Konstitutionsutskottets utlåtande 2013/14:KU45
Granskning av kommissionsrapporter om subsidiaritet och proportionalitet m.m.
Sammanfattning
I utlåtandet behandlas två rapporter från kommissionen, dels den 20:e årsrapporten om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2013) 566 (även kallad 20:e rapporten om bättre lagstiftning), dels den åttonde årsrapporten om förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2013) 565. Rapporterna avser 2012 och rör bl.a. tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. Inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete genomfördes en kunskapsöversikt om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (2013/14:RFR10). Översikten utgör en del av utskottets underlag inför granskningen.
Konstitutionsutskottet påminner bl.a. om att subsidiaritetsprövningsmekanismen grundar sig på de fördragsslutande parternas önskan att säkerställa att alla beslut fattas så nära unionens medborgare som möjligt. Detta innebär enligt utskottet att mekanismen utgör ett fördragsenligt åtagande av väsentlig demokratisk och djup legitimitetsskapande natur för de nationella parlamenten. Utskottet påminner även om några av sina viktigaste iakttagelser inom ramen för sin fjärde uppföljning av riksdagens prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning, bl.a. att ca en åttondel av de unionsförslag som subsidiaritetsprövades under 2012 saknade eller innehöll bristfälliga subsidiaritetsmotiveringar. Utskottet ställer sig alltjämt avvisande till att parlamenten förutsätts subsidiaritetspröva förslag där motivering helt saknas. En avsaknad av motivering bör kunna betraktas som ett åsidosättande av subsidiaritetsprotokollet. Utskottet bedömer att subsidiaritetskontrollen är ineffektiv under dess nuvarande former. En förlängning av åttaveckorsfristen och en översyn av nivåerna på och effekterna av trösklarna för gula och orange kort borde övervägas i lämpligt sammanhang. Slutligen påminner utskottet även om unionsförslagsställarnas skyldigheter att ta hänsyn till de nationella parlamentens motiverade yttranden och om att förteckningen i artikel 3
1
2013/14:KU45
2
2013/14:KU45
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Kommissionsrapporter om dels subsidiaritet och proportionalitet, dels förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten
Riksdagen lägger utlåtandet till handlingarna.
Stockholm den 27 maj 2014
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Bill
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Phia Andersson (S), Hans Hoff (S),
3
2013/14:KU45
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I utlåtandet behandlas två dokument från kommissionen som den 30 juli 2013 antog både en årsrapport för 2012 om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2013) 566 (nedan subsidiaritetsrapporten) samt en årsrapport för 2012 om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2013) 565 (nedan förbindelserapporten).
Den förstnämnda rapporten inkom på svenska till riksdagen den 27 augusti 2013. Den andra rapporten inkom på svenska den 26 augusti 2013. Efter beslut från talmannen hänvisade kammaren den 21 november 2013 (se 3 § prot. 2013/14:32) rapporterna till konstitutionsutskottet för granskning i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen.
Bakgrund
Kommissionen lägger fram rapporter om bättre lagstiftning för Europeiska rådet, Europaparlamentet (EP), rådet och de nationella parlamenten i enlighet med fördragsfästa protokoll. Dessa rapporter berör bl.a. tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
År 2006 tog kommissionen initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. I meddelandet En agenda för
Rapporternas huvudsakliga innehåll
Liksom tidigare år undersöker subsidiaritetsrapporten (dvs. årsrapporten för 2012 om subsidiaritet och proportionalitet) hur principerna om subsidiaritet och proportionalitet har tillämpats av EU:s olika institutioner och organ. I rapporten behandlas vissa av kommissionens initiativ och lagstiftningsförslag som gett upphov till frågor kring subsidiariteten under 2012 närmare. Eftersom kontrollen av subsidiaritetsprincipen är nära kopplad till kommissionens poli-
4
| REDOGÖRELSE FÖR ÄRENDET | 2013/14:KU45 |
tiska dialog med de nationella parlamenten, kompletterar subsidiaritetsrapporten den s.k. förbindelserapporten (dvs. årsrapporten för 2012 om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten).
Subsidiaritetsrapporten är indelad i tre avsnitt som behandlar tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, viktiga ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts samt slutsatser. Förbindelserapporten är indelad i fyra huvudsakliga avsnitt som behandlar huvudfrågor i den politiska dialogen (dvs. smart budgetkonsolidering och demokratisk legitimitet), skriftliga yttranden från de nationella parlamenten, besök och kontakter mellan kommissionen och parlamenten samt kommissionens syn på framtidsutsikterna för dess förbindelser med de nationella parlamenten. I rapporten finns även förteckningar över motiverade yttranden och övriga yttranden (inom ramen för den politiska dialogen) under 2012 och de förslag och initiativ från kommissionen som gett upphov till flest yttranden inom ramen för den politiska dialogen. Rapporternas samtliga sju avsnitt sammanfattas nedan.
Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipernas tillämpning
I avsnittet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna redogörs för främst kommissionens men även de nationella parlamentens och rådets tillämpning av principerna. Vad gäller kommissionens tillämpning framgår bl.a. att en analys av subsidiariteten ingår som ett led i konsekvensbedömningen av förslagen. Analysen kontrolleras därefter ingående av konsekvensbedömningsnämnden som tidigare har betonat behovet av att alla konsekvensbedömningar rymmer solida och detaljerade subsidiaritetsmotiveringar.
