Regeringens skrivelse 2013/14:152
| Den kyrkoantikvariska ersättningen | Skr. |
| 2013/14:152 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 13 mars 2014
Fredrik Reinfeldt
Lena Adelsohn Liljeroth
(Kulturdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I 4 kap. kulturmiljölagen (1988:950) finns bestämmelser om skydd för de kyrkliga kulturminnena; kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser. I anslutning till
I skrivelsen redovisas hur den kyrkoantikvariska ersättningen har använts under perioden
Den kyrkoantikvariska ersättningen har stor betydelse för vården och bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Regeringen bedömer att den kyrkoantikvariska ersättningen har fördelats i enlighet med de principer som slogs fast i samband med relationsändringen mellan staten och kyrkan.
1
| Skr. 2013/14:152 | Innehållsförteckning | ||
| 1 | Ärendet och dess beredning .............................................................. | 3 | |
| 2 | Inledning ........................................................................................... | 3 | |
| 3 | Bestämmelser om kyrkliga kulturminnen ......................................... | 5 | |
| 4 | Den kyrkoantikvariska ersättningen.................................................. | 8 | |
| 5 | Ersättningens fördelning ................................................................. | 10 | |
| 6 | Tillgängligheten till de kyrkliga kulturminnena.............................. | 17 | |
| 7 | Kunskaps- och kompetensfrågor..................................................... | 20 | |
| 8 | Samverkan mellan Svenska kyrkan och myndigheterna inom | ||
| kulturmiljöområdet ......................................................................... | 22 | ||
| 9 | Framtidsfrågor ................................................................................ | 24 | |
| Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 2014......... | 27 | ||
2
| 1 | Ärendet och dess beredning | Skr. 2013/14:152 |
I enlighet med överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan (Ku2000/470/Ka) har Svenska kyrkan årligen redovisat till regeringen hur den kyrkoantikvariska ersättningen har använts och vilka resultat som har uppnåtts från 2001 till och med 2012. Inför den s.k. kontrollstationen 2014 har Svenska kyrkan i enlighet med överenskommelsen tagit fram ett underlag som ska ligga till grund för en allsidig belysning av de kyrkoantikvariska frågorna. Underlaget lämnades till regeringen i juni 2013 i rapporten Ett rum öppet för alla. Svenska kyrkans redovisning till regeringen angående de kyrkoantikvariska frågorna inför kontrollstationen 2014 (Ku2013/1478/KA).
I regleringsbrevet till Riksantikvarieämbetet för budgetåret 2013 (Ku2012/1078/KA, Ku2012/1484/KA, Ku2012/1898/RFS) gav regeringen myndigheten i uppdrag att analysera och redovisa vilka effekter den kyrkoantikvariska ersättningen haft för vården och bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Analysen skulle omfatta samtliga år som ersättningen betalats ut. Av redovisningen skulle det framgå hur ersättningen har använts och vilka resultat som har uppnåtts. Vidare skulle frågan om de kyrkliga kulturminnenas tillgänglighet behandlas. Riksantikvarieämbetet redovisade uppdraget i maj 2013 i rapporten Kyrkoantikvarisk ersättning
I bearbetningen och analysen av dessa rapporter har Kulturdepartementet under hösten 2013 och våren 2014 haft stöd av en referensgrupp bestående av företrädare för Svenska kyrkan, Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna.
2 Inledning
Det kyrkliga kulturarvet i Sverige har byggts upp under tusen år. Det är ett i högsta grad dynamiskt och levande kulturarv som var och en har möjlighet att uppleva och berikas av. Det kyrkliga kulturarvet präglas av historiskt djup och rymmer centrala berättelser om samhällets utveckling. De kyrkliga kulturminnena är också bärare av starka konstnärliga och arkitektoniska uttryck. Det är av stor betydelse för alla i samhället att detta kulturarv bevaras, används och utvecklas för dagens och kommande generationer.
I 4 kap. kulturmiljölagen (1988:950) finns bestämmelser om skydd för de kyrkliga kulturminnena; kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser. I anslutning till
3
Skr. 2013/14:152 Av riksdagens principbeslut i december 1995 om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan följde att kulturmiljölagens (dåvarande lagen om kulturminnen m.m.) redan gällande skydd för kyrkliga kulturminnen skulle behållas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan (prop. 1995/96:80 s. 39 f., bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84). Vidare uttalades att relationsändringen inte borde leda till försämrade förutsättningar för vård och underhåll av de kulturhistoriska värdena inom kyrkan. I propositionen framhölls att bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är en angelägenhet för hela samhället samt att det inte är rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av Svenska kyrkans medlemmar. Riksdagen beslutade under 1999 om ersättningens storlek för tiden till och med 2009. Under 2009 beslutade riksdagen om ersättningens storlek för perioden 2010 till och med 2014.
Att kyrkoantikvarisk ersättning lämnas till Svenska kyrkan motiveras alltså av att de kyrkliga kulturminnena är en angelägenhet för alla medborgare och att de därför skyddas genom bestämmelserna i 4 kap. kulturmiljölagen. Bestämmelserna innebär i korthet att de kyrkliga kulturminnena ska vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas. Den kyrkoantikvariska ersättningen utgår från dessa krav och är en ersättning för kulturhistoriskt motiverade kostnader som är en följd av de generella skyddsbestämmelserna.
I anslutning till
Under överenskommelsens löptid ska s.k. kontrollstationer läggas in. Kontrollstationerna ska infalla vart femte år. Den första kontrollstationen inföll 2009 och den andra infaller 2014. Inför varje kontrollstation ska kyrkan ta fram ett underlag som ska ligga till grund för en allsidig belysning av de kyrkoantikvariska frågorna.
Vid kontrollstationen 2009 lämnade regeringen skrivelsen Kyrkoantikvariska frågor till riksdagen (skr. 2008/09:220, bet. 2009/10:KrU4, rskr. 2009/10:63).
4
| 3 | Bestämmelser om kyrkliga kulturminnen Skr. 2013/14:152 |
Allmänt om kulturmiljölagen
Som tidigare nämnts innehåller 4 kap. kulturmiljölagen (1988:950) bestämmelser till skydd för de kyrkliga kulturminnena. Bestämmelserna bygger i väsentliga delar på tidigare gällande bestämmelser, nämligen särskilda bestämmelser rörande kyrkor m.m. i kungörelsen (1920:744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet liksom förordningen (1942:929) om vården av vissa kyrkliga inventarier. Utöver regleringen i kulturmiljölagen finns också bestämmelser som rör de kyrkliga kulturminnena i kulturmiljöförordningen (1988:1188). Av bestämmelserna i denna förordning framgår bl.a. att Riksantikvarieämbetet får meddela föreskrifter om verkställigheten av 4 kap. kulturmiljölagen.
Vissa tillägg gjordes i kulturmiljölagen i samband med relationsändringen 2000. Bland annat infördes, som nämnts, en bestämmelse i 4 kap. 16 § om att Svenska kyrkan har rätt till viss ersättning av staten för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena (prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18, rskr. 1998/99:176). Bestämmelsen om kyrkoantikvarisk ersättning hade som utgångspunkt de krav på vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena som redan fanns i kulturmiljölagen.
Skyddet för de kyrkliga kulturminnena är generellt och det gäller oavsett om exempelvis en kyrkobyggnad används eller inte. Det innebär att möjligheterna att förfoga över och utnyttja egendomen inskränks. Exempelvis kan möjligheten att bygga om och därmed anpassa en kyrkobyggnad efter församlingens behov och önskemål vara begränsad. Vidare kan bestämmelserna medföra att förvaltningen fördyras. Det kan t.ex. röra sig om kostnader som följer av krav på att ett visst material eller en viss teknik ska användas vid en renovering eller att arbetet ska genomföras under antikvarisk kontroll. Det handlar alltså om kulturhistoriskt motiverade kostnader som är en följd av de särskilda skyddsbestämmelserna.
I enlighet med skrivelsen Kyrkoantikvariska frågor (skr. 2008/09:220) gav regeringen 2010 Riksantikvarieämbetet i uppdrag att utarbeta föreskrifter och allmänna råd till 4 kap. kulturmiljölagen. Föreskrifterna beslutades av Riksantikvarieämbetet under 2012 (KRFS 2012:2). Vägledningen publicerades under 2013.
I propositionen Kulturmiljöns mångfald (prop. 2012/13:96) gör regeringen bedömningen att Riksantikvarieämbetet bör få i uppdrag att göra en översyn av regleringen avseende de kyrkliga kulturminnena och dess tillämpning samt vid behov föreslå förändringar i regleringen. Riksantikvarieämbetet fick under 2013 detta uppdrag, som ska redovisas senast den 30 september 2015.
