavsett om de är enkla eller svåra att definiera och mäta. En upphandlande myndighet eller enhet måste således vara klar över vad det är för vara eller tjänst som är man intresserad av att köpa, vilka egenskaper och vilken funktion- alitet den ska ha? Man måste också kunna uttrycka detta på ett tydligt och begripligt sätt så att potentiella anbudsgivare vet vad det är för produkt de förväntas leverera. Därtill är det viktigt att ange samtliga krav och kriterier som kommer att ligga till grund för utvärderingen i förfrågningsunderlaget, eftersom inga nya krav eller tilldelningskriterier får tillkomma under själva utvärderingen.

Vikten av att den upphandlande myndigheten proaktivt genererar flera bra alternativ att välja mellan

En andra grundläggande insikt eller rekommendation från litteraturen är vikten av att generera bra alternativ. Som nämndes i det före- gående kan konsekvenserna av ett beslut aldrig bli bättre än de alternativ som finns att tillgå. Betydelse av att locka många anbuds- givare är därför stor, både för att få till stånd en bra konkurrens och för att öka möjligheterna att myndighetens önskemål tillgodoses.

145

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

De flesta beslutsproblem innebär avvägningar där olika intressen måste värderas i termer av varandra

En central lärdom från den beslutsteorestiska litteraturen är att beslutsfattaren, för att kunna fatta rationella beslut som avspeglar vederbörandes preferenser, måste värdera olika mål eller utvärderings- kriterier i termer av varandra. När beslutsfattaren vill uppnå flera olika saker samtidigt och inget av de alternativ som står till buds dominerar så kommer man inte ifrån att mål måste värderas i relation till varandra. Och detta är många gånger svårt.57

Sammanfattningsvis kan det vara värt att hålla dessa besluts- teoretiska insikter och rekommendationer i tankarna när utred- ningen nu övergår till att beskriva och jämföra de vanligast före- kommande anbudsutvärderingsmodellerna58. Innan det sker beskrivs emellertid helt kort vad upphandlingslagstiftningen säger om problemet att utvärdera anbud.

Vad säger regelverket?

Regelverket för tilldelning baseras på EU:s upphandlingsdirektiv och våra nationella upphandlingslagstiftningar LOU och LUF. Där framgår att de upphandlande myndigheterna är ganska fria att välja hur de ska gå tillväga för att utvärdera anbuden. De har också stor frihet att bestämma vilka tilldelningskriterier som ska tillämpas – antingen anbudet med lägsta pris eller det ekonomiskt mest för- delaktiga anbudet.

Lägsta pris

Om den upphandlande myndigheten avser att tilldela kontraktet på tilldelningsgrunden lägsta pris sker utvärderingen enbart med avseende på de inkomna anbudens priser. Den leverantör vars anbud uppfyller de obligatoriska kraven, och som har det lägsta priset, ska tilldelas kontraktet. Som påpekades i delbetänkandet finns det i princip inget motsatsförhållande mellan att tillämpa

57I bilaga 8 presenteras den s.k. kvittningsmetoden (The Even-Swap Method), som kan användas för att på ett rationellt och transparent sätt praktiskt hantera dylika avvägningar.

58I direktivförslagen ersätts tilldelningsgrunden lägsta pris ersätts med lägsta kostnad, en förändring som även om den är semantiskt karaktär kan sägas innebära en uppmaning till upphandlande myndigheter och enheter att i större utsträckning anlägga ett total- eller livscykelperspektiv på anskaffningen av varor och tjänster. Detta utvecklas i avsnitt 7.4.

146

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

utvärderingsgrunden lägsta pris och högt ställda krav på leverantö- rerna och den vara eller tjänst som ska tillhandahållas. Utredningen återkommer till denna fråga längre fram i avsnittet.

Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet

Om den upphandlande myndigheten i stället väljer att tilldela kontraktet på basis av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet så sker utvärderingen med avseende på de angivna tilldelningskriteri- erna. Dessa ska vara kopplade till den produkt som upphandlingen gäller och avser typiskt sett pris, leverans- eller genomförandetid, kvalitet, miljöegenskaper m.m. Utvärderingen får enligt dagens regler inte avse anbudsgivarnas organisation eller kapacitet såvida dessa inte är tydligt kopplade till genomförandet av uppdraget.

Det är viktigt att annonsen eller förfrågningsunderlaget tydligt anger vilken tilldelningsgrund och vilka kriterier som kommer att användas för att bedöma de inkomna anbuden. Vidare måste kriteri- ernas inbördes viktning eller rangordning stå klart för anbuds- givarna.

Här skiljer sig regelverken något åt mellan direktivstyrda upp- handlingar (över EU:s tröskelvärden) och icke-direktivstyrda upp- handlingar (under EU:s tröskelvärden och B-tjänster oavsett värde). För den förstnämnda kategorin upphandlingar gäller att tilldelnings- kriterierna ska viktas. Om den upphandlande myndigheten eller enheten bedömer att det inte går att vikta tilldelningskriterierna får de rangordnas. Myndigheten eller enheten ska kunna ange sakliga skäl för att kriterierna inte har kunnat viktas.59

För upphandlingar som omfattas av 15 kap. LOU eller LUF, dvs. vars värde bedöms understiga EU:s tröskelvärden eller för B- tjänster oavsett värde, är valet mellan viktning eller rangordning emellertid fritt.

En konsekvens av att de upphandlande myndigheterna är ganska fria att själva välja hur de ska gå tillväga för att utvärdera inkom- mande anbud är att det i praktiken förekommer en mängd olika anbudsutvärderingsmodeller, något som belyses i det följande.

59 Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, prop. 2006/07:128, s. 406.

147

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

För- och nackdelar med några av de i praktiken vanligast förekommande utvärderingsmodellerna

Lägsta pris

En av de vanligast förekommande utvärderingsgrunderna är lägsta pris. Den anbudsgivare som erbjuder sig att leverera den efter- frågade varan eller tjänsten till lägst pris tilldelas kontraktet. Under förutsättning att förfrågningsunderlaget lyckats beskriva varan eller tjänsten på ett tillräckligt tydligt sätt, och att de ställda kvalitets- kraven är tillräckligt höga, så maximeras den samhällsekonomiska effektiviteten i upphandlingen. Att anta en anbudsgivare med högre pris leder då till att knappa resurser förslösas. Trots denna logik är tilldelningsgrunden lägsta pris ofta kritiserad. Kritiken går ut på att myndigheterna inte är intresserade av kvalitet, alternativt att de dumpar priserna genom att gå enbart på lägsta pris. Enligt utred- ningens uppfattning behöver detta resonemang kvalificeras.

Det är otvetydigt så att lägstaprisupphandlingar ibland resulterat i bristfällig kvalitet. Att skylla detta på tilldelningsgrunden lägsta pris är dock att göra det väl enkelt för sig. Det finns i grunden inget motsatsförhållande mellan att ställa höga kvalitetskrav på den produkt som upphandlas och att använda utvärderingskriteriet lägsta pris. Den tidigare beskrivna upphandlingen av akutsjukvården vid S:t Görans sjukhus illustrerar detta väl. De högt ställda kraven i den upphandlingen, och den genomtänkta uppföljningsplanen innebar att en högkvalitativ akutsjukvård skulle erbjudas, dvs. minst lika hög som på landstingets egna sjukhus. Nu använde inte landstinget lägsta pris som utvärderingskriterium utan valde att, vid sidan av kraven, försöka uppnå en ännu högre kvalitet genom de tre speci- fika kvalitetsmålen. Poängen är dock att man skulle ha kunna tillämpat lägsta pris som utvärderingsgrund och ändå fått en hög vårdkvalitet.

Utredningens bedömning är att de problem som förknippas med lägsta pris i huvudsak har att göra med bristfälligt utformade krav, för låg ambitionsnivå och en eftersatt uppföljning. Precis som beskrivs i avsnitt 3.4 finns det ett samband mellan de kvalitets- och servicekrav som ställs på en tjänsts utförande och kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Detta grundläggande samband går inte att bortse från när man diskuterar kvalitet och tilldelningsgrunden lägsta pris. Det är därför sannolikt att de låga priser, som ibland karaktäriserar upphandlingar där lägsta pris fått fälla avgörandet,

148

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

avspeglar ett förfrågningsunderlag med låga kvalitets- och service- krav, en ofullständig kravbeskrivning eller en låg ambitionsnivå vad gäller uppföljningen vilket gjort att anbudsgivaren kunnat lämna ett lågt anbud, bland annat i förvissning om att ett tummande på ställda krav inte kommer att upptäckas.

Sammanfattningsvis är det enligt utredningens bedömning viktigt att göra upp med föreställningen att det är tilldelnings- grunden lägsta pris i sig som orsakar upplevda kvalitetsproblem och brister av olika slag. Rätt använd kan tilldelningsgrunden lägsta pris fungera väl. Det förenklar t.ex. för anbudsgivarna. De behöver inte fundera på, som är fallet exempelvis med den relativa anbuds- utvärderingsmodellen, hur de ska komponera sitt anbud i termer av pris och kvalitet m.m. för att maximera chanserna att tilldelas kontraktet.

Kvalitetskonkurrens

En alternativ tilldelningsgrund är att anbudsutvärderingen enbart sker på basis av kvalitativa faktorer. Det går typiskt sett till så att den upphandlande myndigheten eller enheten bestämmer sig för hur mycket man är beredd att betala för att få en viss tjänst utförd och sedan låter potentiella utförare konkurrera med den kvalitet de erbjuder. Denna tilldelningsgrund är än så länge inte särskilt vanligt förekommande i upphandlingar enligt LOU eller LUF. Däremot är den själva utgångspunkten för upphandlingar enligt LOV. Samtliga antagna utförare av en tjänst erhåller här en fast och förutbestämd ersättning – som är samma för alla. En brukare väljer sedan den utförare som vederbörande anser erbjuder den mest attraktiva tjänsten. En förutsättning är givetvis att brukarna har tillgång till tillräcklig information rörande det tjänsteutbud som finns att välja mellan och, vilket inte är minst viktigt, har förmåga att göra ett välgrundat val. När antalet utförare till exempel är stort är att det svårt få en överblick av utbudet, vilket tenderar att hämma viljan att välja. Därtill kommer att alla brukare sannolikt inte har kapacitet att göra ett välgrundat val, på grund av t.ex. nedsatt kognitiv för- måga till följd av hög ålder eller sjukdom.

En tilldelningsgrund som enbart görs med avseende på kvalitet borde borga för att enbart leverantörer som avser att leverera hög kvalitet tilldelas kontrakt. Så enkelt är det emellertid inte. Ett skäl till detta är den koppling som finns mellan kvalitet och kostnader.

149

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Den prislapp som den upphandlande myndigheten lägger fast kom- mer att påverka vilken kvalitet på den upphandlande tjänsten som är möjlig att uppnå. Ju mer pengar som den upphandlande myndig- heten skjuter till, desto högre kvalitet kan uppnås och vice versa. Om prislappen är för lågt satt riskerar kvaliteten på den utförda tjänsten att bli bristfällig. Det kan i sin tur få till följd att utförare med höga kvalitetskrav på den tjänst de levererar avstår från att lämna anbud. Kvar blir då utförare som är mindre nogräknade med vilken kvalitet de levererar. Enligt uppgift till utredningen är denna risk reell. En idéburen utförare av hemtjänst, verksam i Stockholms- området, valde för en tid sedan att efter många år som leverantör till en kommun avsäga sig uppdraget med motiveringen att den erbjudna ersättningen inte gjorde det möjligt att leva upp till de egna, högt ställda kvalitetskraven.

Ett andra skäl till att tilldelningsgrunden högsta kvalitet till ett givet pris inte med automatik leder till hög kvalitet är bristfällig uppföljning. Vid upphandling av hemtjänst inom ramen för LOV är det vanligt att det fixerade priset avser en timersättning, dvs. utför- aren ersätts för att utföra en timmes arbete hemma hos någon brukare. Enligt uppgifter till utredningen är det inte alltid så det fungerar. Det förekommer att utförare försöker pressa in besök hos flera brukare inom ramen för den ersättning som är avsedd för en brukare. Det betyder att utföraren får för mycket betalt för det arbete som utförs, vidare att brukaren får mindre arbete utfört – lägre kvalitet – än vad samhället varit berett att betala för. Problemet är sålunda att det inte sker en tillräckligt noggrann uppföljning av att tjänsten utförs enligt avtalet, i kombination med en utförare – som i jakt på högre lönsamhet – tummar på kontrakts- villkoren.

Resonemanget belyser återigen att tilldelningsgrunden i sig ofta har ganska lite att göra med huruvida en upphandling karaktäriseras av kvalitet eller inte. Det är andra faktorer, inte minst hur kvalitets- kraven ställs och följs upp, respektive hur mycket den upp- handlande myndigheten är beredd att betala, som avgör vilket utfallet blir i kvalitativa termer.

150

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Absoluta anbudsutvärderingsmodeller

En tredje modell som tillämpas är den så kallade absoluta anbuds- utvärderingsmodellen, eller – som den också kallas – mervärdes- modellen eller prisavdragsmodellen. Utgångspunkten här är att den upphandlande myndigheten annonserar att man avser att tilldela kontraktet på basis av den mest attraktiva kombinationen av pris och andra i upphandlingen ingående tilldelningskriterier, ofta någon form av kvalitet. Modellen bygger på att det redan i förfrågnings- underlaget anges hur de kvalitativa tilldelningskriterierna värderas i monetära termer. I regel uttrycks de olika kvalitetskriterierna i poäng. Till respektive kvalitetsnivå kopplas sedan ett specifikt monetärt belopp. De inkomna anbuden utvärderas med avseende på de kvalitativa utvärderingskriterierna, poängsätts och ansätts monetära värden. Som framgick använde båda Stockholms läns landsting och Västtrafik en dylik utvärderingsmodell i de två exempel- upphandlingar som beskrevs i avsnitt 3.4. Skillnaden var att i den ena upphandlingen gjordes ett avdrag på anbudspriset medan i den andra i stället gjordes ett tillägg på anbudspriset.

I en viss mening kan man säga att mervärdesmodellen är en variant av den kvittningsmetod som beskrivs i bilaga 8. Kvittnings- metoden, som är en praktisk modell för att hantera mång- dimensionella beslutsproblem framtagen av några av världens mest framstående beslutsteoretiker, bygger på att beslutsfattaren värderar ett önskvärt mål eller intresse i termer av ett annat mål eller intresse. I mervärdesmodellen görs detta genom att de kvalitativa tilldelningskriterierna alla värderas i termer av att anskaffningen ska ske till en så låg kostnad som möjligt. Denna omständighet, att mervärdesmodellen påminner om en beslutsteoretiskt rekommen- derad utvärderingsmodell, finner utredningen tilltalande. Det är en avgjord fördel att använda en metodologiskt sund modell.

En ofta framförd invändning mot mervärdesmodellen är att det kan vara svårt att värdera de kvalitativa utvärderingskriterierna i monetära termer. Detta är riktigt. Att det är svårt betyder dock inte att det bör undvikas. Den upphandlande myndigheten bör vara klar över hur de olika intressen man vill tillgodose i upphandlingen förhåller sig till varandra – vad är viktigast, näst viktigast etc. Som utredningen pekar på i det följande är ett av de grundläggande problemen med den s.k. relativa anbudsutvärderingen just detta att de upphandlande myndigheter slipper ta ställning till hur mycket

151

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

en viss kvalitativ egenskap är värd i monetära termer, eller vis-a-vis någon annan kvalitativ egenskap.

Relativa anbudsutvärderingsmodeller

Ytterligare en modell, ofta använd, är den s.k. relativa anbuds- utvärderingsmodellen. Modellen används för att kunna väga ihop kvalitativa utvärderingskriterier med pris. För att illustrera modellen kan följande enkla exempel användas. En upphandlande myndighet som använder tilldelningsgrunden det ekonomiskt mest fördel- aktiga anbudet slår i förfrågningsunderlaget fast att anbuden kommer att utvärderas med avseende på pris och kvalitet, som vardera kommer att väga lika tungt i utvärderingen. Det ena utvärderingskriteriet, dvs. priset, mäts i monetära termer medan det andra kriteriet kvalitet mäts i poäng, exempelvis en femtongradig skala från 1–15 där högre poäng avspeglar högre kvalitet. Den upp- handlande myndigheten är intresserad av att få en så hög kvalitet som möjligt till ett så lågt pris som möjligt. Anta nu att två företag, A respektive B, lämnat de anbud som visas i tabell 1 nedan.60 Leverantör A:s anbud innebär ett lägre pris men också en lägre kvalitet än leverantör B:s anbud. För att kunna väga samman kvalitet och pris så att anbuden kan jämföras används följande formler som omvandlar anbudens pris och kvalitet till pris- respektive kvalitetspoäng:

Prispoäng=(lägstapris/anbudspris)x100x0,5, där 0,5 anger den vikt den upphandlande myndigheten sagt sig fästa vid utvärderings- kriteriet pris.

Kvalitetspoäng=(anbudskvalitet/högsta kvalitet)x100x0,5 där 0,5 anger den vikt den upphandlande myndigheten sagt sig fästa vid utvärderingskriteriet kvalitet.

Kolumn tre och fyra i tabellen visar de pris- och kvalitetspoäng som beräknats fram med dessa formler. Genom att utvärderings- kriterierna nu är uttryckta i samma enhet, poäng, kan de enkelt summeras och anbuden kan därmed jämföras med varandra. Som

60 Exemplet är hämtad från Lundvall och Pedersen (2012), Upphandling 24, Anbuds- journalen.

152

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

framgår tilldelades Leverantör B:s anbud en högre totalpoäng, 83, än Leverantör A:s poäng, 80. Leverantör B tilldelas därför kontrak- tet eftersom denne leverantör bedömdes ha det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Det är enkelt att se varför modellen blivit så populär. Det går utan synbara svårigheter att omvandla tilldelnings- kriterier som uttryckta i olika enheter till en gemensam enhet, poäng, som sedan kan summeras. De summerade värdena kan sedan användas för att jämföra inkomna anbud med varandra och kora en vinnare i upphandlingen. Modellen har emellertid flera grundläggande inneboende svagheter som gör att den enligt utredningens överhuvudtaget inte bör användas i anbudsutvärde- ringar.

Den första invändningen mot modellen är att den upphandlande myndigheten eller enheten inte behöver ta ställning till hur de olika utvärderingskriterierna förhåller sig till varandra. Den grundlägg- ande frågan som den upphandlande myndigheten behöver ta ställning till är ju om skillnaden i pris mellan de två anbuden, 5 kronor61, är värd mer än skillnaden i kvalitet motsvarande 4 poäng. Om så är fallet är Leverantör A:s anbud ekonomiskt mer fördelaktigt än konkurrentens anbud. Om så inte är fallet, utan den upphandlande myndigheten bedömer att kvalitetsskillnaden är viktigare eller mer värd är prisskillnaden ska Leverantör B:s anbud antas. Den relativa anbudsutvärderingsmodellens konstruktion gör dock att den upp- handlande myndigheten aldrig behöver ställas inför denna, ofta svåra, bedömning. Problemet huruvida den bedömda kvalitets- skillnaden om 4 poäng överstiger prisskillnaden om 5 000 kronor reduceras i modellen till att handla om tre totalpoäng, 83 mot 80, vars innebörd är högst oklar.

Den mest grundläggande regeln för att kunna fatta rationella beslut i situationer där flera olika intressen finns att beakta är att göra klart för sig hur prioriteringarna ser ut, dvs. vilket intresse som är viktigast, näst viktigast etc. Det finns därför en uppenbar

61 Anta för enkelhetens skull att pris om 5 motsvarar 5 000 kronor.

153

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

risk för att de upphandlande myndigheterna eller enheterna genom att använda denna modell inte väljer de anbud som de egentligen sammantaget anser vara det mest fördelaktiga. Dessutom lever de i lycklig ovetskap om detta!

Den andra invändningen rör modellens känslighet för vilka anbud som kommer in. Anta i exemplet ovan att en tredje leveran- tör C lämnar in ett anbud vars pris uppgår till 40 och vars kvalitets- lösning bedöms till 13 poäng. Det som händer vid tillämpningen av formlerna för pris- och kvalitetspoäng är att rangordningen mellan de två första anbuden A och B kastas om. När bara A och B jäm- fördes med den relativa anbudsutvärderingsmodellen som grund framstod B:s anbud som det mest förmånliga. När A och B jämförs då ytterligare ett anbud, C:s, finns med i bilden blir resultatet i stället att A:s anbud framstår som det mest fördelaktiga. Den upphandlande myndighetens värdering av A:s och B:s anbud påverkas således av närvaron av ett tredje anbud, C, som därtill inte är särskilt attraktivt. Det betingar ett mycket högre pris än leveran- tör B:s anbud och en marginellt högre kvalitet, och skulle sannolikt snabbt räknas bort från vidare överväganden. Valet står således mellan A och B som i den första utvärderingen. Modellen gör dock som sagt att A nu helt plötsligt anses mer fördelaktigt. Det grund- läggande problemet är återigen att den upphandlande myndigheten aldrig tvingas ta ställning till hur kvalitetsskillnaden förhåller sig till prisskillnaden.

Problemet är emellertid större än så eftersom det kan påverka anbudsgivningen på ett negativt sätt.62 Ett första problem är att anbudsgivarna inte kan förutsäga det resultat som modellen ger. Mer precist går det inte att på förhand bedöma vilken vikt som ett utvärderingskriterium får vid utvärderingen, då detta förutom att bero på de faktiska anbuden också beror på hur anbuden förhåller sig till varandra, t.ex. spridningsmässigt. För det andra öppnar utvärderingsmodellen upp för det som brukar kallas för osund strategisk anbudsgivning. Det kan t.ex. yttra sig i form av att ett företag lämnar ett bulvan-anbud för att underlätta för ett annat företag att vinna upphandlingen. En konsekvens av detta kan bli att seriösa företag drar sig för att lämna anbud då det är svårt att se igenom hur utvärderingen kommer att slå. I stället drar upphand- lingen till sig oseriösa företag som lockas av de möjligheter till manipulation som modeller erbjuder.

62 Detta visas t.ex. tydligt i Pedersen och Lundvall (2012).

154

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

3.4.4Hur får man till stånd en relevant och ändamålsenlig uppföljning av kontrakt?

Utredningens bedömning:

Uppföljning och utvärdering är generellt sett ett eftersatt område – offentlig upphandling är inget undantag.

Uppföljningens organisering är central i sammanhanget, men ingen given bästa modell existerar.

Det är viktigt att under kontraktstiden dokumentera upp- dagade brister i genomförandet av kontraktet liksom att brist- erna påtalas direkt till leverantören. Det måste också finnas en beredskap att hantera överträdelser av avtalsvillkoren.

Det är minst lika viktigt att följa upp den egna verksamheten som att följa upp externa leverantörer.

Det är viktigt att se upp med oförutsedda och negativa konsekvenser av uppföljning och utvärdering.

Den bästa uppföljningen får inte bli den goda uppföljningens fiende.

I utredningens samtal med olika intressenter framhålls ofta upp- följning, eller snarare bristen på uppföljning, som ett allvarligt problem. Att detta inte bara är en uppfattning utan en realitet kunde utredningen konstatera redan i delbetänkandet: knappt 25 procent av de upphandlande myndigheterna och enheterna i utredningens egen undersökning uppgav att upphandlingskontrakten regelbundet följs upp. I övriga upphandlingar, dvs. i tre av fyra fall, verkar ingen uppföljning av kontrakten göras alls. En sådan ord- ning har givetvis ett flertal negativa konsekvenser.

För det första riskerar det att leda till att de upphandlande myndigheterna inte får de varor och tjänster som man beställt och betalar för. Kvaliteten på de levererade produkterna riskerar att bli lägre än vad som är avtalat, till harm för de offentliga verksam- heterna och näringslivet men framför allt för brukarna. Alternativt har man fått det som avtalats men till ett överpris eftersom leveran- tören under avtalsperioden höjer priset mer än vad kontraktet med- ger.

