Konstitutionsutskottets betänkande

2013/14:KU7

Vital kommunal demokrati

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 2013/14:5 Vital kommunal demokrati, två följdmotioner och en motion från allmänna motionstiden 2013.

I propositionen lämnas förslag till ändringar i kommunallagen (1991:900). Syftet med förslagen är att förbättra den kommunala demokratins funktionssätt. Förslagen innebär i huvudsak följande.

Bestämmelserna om kommunernas och landstingens befogenhet att lämna partistöd ändras. Det s.k. representationskravet – som innebär att partistöd endast får ges till partier som är representerade i fullmäktige – preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges att ett parti är representerat om det fått mandat i fullmäktige och vald ledamot är fastställd för mandatet enligt vallagen. Det ändamål för vilket partistöd får lämnas, nämligen att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin, anges uttryckligen i kommunallagen. Ett nytt krav för att få lämna partistöd införs som innebär att fullmäktige måste besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att stödet har använts för det nämnda ändamålet. Redovisningen ska ges in till fullmäktige och blir därigenom offentlig.

Det minsta tillåtna antalet fullmäktigeledamöter sänks från 31 till 21 ledamöter i kommuner med 8 000 eller färre röstberättigade invånare. I kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska antalet ledamöter i fullmäktige vara minst 31.

Mandatperioden för ledamöter och ersättare i fullmäktige inleds den 15 oktober i stället för den 1 november valåret.

Ledamöter får delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller landstinget bestämmer, under förutsättning att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor.

Vid fullmäktiges val till geografiska nämnder ska bestämmelserna om proportionella val inte tillämpas om två tredjedelar av de närvarande vid inrättandet av den geografiska nämnden har röstat för att nämndens ledamöter ska utses på annan grund än partipolitisk.

Det införs en möjlighet för fullmäktige att återkalla nämndpresidiernas uppdrag om det har skett en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 februari 2014.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

När det gäller frågan om att minska det minsta tillåtna antalet fullmäktigeledamöter i små kommuner påminner utskottet om att erfarenheterna från små kommuner visar att partierna har svårt att fylla sina listor och att fullmäktigeledamöterna hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner. Utskottet betonar att propositionens förslag innebär en möjlighet och inte en skyldighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet.

Utskottet betonar att syftet med förslaget att tillåta deltagande på distans är att förstärka demokratin genom att öka möjligheterna till deltagande. Deltagande på distans kan bara vara ett komplement till det värdefulla fysiska mötet vid ett sammanträde.

Utskottet vill framhålla att det vid sammanträden med deltagande på distans ställs särskilda krav, t.ex. vid omröstningar och vid behandling av sekretessbelagda uppgifter.

I betänkandet finns tre reservationer (SD, V).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 1 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del och avslår motion 2013/14:K2 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 1.

Reservation 1 (V)

2.	Beslutsfattande på distans
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 38 a §, 64 § sista stycket och 6 kap. 32 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del.

3.	Ändrad mandattid för fullmäktige efter val
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 5 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del.

4.	Kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 4 kap. 1 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del.

5.	Nämndpresidiernas uppdrag
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 6 kap. 15 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del och avslår motion 2013/14:K324 av Marie Nordén (S).

6.	Val till geografiska nämnder
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 46 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del.

7.	Det kommunala partistödet
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring av kommunallagen (19991:900) i de delar det avser 2 kap. 9–12 §§. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del och avslår motionerna 2013/14:K2 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2 och 2013/14:K3 av Björn Söder och Sven-Olof Sällström (båda SD).

Reservation 2 (SD)

Reservation 3 (V)

8.	Propositionen i övrigt
	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del.

Stockholm den 12 november 2013

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Helene Petersson i Stockaryd (S), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Cecilia Brinck (M), Lena Sommestad (S) och Sedat Dogru (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 20 maj 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:53) med uppdrag att utreda åtgärder för att utveckla det kommunala beslutsfattandet och stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt. Utredningen antog namnet Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04).

Utredningen överlämnade i maj 2012 betänkandet Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30). Betänkandet har remissbehandlats.

Regeringen beslutade i maj 2013 att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådet föreslog att bestämmelsen om redovisning av partistödets användning i 2 kap. 11 § första stycket kommunallagen (1991:900) skulle utformas så att bestämmelsens krav på redovisning avser hur stödet har använts och inte att det har använts för avsett ändamål. Regeringen har inte följt Lagrådets förslag i denna del.

Lagrådet har föreslagit en ändrad utformning av lagtexten i fråga om förslaget om undantag i vissa fall från bestämmelserna om proportionella val vid fullmäktiges val till geografiska nämnder. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag i denna del. Lagrådets förslag i övrigt har följts.

Två följdmotioner som har väckts med anledning av propositionen behandlas i betänkandet, liksom en motion från allmänna motionstiden 2013.

Propositionens och motionernas förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till ändringar i kommunallagen (1991:900). Förslagen innebär i huvudsak följande.

Bestämmelserna om kommunernas och landstingens befogenhet att lämna partistöd ändras. Det s.k. representationskravet preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges att ett parti är representerat om det fått mandat i fullmäktige och vald ledamot är fastställd för mandatet enligt vallagen. Det ändamål för vilket partistöd får lämnas, nämligen att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin, anges uttryckligen i kommunallagen. Ett nytt krav för att få lämna partistöd införs som innebär att fullmäktige måste besluta att mottagare av partistöd ska lämna en skriftlig redovisning som visar att stödet har använts för det nämnda ändamålet. Redovisningen ska ges in till fullmäktige och blir därigenom offentlig.

Det minsta tillåtna antalet fullmäktigeledamöter sänks från 31 till 21 ledamöter i kommuner med 8 000 eller färre röstberättigade invånare. I kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska antalet ledamöter i fullmäktige vara minst 31.

Mandatperioden för ledamöter och ersättare i fullmäktige inleds den 15 oktober i stället för den 1 november valåret.

Ledamöter får delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller landstinget bestämmer, under förutsättning att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor.

Vid fullmäktiges val till geografiska nämnder ska bestämmelserna om proportionella val inte tillämpas om två tredjedelar av de närvarande vid inrättandet av den geografiska nämnden har röstat för att nämndens ledamöter ska utses på annan grund än partipolitisk.

Det införs en möjlighet för fullmäktige att återkalla nämndpresidiernas uppdrag om det har skett en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 februari 2014.

Vidare redovisar regeringen i propositionen sin bedömning i några frågor utan att lämna några förslag till riksdagsbeslut.

Utskottets överväganden

Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet

Utskottets förslag i korthet

Antalet fullmäktigeledamöter ska bestämmas till minst 21 i kommuner med 8 000 röstberättigade invånare eller därunder, 31 i kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare samt 41 i kommuner med över 16 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare. Därmed bifaller riksdagen regeringens förslag. En motion om avslag på regeringens förslag avslås.

Jämför reservation 1 (V).

Propositionen

Minskat antal fullmäktigeledamöter i de minsta kommunerna

Av 5 kap. 1 § kommunallagen framgår att det är fullmäktige i respektive kommun och landsting som bestämmer antalet fullmäktigeledamöter. Antalet ledamöter måste dock bestämmas till ett udda tal och till minst följande antal enligt gällande bestämmelser.

·.    31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder och i landsting med 140 000 röstberättigade invånare eller därunder

·.    41 i kommuner med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare

·.    51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare och i landsting med över 140 000 till och med 200 000 röstberättigade invånare

·.    61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare

·.    71 i landsting med över 200 000 röstberättigade invånare.

I Stockholms kommun och i landsting med över 300 000 röstberättigade invånare ska dock antalet ledamöter bestämmas till minst 101.

Regeringen anser att det föreligger ett behov av att möjliggöra en minskning av fullmäktige i de minsta kommunerna. En minskning av fullmäktige följer också det grundläggande förhållningssätt som kommer till uttryck i kommunallagen, nämligen att ge kommuner och landsting ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst. Det stämmer också väl med de uttalanden som gjorts i samband med de förändringar av fullmäktiges storlek som gjorts sedan 1953 års kommunallag, nämligen att kommuner och landsting själva i möjligaste mån ska få bestämma antalet fullmäktigeledamöter. Antalet ledamöter i fullmäktige bör dock vara så stort att det kan återspegla opinionen bland väljarna och garantera en bred medborgerlig förankring.

Regeringen instämmer i övervägandena i betänkandet Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30) om att det måste göras en bedömning av konsekvenserna av en minskning och vad som kan anses vara en skälig minskning av fullmäktige. Utgångspunkter för en sådan bedömning bör vara dels hur hög tröskeln blir för att ett parti ska kunna bli representerat i fullmäktige, dels att antalet fullmäktigeledamöter ska kunna tillgodose en god representativitet.

Systemet med latituder som anger det minsta antal ledamöter som måste utses vid angivna antal röstberättigade invånare bör inte ändras, anför regeringen, eftersom det systemet innebär att opinionen bland väljarna i förhållande till folkmängden kan återspeglas. När det gäller antalet ledamöter konstaterar regeringen att även med en halvering av antalet förtroendevalda i de minsta kommunerna skulle det fortfarande gå tre gånger så många invånare per förtroendevald i de största kommunerna jämfört med de minsta. Detta torde innebära att det även med en minskning av fullmäktige i de minsta kommunerna går att få en god representativitet i fullmäktige.

Regeringen framhåller att förslaget innebär en möjlighet och inte en skyldighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Mer än hälften av Sveriges 290 kommuner har valt att ha ett fullmäktige som är större än vad som är lägsta nivå för respektive latitud.

Vid 2010 års val var det 143 kommuner i Sverige som hade färre än 12 000 röstberättigade invånare. Det innebär att knappt hälften av Sveriges kommuner är skyldiga att ha samma storlek på sina fullmäktigeförsamlingar trots att skillnaderna är stora mellan dessa kommuner när det gäller både antalet invånare och geografisk storlek.