Kyrkobyggnader och kyrkotomter
Enligt 4 kap. 2 § kulturmiljölagen ska kyrkobyggnader och kyrkotomter vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras utseende och karaktär inte förvanskas. Av 4 kap. 3 § samma lag framgår att kyrkobyggnader som är uppförda och kyrkotomter som
5
Skr. 2013/14:152 har tillkommit före utgången av 1939 inte på något väsentligt sätt får ändras utan tillstånd av länsstyrelsen. För dessa kyrkobyggnader krävs alltid tillstånd för rivning, flyttning eller ombyggnad av byggnaden liksom för ingrepp i eller ändring av dess exteriör och interiör med dess fasta inredning och konstnärliga utsmyckning samt för ändring av dess färgsättning. För kyrkotomter krävs alltid tillstånd för utvidgning av tomten samt för uppförande eller väsentlig ändring av byggnader, murar, portaler eller andra fasta anordningar på tomten. Länsstyrelsen får ställa de villkor för tillståndet som är skäliga med hänsyn till de förhållanden som föranleder ändringen. Villkoren får avse hur ändringen ska utföras och den dokumentation som behövs.
Om länsstyrelsen beslutar det ska bestämmelserna om tillståndsprövning tillämpas också i fråga om en kyrkobyggnad eller en kyrkotomt som har tillkommit efter utgången av 1939 och som har ett högt kulturhistoriskt värde. Fram till och med 2013 fattades dessa beslut av Riksantikvarieämbetet. Sedvanliga underhållsarbeten eller brådskande reparationsåtgärder får utföras utan tillstånd. Sådana åtgärder ska utföras med material och metoder som är lämpliga med hänsyn till byggnadens eller anläggningens kulturhistoriska värde.
Svenska kyrkan uppger att det i januari 2012 fanns totalt 2 953 kyrkobyggnader i bruk som ägdes av Svenska kyrkan och var skyddade med tillståndsplikt enligt 4 kap. kulturmiljölagen. Antalet skyddade kyrkobyggnader har totalt sett ökat med 35 efter år 2000 genom beslut av Riksantikvarieämbetet. Svenska kyrkan har tagit 23 skyddade kyrkor ur bruk. Av dessa har 18 sålts och en rivits under perioden.
Inventarier av kulturhistoriskt värde
Inventarier av kulturhistoriskt värde som hör till en kyrkobyggnad eller annan kyrklig byggnad, kyrkotomt eller begravningsplats ska enligt 4 kap. 6 § kulturmiljölagen förvaras och vårdas väl. Vidare ska det, enligt kulturmiljölagen, i varje församling finnas en förteckning med vissa uppgifter om dessa inventarier. Därutöver ska det i varje församling utses två personer som har ansvar för att föra förteckningen och se till att föremålen förvaras och vårdas väl. Församlingen ska anmäla till länsstyrelsen vilka som har utsetts. Stiftet ska också minst vart sjätte år kontrollera att alla föremål i förteckningen finns kvar. Sådan kontroll ska också göras vid byte av någon av de personer som har utsetts. Efter varje kontroll ska en kopia av förteckningen sändas till länsstyrelsen.
I fråga om ett föremål i förteckningen, som inte ägs av någon enskild person eller släkt, krävs tillstånd från länsstyrelsen för att avyttra det, för att avföra det från förteckningen, för att reparera eller ändra det eller för att flytta det från den plats där det sedan gammalt hör hemma. Länsstyrelsen får ställa sådana villkor för tillståndet som är skäliga med hänsyn till de förhållanden som föranleder åtgärden. Tillstånd krävs inte för obetydliga reparationer. Sådana reparationer får dock inte utföras så att föremålets kulturhistoriska värde minskas.
Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet får besikta kyrkliga inventarier. Länsstyrelsen får också besluta att ett föremål ska tas upp i förteckningen. Om det finns allvarlig fara för att ett föremål skadas, får
länsstyrelsen tills vidare ta hand om det eller vidta någon annan
6
nödvändig åtgärd för att skydda eller vårda det. Innan en sådan åtgärd Skr. 2013/14:152 vidtas, ska samråd ske med stiftet och, om föremålet ägs av någon
enskild, med denne.
Begravningsplatser
I vården av en begravningsplats ska, enligt 4 kap. 11 § kulturmiljölagen, dess betydelse som en del av kulturmiljön beaktas. Begravningsplatserna ska vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas eller förvanskas. Bestämmelserna i kulturmiljölagen om begravningsplatser omfattar också sådana byggnader på begravningsplatsen som inte är kyrkobyggnader samt fasta anordningar som murar och portaler. För en begravningsplats som anlagts före utgången av 1939 krävs tillstånd av länsstyrelsen för att utvidga eller på något annat sätt väsentligt ändra begravningsplatsen, för att där uppföra någon ny byggnad eller fast anordning eller riva eller väsentligt ändra befintlig byggnad eller fast anordning. Länsstyrelsen får ställa sådana villkor för tillståndet som är skäliga med hänsyn till de förhållanden som föranleder ändringen. Om länsstyrelsen beslutar det, ska bestämmelserna tillämpas också i fråga om en begravningsplats som tillkommit efter utgången av 1939, om begravningsplatsen ligger invid en kyrkobyggnad som uppförts dessförinnan eller har ett högt kulturhistoriskt värde.
Tillstånd och tillsyn
Enligt 1 kap. 2 § kulturmiljölagen har Riksantikvarieämbetet överinseende över kulturmiljöarbetet i landet och länsstyrelsen har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet. När det gäller kyrkliga kulturminnen innefattar länsstyrelsernas myndighetsutövning dels tillståndsprövning av föreslagna ändringar, dels tillsyn av att skyddsbestämmelser i kulturmiljölagen följs.
Som framgår ovan ska länsstyrelserna, enligt kulturmiljölagen, avgöra om tillstånd ska ges för föreslagna ändringar av sådana kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser som omfattas av skyddsbestämmelserna. Undantagna från kravet på tillstånd är sedvanliga underhållsarbeten eller brådskande reparationsåtgärder, liksom obetydliga reparationer av inventarier.
I 4 kap. 17 § kulturmiljölagen finns också en bestämmelse om ingripanden från länsstyrelsen för att säkerställa efterlevnaden av föreskrifter och beslut. Länsstyrelsen har rätt att förelägga den som är ansvarig för förvaltningen av ett kyrkligt kulturminne att vidta rättelse eller avbryta pågående åtgärder. Ett föreläggande får förenas med vite. Länsstyrelsen har också rätt att hos Kronofogdemyndigheten begära särskild handräckning. Föreläggande kan tillgripas både vid ren underlåtenhet att vårda eller underhålla ett kyrkligt kulturminne och när en församling genomför åtgärder utan tillstånd från länsstyrelsen eller på annat sätt än vad som föreskrivits i ett tillstånd.
7
| Skr. 2013/14:152 4 | Den kyrkoantikvariska ersättningen |
Den kyrkoantikvariska ersättningen har mellan 2000 och 2014 uppgått till de belopp som anges nedan.
| År | Kyrkoantikvarisk ersättning, netto (kr) |
| 2000 | 0 |
| 2001 | 0 |
| 2002 | 50 000 000 |
| 2003 | 100 000 000 |
| 2004 | 150 000 000 |
| 2005 | 200 000 000 |
| 2006 | 235 000 000 |
| 2007 | 305 000 000 |
| 2008 | 395 000 000 |
| 2009 | 465 000 000 |
| 2010 | 460 000 000 |
| 2011 | 460 000 000 |
| 2012 | 460 000 000 |
| 2013 | 460 000 000 |
| 2014 | 460 000 000 |
Den kyrkoantikvariska ersättningens nivå mellan åren 2000 och 2009 beslutades av riksdagen 1999 (prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18, rskr. 1998/99:176). Under 2009 beslutade riksdagen om ersättningens nivå för perioden 2010 till och med 2014 (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:KrU1, rskr. 2009/10:140).
Vid den första kontrollstationen 2009 lämnade regeringen, som tidigare nämnts, skrivelsen Kyrkoantikvariska frågor (skr. 2008/09:220) till riksdagen. Med utgångspunkt i skrivelsen aviserade regeringen i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1 utg.omr. 17 s. 22) sin avsikt att den kyrkoantikvariska ersättningen skulle uppgå till 460 miljoner kronor per år till och med 2014. Syftet var att ge Svenska kyrkan goda och stabila förutsättningar att göra de bedömningar och prioriteringar som är nödvändiga för ett långsiktigt bevarande av de kyrkliga kulturminnena.
