Bilaga 2
|
Konstitutionsutskottets betänkande 2013/14:KU6
|
Sekretess i det internationella samarbetet
Sekretess i det internationella samarbetet
I betänkandet behandlas proposition 2012/13:192 Sekretess i det internationella samarbetet och en följdmotion.
I propositionen föreslås en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till skydd för allmänna intressen. Syftet med bestämmelsen är enligt regeringen att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser om sekretess och tystnadsplikt, i den utsträckning detta krävs för att Sverige ska kunna delta i det internationella samarbetet.
Enligt den föreslagna bestämmelsen ska sekretess gälla för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation som EU har ingått eller som riksdagen har godkänt, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess föreslås gälla för en uppgift som en myndighet i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal har begärt in för att överlämna till ett utländskt organ. Förslaget innebär enligt regeringen att svenska myndigheter ska göra en självständig bedömning av vilka konsekvenser ett röjande av en uppgift kan antas få för det fortsatta samarbetet.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2014.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker följdmotionen. I betänkandet finns en reservation (MP).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Sekretess i det internationella samarbetet
Sekretess i det internationella samarbetet (MP)
Förteckning över behandlade förslag
Sekretess i det internationella samarbetet
Riksdagen antar regeringens förslag till ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:192 och avslår motion
2013/14:K1 av Peter Eriksson m.fl. (MP) yrkandena 1–3.
Reservation (MP)
Stockholm den 7 november 2013
På konstitutionsutskottets vägnar
Peter Eriksson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Cecilia Brinck (M) och Lena Sommestad (S).
Departementspromemorian Sekretess i det internationella samarbetet (Ds 2012:34) upprättades under 2012 inom Justitiedepartementet. Efter remissbehandlingen omarbetades förslagen. Det nya förslaget har varit föremål för förnyad remissbehandling. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran.
Allmänna handlingars offentlighet
Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket har utlänningar samma rätt.
Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om den krävs med hänsyn till vissa grundläggande intressen som anges i tryckfrihetsförordningen, t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation, myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn och intresset att förebygga eller beivra brott (2 kap. 2 §). Begränsningarna ska anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller i en lag som den särskilda lagen hänvisar till. Detta gäller även om begränsningen har sitt ursprung i en internationell överenskommelse.
Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I OSL anges när en uppgift i en allmän handling inte ska lämnas ut på grund av att den omfattas av sekretess. En sekretessbestämmelse i ett internationellt avtal eller en EU-rättsakt måste således motsvaras av en tillämplig bestämmelse eller hänvisning i OSL för att kraven i tryckfrihetsförordningen ska vara uppfyllda.
Av 15 kap. 1 § OSL följer att sekretess gäller för uppgifter som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller som i övrigt rör en annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat eller en statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs, s.k. utrikessekretess. I förarbetena till denna bestämmelse angavs att störningsbegreppet inte bör ges en alltför vid innebörd. För att en uppgift ska sekretessbeläggas måste det röra sig om någon olägenhet för landet ifråga. Det förhållandet att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett lands ledning inte kan uteslutas ska med andra ord inte alltid leda till sekretess (prop. 1979/80:2 Del A s. 131). Vid bedömningen av om en uppgift som har erhållits från en annan stat eller från en mellanfolklig organisation kan lämnas ut eller inte har det dessutom ansetts att avsändarens uppfattning i frågan i och för sig inte ska kunna avgöra om uppgiften ska hållas hemlig. Avsändarens intresse av sekretess kan däremot ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet. Om den främmande staten eller mellanfolkliga organisationen anser att en uppgift som har överlämnats är hemlig kan det vara ett skäl för att anse att ett utlämnande skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser.
Det finns ingen begränsning av utrikessekretessens räckvidd; bestämmelsen är tillämplig i all offentlig verksamhet, oberoende av vilken myndighet eller annat offentligt organ som förfogar över de aktuella uppgifterna. Bestämmelsen har heller enligt sin ordalydelse inte någon begränsning i fråga om uppgiftens innehåll. Högsta förvaltningsdomstolen har dock i ett par avgöranden (RÅ 1998 ref. 42 och RÅ 2000 ref. 22) anfört att det måste vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen ska vara tillämplig.
I många andra länder tillämpas i stället för en ordning som motsvarar den svenska offentlighetsprincipen en princip som kallas originator control som innebär en vetorätt för ursprungsinnehavaren. Den som har upprättat en handling har enligt denna princip rätt att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter det att den har överlämnats till andra myndigheter eller länder. I avtalstexter och EU-rättsakter brukar sådana bestämmelser formuleras så att den som tar emot en hemlig handling från ett annat land eller en mellanfolklig organisation inte får lämna handlingen vidare utan ursprungsinnehavarens skriftliga samtycke. Internationella avtal och EU-rättsakter innehåller också ibland bestämmelser om ömsesidigt erkännande av sekretess, dvs. att uppgifter som Sverige har fått från en annan stat ska ges ett sekretesskydd som motsvarar det som uppgiften har hos den utlämnande myndigheten.