Genom att införa en ny latitud på minst 21 fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade kan 77 av landets kommuner sänka antalet ledamöter i fullmäktige från 31 till 21. Genom att utöka nästa latitud så att kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska ha minst 31 fullmäktigeledamöter kommer 29 av landets kommuner att kunna sänka från 41 till 31 ledamöter. Totalt innebär det att 106 av Sveriges 290 kommuner kan minska storleken på sina fullmäktigeförsamlingar, om de så önskar. Förändringen innebär att det att blir en jämnare fördelning av kommuner per latitud.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det bör införas en möjlighet att minska fullmäktige till 21 ledamöter för kommuner med 8 000 rösträttsberättigade invånare eller därunder och till 31 för kommuner med 16 000 invånare eller därunder.

Indelning i valkretsar

I 2 kap. 6 och 7 §§ vallagen (2005:837) finns bestämmelser om indelning av kommuner i valkretsar. Vid val till kommunfullmäktige är kommunen en enda valkrets, om inte kommunen har delats in i valkretsar. Om det finns fler än 24 000 invånare som har rösträtt i en kommun eller om det ska utses minst 51 fullmäktige för kommunen, ska kommunen delas in i två eller flera valkretsar. En kommun som har färre än 6 000 personer som har rösträtt får delas in i två eller flera valkretsar om det finns synnerliga skäl. En valkrets ska utformas så att den får minst 15 kommunfullmäktige, och antalet fullmäktige för hela kommunen ska fördelas så jämnt som möjligt mellan valkretsarna. Ett beslut om att dela in kommunen i valkretsar ska fattas av kommunfullmäktige senast den 31 oktober året före det valår då den nya indelningen ska gälla för första gången.

I januari 2013 överlämnade 2011 års vallagskommitté betänkandet Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater (SOU 2012:94). I betänkandet behandlas bl.a. frågor som rör fördelningen av mandat i allmänna val och valkretsindelning. När det gäller fördelningen av mandat vid val till kommunfullmäktige föreslår kommittén att det nuvarande valsystemet med enbart fasta valkretsmandat ersätts med ett kommunproportionellt system av samma typ som i landstingsval med nio tiondedelar fasta valkretsmandat och en tiondedel utjämningsmandat. För att uppnå bättre proportionalitet vid fördelningen av mandat föreslås även att den s.k. jämkade uddatalsmetoden som används vid fördelningen justeras på så sätt att första divisorn ändras från 1,4 till 1,2. Justeringen av den jämkade uddatalsmetoden innebär även att den s.k. faktiska spärren sänks, som främst är beroende av partiernas jämförelsetal och av hur många mandat som fördelas. För att garantera ett kommunproportionellt valresultat kompletteras valsystemet också med en möjlighet att återföra fasta valkretsmandat. Kommittén föreslår även att en småpartispärr införs och att den bestäms till 3 procent i valkretsindelade kommuner och 2 procent i övriga kommuner. Förslaget föranleder ändringar i 14 kap. 6 och 8 §§ vallagen.

När det gäller valkretsar föreslår 2011 års vallagskommitté att kommunerna ges ökad frihet förutsatt att valsystemet vid valen till kommunfullmäktige, enligt kommitténs förslag, utformas på motsvarande sätt som vid landstingsvalen. Som huvudregel föreslås att varje kommun, som i dag, ska vara en enda valkrets. Skyldigheten att i vissa fall dela in en kommun i valkretsar tas bort. En kommun som har fler än 36 000 röstberättigade invånare får delas in i valkretsar. Har en kommun 36 000 eller färre röstberättigade invånare får den dock delas in i valkretsar bara om det finns särskilda skäl för det. Enligt kommitténs förslag bör valkretsindelningen utformas så att varje valkrets beräknas få minst 13 fasta valkretsmandat. Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 12 § vallagen.

Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Fullmäktigepresidiets roll

Regeringen påminner i propositionen om att det i flera sammanhang har förts fram önskemål om att stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ. Önskemål som framförts är att fullmäktiges uppdrag som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare tydliggörs och att fullmäktige ges en mer aktiv roll i beredningsprocessen. Regeringen anser att problembeskrivningen av fullmäktiges roll i första hand beror på valda arbetssätt och metoder, eftersom kommunallagen ger fullmäktige stor flexibilitet att besluta om formerna för den politiska organisationen (3 kap. 9 § kommunallagen, KL). Fullmäktige kan redan i dag vara en aktiv part i styrning och som uppdragsgivare. Det finns stora möjligheter att stärka fullmäktiges ställning inom ramen för gällande lagstiftning. För att kunna vara en aktiv part i det kommunala beslutsfattandet och driva ett sådant arbete kan det dock finnas behov av att förtydliga vem som ska ha till uppgift att leda detta arbete.

Av gällande lydelse av 5 kap. 6 § KL framgår att fullmäktige bland sina ledamöter väljer en ordförande och en eller flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Fullmäktiges ordförande har det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete. En vice ordförande får endast inträda som ordförande då den ordinarie ordföranden inte kan närvara.

Som ett led i att vitalisera fullmäktige finns det enligt regeringen behov av att kunna ge fullmäktiges presidium en mer aktiv roll när det gäller t.ex. planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen. Regeringen anser därför att det bör framgå av 5 kap. 6 § KL att fullmäktiges ordförande tillsammans med vice ordföranden utgör fullmäktiges presidium. Presidiet blir då, till skillnad från i dag, ett kommunalrättsligt organ och kan i sin egenskap av presidium ges särskilda uppgifter.

Vilka arbetsuppgifter som ska tilldelas presidiet bör fastställas i respektive kommuns arbetsordning, eftersom det finns stora variationer i de olika kommunernas och landstingens sätt att organisera sig och sitt arbete. Presidiets roll kan komma att variera i de olika kommunerna och landstingen.

Motionen

I följdmotion 2013/14:K2 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 1 avstyrks förslaget om att minska antalet fullmäktigeledamöter. Motionärernas utgångspunkt är att det behövs åtgärder som stärker representationen och proportionaliteten i fullmäktige. Det är viktigt att fullmäktiges sammansättning speglar opinionen för att garantera en bred folklig förankring. Det måste även vara möjligt för mindre partier att få ett mandat i fullmäktige.

Regeringens förslag bidrar enligt motionen till en pågående negativ utveckling där antalet förtroendeuppdrag minskar radikalt och den politiska makten därmed koncentreras till allt färre personer. En ytterligare minskning av fullmäktiges storlek riskerar, förutom en försämrad politisk representation av väljarna, att späda på denna utveckling och endast erbjuda en tillfällig lösning på de lokala partiorganisationernas rekryteringsproblem.

I motionen påminns om att 2011 års vallagskommitté i sitt delbetänkande SOU 2012:94 föreslog att första divisorn vid tillämpningen av den jämkade uddatalsmetoden ska ändras från 1,4 till 1,2 för att minska risken för avvikelser från ett proportionellt valresultat. En sådan justering skulle innebära att den faktiska spärren sänks till 2 procent i icke valkretsindelade kommuner, beräknat på nuvarande minsta antal mandat, dvs. 31 st. Detta ansåg utredningen vara en rimlig nivå som leder till högst proportionalitet avseende fullmäktiges sammansättning sett till valresultat.

Ett minskat antal mandat, som nu föreslås av regeringen, innebär att spärren höjs och effekten som vallagskommittén eftersträvade försvinner. Som anges i propositionen skulle spärrnivån för att troligen få ett mandat bli ca 2,8 procent i ett fullmäktige med 21 mandat om första divisorn är 1,2. Det är en alldeles för hög spärrnivå enligt motionen.

I motionen föreslås således att riksdagen avslår regeringens förslag om ett minskat antal fullmäktigeledamöter i de minsta kommunerna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill påminna om att Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt i sitt betänkande Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30 s. 58) anför att erfarenheterna från små kommuner visar att partierna har svårt att fylla sina listor och att fullmäktigeledamöterna hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner.

Det ska vidare betonas att propositionens förslag innebär en möjlighet och inte en skyldighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Som påpekas i betänkandet Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30 s. 60) behöver inte ett mindre fullmäktige betyda att antalet förtroendevalda måste minska eftersom antalet ledamöter i nämnderna inte behöver minska.

Som framgår av propositionen var det vid 2010 års val 143 kommuner i Sverige som hade färre än 12 000 röstberättigade invånare. Det innebär att knappt hälften av Sveriges kommuner är skyldiga att ha samma storlek på sina fullmäktigeförsamlingar trots att skillnaderna är stora mellan dessa kommuner vad gäller både antalet invånare och geografisk storlek.

I propositionsförteckningen från den 17 september 2013 är, konstaterar utskottet, en proposition om proportionalitet i val aviserad till december 2013. I den aviserade propositionen förväntas förslagen i SOU 2012:94 Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater komma att behandlas. Som redovisats ovan behandlas bl.a. frågor som rör fördelningen av mandat i allmänna val och valkretsindelning i SOU 2012:94. I SOU 2012:94 föreslås att lagändringarna i aktuella delar ska tillämpas från valet 2018.

Det finns dock inte skäl att avvika från förslaget i den nu aktuella propositionen. Således bör de föreslagna ändringarna kunna tillämpas i samband med valet 2014. Det är upp till varje aktuell kommun att avgöra om de vill ändra antalet ledamöter i fullmäktige redan 2014, vid senare val eller inte alls.

Utskottet konstaterar att en mycket stor majoritet av remissinstanserna, bland dem ett antal mindre kommuner, är positiva till eller inte har några invändningar mot förslaget i Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30), vilket regeringen nu lägger fram för riksdagen.

Därmed tillstyrks propositionens förslag i denna del och motionen avstyrks.

Beslutsfattande på distans

Utskottets förslag i korthet

Ledamöter ska få delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller landstinget bestämmer, under förutsättning att det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Ledamöter som deltar på distans ska anses närvarande.

Utskottet betonar att syftet med förslaget är att förstärka demokratin genom att öka möjligheterna till deltagande. Deltagande på distans kan bara vara ett komplement till det värdefulla fysiska mötet vid ett sammanträde.

Utskottet vill framhålla att det vid sammanträden med deltagande på distans ställs särskilda krav, t.ex. vid omröstningar och vid behandling av sekretessbelagda uppgifter.

Därmed bifaller riksdagen regeringens förslag.