Vidare uttalade regeringen i budgetpropositionen för 2010 att utgångspunkten för den framtida ersättningen bör vara att Svenska kyrkan, inom ramen för gällande bestämmelser, ska ges ökade möjligheter att disponera över de kyrkliga kulturminnena i enlighet med församlingarnas behov och att riktlinjer för en diversifierad användning av kyrkobyggnaderna är av särskild betydelse.
8
Ändamålet med den kyrkoantikvariska ersättningen
Den kyrkoantikvariska ersättningen får användas för kulturhistoriskt motiverade kostnader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena enligt 4 kap. kulturmiljölagen. Vad som avses med detta på ett övergripande plan förtydligas i propositionen Staten och trossamfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen m.m. (prop. 1998/99:38 s.
Av propositionen framgår också att ersättningen i första hand bör användas för att täcka extrakostnader vid mer omfattande åtgärder såsom större renoveringar och restaureringar. Med hänvisning till betydelsen av ett kontinuerligt genomfört underhåll kan ersättning i vissa fall även lämnas vid löpande underhållsarbeten, om det är fråga om åtgärder som syftar till att bevara de kulturhistoriska värdena. Ersättningen bör i princip inte lämnas för driftskostnader. Om det endast är kulturhistoriska intressen som motiverar ett bevarande av en kyrkobyggnad kan ersättningen dock undantagsvis användas även för sådana kostnader.
Frågan om en åtgärd bör berättiga till ersättning, enligt ovan angivna utgångspunkter, och hur stor del av kostnaden som kan anses vara en följd av kulturhistoriska hänsynstaganden ska dock avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. I propositionen uttalas att den närmare bedömningen måste göras av det fördelande organet, och att de synpunkter som lämnas av de antikvariska myndigheterna inför beslutet bör tillmätas stor betydelse.
Vidare framhålls i propositionen att ersättningen inte bör användas för kompetensutveckling eller liknande ändamål. Det är angeläget för Svenska kyrkan att försäkra sig om att den personal som förvaltar den kyrkliga egendomen har den kompetens och kunskap som behövs, men i detta ligger också att svara för de kostnader som detta innebär. Ersättningen får heller inte bli en komponent i det inomkyrkliga utjämningssystemet. Det förvaltande organets ekonomiska förutsättningar bör inte tillmätas betydelse vid fördelningen av ersättningen.
Om omfattningen av Svenska kyrkans ansvar för de kyrkliga kulturminnena på något väsentligt sätt skulle ändras, till exempel genom överlåtelse eller rivning av kyrkobyggnader, ska den statliga ersättningen reduceras.
Flera av villkoren ovan uttrycks även i överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan i frågor som rör de kulturhistoriska värdena inom Svenska kyrkan (Ku2000/470/Ka, Ku2002/2531/Ka).
Systemet för fördelning av ersättningen
Den kyrkoantikvariska ersättningen ska enligt bestämmelserna i kulturmiljölagen fördelas av Svenska kyrkan. På nationell nivå ska ersättningen fördelas mellan stiften, som i sin tur beslutar om fördelningen
Skr. 2013/14:152
9
Skr. 2013/14:152 inom sina respektive områden. Varje beslut om fördelning ska föregås av samråd med myndigheter inom kulturmiljöområdet. Riksantikvarieämbetet ska ges tillfälle att yttra sig över fördelningen i landet och respektive länsstyrelse ska ges tillfälle att yttra sig över fördelningen inom länet.
Skälet till att Svenska kyrkan har ansvaret för att fördela den kyrkoantikvariska ersättningen är att Svenska kyrkan har ansvaret för att de kyrkliga kulturminnena vårdas och underhålls enligt bestämmelserna i kulturmiljölagen. Om ersättningen fördelas genom Svenska kyrkan blir det lättare för kyrkan att planera och att göra de prioriteringar som är en förutsättning för att vård och underhåll ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och rationellt sätt. Vidare innebär en sådan ordning att Svenska kyrkan får medel för att kunna ta ansvar för att de kyrkliga kulturvärdena bevaras (se prop. 1998/99:38 s.
5 Ersättningens fördelning
Regeringens bedömning: Den kyrkoantikvariska ersättningen har stor betydelse för vården och bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Den kyrkoantikvariska ersättningen har fördelats i enlighet med de principer som slogs fast i samband med relationsändringen mellan staten och kyrkan.
Skälen för regeringens bedömning: Av propositionen Staten och trossamfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen m.m. (prop. 1998/99:38) framgår att Svenska kyrkan, i förhållande till staten, bör svara för att ersättningen fördelas och används i enlighet med de mål och villkor som anges i propositionen eller som uppställs i övrigt.
Utöver statens grundläggande villkor har Svenska kyrkan utarbetat mer detaljerade villkor för användningen och fördelningen av ersättningen. Villkoren antogs första gången 2001 av dåvarande Kyrkofondens styrelse och ändrades 2006. År 2012 antog Svenska kyrkan nya villkor som sedan har reviderats under 2013. Villkoren innehåller dels administrativa bestämmelser för kyrkoantikvarisk ersättning, dels anvisningar gällande vilka vårdinsatser som församlingarna kan söka ersättning för.
Vård- och underhållsplanering
Sedan 2006 är det ett villkor från Svenska kyrkans sida att församlingarna har en antagen vård- och underhållsplan för att en åtgärd ska kunna bli berättigad till kyrkoantikvarisk ersättning. Enda undantaget från detta villkor kan vara vissa akuta åtgärder av engångskaraktär. Vård- och underhållsplanerna bidrar till att förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena kan ske långsiktigt. Svenska kyrkan framhåller att långsiktigheten i arbetet är avgörande för att bevara kulturarvet, säkerställa kvaliteten och minimera kostnaderna för de vård- och underhållsåtgärder som genomförs.
10
Utan vård- och underhållsplan kan alltså en församling i normalfallet inte få kyrkoantikvarisk ersättning. Den 1 januari 2014 trädde också Riksantikvarieämbetets föreskrifter om kyrkliga kulturminnen (KRFS 2012:2) i kraft. Där föreskrivs att det är ett generellt krav att det ska finnas vård- och underhållsplaner för kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser som avses i 4 kap. 3, 4, 13 och 14 §§ kulturmiljölagen.
I regeringens skrivelse 2009 (skr. 2009/10:220 s. 9) konstaterades att vid 2008 års utgång hade knappt 80 procent av de fristående kyrkobyggnaderna eller kyrkobyggnaderna med en tillhörande begravningsplats en antagen vård- och underhållsplan. Något mer än hälften av de fristående begravningsplatserna hade vid samma tid en vård- och underhållsplan. Framtagandet av vård- och underhållsplaner har sedan dess fortsatt och våren 2013 hade, enligt Svenska kyrkan, 98 procent av alla skyddade kyrkor en vård- och underhållsplan. I vilken omfattning vård- och underhållsplaner även finns för begravningsplatser framgår inte av Svenska kyrkans redovisning inför kontrollstationen 2014.
Vård- och underhållsplanerna ska registreras i Svenska kyrkans kyrkobyggnadsregister av församlingarna. Svenska kyrkan konstaterar dock i redovisningen inför kontrollstationen 2014 att detta inte alltid sker. Svenska kyrkans ambition är att uppföljningen av registreringen ska förbättras.
Avsikten med vård- och underhållsplanerna har varit att de ska kunna vara styrande vid prioritering av åtgärder. Både Svenska kyrkan och myndigheterna inom kulturmiljöområdet bör kunna utgå från dessa vid fördelningen av ersättningen och även i t.ex. tillståndsärenden. Av Svenska kyrkans egen uppföljning framgår dock att vård- och underhållsplanerna ännu inte fullt ut tas till vara som ett sådant instrument för överblick och tillsyn. Svenska kyrkan anser att användningen av planerna behöver förbättras i detta avseende.
Svenska kyrkan bedömer att vården och underhållet av det kyrkliga kulturarvet har blivit mer långsiktigt och förebyggande, vilket framgår bland annat av det ökade antalet vård- och underhållsplaner. Även ökade insatser för att förebygga skador på kulturarvet lyfts fram i sammanhanget. Samtidigt, menar Svenska kyrkan, finns det fortfarande behov av att förbättra system och metoder för att öka överblicken och kunskapen om det samlade vårdbehovet på både regional och nationell nivå.
Förbrukningen av ersättningen
För perioden
Skr. 2013/14:152
11
Skr. 2013/14:152 anslagna medel. Svenska kyrkan påpekar att detta visar på ett stort behov av kulturhistoriskt motiverade vård- och underhållsåtgärder.