I OSL finns det även ett antal bestämmelser om sekretess för sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som en svensk myndighet har fått eller förfogar över med anledning av ett av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Efter Sveriges inträde i EU har begreppet ”avtal” tolkats så att det även omfattar rättsakter som gäller till följd av medlemskapet, dvs. anslutningsfördragen samt förordningar och direktiv som har utfärdats av EU:s institutioner (RÅ 2007 ref. 45). Genom godkännande av anslutningsfördragen har riksdagen nämligen godkänt att sekretessbestämmelser i såväl redan antagna som senare beslutade rättsakter ska gälla här i landet, i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen (jfr 3 § lagen [1994:1500] med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen). Sådana sekretessbestämmelser finns bl.a. inom beskattnings- och indrivningsområdet, värdepappersområdet samt tullområdet (se exempelvis 27 kap. 5 §, 30 kap. 7 § och 34 kap. 4 § OSL).
Det finns även ett fåtal bestämmelser om sekretess till följd av internationella avtal som inte uppställer något krav på att avtalet ska ha godkänts av riksdagen. Enligt 30 kap. 7 § andra meningen OSL gäller sekretess hos Finansinspektionen för uppgifter som inspektionen har fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt något annat avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om detta. Vidare anges i 30 kap. 11 § OSL att sekretess gäller hos en garantimyndighet, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, för vissa uppgifter som myndigheten har fått på grund av ett avtal med företrädare för ett utländskt garantisystem.
Sekretess gäller inte bara i förhållande till allmänheten utan som huvudregel även mellan myndigheter (6 kap. 5 § OSL). Om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig finns däremot enligt samma paragraf en skyldighet att på begäran lämna ut uppgifter till andra myndigheter. I de ovan beskrivna bestämmelserna om sekretess till följd av ett internationellt avtal, har det särskilt angivits att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL inte får tillämpas i strid med avtalet.
Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Sekretess innebär både handlingssekretess och tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, ofta kallad meddelarfriheten, har som huvudregel företräde framför den tystnadsplikt som följer av en sekretessbestämmelse. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen. Det kan således vara tillåtet att muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av meddelarfriheten lämna eller publicera den handling där den sekretessbelagda uppgiften framgår (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 yttrandefrihetsgrundlagen).
I vissa fall har dock tystnadsplikten företräde även framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I sådana fall är således denna rätt helt inskränkt. Varje gång en ny sekretessbestämmelse införs måste lagstiftaren överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet ska iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser med absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). När det är fråga om bestämmelser med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet, bör utgångspunkten däremot vara den motsatta.
I sitt slutbetänkande Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt samarbete (SOU 2004:75) gjorde Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) en genomgång av de bestämmelser i dåvarande sekretesslagen som grundade sig på internationella avtal. OSEK ansåg att sekretessbestämmelser till skydd för enskilda borde samordnas i en enda bestämmelse och att det borde tydliggöras att en bestämmelse gäller för en uppgift som Sverige förfogar över till följd av Sveriges medlemskap i EU eller till följd av ett avtal som riksdagen godkänt med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Med hänvisningen till EU-medlemskapet menade OSEK vidare bl.a. att man borde förtydliga att EU-rättsliga sekretessbestämmelser i främst förordningar och direktiv i vissa fall kan ha en direkt och omedelbar inverkan på offentligheten hos svenska myndigheter. OSEK föreslog även att en myndighet som avslår en begäran om att få ta del av en allmän handling med åberopande av en sekretessbestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i EU eller av ett internationellt avtal, i sitt avslagsbeslut ska ange rättsakten eller avtalet och den tillämpliga artikeln eller klausulen. Förslagen har inte lett till lagstiftning.
I förarbetena till OSL (prop. 2008/09:150 s. 355) uttalade regeringen att bestämmelserna om sekretess för uppgifter som myndigheter erhåller eller förfogar över enligt av riksdagen godkända internationella avtal bör omarbetas så att deras innebörd framgår tydligare av bestämmelsernas ordalydelse. Regeringen ansåg dock att samtliga frågor som rör sekretess i internationella sammanhang borde hanteras i ett sammanhang och angav därför att den avsåg att återkomma till dessa frågor. I promemorian Sekretess i det internationella samarbetet (Ds 2012:34), som i stora delar bygger på OSEK:s slutbetänkande, lämnade Justitiedepartementet förslag till ändringar i OSL som syftade till att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser rörande sekretess och tystnadsplikt. Promemorians förslag har omarbetats efter remissbehandling.