Propositionen

Regeringen påminner om att det i flera undersökningar har konstaterats att det blir svårare att rekrytera till förtroendeuppdrag samtidigt som allt fler hoppar av sina kommunala förtroendeuppdrag. Avhoppen är flest bland unga förtroendevalda. Detta är samma grupp som i störst utsträckning använder den modernaste tekniken vad gäller ljud- och bildöverföring. I ett sammanhang där det stora flertalet är oavlönade fritidspolitiker, allt fler personer pendlar eller periodvis befinner sig på annan ort än bostadsorten och ett ökande antal hoppar av sina förtroendeuppdrag finns det skäl att se på hur dessa människors deltagande i den kommunala politiken skulle kunna underlättas.

Möjligen skulle det kunna förenkla att kombinera förtroendeuppdrag med annan sysselsättning om det gavs möjlighet att närvara genom ljud- och bildöverföring vid vissa sammanträden. Regeringens bedömning är att möjligheten att delta på distans kan ha en viss positiv effekt, men att det naturligtvis även krävs andra åtgärder.

Det finns flera skäl som talar för att införa möjligheten att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation. Den nuvarande regleringen innebär inte något hinder för att ledamöter och ersättare som befinner sig på en annan plats tillåts yttra sig eller lyssna till det som sägs vid ett sammanträde. Däremot är det inte förenligt med de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen att låta en ledamot delta i beslutsfattandet i fullmäktige eller en nämnd annat än vid fysisk närvaro i sammanträdeslokalen.

Regeringen anför att det fysiska mötet är viktigt. Deltagande på distans bör i första hand betraktas som ett komplement som ger möjlighet till ett deltagande i beslutsfattandet som annars inte hade kommit till stånd alls.

Varje kommun och landsting bör själv få avgöra i vilken utsträckning som beslutsfattande på distans ska vara tillåtet inom kommunen eller landstinget. Det är exempelvis möjligt att tillåta distansdeltagande i nämnderna men kräva fysisk närvaro i fullmäktige.

Det bör inte anges i lagstiftningen vilka tekniska lösningar som ska användas vid distansdeltagande. Det är tillräckligt att i kommunallagen slå fast några grundläggande krav. Ett av dessa krav bör vara att deltagare som inte befinner sig i samma lokal är anslutna till varandra med både bild och ljud.

Ytterligare ett krav som bör slås fast i lagstiftningen är att den distansdeltagande ges möjlighet att delta på samma villkor som dem som är fysiskt närvarande i sammanträdeslokalen.

Fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Däremot ska en nämnds sammanträden som huvudregel hållas inom stängda dörrar.

Många av de uppgifter som behandlas inom stängda dörrar omfattas av sekretess. Det innebär att de som deltar i sammanträdet inte får röja uppgifterna, vare sig muntligen, genom att lämna ut handlingar eller på något annat sätt. Lagstiftningen gör inte någon skillnad mellan dem som är närvarande i sammanträdeslokalen och den som deltar på distans.

Att sekretessen kan upprätthållas i praktiken är en viktig aspekt att ta hänsyn till vid utformningen av kommunens eller landstingets regler för distansdeltagande och vid val av teknisk lösning för överföringen mellan sammanträdeslokalen och den plats där den distansdeltagande befinner sig.

Enligt propositionen ska den kommun eller det landsting som inför möjligheten att delta på distans utforma föreskrifter och vidta andra åtgärder för att åstadkomma en rimlig säkerhet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan i likhet med Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30 Vital kommunal demokrati s. 103 f.) konstatera att den tekniska utvecklingen har varit mycket snabb och har inneburit att direkt ljud- och bildöverföring i dagsläget får anses vara allmänt tillgänglig teknik. Det har också blivit svårare att rekrytera till förtroendeuppdrag samtidigt som allt fler hoppar av sina kommunala förtroendeuppdrag. Samtidigt ökar rörligheten i samhället. Fler personer pendlar långa sträckor eller arbetar på annan ort än bostadsorten.

I betänkandet Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30 s. 106) hänvisas till en rapport som redovisar att det många gånger är privata skäl som ligger bakom avhopp. Enligt rapporten skulle en möjlig lösning för att underlätta för de förtroendevalda att få det politiska engagemanget och de privata förhållandena att gå ihop kunna vara att använda ny teknik i högre utsträckning. Det kan även konstateras att det finns andra grupper, t.ex. småbarnsföräldrar, personer med funktionsnedsättning och personer i glesbygd, som kan ha fysiska eller tidsmässiga svårigheter att ta sig till en sammanträdesplats. Dessa grupper har också en relativt låg representativitet bland de förtroendevalda. Det finns en möjlighet att personer i dessa grupper skulle kunna delta i högre utsträckning om en del av deltagandet kunde ske på distans. Sammantaget konstaterar Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt att det finns flera olika skäl som talar för att det skulle vara värdefullt att införa möjligheten att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation.

Som Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt anför bör det fysiska sammanträdet även fortsättningsvis vara utgångspunkten för det kommunala beslutsfattandet. Det fysiska mötet är en viktig del i det kommunala beslutsfattandet och ger möjligheter att även utanför sammanträdestillfällena ta kontakt och utbyta åsikter.

Mot bakgrund av vad som beskrivits ovan finns det dock, som kommittén påpekar, flera skäl som talar för att det fysiska mötet bör kompletteras med möjligheten att delta virtuellt.

Utskottet vill betona att syftet med förslaget är att förstärka demokratin genom att öka möjligheterna till deltagande. Deltagande på distans kan bara vara ett komplement till det värdefulla fysiska mötet vid ett sammanträde.

Intresset och de tekniska förutsättningarna för detta kan variera mellan olika kommuner och landsting. Det bör därför vara fullmäktige som har rätt att bestämma om det ska vara möjligt att närvara på distans och i så fall vid vilka tillfällen och på vilket sätt.

En särskild fråga är genomförandet av omröstningar. När det gäller öppna omröstningar genomförs de ofta genom att de beslutande ropas upp en efter en och därvid avger sin röst. Ett sådant förfarande förutsätter ingen annan teknisk lösning än den tänkta bild- och ljudöverföringen.

Slutna omröstningar ställer andra krav. Den tekniska lösning som används måste säkerställa att valhemligheten bevaras, att alla de beslutandes röster kommer med i rösträkningen och att alla ges möjlighet till insyn i förfarandet så att omröstningen inte kan manipuleras. Om inte alla dessa krav kan tillgodoses får distansdeltagande inte ske vid sammanträden då sluten omröstning kan komma att tillämpas, dvs. då ärenden som gäller val eller anställning av personal ska avgöras.

Utskottet vill vidare ta upp frågor om sammanträden inom stängda dörrar, sekretess och behandling av personuppgifter.

Fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Däremot ska en nämnds sammanträden som huvudregel hållas inom stängda dörrar.

Många av de uppgifter som behandlas inom stängda dörrar omfattas av sekretess. Det innebär att de som deltar i sammanträdet inte får röja uppgifterna, vare sig muntligen, genom att lämna ut handlingar eller på något annat sätt. I regeringens förslag till lagstiftning görs inte någon skillnad mellan dem som är närvarande i sammanträdeslokalen och den som deltar på distans.

Att sekretessen kan upprätthållas i praktiken är en viktig aspekt att ta hänsyn till vid utformningen av kommunens eller landstingets regler för distansdeltagande och vid val av teknisk lösning för överföringen mellan sammanträdeslokalen och den plats där den distansdeltagande befinner sig.

Enligt propositionen ska den kommun eller det landsting som inför möjligheten att delta på distans utforma föreskrifter och vidta andra åtgärder för att åstadkomma en rimlig säkerhet. Det kan t.ex. innebära att särskilda lokaler används för deltagande på distans i vissa fall. Utbildning i informationssäkerhet för distansdeltagare och för dem som ska leda möten med distansdeltagare kan vara en annan åtgärd för att höja säkerheten.

Vid sammanträdestillfället är det, som anförs i propositionen, i första hand ordföranden som har ansvar för att sammanträdet genomförs på ett sådant sätt att utomstående inte ska kunna ta del av det som sägs och de uppgifter i övrigt som behandlas. Varje ledamot har även ett eget ansvar för att sekretessbelagda uppgifter inte röjs. Exempelvis måste sammanträdeshandlingarna hanteras på ett omdömesfullt sätt. På liknande sätt har den som deltar på distans ett eget ansvar för att ingen annan ska kunna ta del av bild och ljud hos personen i fråga. Ordföranden bör genom information och frågor till distansdeltagaren försäkra sig om att det inte sker.

Om någon deltar i ett sammanträde genom att bild och ljud överförs elektroniskt, och överföringen innefattar personuppgifter, utgör det en sådan automatiserad behandling av personuppgifter att personuppgiftslagen (1998:204) är tillämplig. De personuppgifter som främst är av intresse i det här sammanhanget är de som förekommer i ärendena vid sammanträdet. Personuppgiftslagens bestämmelser innebär bl.a. att den personuppgiftsansvarige, dvs. nämnden, ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av bl.a. de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgifterna och hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är (31 § personuppgiftslagen).

Datainspektionen har gett ut allmänna råd om säkerhet för personuppgifter. I dessa betonas lämpligheten i att göra en risk- och sårbarhetsanalys för att klarlägga vilken säkerhetsnivå som ska gälla för skyddet av uppgifter. Det sägs också att personuppgifter som överförs via nät beroende på känsligheten hos uppgifterna bör skyddas, t.ex. genom kryptering.

Dessa synpunkter gör sig även gällande beträffande andra uppgifter än personuppgifter i den mån uppgifterna omfattas av sekretess. Kan överföringen av personuppgifter inte ske eller sekretessen inte upprätthållas med rimlig säkerhet i förhållande till karaktären hos de uppgifter som förekommer i ett visst ärende eller en viss typ av ärenden, bör deltagande på distans inte medges vid sammanträden då sådana ärenden behandlas.

Som utskottet redan framhållit är syftet med förslaget att förstärka demokratin genom att öka möjligheterna till deltagande. Deltagande på distans kan bara vara ett komplement till det värdefulla fysiska mötet vid ett sammanträde. Den föreslagna lagstiftningen gör inte skillnad på vid vilka slags sammanträden som deltagande på distans ska vara möjligt. I praktiken torde dock sammanträden med frågor som saknar sekretessbelagda uppgifter vara den typ av sammanträde där frågan om deltagande på distans främst aktualiseras.