Svenska kyrkan framhåller i sin rapport att man under senare år har arbetat aktivt för att öka antalet projekt och effektivisera genomförandet av dessa, bland annat genom en kvalitetsförstärkning av handläggningsrutinerna på såväl nationell som stiftsnivå. Ökningen av antalet projekt och effektiviseringen i genomförandet har lett till att förbrukningstakten avseende tillgängliga medel åter har börjat öka efter några års nedgång under perioden
Kyrkostyrelsen har under åren 2013 och 2014 som ambition att minska det ackumulerade överskottet ytterligare genom att fördela 600 miljoner kronor respektive 700 miljoner kronor i kyrkoantikvarisk ersättning till stiften. Svenska kyrkan påpekar i sin rapport att ökningen av ramarna har kunnat ske samtidigt med att kyrkostyrelsen har fördjupat sin granskning av kvaliteten i de projekt som ingått i stiftens ramansökningar. Vidare har ansökningstrycket ökat ytterligare. För ramåret 2014 ansökte församlingarna hos stiften om medel för projekt som är kostnadsberäknade till 1 700 miljoner kronor. Med detta som underlag ansökte stiften om kyrkoantikvarisk ersättning på cirka 1 000 miljoner kronor från den nationella nivån.
Svenska kyrkan har i sin redovisning gjort bedömningen att de kyrkoantikvariska vårdbehoven kommer att vara fortsatt stora och att den uppnådda effektiviseringen i användningen av tillgängliga medel kommer att kunna upprätthållas.
Ersättningens fördelning per objektstyp och åtgärdstyp
Av de 2 753 miljoner kronor som Svenska kyrkan betalat ut i kyrkoantikvarisk ersättning under perioden
Av de 2 717 miljoner kronor som betalats ut till stift, samfälligheter och församlingar har den helt övervägande delen, 2 097 miljoner kronor (77 procent), gått till insatser på kyrkobyggnader. Kyrkobyggnaderna är också, enligt Svenska kyrkan, de mest komplexa objekten i förvaltningshänseende. 177 miljoner kronor (7 procent) har gått till begravningsplatser, 220 miljoner kronor (8 procent) till kyrkliga inventarier och 65 miljoner kronor (2 procent) till kyrkotomter. Resterande 158 miljoner kronor (6 procent) har använts för övergripande planering som inte klassificerats på objekt eller för insatser som inkluderar flera objektstyper.
Vid en jämförelse med ersättningens fördelning per objektstyp vid kontrollstationen 2009 kan konstateras att fördelningen mellan objektstyperna är i stort sett oförändrad. Vid kontrollstationen 2009 hade totalt 74 procent av ersättningen gått till kyrkobyggnader, 8 procent till begravningsplatser, 9 procent till kyrkliga inventarier, 2 procent till kyrkotomter och 8 procent till övergripande planering m.m.
Svenska kyrkan har även redovisat vilka typer av åtgärder ersättningen
har gått till. Åtgärderna delas in i fem kategorier: 1) vårdinsatser,
12
2) inventering, planering och information, 3) skadeförebyggande insatser, 4) projektering och utredning samt 5) antikvarisk medverkan.
Av redovisningen framgår att av de 2 717 miljoner kronor som Svenska kyrkan har betalat ut i kyrkoantikvarisk ersättning till stift, samfälligheter och församlingar
Vid kontrollstationen 2009 hade 65 procent av ersättningen gått till vårdinsatser, 20 procent till inventering, planering och information, 13 procent till skadeförebyggande åtgärder och 2 procent till projektering och kontroll. Kategorin antikvarisk medverkan redovisades inte.
Ersättningens fördelning per åtgärdstyp har således endast ändrats marginellt jämfört med kontrollstationen 2009. Vårdinsatserna har ökat med 7 procentenheter medan
Nationella projekt och stiftsprojekt
Projekt på nationell nivå har finansierats med sammanlagt 37 miljoner kronor i kyrkoantikvarisk ersättning under perioden
Ersättningens regionala fördelning
Vid den förra kontrollstationen 2009 uppmärksammades en obalans mellan stiften i fördelningen av kyrkoantikvarisk ersättning om summan förbrukad ersättning slås ut per kvadratmeter skyddad kyrka. Inför kontrollstationen 2014 redovisar Svenska kyrkan att denna obalans i viss mån kvarstår. Visby stift avviker fortfarande kraftigt från övriga stift och har mottagit och förbrukat mer än tre gånger så mycket ersättning som riksgenomsnittet. Till exempel Luleå stift avviker i andra riktningen och har endast förbrukat något mer än hälften av genomsnittet.
En orsak till den ojämna fördelningen är enligt Svenska kyrkan att ramfördelningarna till stiften har varit efterfrågestyrd utifrån stiftens ansökningar, och inte primärt styrd av kriterier för kulturhistoriska
Skr. 2013/14:152
13
Skr. 2013/14:152 värden. Samtidigt påpekar Svenska kyrkan med hänvisning till regeringens bedömning vid den senaste kontrollstationen att vissa skillnader i den regionala fördelningen är motiverade med hänsyn till de olikartade förutsättningar som gäller. Det kyrkliga kulturarvets ålder och sammansättning varierar från plats till plats. För att ersättningen verkligen ska gå till de insatser som är viktigast ur kulturhistorisk synvinkel får inte den regionala fördelningen ses ur ett alltför snävt perspektiv.
Svenska kyrkan framhåller i sin rapport att man på senare år har vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med den ojämna fördelningen över landet. En översyn av den nuvarande fördelningsmodellen genomförs för närvarande av kyrkan och ett utvecklingsarbete har inletts under hösten 2013 med syftet att närmare utreda förutsättningarna för att kunna införa en ny modell för fördelning och hantering av kyrkoantikvarisk ersättning. I en framtida modell kan, enligt Svenska kyrkan, fördelningen av stiftsramarna komma att baseras på givna kriterier som bättre speglar det kyrkliga kulturarvets regionala spridning och minskar risken för snedvridande effekter i fördelningen.
Även Svenska kyrkans nya villkor för kyrkoantikvarisk ersättning syftar, enligt rapporten, till att komma till rätta med den ojämna fördelningen. Det främsta syftet med de nya villkoren är att skapa tydligare och mer transparenta villkor med enhetlig tillämpning över landet och med mer enhetliga prioriteringar av de kyrkoantikvariska projekten. Till villkoren har en handbok utarbetats.
Ersättningsnivåer och församlingarnas egeninsats
Hur stor del av ett projekts totala kostnader som är att betrakta som kulturhistoriskt motiverade kostnader, dvs. ersättningsnivån, har staten överlåtit till Svenska kyrkan att avgöra i samråd med de antikvariska myndigheterna och med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall (se prop. 1998/99:38 s. 146). Några riktvärden för storleksförhållandet mellan ersättning och församlingens egeninsats för olika åtgärdstyper har staten inte angett. Svenska kyrkan har i sin redovisning uppgett att sammanlagt, för de projekt som avslutats
Den del av projektkostnaderna som inte kan betraktas som kulturhistoriskt motiverade kostnader ska församlingarna själva stå för. Sedan ett antal år tillbaka har Svenska kyrkan i sina årliga rapporter till regeringen påvisat att det finns tendenser till att församlingar med svag ekonomi och stort bestånd skyddade kyrkor inte har ekonomisk bärkraft för att finansiera den egeninsats som krävs vid genomförandet av projekten, även om kyrkoantikvarisk ersättning beviljas. Detta har i vissa fall lett till att församlingarna avstår från att genomföra arbeten som ur antikvariskt
14
perspektiv är mycket angelägna. Tendensen uppmärksammades även av Riksrevisionen inför kontrollstationen 2009.
I Svenska kyrkans rapport inför kontrollstationen 2014 återkommer man till problemet med församlingarnas finansiering av egeninsatsen. Kyrkan lyfter särskilt fram att utvecklingen med vikande medlemstal och urbanisering tenderar att fortsätta och påverkar situationen än mer i negativ riktning, särskilt i glesbygd. Kyrkan redovisar att antalet medlemmar per skyddad kyrka varierar kraftigt mellan stiften, vilket innebär ett stort ansvar per medlem i vissa stift. I Visby stift uppgår antalet medlemmar till 400 per skyddad kyrka att jämföra med Stockholms stift som har 9 500 medlemmar per skyddad kyrka.
