Regeringens proposition 2013/14:237

Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott	Prop.
	2013/14:237

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 22 maj 2014

Fredrik Reinfeldt

Beatrice Ask

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnar regeringen förslag till en tydlig och väl avvägd reglering för användandet av hemliga tvångsmedel mot allvarlig eller samhällsfarlig brottslighet, bl.a. hemlig rumsavlyssning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation.

Regeringen föreslår att bestämmelserna i de tidsbegränsade lagarna om hemliga tvångsmedel görs permanenta med bl.a. följande justeringar.

• Tillstånd till hemlig rumsavlyssning ska kunna meddelas även vid utredning av spioneri och s.k. statsstyrt företagsspioneri.

• Förutsättningarna för att använda hemliga tvångsmedel i syfte att förhindra brott ändras. Om en påtaglig risk för brottslig verksamhet av vissa slag kan knytas till en organisation eller grupp ska tvångsmedel kunna användas mot någon som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen, om han eller hon kan befaras medvetet främja den brottsliga verksamheten.

• Åklagaren ska i undantagsfall kunna meddela tillfälliga beslut

om andra hemliga tvångsmedel än hemlig rumsavlyssning. Regeringen lämnar också vissa förslag som syftar till att stärka

rättssäkerheten och integritetsskyddet. Bland annat föreslås att

• förbudet mot att avlyssna vissa samtal utvidgas,

• de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel som huvudregel ska omfattas av regeringens årliga redovisning till riksdagen om användningen av hemliga tvångsmedel, och

1

• möjligheten för domstolen att fatta beslut om hemliga

tvångsmedel utan att ett offentligt ombud har medverkat tas bort.

Förslagen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokraterna. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2015.

2

Innehållsförteckning

1	Förslag till riksdagsbeslut ................................................................		7
2	Lagtext	.............................................................................................	8
	2.1	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken...................	8

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna,

	förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under
	krig eller krigsfara m.m. ..................................................	25
2.3	Förslag till lag om ändring i lagen (0000:000) om
	ändring i lagen (1991:572) om särskild
	utlänningskontroll............................................................	27

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om

internationell rättslig hjälp i brottmål ..............................

28

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga

brott .................................................................................

31

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (2012:279) om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av

		uppgifter om elektronisk kommunikation i de
		brottsbekämpande myndigheternas
		underrättelseverksamhet ..................................................		38
	2.7	Förslag till lag om ändring i
		kameraövervakningslagen (2013:460).............................		39
3	Ärendet och dess beredning ...........................................................			40
4	Användningen av hemliga tvångsmedel.........................................			41
	4.1	De brottsbekämpande myndigheternas uppgifter ............		41
	4.2	Nuvarande regler .............................................................		43
		4.2.1	Hemliga tvångsmedel .....................................	43
		4.2.2	Hemliga tvångsmedel enligt
			rättegångsbalken .............................................	44
		4.2.3	Lagen om hemlig rumsavlyssning ..................	47
		4.2.4	Lagen om åtgärder för att förhindra vissa
			särskilt allvarliga brott ....................................	48
		4.2.5	Lagen om åtgärder för att utreda vissa
			samhällsfarliga brott .......................................	50
		4.2.6	Lagen om inhämtning av uppgifter om
			elektronisk kommunikation i de
			brottsbekämpande myndigheternas
			underrättelseverksamhet .................................	51
	4.3	Skyddet för den personliga integriteten...........................		51
5	Nytta, behov och integritetsintrång ................................................			57

5.1 Några utgångspunkter vid lagstiftning om hemliga

	tvångsmedel.....................................................................		57
5.2	Tillämpningen av de tidsbegränsade lagarna...................		57
	5.2.1	På vilket sätt har utvärderingen skett? ............	57

3

5.2.2	Omfattningen av
	tvångsmedelsanvändningen enligt de
	tidsbegränsade lagarna.....................................	59
5.2.3	Nytta och behov av tvångsmedlen enligt
	de tidsbegränsade lagarna................................	60
5.2.4	Vilket integritetsintrång har användningen
	av tvångsmedel enligt de tidsbegränsade
	lagarna inneburit? ............................................	69

6	Tillämpningsområdet för de hemliga tvångsmedlen.......................		76
	6.1	Finns det skäl att särreglera Säkerhetspolisens
		respektive den öppna polisens tillgång till
		tvångsmedlen?..................................................................	76

6.2 Tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel under förundersökning avseende särskilt allvarlig

		eller annars samhällsfarlig brottslighet.............................		78
		6.2.1	Utgångspunkter och allmänna
			överväganden...................................................	78
		6.2.2	Tvångsmedel som bör få användas..................	79
		6.2.3	Vilka samhällsfarliga brott ska omfattas
			av särregleringen?............................................	81
		6.2.4	Tillämpningsområdet för hemlig
			rumsavlyssning................................................	83
		6.2.5	Rekvisiten för tvångsmedelsanvändningen .....	91
	6.3	Tillämpningsområdet för preventiva tvångsmedel ...........		98
		6.3.1	Möjligheten att använda hemliga
			tvångsmedel i preventivt syfte.........................	98
		6.3.2	Rekvisiten för preventiv
			tvångsmedelsanvändning...............................	102
		6.3.3	Vid vilken brottslig verksamhet bör
			preventiv tvångsmedelsanvändning vara
			möjlig?...........................................................	110
		6.3.4	Särskilt om lagen om inhämtning av
			uppgifter om elektronisk kommunikation i
			de brottsbekämpande myndigheternas
			underrättelseverksamhet ................................	115
7	Rättssäkerhetsgarantier m.m. ........................................................			117

7.1 Är regleringen rättssäker och förenlig med

	Europakonventionen?.....................................................	117
7.2	Offentliga ombud ...........................................................	120
7.3	Överskottsinformation....................................................	122
7.4	Avlyssningsförbud .........................................................	131

7.5 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen om

	användningen av vissa hemliga tvångsmedel.................	133
8 Övriga frågor om regleringens utformning ...................................		134
8.1	Domstolsprövning ..........................................................	134

8.2 En möjlighet för åklagare att fatta interimistiska

	beslut om hemliga tvångsmedel .....................................	136
8.3	Tillståndens varaktighet .................................................	147

4

8.4 Skyldigheten att föreskriva villkor i beslut om

hemliga tvångsmedel .....................................................

148

8.5 Beslag av meddelanden mellan den misstänkte och

närstående......................................................................

149

8.6 Utformningen av reglerna om tillträdestillstånd vid

	hemlig rumsavlyssning..................................................		150
8.7	Underrättelse till enskild................................................		155
	8.7.1	Ingen underrättelse vid statsstyrt
		företagsspioneri ............................................	155

8.7.2 Underrättelseskyldighet vid användning

av hemliga tvångsmedel i preventivt syfte ... 157

8.8 Förstörande av upptagningar från hemlig

kameraövervakning .......................................................

158

8.9 Forumreglerna för hemliga tvångsmedel vid vissa

		brott ...............................................................................	161
9	En permanent reglering ................................................................		164
	9.1	Regleringen ska permanentas ........................................	164
	9.2	Bestämmelsernas placering ...........................................	168
10	Genomförande och konsekvenser ................................................		171
	10.1	Ikraftträdande m.m. .......................................................	171
	10.2	Förslagens konsekvenser ...............................................	173
11	Författningskommentar ................................................................		174
	11.1	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken............	174

11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om förfarandet

	hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och
	domstolarna under krig eller krigsfara m.m. .................	191
11.3	Förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i
	lagen om särskild utlänningskontroll.............................	192

11.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om

internationell rättslig hjälp i brottmål ............................

192

11.5 Förslaget till lag om ändring i lagen om åtgärder för

att förhindra vissa särskilt allvarliga brott .....................

194

11.6 Förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk

	kommunikation i de brottsbekämpande
	myndigheternas underrättelseverksamhet......................	201
11.7 Förslaget till lag om ändring i
	kameraövervakningslagen .............................................	202
Bilaga 1	Sammanfattning av betänkandet Hemliga tvångsmedel
	mot allvarliga brott (SOU 2012:44) ...................................	203
Bilaga 2	Lagförslag i betänkandet Hemliga tvångsmedel mot
	allvarliga brott (SOU 2012:44) ..........................................	229
Bilaga 3	Förteckning över remissinstanser SOU 2012:44................	257
Bilaga 4	Sammanfattning av betänkandet En sammanhållen
	svensk polis – Följdändringar i författningar (SOU	258
	2012:78).............................................................................

5

Bilaga 5 Lagförslag i betänkandet En sammanhållen svensk
	polis – Följdändringar i författningar (SOU 2012:78) ........	259
Bilaga 6	Förteckning över remissinstanser SOU 2012:78.................	261
Bilaga 7	Lagrådsremissens lagförslag...............................................	262
Bilaga 8	Lagrådets yttrande...............................................................	294
Bilaga 9	Tillämpningen av vissa hemliga tvångsmedel –
	Ärendeblankett....................................................................	303
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 maj 2014.........		320

6

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i rättegångsbalken,

2. lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

3. lag om ändring i lagen (0000:000) om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

4. lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål,

5. lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott,

6. lag om ändring i lagen (2012:279) om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet,

7. lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460).

7

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 27 kap. 2, 18, 19, 20 a, 21, 21 a, 22, 23, 23 a, 24, 26, 28, 31, 32 och 33 §§ samt rubriken till 27 kap. ska ha följande lydelse,

dels att det i balken ska införas fem nya paragrafer, 27 kap. 9 a, 20 d, 20 e, 25 a och 34 §§ samt närmast före 27 kap. 18 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att närmast före 27 kap. 1 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Beslag m.m.”

Nuvarande lydelse

27 kap. Om beslag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation m.m.

Föreslagen lydelse

27 kap. Om beslag och hemliga tvångsmedel

Beslag må ej läggas å skriftlig handling, om dess innehåll kan antagas vara sådant, att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 §, ej må höras som vittne därom, och handlingen innehaves av honom eller av den, till förmån för vilken tystnadsplikten gäller. Ej heller må, med mindre fråga är om brott, för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, hos den misstänkte eller honom närstående, som avses i 36 kap. 3 §, beslag läggas å skriftligt meddelande mellan den misstänkte och någon honom närstående eller mellan sådana närstående inbördes.

2 §1

En skriftlig handling får inte tas i beslag om

1. den kan antas innehålla uppgifter som en befattningshavare eller någon annan som avses i 36 kap. 5 § inte får höras som vittne om, och

2. handlingen innehas av honom eller henne eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån

för.

Ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående som avses i 36 kap. 3 §, eller

1 Senaste lydelse 1964:166.

8

mellan sådana närstående inbördes, får tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående endast vid en förundersökning om

1. ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2. sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3. mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

4. uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

5. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 10 a eller 10 b § brottsbalken,

6. företagsspioneri enligt 3 §

lagen (1990:409) om skydd för
företagshemligheter, om det finns
anledning att anta att gärningen
har begåtts på uppdrag av eller
har understötts av en främmande
makt eller av någon som har
agerat för en främmande makts
räkning,
7. terroristbrott enligt 2 § lagen
(2003:148)		om	straff	för
terroristbrott, brott enligt 3 §
lagen (2002:444) om straff för
finansiering		av särskilt allvarlig
brottslighet i vissa fall eller brott
enligt lagen (2010:299) om straff
för	offentlig		uppmaning,
rekrytering		och	utbildning
avseende terroristbrott och annan
särskilt allvarlig brottslighet, eller					9

8. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 2– 7, om en sådan gärning är belagd med straff.

Ett beslut enligt andra stycket 2– 8 får meddelas endast av rätten eller åklagaren.

Om åklagaren har beslutat om beslag enligt tredje stycket, ska han eller hon utan dröjsmål anmäla åtgärden hos rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

9 a §

Om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens förordnande enligt 9 §, får ett sådant förordnande beslutas av åklagaren. När en försändelse har hållits kvar på grund av åklagarens förordnande, ska befordringsföretaget utan dröjsmål anmäla detta till åklagaren. Åklagaren ska omedelbart pröva om försändelsen ska tas i beslag.

Om åklagaren har beslutat ett förordnande enligt första stycket, ska han eller hon utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet till rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva förordnandet.

Om ett förordnande om att hålla kvar en försändelse har upphört att gälla innan rätten har prövat ett ärende enligt andra stycket, ska åklagaren anmäla åtgärden till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.

10

Hemliga tvångsmedel

18 §2

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddelanden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning som avser

1. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2. försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om

sådan gärning är belagd med straff eller

3. annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger också rätt att vidta sådana åtgärder som anges i 19 §.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning om

1. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2. brott som avses i 2 § andra stycket 2–7,

3. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1 eller 2, om en sådan gärning är belagd med straff eller

4. annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger också rätt att vidta åtgärder som anges i 19 §.

19 §3

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om

1. meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress,

2. vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller

3. i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits.

Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får sådana meddelanden som avses i första stycket 1 även hindras från att nå fram.

Hemlig	övervakning	av	Hemlig		övervakning	av
elektronisk	kommunikation	får	elektronisk	kommunikation		får
användas vid förundersökning som			användas vid		en förundersökning
avser			om		vilket det inte
1. brott	för vilket inte	är	1. brott	för		är

2 Senaste lydelse 2012:281.

3 Senaste lydelse 2012:281.

11

föreskrivet

lindrigare

straff än

föreskrivet

lindrigare

straff

än

fängelse i sex månader,

fängelse i sex månader,

2. brott enligt 4 kap. 9 c §

2. dataintrång enligt 4 kap. 9 c §

brottsbalken, brott enligt 16 kap.

brottsbalken,

barnpornografibrott

10 a § brottsbalken som inte är att

enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken

anse som ringa, brott enligt 1 §

som inte är att anse som ringa,

narkotikastrafflagen

(1968:64),

narkotikabrott

enligt

1

§

brott enligt 6 § första stycket lagen

narkotikastrafflagen

(1968:64),

(2000:1225)

om

straff

för

narkotikasmuggling

enligt

6

§

smuggling, eller

första

stycket

lagen

(2000:1225)

om straff för smuggling,

3. brott som avses i 2 § andra

stycket 2–7, eller

3.

försök, förberedelse

eller

4.

försök,

förberedelse

eller

stämpling till brott som avses i 1

stämpling till brott som avses i 1–

eller 2, om sådan gärning är

3, om en sådan gärning är belagd

belagd med straff.

med straff.

I fall som avses i 20 § andra

I fall som avses i 20 § andra

stycket får hemlig övervakning av

stycket får hemlig övervakning av

elektronisk

kommunikation

dock

elektronisk

kommunikation

dock

användas

endast

vid

användas

endast

vid

en

förundersökning som

avser

brott

förundersökning som

avser

brott

som

kan

föranleda hemlig

som kan leda till hemlig

avlyssning

av

elektronisk

avlyssning

av

elektronisk

kommunikation enligt 18 § andra

kommunikation enligt 18 § andra

stycket.

stycket.

20 a §4

Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV- kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas.

Hemlig kameraövervakning får

Hemlig

kameraövervakning

får

användas

vid

förundersökning

användas

vid

en förundersökning

angående

om

brott för vilket det inte är

1. brott för vilket inte är

1.

föreskrivet

lindrigare

straff

än

föreskrivet

lindrigare

straff

än

fängelse i två år,

fängelse i två år,

2.

brott som avses i 2 § andra

stycket 2–7,

2.

försök,

förberedelse

eller

3.

försök,

förberedelse eller

stämpling till sådant brott, om

stämpling till brott som avses i 1

sådan gärning är belagd med

eller 2, om en sådan gärning är

straff, eller

belagd med straff, eller

3. annat brott om det med

4.

annat brott om det med

hänsyn till

omständigheterna

kan

hänsyn till

omständigheterna

kan

antas

att

brottets

straffvärde

antas

att

brottets

straffvärde

överstiger fängelse i två år.

överstiger fängelse i två år.

4 Senaste lydelse 2008:855.

12

20 d §

Med hemlig rumsavlyssning avses avlyssning eller upptagning som

1. görs i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud, och

2. avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till.

Hemlig rumsavlyssning får användas vid en förundersökning om

1. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år,

2. spioneri enligt 19 kap. 5 § brottsbalken,

3. brott som avses i 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter,

4. annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år och det är fråga om

a) människohandel enligt 4 kap.

1 a § brottsbalken,

b) våldtäkt enligt 6 kap. 1 §

första	eller		andra		stycket
brottsbalken,
c) grovt		sexuellt		tvång	enligt
6 kap.	2 §		tredje		stycket
brottsbalken,
d)	våldtäkt		mot	barn	enligt
6 kap.	4 §	första		eller	andra
stycket brottsbalken,
e) grovt sexuellt övergrepp mot
barn	enligt		6 kap.	6 §	andra
stycket brottsbalken,
f) grovt utnyttjande av barn för
sexuell posering enligt 6 kap. 8 §						13

tredje stycket brottsbalken,

g) grovt koppleri enligt 6 kap. 12 § tredje stycket brottsbalken,

h) utpressning, grovt brott, enligt 9 kap. 4 § andra stycket brottsbalken,

i) grovt barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § femte stycket brottsbalken,

j) övergrepp i rättssak, grovt brott, enligt 17 kap. 10 § tredje stycket brottsbalken,

k) grovt narkotikabrott enligt 3 § narkotikastrafflagen (1968:64), eller

l) grov narkotikasmuggling enligt 6 § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

5. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1– 3, om en sådan gärning är belagd med straff,

6. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 4, om en sådan gärning är belagd med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse i fyra år.

	20 e §
	Hemlig	rumsavlyssning			får
	användas endast om någon är
	skäligen misstänkt för ett brott
	som avses i 20 d § och åtgärden är
	av synnerlig vikt för utredningen.
	Åtgärden får avse endast en
	plats där det finns särskild
	anledning att anta att den
	misstänkte	kommer att		uppehålla
	sig. Avser åtgärden någon annan
	stadigvarande		bostad	än	den
	misstänktes,		får	hemlig
	rumsavlyssning		användas endast
	om det finns synnerlig anledning
	att anta att den misstänkte kommer
	att uppehålla sig där.
	Hemlig rumsavlyssning får inte
	avse
14	1. en plats som stadigvarande

används eller är särskilt avsedd att användas för verksamhet som

tystnadsplikt		gäller	för enligt
3 kap.	3	§	tryckfrihets-

förordningen eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen,

2. en plats som stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas för verksamhet som bedrivs av advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter eller familjerådgivare enligt socialtjänstlagen (2001:453), eller

3. en plats som stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas av präster inom trossamfund eller av dem som har motsvarande ställning inom sådana samfund, för bikt eller enskild själavård.

			21 §5
Frågor om hemlig avlyssning av			Frågor om hemlig avlyssning av
elektronisk	kommunikation,		elektronisk	kommunikation,
hemlig övervakning av elektronisk			hemlig övervakning av elektronisk
kommunikation	och	hemlig	kommunikation,	hemlig	kamera-
kameraövervakning prövas av			övervakning	och	hemlig
rätten på ansökan av åklagaren.			rumsavlyssning prövas av rätten på
			ansökan av åklagaren.
I ett beslut att tillåta åtgärder			I ett beslut att tillåta åtgärder
enligt första stycket ska det anges			enligt första stycket ska det anges
vilken tid tillståndet avser. Tiden			vilken tid tillståndet avser. Tiden
får inte bestämmas längre än			får inte bestämmas längre än
nödvändigt och får, när det gäller			nödvändigt. När det gäller tid som
tid som infaller efter beslutet, inte			infaller efter beslutet får tiden inte
överstiga en månad från dagen för			överstiga en månad från dagen för
beslutet.			beslutet.

I ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska det anges vilket telefonnummer eller annan adress, vilken elektronisk kommunikationsutrustning eller vilket geografiskt område tillståndet avser. Det ska vidare särskilt anges om åtgärden får verkställas utanför

allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.
I ett tillstånd till hemlig	I	ett	tillstånd	till	hemlig
kameraövervakning ska det anges	kameraövervakning			eller	hemlig
vilken plats tillståndet gäller.	rumsavlyssning ska			det	anges

5 Senaste lydelse 2012:281.

15

				vilken plats tillståndet gäller. Om
				tillståndet är förenat med ett
				särskilt tillstånd enligt 25 a § att
				få tillträde till en plats för att
				installera tekniska hjälpmedel, ska
				det anges särskilt i beslutet.
				I ett beslut att tillåta hemlig
				rumsavlyssning			ska	det	också
				anges vem som är skäligen
				misstänkt för brottet.
				I ett beslut att tillåta åtgärder
				enligt första stycket ska det, när
				det finns skäl till detta, också i
				övrigt anges villkor för att
				tillgodose intresset av att enskildas
				personliga integritet inte kränks i
				onödan.
			21 a §6
Kan det befaras att inhämtande				Om det kan befaras att det skulle
av rättens tillstånd till hemlig				medföra	en		fördröjning			av
övervakning	av	elektronisk		väsentlig		betydelse				för
kommunikation	skulle		medföra	utredningen		att	inhämta		rättens
sådan fördröjning		eller	annan	tillstånd till hemlig avlyssning av
olägenhet som är av väsentlig				elektronisk			kommunikation,
betydelse för utredningen, får				hemlig övervakning av elektronisk
tillstånd till åtgärden ges av				kommunikation			eller		hemlig
åklagaren i avvaktan på rättens				kameraövervakning,				får	tillstånd
beslut.				till åtgärden ges av åklagaren i
				avvaktan på rättens beslut.
Har åklagaren gett ett sådant				Om åklagaren har gett ett sådant
tillstånd ska han eller hon genast				tillstånd, ska han eller hon utan
göra en skriftlig anmälan om				dröjsmål skriftligt anmäla beslutet
åtgärden till rätten. I anmälan ska				till rätten. I anmälan ska skälen för
skälen för åtgärden anges. Rätten				åtgärden	anges.			Rätten		ska
ska skyndsamt pröva om det finns				skyndsamt pröva ärendet. Om
skäl för åtgärden. Finner rätten att				rätten finner att det inte finns skäl
det inte finns sådana skäl, ska den				för åtgärden, ska den upphäva
upphäva beslutet.				beslutet.
Har åklagarens beslut verkställts				Om åklagarens				beslut		har
innan rätten gjort en sådan				verkställts innan rätten gjort en
prövning som avses i andra				prövning som avses i andra
stycket, ska rätten pröva om det				stycket, ska rätten pröva om det
funnits skäl för åtgärden. Finner				funnits skäl för åtgärden. Om
rätten att det saknats sådana skäl				rätten finner att det saknats sådana
får de inhämtade uppgifterna inte				skäl, får de inhämtade uppgifterna
användas i en brottsutredning till				inte användas i en brottsutredning
nackdel för den som har omfattats				till nackdel		för	den som			har

6 Senaste lydelse 2012:281.

16

av övervakningen.	omfattats av	avlyssningen	eller
	övervakningen,	eller för	någon
	annan som uppgifterna avser.
	22 §7

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får inte ske av telefonsamtal eller andra meddelanden mellan den misstänkte och hans eller hennes försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen avbrytas.

Upptagningar och uppteckningar ska, i den mån de omfattas av förbudet, omedelbart förstöras.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får inte avse telefonsamtal eller andra meddelanden där någon som yttrar sig, på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena, inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på annat sätt kommit fram. Om det under avlyssningen kommer fram att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen omedelbart avbrytas.

Hemlig rumsavlyssning får inte avse samtal eller annat tal där någon som angetts i första stycket talar. Om det under rumsavlyssningen kommer fram att det är fråga om ett sådant samtal eller tal, ska avlyssningen omedelbart avbrytas.

Upptagningar och uppteckningar ska omedelbart förstöras i de delar som de omfattas av förbud enligt första eller andra stycket.

23 §8

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning, ska åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet.

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning, ska åklagaren eller rätten omedelbart upphäva beslutet.

23 a §9

Om det vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig

7 Senaste lydelse 2012:281.

8 Senaste lydelse 2012:281.

9 Senaste lydelse 2012:281.

17

kameraövervakning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avlyssning eller övervakning, får uppgifterna användas för att utreda brottet. Förundersökning eller mot- svarande utredning om brottet får dock inledas på grund av dessa uppgifter endast om

1. det är föreskrivet fängelse i ett

år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter, eller

2. det finns särskilda skäl.

1. det är föreskrivet fängelse i ett

år eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller

Om det vid hemlig rumsavlyssning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om hemlig rumsavlyssning, får uppgifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om

1. brott som anges i 20 d §, eller

2. annat brott, om det är före- skrivet fängelse i tre år eller däröver för brottet.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att förhindra brott.

24 §10

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller en upptagning som har gjorts vid hemlig kameraövervakning ska granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 12 § första stycket.

Upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska, i de delar de är av betydelse från brottsutredningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning ska granskas snarast möjligt. I fråga om sådan granskning tillämpas 12 § första stycket.

Upptagningar och uppteckningar som avses i första stycket ska, i de delar de är av betydelse från brottsutredningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar som upptagningarna och upp- teckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska

10 Senaste lydelse 2012:281. Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket upphävs.

18

och uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De ska därefter förstöras.

Upptagningar från hemlig kameraövervakning som saknar betydelse från brottsutredningssynpunkt ska förstöras omedelbart efter det att de har granskats. I de delar upptagningarna är av betydelse från brottsutredningssynpunkt ska de bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De ska därefter omedelbart förstöras.

Trots vad som sägs i andra och tredje styckena får brottsutredande myndigheter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De ska därefter förstöras.

Trots andra stycket får brottsutredande myndigheter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Uppgifter från hemlig rumsavlyssning får dock behandlas endast om de rör förestående brott eller brott som avses i 23 a § andra stycket.

25 a §

Vid hemlig rumsavlyssning får den verkställande myndigheten, efter särskilt tillstånd, i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång. Ett sådant tillstånd får avse endast den plats som ska avlyssnas eller, om det finns särskilda skäl, en plats som direkt angränsar till den platsen. Ett tillstånd att skaffa sig tillträde till en sådan angränsande plats får dock inte avse någon annan

stadigvarande bostad	än den
misstänktes.	19

Om en plats ska bli föremål för

både

hemlig

rumsavlyssning

och

hemlig kameraövervakning, får ett

särskilt

tillstånd

enligt

första

stycket

meddelas

även

för

kameraövervakningen.

Detta

får

dock inte avse tillträde för

installation av tekniska hjälpmedel

i någons stadigvarande bostad.

Om ett tillstånd enligt första

eller andra stycket avser ett

fordon,

får

den

verkställande

myndigheten,

om

det

behövs,

tillfälligt flytta fordonet i samband

med tillträdet.

Om ett tekniskt hjälpmedel har

installerats med stöd av ett

tillstånd enligt första eller andra

stycket, ska hjälpmedlet tas bort

eller göras obrukbart så snart som

möjligt efter det att tiden för

tillståndet har gått ut eller

tillståndet har upphävts.

När ett beslut om hemlig

rumsavlyssning

eller

hemlig

kameraövervakning

verkställs

får

olägenhet

eller

skada

inte

förorsakas utöver vad som är

absolut nödvändigt.

26 §11

Offentliga

ombud ska

bevaka

Offentliga

ombud

ska

bevaka

enskildas

integritetsintressen i

enskildas

integritetsintressen

i

ärenden hos domstol om hemlig

ärenden hos domstol om hemlig

avlyssning

av

elektronisk

avlyssning

av

elektronisk

kommunikation

och

hemlig

kommunikation,

hemlig

kameraövervakning.

kameraövervakning

och

hemlig

rumsavlyssning.

Ett offentligt ombud har rätt att

Ett offentligt ombud har rätt att

ta del av vad som förekommer i

ta del av det som förekommer i

ärendet, att yttra sig i ärendet och

ärendet, yttra sig i ärendet och

att överklaga rättens beslut.

överklaga rättens beslut.

28 §12

När en ansökan om hemlig

När en ansökan eller anmälan

avlyssning

av

elektronisk

om

hemlig

avlyssning

av

kommunikation

eller

hemlig

elektronisk

kommunikation,

11 Senaste lydelse 2012:281.

12 Senaste lydelse 2012:281. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

20

kameraövervakning har kommit in till rätten, ska rätten så snart som möjligt utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde. Vid sammanträdet ska åklagaren och det offentliga ombudet närvara.

hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning har kommit in till rätten, ska rätten så snart som möjligt utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde. Vid sammanträdet ska åklagaren och det offentliga ombudet närvara.

Om ärendet är så brådskande att ett dröjsmål allvarligt skulle riskera syftet med tvångsmedlet, får sammanträde hållas och beslut fattas utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig.

Ett uppdrag som offentligt ombud gäller även i högre rätt.

31 §13

Den som är eller har varit misstänkt för brott ska, om inte annat följer av 33 §, underrättas om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning som han eller hon har utsatts för. Om avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation har avsett ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som innehas av någon annan än den misstänkte, ska, om inte annat följer av 33 § eller inhämtning har skett med stöd av 20 § andra stycket och integritetsintrånget för den enskilde kan antas vara ringa, även innehavaren underrättas. Om kameraövervakning har avsett en plats som innehas av någon annan än den misstänkte och som allmänheten inte har tillträde till, ska, om inte annat följer av 33 §, även innehavaren av platsen underrättas.

13 Senaste lydelse 2012:281.

Den som är eller har varit misstänkt för brott ska, om inte annat följer av 33 §, underrättas om sådan hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för.

Om avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation har

21

avsett ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikations- utrustning som innehas av någon annan än den misstänkte, ska även innehavaren underrättas. Detta gäller dock inte om annat följer av 33 § eller inhämtning har skett med stöd av 20 § andra stycket och integritetsintrånget för den enskilde kan antas vara ringa.

Om kameraövervakning eller rumsavlyssning har avsett en plats som innehas av någon annan än den misstänkte och som allmänheten inte har tillträde till, ska även innehavaren av platsen underrättas om inte annat följer av 33 §.

En underrättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast en månad efter det att förundersökningen avslutades.

En underrättelse behöver inte lämnas till den som redan enligt 23 kap. 18 § eller på annat sätt har fått del av eller tillgång till uppgifterna. En underrättelse behöver inte heller lämnas, om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse.

32 §14

En underrättelse enligt 31 § ska innehålla uppgift om vilket tvångsmedel som har använts och när det har skett. Den som är eller har varit misstänkt för brott ska få uppgift om vilken brottsmisstanke som har legat till grund för åtgärden eller som åtgärden har föranlett. Den som inte är eller har varit misstänkt för brott ska få uppgift om detta.

En underrättelse om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska även innehålla uppgift om vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikations- utrustning som avlyssningen eller

En underrättelse enligt 31 § ska innehålla uppgifter om vilket tvångsmedel som har använts och när det har skett. Den som är eller har varit misstänkt för brott ska få uppgift om vilken brottsmisstanke som har legat till grund för åtgärden eller som åtgärden har lett till. Den som inte är eller har varit misstänkt för brott ska få uppgift om detta.

En underrättelse om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska även innehålla en uppgift om vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som

14 Senaste lydelse 2012:281.

22

övervakningen har avsett. En underrättelse om hemlig kameraövervakning ska även innehålla uppgift om platsen för åtgärden.

avlyssningen eller övervakningen har avsett. En underrättelse om hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning ska även innehålla en uppgift om vilken plats som har övervakats eller avlyssnats.

Lydelse enligt prop. 2013/14:51

Föreslagen lydelse

33 §

Om det gäller sekretess enligt 15 kap. 1 eller 2 §, 18 kap. 1, 2 eller 3 § eller 35 kap. 1 eller 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för uppgifter som avses i 32 §, ska en underrättelse enligt 31 § skjutas upp till dess att sekretess inte längre gäller.

Har det på grund av sekretess					Om det på grund av sekretess
enligt första stycket inte kunnat					inte har kunnat lämnas någon
lämnas	någon	underrättelse		inom	underrättelse inom ett år från det
ett	år	från	det	att	att förundersökningen avslutades,
förundersökningen avslutades, får					behöver	underrättelsen	inte
underrättelsen underlåtas.					lämnas.

En underrättelse enligt 31 § ska inte lämnas, om förundersökningen angår

1. brott som avses i 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

2. brott som avses i 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3. brott som avses i 18 kap. 1, 3,	3. brott som avses i 18 kap. 1, 3,
4, 5 eller 6 § eller 19 kap. 1, 2, 3,	5 eller 6 § eller 19 kap. 1, 2, 3, 4,
4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10 a, 10 b, 12	5, 6, 7, 8, 9, 10, 10 a, 10 b, 12 eller
eller 13 § brottsbalken,	13 § brottsbalken,

4. brott som avses i 3 eller 4 kap. brottsbalken, om brottet är av det slag som anges i 18 kap. 2 § eller 19 kap. 11 § samma balk,

5. brott som avses i 3 § lagen

(1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

5. brott som avses i 2 § lagen				6. brott som avses i 2 § lagen
(2003:148)	om	straff	för	(2003:148)	om	straff	för
terroristbrott, 3 § lagen (2002:444)				terroristbrott, 3 § lagen (2002:444)
om straff för finansiering av				om straff för finansiering av
särskilt allvarlig brottslighet i vissa				särskilt allvarlig brottslighet i vissa
fall eller lagen (2010:299) om				fall eller lagen (2010:299) om
straff för	offentlig	uppmaning,		straff för	offentlig	uppmaning,
rekrytering	och	utbildning		rekrytering	och	utbildning
avseende terroristbrott och			annan	avseende terroristbrott och			annan
särskilt allvarlig brottslighet, eller				särskilt allvarlig brottslighet, eller				23

6. försök, förberedelse eller stämpling till brott som anges i 1– 5 eller underlåtenhet att avslöja sådant brott, om gärningen är belagd med straff.

7. försök, förberedelse eller stämpling till brott som anges i 1– 6 eller underlåtenhet att avslöja sådant brott, om gärningen är belagd med straff.

34 §

Frågor om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning eller kvarhållande av försändelse enligt 9 § eller 9 a § andra stycket får vid förundersökning om brott som avses i 2 § andra stycket 2–8, utöver av domstol som föreskrivs i 19 kap., prövas av Stockholms tingsrätt. Detsamma gäller för prövningen av beslag enligt 2 § tredje och fjärde styckena.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2. I fråga om användning och behandling av uppgifter som vid hemlig rumsavlyssning har kommit fram om något annat brott än det som har legat till grund för beslutet om rumsavlyssning, och som har samlats in före den 1 januari 2015, gäller äldre föreskrifter.

24

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Härigenom föreskrivs att 28 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse							Föreslagen lydelse
							28 §1
Kan det befaras att inhämtande							Om det kan befaras att det skulle
av rättens tillstånd till hemlig							medföra	en	fördröjning		av
avlyssning		av		elektronisk			väsentlig	betydelse			för
kommunikation,					hemlig		utredningen att		inhämta	rättens
övervakning			av	elektronisk			tillstånd		till	hemlig
kommunikation				eller	hemlig		rumsavlyssning		enligt	27 kap.
kameraövervakning enligt 27 kap.							20 d §	rättegångsbalken,			får
18,	19	eller		20	a	§	tillstånd till åtgärden ges av
rättegångsbalken, kvarhållande av							åklagaren i avvaktan på rättens
försändelse enligt 27 kap. 9 §							beslut.
rättegångsbalken,				eller	hemlig
rumsavlyssning				enligt	lagen
(2007:978)			om		hemlig
rumsavlyssning			skulle		medföra
sådan	fördröjning eller annan
olägenhet som är av väsentlig
betydelse för utredningen, får
åtgärden beslutas av åklagaren. I
fråga	om	kvarhållande				av
försändelse enligt 27 kap. 9 §
rättegångsbalken				får	åtgärden
även		beslutas				av
undersökningsledaren.					Anmälan
som avses i tredje stycket i
nämnda paragraf ska göras hos
den som har fattat beslutet. Denne
ska pröva beslagsfrågan.
Om undersökningsledaren						eller	Om åklagaren har gett ett sådant
åklagaren har meddelat ett beslut							tillstånd, ska han eller hon utan
med stöd av första stycket, ska det							dröjsmål skriftligt anmäla beslutet
genast	anmälas			hos	rätten.		till rätten. I anmälan ska skälen för
Anmälan ska vara skriftlig och							åtgärden anges. Rätten ska
innehålla skälen för beslutet.							skyndsamt pröva ärendet. Om
Rätten ska pröva ärendet snabbt.							rätten finner att det inte finns skäl
Anser	rätten	att	beslutet		inte	bör	för åtgärden, ska den upphäva

1 Senaste lydelse 2012:282.

25

bestå, ska det upphävas.

beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

26

Om upptagningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för ändamålet med avlyssningen, ska den i denna del omedelbart förstöras efter granskningen. I fråga om brott eller förestående brott som inte är av betydelse för ändamålet med avlyssningen ska dock 27 kap. 24 § andra och tredje styckena rättegångsbalken tillämpas.

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (0000:000) om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll i stället för dess lydelse enligt lagen (0000:000) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse.

Lydelse enlig prop. 2013/14:110

Föreslagen lydelse

22 §

En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare.

Om upptagningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett avlyssningen, ska den i denna del omedelbart förstöras efter granskningen. I fråga om brott eller förestående brott som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett avlyssningen ska dock 27 kap. 24 § andra och fjärde styckena rättegångsbalken tillämpas.

En försändelse eller någon annan handling som omfattas av tillstånd enligt 20 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. En sådan handling ska undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till och en annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om den inte tas i beslag.

27

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 25, 27, 28 a och 28 b §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

25 §1

En ansökan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation av någon som befinner sig i Sverige handläggs av åklagare. Av ansökan ska det framgå under vilken tid åtgärden önskas och sådana uppgifter som behövs för att åtgärden ska kunna genomföras. Åklagaren ska genast pröva om det finns förutsättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd till åtgärden eller, när så får ske enligt 27 kap. 21 a § rättegångsbalken, själv besluta om åtgärden.

Upptagningar och uppteckningar behöver inte granskas enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken. Om åklagaren har fattat beslut enligt första stycket, ska återredovisning enligt 2 kap. 17 § ske först sedan rätten fattat beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Upptagningar och uppteckningar får bevaras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och återredovisning skett enligt 2 kap. 17 § endast om detta är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken.

I fråga om underrättelse till en enskild enligt 27 kap. 31–33 §§

1 Senaste lydelse: 2012:284.

28

En ansökan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation av någon som befinner sig i Sverige handläggs av åklagare. Av ansökan ska det framgå under vilken tid åtgärden önskas och sådana uppgifter som behövs för att åtgärden ska kunna genomföras. Åklagaren ska genast pröva om det finns förutsättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd till åtgärden eller, när det får ske enligt 27 kap. 21 a § rättegångsbalken, själv besluta om åtgärden

Upptagningar och uppteckningar behöver inte granskas enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken. Om åklagaren har fattat beslut enligt första stycket, ska återredovisning enligt 2 kap. 17 § ske först sedan rätten fattat beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Upptagningar och uppteckningar får bevaras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och återredovisning skett enligt 2 kap. 17 § endast om detta är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken.

I fråga om underrättelse till en enskild enligt 27 kap. 31–33 §§

rättegångsbalken ska bestämmelserna i 27 kap. 31 § andra stycket och 33 § andra och tredje styckena samma balk inte tillämpas. Underrättelse ska lämnas så snart det kan ske efter det att åtgärden enligt första stycket har avslutats. Underrättelsen ska, utöver vad som följer av 27 kap. 33 § första stycket rättegångsbalken, skjutas upp om sekretess gäller enligt 18 kap. 17 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det att åtgärden avslutades, får underrättelsen underlåtas. Underrättelse ska inte lämnas om utredningen gäller brott som motsvarar brott som anges i 27 kap. 33 § tredje stycket rättegångsbalken.

rättegångsbalken ska bestämmelserna i 27 kap. 31 § fjärde stycket och 33 § andra och tredje styckena samma balk inte tillämpas. Underrättelse ska lämnas så snart det kan ske efter det att åtgärden enligt första stycket har avslutats. Underrättelsen ska, utöver vad som följer av 27 kap. 33 § första stycket rättegångsbalken, skjutas upp om sekretess gäller enligt 18 kap. 17 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det att åtgärden avslutades, behöver underrättelsen inte lämnas. Underrättelse ska inte lämnas om utredningen gäller brott som motsvarar brott som anges i 27 kap. 33 § tredje stycket rättegångsbalken.

En ansökan om hemlig kameraövervakning av någon som befinner sig i Sverige handläggs av åklagare. Åklagaren ska genast pröva om det finns förutsättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd.

Upptagningar behöver inte rättegångsbalken.

Upptagningar får bevaras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och återredovisning har skett enligt 2 kap. 17 § endast om detta är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken.

27 §2

En ansökan om hemlig kameraövervakning av någon som befinner sig i Sverige handläggs av åklagare. Åklagaren ska genast pröva om det finns förutsättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd eller,

när det	får ske enligt 27 kap.
21 a §	rättegångsbalken,	själv
besluta om åtgärden.
granskas	enligt 27 kap.	24 §

Om åklagaren har fattat beslut enligt första stycket, ska återredovisning enligt 2 kap. 17 § ske först sedan rätten fattat beslut om hemlig kameraövervakning.

Upptagningar får bevaras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och återredovisning har skett enligt 2 kap. 17 § endast om detta är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken.