Utskottet vill också framhålla att förslaget innebär en möjlighet att tillåta deltagande på distans, inte en skyldighet. Det är således frivilligt för kommunerna att tillåta deltagande på distans. Skälen för att tillåta deltagande på distans kommer att variera mellan kommunerna.

För att kunna genomföra sammanträden med deltagande på distans är det den kommun eller det landsting som beslutat om möjligheten som ansvarar för att de tekniska förbindelser som behövs finns tillgängliga. Vid sammanträden dit även allmänheten har tillträde är kommunen eller landstinget skyldigt att se till att även allmänheten kan se och höra den eller de personer som deltar på distans.

Som framgått av vad utskottet har anfört ovan ställs det särskilda krav vid sammanträden med deltagande på distans, t.ex. vid omröstningar och vid behandling av sekretessbelagda uppgifter.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

Ändrad mandattid för fullmäktige efter val

Utskottets förslag i korthet

Mandattiden för ledamöter och ersättare i fullmäktige ska räknas från och med den 15 oktober valåret. Därmed bifaller riksdagen regeringens förslag.

Propositionen

Enligt gällande bestämmelser ska ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige väljas för fyra år räknat från och med den 1 november valåret (5 kap. 5 § kommunallagen, KL). I Stockholms kommun räknas mandattiden från och med den 15 oktober valåret. Enligt huvudregeln inleder nämnder och styrelser den nya mandatperioden den 1 januari året efter de kommunala valen (6 kap. 12 § KL). Ledamöter och ersättare i styrelsen väljs för fyra år räknat från och med detta datum. Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid ska räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val till styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall ska nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde (6 kap. 12 § KL). Mandattiderna för andra nämnder än styrelsen bestäms av fullmäktige (6 kap. 13 § KL).

Reglerna om fullmäktiges tillträde är tvingande och ger inte utrymme för alternativa modeller. Det innebär enligt gällande lagstiftning att valresultatet kan få ett genomslag i fullmäktige tidigast den 1 november i landets samtliga kommuner och landsting (undantaget Stockholms kommun). Valresultatets genomslag i styrelse och nämnder är beroende av fullmäktiges beslut i den enskilda kommunen. En kommun eller ett landsting kan besluta att valresultatet ska få fullt genomslag i de kommunala organen så snart det är möjligt efter den 1 november valåret.

Regeringen anser att betydelsen av att valresultatet får ett tydligt och snabbt genomslag ökat i takt med att kommunalpolitiken alltmer har kommit att präglas av partipolitik. Ur en demokratisk synvinkel är det av stor betydelse att valresultatet slår igenom så snabbt som det är praktiskt möjligt. Det är betydelsefullt att majoriteten i nyvalda fullmäktige ges möjlighet att påbörja genomförandet av eventuella politiska förändringar så snart det är möjligt efter valet. Ett snabbt genomslag för valresultatet utgör dessutom en signal till väljarna om att deras röster har fått ett omedelbart genomslag i den praktiska politiken. Fördelarna med ett snabbare genomslag måste dock vägas mot de negativa effekter som kan tänkas uppkomma till följd av en sådan reglering.

Av propositionen framgår att röstsammanräkningen avslutas drygt en vecka tidigare än vad som var fallet 1975. Vidare är valdagen sedan den 1 januari 2011 tidigarelagd en vecka.

Vid en samlad bedömning av för- och nackdelar och det starka intresse som finns för att valresultatet ska få ett tidigt genomslag överväger enligt regeringen fördelarna med att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod. Det måste dock ske en avvägning av hur tidigt fullmäktiges mandatperiod rimligen kan inledas. Tillträdesdatum kan, på grund av den snabbare röstsammanräkningen och den tidigarelagda valdagen, sättas till samma tidpunkt som i dag gäller för Stockholms kommun, dvs. den 15 oktober valåret. Förändringen innebär att mandatperioden för de ledamöter som valdes in genom 2010 års val förkortas från den 30 oktober till den 14 oktober 2014.

Mandattiden för ledamöter och ersättare i fullmäktige föreslås således räknas från och med den 15 oktober valåret.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

Kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd

Utskottets förslag i korthet

Det ska framgå av kommunallagen att en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd eller oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige bestämmer. Därmed bifaller riksdagen regeringens förslag.

Propositionen

Av 4 kap. 12 § kommunallagen (KL) framgår indirekt att det kan finnas förtroendevalda som särskiljer sig genom att de fullgör uppdragen på heltid eller betydande del av heltid. Enligt 4 kap. 14 § gäller att fullmäktige får besluta om arvode till förtroendevalda. Detta arvode skiljer sig från den obligatoriska ersättning till förtroendevalda för bl.a. förlorad arbetsinkomst som utgår enligt 4 kap. 12 § KL.

Det svenska kommunalrådsinstitutet har vuxit fram under en lång tidsperiod utan någon reglering i KL. Kommunernas frihet att lokalt bestämma kommunalrådens ställning och roll i organisationen har inneburit att det finns olika varianter på utformningen av kommunalrådsinstitutet i svenska kommuner och landsting. Det flexibla kommunalrådsinstitutet förefaller fungera väl.

En ingående reglering av kommunalrådens befogenheter, ansvar och rättsliga ställning i övrigt skulle, enligt regeringens mening, innebära att det skapas en ny funktion med en enhetlig reglering för samtliga kommuner och landsting. Det finns inte skäl att ändra den flexibla ordning som gäller i dag avseende kommunalrådens ställning och roll i organisationen.

Regeringen anser emellertid att det finns behov av att benämningarna kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd nämns uttryckligen i kommunallagens bestämmelser om de förtroendevalda. Syftet är att förtydliga att dessa är förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på hel- eller deltid.

Behovet av att införa en reglering kan anses härröra från kommunmedlemmarna. Även om flertalet kommunmedlemmar sannolikt känner till att kommunalråd finns torde många sakna en korrekt bild av vad ett kommunalråd är och vilken ställning kommunalråden har i den kommunala organisationen. Det får anses otillfredsställande att detta inte går att utläsa ur KL. Den reglering som för närvarande framstår som lämplig är en reglering av att kommunalråd är hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda. Utöver begreppet kommunalråd bör även de vanligt förekommande begreppen landstingsråd och oppositionsråd nämnas uttryckligen i lagtexten.

Regeringen föreslår att det ska framgå av bestämmelsen att förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråd eller annan benämning som fullmäktige bestämmer. En sådan benämning kan t.ex. vara kommunråd. Den föreslagna bestämmelsen avser inte att ge någon legal definition av kommunalrådsinstitutet utan syftar till att föra in de aktuella begreppen i KL och anknyta till den indirekta beskrivning av kommunalråden som ges i kommunallagens regler om ekonomiska förmåner (4 kap. 12 och 15 §§).

I sammanhanget redovisar regeringen sin bedömning att kommunallagens särreglering om borgarråden i Stockholms kommun inte bör förändras.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

Nämndpresidiernas uppdrag

Utskottets förslag i korthet

Det ska framgå av kommunallagen att en nämnds ordförande och vice ordförande tillsammans utgör nämndens presidium. Därmed bifaller riksdagen regeringens förslag.

Propositionen

Fullmäktige väljer nämnder (3 kap. 9 § kommunallagen, KL). Styrelsen utgör också en nämnd i kommunallagens mening. De flesta av bestämmelserna om nämnder gäller därför även styrelsen. För styrelsen finns dock även vissa särskilda bestämmelser.

Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs för fyra år, som huvudregel räknat från och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet (6 kap. 12 §). För andra nämnder än styrelsen bestämmer fullmäktige mandattiderna (6 kap. 13 §). Fullmäktige ska, för den tid som fullmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande (6 kap. 15 §).

Fullmäktige får i vissa speciella situationer återkalla uppdragen för enskilda förtroendevalda (4 kap. 9 och 10 §§). Fullmäktige får även återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige, eller vid förändringar i nämndorganisationen (4 kap. 10 a §). Fullmäktige får dock inte återkalla uppdraget för en nämndordförande eller ett nämndpresidium på grund av att den politiska majoriteten i fullmäktige har förändrats utan att samtidigt återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i nämnden.

En nämnds ordförande och vice ordförande utgör nämndens presidium

Regeringen föreslår i propositionen att det av kommunallagen ska framgå att fullmäktiges ordförande och vice ordförande tillsammans utgör fullmäktiges presidium. Förslaget motiveras av behovet av att kunna ge fullmäktiges presidium särskilda uppgifter för att vitalisera fullmäktiges arbete. För nämndernas del är det behovet inte lika framträdande. För enhetlighetens skull anser regeringen dock att det av kommunallagen bör framgå även när det gäller nämnderna att ordföranden tillsammans med vice ordförandena utgör nämndens presidium.

Återkallelse av nämndpresidiers uppdrag

Efter ett allmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera partier i fullmäktige den politiska majoritet som ska leda arbetet under den nya mandatperioden. Med en politisk majoritet avses ofta en konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlar flertalet röster. En sådan konstellation är vanligen stabil under hela mandatperioden.

De politiska majoritetsförhållandena i fullmäktige återspeglas normalt i fullmäktiges val av styrelsens och nämndernas presidier. Vanligen utses ordförande och andre vice ordförande som företräder det eller de partier som hör till majoriteten och förste vice ordförande som företräder de partier som bildar oppositionen.

Under senare år har allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna. De politiska majoriteterna har därigenom på många håll blivit mindre förutsägbara och ibland instabila. I några fall har ändrade politiska majoritetsförhållanden under en pågående mandatperiod lett till svårigheter i styrelsens och nämndernas arbete.

En svårighet kan vara att de personer som valts till ordförande i styrelse och nämnder efter en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige inte har stöd av den nya majoriteten. Spänningen mellan den nya fullmäktigemajoriteten och de gamla presidierna kan göra att möjligheterna att styra kommunen eller landstinget försämras.

Regeringen anser att en under mandatperioden nybildad politisk majoritet i fullmäktige bör ges möjlighet att tillsätta nya ordförande i styrelse och nämnder, så att beredningen av nämndernas ärenden kan ske med den politiska inriktning som nämndens och fullmäktiges majoritet förväntar sig.