Det omarbetade förslaget, som motsvarar förslagen i den nu aktuella propositionen, har varit föremål för Lagrådets prövning. Lagrådet hade inte något att invända mot förslaget.
I propositionen föreslås en ny sekretessbestämmelse i OSL till skydd för allmänna intressen. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser om sekretess och tystnadsplikt i den utsträckning detta krävs för att Sverige ska kunna delta i det internationella samarbetet om exempelvis frihandel. I propositionen föreslås att sekretess ska gälla för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess föreslås gälla för en uppgift som en svensk myndighet har begärt in för att överlämna till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2013.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag om sekretess för uppgifter som svenska myndigheter har fått från ett utländskt organ, eller som de har begärt in för att lämna till ett utländskt organ, till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett internationellt avtal som EU har ingått eller som riksdagen har godkänt. Riksdagen avslår därmed en följdmotion om bl.a. avslag på propositionen.
Jämför reservation (MP).
Behovet av en ny sekretessbestämmelse
Den ökade globaliseringen innebär enligt regeringen att allt fler internationella avtal ingås i en allt högre takt och på nya områden. I takt med att det internationella samarbetet tätnar, är det naturligt att uppgiftsutbytet mellan staterna ökar. Den omständigheten att svenska myndigheter i allt större utsträckning hanterar uppgifter som kommer från utländska myndigheter, eller som på annat sätt är kopplade till det internationella samarbetet, medför enligt regeringen att det fortlöpande måste övervägas i vilken utsträckning Sverige kan säkerställa tillräcklig sekretess.
I det internationella samarbetet arbetar Sverige aktivt för en ökad öppenhet. I förhandlingar om såväl EU-rättsakter som internationella avtal driver regeringen en linje som innebär att rättsakten eller avtalet ska utformas på ett sätt som i största möjliga mån tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i berörda myndigheters verksamhet. Detta arbete har enligt regeringen i flera avseenden varit framgångsrikt. Eftersom de flesta andra medlemsstater har en annan tradition än Sverige när det gäller handlingsoffentlighet går dock utvecklingen relativt långsamt. Majoriteten av såväl EU:s medlemsländer som andra länder föredrar enligt regeringen att tillämpa principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren, som innebär att den som har upprättat en handling har rätt att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter det att den har överlämnats till exempelvis andra myndigheter eller andra länder. Dessa länder för ofta fram mycket starka krav på att denna princip ska skrivas in i rättsakter och avtal.
En följd av EU-medlemskapet är att Sverige inom vissa områden har överlåtit sin normgivningskompetens och möjlighet att ingå internationella överenskommelser till EU. Detta innebär att EU i vissa fall har exklusiv kompetens att ingå ett avtal och att EU-rättsakter många gånger antas med s.k. kvalificerad majoritet i rådet. Sådana avtal och rättsakter utgör enligt regeringen ofta kompromisser, vilket innebär att Sveriges synpunkter om handlingsoffentlighet inte alltid beaktas fullt ut. Sverige kan således inte alltid ensidigt bestämma vilka informationsutbyten med andra stater som vi ska delta i eller under vilka förutsättningar informationsutbytet ska ske. Även utanför EU-samarbetet kan det enligt regeringen förekomma att fördelarna med ett avtal anses väga så tungt att Sverige väljer att ingå avtalet, trots att det innebär förhållandevis långtgående inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar.
Detta innebär enligt regeringen att Sverige, för att kunna delta i det internationella samarbetet och där få del av information från den övriga världen, ibland måste acceptera bestämmelser om t.ex. vetorätt för ursprungsinnehavaren, trots att motsvarande uppgifter, om de hade avsett rent svenska förhållanden, skulle ha bedömts ha ett litet eller inget sekretessintresse.
Sverige måste inom ramen för det internationella samarbetet kunna till-mötesgå behovet av skydd för utländska myndigheters verksamhet, precis som svenska myndigheter måste kunna kräva att mellanfolkliga organ och myndigheter i andra stater hanterar information från Sverige på ett sätt som inte skadar svenska myndigheters verksamhet. En självklar utgångspunkt för det internationella samarbetet är enligt regeringens mening att samtliga parter säkerställer att de kan uppfylla ingångna avtal och andra förpliktelser. Om andra stater och mellanfolkliga organisationer inte skulle kunna lita på att svenska myndigheter kan fullgöra sin skyldighet att i enlighet med avtal eller rättsakter sekretessbelägga uppgifter som utbyts inom ramen för samarbetet, finns det en uppenbar risk att dessa skulle bli mindre benägna att lämna uppgifter till Sverige. Detta skulle få negativa effekter för Sveriges möjligheter att delta i det internationella samarbetet.