Vad gäller de nationella parlamentens tillämpning framgår att trots en ökning av inlämnade motiverade yttranden med 9 procent under 2012 utgjorde dessa endast ca 10,5 procent av de 663 yttranden som lämnades till kommissionen under 2012 inom ramen för den bredare politiska dialogen med nationella parlament (det s.k. Barrosoinitiativet). De tre nationella parlament som utfärdade flest motiverade yttranden under 2012 var den svenska riksdagen (20 stycken), den franska senaten (7 stycken) och det tyska förbundsrådet (5 stycken). Av subsidiaritetsrapporten framgår att riksdagen kontrollerar subsidiaritetsaspekten i alla kommissionsförslag och har decentraliserat kontrollen till sina utskott som tycks tillämpa olika kriterier. I rapporten hävdas, med hänvisning till konstitutionsutskottets tredje uppföljningsbetänkande (bet. 2012/13:KU8), att detta kan påverka antalet motiverade yttranden från riksdagen. Vidare hänvisas i subsidiaritetsrapporten till Cosacs artonde halvårsrapport med en översikt över förfaranden och praxis för parlamentarisk kontroll. Av enkätsvar från de nationella parlamenten som redovisas i Cosacrapporten framgår bl.a. att flertalet parlament anser att subsidiaritetskontrollerna inte är ändamålsenliga utan en proportionalitetskontroll. Enligt Cosacrapporten anger flertalet parlament att deras motiverade yttranden ofta bygger på en extensivare tolkning av subsidiaritetsprincipen än formuleringen i protokoll nr 2 om
5
| 2013/14:KU45 | REDOGÖRELSE FÖR ÄRENDET |
| tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan subsidi- | |
| aritetsprotokollet eller protokollet). Det nederländska överhuset anser t.ex. att | |
| man vid subsidiaritetskontrollen inte kan utesluta principerna om laglighet och | |
| proportionalitet. Såväl den tjeckiska senaten som det brittiska överhuset ut- | |
| tryckte liknande ståndpunkter om subsidiaritetsprincipens allmänna och ab- | |
| strakta karaktär. Den sistnämnda kammaren argumenterade för en extensivare | |
| tolkning av principen eftersom dess tillämpning i praktiken vilar på politisk | |
| bedömning. | |
| Vad gäller lagstiftarnas (rådets och Europaparlamentets) tillämpning av | |
| subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna framgår av kommissionens | |
| subsidiaritetsrapport att det är Ständiga representanternas kommitté (Coreper) | |
| som ska se till att principerna efterlevs i rådet. Vidare anges att Europaparla- | |
| mentet (EP) 2012 inrättade ett nytt direktorat som på enskilda |
|
| gäran tillhandahåller bedömningar av bl.a. ändringar som EP överväger. | |
| Vad gäller EU:s domstols (nedan domstolen) tillämpning anges att ingen | |
| av domstolens domar under 2012 utvecklade subsidiaritetsprincipen på något | |
| väsentligt sätt. Genom två domar bekräftade domstolen att subsidiaritetsprin- | |
| cipen inte gäller statligt stöd där kommissionen har exklusiv befogenhet (mål | |
| i fördraget inte ger upphov till individuella rättigheter, varför en överträdelse | |
| av dessa bestämmelser i sig inte leder till utomobligatoriskt ansvar för unionen | |
| och dess institutioner |
Ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts
I avsnittet redovisas de kommissionsförslag som gett upphov till flest diskussioner om subsidiaritet och proportionalitet, främst det s.k. Monti
6
| REDOGÖRELSE FÖR ÄRENDET | 2013/14:KU45 |
Subsidiaritetsrapportens slutsatser
Under 2012 ökade medvetenheten om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i ett interinstitutionellt sammanhang, inte minst på grund av utfärdandet av det första gula kortet. Kommissionen menar att intensifieringen under 2012 av diskussionerna om principernas definition grundar sig i behovet av att bättre definiera räckvidden av fördragets subsidiaritetskontroll. Enligt kommissionen ser de nationella parlamenten tydliga fördelar med en större samordning av kontrollen, och allt fler efterlyser riktlinjer samtidigt som de vill förbehålla sig rätten att tolka dessa principer. I sammanhanget påminner kommissionen i sin subsidiaritetsrapport, KOM(2013) 566, om att dess riktlinjer för konsekvensbedömning redan innehåller tydliga kriterier som ska användas för att bedöma kommissionsförslagens förenlighet med principerna samt att kommissionen alltid har uppmuntrat andra institutioner att tillämpa dessa kriterier.
Huvudfrågor i den politiska dialogen
Av förbindelserapporten, KOM(2013) 565, framgår att de nationella parlamenten under 2012 i ännu högre grad riktade in sina yttranden på EU:s krisåtgärder. Det danska ordförandeskapet för Cosac intensifierade parlamentens arbete med bl.a. de tolv huvudåtgärderna i inremarknadsakten. Vid Cosacmötet i april 2012 efterlystes en förstärkt politisk dialog under den europeiska planeringsterminen. Därför föresatte sig kommissionen att särskilt vid två tidpunkter intensifiera dialogen med de nationella parlamenten: den första i början av året efter att den årliga tillväxtöversikten har lagts fram, och den andra när Europeiska rådet har godkänt de landsspecifika rekommendationerna. Den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten under 2012 rörde även frågan om bättre samordning mellan medlemsstaternas makroekonomiska politik och budgetpolitik. Även frågan om den europeiska planeringsterminens demokratiska legitimitet började framstå som ett huvudtema för den interparlamentariska dialogen i sig men även för de nationella parlamentens dialog med kommissionen.
Skriftliga yttranden från de nationella parlamenten
I avsnittet behandlas bl.a. deltagandet i och räckvidden för den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten. Vad gäller deltagandet konstateras att under 2012 inkom totalt 663 yttranden (inbegripet motiverade yttranden) från parlamenten, vilket motsvarar en ökning med nästan 7 procent jämfört med 2011. Kommissionen noterar att ökningen är mycket blygsammare än tidigare år (då den låg på 55 procent för 2010 och 60 procent för 2011). Antalet yttranden ökade särskilt från det portugisiska parlamentet (som ensamt stod för drygt 34 procent av alla yttranden till kommissionen under 2012), de båda tyska kamrarna samt de franska, italienska och polska senaterna. Det var sex kamrar som inte alls deltog i den politiska dialogen 2012
7
| 2013/14:KU45 | REDOGÖRELSE FÖR ÄRENDET |
| (jämfört med fyra 2011 och tio 2010). Sammanlagt lämnade 15 kammare in | |
| fler yttranden i den politiska dialogen 2012, 15 var mindre aktiva och 7 läm- | |
| nade in exakt lika många yttranden som 2011. | |
| I förbindelserapporten noterar kommissionen särskilt att riksdagen visser- | |
| ligen lämnade in nästan dubbelt så många motiverade yttranden (20 i stället | |
| för 11), men 60 procent färre yttranden om innehållet i kommissionens förslag | |
| och initiativ. Under 2012 fortsatte utvecklingen som innebär att parlamenten i | |
| allt högre grad inriktar sin politiska dialog med kommissionen på lagstiftnings- | |
| handlingar snarare än på andra dokument. Endast en försumbar andel av par- | |
| lamentens yttranden avsåg andra dokument än lagstiftningshandlingar. Un- | |
| dantaget var riksdagen. Dess 13 politiska yttranden avsåg uteslutande andra | |
| dokument än lagstiftningshandlingar, medan de 20 yttrandena om lagstift- | |
| ningshandlingar samtliga var motiverade yttranden. | |
| Med tanke på yttrandenas fokus under såväl 2012 som tidigare år framstår | |
| enligt kommissionens förbindelserapport tre politikområden som ständigt åter- | |
| kommande och huvudsakliga intresseområden för de nationella parlamenten: | |
| inre marknaden och tjänster, rättsliga frågor och inrikes frågor. |
Kontakter och besök
Kommissionen fortsatte sin praxis att på begäran höras av nationella parlamentsutskott och att regelbundet träffa nätverket för de nationella parlamentens ständiga representanter i Bryssel för att diskutera kommande initiativ eller ärenden som är under behandling. Tjänstemän från tio generaldirektorat inom kommissionen deltog i 17 möten med parlamentens ständiga representanter.
Framtidsutsikterna
Kommissionen gör bedömningen att debatten om demokratisk legitimitet kommer att fortsätta stå högt på dagordningen för den interinstitutionella dialogen 2013, inklusive dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten. Kommissionen kommer att inrikta sig på ett effektivt genomförande av den intensifierade politiska dialogen som kommissionen har erbjudit parlamenten vid två viktiga tidpunkter under den europeiska planeringsterminen. Kommissionen uppmanar parlamenten att intensifiera diskussionerna med kommissionen om den årliga tillväxtstrategins prioriteringar och om de nationella beslutsfattarnas effektivaste sätt att genomföra de landsspecifika rekommendationerna. Detta är enligt kommissionen särskilt viktigt eftersom den europeiska planeringsterminen utvecklas mot ett centralt verktyg som stöder och åtföljer medlemsstaternas strukturreformer; t.ex. har EU:s resultattavla för rättskipning införts av kommissionen i den europeiska planeringsterminen. Slutligen nämner kommissionen att den stöder initiativet om en regelbunden s.k. Europadag för att öka medvetenhet om unionsfrågorna.
8
2013/14:KU45
Utskottets granskning
Gällande ordning m.m.
Enligt artikel 5.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen
Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Protokollet om de nationella parlamentens roll
Av artikel 4 i protokollet framgår att en tidsfrist på åtta veckor ska iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dagordning för antagande av detta eller för antagande av en ståndpunkt inom ramen för ett lagstiftningsförfarande. I brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen ska anges i rådets akt eller ståndpunkt. Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall får inga överenskommelser komma till stånd om ett utkast till lagstiftningsakt under dessa åtta veckor. Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall ska en tidsfrist på tio dagar
9
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt förs upp på rådets pre- | |
| liminära dagordning och antagandet av en ståndpunkt. |
Subsidiaritetsprotokollet
Av artikel 1 i protokollet framgår att varje unionsinstitution fortlöpande ska se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt definitionerna i artikel 5 i
Riksdagsordningen
Behandling av
Enligt 10 kap. 5 § första stycket riksdagsordningen (RO) gäller att riksdagen på det sätt som anges i denna paragraf ska behandla de grönböcker och vitböcker som överlämnas till riksdagen. Talmannen får efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, ska behandlas på samma sätt. Enligt tredje stycket gäller dels att 4 kap. 8 § är tilllämplig vid utskottets granskning av dokumentet, dvs. att det granskande utskottet får bereda ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör detta utskotts beredningsområde, dels att utskotten ska inhämta behövliga upplysningar från regeringen. Utskottet ska enligt fjärde stycket redovisa sin granskning i ett utlåtande till kammaren (nedan benämnt granskningsutlåtande). Vid utskottets beslut om utlåtandet är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga, dvs. ledamöter har rätt att begära öppen omröstning inom utskottet och att till utlåtandet bifoga reservationer eller särskilda yttranden. Enligt femte stycket gäller att kammaren beslutar om utlåtandet.
10
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
Av konstitutionsutskottets uttalanden i lagärendet (2005/06:KU21 s. 28– 29) framgår att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de aktuella
Subsidiaritetsprövning
Enligt 10 kap. 6 § första stycket RO gäller att riksdagen ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt tredje stycket ska regeringen inom två veckor från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Av fjärde stycket följer dels att om utskottet anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att riksdagen ska avge ett motiverat yttrande till EP:s, rådets och kommissionens ordförande, dels att utskottet också ska avge ett utlåtande till kammaren (nedan benämnt prövningsutlåtande) om minst fem ledamöter av utskottet begär det, dels att utskottet i annat fall ska anmäla genom protokollsutdrag till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen.
Av såväl Lissabonutredningens (2008/09:URF2) som konstitutionsutskottets uttalanden i lagärendet (2009/10:KU2 s.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis innebär den nu gällande ordningen för riksdagens hantering av olika unionsdokument under unionens beslutsprocess följande. I processens inledande fas gäller att utskotten och riksdagen dels ska granska grön- och vitböcker, dels kan granska övriga
11
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| I en av processens senare faser och i enlighet med regleringen i 10 kap. 6 § | |
| RO ska utskotten och i vissa fall kammaren och riksdagen pröva tillämpningen | |
| av subsidiaritetsprincipen i vissa utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för | |
| denna prövning kan riksdagen avge ett motiverat yttrande till EP:s, rådets och | |
| kommissionens ordförande med skälen till att riksdagen anser att utkastet stri- | |
| der mot subsidiaritetsprincipen. Om minst fem utskottsledamöter anser att ett | |
| utkast strider mot subsidiaritetsprincipen har de rätt att i ett s.k. prövningsut- | |
| låtande som överlämnas av det prövande utskottet till kammaren lämna förslag | |
| till ett motiverat yttrande. |
Kommissionens konsekvensbedömningsnämnd
Konsekvensbedömningsnämnden tillsattes av kommissionens ordförande under 2006. Nämnden verkställer en oberoende kvalitetskontroll av kommissionens konsekvensbedömningar. Nämndens kontroll genomförs främst genom att utkast till konsekvensbedömningar granskas. På grundval av dessa granskningar kan nämnden i yttranden lämna rekommendationer för förbättring av dessa utkast. Nämndens yttranden publiceras. I januari 2011 publicerades nämndens rapport för 2010 (jfr utl. 2010/11:KU26 s. 11 f. för en kort sammanfattning av rapportens relevanta delar). I januari 2012 publicerades nämndens rapport för 2011, se SEK(2012) 101. Av denna rapport framgick att nämnden sammantaget ansåg att kommissionen hade fortsatt att göra framsteg mot ett evidensbaserat tillvägagångssätt och att det rekordstora antalet konsekvensbedömningar som lämnades in till nämnden under 2011 visade i vilken utsträckning som konsekvensbedömningsarbetet var förankrat i kommissionens arbetsmetoder. Nämnden betonade dock att kvaliteten på konsekvensbedömningarna fortfarande varierar. Av rapporten framgick att även om andelen under 2011 (43 procent) av rekommendationerna i yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet minskade jämfört med 2010 (50 procent) lämnades fortfarande synpunkter i ett betydande antal av nämndens yttranden (jämfört med åren
I februari 2013 publicerades nämndens rapport för 2012 på kommissionens webbplats. Av rapporten framgick att nämnden uppmärksammade betydande bekymmer i fråga om subsidiaritet vid ett antal konsekvensbedömningar. Mot bakgrund av detta förordade den att kommissionens samtliga generaldirektorat ägnar särskild uppmärksamhet åt subsidiaritetsmotiveringen av förslag, särskilt med tanke på den nya subsidiaritetskontrollsmekanism som infördes genom Lissabonfördraget. Trots att andelen under 2012 (33 procent) av rekommendationerna i yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet minskade ytterligare (se ovan för andelen 2010 och 2011) ansåg nämnden att det fanns utrymme för förbättringar.
I april 2014 publicerades nämndens rapport för 2013 på kommissionens webbplats. Av rapporten framgår bl.a. att andelen av rekommendationerna i
12
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
nämndens yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet ökade, dock endast marginellt.
Statistik från Riksdagsförvaltningen
Prövningsutlåtanden
Enligt uppgifter som har sammanställts av kammarkansliet behandlade kammaren 5 prövningsutlåtanden i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen under riksmötet 2010/11. Av dessa debatterades 3 i kammaren varav inga resulterade i votering. Riksdagen beslutade i samtliga 5 fall att lämna motiverade yttranden till EP:s, rådets och kommissionens ordförande. Kommissionen har besvarat samtliga riksdagens motiverade yttranden som antogs under riksmötet 2010/11.
Under riksmötet 2011/12 behandlade kammaren 22 prövningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 2 lagstiftningsutkast. Av dessa debatterades 14 i kammaren varav 10 resulterade i votering. Riksdagen beslutade i 20 fall att lämna motiverade yttranden, varav 1 yttrande gällde 2 lagstiftningsutkast. Kommissionen har besvarat samtliga riksdagens motiverade yttranden som antogs under riksmötet 2011/12.
Under riksmötet 2012/13 behandlade kammaren 15 prövningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 5 lagstiftningsutkast. Av dessa debatterades 4 i kammaren varav 3 resulterade i votering. Riksdagen beslutade i samtliga 15 fall att lämna motiverade yttranden, varav 1 yttrande gällde 5 lagstiftningsutkast. Kommissionen har besvarat samtliga riksdagens motiverade yttranden som antogs under riksmötet 2012/13.
Hittills har kammaren under riksmötet 2013/14 behandlat 5 prövningsutlåtanden. Av dessa debatterades 3 i kammaren och resulterade i 1 votering. Riksdagen beslutade i 4 fall att lämna motiverade yttranden. Kommissionen har hittills besvarat samtliga 4 av riksdagens motiverade yttranden som antogs under riksmötet 2013/14.
Sammanlagt har riksdagen sålunda hittills lämnat 44 motiverade yttranden som gällt 49 lagstiftningsutkast sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Sammanlagt har riksdagen hittills utfört subsidiaritetsprövningar av 481 lagstiftningsutkast.
Granskningsutlåtanden
Enligt uppgifter från kammarkansliet lämnade utskotten 10 granskningsutlåtanden under riksmötet 2006/07. Av dessa 10 debatterades 7 i kammaren varav 3 resulterade i en votering. Europeiska kommissionen besvarade 9 av riksdagens samtliga utlåtanden från riksmötet 2006/07.
Under riksmötet 2007/08 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden. Av dessa 17 debatterades 8 i kammaren varav 2 resulterade i votering. Kommissionen besvarade samtliga riksdagens utlåtanden från riksmötet 2007/08.
13
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| Under riksmötet 2008/09 lämnade utskotten 18 granskningsutlåtanden. Av | |
| dessa 18 debatterades 9 i kammaren varav 6 resulterade i votering. Kommis- | |
| sionen har hittills besvarat 15 av riksdagens samtliga utlåtanden från riksmötet | |
| 2008/09. | |
| Under riksmötet 2009/10 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden. Av | |
| dessa 17 debatterades 7 i kammaren varav 6 resulterade i votering. Kommis- | |
| sionen har besvarat 16 av dessa 17 utlåtanden. | |
| Under riksmötet 2010/11 lämnade utskotten 26 granskningsutlåtanden. Av | |
| dessa 26 debatterades 18 i kammaren varav 9 resulterade i votering. Kommis- | |
| sionen har svarat på 25 av dessa 26 utlåtanden. | |
| Under riksmötet 2011/12 lämnade utskotten 23 granskningsutlåtanden. Av | |
| dessa 23 debatterades 15 i kammaren varav 10 resulterade i votering. Kom- | |
| missionen har svarat på samtliga av dessa 23 utlåtanden. | |
| Under riksmötet 2012/13 lämnade utskotten 14 granskningsutlåtanden. Av | |
| dessa 14 debatterades 8 i kammaren varav 4 resulterade i votering. Kommis- | |
| sionen har svarat på 13 av dessa 14 utlåtanden. | |
| Hittills under riksmötet 2013/14 har utskotten lämnat 2 granskningsutlåtan- | |
| den. Av dessa 2 har samtliga blivit föremål för debatt i kammaren varav 2 har | |
| resulterat i votering. Kommissionen har inte svarat på något av dessa 2 utlå- | |
| tanden. |
Uppföljningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning
Konstitutionsutskottets fjärde årliga uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning (bet. 2013/14:KU5) genomfördes under hösten 2013 och slutfördes den 5 december 2013. Uppföljningen omfattar perioden den 1
14
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
många fall närmast är pliktskyldiga skrivningar och inte utformade utifrån de förutsättningar som råder i det aktuella utkastet. Motiveringarna tycks utgå från kraven för subsidiaritetsprövningen snarare än från det enskilda fallet, och cirkelliknande resonemang kan enligt utskottet förekomma. Det anges ofta att målen för ett förslag inte kan uppnås utan åtgärder på unionsnivå, men inte varför de inte kan uppnås. Kommissionen för också många gånger ett längre resonemang kring subsidiariteten i arbetsdokument men inte i utkastet som översänts till parlamenten. En klar förbättring vore enligt konstitutionsutskottet om dessa resonemang återgavs även i de utkast som översänds till de nationella parlamenten. Utskottet påminde om att kommissionen och andra förslagsställare enligt subsidiaritetsprotokollet har en absolut skyldighet att motivera sina utkast till lagstiftningsakter i fråga om subsidiaritetsprincipen. Det återstår en hel del innan kommissionen uppfyller kraven i protokollet. Mot denna bakgrund betonade utskottet än en gång och med eftertryck att uteblivna eller knapphändiga motiveringar i sin tur leder till att riksdagen och andra nationella parlament får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med protokollet. Detta utgör enligt utskottet en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Utskottet framhöll att det är av yttersta vikt att kommissionen i sina förslag lämnar mer utförliga redogörelser för hur kommissionen resonerat för att komma fram till att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Utförliga motiveringar utgör enligt konstitutionsutskottet en förutsättning för att de nationella parlamenten ska kunna kontrollera förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen.
Kammarkansliets iakttagelser
Med hänsyn till 2013 års erfarenheter bedömer
15
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| utlåtande (utl. 2012/13:KU14), innebär att ändrade förslag enligt kommiss- | |
| ionen inte omfattas av subsidiaritetskontrollmekanismen, men att kommiss- | |
| ionen i undantagsfall ändå kommer att underställa ändrade förslag en subsidi- | |
| aritetskontroll om de föreslagna ändringarna är av sådan art att de kan påverka | |
| subsidiaritetsanalysen. Enligt |
|
| även i fortsättningen följa tillämpningen. I sammanhanget hänvisas till två fall | |
| på momsområdet där kommissionen dragit på inledandet av subsidiaritets- | |
| prövningen som skäl till särskild uppmärksamhet inför framtiden. | |
| I |
|
| gäller den s.k. åttaveckorsspärren i artikel 4 protokoll nr. 1 om de nationella | |
| parlamentens roll i Europeiska unionen (se ovan under gällande ordning m.m.) | |
| som gäller för rådets beslut i nya ärenden, det andra gäller det proportiona- | |
| litetskriterium som kan anses (jfr bet. 2010/11:KU18 s. 9) ingå i subsidiari- | |
| tetsbedömningen. I den första frågan, som är föranledd av två refererade ären- | |
| den, framgår av promemorian att undantaget till denna spärr (som får göras i | |
| motiverade brådskande fall) medför att de nationella parlamentens möjlighet | |
| att utöva sin fördragsreglerade rätt att subsidiaritetspröva utkast till lagstift- | |
| ningsakter i praktiken kan tömmas på sitt innehåll, eller åtminstone beskäras | |
| genom att tidsfristen för prövningen kortas. I sammanhanget anser |
|
| ordningen att det skulle vara en fördel om kommissionen, i fall där den föror- | |
| dar undantag från spärren, uppmärksammade riksdagen och de andra nation- | |
| ella parlamenten på detta inte bara i motiveringen till förslagen utan även i de | |
| s.k. protokoll |
|
| andra frågan har sin grund i kommissionens meddelande om översyn av för- | |
| slaget om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten med beaktande av | |
| subsidiaritetsprincipen, jämte det svar som kommissionen skickat till riksda- | |
| gen med anledning av dess motiverade yttrande (jfr utl. 2013/14:JuU13). Av | |
| meddelandet och svaret framgår att kommissionen anser att vissa av riksda- | |
| gens argument ligger inom gränserna för subsidiaritetsprincipen, men inte | |
| andra. Även om kommissionen i detta avseende inte är konsekvent, gäller detta | |
| specifika argument som är kopplade till det proportionalitetskriterium som | |
| konstitutionsutskottet har påpekat inryms i subsidiaritetsprövningen. Kom- | |
| missionens synsätt, dvs. att inte acceptera argument i motiverade yttranden | |
| som rör proportionalitetsaspekter, har även bekräftats genom kontakter mellan | |
| rar i sammanhanget att brittiska överhusets |
|
| ionen uttryckt bekymmer över att kommissionen på detta sätt anser sig ensidigt | |
| kunna snäva in subsidiaritetsprincipens innebörd. | |
| I |
|
| rapport om förbindelserna med nationella parlament lyfter fram riksdagen som | |
| ensamt avvikande från en trend som innebär att nationella parlament inriktar | |
| sin politiska dialog med kommissionen på lagstiftningshandlingar snarare än | |
| på andra dokument. Kommentaren visar enligt promemorian att kommis- | |
| sionen inte helt uppfattat innebörden av riksdagens granskning av unionsdo- | |
| kument. I promemorian kommenteras det faktum att kommissionen finner det |
16
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
värt att notera att riksdagen under 2012 lämnat 60 procent färre yttranden om kommissionens initiativ än 2011. Enligt
Yttranden från andra nationella parlament
I den s.k.
Storbritanniens underhus
Den 6 november 2013 publicerade det brittiska underhusets
17
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| till faktapromemorior eller subsidiaritetsbedömningar led av i fråga om otill- | |
| räckligt underbyggda subsidiaritetsbedömningar och undrade vad ministern | |
| kunde göra för att lösa detta. |
Italiens deputeradekammare
Den 15 januari 2014 lämnade kammarens
Italiens senat
Den 20 november 2013 antog senatens
Tysklands förbundsråd
Den 29 november 2013 antog förbundsrådet ett yttrande om subsidiaritetsrapporten i vilket rådet bl.a. pekade på värdet av att fortsatt diskutera för att skapa en gemensam syn på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta i ljuset av de skilda uppfattningar och definitioner som finns av principerna såväl på nationell som europeisk nivå. I sammanhanget betonade förbundsrådet att subsidiaritetskontrollen även ska omfatta en befogenhetskontroll. Vidare betonade rådet att kommissionen i framtiden borde beakta de argument som
18
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
sänts genom motiverade yttranden på ett mer ingående sätt. Slutligen underströk rådet vikten av samordning i subsidiaritetsfrågor mellan de nationella parlamenten och pekade särskilt på de s.k. måndagsmorgonmötena.
Tjeckiens senat
Den 30 oktober 2013 antog senaten en resolution i vilken både subsidiaritets- och förbindelserapporterna behandlades. Senaten ansåg att det interparlamentariska samarbetet är ett viktigt instrument för utbyte av information och synpunkter mellan de nationella parlamenten och med Europaparlamentet. Senaten ansåg dock inte att detta samarbete är ett instrument som garanterar demokratisk legitimitet och ansvarsutkrävande. Senaten uppskattade nätverket av de nationella parlamentens ständiga representanter till unionen. Nätverket har enligt senaten utvecklats till ett praktiskt verktyg för utbyte av information som underlättar samordning. Senaten uppmanade både EP och kommissionen att höja kvaliteten på den politiska dialogen genom att svara på de nationella parlamentens bidrag på ett mer konkret och detaljerat sätt snarare än genom att bara upprepa allmänna uttalanden från motiveringen till deras ursprungliga förslag. Senaten var dock medveten om att detta förutsatte att senaten själv i sina yttranden till unionsinstitutioner lämnar konkreta förslag och synpunkter.
Kunskapsöversikt om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna
För att få en djupare kunskap om den närmare innebörden av subsidiaritetsprincipen enligt bl.a.
I grunden handlar subsidiaritetsprincipen varken om fördelning av makt (befogenhet) i strikt mening eller på förhand givna preferenser om var makten ska ligga. Principen bör i stället ses som en lämplighetsregel som hjälper till att besvara frågan om vilken beslutsnivå (lokal, regional, nationell eller internationell) som är lämpligast för att reglera en viss politisk sakfråga. Principen har emellertid införts i unionssamarbetet som en spärr mot centralisering och med det uttalade syftet att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt.
19
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| Den kan därmed betraktas som en decentraliseringsprincip. Fortfarande 20 år | |
| efter subsidiaritetsprincipens införande har |
|
| ett tydligt och konkret innehåll. Principen består av två skilda rekvisit eller | |
| kriterier. Unionen ska vidta en åtgärd endast om målen inte i tillräcklig ut- | |
| sträckning kan uppnås av medlemsstaterna (otillräcklighetskriteriet) och där- | |
| för bättre kan uppnås på unionsnivå (mervärdeskriteriet). Båda kriterierna | |
| måste vara uppfyllda för att unionen ska anses som den lämpligaste beslutsni- | |
| vån. | |
| Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna återfinns i två skilda be- | |
| stämmelser i artikel 5 |
|
| resonemang kan föras under båda rubrikerna tar sikte på att reglera olika | |
| aspekter av hur unionen får utnyttja sina befogenheter. Det är inte en ovanlig | |
| eller kontroversiell uppfattning att ”vanlig” proportionalitet i realiteten är nyt- | |
| tigare än subsidiaritet när det handlar om att lösa frågor om vilka åtgärder som | |
| är lämpliga för unionen att vidta samt på vilka områden det är bättre att med- | |
| lemsstaterna agerar. Att det finns svårigheter med att definiera och ge subsidi- | |
| aritetsprincipen ett relevant och meningsfullt innehåll, vilket i praktiken ofta | |
| kan leda till att en prövning av en |
|
| resonemang, bör dock inte leda till slutsatsen att en fullskalig proportional- | |
| itetsbedömning faktiskt utgör en del av själva subsidiaritetsprincipen. | |
| Det är svårt att efter bara några år fullt ut utvärdera vilka effekter subsidia- | |
| ritetsprövningen i nationella parlament har eller kan förväntas få. Uppenbart | |
| är dock att synsätten varierar i fråga om vad som utgör en överträdelse av sub- | |
| sidiaritetsprincipen och att dessa bedömningar, medvetet eller inte, inte alltid | |
| håller sig inom de ramar som föreskrivs i artikel 5 |
|
| protokollet. Därutöver kan konstateras att vad man än anser om denna politiskt | |
| betonade subsidiaritetskontroll har kommissionen självmant dragit tillbaka åt- | |
| minstone ett förslag (Monti |
|
| har bedömts vara alltför stort. | |
| När det gäller riksdagens subsidiaritetsprövningar konstateras bl.a. att det | |
| på kort tid verkar ha skapats en ökad medvetenhet och ett större engagemang | |
| i |
|
| protokollet har haft stor betydelse för denna utveckling samtidigt som den de- | |
| centraliserade tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i samtliga berörda riks- | |
| dagsutskott säkert också har spelat en roll. Sammanfattningsvis visar rappor- | |
| ten enligt dess författare att de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll | |
| från fortfarande är outvecklad och att prövningarna i de nationella parlamenten | |
| skiljer sig väsentligt åt. I dagsläget saknas dessutom en tydlig koppling mellan | |
| den politiskt betonade förhandskontrollen och den juridiska efterhandskontrol- | |
| len när det gäller subsidiaritetsprincipens tillämpning. Även om det handlar | |
| om skilda sammanhang (innan och efter att regler har antagits inom EU) är det | |
| samma princip som tillämpas. Gapet mellan politik och juridik är stort, och | |
| skulle man vidga subsidiaritetskontrollen till ett ifrågasättande av både nya | |
| och befintliga regler och tilldela de nationella parlamenten en egen vetorätt på |
20
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
förslagsstadiet, finns det enligt rapportförfattarna sannolikt fog för Europaparlamentets farhågor att subsidiaritetsargument skulle kunna användas som en förevändning för att ifrågasätta allt som har uppnåtts på unionsnivå. Trots bristande engagemang från många nationella parlament har det nuvarande systemet dock haft effekt. En av de viktigaste funktionerna tycks vara att subsidiaritetskontrollen ger kommissionen ett ytterligare forum för politisk avstämning där den själv har möjlighet att bedöma om ett visst förslag har förutsättningar att få tillräckligt politiskt stöd i den fortsatta beslutsprocessen. Mot denna bakgrund framstår det enligt rapportförfattarna för tidigt att ändra den nuvarande ordningen. Systemet är outvecklat men tycks än så länge fungera på ett adekvat sätt.
I fråga om oklarheter i praktiken när det gäller att avgöra vad som utgör exklusiv befogenhet enligt EU:s fördrag instämmer rapportförfattarna i konstitutionsutskottets syn i frågan (se utl. 2012/13:KU14 s. 32). Formuleringen av vad som utgör exklusiv befogenhet var föremål för noggrant övervägande under arbetet i det europeiska konventet. Unionens exklusiva befogenhet bör inte sträcka sig längre än vad som klart framgår av fördraget. En motsatt tolkning strider enligt rapportförfattarna mot principen om tilldelade befogenheter. Att vissa unionsåtgärder är interna till sin natur och saknar intresse inom ramen för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroller är en annan fråga, och bör inte sammanblandas med frågan om exklusiv befogenhet. Även om det är ett faktum att befogenhetsfrågan alltid är utgångspunkten för den unionsrättsliga bedömningen av om unionen kan och bör lagstifta – så även när det görs en subsidiaritetsprövning – är det enligt rapportförfattarna viktigt att klargöra att frågan om befogenhet är fristående i förhållande till den fortsatta bedömningen i sak, dvs. lagstiftningens sakinnehåll. Trots att det finns ett tydligt samband mellan principen om tilldelade befogenheter och subsidiaritetsprincipen i det att de har placerats i samma artikel i unionsfördraget och att båda behandlar unionens rätt att vidta åtgärder, rör det sig om två skilda principer med olika funktioner.
Tidigare granskning
Under våren 2013 behandlade utskottet i två utlåtanden (utl. 2012/13:KU14 och 2012/13:KU15) kommissionens rapporter om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2012) 375, och om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2012) 373. Konstitutionsutskottet betonade att ofullständiga subsidiaritetsmotiveringar utgör en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess och ställde sig avvisande till att de nationella parlamenten förutsätts subsidiaritetspröva förslag där motivering helt saknas. En avsaknad av motivering borde enligt utskottets mening kunna betraktas som ett åsidosättande av subsidiaritetsprotokollet. Utskottet ansåg att en tänkbar ordning för hantering av förslag som helt saknar motivering skulle kunna vara att de skickas tillbaka till förslagsställaren för att utformas enligt fördra-
21
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| gen och dess protokoll. Utskottet var även tveksamt till om subsidiaritetskon- | |
| trollen är effektiv under de nuvarande formerna. En aspekt av subsidiaritets- | |
| kontrollens effektivitet var den relativt korta tidsfristen för denna kontroll. Mot | |
| bakgrund av |
|
| ningar betonade utskottet dels vikten av att samtliga förslagsställare på unions- | |
| nivå inrättar rutiner i syfte att säkerställa att de nationella parlamenten under- | |
| ställs förslag och underrättas om att förfarandet enligt subsidiaritetsprotokollet | |
| inleds, dels att den s.k. doktrinen om ett slags exklusiv befogenhet för frågor | |
| av viss art (dvs. att även andra frågor än de som uttryckligen nämns i artikel 3 | |
| i |
|
| befogenhet för unionen) kunde vara svår att godta även om den var logisk, om | |
| förslagsställaren för in moment som går utöver den särskilda natur som dokt- | |
| rinen härleds ur. Utskottet pekade även på den absoluta skyldigheten för kom- | |
| missionen och andra förslagsställare att enligt artikel 4 i subsidiaritetsproto- | |
| kollet översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till | |
| de nationella parlamenten samtidigt som de översänds till unionslagstiftaren. | |
| Utskottet påminde om att subsidiaritetsprincipens innebörd möjliggör såväl att | |
| unionsåtgärder genomförs inom ramen för unionens befogenheter när omstän- | |
| digheterna kräver det som, omvänt, att åtgärder begränsas eller inskränks då | |
| de inte längre är berättigade. | |
| Den 25 juli 2012 skickade kommissionären Maroš Šefčovič en svarsskri- | |
| velse, C(2013)4869, som avsåg utlåtandet 2012/13:KU14. Av skrivelsen fram- | |
| går att kommissionen anser bl.a. att det kommer att vara ovanligt med förslag | |
| som saknar någon subsidiaritetsmotivering. De nationella parlamenten kan | |
| dock enligt kommissionen vända sig till kommissionens avdelningar för för- | |
| tydligande och ytterligare upplysningar om ett förslag. Kommissionen konsta- | |
| terade även i sin svarsskrivelse att eventuella ändringar av förfarandet vid | |
| prövningar enligt subsidiaritetsprotokollet måste godkännas av medlemssta- | |
| terna vid en översyn av protokollet. Vad gäller frågan om exklusiv befogenhet | |
| för frågor av viss art framgår av svarsskrivelsen att kommissionen inte anser | |
| att förteckningen i artikel 3 i |
|
| ha exklusiv befogenhet är uttömmande. Kommissionen anser vidare att vissa | |
| förslag endast kan läggas på unionsnivå och således omfattas av EU:s exklu- | |
| siva befogenhet. Det rör sig främst om budgetfrågor och institutionella frågor | |
| (t.ex. förordningen om den fleråriga budgetramen, medborgarinitiativet samt | |
| regler om tillgång till handlingar från unionsinstitutionerna och organ). Sådana | |
| förslag omfattar områden där medlemsstaterna inte kan lagstifta själva och | |
| mekanismen för subsidiaritetskontroll är således enligt kommissionen irrele- | |
| vant och inte tillämplig. Vad gäller ändrade utkast anser kommissionen att | |
| överlämnandet av ett ändrat förslag inte innebär att tidsfristen på åtta veckor | |
| för subsidiaritetskontroll måste förnyas. Endast i undantagsfall, när de före- | |
| slagna ändringarna är av sådan betydelse att de kan påverka subsidiaritetsana- | |
| lysen, kommer kommissionen på nytt att rådfråga de nationella parlamenten | |
| om det ändrade förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. |
22
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
Europaparlamentets resolution
Den 4 februari 2014 antog Europaparlamentet (EP) en resolution om
Av resolutionen framgår att EP ”noterar med oro” att vissa motiverade yttranden från nationella parlament understryker att kommissionens subsidiaritetsmotivering i ett antal lagstiftningsförslag är otillräcklig eller obefintlig. Därför föreslår EP att kommissionen ska undersöka orsakerna till det ringa antalet formella och motiverade yttranden från nationella parlament. Vidare betonar EP behovet av att unionsinstitutionerna gör det möjligt för de nationella parlamenten att granska lagförslag genom att se till att institutionerna tillhandahåller detaljerade och omfattande skäl för sina lagförslag om subsidiaritet och proportionalitet, i enlighet med artikel 5 i subsidiaritetsprotokollet.
EP noterar även att tidsramen som de nationella parlamenten förfogar för att genomföra subsidiaritets- och proportionalitetskontroller ofta har bedömts som otillräcklig. EP anser att det vore önskvärt att undersöka vilka åtgärder som krävs för att stärka subsidiaritetsprövningsmekanismen och som – eventuellt i samband med en framtida fördragsrevidering – skulle kunna ge parlamenten fler rättigheter. EP föreslår att man vid en sådan översyn skulle kunna överväga hur många nationella parlamentssvar som bör krävas för att utlösa ett sådant förfarande, huruvida det bör begränsas till frågor som grundar sig på subsidiaritetsprincipen och vilken effekt det bör ha, med särskild hänsyn tagen till de erfarenheter som nyligen gjorts av förfarandet med det s.k. gula kortet.
EP anser att flera initiativ skulle kunna tas under tiden för att förbättra de nationella parlamentens utvärdering av unionsfrågor. EP föreslår särskilt bl.a. att varje lagstiftningsakt som offentliggörs i EU:s officiella tidning ska innehålla en fotnot med information om vilka nationella parlament som har svarat och vilka som har gjort invändningar beträffande subsidiaritetsprincipen, att de nationella parlamentens motiverade yttranden ska delges medlagstiftarna utan dröjsmål samt att riktlinjer utarbetas med kriterier för motiverade yttranden i subsidiaritetsfrågor.
23
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
Övrigt
Rapport från det brittiska överhuset
Den 24 mars 2014 publicerade det brittiska överhusets
Utskottet anser att det i princip borde finnas ett s.k. grönt kort, dvs. ett sätt för en grupp av likasinnade nationella parlament att lämna konstruktiva (och frivilliga) förslag till unionsåtgärder utan att inskränka kommissionens formella initiativrätt. I sin rapport noterar utskottet att den brittiske Europaministern i en artikel publicerad i december 2013 uttalade att kommissionen borde betrakta varje gult kort som ett rött kort. I övrigt lämnar dock utskottet inte något förslag på att ett rött kort ska införas.
Det brittiska överhusets
24
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
de nationella parlamentens roll i unionen. Utan ett sådant åtagande kommer unionens lagstiftningsprocess att förbli häftad med en grundläggande brist.
Två medlemsstater (Spanien och Italien) har vid
I ett tidigare utlåtande (utl. 2012/13:KU14) från mars 2013 lyfte konstitutionsutskottet upp frågan om utvecklingen av en s.k. doktrin om ett slags exklusiv befogenhet för frågor av viss art, dvs. att även andra frågor än de som uttryckligen nämns i artikel 3 i
I domen påminde domstolen (punkterna
”konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion” fastställs i kapitel 1 i avdelning VII i tredje delen av
Utskottets ställningstagande
Inledningsvis behandlar konstitutionsutskottet subsidiaritetsprövningsmekanismen och de nationella parlamentens roll inom unionen med anledning av de iakttagelser som lämnas i kommissionens rapporter. I kommissionens subsidiaritetsrapport, KOM(2013) 566, hävdas bl.a. att riksdagsutskotten tycks tillämpa olika kriterier vid subsidiaritetsprövningarna. Det anges, med hänvisning till konstitutionsutskottets tredje uppföljning (bet. 2012/13:KU8) av subsidiaritetsprincipens tillämpning, att detta kan påverka antalet motiverade yttranden från riksdagen. Konstitutionsutskottet kan konstatera att utskottet inte har dragit någon sådan slutsats i sin egen uppföljning och ställer sig kritiskt
25
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| till de missvisande uppgifterna i kommissionens rapport i denna del. Oaktat | |
| detta konstaterar utskottet att riksdagen hittills har lämnat väsentligt fler moti- | |
| verade yttranden än de andra nationella parlamenten. Här vill utskottet erinra | |
| om att de nationella parlamenten i och med Lissabonfördraget gavs ökade möj- | |
| ligheter att direkt påverka fördelningen av normgivningsmaktens utövande | |
| inom unionen genom en politisk mekanism som direkt involverar parlamenten | |
| i kontrollen av subsidiaritetsprincipens efterlevnad. Denna mekanism grundar | |
| sig på de fördragsslutande parternas önskan, uttryckta i skälen till subsidiari- | |
| tetsprotokollet, att säkerställa att alla beslut fattas så nära unionens medbor- | |
| gare som möjligt. Enligt konstitutionsutskottet innebär prövningsmekanismen | |
| således ett fördragsenligt åtagande av väsentlig demokratisk och djup legiti- | |
| mitetsskapande natur för de nationella parlamenten. Utskottet har förvånats | |
| över att mekanismen hittills har utnyttjats i så begränsad utsträckning. Riksda- | |
| gen har för sin del tillämpat mekanismen konsekvent; t.ex. medförde återkom- | |
| mande förslag om utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen att | |
| riksdagen lämnade sammanlagt tre motiverade yttranden i samma ämne. | |
| Vad gäller de iakttagelser som lämnas i kommissionens förbindelserapport, | |
| KOM(2013) 565, om att riksdagen har lämnat 60 procent färre yttranden om | |
| innehållet i kommissionens förslag och initiativ vill utskottet erinra om föl- | |
| jande. Av 10 kap. 5 § riksdagsordningen följer att grön- och vitböcker ska | |
| granskas medan andra unionsdokument, med undantag för utkast till lagstift- | |
| ningsakter, får granskas först efter beslut från talmannen efter samråd med | |
| partiernas gruppledare. Antalet grön- och vitböcker, som står för ca hälften av | |
| de granskade unionsdokumenten, påverkar således antalet granskningsutlåtan- | |
| den som behandlas i kammaren. En förklaring till nedgången i antalet gransk- | |
| ningsutlåtanden skulle således kunna ligga i kommissionens s.k. mandatcykel, | |
| dvs. att kommissionen antar fler policystrategiska dokument under inled- | |
| ningen och mitten av kommissionens mandatperiod för att sedan minska mot | |
| slutet. | |
| Konstitutionsutskottet vill även redogöra för några av sina viktigaste iakt- | |
| tagelser inom ramen för utskottets fjärde uppföljning av riksdagens prövning | |
| av subsidiaritetsprincipens tillämpning. Uppföljningen visar att cirka en åtton- | |
| del av de utkast till lagstiftningsakter som underställdes subsidiaritetskontroll- | |
| mekanismens prövning under 2012 saknade eller innehöll bristfälliga subsidi- | |
| aritetsmotiveringar. Jämfört med utskottets tre tidigare uppföljningar har an- | |
| delen bristande eller uteblivna motiveringar fortsatt att minska, vilket är posi- | |
| tivt. Andelen av sådana uteblivna eller bristfälliga motiveringar för 2011 års | |
| utkast till lagstiftningsakter var en sjättedel och en tredjedel för 2010 års ut- | |
| kast. Trots detta och mot bakgrund av den absoluta skyldighet som kommiss- | |
| ionen och andra förslagsställare har att motivera sina lagstiftningsutkast beto- | |
| nar konstitutionsutskottet än en gång och med eftertryck att uteblivna eller | |
| knapphändiga motiveringar i sin tur leder till att riksdagen och andra nationella | |
| parlament får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att sub- | |
| sidiaritetsprincipen följs i enlighet med protokollet. Utskottet vill i samman- | |
| hanget peka på att flera riksdagsutskott inom ramen för konstitutionsutskottets |
26
| UTSKOTTETS GRANSKNING | 2013/14:KU45 |
uppföljning framhöll att de befintliga motiveringarna ofta var mycket kortfattade. Motiveringarna är i många fall närmast pliktskyldiga skrivningar och utformas inte utifrån det aktuella utkastets förutsättningar. De tycks utgå från kraven för subsidiaritetsprövningen snarare än från det enskilda fallet, och cirkelliknande resonemang kan förekomma. Utskottet anser, i likhet med kommissionens egen konsekvensbedömningsnämnd, att motiveringarna bör vara vederhäftiga och detaljerade. Konstitutionsutskottet vill även peka på att det många gånger förs ett längre resonemang kring subsidiariteten i arbetsdokument men inte i utkastet som sänts till parlamenten. En klar förbättring vore enligt utskottet om dessa resonemang återgavs även i de utkast som sänds till parlamenten. Utskottet ställer sig alltjämt avvisande till att parlamenten förutsätts subsidiaritetspröva förslag där motivering helt saknas. En avsaknad av motivering bör enligt utskottet kunna betraktas som ett åsidosättande av subsidiaritetsprotokollet.
Av en skrivelse från kommissionen till riksdagens talman i frågan om riksdagens motiverade yttrande om förslaget om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten framgår att kommissionen anser att vissa av riksdagens argument inte ligger inom gränserna för subsidiaritetsprincipen. Konstitutionsutskottet vill i detta sammanhang med viss skärpa påminna om att av artikel 6 i subsidiaritetsprotokollet följer att varje nationellt parlament inom åtta veckor får lämna ett motiverat yttrande till vissa av unionsinstitutionernas ordförande med skälen till att de anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Protokollet ger således inte något utrymme för en förslagsställare att överpröva eller ensidigt bortse från några av de skäl som de nationella parlamenten anfört som grund för att de anser att ett utkast inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Konstitutionsutskottet, som delar det brittiska överhusets
Utskottet har i en tidigare granskning av kommissionens 19:e rapport om bättre lagstiftning (utl. 2012/13:KU14) lyft upp frågan om utvecklingen av en s.k. doktrin om ett slags exklusiv befogenhet för frågor av viss art, dvs. att även andra frågor än de som uttryckligen nämns i artikel 3 i
27
| 2013/14:KU45 | UTSKOTTETS GRANSKNING |
| fastställs i bestämmelserna i fördragen för varje område. Domstolens resone- | |
| mang (punkterna |
|
| frågor som tillhörande unionens exklusiva befogenheter utan en analys om | |
| varje enskilt förslags rättsliga grund, och att detta skulle kunna leda till en | |
| otillbörlig utvidgning av räckvidden i artikel 3.1 |
|
| även konstatera att kommissionen i en svarsskrivelse med anledning av utskot- | |
| tets ovannämnda granskning förklarat att den anser att förteckningen i artikel | |
| 3 i |
|
| inte är uttömmande. Konstitutionsutskottet vill för egen del påminna om att | |
| regeringen har bedömt att förteckningen är uttömmande (se prop. 2007/08:168 | |
| s. 98). Utskottet saknar i dagsläget skäl att göra någon annan bedömning än | |
| regeringen. | |
| Slutligen vill konstitutionsutskottet med anledning av bl.a. det analysarbete | |
| som initierats av den nederländska regeringen och den påföljande diskus- | |
| sionen inom unionen om frågor kring subsidiaritetsprincipens tillämpning an- | |
| lägga följande synpunkter. Utskottet bedömer att subsidiaritetskontrollen är | |
| ineffektiv under dess nuvarande former. En viktig aspekt är den alltför knappa | |
| tidsfristen för denna kontroll. Det brittiska överhusets |
|
| port från mars 2014 förordat en förlängning av tidsfristen. Konstitutionsut- | |
| skottet bedömer att en förlängning borde övervägas i lämpligt sammanhang. | |
| Såväl nivån på subsidiaritetsprotokollets trösklar för s.k. gula och orange kort | |
| som effekterna av att dessa trösklar nås borde även kunna övervägas i en sådan | |
| översyn. Utskottet, som är medvetet om att frågor om fördragsändringar kan | |
| vara tids- och energikrävande, vill i likhet med det brittiska överhusets EU- | |
| utskott peka på möjligheten att sådana förändringar eventuellt skulle kunna | |
| åstadkommas genom överenskommelser mellan medlemsstaterna och unions- | |
| institutionerna. Utskottet anser att parlamentens prövningsmekanism för att | |
| kunna underkänna alltför långtgående förslag måste fungera effektivt för att få | |
| den balans som Lissabonfördraget skulle ge mellan den ytterligare beslutan- | |
| derätt som överläts till unionen och medlemsstaternas parlaments stärkta roll i | |
| att granska att rätt beslut fattas på rätt politisk nivå. |
28
2013/14:KU45
BILAGA
Förteckning över behandlade förslag
Kommissionens årsrapport 2012 om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2013) 565.
Kommissionens årsrapport 2012 om subsidiaritet och proportionalitet (20:e rapporten om bättre lagstiftning, 2012), KOM(2013) 566.
| Tryck: Elanders, Vällingby 2014 | 29 |