En förändring av den politiska majoriteten innebär även en förändring av oppositionens sammansättning. Eftersom en nämnds presidium vanligen är sammansatt av företrädare för både majoriteten och oppositionen bör fullmäktige ges möjlighet att byta ut inte bara ordföranden utan hela presidiet.

Motionen

I den enskilda motionen 2013/14:K324 av Marie Nordén (S) anförs att Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt har sett över behovet av att införa en möjlighet att återkalla uppdrag i nämnder och styrelser när nya politiska majoriteter har uppstått under löpande mandatperiod. Kommittén föreslår en ändring av kommunallagen så att det ska vara möjligt att byta ut presidier för att spegla den nya majoriteten i kommunfullmäktige. Det är angeläget att kommunallagen ändras enligt utredningens förslag, anför motionären, och föreslår ett tillkännagivande i frågan.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att propositionens förslag innebär att motionärens önskemål i sak är tillgodosett.

Utskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del och avstyrker motionen.

Val till geografiska nämnder

Utskottets förslag i korthet

Bestämmelserna om proportionella val ska inte tillämpas vid val till en geografisk nämnd, om fullmäktige vid inrättandet av nämnden har beslutat med kvalificerad majoritet att nämndens ledamöter ska tillsättas på annan grund än partipolitisk. Därmed bifaller riksdagen regeringens förslag.

Propositionen

Fullmäktige ska enligt gällande bestämmelser, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige får besluta att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget (3 kap. 4 § första stycket 2 kommunallagen, KL). I många kommuner benämns sådana geografiska nämnder kommundelsnämnder.

Vid valet av ledamöter och ersättare i en nämnd ska platserna fördelas proportionellt mellan partierna i fullmäktige enligt lagen (1992:339) om proportionellt valsätt om förutsättningarna för proportionella val är uppfyllda (5 kap. 46 § KL).

Ett val ska vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, ska den avrundas till närmast högre hela tal. Om valet exempelvis gäller en nämnd med sju ledamöter och fullmäktige som ska välja nämnden består av 51 ledamöter som alla är närvarande vid valet räcker det alltså att sju ledamöter begär att valet ska vara proportionellt (51 / [7 + 1] = 6,4 avrundas uppåt till 7). Det motsvarar ungefär 14 procent eller en sjundedel av fullmäktigeledamöterna.

Om inte tillräckligt många ledamöter begär att valet ska vara proportionellt avgörs valet på samma sätt som andra ärenden i fullmäktige, dvs. genom majoritetsbeslut (5 kap. 43 § KL).

Regeringen anför att det i olika sammanhang har diskuterats om ledamöter i geografiska nämnder borde kunna utses genom direkta val. Regeringen anser dock inte att kommunallagen bör ändras för att möjliggöra direktvalda geografiska nämnder. Däremot finns det skäl att överväga förändringar av den reglering som gäller vid de indirekta valen till geografiska nämnder.

Den nuvarande regleringen innebär att det i och för sig är tillåtet för fullmäktige att tillsätta ledamöter i en geografisk nämnd på andra grunder än partipolitisk. En utgångspunkt för fullmäktiges val kan vara ett lokalt icke bindande val bland de boende i det geografiska område som nämndens verksamhet avser. En sådan ordning förutsätter emellertid att partierna i fullmäktige är ense om detta. Om en liten minoritet kräver att reglerna om proportionellt valsätt ska tillämpas kan fullmäktige inte utse hela nämnden med utgångspunkt i resultatet av det lokala valet.

Regeringen anser att det är viktigt att fullmäktige ges stor frihet att utforma nämndorganisationen på det sätt som fullmäktige finner lämpligt med hänsyn till de lokala förhållandena. Reglerna om proportionellt valsätt innebär att en liten minoritet kan förhindra förändringar som en stor majoritet finner nödvändiga för att utveckla kommunens eller landstingets verksamhet. I en nämnd vars ledamöter tillsätts på annan grund än partipolitisk finns inte heller samma behov av skydd för minoriteten som i andra nämnder. Regeringen anser därför att reglerna om proportionellt valsätt inte bör tillämpas vid valet till en geografisk nämnd vars ledamöter inte ska tillsättas på partipolitisk grund.

Det bör krävas en kvalificerad majoritet för ett beslut att inrätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska tillsättas på annan grund än partipolitisk. Av propositionen framgår således att bestämmelserna om proportionellt valsätt inte ska tillämpas om två tredjedelar av de närvarande ledamöterna i fullmäktige vid inrättandet av nämnden har röstat för att ledamöter i nämnden ska väljas på någon annan grund än partipolitisk.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

Det kommunala partistödet

Utskottets förslag i korthet

Partistödets ändamål – att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin – ska anges uttryckligen i kommunallagen.

Partistödsbestämmelsernas s.k. representationskrav – som innebär att partistöd endast får ges till partier som är representerade i fullmäktige – preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges vad som avses med representerad. Ett parti ska vara representerat om det fått mandat i fullmäktige och vald ledamot är fastställd för mandatet enligt vallagen.

Fördelningen av partistöd får göras så att endast mandat för vilket vald ledamot är fastställd beaktas.

När partistödet fördelas ska det inte längre beaktas om det har anställts politiska sekreterare för partierna.

Beslut om utbetalning av kommunalt partistöd ska fattas av fullmäktige minst en gång per år.

Om kommunen eller landstinget ska ge partistöd, ska fullmäktige besluta att mottagare av partistöd årligen ska lämna en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål, nämligen att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin.

En särskild granskare som utses av mottagaren av partistöd ska granska om mottagarens redovisning ger en rättvisande bild av hur partistödet har använts.

Därmed bifaller riksdagen regeringens förslag.

Utskottet avstyrker två motioner om preciserat representationskrav och om redovisning av användningen av partistöd.

Jämför reservationerna 2 (SD) och 3 (V).

Propositionen

Partistödets ändamål

Genom kommunallagens bestämmelser om partistöd ges kommuner och landsting befogenhet att lämna partistöd. Lagtexten anger vissa begränsningar i den befogenheten, såsom att stöd endast får lämnas till politiska partier som är representerade i fullmäktige och att fördelningen av stödet inte får otillbörligt gynna eller missgynna något parti. Däremot anges det inte någon begränsning i lagtexten när det gäller för vilka ändamål stödet får lämnas.

Av lagstiftningens förarbeten framgår att den övergripande målsättningen med bestämmelserna om kommunalt partistöd är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. När den kommunala kompetensen vidgades genom att kommuner och landsting fick befogenheten att ge partistöd var avsikten fortfarande att den s.k. lokaliseringsprincipen skulle upprätthållas. Den innebär att kommuners och landstings verksamhet ska tillgodose ett intresse som är knutet till kommunen respektive landstinget (prop. 1969:126 s. 20). I de ursprungliga förarbetena betonades även att stödet skulle främja partiernas informationsverksamhet (prop. 1969:126 s. 17–21). Senare har det uttalats att partistödet bör ses som ett allmänt samhälleligt stöd för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna och därigenom stärka den kommunala demokratin (prop. 1991/92:66 s. 8). Dessa uttalanden ger en beskrivning av lagstiftarens syfte med bestämmelserna om kommunalt partistöd.

Den nuvarande regleringen anger inte för vilka ändamål partistöd får lämnas. Lagstiftningen har emellertid kommit att tolkas med utgångspunkt i de syften som framgår av de återgivna förarbetsuttalandena. Innebörden av den nuvarande regleringen får därför anses vara att partistöd får lämnas för alla ändamål som är förenliga med lagstiftningens syfte.

Regeringen hänvisar till att det av rapporten Utvärdering av det kommunala partistödet (rapport 2007/08:RFR23) framgår att det inom flera partier förekommer att kommunalt partistöd överförs från den lokala partiorganisationen till regional nivå eller riksnivå. Dessa överföringar sker inte alltid som betalning för varor eller tjänster till den lokala nivån. Detta innebär att det kommunala partistödet ibland används för politiskt arbete utan anknytning till den utbetalande kommunen eller det utbetalande landstinget, vilket är ändamål som inte är förenliga med lagstiftningens syfte.

Att stöd till politiskt arbete utan anknytning till kommunen eller landstinget utgör ett otillåtet ändamål för partistöd framgår visserligen redan av bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen, som begränsar den kommunala kompetensen till sådana angelägenheter som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar. De ändamål för partistöd som är tillåtna begränsas emellertid inte endast genom kravet på en geografisk anknytning till kommunen eller landstinget. Av förarbetenas uttalanden om partiernas medverkan i opinionsbildningen framgår även att stödet är avsett för sådan partiverksamhet som direkt eller indirekt har ett utåtriktat syfte.

Regeringen anser inte att det bör införas någon detaljerad reglering av vad partistödet får användas till. För att undvika felaktig användning av stödet anser regeringen dock att de ändamål för vilka partistöd får lämnas på något sätt bör beskrivas i kommunallagen.

I propositionen föreslår regeringen att mottagare av partistöd årligen ska lämna en skriftlig redovisning. Den redovisningen ska visa att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål. Om redovisningen ska ha en sådan utgångspunkt är det ytterligare ett skäl för att lagstiftningen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse som anger partistödets ändamål.

Det är inte regeringens avsikt att de ändamål för vilka partistöd får lämnas ska begränsas i förhållande till vad som gäller i dag. Lagstiftningens beskrivning av partistödets ändamål måste därför vara vidsträckt. Beskrivningen av ändamålet måste fånga in all sådan verksamhet som tillgodoser det syfte som angetts för systemet med partistöd. Regeringen anser därför att det ska anges i kommunallagen att partistöd får lämnas för att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin.

Ett preciserat representationskrav

Enligt 2 kap. 9 § första stycket kommunallagen (KL) får kommuner och landsting ge partistöd till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Detta representationskrav motsvarar det som ställdes i de ursprungliga bestämmelserna om kommunalt partistöd. Den närmare innebörden av representationskravet berördes inte i förarbetena till de ursprungliga bestämmelserna.

Enligt 2 kap. 9 § andra stycket får partistöd också ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde. Den här utvidgade befogenheten att ge partistöd infördes 1992. I samband med det uttalades i förarbetena att ett parti måste ha fått mandat och tagit plats i fullmäktige för att få rätt till stöd (prop. 1991/92:66 s. 10).