Ordalydelsen av bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § OSL utesluter i och för sig enligt regeringen inte en tillämpning när det gäller uppgifter som överlämnats till svenska myndigheter från andra stater eller mellanfolkliga organisationer under förutsättning att uppgifterna inte lämnas vidare. Den omständigheten att den stat eller organisation som har överlämnat uppgiften tillämpar principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren och motsätter sig att uppgiften lämnas ut skulle kunna beaktas vid skadeprövningen och bedömas utgöra ett skäl för att anse att ett utlämnande skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser (jfr prop. 1994/95:112 s. 27 f.). Högsta förvaltningsdomstolens praxis visar dock att det är tveksamt i vilken utsträckning bestämmelsen om utrikessekretess kan åberopas när det gäller uppgifter som finns hos svenska myndigheter som en följd av vissa reglerade internationella informationsutbyten. Denna tveksamhet är orsaken till att särskilda sekretessbestämmelser har införts i OSL under de senaste åren, i syfte att säkerställa skydd för uppgifter som lämnats till svenska myndigheter från andra medlemsstater i EU.
Mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens uttalanden om att det måste vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § OSL ska vara tillämplig är det enligt regeringen tveksamt om en uppgift som t.ex. har överlämnats till Sverige från en annan stat och som är av en sådan art att den ur ett svenskt perspektiv framstår som harmlös kan skyddas av utrikessekretess, även om ett röjande skulle leda till att det internationella samarbetet skulle försvåras och därmed skada Sverige.
Utöver bestämmelsen finns ett flertal bestämmelser i OSL om absolut sekretess som direkt eller indirekt hänvisar till internationella avtal. Dessa bestämmelser har dock en begränsad räckvidd, till exempelvis skatte- eller finansmarknadsområdet. Det finns enligt regeringen områden – exempelvis offentlig upphandling och vissa typer av samarbete rörande brottsbekämpande verksamhet – som är föremål för internationella informationsutbyten där det saknas sådana särskilda sekretessbestämmelser.
Även om bestämmelsen om utrikessekretess i många fall kan tillämpas när särskilda sekretessbestämmelser saknas, finns det enligt regeringens bedömning situationer då det råder osäkerhet om så är fallet och därmed om Sverige fullt ut kan uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser om sekretess. Bristen på en tillämplig sekretessbestämmelse kan i ett enskilt fall innebära en skyldighet för svenska myndigheter att lämna ut vissa uppgifter, trots att ett sådant röjande skulle försvåra Sveriges deltagande i det aktuella samarbetet. En följd av detta är enligt regeringen vidare att det kan uppstå tveksamhet när det gäller Sveriges förmåga att leva upp till ingångna avtal, vilket försämrar Sveriges position i internationella förhandlingar och riskerar att skada samarbetet med andra länder.
Regeringens anser därför att den befintliga sekretessregleringen är otillräcklig.
Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor liksom en medborgerlig kontroll av den offentliga maktutövningen. Dessa ändamål gör sig enligt regeringen starkt gällande även i fråga om Sveriges internationella samarbete. Samtidigt bygger det internationella samarbetet på ömsesidigt förtroende. Andra länder och mellanfolkliga organisationer ställer därför krav på att Sverige ska kunna hemlighålla vissa uppgifter som har anknytning till dem. Detta är enligt regeringen vanligen en förutsättning för att Sverige ska få delta i det internationella samarbetet. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns anledning att komplettera utrikessekretessen när det gäller vissa uppgifter som finns hos svenska myndigheter som en följd av EU-rättsakter och vissa internationella avtal.
Regeringen betonar dock att en sådan komplettering inte påverkar Sveriges höga ambitionsnivå när det gäller öppenheten inom det internationella samarbetet. Men om Sverige under förhandlingar om avtal inte får gehör för sina synpunkter och man bedömer att det ändå är angeläget att Sverige ingår avtalet, menar regeringen att en ändring av OSL inte ska vara nödvändig i varje sådant enskilt fall. Detsamma gäller då Sverige inte får gehör för motsvarande synpunkter inom ramen för förhandlingar om EU-rättsakter.
Sekretessen enligt en ny bestämmelse i OSL bör enligt regeringen gälla uppgifter som har överlämnats från en annan stat, en mellanfolklig organisation eller något annat slags utländskt organ. Exempel på det senare kan vara ett privaträttsligt organ som i något land har anförtrotts t.ex. tillsynsuppgifter som förutsätter internationellt samarbete. Vidare bör sådana uppgifter som en myndighet har samlat in på annat sätt, t.ex. inom landet eller direkt från enskilda, i syfte att vidarebefordra dem till ett utländskt organ i enlighet med en handräcknings- eller biståndsskyldighet, omfattas av bestämmelsen. En förutsättning för att en sådan handräcknings- eller biståndsskyldighet över huvud taget ska kunna aktualiseras är att ett utlämnande av uppgifter till ett utländskt organ i sig är förenligt med svensk rätt.
Bestämmelsen bör således avse dels uppgifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ, dels uppgifter som myndigheten på annat sätt har begärt in i syfte att överlämna till ett utländskt organ.
Avgörande för bestämmelsens tillämpning är därmed att sekretessen bara ska avse uppgifter som har tagits emot eller hämtats in till följd av och som en direkt följd av en internationell överenskommelse. Däremot ska bestämmelsen inte omfatta uppgifter som finns hos myndigheten av andra skäl. En begäran om att lämna ut uppgifter som utbyts formlöst bör alltså även i fortsättningen prövas enligt övriga bestämmelser i OSL.
När det gäller vilka internationella överenskommelser som ska omfattas står det enligt regeringen klart att sekretessförpliktelser i EU-rättsakter gäller i förhållande till Sverige i den omfattning och med den verkan som följer av fördragen. Ett utbyte av uppgifter enligt ett EU-direktiv som innehåller sekretessbestämmelser kräver inget godkännande av riksdagen. Detsamma gäller sådana internationella avtal som EU kan ingå, med bindande verkan för medlemsstaterna, med stöd av sin exklusiva kompetens. Mot denna bakgrund bör den nya sekretessbestämmelsen vara tillämplig på uppgifter som har lämnats till eller begärts in av en myndighet till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett avtal som EU har ingått med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Med uttrycket ”bindande EU-rättsakt” avses förordningar, direktiv och beslut.
Vidare bör bestämmelsen enligt regeringen vara tillämplig också på uppgifter som har lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av andra former av internationella överenskommelser, t.ex. bilaterala avtal och sådana s.k. blandade avtal som måste ratificeras både av EU och av dess medlemsstater för att kunna träda i kraft. En förutsättning för att bestämmelsen ska vara tillämplig i ett sådant fall ska dock enligt regeringen vara att avtalet har godkänts av riksdagen.
Regeringen konstaterar vidare att internationellt samarbete numera sker inom de flesta verksamhetsområden och att informationsutbytet avser många olika typer av uppgifter. I och med att avtalen omfattar fler och fler frågor aktualiseras krav på informationsutbyte och hantering av hemliga uppgifter på fler områden. Avtalen är så många och av så skilda slag att det enligt regeringen inte är möjligt att i lagtexten precisera vilken typ av avtal eller uppgifter det kan komma att röra sig om. Det är dessutom svårt att förutse vilka områden som kommer att omfattas av framtida avtal. Den nya bestämmelsen till skydd för allmänna intressen bör därför, i likhet med den befintliga utrikessekretessbestämmelsen, enligt regeringens mening inte vara begränsad till att gälla endast inom vissa verksamhetsområden eller hos vissa myndigheter. Föremålet för sekretessen – vissa uppgifter som finns hos en myndighet till följd av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation – innebär dock en väsentlig begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde. Denna begränsning kommer enligt regeringen i praktiken innebära att sekretessen för uppgifter som utbyts enligt ett visst avtal endast kommer gälla primärt hos ett begränsat och överblickbart antal myndigheter.
I likhet med vad som gäller enligt 15 kap. 1 och 2 §§ OSL (utrikes- respektive försvarssekretess) bör sekretess enligt den föreslagna bestämmelsen enligt regeringens bedömning gälla i högst fyrtio år. Det förekommer dock att avtal och EU-rättsakter saknar begränsning i fråga om sekretesstid. Regeringen bör därför, om det finns särskilda skäl, få meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla under längre tid, på samma sätt som i dag föreskrivs i 15 kap. 2 § OSL.
Den föreslagna bestämmelsen är enligt regeringen i första hand påkallad med hänsyn till intresset av skydd för rikets förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer och bör därför införas i en ny paragraf i 15 kap. OSL. Regeringen föreslår att den tas in som en ny 15 kap. 1 a § och att den nuvarande 1 a § i stället ska betecknas som 1 b §.
Regeringen gör vidare i propositionen, med anledning av tidigare diskussioner under ärendets beredning, bedömningen att det med den föreslagna sekretessbestämmelsen inte finns något behov av en ny särskild bestämmelse om sekretess till skydd för enskilda intressen till följd av internationella förpliktelser. Vidare menar regeringen att det saknas skäl att införa en särskild bestämmelse om särskild motivering av avslagsbeslut eller att ändra bestämmelsen om vilken information som en myndighets beskrivning av allmänna handlingar ska innehålla.
Regeringen konstaterar att när det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i OSL ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som ligger till grund för bestämmelsen.
Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs i stället en presumtion för sekretess, ett s.k. omvänt skaderekvisit. Ett sådant skaderekvisit innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i bestämmelsen angiven skada inträffar. En sekretessbestämmelse kan också formuleras utan ett skaderekvisit, antingen genom att sekretessen är absolut eller genom att bestämmelsen konstrueras med andra typer av rekvisit som anger under vilka förutsättningar sekretess gäller, exempelvis om den andra staten begär det eller om det kan antas att det har varit en förutsättning för den andra staten att uppgiften inte skulle röjas.
Enligt regeringens mening är, med hänsyn till det förhållandevis starka insynsintresse som i allmänhet får anses gälla i fråga om Sveriges internationella samarbete, ett rakt skaderekvisit mest lämpligt för den nu föreslagna sekretessbestämmelsen. Skaderekvisitet bör ta sikte på möjligheterna för Sverige att delta i det internationella samarbetet. Således bör sekretess enligt regeringen gälla om det kan antas att Sveriges möjligheter att delta i det internationella samarbete som avses i den aktuella EU-rättsakten eller det aktuella avtalet försämras om uppgiften röjs. Det raka skaderekvisitet innebär att det råder en presumtion för offentlighet och förutsätter enligt regeringen att myndigheten i varje enskilt fall, efter att ha beaktat om och i så fall hur EU-rättsakten eller avtalet reglerar sekretessfrågan, självständigt tar ställning till om ett utlämnande kan antas skada det framtida samarbetet. Därmed säkerställs enligt regeringen att prövningen av utlämnandefrågan inte blir slentrianmässig.
Om uppgiften finns hos en svensk myndighet till följd av ett avtal som föreskriver vetorätt för ursprungsinnehavaren vad gäller utlämnande av den aktuella uppgiften kan det typiskt sett enligt regeringen antas att samarbetet skulle försvåras om uppgiften lämnades ut. Om avtalet ålägger parterna ett krav på ömsesidigt erkännande av sekretess, bör myndigheten vid skadeprövningen ta hänsyn till vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgifterna. Gäller sekretess för uppgifterna hos den utlämnande myndigheten bör utgångspunkten enligt regeringen typiskt sett vara att skaderekvisitet är uppfyllt.
Om avtalet eller EU-rättsakten inte innehåller någon tydlig sekretessbestämmelse kommer en tillämpning av den föreslagna bestämmelsen enligt regeringen normalt inte att aktualiseras. I sådana fall torde det främst vara uppgifternas art och anknytning till det internationella samarbetet som medför att skaderekvisitet anses uppfyllt, vilket innebär att det ligger närmare till hands att tillämpa sekretessbestämmelsen i 15 kap. 1 § OSL.
Sekretessbrytande bestämmelser
Regeringen konstaterar att syftet med den nya sekretessbestämmelsen är att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser rörande sekretess och tystnadsplikt, i den utsträckning detta krävs för att Sverige ska kunna delta i det internationella samarbetet. Sådana internationella sekretessförpliktelser gäller vanligen inte bara i fråga om utlämnande av uppgifter till allmänheten, utan är ofta utformade så att även utlämnande till andra myndigheter begränsas.
Av 8 kap. 1–2 §§ OSL framgår att sekretess som huvudregel inte bara gäller i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter samt inom en myndighet, om där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. De sekretessbrytande bestämmelserna i framför allt 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL innebär dock att uppgifter i högre grad kan lämnas till andra myndigheter än till allmänheten. För att inte dessa sekretessbrytande bestämmelser ska stå i strid med Sveriges förpliktelser enligt en EU-rättsakt eller ett internationellt avtal får de dock, enligt uttryckliga undantagsbestämmelser, inte tillämpas om sekretess gäller enligt någon av de befintliga bestämmelserna i OSL om sekretess till följd av internationella avtal.
Den nu föreslagna sekretessbestämmelsen föreskriver, till skillnad från de befintliga bestämmelserna om sekretess enligt internationella förpliktelser, inte absolut sekretess hos svenska myndigheter. I stället ska den svenska myndigheten som redovisats göra en självständig bedömning av om ett utlämnande i det enskilda fallet kan antas försämra Sveriges möjligheter att delta i det aktuella samarbetet. Tillämpningen av detta skaderekvisit kan enligt regeringen utfalla olika beroende på om mottagaren är en enskild eller en myndighet, särskilt om uppgiften även hos den mottagande myndigheten omgärdas av ett sekretesskydd (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 91). Om det i det enskilda fallet inte kan antas att ett utlämnande till exempelvis de rättsvårdande myndigheterna skulle försämra det framtida samarbetet, är skaderekvisitet inte uppfyllt och bestämmelsen hindrar inte utlämnandet. Om däremot skaderekvisitet är uppfyllt och sekretess därmed gäller även i fråga om röjande till den andra myndigheten, bör utlämnande inte heller för uppgifter som omfattas av sekretess enligt den nu föreslagna bestämmelsen kunna ske med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap.15–27 §§ och 28 § första stycket OSL. Eftersom syftet med bestämmelsen enligt regeringen annars inte uppfylls fullt ut bör detta framgå i en undantagsbestämmelse i anslutning till den nya sekretessbestämmelsen.
I 15 kap. 3 § OSL anges vidare att sekretessen enligt 1 och 2 §§ inte hindrar att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § (dvs. upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer) lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer. Denna sekretessbrytande bestämmelse bör enligt regeringen kompletteras så att den även omfattar uppgifter för vilka sekretess kommer att gälla enligt den nu föreslagna bestämmelsen.
Tystnadspliktens förhållande till rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Regeringen konstaterar att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Undantag med anledning av sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen är enligt regeringen ovanliga. De undantag som finns rör särskilt viktiga skyddsintressen.
Mot denna bakgrund, och med särskilt beaktande av att den nu föreslagna sekretessbestämmelsen har ett rakt skaderekvisit, anser regeringen att tystnadsplikten enligt den nya bestämmelsen inte bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Om Sverige skulle ingå ett internationellt avtal eller bli bundet av en EU-rättsakt som kräver en inskränkning i meddelafriheten får detta enligt regeringen vid behov regleras särskilt.
I följdmotion 2013/14:K1 av Peter Eriksson m.fl. (MP) yrkas avslag på propositionen samt tillkännagivanden till regeringen med krav dels på åtgärder för att stärka offentlighetsprincipens ställning inom EU, dels på en utvärdering och uppföljning av lagstiftningen och att regeringen ska återkomma till riksdagen senast inom fem år med en avrapportering.
Motionärerna menar att propositionens lagförslag innebär en risk för att svenska myndigheter kommer att göra mer slentrianmässiga skadebedömningar. I stället för att från fall till fall göra en individuell bedömning av om ett konkret intresse i ett annat land skadas kommer det med den föreslagna lagen enligt motionärerna att räcka med ett antagande om en diffus framtida skada för det internationella samarbetet. Den föreslagna sekretessbestämmelsen innebär att Sverige de facto överlämnar beslutanderätten om vad som ska vara offentligt och vad som ska vara hemligt till EU och till andra länder.
Vidare befarar motionärerna att den föreslagna lagändringen riskerar att försvaga det svenska förhandlingsarbetet inom EU. Regeringen frånträder med detta, och andra under senare tid, förslag den stig som riksdagen pekat ut och ger tydligt upp inför andra länders iver att sekretessbelägga. Därför menar motionärerna att propositionen bör avslås.
Det verkar vidare, enligt motionärerna, finnas en avsevärd utmaning i att i förhandlingsarbetet inom EU värna inte bara svenska intressen gentemot andra länders intressen utan också offentlighetsprincipen mot andra sakpolitiska intressen. Regeringen bör därför ges i uppdrag att i allt sitt förhandlingsarbete inom EU tydligt värna skyddet av offentlighetsprincipen och andra bärande delar av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Slutligen anför motionärerna att lagförslaget riskerar att öka den mängd uppgifter som kan sekretessbeläggas. Det är svårt att uppskatta hur det svenska medlemskapet i EU påverkar yttrande- och informationsfriheten. Regeringen bör få i uppdrag att göra en samlad utvärdering av effekterna av den ökade mängden sekretessbelagda uppgifter på grund av det svenska EU-medlemskapet. Denna utvärdering bör därefter redovisas för riksdagen.
Utskottet vill inledningsvis framhålla värdet av den svenska handlingsoffentligheten och vikten av att regeringen även i det fortsatta internationella förhandlingsarbetet arbetar aktivt för en ökad öppenhet. Utskottet välkomnar att regeringen i propositionen betonar att den föreslagna sekretessbestämmelsen på intet sätt påverkar Sveriges höga ambitionsnivå i dessa avseenden. Sverige måste även i fortsättningen slå vakt om de svenska öppenhetstraditionerna i sina internationella kontakter.
Samtidigt kan det konstateras att den ökade globaliseringen och fria rörligheten inom EU ställer allt högre krav på ett informationsutbyte mellan olika länder, både inom och utanför EU. Detta är enligt utskottet en positiv utveckling. Ett förtroendefullt internationellt samarbete förutsätter ibland respekt för att andra länder har en annan tradition när det gäller handlingsoffentlighet. Om andra stater och deras myndigheter inte kan lita på att Sverige kan fullgöra sina förpliktelser om sekretess enligt en rättsakt eller ett avtal finns en risk för att de i mindre utsträckning är beredda att lämna uppgifter till Sverige. Detta skulle få negativa konsekvenser för Sveriges möjligheter att delta i det internationella samarbetet, vilket i sin tur riskerar att negativt påverka förutsättningarna för svenska myndigheter att t.ex. bedriva en effektiv tillsyn. Tillämpningen av den befintliga sekretessregleringen har visat att det i vissa fall kan föreligga en viss osäkerhet om möjligheten att följa en rättsakts eller ett avtals sekretessförpliktelser.
Utskottet delar regeringens bedömning att den föreslagna sekretessbestämmelsen behövs för att skapa förutsättningar för Sverige att även i fortsättningen delta i det internationella samarbetet. Med hänsyn till det förhållandevis starka insynsintresset som i allmänhet får anses gälla i fråga om Sveriges internationella samarbete anser utskottet, liksom regeringen, att ett rakt skaderekvisit, med en presumtion för öppenhet är det mest lämpliga. Utskottet anser att bestämmelsen även i övrigt är lämpligt utformad. Detta gäller inte minst bedömningen att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen.
Utskottet vill emellertid understryka vikten av att noggranna överväganden görs i varje enskilt fall i frågan om det finns en risk för att Sveriges möjligheter att delta i det internationella samarbetet i fråga försämras. Utskottet anser att det finns anledning att i lämplig form återkomma till frågan om hur den nya sekretessbestämmelsen har kommit att tillämpas.
Sammanfattningsvis föreslår utskottet att riksdagen antar propositionen och avslår motionen.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
|
av Peter Eriksson (MP). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion
2013/14:K1 av Peter Eriksson m.fl. (MP) yrkandena 1–3 och
avslår proposition 2012/13:192.
Ställningstagande
Den svenska offentlighetsprincipen är i ett internationellt perspektiv unik och måste värnas. Den är en av vårt lands mest centrala grundläggande konstitutionella principer, som enligt riksdagen ska respekteras i det internationella samarbetet. Regeringen avviker med denna proposition från vad riksdagen har slagit fast.
Undantag från handlingsoffentligheten får bara göras om en myndighet, med stöd i lag, i varje enskilt fall kan konstatera att det föreligger en risk för skada. Regeringens lagförslag innebär att svenska myndigheter inte längre behöver konstatera en konkret risk för att Sveriges förbindelser med en annan stat skadas. Det kan räcka med ett antagande om en framtida skada i det internationella samarbetet, vilket öppnar för en betydligt vidare tillämpning än dagens reglering. Regeringens föreslagna bestämmelse innebär att Sverige de facto överlämnar beslutanderätten om vad som ska vara sekretessbelagt till andra stater. Den riskerar vidare att försvaga det svenska förhandlingsarbetet inom EU. Mot denna bakgrund bör propositionen avstyrkas.
Regeringen visar med bl.a. denna proposition att den ger upp och inte längre hävdar skyddet av de grundläggande svenska principerna i det internationella arbetet. Skyddet för de principer som bär upp den fria åsiktsbildningen, såsom offentlighetsprincipen, meddelarskyddet och censurförbudet, får dock aldrig ges upp. Riksdagen måste därför ge regeringen i uppdrag att i förhandlingsarbetet inom EU med särskilda insatser tydligt värna skyddet av offentlighetsprincipen och andra bärande delar av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Regeringens lagförslag riskerar att öka den mängd uppgifter som kan sekretessbeläggas. Exakt vilka effekter det svenska EU-medlemskapet har fått och kommer att få på handlingsoffentligheten är svårt att säga. Regeringen bör därför ges i uppdrag att göra en samlad utvärdering av effekterna av den ökade mängden sekretess som följer av det svenska EU-medlemskapet. Denna utvärdering bör redovisas för riksdagen. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Bilaga 1
____
Förteckning över behandlade förslag
2012/13:192 Sekretess i det internationella samarbetet:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
2013/14:K1 av Peter Eriksson m.fl. (MP):
|
1. |
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). |
|
2. |
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om åtgärder för att stärka offentlighetsprincipens ställning inom EU. |
|
3. |
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utvärdera och följa upp lagstiftningen och återkomma till riksdagen inom fem år med en avrapportering. |