Svenska kyrkan har ett inomkyrkligt utjämningssystem vars uppgift är att möjliggöra verksamhet i hela landet oavsett vilka ekonomiska förutsättningar som råder i olika församlingar eller samfälligheter. I prop. 1998/99:38 framhölls vikten av ett fungerande inomkyrkligt utjämningssystem även efter relationsförändringen med staten, för att skapa förutsättningar för att de kyrkliga kulturminnena skulle kunna brukas och bevaras i hela landet. Det betonades särskilt att det förvaltande organets ekonomiska förutsättningar inte bör tillmätas betydelse vid fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen. Ersättningen får inte bli en komponent i det inomkyrkliga utjämningssystemet. Enligt propositionen är det med andra ord Svenska kyrkans ansvar att en utjämning församlingarna emellan sker, så att alla församlingar har de ekonomiska förutsättningar som krävs för att kunna ta del av den kyrkoantikvariska ersättningen. Inför kontrollstationen 2009 påtalade även Riksrevisionen att en av de viktigaste förutsättningarna för ett långsiktigt bevarande är att det finns ett fungerande inomkyrkligt ekonomiskt utjämningssystem.
Svenska kyrkan framhåller i rapporten inför kontrollstationen 2014 att kyrkan arbetar aktivt via sitt utjämningssystem med att minska de ekonomiska skillnaderna mellan olika stift och församlingar. För närvarande pågår en översyn av utjämningssystemet och kyrkans fastighetsförvaltning. En åtgärd för att skapa bättre ekonomiska förutsättningar för församlingarna är de strukturella förändringar av den kyrkliga organisationen som kyrkan genomför löpande. Antalet församlingar och samfälligheter har minskat med över 40 procent sedan 2002.
Riksantikvarieämbetets synpunkter på ersättningens fördelning
Riksantikvarieämbetet konstaterar i sin rapport inför kontrollstationen 2014 att den kyrkoantikvariska ersättningen haft en avgörande betydelse för att nödvändig vård och underhåll har kommit till stånd och att användningen av ersättningen har goda effekter för vården och bevarandet av det kyrkliga kulturarvet.
Samtidigt anser Riksantikvarieämbetet att det inte fullt ut går att bedöma om vården och underhållet sker på ett kontinuerligt och ändamålsenligt sätt, eftersom det saknas regional och nationell överblick över vårdbehovet. Liksom Svenska kyrkan har även Riksantikvarieämbetet, sedan införandet av den kyrkoantikvariska ersättningen, betonat vikten av långsiktig planering och konstaterar i sammanhanget att vård- och underhållsplanerna ännu inte har blivit det effektiva verktyg för att överblicka vårdbehovet, som det från början var tänkt.
Skr. 2013/14:152
15
Skr. 2013/14:152 När det gäller ersättningens fördelning per åtgärdstyp anser Riksantikvarieämbetet att fördelningen har skett i enlighet med statens intentioner på så sätt att den övervägande delen av ersättningen har gått till insatser för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Jämfört med 2009 har dessa insatser dessutom ökat.
Även när det gäller fördelningen till projekt på stiftsnivå och nationell nivå har Riksantikvarieämbetet i sina årliga yttranden över ramfördelningen till stiften gjort bedömningen att omfattningen och inriktningen på projekten i huvudsak överensstämmer med statens intentioner.
Riksantikvarieämbetet kommenterar vidare, avseende projekten på nationell nivå, att det är en stor satsning på kunskapsuppbyggnad som sammantaget genomförts med statliga medel kring de kyrkliga kulturminnena. Riksantikvarieämbetet framhåller i sammanhanget att tillgängliggörande och kunskapsåterföring av projekt som finansierats med kyrkoantikvarisk ersättning bör vara en förutsättning för beviljande av medel.
Slutsatser
I enlighet med vad som beslutades i samband med
Regeringens bedömning är att den kyrkoantikvariska ersättningen fördelats i enlighet med de principer som slogs fast i samband med relationsändringen. Det tillgängliga underlaget visar att den kyrkoantikvariska ersättningen haft en avgörande betydelse för att nödvändig vård och underhåll har kommit till stånd och att användningen av ersättningen har goda effekter för vården och bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Vården och underhållet av det kyrkliga kulturarvet har blivit mer långsiktigt, bland annat genom den satsning som gjorts på vård- och underhållsplaner. Svenska kyrkans underlag visar att behoven av insatser kommer att vara fortsatt stora under kommande år.
Vid kontrollstationen 2009 påpekade regeringen vikten av att systematiskt utformade vård- och underhållsplaner utvecklas som möjliggör strategiska prioriteringar mellan olika insatser. Utifrån Svenska kyrkans och Riksantikvarieämbetets rapporter kan regeringen konstatera att vård- och underhållsplanerna fortfarande inte fullt ut fungerar som ett sådant verktyg och att överblicken över vårdbehovet brister, både regionalt och nationellt. Regeringen vill understryka att en god överblick över vårdbehovet i landet är en förutsättning för att kunna bedöma om den kyrkoantikvariska ersättningen kommer de största vårdbehoven till del. Det är därför av stor betydelse att Svenska kyrkan, i samråd med de antikvariska myndigheterna, fortsätter arbetet med att utveckla vård- och underhållsplaner samt vid behov gör andra insatser som ger ökad helhetssyn och överblick.
16
Vissa församlingars svårigheter att finansiera den egeninsats som krävs Skr. 2013/14:152 vid beviljande av kyrkoantikvarisk ersättning kvarstår sedan den förra
kontrollstationen. Liksom vid den förra kontrollstationen vill regeringen framhålla att Svenska kyrkan har ett eget ansvar för att göra det möjligt för enskilda församlingar att utnyttja den kyrkoantikvariska ersättningen. Ersättningen får inte bli en del av kyrkans utjämningssystem.
Givet de utmaningar som sammantaget finns inom arbetet med den kyrkoantikvariska ersättningen är det nödvändigt att formerna för fördelningen kontinuerligt utvecklas. Regeringen ser positivt på det utvecklingsarbete som Svenska kyrkan bedriver, bl.a. i syfte att ta fram kriterier som bättre speglar det kyrkliga kulturarvets regionala spridning och kriterier som ger mer enhetliga ersättningsnivåer över landet för olika åtgärdstyper. Regeringen ser också positivt på att Svenska kyrkan aktivt verkar för att minska de ekonomiska skillnaderna mellan olika stift och församlingar.
| 6 | Tillgängligheten till de kyrkliga | |
| kulturminnena | ||
| Regeringens bedömning: Utvecklingen när det gäller tillgänglighet till | ||
| de kyrkliga kulturminnena uppfyller sammantaget de mål som sattes upp | ||
| i överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan. För att säker- | ||
| ställa en fortsatt god tillgänglighet bör dock tendenser till minskning av | ||
| tillgängligheten inom vissa områden mötas med insatser. | ||
| Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Staten och tros- | ||
| samfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, | ||
| avgiftsbetalningen m.m. (prop. 1998/99:38) anfördes att det är av stor | ||
| betydelse att tillgängligheten till de kyrkliga kulturminnena är god. | ||
| Enligt överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan från 2000 | ||
| ska kyrkan svara för att de kyrkliga kulturminnena i framtiden är till- | ||
| gängliga för var och en i minst samma utsträckning som då överens- | ||
| kommelsen ingicks. | ||
| Tillgänglighet | ||
| Sedan relationsändringen har tillgängligheten till de kyrkliga kultur- | ||
| minnena belysts genom de två indikatorerna öppethållande och samman- | ||
| komster, i och utanför Svenska kyrkans egen verksamhet. Statistiken har | ||
| samlats in av Svenska kyrkan på nationell nivå genom enkätundersök- | ||
| ningar till församlingarna under perioden. Den omfattar inte enbart | ||
| skyddade kyrkor utan även andra kyrkor. | ||
| Svenska kyrkans redovisning visar bland annat att andelen kyrkor som | ||
| är öppna mindre än fem timmar per dag eller inte öppna alls har ökat från | ||
| 5 procent 2004 till 19 procent 2012. Svenska kyrkan pekar dock på att | ||
| kategorin har legat stadigt på 18 till 19 procent ända sedan 2007. Mellan | ||
| 2006 och 2007 skedde en kraftig ökning från 6 till 19 procent, sannolikt | ||
| beroende på en omdefinition i enkäten av vad en öppen kyrka innebär i | 17 | |
Skr. 2013/14:152 antal timmar. Samtidigt har andelen kyrkor som är öppna mer än 300 dagar per år minskat från en tredjedel av alla kyrkor 2004 till en dryg femtedel 2012. År 2010 var andelen densamma som 2012. Svenska kyrkan konstaterar att möjligheten till spontanbesök därmed har minskat sedan 2004, men den negativa utvecklingen förefaller ha stannat av de senaste fyra åren. Det är framför allt kyrkorna på landsbygden och i glesbygd som under senare år har tvingats minska öppethållandet eller stänga kyrkor för spontanbesök.
Svenska kyrkan menar att orsakerna till det minskade öppethållandet kan vara flera, bl.a. befolkningsutvecklingen i glesbygd och förändrad församlingsstruktur som leder till rationalisering av verksamhet och personal, till exempel färre vaktmästare. Samtidigt har säkerhetskraven ökat.
Sammantaget har en minskning av öppethållandet skett under perioden
Sammankomster i Svenska kyrkans egen verksamhet utgörs av gudstjänster och andra verksamhetsrelaterade sammankomster som Svenska kyrkan ansvarar för. Av Svenska kyrkans redovisning framgår bl.a. att andelen låganvända kyrkor, dvs. kyrkor med inga eller högst 19 sammankomster i egen verksamhet per år, har ökat från cirka 10 procent till drygt 30 procent mellan 2004 och 2012. Enligt Svenska kyrkan kan det tyda på en lägre aktivitetsnivå. Enligt statistiken tycks förändringen i huvudsak ha inträffat mellan 2007 och 2009. Ingen signifikant förändring kan påvisas mellan 2009 och 2012.
Sammankomster utöver Svenska kyrkans egen verksamhet innebär tillfällen då kyrkan upplåtits för verksamhet som inte Svenska kyrkan ansvarar för, t.ex. konserter eller utställningar. Svenska kyrkan jämför åren 2004, 2007, 2009 och 2012, vilket visar på en närmast oförändrad bild över tid. Under dessa år har omkring 60 procent av kyrkorna inte haft några sammankomster utanför den egna verksamheten medan cirka 30 procent av kyrkorna har haft upp till 10 sammankomster utanför den egna verksamheten. Här framhåller Svenska kyrkan att det finns en stor outnyttjad potential, särskilt i glesbygd där det ofta inte finns några andra offentliga rum att tillgå än kyrkan.
Sammantaget har sammankomsterna inom Svenska kyrkans egen verksamhet inte visat på någon signifikant förändring under den senaste perioden
Svenska kyrkans redovisning av tillgängligheten till de kyrkliga kulturminnena utgår som ovan visats från indikatorerna öppethållande och antalet sammankomster. Svenska kyrkan menar dock att man också måste beakta andra dimensioner av tillgänglighet. Enligt Svenska kyrkans uppfattning innebär tillgänglighet till de kyrkliga kulturminnena eller kulturarvet mer än bara fysisk tillgänglighet. Det kan handla om tillgänglighet i digitala medier och om andra typer av förmedling och kommunikation som kan ge ökad förståelse och delaktighet. Det handlar
18
också om att göra kyrkorna tillgängliga för människor med funktionshinder.
Svenska kyrkan framhåller i sin rapport att man hittills kunnat upprätthålla en hög fysisk tillgänglighet till de kyrkliga kulturminnena sedan relationsändringen. Enligt Svenska kyrkan bör den framtida inriktningen vara att skapa och ta vara på nya möjligheter att använda och tillgängliggöra det kyrkliga kulturarvet, vilket bör ske i samspel med det omgivande samhället och anpassas till de förändringar som sker där.
Riksantikvarieämbetet konstaterar i sin redovisning att tillgängligheten till de kyrkliga kulturminnena minskat under perioden. Riksantikvarieämbetet framhåller att förändringen kan bero både på omvärldsfaktorer och på faktorer inom Svenska kyrkans verksamhet.
Kulturarvsbrott
Regeringen uppmärksammade i skrivelsen 2009 behovet av att fortsätta arbetet med att förhindra stölder i kyrkobyggnaderna (skr. 2008/09:220 s. 24). Satsningarna på förebyggande har i enlighet med detta ökat under perioden. Många projekt har genomförts som syftar till att förebygga brand och stöld. Genom olika stiftsprojekt har säkerhetsinventeringar genomförts.
Svenska kyrkan framhåller att de förebyggande åtgärderna mot skador och kulturarvsbrott har varit en strategisk fråga i kyrkans förvaltning av kulturarvet och har prioriterats i det långsiktiga arbetet. Svenska kyrkan konstaterar att det alltid handlar om en avvägning mellan målet om hög tillgänglighet och kravet på att kunna skydda kulturvärdena.
En allvarlig tendens är att kopparstölderna har ökat kraftigt. År 2007 anmäldes 9 kopparstölder till Kyrkans Försäkring AB, 2012 uppgick antalet anmälda stölder till 67. Bland annat detta visar, enligt Svenska kyrkan, på behovet av fortsatta förebyggande insatser för att förhindra stöld av kyrkliga kulturminnen och övrig kyrklig egendom. Svenska kyrkan bedömer att de förebyggande insatserna har väsentliga positiva effekter för att förhindra olika skador på kulturarvet och att de bidrar till att det bevaras långsiktigt.
Riksantikvarieämbetet framhåller att ett ökat säkerhetsmedvetande är viktigt, men också en av de omständigheter som kan försvåra arbetet med tillgänglighet och öppethållande.
Slutsatser
Regeringens bedömning är att utvecklingen när det gäller tillgänglighet sammantaget uppfyller de mål som sattes upp i överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan. För att säkerställa en fortsatt god tillgänglighet till de kyrkliga kulturminnena bör dock tendenser till minskning av tillgängligheten inom vissa områden mötas med insatser. Svenska kyrkan framhåller att det bland annat finns en stor outnyttjad potential för att, särskilt i glesbygd, i ökad utsträckning använda kyrkorummen för sammankomster utanför kyrkans egen verksamhet. Regeringen anser att det är angeläget att denna potential tas till vara.
Intresset för det kyrkliga kulturarvet ska vidmakthållas och utvecklas. Ett nödvändigt led i det arbetet är att på olika sätt informera om de kyrkliga kulturminnena och att kommunicera dessas värden till en bred
Skr. 2013/14:152
19
Skr. 2013/14:152 allmänhet. Ansvaret för detta vilar i hög utsträckning på Svenska kyrkan. I arbetet för att skapa intresse för och att på olika sätt tillgängliggöra det kyrkliga kulturarvet finns dock stort utrymme för samverkan, t.ex. med universitet och högskolor, länsmuseer och med hembygdsrörelsen.
I dag används den kyrkoantikvariska ersättningen i viss utsträckning för information och tillgängliggörande i anslutning till insatser rörande vård och underhåll. Det är viktigt att sådana insatser även fortsättningsvis kan komma till stånd med stöd av den kyrkoantikvariska ersättningen. Samtidigt måste sådana insatser, om den kyrkoantikvariska ersättningen ska kunna användas, vara förenliga med bestämmelserna i kulturmiljölagen och de utgångspunkter som slogs fast i propositionen Staten och trossamfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen m.m. (prop. 1998/99:38).
Det är också angeläget att det kyrkliga kulturarvet görs tillgängligt för dem som inte har möjlighet att besöka de fysiska kyrkobyggnaderna. I det sammanhanget bör t.ex. kunskapsunderlag som tas fram som ett stöd för det antikvariska arbetet också i högre utsträckning kunna tas till vara som en resurs för publika insatser.
Regeringen ser positivt på att Svenska kyrkan har fortsatt att utveckla rutiner och strategier för att förhindra stölder i kyrkobyggnaderna. Det är dock viktigt att anpassa de förebyggande åtgärderna så att de inte i högre grad än nödvändigt inskränker tillgängligheten till de kyrkliga kulturminnena.
7 Kunskaps- och kompetensfrågor
Regeringens bedömning: Kompetensen inom Svenska kyrkan i frågor som rör förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena har utvecklats positivt.
Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Staten och trossamfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen m.m. (prop. 1998/99:38) betonas vikten av att det inom Svenska kyrkan finns sådan kompetens som behövs för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Detta är viktigt vid fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen liksom vid genomförandet av den faktiska förvaltningen. Enligt överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan från 2000 ska Svenska kyrkan svara för att ha tillgång till erforderlig kompetens i frågor som rör förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena.
Kompetens inom Svenska kyrkan
På nationell nivå har det inom Svenska kyrkan skett en förstärkning av resurserna och kompetensen när det gäller kulturarvsfrågor. Det har inrättats en särskild organisatorisk enhet som ansvarar för kyrkokansliets samordning och handläggning av kyrkoantikvariska frågor. Antalet års-
arbetskrafter som avsatts för dessa frågor vid kyrkokansliet har ökat från
20
två (2005) till sex (2013). Även ett antal samverkansprojekt haft positiva effekter för utvecklingen av kompetens. Projekten har bl.a. behandlat frågor om vårdinsatser, vård- och underhållsplanering, inventering och information. Svenska kyrkan har bedrivit projekten i samverkan med myndigheter, universitet och högskolor samt stiftelser och föreningar.
I dag har samtliga stift sakkunniga i kulturarvsfrågor som är fast anställda. Den komptensförstärkning i Svenska kyrkans handläggning av kulturarvsfrågor som kunde noteras redan i samband med den föregående kontrollstationen har fortsatt och konsoliderats. År 2012 hade stiftskanslierna i genomsnitt två årsarbetskrafter avsatta för kulturarvsarbete, vilket kompletterades med olika konsulttjänster. Den byggnadstekniska kompetensen vid stiften har stärkts avsevärt och motsvarar nu i genomsnitt en årsarbetskraft per stift.
På församlingsnivå är bilden mer splittrad. Många små församlingar har svårt att upprätthålla kompetens för att kunna hantera vård- och underhållsprojekt. Svenska kyrkan eftersträvar att skapa större enheter med ökad samordning. När enheterna blir större kan frågor om fastighetsförvaltning i högre grad hanteras av personal med professionell kompetens.
Register
Regeringen gjorde i skrivelsen om kyrkoantikvarisk ersättning 2009 bedömningen att det bör finnas aktuella register med relevant information om skyddade objekt. Regeringen ansåg också att Svenska kyrkan och de kulturmiljövårdande myndigheterna tillsammans borde verka för att de olika register som finns innehåller relevanta uppgifter och är möjliga att samköra.
Uppgifter om kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser finns samlade i Svenska kyrkans kyrkobyggnadsregister. Kyrkobyggnadsregistret rymmer bl.a. uppgifter om lagskydd och ägare. I kyrkobyggnadsregistret kan församlingarna också registrera om det finns en vård- och underhållsplan och vilket datum den har upprättats.
I det nationella inventarieregistret SACER finns sedan 2012 även möjlighet att registrera kulturhistoriskt värdefulla inventarier. Till informationen om varje föremål kan fotografier och dokument fogas.
Riksantikvarieämbetet påpekar att registreringen av vård- och underhållsplaner i kyrkobyggnadsregistret släpar efter, vilket får konsekvenser för möjligheterna till aktuell överblick.
Slutsatser
Svenska kyrkan ska i enlighet med överenskommelsen med staten ha tillgång till erforderlig kompetens i frågor som rör förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena. Regeringens bedömning är att Svenska kyrkan sedan relationsändringen aktivt arbetat för att höja kompetensen på området. Systemet med kyrkoantikvarisk ersättning har på ett tydligt sätt främjat kunskapen om de kyrkliga kulturminnena inom kyrkan. Det är positivt att tillgången till personal med kulturarvskompetens har ökat både på nationell nivå och hos stiften.
Samtidigt kan det konstateras att vissa problem kvarstår. Svenska kyrkan uppger bl.a. att enskilda församlingar kan ha svårt att få tillgång
Skr. 2013/14:152
21
Skr. 2013/14:152 till behövlig kompetens, vilket kräver fortsatt utvecklingsarbete. Även arbetet med register bör utvecklas, med fokus på att informationen ska vara aktuell och ändamålsenlig. Möjligheter till samverkan inom detta område bör tas till vara.
Kompetensen har alltså sammantaget stärkts inom Svenska kyrkan. Det är dock av stor betydelse att kompetensen om det kyrkliga kulturarvet också vidmakthålls och utvecklas inom Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna, liksom inom länsmuseerna. De viktiga uppgifter som ansvariga myndigheter har inom arbetet med den kyrkoantikvariska ersättningen förutsätter hög kompetens och aktuell kunskap.
Genom projekt för kunskapsuppbyggnad har betydelsefull kunskap om det kyrkliga kulturarvet utvecklats. Det är önskvärt att denna kunskap regelmässigt blir tillgänglig för alla intresserade. Det är också angeläget att denna typ av projekt kan fortsätta och vidareutvecklas i samarbete mellan Svenska kyrkan, myndigheterna på kulturmiljöområdet, museer, universitet och högskolor. Att olika vetenskapliga perspektiv och infallsvinklar kommer till användning bidrar till att stärka och utveckla det kyrkliga kulturarvet.
En central utgångspunkt är att det kyrkoantikvariska arbetet ska vila på en solid vetenskaplig grund. Genom projekt som Sveriges kyrkor och Sockenkyrkoprojektet har stor och mycket kvalificerad kunskap om det kyrkliga kulturarvet byggts upp under lång tid. Att denna kunskap förvaltas och att fortsatt kunskapsutveckling på vetenskaplig grund sker är nödvändigt för en långsiktigt hållbar förvaltning av de kyrkliga kulturminnena. Myndigheterna inom kulturmiljöområdet har tillsammans med Svenska kyrkan, universitet, högskolor och länsmuseer ett stort ansvar för detta.
8Samverkan mellan Svenska kyrkan och myndigheterna inom kulturmiljöområdet
Regeringens bedömning: Det samrådsförfarande som etablerats mellan Svenska kyrkan och myndigheterna inom kulturmiljöområdet bör utvecklas vidare och i högre utsträckning bidra till att nationella, regionala och lokala perspektiv kan mötas och berika varandra.
Skälen för regeringens bedömning: Samverkan mellan Svenska kyrkan och myndigheterna inom kulturmiljöområdet sker dels i enskilda ärenden om tillstånd enligt 4 kap. kulturmiljölagen, dels i frågor av mer övergripande karaktär. Vidare ska besluten om fördelning av kyrkoantikvarisk ersättning föregås av ett samrådsförfarande. För samverkan i övergripande frågor ska det enligt överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan finnas samrådsgrupper, dels på central nivå, dels på regional nivå i varje stift. Samrådsgrupperna ska vara forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte och ska bestå av representanter för kulturmiljösektorn och Svenska kyrkan. I samrådsgruppen på central
nivå ingår representanter för Riksantikvarieämbetet och Svenska kyrkan.
22
De regionala samrådsgrupperna består av representanter för Svenska kyrkans regionala och lokala nivå, länsstyrelsen samt andra företrädare för kulturmiljösektorn på regional nivå.
Arbetet i dessa grupper handlar exempelvis om att belysa frågor om vård och underhåll eller användning av de kyrkliga kulturminnena utifrån olika aspekter: antikvariska, estetiska, pastorala, liturgiska, ekonomiska och funktionella. Samrådsgrupperna har inte några beslutsfunktioner och bör inte heller behandla enskilda ärenden. Tanken är i stället att de ska bidra till ökad kunskap om och förståelse för olika krav och behov och därmed skapa förutsättningar för att hitta samförståndslösningar. Det kan exempelvis vara aktuellt vid avvägningar mellan en önskan att å ena sidan förändra kyrkorummet utifrån församlingens och gudstjänstens behov och å andra sidan en strävan efter att bevara de kulturhistoriska värdena.
Hur fungerar samrådet?
De regionala samrådsgrupperna finns i samtliga stift och sammanträder vanligen två till fyra gånger per år. Svenska kyrkan framhåller att den regionala samverkan har utvecklats mot ökad samsyn om ersättningen och minskade skillnader mellan stift och länsstyrelser i föreslagna ersättningsnivåer. Svenska kyrkan framhåller att dessa minskade differenser mellan stift och länsstyrelser i föreslagna ersättningsnivåer är en god indikation på att samverkan på regional nivå utvecklats och nu, i sina huvuddrag, är välfungerande. Dock har samråden inte eliminerat skillnaderna i bedömningarna mellan olika regioner och för olika objekt och åtgärdsområden. Svenska kyrkan har därför förtydligat villkor och vägledning samt utvidgat sin uppföljning.
Den centrala samrådsgruppen utgör forumet på nationell nivå för kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan Svenska kyrkan och staten genom Riksantikvarieämbetet. Sammanträden har hållits regelbundet, tre till fyra gånger årligen sedan 2001. Den centrala samrådsgruppen ansvarar för den årliga nationella kulturarvskonferensen och är tillsammans med ett stift värd för konferensen. År 2013 hölls den trettonde konferensen i Karlstad stift, vilket innebär att varje stift varit värd en gång var. Nationella samråd mellan Svenska kyrkan och staten arrangeras också i form av en samrådsdag varje höst. Det är Svenska kyrkans nationella nivå som arrangerar dagen där stift, länsstyrelser, länsmuseer och representanter för Riksantikvarieämbetet möts.
Svenska kyrkan framhåller att samrådsgrupperna, den kyrkliga kulturarvskonferensen och de årliga samråden nu är etablerade samverkansformer som fyller syftet i avtalet med staten. Det finns här en god potential att utveckla samarbetet och samverkan för att bland annat uppnå en gemensam syn på det kyrkliga kulturarvets framtid.
Slutsatser
Nära samarbete mellan Svenska kyrkan och de statliga myndigheterna inom kulturmiljöområdet är en förutsättning för ett långsiktigt hållbart bevarande av det kyrkliga kulturarvet. Regeringens bedömning är att det samarbete som etablerats mellan Svenska kyrkan och myndigheterna på kulturmiljöområdet har utvecklats positivt. Samrådsgrupperna är en
Skr. 2013/14:152
23
Skr. 2013/14:152 lämplig form för att hantera komplexa frågor som rör de kyrkliga kulturminnena. Det är av stor vikt att både Svenska kyrkans och de kulturmiljövårdande myndigheternas perspektiv och kunskaper tas till vara och att en dialog upprätthålls som främjar gemensamma synsätt. Det är också väsentligt att det finns en nära koppling mellan arbetet på nationell och regional nivå.
För att nationella, regionala och lokala perspektiv i högre utsträckning ska kunna mötas och berika varandra anser regeringen att interaktionen mellan de nationella och regionala samrådsgrupperna bör öka.
9 Framtidsfrågor
Regeringens bedömning: Staten bör även fortsättningsvis, tillsammans med Svenska kyrkan, ta ett ansvar för att det kyrkliga kulturarvet bevaras, används och utvecklas. Villkoren för den kyrkoantikvariska ersättningen bör präglas av långsiktighet och förutsägbarhet.
Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med förslag till den kyrkoantikvariska ersättningens långsiktiga nivå i budgetpropositionen för 2015.
Inför nästa kontrollstation 2019 bör en fördjupad utvärdering göras av den kyrkoantikvariska ersättningens användning och effekter.
Skälen för regeringens bedömning: Under den tid som gått sedan den förra kontrollstationen 2009 har den statliga kulturpolitiken genomgått en omfattande utveckling. Riksdagen har beslutat om nya kulturpolitiska mål (prop. 2009/10:03, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145) och nya nationella mål för kulturmiljöarbetet (prop. 2012/13:96, bet. 2012/13:KrU9, rskr. 2012/13:273).
Enligt de nya målen för kulturmiljöarbetet ska det statliga kulturmiljöarbetet främja
•ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas,
•människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön,
•ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser, och
•en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kultur-
miljön tas till vara i samhällsutvecklingen.
Svenska kyrkans rapport innehåller en omvärldsanalys som visar på en utveckling där Svenska kyrkan i takt med samhället kommer att genomgå stora förändringar. En tydlig trend är att yngre generationer bygger svagare relationer till kyrkan, vilket märks t.ex. i ett minskat intresse för konfirmation och i förlängningen för dop. Svenska kyrkan befarar att detta kommer att ge fullt genomslag om några år, då de aktuella åldersgrupperna blir betydligt mindre än i dag med färre medlemmar som följd. Förutom generationsväxlingarna påverkas utvecklingen av ökande
regionala skillnader, migration, urbanisering, förändrade vanor och
24
värderingar samt geografiska skillnader i kyrklig sed. Medlemsskaran blir därmed alltmer differentierad med olika ingångar till det kyrkliga. Svenska kyrkan framhåller att det enligt undersökningar dock finns ett stort allmänt intresse för det kyrkliga kulturarvet och en väsentlig del av Svenska kyrkans medlemmar har kyrkorna och kulturarvet som bärande argument för medlemskap. Kulturarvet har därmed potential att i ökad utsträckning ses som en resurs för både samhälle och kyrka.
Svenska kyrkan menar att de ekonomiska förutsättningarna för församlingar och samfälligheter sammantaget successivt har försämrats efter relationsändringen samtidigt som kulturarvet till sin omfattning är oförändrat. Genom samhällsutvecklingen fördjupas de regionala skillnaderna i landet. Detta innebär ett ökande ansvar per medlem för kulturarv och ekonomi. För att klara förvaltningen när omvärlden förändras arbetar Svenska kyrkan kontinuerligt och aktivt med att anpassa sitt eget ekonomiska utjämningssystem och sin organisation till dessa förutsättningar.
I sin rapport lyfter Svenska kyrkan fram många väsentliga perspektiv på kulturarvet. Kyrkan menar bl.a. att delaktighet i kulturarvet kan beskrivas i termer av medborgarskap, rättigheter och demokrati. Alla som bor i Sverige har rätt till den historia som tidigare generationer har skapat. Också för dem som anlänt till Sverige nyligen är tillgång till kyrkans kulturarv en rättighet. Här är det viktigt att minnas att många som kommer till Sverige redan känner sig hemma i kyrkans rum. Kristna över hela världen delar bilder, symboler och berättelser. På så vis menar Svenska kyrkan att man kan säga att kyrkans kännetecken – världsvid och universell – ger särskilda förutsättningar för gemenskap och integration i Sverige. Även människor med annan tro och religiös tradition söker sig gärna till kyrkans miljöer.
Svenska kyrkan redovisar också ett antal argument för att se det kyrkliga kulturarvet som samhällsresurs. Kyrkan framhåller bland annat att det kyrkliga kulturarvet och dess värden enligt flera undersökningar uppskattas av en stor majoritet av befolkningen. Med sin bredd, mångfald, nationella spridning och långa historia angår det alla människor. De kyrkliga kulturminnena kan utgöra resurser för lokal och regional utveckling, som kulturella och sociala centra och för upplevelsenäringar, lokalt föreningsliv och företagande. Svenska kyrkan menar att de kyrkliga rummen också kan uppfylla de flesta behov för konserter, teater, dans, konstutställningar och andra kulturevenemang. Svenska kyrkan framhåller också att de kyrkliga kulturminnena är platser för sammanhållning, identitet och trygghet i bygder, där det inte finns några andra offentliga rum att tillgå och att de samtidigt är pedagogiska resurser för skolor och andra utbildningsinstitutioner.
Slutsatser
Det kyrkliga kulturarvet är en mångsidig resurs i samhällsutvecklingen och en angelägenhet för alla. Den kyrkoantikvariska ersättningen är därför en viktig och central del av kulturpolitiken. De kulturpolitiska målen och de nationella målen för kulturmiljöarbetet bör kunna inspirera till fortsatt utveckling av arbetet med det kyrkliga kulturarvet.
Pågående samhällsförändringar kan innebära utmaningar för vården och bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Det pågår demografiska
Skr. 2013/14:152
25
Skr. 2013/14:152 förändringar i landet som kan medföra att vissa församlingar får svårare att sköta kyrkobyggnader på önskvärt sätt. Också i framtiden kommer det att krävas att Svenska kyrkan via utjämningssystem gör det möjligt för dessa enheter att ta del av den kyrkoantikvariska ersättningen, bevara kulturarvet och hålla det tillgängligt. Det är också nödvändigt att, i bred samverkan, fortsätta arbetet med att utveckla och tillgängliggöra kunskapen om det kyrkliga kulturarvet. Nya former för kunskapsuppbyggnad och kompetensutveckling bör prövas för att svara upp mot nya frågeställningar och nya samhällsutmaningar.
Den syn på kulturarvet som Svenska kyrkan ger uttryck för i sin rapport utgör en god grund för det framtida arbetet. Systemet med den kyrkoantikvariska ersättningen är i sig ett uttryck för att det kyrkliga kulturarvet är av betydelse för var och en och att hela samhället har ett ansvar för att de kyrkliga kulturminnena bevaras och vårdas. Regeringen anser att staten även fortsättningsvis, tillsammans med Svenska kyrkan, bör ta ett ansvar för att det kyrkliga kulturarvet bevaras, används och utvecklas.
Villkoren för den kyrkoantikvariska ersättningen bör även fortsättningsvis präglas av långsiktighet och förutsägbarhet.
Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med förslag till den kyrkoantikvariska ersättningens långsiktiga nivå i budgetpropositionen för 2015.
Genom de rapporter som Svenska kyrkan och Riksantikvarieämbetet tagit fram inför kontrollstationen 2014 kan en god bild tecknas av de senaste årens utveckling. Inför kontrollstationen 2009 kompletterades Svenska kyrkans och Riksantikvarieämbetes rapporter av en granskning som genomfördes av Riksrevisionen. Ett sådant inslag av oberoende granskning och analys utgör ett värdefullt komplement. Regeringen avser därför att, inför kontrollstationen 2019, initiera en fördjupad utvärdering av den kyrkoantikvariska ersättningens användning och effekter.
26
Kulturdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 2014
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Erlandsson, Hägglund, Borg, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson,
Föredragande: statsrådet Adelsohn Liljeroth
Regeringen beslutar skrivelse 2013/14:152 Den kyrkoantikvariska ersättningen
Skr. 2013/14:152
27