2 Senaste lydelse 2008:858.

29

I fråga om underrättelse till		I fråga om underrättelse till en
enskild enligt 27 kap. 31–33 §§		enskild enligt 27 kap. 31–33 §§
rättegångsbalken	ska	rättegångsbalken	ska
bestämmelserna i 4 kap. 25 §		bestämmelserna i 4 kap. 25 §
tredje stycket denna lag tillämpas.		tredje stycket denna lag tillämpas.

28 a §3

En ansökan om hemlig rumsavlyssning av någon som befinner sig i Sverige handläggs av åklagare. Åklagaren ska genast pröva om det finns förutsättningar för åtgärden och i sådant fall ansöka om rättens tillstånd.

Upptagningar och uppteckningar behöver inte granskas enligt 13 § första stycket lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning.

Upptagningar och uppteckningar får bevaras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och återredovisning skett enligt 2 kap. 17 § endast om detta är tillåtet enligt 13 § lagen om hemlig rumsavlyssning.

I fråga om underrättelse till enskild enligt 15 § lagen om hemlig rumsavlyssning ska bestämmelserna i 4 kap. 25 § tredje stycket denna lag tillämpas.

Upptagningar och uppteckningar behöver inte granskas enligt

27 kap. 24 § rättegångsbalken.

Upptagningar och uppteckningar får bevaras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och återredovisning skett enligt 2 kap. 17 § endast om detta är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rättegångsbalken.

I fråga om underrättelse till en enskild enligt 27 kap. 31–33 §§ rättegångsbalken ska bestämmelserna i 4 kap. 25 § tredje stycket denna lag tillämpas.

28 b §4

Om hemlig rumsavlyssning ska äga rum av någon som befinner sig i en annan stat och den andra staten kräver att ansökan först ska prövas av domstol i Sverige, får rätten på begäran av svensk åklagare besluta att tillåta rumsavlyssningen.

Underrättelse enligt 15 § lagen			Underrättelse enligt 27 kap. 31 §
(2007:978)	om	hemlig	rättegångsbalken ska inte lämnas.
rumsavlyssning ska inte lämnas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

3 Senaste lydelse 2007:982.

4 Senaste lydelse 2007:982.

30

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott som gäller till utgången av år 20141

dels att lagen ska fortsätta att gälla utan begränsning till viss tid,

dels att 1, 2, 3, 6, 8, 10, 12, 13, 14, 16 och 17 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 6 a §, av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2013/14:51

Föreslagen lydelse

1 §

Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första stycket rättegångsbalken eller hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 20 a § första stycket rättegångsbalken får meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar

Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första och andra styckena rättegångsbalken eller hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 20 a § första stycket rättegångsbalken får meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar

1. sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

2. mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3. uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

4. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 § eller 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken,

5. företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns

1 Lagens giltighetstid senast förlängd 2013:933.

31

5. terroristbrott enligt 2 § lagen

(2003:148) om straff för terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

6. mord, dråp, grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket brottsbalken i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

anledning att anta att den brottsliga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller understödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning,

6. terroristbrott enligt 2 § lagen

(2003:148) om straff för terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

7. mord, dråp, grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket brottsbalken i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

Tillstånd enligt första stycket får också meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §2

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 1 § får endast avse

1. ett telefonnummer eller annan

1. ett telefonnummer eller annan

2 Senaste lydelse 2012:286.

32

adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som under den tid tillståndet avser innehas eller har innehafts av den som avses i 1 § eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller.

adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som under den tid tillståndet avser innehas eller har innehafts av den person som avses i 1 § eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller

2. ett telefonnummer eller annan		2. ett telefonnummer eller annan
adress eller en viss elektronisk		adress eller en viss elektronisk
kommunikationsutrustning	som	kommunikationsutrustning	som
det finns synnerlig anledning att		det finns synnerlig anledning att
anta att den som avses i 1 § under		anta att den person som avses i 1 §
den tid tillståndet avser har		under den tid tillståndet avser har
kontaktat eller kommer	att	kontaktat eller kommer	att
kontakta.		kontakta.

Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som endast överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikations- synpunkt.

	3 §
Hemlig kameraövervakning enligt 1 § får endast avse
1. en plats där någon person som	1. en plats där den person som
avses i 1 § kan antas komma att	avses i 1 § kan antas komma att
uppehålla sig, eller	uppehålla sig, eller

2. en plats där den brottsliga verksamheten som avses i 1 § kan antas

komma att utövas eller en nära omgivning till denna plats.
		6 §
Frågan om tillstånd till tvångs-		Frågan om tillstånd till tvångs-
medel enligt 1–5 §§	prövas av	medel enligt 1–5 §§	prövas	av
rätten i den ort där ledningen för		Stockholms tingsrätt.	Frågan	tas
den polismyndighet	som hand-	upp på ansökan av åklagaren.

lägger ärendet finns. Frågan tas upp på ansökan av åklagaren.

Vid tillståndsprövningen ska vad som föreskrivs om offentliga ombud i 27 kap. 26–30 §§ rättegångsbalken tillämpas.

6 a §
Om det kan befaras att
inhämtande av		rättens		tillstånd
enligt 6 § skulle medföra en
fördröjning av väsentlig betydelse
för	möjligheterna		att	förhindra
den	brottsliga	verksamheten, får
tillstånd till åtgärden ges av
åklagaren i avvaktan på rättens
beslut.
Om åklagaren			har	lämnat	33

tillstånd enligt första stycket, ska han eller hon utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet hos rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

Om åklagarens beslut har verkställts innan rätten gjort en prövning som avses i andra stycket, ska rätten pröva om det funnits skäl för åtgärden. Om rätten finner att det saknats sådana skäl, får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av avlyssningen eller övervakningen, eller för någon annan som uppgifterna avser.

8 §3

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel ska det anges 1. vilket eller vilka tvångsmedel som får användas,

2. vilken eller vilka av	2. vilken eller vilka av
punkterna i 1 § 1–6 som ligger till	punkterna i 1 § första stycket 1–7
grund för tillståndet, och	som ligger till grund för tillståndet,
	och

3. under vilken tid tillståndet gäller.

I ett beslut om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska det, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, anges

1. vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning tillståndet avser, och

2. om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.

I ett beslut om tillstånd till hemlig kameraövervakning ska, förutom de uppgifter som framgår av första stycket, den plats anges som tillståndet avser.

I ett beslut om tillstånd till tvångsmedel ska det, när det finns skäl till detta, också i övrigt anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan.

3 Senaste lydelse 2012:286.

34

	10 §
Om det inte längre finns skäl för	Om det inte längre finns skäl för
ett tillstånd till tvångsmedelsan-	ett tillstånd till tvångsmedelsan-
vändning enligt denna lag, ska åk-	vändning enligt denna lag, ska åk-
lagaren eller rätten omedelbart	lagaren	eller	rätten	omedelbart
häva beslutet om tillstånd. Polisen	häva beslutet om tillstånd. Polis-
ska omedelbart underrätta åklaga-	myndigheten		eller Säkerhetspoli-
ren om omständigheter som har	sen ska	omedelbart		underrätta
betydelse för om beslutet ska hä-	åklagaren om omständigheter som
vas.	har betydelse för om beslutet ska
	hävas.

12 §

Om det vid tvångsmedelsanvändning enligt denna lag har kommit fram uppgifter om annan förestående brottslig verksamhet än den som omfattas av tillstånd enligt 1 §, får uppgifterna användas för att förhindra brott.

Om det har kommit fram					Om det har kommit fram
uppgifter om brott, får uppgifterna					uppgifter om brott, får uppgifterna
användas för att utreda brottet					användas för att utreda brottet
endast om det är fråga om brott					endast om det är fråga om
som anges i 1 § eller försök,					1. brott som anges i 1 § eller
förberedelse eller			stämpling till		försök,	förberedelse			eller
sådant brott, om en sådan gärning					stämpling till ett sådant brott, om
är belagd med straff.					en sådan gärning är belagd med
					straff, eller
					2. annat brott, om det är
					föreskrivet fängelse i tre år eller
					däröver för brottet.
					13 §4
En upptagning eller uppteckning					En upptagning eller uppteckning
som har gjorts vid hemlig					som har gjorts vid hemlig
avlyssning		av	elektronisk		avlyssning	av		elektronisk
kommunikation			eller	hemlig	kommunikation,				hemlig
övervakning		av	elektronisk		övervakning	av		elektronisk
kommunikation		ska		granskas	kommunikation		eller		hemlig
snarast	möjligt. Detsamma gäller				kameraövervakning			ska	granskas
en upptagning som har gjorts vid					snarast möjligt. Granskningen får
hemlig	kameraövervakning.				utföras endast av rätten, en
Granskningen får utföras endast av					åklagare, Säkerhetspolisen eller
rätten,	en	åklagare,		Riks-	Polismyndigheten. Efter anvisning
polisstyrelsen,		Säkerhetspolisen			av rätten, en åklagare eller någon
eller en polismyndighet. Efter					av de nämnda myndigheterna får
anvisning av rätten, en åklagare					granskningen utföras även av en
eller någon av de nämnda					sakkunnig eller någon annan som
myndigheterna		får	granskningen		har anlitats i ärendet.

utföras även av en sakkunnig eller

4 Senaste lydelse 2012:286.

35

någon annan som har anlitats i

ärendet.

Upptagningar och uppteckningar ska, i de delar de är av betydelse för att förhindra förestående brott, bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. I de delar upptagningarna och uppteckningarna innehåller sådana uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott ska de bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal har väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska därefter förstöras.

Trots vad som sägs i andra stycket får brottsutredande myndigheter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar som rör förestående brott eller uppgifter om brott som enligt 12 § får användas för att utreda brott i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

Trots andra stycket får brottsutredande myndigheter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag om uppgifterna rör förestående brott eller brott som avses i 12 § andra stycket.

			14 §
En försändelse som omfattas av			En försändelse som omfattas av
tillstånd enligt 4 § får undersökas,			tillstånd enligt 4 § får undersökas,
öppnas eller granskas av rätten, en			öppnas eller granskas av rätten, en
åklagare, Rikspolisstyrelsen,		Sä-	åklagare, Säkerhetspolisen eller
kerhetspolisen eller en polismyn-			Polismyndigheten. Efter anvisning
dighet. Efter anvisning av rätten,			av rätten, en åklagare eller någon
en åklagare eller någon av de			av de nämnda myndigheterna får
nämnda myndigheterna får gransk-			granskningen utföras även av en
ningen utföras även av en sakkun-			sakkunnig eller någon annan som
nig eller någon annan som har an-			har anlitats i ärendet. Försändelsen
litats i ärendet. Försändelsen ska			ska	undersökas snarast möjligt.
undersökas snarast	möjligt.	När	När undersökningen har slutförts,
undersökningen har	slutförts,	ska	ska en försändelse som finns hos
en försändelse som finns hos ett			ett	befordringsföretag sändas till
befordringsföretag sändas till		den	den som försändelsen är ställd till,
till vilken försändelsen är ställd,			om försändelsen inte tas i beslag.
om försändelsen inte tas i beslag.
			16 §5

Den som har varit utsatt för en

åtgärd enligt 1 § 6 ska underrättas om åtgärden. Om åtgärden har avsett ett telefonnummer eller annan adress, en viss elektronisk kommunikationsutrustning eller en plats som innehas av någon annan, ska även denne underrättas. Vid hemlig kameraövervakning

Den som har varit utsatt för en

åtgärd enligt 1 § första stycket 7 ska underrättas om åtgärden. Om åtgärden har avsett ett telefonnummer eller annan adress, en viss elektronisk kommunikationsutrustning eller en plats som innehas av någon annan, ska även han eller hon underrättas.

5 Senaste lydelse 2012:286.

36

behöver dock innehavaren av en sådan plats till vilken allmänheten har tillträde inte underrättas.

Vid hemlig kameraövervakning behöver dock innehavaren av en plats som allmänheten har tillträde till inte underrättas.

Underrättelsen		ska lämnas	så	Underrättelsen ska lämnas så
snart det	kan ske efter det att		det	snart det kan ske efter det att det
ärende i	vilket	åtgärden vidtogs		ärende som åtgärden vidtogs i
avslutades.				avslutades.

En underrättelse behöver inte lämnas till den som redan har fått del av eller tillgång till uppgifterna. En underrättelse behöver inte heller lämnas om den med hänsyn till omständigheterna uppenbart är utan betydelse.

17 §6

En underrättelse enligt 16 § ska innehålla uppgift om vilket tvångsmedel som har använts och uppgift om tiden för åtgärden. Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som åtgärden har avsett. Vid hemlig kameraövervakning ska underrättelsen även innehålla uppgift om platsen för åtgärden.

Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § 6 ska få uppgift om vilken misstanke som har legat till grund för åtgärden. Den som inte är eller har varit misstänkt ska få uppgift om detta.

En underrättelse enligt 16 § ska innehålla uppgifter om vilket tvångsmedel som har använts och om tiden för åtgärden. Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska underrättelsen även innehålla uppgift om vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som åtgärden har avsett. Vid hemlig kameraövervakning ska underrättelsen även innehålla en uppgift om vilken plats som har övervakats. Den som har varit utsatt för en åtgärd enligt 1 § första stycket 7 ska få uppgift om vilken misstanke som har legat till grund för åtgärden. Den som inte är eller har varit misstänkt ska få uppgift om detta.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2. Äldre föreskrifter gäller i fråga om användning och behandling av uppgifter som vid tvångsmedelsanvändning enligt denna lag har kommit fram om något annat brott eller någon annan brottslig verksamhet än som omfattats av tillstånd enligt lagen, om uppgifterna har samlats in före den 1 januari 2015.

6 Senaste lydelse 2012:286.

37

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (2012:279) om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Härigenom föreskrivs att 3 §1 lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska upphöra att gälla vid utgången av 2016.

1 Paragrafens giltighetstid senast förlängd 2013:935.

38

2.7 Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460)

Härigenom föreskrivs att 4 § kameraövervakningslagen (2013:460) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Lagen gäller inte vid hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott eller lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott.

Lagen gäller inte vid hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

39

3 Ärendet och dess beredning

Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott trädde i kraft den 1 januari 2008 och gavs då en begränsad giltighetstid till utgången av år 2010 (prop. 2005/06:178 och 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11 samt prop. 2005/06:177 och 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Giltighetstiden för lagarna har förlängts vid tre tillfällen (prop. 2009/10:119, bet. 2009/10:JuU26, rskr. 2009/10:263, prop. 2011/12:22, bet. 2011/12:JuU12, rskr. 2011/12:121 och prop. 2012/13:180, bet. 2013/14:JuU7, rskr. 2013/14:38) och de gäller nu till utgången av år 2014. I lagarna regleras de brottsbekämpande myndigheternas möjlighet att använda hemlig rumsavlyssning vid förundersökning i brottmål respektive tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet trädde i kraft den 1 juli 2012. Lagens 3 §, som ger de brottsbekämpande myndigheterna en möjlighet att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i syfte att upptäcka, förebygga eller förhindra vissa brott inom Säkerhetspolisens ansvarsområde, gavs en begränsad giltighet till utgången av december 2013 (prop. 2011/12:55, bet. 2011/12:JuU8, rskr. 2011/12:212). Paragrafens giltighetstid har därefter förlängts och gäller nu till utgången av år 2014 (prop. 2012/13:180, bet. 2013/14:JuU7, rskr. 2013/14:38).

Lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott trädde i kraft den 1 januari 2009 (prop. 2007/08:163, bet. 2008/09:JuU3, rskr. 2008/09:6). Lagens giltighetstid har förlängts vid två tillfällen och den gäller nu till utgången av år 2014 (prop. 2009/10:119, bet. 2009/10:JuU26, rskr. 2009/10:263 och prop. 2012/13:180, bet. 2013/14:JuU7, rskr. 2013/14:38). Lagen ger utökade möjligheter till tvångsmedelsanvändning vid förundersökning angående vissa i lagen angivna brott som anses särskilt samhällsfarliga.

Med stöd av regeringens bemyndigande den 23 juni 2010 gav chefen för Justitiedepartementet en särskild utredare i uppdrag att utvärdera hur de tre tidsbegränsade lagarna hade tillämpats och analysera om regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet borde förändras i något eller några avseenden (dir. 2010:62). Syftet med uppdraget var att ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och utformning. Utredningen antog namnet Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel (Ju 2010:08). Vid regeringssammanträde den 2 februari 2012 beslutades tilläggsdirektiv. Utredningen gavs därigenom i uppdrag att även analysera vissa frågor om Säkerhetspolisens behov av att i underrättelseverksamhet kunna inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation. Utredningen redovisade sitt uppdrag i dessa delar i delbetänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44) i juni 2012. Utredningens sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1. Dess lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En

40

remissammanställning finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Ju2012/4738/Å). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.

Den 1 januari 2015 ombildas Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till en myndighet (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 4, s. 47 f., bet. 2012/13:JuU1, rskr. 2012/13:139) samtidigt som Säkerhetspolisen inrättas som en fristående myndighet (prop. 2013/14:1, utgiftsområde 4, s. 52 f. bet. 2013/14:JuU1, rskr. 2013/14:97). Polisorganisationskommittén överlämnade den 28 november 2012 betänkandet En sammanhållen svensk polis – Följdändringar i författningar (SOU 2012:78). Huvuddelen av kommitténs förslag behandlas av regeringen i prop. 2013/14:110 En ny organisation för polisen. Eftersom lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott upphör att gälla vid utgången av 2014 behandlas dock inte de av kommitténs förslag som rör den lagen i den nämnda propositionen. Dessa förslag behandlas i stället i detta lagstiftningsärende. En sammanfattning av kommitténs förslag i den delen finns i bilaga 4. Dess lagförslag i nu aktuell del finns i bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissynpunkterna finns tillgänglig i Justitiedepartementet (Ju2012/7719/L4). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6.

Förslagen i propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokraterna.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 10 april 2014 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.

Lagrådets synpunkter behandlas och bemöts i avsnitt 7.3, 8.2, 8.6, 8.8 och 9.2 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har några språkliga ändringar gjorts.

4 Användningen av hemliga tvångsmedel

4.1 De brottsbekämpande myndigheternas uppgifter

Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Polisen (Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen och polismyndigheterna) har således en brottsutredande funktion. Även vissa andra myndigheter, däribland Tullverket, har vissa självständiga brottsutredande uppgifter.

Förfarandet vid den utredning som föregår ett beslut om åtal, förundersökningen, regleras i rättegångsbalken och i förundersökningskungörelsen (1947:948). Förundersökning ska, enligt

23 kap. 1 § rättegångsbalken, inledas så snart det på grund av angivelse

41

eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Beslut att inleda förundersökning fattas oftast av polismyndighet eller av åklagare. Om förundersökning har inletts av polismyndighet eller annan och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon är skäligen misstänkt för brottet eller om det finns särskilda skäl. Så är bl.a. fallet om det blir aktuellt att använda sig av hemliga tvångsmedel. Förundersökningen har enligt 23 kap. 2 § rättegångsbalken huvudsakligen två syften. Det ena syftet är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. Det andra syftet är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid en huvudförhandling i domstol.

Polisen bedriver också underrättelseverksamhet. Även vissa andra myndigheter, såsom Ekobrottsmyndigheten och Tullverket, bedriver sådan verksamhet. Denna verksamhet är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsutredande myndigheterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. I underrättelseverksamheten samlar myndigheterna sålunda in, bearbetar och analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och förhindra brott. Det framtagna underrättelsematerialet kan också läggas till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning.

Säkerhetspolisen är Sveriges civila säkerhetstjänst. Säkerhetspolisens uppdrag kan i huvudsak delas in i fem områden: Kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd samt säkerhetsskydd och personskydd. Säkerhetspolisen arbetar också med att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen. Säkerhetspolisen ansvarar vidare för utredningar som rör brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet är dock att förebygga brott.

Eftersom Säkerhetspolisens verksamhet primärt syftar till att förebygga och inte att utreda brott kan Säkerhetspolisen inte bedriva verksamheten utifrån brottsanmälningar. Myndigheten måste i stället själv ha förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå aktuella brott för att kunna bedöma vilka förutsättningar dessa har att sätta sina planer i verket. Det brottsförebyggande arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunderrättelseverksamhet. Denna verksamhet bedrivs i ett skede innan det finns tillräckliga skäl för att inleda förundersökning. I stor utsträckning bygger verksamheten på att uppgifter inhämtas innan en person eller gruppering har konkreta planer eller vidtagit åtgärder för att begå brott.

42

4.2 Nuvarande regler

4.2.1 Hemliga tvångsmedel

När regleringen av hemliga tvångsmedel beskrivs bör inledningsvis
framhållas	att	tre	allmänna	principer		gäller	för	all
tvångsmedelsanvändning, nämligen ändamålsprincipen, behovsprincipen
och proportionalitetsprincipen. Dessa principer gäller således alltid vid
beslut om, och tillämpning av, de hemliga tvångsmedlen. Enligt
ändamålsprincipen får ett tvångsmedel användas endast för det ändamål
som framgår av lagstiftningen. Behovsprincipen innebär att ett
tvångsmedel får användas endast om det finns ett påtagligt behov och en
mindre	ingripande		åtgärd	inte	är	tillräcklig.		Enligt

proportionalitetsprincipen ska en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka,
räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna
med åtgärden.
Rättegångsbalken innehåller inte någon definition av vad ett
straffprocessuellt tvångsmedel är. Det rör sig dock om åtgärder som har
en funktion inom straffprocessen men som inte är straff eller andra
sanktioner. Åtgärderna företas i myndighetsutövning och utgör ett
intrång i någons rättssfär. Vanligtvis – men inte för alla tvångsmedel –
innefattar användningen tvång mot person eller egendom. (Se t.ex.
Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 3 uppl. 2012, s. 5 f. samt
Ekelöf, Rättegång, tredje häftet, 7 uppl. 2006, s. 38 f.)
Under en förundersökning används straffprocessuella tvångsmedel i
brottsutredande syfte eller för att en rättegång i brottmål ska kunna
genomföras. Exempel på sådana tvångsmedel är husrannsakan,
kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållande och
häktning.
Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga
tvångsmedlen en särställning. Dessa är hemlig avlyssning av elektronisk
kommunikation (tidigare hemlig teleavlyssning), hemlig övervakning av
elektronisk kommunikation (tidigare hemlig teleövervakning), hemlig
kameraövervakning, kvarhållande (och kontroll) av försändelse samt
hemlig rumsavlyssning. Termerna hemlig avlyssning av elektronisk
kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation
används genomgående för att beskriva även tvångsmedelsanvändning
som ägt rum innan den 1 juli 2012 då benämningen av tvångsmedlen var
en annan. Även inhämtning enligt lagen om inhämtning av uppgifter om
elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas
underrättelseverksamhet har ansetts utgöra ett hemligt tvångsmedel
(prop. 2011/12:55 s. 111). Den berörde är inte medveten om dessa
åtgärder, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja. De
intrång i den personliga integriteten som åtgärderna innebär medför att
de, även i avsaknad av tvång, betecknas som tvångsmedel (se Ekelöf, s.
42).
En grundläggande förutsättning för att använda straffprocessuella
tvångsmedel är normalt att en förundersökning har inletts. Användningen
ska då ytterst ha till syfte att utreda eller lagföra ett visst brott. Undantag
finns dock. I vissa fall får hemliga tvångsmedel användas utan att det	43

pågår förundersökning, då i syfte att förhindra särskilt allvarlig brottslighet (se vidare under avsnitt 4.2.4).

4.2.2 Hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken

Bestämmelser om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse finns i 27 kap. rättegångsbalken.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddelanden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 §). Tvångsmedlet kan sålunda tillämpas på alla former av kommunikation genom elektroniska kommunikationsnät och är tillämpligt på både muntlig och skriftlig kommunikation. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning som rör ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff, samt vid förundersökning som gäller ett brott med lägre straffminimum, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år. Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger också rätt att vidta sådana åtgärder som kan vidtas inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen om brottet. Åtgärden får avse ett telefonnummer eller annan adress som, under den tid som tillståndet avser, innehas eller har innehafts av den misstänkte eller som annars kan antas ha använts eller komma att användas av denne. Åtgärden får också avse en adress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte, under den tid som tillståndet avser, har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta (27 kap. 20 § första stycket). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får inte ske av telefonsamtal eller andra meddelanden mellan den misstänkte och dennes försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande ska avlyssningen avbrytas.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område eller i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får meddelanden även hindras från att nå fram. Genom detta tvångsmedel ges inte tillgång till uppgifter om innehållet i meddelanden. De uppgifter som kan hämtas in

är i stället trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter. Hemlig

44

övervakning av elektronisk kommunikation får användas om någon är
skäligen misstänkt för brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare
straff än fängelse i sex månader eller vissa angivna brott, nämligen
dataintrång enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, barnpornografibrott som inte
är att anse som ringa enligt 16 kap 10 a § brottsbalken, narkotikabrott
enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller narkotikasmuggling enligt
6 § första eller tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Tvångsmedlet får användas också vid misstanke om försök, förberedelse
eller stämpling till ovan nämnd brottslighet, om en sådan gärning är
straffbelagd. Sedan den 1 juli 2012 får hemlig övervakning av
elektronisk kommunikation även användas i syfte att utreda vem som
skäligen kan misstänkas för brottet. Sådan övervakning som innebär att
uppgifter hämtas in om meddelanden får dock endast avse förfluten tid
(27 kap. 20 § andra stycket). För att tvångsmedlet ska kunna tillåtas
gäller i samtliga fall att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för
utredningen.
Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra
optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning
används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål
utan att upplysning om övervakningen lämnas. Tvångsmedlet omfattar
inte ljudupptagning (se prop. 1995/96:85 s. 38). Regleringen avseende
vilka brott som förundersökningen ska angå för att hemlig
kameraövervakning ska få användas är densamma som för hemlig
avlyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 20 a §).
Övervakningen får som huvudregel, i likhet med hemlig avlyssning av
elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk
kommunikation, användas endast om någon är skäligen misstänkt för
brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får då
avse endast sådan plats där den skäligen misstänkte kan antas komma att
uppehålla sig (27 kap. 20 b §). Om det inte finns någon skäligen
misstänkt för brottet får dock hemlig kameraövervakning användas för
att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till
denna plats i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för
brottet (27 kap. 20 c §).
Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning
av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning får enligt
rättegångsbalken beslutas av domstol på begäran av åklagare. Kan det
befaras att inhämtande av rättens tillstånd till hemlig övervakning av
elektronisk kommunikation skulle medföra fördröjning eller annan
olägenhet av väsentlig betydelse får tillstånd till åtgärden ges av
åklagaren. Ett sådant beslut ska genast anmälas hos rätten, som
skyndsamt ska pröva om det finns skäl för åtgärden. Finner rätten att det
saknas sådana skäl ska den upphäva åklagarens beslut. Även i de fall
åklagarens beslut har verkställts innan rätten har prövat ärendet ska rätten
pröva om det har funnits skäl för åtgärden. Finner rätten att det har
saknats sådana skäl får de inhämtade uppgifterna inte användas i en
brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av övervakningen
(27 kap. 21 a §). Tiden för tillstånd får inte bestämmas längre än
nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet
(27 kap. 21 §). Tiden kan förlängas genom förnyade beslut. Ett tillstånd
kan förenas med villkor som begränsar användningen av tvångsmedlet	45

	(se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 46). Om det inte längre finns skäl för ett
	beslut om något av de aktuella tvångsmedlen, ska åklagaren eller rätten
	omedelbart häva beslutet (27 kap. 23 §).
	Om det vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig
	övervakning		av	elektronisk		kommunikation			eller	hemlig
	kameraövervakning har kommit fram uppgifter om annat brott än det
	som har legat till grund för beslutet om avlyssning eller övervakning, s.k.
	överskottsinformation, får uppgifterna användas för att utreda brottet. En
	förundersökning eller motsvarande utredning om brottet får dock inledas
	på grund av sådana uppgifter endast om det är föreskrivet fängelse i ett år
	eller därutöver för brottet och det kan antas att brottet inte leder endast
	till böter eller om det finns särskilda skäl. Uppgifter om förestående brott
	får alltid användas för att förhindra brottet (27 kap. 23 a §).
	Den som är eller har varit misstänkt för brott ska som huvudregel
	underrättas om avlyssning eller övervakning som han eller hon har
	utsatts för. I vissa fall ska även innehavare av platser eller telefonnummer
	m.m. som berörts av avlyssningen eller övervakningen underrättas.
	Underrättelsen ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen,
	dock senast en månad efter det att förundersökningen avslutades. En
	underrättelse behöver dock inte lämnas till den som redan har fått del av
	uppgifterna eller om det med hänsyn till omständigheterna uppenbart är
	utan betydelse. Om det gäller sekretess för uppgifterna ska underrättelsen
	skjutas upp till dess sekretess inte längre gäller. Om det på grund av
	sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det
	att förundersökningen avslutades, får underrättelse till den enskilde
	underlåtas.	I	dessa		fall	ska	i	stället	Säkerhets-	och
	integritetsskyddsnämnden underrättas om beslutet att underlåta
	underrättelse.
	I 27 kap. rättegångsbalken finns också bestämmelser om kvarhållande
	av försändelse		som	ibland benämns			postkontroll.		Rätten får	enligt
	27 kap. 9 § på ansökan av en åklagare eller förundersökningsledare
	förordna att försändelse som får tas i beslag och som väntas komma in
	till ett befordringsföretag när den kommer in ska hållas kvar till dess
	frågan om beslag har avgjorts. Förutsättningarna för att använda detta
	tvångsmedel är sålunda huvudsakligen knutna till reglerna om beslag (se
	27 kap. 1–3 §§). Av dessa regler framgår bl.a. att ett föremål får tas i
	beslag om det skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott
	eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott. En
	försändelse som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag får dock
	tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller
	därutöver och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. Ett
	förordnande om kvarhållande får inte avse längre tid än en månad från
	den dag då detta delgavs befordringsföretaget. Om det finns behov av
	förlängning av den beslutade tiden kan ett nytt förordnande meddelas.
	När en försändelse hållits kvar ska befordringsföretaget utan dröjsmål
	göra anmälan hos den som har begärt förordnandet och denne ska
	omedelbart pröva om beslag ska ske. Kvarhållandet är hemligt i den
	meningen att den misstänkte eller annan som drabbas av åtgärden inte
	ska underrättas om den. Det bör därvid anmärkas att huvudregeln om att
	den från vilken beslag sker, om denne inte är närvarande vid beslaget,
46	utan dröjsmål ska underrättas inte gäller vid beslag av en försändelse hos

ett befordringsföretag. I stället ska underrättelse lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen (se 27 kap. 11 §). Detta beror på att syftet med åtgärden annars skulle förfelas.

Regler om hemliga tvångsmedel under förundersökning finns även utanför rättegångsbalken. Dessa regler avser främst utredning av särskilt allvarliga eller annars samhällsfarliga brott. Två av de tidsbegränsade lagar som omfattas av övervägandena i denna proposition innehåller sådan reglering, nämligen lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Därutöver finns vissa regler i lagen (1998:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m. samt i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

4.2.3 Lagen om hemlig rumsavlyssning

Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning reglerar sådan avlyssning eller upptagning i hemlighet genom ett tekniskt hjälpmedel som återger ljud av tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till.

Hemlig rumsavlyssning får endast användas om någon är skäligen misstänkt för de brott lagen omfattar. Det krävs vidare att avlyssningsåtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Skälen för åtgärden måste dessutom uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning om brott som har ett minimistraff om fängelse i minst fyra år. Exempel på sådana brott är mord, dråp, människorov om brottet inte är mindre grovt, grov våldtäkt, grovt rån och terroristbrott om brottet inte är mindre grovt. Hemlig rumsavlyssning får även användas vid förundersökning om andra brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år (s.k. straffvärdeventil) och det är fråga om något av de brott som uttryckligen anges i lagen. Som exempel på sådana brott kan nämnas människohandel, våldtäkt, grovt sexuellt tvång, våldtäkt mot barn, grovt koppleri, grov utpressning, grovt övergrepp i rättssak och grovt narkotikabrott. Även vid försök, förberedelse eller stämpling till angivna brott får hemlig rumsavlyssning användas om sådan gärning är belagd med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fyra års fängelse.

Avlyssningen får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Avser åtgärden någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes får hemlig rumsavlyssning användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Det är förbjudet att avlyssna vissa platser, exempelvis massmedieredaktioner, advokatkontor, vårdmottagningar och sådana platser som stadigvarande används av präst

eller person med motsvarande ställning inom trossamfund för bikt eller

47

enskild själavård. Vidare finns ett förbud mot att avlyssna samtal eller annat tal där någon som yttrar sig inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på annat sätt framkommit på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena rättegångsbalken, vilket bl.a. innebär att det är förbjudet att avlyssna telefonsamtal eller andra meddelanden mellan den som är misstänkt för något brott och hans eller hennes försvarare.

Om det vid hemlig rumsavlyssning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som legat till grund för beslutet om avlyssning, s.k. överskottsinformation, får uppgifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om sådant brott för vilket rumsavlyssning kunnat beviljas enligt ovan. Uppgifter under avlyssning om ett förestående brott får alltid användas för att förhindra brottet.

Frågor om hemlig rumsavlyssning prövas av domstol efter ansökan av åklagare. Rätten ska vid prövningen kalla till ett sammanträde och utse ett offentligt ombud som ska närvara vid sammanträdet. Det offentliga ombudet har till uppgift att bevaka enskildas integritetsintressen och för att fullgöra denna uppgift har ombudet rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, att yttra sig och att överklaga rättens beslut. Tiden för ett tillstånd till avlyssning får inte överstiga en månad. En begäran om förlängning hanteras på samma sätt som den ursprungliga ansökan.

Den som är eller har varit misstänkt för brott ska som huvudregel underrättas om hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för.

Om avlyssningen har skett på en plats som innehas av annan än den misstänkte ska även innehavaren underrättas om det inte är en sådan plats som allmänheten har tillträde till. Underrättelsen ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen och senast en månad efter det att förundersökningen avslutats. En underrättelse behöver inte lämnas till den som redan har fått del av uppgifterna eller om det med hänsyn till omständigheterna uppenbarligen är utan betydelse. Om det gäller sekretess för uppgifter i underrättelsen ska underrättelsen skjutas upp till dess sekretess inte längre gäller. Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det att förundersökningen avslutades får underrättelse till den enskilde underlåtas. I dessa fall ska i stället Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden underrättas om beslutet att underlåta underrättelsen.

Svenska myndigheter kan lämna rättslig hjälp med hemlig rumsavlyssning i en utländsk förundersökning och på motsvarande sätt begära rättslig hjälp med hemlig rumsavlyssning från en annan stat i en svensk förundersökning enligt reglerna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

4.2.4 Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (2007 års lag om preventiva tvångsmedel) reglerar möjligheten att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig

48

övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning
och kvarhållande av försändelse för att förhindra brott.
Tvångsmedel enligt lagen får användas om det med hänsyn till
omständigheterna finns särskild anledning att anta att en person kommer
att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa i lagen angivna brott.
Tvångsmedlet måste dessutom vara av synnerlig vikt för att förhindra
sådan brottslighet som lagen omfattar och skälen för åtgärden måste
uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som
tillståndet avser eller för något annat motstående intresse.
Bland de brott som lagen omfattar kan nämnas sabotage, mordbrand,
flygplatssabotage, uppror, spioneri och terroristbrott. Även mord, dråp,
grov misshandel, människorov och olaga frihetsberövande kan utgöra
grund för tvångsmedelsanvändning enligt lagen om dessa brott begås i
avsikt att påverka offentliga organ eller journalister att vidta eller avstå
från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.
Hemlig avlyssning får endast avse ett telefonnummer eller annan
adress eller viss elektronisk kommunikationsutrustning som under den
tid tillståndet avser innehas eller har innehafts av den för tvångsmedlet
aktuella personen eller annars kan antas ha använts eller komma att
användas av honom eller henne eller ett telefonnummer eller annan
adress eller elektronisk kommunikationsutrustning som det finns
synnerlig anledning att anta att denna person under den tid tillståndet
avser har kontaktat eller kommer att kontakta. På samma sätt får
kameraövervakning endast avse en plats där den för tvångsmedlet
aktuella personen kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där
den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller en nära
omgivning till denna plats.
Det är förbjudet att avlyssna samtal eller annat tal där någon som yttrar
sig inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på
annat sätt framkommit på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–
sjätte styckena rättegångsbalken. Om det under avlyssningen
framkommer att det är fråga om sådant samtal eller meddelande ska
avlyssningen avbrytas.
Om det vid tvångsmedelsanvändning enligt lagen har kommit fram
uppgifter om annan brottslig verksamhet än den som omfattas av
tillståndet, s.k. överskottsinformation, får uppgifterna användas för att
utreda brottet endast om det är fråga om ett sådant brott för vilket
tillstånd enligt lagen kunnat beviljas eller försök, förberedelse eller
stämpling till sådant brott om sådan gärning är belagd med straff.
Uppgifter under avlyssning om ett förestående brott får alltid användas
för att förhindra brottet.
Frågor om tvångsmedel enligt lagen prövas av domstol efter ansökan
av åklagare. Rätten ska vid prövningen kalla till ett sammanträde, vid
vilket ett offentligt ombud som utses av domstolen i vissa fall ska
närvara för att bevaka enskildas integritetsintressen. Ombudet har rätt att
ta del av vad som förekommer i ärendet, att yttra sig och att överklaga
rättens beslut. Tiden för ett tillstånd till tvångsmedel enligt lagen får inte
överstiga en månad från beslutet. En begäran om förlängning hanteras på
samma sätt som den ursprungliga ansökan.
Den som varit utsatt för tvångsmedel som syftat till att förhindra mord,
dråp, grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande i avsikt	49

att påverka offentligt organ eller den som bedriver journalistik i dennes yrkesutövning ska som huvudregel underrättas om åtgärden. Om åtgärden har avsett ett telefonnummer, annan adress, elektronisk kommunikationsutrustning eller en plats som innehas av någon annan ska även denne underrättas. Vid hemlig kameraövervakning behöver dock innehavaren av en sådan plats till vilken allmänheten har tillträde inte underrättas. Underrättelsen ska lämnas så snart det kan ske efter att det ärende i vilket åtgärden vidtogs avslutades. En underrättelse behöver inte lämnas till den som redan har fått del av uppgifterna eller om det med hänsyn till omständigheterna uppenbarligen är utan betydelse. Om det gäller sekretess för uppgifter i underrättelsen, ska underrättelsen skjutas upp till dess sekretess inte längre gäller. Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det att det ärende i vilket åtgärden vidtogs avslutades, får underrättelsen underlåtas. I dessa fall ska i stället Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden underrättas om beslutet att inte lämna någon underrättelse.

	4.2.5	Lagen om åtgärder för att utreda vissa
		samhällsfarliga brott
	Lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott
	(2008 års utredningslag) gäller vid förundersökning angående vissa brott
	som har ansetts särskilt allvarliga för landets säkerhet. Lagens
	tillämpningsområde omfattar vissa allmänfarliga brott som sabotage och
	grovt sabotage samt mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig
	ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage
	om brottet innefattar sabotage. Lagen omfattar också vissa högmålsbrott,
	t.ex. uppror och olovlig kårverksamhet, samt vissa brott mot rikets
	säkerhet,	t.ex. spioneri och grovt spioneri. Dessutom omfattas
	terroristbrott samt brott enligt lagen om straff för finansiering av särskilt
	allvarlig brottslighet och enligt lagen om offentlig uppmaning,
	rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt
	allvarlig brottslighet. Lagen gäller även försök, förberedelse eller
	stämpling till samtliga uppräknade brott, om sådan gärning är
	straffbelagd.
	Lagen innehåller tilläggs- och undantagsbestämmelser till
	tvångsmedelsregleringen i rättegångsbalken och ger utvidgade
	möjligheter att använda beslag, kvarhållande av försändelse, hemlig
	avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av
	elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning.
	Lagen medger bl.a., till skillnad från vad som gäller enligt
	bestämmelserna i rättegångsbalken, att beslag av sådant skriftligt
	meddelande mellan närstående som avses i 27 kap. 2 § 2
	rättegångsbalken får göras oavsett vilken straffskala som gäller för
	brottet. På motsvarande sätt kan tillstånd till hemlig avlyssning av
	elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk
	kommunikation eller hemlig kameraövervakning meddelas även om de
	krav som ställs i rättegångsbalken inte uppfylls.
	Tillstånd till kvarhållande av försändelse, hemlig avlyssning av
50	elektronisk	kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk

kommunikation eller hemlig kameraövervakning kan enligt lagen i brådskande fall ges av åklagare medan rättegångsbalken förutsätter att domstolen beslutar i dessa frågor. Om åklagaren har meddelat tillstånd till något av dessa tvångsmedel eller fattat ett beslut om beslag av skriftligt meddelande mellan närstående ska han eller hon genast göra en anmälan om åtgärden till rätten. Rätten ska upphäva åklagarens beslut om det saknas skäl för den beslutade åtgärden. Om ett tillståndsbeslut har upphört att gälla innan domstolen har prövat ärendet ska åklagaren i stället anmäla åtgärden till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.

Lagen används uteslutande i Säkerhetspolisens verksamhet.