För det andra ökar risken för lagöverträdelser, t.ex. skattefusk, om inte kontrakterade leverantörer och deras underleverantörer kontrolleras. Vidare kan bristande uppföljning av ställda krav resul- tera i att mindre nogräknade företag tilldelas kontrakt då de,

155

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

genom att bara på pappret leva upp till ställda krav, kan lämna lägre priser och slå ut de seriösa företagen som tar höjd för kravens verkliga kostnader i anbuden. Detta riskerar att snedvrida kon- kurrensen i en riktning som gynnar oseriösa och, kanske till och med kriminella företag, på bekostnad av professionella och seriösa företag. Detta kommer i sin tur med största sannolikhet leda till brister i kvaliteten på de levererade produkterna.

För det tredje begränsas avsevärt möjligheterna till lärande, revidering eller omprövning av myndigheternas upphandlings- strategier samt ställda miljö, sociala och etiska krav, om upp- handlingen om deras utfall inte följs upp.

Sist men inte minst leder en bristande uppföljning till att upp- handlande myndigheter och enheter inte kan använda sig av s.k. värdeskapande ersättningsmodeller, dvs. ersättningsmodeller som genom att belöna goda prestationer – och bestraffa dåliga – förmår leverantörerna att leverera varor och tjänster som värderas högt av brukarna. Det pågår på flera håll i landet, både inom och utanför upphandlingsområdet, flera experiment där offentliga beställare laborerar med dylika ersättningsmodeller. Ett exempel är Stock- holms landstings försök med vårdepisodersättningssystem, vilket i korthet innebär att vårdgivaren ersätts med ett paketpris, med inbyggda bonus- och viteskonstruktioner, för att åta sig hela vård- kedjan för knä- och höftledsoperationer. Enligt en färsk utvärde- ring har detta försök fallit väl ut: såväl högre upplevd kvalitet som ett effektivare resursutnyttjande har uppnåtts.63 Denna typ av system förutsätter en noggrann och systematisk uppföljning. Denna insikt, att en systematisk uppföljning möjliggör användningen av nya ersättningsmodeller eller mer generellt, en mer innovativ och effektiv styrning av utförarna, är enligt utredningens uppfattning mycket viktig.

I det här avsnittet diskuteras möjligheterna att förbättra upp- följningen inom offentlig upphandling. Först presenteras helt kort vad utredningen anser är orsakerna till den bristfälliga upp- följningen och remissinstansernas synpunkter. Därefter redovisas några färska rapporter på temat uppföljning. Efter det diskuteras några olika typer av uppföljning. Avsnittet avslutas med utred- ningens slutsatser och förbättringsförslag. När man läser är det värt att hålla i minnet att detta avsnitt behandlar uppföljning generellt.

63 Wohlin m.fl., Uppföljningsrapport vårdval höft- och knäprotesoperationer, Preliminär analys, slutsatser och rekommendationer 2012.

156

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

I kapitel 7 och 8 diskuteras mer specifikt uppföljning av miljö- relaterade krav och sociala krav som upphandlande myndigheter eller enheter ställer i upphandlingar.

Delbetänkandet och remissinstansernas synpunkter

Utredningens uppfattning, som presenterades i delbetänkandet, är att den otillräckliga uppföljningen är en konsekvens av främst följande skäl: de upphandlande myndigheterna och enheterna har inte prioriterat dessa frågor. Detta kan i sin tur åtminstone delvis bero på att en ordentlig uppföljning drar resurser, som man kanske bedömer inte finns eller har bättre användning för på annat håll. Ett annat skäl kan vara att många myndigheter inte fullt ut inser betyd- elsen av en bra uppföljningsverksamhet. Sist men inte minst saknas ofta både kunskap och verktyg för att genomföra en effektiv och ändamålsenlig uppföljning av kontrakten och utvärdering av de genomförda upphandlingarna.

För att råda bot på framförallt det sistnämna problemet aviserade utredningen att man avsåg att noga överväga förslag som kan bidra till att uppföljningen och utvärderingen förbättras. Utredningen pekade också på betydelsen av förbättrad dialog mellan den upp- handlande myndigheten och leverantören, inte minst efter upp- handlingen, som ett sätt att få till en bättre uppföljning och utvärdering.

Överlag delar remissinstanserna utredningens uppfattning om vikten av uppföljning och utvärdering. Exempelvis ser Statskontoret positivt på att utredningen har för avsikt att återkomma med konkreta förslag om hur utvärdering och uppföljning kan utvecklas. Skatteverket konstaterar att uppföljning och utvärdering av kon- trakt är en förutsättning för ett kvalitativt upphandlingsarbete.

Även utredningens tankar kring vägledning och verktyg för uppföljning har stöd bland många remissinstanser. Exempelvis till- styrker Göteborgs universitet analysen att det finns ett behov av förbättrade verktyg för kontraktsuppföljning och vill särskilt lyfta fram behovet av en vägledning för utvärdering och kontraktsupp- följning avseende miljö-, sociala och etiska krav.

157

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Flera rapporter och vägledningar om uppföljning har tagits fram

Utredningen kan konstatera att en av de svagheter som framhölls i delbetänkandet, nämligen bristen på vägledning rörande upp- följning i offentlig upphandling, har adresserats av både SKL och Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, som under den senaste tiden gett ut både rapporter och vägledningar på temat uppföljning.

SKL gav t.ex. våren 2012 ut skrifterna Förutsättningar för upp- följning, Att följa upp verksamhet och Erfarenheter av uppföljning, som alla ingår i den tidigare nämnda skriftserien Kvalitetssäkrad välfärd. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har i sina två vägledningar kring avtalsuppföljning för varor och tjänster respek- tive vård och omsorg beskrivit såväl vikten av uppföljning som metoder för hur detta arbete kan går till. Vad gäller vård och omsorg belyses bl.a. hur god kvalitet kan säkras genom uppföljning och utvärdering fördelat på fyra nivåer; på systemnivå, per verk- samhetsområde, avtalsnivå och individnivå. Några iakttagelser från dessa skrifter är att:

Vid egenregiverksamhet gäller att kommuner och landsting direkt kan styra verksamheterna genom att formulera mål och bestämma hur dessa ska uppnås. För upphandlad verksamhet är styrmedlen annorlunda och mer begränsande eftersom förutsätt- ningarna måste formuleras i förfrågningsunderlag och avtal. Styr- ningen blir därmed mer indirekt genom att mål och andra politiska viljeyttringar, som även ska gälla i upphandlad verksamhet, måste omformuleras till obligatoriska krav och utvärderingskriterier i förfrågningsunderlaget. I upphandlingskontraktet eller ramavtalet regleras möjligheterna till den uppföljning och insyn som den upp- handlande myndigheten vill ha i verksamheten.

Uppföljningen av genomförda upphandlingar bör baseras på en risk- och väsentlighetsanalys. Det finns alltid en risk att verksam- heter inte håller den kvalitet som stipuleras, något som kan med- föra att brister, ibland allvarliga sådana, uppstår. Denna risk finns oavsett vem som utför verksamheten, dvs. det är inte relaterat till om verksamheter drivs i offentlig egen regi eller på entreprenad. För att hantera dylika risker är det nödvändigt att kontinuerligt följa upp verksamheten så att brister kan upptäckas i tid och åtgärder vidtas. En dylik uppföljning blir lätt otymplig och resurskrävande. Utmaningen är därför att finna en lämplig nivå och inriktning på den uppföljning som ska genomföras. Det är här den ovan nämnda

158

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

risk- och väsentlighetsanalysen kommer in. Genom en sådan kan de krav identifieras som, om de fallerar, medför stora ekonomiska eller verksamhetsmässiga risker och som därför bör följas upp mer frekvent och noggrant medan mindre viktiga krav kan följas upp mer sällan och översiktligt.

Det bör finnas en plan för hur uppföljningen ska gå till där det tydliggörs vad som ska följas upp, hur, av vem samt med vilken frekvens. Uppföljning av kvalitet bör inriktas på såväl struktur- och process- som resultatkvalitet (jämför avsnittet 3.4). Det är viktigt att inte enbart vissa kvalitetsaspekter följs upp eftersom det riskerar att leda till att andra aspekter, som inte följs upp, blir lidande, en aspekt utredningen återkommer längre fram i det här avsnittet.

För att syftet med uppföljningen ska nås måste resultaten av uppföljningen kommuniceras till den berörda utföraren. Brister och avsteg från avtalet måste påtalas så att de kan avhjälpas. Sist men inte minst framhålls vikten av att dokumentera resultatet av uppföljningen. Det är viktigt av flera skäl. Dels i det fall uppfölj- ningen ska kunna ligga till grund för sanktioner, t.ex. viten, i händelse av att utföraren inte levt upp till specifika kontraktskrav. Dels för att uppföljningen ska kunna ligga till grund för en analys av orsaken till eventuellt uppdagade brister.

Tydliga och mätbara kriterier för de upphandlande varornas och tjänsternas kvalitet bör formuleras, något som dock ibland är svårt att åstadkomma, framför allt när det handlar om tjänster riktade till medborgarna. Det är väsentligt enklare att formulera uppföljnings- bara krav vad gäller aktiviteter och produktionsdata än vad gäller verksamhetens resultat i termer av effekter och utfall. Här förefaller dock situationen ha förbättras över tid, vilket, enligt Upphandlings- utredningen, sannolikt har att göra med tillkomsten av Öppna jäm- förelser och Rådet för främjande av kommunala analyser. Genom dessa insatser har en mängd olika indikatorer rörande resultat och effekter genererats.

Det finns en risk att uppföljningen i allt för stor utsträckning inriktas på krav som är enkla att mäta, med följd av att viktiga kvalitetsaspekter som är svårare att mäta glöms bort. För att hantera denna risk bör olika metoder och olika perspektiv användas i uppföljningen.

159

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Olika typer av uppföljning

Med uppföljning kan i upphandlingssammanhang avses flera olika saker. Man kan t.ex. skilja på ekonomisk uppföljning och verksam- hetsmässig uppföljning: Den förstnämnda typen handlar normalt om hur det faktiska inköpsmönstret ser ut (vad köper myndigheten och från vilka), prisutvecklingen på upphandlande produkter, tro- het mot upphandlande avtal m.m. och rör således primärt den upp- handlande myndighetens ekonomi relaterat till den upphandling som genomförs. Den senare handlar i stället om frågor som; Upp- fyller den antagna leverantören villkoren i kontraktet? Är kvaliteten på den levererade produkten i enlighet med avtalet? Sådan upp- följning är således mer fokuserad på den avtalsrelation som ingåtts med en leverantör.

Ekonomisk uppföljning

En form av upphandling som utredningen gjorts uppmärksam på är den ekonomiska uppföljningen som sker av de upphandlande myndigheterna eller enheterna. Det är speciellt tre områden som pekas ut: analyser av inköpsmönster, pris- eller kostnadskontroll samt avtalstrohet.

Inköpsmönsteranalyser m.m.

Ett av de områden där man oftast hör att det offentligas anskaff- ning av varor och tjänster skiljer sig från det privata näringslivets är kontrollen över inköpen. Det brukar hävdas att privata företag har väsentligt bättre kontroll på vad det är man köper och hur mycket man betalar för de olika produkterna. Anledningen är det privata vinstdrivande företagets inneboende drivkraft att vara kostnads- effektiva. Dels finns ett självklart samband mellan storleken på företagets vinst och dess kostnader. Dels utövar konkurrensen från andra företag på marknaden en disciplinerande kraft att räkna med, dvs. är inte företaget kostnadseffektivt kommer det på sikt att konkurreras ut och försvinna från marknaden. Sammantaget inne- bär detta att privata vinstdrivande företag ägnar väsentlig tid och kraft åt att analysera sina inköp. Vad köper man? Vilka priser betalar man? Hur ser villkoren ut? Var finns möjligheterna att

160

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

åstadkomma effektiviseringar? Till sin hjälp i dessa analyser har företagen ofta elektroniska inköpssystem.

Utredningens uppfattning är att många upphandlande myndig- heter och enheter ligger efter den privata sektorn i detta avseende. Det saknas ofta en sammanhållen bild av den anskaffning som görs vilket är problematiskt på flera sätt. För det första finns det sanno- likt en del relativt enkla besparingar att göra på att veta vad man köper. Det kommer nämligen med största sannolikhet stå klart att en del onödiga saker köps in eller att dåliga villkor kan förbättras när de faktiska inköpen granskas och analyseras. För det andra finns det en uppenbar risk för att direktupphandlingsgränserna överskrids när inköpen inte följs upp ordentligt.

Utredningens bedömning är dock att denna situation kommer att förbättras i takt med att de upphandlande myndigheternas och enheternas användning av elektroniska upphandlings- och beställnings- system ökar. Detta utvecklas vidare i avsnitt 3.7 om elektronisk upphandling och i kapitel 10 om nationell upphandlingsstatistik.

Avtalstrohet

En närliggande typ av uppföljning rör kontrollen av de upp- handlande myndigheternas eller enheternas trohet mot upphand- lande ramavtal. De flesta upphandlande myndigheter och enheter genomför betydande delar av sin anskaffning genom ramavtal. Ett av syftena med dessa avtal är att åstadkomma så bra inköpsvillkor som möjligt. De leder ofta till att leverantörerna ger s.k. volym- rabatter. Det är därför angeläget att så mycket som möjligt av anskaffningen sker via ramavtalen. Myndigheten tjänar på detta men också den antagna leverantören som belönas för de ansträng- ningar som gjordes för att erhålla ramavtalet. Enligt vad utredningen erfarit är det ibland si och så med avtalstroheten: det är långt ifrån alltid som myndigheterna gör sina beställningar från ingångna ram- avtal. I stället köper man in varor eller tjänster från leverantörer som inte har ramavtal eller så köper man produkter från en ram- avtalsleverantör men som inte in går i ramavtalet. Utredningens bedömning är att det sannolikt finns betydande vinster för många myndigheter att hämta genom en högre avtalstrohet.

161

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Priskontroll

Ett problem som utredningen uppmärksammats på, avseende fram- för allt upphandlingar av livsmedel, är att det förekommer stora pris- och produktfluktuationer under ett avtals löptid. Såvitt utred- ningen erfarit kan ett avtal komma att prisjusteras så ofta som fyra gånger per år. Det pris som lämnats i anbudet är således inte det som den upphandlande myndigheten i slutänden får betala. Pris- ökningar på 25 procent uppges inte alls vara ovanliga. Som fram- hölls i delbetänkandet har de vinnande företagen ofta mycket att vinna på att öka sina intäkter genom omförhandlingar och försälj- ning vid sidan av ramavtalen.

Ett annat problem som utredningen uppmärksammats på inom området byggentreprenadupphandlingar, är att det förekommer stora skillnader mellan anbud och utfall, dvs. vad den upphandlande myndigheten eller enheten slutligen får betala. Vidare är det inte ovanligt att ändrings- och tilläggsarbeten av olika skäl är omfatt- ande.

Denna problematik har delvis att göra med uppföljning. I branscher där leverantörernas kostnader varierar med faktorer utanför för deras kontroll regleras prisförändringar i regel via olika typer av index. Denna typ av prisförändringar är därför normala. Det kan emellertid bli ett problem eftersom det kan underlätta för en leverantör som vill höja sitt pris mer än vad index medger. För att kunna upptäcka dylika höjningar är det viktigt att löpande följa upp avtalen med avseende på priset. På samma sätt är det viktigt att följa upp orsakerna till att anbudspris och slutligt utbetalt belopp skiljer sig åt.

Uppföljning av kvalitetskrav

En helt annan typ av uppföljning handlar om att följa upp att leverantörerna levererar i enlighet med de krav som ställts i förfrågningsunderlaget och som ligger till grund för det avtal som ingåtts. Samtidigt som det uppenbart är så att uppföljningen av avtalen ofta är dålig arbetar många upphandlande myndigheter och enheter ambitiöst med att utveckla formerna för sin uppföljnings- verksamhet. Det sker också en hel del utvecklingsarbete centralt genom bland annat SKL:s och Kammarkollegiets försorg.

162

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Denna typ av uppföljning kan ske på en rad olika sätt. När det gäller varor är det förstås mest grundläggande att den upphand- lande myndigheten eller enheten bockar av att varorna ifråga har levererats, att det är rätt saker, att de är felfria m.m. Garanti- åtaganden m.m. enligt avtalet är också ganska enkla att följa upp. När det gäller tjänster är det svårare, speciellt sådana som utförs kontinuerligt och vänder sig direkt till brukare. Det ska dock sägas att det finns tjänster som är relativt okomplicerade att följa upp och där dessutom uppföljningen i en viss mening sköter sig själv. Gräsklippning eller snöröjning, två tjänster som ofta bedrivs på entreprenad, är sådana exempel. Här går det relativt enkelt att avgöra huruvida leverantören utfört uppdraget i enlighet med kontraktet. Beställaren kan också många gånger dra nytta av allmän- heten som kommer att klaga om tjänsten uteblir eller kommer för sent.

För andra tjänster är det mer komplicerat, inte minst eftersom mottagaren av tjänsten i många fall inte torde känna till vilka krav som ställts på tjänstens utförarande. Då någon representant för beställaren många gånger inte är närvarande när tjänsten produceras finns det ingen objektiv grund för att avgöra om kontraktsvillkoren är uppfyllda eller inte. I dylika fall måste ofta uppföljningen ske indirekt och på olika sätt. Ett sätt är att följa upp att leverantören följer fastlagda arbetsrutiner i ett kvalitetsuppföljningssystem. Ett annat är att använda brukarundersökningar. Ett tredje är att följa upp indikatorer på tjänstens kvalitet, som t.ex. fallskador i äldre- omsorgen m.m.

3.4.5Utredningens slutsatser

I detta avsnitt sammanfattas utredningens iakttagelser och bedöm- ningar rörande hur de upphandlande myndigheternas och enheternas uppföljning kan förbättras.

Uppföljning och utvärdering är generellt sett ett eftersatt område – offentlig upphandling är inget undantag

Utredningen börjar med frågan varför kontraktsuppföljning och utvärdering inte sker i den omfattning som enligt utredningens uppfattning skulle vara önskvärd. Ett första konstaterande är att

163

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

detta inte är något unikt för svensk offentlig upphandling eller ens upphandling. I Dombergers bok The Contracting Organization – A Strategic Guide to Outsorcing, som behandlar utkontraktering av tjänster i såväl privat som offentlig sektor kan man t.ex. läsa följ- ande från den amerikanska myndigheten the General Accounting Office angående konkurrensutsättningar av offentlig verksamhet “Tjänstemännen … sa att kvalitetsuppföljning var den svagaste länken i deras upphandlingsprocess”64. Uppföljning är således en aktivitet som ofta kommer i skymundan och som görs i begränsad omfattning. Det finns sannolikt flera olika orsaker till det. En har nog att göra med människans natur. Det är i de allra flesta fall både mer intressant att planera för och faktiskt göra saker än att i efter- hand aktivt vidta åtgärder för att se hur det hela föll ut. Därtill är det så att många gånger kommer återkoppling på vad man gör mer eller mindre automatiskt, så att i en viss mening kan uppföljningen anses överflödig; antingen fungerar något som det är tänkt eller så gör inte det. Kort sagt används en trial and error-process som dock vare sig är en särskilt pålitlig eller effektiv lärare.

En annan möjlig orsak är att den ansvarige beslutsfattaren inte nödvändigtvis är särskilt intresserad av att veta huruvida den åtgärd, det projekt, det beslut etc., som fattats och genomförts faktiskt leder till önskat resultat. Det finns inte sällan en övertygelse om att det projekt som, efter mycket planering, tid och ansträngningar, satts i sjön kommer att leda till avsett resultat. Den senare för- klaringen stämmer förmodligen väl in på en hel del av den upp- handling som offentlig sektor bedriver.

Utredningens bild av den situation som råder ute på många upphandlingsfunktioner i de upphandlande myndigheterna och enheterna är att många enheter är hårt belastade och har svårt att hinna med att genomföra de upphandlingar som behöver göras. Stor möda läggs ner på utformningen av t.ex. förfrågningsunder- laget, inte minst i syfte att göra rätt ur ett juridiskt perspektiv så att överprövningar kan undvikas. Utredningens bedömning är således att bristen på uppföljning är en kombination av att uppföljning rent allmänt tillhör en kategori aktiviteter som ofta kommer i andra hand och en brist på resurser. Det finns sannolikt ingen enkel lösning på uppföljningsbristproblemet. Mycket tyder dock på att frågan hamnat högre upp på dagordningen i många upphandlande myndig- heter och enheter än tidigare. Utan insikt om betydelsen av att få

64 S. Domberger, The Contracting Organization – a strategic guide to outsourcing, Oxford University Press 1998.

164

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

till stånd bättre uppföljning är det osannolikt att mer resurser kommer att skjutas till.

Uppföljningens organisering är central i sammanhanget, samtidigt som ingen given bästa modell existerar

Enligt utredningens uppfattning brottas många upphandlande myndigheter och enheter med frågan hur de ska organisera uppfölj- ningen. Ska den genomföras av den enhet som gjort själva upp- följningen eller ska den göras av personer ute i de berörda verksam- heterna? Eller ska det vara en kombination? Frågan har inget enkelt svar.

En fördel med att låta den upphandlingsansvariga enheten svara för uppföljningen är att de i detalj vet hur avtalsvillkoren ser ut och därmed vet vilka insatser och prestationer som krävs av leverantör- erna. Nackdelarna med denna lösning är att inköpsfunktionerna redan i dag många gånger är överbelastade. Därtill är deras kunskap om det som faktiskt levereras begränsad – de sitter ju inte ute i verksamheterna dit de beställda varorna och tjänsterna levereras respektive tillhandahålls.

En fördel med att låta verksamhetsansvariga svara för uppfölj- ningen är att de oftast är mottagare av de produkter som tillhanda- hålls av leverantörerna eller har att ansvar för att brukarna får de beställda tjänsterna. De har därmed en bättre möjlighet att bedöma huruvida de levererade produkter håller hög kvalitet eller inte. Nackdelen är att de kanske inte har kunskap om avtalsvillkoren.

Mot bakgrund av ovanstående ligger lösningen sannolikt i någon variant av det tredje alternativet: uppföljning i form av avstämnings- möten med leverantörerna som sker i samverkan mellan upphand- lingsfunktionen och verksamheterna. Hur detta ska gå till i detalj finns förmodligen det många varianter på. En intressant lösning som flera av upphandlande myndigheter talar sig varma för är att upphandlingsfunktionen är indelad i olika produktgrupper eller kategorier. En eller flera upphandlare specialiserar sig då på en eller flera produktgrupper där avtalsvård av tecknade kontrakt är en viktig del. De stora upphandlingsmyndigheterna går ofta ännu längre i denna specialisering då de har funktioner som enbart arbetar med avtalsvård, s.k. avtalscontrollers.

165

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Viktigt att dokumentera uppdagade brister i avtalsefterlevnaden under kontraktstiden, att bristerna direkt påtalas

till leverantören och att en beredskap för att hantera upprepade avtalsbrott finns

Ett viktigt syfte med att följa upp leverantörens prestationer är att skaffa sig information om hur uppdraget sköts. Det är viktigt att uppdagade brister direkt påtalas till leverantören så att åtgärder kan vidtas. Det är också viktigt att dokumentera bristerna. En leverantör som upprepade gånger påvisats med att inte leva upp till ställda kvalitetskrav kan ifrågasättas ur lämplighetssynpunkt. Som fram- gick i avsnitt 3.4 innebär direktivförslagen ökade möjligheter att utestänga en leverantör som tidigare misskött sig från kommande upphandlingar. För att kunna göra det krävs att grunden för miss- nöjet, de återkommande avtalsbrotten och påföljderna, finns doku- menterade så att de kan åberopas. Därvid är det viktigt att upp- handlande myndigheter och enheter har en beredskap för att hantera det fall att en leverantör trots påtalande brister inte bättrar sig utan fortsätter att underprestera.

Minst lika viktigt att följa upp den interna inköpsverksamheten som att följa upp leverantörerna

I diskussionen kring den bristande uppföljningen i offentlig upp- handling ligger fokus på att följa upp att leverantörer och externa utförare lever upp till ställda krav och att de levererade produkterna håller önskvärd kvalitet. Detta är viktigt. Samtidigt ska man inte glömma bort vikten av att de upphandlande myndigheterna och enheterna har en god överblick över de egna inköpen, kanske framför allt avseende köptroheten mot upphandlade ramavtal.

Elektroniska verktyg kommer att underlätta uppföljningen i offentlig upphandling

Som redan nämnts pågår i den svenska offentliga sektorn en utveckling mot att alltmer av den offentliga upphandlingen och inköpen sker på elektronisk väg. Detta har flera vinster, vilket diskuteras närmare i avsnitt 3.7, varav en är att de upphandlande myndigheternas och enheternas uppföljning kommer att under- lättas. Det gäller framför allt den ekonomiska uppföljningen av

166

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

inköpsmönster, avtalstrohet m.m. Men det kommer även att under- lätta uppföljningen av leverantörernas arbete. Därtill kommer att systemleverantörerna arbetar med att utveckla systemstöd för just avtalsuppföljning.

Inte enkelt att få till en fungerande uppföljning

Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att inse att uppfölj- ning kräver eftertanke och kunskap. Att i efterhand mäta huruvida en levererad vara eller tjänst lever upp till fastställda krav är sällan enkelt. En första svårighet är, som nämndes i avsnittet om kvalitet, att formulera de krav eller kriterier som ska uppfyllas på ett till- räckligt precist sätt så att det i efterhand går att avgöra om kraven uppfyllts eller inte. Ju mer detaljerat och precist de önskvärda egenskaperna kan formuleras, desto lättare blir det att bedöma om den färdiga produkten har dem.

Nästa svårighet har att göra med själva mätningen av kvalitet. En grundläggande förutsättning för en kvalitetsmätning är att det faktiskt är fysiskt möjligt att mäta det man vill mäta. Detta är inte givet utan varierar från produkt till produkt och från egenskap till egenskap. Vissa egenskaper går relativt enkelt att mäta på ett precist och entydigt sätt. För att andra är det väsentligt svårare. I det fall flera egenskaper tillsammans bidrar till att skapa en god kvalitet, men där en egenskap är enklare att mäta än en annan, kompliceras kvalitetsmätningen betydligt. Risken är uppenbar att verksamheten kommer att styras i riktning mot det mätbara.

Viktigt att se upp med oförutsedda och negativa effekter av kvalitetsuppföljningar och utvärderingar

Som nämndes i det föregående är kvalitetsuppföljningar och ut- värderingar inte alltid oproblematiska. Förutom de olika mät- problem som ofta finns och som påverkar mätningarnas tillförlitlig- het finns alltid en risk att resultatet av uppföljningen används på sätt som ger upphov till oönskade effekter. I allmänhet ligger resultatet av en kvalitetsuppföljning till grund för någon form av styrning. Typiskt sett har ett eller flera mätbara krav för tillhanda- hållandet av en vara eller tjänst formulerats vars uppfyllnad sedan följs upp genom mätning av något slag. Positiv måluppfyllnad, dvs. att de uppsatta kraven tillgodoses, leder till någon form av belöning

167

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

medan det motsatta leder till negativ återkoppling, t.ex. att ett vite utgår. Detta är inte problematiskt, utan kan tvärtom skapa driv- krafter till ett gott arbete. Problemen uppstår när målstyrningen är ensidig och ger upphov till negativa och oväntade bieffekter.

I många verksamheter är målen flerdimensionella och består av flera olika komponenter. Många gånger är vissa krav och mål enklare att mäta än andra med följden att styrningen tenderar att inriktas på dessa snarare än på de mål som är besvärligare att mäta. En konsekvens kan bli att arbetet i för stor utsträckning inriktas på att klara av de mål som följs upp med negativa bieffekter för de mål som är svårare att mäta.

Den bästa uppföljningen får inte bli den goda uppföljningens fiende

Att det ibland kan vara svårt att få till stånd en fungerande upp- följning utan negativa styreffekter får dock inte tas till intäkt för att inte följa upp – den ideala uppföljningen får inte bli den goda uppföljningens fiende. Utredningens uppfattning är att många upphandlande myndigheter och enheter bör prioritera att över- huvudtaget genomföra uppföljningar av t.ex. ställda miljö- och andra krav. I dagsläget när uppföljning verkar ske endast i begränsad omfattning är det viktigare att den kommer till stånd än att den är sofistikerad. Utredningen anser att avstämningsmöten där upphand- lande enhet, verksamhetsansvariga och leverantör träffas och går igenom hur leveranserna fungerar, huruvida man levererar det som är överenskommet, diskuterar eventuella avvikelser och problem m.m. räcker långt. Att regelmässigt få till stånd detta bedöms ha en mycket stor positiv effekt på dialogen mellan upphandlande myndig- heter och leverantörer, ge kunskap som kommer att leda till väsent- ligt bättre upphandlingar längre fram etc.

3.5Inköpssamverkan

Sedan många år existerar olika former av samverkan mellan upp- handlande myndigheter och enheter när det gäller inköp av varor och tjänster. En del samverkan är formaliserad och sker kontinuer- ligt, t.ex. den verksamhet som Statens inköpscentral vid Kammar- kollegiet bedriver för stat och kommun eller SKL Kommentus

168

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Inköpscentral för kommunsektorn. Annan samverkan sker lokalt och är inte sällan av mer tillfällig karaktär. Oavsett form är dock de grundläggande motiven för inköpssamverkan i princip desamma. För det första kan de deltagande myndigheterna genom inköps- samverkan – genom större volymer – i regel uppnå bättre inköps- villkor än vad som är möjligt på egen hand. För det andra innebär samordningen av inköpen att transaktionskostnaderna reduceras. I stället för att varje myndighet ska genomföra egna upphandlingar genomförs ett fåtal större upphandlingar, något som avsevärt bidrar till att minska kostnaderna. Sist men inte minst höjs vanligtvis kompetensnivån genom att den tillgängliga kompetensbasen ökar, vilket bidrar till högre kvalitet, större möjligheter att beakta miljöhänsyn och ställa sociala krav etc. Det gäller i synnerhet den samverkan som sker i form av inköpscentraler där profession- alismen och kompetensen i regel är hög. Sammantaget innebär detta att inköpssamverkan kan medföra avsevärda fördelar för upphandlande myndigheter och enheter.

För att realisera denna potential är det viktigt att de upp- handlande myndigheterna och enheterna ser på frågan om inköps- samverkan ur ett strategiskt perspektiv. Vilka varor och tjänster är lämpliga för inköpssamverkan och vilka bör man upphandla på egen hand? Vilken form bör inköpssamverkan ta? Hur behåller man egen beställarkompetens samtidigt som man samverkar med andra? Hur undviker man att leverantörsmarknaderna koncentreras till följd av de större upphandlingar som inköpssamverkan innebär? Detta är exempel på frågor som bör hållas i minnet när myndig- heterna lägger fast sina respektive upphandlingsstrategier där inköps- samverkan är en av flera viktiga frågor att ställning till. Spörsmål om inköpssamverkan involverar även strategiska ställningstaganden på makronivå, dvs. för regering, riksdag men också för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). En helt central fråga är till exempel hur förutsättningar skapas för att den inköpssamverkan som sker på nationell nivå ska kunna generera maximala bespar- ingar för offentlig sektor, vilket är själva poängen med att ha denna typ av arrangemang.

I det här avsnittet diskuteras dessa och andra frågor som relate- rar till inköpssamverkan i offentlig sektor. Avsnittet inleds med beskrivning av gällande rätt rörande upphandlande myndigheters och enheters samverkan genom inköpscentraler, men också de kommande direktförslagen på området. Därefter beskrivs och diskuteras den nationella eller rikstäckande inköpssamverkan som

169

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

för närvarande bedrivs via de två nationella inköpscentralerna Statens Inköpscentral respektive SKL Kommentus Inköpscentral. Här görs också en begränsad europeisk utblick över liknande arrangemang i andra länder, med fokus på Danmark och Finland som under den senaste 10-årsperioden byggt upp mycket väl- fungerande nationella inköpscentraler. I nästföljande avsnitt görs motsvarande genomgång av den lokala och regionala inköpssam- verkan som bedrivs i svenska kommuner och landsting. Efter det beskrivs de nya möjligheter till gränsöverskridande inköpssamverkan som direktivförslagen innebär, vilket är en helt ny företeelse. Avsnittet avslutas med utredningens överväganden och förslag.

3.5.1Gällande rätt om inköpssamverkan

Inköpssamverkan genom inköpscentraler

En hel del av den inköpssamverkan som numera äger rum i Sverige och resten av Europa sker i form av s.k. inköpscentraler. Såväl det klassiska direktivet som försörjningsdirektivet innehåller för medlems- staterna frivilliga regler om inköpssamverkan genom inköps- centraler. Dessa bestämmelser genomfördes, åtminstone delvis, i LOU och LUF den 15 juli 2010.65 I korthet innebär de att begreppet inköpscentral definieras samt att en upphandlande myndighet eller enhet som anskaffar varor eller tjänster med hjälp av en inköps- central anses ha följt tillämpligt direktiv, dvs. under förutsättning att inköpscentralen följt direktivens bestämmelser.66

Enligt det klassiska direktivet är en inköpscentral en upp- handlande myndighet som

Anskaffar varor och/eller tjänster som är avsedda för upp- handlande myndigheter (grossistfunktionen), eller

Genomför offentlig upphandling (ombudsfunktionen) eller ingår ramavtal (ramavtalsfunktionen) om byggentreprenader, varor eller tjänster som är avsedda för upphandlande myndigheter.

I försörjningsdirektivet definieras begreppet på ett likartat sätt. Endast upphandlande myndigheter, enligt definitionen i något av

652 kap. 9 a § och 4 kap. 22 § LOU respektive 2 kap. 9 a § och 4 kap. 4 § LUF.

66Artiklarna 1.10 och 11.2 i det klassiska direktivet och artiklarna 1.8 och 29.2 i försörjningsdirektivet.

170

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

upphandlingsdirektiven67, och därmed inte upphandlande enheter får ikläda sig rollen som inköpscentral. Privata företag som är upphandlande enheter – men inte upphandlande myndigheter – kan alltså inte vara inköpscentraler.

Enligt den svenska tolkningen av upphandlingsdirektiven kan inköpscentraler ha tre olika funktioner som här benämns grossist-, ombuds- respektive ramavtalsfunktionen.

Grossistfunktionen innebär att inköpscentralen upphandlar, ev. lagerhåller och vidareförsäljer varor och tjänster till andra upp- handlande myndigheter. Denna möjlighet har dock inte genom- förts i LOU. Regeringen angav att grossistfunktionen inte verkade förekomma i Sverige och ansåg därmed att det inte fanns något behov att reglera möjligheten.68 Till grund för ställningstagandet låg Statskontorets rapport Offentliga inköpscentraler i Sverige? och en departementspromemoria69 i vilken frågan hade behandlats och även remitterats.

Ombudsfunktionen innebär att inköpscentralen medverkar i en upphandling som ombud åt flera andra upphandlande myndigheter eller enheter. I dessa fall resulterar upphandlingen i att kontrakt tilldelas eller ramavtal ingås av de upphandlande myndigheter eller enheter som är huvudmän för inköpscentralen. Lagtexten anger att ombudsrollen ska avse flera andra upphandlande myndigheter eller enheter. Begreppet inköpscentral inkluderar således inte ombuds- mannaskap endast för en enstaka myndighet eller enhet.70

Den tredje uppgiften – ramavtalsfunktionen – innebär att inköps- centralen själv ingår ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster men där dessa är avsedda för andra upphandlande myndig- heter eller enheter. Efter att ramavtalet ingåtts är det således möjligt för de upphandlande myndigheter eller enheter som anlitat inköpscentralen att avropa enligt ramavtalet. En viktig fråge- ställning beträffande inköpscentraler är vilken aktör som är ansvarig för att bestämmelserna i upphandlingslagstiftningen följs och vem som är part i en eventuell överprövning eller mål om skadestånd. Enligt regeringens bedömning är inköpscentraler som tagit på sig ramavtalsrollen ansvariga och part vid en eventuell domstols- prövning. Det är således inköpscentralen som ansvarar för att upphandlingen av ramavtalet genomförs i enlighet med lagstift-

67Upphandlande myndighet enligt definitionen i artikel 2.1 a i försörjningsdirektivet eller artikel 1.9 i det klassiska direktivet.

68Propositionen Nya rättsmedel på Upphandlingsområdet, 2009/10:180, s. 263 f.

69Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet, Ds 2009:30.

70Propositionen Nya rättsmedel på Upphandlingsområdet, 2009/10:180, s. 263.

171

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

ningen. Vid förnyad konkurrensutsättning, inför tilldelning av kontrakt inom ramavtalet, är det däremot den avropande myndig- heten som är ansvarig för att den sker med iakttagande av aktuella bestämmelser. Det är således denna myndighet som blir part i en eventuell överprövning eller skadeståndsmål.71 Den s.k. OFUKI- utredningen72 anger att en upphandlande myndighet eller enhet som vill använda en inköpscentrals ramavtalsfunktion i princip endast har att fatta erforderligt internt beslut om detta och att ingå avtal därom med inköpscentralen. Några formella krav på vad ett sådant avtal ska innehålla finns emellertid inte.73

Om inköpscentralen i stället ikläder sig ombudsrollen, är den myndighet som anlitar inköpscentralen ansvarig för att bestämmel- serna iakttas.74 OFUKI-utredningen konstaterar att även om ombudsrollen innefattar samtliga åtgärder i ett upphandlings- förfarande, inklusive avtalstecknandet, görs åtgärderna i uppdrags- givarnas namn. Utredningen konstaterar vidare att det också är inköpscentralens uppdragsgivare som blir motparter i den mån en leverantör väcker talan med anledning av upphandlingen.75

3.5.2Direktivförslagen om inköpssamverkan

Upphandlingsutredningen redogör i det följande för de föreslagna upphandlingsdirektiven i de delar som de reglerar inköpssamverkan.76 Läsaren bör uppmärksammas på att innehållet i de aktuella bestäm- melsernas var föremål för förhandlingar när detta betänkande gick i tryck. Den s.k. Genomförandeutredningen77 har dock uppdraget att lämna förslag på hur bestämmelserna om inköpsamverkan kan genomföras i svensk lagstiftning.

71Propositionen Nya rättsmedel på Upphandlingsområdet, 2009/10:180, s. 264 ff.

72Utredningen om offentliga företag – upphandling, kontroll, insyn, Fi 2009:08.

73Offentlig upphandling från eget företag?! – och vissa andra frågor, SOU 2011:43, s. 600.

74Propositionen Nya rättsmedel på Upphandlingsområdet, 2009/10:180, s. 264 ff.

75Offentlig upphandling från eget företag?! – och vissa andra frågor, SOU 2011:43, s. 601.

76Utredningen utgår från Konkurrenskraftrådets överenskommelse från den 10–11 december 2012 som avser det klassiska upphandlingsdirektivet. Upphandlingsutredningen har även beaktat det betänkande som Europaparlamentets ansvariga utskott för inremarknads- och konsumentfrågor (IMCO) lämnat, daterat den 11 januari 2013, i anledning av det klassiska direktivförslaget. Beträffande förslaget till reviderat försörjnings- direktiv utgår utredningen från Konkurrenskraftrådets överenskommelse från den 10–11 december 2012 och IMCOs betänkande, daterat 7 februari 2013.

77Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner (S 2012:09).

172

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Direktivförslagen avser att närmare reglera inköpscentralernas nationella verksamhet och ansvar. De omfattar nya bestämmelser om de upphandlande myndigheternas och enheternas ansvar i sam- band med tillfällig inköpssamverkan inom medlemsstaten samt regler som ska underlätta gränsöverskridande inköpssamverkan av både permanent och tillfälligare art.

Förslagen som avser inköpscentraler och deras verksamheter inom medlemsstaten

Det konstateras i förslagen att medlemsstaterna använder centrala inköpstekniker i ökande omfattning. Inköpscentraler ansvarar för anskaffningar, hanterar dynamiska inköpssystem eller tilldelar kontrakt eller ramavtal för andra upphandlande myndigheters eller enheters räkning. Dessa tekniker kan, vid upphandling av större volymer, både öka konkurrensen och professionalisera upphand- lingen.78 I sammanhanget är det angeläget att beakta små och medel- stora företags möjligheter att delta i dessa upphandlingar.79

De föreslagna definitionerna av inköpscentraler och deras verk- samhet har fått en något annorlunda utformning men någon ändring i sak verkar inte vara avsikten. Inköpscentraler får enligt båda direktivförslagen alltjämt ta på sig grossist-, ombuds- och ramavtalsfunktionerna. Dessa benämns centraliserade inköpsverk- samheter. Nytt är att det klargörs att inköpscentralerna får ta på sig något utredningen benämner inköpsstödverksamheter.80 Med detta avses verksamheter som t.ex.

tillhandahållande av teknisk infrastruktur som möjliggör för upphandlande myndigheter eller enheter att tilldela upphandlings- kontrakt eller ingå ramavtal för byggentreprenader, varor eller tjänster,

rådgivning om genomförandet eller projektering av upphandlings- förfaranden, samt

förberedande och administration av upphandlingsförfaranden på den upphandlande myndighetens vägnar och för denne.

78Skäl 24 i det klassiska direktivförslaget och skäl 32 i förslaget till försörjningsdirektiv.

79Tillägg från Europaparlamentets ansvariga utskott, Utskottet för inre marknaden och konsumentskydd, 2011/0438(COD).

80Artiklarna 1.16 till 1.18 i det nya klassiska direktivet.

173

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Upphandlingsdirektiven gäller inte när upphandlande myndigheter tilldelar centraliserade inköpsverksamheter till en inköpscentral. Tjänsten behöver således inte upphandlas. Undantaget gäller enligt förslagen även inköpsstödverksamheter förutsatt att inköps- centralen tillhandahåller dem i samband med centraliserade inköps- verksamheter.81 I övriga situationer ska inköpsstödverksamheterna upphandlas i enlighet med direktiven.

Nytt är också att direktiven föreslås tydliggöra ansvarsför- hållandena mellan inköpscentralen och de avropande upphandlande myndigheterna eller enheterna.82 Det framgår att den avropande myndigheten eller enheten bär ansvar för de delar som den själv utför. Som exempel anges i båda direktivförslagen att den avrop- ande myndigheten eller enheten ansvarar för att lagstiftningen följs när den genomför en förnyad konkurrensutsättning inom ett ram- avtal som en inköpscentral ingått. Ansvarsfördelningen stämmer således i denna del väl med den som gäller enligt nuvarande LOU och LUF, dvs. när inköpscentralen ikläder sig ramavtalsrollen (se avsnitt 3.5).

Det är alltjämt frivilligt för medlemsstaterna att införa bestämmel- serna om inköpscentraler. Medlemsstaterna får enligt förslagen därtill besluta att vissa upphandlingar obligatoriskt ska ske genom en inköpscentral.

Förslagen om tillfällig gemensam upphandling inom medlemsstaten

Gemensam upphandling kan bestå i exempelvis framtagande av gemensamma tekniska specifikationer för varor och tjänster, som ska upphandlas av ett antal upphandlande myndigheter alternativt enheter som var för sig därefter genomför en egen upphandling. Den kan också avse ett gemensamt genomförande av (en) upp- handling eller att en upphandlande myndighet alternativt enhet anförtros att genomföra upphandlingen för samtligas räkning.

Medlemsstaterna får enligt förslagen i nationell lagstiftning möjliggöra för två eller flera upphandlande myndigheter att genom- föra vissa specifika upphandlingar gemensamt. Detsamma gäller för upphandlande enheter inom försörjningssektorerna.83 Detta får

81Skäl 24 a i det klassiska direktivförslaget och 32 a i förslaget till försörjningsdirektiv.

82Artikel 35 i det klassiska direktivförslaget och 49 i förslaget till försörjningsdirektiv.

83Artikel 37 i det klassiska direktivförslaget och 51 i förslaget till försörjningsdirektiv.

174

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

enligt Upphandlingsutredningen anses utgöra en kodifiering av den praxis som sannolikt redan i dag råder i de flesta medlemsländerna.

Bestämmelsen tydliggör ansvarsförhållandena mellan de sam- verkande upphandlande myndigheterna alternativt enheterna. Om upphandlingen i sin helhet eller delvis genomförs i samtliga myndig- heters, alternativt enheters namn eller för deras räkning, ska dessa vara gemensamt ansvariga för att upphandlingsdirektiven efterlevs. Vise versa är varje enskild upphandlande myndighet alternativt enhet ansvarig för de delar som den genomför i sitt eget namn eller för egen räkning.

3.5.3Nationell inköpssamverkan

Nationell inköpssamverkan är varken någon ny företeelse eller något som är avgränsat till Sverige. Tvärtom har nationell inköps- samverkan inom staten och kommunerna pågått under flera decennier. Det är också – vilket påpekas i direktivförslagen – vanligt i övriga Europa där ett typiskt arrangemang är att offentliga, icke-vinst- drivande bolag upphandlar ramavtal för vissa varor och tjänster, avtal som kan användas av hela eller delar av den offentliga sektorn. Juridiskt har, som framgick i det föregående, dessa enheter formen av inköpscentraler. I det följande beskrivs denna praxis närmare.

Nationell inköpssamverkan i Sverige

Den statliga inköpssamordningen

Den nationella inköpssamverkan som äger rum inom staten har en lång tradition och har pågått åtminstone sedan början av 1970-talet. Länge hade den karaktären av inköpssamordning där myndigheter med stor egen anskaffning lät andra myndigheter göra inköp via deras upphandlade avtal som i mångt och mycket påminner om dagens ramavtal. Över tid etablerades ett system med tiotalet s.k. ramavtalsansvariga myndigheter och en samordningsansvarig myndig- het som innebar att ramavtal existerade för ett stort antal produkter. Genom införandet av förordningen om statlig inköpssamordning (1998:796) uppmanades myndigheterna formellt att använda de statliga ramavtalen. Det stadgas att för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden ska det finnas ramavtal eller andra gemensamma

175

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

avtal som effektiviserar upphandlingarna. Syftet med denna inköps- samordning var och är att effektivisera de statliga myndigheternas anskaffning och därigenom åstadkomma besparingar för staten.

Regeringen gav 2008 Statskontoret i uppdrag att se över den statliga inköpssamordningen. Bakgrunden till översynen var bland annat en tveksamhet om systemet verkligen genererade de önsk- värda besparingarna. Statskontoret drog den övergripande slut- satsen att den statliga inköpssamordningen med största sannolikhet genererade betydande besparingar för staten – både i form av lägre priser och minskade transaktionskostnader – men att verksam- hetens organisering med ramavtalsansvariga myndigheter inte längre var ändamålsenlig och att rationaliseringspotentialen därför inte till fullo kunde exploateras. Man föreslog därför att verksamheten skulle koncentreras till en organisatorisk enhet, en statlig inköpscentral, vars uppgift skulle vara att upphandla och förvalta de statliga ram- avtalen. Förebilder var här bland annat de nationella inköps- centralerna Hansel i Finland och SKI i Danmark. Regeringen beslutade i maj 2010 att i enlighet med Statskontorets förslag att organisera om verksamheten och bilda Statens inköpscentral, som lokaliseras till Kammarkollegiet. Beslutet innebar att ramavtals- verksamheten vid tio ramavtalsansvariga myndigheter samordnades i en organisation.

Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet

Inköpscentralens uppdrag är att upphandla och förvalta ramavtal för statliga myndigheter för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. Inom området it och telekommunikation gäller uppdraget hela den offentliga förvaltningen, dvs. även kommuner och landsting. Syftet är liksom tidigare att åstadkomma besparingar åt den statliga och, i förekommande fall, den kommunala sektorn. Särskild hänsyn ska tas till små och medelstora företags möjligheter att delta i ram- avtalen. I dag arbetar ett 50-tal personer på inköpscentralen som finansieras med avgifter som tas ut av leverantörerna på basis av försäljningens storlek. Statliga ramavtal finns i dag inom ett 60-tal produktområden. Det finns cirka 1 100 ramavtal, som presenteras i en sökbar databas på avropa.se. Den totala försäljningen på dessa avtal uppgår årligen till cirka 10–11 miljarder kronor. Antalet leverantörer uppgår till drygt 700, som i sin tur anlitar cirka 2 000

176

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

återförsäljare. Den absoluta merparten av ramavtalsleverantörerna, cirka 84 procent, utgörs av företag med färre än 200 anställda. Vidare är andelen små företag – dvs. företag med färre än 50 anställda – leverantörer knappt 50 procent (se kapitel 9). Enligt tidigare nämnda förordning om statlig inköpssamordning ska alla statliga myndigheter som lyder under regeringen använda de ram- avtal som ingås av Statens inköpscentral. Myndigheterna har dock möjlighet att genomföra anskaffningen på egen hand, vilket de i så fall måste meddela Statens inköpscentral genom en s.k. avstegs- anmälan. Utöver de myndigheter som lyder under regeringen har andra statliga organ möjlighet att använda de statliga ramavtalen. De måste därvid anmäla intresse till inköpscentralen så att det av förfrågningsunderlaget framgår vilka myndigheter som har möjlig- het att avropa från avtalen.

Utredningens bedömning är att den statliga ramavtalsverksam- heten genom inrättandet av Statens inköpscentral fått väsentligt bättre förutsättningar att verka än tidigare och kunna realisera den besparingspotential som ligger i inköpssamordningen. Fokus ligger inte bara på den del av upphandlingsprocessen som sträcker sig fram till att ramavtalen ingås utan också på förvaltning av avtalen och uppföljning. Vidare görs regelbundet analyser av leverantörs- marknadsstrukturen med mera, bland annat för att se till att de mindre företagens möjligheter att konkurrera inte försämras. Regeringens reformering av den statliga inköpssamordningen har med andra ord av allt att döma varit framgångsrik och mycket talar för att verksamheten kommer att fortsatta att utvecklas positivt. Flera intressanta aktiviteter som inkluderar t.ex. miljökrav och sociala krav, innovationsupphandling och upphandling av s.k. molntjänster rörande kontorsstöd är på gång. Utredningen anser emellertid att ytterligare positiv utväxling skulle kunna åstad- kommas genom följande åtgärder:

1.ett förtydligande av Statens inköpscentrals mandat att bistå de upphandlande myndigheterna och enheterna med stöd i avrops- processen, och

2.en skärpning av villkoren i samband med de statliga myndig- heternas avstegsanmälan.

Avseende den förstnämnda punkten upplever inköpscentralen i dag en osäkerhet rörande möjligheten att bistå myndigheterna med stöd i avropsprocessen, framför allt i samband med förnyad

177

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

konkurrensutsättning. Denna situation är enligt utredningens upp- fattning olycklig. Det borde vara en självklar del i inköpscentralens uppdrag att se till att de upphandlande ramavtalen används i största möjliga mån och på bästa möjliga sätt eftersom besparings- potentialen då maximeras. Det är ett faktum att reglerna kring hur avrop ska göras när förnyad konkurrensutsättning används många gånger uppfattas som svåra att tillämpa. Det säger sig självt att den part som är bäst skickad att effektivt bistå myndigheterna i detta är den som upphandlat själva ramavtalen och därför är insatt i alla detaljer, dvs. Statens inköpscentral. För att understryka detta kan det påtalas att för Hansel och SKI samt SKL Kommentus Inköps- central är det en självklar arbetsuppgift att bistå de upphandlande myndigheterna och enheterna med råd och stöd i samband med avrop på avtalen. Såvitt utredningen kan bedöma så finns inga juridiska hinder mot ett sådant stöd. Direktivförslagens bestäm- melser om inköpsstödstjänster talar snarast för att dylika tjänster får tillhandahållas. Utredningen föreslår därför att regeringen för- tydligar att Statens inköpscentral vid behov ska kunna ge detta stöd.

Gällande den andra punkten bedömer utredningen att upphand- lande myndigheter och enheter i dag alltför lättvindigt kan göra avsteg från de statliga ramavtalen. I linje med utredningens uppfatt- ning att upphandlingsfrågorna måste få en väsentligt mer fram- skjuten position inom de statliga myndigheterna anser utredningen att en myndighets beslut, om att inte använda de statliga ram- avtalen, bör förankras i myndighetens ledning. Att genomföra anskaffningen på egen hand, med de högre transaktionskostnader som då följer, bör vara ett genomtänkt ställningstagande där för- delarna med att använda det statliga ramavtalet vägs mot eventuella nackdelar i det enskilda fallet. Samtidigt vill utredningen betona att en dylik skärpning av formerna för en avstegsanmälan inte innebär att avsteg inte ska kunna göras. Tvärtom är det viktigt att det är möjligt för myndigheterna att kunna göra avsteg. På så sätt före- ligger ett incitament för inköpscentralen att upphandla attraktiva avtal. Gör man användningen av ramavtalen obligatorisk får inköps- centralen en monopolställning, vilket sällan är av godo för driv- krafterna att kontinuerligt leverera tjänster av hög kvalitet. Det som utredningen vill klargöra genom en skärpning av villkoren för avstegsanmälan är vikten av att de upphandlande myndigheterna ser på frågan ur ett strategiskt perspektiv.

178

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Nationell inköpscentral för kommuner, landsting och deras bolag

Verksamheten inom Statens inköpscentral kan sägas ha en direkt motsvarighet i den kommunala sektorn via de samordnade upp- handlingar som genomförs av SKL Kommentus Inköpscentral. Precis som på den statliga sidan har det under många år funnits en centralt organiserad kommunal inköpssamordning av vissa varor och tjänster. Fram till den 31 december 2010 bedrevs denna verk- samhet inom ramen för Kommentus AB, ett aktiebolag som ägdes gemensamt av SKL samt 256 av Sveriges kommuner. Den huvud- sakliga verksamheten för bolaget var att genomföra samordnade upphandlingar av ramavtal för kommuner, landsting och dess bolag. Den bärande tanken var att åstadkomma kvantitetsrabatter, funktionalitet och miljöanpassning. En del av verksamheten bestod dock av tjänster av konsultativ karaktär som erbjöds till enskilda kommuner, landsting m.fl. rörande rådgivning, support, marknads- bevakning, avtalsvård, prisförhandlingar etc.

Den 1 januari 2011 renodlades verksamheten genom att SKL Kommentus Inköpscentral (SKI) bildades som uteslutande arbetar med samordnad upphandling. SKI genomför samordnade upphand- lingar på två sätt. Dels genom att göra egna centrala ramavtal, i eget namn, för intresserade upphandlande myndigheter, och dels genom att medverka som ombud åt flera upphandlande myndigheter på lokal nivå. Med andra ord arbetar SKI på ett bredare sätt än Statens inköpscentral som enbart ägnar sig den förstnämnda uppgiften. Den konsultativa verksamheten bedrivs numera inom ramen för Affärsconcept AB, ett bolag som även det ägs av SKL. För när- varande arbetar ett 30-tal anställda på SKI som är lokaliserat till Stockholm och Malmö. I likhet med Statens inköpscentral finansi- eras verksamheten med avgifter som tas ut på leverantörernas för- säljning på ramavtalen.

SKI:s samordnande upphandlingsverksamhet är inriktad på varor och tjänster som kommuner och landsting konsumerar i stora kvantiteter och som har en hög grad av standardisering. Den totala omsättningen på SKI:s ramavtal uppgår årligen till drygt fyra miljarder kronor. Under 2011 genomfördes ett 60-tal samordnade upphand- lingar. I likhet med den statliga inköpssamordningen är andelen små och medelstora företag som är ramavtalsleverantörer relativt hög, drygt 80 procent (kapitel 9).

Utredningens uppfattning är att även den verksamhet som bedrivs av SKI gynnats positivt av övergången till den juridiska

179

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

formen inköpscentral, även om den praktiska skillnaden för verk- samheten inte ska överdrivas. Verksamheten har dock renodlats och kunnat öka i omfattning. Precis som i fallet med Statens inköpscentral arbetar SKI med hela upphandlingsprocessen, inklusive den viktiga avtalsvården och uppföljningen. Sammantaget bedöms SKI:s verksamhet utgöra ett betydelsefullt komplement till kom- muner och landstings egen anskaffning av varor och tjänster, som varje kommun eller landsting bör överväga att nyttja innan man gör egna upphandlingar, på egen hand eller tillsammans med andra kommuner.

Det finns många paralleller mellan SKI och Statens Inköps- central. Båda måste t.ex. ”förtjäna” sina kunder. Om upphandlande myndigheter eller enheter väljer att genomföra sin anskaffning på egen hand får inköpscentralerna inga intäkter. Detta gör att inköps- centralerna vid varje givet tillfälle, när en ny upphandling ska göras, måste bedöma om upphandlingen går ihop eller inte. För SKI:s potentiella kunder, dvs. kommuner och landsting är det helt fri- villigt att använda de samordnade ramavtalen. Det gör att SKI måste erbjuda besparingar för de upphandlande myndigheterna och enheterna. Mycket talar också för att så är fallet. Dels använder, som framgår längre fram i avsnittet, den absoluta merparten av alla kommuner SKI:s avtal. Dels indikerar en jämförelse som SKI låtit göra att betydande besparingar kan göras genom att använda de förstnämnda avtalen.

Trots dessa likheter har det från SKI:s perspektiv, efter en dom i förvaltningsrätten84, uppstått en osäkerhet kring vilka upphand- lande myndigheter och enheter som egentligen är avropsberättigade. Osäkerheten består i att ett av SKI etablerat sätt, att i förfrågnings- underlaget ange vilka upphandlande myndigheter och enheter som är avropsberättigade, genom ett yttrande av Konkurrensverket och senare en dom i Förvaltningsrätten i Stockholms bedömts olagligt. Domen har tvingat SKI att under det gångna året ändra arbetssätt och göra om ett 30-tal upphandlingar. Upphandlingsutredningen bedömer att det är angeläget att regeringen vid genomförandet av direktivförslagen tydliggör vilka åtgärder som krävs för att upp- handlande myndigheter och enheter ska anses vara berättigade att avropa från ramavtal som inköpscentraler har ingått. Det är viktigt inte minst ur ett leverantörsperspektiv eftersom en osäkerhet om

84 Förvaltningsrättens i Stockholm dom daterad 2012-10-10, mål nr 1857-12.

180

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

hur många myndigheter som kan komma att avropa från ett ram- avtal skapar problem för framför allt mindre leverantörer.

Övriga Europa

I många europeiska länder existerar offentliga organ som på olika sätt upphandlar för upphandlande myndigheters räkning. Exempel på sådana organisationer är: CONSIP i Italien, BESCHA i Tysk- land, BBG i Österrike, Hansel i Finland och SKI i Danmark. Gemensamt för dessa organisationer är att de har karaktären av rikstäckande inköpscentraler. Deras verksamhet är huvudsakligen inriktad på att upphandla ITK-produkter, fordon, bränsle och energi, kontorsmateriel och möbler, resetjänster och posttjänster. Det är med andra ord samma typ av varor och tjänster som upp- handlas av de två svenska nationella inköpscentralerna.

OECD lät under 2010 genomföra en studie Centralised Purchasing Systems in the European Union av den samordnande upphandling som äger rum inom EU.85 Bakgrunden till studien var ett växande intresse bland medlemsstaterna, men också utanför EU, att etablera nationella inköpscentraler, samordnade ramavtalsupphandlingar och elektronisk upphandling. Studien baserades på en jämförelse mellan sju EU-länder med lång erfarenhet av denna typ av inköpssamordning: Danmark, Finland, Frankrike, Storbritannien, Italien, Sverige och Ungern. Några centrala observationer/slut- satser från studien är att:

Det främsta skälet till att etablera denna typ av samverkan framhålls vara att åstadkomma kostnadsbesparingar i termer av lägre priser och minskade transaktionskostnader. Men även andra – icke-ekonomiska motiv – lyfts fram, såsom större påverkansmöjligheter vad gäller miljöhänsyn och sociala hänsyn.

Flertalet av de studerade inköpscentralerna drivs i aktiebolags- form men utan att ha något vinstintresse. Finansieringen sker i regel, som i Sverige, genom avgifter som tas ut på leverantö- rernas försäljning på de upphandlande ramavtalen.

I vissa länder är det obligatoriskt att använda ramavtalen, i andra är bara vissa avtal obligatoriska. I några länder är det mer eller

85 OECD/SIGMA (2011) Centralised Purchasing Systems in the European Union. Sigma Papers. April 2011.

181

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

mindre helt upp till myndigheterna själva om de ska använda ramavtalen eller inte.

Även om de samordnade ramavtalsverksamheterna är av bety- dande storlek är deras andel av de totala upphandlingsvolymerna i respektive land liten, ett fåtal procent. Vidare är små och medelstora företag i regel är väl representerade i de centralise- rade upphandlingarna.

Sammantaget bedöms de samordnade ramavtalsupphandlingarna ha en betydande potential att effektivisera delar av den offent- liga sektorns inköp av varor och tjänster och därmed generera besparingar.

Danmark

I Danmark finns det flera inköpscentraler med nationell inriktning. I det följande beskrivs närmare två av dessa: Statens og Kommun- ernes Indkøbsservice (SKI) och Statens Indkøb.

Den i särklass största inköpscentralen är SKI, vars huvudsakliga verksamhet är samordnad upphandling av ramavtal avsedda för statliga myndigheter, bolag samt kommuner. År 2011 var ett 80-tal personer sysselsatta med upphandling. Den totala försäljningen på SKI:s avtal uppgick till cirka 14 miljarder kronor, vilket bedöms utgöra cirka fyra procent av den totala upphandlingsvolymen i Danmark. SKI uppskattar att verksamheten under 2011 bidrog till att reducera den offentliga sektorns anskaffningskostnader med motsvarande 600 miljoner kronor dvs. en besparing på knappa 5 procent – till följd av lägre priser. Finansieringen av SKI:s verk- samhet sker genom en procentuell avgift på försäljningen på ram- avtalen.

Det har under många år varit frivilligt för kommuner och stat- liga myndigheter att nyttja SKI:s ramavtal. För att kunna avropa från ett av SKI:s ramavtal har det räckt att en upphandlande myndighet eller enhet varit medlem i SKI, vilket kostar ungefär 1 000 kronor per år. I likhet med de svenska inköpscentralerna är således SKI tvungen att bevisa sin nytta genom att erbjuda attrak- tiva ramavtal. Ordningen innebär att leverantörerna, när de lämnar in sina anbud, inte vet hur många myndigheter och hur mycket som faktiskt kommer att avropas från ramavtalet.

182

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

För ett par år sedan bestämde sig SKI för att, tillsammans med den danska motsvarigheten till SKL, genomföra försök med vad man kallar förpliktande ramavtal. Det innebär att en upphandlande myndighet eller enhet i förväg, dvs. innan upphandlingen görs, förpliktigar sig att göra avrop gentemot det upphandlande ram- avtalet. I anslutning till detta gör myndigheten en bedömning av det egna anskaffningsbehovet under ramavtalets löptid. Ett annat utmärkande drag för dessa försöksupphandlingar är att bara en ramavtalsleverantör antas: the winner takes it all. Så här långt har försöket med förpliktigande avtal fallit väl ut. Ett 60-tal kommuner har deltagit i de upphandlingar som genomförts. Priserna har pressats markant: de ligger 15–20 procent under SKI:s vanliga ramavtals- priser, som redan bedöms vara konkurrenskraftiga. Nämnas bör att sortimentet i dessa ”förpliktigande” ramavtalsupphandlingar är mer begränsat än för de övriga ramavtalsupphandlingar.

En annan inköpscentral av intresse är Statens Indkøb, som ligger under det danska Moderniseringsministeriet. Etablerandet, för cirka fem år sedan, var i mångt och mycket ett svar på den danska Riksrevisionens granskning som hade visat att de statliga myndigheterna köpte samma produkter till mycket olika priser. Statens Indkøb upphandlar ett begränsat antal ramavtal för produkter som det stora flertalet av de danska statliga myndigheterna använder. Dessa avtal är myndigheterna i princip tvingade att använda. Avsteg kan dock göras utifall en myndighet bedömer att en mer fördel- aktig anskaffning kan göras på annat sätt. Ordningen med Statens Indkøps tvingande ramavtal har således klara likheter med den verksamhet som Statens inköpscentral bedriver i Sverige.

Sist men inte minst kan det vara värt att notera att den danska staten använder verksamheten inom Statens Indkøps ramavtal strategiskt med syfte att effektivisera den danska statsförvalt- ningen. Man beräknar hur mycket respektive myndighet tjänar på att använda ramavtalen jämfört med anskaffning på egen hand. Den beräknade summan ligger sedan till grund för en diskussion mellan Finansdepartementet och de enskilda myndigheternas om storleken på de senares årliga anslag.

183

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Finland

Hansel AB är den finska statens inköpscentral. Bolaget, som är icke-vinstsyftande, har cirka 60 anställda och sitt säte i Helsingfors. Fram till 2003 bedrev bolaget en slags grossistverksamhet, men i dag är fokus helt på upphandling av ramavtal.

Hansel har för närvarande upphandlade ramavtal inom ett 70-tal varu- och tjänsteområden som riktar sig till statliga myndigheter, bolag samt departement. Totalt rör det sig om cirka 600 ramavtal. En viktig del i Hansels ramavtalsverksamhet är att bistå myndig- heterna med stöd och hjälp vid avrop från avtalen, vilket som sagt skiljer sig mot de begränsningar som Statens inköpscentral upp- lever.

Omsättningen har ökat markant år för år sedan 2004 och uppgick år 2011 till knappt sex miljarder kronor. Hansels verk- samhet finansieras i likhet med SKI och de svenska inköps- centralerna via en administrativ avgift som leverantörerna betalar på sin omsättning. För närvarande uppgår den administrativa avgiften till drygt en procent av försäljningen.

Målet för Hansel är att åstadkomma besparingar för staten. En utvärdering genomförd år 2008 av Handelshögskolan i Helsingfors indikerade att Hansel infriar sin målsättning: studien pekar på en årlig besparing motsvarande cirka 1 miljard svenska kronor.

Merparten av Hansels ramavtal är frivilliga för myndigheter, statliga bolag m.m. Ett 15-tal av ramavtalen är dock obligatoriska för statliga upphandlande myndigheter och enheter. Obligatoriet initierades av det finska finansdepartementet för ett antal år sedan.

Till skillnad mot Sverige och Danmark är det inte möjligt för de finska kommunerna att använda sig av den statliga inköpscentralens ramavtal. Behovet anses dock vara stort och nyligen bildades en kommunal inköpscentral i Finland, motsvarande Hansels verksam- het på den statliga sidan. Bolaget heter KL Kuntahannkinat OY och ägs av den finska motsvarigheten till SKL. Den huvudsakliga verksamheten är upphandling av ramavtal åt de finska kommu- nerna. I mångt och mycket förefaller den nya kommunala inköps- centralen likna SKL Kommentus Inköpscentral även om verksam- heten än så länge bedrivs i en begränsad skala.

184

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

3.5.4Lokal och regional inköpssamverkan

Vid sidan av den nationella inköpssamverkan som bedrivs av de två nationella inköpscentralerna förekommer en omfattande inköps- samverkan mellan kommuner, landsting och deras bolag på lokal och regional nivå. Detta är inte förvånande mot bakgrund av att särskilt befolkningsmässigt sett små kommuner i många decennier har samverkat med sina grannar för att kompensera egna knappa resurser såväl ekonomiskt, personal- som kompetensmässigt sett. En klar trend kan urskiljas: samordningen ökar mellan, inte bara men främst mellan mindre och medelstora, kommuner på allehanda områden.

Enligt en studie86 om samverkan mellan mindre kommuner som fil lic. Ronny Svensson utfört på uppdrag av Upphandlings- utredningen var det ännu i början av 2000-talet relativt få kommuner som deltog i någon form av lokal eller regional inköpssamverkan. Denna situation har i grunden förändrats och i dag är det mer regel än undantag att kommunerna samverkar med en eller flera grann- kommuner om inköp av varor och tjänster.

Formell inköpssamverkan är den vanligaste formen

Två principiellt olika former av inköpssamverkan kan särskiljas. Dels den verksamhet som sker i formellt organiserade nätverk, dvs. formellt beslutad inköpssamverkan mellan två eller vanligtvis flera kommuner, där även kommunala bolag och landsting kan ingå inom vissa varu- och tjänsteområden. Dels den verksamhet som sker i informella inköpsorganisationer, en form av regelmässig men inte avtalsbunden samverkan mellan ett antal kommuner i en region. Det betyder att man vanligtvis köper in varor och tjänster tillsammans men varje kommun är oförhindrade att samarbeta med andra lokala och regionala konstellationer av kommuner när så anses intressant.

Den förstnämnda formen är den vanligast förekommande. Till grund för denna samverkan ligger i regel ett civilrättsligt avtal som kommunernas ledningar undertecknat. Ofta ingår en större kommun i samverkansorganisationen, vilket inte sällan motiveras av kompetens- skäl. Som regel är kommunerna de enda myndigheterna som deltar men ibland finns även, förutom en del kommunala bolag (mesta-

86 Bilaga 9.

185

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

dels bostads- och energibolag), landstingen med på vissa avtals- områden.

Inköp Gävleborg

Ett intressant exempel på en formaliserad inköpssamverkan är Inköp Gävleborg. Inköp Gävleborg är ett kommunalförbund som består av 10 kommuner (Bollnäs, Gävle, Hofors, Hudiks- vall, Ljusdal, Nordanstig, Ockelbo, Ovanåker, Söderhamn och

Älvkarleby) och har 40 offentliga ”kunder”, t.ex. en enhet eller förvaltning inom någon av medlemskommunerna. Förbundet styrs av en politisk direktion och är en upphandlande myndig- het. Verksamheten leds av en förbundsdirektör och har tio lokalkontor, fyra upphandlingsteam med sammanlagt 28 med- arbetare. Inköp Gävleborg genomför för sina medlemmars räkning upphandlingar och ger stöd och rådgivning. Under 2011 genomfördes 400 upphandlingar varav hälften var samordnade. Det totala värdet uppgick till 2,5 miljarder kronor fördelade på 1 200 avtal. Direktupphandlingen motsvarar cirka en fjärdedel av upphandlingen. Verksamheten finansieras av medlemmarna och avgiften är 0,62 procent i förhållande till inköpsvärdet.

Många fördelar med lokal samverkan…

De fördelar som lokal inköpssamverkan ger kan, enligt Svenssons studie, sammanfattas i följande punkter:

små kommuner ges ökade förutsättningar att klara hanteringen av upphandlingslagstiftningen,

samverkan leder till att kompetensnivån höjs väsentligt, vilket bl.a. bidrar till att överprövningarna minskar,

kommunerna får större möjligheter att arrangera gemensamma utbildningar i den lokala miljön etc.,

upphandlarna i varje enskild kommun får ett större och bredare kollegium, vilket ger en större trygghet och förmåga vid genom- förandet av de konkreta upphandlingarna,

186

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

upphandlarna får möjlighet att genomföra större och mer komplicerade upphandlingar,

upphandlingsorganisationen effektiviseras totalt sett och för varje enskild kommun,

möjligheterna att uppnå högre kvalitet och lägre priser på varor och tjänster ökar påtagligt med ökad kunskap och större volymer,

fler leverantörer blir intresserade genom att volymerna ökar,

kommunerna får större möjligheter att engagera fler småföretag i upphandlingarna genom mer genomtänkta former för upp- handlingen samt fler besök hos och utbildningar för företagen i närregionerna,

möjligheterna att göra mer innovationsfrämjande upphandlingar ökar, samt

inköpsnätverket får större resurser för att formulera mer kvalificerade remissvar och därmed större kapacitet att påverka lagar och bestämmelser på nationell nivå.