Enligt bestämmelserna i 14 kap. vallagen ska länsstyrelsen, i fråga om val till landstings- och kommunfullmäktige, på grundval av resultatet av den slutliga rösträkningen fördela mandaten mellan partierna och fastställa vilka kandidater som har valts till ledamöter (1, 6, 9–13 §§). Om en ledamot avgår under valperioden, ska länsstyrelsen utse en ny ledamot (21 §).

När länsstyrelsen har fördelat mandaten mellan partierna och utsett ledamöter ska valresultatet kungöras genom att protokollet läggs fram för granskning. Därmed är valet avslutat. Detsamma ska gälla när nya ledamöter har utsetts (26 §).

För den som blivit utsedd till ledamot av landstingsfullmäktige eller kommunfullmäktige ska länsstyrelsen genast utfärda bevis om detta. I beviset ska länsstyrelsen ange bl.a. det parti som ledamoten blivit utsedd för. Bevis som avser landstings- och kommunfullmäktige ska skickas till respektive fullmäktige (28 och 29 §§).

Regeringen föreslår att representationskravet preciseras genom att det i en särskild bestämmelse anges vad som avses med representerad. Ett parti är enligt bestämmelsen representerat om det fått mandat i fullmäktige för vilket vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen.

Representation kommer att föreligga så snart ett parti efter valet fått minst ett mandat i fullmäktige för vilket en ledamot blivit fastställd enligt vallagen.

För att behålla representationen under valperioden krävs att åtminstone ett av partiets mandat fortsätter att ha en ledamot fastställd. Om ett partis enda fullmäktigeledamot avgår under valperioden och länsstyrelsen inte kan utse någon ny ledamot på grund av att ytterligare kandidater saknas, förblir partiets mandat obesatt. Med den föreslagna definitionen av representerat parti har partiets representation i fullmäktige därmed upphört.

I en sådan situation finns det anledning att uppmärksamma bestämmelsen i 2 kap. 9 § andra stycket KL att stöd får ges till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter att representationen upphört. Om ett partis samtliga fullmäktigeledamöter har avgått följer av bestämmelsen att partistöd får ges för högst ett år efter det att den sista ledamoten avgick.

Den föreslagna preciseringen av representationskravet underlättar för kommunerna och landstingen att avgöra till vilka partier och för vilka tidsperioder som partistöd får ges. Genom att representationskravet knyts till länsstyrelsens beslut om fastställda ledamöter för respektive parti torde det sällan uppstå någon osäkerhet huruvida ett parti är representerat i fullmäktige eller inte. I regel finns uppgifter om huruvida någon ledamot är fastställd för ett parti hos fullmäktige, och vid tveksamhet kan sådana uppgifter hämtas in från länsstyrelsen.

Partistöd endast till juridiska personer

I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna om kommunalt partistöd anges att begreppet politiskt parti enligt vedertagen praxis avser varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under en särskild beteckning. Detta motsvarar det partibegrepp som följer av 3 kap. 1 § regeringsformen.

Av förarbetsuttalandena framgår emellertid att reglerna om kommunalt partistöd avser att omfatta partier som definieras inom snävare ramar. Mottagaren av kommunalt partistöd måste vara en juridisk person (prop. 1991/92:66 s. 10).

Begränsningen att partistöd bara får ges till ett parti som är en juridisk person ska enligt regeringens förslag anges uttryckligen i kommunallagen.

Obesatta mandat behöver inte beaktas vid fördelningen

När kommunerna och landstingen 1969 tilläts lämna partistöd angavs det i lagen att beslutet om partistöd skulle innehålla att bidrag utgick till varje parti med samma belopp för varje plats som partiet hade i fullmäktige. År 1992 infördes möjligheten att dela upp partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd.

I samband med den översyn av bestämmelserna om partistödet som gjordes 1972 formulerades ett antal grundläggande principer för utformningen av systemet med partistöd. En av dessa principer var att bidragens storlek borde stå i relation till partiernas styrka (SOU 1972:62 s. 45). Även efter de ändringar som infördes 1992 kan denna princip sägas ligga till grund för partistödsreglerna. Med åberopande av principen om fördelning i relation till partiernas styrka skulle det kunna hävdas att stödet antingen bör fördelas med utgångspunkt i partiernas styrkeförhållande såsom det kommer till uttryck i valet till fullmäktige, eller att stödet bör fördelas med utgångspunkt i partiernas faktiska röststyrka i fullmäktige.

Att även i fortsättningen låta kommunerna och landstingen fullt ut fördela partistöd med utgångspunkt i antalet mandat som partierna fått i valet är emellertid inte förenligt med det preciserade representationskrav som regeringen föreslår och som innebär att partistöd endast får ges till partier som blivit representerade i fullmäktige genom mandat med fastställda ledamöter.

Regeringen anser att bland de partier som uppfyller representationskravet, dvs. har minst en fastställd ledamot, bör de kommuner och landsting som så önskar ges möjlighet att fördela partistöd efter partiernas faktiska röststyrka i fullmäktige. En bestämmelse bör därför införas som innebär att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att endast mandat för vilket vald ledamot är fastställd ska beaktas vid fördelningen av partistödet.

Politiska sekreterare ska inte beaktas vid fördelningen

Frågan om beaktande av politiska sekreterare vid fördelningen av partistöd tas upp i propositionen. Kommuner och landsting får enligt 4 kap. 30 § KL anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. I 4 kap. 31 och 32 §§ KL finns särskilda bestämmelser om de politiska sekreterarnas anställningsförhållanden. Partistödet är avsett att stödja partierna i deras utåtriktade verksamhet. De politiska sekreterarna utgör framför allt ett stöd till den kommunala förtroendemannaorganisationen. Enligt gällande lydelse av kommunallagen ska det när partistödet fördelas beaktas om det har anställts politiska sekreterare för partierna. Regeringen anser att denna bestämmelse ska avskaffas.

Årliga beslut om utbetalning av partistöd

Regeringen föreslår i propositionen att partistöd endast ska få ges till partier som är representerade i fullmäktige genom mandat för vilket en vald ledamot har blivit fastställd enligt 14 kap. vallagen. Sedan tidigare gäller att partistöd får ges som längst under ett år efter det att partiets representation i fullmäktige upphörde. För att dessa krav ska kunna upprätthållas är det inte tillräckligt att fullmäktige en gång per mandatperiod tar ställning till hur mycket partistöd som ska betalas ut till respektive parti. Beslut bör således fattas av fullmäktige minst en gång per år.

Krav på redovisning av partistödets användning

Av förarbetena till de gällande bestämmelserna om partistöd framgår att syftet med att ge kommunerna och landstingen befogenheten att lämna partistöd har varit att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin.

I den första propositionen om kommunalt partistöd uttalades att partistödet skulle avse politisk verksamhet i kommunen eller landstinget. Det ansågs dock självfallet att det inte skulle förekomma någon kontroll av att stödet kom till användning bara för sådan verksamhet (prop. 1969:126 s. 20). I samband med den första översynen av partistödet angavs som en av de grundläggande principerna för systemet med partistöd att någon kontroll av hur partistödet användes inte skulle förekomma från det allmännas sida (SOU 1972:62 s. 45). Detta synsätt har varit förhärskande sedan dess. De nuvarande bestämmelserna innehåller följaktligen inte något krav på kommunerna och landstingen att begära redovisning av hur mottagarna av partistöd har använt stödet.

Behovet av redovisning

Regeringen anser att den tidigare formulerade principen att det inte bör ske någon kontroll av hur partierna använder partistödet även i fortsättningen bör vara en utgångspunkt för utformningen av systemet med partistöd. Åtminstone bör det inte förekomma någon kontroll som innebär att kommuner och landsting på grundval av hur utbetalt partistöd används tar ställning till om fortsatt partistöd ska lämnas. Ett starkt skäl för detta är en annan av de grundläggande principer som angetts för systemet med partistöd, nämligen att stödet ska fördelas enligt fasta regler som inte tillåter någon skönsmässig bedömning (SOU 1972:62 s. 45). I vilken mån utbetalt partistöd i varje enskilt fall har använts för det ändamål för vilket det lämnades är i hög grad en bedömningsfråga och kan därför inte tillåtas ingå i underlaget för kommunernas och landstingens ställningstagande vid fördelningen av partistöd.

Regeringen hänvisar till att det framgår av rapporten Utvärdering av det kommunala partistödet (rapport 2007/08:RFR23) att det inom flera partier förekommer att kommunalt partistöd överförs från den lokala partiorganisationen till regional nivå eller riksnivå. Dessa överföringar sker inte alltid som betalning för varor eller tjänster till den lokala nivån. Detta innebär att det kommunala partistödet ibland används för annat än att stärka partiernas ställning i kommunen eller landstinget, vilket är ändamål som inte är förenliga med lagstiftningens syfte.

Om det kommunala partistödet används för andra ändamål än det avsedda innebär det att de politiska partierna på lokal och regional nivå inte får det stöd som fullmäktige har bedömt som lämpligt och beslutat om. Det kan på sikt leda till att demokratin i kommuner och landsting fungerar sämre. Därför är det angeläget att vidta åtgärder för att partistödet verkligen ska komma till användning för det ändamål det är avsett för.

När kommuner och landsting lämnar partistöd innebär det att offentliga medel överförs till enskilda organisationer. Liksom när det gäller andra former av bidrag till enskilda organisationer bör någon form av uppföljning ske som säkerställer att bidragen används för det som de är avsedda för. Inte minst har kommunens respektive landstingets medlemmar ett berättigat intresse av att få ett visst mått av insyn i hur deras skattemedel används. Regeringen anser därför – trots att kommuner och landsting inte ska göra någon prövning av hur partistödet har använts – att det bör krävas av mottagarna av partistöd att de redovisar hur stödet har använts. En sådan redovisning innebär en ökad öppenhet, vilket i sin tur är ägnat att bidra både till att stödet används för sitt avsedda ändamål och att systemet med partistöd får fortsatt legitimitet.

Redovisning till fullmäktige

Öppenheten i fråga om varje partis användning av det stöd som utgår av offentliga medel ger allmänheten och medierna möjlighet att ifrågasätta både partiernas användning av partistödet och deras redovisning av användningen. För att säkerställa denna öppenhet föreslår regeringen att partiernas redovisning av hur de använt stödet ska ges in till fullmäktige. Därigenom blir redovisningen offentlig och kan bli föremål för den avsedda debatten.