4.2.6 Lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) reglerar förutsättningarna för polisen och Tullverket att hämta in övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott vilka har ett straffminimum på fängelse i minst två år. Inhämtning av uppgifter är också möjlig vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott inom Säkerhetspolisens ansvarsområde vilka har ett lägre straffminimum än två år (3 §). Bestämmelsen omfattar de brott som omfattas av såväl 2008 års utredningslag som 2007 års lag om preventiva tvångsmedel och har samma giltighetstid som dessa lagar. Som skäl för att tidsbegränsa bestämmelsen angav regeringen att frågan om Säkerhetspolisens fortsatta tillgång till övervakningsuppgifter för tiden därefter bör övervägas i det sammanhang som en framtida reglering av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller samhällsfarlig brottslighet övervägs (prop. 2011/12:55 s. 86 f.).

De övervakningsuppgifter som omfattas motsvarar väsentligen de som kan kommas åt genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. En viktig begränsning jämfört med det sistnämnda tvångsmedlet är dock att, beträffande meddelanden, endast historiska uppgifter får hämtas in.

4.3 Skyddet för den personliga integriteten

Regeringsformen

Grundläggande bestämmelser som har betydelse för det allmännas ansvar att skydda enskildas privatliv och integritet finns i bl.a. regeringsformen. Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv.

51

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen gäller vidare att var och en gentemot det allmänna är skyddad bl.a. mot husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Därtill gäller enligt paragrafens andra stycke ett skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Skyddet enligt 2 kap. 6 § kan begränsas endast genom lag. Begränsningen får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 20 och 21 §§).

Europakonventionen

Europakonventionen gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket allmän art och omfattar skydd mot en mängd åtgärder. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl. 2012 s. 403).

Rättigheter enligt artikeln får inskränkas endast om vissa förutsättningar är uppfyllda. En inskränkning kräver stöd i lag och ska vara ägnad att tillgodose något av de intressen som räknas upp i artikeln, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste dessutom vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Detta innebär i huvudsak att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses. Konventionsstaterna har viss frihet att själva avgöra om en inskränkning är nödvändig (Danelius s. 351).

Frågan om en åtgärd har skett med stöd av lag har ofta behandlats i Europadomstolens praxis. Kravet på lagstöd är inte rent formellt. Det innefattar även att lagstiftningen måste vara lättillgänglig och tillräckligt exakt formulerad. En lag får t.ex. inte innebära en obegränsad diskretionär prövningsrätt i enskilda fall eftersom den då inte ger den förutsebarhet som krävs. När det gäller dolda spaningsåtgärder innebär kravet på förutsebarhet visserligen inte att en person bör kunna veta på förhand t.ex. när myndigheterna sannolikt avlyssnar dennes samtal, så att han eller hon kan anpassa sitt beteende därefter. Lagstiftningen om sådana åtgärder måste däremot vara så tydlig att den ger medborgarna en tillräcklig indikation om vilka omständigheter som krävs för att

myndigheterna ska få använda sig av åtgärderna. Europadomstolen har

52

utarbetat en minimistandard som ställer följande krav på lagstiftning om dolda spaningsåtgärder (se t.ex. Europadomstolens dom den 2 september 2010 i målet Uzun mot Tyskland):

• Arten av de brott som skulle kunna leda till en begäran om avlyssning måste framgå.

• Det ska finnas en definition av de personkategorier som skulle kunna riskera att t.ex. få sin telefon avlyssnad.

• Avlyssningens varaktighet ska vara begränsad.

• Det måste finnas förfaranderegler för undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas.

• Försiktighetsåtgärder vid överföring av information till andra parter ska vidtas.

• De omständigheter under vilka inspelningarna kan eller måste raderas ska anges.

Det kan dock konstateras att den grad av förutsebarhet som krävs varierar beroende på vilken typ av spaningsåtgärd som lagstiftningen avser och hur ingripande åtgärden är. I det ovan nämnda målet Uzun mot Tyskland, vilket rörde övervakning via GPS av förflyttningar på offentliga platser, uttalade domstolen att de relativt strikta krav som minimistandarden ställer har utarbetats i mål om telefonavlyssning. Domstolen fann att dessa krav inte var tillämpliga i målet eftersom övervakning av en persons rörelser med hjälp av GPS-utrustning, i jämförelse med telefonavlyssning, utgjorde ett mindre intrång i dennes privatliv. En rimlig slutsats är att verksamhet och åtgärder som utgör större intrång i privatlivet borde tillhandahållas med tydligare bemyndiganden och bli föremål för fler restriktioner än verksamhet som utgör mindre sådana intrång.

Europadomstolen har också slagit fast att nationell lagstiftning om dolda spaningsåtgärder måste innehålla kontrollmekanismer för att skydda mot missbruk av den prövningsrätt som finns. Vad som krävs i det avseendet beror på omständigheter som åtgärdernas karaktär, räckvidd och varaktighet, vilka motiv som krävs för att besluta, utföra och övervaka dem samt vilken typ av rättsmedel som finns i den nationella lagstiftningen. Beträffande telefonavlyssning har Europadomstolen ansett att beslutet normalt sett ska kontrolleras av domstol, åtminstone i sista instans. Den nationella lagstiftningen måste också, såvitt avser telefonavlyssning, innehålla tillfredsställande mekanismer för att övervaka vad som sker med överskottsinformation (se t.ex. det ovan nämnda målet Uzun mot Tyskland). När det gäller mindre ingripande åtgärder, exempelvis sådana som kan vidtas inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, ställer konventionen däremot lägre krav. Som ett exempel på detta kan nämnas Europadomstolens dom den 25 september 2001 i målet P.G. och J.H. mot Storbritannien. I målet uttalade domstolen att vad som krävs i fråga om skyddsåtgärder beror, åtminstone i viss utsträckning, på det aktuella intrångets natur och omfattning. Domstolen fann att de brittiska reglerna om telefonövervakning innehöll tillräckliga garantier mot missbruk, trots att det saknades lagregler (i motsats till interna riktlinjer för polisen) om lagring och förstörande av den information som samlades

in.

53

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en som fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Artikeln kräver inte ett rättsmedel inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven (se prop. 2011/12:55 s. 55). För att rättsmedlet ska anses vara effektivt får dock den prövning som görs inte vara alltför begränsad. Den ska i princip sträcka sig lika långt som Europadomstolens egen prövning av om konventionen blivit överträdd. I många fall är möjligheten att föra skadeståndstalan tillräcklig för att motsvara kraven i artikel 13 (Danelius s. 514). Europadomstolen har framhållit att det vid hemlig telefonavlyssning är svårt – eller ibland omöjligt – att använda normala rättsmedel. Enligt domstolen kan det inte krävas att den som berörs ska underrättas om avlyssningen i förväg, utan kravet måste i detta sammanhang förstås så att det ska finnas ett så effektivt rättsmedel som möjligt med hänsyn till de särskilda omständigheterna. Domstolen har lagt vikt vid bl.a. om det funnits regler om underrättelse om tvångsmedlet i efterhand, när detta kunnat ske utan risk eller skada (Danelius s. 515).

Artikel 6 i Europakonventionen innehåller bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång. Att använda information från hemliga tvångsmedel, t.ex. överskottsinformation, som bevis kan därför beröras av artikeln. Av Europadomstolens praxis framgår dock att artikel 6 inte reglerar vilka bevis som ska vara tillåtna under förundersökning och rättegång. Frågan om vilken utredning som får läggas fram inför en nationell domstol är i första hand en angelägenhet för den nationella rättsordningen, och det kan vara legitimt att åberopa även sådan utredning som inhämtats på ett sätt som inte är förenligt med konventionen. Den fråga Europadomstolen i stället har att ta ställning till i mål om artikel 6 är om rättegången som helhet, inbegripet hur bevisningen har erhållits, har varit rättvis. För det fall det har förekommit en kränkning av t.ex. artikel 8 har kränkningens karaktär varit avgörande. Som exempel på omständigheter som domstolen har beaktat kan nämnas om en tilltalad under rättegången har haft möjlighet att ifrågasätta tillförlitligheten av en åberopad inspelning som gjorts via telefonavlyssning, samt om ett bevis som erhållits på olagligt sätt är det enda bevis som lett till fällande dom eller om domen grundats på en samlad bedömning av olika bevis (se t.ex. P.G. och J.H. mot Storbritannien och NJA 2003 s. 323).

Rättssäkerhetsgarantier i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel

Tillämpningen av de olika hemliga tvångsmedlen omfattas av ett antal rättssäkerhetsgarantier. De har kommit till mot bakgrund av bl.a. de angivna kraven på rättssäkerhet och skydd för enskildas personliga integritet som gäller enligt regeringsformen och Europakonventionen.

Som framgår ovan krävs det normalt en domstolsprövning när hemliga tvångsmedel ska användas. Det undantag av betydelse som finns är de möjligheter till interimistiska åklagarbeslut som ges i 27 kap. 21 a § rättegångsbalken och i 4 och 5 §§ i 2008 års utredningslag. För att en meningsfull domstolskontroll ska kunna utövas ställs bl.a. vissa särskilt

angivna krav på det underlag som presenteras för domstolen.

54

Domstolsbeslut får, på sätt som beslut om tvångsmedel enligt
rättegångsbalken i allmänhet, överklagas (se t.ex. 49 kap. 5 § första
stycket 6). Eftersom den som avses i ett tvångsmedelsbeslut normalt inte
känner till beslutet har han eller hon dock inte någon reell möjlighet att
överklaga.
Offentliga ombud ska bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden
hos domstol rörande flertalet av de hemliga tvångsmedlen. Beträffande
de hemliga tvångsmedlen enligt 27 kap. rättegångsbalken gäller att
offentliga ombud ska förordnas i ärenden hos domstol om hemlig
avlyssning		av	elektronisk	kommunikation		och	hemlig
kameraövervakning (se 27 kap. 26 §). Detta gäller genom hänvisning till
reglerna i rättegångsbalken även ärenden som avser tillstånd till dessa
tvångsmedel med tillämpning av 2008 års utredningslag (7 §), 2007 års
lag om preventiva tvångsmedel (6 §) eller lagen om särskild
utlänningskontroll (se dess 21 §). Offentligt ombud ska förordnas också
vid ärende om hemlig rumsavlyssning (se 7 § lagen om hemlig
rumsavlyssning). Däremot finns inte regler om offentligt ombud
beträffande hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller
kvarhållande av försändelse. Detta främst eftersom de sistnämnda
tvångsmedlen anses som mindre ingripande än de övriga.
Regeringen förordnar för tre år i sänder personer som kan tjänstgöra
som offentliga ombud. Ett offentligt ombud ska vara svensk medborgare
och ska vara eller ha varit advokat eller ha varit ordinarie domare.
Regeringen ska inhämta förslag på lämpliga kandidater från Sveriges
advokatsamfund och Domarnämnden (27 kap. 27 § rättegångsbalken).
Ett offentligt ombud har rätt att ta del av vad som förekommer i
ärendet, att yttra sig i ärendet och att överklaga rättens beslut. När en
ansökan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig
kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning har kommit in till rätten
ska den så snart som möjligt utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla
ett sammanträde. Vid sammanträdet ska åklagaren och det offentliga
ombudet närvara. Avseende hemlig avlyssning av elektronisk
kommunikation och hemlig kameraövervakning – men inte beträffande
hemlig rumsavlyssning – finns dock ett undantag beträffande det
offentliga ombudets närvaro vid sammanträdet. Om ärendet är så
brådskande att ett dröjsmål allvarligt skulle riskera syftet med
tvångsmedlet, får sammanträde hållas och beslut fattas utan att ett
offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig
Det finns en skyldighet att i efterhand underrätta vissa personer om att
hemliga tvångsmedel har använts. Beträffande de hemliga tvångsmedlen
enligt 27 kap. rättegångsbalken och hemlig rumsavlyssning gäller som
huvudregel att den som är eller har varit misstänkt för brott ska
underrättas om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig
övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning
eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för. Om
avlyssning eller övervakning har avsett ett telefonnummer som innehas
av någon annan än den misstänkte, ska även denne underrättas. Om
kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning har avsett en plats som
innehas av någon annan än den misstänkte och som allmänheten inte har
tillträde till, ska även innehavaren av platsen underrättas. Det finns dock
ett	flertal		undantag	från	underrättelseskyldigheten.			55

Underrättelseskyldigheten särregleras inte i 2008 års utredningslag vilket medför att det som anförts om tvångsmedlen enligt 27 kap. rättegångsbalken gäller även vid tillämpning av den lagen. Viss särreglering gäller däremot beträffande underrättelser om de ovan nämnda tvångsmedlen när de beslutas i enlighet med lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.

Underrättelseskyldigheten vid tillämpning av 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har konstruerats så att underrättelse ska ske endast avseende tvångsmedelsåtgärd som grundat sig på ett sådant brott i lagens uppräkning som kan falla inom den öppna polisens verksamhetsområde.

I fråga om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen finns ingen underrättelseskyldighet. För att sådana uppgifter ska få användas i en förundersökning krävs dock ett beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten. Nämndens uppgifter framgår av lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet samt förordningen (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Nämnden ska bl.a. utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning och ska utövas genom inspektioner och andra undersökningar. Nämnden får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar i verksamheten och ska verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps (1 och 2 §§).

Nämnden är också skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel, samt om användningen av tvångsmedlen och därmed sammanhängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts (3 §).

I vissa fall ska Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden få underrättelse från åklagaren om vidtagna tvångsmedelsåtgärder. När underrättelse i efterhand till enskild om tvångsmedelsanvändningen har underlåtits på grund av sekretess, ska nämnden underrättas om detta. Därtill ska åtgärden anmälas till nämnden i de fall åklagare meddelat interimistiskt beslut om hemligt tvångsmedel enligt 2008 års utredningslag men beslutet har upphört att gälla innan domstol har prövat ärendet (6 § 2008 års utredningslag). Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska också underrättas om beslut om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (6 § inhämtningslagen).

56

5 Nytta, behov och integritetsintrång

5.1 Några utgångspunkter vid lagstiftning om hemliga tvångsmedel

Överväganden om hur intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset bör balanseras i reglerna om hemliga tvångsmedel förutsätter en analys av det faktiska behovet av tvångsmedlen med beaktande av den nytta de kan förväntas medföra. För att nödvändigheten av regleringen ska kunna bedömas krävs att det i varje lagstiftningsärende där tvångsmedel införs, eller området för dem utvidgas, finns en tillfredsställande redovisning av de behov som regleringen förväntas fylla (se SOU 2007:22, del 1, s. 171 f. samt 175). Vidare krävs en analys av det förväntade integritetsintrånget. Dessa analyser bör i den omfattning som det är möjligt grunda sig på ett empiriskt underlag avseende bl.a. den hittillsvarande tillämpningen. På grundval av analysen måste sedan resonemang föras där argument som talar för tvångsmedlet prövas och bryts mot de argument som talar mot. Det är endast i de fall som tvångsmedlet därefter framstår som nödvändigt, proportionellt och försvarligt i ett demokratiskt samhälle som tvångsmedlet ska tillåtas.

Utredningen har i samarbete med Brottsförebyggande rådet gjort en omfattande kartläggning av tillämpningen av tvångsmedlen enligt lagen om hemlig rumsavlyssning, 2007 års lag om preventiva tvångsmedel och 2008 års utredningslag. Kartläggningen omfattar tiden från det att respektive lag trädde i kraft till och med den 31 december 2011.

5.2 Tillämpningen av de tidsbegränsade lagarna

5.2.1	På vilket sätt har utvärderingen skett?
Insamling av uppgifter om användningen av hemliga tvångsmedel
Omfattningen och karaktären av tvångsmedelstillämpningen beskrivs
ofta genom kvantitativa uppgifter, t.ex. om antalet tillstånd som
meddelats, varaktigheten av dessa, vilka adresser eller platser de avsett
osv. Frågor som rör detta går att formulera på ett sådant sätt att något
egentligt bedömningsutrymme inte finns när de ska besvaras. Sådana
uppgifter lämpar sig därför att lämnas av de brottsbekämpande
myndigheterna, t.ex. i blankettform, för vart och ett av de ärenden där de
aktuella lagarna tillämpats.
Beträffande frågor om effekterna av tvångsmedelstillämpningen är
läget mer komplicerat. Endast vissa effekter kan fångas upp genom
specifika förutbestämda frågor i en blankett eller ett frågeformulär, t.ex.
beträffande hur många tillstånd användningen av tvångsmedlet lett till ett
annat tvångsmedel eller lett till ett åtal. Även specifikt ställda frågor
avseende kausalitet lämnar med nödvändighet ett utrymme för
bedömningar. För denna typ av frågeställningar kan det vara		57

ändamålsenligt för en utredare att själv tränga in i grundmaterialet genom att ta del av handlingar eller intervjuer med olika aktörer.

När uppgifter om omfattning och nytta av tillämpningen av hemliga tvångsmedel tidigare samlats in i Sverige har detta nästan uteslutande gjorts genom att sammanställningar lämnats från de brottsbekämpande myndigheterna till regeringen eller dess utredare. Så är t.ex. fallet beträffande den redovisning som regeringen varje år lämnar till riksdagen angående användningen av vissa hemliga tvångsmedel (Ju2010/855/Å och Ju 2010/9482/Å).

Utredningens tillvägagångssätt

Utredningen har använt sig av en kartläggningsmetod som står på tre ben. För det första har utredningen inhämtat uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna om varje enskilt ärende där någon av de tre aktuella tvångsmedelslagarna har tillämpats. Detta är således en totalundersökning. Den omfattar tiden från det att respektive lag trädde i kraft till och med den 31 december 2011. Inhämtningen har gått till så att det inom utredningen utformats en blankett att besvaras för varje ärende. Blanketten är intagen som bilaga 9. Blanketten har besvarats av både handläggande polismyndighet och åklagare som gemensamt har svarat för att de uppgifter som lämnats varit korrekta. Bearbetningen av blankettsvaren har skett inom utredningen.

För det andra har utredningen i ett urval av ärenden där lagen om hemlig rumsavlyssning eller 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har tillämpats dels tagit del av källmaterial, dels hållit intervjuer med rättsväsendets aktörer. Det skriftliga material som gåtts igenom i denna djupundersökning har innefattat bl.a. ansökningarna om tvångsmedel och de promemorior som dessa grundar sig på samt domstolens beslut. Intervjuer har sedan i vart och ett av ärendena hållits med handläggande polis och åklagare. Beträffande ett antal ärenden har även det offentliga ombudet och beslutande domare intervjuats. Fokus har här varit att på konkret ärendenivå tränga djupare i frågorna om behov, nytta och integritetsintrång.

För det tredje har utredningen, utan anknytning till enskilda ärenden, sammanträffat med aktörerna för att informera sig om deras allmänna erfarenheter av tillämpningen av de tre lagarna. Ett flertal möten har skett med poliser, åklagare, offentliga ombud och domare. Sådana möten med företrädare ur samtliga av de nämnda kategorierna har hållits i Stockholm, Malmö och Göteborg.

Utredningens kartläggning av tillämpningen av de tidsbegränsade lagarna är alltså omfattande. I det följande återges endast några sammanfattande slutsatser av när och i vilken omfattning lagarna har använts. För en fullständig redogörelse hänvisas till betänkandet (kap. 6).

58

5.2.2 Omfattningen av tvångsmedelsanvändningen enligt de tidsbegränsade lagarna

Hemlig rumsavlyssning

Inom den öppna polisens verksamhet har sammanlagt under åren 2008- 2011 meddelats 153 initiala tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Inom Tullverkets verksamhet är motsvarande siffra 19. Inom Säkerhetspolisens verksamhet har under samma tidsperiod meddelats 45 initiala tillstånd.

Hemlig rumsavlyssning har inom den öppna polisen huvudsakligen
använts i utredningar om narkotikabrottslighet och mord.
Säkerhetspolisen har i de genomgångna ärendena använt hemlig
rumsavlyssning avseende två olika brott, terroristbrott eller grovt
spioneri.
Preventiv tvångsmedelsanvändning
Inom den öppna polisens verksamhet har sammanlagt under åren 2008–
2011 meddelats 11 initiala tillstånd till tvångsmedel enligt 2007 års lag
om preventiva tvångsmedel. Samtliga tillstånd utom ett har avsett
brottslig verksamhet enligt 1 § 6 i 2007 års lag om preventiva
tvångsmedel (mord, dråp, grov misshandel eller olaga frihetsberövande
med avsikt att påverka ett offentligt organ eller den som yrkesmässigt
bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå
från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd). Det kvarvarande
tillståndet avsåg 1 § 3 (högmålsbrott; uppror, brott mot medborgerlig
frihet m.m.).
Inom Säkerhetspolisens verksamhet har under samma tidsperiod
meddelats 132 (initiala) tillstånd. Brottslighet hänförlig till 1 § 3 i 2007
års lag om preventiva tvångsmedel (högmålsbrott; uppror, brott mot
medborgerlig frihet m.m.) har varit en av de vanligast förekommande
tillståndsgrunderna, vid sidan av terroristrelaterad och systemhotande
brottslighet.
2008 års utredningslag
Åklagaren har regelmässigt hänvisat till både de allmänna
bestämmelserna om tvångsmedel i 27 kap. rättegångsbalken och
bestämmelserna i 2008 års utredningslag när hemliga tvångsmedel har
begärts beträffande sådana brott som omfattas av båda regleringarna. I
domstolens beslut, som har tecknats på ansökningshandlingen, har
normalt angetts att framställningen har bifallits. Det går därmed inte att
direkt på grundval av beslutshandlingarna avgöra i hur många ärenden
2008 års lag har tillämpats. 2008 års utredningslag innebär inte, bortsett
från möjligheten till interimistiska beslut, någon särreglering för brott
med ett straffminimum på två år eller mer. Utredningen har därför använt
en avgränsning som innebär att lagen, även om den åberopats, inte har
ansetts ha tillämpats avseende brott med minimistraff som överstiger
fängelse två år, t.ex. terroristbrott och grovt spioneri. Dessa brott har
därmed, utom vid interimistiska beslut, undantagits från redovisningen.
Inom Säkerhetspolisens verksamhet har, efter tillämpning av den
avgränsning som angetts ovan, sammanlagt under åren 2009–2011 av
domstol meddelats 173 initiala tillstånd till tvångsmedel enligt 2008 års	59

utredningslag. Samtliga tillstånd utom två har avsett spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet.

I tillägg till de initiala domstolstillstånd som angetts ovan har fyra interimistiska tillstånd meddelats av åklagare. Samtliga interimistiska beslut har avsett förberedelse till terroristbrott. Två av tillstånden har avsett hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation medan två har avsett kvarhållande av försändelser.

5.2.3 Nytta och behov av tvångsmedlen enligt de tidsbegränsade lagarna

Regeringens bedömning: Beaktansvärd nytta har förekommit vid tillämpningen av lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, 2007 års lag om preventiva tvångsmedel och lagen om hemlig rumsavlyssning. De brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och utreda vissa samhällsfarliga brott samt av hemlig rumsavlyssning.

	Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
	Remissinstanserna:	Ett	stort	antal	remissinstanser,	bl.a.
	Justitieombudsmannen, Svea hovrätt, Hovrätten över Skåne och
	Blekinge, Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt, Göteborgs tingsrätt,
	Justitiekanslern, Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Säkerhets- och
	integritetsskyddsnämnden och Datainspektionen, framför att utredningen
	har gjort en ingående och förtjänstfull analys av tillämpningen av
	tvångsmedlen enligt den aktuella lagstiftningen och att de överväganden
	och analyser som utredningen har gjort genomgående är väl
	genomarbetade. Datainspektionen anför att utredningens analys är
	mycket väl genomförd såvitt avser utgångspunkter, metod och djup, men
	framhåller att det kvantitativa underlag som finns från den praktiska
	tillämpningen avseende den öppna polisens användning av preventiva
	tvångsmedel och även delvis avseende hemlig rumsavlyssning i vissa fall
	är begränsat.
	Sveriges advokatsamfund framför att det är svårt utifrån det begränsade
	underlaget att med tillräcklig säkerhet dra slutsatsen att 2007 års lag om
	preventiva tvångsmedel har varit effektiv. Advokatsamfundet och
	Journalistförbundet framför vidare att det finns en fara med att nyttan av
	tvångsmedel i alltför hög utsträckning likställs med behov och att det
	ibland är svårt att såväl definiera effektiviteten som att mäta den, vilket
	medför svårigheter i proportionalitetsavvägningen.
	Stockholms tingsrätt har inte någon erinran mot utredningens analys av
	nytta, behov och integritetsintrång. Enligt Justitiekanslern					får
	utredningens kartläggning och analys anses bekräfta att möjligheten att
	använda preventiva tvångsmedel svarar mot ett verkligt behov och att
	sådan tvångsmedelsanvändning också i praktiken medför beaktansvärd
	nytta. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Juridiska
	fakultetsnämnden vid Stockholms universitet ifrågasätter bedömningen
60	att användningen av tvångsmedlen enligt de aktuella lagarna generellt har

varit effektiv. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framför också att det inte framstår som klart att behovet av tvångsmedel är starkare i dag än tidigare.

Skälen för regeringens bedömning
Allmänt om nytta och behov
De brottsbekämpande myndigheterna har av staten tilldelats vissa
uppgifter. Till dessa hör att förebygga, förhindra och utreda brott. För att
fullgöra uppgifterna har myndigheterna behov av information. Detta
behov kan vara olika starkt beroende på vilken brottslighet och vilka
aktörer det är fråga om. Brottsbekämpande myndigheter kan använda
olika metoder för att skaffa sig relevant information, t.ex. genom spaning
och förhör samt kontakter med anmälare eller tipsare. När användning av
hemliga tvångsmedel tillåts är också detta för att tillgodose behovet av
information.
Behovet av ett visst hemligt tvångsmedel beror, förutom på hur starkt
behovet är av information och vad informationen kan förväntas leda till,
dels på vilka möjligheter som finns att erhålla informationen på något
annat sätt, dels på vilka möjligheter tvångsmedlet kan erbjuda att nå
informationen (dvs. hur effektivt det kan förväntas vara).
För att tvångsmedelstillämpningens legitimitet ska kunna varaktigt
upprätthållas i samhället är det angeläget att i största möjliga mån
redovisa vilken effekt tillämpningen av tvångsmedlen enligt gällande
regelverk har i den brottsbekämpande verksamheten. Effekterna ska i
möjligaste mån kunna beskrivas och en analys ska kunna göras i
förhållande till tvångsmedlens syfte, dvs. att förhindra brottslig
verksamhet eller att utreda brott.
Som bl.a. Sveriges advokatsamfund har framhållit kan det finnas en
risk att nytta i alltför stor utsträckning likställs med behov. Behovs- och
nyttobegreppen har det gemensamt att de är relaterade till effekterna av
ett tvångsmedel. Eftersom de brottsbekämpande myndigheternas behov
av tvångsmedlen till stor del är beroende av vilken nytta dessa kan
förväntas leda till är det oundvikligt att behovs- och nyttoanalyserna i
flera avseenden blir lika varandra. Begreppen är dock inte helt
synonyma. Det kan t.ex. finnas situationer där tvångsmedlen visserligen
kan förväntas leda till nytta, men där behovet av att använda dem inte är
särskilt stort. Så kan exempelvis vara fallet om de brottsbekämpande
myndigheterna effektivt kan komma åt den eftersökta informationen med
hjälp av andra metoder. Vidare kan det konstateras att nyttoanalysen i
detta fall är historisk, medan den analys som bör göras beträffande
behoven är framåtsyftande.
Eftersom de personer som tvångsmedlen riktas mot normalt är
säkerhetsmedvetna och försiktiga i sin kommunikation kan de
brottsbekämpande myndigheterna sällan räkna med att erhålla all den
information som behövs för att utreda eller förhindra ett brott vid ett enda
tillfälle eller på ett enda sätt. Detta, och det förhållandet att olika
informationsinhämtningsmetoder lämpar sig för att söka olika typer av
information, medför att flera olika metoder i nästan samtliga fall används
för att erhålla olika pusselbitar om brottsligheten. De hemliga
tvångsmedlen används nästa alltid tillsammans med t.ex. fysisk spaning	61

och källdrivning, antingen samtidigt eller i olika skeden av en utredning. När effektiviteten mäts kan det därför vara problematiskt, och i vissa fall bli missvisande, att lyfta ut en av metoderna, t.ex. ett visst hemligt tvångsmedel, från helheten.

Nyttan av hemlig rumsavlyssning

Enligt svaren på utredningens ärendeblankett har inom den öppna polisens område drygt en fjärdedel (27 procent) av tillstånden till hemlig rumsavlyssning lett till nyttoeffekter. Motsvarande andel är inom Säkerhetspolisens område knappt hälften (49 procent). Eftersom flera ärenden ännu pågick vid besvarandet av blanketten (såvitt avser den öppna polisen en tredjedel av ärendena) får antas att viss ytterligare nytta har tillkommit eller kommer att tillkomma.

Närmare 30 procent av de meddelade tillstånden har inte medfört någon avlyssning alls. Att en del operationer med hemlig rumsavlyssning har misslyckats har ofta berott på bristande teknik. Än oftare har skälet varit att det inte har gått att verkställa beslutet, dvs. att man inte har kommit åt att montera utrustningen i det utrymme som man har velat avlyssna. Hemlig rumsavlyssning har använts företrädesvis mot organiserad brottslighet där de misstänkta personerna har utvecklat säkerhetsstrategier och är disciplinerade i kommunikation och uppträdande. Gärningspersonerna har ofta god kunskap om hur myndigheterna arbetar. Så har bedömts vara fallet i än högre mån inom Säkerhetspolisens verksamhet än beträffande den öppna polisen. Att de personer som tvångsmedlet riktats mot har varit säkerhetsmedvetna har påverkat resultatet negativt. Det har också förekommit att de personer som har varit aktuella snabbt har ändrat sig och brutit ett händelsemönster. I flera av ärendena har mikrofoner t.ex. installerats i hotellrum som sedan aldrig använts av den misstänkte hotellgästen. Detta sammantaget innebär, som utredningen har framfört, att det inte är rimligt att förvänta sig alltför goda andelsmässiga resultat från hemlig rumsavlyssning. De vanligast uppgivna effekterna har inom den öppna polisens område varit att tvångsmedlet lett till ett annat tvångsmedel mot den misstänkte eller någon annan, till uppgifter som använts vid förhör i ärendet, till att åtal väckts mot den misstänkte och/eller gett uppgifter som har åberopats som bevisning vid en huvudförhandling.

Vid utredningens djupundersökning har tillstånden till hemlig rumsavlyssning granskats utifrån användningen i ett ärende. Med ärende avses här att den hemliga rumsavlyssningen använts vid misstankar om en särskild kriminell operation, t.ex. att ta in ett smugglingsparti, eller i en tidsmässigt avgränsad förundersökning mot en löpande narkotikahantering. Ett ärende kan också ha avsett ett bestämt brott, exempelvis ett mord. Ett och samma ärende kan omfatta flera beslut och gälla avlyssning av flera olika rumsliga utrymmen och avse flera misstänkta personer. Ett beslut om hemlig rumsavlyssning gäller ofta en månad och det har varit vanligt med förlängningar. Inom den öppna polisens verksamhetsområde har hemlig rumsavlyssning i sex av de 21 granskade ärendena bedömts haft stor betydelse för utredningen. I ytterligare sex ärenden har den hemliga rumsavlyssningen bedömts ha

haft viss eller ganska stor betydelse för förundersökningen och utgången

62

i målet. Den hemliga rumsavlyssningen tycks enligt utredningen i flera av dessa fall ha varit avgörande för åtal och fällande domar. I nio av ärendena har avlyssningen haft mycket liten betydelse eller ingen betydelse alls.

Av sju granskade ärenden om hemlig rumsavlyssning inom Säkerhetspolisens verksamhet har avlyssningen i samtliga ärenden utom ett medfört att information av någon betydelse erhållits. I det ärende där någon sådan information inte framkom fungerade inte tekniken. I två ärenden har den hemliga rumsavlyssningen haft direkta effekter som av de brottsbekämpande myndigheterna bedömts ha varit av mycket stor betydelse för att förhindra att terroristbrott fullbordats. I ett av fallen bedömdes att ett attentat som skulle genomföras med 40-50 personer närvarande kunde avstyras på grund av uppgifter som kommit fram genom avlyssningen. I de övriga ärendena har ingen av de kalkylerade effekterna inträffat, och informationen som har kommit fram tycks huvudsakligen ha varit av betydelse för att kartlägga personer och verksamhet i nätverken. Vad gäller utredningen och lagföringen av brotten kunde det endast i ett av ärendena, som vid tidpunkten för utredningens kartläggning fortfarande pågick, bli fråga om en slutlig fällande dom mot de misstänkta. I ett annat ärende dömdes de misstänkta i tingsrätten, men friades av hovrätten. Även om syftet med hemlig rumsavlyssning enligt dagens reglering alltid måste vara att utreda ett brott, är det enligt utredningen tydligt att det i flertalet av de fall där Säkerhetspolisen har använt tvångsmedlet har bedömts som än viktigare att förhindra att brottet fullbordas.

Sammanfattningsvis delar regeringen utredningens bedömning att kartläggningen ger stöd för att beaktansvärd nytta förekommit vid tillämpningen. Detta gäller såväl inom den öppna polisens som inom Säkerhetspolisens område.

Behovet av hemlig rumsavlyssning

Den öppna polisen har till utredningen framhållit att det huvudsakliga behovet av hemlig rumsavlyssning finns vid bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten, men att ett behov finns även beträffande särskilt allvarliga brott i övrigt. Polisen har framhållit att grov organiserad brottslighet har en stor påverkan på samhället. Förutom allvarliga effekter på fysisk och psykisk hälsa vid mord, misshandel, hot och trakasserier samt otrygghet och social påverkan medför den också allvarliga negativa ekonomiska effekter för enskilda och samhället. Den organiserade brottsligheten bedrivs vanligen av slutna nätverk vilket gör att det är svårt att få information genom t.ex. uppgiftslämnare. Även Tullverket och Ekobrottsmyndigheten har tagit upp behovet av hemlig rumsavlyssning vid grov organiserad brottslighet. Utredningen har uppgett att dess underlag beträffande utvecklingen av den organiserade brottsligheten i huvudsak ger stöd för polisens beskrivning av de problem som denna typ av brottslighet medför för de brottsbekämpande myndigheterna och för samhället i stort.

Kartläggningen av den hittillsvarande tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning har bekräftat att tvångsmedlet inom den öppna

polisens område huvudsakligen har riktats mot personer som på goda

63

grunder har bedömts vara verksamma inom organiserad brottslighet. Den klart vanligaste brottsrubricering som tillstånden beträffande dessa personer har avsett har varit grovt narkotikabrott, men även mord och grova rån har varit aktuella. Ett mindre antal fall har avsett mord utanför kriminella miljöer. Med hänsyn till den typ av information tvångsmedlet har visat sig kunna ge och att sådan information är svår att få tillgång till utan att hemliga tvångsmedel används, delar regeringen utredningens bedömning att den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning beträffande allvarliga brott med anknytning till organiserad brottslighet samt i vissa fall beträffande annan mycket allvarlig brottslighet (jfr prop. 2005/06:178 s. 36 f.).

Den vanligaste brottstyp som hemlig rumsavlyssning används mot, grova narkotikabrott, bekämpas även av Tullverket. Utredningen har framhållit att dess underlag talar starkt för att flertalet av förhållandena kring den aktuella typen av allvarlig brottslighet är desamma i de fall där den bekämpas hos Tullverket som i de fall där den bekämpas hos den öppna polisen. Exempelvis rör det sig huvudsakligen om brott med anknytning till grov organiserad brottslighet och där säkerhetsmedvetenheten ofta är hög (se t.ex. betänkandet avsnitt 5.3.2.5). Även med beaktande av det mycket begränsade antalet fall i vilka hemlig rumsavlyssning hittills använts i Tullverkets verksamhet får myndighetens behov av tvångsmedlet, för att utreda vissa allvarliga brott, anses motsvara den öppna polisens.

Säkerhetspolisen har beträffande brott inom sitt verksamhetsområde, dvs. brott som är anknutna till författningshotande verksamhet, terrorism och spioneri, framhållit att samtliga dessa brott typiskt sett är svårutredda och att de sker i lönndom. Enligt utredningen har det vid kartläggningen av tillämpningen kommit fram tydligt stöd för att så är fallet. Detta framgår även av det underlag som utredningen har hämtat in om utvecklingen av den aktuella brottsligheten av vilket det också framgår att brott inom dessa områden alltjämt innefattar allvarliga hot mot samhället eller enskilda individer. Ett betydelsefullt syfte för att använda hemliga tvångsmedel på Säkerhetspolisens område även när det sker vid en förundersökning är att förhindra att den nämnda typen av brott fullbordas. Sammantaget kan konstateras att det inom förundersökningar inom Säkerhetspolisens verksamhet avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd finns ett starkt behov av hemlig rumsavlyssning.

Nyttan och behovet av 2008 års utredningslag

Inom ramen för utredningens ärendeblankett tillfrågades de brottsbekämpande myndigheterna beträffande vart och ett av tillstånden med stöd av 2008 års utredningslag om tvångsmedlet lett till vissa nyttoeffekter, främst med anknytning till utredningen/lagföringen av det brott som tillståndet avsett. Frågorna liknade de som ställs beträffande den öppna polisens användning av hemliga tvångsmedel inför regeringens redovisning till riksdagen (Ju2010/855/Å och Ju2010/9482/Å).

Beträffande 23 procent av tillstånden ansågs någon av dessa

nyttoeffekter ha förekommit. De vanligaste av dessa effekter har varit att

64

tvångsmedlet har lett till ett annat tvångsmedel mot den misstänkte eller annan, eller att uppgifter som använts som överskottsinformation kommit fram. De som besvarade blanketten ansåg dock att de av utredningen specificerade formerna av nytta inte fångade upp alla de nyttoeffekter som tvångsmedelsanvändningen hade haft. Detta berodde enligt dem dels på att Säkerhetspolisens uppdrag medför att myndigheten ofta ingriper för att förhindra att den aktuella brottsligheten fortgår eller att ett osjälvständigt brott fullbordas, dels på att 2008 års lag nästan uteslutande använts på kontraspionagets område där ytterligare särskilda förhållanden råder. Mot denna bakgrund antecknade de när de besvarade ärendeblanketten i anslutning till varje tillstånd vilka övriga effekter de ansåg att lagen hade haft.

Information som bedömts som användbar har erhållits från dessa tvångsmedel i en mycket hög andel av fallen. Ibland har den avsett konkreta uppgifter om brottsplaner, men ofta har det rört sig om uppgifter av mer allmän betydelse i ärendena. Exempelvis rör de kartläggningen av den person som tvångsmedlet avser eller dennes gruppering eller att det inte längre funnits anledning att anta att en person som tillståndet avser ska komma att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet omfattar. Inga tecken har funnits på att informationen borde ha inhämtats på något annat mindre ingripande sätt.

Nyttoeffekter av annat slag än de som utredningen hade specificerat angavs ha förekommit beträffande 63 procent av tillstånden. De vanligaste effekterna som då noterades var att den misstänkte personen och/eller dennes nätverk kunnat kartläggas, att nya förundersökningar kunnat inledas beträffande personer i den misstänktes gruppering eller nätverk samt att Säkerhetspolisen kunnat kontakta målpersoner som den misstänkte avsett värva i spioneriverksamhet och att värvning därmed omöjliggjorts. Om de av brottsbekämparna tillförda effekterna skulle godtas vid sidan av de som utredningen frågat efter, skulle någon form av nytta ha förekommit i 71 procent av fallen.

De tvångsmedel som främst har använts är hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation men också i viss mån hemlig kameraövervakning. Användningen av 2008 års utredningslag har nästan uteslutande avsett förundersökningar på kontraspionagets område.

Att bedöma nyttan i enskilda fall av tillämpning av hemliga tvångsmedel inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde inrymmer särskilda svårigheter. Regeringen delar dock utredningens uppfattning att kartläggningen och den kompletterande information som Säkerhetspolisen har lämnat i samband med utredningens undersökning ger stöd för att beaktansvärd nytta förekommit vid tillämpningen av 2008 års utredningslag. Av samma skäl som angetts ovan i fråga om hemlig rumsavlyssning bedömer regeringen att det även inom förundersökningar inom Säkerhetspolisens verksamhet avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd finns ett starkt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel i enlighet med 2008 års lag.

Nyttan av 2007 års lag om preventiva tvångsmedel

Svarsalternativen i utredningens ärendeblankett avseende 2007 års lag

om preventiva tvångsmedel har utformats på ett något annat sätt än

65

	beträffande de andra två aktuella lagarna. Effekterna har av naturliga skäl
	inte huvudsakligen kopplats till utredning av brott utan i stället till
	faktorer som bedömts kunna vara relevanta för att förhindra brott. I de
	fall tillstånden rört samma eller mycket närliggande brottslig verksamhet
	har utredningen behandlat dem gemensamt. Tillstånden har då samlats
	inom vad som i det fortsatta benämns operationer.
	Inom den öppna polisens verksamhetsområde får 2007 års lag om
	preventiva tvångsmedel användas endast beträffande vissa allvarliga
	brott när dessa har ett s.k. systemhotande syfte. Endast ett fåtal fall av
	tillstånd enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har förekommit
	där (elva initiala tillstånd inom ramen för fyra operationer under åren
	2008–2011). Underlaget för slutsatser är därför mycket begränsat. Det
	har endast i ett fall angetts någon nytta vid besvarandet av
	ärendeblanketten såvitt avser dessa operationer. Eftersom den öppna
	polisens användning av 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har varit
	så begränsad har utredningens iakttagelser i samband med
	djupundersökningen om kalkylerade och faktiska nyttoeffekter avsett
	tvångsmedel inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde. Enligt
	utredningen tycks det dock inte vara någon större skillnad mellan
	Säkerhetspolisens och den öppna polisens användning av tvångsmedel
	enligt lagen. Till följd av brottslighetens natur hade t.ex. två av den
	öppna polisens operationer lika gärna kunnat utföras av Säkerhetspolisen.
	Skälet till att det i dessa fall var den öppna polisen som använde
	tvångsmedlen var att den öppna polisen hade bättre kunskaper om de
	involverade personerna och redan upparbetade rutiner för att följa dessa.
	Inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde har användningen av
	tvångsmedlen bedömts ha lett till nytta i 71 procent av tillståndsfallen.
	Den klart vanligast förekommande av dessa nyttoeffekter har varit att
	”det inte längre funnits anledning att anta att en person som tillståndet
	avser ska komma att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet
	omfattar”. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har
	framfört att det kan ifrågasättas om sådan nytta bör beaktas vid en
	utvärdering av lagstiftningen. Som utvecklats ovan är det en komplex
	uppgift att beskriva nyttan av användningen av tvångsmedel och att
	frågan om vilka nyttor som bör beaktas och i vilken mån inte alltid är
	helt enkel att svara på. Detta gäller särskilt då användningen syftar till att
	förhindra brott. Som en jämförelse kan nämnas att andelen fall i vilka
	användningen av tvångsmedlen har lett till att den misstänkte avförts från
	utredningen redovisas av myndigheterna till regeringen som en del i
	underlaget till den årliga skrivelsen till riksdagen om användningen av
	vissa hemliga tvångsmedel.
	Om de fall där nyttoeffekten endast har uppgetts vara att det inte längre
	funnits anledning att anta att en person som tillståndet avser ska komma
	att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet omfattar räknas bort,
	kvarstår en nyttoeffekt i 33 procent av fallen. Den uppgivna nyttan har då
	främst avsett att kartläggning kunnat ske av den som tillståndet avsett
	eller dennes gruppering, eller att en förundersökning inletts avseende
	försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott som innefattats i
	tillståndet. Endast i två procent av fallen har ett orsakssamband ansetts
	vara belagt på så sätt att brottslig verksamhet som ett tillstånd i ärendet
66	avsett har kunnat förhindras. Information som har bedömts vara av någon

betydelse för Säkerhetspolisen och som inte rimligen ansetts kunna
kommas åt på annat sätt än genom tvångsmedel har dock erhållits i
nästan samtliga fall. I sex av operationerna, dvs. i drygt 10 procent av
fallen, har det kommit fram uppgifter som ger goda grunder att anta att
information från tvångsmedlen har bidragit till att viss utpekad
brottslighet förhindrats. Betydligt oftare är bedömningen att information
från tvångsmedlen har medfört att olika åtgärder har vidtagits från de
brottsbekämpande myndigheternas sida, såsom t.ex. att samtal i
förhindrande syfte har hållits med olika personer eller att en
förundersökning har inletts där fortsatt informationsinhämtning har skett.
De tvångsmedel som främst har använts är hemlig avlyssning av
elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk
kommunikation, men också i viss mån hemlig kameraövervakning.
Det slutliga målet med tvångsmedlet har varit att förhindra brott.
Förväntningarna på hur informationen från de preventiva tvångsmedlen
ska bidra till detta har dock skilt sig mellan två olika typer av fall. Den
ena typen är när den brottsliga verksamhet som föranlett tvångsmedlet
rört en viss händelse som befarats inträffa inom en begränsad period,
t.ex. ett attentatshot i närtid. Den andra typen av fall är när den brottsliga
verksamheten varit mer långsiktig eller perdurerande, t.ex. vid
operationer inom kontraspionagets område. I det förra typfallet har
förväntningarna oftast varit att kunna övervaka personerna till dess risken
har upphört och på så sätt, redan på grund av information från
tvångsmedlen, kunna ingripa om de verkar vara i färd med att förverkliga
risken. I den andra typen av fall, som gäller mer långsiktig verksamhet
eller mer långsiktiga hot, har de preventiva tvångsmedlen i stället ofta
setts som ett nödvändigt första steg på vägen. Syftet med tvångsmedlen
har då ofta varit att de ska ge tillräckligt med information för att inleda en
förundersökning, normalt om försök, förberedelse eller stämpling till
brott, och att ytterligare åtgärder ska kunna vidtas inom ramen för
förundersökningen så att ett fullbordande av brottet kan förhindras.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det, främst av kausalitetsskäl,
sällan med säkerhet går att säga att information från ett visst tvångsmedel
har lett till att ett visst brott har förhindrats. Att en viss risk inte
förverkligas kan bero såväl på att polisen har vidtagit någon åtgärd som
på någon annan omständighet, t.ex. att någon fara för brottet aldrig
förelegat. Enligt utredningen har det dock i sex av de 56 preventiva
operationer som omfattats av djupundersökningen kommit fram uppgifter
som ger goda grunder att anta att information från tvångsmedlen bidragit
till att brott har förhindrats. Därutöver har andra effekter, som de
brottsbekämpande myndigheterna anser vara av betydelse för att
förhindra brott, förekommit i en beaktansvärd andel av fallen. Den
vanligaste typen av information har rört de aktuella personernas
kontaktmönster eller kontaktnät. Ofta har information också kommit
fram om planer eller verksamhet av något slag.
Som angetts ovan är nyttan i enskilda fall av tillämpning av hemliga
tvångsmedel mot sådan brottslighet som Säkerhetspolisen bekämpar
särskilt svår att bedöma. Det är också, som framhållits tidigare, svårt att
bedöma nyttan av hemlig tvångsmedelsanvändning i preventivt syfte.
Med beaktande av dessa särskilda förutsättningar delar regeringen
utredningens bedömning att kartläggningen visar att beaktansvärd nytta	67

förekommit även vid tillämpningen av 2007 års lag om preventiva tvångsmedel.

Behovet av att kunna använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte

När det finns anledning att anta att ett brott har begåtts ska en förundersökning inledas. Om en utredning avser ett osjälvständigt brott (försök, förberedelse eller stämpling) kan hemliga tvångsmedel under förundersökningar även ge information som innebär att brottet kan hindras från att fullbordas. Fråga kvarstår dock i vilken mån de brottsbekämpande myndigheterna har behov av att i preventivt syfte använda hemliga tvångsmedel utom ramen för förundersökningar.

Även inom ramen för sin underrättelseverksamhet erhåller de brottsbekämpande myndigheterna information på en mängd olika sätt. Flera av dessa sätt är sådana som också förekommer inom förundersökningar, som t.ex. spaning och källinformation. Det som i utredningens kartläggning har kommit fram såvitt avser svårigheten att erhålla information om brott inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde och, om än inte i fullt samma utsträckning, beträffande organiserad brottslighet är även i detta sammanhang relevant för behovsbedömningen.

Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens uppdrag ligger i att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt att bedriva terrorismbekämpning. Verksamheten kan inte bedrivas utifrån brottsanmälningar utan myndigheten måste själv ha en förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå brott och bedöma vilka förutsättningar de har att sätta dessa i verket. Utifrån utredningens undersökning står det klart att personerna som är aktuella ofta är mycket säkerhetsmedvetna.

2007 års lag om preventiva tvångsmedel har som framgått nästan uteslutande använts inom Säkerhetspolisens område. Det har varit fråga om situationer där tillräckligt med information inte har funnits för att inleda en förundersökning, men där allvarliga brott av visst slag befarats och information för att komma vidare inte har ansetts kunna erhållas på något annat sätt än genom tvångsmedel. Sammantaget bedömer regeringen att det finns ett påtagligt behov för Säkerhetspolisen att även utom ramen för en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa brott.

Den organiserade brottsligheten och dess slutenhet har angetts som ett skäl för behovet av preventiva tvångsmedel inom den öppna polisens område. Att en säkerhetsmedvetenhet som försvårar informationsinhämtning ofta finns hos personer med anknytning till sådan brottslighet vinner stöd i det material utredningen har hämtat in. Den öppna polisens bekämpande av allvarlig organiserad brottslighet har dock normalt sett, till skillnad från Säkerhetspolisens arbete, vanligen som huvudsakligt mål att få en lagföring till stånd. Oftast torde, när polisen får uppgifter om en avsikt att utföra brott av ett visst slag, förhållandena vara sådana att det finns anledning att anta att åtminstone stämpling till ett visst brott har begåtts och att en förundersökning ska inledas (jfr Ds 2005:21 s. 159). Bl.a. av dessa skäl framstår, inom den öppna polisens bekämpning av organiserad brottslighet i allmänhet,

68

behovet av hemliga tvångsmedel utom ramen för en förundersökning inte som lika påtagligt som det är inom Säkerhetspolisens verksamhet.

En del brott som förekommer inom den organiserade brottsligheten är dock av särskilt allvarlig natur och är därför särskilt angelägna att förhindra. Det rör sig om s.k. systemhotande brottslighet. Detta är brott som i påverkanssyfte riktar sig mot befattningshavare inom rättsystemet, mot politiker eller mot företrädare för massmedia. Brottslighet av detta slag förekommer såväl inom den öppna polisens som inom Säkerhetspolisens verksamhetsområden. Denna brottslighet är svår att utreda eftersom slutenheten inom organisationerna ofta är påtaglig. Vissa allvarliga brott med systemhotande syfte omfattas av 2007 års lag om preventiva tvångsmedel. Beträffande sådan brottslig verksamhet har lagen tillämpats av såväl öppna polisen som Säkerhetspolisen. Tillämpningen inom den öppna polisens verksamhet omfattar mycket få fall. Det kan noteras att lagens tillämpning tycks ha varit begränsad främst till ärenden där underlaget legat nära det som krävs för att inleda en förundersökning (s.k. förutredning). Utredningen har konstaterat att det på detta område inte tycks ha varit någon skillnad mellan den öppna polisens och Säkerhetspolisens användning av tvångsmedlen.

Regeringen delar sammantaget utredningens bedömning att även den öppna polisen har ett påtagligt behov av att utom en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra viss systemhotande brottslig verksamhet.

5.2.4 Vilket integritetsintrång har användningen av tvångsmedel enligt de tidsbegränsade lagarna inneburit?

Regeringens bedömning: Tvångsmedel enligt de nu aktuella lagarna har använts i ett mycket begränsat antal fall. Besluten har riktats mot ett begränsat antal personer. Beträffande de enskilda fall där de aktuella tvångsmedlen har tillämpats har personlig information samlats in i inte obetydlig omfattning. Tvångsmedlen har medfört integritetsintrång som inte har varit ringa.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens

bedömning. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framför att frågan om i vilken utsträckning tredje man drabbas av tvångsmedlen kunde ha belysts ytterligare.

Skälen för regeringens bedömning
Tvångsmedlens karaktär
Den typ och mängd av information som ett visst tvångsmedel kan ge
beror till viss del på tvångsmedlets karaktär. Detta får betydelse för vilket
integritetsintrång de olika tvångsmedlen kan medföra. De vanligast
förekommande hemliga tvångsmedlen brukar i detta avseende
rangordnas på följande sätt. Av de tvångsmedel som riktas mot
elektronisk kommunikation anses hemlig övervakning av elektronisk	69

kommunikation medföra ett klart mindre integritetsintrång än hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, eftersom det förstnämnda tvångsmedlet inte ger någon information om innehållet i samtal eller meddelanden (se t.ex. prop. 2002/03:74 s. 23 f.). Hemlig kameraövervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har – trots att metoderna är mycket olika varandra och därmed svåra att jämföra – ansetts medföra integritetsintrång på typiskt sett likvärdiga nivåer (t.ex. prop. 1995/96:85 s. 21 f.). Hemlig rumsavlyssning, slutligen, har angetts vara en i många situationer från integritetssynpunkt mer ingripande åtgärd än hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (prop. 2005/06:178 s. 44).

Inget har kommit fram vid utredningens kartläggning som talar mot att det ovan anförda typiskt sett gäller. Samtidigt måste betonas att vilket tvångsmedel som vid tillämpningen är det mest kännbara från integritetssynpunkt alltid beror på omständigheterna i det enskilda fallet. En hemlig rumsavlyssning av ett möte på en restaurang kan t.ex. från integritetssynpunkt vara avsevärt lindrigare än avlyssning av en

	bostadstelefon som pågår under en längre tid.
	Vilka personer har utsatts för tvångsmedlen?
	Tillstånden till hemlig rumsavlyssning inom den öppna polisens
	verksamhetsområde har i genomsnitt avsett 2 misstänkta personer, medan
	motsvarande genomsnitt inom Säkerhetspolisens område är 1,2
	misstänkta per tillstånd. Samtliga tillstånd till tvångsmedel enligt 2008
	års utredningslag och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har riktat
	sig mot endast en person. Det är alltså i relation till antalet tillstånd ett
	begränsat antal personer som det är fråga om.
	I de ärenden som omfattats av djupundersökningen har
	tvångsmedelsbesluten huvudsakligen riktats mot män. Vanligtvis har de
	varit födda på 60-, 70- eller 80-talen. Beträffande de aktuella personerna
	har de i sin misstänkt brottsliga verksamhet ofta haft ett stort
	kommunikationsbehov och de har i flertalet fall varit säkerhetsmedvetna.
	Till detta kan läggas att de oftast av de brottsbekämpande myndigheterna
	bedömts vara i olika grad knutna till organiserad brottslighet eller till
	organisationer eller nätverk som är kända inom ramen för
	Säkerhetspolisens arbete mot författningshotande verksamhet, terrorism
	eller spionage. Den brottslighet som personerna misstänkts för eller
	befarats komma att utöva har i dessa fall regelmässigt också varit knuten
	till nätverken eller organisationerna.
	2008 års utredningslag
	2008 års utredningslag tillämpas som framgått endast inom
	Säkerhetspolisens verksamhetsområde och nästan uteslutande vid
	misstankar om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet (se avsnitt
	4.2.5). Det totala antalet tillstånd som meddelats enligt lagen är relativt
	blygsamt, sammanlagt 173 stycken under åren 2009–2011. Av tillstånden
	har 86 avsett hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och
	hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, 64 endast hemlig
	övervakning av elektronisk kommunikation och 23 hemlig
70	kameraövervakning. Det genomsnittliga antal telefonnummer eller andra

adresser som tvångsmedlet avsett är 1,64, dvs. något lägre än de två adresser som utgjorde genomsnittet vid den öppna polisens användning av tvångsmedlen enligt 27 kap. rättegångsbalken. Inte något av tillstånden har riktats mot mer än en misstänkt person. Den genomsnittliga verkställighetstiden för tillstånd enligt den aktuella lagen är däremot betydligt längre än när den öppna polisen använder motsvarande tvångsmedel (30–50 dagar). Vad gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 2008 års utredningslag rör det sig om knappt 100 dagar, och beträffande hemlig kameraövervakning är den genomsnittliga tiden knappt 155 dagar.

Den hemliga kameraövervakningen enligt 2008 års utredningslag har i knappt 40 procent av tillstånden huvudsakligen varit riktad mot bostäder. Det har inte i något fall förekommit att domstolen förenat ett tillstånd enligt 2008 års utredningslag med villkor för att tillgodose integritetsintresset. Endast i två fall har ett tillstånd till sin utformning inskränkts i förhållande till åklagarens ansökan.

2007 års lag om preventiva tvångsmedel

Även 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har nästan uteslutande tillämpats inom Säkerhetspolisens område. Inom den öppna polisens område har totalt endast elva tillstånd meddelats under åren 2008-2011. Även inom Säkerhetspolisens område är antalet tillstånd relativt lågt. Det rör sig om sammanlagt 132 tillstånd som huvudsakligen hänfört sig till författningsskyddets och kontraterrorismens områden.

Tillstånden enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har – bortsett från åtta tillstånd till hemlig kameraövervakning – avsett hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Klart vanligast har varit att tillstånden avsett de två sistnämnda tvångsmedlen i förening (drygt 80 procent).

Det genomsnittliga antalet teleadresser per tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har inom Säkerhetspolisens verksamhet varit 2,4, dvs. något högre än det genomsnitt på cirka två teleadresser som gällt för den öppna polisens användning av motsvarande tvångsmedel under förundersökning. Inte något av tillstånden har riktat sig mot mer än en misstänkt person. Den genomsnittliga verkställighetstiden har uppgått till knappt 30 dagar och har alltså varit något kortare än när tvångsmedlen har använts enligt rättegångsbalkens bestämmelser.

Av de tillstånd som ingått i djupundersökningen har omkring 80 procent avsett mobiltelefoner. Cirka 15 procent har avsett fasta telefoner och cirka fem procent bredbandsabonnemang. Den andel av tillstånden som varit knuten till mobiltelefoner har sålunda klart övervägt. Detta motsvarar ungefär vad som de senaste åren gällt beträffande hemliga tvångsmedel under förundersökningar inom den öppna polisens verksamhetsområde. De integritetsrelaterade frågor som främst behandlats vid domstolssammanträdena har rört telefonnumrens eller adressernas anknytning till den person som tvångsmedlet avsett. Ibland

har även tillståndstiden diskuterats. När tvångsmedlen har rört fasta

71

telefoner har även frågan om vilka andra personer än den mot vilken tvångsmedlet riktats som finns i hushållet diskuterats. I dessa fall har viss avlyssning även skett av sådana personer.

Tillstånden till hemlig kameraövervakning avsåg sammanlagt nio platser, varav sex var bostäder. Domstolen har inte vid något tillfälle förenat ett tillstånd enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel med villkor för att tillgodose integritetsintresset. I tio fall har ett tillstånd till sin utformning inskränkts i förhållande till åklagarens ansökan.

Utredningen har inte funnit någonting som tyder på att de preventiva tvångsmedlen har satts in slentrianmässigt, eller att de har fortsatt att användas trots att de skäl som gällde vid ansökningstillfället upphört. Det har inte varit ovanligt att verkställigheten under den tid som ett domstolsbeslut gällt har avbrutits och att åklagaren har hävt tillståndet. Så har också skett i fall när den person som tillståndet gällt under en period inte använt teleadressen, t.ex. i samband med utlandsresor.

Hemlig rumsavlyssning

Antalet tillstånd till hemlig rumsavlyssning är långt lägre än antalet tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation under förundersökning. När det gäller den öppna polisen används hemlig rumsavlyssning i något färre fall än hemlig kameraövervakning.

Under åren 2008–2011 meddelades inom den öppna polisens verksamhetsområde 153 tillstånd till hemlig rumsavlyssning. Inom Tullverkets område var motsvarande antal 19 tillstånd och inom Säkerhetspolisens område 45.

Varje tillstånd till hemlig rumsavlyssning har inom den öppna polisens verksamhetsområde avsett i genomsnitt 2 misstänkta och inom Säkerhetspolisens område 1,2 misstänkta. Den genomsnittliga verkställighetstiden för ett tillstånd om hemlig rumsavlyssning har varit ungefär i nivå med den genomsnittliga avlyssnings- eller övervakningstiden för den öppna polisens användning av hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. rättegångsbalken. Den genomsnittliga verkställighetstiden för hemlig rumsavlyssning beträffande den öppna polisen har varit 42 dagar och beträffande Säkerhetspolisen 27 dagar. Den typ av platser som tillstånden till hemlig rumsavlyssning oftast avsett är fordon (40 procent av tillstånden) och bostäder (26 procent). De bostäder som avlyssnats har i huvudsak tillhört den misstänkte. Ett fåtal, fyra procent av det totala antalet tillstånd, har dock avsett annans stadigvarande bostad. Hotellrum och utrymmen i häkte eller anstalt har också avlyssnats i viss utsträckning. I övrigt har avlyssningen främst avsett olika publika platser.

Knappt en fjärdedel av de tillstånd som meddelades inom den öppna polisens verksamhetsområde hade av domstolen förenats med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränktes i onödan. Motsvarande andelstal beträffande tillstånd inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde var en tredjedel.

Utredningen har inte heller i fråga om hemlig rumsavlyssning i något av de granskade ärendena funnit någon antydan om att tvångsmedlet satts

in slentrianmässigt. De brottsbekämpande myndigheterna har i de olika

72

ärendena bedömt att den misstänkte haft ett behov av att kommunicera med andra om den misstänkta brottsligheten, och det har funnits indikationer på att sådan kommunikation sker genom möten. När avlyssningen har avsett bostäder har det i flertalet fall rört sig om s.k. möteslägenheter där nätverkets medlemmar har träffats och tredje män befunnit sig i mycket begränsad utsträckning. Frågan om integritetsintrånget tycks ha behandlats noggrant vid domstolssammanträdena, och tillstånden har begränsats när detta bedömts möjligt och lämpligt. Sådana villkor kan t.ex. innebära att avlyssning får ske endast när den misstänkte befinner sig på platsen. Domstolskontrollen och de offentliga ombudens inflytande har ibland lett till att beslutet har inskränks. Av utredningens djupundersökning framgår dessutom att det inte har varit ovanligt – utöver de fall där rätten gjort inskränkningar i ett tillstånd eller förenat det med villkor – att åklagaren justerat in sådana i sin ansökan om tvångsmedlet.

Vilken typ och hur mycket personlig information har de brottsbekämpande myndigheterna tagit del av?

När integritetsintrånget värderas är det av central betydelse att undersöka vilken typ och mängd av personlig information som de brottsbekämpande myndigheterna har tagit del av.

Inledningsvis är det i sammanhanget viktigt att notera att uppgifter som har karaktären av personlig information – och som därmed i sig är integritetskänsliga – samtidigt kan vara av stor betydelse för att utreda eller förhindra brott. Detta blir särskilt tydligt mot bakgrund av att tvångsmedlen normalt riktas mot försiktiga och säkerhetsmedvetna personer och att brottsbekämparna sällan kan räkna med att vid ett tillfälle eller på ett enda sätt få all den information som behövs (se avsnitt 5.2.3). Enligt utredningen har sådana pusselbitar varit t.ex. information om kontakter och relationer mellan misstänkta och andra, samt om olika personers förflyttningar. Även konkreta uppgifter om viss brottslighet kan hämtas från situationer som upplevs som mycket personliga.

Även integritetsintrång som sker i samband med en åtgärd som också medför nytta ska naturligtvis beaktas. Som utredningen har anfört kan det dock accepteras att hemliga tvångsmedel medför relativt betydande integritetsintrång, om det belagda behovet och nyttan av att använda dem är tillräckligt stort. Däremot är det, när integritetsintrånget värderas, särskilt allvarligt om en stor mängd personlig information samlas in som är utan betydelse för att utreda eller förhindra brott.

Enligt utredningen har de brottsbekämpande myndigheterna betonat att de har ett intresse av att minimera såväl inhämtningen som den efterföljande behandlingen av den aktuella typen av kringinformation, bl.a. eftersom sådan hantering innebär ett beaktansvärt merarbete. Det saknas skäl att ifrågasätta att så är fallet. Därtill gäller regler som medför att den aktuella typen av information enbart i begränsad utsträckning får bevaras och behandlas. Upptagningar och uppteckningar från tvångsmedlen ska granskas snarast möjligt, och om de inte är av betydelse för att utreda eller förhindra brott ska de förstöras (se avsnitt 8.8). Inte desto mindre leder tvångsmedlen oundvikligen till att viss

information av detta slag inhämtas. Denna inhämtning och den inledande

73

granskning som måste göras av materialet medför i sig ett integritetsintrång.

När det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation går det enligt utredningen inte att göra någon uppskattning av andelen rent sociala kontakter som avlyssnats eller övervakats eftersom information om sådana kontakter inte bevaras. Utredningen har dock med ledning av djupundersökningen dragit slutsatsen att sådana kontakter normalt förekommer i viss utsträckning.

Beträffande hemlig rumsavlyssning blir mängden kringinformation, i vart fall när avlyssningen avser vissa typer av platser, ofrånkomligen större. Det förväntade integritetsintrånget är därför en viktig faktor vid domstolens bedömning av om tvångsmedlet ska tillåtas. Detta utreds noggrant i de olika ärendena. Utredningens djupundersökning ger också stöd för att det faktiska integritetsintrånget nästan alltid överensstämmer med det kalkylerade, vilket talar för att domstolarna i regel har ett fullgott underlag för sin bedömning av frågorna om integritetsintrång och proportionalitet.

Som framgår ovan är de två vanligaste platserna för hemlig rumsavlyssning bilar och bostäder. Av dessa torde bostäderna vara klart känsligast när det gäller mängden insamlad kringinformation.

När de brottsbekämpande myndigheterna väljer att ansöka om hemlig rumsavlyssning är det ofta i taktiska situationer, t.ex. i anslutning till särskilda möten eller händelser, då det förväntas att samtalet ska koncentreras till sådana omständigheter som är relevanta för utredningen. Även platserna för mikrofonerna väljs av naturliga skäl just för att få så mycket relevant information som möjligt, och man har valt utrymmen där man på goda grunder kan anta att kommunikation om brottsligheten ska äga rum (se betänkandet avsnitt 6.6.21 och 6.7.20). Detta arbetssätt leder sannolikt till att den mängd kringinformation som samlas in minskar något. I något fall, när säkerhetsmedvetandet hos den aktuella personen har varit mycket högt och hemlig rumsavlyssning använts som en sista utväg, har man dock helt enkelt avlyssnat ”den plats man kommer åt” (betänkandet avsnitt 6.7.13).

Det är oundvikligt att personlig information som inte är av betydelse för att utreda eller förhindra brott samlas in i viss utsträckning när hemliga tvångsmedel används. Det går dock inte att mäta exakt i vilken utsträckning detta sker. Hemlig rumsavlyssning – i vart fall när tvångsmedlet avser bostäder – har typiskt sett medfört att mer sådan information samlats in än de övriga tvångsmedlen. Integritetsintrånget när det gäller den aktuella typen av kringinformation består främst i själva insamlingen och den inledande granskningen av upptagningarna och uppteckningarna från tvångsmedlen.

Tredje man

Det är oundvikligt att kretsen avlyssnade eller övervakade personer är större än den krets mot vilken tvångsmedelsbesluten riktats. Så är fallet redan eftersom tvångsmedlen i det stora flertalet fall ger information också om de personer med vilka den som beslutet avser kommunicerar.

Det rör sig i viss utsträckning om personer som anses vara relevanta för

74

utredningen eller ärendet. Det kan dock också vara fråga om t.ex.
närstående, vänner eller affärsbekanta med vilka samtal eller möten äger
rum.
I vilken mån tredje man utsätts för hemliga tvångsmedel är mycket
svårt att mäta. Det stora flertalet av de telefonnummer eller andra
adresser som har använts vid hemlig avlyssning av elektronisk
kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation
har avsett mobiltelefoner som har brukats av de personer som tillstånden
avsett. Teleadresser som innehafts av någon annan än den aktuella
personen eller t.ex. fasta telefoner i en gemensam bostad har endast i
begränsad utsträckning varit föremål för tvångsmedel. Detta torde
medföra att de tredje män som berörts av tvångsmedlen i merparten av
fallen varit de som på den aktuella teleadressen kontaktat eller kontaktats
av den avlyssnade eller övervakade personen och endast i ett mindre
antal fall varit hushållsmedlemmar eller andra.
Det har enligt utredningen stått klart att brottsbekämparna oftast
förväntat sig vissa ”normala” sociala kontakter utanför den aktuella
organisationen eller nätverket. I något fall har emellertid särskilt betonats
att den avlyssnade personens livsstil inte medgav mycket socialt
umgänge utanför den aktuella grupperingen och att man därför inte
väntat sig detta. I vissa fall har det också varit fråga om att tvångsmedlet
gällt särskilda s.k. verksamhets- eller aktivisttelefoner som inte alls
förväntats	användas	för	sociala	kontakter.	Det	faktiska
integritetsintrånget synes normalt ha motsvarat eller understigit det
kalkylerade.
När det gäller hemlig kameraövervakning har tillstånden enligt de
aktuella lagarna varit få och underlaget för att bedöma påverkan för
tredje man är därmed begränsat. Tillstånden har emellertid i huvudsak
avsett publika platser eller den misstänktes bostad (med kameror
monterade utanför denna).
Hemlig rumsavlyssning är potentiellt sett särskilt ingripande från
integritetssynpunkt. Detta beror främst på typen och mängden
information som kan samlas in.				I ärendena		har	vid
domstolssammanträdet regelmässigt angetts vilka andra utöver den
misstänkte som kan förväntas uppehålla sig på platsen. När villkor har
ställts upp i tillstånden har de ofta avsett att avlyssning får ske endast när
den misstänkte är på platsen. Hemlig rumsavlyssning tycks allmänt sett
ha använts på ett sådant sätt att den i så ringa mån som möjligt ska
drabba tredje man.
Tillstånden till hemlig rumsavlyssning har, som framgår ovan, oftast
rört fordon eller bostäder. I fordon tycks helt utomstående personer inte
ha avlyssnats i någon större utsträckning. Med bostadsavlyssningen
förhåller det sig på ett annat sätt. Bostäderna har som regel tillhört den
misstänkte. Trots detta har tredje man ofta berörts. Detta gäller särskilt
när den misstänkte har bott med sin familj.
Som utredningen har framfört har integritetsintrång för tredje man inte
gått att undvika vid något hemligt tvångsmedel. Hemlig rumsavlyssning
av vissa typer av platser har typiskt sett medfört en större risk för ett
sådant intrång än de övriga tvångsmedlen. Även i dessa fall består
integritetsintrånget beträffande den aktuella typen av kringinformation
främst i	själva insamlingen		och den	inledande	granskningen		av	75

upptagningarna och uppteckningarna från tvångsmedlen, eftersom informationen därefter ska förstöras.

Samlat integritetsintrång

I ärenden med hemliga tvångsmedel förekommer regelmässigt flera metoder för att inhämta information avseende den aktuella brottsligheten och de aktuella personerna. Dels används metoder som fysisk spaning eller källdrivning ofta i anslutning till de hemliga tvångsmedlen, dels är det inte ovanligt att det förekommer mer än ett tvångsmedel. När detta sker kan den samlade mängden information om de personer som åtgärderna riktas mot bli omfattande. Detta har, som utredningen framfört, betydelse för det totala integritetsintrånget.

På samma sätt kan ett hemligt tvångsmedel medföra att andra mer integritetskränkande åtgärder kan avvaras. Sker detta, kan det samlade integritetsintrånget i praktiken minska genom tvångsmedelsanvändningen. Som exempel på detta kan nämnas att en kartläggning genom hemlig övervakning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i ett tidigt skede kan leda till att en viss person kan avskrivas eller nedskrivas som risk. Detta kan i sin tur medföra att någon vidare uppföljning beträffande personen med åtgärder som t.ex. källdrivning och spaning inte sker.

Tvångsmedel enligt de nu aktuella lagarna har använts i ett mycket begränsat antal fall. Besluten har riktats mot ett begränsat antal personer. Beträffande de enskilda fall där de aktuella tvångsmedlen har tillämpats har personlig information samlats in i inte obetydlig omfattning. Regeringen delar utredningens uppfattning att tvångsmedlen i dessa fall har medfört integritetsintrång som inte har varit ringa.

6 Tillämpningsområdet för de hemliga tvångsmedlen

6.1 Finns det skäl att särreglera Säkerhetspolisens respektive den öppna polisens tillgång till tvångsmedlen?

Regeringens bedömning: Tvångsmedlens tillämpningsområde bör inte bestämmas genom en direkt hänvisning till Säkerhetspolisen eller dess verksamhetsområde.

Regleringen bör även fortsättningsvis utformas med anknytning till vilken brottslighet det är fråga om och beroende på om användningens syfte är utredande eller preventivt.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

76

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen instämmer i utredningens bedömning och framför att det är en viktig utgångspunkt att regleringen utformas utifrån vilken brottslighet det är frågan om och syftet med regleringen och inte utifrån hur polisen är organiserad. Rikspolisstyrelsen påpekar vidare att det inte finns någon tydlig gräns mellan den öppna polisens verksamhet och vissa kategorier av brott som hanteras av Säkerhetspolisen. Sveriges advokatsamfund framför att samfundet hade varit beredda att acceptera att 2007 års lag om preventiva tvångsmedel permanentades om användningen hade förbehållits Säkerhetspolisen. Även Riksdagens ombudsmän anser att det av rättssäkerhetsskäl skulle vara befogat att begränsa viss tvångsmedelsanvändning till Säkerhetspolisen. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framför en liknande synpunkt.

Skälen för regeringens bedömning: Frågan om Säkerhetspolisens tillgång till hemliga tvångsmedel bör särregleras genom en hänvisning till myndigheten eller dess verksamhetsområde är nära knuten till andra frågeställningar kring tvångsmedlens tillämpningsområde. Framförallt tangerar den frågorna om vilken brottslighet de olika tvångsmedlen ska få riktas mot och vilka övriga kriterier som ska gälla för preventiv tvångsmedelsanvändning. Utredningen har föreslagit att tillgången till tvångsmedel även i fortsättningen bör regleras med utgångspunkt från vilken brottslighet det är fråga om och beroende på om användningens syfte är utredande eller preventivt, och inte utifrån vilken aktör inom rättsväsendet som ansvarar för en viss operation.

De skäl som kan anföras för en särreglering av Säkerhetspolisens tillgång till hemliga tvångsmedel är främst att Säkerhetspolisens uppdrag skiljer sig från den öppna polisens och att myndigheten möter andra hot. Redan av dessa skäl kan Säkerhetspolisen anses ha särskilda behov av hemliga tvångsmedel. Enligt Riksdagens ombudsmän och Sveriges advokatsamfund kan det även från ett rättssäkerhetsperspektiv vara befogat att avgränsa användningen av vissa tvångsmedel till Säkerhetspolisens ansvarsområde. En sådan avgränsning leder enligt Riksdagens ombudsmän till en automatisk begränsning av tvångsmedlens användning och typiskt sett till att risken för att känsliga metoder används felaktigt minskar.

Många av de tvångsmedelsregler som behandlas i propositionen är utformade på ett sådant sätt att de endast tillämpas inom Säkerhetspolisens ansvarsområde eftersom de brott som tvångsmedlen får användas mot faller inom det området. När det gäller dessa regler skulle det inte innebära någon skillnad i praktiken om de knöts till Säkerhetspolisens organisation snarare än till viss brottslighet. Vidare anser regeringen i likhet med utredningen att det inte är ändamålsenligt att bestämma tvångsmedlens tillämpningsområde genom en hänvisning till en viss organisation eller dess verksamhet. Tillämpningsområdet skulle i sådana fall kunna påverkas av t.ex. förändringar i ansvarsfördelningen mellan olika organisationer. Om tillämpningsområdet knyts till en viss organisation snarare än till vissa brott skulle det dessutom kunna bli svårare att förutse i vilka situationer hemliga tvångsmedel får tillämpas. Eftersom lagstiftningen om hemliga tvångsmedel bör uppfylla så högt ställda krav på förutsebarhet som

77

möjligt framstår det även av detta skäl som mindre lämpligt att avgränsa tillämpningsområdet på det sättet.

Sammanfattningsvis delar regeringen utredningens och majoriteten av remissinstansernas uppfattning att tillgången till hemliga tvångsmedel bör regleras med utgångspunkt från vilken brottslighet det är fråga om och beroende på om användningens syfte är utredande eller preventivt. Enligt regeringen är det svårt att se någon risk för att en sådan reglering, som Sveriges advokatsamfund har befarat, på sikt skulle kunna leda till en icke godtagbar utvidgning av tillämpningsområdet.

6.2 Tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel under förundersökning avseende särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet

6.2.1 Utgångspunkter och allmänna överväganden

Som framgår av avsnitt 5.2.3 bedömer regeringen, i likhet med utredningen och en stor majoritet av remissinstanserna, att de brottsbekämpande myndigheterna har påtagliga behov av att i vissa situationer kunna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. I många fall kan den information som behövs inte erhållas med hjälp av de övriga metoder för informationsinhämtning som de brottsbekämpande myndigheterna förfogar över. Detta gäller med särskild styrka i de miljöer där medvetenhet, kunskap och erfarenheter finns om polisens arbetsmetoder och där motåtgärder vidtas, framförallt inom den organiserade brottsligheten och inom vissa av de områden som Säkerhetspolisens verksamhet avser. De brott som förekommer här är ofta särskilt svårutredda. Ett behov av hemliga tvångsmedel kan dock uppstå även utanför sådana miljöer och oavsett brottstyp eller brottsrubricering.

Behovet och nyttan av att använda ett tvångsmedel måste alltid vägas mot det integritetsintrång som åtgärden innebär. Vid en sådan avvägning får brottets allvar en mycket stor betydelse. Detta kan mätas främst genom brottets straffskala eller förväntade straffvärde. I tidigare lagstiftningsärenden har dock även styrkan i de skyddsintressen som motiverat kriminaliseringen beaktats. Vissa brott har då, utan att detta direkt avspeglats i straffskalan, betecknats som särskilt allvarliga eftersom de ansetts som samhällsfarliga (se t.ex. prop. 2007/08:163 s. 29 f.).

Beträffande samtliga nu aktuella tvångsmedel är huvudregeln att tillämpningsområdet bestäms genom att det ska vara föreskrivet ett visst minimistraff för brottet för att det ska vara tillåtet att använda tvångsmedlet. I fråga om dessa tvångsmedel kompletteras huvudregeln dessutom med en s.k. straffvärdeventil. En sådan innebär att om brottets straffvärde i det konkreta fallet kan antas överstiga en viss nivå så kan tvångsmedlet få användas även om brottet har ett lägre minimistraff än

vad som krävs enligt huvudregeln. I fråga om hemlig övervakning av

78

elektronisk kommunikation finns en straffvärdeventil endast när syftet med tvångsmedlet är att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott (27 kap. 19 § fjärde stycket rättegångsbalken).

Regeringen delar utredningens uppfattning att det är lämpligt att tvångsmedlens tillämpningsområden även i fortsättningen knyts till brottets allvar i första hand. Olika lagtekniska lösningar är möjliga för att åstadkomma detta. Ingen av dessa är helt problemfri. Anknyter man endast till straffskalan riskerar man, särskilt när straffskalorna är vida, att lika allvarliga brott kan komma att behandlas olika i tvångsmedelshänseende. Detta kan kompenseras genom en straffvärdeventil. Nackdelen med en sådan regel är att det kan vara svårt att bedöma ett brotts straffvärde tidigt under utredningen. I det skedet torde ofta bara en del av de faktorer som ett brotts straffvärde ska prövas mot vara kända.

Även om brottets allvar som utgångspunkt ska vara avgörande för tvångsmedlens tillämpningsområde anser regeringen att vissa särskilt svårutredda brott måste kunna leda till att tvångsmedel tillämpas, trots att de inte når upp till de krav på straffskala eller straffvärde som annars ställs. För detta ändamål är den lagtekniska lösning som står till buds att använda en brottskatalog där man anger de brott som – utöver vad som följer av reglerna om straffskala och straffvärde – kan medföra tillämpning av ett tvångsmedel. En sådan ordning gäller i fråga om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation då någon är skäligen misstänkt för brott (27 kap. 19 § tredje stycket rättegångsbalken).

6.2.2 Tvångsmedel som bör få användas

Regeringens bedömning: De hemliga tvångsmedel som för närvarande är tillåtna enligt 27 kap. rättegångsbalken bör även fortsättningsvis få användas av de brottsbekämpande myndigheterna vid utredningar om särskilt samhällsfarliga brott som inte med tillämpning av huvudreglerna om straffvärde eller straffminimum hade kunnat leda till hemlig tvångsmedelsanvändning.

Hemlig rumsavlyssning bör även i fortsättningen få användas i vissa förundersökningar.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet tillstyrker att hemlig rumsavlyssning även fortsättningsvis ska få användas med reservation för att reglerna om detta tvångsmedel inte bör permanentas. Fakultetsnämnden anser också att den möjlighet att använda hemliga tvångsmedel oavsett brottets straffvärde som i dag följer av 2008 års utredningslag ska tas bort. I övrigt är det ingen remissinstans som motsätter sig utredningens bedömning.

79

Skälen för regeringens bedömning

Hemliga tvångsmedel vid särskilt samhällsfarlig brottslighet

De hemliga tvångsmedel som enligt 27 kap. rättegångsbalken får användas under förundersökning är hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Även kvarhållande av försändelse brukar räknas till de hemliga tvångsmedlen. Eftersom det för tillämpningen av det tvångsmedlet inte ställs några krav på att brottet ska vara av viss svårhetsgrad, krävs emellertid ingen särreglering. Utredningen har inte haft i uppdrag att ta ställning till förekomsten av de nämnda tvångsmedlen i sig, utan endast till om användningen bör särregleras för vissa särskilt allvarliga eller samhällsfarliga brott.

Utan en särskild reglering av den typ som finns i 2008 års utredningslag skulle flera av de brott som i första hand Säkerhetspolisen bekämpar inte kunna leda till tillämpning av dessa tvångsmedel, med undantag för kvarhållande av försändelse, eftersom straffskalorna för en del av brotten inte medger detta. Som framgår av avsnitt 5.2.3 finns det dock för dessa brott ett särskilt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel utöver vad som är möjligt enligt reglerna i rättegångsbalken. Mot bakgrund av utredningens kartläggning finns det också anledning att förvänta sig att en fortsatt sådan användning kommer att medföra beaktansvärd nytta, inte minst för att förhindra att sådana brott fullbordas.

Det har i det föregående konstaterats att tvångsmedlen medför integritetsintrång. I likhet med den bedömning som gjordes när 2008 års utredningslag infördes anser regeringen emellertid att samhällets och medborgarnas intresse av att den aktuella brottsligheten utreds och lagförs många gånger väger tyngre än integritetsintresset för dem som kan bli föremål för tvångsmedlen (prop. 2007/08:163 s. 58 f.). Till skillnad från Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser regeringen därför att det är såväl proportionerligt som rimligt att även fortsättningsvis tillåta en utökad användning av de aktuella tvångsmedlen beträffande särskilt samhällsfarlig brottslighet. Avvägningar angående vilka brott som bör omfattas av regleringen och hur denna i övrigt bör

	utformas finns i avsnitt 6.2.3 och 6.2.5.
	Hemlig rumsavlyssning
	Beträffande några av de allvarligaste brotten finns även möjlighet att
	använda hemlig rumsavlyssning. En inledande fråga är om det finns skäl
	att fortsatt tillåta detta tvångsmedel.
	Frågor om nytta, behov och effekter på den personliga integriteten av
	hemlig rumsavlyssning behandlas i avsnitt 5. Regeringen gör där
	bedömningen att de brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt
	behov av att i vissa situationer kunna använda tvångsmedlet och att
	användningen kan förväntas leda till beaktansvärd utredningsnytta.
	Samtidigt står det klart att hemlig rumsavlyssning, i ännu högre grad än
	övriga hemliga tvångsmedel, kan medföra betydande integritetsintrång.
	Regeringen delar utredningens och remissinstansernas uppfattning att en
	rimlig avvägning mellan effektivitets- och integritetsintressena leder till
80	att hemlig rumsavlyssning även i fortsättningen bör få användas i vissa

fall, men att särskild restriktivitet måste iakttas när tillämpningsområdet bestäms. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.2.4.

6.2.3 Vilka samhällsfarliga brott ska omfattas av särregleringen?

Regeringens förslag: Hemliga tvångsmedel ska inte längre få användas vid utredning av olovlig kårverksamhet. De brott som i övrigt omfattas av 2008 års utredningslag ska fortfarande kunna leda till tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning, även om brotten inte uppfyller de krav på straffminimum eller straffvärde som annars är föreskrivna för tvångsmedlens tillämpning.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Sedan utredningen lämnat sina förslag har regeringen dock föreslagit vissa förändringar i brottskatalogen (se nedan angående prop. 2013/14:51).

Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig att hemliga tvångsmedel inte längre ska få användas vid utredning av brottet olovlig kårverksamhet. Judiska Centralrådet i Sverige föreslår att hemliga tvångsmedel ska kunna användas oavsett straffvärde vid hets mot folkgrupp.

Malmö tingsrätt anser att det bör övervägas om brottet spridande av gift ska ingå i brottskatalogen.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen slår i föregående avsnitt fast att det även fortsättningsvis ska finnas en utökad möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Den fråga som återstår att överväga är vilka brott som bör omfattas av regleringen.

De brott som i dag återfinns i 2008 års lag är sådana som ligger inom

Säkerhetspolisens ansvarsområde att bekämpa och har valts ut eftersom
de ansetts som särskilt samhällsfarliga på så sätt att de direkt eller
indirekt hotar vitala samhällsintressen. Beträffande flera av brotten har
också framhållits att de regelmässigt är svårutredda. (Se prop.
2007/08:163 s. 39 samt 50 f.) Behovet av en möjlighet att använda
hemliga tvångsmedel vid utredningar av dessa brott har därför ansetts
vara särskilt stort.
De brott som förekommer inom Säkerhetspolisens verksamhet
avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd utgör
alltjämt allvarliga hot mot samhället eller enskilda individer. Den
kartläggning av tillämpningen som utredningen har genomfört ger
underlag för slutsatsen att brott inom dessa områden typiskt sett är
svårutredda och sker i lönndom. Inte sällan är hemliga tvångsmedel det
enda verktyg som kan användas för att driva en utredning om sådant
brott framåt (nämnda prop. s. 49). Utredningens kartläggning ger stöd för
att beaktansvärd nytta har förekommit vid tillämpningen av 2008 års lag
(se avsnitt 5.2.3).	81

	En särskild fråga är om den s.k. brottskatalogen även i fortsättningen
	bör omfatta brottet olovlig kårverksamhet. Utredningen har i den delen
	kommit till slutsatsen att det inte finns tillräckliga skäl för att tillåta
	hemliga tvångsmedel, med undantag för kvarhållande av försändelse, vid
	utredningar om brottet. Skälen för detta ställningstagande är att brottet
	har låg straffskala (böter eller fängelse i högst två år) och att det, bl.a.
	från Säkerhetspolisens sida, har gjorts gällande att straffbestämmelsen
	inte har en ändamålsenlig utformning. Flera remissinstanser har
	uttryckligen anslutit sig till utredningens bedömning.
	Frågan om brottskatalogen borde omfatta olovlig kårverksamhet var
	föremål för relativt ingående överväganden i samband med att 2008 års
	utredningslag ersatte lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om
	tvångsmedel i vissa brottmål. Regeringens särskilda utredare föreslog då
	att brottet inte skulle omfattas av den nya regleringen. Som skäl för detta
	framhöll hon – utöver att brottet har låg straffskala – bl.a. risken för att
	myndigheterna skulle tillämpa bestämmelsen extensivt i syfte att
	förebygga brott (Ds 2007:2 s. 179 f.). Regeringen konstaterade att
	straffskalan för olovlig kårverksamhet innehöll böter och att det kunde
	finnas anledning till tveksamhet när det gäller att knyta bestämmelser om
	hemliga tvångsmedel till brottet. Regeringen framhöll dock även att
	bestämmelsen om olovlig kårverksamhet har ett mycket viktigt syfte och
	att det är angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna kan ingripa
	mot sådana sammanslutningar som avses i bestämmelsen på ett tidigt
	stadium innan allvarligare brott begås. Regeringen ansåg också att
	hemliga tvångsmedel var ett mycket effektivt verktyg för utredande och
	lagföring av författningshotande brottslighet samt att risken för missbruk
	var begränsad. Vid en samlad bedömning fann regeringen därför att
	möjligheten att använda tvångsmedel vid förundersökningar om olovlig
	kårverksamhet inte skulle tas bort. (Se prop. 2007/08:163 s. 51 f.)
	Tidigare förekom en relativt flitig användning av hemliga tvångsmedel
	i samband med utredningar om olovlig kårverksamhet (se a. Ds s. 179).
	Efter att kritik framförts mot att användningen av tvångsmedel varit för
	extensiv och främst syftat till att få information om annat än detta brott
	har Åklagarmyndigheten stramat upp sin praxis (se nämnda prop. s. 52).
	Enligt utredningen har det inte förekommit någon ansökan om hemliga
	tvångsmedel avseende olovlig kårverksamhet sedan dess.
	Det finns visserligen inte anledning att nu göra någon annan
	bedömning vad gäller de hemliga tvångsmedlens effektivitet i samband
	med	utredningar om författningshotande brottslighet. Hemliga
	tvångsmedel har dock inte använts avseende olovlig kårverksamhet
	under senare år. Det måste därför ifrågasättas om behovet verkligen är så
	stort att det är motiverat att, trots brottets låga straffskala, behålla
	möjligheten till hemliga tvångsmedel vid förundersökningar angående
	brottet.	Regeringen delar utredningens och remissinstansernas
	uppfattning att så inte är fallet. Olovlig kårverksamhet bör därför inte
	längre kunna leda till att hemliga tvångsmedel tillämpas.
	Beträffande övriga brott som omfattas av katalogen i 2008 års lag gör
	regeringen, i likhet med utredningen och majoriteten av
	remissinstanserna, inte någon annan bedömning än den som gjordes när
	lagen infördes. Dessa brott är samhällsfarliga och typiskt sett mycket
82	svårutredda. Användningen av hemliga tvångsmedel kan också förväntas

medföra beaktansvärd nytta vid förundersökningar om brotten. Behoven av tvångsmedlen är således starka. Regeringen anser därför att det, även med beaktande av integritetsintrånget, är nödvändigt att det finns en möjlighet att använda de aktuella hemliga tvångsmedlen för att utreda dessa brott.

Regeringen beslutade den 21 november 2013 proposition 2013/14:51 Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. Där föreslås bl.a. att ett nytt brott, olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, ska införas i brottsbalken samt att den nuvarande bestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet ska delas upp i två nya paragrafer och benämnas olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt respektive mot person. I propositionen föreslås också att det ska finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige som i dag gäller för de övriga formerna av olovlig underrättelseverksamhet. Detta innebär att det nya brottet föreslås tillföras bl.a. 2008 års utredningslag.

Varken utredningen eller de brottsbekämpande myndigheterna har påtalat att det skulle finnas något behov som ger tillräckliga skäl att utöka dagens brottskatalog med något ytterligare särskilt samhällsfarligt brott. Malmö tingsrätt har däremot anfört att det, främst av systematiska skäl, borde övervägas om brottet spridande av gift ska ingå i brottskatalogen. Vidare har Judiska Centralrådet i Sverige framfört att det finns mer än tillräckliga skäl för att utöka brottskatalogen med brottet hets mot folkgrupp. Enligt regeringens mening finns det inte tillräckligt underlag för att bedöma om tillämpningsområdet bör utvidgas i dessa avseenden.

6.2.4 Tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning

Regeringens förslag: Hemlig rumsavlyssning ska få användas för brott där straffminimum är fängelse i minst fyra år, spioneri av normalgraden och s.k. statsstyrt företagsspioneri samt vid misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Hemlig rumsavlyssning ska dock inte få användas för att utreda statsstyrt företagsspioneri om det kan antas att brottet kommer att leda till endast böter.

Hemlig rumsavlyssning ska också få användas för att utreda vissa andra brott, om straffvärdet kan antas överstiga fängelse i fyra år (den s.k. straffvärdeventilen).

Regeringens bedömning: Det har inte framkommit tillräckligt starka skäl för att utöka den s.k. straffvärdeventilens tillämpningsområde.

Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att, när straffvärdeventilen tillämpas, det inte ska gälla någon ytterligare begränsning av tillämpningsområdet till vissa särskilt angivna brott. Utredningens förslag innehåller inte heller någon uttrycklig begränsning av möjligheterna att använda hemlig

83

rumsavlyssning mot statsstyrt företagsspioneri i de fall det kan antas att brottet kommer att leda till endast böter.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Luleå tingsrätt, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Tullverket och Skatteverket tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag. De brottsbekämpande myndigheterna framhåller särskilt behovet av att kunna använda hemlig rumsavlyssning vid misstanke om grov organiserad brottslighet och föreslår ytterligare utvidgningar av möjligheten att använda tvångsmedlet. Svea hovrätt påpekar att den nya praxis som har utvecklats när det gäller narkotikabrott innebär att viss sådan brottslighet som tidigare omfattades av hemlig tvångsmedelsanvändning nu faller utanför tillämpningsområdet och att det eventuellt kan finnas skäl att analysera detta närmare. Hovrätten över Skåne och Blekinge, Sveriges advokatsamfund och Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen motsätter sig de föreslagna utvidgningarna av möjligheten till hemlig rumsavlyssning. Justitiekanslern tillstyrker utvidgningen i fråga om brott med ett straffvärde som överstiger fängelse i fyra år, men avstyrker i fråga om spioneri och statsstyrt företagsspioneri. Riksdagens ombudsmän, Stockholms tingsrätt och

Datainspektionen gör motsatt bedömning och tillstyrker den föreslagna utvidgningen i fråga om spioneri och statsstyrt företagsspioneri men avstyrker förslaget att ta bort brottskatalogen vid brott med straffvärde överstigande fängelse fyra år. Datainspektionen avstyrker även förslaget att kravet på straffvärdebedömning vid vissa förberedelse-, stämplings- och försöksbrott ska tas bort. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet motsätter sig att brottskatalogen slopas. Även Domstolsverket, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden samt Tidningsutgivarna och

Utgivarna uttrycker tveksamhet över att ta bort brottskatalogen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Dagens nivåer för visst minimistraff eller visst förväntat straffvärde bör inte ändras

	Eftersom	hemlig	rumsavlyssning		kan	medföra	betydande
	integritetsintrång		måste	särskild	restriktivitet		iakttas	när
	tillämpningsområdet bestäms. Enligt gällande rätt är huvudregeln att
	hemlig rumsavlyssning får användas vid utredning av brott med ett
	straffminimum på minst fyra års fängelse. Det är en mycket hög nivå och
	huvudregeln träffar därför endast ett fåtal brott. Som exempel på sådana
	brott kan nämnas mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt,
	grovt rån, grov mordbrand, grov allmänfarlig ödeläggelse och
	terroristbrott som inte är mindre grovt. Dessa brott är så allvarliga att
	intresset av att utreda dem normalt sett får anses uppväga det
	integritetsintrång som hemlig rumsavlyssning kan innebära. Flera av
	brotten är också sådana som förekommer inom de områden där behovet
	av hemlig rumsavlyssning ofta är särskilt stort, t.ex. inom den
	organiserade brottsligheten eller vid säkerhetshotande verksamhet.
	Enligt regeringens mening framstår dagens huvudregel som väl avvägd
84	och varken	utredningen eller		remissinstanserna		har ansett att den		bör

ändras. Regeringen gör därför bedömningen att hemlig rumsavlyssning även fortsättningsvis bör få användas vid utredning av brott som har ett straffminimum på fängelse i minst fyra år.

Om regleringen skulle utgå enbart från brottets minimistraff skulle flera allvarliga brott med mycket högt straffvärde, för vilka behovet av hemlig rumsavlyssning också kan vara särskilt stort, falla utanför tvångsmedlets tillämpningsområde. Enligt gällande rätt kompletteras därför huvudregeln med en s.k. straffvärdeventil enligt vilken hemlig rumsavlyssning kan få användas om brottet i det konkreta fallet kan antas ha ett straffvärde som överstiger fängelse i fyra år. I dessa fall krävs dock att brottet dessutom ingår i den brottskatalog som finns i lagen.

Regeringen delar utredningens bedömning att det är lämpligt att lagens huvudregel även fortsättningsvis kompletteras med en straffvärdeventil. Naturligtvis kan det ibland vara svårt att bedöma ett brotts straffvärde i ett tidigt utredningsskede. Den svårigheten bör dock inte överdrivas. Enligt utredningen har det under dess kartläggning inte kommit fram någonting som talar för att de straffvärdeventiler som gäller i dag har lett till några större tillämpningssvårigheter, vare sig beträffande hemlig rumsavlyssning eller beträffande de övriga tvångsmedel där en straffvärdeventil finns. Normalt torde det inte heller vara någon avgörande skillnad mellan att tidigt under utredningen bedöma om ett brott ska rubriceras på ett sådant sätt att en minimistraffregel är tillämplig och att göra en bedömning av detta brotts straffvärde (se prop. 2002/03:74 s. 33 och prop. 2005/06:178 s. 52). Rent allmänt gäller dessutom att den omständigheten att utredningen kan vara mindre robust ska räknas den misstänkte till godo, dvs. att en marginal till förmån för den misstänkte måste vägas in vid bedömningen av brottets förväntade straffvärde (se t.ex. prop. 2011/12:55 s. 73). Som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har påpekat är det viktigt att också sådana omständigheter som talar till den misstänktes fördel tas fram och beaktas vid straffvärdebedömningen, både när tillståndsfrågan prövas och löpande under verkställighetstiden.

Sammantaget anser regeringen att hemlig rumsavlyssning – om övriga förutsättningar är uppfyllda – även fortsättningsvis ska få användas för att utreda vissa brott vars straffvärde i det konkreta fallet kan antas överstiga fängelse i fyra år. En sådan regel innebär också att straffvärdemässigt lika allvarliga brott i högre utsträckning behandlas lika när det gäller tillämpningen av hemlig rumsavlyssning.

Det finns inte tillräckliga skäl för att utöka straffvärdeventilens tillämpningsområde

Nästa fråga är om straffvärdeventilen bör, i likhet med vad som gäller i dag, vara begränsad till vissa särskilt angivna brott eller om den ska gälla generellt. Inledningsvis kan noteras att de straffvärdeventiler som gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning inte är begränsade till vissa brott. När det gäller hemlig rumsavlyssning har regeringen emellertid tidigare ansett att en generell straffvärdeventil skulle leda till att tvångsmedlet får ett alltför omfattande tillämpningsområde. När lagen om hemlig rumsavlyssning

infördes begränsades därför straffvärdeventilen till att avse

85

	förundersökningar om mycket allvarliga brott där det fanns ett känt och
	beskrivet behov av att använda hemlig rumsavlyssning. Ett sådant behov
	ansågs föreligga beträffande den grova organiserade brottsligheten,
	särskilt sådan som innefattar systemhotande verksamhet. Den
	brottskatalog som nu gäller knöts därför i varierande grad till sådan
	brottslighet. (Se prop. 2005/06:178 s. 53 f.)
	Enligt utredningen är det fortfarande inom området för den
	organiserade brottsligheten och för viss säkerhetshotande verksamhet
	som behovet av hemlig rumsavlyssning är som störst. Regeringen gör
	inte någon annan bedömning. I samband med utredningens
	behovsundersökning och kartläggning av tillämpningen har det dock
	kommit fram att det inom den organiserade brottsligheten ofta
	förekommer nätverk som är flexibla och som skiftar sin verksamhet
	mellan olika typer av brott beroende på tillfälle och möjlighet till utbyte.
	Vidare har det framkommit att det även utanför den organiserade
	brottsligheten kan finnas ett starkt behov av hemlig rumsavlyssning.
	Enligt utredningen kan behov av tvångsmedlet uppstå vid utredningar av
	brott av visst allvar, oavsett vilken typ av brott det är fråga om.
	Utredningen har därför föreslagit att brottskatalogen ska tas bort.
	Majoriteten av remissinstanserna har antingen tillstyrkt utredningens
	förslag eller lämnat det utan erinran. Flera remissinstanser har dock
	avstyrkt förslaget, bl.a. med hänvisning till den ovan behandlade
	svårigheten att bedöma ett brotts straffvärde i ett tidigt utredningsskede. I
	det sammanhanget har Riksdagens ombudsmän anfört att brottskatalogen
	fyller en central funktion och om den tas bort blir det svårare att förutse
	när tvångsmedlet får användas och att enbart ett antagande om ett
	framtida straffvärde blir mer godtyckligt. Enligt Riksdagens ombudsmän
	bör ett ytterligare utrymme för hemlig rumsavlyssning i stället
	tillgodoses genom att brottskatalogen kompletteras om det kan visas att
	det finns ett behov av det. Enligt Domstolsverket bör en mer noggrann
	analys av vilka nya brott som bör ingå i en brottskatalog göras.
	En självklar utgångspunkt är att det krävs starka skäl för att utöka
	tillämpningsområdet för ett så ingripande tvångsmedel som hemlig
	rumsavlyssning. För att en sådan åtgärd ska komma i fråga måste det
	därför vara klarlagt att det finns ett starkt behov av att använda hemlig
	rumsavlyssning för just den typ av brottslighet som man överväger att
	göra tvångsmedlet tillämpligt på. Regeringen kan visserligen instämma i
	att utredningens kartläggning ger stöd för antagandet att det kan finnas
	ett visst behov av hemlig rumsavlyssning även för brott som i dagsläget
	inte ingår i brottskatalogen. Detta gäller främst brott som förekommer
	inom den grova organiserade brottsligheten. Som Stockholms tingsrätt
	och Datainspektionen har påpekat framstår det emellertid som oklart
	vilka konkreta brottstyper som den föreslagna förändringen tar sikte på
	och där hemlig rumsavlyssning skulle kunna leda till beaktansvärd nytta.
	Varken utredningen eller de brottsbekämpande myndigheterna har angett
	några exempel på konkreta situationer där brottskatalogens utformning
	har inneburit att straffvärdeventilen inte har kunnat tillämpas, trots att
	detta skulle ha varit rimligt och proportionerligt.
	Med hänsyn till den särskilda restriktivitet som ska iakttas anser
	regeringen således att det i nuläget inte har framkommit tillräckliga skäl
86	som talar för att ta bort eller utöka brottskatalogen. Det förhållandet att

den föreslagna förändringen i praktiken endast skulle träffa ett högst begränsat antal fall förändrar inte den bedömningen. Förslaget i den delen bör därför inte genomföras.

Osjälvständiga brottsformer

Enligt nu gällande regler får hemlig rumsavlyssning under vissa förutsättningar användas även vid brottsmisstankar som avser de osjälvständiga brottsformerna (försök, förberedelse och stämpling). När lagen om hemlig rumsavlyssning infördes framhöll regeringen att det är angeläget – såväl av utredningstekniska skäl som för att förhindra att allvarliga brott fullbordas – att de brottsbekämpande myndigheterna kan ingripa på ett tidigt stadium (prop. 2005/06:178 s. 55). Detta stöds av utredningens kartläggning och det finns inte anledning att nu göra någon annan bedömning. Hemlig rumsavlyssning bör därför även i fortsättningen få användas för att utreda försöks-, förberedelse- och stämplingsbrott.

Utredningen har föreslagit att, i de fall det fullbordade brottet omfattas av huvudregeln om fyra års straffminimum, det inte längre bör ställas upp något krav på att det osjälvständiga brottets straffvärde kan antas överstiga någon viss nivå. Detta motsvarar de regler som gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken. Majoriteten av remissinstanserna har antingen tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning. Intresset av att utreda den aktuella typen av osjälvständiga brott väger givetvis tungt. Som en följd av att sådana brott kan utredas effektivt ökar även möjligheterna att förhindra att mycket allvarliga brott fullbordas. Enligt regeringens mening är det därför motiverat att det finns en möjlighet till hemlig rumsavlyssning i dessa fall, även om straffvärdet för det osjälvständiga brottet inte kan antas överstiga fyra års fängelse.

Intresset av att utreda osjälvständiga brott och förhindra att allvarliga brott fullbordas gör sig lika starkt gällande när det fullbordade brottet skulle kunna leda till hemlig rumsavlysning endast med tillämpning av straffvärdeventilen. Detta kan tala för att hemlig rumsavlyssning även i de fallen borde tillåtas utan krav på att det osjälvständiga brottets straffvärde överstiger någon viss nivå. I det skede då brottsligheten inte har nått längre än till stämplings-, förberedelse-, eller försöksstadiet torde det dock ofta vara ytterst svårt att bedöma vad straffvärdet för brottet skulle komma att motsvara om det fullbordades. Enligt regeringens mening framstår det som tveksamt ur rättssäkerhetssynpunkt att ha en ordning där en sådan bedömning kan läggas till grund för ett beslut om hemlig rumsavlyssning. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att det även fortsättningsvis bör krävas att straffvärdet för det osjälvständiga brottet i dessa fall överstiger fängelse i fyra år. Som de brottsbekämpande myndigheterna har framhållit innebär det att hemlig rumsavlyssning i de fallen endast sällan blir tillåtet beträffande förberedelse och stämpling. Det beror på att högre straff än fängelse i två år får bestämmas för de brottsformerna endast om det fullbordade brottet

87

har ett straffmaximum på minst åtta års fängelse (23 kap. 2 § tredje stycket brottsbalken).

Spioneri och statsstyrt företagsspioneri

Därmed återstår att ta ställning till om det finns något ytterligare brott – utöver de som kommer att täckas in av de regler som behandlats ovan – där det bör finnas möjlighet till hemlig rumsavlyssning. Det som då ska beaktas är främst om brottet typiskt sett är mycket svårutrett.

De brottsbekämpande myndigheterna har framfört till utredningen att hemlig rumsavlyssning borde få användas avseende ett flertal brott utan krav på visst minimistraff eller straffvärde, bl.a. grovt narkotikabrott, grov narkotikasmuggling, grovt dopningsbrott, grovt vapenbrott och grov stöld. Utredningens behovsundersökning ger visserligen stöd för att flera av dessa brott är sådana som är vanligt förekommande inom den organiserade brottsligheten där behovet av hemlig rumsavlyssning ofta är särskilt stort. Det finns också skäl att anta att tvångsmedlet skulle kunna medföra nytta i vissa utredningar om sådana brott. Trots detta instämmer regeringen i utredningens bedömning att skälen för att tillåta hemlig rumsavlyssning utan krav på visst minimistraff eller straffvärde i dessa fall inte kan anses vara tillräckliga för att uppväga de integritetsintrång som tvångsmedlet kan medföra.

En särskild ställning intas emellertid av sådana brott som ofta kan knytas till säkerhetshotande verksamhet. Åklagarkammaren för säkerhetsmål har t.ex. framfört till utredningen att hemlig rumsavlyssning bör få användas för samtliga brott som omfattas av 2008 års utredningslag. Även Säkerhetspolisen har – med hänvisning till att spioneri är bland de mest svårutredda brott som finns och att viktiga samhällsintressen står på spel – ansett att hemlig rumsavlyssning bör få användas beträffande i vart fall spioneri av normalgraden. Liknande argument har framförts till utredningen beträffande grovt företagsspioneri och s.k. statsstyrt företagsspioneri.

De brott som omfattas av 2008 års lag (utom olovlig kårverksamhet) är typiskt sett svårutredda brott beträffande vilka det finns anledning att ge de brottsbekämpande myndigheterna utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. Regeringen föreslår därför i avsnitt 6.2.3 att det fortsatt ska vara möjligt att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning för att utreda dessa brott. På grund av den särskilda restriktivitet som måste iakttas beträffande tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning bör dock detta endast få användas vid utredning av de brott av visst allvar där behoven är som allra störst. Spioneri måste anses vara ett sådant brott. Straffbestämmelsen är avsedd att skydda rikets säkerhet mot angrepp som främmande makt står bakom, vilket är ett skyddsintresse av uppenbart stor betydelse. Intresset av att de brottsbekämpande myndigheterna har tillräckliga verktyg för att kunna bekämpa spioneri väger därför mycket tungt. De som deltar i sådan brottslighet är oftast välutbildade underrättelseofficerare som tränats och dessutom finansieras och understöds av främmande makt. Dessa gärningsmän kan därför sägas inta en särställning i fråga om förmåga,

metoder och resurser. Eftersom gärningsmännen är säkerhetsmedvetna

88

och vidtar försiktighetsåtgärder i stor utsträckning är det svårt att få fram
information om de misstänkta brotten. Genom utredningens kartläggning
och analys har det exempelvis framgått att underrättelsepersonal och
agenter sällan diskuterar sitt arbete på telefon. Däremot ingår personliga
möten i arbetssättet. Vid dessa möten överlämnas material, delges
instruktioner eller diskuteras uppkomna frågor. Det finns därför
anledning att förvänta sig att hemlig rumsavlyssning skulle kunna bli ett
värdefullt verktyg i det sammanhanget. Starka skäl talar därför för att
tillåta tvångsmedlet vid utredningar om spioneri, även om straffvärdet i
det enskilda fallet understiger fängelse i fyra år.
Behovet av hemlig rumsavlyssning när det gäller s.k. statsstyrt
företagsspioneri är i allt väsentligt detsamma som för sedvanligt spioneri.
Statsstyrt företagsspioneri innebär att en främmande makt bedriver
spionage mot svenska företag med avsikt att få tillgång till
företagshemligheter. Till skillnad från spionage som syftar till att
underminera ett lands säkerhet är företagsspioneriets motiv främst att
skaffa ekonomisk vinning och inhämta teknisk kunskap. Sådant spioneri
kan få allvarliga konsekvenser för svenska företag och i förlängningen
kan viktiga svenska samhällsintressen som är avgörande för vårt välstånd
drabbas. Brottsligheten kan även försämra förutsättningarna att utveckla
och upprätthålla skyddet för landets säkerhet. Civil forskning har fått allt
större betydelse för att driva teknikutvecklingen och även för att ta fram
teknik som kan användas i militära syften. Exempel på detta är
bioteknisk forskning som kan användas för att utveckla och tillverka
biologiska och kemiska massförstörelsevapen. Eftersom resultaten av
sådan forskning kan missbrukas är det av stor vikt att den skyddas. Även
här står alltså stora samhällsvärden på spel. Enligt utredningen begås det
statsstyrda företagsspioneriet i regel av samma kategorier av misstänkta
som begår sedvanligt spioneri och brottet är därför förenat med samma
utredningssvårigheter. I det skede när hemliga tvångsmedel är aktuella
kan det också vara svårt att i praktiken dra en klar gräns mellan brotten
(se prop. 2007/08:163 s. 55).
De flesta remissinstanser har antingen tillstyrkt eller inte haft någon
invändning mot att tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning
utökas till att avse utredningar om spioneri och statsstyrt
företagsspioneri. Några av remissinstanserna har dock avstyrkt förslaget
med hänvisning till att brottens straffskalor gör det tveksamt om det kan
anses proportionerligt. Exempelvis har Justitiekanslern ställt sig frågande
till om behovet av att använda hemlig rumsavlyssning någonsin kan
anses uppväga integritetsintrånget när det gäller misstankar om brott som
enligt tillämpliga straffskalor kan ha ett straffvärde på bötesnivå.
För spioneri av normalgraden döms till fängelse i högst sex år och för
företagsspioneri till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är
grovt, till fängelse i högst sex år. Det är alltså fråga om relativt vida
straffskalor som ska täcka in en mängd olika typer av förfaranden. När
det gäller företagsspioneri innebär också det förhållandet att en
främmande makt i dessa fall ska ligga bakom brottsligheten en betydande
begränsning av de situationer där hemlig rumsavlyssning kommer att
kunna användas. Det finns också anledning att utgå från att sådana
gärningar som en främmande makt ligger bakom ofta har väsentligt
högre straffvärden än andra fall av företagsspioneri.	89

Det bör vidare understrykas att en bedömning av åtgärdens proportionalitet i det konkreta fallet alltid ska göras när frågan om tillstånd till hemlig rumsavlyssning prövas. Vid en sådan prövning får brottets allvar givetvis mycket stor betydelse. Om straffvärdet då kan antas vara så lågt att det framstår som oproportionerligt att använda tvångsmedlet ska tillstånd inte meddelas. Utredningens förslag innebär alltså inte att hemlig rumsavlyssning tillåts beträffande de aktuella brotten helt oberoende av straffvärdet i det enskilda fallet, utan endast att det införs en möjlighet att använda tvångsmedlet vid lägre straffvärden i de fall detta bedöms proportionerligt.

Sammanfattningsvis bedömer regeringen att behovet och den förväntade nyttan av att använda hemlig rumsavlyssning för att utreda de aktuella brotten kan antas överväga de integritetsintrång som tvångsmedlet kan innebära. Det bör därför införas en möjlighet till hemlig rumsavlyssning vid utredningar om spioneri och statsstyrt företagsspioneri – samt vid utredning av försök, förberedelse och stämpling till sådana brott i den mån detta är straffbart – även om brottets straffvärde i det konkreta fallet kan antas vara lägre än fyra års fängelse. Regeringen instämmer dock i Justitiekanslerns uppfattning att det är svårt att se en situation där det skulle kunna vara proportionerligt att tillämpa hemlig rumsavlyssning vid utredning av ett brott vars straffvärde motsvarar böter. Möjligheten att meddela tillstånd till hemlig rumsavlyssning vid utredning av statsstyrt företagsspioneri bör därför uttryckligen begränsas till fall där det kan antas att brottet leder till annan påföljd än böter.

Utredningen har även övervägt om hemlig rumsavlyssning borde tillåtas vid utredning av grovt företagsspioneri (som inte är statsstyrt) oavsett straffvärde, men har kommit fram till att så inte bör vara fallet med hänvisning främst till att det i utredningens kartläggning inte framkommit att brottet är förenat med samma utredningssvårigheter som när det gäller spioneri och statsstyrt företagsspioneri. Regeringen gör ingen annan bedömning än utredningen.

Ytterligare utvidgningar av tillämpningsområdet?

Några av de brottsbekämpande myndigheterna har föreslagit att tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning utökas ytterligare i några avseenden. Åklagarmyndigheten har anfört att det finns anledning att överväga om inte hemlig rumsavlyssning i fordon borde tillåtas även vid utredningar av brott som har ett lägre minimistraff eller straffvärde än fängelse i fyra år. Typiskt sett kan avlyssning i ett fordon inte förväntas ge tillgång till lika stora mängder integritetskänslig information som motsvarande åtgärd i en bostad eller annan liknande plats. Samtidigt kan även avlyssning i fordon givetvis medföra betydande integritetsintrång i det enskilda fallet. Med hänsyn till den restriktivitet som ska iakttas är regeringen i nuläget inte beredd att föreslå att tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning utökas på det sättet.

Ekobrottsmyndigheten har föreslagit att det i vissa fall bör vara möjligt att tillämpa straffvärdeventilen vid utredningar av systematisk brottslighet vars samlade straffvärde kan antas överstiga fängelse i fyra

år. Enligt myndigheten skulle en sådan reglering förslagsvis kunna

90

knytas till en katalog av brott, t.ex. grov oredlighet mot borgenärer, grovt bokföringsbrott och grovt skattebrott. Med hänsyn till att regeringen bedömt att det i nuläget inte finns tillräckligt starka skäl för att ta bort eller utöka brottskatalogen kommer dessa brott inte att omfattas av tillämpningsområdet för hemlig rumsavlyssning. Det är därför inte heller aktuellt att nu lämna något förslag av det slag som Ekobrottsmyndigheten har förordat.

6.2.5 Rekvisiten för tvångsmedelsanvändningen

Regeringens förslag: Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska kunna användas i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt för brott som kan leda till hemlig tvångsmedelsanvändning oavsett straffvärde (tidigare 2008 års utredningslag). I fråga om uppgifter som rör ett särskilt meddelande ska inhämtningen få avse endast historiska uppgifter.

Regeringens bedömning: Kraven på en skäligen misstänkt person, åtgärdens synnerliga vikt för utredningen och på viss anknytning till en eller flera adresser eller platser för tillstånd till hemliga tvångsmedel bör i huvudsak gälla oförändrade. Även det krav som enligt gällande rätt ställs på att i beslutet ange den adress, utrustning eller plats som tvångsmedlet avser bör finnas kvar.

Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt yttrar sig i denna del tillstyrker Stockholms tingsrätt att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott ska kunna användas vid de brott som kan leda till annan hemlig tvångsmedelsanvändning oavsett straffvärde (som tidigare reglerades i 2008 års utredningslag). Sveriges advokatsamfund motsätter sig en sådan utvidgning av möjligheten att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen framför att kravet på att i tillståndet ange ett visst telefonnummer eller annan adress eller en viss plats bör tas bort. I stället bör tillstånden knytas till den misstänkte personen. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att, om hemliga tvångsmedel inom ramen för en förundersökning ska kunna användas i syfte att förhindra brott, detta bör framgå av lagtexten.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Den gällande regleringen

Den nu gällande regleringen om hemliga tvångsmedel under förundersökningen är såvitt avser kraven på misstanke, misstankegrad och åtgärdens vikt för utredningen samt krav på anknytning till viss adress eller plats, med undantag för kvarhållande av försändelse, mycket likartad oavsett vilket tvångsmedel som avses och vilken lag som tillämpas.

91

	Beträffande dessa tvångsmedel är huvudregeln att tvångsmedlet får
	användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott och
	åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Vad avser den sistnämnda
	förutsättningen finns inga undantag. När det gäller hemlig avlyssning av
	elektronisk kommunikation och hemlig rumsavlyssning finns inte heller
	några undantag från kravet på att det ska finnas en skäligen misstänkt
	person. Däremot får hemlig övervakning av elektronisk kommunikation
	och hemlig kameraövervakning i vissa situationer användas utan krav på
	koppling till en sådan person. Sålunda får hemlig kameraövervakning
	användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära
	omgivning till den platsen, om syftet med övervakningen är att fastställa
	vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Sedan den 1 juli 2012 får
	även hemlig övervakning av elektronisk kommunikation användas i syfte
	att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Sådan
	övervakning får dock användas endast om förundersökningen avser ett
	brott som har ett straffminimum på minst två års fängelse, försök,
	förberedelse eller stämpling till sådant brott, eller annat brott om det kan
	antas att straffvärdet överstiger fängelse i två år. Övervakning som
	innebär att uppgifter om meddelanden hämtas in får i dessa fall endast
	avse historiska uppgifter.
	Vid hemlig kameraövervakning som avser en skäligen misstänkt
	person och vid hemlig rumsavlyssning gäller krav på att den plats som
	övervakas ska ha viss anknytning till den misstänkte. Hemlig
	kameraövervakning får i dessa fall avse endast en plats där det kan antas
	att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Hemlig rumsavlyssning får
	avse endast en plats där det finns särskild anledning att anta att den
	misstänkte kommer att uppehålla sig. Avser rumsavlyssningen någon
	annan stadigvarande bostad än den misstänktes, får den ske endast om
	det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att
	uppehålla sig där.
	När det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation som
	avser en skäligen misstänkt person och hemlig avlyssning av elektronisk
	kommunikation ska tillståndet på motsvarande sätt avse en adress eller
	utrustning som har viss anknytning till den misstänkte. Sådana åtgärder
	får avse endast ett telefonnummer eller annan adress eller en viss
	elektronisk kommunikationsutrustning som under den tid som tillståndet
	avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas
	ha använts eller komma att användas av denne. Tillstånd får också avse
	en adress eller utrustning som det finns synnerlig anledning att anta att
	den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta under
	tillståndstiden.
	För samtliga aktuella tvångsmedel gäller att det i beslutet om att tillåta
	tvångsmedlet	ska	anges	vilken	adress,	elektronisk
	kommunikationsutrustning eller plats åtgärden avser.
	Utredningen har inte haft i uppdrag att överväga de rekvisit som gäller
	för tvångsmedlen enligt reglerna i 27 kap. rättegångsbalken. Den fråga
	som utredningen främst har haft att ta ställning till är i stället om det bör
	finnas någon särreglering i fråga om kraven på skäligen misstänkt
	person, åtgärdens vikt för utredningen eller åtgärdens koppling till viss
	adress/plats när det gäller vissa samhällsfarliga brott eller för hemlig
92	rumsavlyssning.

Kravet på en skäligen misstänkt person

Vilken misstankegrad som ska gälla har varit föremål för viss diskussion. Tidigare har det från vissa håll framhållits att misstankegraden bör vara ”kan misstänkas”, vilket är en lägre grad än skäligen misstänkt (se t.ex. SOU 1990:51 s. 170 f.). Regeringen har dock ställt sig avvisande till detta (se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 43 f.). När Buggningsutredningen behandlade frågan framkom också att praktiskt taget samtliga brottsutredande myndigheter vars företrädare utredningen hade samtalat med ansåg att det inte fanns något behov av att tillämpa en lägre misstankegrad än skäligen misstänkt (SOU 1998:46 s. 389).

I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning infördes bedömde
regeringen att det i vissa fall sannolikt skulle vara till fördel för
brottsutredningen om hemlig rumsavlyssning kunde sättas in på ett
tidigare stadium än när någon är skäligen misstänkt, men att det från
integritetssynpunkt skulle föra för långt att ställa upp ett lägre krav.
Regeringen föreslog därför att kravet för hemlig rumsavlyssning skulle
vara skälig misstanke. Lagrådet ifrågasatte däremot om det, mot
bakgrund av tvångsmedlets mycket ingripande karaktär, borde krävas att
någon är på sannolika skäl misstänkt för ett brott för att hemlig
rumsavlyssning skulle få användas. Regeringen anslöt sig dock till
Buggningsutredningens bedömning att ett högre krav skulle innebära att
tvångsmedlet i princip skulle sakna betydelse i den brottsutredande
verksamheten och att det inte ens vid hemlig rumsavlyssning kunde
komma i fråga att ställa upp ett högre krav än skälig misstanke. (Prop.
2005/06:178 s. 57)
Enligt den nu aktuella utredningen har det under dess arbete inte
kommit fram någonting som ger skäl till andra ställningstaganden i
frågan än de lagstiftaren tidigare gjort. I likhet med remissinstanserna
instämmer regeringen i den bedömningen. Huvudregeln bör därför även
i fortsättningen vara att hemliga tvångsmedel under förundersökning får
användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott som
omfattas av det aktuella tvångsmedlets tillämpningsområde.
Undantag i vissa fall från kravet på en skäligen misstänkt person
Utredningen har föreslagit att hemlig övervakning av elektronisk
kommunikation ska kunna tillåtas under en förundersökning innan det
finns en skäligen misstänkt person när det gäller de brott som i dag
omfattas av 2008 års utredningslag (utom olovlig kårverksamhet). Frågan
om ett sådant undantag diskuterades i det lagstiftningsärende som låg till
grund för de nya regler som tillåter att tvångsmedlet i vissa andra fall får
användas utan koppling till någon viss person. Regeringen uttalade då att
det beträffande dessa brott kan finnas behov av att tillåta hemlig
övervakning av elektronisk kommunikation innan det finns en skäligen
misstänkt, även när brottets straffvärde är lägre än fängelse i två år.
Enligt regeringen borde den frågan ses över i det nu aktuella
sammanhanget. (Prop. 2011/12:55 s. 87)
Som framgår av avsnitt 6.2.3 instämmer regeringen i utredningens
bedömning att de brott som omfattas av 2008 års utredningslag är
samhällsfarliga och typiskt sett svårutredda. De omständigheter som gör
dessa brott särskilt svårutredda, bl.a. de slutna miljöer inom vilka	93

brottsligheten ofta förekommer, medför även att svårigheten att avgöra vem som är skäligen misstänkt för ett visst brott i flera fall ökar betydligt. Mot denna bakgrund finns det starka skäl för att tillåta hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt för ett sådant brott. Det integritetsintrång som en sådan ordning kan medföra är också begränsat. Detta dels eftersom tvångsmedlet inte innebär att man tar del av innehållet i några meddelanden, dels eftersom de uppgifter som får inhämtas beträffande ett särskilt meddelande i dessa fall begränsas till att avse endast historiska uppgifter.

Majoriteten av remissinstanserna har antingen tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i de nu aktuella fallen ska kunna tillåtas i syfte att utreda vem som är skäligen misstänkt. Sveriges advokatsamfund har dock framfört att förslaget föranleder tveksamheter eftersom det inte finns någon bestämd gräns vad gäller lägsta straffminimum eller straffvärde. Med hänsyn till att integritetsintrånget i dessa fall är begränsat bedömer regeringen emellertid att behovet och nyttan av tvångsmedlet väger tyngre. Det ska dock påpekas att en proportionalitetsbedömning alltid måste göras i varje enskilt fall. Skulle det vid en sådan bedömning framstå som oproportionerligt att tillämpa tvångsmedlet ska tillstånd inte meddelas.

Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med utredningen, att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innan det finns en skäligen misstänkt person ska kunna tillåtas avseende sådana brott som i dag omfattas av 2008 års utredningslag (utom olovlig kårverksamhet). Enligt lagen gäller redan i dag en sådan ordning beträffande hemlig kameraövervakning. Även detta är, vid en avvägning mellan behov, nytta och integritetsintresse, en rimlig ordning som därför bör kvarstå oförändrad.

Kravet på att åtgärden är av synnerlig vikt

Kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt innebär att de uppgifter som ett hemligt tvångsmedel kan leda till ska vara av viss kvalitet. De upplysningar som tvångsmedlen kan ge får alltså inte inskränka sig till obetydliga detaljer som man både kan ha och mista. Däremot innebär kravet inte att åtgärden nödvändigtvis ska ge avgörande bevisning som omedelbart kan leda till fällande dom. I de flesta fall har tvångsmedlen en mer indirekt verkan genom att de bidrar till att kartlägga kontaktvägar och förehavanden som kan ge uppslag till vidare spaning och bilda underlag för andra åtgärder. En annan verkan är att tvångsmedlet kan bidra till att rentvå den misstänkte. (Se prop. 1988/89:124 s. 44)

Kravet på synnerlig vikt innebär också att det som kan åstadkommas genom tvångsmedlet i princip inte får vara åtkomligt med hjälp av mindre ingripande metoder. En granskning av utredningsmöjligheterna måste alltid göras. Granskningen måste mynna ut i bedömningen att utredningen i princip inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att tvångsmedlet – ensamt eller i förening med andra åtgärder – verkligen kan få effekt. Något absolut hinder mot att få

fram information på andra vägar behöver i och för sig inte föreligga. Det

94

krävs dock att hindret är sådant att det inte skäligen kan krävas att man
ska avstå från att använda tvångsmedlet. Kan personlig övervakning eller
andra åtgärder användas som alternativ till ett hemligt tvångsmedel, bör
det ändå vara tillåtet att använda tvångsmedlet om alternativen skulle
innebära en orimligt hög personalinsats eller vara förenade med avsevärd
risk för att den pågående utredningen avslöjas för tidigt. Utgångspunkten
bör dock vara att i första hand pröva andra metoder. (Se nämnda prop. s.
44 f. och prop. 2005/06:178 s. 57)
Såväl utredningen som remissinstanserna har ansett att kravet på att
åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen bör gälla även i
fortsättningen. Regeringen gör inte någon annan bedömning.
När det gäller hemliga tvångsmedel under förundersökning kopplas i
dag lagstiftningens krav på synnerlig vikt till utredningen av brottet. En
sådan koppling stämmer väl överens med förundersökningens syfte och
är naturlig beträffande fullbordade brott. Som utredningen har konstaterat
är dock gränslinjen mellan förebyggande och utredande övervakning inte
helt fast när det gäller de osjälvständiga brottsformerna. Trots att det
finns skälig anledning att anta att ett försöks-, förberedelse-, eller
stämplingsbrott har begåtts, och en förundersökning därmed ska inledas
(23 kap. 1 § rättegångsbalken), kan det även vara av stor vikt att
förhindra att brottet fullbordas. Detta gör sig särskilt gällande beträffande
sådana brott som faller inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde,
vilket också avspeglas i utformningen av myndighetens uppdrag.
I förarbetena till 2008 års utredningslag påpekas att det är av betydelse
att kunna vidta åtgärder för att utreda och lagföra allvarliga brott redan på
förberedelse- och försöksstadierna eftersom man därigenom kan
förhindra att allvarliga brottsplaner kan genomföras (se t.ex. prop.
2007/08:163 s. 49).
Enligt utredningen innebär detta att det har godtagits att tvångsmedel
under förundersökningen även kan ha ett preventivt syfte. Utredningen
har också påpekat att när hemliga tvångsmedel hittills har använts av
Säkerhetspolisen har förhindrandet av fullbordade brott – med den skada
som skulle följa av dessa – ofta varit det högst prioriterade eller
slutgiltiga målet. Trots detta har utredningen ansett att något alternativ
till kravet på synnerlig vikt för utredningen inte bör införas i
lagstiftningen om hemliga tvångsmedel under förundersökningen. Detta
främst eftersom det preventiva ändamålet i de aktuella fallen är i det
närmaste accessoriskt till det utredande. En åtgärd som kan förväntas
vara av synnerlig vikt för att förhindra ett fullbordat brott kan enligt
utredningen normalt förväntas vara av lika stor vikt för att utreda det
osjälvständiga brottet. Av remissinstanserna är det endast Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet som har redovisat en annan
uppfattning. Enligt fakultetsnämnden är utredningens resonemang inte
tillfredsställande eftersom det är ett grundlagskrav att syftet med
inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter ska anges i lag.
Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte finns
behov av att ange något ytterligare syfte i lagstiftningen om hemliga
tvångsmedel under förundersökningen. När frågan om tillstånd till ett
hemligt tvångsmedel prövas måste beslutsfattaren alltid ta ställning till
om åtgärden är av synnerlig vikt för det ändamål som anges i
lagstiftningen. Om så är fallet ska tvångsmedlet tillåtas om övriga	95

förutsättningar för det är uppfyllda. Det förhållandet att åtgärden i ett sådant fall kan leda även till andra positiva effekter innebär inte att tvångsmedelsanvändningen är oförenlig med grundlagen.

Däremot kan tillstånd till hemliga tvångsmedel enligt de nu aktuella reglerna inte meddelas om det enda syftet med åtgärden är att förhindra brott.

Kravet på att viss adress, elektronisk kommunikationsutrustning eller plats ska anges i tvångsmedelsbeslutet

När ett hemligt tvångsmedel riktas mot en skäligen misstänkt person krävs att den adress, utrustning eller plats som avlyssnas eller övervakas har viss koppling till den misstänkte. Enligt utredningen har det vid dess kartläggning inte kommit fram någonting som ger skäl att överväga en särreglering av det kravet beträffande vissa brott. Såvitt avser hemlig rumsavlyssning innebär regleringen att kraven är något strängare än de som ställs beträffande de övriga hemliga tvångsmedlen. Utredningen har ansett att denna strängare ordning av integritetsskäl är lämplig för hemlig rumsavlyssning. Regeringen gör i dessa delar inte några andra bedömningar.

Utredningen har föreslagit att det även i fortsättningen ska ställas upp ett krav på att den adress, utrustning eller plats som tillståndet avser alltid ska anges i tvångsmedelsbeslutet. Några av de brottsbekämpande myndigheterna har ifrågasatt detta. Både den öppna polisen och Säkerhetspolisen har framfört till utredningen att tillstånden i stället borde kunna knytas enbart till en misstänkt person. En behovs- och proportionalitetsbedömning, genomförd av den verkställande myndigheten, skulle sedan få avgöra var åtgärden ska verkställas, med de begränsningar vad gäller bl.a. platsen som i övrigt följer av lag (se t.ex. 4 och 5 §§ lagen om hemlig rumsavlyssning).

Även denna fråga har diskuterats i tidigare lagstiftningsärenden. Regeringen har då, såvitt avser hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, ansett att det inte är möjligt att reglera tillämpningsområdet för tvångsmedlen endast genom att låta åtgärden avse meddelanden med viss anknytning till den misstänkte utan att ange exempelvis något telefonnummer i beslutet. Detta eftersom det är nödvändigt, inte minst från integritetssynpunkt, att en bestämmelse om vad som får avlyssnas och övervakas är utformad så att domstolen kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. (Prop. 1994/95:227 s. 20 f.)

Samma frågeställning diskuterades när hemlig kameraövervakning infördes som tvångsmedel. Då uttalades bl.a. att om ett tillstånd till kameraövervakning knöts till en viss person skulle de principer som gäller för all tvångsmedelsanvändning bli svåra att tillämpa. Som exempel anfördes att det inte skulle gå att tillämpa proportionalitetsprincipen eftersom det på förhand inte skulle vara känt vilka eller hur många platser som skulle komma att övervakas. (Prop. 1995/96:85 s. 30)

I samband med att lagen om hemlig rumsavlyssning infördes

konstaterade regeringen att tvångsmedlet förutsätter att ett dolt tekniskt

96

hjälpmedel placeras ut på viss plats eller i ett visst utrymme, och att ett
beslut om tvångsmedlet därför borde avse viss plats. Eftersom avsikten
var att avlyssna i första hand en viss misstänkt person var det naturligt att
det skulle finnas en koppling mellan den misstänkte och den plats som
skulle avlyssnas. Det som främst diskuterades var hur stark kopplingen
skulle vara. (Se prop. 2005/06:178 s. 59 f.)
Enligt de brottsbekämpande myndigheterna utgör kravet på att viss
adress, utrustning eller plats ska anges i beslutet ett betydande
effektivitetshinder i myndigheternas verksamhet. Till exempel har de
pekat på det omfattande bruket av anonyma SIM-kort i kriminell
verksamhet, där personer byter både kort och telefon ofta i syfte att
undvika avlyssning eller övervakning. Den omständigheten att ett nytt
beslut måste inhämtas vid varje sådant byte tar enligt Rikspolisstyrelsen
tid och resurser i anspråk och innebär att möjligheterna att använda
tvångsmedel fördröjs eller omöjliggörs. Säkerhetspolisen har också
påtalat att teknikutvecklingen radikalt har förändrat förutsättningarna för
bestämmelserna och ansett att det finns en uppenbar risk för att
användningen av tvångsmedel kommer att minska eller helt upphöra på
grund av att bestämmelserna inte är anpassade till de förutsättningar som
den nya tekniken ger. Som exempel har angetts kommunikation som sker
via IP-adresser, vilka i vissa fall byts ut för varje ny uppkoppling. Både
Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen har också påpekat att en
möjlighet att knyta ett tillstånd enbart till en viss person skulle kunna
bidra till att säkerställa att det är rätt person som avlyssnas eller
övervakas.
Regeringen har förståelse för de synpunkter som de brottsbekämpande
myndigheterna har framfört. Utredningens kartläggning visar att polisen i
ett inte obetydligt antal fall med kort varsel får reda på t.ex. platsen för
ett viktigt möte. Det innebär i vissa fall att ett domstolsbeslut om
tvångsmedel inte kan inhämtas i tid. Ett stort antal av de tillstånd som
meddelats till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och
hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i sådana ärenden som
utredningens kartläggning omfattar är också, bortsett från teleadressen,
identiska med redan löpande tillstånd. Enligt utredningen meddelas dessa
beslut inte sällan i mycket nära tidsmässig anslutning till varandra.
Det finns alltså en del som talar för att regleringen bör ändras för att
bättre hantera situationer där nya platser eller adresser blir aktuella efter
ett initialt domstolsbeslut om avlyssning eller övervakning. Samtidigt
anser regeringen att integritets- och rättssäkerhetsskäl alltjämt talar för att
lagstiftningen bör vara utformad på ett sådant sätt att beslutsfattaren kan
ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen.
Förutsättningarna för delar av den initiala prövningen – bl.a.
tillämpningen av proportionalitetsprincipen – skulle försämras om
åtgärden inte var bestämd till viss adress, plats eller liknande.
Beslutsfattarens möjligheter att bedöma i vilken mån ett tillstånd behöver
förenas med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet
inte kränks i onödan skulle sannolikt också minska. Regeringen är därför
nu inte beredd att ta bort kravet på att viss adress, utrustning eller plats
ska anges i tvångsmedelsbeslutet. Däremot föreslår regeringen i avsnitt
8.2 vissa förändringar av beslutsordningen, vilka bör kunna bidra till att
tillgodose behovet av effektivisering.	97

6.3 Tillämpningsområdet för preventiva tvångsmedel

6.3.1 Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte

Regeringens bedömning: Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse bör även fortsättningsvis kunna användas för att förhindra brott. Sådan preventiv användning av hemlig rumsavlyssning bör däremot inte tillåtas.

Några särskilda bestämmelser som reglerar förhållandet mellan de hemliga tvångsmedlen under förundersökning och de preventiva tvångsmedlen behövs inte.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern instämmer i utredningens

bedömning. Sveriges advokatsamfund och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att en fortsatt användning av tvångsmedel i preventivt syfte kan accepteras om användningen förbehålls Säkerhetspolisen. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Sveriges advokatsamfund samt Tidningsutgivarna och Utgivarna framhåller särskilt att de delar utredningens bedömning att hemlig rumsavlyssning inte bör få användas i preventivt syfte. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del.

Skälen för regeringens bedömning

Möjligheten att i vissa fall använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott bör finnas kvar

Termen preventiva tvångsmedel används här för att beteckna tvångsmedel som får beslutas utan att en förundersökning har inletts. Preventiva tvångsmedel har till skillnad från hemliga tvångsmedel under en förundersökning till syfte att förhindra framtida brottslighet. I en förundersökning är syftet att utreda ett begånget brott. Det kan tyckas att de olika syftena borde medföra att en tydlig linje kan dras mellan tillämpningsområdena för preventiva tvångsmedel och tvångsmedel under förundersökning. Så är dock inte fallet. Detta beror främst på att det inte endast är fullbordade brott som är straffbelagda. Försök är som regel straffbart, vid grova brott även förberedelse och vid mycket grova brott även stämpling. Gränslinjen mellan förebyggande och utredande övervakning är därmed inte helt fast (se t.ex. prop. 1990/91:118 s. 47).

Regeringen gör i avsnitt 5.2.3 bedömningen att beaktansvärd nytta har förekommit vid tillämpningen av 2007 års lag om preventiva tvångsmedel och att de brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Vidare slår regeringen i avsnitt

5.2.4 fast att tvångsmedel enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel

98

har använts i ett mycket begränsat antal fall och mot ett begränsat antal personer. Samtidigt slås också fast att tvångsmedlen, i de fall där de har använts, har lett till att personlig information samlats in i inte obetydlig omfattning och att tvångsmedlen därmed har medfört integritetsintrång som inte har varit ringa.

I samband med att 2007 års lag om preventiva tvångsmedel infördes bedömde regeringen att medborgarnas berättigade krav på trygghet och skydd mot terrorism och annan samhällsfarlig brottslighet vägde tyngre än integritetsintresset hos de som tvångsmedelsbesluten skulle komma att riktas mot. Behovs- och effektivitetsskälen ansågs också väga så tungt att tredje mans integritetsintresse i viss mån måste stå tillbaka. Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel i förundersökningar om osjälvständiga brott bedömdes inte vara tillräckliga för att tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas behov av att använda tvångsmedel i preventivt syfte. Det påpekades också att även om resultatet av regleringen skulle bli endast en måttlig ökning av antalet förhindrade brott kan detta vara av synnerligen stort värde för samhället och dess invånare. Det bedömdes därför att en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott borde ges. (Prop. 2005/06:177 s. 42 f.) Utredningen har utifrån det empiriska underlag som den har presenterat gjort samma avvägning mellan intressena i detta avseende. Med beaktande av vad som kommit fram beträffande nytta, behov och integritetsintrång gör regeringen, liksom majoriteten av remissinstanserna, inte någon annan bedömning. De brottsbekämpande myndigheterna bör således även fortsättningsvis ha en särskild möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa allvarliga brott.

Vilka tvångsmedel ska få användas i preventivt syfte?

Enligt gällande rätt kan hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse användas i preventivt syfte. Utredningen har gjort bedömningen att så bör vara fallet även fortsättningsvis.

Kartläggningen av tillämpningen har visat att tillstånden till preventiva tvångsmedel framförallt har avsett hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation men att även hemlig kameraövervakning har förekommit. Av betänkandet framgår att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ofta har använts för att få fram kontaktnät, telefonidentitet och positioneringsuppgifter (se betänkandet avsnitt 6.8.13 och 6.8.14). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har använts för att om möjligt få veta vad en person planerar och för att få kännedom om andra för utredningen viktiga uppgifter om hans eller hennes vanor och omgivning. Hemlig kameraövervakning har använts för att ge information om när personen befinner sig på en viss plats och med vem samt vilka som besöker honom eller henne. Regeringen anser att dessa tvångsmedel samverkar på ett sådant sätt att syftet med regleringen skulle vara svår att uppnå om de inte omfattades.

99

När det särskilt gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation regleras sedan den 1 juli 2012 polisens och Tullverkets möjlighet att hämta in historiska uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamheten i en ny lag (lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet). Som huvudregel förutsätts att det är fråga om att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse två år (2 §). Enligt en tidsbegränsad bestämmelse är inhämtning också möjlig vid samtliga brott som omfattas av såväl 2008 års utredningslag som 2007 års lag om preventiva tvångsmedel (3 §, se vidare avsnitt 6.3.4). Inhämtning enligt den nya lagen är endast möjlig i fråga om historiska uppgifter och är begränsad till ett skede innan en förundersökning har inletts. Införandet av den nya lagen har alltså inte medfört att möjligheten till övervakning av elektronisk kommunikation enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har förlorat sin betydelse. Det får därför godtas att det finns två olika sätt för de brottsbekämpande myndigheterna att komma åt de historiska uppgifterna.

Kvarhållande av försändelse enligt 4 § har under den tid som kartläggningen har avsett inte använts i preventivt syfte. Tvångsmedlet har däremot använts i förundersökningar t.ex. om det vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har kommit fram att den misstänkte ska skicka eller få en försändelse som av något skäl bedöms som intressant. När regleringen infördes konstaterade regeringen att också vanlig postgång kan vara ett mycket effektivt sätt att utväxla meddelanden vid planläggning av brott (prop. 2005/06:177 s. 50). I likhet med vad som angavs då anser regeringen även nu att, om detta tvångsmedel inte omfattades av regelverket, kommunikationsformen sannolikt skulle öka när brottsplaner arbetas fram eftersom brottsligheten ofta bedrivs av personer med god kännedom om tvångsmedelslagstiftningen.

Regeringen delar sammanfattningsvis utredningens bedömning att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse även fortsättningsvis bör få användas i preventivt syfte.

Sveriges advokatsamfunds och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitets ståndpunkt att en fortsatt användning av tvångsmedel i preventivt syfte kan accepteras om användningen förbehålls Säkerhetspolisen behandlas i avsnitt 6.1.

Hemlig rumsavlyssning

Frågan om hemlig rumsavlyssning ska tillåtas i preventivt syfte har diskuterats i tidigare lagstiftningsärenden. Den har dock inte blivit föremål för någon mera ingående analys. Buggningsutredningens direktiv omfattade att undersöka vissa frågor om hemlig rumsavlyssning för att förhindra brott (dir. 1996:64). Utredningen nöjde sig dock med att konstatera att det i dess uppdrag inte ingick att överväga om andra

tvångsmedel borde få användas utanför förundersökningssituationer och

100

att det saknades skäl för utredningen att närmare överväga om buggning isolerat borde införas som metod för att förhindra brott (SOU 1998:46 s. 330 f.). I propositionen om preventiva tvångsmedel berördes frågan inte alls. I den samtidigt framlagda propositionen om hemlig rumsavlyssning konstaterade regeringen att den inte var beredd att i det sammanhanget föreslå att hemlig rumsavlyssning skulle få användas även i brottspreventivt syfte, eftersom frågan krävde mera ingående överväganden än vad som hade kunnat göras i det lagstiftningsärendet. Det kunde dock, enligt regeringen, finnas anledning att längre fram återkomma till frågan (prop. 2005/06:178 s. 50 f.).

Hemlig rumsavlyssning skulle kunna vara ett betydelsefullt verktyg för att förhindra att allvarliga brott fullbordas. Utredningen har utifrån sin kartläggning och analys funnit att så är fallet när tvångsmedlet används inom ramen för förundersökningar avseende osjälvständiga brott. En annan sak är dock om hemlig rumsavlyssning bör få användas i preventivt syfte utom ramen för en förundersökning. Hemlig rumsavlyssning är ett tvångsmedel vars karaktär ger utrymme för större integritetsinskränkningar än de övriga tvångsmedlen. Detta talar emot att tillåta att hemlig rumsavlyssning används utan att en förundersökning inletts avseende ett visst brott. Därtill konstaterar utredningen utifrån sin kartläggning att det på det tidiga stadium när preventiva tvångsmedel används utom ramen för en förundersökning mer sällan synes finnas konkreta uppgifter om t.ex. att möten ska ske på en viss plats för att avhandla viktiga frågor. Behovet tycks i detta skede i högre utsträckning avse sådan information som typiskt sett erhålls från de andra tvångsmedlen, t.ex. avseende kontaktnät eller rörelsemönster.

Regeringen delar, liksom bl.a. Justitiekanslern och Sveriges advokatsamfund, utredningens bedömning att behovet och den förväntade nyttan av hemlig rumsavlyssning i preventivt syfte inte väger upp det förväntade integritetsintrånget. Hemlig rumsavlyssning bör därför inte tillåtas utom ramen för en förundersökning.

Det behövs inga särskilda regler om förhållandet mellan tvångsmedelsanvändning i syfte att förhindra brott respektive i syfte att utreda brott

Det finns i dag ingen särskild reglering av förhållandet mellan tvångsmedelsanvändning enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel och tvångsmedelsanvändningen i en förundersökning. Tvångsmedel enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel måste därmed inte alltid avbrytas enbart av det skälet att det uppkommit förutsättningar att inleda förundersökning för ett visst brott. Avgörande blir i stället om det alltjämt finns förutsättningar för tvångsmedelsanvändning enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel. Varken utredningen eller remissinstanserna har framfört att det skulle finnas ett behov av särskilda bestämmelser som reglerar förhållandet mellan de hemliga tvångsmedlen under förundersökning och de uteslutande preventiva tvångsmedlen. Regeringen delar uppfattningen att sådana bestämmelser inte bör införas.

101

6.3.2 Rekvisiten för preventiv tvångsmedelsanvändning

Regeringens förslag: För tillstånd till hemliga tvångsmedel i förebyggande syfte ska det krävas att det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva viss särskilt angiven brottslig verksamhet. När det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp som en person tillhör eller verkar för kommer att utövas sådan brottslig verksamhet ska det dock vara tillräckligt att det kan befaras att personen medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten.

Regeringens bedömning: Det ska även fortsättningsvis krävas att åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten och att den övervakade adressen eller platsen på visst sätt ska vara knuten till den person som tvångsmedelsbeslutet avser.

Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller dock inte något uttryckligt krav på att ett främjande av en brottslig verksamhet inom en organisation eller grupp ska ske medvetet.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Luleå tingsrätt, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Tullverket och Skatteverket, tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och Sveriges advokatsamfund framför att utredningens förslag om att ersätta nuvarande rekvisit med en framåtblickande riskbedömning innebär en förbättring.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, Datainspektionen, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Sveriges advokatsamfund och Svenska avdelningen av internationella Juristkommissionen avstyrker, med hänvisning till framför allt integritets- och rättssäkerhetsskäl, utvidgningen av tillämpningsområdet när det gäller en person som tillhör eller verkar för en grupp eller organisation. Justitiekanslern godtar att personkretsen som kan omfattas av preventiv tvångsmedelsanvändning utvidgas under förutsättning att tillämpningsområdet inte utvidgas till att avse fler brott än vad som är fallet i dag. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anger att behovet av den föreslagna utvidgningen bör analyseras mot bakgrund av bestämmelserna om medverkan till brott.

Stockholms tingsrätt avstyrker ändring av rekvisiten för preventiv tvångsmedelsanvändning och anför att ändringen kan leda till tillämpningsproblem. Enligt tingsrätten finns det ingenting som tyder på att tillämpningen inte har motsvarat lagstiftarens avsikt i fråga om vilka krav som bör ställas på utredningen. Även Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framför att det föreslagna rekvisitet väcker vissa frågor samt anger att det bör förtydligas om förslaget generellt innebär en sänkning av beviskravet. Säkerhetspolisen menar att det bör säkerställas att åtgärder enligt lagen kommer att kunna vidtas i ett tidigare skede än vad som hittills varit fallet.

102

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott bör bättre anpassas till de brottsbekämpande myndigheternas behov

När 2007 års lag om preventiva tvångsmedel utvärderades år 2009, efter att ha varit i kraft i ett drygt år, framförde Säkerhetspolisen att lagens tillämpningsområde hade blivit alltför inskränkt eftersom hemliga tvångsmedel enligt lagen kunde användas endast i de fall när en förundersökning var nära förestående. Detta hade i sin tur medfört att åtgärder enligt lagen i praktiken uteslutande kommit att användas i ärenden där Säkerhetspolisen övervägt att inleda en förundersökning. Enligt Säkerhetspolisen berodde detta på en kombination av att misstankegraden ”särskild anledning att anta” låg på en för hög nivå, att misstanken måste vara riktad mot ”en person” och att uttrycket ”brottslig verksamhet” var ett diffust begrepp som inte heller närmare preciserats i förarbetena till lagstiftningen. Åklagarkammaren för säkerhetsmål framförde i allt väsentligt samma synpunkter som Säkerhetspolisen (SOU 2009:70 s. 168 f.). Utredaren konstaterade då att lagen med den aktuella utformningen inte tillgodosåg de brottsbekämpande myndigheternas behov av att kunna använda sig av hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

De brottsbekämpande myndigheterna har även till den nu aktuella utredningen framfört synpunkter på rekvisiten i 2007 års lag om preventiva tvångsmedel. I huvudsak överensstämmer dessa med de som framfördes vid 2009 års utvärdering av lagen. Dock tycks den tveksamhet som rått beträffande termen brottslig verksamhet ha minskat genom att dess innebörd närmare har utvecklats i samband med förslaget till ny polisdatalag (2010:361).

Utredningen har framfört att dess kartläggning har gett stöd för att lagen i vissa avseenden inte har tillgodosett de brottsbekämpande myndigheternas behov. Bl.a. har enligt utredningen den grad av konkretion som vid en ansökan om preventiva tvångsmedel krävs beträffande den brottsliga verksamheten medfört att de preventiva tvångsmedlen kunnat användas endast på ett stadium där underlaget ligger mycket nära det som krävs för att inleda en förundersökning.

Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens uppdrag är att förebygga och förhindra brott. En central uppgift för Säkerhetspolisen är därför att utröna om det pågår verksamhet som kan komma att utvecklas till att bli säkerhetshotande. Detta arbete initieras långt innan man kan tala om brottsmisstankar. Uppdraget kräver således att Säkerhetspolisen kan inhämta uppgifter på ett tidigt stadium, innan en person eller gruppering har konkreta planer eller vidtagit åtgärder för att begå brott. Myndigheten måste själv ha förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå aktuella brott för att bedöma vilka förutsättningar dessa har att sätta sina planer i verket. Arbetet handlar till stor del om att kartlägga olika miljöer och verksamheter för att få kunskap om ideologier, aktörer och tillvägagångssätt. Den tvångsmedelsanvändning som 2007 års lag ger utrymme för har visat sig inte tillgodose behovet av att inhämta uppgifter i detta arbete. Däremot har tvångsmedlen i dag betydelse för att i en s.k. förutredning ta fram underlag för bedömningen om en förundersökning

ska inledas.

103

Mot den angivna bakgrunden delar regeringen utredningens
uppfattning att det finns goda skäl att överväga om lagstiftningen om
preventiva tvångsmedel kan ges en mer ändamålsenlig utformning. Som
utredningen har framhållit kan det dock inte komma i fråga att tillåta att
hemliga tvångsmedel används för att rutinmässigt och fortlöpande
inhämta uppgifter i ett rent kartläggningssyfte, trots att detta från ett rent
brottsförhindrande		perspektiv skulle		kunna	vara	effektivt. För
inhämtande av uppgifter i ett sådant syfte måste polisen även fortsatt vara
hänvisad till andra metoder. En självklar utgångspunkt är vidare att en
bedömning	av	om	tillstånd	ska	ges	till	preventiv

tvångsmedelsanvändning inte får bygga endast på spekulationer eller allmänna bedömningar utan ska vara grundad på faktiska omständigheter. Det bör också betonas att, oavsett avvägningen mellan behov, nytta och integritetsintrång, regleringen måste vara tillräckligt preciserad och förutsebar. Krav ställs också i dessa avseenden i regeringsformen och Europakonventionen (se vidare avsnitt 4.3).

Uttrycket brottslig verksamhet

Syftet med preventiv tvångsmedelsanvändning är att vissa särskilt allvarliga brott ska kunna förhindras. I en reglering om tvångsmedel i preventivt syfte är det emellertid inte lämpligt att knyta olika rekvisit till termen ”brott” då det för tankarna till en redan begången konkret gärning. Enligt gällande reglering krävs därför, för att hemliga tvångsmedel ska få användas i syfte att förhindra brott, att det finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva ”brottslig verksamhet” som innefattar vissa angivna brott (1 § 2007 års lag om preventiva tvångsmedel).

Som framgår i det föregående har uttrycket brottslig verksamhet tidigare kritiserats för att vara otydligt. Dess innebörd har därefter tydliggjorts i samband med införandet av den nya polisdatalagen (2010:361). Av förarbetena till den lagen framgår bl.a. att uttrycket i Säkerhetspolisens verksamhet syftar på verksamhet av viss konkretion (prop. 2009/10:85 s. 362 f.). Termen har den fördelen att den används även i andra sammanhang, t.ex. i lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, samt att den kan användas även vid framåtsyftande bedömningar. Ingen remissinstans har invänt mot utredningens bedömning att uttrycket bör behållas i regleringen.

	Regeringen har ingen annan uppfattning.
	Misstankerekvisitet ska ersättas med en riskbedömning
	Även kravet på att det ska finnas ”särskild anledning att anta” att en viss
	person ska utöva den brottsliga verksamheten har kritiserats. Som
	utredningen har framhållit kan det ifrågasättas om ett misstankerekvisit
	som normalt används vid bevisvärdering avseende en konkret gärning
	som har ägt rum är bäst lämpat för att beskriva den bedömning som ska
	göras av sannolikheten för att en person kommer att utöva brottslig
	verksamhet av visst slag i framtiden. I andra sammanhang används vid
	framåtblickande bedömningar ofta i stället fare- eller riskrekvisit.
104	Följande exempel kan anges. Kontaktförbud får meddelas om det på

grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilket
förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat
sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda (1 § andra
stycket lagen [1988:688] om kontaktförbud). För att någon ska häktas
krävs enligt 24 kap. 1 § rättegångsbalken bl.a. att det föreligger risk för
att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksamhet eller exempelvis att
han eller hon avviker eller undanröjer bevis. Även rekvisitet påtaglig risk
används i flera fall. Som exempel kan nämnas att tvångsundersökning
enlig 3 kap. 2 § smittskyddslagen (2004:168) får beslutas beträffande
någon som med fog kan misstänkas bära på en allvarlig sjukdom, om det
finns en påtaglig risk för att andra människor smittas. Vidare ska vård
enligt 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
beslutas om det på grund av något förhållande i hemmet finns en påtaglig
risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.
Av utredningens kartläggning av tillämpningen av tvångsmedel i
preventivt syfte framgår att polisen redan i dag vid överväganden om
tillstånd till tvångsmedel bör sökas gör en riskanalys utifrån konkreta
riskindikatorer. Omständigheter som bedöms som relevanta är bl.a.
sådana som hänför sig till den aktuella personen och den miljö som
personen befinner sig i samt beträffande dennes vilja och förmåga att
begå brott. Det kan gälla t.ex. uttalade hot och vapeninnehav eller
tillgång till vapen. Se vidare i betänkandet s. 459 f.
Ett ytterligare argument som har framförts till att nu gällande
lagstiftning inte i tillräcklig utsträckning uppfyller de brottsbekämpande
myndigheternas behov är att det, för att tillstånd ska kunna meddelas,
enligt praxis krävs att misstanken rör en ”någorlunda konkretiserad
gärning”. Som anges ovan ger utredningens kartläggning visst stöd för att
så är fallet. Ofta tycks flera inträffade omständigheter kunna påvisas som
starkt talar för en risk för att ett brott av ett visst slag kan komma att
begås under en viss tidsperiod, medan det inte går att konkretisera hur
risken kan förverkligas, t.ex. vilket närmare tillvägagångssätt som
kommer att användas vid ett terrordåd eller vilket mål detta kommer att
avse eller vilka brott som kommer att begås inom ramen för någon form
av olovlig underrättelseverksamhet.
Enligt regeringen bör ett krav på konkretion ställas beträffande de
omständigheter som åberopas för att en risk vid ansökningstillfället
föreligger för brottslighet av ett visst slag. Däremot är det enligt
regeringens uppfattning att driva konkretionskravet för långt att kräva en
beskrivning av en viss gärning som ännu inte har begåtts. I flera fall kan
en rad olika scenarier vara tänkbara som alla innefattar sådan brottslig
verksamhet som omfattas av lagen.
Regeringen delar mot denna bakgrund i likhet med ett stort antal
remissinstanser, bl.a. Justitieombudsmannen, Justitiekanslern, Säkerhets-
och integritetsskyddsnämnden och Sveriges advokatsamfund liksom flera
domstolar, utredningens bedömning att nuvarande rekvisit som i regel
förutsätter en någorlunda konkretiserad gärning bör ersättas med ett i lag
angivet krav på en framåtblickande riskbedömning. Det bör alltså ställas
krav på att det finns en risk för att viss brottslig verksamhet ska komma
att utövas. Detta krav bör vara uttalat och preciserat. Riskbedömningen
får inte bygga endast på spekulationer eller allmänna bedömningar utan
ska vara grundad på faktiska omständigheter. Detta kan vara t.ex.	105

uttalanden, hotelser, eller annat faktiskt agerande som talar för att brottslig verksamhet av ett visst slag – med en viss typ av skada som följd – kommer att utövas (jfr prop. 2005/06:177 s. 83). Regeringen återkommer i det följande till hur riskrekvisitet närmare ska vara utformat.

Det bör, i likhet med vad som gäller i dag, även fortsättningsvis finnas ett krav på att den befarade brottsliga verksamheten kan kopplas till den person som tvångsmedlet avser. Som utredningen har föreslagit bör också kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten liksom kravet på att den övervakade adressen eller platsen på visst sätt ska vara knuten till den person som tvångsmedelsbeslutet avser finnas kvar (se avsnitt 6.2.5).

Det ska finnas en påtaglig risk för viss brottslig verksamhet

Hur bör då kravet på risk uttryckas? Ett flertal olika uttryck för kravet förekommer i annan relevant lagstiftning. Exempel på sådana rekvisit är ”kan befaras”/”skäligen kan befaras”, ”risk” och ”påtaglig risk”. När rekvisitet ”påtaglig risk” valdes i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga betonade regeringen att en precisering av risknivån behövdes för att klargöra att det för ett ingripande med stöd av lagen måste krävas att det inte är fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk utan om en klar och konkret risk för att den unges utveckling eller hälsa annars skadas. Uttrycket påtaglig risk medför alltså att det inte får vara fråga om något subjektivt antagande om att barnet löper risk att skadas. Inte heller får ovidkommande omständigheter som t.ex. allmänna samhällsvärderingar läggas till grund för ett omhändertagande. Det måste i stället finnas konkreta omständigheter som talar för att en risk föreligger (prop. 1989/90:28 s. 62 f.). Regeringsrätten har senare utvecklat detta resonemang något och framhållit att utgångspunkten vid den bedömning som ska göras måste vara barnets aktuella situation eller en klart förutsebar utveckling av denna (RÅ 2009 ref. 64).

Regeringen delar, liksom majoriteten av remissinstanserna, utredningens bedömning att det för tillstånd till hemliga tvångsmedel i preventivt syfte som huvudregel bör krävas att det finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva viss närmare angiven brottslig verksamhet. De krav på nivå och konkretion av risken som beskrivs i förarbetena till lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga är principiellt rimliga för riskbedömningen även vid användning av hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. Bedömningen av om en sådan risk föreligger får alltså inte bygga endast på spekulationer eller allmänna bedömningar utan ska vara grundad på faktiska omständigheter som föreligger vid beslutstillfället. Risken ska vidare avse en klart förutsebar utveckling utifrån dessa omständigheter.

Avsikten med ändringen är inte, vilket har ifrågasatts av Stockholms tingsrätt och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, att den ska innebära någon större förändring i fråga om beviskravet jämfört med gällande rätt. Vad gäller frågan vilka krav som bör ställas på utredningen av de omständigheter som läggs till grund för

riskbedömningen bör de utredningskrav som gäller enligt den nuvarande

106

lagstiftningen även fortsättningsvis tillämpas (se NJA 2009 s. 917). Att det inte därutöver framöver ska ställas krav på att risken ska avse en specifik gärning kan dock förväntas medföra att tvångsmedlen i vissa fall kan komma att tillämpas i ett något tidigare skede än vad som är fallet i dag.

Regeringen delar inte den av Stockholms tingsrätt framförda farhågan att ändringen kan befaras medföra tillämpningsproblem. Som Justitiekanslern har framhållit bör förslaget tvärtom kunna medverka till att det blir tydligare vilken bedömning som ska göras. Som Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har varit inne på ligger i begreppet påtaglig risk ett krav på viss sannolikhet för att risken ska förverkligas. Rekvisitet påtaglig risk förekommer dessutom i andra sammanhang. I författningskommentaren (avsnitt 11) utvecklas närmare under vilka förutsättningar tillstånd bör kunna ges. Det är dock oundvikligt att vissa ytterligare preciseringar kan komma att behöva göras i praxis.

En bevislättnad i vissa situationer

Att det i en del fall är förenat med vissa problem att knyta risken för brottslig verksamhet till en specifik person har också angetts vara ett skäl till att reglerna om hemliga tvångsmedel i preventivt syfte inte har tillgodosett de behov som finns. I promemorian som föregick 2007 års lag om preventiva tvångsmedel föreslogs att tvångsmedlen skulle få användas om det kunde antas att någon person, organisation eller grupp som personen tillhör eller verkar för skulle komma att utöva brottslig verksamhet av visst slag (Ds 2005:21 s. 255). Den dåvarande regeringen ansåg dock att detta förde för långt eftersom det inte var rimligt att alla medlemmar i en organisation utsattes för tvångsmedelsanvändning endast på grund av sitt medlemskap. Det skulle därför krävas att misstanken riktades mot en person (prop. 2005/06:177 s. 57).

Enligt regeringens mening måste preventiv tvångsmedelsanvändning även fortsättningsvis förutsätta att beslutet riktas mot en viss utpekad person. Regeringen delar vidare uppfattningen att ett medlemskap i eller en annan anknytning till en organisation inte i sig kan vara tillräckligt för ett tvångsmedelsbeslut mot någon. Det bör därför inte heller i fortsättningen vara möjligt att använda hemliga tvångsmedel mot medlemmar av en organisation eller grupp enbart på den grunden att det finns risk för att brottslig verksamhet kommer att utövas inom organisationen.

En annan fråga är vilka krav på konkretion och styrka som bör ställas på den risk eller fara som knyts till organisationen respektive den aktuella personen. Det framgår av de synpunkter som de brottsbekämpande myndigheterna lämnat och även av utredningens kartläggning att den aktuella typen av brottslighet ofta förekommer inom ramen för tätt slutna organisationer eller sammanslutningar. Det står också genom kartläggningen klart att de personer som är aktuella ofta är mycket säkerhetsmedvetna. Det är naturligt att det under sådana förhållanden är svårt att identifiera vilka personer inom den aktuella organisationen som kan befaras komma att ägna sig åt den brottsliga

verksamheten.

107

Som utredningen har föreslagit bör, när en viss risk kunnat knytas till en organisation eller grupp, en viss lättnad kunna ges beträffande den riskbedömning som ska ske gentemot dem som är medlemmar av eller annars verkar för organisationen eller gruppen. I det följande redovisas

	hur en sådan bevislättnad bör utformas.
	Brottslig verksamhet inom en organisation eller grupp
	Utredningen har föreslagit att en första förutsättning ska vara att det finns
	en påtaglig risk att någon eller några inom en organisation eller grupp
	kommer att utöva brottslig verksamhet av visst slag. Regeringen delar
	utredningens uppfattning att den risk som ska vara knuten till gruppen
	eller organisationen ska vara påtaglig. På samma sätt som när det gäller
	bedömningen av om det finns en påtaglig risk för att en viss person ska
	komma att ägna sig åt viss brottslig verksamhet, ska det på motsvarande
	sätt i dessa fall göras en bedömning av om det finns personer i den
	aktuella gruppen eller organisationen som har vilja och förmåga att utföra
	den aktuella brottsliga verksamheten. Som Juridiska fakultetsnämnden
	vid Stockholms universitet påpekat framstår det dock som oklart om den
	av utredningen föreslagna formuleringen ställer krav på en precisering av
	de personer inom organisationen eller gruppen som risken ska knytas till.
	Som fakultetsnämnden har uttalat tycks det inte ha varit utredningens
	uppfattning att något sådant krav ska finnas. Inte heller regeringen anser
	att det i det här ledet av prövningen ska ställas krav på att någon person
	ska kunna identifieras och knytas till misstanken. Enligt regeringens
	uppfattning bör rekvisitet uttryckas så att det ska finnas en påtaglig risk
	för att den brottsliga verksamheten ska ske inom en organisation eller
	grupp. Detta innebär ett krav på att det ska finnas en koppling mellan
	gruppen eller organisationen och den brottsliga verksamheten.
	Tillsammans med kravet på att den brottsliga verksamheten ska vara av
	visst slag (se avsnitt 6.3.3) och att risken för den brottsliga verksamheten
	ska vara påtaglig innebär detta en betydande avgränsning av de
	situationer i vilka bestämmelsen kommer att kunna tillämpas.
	Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har påtalat att
	det saknas en definition av vad som avses med en organisation eller
	grupp. Enligt regeringens uppfattning finns det inte anledning att
	begränsa användningen till någon särskild typ av grupp eller
	organisation, utöver den begränsning som det innebär att det ska finnas
	en påtaglig risk för brottslig verksamheten av visst slag inom gruppen
	eller organisationen. Det bör också noteras att uttrycken förekommer i
	annan lagstiftning utan att någon definition anges i lagtexten (19 § lagen
	om särskild utlänningskontroll).
	Medvetet främjande av viss brottslig verksamhet
	När det har bedömts finnas en påtaglig risk för att viss brottslig
	verksamhet ska äga rum inom en organisation eller grupp ska dessutom
	enligt utredningen krävas att det ska kunna befaras att den person som
	tvångsmedlet riktas mot kommer att främja den brottsliga verksamheten.
	Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har framfört att
	det bör belysas hur förslaget förhåller sig till bestämmelsen om
108	medverkan i brottsbalken.

Av brottsbalken framgår att inte bara den som har utfört en brottslig gärning kan fällas till ansvar för brott utan även annan som främjat denna med råd eller dåd (23 kap. 4 §). För att ett straffbart främjande enligt brottsbalken ska anses föreligga krävs inte att den medverkandes åtgärder varit nödvändiga för att brottet skulle komma till stånd. Detta medför att medverkansansvar kan drabba även den som endast obetydligt bidragit till tilldragelsen (se Holmqvist m.fl., Brottsbalken En kommentar, s. 23:54). De krav som ställs enligt brottsbalken för att ett främjande i objektiv mening ska anses föreligga bör gälla även i detta sammanhang. Bestämmelsen i brottsbalken tar emellertid sikte på hur en persons delaktighet i en gärning som de facto har ägt rum ska bedömas, medan den nu aktuella bestämmelsen i stället tar sin utgångspunkt i ett förväntat främjande av viss framtida brottslig verksamhet. Som tidigare angetts är det inte rimligt att vid tillämpningen av 2007 års lag om preventiva tvångsmedel kräva en närmare beskrivning av en tänkt framtida gärning. Detta innebär att det i detta skede normalt inte heller är möjligt att närmare ange enskilda personers medverkan i en sådan gärning. Den bedömning som ska göras i detta sammanhang tar därför sikte på att värdera de omständigheter som talar för att det finns en risk för ett främjande, snarare än att förutse vad främjandet kan tänkas bestå i.

Vid bedömningen av risken för att ett sådant främjande kommer att ske bör det, som utredningen har konstaterat, ställas upp ett visst krav på konkretion beträffande de omständigheter som läggs till grund för bedömningen. Omständigheter som kan tala för att en främjandefara föreligger bör t.ex. i vissa fall kunna vara den ställning personen har i organisationen (som t.ex. ledare eller aktiv medlem) eller att denne tidigare dömts för brottslighet som är relevant i sammanhanget. Som utredningen har föreslagit bör detta uttryckas genom att det ska kunna befaras att ett sådant främjande kommer att ske.

Flera remissinstanser har påtalat att det av rättssäkerhets- och tydlighetsskäl finns behov av att ytterligare precisera förutsättningarna för hemlig tvångsmedelsanvändning i dessa fall. Av utredningens förslag framgår inte om det ska ställas krav på att främjandet av den brottsliga verksamheten sker medvetet. Som framgår ovan kan det anses vara fråga om ett främjande även vid ett relativt obetydligt bidrag till en händelse. Exempelvis skulle det förhållandet att någon ger ekonomiskt stöd till en grupp eller organisation kunna anses innebära ett främjande i objektiv mening. Utan ett krav på att främjandet sker medvetet i den nu aktuella bestämmelsen skulle ett tvångsmedelsbeslut alltså kunna träffa en person som inte känner till att det förekommer planer på brottslig verksamhet inom gruppen eller organisationen. En sådan bestämmelse riskerar enligt regeringens uppfattning att få ett alltför vidsträckt tillämpningsområde. Enligt regeringens mening är det rimligt att tvångsmedelsanvändning i nu aktuella fall endast är möjlig då det kan befaras att främjandet sker medvetet. Detta innebär att det ska kunna befaras att den aktuella personen antingen kommer att agera i direkt syfte att främja brottslig verksamhet eller att denne inser att detta kommer att bli effekten av hans eller hennes handlande. Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel mot en enskild medlem i en grupp eller organisation begränsas därmed på ett tydligt sätt.

109

6.3.3 Vid vilken brottslig verksamhet bör preventiv tvångsmedelsanvändning vara möjlig?

Regeringens förslag: Tvångsmedlen ska kunna användas även vid risk för brottslig verksamhet som innefattar s.k. statsstyrt företagsspioneri.

Regeringens bedömning: Tvångsmedel bör även fortsättningsvis få användas i preventivt syfte vid risk för brottslig verksamhet som innefattar de brott som 2007 års lag om preventiva tvångsmedel omfattar.

Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock att tvångsmedel ska kunna användas också vid risk för brottslig verksamhet som innefattar obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering och brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, även när det inte går att avgöra om dessa brott är grova. Sedan utredningen lämnat sina förslag har regeringen föreslagit vissa förändringar i brottskatalogen (prop. 2013/14:51).

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a.

Justitieombudsmannen, Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Luleå tingsrätt, Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och Tullverket, tillstyrker eller har inte någon erinran mot utredningens bedömning och förslag.

Justitiekanslern, Sveriges advokatsamfund och Svenska avdelningen av internationella Juristkommissionen motsätter sig förslaget med hänvisning till integritetsskäl. Även Tidningsutgivarna och Utgivarna ställer sig av samma skäl tveksamma till utvidgningen.

Säkerhetspolisen framför att tvångsmedel i preventivt syfte bör få användas även vid befarad risk för t.ex. givande eller tagande av muta.

Malmö tingsrätt anser att det bör övervägas om brottet spridande av gift ska ingå i brottskatalogen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

En brottskatalog för att avgränsa den brottsliga verksamheten

En förutsättning för att använda de preventiva tvångsmedlen bör som regeringen konstaterar i föregående avsnitt vara att det finns en påtaglig risk att någon kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet. Fråga kvarstår hur denna brottsliga verksamhet bör avgränsas.

Enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel ska den brottsliga verksamheten innefatta något av ett antal särskilt uppräknade brott. Dessa brott är:

• sabotage eller grovt sabotage,

•	uppror,
• väpnat hot mot laglig ordning,
• brott mot medborgerlig frihet,
•	högförräderi,
110

• krigsanstiftan,

• spioneri och grovt spioneri,

• grov obehörig befattning med hemlig uppgift,

• grov olovlig underrättelseverksamhet,

• terroristbrott,

• grovt brott enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (s.k. terroristfinansiering), samt

• grovt brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning,

rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Också följande brott omfattas, under förutsättning att de innefattar en sabotagegärning som uppfyller rekvisiten i 13 kap. 4 § brottsbalken:

• mordbrand och grov mordbrand,

• allmänfarlig ödeläggelse,

• kapning,

• sjö- eller luftfartssabotage, samt

• flygplatssabotage.

Slutligen omfattas följande brott, om de begås i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd (s.k. systemhotande syfte):

• mord,

• dråp,

• grov misshandel,

• människorov, och

• olaga frihetsberövande.

Som framgår av avsnitt 6.2.3 har regeringen nyligen också föreslagit att ett nytt brott, olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, ska införas i brottsbalken och att det ska finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det brottet som i dag gäller för andra former av olovlig underrättelseverksamhet. Enligt förslaget ska tillstånd enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel kunna meddelas för att förhindra brottslig verksamhet som innefattar grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige.

Brottskatalogen i 2007 års lag om preventiva tvångsmedel är alltså lik den i 2008 års utredningslag. Skillnaderna är följande. 2008 års utredningslag omfattar även olovlig kårverksamhet och statsstyrt företagsspioneri samt vissa av brotten ovan även när dessa inte är grova (obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering samt brott enligt lagen [2010:299] om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet). Däremot omfattar 2008 års utredningslag inte de brott där krav ställs på systemhotande syfte.

I förarbetena till 2007 års lag om preventiva tvångsmedel angavs som utgångspunkter dels att regleringen skulle utgå från polisens behov, dels att endast allvarliga brott kunde komma i fråga. 1952 års lag om hemliga

111

tvångsmedel (föregångaren till 2008 års tvångsmedelslag) fick tjäna som en utgångspunkt för att avgöra vilka straffbestämmelser som reglerna om preventiva tvångsmedel skulle hänvisa till. Skälet till det uppgavs vara att de brott som angavs i den lagen till stor del var klart systemhotande och att det var av största betydelse att det fanns effektiva medel för att förhindra sådana brott (prop. 2005/06:177 s. 58 f.).

Beträffande preventiva tvångsmedel är behoven i stor utsträckning knutna till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och att bekämpa terrorism. I denna verksamhet är det huvudsakliga målet sällan att få en lagföring till stånd. Vikten av att förhindra en viss typ av brottslighet och hur svårupptäckt eller svårutredd brottsligheten är blir då centrala faktorer.

Även om tillämpningen av de preventiva tvångsmedlen inte ska förutsätta ett konkretiserat brott (i meningen gärning) utan i stället en konkretiserad risk för viss brottslig verksamhet är det normalt möjligt att bedöma vilket eller vilka brott (i meningen straffstadgande) den befarade verksamheten innefattar. Regeringen delar därför utredningens bedömning att lagens tillämpningsområde även fortsättningsvis bör avgränsas med hjälp av en brottskatalog.

2008 års lag bör användas som utgångspunkt för vilka brott som ska ingå i brottskatalogen

De bedömningar som regeringen gjort i anslutning till 2008 års utredningslag om behovet av hemliga tvångsmedel hänförliga till bl.a. hur svårutredda brotten är, blir relevanta även i detta sammanhang. Av utredningens kartläggning framgår t.ex. att de personer som preventiva tvångsmedel har riktats mot på kontraspionagets område i regel har haft en mycket hög säkerhetsdisciplin (betänkandet avsnitt 6.8.9.3). Personer som är aktiva inom detta område har ofta genomgått särskild utbildning för att kunna kommunicera hemligt, uppträda diskret, avslöja övervakning och skaka av sig spanare. I praktiken är därför likheterna stora med personer inom organiserad brottslighet, men med den skillnaden att personer som bedriver spionage i allmänhet har större resurser och bättre utbildning. Eftersom många inom denna grupp räknar med att vara övervakade ställs särskilt höga krav för att försvåra säkerhetstjänstens kartläggning. Känsliga frågor avhandlas normalt inte per telefon, koder används och korta möten sker på offentlig plats. Hemliga möten sker ofta enligt ett i förväg överenskommet schema så att mötena inte ska behöva föregås av t.ex. telefonkontakt. Säkerhetsmedvetandet varierar dock även bland personer som bedriver spionage och behov av att ta telefonkontakter kan uppstå även inom denna krets. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan också vara till nytta genom att det tvångsmedlet ger möjlighet att lokalisera kommunikationsutrustning även när den inte används för kommunikation.

Samtliga av de brott som Säkerhetspolisen bekämpar, och som föreslås kunna leda till hemliga tvångsmedel i en förundersökning utan krav på något visst straffminimum eller straffvärde, är sådana att det är av stor betydelse att det finns effektiva medel för att förhindra dem. Regeringen

anser sammantaget, i likhet med utredningen, att det finns behov av att

112

använda preventiva tvångsmedel beträffande samtliga dessa brott. Den katalog som reglerar vid vilka brott hemliga tvångsmedel i en förundersökning oavsett straffvärde ska vara tillåten bör även fortsättningsvis användas som en utgångspunkt för vilka brott som ska kunna leda till preventiv tvångsmedelsanvändning. Dessa behov och den förväntade nyttan av tvångsmedlen ska vägas mot integritetsintresset. Vid den avvägningen får allvaret i den brottslighet som riskeras stor betydelse.

Brottskatalogen bör inte begränsas i förhållande till gällande rätt
Genom utredningens kartläggning har framgått i vilken omfattning 2007
års lag om preventiva tvångsmedel har använts. Viss försiktighet får
iakttas vid värderingen av dessa uppgifter när den förväntade nyttan och
integritetsintrånget av preventiva tvångsmedel bedöms. Detta eftersom
den befintliga lagstiftningen inte har ansetts fungera tillfredställande och
ändringar föreslås (se avsnitt 6.3.2). Det kan dock konstateras att
samtliga punkter i brottskatalogen i 1 § 2007 års lag om preventiva
tvångsmedel har tillämpats utom 1 § 1 (sabotage och grovt sabotage). De
oftast åberopade punkterna är 1 § 3 (olika högmålsbrott) och 1 § 5
(terroristrelaterade brott). Regeringen har också konstaterat	att
beaktansvärd nytta förekommit vid tillämpningen av lagen. Vad gäller
integritetsintrånget i enskilda fall synes någon beaktansvärd skillnad inte
finnas jämfört med när de aktuella tvångsmedlen, främst hemlig
avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av
elektronisk kommunikation, används enligt 27 kap. rättegångsbalken.
Regeringen instämmer i utredningens slutsats att de brott som i dag
ingår i brottskatalogen i 2007 års lag om preventiva tvångsmedel även
fortsatt bör kunna leda till tillstånd till preventiva tvångsmedel. Som
regeringen anförde när lagen infördes väger intresset av att den aktuella
brottsligheten kan förhindras tyngre än integritetsintresset för de
presumtiva gärningsmännen och andra som kan bli föremål för
tvångsmedelsanvändningen (prop. 2005/06:177 s. 42). Nästa fråga är då
om lagen som utredningen har föreslagit dessutom ska göras tillämplig
på de övriga brott som föreslås kunna leda till hemlig
tvångsmedelsanvändning i en förundersökning oavsett straffvärde (se
avsnitt 6.2.3) eller något eller några andra brott.
Finns det anledning att utöka brottskatalogen?
Vissa brott som omfattas av 2008 års utredningslag kan i dag ligga till
grund för preventiv tvångsmedelsanvändning endast om de bedöms som
grova. Så är fallet beträffande obehörig befattning med hemlig uppgift,
olovlig underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering samt brott enligt
lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och
utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.
Som framgår ovan är brottslighet som innefattar de nämnda brotten
svårutredd även när den är av normalgraden. Vidare är det viktigt att
brottslighet av det aktuella slaget kan förhindras med hänsyn till vilken
samhällsskada den kan innebära.
Enligt utredningen har kravet på att vissa brott måste bedömas som
grova medfört att lagen delvis har blivit svår att tillämpa.	De	113

	brottsbekämpande myndigheterna har pekat på att det, i det tidiga skede
	när en preventiv tvångsmedelsansökan blir aktuell, är svårt att bedöma
	om det rör sig om grova brott eller inte.
	Utredningen har föreslagit att tillstånd till preventiva tvångsmedel ska
	kunna meddelas beträffande brottslig verksamhet som innefattar
	obehörig	befattning	med	hemlig	uppgift,	olovlig
	underrättelseverksamhet, terrorismfinansiering samt brott enligt lagen
	(2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning
	avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, även när
	dessa brott inte är grova. Den aktuella brottsligheten ligger också, som
	Stockholms tingsrätt har påpekat, nära kärnan i regleringens
	skyddsintresse. Regeringen kan därför instämma i att det finns skäl som
	talar för ett sådant förslag. En sådan förändring skulle dock innebära att
	tillstånd till preventiva tvångsmedel kommer att kunna meddelas
	beträffande ett flertal brott med relativt låga straffskalor, vilket medför
	ökad risk för att hemliga tvångsmedel används i fall där det senare visar
	sig att en sådan åtgärd inte var proportionerlig. Detta är skälet till att de
	aktuella brotten i dag inte omfattas av 2007 års lag om preventiva
	tvångsmedel (prop. 2005/06:177 s. 59 och prop. 2007/08:163 s. 55 f.).
	Enligt regeringens mening har detta synsätt fortfarande fog för sig. Med
	hänsyn härtill är regeringen i nuläget inte beredd att föreslå att
	brottskatalogen ska utökas med de nu aktuella brotten.
	Utredningen har också föreslagit att preventiva tvångsmedel ska kunna
	användas mot brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt
	företagsspioneri. Även företagsspioneri har en straffskala som gör att det
	kan finnas betänkligheter när det gäller att tillåta att preventiva
	tvångsmedel används mot brottet. När det gäller hemlig rumsavlyssning
	har regeringen föreslagit att tvångsmedlet ska få användas för att utreda
	statsstyrt företagsspioneri endast i de fall det kan antas att brottet inte
	leder till endast böter (se avsnitt 6.2.4). Med hänsyn till det tidiga skede
	då preventiva tvångsmedel kommer i fråga är det inte lämpligt att ställa
	motsvarande krav på en bedömning av brottslighetens straffvärde för att
	tillstånd till sådan tvångsmedelsanvändning ska kunna meddelas. Det
	förhållandet att en främmande makt i dessa fall ska ligga bakom
	brottsligheten innebär dock en betydande begränsning av de situationer
	där tvångsmedel kommer att kunna användas för att förhindra
	företagsspioneri. Det finns också anledning att utgå från att sådana
	gärningar som en främmande makt ligger bakom ofta har väsentligt
	högre straffvärden än andra fall av företagsspioneri. Enligt regeringens
	mening gör sig de betänkligheter som är förknippade med brottets
	straffskala inte på samma sätt gällande när det gäller statsstyrt
	företagsspioneri som när det gäller de övriga brott som utredningen har
	föreslagit ska läggas till i brottskatalogen. Vidare kan statsstyrt
	företagsspioneri, särskilt på ett tidigt stadium, ofta vara svår att skilja
	från andra spioneribrott som begås av främmande makter eller för deras
	räkning (se exempel i betänkandets avsnitt 5.3.2.2 samt 8.3.3.4). Det rör
	sig om samma kategori misstänkta och samma utredningssvårigheter.
	Som regeringen konstaterade när brottet infördes i 2008 års utredningslag
	är behovet av utvidgad tvångsmedelsanvändning vid statsstyrt
	företagsspioneri i huvudsak detsamma som vid sedvanligt spioneri (prop.
114	2007/08:163	s. 55).	De omständigheter		som gör	statsstyrt

företagsspioneri särskilt svårt att utreda innebär också att brottsligheten är särskilt svår att upptäcka och förhindra.

Sammantaget bedömer regeringen att behovet av att kunna använda hemliga tvångsmedel för att förhindra statsstyrt företagsspioneri är starkt. Samtidigt är de betänkligheter som är förknippade med brottets relativt låga straffskala inte lika starka när det gäller statsstyrt företagsspioneri. Enligt regeringens mening väger behovet, och den förväntade nyttan, av tvångsmedlen i detta fall tyngre än integritetsintresset hos dem som kan komma att drabbas av tvångsmedlen. Regeringen föreslår därför att hemliga tvångsmedel ska kunna tillåtas för att förhindra brottslig verksamhet som innefattar statsstyrt företagsspioneri.

Ett annat brott som har diskuterats i detta sammanhang är olovlig kårverksamhet. Regeringen anser, i likhet med utredningen och samtliga remissinstanser som särskilt yttrat sig i frågan, att olovlig kårverksamhet inte ska läggas till brottskatalogen. Detta är också i linje med förslaget att brottet inte längre ska kunna ligga till grund för ett tillstånd till hemliga tvångsmedel under en förundersökning (se avsnitt 6.2.3).

Enligt Malmö tingsrätt bör det övervägas om brottet spridande av gift ska ingå i brottskatalogen. Vidare har Säkerhetspolisen framfört att uppräkningen av brott med systemhotande syfte borde omfatta fler brott än i dag. Myndigheten har därvid ansett att brottskatalogen borde inkludera brott i systemhotande verksamhet som innebär otillåten påverkan på t.ex. myndighetspersoner, men som inte innebär att våld eller hot används. Som exempel har angetts brotten givande och tagande av muta.

Från ett brottsbekämpningsperspektiv går det att ha förståelse för dessa synpunkter. Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att utöver de brott som kan leda till hemlig tvångsmedelsanvändning oavsett straffvärde endast mycket allvarliga gärningar bör komma i fråga. Det kan inte, varken vid utredningens kartläggning eller i övrigt, anses ha kommit fram tillräckliga skäl för att utöka katalogen av systemhotande brott.

6.3.4 Särskilt om lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Regeringens förslag: Den tidsbegränsade bestämmelsen i lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska förlängas till utgången av år 2016.

Regeringens bedömning: Bestämmelsen bör inte nu ändras eller göras permanent.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att lagens brottskatalog utökas till att – även när dessa inte är grova brott – omfatta även obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, s.k. terrorismfinansiering och brott enligt lagen

115

(2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Därtill föreslår utredningen även att statsstyrt företagsspioneri ska läggas till i brottskatalogen. Utredningen föreslår också att bestämmelsen ska gälla permanent.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. Sveriges advokatsamfund avstyrker dock förslaget.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: De brottsbekämpande myndigheterna kan enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation vid brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Enligt en särskild tidsbegränsad bestämmelse (3 §) är inhämtning av uppgifter också möjlig vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott med ett lägre straffminimum än två år. De brott som omfattas anges i en särskild katalog. Uppräkningen i katalogen har begränsats till att avse sådana brott som omfattas av både 2008 års utredningslag och 2007 års preventivlag.

Utredningen har föreslagit att lagens 3 § ska permanentas och utökas till att – även när dessa inte är grova brott – omfatta även obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet, s.k. terrorismfinansiering och brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Vidare har utredningen föreslagit att statsstyrt företagsspioneri ska läggas till bestämmelsen.

Lagen trädde i kraft den 1 juli 2012 och omfattas därför inte av utredningens kartläggning. Enligt regeringens mening bör den hittillsvarande tillämpningen av lagen kartläggas och analyseras ytterligare innan slutlig ställning tas till hur Säkerhetspolisens behov av övervakningsuppgifter i underrättelseverksamhet bör tillgodoses. Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att kartlägga lagens tillämpning och, med utgångspunkt i kartläggningen, lämna förslag på hur en framtida bestämmelse om inhämtning av uppgifter i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet bör vara utformad. Enligt regeringens mening finns det också anledning att undersöka om de rättssäkerhets- och integritetsstärkande åtgärder som vidtogs när lagen infördes har varit tillräckliga eller om det finns behov av andra sådana åtgärder, t.ex. införande av domstolskontroll. Mot den bakgrunden anser regeringen att det i nuläget inte bör göras några förändringar i 2012 års lag.

Lagens 3 § upphör att gälla den 1 januari 2015. Enligt regeringens mening bör paragrafens giltighetstid förlängas i avvaktan på att lagen utvärderas. Regeringen föreslår att giltighetstiden förlängs med två år, dvs. till utgången av år 2016.

116

7 Rättssäkerhetsgarantier m.m.

7.1 Är regleringen rättssäker och förenlig med Europakonventionen?

Regeringens bedömning: Regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen – och dess rättssäkerhetsgarantier – lever upp till regeringsformens och Europakonventionens krav. Det behövs inte av rättssäkerhetsskäl några förändringar av regleringen i de tre tidsbegränsade lagarna.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt över utredningens bedömning. Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen påtalar att det saknas förslag på hur man ska särskilja samtal som rör den misstänkte från andra samtal. Enligt kommissionen kan det därigenom ifrågasättas om den personkategori som kan komma att avlyssnas eller övervakas har definierats tillräckligt tydligt och om regleringen uppfyller de krav på förutsebarhet och tydlighet som uppställts i Europadomstolens praxis.

Skälen för regeringens bedömning: De hemliga tvångsmedel som behandlas i propositionen medför inskränkningar i rättigheter som skyddas av regeringsformen och Europakonventionen (se avsnitt 4.3). Reglerna om tvångsmedlen motiveras av intresset av att förebygga, förhindra, utreda och lagföra brott, vilket är godtagbara ändamål för sådana inskränkningar. Regeringen har tidigare konstaterat (avsnitt 5) att det finns angelägna samhälleliga behov av tvångsmedlen, och regeringen instämmer i utredningens bedömning att de ingrepp i den personliga integriteten som tvångsmedlen medför är såväl nödvändiga som proportionerliga i förhållande till de ändamål som regleringen bygger på.

De frågor som kvarstår vid bedömningen av om regleringen av de hemliga tvångsmedlen lever upp till kraven på rättssäkerhet – och om den är förenlig med Europakonventionen – är om regleringen är förutsebar och om det finns tillräckliga kontrollmekanismer för att säkerställa att reglerna inte missbrukas. Utredningen har kommit till slutsatsen att regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen såväl till sitt innehåll som till sin praktiska tillämpning lever upp till regeringsformens och Europakonventionens krav, samt att det inte av rättssäkerhetsskäl finns något behov av att förändra rättssäkerhetsgarantierna. Endast ett fåtal remissinstanser har haft synpunkter på den bedömningen.

Enligt regeringens mening lever de svenska tvångsmedelsreglerna till sitt innehåll upp till Europakonventionens krav på tillgänglighet och förutsebarhet. De lagar som reglerar användningen innehåller uttryckliga bestämmelser om de hemliga tvångsmedlens innebörd, användningens omfattning och varaktighet samt under vilka förutsättningar de får användas. Det finns bestämmelser om vilka organ som är behöriga att

117

	ansöka om, ge tillstånd till och verkställa en tvångsmedelsåtgärd.
	Förfarandet vad gäller undersökning, användning och lagring av de
	uppgifter som inhämtas är reglerat, och de krav som gäller för att
	överskottsinformation ska få användas är tydligt angivna. Den som
	avlyssnats eller övervakats ska som huvudregel också underrättas om
	åtgärden i efterhand, när detta kan ske utan skada.
	Vidare innehåller regleringen av de aktuella hemliga tvångsmedlen
	avgränsningar		när	det	gäller	de	personkategorier	som
	tvångsmedelsbesluten får riktas mot. Däremot är det oundvikligt att
	kretsen avlyssnade eller övervakade personer är större än den krets som
	omfattas av besluten. Så är fallet eftersom tvångsmedlen oftast ger
	information också om de personer som den som beslutet avser
	kommunicerar med. Det är därför inte möjligt att fullständigt reglera
	vilka personkategorier som kan komma att drabbas av avlyssningen eller
	övervakningen. Regeringen delar dock inte Svenska avdelningen av
	Internationella Juristkommissionens uppfattning att det på grund härav
	finns anledning att ifrågasätta om regleringen uppfyller de krav på
	förutsebarhet och tydlighet som Europakonventionen ställer. Detta gäller
	i synnerhet eftersom information som inhämtas genom de hemliga
	tvångsmedlen ska granskas snarast möjligt, samt att upptagningar och
	uppteckningar som bedöms sakna betydelse för att utreda eller förhindra
	brott som huvudregel ska förstöras. Detta förhållande är tydligt reglerat.
	När det gäller utredningens kartläggning av den praktiska
	tillämpningen av reglerna är en viktig del vad som har kommit fram om
	Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsverksamhet. För en
	fullständig redogörelse för den delen av kartläggningen hänvisas till
	betänkandet (avsnitt 9.3.3.2). Här ska endast framhållas att nämnden
	sedan den inrättades har granskat flertalet av de tillämpande
	myndigheterna. Ofta har inspektioner gjorts på plats hos den granskade
	myndigheten. I normalfallet synes mellan tio och femton olika
	tillsynsärenden ha inletts varje år, och resultatet från dessa har redovisats
	i stor detalj. Ärendena har gällt bl.a. tillämpningen av reglerna om
	underrättelseskyldighet, överskottsinformation och förstöring av insamlat
	material. Överlag har nämnden ansett att de brottsbekämpande
	myndigheterna bedrivit sin verksamhet avseende hemliga tvångsmedel i
	enlighet med lagar och andra författningar, och endast i ett fåtal fall har
	nämnden ansett att granskningen visat på brister i myndigheternas
	verksamhet. När brister har påvisats har nämnden följt upp frågan och
	normalt har det visat sig att den aktuella myndigheten vidtagit åtgärder
	för att komma till rätta med problemet.
	De	uppgifter	som		kommit	fram om Säkerhets- och
	integritetsskyddsnämndens tillsynsverksamhet ger goda indikationer på
	att tvångsmedelshanteringen hos de aktuella myndigheterna skett enligt
	gällande regler och varit i hög grad förutsebar. Nämndens granskning
	synes också ha varit en väl fungerande kontrollmekanism som har lett till
	att åtgärder vidtagits i de fall brister ändå kommit fram.
	Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn omfattar inte
	domstolarna. Viss tillsyn utövas här av Riksdagens ombudsmän (JO) och
	Justitiekanslern. Det är dock viktigt att uppmärksamma att deras
	granskning i huvudsak koncentreras till den formella handläggningen av
118	tvångsmedelsärendena,			dvs. att processuella			regler följs och	att

förfarandet är korrekt. När det gäller det materiella innehållet i
domstolarnas avgöranden är ingripandemöjligheterna begränsad till
beslut som står i uppenbar strid med lag.
JO har under senare år gjort ett flertal inspektioner vid domstolarna
som har innefattat en kontroll av ärenden om hemliga tvångsmedel. Vid
några av dessa har JO gjort vissa påpekanden, främst beträffande brister i
dokumentationen av muntliga uppgifter som tillförs ärenden vid
domstolssammanträden. I övrigt synes inte några betydelsefulla brister ha
noterats. Det framstår alltså i allt väsentligt som att processuella regler
följs och att förfarandet är korrekt vid domstolarna. Det är naturligtvis
inte tillfredsställande om sakuppgifter av betydelse tillförs ärendena utan
att detta dokumenteras. Enligt utredningen har det emellertid varit tydligt
att denna problematik har uppmärksammats vid de olika domstolarna,
och på flera håll har särskilda rutiner för protokollföring införts. Detta
har medfört en förbättring från rättssäkerhetssynpunkt.
Genom utredningens kartläggning har det framkommit att antalet
avslag hos domstolarna vid ansökningar om hemliga tvångsmedel enligt
de tre aktuella lagarna – och antalet överklaganden från de offentliga
ombuden – har varit lågt. Sedda för sig själva skulle dessa förhållanden
kunna upplevas som problematiska när effektiviteten av
domstolskontrollen värderas. Som utredningen har konstaterat bör dock
även vissa andra omständigheter beaktas. De brottsbekämpande
myndigheterna har framhållit att användningen av hemliga tvångsmedel
ofta är mycket resurskrävande, och att många fall där tvångsmedel skulle
kunna användas sorteras bort av resursskäl. När en ansökan om hemliga
tvångsmedel görs är den enligt myndigheterna därför alltid mycket väl
grundad. Såväl domare som offentliga ombud har framfört till
utredningen att de anser att det material som presenteras vid
sammanträdena utgör tillräckligt underlag för att besluta i
tvångsmedelsfrågan, samt att ansökningarna normalt sett är väl
motiverade. Enligt utredningen har det under kartläggningen inte kommit
fram någonting som talar mot att detta är fallet.
Av utredningens kartläggning framgår även att integritetsintresset
uppmärksammas särskilt under domstolshandläggningen och vid
bifallsbeslut ibland har påverkat tillståndens innehåll. Vid hemlig
rumsavlyssning har det t.ex. inte varit ovanligt att tillstånden har förenats
med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte
kränks i onödan. Ännu vanligare synes det ha varit att åklagaren vid
diskussioner i samband med domstolssammanträdet justerat sin ansökan
på så sätt att den innefattat sådana villkor eller andra inskränkningar. Det
kan i sammanhanget också noteras att prövningen enligt aktörerna
påverkats positivt av systemet med offentliga ombud. Detta främst
eftersom förfarandet vid sammanträdena har stramats upp och att
processen nu mer liknar ett vanligt tvåpartsförfarande. Enligt utredningen
synes aktörerna överlag ha uppfattningen att de offentliga ombuden
spelar en viktig roll. Ombuden fyller också den viktiga funktionen att
tillstånd som meddelas av tingsrätt kan komma att överklagas och
därmed komma att överprövas. Den beskrivna bakgrunden ger enligt
regeringens mening stöd för att även domstolsprövningen och systemet
med offentliga ombud fungerar på ett tillfredsställande sätt och fyller
viktiga funktioner som rättssäkerhetsgarantier.	119

Sammantaget instämmer regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, i utredningens bedömning att regleringen av de aktuella tvångsmedlen såväl till sitt innehåll som till sin praktiska tillämpning lever upp till regeringsformens och Europakonventionens krav, samt att det inte av rättssäkerhetsskäl finns något behov av att förändra rättssäkerhetsgarantierna.

7.2 Offentliga ombud

Regeringens bedömning: Det finns inte skäl för att införa krav på medverkan av offentliga ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Systemet med offentliga ombud bör inte heller förändras i övrigt.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens bedömning.

Skälen för regeringens bedömning

Bör offentliga ombud medverka i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation?

Enligt de gällande reglerna ska offentliga ombud delta i handläggningen av tillståndsfrågor som avser hemlig rumsavlyssning, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. I samband med att ordningen med offentliga ombud infördes anförde regeringen att behovet av ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation var svårbedömt. Den dåvarande regeringen ansåg dock att behovet var mindre i dessa ärenden jämfört med sådana som gäller de mer ingripande tvångsmedlen och reglerna kom därför inte att omfatta sådan övervakning. Ett slutligt ställningstagande i frågan skulle dock enligt regeringen anstå. (Se prop. 2002/03:74 s. 23 f.)

Utredningen har kommit till slutsatsen att det inte finns anledning att nu införa krav på medverkan av offentliga ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Vid sin kartläggning av tillämpningen har utredningen visserligen funnit att systemet med offentliga ombud fungerar på ett tillfredsställande sätt och att systemet fyller en viktig funktion som rättssäkerhetsgaranti. Detta kan tala för att det bör införas ett sådant krav. Det som kommit fram vid kartläggningen ger emellertid stöd även för att ombuden får sin främsta betydelse vid vissa särskilt integritetskänsliga tvångsmedel. Ett offentligt ombud kan motsätta sig bifall till en tvångsmedelsansökan och vid bifall överklaga beslutet. Ett överklagande ska ske när ombudet anser att ett beslut inte är förenligt med lag eller att rätten har gjort en felaktig bedömning i fråga om hänsynen till ett motstående intresse (nämnda prop. s. 23). De fall där det offentliga ombudet finner anledning att slutligt motsätta sig en tvångsmedelsansökan, eller att överklaga ett beslut, är dock i praktiken

ovanliga. Däremot är det vanligt förekommande att det offentliga

120

ombudet genom frågor och påpekanden vid domstolssammanträdet bidrar till att säkerställa att det underlag som presenteras är tillräckligt från integritetssynpunkt. Ombuden verkar också för att de tillstånd som meddelas utformas på ett sådant sätt att de så långt som möjligt tillgodoser legitima integritetsintressen.

Vid hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning finns utrymme för stora variationer i integritetsintrånget. Detta kan bero på t.ex. hur platsen för tvångsmedlet väljs och avgränsas, på vilken kameravinkel som används eller på att villkor ställs för när avlyssning eller övervakning får ske. Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan integritetsintrånget, särskilt vid avlyssning av fasta telefoner, bero bl.a. på vilka personer som finns i den misstänktes hushåll och innehållet i de samtal som de kan förväntas föra. Eftersom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation inte ger någon information om innehållet i den kommunikation som övervakas, är de möjliga variationerna av integritetsintrånget typiskt sett avsevärt mindre när detta tvångsmedel används. Det finns därför mera sällan utrymme för att ifrågasätta eller diskutera utformningen av ett sådant tillstånd. Denna del av de offentliga ombudens uppdrag har därför inte samma relevans när det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

Utredningen har i samband med sin kartläggning tillfrågat såväl poliser och åklagare som domare och offentliga ombud om de anser att offentligt ombud bör medverka även i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Frågan har då nästan uteslutande besvarats nekande. Enligt utredningen har detta gällt samtliga kategorier av aktörer.

Skäl som talar mot att utvidga tillämpningen av systemet med offentliga ombud till att omfatta ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation är alltså dels att det integritetsintrång som tvångsmedlet kan medföra typiskt sett är mindre än när det gäller de övriga tvångsmedlen, dels att sådana frågor som offentliga ombud särskilt bevakar mer sällan torde komma upp vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Dessutom finns det ett värde i att de offentliga ombudens medverkan koncentreras till ärenden där behoven och funktionen av detta har visat sig vara starka. Mot den angivna bakgrunden delar regeringen utredningens och remissinstansernas uppfattning att det inte finns skäl att införa ett krav på medverkan av offentligt ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Regeringen instämmer även i utredningens bedömning att de övriga rättssäkerhetsgarantierna – bl.a. domstolsprövning, underrättelseskyldighet och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn – i dessa ärenden är tillräckliga och tillfredsställande från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt.

Särskilt om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i preventivt syfte

Enligt 6 § i 2007 års lag om preventiva tvångsmedel ska frågan om tillstånd till tvångsmedel enligt lagen prövas av rätten. Vid tillståndsprövningen ska vad som föreskrivs om offentliga ombud i

27 kap. 26–30 §§ rättegångsbalken tillämpas. Ett offentligt ombud ska

121

alltså medverka i ärenden om preventiv användning av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning.

I förarbetena till 2007 års lag anförde regeringen att det är lämpligt att offentliga ombud deltar även vid prövningen av tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och kvarhållande av försändelse enligt den nya lagen (se prop. 2005/06:177 s. 66). Avsikten synes alltså ha varit att systemet med offentliga ombud skulle omfatta samtliga ärenden om preventiv tvångsmedelsanvändning. Hänvisningen i lagens 6 § har dock kommit att uppfattas på så sätt att kravet på medverkan av ett offentligt ombud endast gäller i ärenden om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Det är också så lagen har tillämpats under de år den har varit i kraft.

De skäl som anförs ovan till stöd för att det inte bör införas något krav på att offentligt ombud medverkar i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation gör sig lika starkt gällande när tillstånd till detta tvångsmedel söks i preventivt syfte. Detsamma gäller kvarhållande av försändelse. Enligt regeringens mening saknas det därför skäl att frångå den ordning som hittills har tillämpats.

Övriga frågor

Varken utredningen eller remissinstanserna har påtalat något som ger skäl att överväga att ändra systemet med offentliga ombud i något annat avseende. Däremot föreslår regeringen i avsnitt 8.2 att en interimistisk beslutanderätt för åklagare ska införas. Som en följd av detta föreslås också att regeln i 27 kap. 28 § andra stycket rättegångsbalken, som ger möjlighet för domstol att i mycket brådskande fall hålla sammanträde utan medverkan av ett offentligt ombud, upphävs. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 8.2.

7.3 Överskottsinformation

	Regeringens	förslag:	Överskottsinformation	från	hemlig
	rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel ska få användas för att
	utreda brott om informationen rör ett brott som respektive
	tvångsmedel hade kunnat användas mot eller ett annat brott för vilket
	det är föreskrivet fängelse i tre år eller mer.
	Uppgifter från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel
	ska få behandlas i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag
	om uppgifterna rör ett förestående brott, ett brott som respektive
	tvångsmedel hade kunnat användas mot eller ett annat brott för vilket
	det är föreskrivet fängelse i tre år eller mer.
	Utredningens förslag: Utredningen föreslår att samma förutsättningar
	som i dag gäller i fråga om överskottsinformation vid hemlig avlyssning
	av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk
	kommunikation och hemlig kameraövervakning i en förundersökning ska
	gälla även vid hemlig rumsavlyssning och vid preventiv
122	tvångsmedelsanvändning. Utredningen föreslår också att uppgifter från

dessa tvångsmedel ska få behandlas i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Svea hovrätt, Justitiekanslern, Ekobrottsmyndigheten och Rikspolisstyrelsen, tillstyrker eller har inte några invändningar mot utredningens förslag.

Svenska avdelningen av internationella Juristkommissionen avstyrker förslaget.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Datainspektionen och

Sveriges advokatsamfund anser att det i detta sammanhang även bör övervägas hur den efterföljande behandlingen av uppgifter ska få ske utifrån ett integritetsperspektiv. Stockholms tingsrätt och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framför viss tveksamhet i fråga om förslaget. Enligt tingsrätten kan det ifrågasättas om det finns behov av en så långtgående utvidgning av möjligheten att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning.

Skälen för regeringens förslag

Regleringen beträffande överskottsinformation

Överskottsinformation är uppgifter som vid verkställande av tvångsmedel har kommit fram om annat än den brottslighet som har legat till grund för tillståndet. För annat än hemliga tvångsmedel finns i svensk rätt inte någon lagstadgad begränsning av hur överskottsinformation får användas. En annan sak är att t.ex. reglerna om polismans rapporteringsskyldighet samt om förundersöknings- och åtalsplikt i olika fall kräver att sådan information ska användas.

Överskottsinformation får alltid användas för att förhindra förestående brott. I övrigt finns betydande skillnader mellan reglerna om överskottsinformation i 27 kap. rättegångsbalken samt motsvarande regler i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel. Enligt 27 kap. rättegångsbalken gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning som huvudregel att överskottsinformation får användas för att utreda brott. Den begränsning som finns för dessa tvångsmedel är att förundersökning eller motsvarande utredning får inledas på grund av

överskottsinformationen endast om det är föreskrivet fängelse i ett år
eller däröver för brottet och det kan antas att brottet inte föranleder
endast böter, eller det finns särskilda skäl. Pågår det redan en
förundersökning beträffande det andra brottet, eller inleds en sådan på
grund av andra uppgifter än överskottsuppgifterna, får de senare
uppgifterna användas i den undersökningen. Denna reglering gäller även
vid tillämpningen av 2008 års utredningslag och lagen om särskild
utlänningskontroll.
För hemlig rumsavlyssning och tvångsmedel enligt 2007 års lag om
preventiva tvångsmedel gäller däremot som huvudregel att
överskottsinformation inte får användas för att utreda brott, dvs. varken
för att inleda en förundersökning eller motsvarande utredning eller för att
berika materialet i en pågående förundersökning. Sådan användning får
förekomma endast om det är fråga om ett brott som är så allvarligt att
den lag enligt vilken tillståndet getts hade fått tillämpas på brottet.	123

Också beträffande efterföljande behandling av uppgifter från upptagningar och uppteckningar från de hemliga tvångsmedlen finns skillnader i regleringen. Enligt 27 kap. rättegångsbalken gäller att sådana uppgifter – trots vad som föreskrivits om förstörande av upptagningarna eller uppteckningarna – får behandlas av de brottsutredande myndigheterna i enlighet med vad som särskilt föreskrivits i lag. I lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel inskränks dock motsvarande möjlighet att behandla uppgifter enligt vad som särskilt föreskrivits till att gälla uppgifter om förestående brott eller om så grova brott att respektive lag hade fått tillämpas på brottet.

Tidigare överväganden

Regleringen i 27 kap. rättegångsbalken om överskottsinformation från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning infördes den 1 juli 2005. Dessförinnan hade frågan diskuterats och utretts under flera årtionden. Diskussionen avsåg bl.a. om en sådan reglering var nödvändig på grund av de krav som ställs upp i regeringsformen och Europakonventionen. Regeringen bedömde i förarbetena till 2005 års lagändring dels att artikel 8 i Europakonventionen och Europadomstolens praxis tydligt talade för att användningen av överskottsinformation borde regleras, dels att det fick anses bäst överensstämma med integritetsskyddet i regeringsformen att grundläggande bestämmelser ges i lag om hur och i vilken omfattning överskottsinformation från telefonavlyssning får användas (prop. 2004/05:143 s. 30).

Frågan var då hur regleringen skulle utformas. Regeringen konstaterade att Europakonventionen inte innehåller något förbud mot att använda överskottsinformation från hemliga tvångsmedel för att utreda och bevisa brott. Vidare bedömde regeringen att varken integritetsintresset eller risken för missbruk av tvångsmedlen i sig utgjorde skäl att begränsa möjligheterna att använda överskottsinformation. När det gäller integritetsintresset motiverades det med att intresset hos den som begått ett brott att inte avslöjas som brottsling inte kunde räknas till ett skyddsvärt sådant intresse. Däremot konstaterades att de brottsbekämpande myndigheterna inte verkade ha något generellt behov av att använda sådan information som bevis. Från myndighetshåll hade det framhållits bl.a. att det allmänt sett inte var rimligt att åberopa uppgifter från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation för att bevisa exempelvis ett snatteri eller en ringa misshandel. Regeringen ansåg därför att övervägande skäl talade för att begränsa användningen av överskottsinformation vid utredning om mindre allvarliga brott. (Nämnda prop. s 32 f.)

När det gäller den strängare regleringen i lagen om hemlig rumsavlyssning anförde regeringen i förarbetena till lagen att användningen av det tvångsmedlet, i jämförelse med övriga hemliga tvångsmedel, innebär ett avsevärt större ingrepp i människors integritet. Sådan avlyssning kunde komma att omfatta för brottsutredningen ovidkommande personer i en helt annan utsträckning än vad som är möjligt enligt bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk

kommunikation. En följd av det ansågs vara att de brottsbekämpande

124

myndigheterna vid användning av hemlig rumsavlyssning skulle få tillgång till en väsentligt större mängd överskottsinformation än vid användning av befintliga hemliga tvångsmedel. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att det inte var lämpligt att tillåta de brottsbekämpande myndigheterna att använda överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning i brottsutredande syfte i samma utsträckning som de får använda sådan information från andra hemliga tvångsmedel. (Prop. 2005/06:178 s. 85 f.)

I förarbetena till 2007 års lag om preventiva tvångsmedel angavs som huvudskäl för en mer restriktiv användning av överskottsinformation att lagens syfte inte är brottsutredande, och att det därför från principiell utgångspunkt kunde ifrågasättas om överskottsinformation alls skulle få användas för att utreda brott. Dock ansågs starka skäl tala för att i vart fall den allvarligaste brottsligheten utreds och lagförs, oavsett hur informationen om brottet kommit till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom. (Prop. 2005/06:177 s.70)

Skillnaderna i lagstiftarens ställningstaganden i fråga om överskottsinformation har kritiserats i doktrinen (se Ekelöf, Rättegång, tredje häftet, 7 uppl. 2006 s. 110–112). Det har då framhållits att såväl ställningstagandena som regleringarna angående överskottsinformation är svårförenliga. Det har anförts att hemlig rumsavlyssning visserligen innebär ett större ingrepp i den personliga integriteten än t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och kan antas alstra mer överskottsinformation, men att skillnaderna knappast är så stora att de kan motivera den iögonfallande differens som gäller beträffande utgångspunkterna för bedömningen. När det gäller 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har framhållits att det är märkligt att ange att lagen inte har ett utredningssyfte som ett skäl för en strängare reglering av användning av överskottsinformation. Detta bl.a. eftersom de brottspreventiva reglerna i lagen om utlänningskontroll har samma regel om överskottsinformation som finns i 27 kap. rättegångsbalken.

Tillämpningen av bestämmelserna om överskottsinformation

Av utredningens kartläggning av tillämpningen av reglerna om överskottsinformation enligt de tidsbegränsade lagarna framgår följande. Vad gäller lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har uppgifter i form av överskottsinformation från mellan noll och fem procent av tillstånden använts för att förhindra eller utreda andra brott än de som tillstånden avser. Beträffande 2008 års utredningslag har andelen tillstånd där överskottsinformation använts för att inleda förundersökning eller motsvarande utredning avseende annat brott än det tillståndet avser varit sex procent. Detta kan närmast jämföras med den andel på fem procent som i motsvarande avseende angetts beträffande den öppna polisens användning av uppgifter från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. rättegångsbalken. Överskottsinformation synes alltså ha använts i något högre utsträckning vid tillämpningen av tvångsmedel som omfattas av regleringen i 27 kap. rättegångsbalken än vid hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel. Regeringen delar utredningens uppfattning att

125

den andel fall där överskottsinformation används inte kan anses anmärkningsvärt hög beträffande någon av regleringarna.

Säkerhetspolisen har framfört till utredningen att de nuvarande mycket strikta bestämmelserna om överskottsinformation vid preventiva tvångsmedel vid ett flertal tillfällen har inneburit att tydlig information om mycket allvarliga brott som t.ex. grov misshandel, grova narkotikabrott, mord och rån inte har kunnat vidareförmedlas till den öppna polisen och där användas för att klara upp brottet.

Den öppna polisen har som exempel på brott som upptäckts vid hemlig rumsavlyssning, men som på grund av överskottsinformationsreglerna inte kunnat lagföras, angett t.ex. misshandel, grov misshandel, brott mot tystnadsplikten, våldtäkt och brott mot vapenlagen.

Ett av de argument som tidigare anförts för en sträng överskottsinformationsreglering är risken för att de hemliga tvångsmedlen annars skulle användas av de brottsbekämpande myndigheterna med andra huvudsakliga syften än de som angetts som skäl för tvångsmedelsansökan. Utredningen har dock vid den djupundersökning som gjorts av enskilda ärenden där lagen om hemlig rumsavlyssning eller 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har tillämpats inte i något fall sett tecken på någon illojal eller oönskad tillämpning. Den aktuella frågan har berörts av utredningen även vid de sammanträden som utredningen utan anknytning till enskilda ärenden har haft med poliser, åklagare, offentliga ombud och domare. På direkta frågor har inte anförts något som indikerar att tvångsmedelsregleringen har använts på ett icke önskvärt sätt. Utredningen har angett att frågan även har tagits upp med företrädare för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Uppgiften har därvid lämnats under hand att nämnden i sin granskning inte har stött på något som ger anledning att misstänka att ”olämplig” användning med huvudsakligt syfte att generera överskottsinformation förekommer. Det betonades dock samtidigt att nämndens granskning hittills inte hade inriktats särskilt på denna fråga. Sammanfattningsvis har utredningen anfört att det saknas tecken på att de brottsbekämpande myndigheterna ansöker om tillstånd till hemliga tvångsmedel i syfte att generera överskottsinformation. En annan sak är att gränsen mellan förebyggande och utredande övervakning inte är helt fast vid förundersökningar avseende försöks-, förberedelse- eller stämplingsbrott. I dessa fall har det ofta bedömts vara av lika stor vikt att förhindra att det aktuella brottet fullbordas som att lagföra det osjälvständiga brottet.

Utredningen har vidare framfört att det såväl vid utredningens djupundersökning avseende enskilda ärenden som vid dess allmänna samtal med tillämpande åklagare och poliser har kommit fram exempel på fall när hemlig rumsavlyssning och tvångsmedel enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har lett till information om andra allvarliga brott än de som tillståndet avser, men där brotten inte kunnat utredas eller lagföras på grund av de gällande reglerna. I ärendena inom ramen för djupundersökningen har det varit fråga om bl.a. misshandel och människosmuggling. De övriga exempel på konkreta fall som getts vid diskussionerna med polis och åklagare har gällt våldtäkt samt ett pågående vapenbrott.

126

Överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel bör få användas i större utsträckning

Det finns alltså betydande skillnader i reglerna om överskottsinformation i å ena sidan 27 kap. rättegångsbalken och 2008 års utredningslag samt, å andra sidan, i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel. En första fråga är om det finns skäl att behålla dessa skillnader eller om reglerna bör vara enhetliga. Det kan konstateras att de överväganden som presenterats till grund för de olika regleringarna är svåra att förena med varandra.

Utredningen har funnit att någon beaktansvärd risk för missbruk inte föreligger och att sådana hänsyn därför inte bör vara en faktor som begränsar möjligheterna att använda överskottsinformation. Den bedömningen har kritiserats av Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet. Enligt fakultetsnämnden kan kraven för att få använda överskottsinformation inte sänkas enbart på grund av att någon oönskad användning av tvångsmedlen inte förekommer i dagsläget.

Regeringen kan instämma i att frånvaron av tecken på missbruk i sig inte utgör ett skäl för att ändra regleringen. Med hänsyn till vad som framkommit vid utredningens undersökningar delar dock regeringen utredningens slutsats att risken för missbruk är så liten att den inte bör tillmätas någon avgörande betydelse vid bedömningen av om reglerna bör ändras av andra skäl.

När det däremot gäller överskottsinformationsreglernas påverkan på den personliga integriteten har utredningen ansett att detta intresse måste tillmätas betydelse när regleringen utformas. Vem som är ”brottsling”, och därmed har ett mindre skyddsvärt integritetsintresse, kan enligt utredningen rimligtvis normalt inte bedömas i det skede när användning av överskottsinformation blir aktuell (dvs. innan åtal och dom). Däremot kan användningen av överskottsinformation i dessa fall sannolikt ofta medföra att en person pekas ut som misstänkt för ett brott, vilket är att se som integritetskänslig informationsanvändning (se t.ex. prop. 2009/10:85 s. 68). Regeringen instämmer i utredningens bedömning i den delen. När reglerna om överskottsinformation utformas ska integritetsintresset alltså beaktas och ställas mot intresset av en effektiv brottsbekämpning.

Utredningen har ansett att en ordning liknande den som finns i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel inte – vare sig av integritetsskäl eller i övrigt – kan anses befogad. Enligt utredningen ger de överskottsinformationsregler som finns i 27 kap. rättegångsbalken däremot uttryck för en principiellt rimlig avvägning mot integritetsintresset. Utredningen har därför föreslagit att dessa regler ska gälla för samtliga nu aktuella tvångsmedel.

Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot utredningens förslag. Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen, har dock ställt sig tveksamma till eller avstyrkt förslaget. Enligt Stockholms tingsrätt kan det ifrågasättas om det finns behov av en så långtgående utvidgning av möjligheterna att använda överskottsinformation. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har anfört att enhetlighet

inte är något självändamål och att skillnaderna mellan tvångsmedlen

127

	motiverar skilda regleringar i fråga om behandlingen av
	överskottsinformation.
	Det kan konstateras att de hemliga tvångsmedlen är av olika karaktär
	och att nivån av intrång i den personliga integriteten varierar beroende på
	vilket tvångsmedel som används. Hemlig rumsavlyssning är ett
	tvångsmedel vars karaktär ger utrymme för större integritetsintrång än de
	övriga tvångsmedlen. Som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har
	påpekat kan hemlig rumsavlyssning dessutom ofta generera betydande
	mängder kringinformation. Enligt regeringens mening är det därför
	befogat att även i fortsättning ställa upp högre krav för att
	överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning ska få användas
	jämfört med vad som gäller enligt 27 kap. rättegångsbalken. Även
	beträffande de preventiva tvångsmedlen, som normalt används i ett skede
	innan något brott har begåtts, finns det anledning att vara mer restriktiv.
	Frågan är då om dagens mycket restriktiva reglering bör behållas, eller
	om det finns anledning att göra det möjligt att använda informationen i
	fler fall. Som Stockholms tingsrätt har anfört skulle ett alternativ kunna
	vara att ställa upp ett krav som är något lägre än i dagsläget, men som
	ändå är kvalificerat. Utöver principiella argument bör vid detta
	ställningstagande beaktas bl.a. vilka effekter som de nuvarande reglerna
	har haft i den brottsbekämpande verksamheten. Som framgår ovan har
	den strängare regleringen i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007
	års lag om preventiva tvångsmedel medfört att användningen av
	överskottsinformation enligt dessa lagar andelsmässigt har varit något
	mindre än användning av överskottsinformation i enlighet med
	regleringen i 27 kap. rättegångsbalken.
	Genom utredningens kartläggning av reglerna om hemlig
	rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel har
	framkommit några exempel på när de strängare reglerna har lett till att
	tydlig information om mycket allvarliga brott som mord,
	människohandel, grov misshandel, våldtäkt och vapenbrott i form av
	utbjudande av skjutvapen till försäljning inte har kunnat användas. Enligt
	regeringens mening är det inte acceptabelt att information om den typen
	av allvarliga brott inte kan användas för att utreda brottet. Detta gäller i
	synnerhet eftersom det inte framkommit några omständigheter som talar
	för att tvångsmedlen används i det otillbörliga syftet att generera
	överskottsinformation. Även med beaktande av integritetsintresset är det
	enligt regeringens mening därför inte motiverat att upprätthålla de
	mycket restriktiva förutsättningar som gäller i dagsläget. Regleringen bör
	i fortsättningen vara utformad på ett sådant sätt att den ovan nämnda
	typen av otillfredsställande effekter kan undvikas.
	Överskottsinformation får alltid användas för att förhindra förestående
	brott. Skillnaden mellan att förhindra ett brott och att utreda brottet är
	dock inte alltid glasklar. I praktiken kan det vara mycket svårt att
	förhindra ett brott utan att en förundersökning anses inledd. Det går t.ex.
	inte att ta föremål i beslag eller göra en husrannsakan eftersom en
	förundersökning då anses vara inledd. Dessutom torde det inte vara
	möjligt att använda överskottsinformation för att avbryta ett pågående
	brott eftersom brottet då inte är förestående. Ett exempel som framförts
	av Säkerhetspolisen är att det vid en preventiv avlyssning kommer fram
128	överskottsinformation om t.ex. ett pågående grovt vapenbrott. Det är inte

rimligt att polisen inte får använda den informationen för att utreda brottet. Polisen har då heller inte möjlighet att genom husrannsakan och beslag förhindra spridning av vapnen eftersom det skulle innebära att en förundersökning anses inledd. Detta riskerar att leda till mycket allvarliga konsekvenser som enligt regeringens mening inte är rimliga. Även det nu anförda talar alltså för att en förundersökning bör kunna inledas med anledning av uppgifter om pågående brott som kommer fram genom överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning eller preventiva tvångsmedel i fler fall.

Frågan är då hur allvarligt ett brott ska vara för att det ska vara tillåtet att använda överskottsinformation om brottet. Stockholms tingsrätt har som exempel föreslagit att användningen av överskottsinformation skulle kunna begränsas till brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år. Enligt regeringens mening är det emellertid en för hög nivå. En sådan regel skulle innebära att information om ett flertal mycket allvarliga brott inte skulle få användas för att utreda brottet. Några exempel på sådana brott är grovt olaga tvång, grovt sexuellt tvång, grovt sexuellt övergrepp mot barn och grovt barnpornografibrott. En regel som föreskriver ett lägsta minimistraff på fängelse viss tid skulle dessutom innebära att det inte i något fall skulle vara tillåtet att använda överskottsinformation för att utreda försök, förberedelse eller stämpling till brott. Detta gäller även när det handlar om mycket allvarliga brott som t.ex. försök eller förberedelse till mord. En sådan regel riskerar enligt regeringen att leda till stötande resultat. Avgörande för möjligheterna att använda överskottsinformation bör i stället vara om fängelse viss tid ingår i brottets straffskala. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att det är tillåtet att använda överskottsinformation för att utreda brott som har tre års fängelse eller mer i straffskalan.

Som Lagrådet har påpekat innebär en sådan regel emellertid att överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning inte får användas för att utreda ett (statsstyrt, ej grovt) brott mot 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter eller förberedels och stämpling till spioneri, trots att hemlig rumsavlyssning ska få användas vid en förundersökning om de brotten (se avsnitt 6.2.4). Vidare innebär regeln att överskottsinformation från preventiv tvångsmedelsanvändning inte får användas för att utreda ett flertal brott som omfattas av 2007 års lag om preventiva tvångsmedel. Vid utformningen av bestämmelserna har avsikten dock inte varit att snäva in användningsområdet på detta sätt. Enligt regeringens mening bör det liksom i dag vara tillåtet att använda överskottsinformation om sådana brott som kan leda till tillstånd till respektive tvångsmedel. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna justeras i förhållande till lagrådsremissen på så sätt att överskottsinformation även ska få användas om den rör ett brott som respektive tvångsmedel hade kunnat användas mot.

Regler om efterföljande behandling av uppgifter

Ibland kan det vara nödvändigt att föra in information som framkommer i den brottsbekämpande verksamheten i olika typer av register. Det kan

t.ex. handla om sådan information som de brottsbekämpande

129

	myndigheterna har behov av att använda i spanings- eller
	underrättelseverksamhet.
	Regeringen har, såvitt avser hemliga tvångsmedel enligt 27 kap.
	rättegångsbalken, tidigare ansett att det inte finns skäl att ytterligare
	begränsa möjligheterna att vidarebehandla information enbart på den
	grunden att den kommit fram genom ett hemligt tvångsmedel (se prop.
	2004/05:143 s. 42). Det är därför tillåtet för de brottsbekämpande
	myndigheterna att, utöver vad som följer av reglerna om
	överskottsinformation, behandla uppgifter från dessa tvångsmedel i
	enlighet med vad som följer av lag (27 kap. 24 § fjärde stycket
	rättegångsbalken).
	I konsekvens med den strängare reglering som hittills har gällt
	beträffande	överskottsinformation	enligt	lagen	om	hemlig
	rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel gäller också
	strängare regler för den efterföljande behandlingen av uppgifterna.
	Utredningen har – som en följd av dess övriga förslag när det gäller
	reglerna om överskottsinformation – föreslagit att även reglerna om den
	efterföljande behandlingen ska vara enhetliga. Enligt utredningen bör det
	vara tillåtet att vidarebehandla även uppgifter från hemlig
	rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel i enlighet med vad som
	följer av lag.
	Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Datainspektionen och
	Sveriges advokatsamfund har påpekat att det finns ett behov av att
	ytterligare analysera hur den efterföljande behandlingen av uppgifter ska
	få ske utifrån ett integritetsperspektiv. Enligt Datainspektionen bör syftet
	med en sådan analys vara att kartlägga de sammantagna konsekvenserna
	av ett förmodat ökat inflöde av överskottsinformation i polisens register,
	tillsammans med de mer tillåtande reglerna för behandling som numera
	finns i t.ex. polisdatalagen.
	De uppgiftssamlingar som främst är aktuella i sammanhanget förs med
	stöd av polisdatalagen (2010:361) och lagen (2005:787) om behandling
	av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.						De
	bestämmelser som gäller för personuppgiftsbehandling enligt dessa lagar
	är resultatet av en avvägning mellan effektivitet i brottsbekämpningen
	och skydd för den enskildes integritet. Bestämmelserna reglerar t.ex. för
	vilka ändamål personuppgifter får behandlas, vilka uppgifter som får
	omfattas av behandlingen, åtkomstskydd, sökbegränsningar, skydd mot
	utlämnande av uppgifter, gallring, rättelse samt skadestånd vid felaktig
	behandling. Dessa regler ger alltså ett skydd mot att uppgifter registreras
	och bevaras på godtyckliga eller lösa grunder.
	Den begränsning av möjligheterna att vidarebehandla uppgifter som
	för närvarande föreskrivs i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007
	års lag om preventiva tvångsmedel sammanhänger med de strängare
	regler som hittills har gällt för den övriga användningen av
	överskottsinformation enligt dessa lagar. Utredningens förslag är en följd
	av dess ställningstagande att reglerna om överskottsinformation i övrigt
	bör samordnas. Eftersom regeringen till skillnad från utredningen har
	bedömt att det även i fortsättningen bör gälla strängare krav för att
	överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning och de preventiva
	tvångsmedlen ska få användas, är det inte			aktuellt	att genomföra
130	utredningens	förslag i den här delen. Däremot		är det	inte	rimligt	att

behålla de stränga regler som i dag gäller för den efterföljande behandlingen av uppgifter när kraven för att överskottsinformation ska få användas sänks. Enligt regeringens mening är det lämpligt att i huvudsak samma regler gäller för den efterföljande behandlingen som för möjligheterna att använda överskottsinformation. Uppgifter från hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel bör därför få behandlas av de brottsbekämpande myndigheterna i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag, om uppgifterna rör ett förestående brott, ett brott som respektive tvångsmedel hade kunnat användas mot eller ett annat brott för vilket det är föreskrivet fängelse i tre år eller mer.

Enligt regeringens uppfattning finns det inte något hinder mot att genomföra den nu behandlade förändringen utan att regleringen av den efterföljande behandlingen av information från hemliga tvångsmedel samtidigt analyseras ytterligare.

7.4 Avlyssningsförbud

Regeringens förslag: Tvångsmedelsregleringen görs enhetlig genom att avlyssningsförbudet beträffande hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken utformas på samma sätt som i 2007 års lag om preventiva tvångsmedel.

Regeringens bedömning: Avlyssningsförbuden enligt lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel bör gälla oförändrade.

Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Sveriges advokatsamfund, Sveriges psykologförbund, Svenska kyrkan och Sveriges kristna råd, tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden framhåller att förslaget leder till utökat integritetsskydd och en mer enhetlig reglering. Rikspolisstyrelsen menar att det är positivt att regleringen görs enhetlig, men att den utvidgning av avlyssningsförbudet som utredningen föreslår är för långtgående.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Regleringen beträffande avlyssningsförbud

Vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt rättegångsbalken – och därmed även enligt 2008 års utredningslag – gäller ett förbud mot att avlyssna samtal eller andra meddelanden mellan den misstänkte och dennes försvarare. Om det framkommer under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen omedelbart avbrytas.

Mer omfattande förbud gäller beträffande hemlig rumsavlyssning och hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel. Sådan avlyssning får inte avse samtal eller tal

där någon som yttrar sig är undantagen från vittnesplikt på grund av

131

bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena rättegångsbalken. Det innebär att absolut förbud gäller mot att avlyssna dels samtal där en försvarare deltar vid utövandet av sitt uppdrag, dels samtal som avser bikt eller enskild själavård om en präst eller annan själasörjare deltar i samtalet. Därtill får avlyssning som huvudregel inte ske vid samtal med personer som tillhör vissa andra yrkeskategorier, om samtalet har samband med deras yrkesutövning. De yrkeskategorier som avses är advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter och familjerådgivare enligt socialtjänstlagen (2001:453) samt sådana personers biträden. Vidare omfattas i vissa avseenden de som är verksamma inom medieföretag, auktoriserade patentombud och deras biträden samt personer med anknytning till viss statistisk verksamhet.

Regeringens ställningstaganden

Utredningen har föreslagit att reglerna om avlyssningsförbud ska ha en enhetlig utformning på så sätt att den ordning som gäller enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel bör gälla även för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. rättegångsbalken. En stor majoritet av remissinstanserna har antingen tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Rikspolisstyrelsen har däremot ansett att utredningens förslag är alltför långtgående.

Det är av stor vikt att reglerna om hemlig avlyssning utformas så att risken minimeras för att särskilt integritetskänslig information, utan betydelse för att utreda eller förhindra brott, hämtas in genom avlyssningen. Regleringen i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena rättegångsbalken utgör undantag från den allmänna vittnesplikt som annars gäller i svensk rätt och innebär att vissa personer inte får höras som vittnen i domstol om uppgifter som anförtrotts dem i samband med deras yrkesutövning. Regleringen syftar till att i stor utsträckning tillförsäkra den enskilde friheten att anförtro sig till vissa personer i deras yrkesutövning utan rädsla för att informationen ska föras vidare eller användas mot honom eller henne. Det är givetvis mycket betydelsefullt att denna frihet kan upprätthållas. Den information som kan inhämtas genom avlyssning av sådana samtal torde dessutom ofta vara såväl särskilt integritetskänslig som utan betydelse för att utreda eller förhindra brott. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att en principiellt rimlig avvägning mot integritetsintresset är att uppgifter som inte får inhämtas genom vittnesförhör i domstol inte heller ska få inhämtas genom hemlig avlyssning. Detta gäller oavsett om det är fråga om hemlig rumsavlyssning eller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, och oavsett om tvångsmedlet används inom ramen för en förundersökning eller i preventivt syfte.

Enligt utredningen har frågan om avlyssningsförbudets utformning förts på tal vid ett flertal av de sammanträden som utredningen har hållit med åklagare och poliser. Dessa har enligt utredningen i princip undantagslöst gett uttryck för uppfattningen att det mer omfattande avlyssningsförbudet i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års lag om preventiva tvångsmedel får anses rimligt, och att förbudet inte har

gett upphov till några egentliga tillämpningsproblem.

132

Sammantaget instämmer regeringen i utredningens bedömning att reglerna om avlyssningsförbud bör göras enhetliga på så sätt att den ordning som gäller enligt 2007 års lag om preventiva tvångsmedel bör gälla även för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. rättegångsbalken. Detta medför även att avlyssning enligt de lagar som hänvisar till reglerna i 27 kap. rättegångsbalken kommer att regleras på samma sätt.

7.5	Regeringens årliga skrivelse till riksdagen om
	användningen av vissa hemliga tvångsmedel
Regeringens bedömning: Regeringens årliga skrivelse till riksdagen
om användningen av vissa hemliga tvångsmedel bör även innehålla en
redovisning av den öppna polisens och Tullverkets tillämpning av
bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning. Detsamma gäller den
öppna polisens tillämpning av bestämmelserna om preventiva
tvångsmedel. Det saknas tillräckligt underlag för att nu föreslå hur
Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel ska redovisas.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund delar utredningens
bedömning men anser att redovisningen även bör innefatta information
om samtliga fall av utlämnande av elektronisk kommunikation inklusive
abonnemangsuppgifter samt att ett system för information från
regeringen till förslagsvis konstitutionsutskottet i fråga om
Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel bör utredas. I
övrigt lämnar remissinstanserna inte några synpunkter på utredningens
bedömning.
Skälen för regeringens bedömning: En parlamentarisk kontroll av
tillämpningen av reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk
kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och
hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål utövas av
riksdagen på grundval av en årlig skrivelse från regeringen. I skrivelsen
redovisar regeringen bl.a. antalet tillstånd till de olika tvångsmedlen,
vilka brott som tillstånden avsett samt vilken nytta tvångsmedlen har
bedömts leda till. De tillstånd till hemliga tvångsmedel som avser
Säkerhetspolisens ärenden redovisas dock inte i den skrivelse som
lämnas till riksdagen.
Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och
Tullverket har nyligen lämnat förslag på hur myndigheternas redovisning
avseende användningen av vissa hemliga tvångsmedel kan utformas på
ett mer ändamålsenligt sätt (Ju2013/6322/Å). Vidare har myndigheterna
lämnat förslag på hur en eventuell redovisning av användningen av
hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel skulle kunna se ut.
Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
I likhet med utredningen och remissinstanserna anser regeringen att en
parlamentarisk kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel även
bör omfatta hemlig rumsavlyssning och tvångsmedel enligt 2007 års lag
om preventiva tvångsmedel. Regeringens årliga skrivelse bör därför		133

innehålla uppgifter även om den öppna polisens och Tullverkets användning av bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning. Detsamma gäller den öppna polisens tillämpning av bestämmelserna om preventiva tvångsmedel.

Med hänsyn till Säkerhetspolisens arbetsuppgifter måste myndighetens verksamhet till stor del vara hemlig. Det är mot den bakgrunden som bedömningen tidigare har gjorts att uppgifter om Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel inte ska redovisas i regeringens årliga skrivelse. Utredningen har inte heller lämnat något sådant förslag. Det saknas därmed tillräckligt underlag för att nu föreslå hur Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel ska redovisas. Med hänsyn till intresset av att åstadkomma så stor transparens som möjligt anser regeringen att den frågan bör belysas ytterligare. Regeringen avser därför att återkomma till hur Säkerhetspolisens användning kan redovisas.

När det gäller frågan om de brottsbekämpande myndigheternas inhämtning av uppgifter om abonnemang enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 lagen om elektronisk kommunikation bör omfattas av regeringens redovisning kan konstateras att möjligheten till sådan informationsinhämtning inte utgör ett hemligt tvångsmedel. Frågan behandlades dessutom av riksdagen i samband med att lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet infördes. Justitieutskottet föreslog då att riksdagen skulle avslå ett motionsyrkande om att regeringens årliga skrivelse om hemliga tvångsmedel även ska innefatta sådan inhämtning av abonnemangsuppgifter (bet. 2011/12 JuU8 s. 32 f.). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2011/12:212 och 2011/12:213). Regeringen gör nu ingen annan bedömning.

8 Övriga frågor om regleringens utformning

8.1 Domstolsprövning

Regeringens bedömning: Frågor om tillstånd till de aktuella hemliga tvångsmedlen bör även i fortsättningen prövas av domstol, både under förundersökning och vid preventiv användning.

Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig utredningens bedömning.

134

Skälen för regeringens bedömning

Hemliga tvångsmedel under förundersökning

Beslut om hemliga tvångsmedel under förundersökning meddelas av domstol. Undantag gäller endast för interimistiska åklagarbeslut i ett begränsat antal situationer (se avsnitt 8.2).

Ordningen med prövning i domstol har gällt sedan de hemliga tvångsmedlen reglerades uttryckligen i rättegångsbalken. Beträffande tvångsmedelsanvändning enligt lagen om hemlig rumsavlyssning och 2008 års utredningslag har tidigare konstaterats att beslutanderätten även när det gäller dessa tvångsmedel bör ligga hos domstol (se t.ex. SOU 1998:46 s. 411, prop. 2005/06:178 s. 70 och prop. 2007/08:163 s. 67). Enligt utredningen har det inte kommit fram någonting under dess arbete som ger anledning att ompröva detta ställningstagande. Regeringen kan inte heller se några sådana skäl. Frågor om tillstånd till hemliga tvångsmedel under förundersökning bör därför även i fortsättningen prövas av domstol.

Preventiva tvångsmedel

Även tillstånd till preventiva tvångsmedel beslutas enligt den gällande regleringen av domstol. Denna ordning har dock varit föremål för viss diskussion. I samband med att 2007 års lag om preventiva tvångsmedel infördes diskuterades bl.a. om ett lämpligt alternativ till domstolsprövning kunde vara att inrätta en särskild nämnd som skulle kunna fatta beslut om tvångsmedlen. Regeringen bedömde dock att det vore svårt att inom ramen för en nämndprövning skapa en ordning som på samma påtagliga sätt kan ta tillvara integritetsintresset. Även utredningen har anfört att domstolsprövningen är en viktig del i det system med rättssäkerhetsgarantier som omgärdar användningen av de hemliga tvångsmedlen. Det är centralt att integritetsintresset beaktas vid tillståndsprövningen. Det finns i dag ett väl inarbetat system hos domstolarna för att handlägga ärenden om hemliga tvångsmedel vilket inkluderar den redan etablerade ordningen med offentliga ombud. Domstolarna och de offentliga ombuden har betydande kompetens och erfarenheter när det gäller att beakta integritetsaspekter. Det skulle vara svårt att inom ramen för en nämndprövning skapa en ordning som på samma påtagliga sätt som den nuvarande kan ta till vara integritetsintresset.

Enligt utredningen har det under dess arbete inte heller kommit fram några uppgifter som talar i någon annan riktning än att det inarbetade systemet med domstolsprövning fungerar väl även när det gäller ärenden om preventiva tvångsmedel. Företrädare för utredningen har vid de möten som hållits med domare ställt frågan om de – jämfört med bedömningar enligt andra tvångsmedelslagar – upplevt särskilda svårigheter med att göra sådana riskbedömningar som preventiva tvångsmedel förutsätter. Så har uppgetts inte vara fallet. Vid utredningens möten med domare, brottsbekämpare och offentliga ombud har också uppgetts att dagens ordning med domstolsbeslut fungerar väl. Vidare har utredningen vid samråd med företrädare för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden fått underhandsuppgifter av innebörd att det

135

från nämndens perspektiv inte har erfarits att dagens beslutsordning skapar några olägenheter.

Mot den angivna bakgrunden instämmer regeringen i utredningens bedömning att den slutliga prövningen av frågor om preventiva tvångsmedel även i fortsättningen bör ske i domstol.

8.2 En möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel

	Regeringens förslag: Åklagaren ska få fatta interimistiska beslut om
	hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig
	kameraövervakning och kvarhållande av försändelse. En förutsättning
	ska vara att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse
	att inhämta rättens tillstånd till åtgärden. Möjligheten till interimistiska
	beslut ska gälla såväl under förundersökning som beträffande
	preventiva tvångsmedel. När åklagaren har fattat ett interimistiskt
	beslut ska han eller hon utan dröjsmål anmäla detta till rätten som
	därefter skyndsamt ska pröva ärendet. En sådan prövning ska göras
	även i de fall åtgärden har verkställts innan rätten har prövat ärendet.
	Om rätten finner att det saknats skäl för åtgärden ska redan inhämtade
	uppgifter inte få användas i en brottsutredning till nackdel för den som
	avlyssnats eller övervakats eller för den som avses med uppgifterna.
	Om ett beslut enligt rättegångsbalken om att hålla kvar en försändelse
	har upphört att gälla innan rätten har prövat ärendet ska dock åtgärden
	i stället anmälas till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.
	Möjligheten för åklagaren att fatta interimistiska beslut om hemliga
	tvångsmedel ska gälla även vid tillämpning av lagen om internationell
	rättslig hjälp i brottmål.
	Bestämmelserna om interimistiska beslut om hemlig avlyssning av
	elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk
	kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av
	försändelse	i	lagen	om	förfarandet	hos	kommunerna,
	förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara
	m.m. ska upphöra att gälla. Detsamma gäller möjligheten för domstol
	att i vissa brådskande fall hålla sammanträde och besluta i frågor om
	hemliga tvångsmedel utan att ett offentligt ombud varit närvarande
	eller fått tillfälle att yttra sig.
	Regeringens bedömning: Det bör i nuläget inte införas någon
	generell möjlighet till interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning.
	Möjligheten till sådana beslut enligt lagen om förfarandet hos
	kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig
	eller krigsfara m.m. bör finnas kvar.
	Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens
	förslag. Utredningen föreslår att åklagare ska få fatta intermistiska beslut
	även om hemlig rumsavlyssning. Utredningen föreslår också att
	möjligheten till sådana beslut enligt lagen om förfarandet hos
	kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig
136	eller krigsfara m.m. ska tas bort.

Remissinstanserna: Många remissinstanser, utöver de brottsbekämpande myndigheterna bl.a. Svea hovrätt, Domstolsverket och Justitiekanslern, tillstyrker eller har inte någon erinran mot förslaget. Åklagarmyndigheten anser att förslaget kan förväntas öka effektiviteten i utredningsarbetet och att det bör övervägas om åklagare skulle kunna besluta slutligt om fortsatt tillstånd till hemliga tvångsmedel avseende ett nytt telefonnummer eller annan adress. Rikspolisstyrelsen välkomnar förslaget men anför att det inte ersätter behovet av att kunna knyta tvångsmedlet till en person och inte t.ex. ett visst telefonnummer (se avsnitt 6.2.5). Domstolsverket välkomnar förslaget att åklagarens anmälan till domstol ska ske utan dröjsmål i stället för som i dag genast. Malmö tingsrätt påpekar att det av lagtexten bör framgå att rätten att fatta interimistiska beslut också innefattar en rätt för åklagare att ge tillstånd till och bereda sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas från intrång. Även Ekobrottsmyndigheten efterlyser ett sådant förtydligande.

Riksdagens ombudsmän, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Sveriges advokatsamfund och Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen motsätter sig förslaget. Även Datainspektionen och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet ställer sig tveksamma till förslaget. Hovrätten över Skåne och Blekinge framför vidare att den möjlighet åklagaren har i dag att kunna meddela interimistiska beslut bör tas bort.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Regleringen beträffande interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel

Någon generell möjlighet till interimistiska åklagarbeslut i frågor om
hemliga tvångsmedel finns inte i dag. En sådan möjlighet finns däremot i
2008 års utredningslag och i lagen (1988:97) om förfarandet hos
kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig
eller krigsfara m.m. Enligt dessa lagar får åklagaren i vissa situationer
meddela interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk
kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation,
hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse. Enligt 1988
års lag får interimistiska beslut om kvarhållande av försändelse meddelas
även av undersökningsledaren. Dessutom får åklagaren enligt den lagen
meddela	interimistiska	beslut	om	hemlig	rumsavlyssning.
Förutsättningen för sådana beslut enligt båda lagarna är att inhämtande
av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan
olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. Interimistiska
beslut ska genast anmälas hos rätten som har att pröva ärendet skyndsamt
(2008 års utredningslag) respektive snabbt (1988 års lag). Om rätten inte
finner skäl för åtgärden ska den upphäva beslutet. För det fall ett
interimistiskt åklagarbeslut enligt 2008 års utredningslag har upphört att
gälla innan domstol har prövat ärendet, ska åklagaren anmäla åtgärden
till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.
Sedan den 1 juli 2012 har åklagaren interimistisk beslutanderätt också
beträffande hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt
27 kap. rättegångsbalken. Regleringen är utformad som den i 2008 års						137

utredningslag, med den skillnaden att rätten ska pröva åklagarens beslut även om det redan har verkställts. Rättens prövning sker då med utgångspunkt i förhållandena vid tidpunkten för åklagarens beslut (prop. 2011/12:55 s. 79). Om rätten vid den efterföljande prövningen finner att det saknades skäl för åtgärden, får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som omfattats av övervakningen.

Åklagare bör få utökade möjligheter att fatta interimistiska beslut om hemliga tvångsmedel

Domstolsprövningen är en viktig del av det system med rättssäkerhetsgarantier som omgärdar tillämpningen av de hemliga tvångsmedlen. En självklar utgångspunkt är därför att befogenheter för åklagare att fatta interimistiska beslut om tvångsmedlen endast bör förekomma om starka skäl talar för det (se prop. 2002/03:74 s. 42 f.).

Enligt 19 kap. 12 § rättegångsbalken gäller att de s.k. jourdomstolarna är behöriga att i brådskande fall besluta om tvångsmedel. Av förordningen (1988:31) om tingsrätternas beredskap för prövning av häktningsfrågor m.m. framgår att tingsrätterna ska ha beredskap för att pröva bl.a. frågor om tvångsmedel under söndag, annan allmän helgdag, lördag och vissa aftnar. Beredskapen fullgörs genom att domstolen är tillgänglig för beslut vissa tider under dagtid. Domstolarna har alltså möjlighet att snabbt kunna ta hand om brådskande frågor om tvångsmedel, men någon beredskap dygnet runt finns inte.

Frågan om en generell interimistisk beslutanderätt beträff