… men det är inte problemfritt

Utifrån dessa positiva omdömen kan man ta för givet att sam- verkan inte medför några nackdelar för deltagande kommuner och personer. Så är dock inte fallet. Studien pekar på följande problem eller friktionsytor:

när de kommunala bolagen finns med i inköpssamverkan upp- står en rad olika småhinder beroende på bolagens speciella styrning kontra styrningen av kommunernas nämnder,

förankringsprocessen kan ta lång tid vid stora upphandlingar och många deltagande kommuner,

olika datasystem eller systemlösningar kommunerna emellan kan göra processen omständlig och krävande,

ibland kan olikartade krav och önskemål vad gäller, t.ex. kvalitets- krav leda till svårigheter att komma överens.

vissa upphandlingar kan på detta sätt komma att avgöras långt från den lokala behovsmiljön när vissa varor och tjänster upp- handlas, samt

187

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

inköpssamordningen kan leda till en ökad marknadskoncentra- tion, vilket på sikt kan påverka konkurrensen negativt.

Inköpssamverkan sker kring alla varor och tjänster förutom byggentreprenader

Lokal inköpssamverkan mellan kommuner kan i princip handla om vilka varor och tjänster som helst med undantag för byggentrepre- nader. Vanligast förekommande är att de kommuner, som bildat det ursprungliga samarbetsnätverket, sköter all upphandling över direktupphandlingsbeloppsgränsen gemensamt.

Anledningarna till att man som regel utesluter byggentreprenader från de gemensamma inköpen är flera, dock delvis oklara. En orsak som förs fram är att de enskilda kommunerna har så specifika krav att man helst vill sköta denna typ av upphandling själv. Här väger säkert tidigare traditioner, t.ex. att tekniska förvaltningen alltid upphandlat byggentreprenader, relativt tungt. För många kommuner framstår det som krångligt att samordna upphandling av olika byggprojekt i flera kommuner samtidigt. I många av de mindre kommunerna genomförs dessutom få byggprojekt vilket sannolikt bidrar till att utesluta byggentreprenader från den gemensamma upphandlingen.

Det absoluta flertalet små och medelstora kommuner använder sig av de nationella inköpscentralernas tjänster…

Studien visar att det stora flertalet av de små och medelstora kommunerna nyttjar de möjligheter till effektiv anskaffning av vissa varor och tjänster som de två nationella inköpscentralerna erbjuder. När det gäller SKI använder sig kommunerna antingen av de stora ramavtal som inköpscentralen upphandlat i eget namn eller så låter man SKI i egenskap av ombud genomföra en samordnad upphandling, t.ex. för något av de inköpsnätverk som förekommer. När det gäller de små kommunernas inköp via SKI handlar det främst om energi (olja och el), fordon (bl.a. elbilar), kontors- inredningar och kontorsmateriel men även varor som läromedel och entrémattor samt tjänster som tolkuppdrag och HVB-tjänster. Statens inköpscentral ramavtal för ITK-produkter används av fler- talet mindre kommuner.

188

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

… som man anser ger många fördelar och få nackdelar

Fördelarna med att anlita dessa två centrala aktörer för anskaffning av vissa varor och tjänster är enligt kommunerna:

deras välutvecklade upphandlarkompetens och juridiska kunskaper,

att de har resurser att göra bra avtal inom områden som kräver en stor arbetsinsats,

att de kan åstadkomma bra priser på s.k. volymvaror som olja och el, samt

att det är lätt att anmäla intresse för att vara med på och därmed använda ramavtalen.

Några kommuner eller inköpsorganisationer nämner också vissa nackdelar i relation till inköp via den egna upphandlingsorganisa- tionen. De problem eller svårigheter som uppmärksammas är bl.a. svårigheter att påverka kvalitetsnivåer och en del andra faktorer, bl.a. en lägre minsta nämnare när man gör stora köp för många kommuner samtidigt jämfört med egna inköp. Därtill kommer att ett alltför flitigt användande av främst SKI, men principiellt även de statliga ramavtalen inom ITK-området, leder till att man minskar sina egna ansträngningar att göra mer utvecklade och genomtänkta

(”smarta”) upphandlingar. Det senare kan på sikt leda till att den lokala kompetensen när det gäller upphandlingsfrågor urholkas.

Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet är uppskattat i många av de små kommunerna och deras nätverk. Merparten av de till- frågade kommunerna använder sig av företrädesvis Kammarkollegiets skriftliga informationsdokument kring offentlig upphandling sam- tidigt som man lika ofta vänder sig till Kommentus eller SKL:s jurister.

Trots all positiv respons till samtliga kompetenscentra, som noterats ovan, finns det önskemål från flera samordningsorgan på lokal/regional nivå om att förbättra den egna kompetensupp- byggnaden.

189

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

3.5.5Direktivförslag som underlättar gränsöverskridande inköpssamverkan – möjligheter och risker

Direktivförslagen innehåller nyheter som syftar till att underlätta gränsöverskridande inköpssamverkan i både klassisk sektor och försörjningssektorerna.87 Det är ingen nyhet såtillvida att nu gäll- ande direktiv uttryckligen tillåter gränsöverskridande inköpssam- verkan. Men enligt direktivförslagen föreligger avsevärda praktiska och juridiska svårigheter vid inköp från inköpscentraler i andra medlemsstater och annan gränsöverskridande inköpssamverkan. Notera att även dessa bestämmelser var föremål för förhandlingar när betänkandet gick i tryck.

Syftet med förslagen är närmare bestämt att de upphandlande myndigheterna ska kunna dra största möjliga nytta av den inre marknadens potential genom att ta tillvara stordriftsfördelar och möjligheten att dela risken och nyttan. Inte minst innovations- upphandlingar anses kunna dra nytta av förslagen eftersom dessa innebär högre risk än vad en enda upphandlande myndighet normalt kan bära. Direktivförslagen syftar också till att skapa gräns- överskridande affärsmöjligheter för varu- och tjänsteleverantörer.

Direktivförslagen anger att möjligheterna till gränsöverskridande inköpssamverkan inte får användas i syfte att undvika tillämp- ningen av obligatorisk nationell upphandlingslagstiftning.

Nedan beskrivs de specifika direktivförslagen som syftar till att möjliggöra gränsöverskridande inköpssamverkan. Därefter lämnar Upphandlingsutredningen några avslutande kommentarer som knyter an till förslagen i betänkandet i övrigt. Det är dock Genom- förandeutredningen som har i uppdrag att närmare analysera och före- slå hur bestämmelserna ska införlivas i svensk rätt (se avsnitt 1.4.).

Möjlighet att använda andra medlemsstaters inköpscentraler

Direktivförslagen syftar, såvitt Upphandlingsutredningen kan bedöma, till att underlätta tre typer av gränsöverskridande inköps- samverkan. För det första får medlemsstaterna inte förbjuda sina upphandlande myndigheter eller enheter att använda sig av centrali- serade inköpsverksamheter som tillhandahålls av andra medlems- staters inköpscentraler. Det innebär således att en medlemsstats

87 Artikel 37 och skäl 26 i det klassiska direktivförslaget och artikel 52 och skäl 34 i förslaget till försörjningsdirektiv.

190

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

inköpscentral enligt EU-rätten får användas för gränsöverskridande samverkan. Medlemsstaterna får dock begränsa vilka slags inköps- verksamheter, dvs. grossistverksamheten alternativt ombuds- eller ramavtalsverksamheten, som de upphandlande myndigheterna eller enheterna ska få komma i åtnjutande av.

Det lands lagstiftning, där inköpscentralen har sitt säte, ska vara tillämplig vid sådan inköpssamverkan. Denna lagstiftning gäller även vid avrop/tilldelning av kontrakt inom ett ramavtal eller ett dynamiskt inköpssystem.

Gränsöverskridande inköpssamverkan

Direktivförslagen syftar vidare till att underlätta för flera upp- handlande myndigheter alternativt enheter från olika medlems- stater att gemensamt tilldela upphandlingskontrakt, ingå ramavtal eller sköta ett dynamiskt inköpssystem. De får också gemensamt tilldela kontrakt inom ett ramavtal eller dynamiskt inköpssystem.

Frågan är då vilket lands lag som ska tillämpas på denna typ av gränsöverskridande inköpssamverkan. Förutsatt att förhållandena mellan medlemsstaterna inte regleras i internationella avtal, så ska de deltagande upphandlande myndigheterna eller enheterna enligt direktivförslagen ingå en överenskommelse som anger

parternas ansvar och tillämplig nationell rätt, och

hur upphandlingen ska organiseras, inklusive ledning, ansvars- fördelning, hur de upphandlade byggentreprenaderna, varorna och tjänsterna ska fördelas och hur kontrakt ska ingås.

En upphandlande myndighet alternativt enhet uppfyller sina skyldig- heter enligt respektive upphandlingsdirektiv om den köper bygg- entreprenader, varor eller tjänster från den upphandlande myndig- het alternativt enhet som ansvarar för upphandlingsförfarandet. De samverkande myndigheterna eller enheterna får enligt förslaget välja att tillämpa lagstiftningen i en medlemsstat där åtminstone en av de medverkande upphandlande myndigheterna eller enheterna har sitt säte.88 Det ska framgå av upphandlingsdokumenten89 hur ansvaret fördelas och vilken nationell lagstiftning som är tillämplig.

88 Observera att direktivförslagen inte anger specifikt vad som gäller vid gränsöverskridande inköpsamverkan där både upphandlande myndigheter (som omfattas av det klassiska direktivförslaget) och enheter ingår. Upphandlingsutredningen utgår dock från att det är

191

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Gemensam rättslig enhet bl.a. för gränsöverskridande inköpssamverkan

Den tredje varianten av gränsöverskridande inköpssamverkan uppkommer när upphandlande myndigheter eller enheter från olika medlemsstater, enligt nationell rätt eller EU-rätt, bildat en gemen- sam rättslig enhet (vilket är termen i den svenska översättningen). I sådana fall ska de upphandlande myndigheterna eller enheterna komma överens, och den rättsliga enhetens behöriga organ därefter besluta, om tillämplig nationell upphandlingslagstiftning. Tillämp- lig lagstiftning får enligt direktivförslaget vara den medlemsstats lag där enheten antingen är registrerad eller utför sin verksamhet. Överenskommelsen får vara obegränsad i tid, begränsas till en viss tidsperiod eller till en eller flera enskilda kontrakt.

Upphandlingsutredningens kommentarer till förslagen om gränsöverskridande inköpssamverkan

Upphandlingsutredningen anser att de redovisade motiven för en gränsöverskridande upphandling är relevanta och att sådan upp- handling – om den används på ett insiktsfullt sätt – kan innebära flera fördelar.

Förslagen kommer givetvis att underlätta upphandlingen av infra- strukturprojekt som rent bokstavligen är av gränsöverskridande karaktär, exempelvis en bro eller väg som korsar två eller flera medlemsstater. Vidare kommer förslagen sannolikt att underlätta inköpssamverkan mellan gränskommuner som exempelvis Haparanda och Torneå kommuner eller unionsrättligt reglerade samverkans- former mellan exempelvis regionala och kommunala myndigheter90.

Möjligheten att vid innovationsprojekt/upphandlingar åstad- komma riskfördelning mellan upphandlande myndigheter och företag

möjligt och att det klassiska direktivet – eller såsom det är genomfört i den aktuella medlemsstatens lagstiftning – blir tillämpligt på sådant samarbete.

89Med upphandlingsdokument avses enligt artikel 2.15 i det klassiska direktivförslaget alla dokument som utarbetas av den upphandlande myndigheten eller som den upphandlande myndigheten hänvisar till för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen eller förfarandet. Det inbegriper meddelanden om upphandling, förhandsmeddelanden eller meddelanden om att det finns ett kvalificeringssystem om ett sådant meddelande används, tekniska specifikationer, förslag till kontraktsvillkor, format för de handlingar som ska lämnas in av anbudssökande och anbudsgivare, upplysningar om allmänt tillämpliga skyldigheter samt eventuella kompletterande handlingar.

90Exempelvis nämns i direktivförslagen s.k. europeiska grupperingar för territoriellt samarbete (EGTS) i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning nr 1082/2006.

192

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

samt de senares utsikter att kommersialisera innovativa lösningar på den inre marknaden är som nämnts en av fördelarna med förslagen. Utredningen föreslår i avsnitt 7.3 att det bör initieras ett samarbete om upphandling av s.k. transformativa lösningar på nordisk nivå. Med stöd av de föreslagna reglerna kan upphandlande myndigheter, enheter och företag bl.a. dra nytta av en större marknad och få möjligheter att sprida risker som följer av omställ- ningen, till exempelvis nya affärsmodeller som syftar till en radikal förändring av energi- och resursanvändningen.

Genom exempelvis gemensamma gränsöverskridande upphand- lingar, som inbegriper ”konventionella” miljökriterier, kan reglerna om gränsöverskridande inköpssamverkan verksamt bidra till att styrmedlet ges extra genomslagskraft. Ett gemensamt kravställande från flera upphandlande myndigheter i olika medlemsstater ökar sannolikt leverantörernas incitament att ställa om till mer hållbara produktionsmetoder.

De föreslagna bestämmelserna kan även utgöra ett viktigt stöd för upphandlingar där kostnaderna för och resultatet av exempelvis vissa typer av tjänster är lämpliga att fördela på ett stort kollektiv av upphandlande myndigheter eller enheter. Enligt utredningens förslag i 7 och 8 kap. bör regeringen ta initiativ till ytterligare ett nordiskt samarbete. Samarbetet syftar i detta sammanhang till att förbättra uppföljningen av sociala krav i upphandlingskontrakt. Exempelvis skulle de nordiska länderna kunna gå samman och gemensamt upphandla den typ av auditörstjänster som används för att kontrollera att uppförandekoder efterlevs i leverantörsleden. Sådana ramavtal skulle sannolikt minska kostnaderna för uppfölj- ningen. Revisionsrapporterna kan spridas bland de avropande myndigheterna och därmed bidra till att styrmedlet blir effektivare. Motsvarande samarbete kan övervägas även inom andra områden där det är kostsamt att i långa leverantörskedjor följa upp ställda krav.

Men utnyttjande av stordriftsfördelar vid gränsöverskridande upphandlingar ställer omfattande krav på att de upphandlande myndigheterna noga överväger vilka effekter som detta kan få på de aktuella marknaderna, konkurrensen och möjligheten att göra goda affärer på sikt. I dessa sammanhang är det synnerligen viktigt att överväga möjligheten att upphandla delkontrakt.

Vidare är det angeläget att de upphandlande myndigheterna noga sätter sig in i vad det innebär att tillämpa en annan medlems- stats lagstiftning om t.ex. offentlighet och sekretess eller avtalsrätt

193

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

som vid viss typ av inköpssamverkan aktualiseras vid tilldelning av kontrakt inom ett ramavtal. Som anges i direktivförslagen bör upphandlande myndigheter inte heller använda sig av möjligheterna till gränsöverskridande samverkan i syfte att undvika tillämpningen av offentligrättsliga regler som gäller i deras medlemsstater. Som exempel anges bestämmelser om öppenhet och tillgång till hand- lingar eller bestämmelser som avser särskilda krav på spårbarhet av känsliga leveranser.91

Sammanfattningsvis kan enligt utredningen de föreslagna bestäm- melserna bidra till den goda affären men de behöver tillämpas med insikt om effekterna av aggregerade inköp och tillämpningen av annan medlemsstats lagstiftning.

3.5.6Slutsatser och förslag

Upphandlingsutredningens bedömning:

Vid genomförandet av de kommande upphandlingsdirektiven är det angeläget att tydliggöra vilka åtgärder som krävs för att upphandlande myndigheter och enheter ska anses vara berättig- ade att avropa från ramavtal som inköpscentraler har ingått.

Upphandlingsutredningens förslag:

Statens inköpscentral ska, i mån av behov, bistå de upp- handlande myndigheterna och enheterna med stöd i samband med avrop från inköpscentralens ramavtal.

Myndighetschefen ska besluta om att anmäla avsteg från de ramavtal som Statens inköpscentral upphandlar enligt för- ordningen om statlig inköpssamordning (1998:796).

Statens inköpscentral bör ges i uppdrag att analysera för- och nackdelar med den danska modellen med förpliktigande ram- avtalsvolymer och en enda ramavtalsleverantör för vissa produkt- grupper i syfte att utröna om den kan vara värt att pröva i Sverige.

Det samordnade upphandlingsstödet ansvarar för att en väg- ledning om inköpssamverkan tas fram. Vägledningen ska fokusera på mindre kommuners behov av stöd.

91 Skäl 26 i det klassiska direktivförslaget och skäl 34 i det klassiska direktivförslaget.

194

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Inköpssamverkan är ett värdefullt komplement till de upphandlande myndigheterna och enheternas egna upphandlingar som alltid bör övervägas

Inköpssamverkan mellan upphandlande myndigheter och enheter har ökat det senaste decenniet framför allt på den lokala nivån. Drivkraften för denna samverkan är den kontinuerliga press många kommuner har att få begränsade medel att räcka till – genom att gå samman erhålls en mer effektiv inköpsverksamhet. Även den nationella inköpssamverkan som bedrivs av regionala och nationella inköpscentraler ökar i attraktivitet: fler och fler ser ett värde av att inom vissa produktområden enkelt kunna nyttja inköpscentralernas många gånger förmånliga avtal. Denna utveckling är enligt utred- ningens bedömning till huvudsakligen positiv och inköpssam- verkan är något som alla upphandlande myndigheter och enheter bör överväga där möjlighet finns.92

Den inköpssamverkan som äger rum i Statens Inköpscentral respektive SKL Kommentus Inköpscentrals regi visar

att kombinationen små och medelstora företag och samordnade upphandlingar på nationell nivå är möjlig

Ofta i diskussioner kring den typ av samordnade upphandlingar av ramavtal som genomförs av de nationella inköpscentralerna fram- förs uppfattningen att små och medelstora företag riskerar att missgynnas. Anledningen är att de stora volymer som dessa upp- handlingar innebär gör att de mindre företagens kapacitet inte räcker till och att de därför stängs ute. Det har dock visat sig att dessa farhågor i stor utsträckning inte har besannats. Tvärtom är mindre och medelstora företag väl representerade bland leverantö- rerna på inköpscentralernas ramavtal, något som utvecklas närmare i kapitel 9. Detta förhållande är förmodligen avhängigt inköps- centralernas strategier att, där det är möjligt, dela upp upphand-

92 Utredningen är medveten om att det finns kritik mot samordnad upphandling, framför allt gällande den nationella inköpssamverkan som bedrivs av inköpscentralerna. Kritiken gäller dels att villkoren inte alltid är bättre än vad som myndigheterna själva kan åstadkomma, se t.ex. Konkurrensverkets rapport Samordnade ramavtal – en empirisk undersökning, Rapport 2010:05, Konkurrensverket, av Mats Bergman, Johan Y. Stake och Hans Christian Sundelin Svendsen.), dels att samordnade upphandlingar kan innebära att enskilda myndigheterna specifika behov inte kan tillgodoses på bästa sätt. Denna kritik ändrar dock inte utredningens bedömning att inköpssamverkan rätt genomförd kan medföra betydande effektivitetsvinster för den offentliga sektorn.

195

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

lingarna i mindre delar så att konkurrensen på marknaderna tas till vara.

Därmed inte sagt att risken för koncentration ska negligeras, det är alltid viktigt att vårda marknaden, speciellt när de upphandlade volymerna blir stora. Det ska också sägas att kunskapen om de mindre företagens försäljning på de nationella inköpscentralernas ramavtal är begränsad: det är trots att allt en betydande skillnad mellan att erhålla ett ramavtal och att sälja på samma avtal. Här behöver statistiken fördjupas så att även försäljningsandelen för de mindre och medelstora företagen framgår.

Inköpscentralernas förutsättningar att skapa värde kan och bör ytterligare förbättras

Utredningens bedömning är att inköpscentralernas ramavtals- verksamhet är ett viktigt komplement till upphandlande myndig- heter och enheters egna upphandlingar. Rätt använda kan de leda till betydande besparingar för den offentliga sektorn i sin helhet. Enligt utredningens uppfattning bör statsmakterna i större utsträck- ning än i dag betrakta inköpscentralernas verksamhet som instrument för att åstadkomma en mer kostnadseffektiv anskaffning av vissa varor och tjänster – det är ett sätt att frigöra resurser ute i myndig- heterna, resurser som har många angelägna användningsområden. För att inte gå miste om denna effektiviseringspotential bör inköps- centralerna ges bästa möjliga förutsättningar att åstadkomma detta.

En vägledning rörande effektiva samordningsmöjligheter bör tas fram

Som framgått finns det en rad olika former av inköpssamverkan som upphandlande myndigheter och enheter kan använda sig av. För att underlätta upphandlande myndigheters och enheters sam- verkan vore det lämpligt att en vägledning rörande inköpssam- verkan togs fram. Vilka möjligheter till samverkan finns inom olika produktområden? Vilka olika former av samverkan finns? Vilka för- respektive nackdelar finns det med respektive alternativ? Hur ska man gå tillväga för att få ut så mycket som möjligt av sam- verkan? Detta är exempel på frågor som en vägledning skulle kunna ge svar. Utredningen föreslår därför att det samordnade upphand- lingsstödet får i uppdrag att ta fram en dylik vägledning. Det är

196

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

därvid viktigt att särskilt se till de mindre kommunernas behov av stöd och samverkansmöjligheter.

3.6Förbättrad upphandlingskompetens

Upphandlingsutredningens förslag:

Särskild finansiering ges under en femårsperiod till tre professurer med olika grundkompetens inom ämnesområdet offentlig upp- handling.

Det samordnade upphandlingsstödet ska verka för att upp- dragsutbildning inom ämnesområdet offentlig upphandling an- ordnas. Särskild finansiering motsvarande 2,5 miljoner kronor/år ges under en treårsperiod.

Anslagen för forskning inom området offentlig upphandling ökas med 10–15 miljoner kronor årligen.

Lämplig myndighet ges uppdraget att samla in och göra tillgänglig sådan forskning som är relevant för upphandlande myndigheter och enheter.

3.6.1Inledning

Flera problem och svårigheter som Upphandlingsutredningen identifierat är direkt kopplade till olika kompetensfrågor. Oklar- heter kring regelverkets tillämpning medför bl.a. att de upphand- lande myndigheterna och enheterna, för att undvika att upphand- lingen blir föremål för överprövning, inte vågar utforma för- frågningsunderlagen fullt ut efter sina särskilda behov. Inte heller utnyttjas i full utsträckning de möjligheter som finns inom ramen för lagstiftningen att ta t.ex. sociala hänsyn, miljöhänsyn eller beakta små och medelstora företags eller aktörer inom den sociala ekonomin möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. Brist- fällig kompetens inom upphandlingsområdet i stort leder till sämre affärer. Bristande kompetens vad gäller regelverkets innebörd och tillämpning hos olika aktörer kan därtill leda till kostsamma och långdragna domstolsprocesser. Detta bidrar till att öka den administ- rativa bördan för såväl leverantörer som upphandlande myndig- heter och enheter samt leder till en minskad effektivitet i deras verksamheter.

197

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

I det här avsnittet redogörs för olika utbildningar som berör ämnesområdet offentlig upphandling och anknutna frågor. Vidare riktas fokus på offentlig upphandling som forskningsområde.

3.6.2Delbetänkandet och remissinstansernas synpunkter

Det är ett närmast självklart konstaterande att den goda affären är starkt beroende av kompetensen hos dem som ansvarar för upp- handlingen. I delbetänkandet konstaterades att många företag har påpekat att de tjänstemän som är ansvariga för att organisera och genomföra offentlig upphandling ofta har otillräckliga kunskaper rörande frågor om den aktuella marknaden och därmed vilket utbud som finns i form av produkter och priser. Samtidigt har även företagens kompetens att utforma anbud varit föremål för kritik.

Utredningen mottog starka önskemål om behovet av bättre utbildning och vägledning till samtliga parter på upphandlings- området – och därtill behovet av ytterligare forskning. Som ett exempel på initiativ i denna riktning uppmärksammades bl.a. Sveriges offentliga inköpares (SOI) pågående arbete med att utveckla ett certifieringsprogram för upphandlare.

Upphandlingsutredningen redogjorde i delbetänkandet för avsikten att närmare överväga de förslag som lämnats av Rådet för arkitektur, form och design avseende etableringen av ett nytt forskningsfält och en ny grundutbildning på högskolenivå på temat offentlig upphandling samt överväga behovet av att stärka den statliga upphandlingsstödjande verksamheten.93 Förslag om inrätt- andet av en professur i offentlig upphandling framfördes. En dis- kussion fördes också om behovet av ett stärkt upphandlingsstöd för att kunna utveckla bättre upphandlingsverktyg, metodstöd och annan vägledning både till upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer.

Remissinstansernas synpunkter

Samtliga remissinstanser som svarat ansåg att det vara angeläget att stärka kompetensen hos dem inom myndigheterna som är ansvariga för offentlig upphandling, som är en viktig del av ansträngningarna

93 Rådet för arkitektur, form och design, Kvalitet i offentlig upphandling – när medborgarnas behov styr och staten upphandlar, s. 44, rapport 2008:3.

198

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

att ge den offentliga upphandlingen ett tydligt strategiskt perspek- tiv. Flertalet remissinstanser ställde sig därtill positiva till förslagen om ett utökat statligt upphandlingsstöd. Några remissvar påpekade att åtgärder även krävs för att öka företagens kompetens inom upphandlingsområdet. Många remissinstanser uttalade sitt stöd för förslagen om inrättandet av en ny högskoleutbildning i offentlig upphandling och att därtill att forskningen på området stärks.

Lunds universitet ser ett värde i att stärka forskningen inom offentlig upphandling. Universitetet ser samtidigt en risk för att en ökad akademisk betoning kan leda till ytterligare komplexitet i regelverket snarare än att underlätta, förenkla, skapa större flexibi- litet och ökat affärsmässigt agerande. Göteborgs och Umeå universitet förordar att offentlig upphandling ges större fokus inom forsk- ningen. Universiteten anser att det behöver inrättas fler än en professur och påtalar fördelarna med att placera dessa vid olika lärosäten. Sak samma gäller för högskoleutbildning inom området.

Det bör också finnas en tydlig koppling mellan forskning och profession. Offentlig upphandling bör kunna erbjudas i form av en grundutbildning. Fördjupningskursen i offentlig upphandling på juristprogrammet på Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anges som förebild.

3.6.3Utbildning, kompetens och forskning

Efterfrågan på kunskapshöjande satsningar inom området offentlig upphandling bland både myndighetsledningar, upphandlare och företag är omvittnat stor. Sådana satsningar kan exempelvis ha formen av ett förstärkt statligt upphandlingsstöd. För att höja kompetensen rent generellt bland upphandlingsansvariga inom både myndigheter och företag krävs dock långt bredare insatser.

Det svenska utbildningssystemet består av en mängd verksam- hetsformer och utbildningar. Det finns eftergymnasial utbildning, i form av kurser och program vid universitet och högskola men också kompletterande utbildningar som är rena yrkesutbildningar. Utbildning i ämnet offentlig upphandling återfinns dock sällan inom kursutbudet.

Det privata näringslivet erbjuder en rad olika kortare utbild- ningar som knyter an till inköp och upphandling. Dessa riktar sig främst till yrkesverksamma praktiker.

199

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

I det följande redogörs översiktligt för vilka utbildningar som finns på olika nivåer i Sverige, i Norden och några andra medlems- stater.

Befintliga universitets- och högskoleutbildningar i offentlig upphandling

Inom ramen för universitets- och högskoleutbildningen i landet har Upphandlingsutredningen kunnat identifiera följande utbildningar som rör offentlig upphandling:

Göteborgs universitet erbjuder en fördjupningskurs i upphand- lingsjuridik om 15 högskolepoäng (hp). Kursen kan väljas efter tre års studier på juristprogrammet. Universitetet tar årligen in ett 40-tal studenter på kursen. Kursen är en av de mest eftersökta för- djupningskurserna inom juristprogrammet.

Vid Umeå universitet ingår offentlig upphandling som en inte- grerad del under termin sex på juristprogrammet. Upphandling som ämne ingår också i olika valbara kurser i juridik. Juridiska institutionen har därtill påbörjat förberedelser för en masters- utbildning i offentlig upphandling

Lunds universitet erbjuder utbildningspass på juristlinjen som ger en generell introduktion till LOU. Vidare ingår enstaka moment om offentlig upphandling i olika specialkurser. Januari 2013 påbörj- ades vid den Juridiska fakulteten en första specialkurs i offentlig upphandling på 15 hp.

På Stockholms universitet finns en specialkurs om offentlig upp- handling om 15 hp vid den Juridiska institutionen. Planer finns att undersöka möjligheterna till en mer omfattande utbildning på området, i form av samarbete mellan bland annat företagsekonomi, juridik, statsvetenskap och mer tekniska institutioner kring utbild- ning om offentlig upphandling på mer avancerad nivå. Stockholms universitet har till utredningen uppgett att det finns ett stort intresse bland studenter för den nämnda specialkursen och även för att skriva examensarbeten i offentlig upphandling. Behovet av ytterligare utbildning inom området har bland annat diskuterats utifrån forskningsresultat vid Företagsekonomiska institutionen. SIPU, ett privat utbildnings- och konsultföretag, driver i samarbete

200

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

med bl.a. Stockholms universitet, en utbildning i offentlig upp- handling som ger 30 hp (se mer nedan om uppdragsutbildning).94

Mitthögskolan tillhandahåller utbildningen Eko-entreprenör för hållbar utveckling om 180 hp. Utbildningen ska ge en bred miljö- vetenskaplig grund med inriktning bland annat på miljövänlig upphandling och miljödriven innovation.

Högskolan i Gävle har en kurs på 7,5 hp i entreprenadrätt och upphandling. Det är en juridisk kurs, specifikt framtagen inom ramen för programmet Ekonomisk fastighetsförvaltning. Tankar finns på att komplettera kursen Sälj- och affärsmannaskap (7,5 hp) med utbildning om förhandling och förhandlingsteknik.

Karlstads universitet överväger att inrätta en påbyggnadsutbild- ning om offentlig upphandling för både ekonomer, ingenjörer och jurister.

Universitets- och högskoleutbildningar i offentlig upphandling i Europa

Universitetet i Turin erbjuder ett mastersprogram i offentlig upp- handling med inriktning på hållbar utveckling. Programmet kombinerar studier av politiska instrument och teori med tillämp- ade uppgifter och forskningsarbete samt ska förbereda studenterna för ledande uppgifter inom offentlig upphandling.95

Universitetet i Nottingham erbjuder ett mastersprogram i offent- lig upphandling. Programmet riktar sig till personer med olika akademisk bakgrund och syftar till att ge studenterna en grundlig förståelse för upphandlingsreglerna och tillämpningen av dessa regler i viktiga nationella och internationella system, däribland FN:s kommission för internationell handelsrätt, Världshandels- organisationen och EU.

I Storbritannien finns även en mastersutbildning vid Universitetet i Bangor, Wales. Där finns även ett internationellt forskningscenter som bedriver forskning om bl.a. offentlig upphandling. Målen för mastersprogrammet är att ge studenterna kunskaper på forskarnivå och färdigheter inom de nationella, europeiska och internationella upphandlingsregelverken. Studenterna får lära sig att verka i gräns-

94Utbildningen kostar 60 000 kr och måste beställas av ett företag, myndighet eller motsvarande. Den berättigar inte till studiemedel. Inga antagningskrav finns.

95http://lamp.itcilo.org/masters/proc/index.php?id=114

201

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

snittet mellan rättsliga principer, miljö och andra strategiska mål för de offentliga och privata sektorerna.96

I Litauen finns en masterutbildning i offentlig upphandling vid Mykolas Romeris University. Vissa universitet och högskolor har offentlig upphandling som tillval vid exempelvis juridik- och ekonomistudier. Under 2011 har Public Procurement Office of the Republic of Lithuania lagt fram ett förslag för att skapa en kandidat- eller mastersutbildning i offentlig upphandling vid de tre största universiteten i Litauen.

I Nederländerna finns masterutbildningar i offentlig upphand- ling vid Vrije universitetet i Amsterdam och vid Radboud univeritetet i Nijmegen.

Vid Dublin City University finns en mastersutbildning i strategisk upphandling. Målet med utbildningen är att lära studenterna att tänka strategiskt för att kunna möta förändrade kompetenskrav inom offentlig upphandling. Programmet är uppbyggt kring olika block och on-line-undervisning och ska därför vara passande att läsa på distans.

I samband med de samtal utredningen fört med ansvariga i de nordiska länderna för offentlig upphandling har även frågan om högskoleutbildningar dryftats. I Norge är möjligheterna till utbild- ning om offentlig upphandling på universitets- och högskolenivå begränsade. Det finns en fördjupningskurs på juristlinjen vid

Universitetet i Bergen. Högskolan i Molde har en ettårig kurs i inköp och offentlig upphandling. Vidare erbjuder Universitetet i Trond- heim en utbildning i supply chains.

I Danmark finns det två olika utbildningar på högskolenivå som erbjuder offentlig upphandling som enskilt ämne. Den ena är Master in Science in Business Administration and Commercial Laws vid Copenhagen Business School (CBS), Aarhus University Business School och University of Southern Denmark.

96 http://www.bangor.ac.uk/courses/postgrad/research/courses.php.en?view=course&prosp ectustype=postgraduate&courseid=512&subjectarea=45

202

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

3.6.4Uppdragsutbildning

Uppdragsutbildning är en utbildningsform som erbjuds vid sidan om den ordinarie högskoleutbildningen. Det kan exempelvis röra sig om ett företag som beställer en skräddarsydd kurs för fort- bildning av sina anställda från en högskola eller ett universitet.97

Universitet och högskolor får bedriva uppdragsutbildning enligt bestämmelserna i uppdragsutbildningsförordningen98. Uppdrags- utbildningarna bygger på att ett avtal sluts mellan uppdragsgivaren (vanligtvis en arbetsgivare) och universitetet eller högskolan.

Universitetet eller högskolan får ge betyg och examens- eller kursbevis enligt bestämmelserna för högskoleutbildning på grund- nivå och avancerad nivå, dock under förutsättning att samma kvalitetskrav ställs på uppdragsutbildningen som på motsvarande högskoleutbildning.

Tidigare har uppdragsutbildning i princip endast varit möjligt att tillgodose för anställda hos uppdragsgivaren.99 Sedan den 1 januari 2011 är det dock möjligt för universitet och högskolor att, med stöd av reglerna om uppdragsutbildning, på uppdrag av statliga myndigheter, anordna uppdragsutbildning även för andra. Regeringen kan, t.ex. genom regleringsbrev till en statlig myndighet, besluta att en viss utbildning ska ges på uppdrag av svenska staten för en bestämd kategori av personer.100 Vad som avses med begreppet en bestämd kategori av personer är inte klarlagt vare sig i förarbeten eller i praxis.

Yrkeshögskolan

Yrkeshögskolan syftar till att säkerställa att det erbjuds utbild- ningar inom branscher och områden där det finns ett uttalat behov av kvalificerad arbetskraft, vilket innebär att innehåll och inriktning på utbildningarna varierar beroende på arbetsmarknadens behov över tid.

97Högskolelagen och högskoleförordningen gäller huvudsakligen inte för utbildningen.

98Förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor.

99Regeringen har i vissa fall beslutat om kompetensutvecklingsinsatser där uppdrags- utbildningen avses ges till personer som inte är anställda hos den uppdragsgivande myndig- heten. Universitet och högskolor fick dock tidigare inte anordna sådan utbildning enligt uppdragsutbildningsförordningen, eftersom den inte avsåg personalutbildning. Det har inneburit att regeringen särskilt har behövt reglera möjligheten för lärosätena att anordna viss typ av uppdragsutbildning.

1003 § tredje stycket förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning.

203

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Myndigheten för yrkeshögskolan är ansvarig myndighet och analyserar och samlar löpande in information om arbetsmarkna- dens kompetensbehov inom olika branscher och regioner. Informa- tionen används sedan som underlag vid bedömningen om vilka utbildningar som ska ingå i yrkeshögskolan. I myndighetens bedöm- ning av ansökningar tas främst hänsyn till arbetsmarknadsrelevans och graden av samverkan med arbetslivet i utbildningen. Yh- utbildningen101 är kostnadsfri för studerande och berättigar till studiemedel.

Varje år publicerar Myndigheten för yrkeshögskolan en upp- följning av sysselsättningsgraden ett år efter examen hos dem som examinerats. När det gäller utbildningar med inriktning mot inköp, försäljning och distribution hade cirka 85 procent av de som tog examen 2010 fått anställning – eller arbetade med eget företagande

– ett år efter examen.102 År 2011 fanns det 1 479 utbildningsplatser med avslut år 2012–2015 för yrket inköpare.103

Det finns en pågående utbildning inom yrkeshögskolan inom upphandlingsområdet Strategiskt inköp – upphandlare inom offentliga verksamheter som avslutade sin första omgång 2012 och sin andra 2013 med 32 platser i varje omgång.104

Certifiering av upphandlare

SOI startade under våren 2012 en särskild utbildning, syftande till certifiering av upphandlare. Certifieringen vill bidra till att höja professionens status, höja kompetensen hos professionens med- arbetare, skapa kvalifikationskriterier för arbetsgivare samt bidra till en kvalitetshöjning inom hela den offentliga sektorn. Antagnings- kraven är relativt högt satta eftersom strävan är att de som ansöker också ska klara av examinationen. I princip bör den sökande ha en akademisk utbildning eller motsvarande kunskaper. Examinator- erna består av experter inom upphandlingsområdet. SOI bedömer

101Kvalificerad yrkesutbildning (Ky-utbildning) är Yh-utbildningarnas föregångare. Ky- utbildningar har funnits i cirka 15 år, medan de första Yh-utbildningarna startade hösten 2009. Så småningom kommer alla utbildningar inom yrkeshögskolan att vara Yh-utbild- ningar, men under en övergångsperiod (längst fram till 2013) kommer båda utbildnings- formerna att finnas.

102Statistik inhämtad från Yh-myndigheten.

103Myndigheten för yrkeshögskolan, Utbildningar inom yrkeshögskolan – Utbildnings- platser som avslutas 2012–2018.

104Uppgiften inhämtad från Myndigheten för yrkeshögskolan.

204

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

att det kommer att hållas tre till fyra examinationstillfällen per år med tio personer per gång.105

Den som certifieras ska motsvara högt ställda krav på följande fem kompetensområden; affärsmannaskap, juridik, organisations- kunskap, ekonomi/kalkyler. Personen ska ha utredningsförmåga samt analytisk och kommunikativ kompetens. Särskild vikt läggs vid problemidentifikation, kalkyl- och värdeberäkningar, organisations- kunskap, marknadsanalys samt informations- och kommunikations- teknik.

3.6.5Forskning

Den offentligt finansierade forskningen uppgick 2012 till drygt 37 miljarder kronor eller cirka 1 procent av BNP. Den största delen av de statliga forskningsmedlen tillförs universitet och högskolor. Samtliga statliga universitet och högskolor har egna forsknings- resurser och bedriver forskning.106 De stora lärosätena bedriver undervisning och forskning inom ett stort antal områden. De mindre lärosätena satsar ofta på ämnesområden som exempelvis har relevans för det lokala näringslivet eller inom specifika ämnes- områden. Universitetens eller högskolornas styrelser fattar beslut om strategiska satsningar och omprioriteringar i avsikt att få till stånd starka forskningsmiljöer. Styrelserna ska också stimulera universitetet eller högskolan till att profilera sig, samt ta initiativ till nationella och internationella utvärderingar av forskningsverksam- heten. Ansvaret för forskningen ligger dock hos fakultetsnämnd- erna som består av vetenskapligt meriterade personer.

Forskningsområdet offentlig upphandling

Offentlig upphandling är, relativt andra forskningsinriktningar, ett begränsat forskningsområde i Sverige. Inom nationalekonomin finns en handfull forskare vid respektive Umeå och Örebro universitet, Södertörns Högskola och Statens Väg- och Transport- forskningsinstitut som har offentlig upphandling som sitt huvud- sakliga forskningsområde. Forskningen är i huvudsak empirisk och

105Det kostar cirka 7 000 kr att bli certifierad av SOI varav 1 000 kr för prövning av ansökan.

106Forskning och forskarutbildning bedrivs också hos följande enskilda utbildnings- anordnare: Chalmers tekniska högskola AB, Stiftelsen Högskolan i Jönköping och Handelshögskolan i Stockholm.

205

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

bygger på data som omfattar upphandlingar genomförda av svenska myndigheter och enheter. Forskningen har hittills bland annat genererat kunskaper om hur anbudsgivarna reagerar på olika för- utsättningar i upphandlingen, upphandlingen som miljöpolitiskt styrinstrument, konkurrensutsättning av äldreomsorg, utvärderings- grunder och utvärderingsmodeller, karteller och specifikt Ban- och Vägverkens upphandlingar. Juridisk forskning med fokus på offentlig upphandling bedrivs i begränsad omfattning vid bl.a. Göteborgs, Stockholms och Umeå universitet.

På teorinivå finns en hyggligt bred kunskap om offentlig upp- handling som ett resultat av internationella studier, men dessa har i huvudsak ett amerikanskt fokus. De juridiska (och institutionella) förutsättningarna i USA skiljer sig dock avsevärt från motsvarande kontext inom EU, varför det finns stora behov av utökad forskning utifrån ett EU-perspektiv.

Upphandlingsutredningens arbete för ökade satsningar på forskningsområdet

Regeringen lägger vart fjärde år fram en forsknings- och innovations- proposition, med förslag till prioriteringar för den kommande fyra- årsperioden. Den nu aktuella forsknings- och innovationspropo- sitionen innehåller prioriteringar för perioden 2013–2016.107 Upp- handlingsutredningen gjorde i februari 2012 ett inspel inför arbetet med den nämnda propositionen, avseende behovet av ytterligare forskning inom området offentlig upphandling.108 Utredningen konstaterade att det bedrivs forskning om offentlig upphandling i mycket begränsad omfattning och påtalade behovet av att bredda forskningsfältet och samtidigt stärka den tvärvetenskapliga forsk- ningen. Utredningen föreslog därför att ytterligare minst 10 miljoner kronor årligen skulle satsas på forskning om offentlig upphandling. Forskningspropositionen innehöll tyvärr inga specifika förslag om satsningar inom upphandlingsområdet. Men då propositionen är relativt allmänt hållen är det utredningens förhoppning att det ska ges ökat utrymme för forskningssatsningar inom området offentlig upphandling.

107Prop. 2012/13:30 Forskning och innovation.

108Upphandlingsutredningens skrivelse med dnr Fi 2010:06/2012/15.

206

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Forskningsfinansiärer

Det finns fyra myndigheter som i huvudsak finansierar forskning i Sverige, nämligen Vetenskapsrådet, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och Verket för innovations- system (Vinnova). Vinnova fördelade under 2010 cirka 1,9 miljarder kronor, främst till behovsmotiverad forskning inom verksamhets- områdena teknik, transporter, kommunikation och arbetsliv. Vinnova har tidigare endast i begränsad utsträckning gett stöd till projekt kopplade till offentlig upphandling.109 Under de senaste åren har emellertid s.k. efterfrågestyrda innovationsprocesser allt mera uppmärksammats, både i den akademiska litteraturen och i det praktiska arbetet hos innovationsmyndigheter i olika länder. Därvid har det också varit naturligt att beakta innovations- efterfrågan inom offentlig sektor.

Utöver dessa forskningsfinansiärer finns flera andra myndig- heter som finansierar forskning inom olika områden. Forsknings- medlen utgör då vanligtvis en mindre del av myndighetens anslag. Konkurrensverket ska, tillsammans med Rådet för forsknings- frågor, stimulera forskning inom konkurrens- och upphandlings- området samt medverka till att forskningen utvecklas kvalitativt och kvantitativt. Rådet är beredningsorgan vid Konkurrensverkets bedömningar om stöd till forskning och ska tillföra Konkurrens- verket sådana resultat från utvecklingen inom de ekonomiska och juridiska vetenskaperna som kan ha betydelse för verksamheten. Regeringen har tidigare uttryckt att det finns ett behov av ökade satsningar på forskning om upphandling.110

Konkurrensverket ska i första hand använda forskningsmedlen till att finansiera forskningsprojekt på universitet och högskolor, men även till uppdragsforskning, seminarier och andra informations- insatser om forskningens resultat. Under 2012 delades drygt tio miljoner kronor ut till olika forskningsprojekt inom konkurrens och upphandling. Tre projekt var inom området offentlig upp- handling.111

109Regeringen gav redan 2006 Nutek och Vinnova i uppdrag att i samråd med NOU utreda hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation och kreativ förnyelse. Redovisning skulle utformas så att den kunde utgöra underlag för en policy med riktlinjer för offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse.

110Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen 2009.

111Uppgifter inhämtade från Konkurrensverket.

207

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Upphandlingsstödutredningen har i delbetänkandet bedömt att det föreligger ett stort behov av forskning om offentlig upp- handling och menar att frågan om vilken myndighet som bör förvalta forskningsmedel till offentlig upphandling är avhängigt storleken på medlen. Om substantiella nya medel tillskjuts för forskning om offentlig upphandling bör dessa disponeras av det föreslagna samordnade upphandlingsstödet som då bör inrätta ett särskilt råd för forskning.

Upphandlingsstödutredningen anser vidare att, om inga substantiella nya medel tillskjuts, bör Konkurrensverket behålla ansvaret för forskningen om offentlig upphandling. I det fallet bör det samordnade upphandlingsstödet nominera tre av ledamöterna i Konkurrensverkets råd för forskning. Likaså bör personal från det samordnade upphandlingsstödet delta i beredningen av forsknings- ansökningar utifrån samma förutsättningar som Konkurrensverkets tjänstemän.112

3.6.6Upphandlingsutredningens bedömning

Utbildning

Offentlig upphandling präglas av krav på bred kompetens hos utövarna på en rad områden, som juridik, ekonomi, teknik, miljö och sociala hänsyn. Kunskap på dessa områden är på många sätt en färskvara och måste ständigt uppdateras. I dag finns bara enstaka kurser om offentlig upphandling på högskolenivå, i stort sett samt- liga inom ämnesområdet juridik. Inom ämnesområdet ekonomi saknas helt inriktning mot området offentlig upphandling. Utred- ningens analyser visar att kompetensbrister av olika slag leder till allvarliga problem och brister inom den offentliga upphandlingen. Konsekvenserna är att det blir svårare att göra goda affärer, vilket bl.a. leder till sämre hushållning med skattemedlen.

Mot bakgrund av den offentliga upphandlingens omfattning är det svårt att förstå att så begränsade resurser avsätts till forskning och utbildning på området. En kvalificerad utbildning i offentlig upphandling på universitetsnivå – förslagsvis på avancerad nivå – skulle verksamt bidra till att på sikt höja kompetensen och kun- skaperna hos dem som arbetar som upphandlare. Rekryteringen av upphandlare med en mer ämnesöverskridande kunskap, och där-

112 Upphandlingsstödets framtid, SOU 2012:32, s. 191.

208

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

med för offentlig upphandling bättre anpassad kompetens, skulle i hög grad underlättas.

Initiativet om en certifiering av upphandlare är lovvärt men är främst riktat till de som redan har hör kompetens inom offentlig upphandling. Det kan därför inte ersätta behovet av kvalificerad utbildning på universitetsnivå. De specifika kunskapskrav som SOI tagit fram för certifieringen av upphandlare är enligt Upphand- lingsutredningens bedömning ett gott exempel på vad kompetenta upphandlare bör behärska. Kunskapsbehovet är brett, inte minst därför att en offentlig upphandlare ska kunna upphandla de mest skilda varor och tjänster, även byggentreprenader och därtill inom ramen för en lagstiftning som både är europeisk och nationell. En god upphandlare måste ha ett affärsmässigt sinnelag, vara analytisk och kreativ, allmänbildad, lösningsorienterad samt ha ett struktu- rerat arbetssätt. En god kommunikativ förmåga är också central. Utöver de personliga egenskaperna krävs bred kunskap om det offentliga, bl.a. avseende lagstiftningen om offentlighet och sekretess samt mutbrott men även statskunskap för att rätt förstå den politiska organisation som upphandlaren är satt att arbeta inom. Vidare krävs kunskap om EU-rätten, liksom allmän civilrätt och avtalsrätt.

Med hänsyn till de växlande arbetsuppgifter som en upphandlare ställs inför kräver yrket en akademisk bakgrund eller motsvarande kunskaper. Enligt utredningens mening kräver ett arbete som offentlig upphandlare en kombinationsutbildning med juridik, ekonomi och teknik som bas. Slutsatsen blir att en utbildning i offentlig upphandling bör ligga på avancerad nivå. Det blir då möjligt för grupper med olika grundutbildningar/ämnesbakgrund att söka, exempelvis ingenjörer, ekonomer, jurister och praktiker med några års erfarenhet inom yrket. Utbildningen kan med fördel bestå av olika block som inte behöver läsas i följd under samma läsår. En student kan då påbörja utbildningen ett läsår för att avsluta den ett annat. Ett sådant upplägg kan underlätta studier för yrkesverksamma personer.

Upphandlingsutredningen har i en annan del av betänkandet uttalat sig till förmån för ökad samverkan mellan olika upphand- lande myndigheter och enheter (se avsnitt 3.5). Vid inköpssam- verkan kan man dra nytta av den samlade kompetensen hos personer med olika bakgrund och erfarenheter för att möta de olika behov som upphandlingar av olika slag kräver. Utöver utbildningar på avancerad nivå inom universitetsutbildningen är det därför av

209

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

vikt att utbildning inom området offentlig upphandling sprids på olika nivåer i utbildningssystemet såsom på grundnivå i högskola, i yrkeshögskolan samt privata kursanordnare.

Som redovisats ovan finns det i dag ingen sammanhållen utbild- ning inom ämnesområdet offentlig upphandling. Många universitet och högskolor ställer sig dock positiva till utbildningssatsningar inom offentlig upphandling och instämmer i den kompetensbild som utredningen redogjort för avseende vad som bör ingå i en sådan utbildning.

Stockholms och Göteborgs universitet, som har specialkurser i offentlig upphandling inom ramen för juristprogrammet, har båda pekat på kursernas popularitet. Det är därför utredningens för- hoppning att detta betänkande kan bidra till att olika universitet och högskolor på eget initiativ ger prioritet åt utbildningar inom upphandlingsområdet. En förutsättning torde dock i de flesta fall vara att budgetramarna för grundutbildningen höjs eller att annan utbildning stryks – detta på grund av att många lärosäten fått se sina anslag reducerade. Eftersom det finns starka behov av en kompetenshöjning inom området föreslår Upphandlingsutred- ningen att regeringen därtill gör en riktad satsning på utbildning i offentlig upphandling. Staten bör därför finansiera professurer inom ämnesområdet, inledningsvis under en femårsperiod. Med hänsyn till att området spänner över många olika ämnen bör detta återspeglas i professurernas inriktning som lämpligen bör vara i juridik, ekonomi och samhällsvetenskap.

Uppdragsutbildning

Det finns, enligt Upphandlingsutredningens mening, starka skäl för staten att ta ansvar för att höja och utveckla upphandlings- kompetensen i Sverige. Som ett komplement till förslaget ovan att bredda utbildningen på universitetsnivå kan uppdragsutbildning vara ett bra medel. En förutsättning för att uppdragsutbildning ska kunna ges på uppdrag av en statlig myndighet är dock, enligt uppdragsutbildningsförordningen, att det går att definiera en bestämd kategori av personer. Enligt Upphandlingsutredningens mening kan en sådan definition exempelvis inbegripa personer med akademisk bakgrund med erfarenhet av offentlig upphandling, krav på offentlig anställning, viss arbetslivserfarenhet m.m. Eftersom det ännu inte finns praxis kring denna bestämmelse är det dock svårt

210

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

att avgöra hur snäv avgränsningen av definitionen måste vara. För- arbetena ger heller ingen ledning.

Ansvaret för uppdragsutbildningen bör ligga på det samordnade upphandlingsstödet. Denna myndighet förväntas besitta den nöd- vändiga överblicken över hela upphandlingsområdet och därmed den kompetens som krävs för att sätta ramarna för utbildningen.

Om det skulle visa sig att uppdragsutbildning av ovan angivna skäl inte är en framkomlig väg, återstår möjligheten att det sam- ordnade upphandlingsstödet upphandlar utbildningen i konkurrens.113

Forskning

Kunskapsbristerna inom området offentlig upphandling är stora. En viktig orsak är den hittills mycket begränsade forskningen på området. Samhällets behov av analys och kunskap om effekterna av den offentliga upphandlingen kan bara mötas genom att avsevärt bredda forskningen, både vad avser teori men framförallt empiri. Att inrätta professurer som ansvarar för och leder forskning och forskarutbildning i olika ämnen inom området offentlig upphand- ling är en grundförutsättning för att det allmänna ska få ett långt bättre och mera välgrundat underlag för den roll som upphand- lingen spelar. Forskning inom ämnen som juridik, ekonomi och samhällsvetenskap kan bidra med värdefull ny kunskap. Ett område där behovet av forskning är extra stort gäller frågan om, när och hur offentlig sektor bör konkurrensutsätta sina olika verksamheter. Det rör sig om komplexa situationer som noga måste analyseras, inte bara utifrån ekonomiska, administrativa och juridiska utgångs- punkter. Det är minst lika viktigt att beakta både de kort- och långsiktiga konsekvenserna välfärdsservicen och samhället i stort.

Ett annat område, där ytterligare forskning behövs, avser vilken roll den offentliga upphandlingen kan spela jämfört med andra styrmedel i arbetet för en mer hållbar utveckling. Forskning behövs också för att skapa större klarhet på områden där olika uppfatt- ningar torgförs – ofta utan vetenskapligt stöd – om den offentliga upphandlingens effektivitet. Ett sådant exempel är de samordnade ramavtalens inverkan på små och medelstora företags möjligheter att delta i offentliga upphandlingar och ramavtalens betydelse för små myndigheter.

113 Privata högskolor är inte styrda av uppdragsutbildningsförordningen.

211

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Ökad forskning skulle också kunna öka olika yrkesgruppers förståelse för hur en professionell rollfördelning inom upphand- lingen bör se ut. En breddad forskning utgör vidare grunden för en angelägen metodutveckling inom olika områden, inte minst på det sociala området.

Forskning behövs enligt utredningen således i bl.a. rättsveten- skap, nationalekonomi, företagsekonomi, miljövetenskap, arkitektur, design, beteendevetenskap, hälso- och sjukvård samt vård och omsorg. Behovet är stort av tvärvetenskapliga ansatser eftersom många av de frågeställningar som berörs är komplexa och kräver studier inom många olika discipliner.

Upphandlingsutredningen anser sammanfattningsvis att behovet av forskning på upphandlingsområdet är omfattande och bör ges hög prioritet.

Forskningsfinansiärer

För att förbättra förutsättningarna för forskning på det aktuella området bör, förutom riktade anslag till universitet, högskolor och Konkurrensverket, det föreslagna nya samordnade upphandlings- stödet få väsentligt ökade forskningsanslag. För att kunna uppnå kritisk massa, vilket bl.a. behövs för att säkra kvaliteten på forskningen och för att möjliggöra tvärvetenskapliga projekt, krävs att medel avsätts för finansiering av minst tiotalet större projekt årligen. Med utgångspunkt från den schablon för forsknings- finansiering som Konkurrensverket tillämpar skulle det motsvara 10–15 miljoner kronor per år i ytterligare anslag.

Upphandlingsutredningen instämmer i Upphandlingsstödutred- ningens förslag att nya forskningsmedel på upphandlingsområdet bör disponeras av det föreslagna nya samordnade upphandlings- stödet, dvs. om substantiella nya medel tillskjuts för ändamålet och stödets kompetens breddas och fördjupas. Upphandlingsstödet eller Konkurrensverket bör också få i uppgift att samla in och göra tillgänglig sådan upphandlingsforskning som är relevant för upp- handlande myndigheter och enheter.

Extra medel till det föreslagna samordnade upphandlingsstödet kan kompletteras med medel både till Vinnova och till Vetenskaps- rådet, i syfte att möjliggöra en specialutlysning med inriktning mot offentlig upphandling. Vinnova har ansvar för innovationsfrågor – ett område där upphandlingen kan spela en viktig roll. Vetenskaps-

212

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

rådet är en av de mer prestigefulla forskningsfinansiärerna i Sverige. En specialutlysning via rådet skulle utgöra en signal om upphand- lingsområdets betydelse och kunna attrahera forskare som normalt inte identifierat Konkurrensverket som forskningsfinansiär.

Forskning om offentlig upphandling lider i dag stort av den bristfälliga statistik som finns. Med det förslag om förbättringar i statistiken som Upphandlingsutredningen presenterar kommer förutsättningarna för forskningen att förbättras (se kapitel 10).

3.7Elektronisk upphandling

3.7.1Inledning

Det är en spridd uppfattning att offentlig upphandling är krånglig och innebär omfattande processer som kräver mycket manuellt och därmed tidsödande arbete för både upphandlande myndigheter och leverantörer. De pappersbaserade processerna medför att det är lätt att göra fel när ett anbud ska utformas. Anbudsgivaren förbiser inte sällan att fylla i en ruta eller glömmer att skicka med ett dokument. Sådana formaliafel leder i många fall till att anbudet i fråga förkastas. Konsekvensen är att anbudsgivaren inte får chansen att konkurrera om affären och att den upphandlande myndigheten går miste om en potentiellt god affär.

Manuella, pappersbaserade processer minskar de upphandlande myndigheternas och enheternas överblick och kontroll över vilka upphandlingar som genomförts och därmed vilka kontrakt som är i kraft. Detta kan i sin tur leda till att uppföljningar och utvärde- ringar blir svåra att utföra på ett konsekvent sätt.

En lösning på de beskrivna problemen utgörs av en övergång till användandet av elektroniskt systemstöd i upphandlingsarbetet. Det finns goda erfarenheter av att väl utformade it-lösningar leder till en betydande effektivisering av upphandlingsverksamheten. Transak- tionskostnaderna minskas, och detsamma gäller för felkällorna.

En förutsättning för att en övergång till e-upphandling ska vara framgångsrik, är dock att själva processen hanteras som en del av den övergripande strategin inom den upphandlande myndigheten eller enheten.

Utvecklingen på området går enligt flera studier förvisso åt rätt håll. Allt fler upphandlande myndigheter och enheter har insett fördelarna med it-baserade verktyg och använder, eller planerar att

213

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

införskaffa sådana till stöd för sitt arbete. Ska Sverige bli bäst i världen på att använda den digitala tekniken inom upphandlings- området måste utvecklingen gå än snabbare än vad som är fallet i dag.114

Det kommande avsnittet innehåller först en kortfattad redo- görelse över innehållet i delbetänkandet, inklusive remissinstans- ernas synpunkter. Därefter finns en genomgång av viktiga begrepp och något om lagstiftningen på området. Avsnittet innehåller också en redogörelse för vilka aktiviteter som pågår på området. Efter det redogörs för olika möjligheter och risker med en övergång till elektroniska system. I det sammanhanget beskrivs några goda exempel. Utredningens överväganden kommer sist i avsnittet.

3.7.2Delbetänkandet och remissinstansernas synpunkter

Under utredningsarbetet pekade nästan samtliga intressentgrupper ut elektronisk upphandling som ett viktigt medel för att förenkla och effektivisera den offentliga upphandlingen. Företagens och näringslivsorganisationernas inställning till e-upphandling var över- lag positiv.

Från de upphandlande myndigheternas och enheternas sida efterfrågades ökad information och vägledning om e-upphandling. Exempelvis önskade man information om vilka programvaror och stödprogram för införskaffandet som finns samt hjälp med krav- ställning vid inköp, utvärdering och implementering av olika it- verktyg.

Det angavs att utredningens fortsatta arbete skulle ske i sam- arbete med Kammarkollegiet i syfte att underlätta ett snabbt genomförande av elektronisk upphandling i Sverige.

Remissinstanserna instämde i stort med att elektronisk upp- handling har potential att bidra till förenklingar och effektivise- ringar för alla.

Det framfördes bl.a. att den underlättar inlämnandet av statistik- uppgifter, förenklar prisjämförelser samt har positiv inverkan på små och medelstora företags intresse och möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. Det anfördes också att införandet av elektronisk upphandling borde vara ett självklart strategiskt beslut för att uppnå effektivare inköp.

114 Det är målet enligt it i människans tjänst - En digital agenda för Sverige, Diarienummer 2011/342/ITP.

214

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

E-upphandling är en övergripande benämning för IKT115-baserad – i stället för pappersbaserade förfaranden – kommunikation och behand- ling i hela upphandlingskedjan. E-upphandling innebär att elektroniska processer införs för att understödja de olika faserna i ett upphandlings- förfarande – offentliggörande av meddelanden om upphandling, till- handahållande av förfrågningsunderlag, inlämning av anbud, utvärde- ring, tilldelning, order, fakturering och betalning.116

Vad som kännetecknar en fullständigt elektronisk upphandlings- process är att informationen i förfrågningsunderlaget och anbuden bara behöver registreras en gång, för att sedan bearbetas på olika sätt. Processen kan vara formulärbaserad, dvs. underlagen skapas och registreras direkt i systemet, eller dokumentbaserad, vilket innebär att informationen utformas i separata dokument som i sin tur överförs elektroniskt. I det senare fallet måste kvalificering och utvärdering av anbuden göras manuellt eller separat i ett annat system.

När man talar om e-upphandling avser man fasen fram till kontrakt, dvs. pre award procurement. Det är således den del av processen som upphandlingsdirektiven reglerar.

Med e-handel, post award procurement, avses de elektroniska processer som rör beställningar, leveranser och fakturahantering.117 E-handel är följaktligen den del av upphandlingsprocessen som är närmast förknippad med den upphandlande myndighetens eller enhetens ekonomisystem. Elektroniska plattformar kan ha olika beståndsdelar men de varianter som förekommer innehåller ofta en möjlig koppling till ett upphandlingssystem, en annonsportal eller beställnings- och faktureringsmoduler.

Som bilden ovan visar har de flesta upphandlande myndigheter och enheter sin avtalsdatabas, dvs. den samlade informationen om vilka avtal som upphandlats och som är i kraft, i ett separat elektroniskt system.118

Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet ger vägledning för den del av den elektroniska processen som rör upphandling. ESV

115Informations- och kommunikationsteknologi.

116Europeiska kommissionen, Grönbok om en ökad användning av elektronisk upphandling i EU, Bryssel den 18.20.2010, KOM (2010)571 slutlig. Det bör observeras att den svenska versionen innehåller en felöversättning av begreppet procurement process, här inbegrips både pre-award respektive post-award. Rätteligen bör upphandlingsprocessen utgå till förmån för inköpsprocessen, se vidare nedan för en diskussion kring skillnaden mellan dessa begrepp.

117Definitionen baseras på Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiets, ESV:s och SKL:s definitioner av begreppet i samarbetet som bedrivs inom organisationen SFTI.

118Det bör observeras att det inte är fråga om några öppna, offentliga databaser. Det är upphandlande myndigheters och enheters interna organisation som beskrivs.

216

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

stödjer de statliga myndigheternas införande av e-handel. SKL svarar för motsvarande stöd till kommuner och landsting.119 Single Face to Industry (SFTI) är ett samarbete mellan de nämnda myndig- heterna och SKL, som tidigare främst arbetat med att främja förut- sättningarna för elektronisk handel i syfte att skapa en kostnads- effektivare hantering av beställnings- och fakturaprocesserna och som numera arbetar på motsvarande sätt även med e-upphandlings- processen. Arbetet är framförallt inriktat på att ta fram öppna standarder för elektronisk affärskommunikation. Några exempel på öppna standarder som SFTI utvecklat är svefaktura120, svekatalog och sveorder.

Ett centralt begrepp i samband med e-upphandling är elektroniska signaturer eller elektroniska underskrifter, som är det svenska begreppet. En underskrift kan vara aktuell dels vid inläm- nandet av anbudet och dels vid underskrift av kontraktet. Förutom det självklara syftet att kontrollera identiteten på den som skriver under kan elektroniska underskrifter också utgöra en del i den säkerhetslösning som ska förhindra att anbuden blir tillgängliga för någon obehörig. Ännu återstår vissa frågor att lösa kring använd- ningen av elektroniska underskrifter i samband med e-upphandling, t.ex. hur man på ett smidigt sätt och med en hög grad av automatik ska kunna kontrollera behörigheten när någon annan än firma- tecknaren skriver under anbudet eller kontraktet.

Elektroniska kataloger är i upphandlingssammanhang ett format för att organisera och presentera pris- och produktinformation på ett sätt som är gemensam för alla deltagande anbudsgivare och som lämpar sig för elektronisk behandling. Elektroniska kataloger är en av nyheterna i förslagen till nya upphandlingsdirektiv, se mer om förslagen i nästa avsnitt.

Vad säger LOU och LUF om elektronisk upphandling?

I LOU och LUF används inte begreppet elektronisk upphandling. I lagarna regleras i stället kommunikationen mellan myndig- heterna/enheterna och anbudssökanden/anbudsgivarna. Ett begrepp som finns definierat i lagarna är elektroniska medel. Med elektroniska medel avses medel som överför signaler via tråd eller

119Se t.ex. SKL och ESV, E-handel – Redovisning och juridik, Kommentus Förlag 2006, ESV 2006:19.

120Svefaktura (SFTI Basic Invoice version 1.0) är statens standard för e-faktura, 3 § VERVAFS 2007:1.

217

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska över- föringsmedier.121 Information om hur anbud ska lämnas måste alltid finnas med i annonsen eller förfrågningsunderlaget. Det är ingen skyldighet att använda elektroniska medel för kommunika- tionen utan de upphandlande myndigheterna och enheterna väljer fritt om anbud ska lämnas skriftligen eller med elektroniska medel. Tidsfristerna för att lämna anbud får förkortas om den upphand- lande myndigheten beslutat att anbuden ska lämnas elektroniskt.

Vidare är det särskilt angivet att om elektroniska medel används så ska dessa vara icke-diskriminerande, allmänt tillgängliga och möjliga att använda tillsammans med sådan maskin- och program- vara som i allmänhet används.122 På grund av den absoluta anbuds- sekretessen krävs att de upphandlande myndigheterna och enheterna kan ta emot anbudsansökningar och andra relaterade dokument på ett säkert sätt. Utrustningen som används för mottagande måste därför vara försedd med säkerhetsanordningar.123 Som exempel anges att upphandlande myndigheter kan kräva att anbuden ska vara försedda med en avancerad elektronisk signatur.124

Elektronisk auktion är ett särskilt förfarande som kan användas i det avslutande skedet av en upphandling. 125 Upphandlingen kan t.ex. inledas genom ett öppet förfarande och den upphandlande myndigheten eller enheten utvärderar anbuden i enlighet med förfrågningsunderlaget. De anbudsgivare som lämnat godtagbara anbud, dvs. som uppfyller samtliga krav, inbjuds att delta i auktionen. Därefter tar den elektroniska auktionen vid och resulterar etappvis i nya lägre priser, eller andra värden såsom leveranstid.126 Elektro- niska auktioner har hittills använts i relativ liten omfattning i Sverige.127

1212 kap. 6 § LOU. LUF.

1229 kap. 2 § LOU.

1239 kap. 3 § LOU.

124Enligt lagen (2000:832) om elektroniska signaturer. En avancerad elektronisk signatur måste vara uteslutande knuten till undertecknaren. Undertecknaren kan identifieras genom den. Den är skapad på ett sådant sätt att undertecknaren har kontroll över signaturen. Ändringar i den elektroniska signaturen kan upptäckas.

1252 kap. 6 a § LOU samt kap. 5 a LOU och LUF.

126Auktionen kan avslutas på tre sätt; vid en från början fastställd tidpunkt, när det inte längre kommer fram nya priser eller när de från början fastställda antalet auktionsetapper har genomförts. Förfrågningsunderlaget ska givetvis innehålla samtliga förutsättningar för hur hela upphandlingen, inklusive hur den elektroniska auktionen ska gå till. Möjligheten att använda elektroniska auktioner infördes i LOU och LUF först den 15 juli 2010 och då för upphandlingar såväl över som under EU:s tröskelvärden.

127De som utredningen känner till rör samtliga telefoni.

218

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

3.7.4Vad händer på området elektronisk upphandling?

Pågående initiativ inom EU

Området elektronisk upphandling har varit prioriterat inom unionen sedan en längre tid. Den har bl.a. kommit till uttryck i en särskild grönbokskonsultation128 och i förslagen till nya upphand- lingsdirektiv (se nedan).

EU-kommissionen har utvecklat en digital agenda för Europa.129 Agendan innehåller bl.a. 16 nyckelåtgärder i syfte att uppnå var- aktiga ekonomiska och sociala vinster med hjälp av en digital inre marknad, baserad på snabbt och ultrasnabbt internet och interope- rabla tillämpningar. Åtgärder som har direkt koppling till offentlig upphandling handlar om en fortsatt översyn av standardiserings- politiken.130 Ändringar av direktivet i fråga om elektroniska signa- turer och lagstiftningen om ömsesidigt erkännande av e-identifiering och e-autentisering har aviserats som ett sätt att snabba på utveck- lingen av elektroniska hjälpmedel 131

Kommissionen har också tagit fram en strategi för e-upphand- ling.132 I strategin finns femton konkreta åtgärder för att främja elektroniska lösningar. Kommissionen konstaterar att övergången till en fullständig elektronisk upphandlingsprocess inte främst är en teknisk utmaning utan framförallt en ekonomisk och politisk utmaning, som inte kan övervinnas utan ett starkt engagemang på högsta politiska nivå. Förutom detta är avsaknaden av standarder det största hindret mot ökad användning av e-upphandling.

Kommissionen har låtit inrätta en expertgrupp för e-upphand- ling, e-TEG.133 Gruppen, som inledde sin verksamhet i början av 2012, har till uppgift att ta fram en rapport med rekommendation om vilka åtgärder som behöver vidtas för att stödja framväxten av moderna elektroniska lösningar för offentlig upphandling. Gruppen ska också lämna förslag om hur dessa bör vara utformade för att

128Europeiska kommissionen, Grönbok om en ökad användning av e-upphandling i EU, KOM(2010) 571 slutlig.

129En digital agenda för Europa, Bryssel 2010-08-26, KOM(2010)245 slutlig/2.

130Här avses det arbete som sker inom ramen för de europeiska standardiseringsorganen i deras samarbete med internationella dito, se vitbok om en moderniserad IKT-standardisering i EU – vägen framåt, Bryssel den 2009-07-03, KOM(2009)324 slutlig.

131KOM (2012) 238 slutlig.

132European commission, Communication from the Commission to the Eruopean Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions A strategy for e-procurement, Brussels 2012-04-20, COM(2012) 179 final.

133Expert Group on Pre-Awarding E-procurement, European Commission, Internal Market and Services DG, Brussels, 29.07.2011.

219

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

underlätta för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. De små och medelstora leverantörernas perspektiv ska särskilt beaktas.134 Samtidigt fick ett konsultbolag i uppdrag att samla in och sammanställa fakta och goda exempel kring e-upphandling. Resultatet av detta uppdrag har ännu inte nått sin slutliga form. Ett utkast publicerades dock i december 2012 under namnet The Golden Book of Good Practice.135

Andra projekt som har en koppling till e-upphandling, är t.ex. konsortiet Pan-European Public Procurement Online, (PEPPOL). Projektet startades 2008 och syftade till att alla företag inom EU i framtiden ska kunna kommunicera elektroniskt med alla myndig- heter i samtliga medlemsstater.136 Det övergripande målet är att öka effektiviteten och minska transaktionskostnaderna. PEPPOL har för ändamålet t.ex. utvecklat en öppen standardiserad elektronisk plattform. ESV deltar i arbetet från Svensk sida.

Standarder har hittills huvudsakligen utvecklats för e-handels- processen. En särskild satsning på framtagande av standarder på upphandlingsområdet sker inom den europeiska standardiserings- organisationen CEN. Det sker framförallt i workshop-form, i vad som kallas CEN/BII.137 Sverige deltar aktivt i arbetet genom SFTI. Exempelvis de tidigare nämnda standarderna svekatalog, sveorder m.fl. baseras på denna standard.

Förslagen till nya upphandlingsdirektiv

Förslagen till nya upphandlingsdirektiv innehåller bestämmelser om att all kommunikations- och informationsutbyte ska ske i elektronisk form.138 Bestämmelserna är dock primärt begränsade till att gälla själva anbudslämnandet och berör inte de delar av upphandlingsförfarandet som gäller kvalificering, utvärdering eller

134Avsikten var att arbetsgruppen skulle presentera resultatet i december 2012. Eftersom förhandlingarna om nya upphandlingsdirektiv inte var färdiga har presentationen av arbetet skjutits upp.

135Utkastet är framtaget av PriceWaterhouseCooper och hittas på EU Kommissionens direktoratet för inre marknadens webbsida (per den 23 januari 2013) http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/conferences/ 121214_e-procurement-golden-book_en.pdf.

136Projektet har nyligen avslutats och ett nytt projekt benämnt Open PEPPOL tagit vid. Se vidare på webbsidan http://www.peppol.eu/

137CEN workshop on Business Interoperability Interfaces for Public Procurement in Europe, se http://www.cenbii.eu/

138Artikel 19 det klassiska direktivförslaget, samt artikel 34 förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. Det bör observeras att bestämmelsernas slutliga utformning inte var färdigförhandlade när slutbetänkandet gick i tryck.

220

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

tilldelning av kontrakt. Det innebär således inte att medlems- staterna ska bli skyldiga att införa helt elektroniska processer, även om det står medlemsstaterna fritt att gå längre än vad förslagen säger.

I förslagen regleras kommunikationen mellan upphandlande myndigheter/enheter och anbudsgivare/anbudssökande. Liksom enligt nu gällande lagstiftning får de elektroniska lösningarna som används för kommunikation inte vara diskriminerande, de måste vara allmänt tillgängliga och möjliga att använda tillsammans med sådan maskin- och programvara som i allmänhet används. Defini- tionen av begreppet elektroniska medel är således inte förändrad.

I nu gällande direktiv finns en referens till elektroniska kata- loger139 i skälen (12). Det är inte avsikten att anbudsgivarna ska kunna sända in prislistor eller kataloger som de tagit fram för sin egen verksamhet, utan materialet som sänds in ska vara anpassat för den aktuella upphandlingen. Anbud får t.ex. inte innehålla andra varor eller tjänster än de som den upphandlande myndigheten efterfrågar. Det är den upphandlande myndigheten som bestämmer vilken utformning och vilket format som ska användas i varje enskild upphandling. Att bestämmelser om elektroniska kataloger nu föreslås föras in i upphandlingsdirektiven ska ses som en del av EU:s övergripande politik för att främja e-upphandling. Som för- slaget är utformat blir det dock frivilligt för medlemsstaterna att införa elektroniska kataloger.140 Det är dock möjligt för medlems- staterna att göra användningen av elektroniska kataloger obligato- risk för vissa typer av upphandlingar.

Som förslagen är utformade finns det möjlighet att skjuta på införandet av bestämmelserna om elektroniska medel i två år efter det att övriga bestämmelser ska vara införda.141 Den förlängda införandetiden gäller dock inte för de förfaranden som förutsätter elektronisk behandling. Beträffande dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner och elektroniska kataloger måste regler om elektronisk kommunikation införas inom den ordinarie genom-

139Elektroniska kataloger är som tidigare nämnts ett format för att organisera och presentera pris- och produktinformation på ett sätt som är gemensam för alla deltagande anbudsgivare och som lämpar sig för elektronisk behandling.

140Artikel 34 och beaktandesatserna 19 b och d samt 23 det klassiska direktivförslaget. Artikel 48 och beaktandesatserna 27 b och d samt 31 förslag till reviderat försörjnings- direktiv. Bestämmelsernas slutliga utformning var ännu inte fastställd när detta betänkande överlämnades till tryck.

141Artikel 92 det klassiska direktivförslaget respektive artikel 102 i förslag till reviderat försörjningsdirektiv. Förhandlingar om bestämmelsernas slutliga utformning pågick när betänkandet överlämnades till tryck.

221

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

förandetiden. Det blir troligen inte heller möjligt att skjuta upp obligatoriet för inköpscentraler.

Den s.k. grenomförandeutredningen har fått i uppdrag att ge förslag på hur bestämmelserna om elektronisk kommunikation och elektroniska kataloger bör genomföras i svensk rätt.142

Vad är på gång i Sverige?

Näringsdepartementet presenterade hösten 2011 It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige.143 Agendan är en sammanhållen strategi som syftar till att statens befintliga resurser ska utnyttjas bättre. I agendan föreslås ett nytt mål för it-politiken; Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.

Det finns ingen statlig myndighet i dag som har ett samlat ansvar för it-politiska frågor. Regeringen har därför tillsatt en kommission – Digitaliseringskommissionen – med uppdrag att verka för att målen i den digitala agendan uppnås. 144

Regeringen har också tagit fram en e-förvaltningsstrategi145 med fokus på effektivisering av statsförvaltningen som utgår från tre centrala värden: enkelhet, öppenhet och innovationskraft. Strategin innehåller mål om att fler myndighetstjänster ska ha öppna gräns- snitt, att myndigheternas digitala säkerhet ska öka och att myndig- heter ska samverka mer med varandra och med kommuner, företag och andra organisationer för att låta fler delta i utvecklingen av innovativa digitala tjänster

ESV leder och samordnar införandet av e-handel i staten.146 Senast vid utgången av 2013 ska inalles 170 statliga myndigheter hantera sina beställningar elektroniskt. ESV ger stöd till myndig- heter och information till näringslivet inför övergången och redo- visar löpande hur långt myndigheterna kommit. Kommunernas och landstingens införande har pågått successivt sedan slutet av 1990- talet. E-handel har redan införts i många kommuner och landsting, om än i varierande omfattning. Flertalet av kommunerna och landstingen har infört e-fakturering och införandet fortsätter successivt.

142Dir 2012:96, uppdraget ska redovisas den 1 april 2013.

143Dnr 2011/342/ITP.

144Dir. 2012:61 uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2015.

145Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvalt- ning, Näringsdepartementet 17 december 2012, N2012:37.

146Se även avsnitt 10.5 där ESV:s arbete redogörs för mer i detalj. ESV:s arbete kan följas på www.esv.se/amnesomrade/E-handel

222

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet ska bidra till att upphandlingens strategiska betydelse för den offentliga verksam- heten stärks.147 I uppdraget som Upphandlingsstödet fått ligger bl.a. att främja utvecklingen av elektronisk upphandling. Upphand- lingsstödet har t.ex. följt upp upphandlande myndigheters använd- ning av e-upphandling. Resultatet presenterades i en rapport i början av 2011.148 Sammanfattningsvis konstaterades att intresset för e-upphandling är stort och att övergången till ett elektroniskt upphandlingsförfarande går relativt snabbt. En ny undersökning presenterades under hösten 2012 som visar att 61 procent av de upphandlande myndigheterna infört e-upphandling.149

En vägledning om att införa elektronisk upphandling presente- rades 2012.150 En vägledning om att genomföra och delta i elektro- niska auktioner har också tagits fram.151 Upphandlingsstödet har därtill utvecklat en modell över den elektroniska upphandlings- processen som är tänkt att kunna användas som ett hjälpmedel vid införandet av elektronisk upphandling. 152 Vidare presenterades en rapport i november 2011 i vilken Upphandlingsstödet redogör för några kommuners och myndigheters erfarenheter och reflektioner kring elektroniskt stöd vid offentlig upphandling.153 Upphandlings- stödet medverkar också, som tidigare nämnts, i det nationella standardiseringsarbetet inom ramen för SFTI.

Upphandlingsstödet har därutöver påbörjat arbetet med att undersöka vilka lösningar som finns gällande autentisering och identitetskontroll av anbudsgivare och anbud. Undersökningen inbegriper samtliga EU:s medlemsstater. Arbetet ska utmynna i en vägledning som visar vilka lösningar som finns och dessutom inne- hålla stöd och vägledning inför en myndighets val av säkerhets- lösning. Avsikten är att vägledningen ska publiceras i februari 2013.

147Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Kammarkollegiet, Fi2011/5283 (delvis).

148Uppföljning av upphandlande myndigheters användning av e-upphandling, Rapport, Kammarkollegiet 2011-01-24.

149Uppgifter presenterade vid seminarium under Upphandlingsstödsdagen i regi av Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, den 16 november 2012.

150Kammarkollegiet, Att införa elektronisk upphandling, Vägledning, 2012:2.

151Kammarkollegiet, Elektronisk auktion – Vägledning, 2010:02.

152Kammarkollegiet, Modell över den elektroniska upphandlingsprocessen – från annonsering till kontrakt, Rapport.

153Kammarkollegiet, Erfarenheter av elektroniskt stöd vid offentlig upphandling- några kommuners och myndigheters reflektioner kring e-upphandling. Rapport 29 november 2011.

223

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

3.7.5Möjligheter och risker med samt hinder mot elektronisk upphandling

Det här avsnittet innehåller en övergripande redogörelse för möjligheter och risker med, samt hinder mot en övergång till elektroniska system. Några goda exempel finns också beskrivna. I detta arbete har utredningen bl.a. tagit del av rapporter, utvärde- ringar och analyser på temat elektronisk upphandling genomförda av ESV, SKL, Tillväxtverket, f.d. NUTEK, EU-kommissionen, SFTI, Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet m.fl. Några upp- handlande myndigheter som kommit långt på området har bistått med viktiga erfarenheter, bl.a. Växjö, Göteborg, Lidingö154, Skellefteå och Skövde kommuner, Västernorrlands läns landsting samt Inköp Gävleborg. Information har även erhållits från till- handahållare av e-upphandlingsverktyg.

Vilka är fördelarna med elektroniska system till stöd för upphandling och beställning?

Det bör påpekas att fördelarna med att använda elektroniska system naturligtvis varierar mellan olika typer av upphandlingar, vilken produkt som upphandlas, vilken bransch det är fråga om samt mellan upphandlingarnas storlek och komplexitet. Nedan listas de mest framträdande gemensamma fördelarna.

Minskade kostnader och en mer effektiv process

Den största fördelen med att använda elektroniska system som stöd i själva upphandlingsprocessen ligger i de besparingar i form av tid som kan göras. Tiden som sparas kan med fördel läggas på andra delar av upphandlingen, som till exempel uppföljning och utvärde- ring. Mest att vinna finns om hela processen sköts elektroniskt. Med hela upphandlingsprocessen avses upprättandet av förfrågnings- underlag, hanteringen av frågor och svar under anbudstiden, anbudsinlämningen, anbudsöppningen, kvalificeringen, utvärde- ringen, upprättandet av protokoll och tilldelningsbeslut, utskicken av tilldelningsbeslutet samt upprättandet av avtalet. Men det finns också en hel del tid att spara genom att använda elektroniskt stöd

154 Lidingö kommuns arbete med it-baserade processtöd för e-handel och e-upphandling beskrivs närmare i avsnitt 10.

224

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

för delar av processen. Sådana fördelar upplevs finnas med formulär- baserade system, dvs. där dokumenten skapas direkt i systemet.

Används ett e-upphandlingssystem finns t.ex. tid att tjäna på att använda mallar och standardtexter. Ett e-upphandlingssystem kan effektivisera arbetet genom att det blir enklare att hantera flera upphandlingsärenden samtidigt, eftersom verktyget ger god över- blick och utgör ett effektivt hjälpmedel vid bevakningen av olika tidsfrister samt beslutstidpunkter. Vidare kan beställare ute i verksamheterna bjudas in att arbeta i systemet på ett enkelt sätt. Öppnandet av anbud kan ta mycket tid i anspråk, särskilt vid stora och komplicerade upphandlingar. Om detta moment kan skötas elektroniskt leder det till betydande tidsbesparing. Andra moment, som upplevs tidskrävande, är kvalificeringen av anbudsgivarna. Här kan e-upphandlingssystemet bistå när det gäller t.ex. kontroll av anbudsgivarnas ekonomiska ställning, att skatter är betalda och att respektive företag är registrerat.

För anbudsgivarna leder möjligheten att lämna anbuden elektro- niskt till minskad risk för formella fel men också till att tiden för postgången inte behöver medräknas i anbudstiden. Administra- tionen blir också enklare hos anbudsgivaren och färre dokument i pappersform är förstås bättre ur miljösynpunkt. När anbudet är inlämnat är det möjligt att snabbt och enkelt få bekräftelse på att det kommit in till den upphandlande myndigheten. I Sverige tillämpas en lösning som innebär att anbudsgivarens underskrift kan vara elektronisk och det finns en funktion inbyggd i signatu- rerna som borgar för att innehållet inte har kunnat ändras.155

Erfarenheterna visar att det finns effektiviseringar att göra också beträffande själva beställningsprocessen. Införandet av elektroniska beställningssystem, eller e-handel har som angetts ovan pågått sedan slutet av 1990-talet i ett antal kommuner och landsting och därefter har införandet påbörjats även hos statliga myndigheter.156 Införandet av beställningssystem förväntas leda till en betydande effektivisering av myndigheternas inköpsprocesser, vilken i sin tur antas leda till billigare inköp och lägre transaktionskostnader. När beställningarna görs elektroniskt visar erfarenheterna att troheten mot myndigheternas ramavtal ökar. Antagandet om en betydande besparingspotential bygger på att villkoren i ramavtalen i allmänhet är väsentligt bättre än alternativet att köpa vid sidan av dem. Vidare

155Antingen ligger säkerhetslösningen direkt i verktyget eller separat genom t.ex. Chambersigns lösning.

156E-beställningar ska infördas i staten under 2013 för de största myndigheterna.

225

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

krävs ett omfattande arbete för att genomföra e-handelssystem i stora organisationer med en decentraliserad beställarkultur. En ökad avtalstrohet kommer i sin tur att möjliggöra mera förutsäg- bara inköpsvolymer för leverantörerna, som därigenom kommer att ha lättare att kalkylera sina priser och erbjuda villkor utan att ta hänsyn till osäkerheter som följer av otydliga inköpsvolymer. Det blir en positiv spiral. Transaktionskostnaderna för inköpen för- väntas minska som en följd av att hanteringen av beställningar och fakturor blir enklare och mera rationell.

Sigtuna kommun

Sigtuna kommun har en inköpsvolym om ungefär 800 miljoner kronor per år. Kommunen genomför varje år mellan 100 och 140 upphandlingar. Man använder ett webbaserat upphandlings- system som stöder en helt elektronisk process. Vidare har kommunen infört ett elektroniskt beställningssystem. Under 2012 infördes också en helintegrerad avtalsdatabas. Kommunen satsade mycket stort på intern utbildning vid införandet av systemen. Man genomförde också särskild utbildning riktad mot kommunens konsulter. Även det lokala näringslivet erbjöds, och deltog i olika utbildningssatsningar.

Enligt kommunens upphandlingsstrateg har införandet av de nämnda elektroniska verktygen lett till besparingar i form av tidsvinster, att upphandlingarna genomförs på ett mer rätts- säkert sätt och underlättat för mindre företag att delta. Dess- utom har det blivit enklare att genomföra effektiva direkt- upphandlingar. Man anser att e-upphandling har positiva effekter på alla typer av upphandlingar. Kommunens upp- handlingsstrateg framhåller att man inte behövt extern kompetens till hjälp vid övergången från manuell till elektro- niskt hantering. En erfarenhet som kommunen särskilt vill lyfta fram är behovet att noga utvärdera systemets användarvänlighet vid upphandlingen av dem.

226

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Möjlighet till kontroll och överblick – ökad transparens

När alla upphandlingar finns i ett och samma elektroniska system kan myndigheten enkelt få en överblick över sin upphandlings- verksamhet. Statistik kan erhållas ur systemet som kan hjälpa den upphandlande myndigheten eller enheten att identifiera områden med tydlig effektiviseringspotential. Med införandet av e-handels- system ökar vidare möjligheterna till förbättrad intern styrning och kontroll. När beställningar och avrop automatiskt kopplas till de upphandlande avtalen ökar, som tidigare nämnts, förutsättningarna för att köp och avrop verkligen sker från de avtal som är upp- handlade. Det innebär också att myndigheten i fråga kan kon- trollera att beloppsgränserna för direktupphandling inte överskrids. Här finns således möjligheter till stora besparingar. E-upphandlings- systemet kan också vara ett bra stöd i arbetet med att, inför kommande upphandling, följa upp och utvärdera de upphandlingar som genomförts och de kontrakt som slutits.

Sammantaget ger de it-baserade verktygen upphandlande myndig- heter och enheter kraftigt ökade förutsättningar att i detalj analy- sera sin inköpsverksamhet. Därmed ökar också möjligheterna att använda köpkraften till att ta miljöhänsyn, sociala hänsyn och verka för ökat deltagande av små och medelstora företag.

Malmö kommun

Malmö kommun var tidiga med att införa e-handel. Ett projekt påbörjades redan 1997 vilket resulterade i att man 2002 kunde beställa varor och tjänster elektroniskt i kommunen. I stort sett alla beställningar sker numera på detta sätt. Det innebär att kommunen med hjälp av inköpsstatistiken kan följa upp sina politiska mål. Det går till exempel att få fram statistik som visar hur många miljömärkta produkter som köpts. Inom livsmedels- området är detta särskilt viktigt inom kommunen eftersom det är högt prioriterat. Systemen gör det vidare möjligt att se hur olika enheter eller verksamheter inom kommunen uppfyller målen på miljöområdet.

227

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

SOU 2013:12

Ökad kvalitet och transparens

Det är mer effektivt, men också mer transparant och förutsebart, när alla upphandlare i en organisation genom e-upphandlings- systemet följer samma process. Den interna beslutsprocessen blir tydligare och det blir också enklare för användarna av systemet, t.ex. underlättas samarbete och det blir lättare att sköta flera upphandlingar samtidigt. Underlagen får en tydlig struktur när de skapas i ett e-upphandlingssystem. Utvärderingsmodeller kan vidare testas och anbud simuleras. På så sätt höjs kvaliteten på upphand- lingsunderlagen.

Eftersom det är möjligt att lägga in kontroller i systemet kan man, som påpekats tidigare, undvika att det kommer in anbud med formella brister. Det är till gagn för både upphandlare och anbuds- givare, särskilt för de mindre företagen.

Beräkningar i kronor/euro

Det finns få studier som innehåller detaljerade beräkningar av hur stora besparingar upphandlande myndigheter och enheter kan göra genom att använda elektroniska system. Eftersom den tid som frigjorts i många fall används till att göra fler upphandlingar och höja kvaliteten på de upphandlingar som genomförs – samt att för- bättra arbetet med uppföljning och utvärdering – är det vanskligt att göra dylika beräkningar. Siffror som brukar nämnas i samman- hanget är besparingar på mellan fem och 20 procent.157

Flera intressenter är av uppfattningen att tidsvinsten är allra störst hos anbudsgivarna. Så till exempel har NUTEK158 i en under- sökning försökt komma fram till vilka tidsvinster e-upphandling kan leda till för företagen. Man fann att tidsvinsten för anbuds- givarna kan uppgå till i storleksordningen 25 procent.159

ESV har gjort en analys som visar att införande av e-handel leder till miljardbesparingar för staten de närmaste åren.160

157Se t.ex. EU- kommissionen, A strategy for e-procurment, COM (2012) 179 final.

158Verksamheten i NUTEK, dvs. Verket för Näringslivsutveckling, övergick den 1 april 2009 till Tillväxtverket.

159NUTEK, Offentliga upphandlingar och elektroniska upphandlingssystem, rapport R 2009:9.

160ESV, Revidering och nedbrytning av förkalkyl för samordnat införande av elektroniska beställningar i statsförvaltningen, PM 2012-04-24, ESV:s dnr 10-743/2009.

228

SOU 2013:12

Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet

Lidingö kommun161

Lidingö kommun använder ett webbaserat upphandlingssystem. De har också ett elektroniskt beställningssystem. De två systemen har kopplats ihop genom en speciallösning. Kommunen menar att man på detta sätt har erhållit bättre kontroll på sin inköps- verksamhet, en ökad effektivitet i form av lägre inköpspriser och lägre personalkostnader. Kommunen räknar med att de kommer att spara omkring 7 miljoner kronor per år, varav hälften genom lägre priser och hälften genom att personalkostnaderna sjunkit, när systemen utnyttjas fullt ut.

Vilka risker och hinder finns det med ett ökat användande av elektroniska system

Utredningen har identifierat få risker med ökad användning av elektroniska system. De flesta bedömare är överens om att det snarare är förenat med större risker att stå utanför utvecklingen på området.

Om ett elektroniskt upphandlingssystem ska leda till effektivi- seringar och andra fördelar i en organisation måste dock andra angränsande frågor lösas. Till sådana frågor hör en genomgång av befintlig organisation och de rutiner som används. Om ett sådant grundläggande arbete inte utförs inför en övergång till e-system riskerar de förväntade effektiviseringarna att utebli.

Flera intressenter anför att ett fundamentalt problem i samman- hanget är att upphandlingsverksamheten ofta är alltför lågt priori- terad i många myndigheter.162 Detta leder till tids- och resursbrist för upphandlarna som då använder gamla mallar, kriterier eller metoder som är långt ifrån ändamålsenliga. Det kan också finnas en rädsla för att pröva nya metoder. Allt detta leder inte sällan till otydliga och ostrukturerade förfrågningsunderlag.

Alla upphandlingar och upphandlingssystem kräver eftertanke, planering och fackkunskaper på upphandlarsidan för att upphand- lingsprocessen och utvärderingen ska fungera smidigt. Införandet av ett e-upphandlingssystem kan visserligen förbättra förutsätt- ningarna för verksamheten. Men det kan inte med någon automatik

161Se också kapitel 10 där en mer utförlig beskrivning av kommunens arbete finns.

162Se bl.a. remissammanställningen bilaga 5 till detta betänkande, även bilaga 6 kan vara av intresse.

229

SKL	Sveriges Kommuner och Landsting
SOI	Sveriges Offentliga Inköpare
SOU	Statens offentliga utredningar
TED	Tender Electronic Daily