Ett parti som antingen inte lämnar någon redovisning alls eller lämnar en bristfällig redovisning kan räkna med stark kritik och minskat förtroende. Kommunerna och landstingen bör emellertid även ges möjlighet att stoppa fortsatta utbetalningar av partistöd till mottagare som inte lämnar någon redovisning. Regeringen föreslår därför att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att partistöd inte ska betalas till ett parti som underlåter att lämna redovisning.

Redovisningens innehåll

Redovisningens övergripande syfte är att visa att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål, nämligen att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin. Kommunallagen bör dock inte innehålla några detaljerade bestämmelser om redovisningens utformning. Det väsentliga är att redovisningen är utformad på ett sådant sätt att den ger en rättvisande bild av hur mottagaren har använt partistödet. Det innebär bl.a. att redovisningen bör omfatta allt det partistöd som har använts, både det som har mottagits för det senaste året och det som eventuellt sparats från tidigare år. Däremot kan partierna naturligtvis inte tvingas att redovisa användningen av partistöd som har mottagits för tid innan de föreslagna redovisningsbestämmelserna ska tillämpas.

Regeringen redovisar att Lagrådet har anfört att det inte finns något som hindrar att en mottagare av partistöd faktiskt använder detta för andra ändamål, att det inte föreslås några sanktioner mot en mottagare som bryter mot ändamålskravet och att redovisningens innehåll inte ska läggas till grund för något ställningstagande från fullmäktiges sida. Lagrådet anser att redovisningskravet mot denna bakgrund snarast synes ta sikte på att redovisningen ska utvisa hur stödet har använts och inte att det använts på avsett sätt. Lagrådet har därför föreslagit att bestämmelsen om redovisning av partistödets användning utformas så att kravet på redovisning avser hur stödet har använts och inte att det har använts för avsett ändamål.

Regeringen gör i denna del en annan bedömning än Lagrådet. Redovisningskravet syftar till att genom ökad öppenhet ge allmänheten och medierna möjlighet att ifrågasätta partiernas användning av partistödet, vilket i sin tur är avsett att bidra till att stödet används för sitt avsedda ändamål. Avsikten med regeringens förslag är som Lagrådet nämner att partierna ska redovisa hur de har använt partistödet. Det är emellertid inte tillräckligt att ange endast detta mycket allmänt hållna krav på redovisningen. För att redovisningen ska kunna tjäna som ett bra underlag för offentlig debatt är det även nödvändigt att precisera redovisningskravet genom en hänvisning till partistödets ändamål. Utan en sådan precisering av redovisningskravet skulle det även bli svårt för den särskilda granskaren att uttala sig i frågan om redovisningen ger en rättvisande bild av hur stödet har använts. Avsaknaden av sanktioner är inte något skäl mot en precisering av redovisningskravet.

Några remissinstanser anför att redovisningen kan inkräkta på partiernas behov av att genomföra strategiska planer för sitt lokala partiarbete. Det kan vara en omständighet att beakta vid utformningen av redovisningen, anför regeringen. Den närmare utformningen av redovisningen bör som nämnts inte lagregleras. För att redovisningen ska visa att partistödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin är det dock nödvändigt att redovisningen innehåller något mer än ett uttalande att stödet har använts på det sättet. Ett sådant uttalande innebär endast ett påstående om hur stödet har använts. Det ger emellertid inte något som helst stöd för att påståendet är riktigt. För detta krävs något fler detaljer.

Redovisningen ska visa att partistödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin. Därför bör det av redovisningen bl.a. framgå i vilken mån överföringar har gjorts till delar av partiorganisationen utanför den utbetalande kommunen eller det utbetalande landstinget och vilka motprestationer som i så fall har erhållits.

Det får antas att allmänhetens och mediernas granskning kommer att leda till att det bland mottagarna av partistöd utvecklas en praxis med mer detaljerade krav på redovisningens utformning, en form av god sed vid redovisning av partistöd.

Kompetensregler eller skyldigheter för enskilda

Regeringen anför att de nuvarande bestämmelserna om partistöd i kommunallagen är utformade som kompetensregler. Det innebär att bestämmelserna anger gränserna för den kommunala kompetensen att lämna partistöd. De förändringar som nu föreslås innebär att partistödsreglerna blir mer detaljerade.

När det gäller bestämmelserna om redovisning blir regleringen så detaljerad att kommunernas och landstingens handlingsutrymme enligt regeringen blir ytterst begränsat. Det är emellertid inte något nytt att i lag detaljreglera vad ett kommunalt beslut om partistöd ska innehålla.

Regeringen framhåller vidare att bestämmelser som innebär skyldigheter för enskilda så långt det är möjligt bör undvikas i kommunallagen. Regeringens förslag är därför utformat så att det ålägger en kommun eller ett landsting som avser att lämna partistöd att ställa krav på redovisning av stödets användning. Om några krav på redovisning inte ställs, eller om kraven utformas på ett sätt som strider mot bestämmelserna i kommunallagen, innebär det att partistöd lämnas utöver den kompetens som kommunallagen ger kommunerna och landstingen.

Granskning av redovisningen av partistödets användning

De föreslagna reglerna för redovisning av partistödets användning skapar öppenhet i fråga om varje partis användning av stödet, vilket ger allmänheten och medierna underlag för debatt om partiernas användning av partistödet. En förutsättning för att partiernas redovisning ska kunna läggas till grund för en sådan debatt är dock att redovisningen innehåller både korrekta och relevanta uppgifter. För att säkerställa det bör redovisningen underkastas någon form av granskning av en person som har närmare insyn i hur partistödet har använts.

Syftet med den nu aktuella granskningen av redovisningen bör inte vara att ge svar på frågan om partistödet har använts för sitt avsedda ändamål, anför regeringen. Det är en bedömning som ska överlåtas till den allmänna debatten. Granskningen ska i stället säkerställa att redovisningen ger en rättvisande bild av hur partistödet har använts, så att andra kan bilda sig en uppfattning om huruvida stödet har använts för sitt avsedda ändamål. Den föreslagna regleringen av redovisningen av partistödets användning kommer endast att innehålla det grundläggande kravet att redovisningen ska visa att stödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin.

Granskningen av redovisningen bör betraktas som en särskild granskning av ett annat slag än revision. Den granskning som avses här har vissa likheter med sådan särskild granskning som regleras i 10 kap. 21 § aktiebolagslagen (2005:551). Enligt nämnda bestämmelse kan en aktieägare väcka förslag om granskning genom en särskild granskare. En sådan granskning kan avse bolagets förvaltning och räkenskaper under en viss förfluten tid eller vissa åtgärder eller förhållanden i bolaget. Den som utför granskningen av redovisningen av partistödets användning bör benämnas särskild granskare i linje med vad som gäller vid särskild granskning enligt aktiebolagslagen.

Regeringen anser att den särskilda granskaren ska utses av mottagaren av partistödet. De politiska partierna är ofta organiserade som ideella föreningar. I en ideell förening granskas föreningsstyrelsens ekonomiska redovisning och förvaltning av en eller flera lekmannarevisorer utsedda av föreningsstämman. Lagstiftningen innehåller inte någon reglering vare sig av hur redovisningen ska utformas eller hur lekmannarevisorerna ska utföra sitt uppdrag. Det vanliga får antas bli att granskningen sköts av den lekmannarevisor som granskar partiföreningens redovisning och förvaltning på föreningsstämmans uppdrag.

Den föreslagna särskilda granskaren ska avge en rapport över sin granskning. Det granskaren i första hand ska uttala sig om är huruvida redovisningen ger en rättvisande bild av hur partistödet har använts. Däremot är det inte granskarens uppgift att uttala sig i frågan om användningen överensstämmer med ändamålet för partistödet.

För att säkerställa den öppenhet som är redovisningens syfte föreslår regeringen att redovisningen ska ges in till fullmäktige. Därigenom blir redovisningen offentlig och kan bli föremål för debatt. Detsamma bör gälla för den särskilda granskarens rapport.

Kommunerna och landstingen bör på samma sätt som föreslås när det gäller själva redovisningen ges möjlighet att stoppa fortsatta utbetalningar av partistöd till mottagare som inte lämnar någon granskningsrapport. Regeringen föreslår därför att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att partistöd inte ska betalas till parti som underlåter att lämna granskningsrapport.

Motionerna

I följdmotion 2013/14:K3 av Björn Söder och Sven-Olof Sällström (båda SD) föreslås att riksdagen avslår regeringens förslag om preciserat representationskrav för partistöd. De mandat väljarna har gett partierna i det senaste valet ska avgöra partistödet. Partistödets ändamål är att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin och att förbättra partiernas möjligheter att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna. Även om ett parti inte kan bemanna ett mandat i fullmäktige kan fortfarande opinionsbildande verksamhet bedrivas av partiet på kommunal nivå, framhåller motionärerna.

I följdmotion 2013/14:K2 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) tas propositionens förslag på krav på redovisning av partistödets användning upp. Vänsterpartiet anser att om krav på redovisning av partistöd ska införas så bör det förtydligas vad redovisningen ska innehålla och tillses att regleringen blir likartad över hela landet och inte inkräktar på partiernas möjligheter att göra strategiska val. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förtydligande om vad redovisningen av partistödet ska innehålla. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill framhålla att propositionens förslag till precisering av representationskravet underlättar för kommunerna och landstingen att avgöra till vilka partier och för vilka tidsperioder som partistöd får ges.

När det gäller krav på redovisning delar utskottet regeringens uppfattning att kommunallagen inte bör innehålla några detaljerade bestämmelser om redovisningens utformning. Partiernas behov av att genomföra strategiska planer för sitt lokala partiarbete kan, som regeringen anför, vara en omständighet att beakta vid utformningen av redovisningen. Det förhållandet kan dock inte vara ett tillräckligt skäl att helt underlåta att kräva att partierna redovisar hur stödet har använts.

Redovisningen ska visa att partistödet har använts för att stärka partiets ställning i den kommunala demokratin. Därför bör det av redovisningen bl.a. framgå i vilken mån överföringar har gjorts till delar av partiorganisationen utanför den utbetalande kommunen eller det utbetalande landstinget och vilka motprestationer som i så fall har erhållits.

Det får antas att allmänhetens och mediernas granskning kommer att leda till att det bland mottagarna av partistöd utvecklas en praxis, en form av god sed vid redovisningen av partistöd. Om redovisningen inte visar hur stödet har använts kan detta resultera i ett ansvarsutkrävande från väljarna.

Utskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del och avstyrker motionerna.

Propositionen i övrigt

Utskottets förslag i korthet

De föreslagna ändringarna i kommunallagen ska träda i kraft den 1 februari 2014. Äldre bestämmelser ska fortsätta att gälla för partistöd som avser tid före den 15 oktober 2014. Därmed bifaller riksdagen regeringens förslag.

Propositionen

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår flera ändringar i kommunallagen. De minsta kommunerna ges möjlighet att minska fullmäktiges storlek till 21 ledamöter. För att ett beslut att minska fullmäktiges storlek ska kunna tillämpas vid det allmänna valet 2014 krävs att beslutet fattas av fullmäktige före utgången av februari månad 2014. Regeringen anser därför att de föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 februari 2014. För att ge tid för en nödvändig anpassning av de kommunala besluten om partistöd anser regeringen att de nya bestämmelserna bör gälla först för beslut om partistöd som avser den mandatperiod som enligt regeringens förslag börjar den 15 oktober 2014.

Bedömningar i vissa frågor

Regeringen redovisar i propositionen sin bedömning i följande frågor utan att lämna några förslag till riksdagsbeslut.

·.    Det finns i dagsläget stora möjligheter att i praktiken stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ. Det behövs därför inga förändringar i kommunallagen för att stärka fullmäktiges ställning (avsnitt 4.4 i propositionen).

·.    Frågan om att införa en försöksverksamhet med majoritetsstyre bör föregås av en fördjupad utredning dels avseende behovet av en sådan försöksverksamhet, dels avseende möjligheterna till oppositionens insyn (avsnitt 5.3 i propositionen).

·.    Det bör inom ramen för Nordiska ministerrådets Gränshinderforum utredas om det är möjligt att införa regler om en ömsesidig rätt till tjänstledighet för förtroendevalda som arbetar i ett annat nordiskt land (avsnitt 7.3 i propositionen).

·.    Kommunallagens särreglering om borgarråden i Stockholms kommun bör inte förändras (avsnitt 9.2.1 i propositionen).

·.    Regeringen ser positivt på fördjupad samverkan mellan kommuner och landsting. Interkommunal samverkan är och kommer fortsatt att vara nödvändig (avsnitt 12.1.2 i propositionen).

·.    Det bör inte införas en ny lagreglerad samverkansform med politisk överbyggnad (avsnitt 12.2.2. i propositionen).

·.    Det bör inte införas en generell möjlighet till avtalssamverkan (avsnitt 12.3.1 i propositionen).

·.    En generell möjlighet till avtalssamverkan avseende myndighetsutövning bör inte utredas för närvarande (avsnitt 12.3.2 i propositionen).

·.    Frågan om en särskild lagstiftning för kommuner och landsting i kris bör utredas vidare (avsnitt 14.4 i propositionen).

Utskottets ställningstagande

Utskottet ställer sig bakom propositionens lagförslag i aktuella delar. Utskottet delar regeringens bedömningar.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet, punkt 1 (V)
	av Mia Sydow Mölleby (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 5 kap. 1 §. Därmed bifaller riksdagen motion

2013/14:K2 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 1 och

avslår proposition 2013/14:5 i denna del.

Ställningstagande

Regeringens förslag om att minska antalet fullmäktigeledamöter bör avslås. Utgångspunkt ska vara att det behövs åtgärder som stärker representationen och proportionaliteten i fullmäktige. Det är viktigt att fullmäktiges sammansättning speglar opinionen för att garantera en bred folklig förankring. Det måste även vara möjligt för mindre partier att få ett mandat i fullmäktige.

I likhet med vad remissinstanserna Göteborgs universitet, Örebro universitet och Stockholms universitet framhåller är det riskfyllt att dra ned på antalet mandat. Regeringens förslag bidrar till en pågående negativ utveckling där antalet förtroendeuppdrag minskar radikalt och den politiska makten därmed koncentreras till allt färre personer. En ytterligare minskning av fullmäktiges storlek riskerar, förutom en försämrad politisk representation av väljarna, att späda på denna utveckling och endast erbjuda en tillfällig lösning på de lokala partiorganisationernas rekryteringsproblem. Problemet med att partier har svårigheter att fylla sina listor bör således inte åtgärdas genom ett minskat antal fullmäktigeledamöter. Ansvaret för rekryteringsarbetet vilar på partierna.

2011 års vallagskommitté föreslog i sitt delbetänkande SOU 2012:94 att första divisorn vid tillämpningen av den jämkade uddatalsmetoden ska ändras från 1,4 till 1,2 för att minska risken för avvikelser från ett proportionellt valresultat. En sådan justering skulle innebära att den faktiska spärren sänks till 2 procent i icke valkretsindelade kommuner, beräknat på nuvarande minsta antal mandat, dvs. 31 st. Detta ansåg utredningen vara en rimlig nivå som leder till högst proportionalitet avseende fullmäktiges sammansättning sett till valresultat.

Ett minskat antal mandat, som nu föreslås, innebär att spärren höjs och att den effekt som vallagskommittén eftersträvade försvinner. Som anges i propositionen skulle spärrnivån för att troligen få ett mandat bli ca 2,8 procent i ett fullmäktige med 21 mandat om första divisorn är 1,2. Det är en alldeles för hög spärrnivå.

Även om vallagskommitténs övriga förslag skulle kunna leda till att problemen mildras kan det konstateras att förslagen från vallagskommittén knappast kan komma att tillämpas i samband med valet 2014.

Riksdagen bör således avslå regeringens förslag om ett minskat antal fullmäktigeledamöter i de minsta kommunerna.

2.	Det kommunala partistödet, punkt 7 (SD)
	av Jonas Åkerlund (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 2 kap. 9 § första, tredje och fjärde styckena samt 2 kap. 11 och 12 §§ och avslår regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 2 kap. 9 § andra stycket och 10 §. Därmed bifaller riksdagen motion

2013/14:K3 av Björn Söder och Sven-Olof Sällström (båda SD),

bifaller delvis proposition 2013/14:5 i denna del och avslår motion

2013/14:K2 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2.

Ställningstagande

Regeringens förslag till regelverkets utformning i fråga om ett preciserat representationskrav bör ifrågasättas. De mandat väljarna har gett partierna i det senaste valet ska avgöra partistödet. Partistödets ändamål är att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin och att förbättra partiernas möjligheter att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medborgarna. Även om ett parti inte kan bemanna ett mandat i fullmäktige kan opinionsbildande verksamhet fortfarande bedrivas av partiet på kommunal nivå.

Riksdagen bör således avslå regeringens förslag om ett preciserat representationskrav.

3.	Det kommunala partistödet, punkt 7 (V)
	av Mia Sydow Mölleby (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) i de delar det avser 2 kap. 9–12 §§ och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förtydligande om vad redovisningen av partistödet ska innehålla. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:5 i denna del och motion

2013/14:K2 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V) yrkande 2 och

avslår motion

2013/14:K3 av Björn Söder och Sven-Olof Sällström (båda SD).

Ställningstagande

I propositionen föreslås krav på redovisning av partistödets användning, där mottagaren årligen ska lämna en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts för sitt avsedda ändamål, dvs. att stärka det politiska partiets ställning i den kommunala demokratin. Det framhålls att redovisningskravet syftar till att genom ökad öppenhet ge allmänheten och medierna möjlighet att ifrågasätta partiernas användning av partistödet, vilket i sin tur är avsett att bidra till att stödet används för sitt avsedda ändamål. Så som förslaget är formulerat menar Lagrådet att det inte finns något som hindrar att en mottagare av partistöd faktiskt använder detta för andra ändamål, då det inte föreslås några sanktioner mot en mottagare som bryter mot ändamålskravet, och redovisningens innehåll inte ska läggas till grund för något ställningsstagande från fullmäktiges sida. Regeringen framhåller dock att ett parti som antingen inte lämnar in någon redovisning alls eller lämnar in en bristfällig redovisning kan räkna med stark kritik och minskat förtroende. Det föreslås att fullmäktige i sitt reglemente för partistöd får ta in bestämmelser om att partistöd inte ska betalas ut till ett parti som underlåter att lämna redovisning.

Vänsterpartiet anser att om krav på redovisning av partistöd ska införas så bör det förtydligas vad redovisningen ska innehålla och tillses att regleringen blir likartad över hela landet och inte inkräktar på partiernas möjligheter att göra strategiska val. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förtydligande om vad redovisningen av partistödet ska innehålla. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Partistöd innebär att offentliga medel överförs till enskilda organisationer, och Vänsterpartiet motsätter sig inte att det, liksom när det gäller andra former av bidrag till enskilda organisationer, bör ske någon form av uppföljning för att säkerställa att bidragen används för det som de är avsedda för samt att kommunens respektive landstingets invånare får ett visst mått av insyn i hur deras skattemedel används. Det behöver dock inte nödvändigtvis ske genom krav på redovisning i den form som nu föreslås.

I likhet med remissinstansen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) anser Vänsterpartiet att det finns skäl att utveckla formerna för redovisning för att stärka förutsättningarna för att det kommunala partistödet används för det avsedda ändamålet. Så som förslaget nu är formulerat finns en farhåga att det kan inkräkta på partiernas behov av att genomföra strategiska planer för sitt lokala partiarbete.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2013/14:5 Vital kommunal demokrati:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900).

Följdmotionerna

2013/14:K2 av Mia Sydow Mölleby m.fl. (V):

1.	Riksdagen avslår regeringens förslag om ett minskat antal fullmäktigeledamöter i de minsta kommunerna.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förtydligande om vad redovisningen av partistödet ska innehålla.

2013/14:K3 av Björn Söder och Sven-Olof Sällström (båda SD):

Riksdagen avslår regeringens förslag om preciserat representationskrav för partistöd.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2013

2013/14:K324 av Marie Nordén (S):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ändrade majoritetsförhållanden under mandatperioden.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag