bet 2013/14 KU10

Konstitutionsutskottets betänkande 2013/14:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska stats- rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela riksdagen vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärk- samma.

I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet.

Sammanfattning

I sin granskning följer utskottet löpande Regeringskansliets utveckling, så även i år. I betänkandet konstaterar utskottet att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet har ökat. Antalet anställda är dock lägre än under 2008 och 2009.

Under granskningen har vissa regeringsprotokoll från 2012 gåtts ige- nom, bland dem underprotokollen från Kulturdepartementet och Socialde- partementet. Granskningen föranleder inga kommentarer från utskottet.

Utskottet går igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden vid varje riksmöte. En del av årets genomgång gäller ärenden som har handlagts av Justitiedepartementet, som gäller nåd eller upphävande av utvisningsbeslut. Utskottet noterar återigen att regeringen förefaller ha till- lämpat nådeinstitutet restriktivt. Vidare kan utskottet konstatera att antalet nådeansökningar har minskat. När det gäller upphävande av domstols beslut om utvisning noterar utskottet att antalet ansökningar förefaller att minska. Vidare konstaterar utskottet att andelen helt eller delvis bifallna ansökningar under den nu granskade perioden, liksom under tidigare perio- der, generellt har legat högre procentuellt än nådeärendena.

2013/14:KU10

En annan del av årets granskning som rör förvaltningsärenden gäller vissa ärenden som handlagts av Miljödepartementet. De flesta ärenden gäl- ler överklagande av beslut om att bilda naturreservat. Ett antal ärenden gäller utökning av naturreservat eller ändringar av föreskrifter i fråga om naturreservat. Utskottet konstaterar att handläggningstiderna i ett antal av de granskade ärendena är långa och att det givetvis inte är tillfredsstäl- lande med långa handläggningstider i förvaltningsärenden.

Utskottet har vidare granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från Riksdagens ombudsmän (JO). Utskottet framhåller att fram- ställningarna och iakttagelserna från JO borde vara ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner.

Vidare har utskottet granskat regeringens prövning av sekretess med hän- visning till s.k. pusselläggning. Om det finns risk för att ett utlämnande av ett stort antal uppgifter om likartade förhållanden sammantaget kan med- föra skada, även om uppgifterna var för sig är harmlösa, ska de enligt Högsta förvaltningsdomstolen omfattas av sekretess. Utskottet noterar att en utveckling där frågan om risken för en sådan pusselläggning aktualise- ras allt oftare skulle kunna riskera att göra sekretessprövningar med anled- ning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar mer komplicerade och tidskrävande. Det material som omfattas av årets gransk- ning har emellertid inte visat att risken för pusselläggning har legat till grund för beslut om sekretess annat än i begränsad omfattning. Utskottet understryker både vikten av en så stor öppenhet som möjligt och kravet på skyndsam handläggning i ärenden om allmänhetens tillgång till allmänna handlingar.

Utskottet har granskat politiska samordningsfunktioner i Regeringskans- liet. Granskningen omfattar även tidigare regeringars samordningsfunktio- ner, men huvuddelen av granskningens underlag rör den nuvarande regeringens samordningsfunktion i Statsrådsberedningen. Utskottet konsta- terar att sådana funktioner inte är någon ny företeelse. Varje regering har med utgångspunkt i bl.a. den då rådande parlamentariska situationen valt den samordningsfunktion som den själv ansett vara lämplig. Ett sådant för- faringssätt överensstämmer enligt utskottet väl med regeringsformens krav. Det är regeringens ensak att under parlamentariskt ansvar bestämma hur regeringsbeslut bereds. Utskottet konstaterar att granskningen inte ger grund för att peka på några formella eller konstitutionella brister i den nuvarande regeringens eller tidigare regeringars samordningsfunktioner. Utskottet gör ett antal framåtsyftande reflexioner. En iakttagelse rör princi- pen om kollektivt beslutsfattande, där utskottet understryker den omsorgs- fullhet som bör begagnas vid ett medgivande av förkortad delningstid. Utskottet anför vidare att regeringsformens tillåtande reglering av regerings- arbetets arbetsformer är ändamålsenlig. Utskottet kommenterar frågor med anknytning till regeringsformens beredningskrav och möjligheten för sam- ordningsfunktionen att begära in yttranden. Vidare påminner utskottet om att offentlighetsprincipen och andra grundlagsfästa tryckfrihetsrättsliga prin-

2013/14:KU10

ciper ställer krav på hur allmänna handlingar ska behandlas. Vidare finns i bl.a. arkivlagen (1990:782) och förvaltningslagen (1986:223) vissa offent- ligrättsliga krav avseende arkivering och dokumentation. Utskottet påmin- ner om att det i tidigare granskningar har betonat vikten av noggrann dokumentation, inte minst som en förutsättning för en efterföljande kon- troll av grundlagsfästa kontrollorgan. Vad gäller krav på dokumentation och spårbarhet bedömer utskottet att samma regler ska gälla för samord- ningsfunktionen som för andra enheter inom Regeringskansliet. Utskottet framhåller att tillgången till handlingar från Regeringskansliet alltjämt är av största intresse när det gäller den bevakning av det offentliga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprincipen. Samtidigt påminner utskottet om respekten för en regerings inre liv som följer av gällande före- skrifter; exempelvis inskränks offentlighetsprincipen av det s.k. politikerun- dantaget i tryckfrihetsförordningen. Offentligrättsliga dokumentationskrav utesluter självfallet inte värdet av ytterligare dokumentation. Granskningen visar att det avgörande för huruvida ett regeringsärende först ska passera samordningen inte är ett ärendes formella status utan huruvida det binder regeringen vid en viss position. Detta är enligt utskottet ett befogat krite- rium och utskottet kommenterar vissa skillnader mellan regeringens förvalt- nings- och styrelseärenden. Utskottet konstaterar att statsministern har ansvaret för såväl Regeringskansliet, Statsrådsberedningen som fördel- ningen av regeringsärenden bland statsråden. Utskottet konstaterar även att ansvaret för beredningen av ett regeringsärende ligger hos det av statsmi- nisterns förordnade föredragande statsrådet och att detta ansvar föreligger oberoende hur regeringen väljer att organisera sin samordningsfunktion. En regerings samordningsfunktion kan enligt utskottet ses som ett uttryck för en ambition att fylla principen om kollektivt beslutsfattande med ett reellt innehåll utan att för den skull rubba det föredragande statsrådets ansvar. De ställningstaganden som i förekommande fall görs inom en sådan funktion utgör inte formella regeringsbeslut. Regeringsformens regler- ing av såväl statsministerns, de enskilda föredragande statsrådens som regeringens ansvar gäller således oberoende av om och i så fall hur en regering inrättar en eller flera samordningsfunktioner. Då samordningsfunk- tionens roll i regeringsarbetet och tillhörande dokumentationskrav granskas för första gången kan det enligt utskottet finnas skäl för ytterligare gransk- ning. En sådan granskning skulle kunna omfatta andra samordnande enhe- ter vid Statsrådsberedningen.

Utskottet har också granskat regeringens remisser till Lagrådet. Utskot- tet anser att det är viktigt att regeringen i lagärenden där yttranden från Lagrådet inte har inhämtats tydligt motiverar sina ställningstaganden att inte inhämta yttranden. I de lagärenden där regeringen har inhämtat yttran- den från Lagrådet understryker utskottet vikten av att den inledande redo- visningen i en proposition av frågor som rör Lagrådet är tydlig, konsekvent och informativ. När det gäller frågor kring omhändertagandet av Lagrådets förslag och synpunkter konstaterar utskottet att regeringen i

2013/14:KU10

de genomgångna propositionerna till övervägande del har godtagit Lagrå- dets förslag och beaktat dess synpunkter. När förslagen och synpunkterna inte har följts har regeringen i regel argumenterat för sitt ställningstagande. En tydlig argumentation i de delar där Lagrådets förslag och synpunkter inte har följts är en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet. I ett par av de genomgångna lagärendena har Lagrå- dets synpunkter rört att delar av förslagen inte har föregåtts av någon remissbehandling. Att underlåta remissbehandling medför enligt utskottet en risk för att ett lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fort- satta beredningsprocessen försvåras. Ett skriftligt remissförfarande är och bör vara det normala sättet för att inhämta synpunkter. Remissmöten kan framför allt fylla en funktion som komplement till ett skriftligt remissförfa- rande. Planeringen av ett lagärende bör vara så god att ett remissmöte inte behöver tillgripas i stället för ett skriftligt remissförfarande på grund av bristande tid. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör endast komma i fråga i undantagsfall. En annan fråga är vad som bör gälla när ett lagförslag i en proposition väsentligt avviker från vad som föreslagits i det utredningsbetänkande som remissbehandlats. Även om ett sådant förslag har diskuterats på ett remiss- möte kan det ifrågasättas om beredningskravet kan anses uppfyllt. Därut- över kan det i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också ska inhämtas när det gäller det omarbe- tade lagförslaget. Utskottet understryker vidare vikten av att arbetet med lagärendena planeras så att det finns tillräckligt med tid för beredning av propositionerna efter Lagrådets yttranden. När det gäller de frågor kring remisser till Lagrådet som har tagits upp i granskningen understryker utskot- tet att samma krav ska gälla för de lagförslag som lämnas i budgetproposi- tionen som för de lagförslag som lämnas i andra propositioner.

Utskottet har fortsatt sin granskning av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material har kompletterats med utnämningar under perioden 2011– 2013. I granskningen uppmärksammas politisk bakgrund respektive kön vid utnämningar av chefer för myndigheter i Sverige och för utlandsmyn- digheter. Även det s.k. öppna rekryteringsförfarandet som enligt reger- ingen numera tillämpas uppmärksammas. Utskottet konstaterar att andelen utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund har varierat över tiden, från ca 28 procent för mandatperioden 2002–2006 och ca 15 pro- cent för mandatperioden 2006–2010 till ca 20 procent hittills för den innevarande mandatperioden. Även för utnämnda chefer vid utlandsmyndig- heterna har andelen med politisk bakgrund varierat, från ca 6 procent för perioden januari 2003–september 2006 till ca 12 procent sedan oktober 2006. Utskottet konstaterar att införandet av öppna rekryteringsförfaranden har inneburit viktiga förändringar men att effekterna av dessa förändringar fortfarande inte är analyserade på djupet. Utskottet skulle därför välkomna om regeringen vid ett lämpligt tillfälle genomförde en noggrann uppfölj-

2013/14:KU10

ning och utvärdering av dessa nya rekryteringsförfaranden. Att systema- tiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter från förflyttningsbe- slut skulle enligt utskottet sannolikt vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen. Vad som framkommit i granskningen ger inte underlag för någon annan bedömning än att regeringen har utövat sin utnämningsmakt i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende vid sakliga grunder. När det gäller andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer vill utskottet alltjämt betona att det ser positivt på den utveckling som fram- kommit i granskningen.

I granskningen ingår regeringens samråd med EU-nämnden i ett sent skede. Utskottet konstaterar att telefonsammanträden i EU-nämnden kan vara en bra form för att säkerställa att EU-nämnden blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i Europeiska rådet. Detta kan också gälla i samband med möten i ministerrå- det. Utskottet anför att riksdagens mest effektiva sätt att påverka EU- frågorna är genom samråd med regeringen inför beslut i EU:s ministerråd. Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Reger- ingen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsätter dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för riksdagen och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna.

Avslutningsvis har utskottet granskat vem som företräder regeringen vid information till och överläggningar med utskotten i EU-frågor samt vid samråd i EU-nämnden. Utskottet konstaterar att det förekommer fler över- läggningar i utskotten med regeringen om EU-frågor under den undersökta perioden än tidigare. Huruvida det är statsråd eller statssekreterare som företräder regeringen vid överläggningar i utskott i EU-frågor varierar mel- lan utskotten. Konstitutionsutskottet förutsätter att önskemål från ett utskott om att regeringen ska företrädas av ett statsråd hörsammas även fortsättningsvis. När det gäller vikten av statsråds närvaro vid samråd i EU- nämnden vidhåller konstitutionsutskottet sina tidigare ställningstaganden. Det är angeläget att statsråden är närvarande vid nämndens sammanträden. Undantag bör endast förekomma i de fall statsrådet på grund av starka skäl är tvunget att utebli. Det är således positivt att granskningen visar att statsrådens närvaro är hög.

2013/14:KU10

Innehållsförteckning
Inledning .........................................................................................................	1
Sammanfattning ..............................................................................................	1
Utskottets anmälan ..........................................................................................	9
1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation .............	10
Ärendet ....................................................................................................	10
Regeringens sammansättning .................................................................	10
Regeringsarbetets organisation ...............................................................	10
Utskottets ställningstagande ...................................................................	13
2 Regeringsprotokollen .................................................................................	14
Ärendet ....................................................................................................	15
Utredning i ärendet .................................................................................	15
Utskottets ställningstagande ...................................................................	16
3 Förvaltningsärenden – Regeringens handläggning av nådeärenden
m.m. ...........................................................................................................	17
Ärendet ....................................................................................................	17
Utredningen i ärendet ..............................................................................	17
Utskottets ställningstagande ...................................................................	24
4 Förvaltningsärenden – Vissa överklagandeärenden vid
Miljödepartementet ....................................................................................	26
Ärendet ....................................................................................................	26
Utredning i ärendet .................................................................................	26
Utskottets ställningstagande ...................................................................	30
5 Beslut från Riksdagens ombudsmän eller justitieombudsmännen
(JO) ............................................................................................................	31
Ärendet ....................................................................................................	32
Utredningen i ärendet ..............................................................................	32
Utskottets ställningstagande ...................................................................	37
6 Prövning av sekretess med hänvisning till s.k. pusselläggning .................	38
Ärendet ....................................................................................................	38
Utredning i ärendet .................................................................................	38
Utskottets ställningstagande ...................................................................	41
7 Politiska samordningsfunktioner i Regeringskansliet ................................	42
Ärendet ....................................................................................................	42
Utredning i ärendet .................................................................................	42
Utskottets ställningstagande ...................................................................	72
8 Remisser till Lagrådet ................................................................................	78
Ärendet ....................................................................................................	78
Utredning i ärendet .................................................................................	78
Utskottets ställningstagande .................................................................	105
9 Utnämningsmakten ..................................................................................	108
Ärendet ..................................................................................................	108
Utredning i ärendet ...............................................................................	108
Utskottets ställningstagande .................................................................	134
10 Samråd med EU-nämnden i ett sent skede ............................................	136
Ärendet ..................................................................................................	136
Utredning i ärendet ...............................................................................	136

2013/14:KU10

Utskottets ställningstagande .................................................................	152
11 Regeringens företrädare vid samråd och överläggningar i EU-frågor
samt vid rådsmöten i EU ..........................................................................	153
Ärendet ..................................................................................................	153
Utredning i ärendet ...............................................................................	153
Utskottets ställningstagande .................................................................	172
Utredningsmaterial ......................................................................................	173
Bilaga 1.1 .................................................................................................	173
Bilaga 2.1 .................................................................................................	202
Bilaga 3.1 .................................................................................................	205
Bilaga 4.1 .................................................................................................	208
Bilaga 4.2 .................................................................................................	210
Bilaga 4.3 .................................................................................................	213
Bilaga 5.1 .................................................................................................	216
Bilaga 5.2 .................................................................................................	242
Bilaga 6.1 .................................................................................................	249
Bilaga 6.2 .................................................................................................	253
Bilaga 7.1 .................................................................................................	256
Bilaga 7.2 .................................................................................................	263
Bilaga 7.3 .................................................................................................	268
Bilaga 7.4 .................................................................................................	271
Bilaga 7.5 .................................................................................................	292
Bilaga 8.1 .................................................................................................	301
Bilaga 8.2 .................................................................................................	318
Bilaga 9.1 .................................................................................................	321
Bilaga 9.2 .................................................................................................	350
Bilaga 10.1 ...............................................................................................	352
Bilaga 10.2 ...............................................................................................	360
Bilaga 10.3 ...............................................................................................	364
Bilaga 10.4 ...............................................................................................	366
Bilaga 10.5 ...............................................................................................	370
Bilaga 11.1 ...............................................................................................	371
Bilaga 11.2 ...............................................................................................	382
Sakregister 2000/01–2012/13 .....................................................................	385

Tabeller

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990‒2013 ............................		11
Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2005–2013 ................................		12
Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000‒
2013 ...........................................................................................................		13
Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden .....................		16
Tabell 3.1 Nådeärenden 2002–2012 .............................................................		21
Tabell 3.2	Utvisningsärenden 2002–2012 ....................................................	22
Tabell 9.1	Antalet utnämnda myndighetschefer januari 2001–september
2013 och andelen med politisk bakgrund ................................................		123
Tabell 9.2	Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer
januari 2001–september 2013 ..................................................................		124

2013/14:KU10

Tabell 9.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer
januari 2001–september 2013 ..................................................................	125
Tabell 9.4 Kön och utnämnda myndighetschefer januari 2001–september
2013 .........................................................................................................	126
Tabell 9.5 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari
2001–september 2013 ..............................................................................	127
Tabell 9.6 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda myndighetschefer
per departement oktober 2007–september 2013 ......................................	129
Tabell 9.7 Antalet utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari
2003– september 2013 och andelen med politisk bakgrund ....................	132
Tabell 9.8 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari
2003–september 2013 ..............................................................................	133
Tabell 10.1 Antal sammanträden och samrådstillfällen i EU-
nämnden ...................................................................................................	144
Tabell 10.2 Antal möten i Europeiska rådet respektive ministerrådet per
telefon i EU-nämnden ..............................................................................	145
Tabell 10.3 Antal utskick om A-punkter och antal andra skriftliga
samråd ......................................................................................................	146
Tabell 11.1 Företrädare för regeringen vid överläggningar 2010/11 ..........	159
Tabell 11.2 Företrädare för regeringen vid överläggningar 2011/12 ..........	160
Tabell 11.3 Informationstillfällen i utskott under riksmötet 2010/11 .........	161
Tabell 11.4 Informationstillfällen i utskott under riksmötet 2011/12 .........	162
Tabell 11.5 Samråd i EU-nämnden fördelat på statsråd, statsekreterare
och övriga ................................................................................................	163
Tabell 11.6 Samråd per rådskonstellation och Europeiska rådet fördelat
på statsråd och statssekreterare under 2010/11 ........................................	164
Tabell 11.7 Samråd per rådskonstellation och Europeiska rådet fördelat
på statsråd och statssekreterare under 2011/12 ........................................	164
Tabell 11.8 Sveriges representation vid rådsmöten fördelad på statsråd
och övriga 2011 .......................................................................................	165
Tabell 11.9 Sveriges representation vid rådsmöten fördelad på statsråd
och övriga 2012 .......................................................................................	166

Diagram

Diagram 11.1 Statsrådens närvaro i EU-nämnden 1997/98–2012/13 ........

163

2013/14:KU10

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 5 december 2013

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per- Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V) och Cecilia Brinck (M).

2013/14:KU10

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regering- ens och Regeringskansliets organisation utvecklas.

Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsråds- förordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 1 oktober 2012 t.o.m. utgången av september månad 2013. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgif- ter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2013. Utveck- lingen över tid redovisas också.

Ett underlag för granskningen har begärts in från Regeringskansliet, bilaga 1.1.

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsmi- nistern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Statsministerns beslut och förordnanden återfinns i bilaga 1.1.

Under den granskade perioden förordnade statsministern den 21 januari 2013 Maria Arnholm att vara statsråd. Samma dag entledigades statsrådet Nyamko Sabuni. Statsministern förordnade den 17 september 2013 Elisa- beth Svantesson att vara statsråd och chef för Arbetsmarknadsdepartemen- tet. Samma dag entledigades statsrådet Hillevi Engström från uppdraget att vara chef för Arbetsmarknadsdepartementet. Statsministern entledigade stats- rådet Gunilla Carlsson samma dag.

Statsministern har även fattat ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Bland dessa finns ett förordnande den 17 sep- tember 2013 om att statsrådet Hillevi Engström ska föredra bl.a. förvalt- ningsärenden som gäller internationellt utvecklingsarbete.

Regeringsarbetets organisation

Antalet tjänstgörande m.m.

I september 2013 fanns totalt 4 577 tjänstgörande i Regeringskansliet, se tabell 1.1. Siffran inkluderar alla anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 722.

1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2013/14:KU10

Tabellen visar även utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regerings- kansliet över tid.

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990‒2013

		Exkl. anställda vid utlandsmyndigheterna
		och kommittéanställda
År	Totalt	inkl. UD	exkl. UD
1990	–	–	1 786
1991	–	–	1 803
1992	–	–	1 720
1993	–	–	1 849
1994	–	–	1 846
1995	–	–	i.u.
1996	–	–	2 157
1997	–	–	2 233
1998	–	–	i.u.
1999	–	–	2 307
2000	–	–	2 435
2001	–	–	2 550
2002	–	–	2 558
2003	–	3 550	2 659
2004	4 621	3 642	2 734
2005	4 598	3 615	2 766
2006	4 567	3 608	2 829
2007	4 571	3 590	2 842
2008	4 796	3 854	3 109
2009	4 885	4 068	3 322
2010	4 486	3 723	2 995
2011	4 325	3 594	2 846
2012	4 522	3 704	2 951
2013	4 577	3 722	2 989

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 15 oktober 2013 (se bilaga 1.1), bet. 2012/13:KU10 s. 9. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 finns på s. 15 i bet. 2003/04:KU10.

Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande fram till 2009. En minskning skedde mellan 2009 och 2011; från 2011 har dock antalet ökat igen. I en promemoria som den 15 oktober 2013 översändes från Regeringskansliet till utskottet anförs som en kommentar till utveck- lingen att antalet tjänstgörande minskade med anledning av riksdagens beslut om en neddragning av Regeringskansliets anslag för 2011. Efter ett nytt beslut 2012 ökar åter antalet tjänstgörande (bilaga 1.1).

Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen exklusive kommit- téanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser sep- tember månad respektive år. Antalet tjänstgörande har ökat från 2012 till

2013/14:KU10

1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

2013 inom bl.a. Förvaltningsavdelningen, Försvarsdepartementet och Utbild- ningsdepartementet. Antalet tjänstgörande har minskat inom Statsrådsbered- ningen och Utrikesdepartementet.

Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2005–2013

Dep.	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	12–13
SB	87	100	119	171	198	163	188	198	180	-18
Ju	288	293	285	321	354	323	318	336	341	5
UD	849	779	748	745	746	728	748	753	733	-20
Fö	137	142	143	152	170	164	150	148	161	13
S	206	210	214	243	243	212	257	264	257	-7
Fi	413	418	402	414	453	429	380	432	439	7
U1	251	258	163	194	188	176	184	177	187	10
Ku1	–	–	72	84	82	83	79	78	86	8
L2	141	141	136	147	150	149	141	151	151	0
M	209	203	163	169	180	164	151	152	153	1
N	394	379	279	306	326	292	274	293	291	-2
IJ3	–	–	105	116	120	107	–	–	–	0
A	–	–	86	86	89	89	123	141	145	4
FA	640	685	675	706	769	644	601	581	598	17
Totalt	3615	3608	3590	3854	4068	3723	3594	3704	3722	18

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 15 oktober 2013 (se bilaga 1.1), bet. 2012/13:KU10 s. 10. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänst- görande per departement före 2005 finns på s. 8 i bet. 2001/02:KU10 och på s. 10 i bet. 2012/13:KU10.

1 Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbild- ningsdepartementet och Kulturdepartementet. Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare Utbildningsdepartementet (U). Uppgifterna för 2005 och 2006 avser det sammanslagna departemen- tet. Den 1 januari 2007 bildades på nytt två olika departement, Utbildningsdepartementet och Kulturdeparte- mentet.

2Jordbruksdepartementet bytte den 1 januari 2011 namn till Landsbygdsdepartementet.

3Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades vid årsskiftet 2010/11. Departementets frågor flyt- tades då till andra departement.

Som framgår av tabellen har antalet tjänstgörande inom Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna ökat med 18 stycken från september 2012 till september 2013.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

–politiskt sakkunniga i Regeringskansliet, såsom planeringschefer, press- sekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assisten- ter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

–statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlö- ningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinetts- sekreteraren räknas till denna grupp.

1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

2013/14:KU10

Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. I september 2013 uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 172 (tabell 1.3). Av dessa var 35 statssekreterare.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000‒2013

År	Politiskt tillsatta	varav stats-	Statsråd inkl.
	tjänstemän	sekreterare	statsministern
2000	136	24	17
2001	146	25	20
2002	145	25	20
2003	172	27	22
2004	167	27	23
2005	181	30	22
2006	190	28	22
2007	161	33	22
2008	173	34	22
2009	177	34	22
2010	176	34	21
2011	174	35	24
2012	168	35	24
2013	172	35	24

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 15 oktober 2013 (se bilaga 1.1), bet. 2012/13:KU10 s. 11. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timan- ställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2000 finns på s. 9 i bet. 2001/02:KU10.

Av tabellen framgår även utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänste- män sedan 2000. Efter en viss minskning av antalet politiskt tillsatta tjänstemän som inte hör till gruppen statssekreterare mellan 2011 och 2012 ökar denna grupp något 2013.

Utskottets ställningstagande

Som tidigare noterats av utskottet har antalet anställda i Regeringskansliet under tidigare år länge ökat. I 2010 respektive 2011 års granskning notera- des dock en minskning av antalet tjänstgörande (bet. 2010/11:KU10 s. 11 respektive bet. 2011/12:KU10 s. 10). Minskningen 2011 kan ha berott på riksdagens beslut om en neddragning av Regeringskansliets anslag för 2011. För 2012 beslutade riksdagen att öka anslaget. Förra årets gransk- ning visade att antalet hade ökat (bet. 2012/13:KU10 s. 11). Årets gransk- ning visar att antalet har fortsatt att öka. Antalet anställda är dock lägre än under 2008 och 2009.

2013/14:KU10	1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION
	Inför Sveriges ordförandeskap i EU:s ministerråd första halvåret 2001
	ökade antalet anställda. Antalet anställda minskade inte efter det ordföran-
	deskapet. Däremot är antalet anställda i Regeringskansliet 2013 lägre än
	under det år då Sverige senast innehade ordförandeskapet i EU:s minister-
	råd (andra halvåret 2009).

2013/14:KU10

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Under granskningen har underprotokollen från Kulturdepartementet och Socialdepartementet för 2012 gåtts igenom.

Till grund för granskningen har således legat aktuella protokoll. Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken grundas på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2012 (bilaga 2.1).

Utredning i ärendet

Genomgång av protokollen

Vid genomgången av underprotokollen från Kulturdepartementet och Social- departementet har inte några iakttagelser som föranleder någon särskild kommentar gjorts.

Promemoria från Regeringskansliet

I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisas att under 2012 avgjor- des totalt 5 595 regeringsärenden vid regeringssammanträden (bilaga 2.1). Den största ärendegruppen var dispensärenden och övriga partsärenden, följt av anställningsärenden och regleringsbrev.

Jämfört med 2011 minskade antalet regeringsärenden med 760. De ären- degrupper som minskade mest var anställningsärenden, författningar och överklaganden. Antalet överklagandeärenden har minskat successivt under flera år som en följd av att många grupper av förvaltningsärenden har flyt- tats från regeringen till myndigheter och domstolar. Några ärendegrupper ökade mellan 2011 och 2012 (dispensärenden och övriga partsärenden, pro- positioner och lagrådsremisser).

Utvecklingen för samtliga ärendegrupper under 2012 och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.1. Den sammantagna utveck- lingen sedan 1988 framgår av nedanstående tabell.

2013/14:KU10

2 REGERINGSPROTOKOLLEN

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden

År	Antal
1988	20 279
1989	19 293
1990	20 650
1991	21 394
1992	13 990
1993	13 992
1994	12 981
1995	11 691
1996	10 241
1997	9 373
1998	9 946
1999	9 007
2000	8 272
2001	10 521
2002	9 548
2003	7 934
2004	7 615
2005	7 529
2006	7 900
2007	6 952
2008	6 972
2009	6 395
2010	7 033
2011	6 355
2012	5 595

Källa: Statsrådsberedningens skrivelse av den 15 april 2013 (bilaga 2.1) och bet. 2012/13:KU10 s. 15 f, tabell 2.1.

Utskottets ställningstagande

Granskningen föranleder inga kommentarer från utskottet.

2013/14:KU10

3 Förvaltningsärenden – Regeringens handläggning av nådeärenden m.m.

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden vid varje riksmöte. Årets genomgång har avsett ett antal förvaltningsärenden där beslut har fattats under 2012. Det gäller bl.a. ärenden som har handlagts av Justitiedeparte- mentet, som gäller nåd eller upphävande av utvisningsbeslut.

Av de ärenden om nåd m.m. som avgjordes under 2012 har 21 slump- mässigt utvalda akter gåtts igenom, varav 13 gäller ansökningar om nåd och 8 ansökningar om upphävande av utvisning.

I ärendet finns en promemoria från Regeringskansliet med svar från Justi- tiedepartementet om ärenden om nåd och upphävande av domstols beslut om utvisningar, bilaga 3.1.

Utredningen i ärendet

Gällande ordning

Nådeärenden

Enligt 12 kap. 9 § regeringsformen får regeringen genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller en annan sådan rättsverkan av brott samt efterge eller mildra ett annat liknande ingrepp som avser enskildas person eller egendom och som har beslutats av en myndighet. Nådeinstitutet utgör i främsta rummet ett komplement till straffrättskipningen (prop. 1973:90 s. 412). Det gör det möjligt att efterskänka eller mildra straff genom en särskild statsakt i fall där det utdömda straffet framstår som obilligt (dvs. oskäligt) exempelvis på grund av omständigheter som inträffat efter domen.

Nåd förutsätter inte en ansökan från den dömde eller någon annan, utan regeringen kan meddela beslut om nåd utan att någon har gjort en ansö- kan. Nåd kan beviljas i enskilda fall eller kollektivt; i det senare fallet talar man om amnesti.

Handläggningen av nådeärenden regleras i lagen (1974:579) om hand- läggningen av nådeärenden. Där föreskrivs att regeringen innan den avgör ett nådeärende, om det finns särskild anledning, ska inhämta ett yttrande från Högsta domstolen eller, i mål där regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är sista instans, från Högsta förvaltnings- domstolen.

I ett faktablad som publicerats på Regeringskansliets webbplats, Nåd i brottmål och upphävande av domstols beslut om utvisning (Justitiedeparte- mentet, Ju 13.04 augusti 2013), framhålls att det är regeringens sak att i varje enskilt ärende avgöra om nåd ska beviljas eller inte. Det finns ingen rätt till nåd. Vidare anges att ett beslut om nåd kan innebära att den dömde befrias från påföljd eller att påföljden mildras, t.ex. att ett fängelse-

2013/14:KU10

3 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – REGERINGENS HANDLÄGGNING AV NÅDEÄRENDEN M.M.

straff sätts ned eller i stället bestäms till skyddstillsyn, villkorlig dom eller böter. I vissa fall medges den dömde uppskov med eller avbrott i verkstäl- ligheten av påföljden under en viss tid.

Regeringen kan aldrig ompröva skuldfrågan i brottmålet, framhålls det i faktabladet. Skadestånd eller rättegångskostnader som den dömde ska betala kan inte bli föremål för nåd. Regeringen kan inte heller besluta i frågor om hur ett fängelsestraff ska avtjänas, t.ex. om domen kan verkstäl- las genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (s.k. fotboja).

Omvandling av fängelse på livstid

Enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid kan den som är dömd till fängelse på livstid och som har avtjänat minst tio år av livs- tidsstraffet ansöka om omvandling av livstidsstraffet till fängelse på viss tid. Sådana ansökningar prövas av Örebro tingsrätt.

Det bör nämnas att lagen om omvandling av fängelse på livstid inte gäl- ler för personer som har överförts till Sverige för verkställighet av fängel- sestraff med stöd av lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt eller lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen.

Lagen om omvandling av fängelse på livstid trädde i kraft den 1 novem- ber 2006. Dessförinnan prövades sådana ärenden av regeringen enligt bestämmelserna om nåd.

Vidare kan noteras att systemet för omvandling av livstids fängelse som infördes 2006 inte påverkar möjligheterna enligt regeringsformen till frigiv- ning genom nåd. Regeringen har således även i fortsättningen möjlighet att benåda livstidsdömda. I de fall då det kan vara aktuellt att omvandla ett livstidsstraff till en annan påföljd, t.ex. rättspsykiatrisk vård, kommer nåd alltjämt att vara den enda möjligheten till frigivning (prop. 2005/06:35 s. 23 f.). I lagens 1 § uppmärksammas att det framgår av 12 kap. 9 § regeringsformen att regeringen genom nåd får efterge eller mildra en brotts- påföljd.

Lagen om omvandling av fängelse på livstid trädde, som nämnts, i kraft den 1 november 2006. Under perioden 2006–2012 har 175 ansökningar om omvandling inkommit till Örebro tingsrätt; 18 ansökningar 2006, 20 ansökningar 2007, 27 ansökningar 2008, 19 ansökningar 2009, 22 ansök- ningar 2010, 30 ansökningar 2011 och 39 ansökningar år 2012 (enligt uppgift från Domstolsverket, e-post 2013-08-26).

Upphävande av domstols beslut om utvisning

Bestämmelser om utvisning på grund av brott finns i 8 kap. utlänningsla- gen (2005:716). Där anges vad som krävs för en utvisning och vilka faktorer som ska ses som begränsningar för utvisning. En utlänning får utvisas ur Sverige om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får också utvisas om en domstol undanröjer en vill- korlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer

3 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – REGERINGENS HANDLÄGGNING AV NÅDEÄRENDEN M.M.

2013/14:KU10

till annan påföljd. Dock får en utlänning utvisas endast om han eller hon döms till svårare påföljd än böter och därutöver ytterligare ett av två vill- kor är uppfyllt. Antingen är gärningen av sådant slag och övriga omstän- digheter sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller så är brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar. Utvisning kan ske för viss tid eller utan tidsbegränsning.

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas på grund av brott ska den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska sam- hället. Domstolen ska särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter, liksom om utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Vidare ska domstolen särskilt beakta utlänningens övriga familjeförhållanden och hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om han eller hon har begått ett synnerli- gen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna här. Utvisning får också ske om utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inne- burit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta sådan verksamhet här.

I vissa fall krävs synnerliga skäl för utvisning; det gäller om en utlän- ning hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller om han eller hon då varit bosatt i Sverige sedan minst fem år. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nor- diskt land som hade varit bosatt här sedan minst två år när åtalet väcktes och för en utlänning som har permanent uppehållsrätt i Sverige.

En EES-medborgare som är barn eller som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren får utvisas endast om beslutet är oundgäng- ligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet.

En utlänning som kommit till Sverige innan han eller hon fyllt 15 år och vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes får inte utvisas.

Regeringen får, under vissa förutsättningar som anges i 8 kap. 14 § utlän- ningslagen, helt eller delvis upphäva en allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott. Det får regeringen om den finner att ett sådant beslut inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för det. Därvid får regeringen meddela beslut också i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Om beslutet om utvisning inte upphävs kan regeringen bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Utvisningsbe- slutet får inte verkställas medan tillståndet gäller. Sedan den 1 januari 2010 kan, förutom regeringen, en migrationsdomstol bevilja uppehållstill- stånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott eller upphäva ett sådant beslut.

2013/14:KU10

3 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – REGERINGENS HANDLÄGGNING AV NÅDEÄRENDEN M.M.

Sedan den 1 september 2013 har regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttats över till den ordinarie migrationsprocessen (prop. 2012/13:151, bet. 2012/13:SfU9, rskr. 2012/13:276). Förändringen är ett led i den allmänna strävan att flytta över sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen till myndighetsnivå.

Handläggningen i Regeringskansliet

Nådeskäl m.m.

Handläggningen av nådeärenden i Regeringskansliet är i huvudsak skrift- lig. När ärendet är färdigberett föredras det för justitieministern som i sin tur föredrar ärendet för regeringen. Det är regeringen som fattar beslut i ärendet. Handläggningstiden för nådeärenden varierar men brukar vara några månader, enligt uppgift i det faktablad som nämnts ovan. Oavsett om regeringen avslår eller bifaller en nådeansökan anges aldrig någon moti- vering till beslutet. Framför allt är det omständigheter som inträffat efter domstolens prövning som beaktas, anförs det i faktabladet.

Skäl som enligt faktabladet inte brukar leda till att nåd beviljas är t.ex. att den dömde uppger sig vara oskyldigt dömd, att den dömde avvaktar beslut om resning, att den dömde avvaktar Europadomstolens beslut vid klagomål dit eller att brottet var en engångsföreteelse. Nedstämdhet inför fängelsevistelsen och oro för ekonomi och arbetssituation är normalt inte tillräckliga skäl för att nåd ska beviljas.

Särskilda skäl för att ett beslut om utvisning inte längre ska gälla kan vara att den dömde lider av en svår sjukdom. De omständigheter som beak- tas vid regeringens prövning är framför allt sådana som tillkommit efter utvisningsbeslutet och alltså inte varit kända för domstolen. Regeringen kan aldrig ompröva skuldfrågan i brottmålet.

Den som efter utvisningsbeslutet har fått anknytning till Sverige genom äktenskap eller barn anses ha gjort det med kännedom om att den nya familjen inte kommer att kunna bo samlad i Sverige under den tid utvis- ningsbeslutet gäller. Familjebildningen anses därför inte i sig vara skäl för att upphäva eller mildra utvisningen.

Vissa statistiska uppgifter

Under 2012 dömdes enligt Brottsförebyggande rådets statistik drygt 71 000 personer, varav drygt 12 000 dömdes till fängelse. År 2012 döm- des livstidsstraff ut i sex domar enligt Brottsförebyggande rådets statistik och 2 livstidsdömda togs in i anstalt enligt Kriminalvårdens statistik.

Enligt Kriminalvårdens statistik varierade antalet livstidsdömda som var inskrivna i anstalt åren 2003 t.o.m. 2012 mellan 119 och 159; det genom- snittliga antalet var 148. Antalet personer dömda till livstids fängelse som intagits i anstalt under samma tid varierade mellan 2 och 19 per år och det genomsnittliga antalet var 10. Enligt Brottsförebyggande rådets statistik

3 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – REGERINGENS HANDLÄGGNING AV NÅDEÄRENDEN M.M.

2013/14:KU10

var totalt 4 852 personer inskrivna i anstalt den 1 oktober 2012. Motsva- rande antal 2008 var 5 311, 2009 var det 5 864, 2010 var det 5 374 och 2011 var det 5 148. Antalet inskrivna i anstalt per den 1 oktober som var dömda till livstids fängelse var 155 år 2008, 156 år 2009, 159 år 2010, 158 år 2011 och 153 år 2012.

När det gäller ärenden om nåd i brottmål och tidsbestämning av livstids- straff kan noteras att andelen ärenden där regeringen helt eller delvis bifallit ansökan under åren 1980–1988 uppgick till 10,2–12,8 procent (bet. 1989/90:KU30 s. 36). Under åren 1991–2001 uppgick andelen helt eller delvis bifall till 4,35–27,3 procent för ansökningar om tidsbestämning av livstidsstraff och till 4,7–11,6 procent för ansökningar om nåd i övrigt (bet. 2002/03:KU10 s. 44).

Det kan noteras att när det gäller ärenden om nåd i brottmål och tidsbe- stämning av livstidsstraff har sättet att redovisa uppgifterna varierat. I den granskning som är redovisad i utskottets betänkande 1989/90:KU30 finns det (s. 36) en uppställning som gäller samtliga nådeärenden under åren 1980–1988. Beträffande granskningen avseende åren 1991–2001, som redo- visas i utskottets betänkande 2002/03:KU10, redovisas ansökningar om tidsbestämning av livstidsstraff separat (s. 45) från nådeärenden (s. 44).

Tabellerna nedan visar utvecklingen av nådeärenden och utvisningsären- den under åren 2002–2012.

Tabell 3.1 Nådeärenden 2002–2012

År	Inkomna	Samtliga	varav antal	varav antal helt	varav andel helt
		avgjorda	avslag	eller delvis bifall	eller delvis bifall
2002	601	496	466	30	6 %
2003	620	643	603	27	4,2 %
2004	668	599	572	27	4,5 %
2005	509	504	469	35	6,9 %
2006	480	454	429	22	4,8 %
2007	365	405	387	18	4,4 %
2008	341	328	320	8	2,4 %
2009	307	194	190	4	2 %
2010	323	369	318	6	1,6 %
2011	322	388	340	14	3,6 %
2012	324	314	282	6	1,9 %

Källa: Regeringskansliet, Justitiedepartementet.

När det gäller förhållandet mellan å ena sidan antalet avgjorda ärenden, å andra sidan antalet avslagna eller helt eller delvis bifallna ansökningar avseende 2003, 2006, 2010, 2011 och 2012, se nedan under rubriken Promemoria från Regeringskansliet.

2013/14:KU10		3 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – REGERINGENS HANDLÄGGNING AV NÅDEÄRENDEN M.M.
		Tabell 3.2 Utvisningsärenden 2002–2012

	År		Inkomna	Samtliga	varav antal	varav antal helt	varav andel helt
				avgjorda	avslag	eller delvis bifall	eller delvis bifall

	2002		250	197	167	29	14,7 %
	2003		163	161	133	28	17,4 %
	2004		207	171	153	18	10,5 %
	2005		187	183	164	17	9,3 %
	2006		195	172	159	13	7,6 %
	2007		161	164	152	12	7,3 %
	2008		134	140	135	4	2,8 %
	2009		148	102	92	10	9,8 %
	2010		134	152	143	9	5,9 %
	2011		106	114	103	11	9,6 %
	2012		96	107	91	14	13 %

Källa: Regeringskansliet, Justitiedepartementet.

När det gäller förhållandet mellan å ena sidan antalet avgjorda ärenden, å andra sidan antalet avslagna eller helt eller delvis bifallna ansökningar avseende 2002, 2005, 2008 och 2012, se nedan under rubriken Prome- moria från Regeringskansliet.

Genomgång av akter

Av de ärenden som avgjordes under 2012 har 21 slumpmässigt utvalda akter gåtts igenom, varav 13 gäller ansökningar om nåd och 8 ansökningar om upphävande av utvisning. Mer än 71 procent av ärendena (15) avgjor- des på en till fyra månader. Ett ärende avgjordes efter fem månader, ett efter sex månader, ett efter åtta månader, ett efter nio månader och ett efter tio månader. Inte i någon akt synes ärendet ha legat utan att några åtgärder vidtagits. Nämnas kan att ett ärende angående upphävande av utvis- ning som avgjordes efter fem månader avskrevs sedan sökanden beviljats permanent uppehållstillstånd.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har tidigare granskat regeringens tillämpning av nådeinstitutet vid fem tillfällen.

Senast granskade konstitutionsutskottet regeringens handläggning av nådeärenden hösten 2002 (bet. 2002/03:KU10 s. 39 f.).

Utskottet noterade att det vid tidigare granskningar hade funnit att reger- ingen tillämpat nådeinstitutet restriktivt och att detta står i överensstäm- melse med nådens karaktär av undantagsföreteelse. Utskottet kunde konstatera att tillämpningen under senare år inte blivit mindre restriktiv. Den gjorda granskningen visade att antalet ansökningar om nåd 2001 sjun- kit till närmare en tredjedel av antalet ansökningar 1989 och att andelen bifall, som under åren 1989–1991 översteg 10 procent, under de senaste tio åren med något undantag understigit 10 procent.

När det gällde tidsbestämning av livstidsstraff kunde utskottet konstatera att livstidsstraffen sedan mitten av 1990-talet inte omvandlats till kortare tid än 18 år efter att tidigare vanligtvis ha omvandlats till fängelse mellan

3 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – REGERINGENS HANDLÄGGNING AV NÅDEÄRENDEN M.M.

2013/14:KU10

14 och 16 år. I det sammanhanget noterades att frågan om frigivning från livstidsstraff efter prövning i annan ordning än genom nåd av regeringen bereddes i Regeringskansliet. Enligt Utredningen om frigivningsprövning av livstidsdömda borde antalet nådeansökningar från livstidsdömda minska med det föreslagna systemet.

När det gällde upphävande av domstols beslut om utvisning enligt 7 kap. 16 § utlänningslagen konstaterade utskottet att bifallsfrekvensen sedan 1995 legat något högre procentuellt sett än i nådeärendena. I sam- manhanget nämndes dock att det endast var i enstaka fall som utvisnings- beslutet upphävs helt. I allmänhet gällde regeringens beslut tillfälliga uppehålls- och arbetstillstånd och ett helt upphävande brukade föregås av flera sådana tillfälliga beslut.

Nämnas kan att antalet ansökningar om tidsbestämning av livstidsstraff under åren 1991–2001 varit mellan 13 och 31 per år, i genomsnitt 20.

I sin granskning våren 1994 (bet. 1993/94:KU30 s. 55 f.) framhöll utskot- tet att konstitutionsutskottet formellt sett är det enda organ som kan ta upp regeringens handläggning av nådeärenden till granskning. Viss särskild upp- märksamhet ägnades ärenden som rör livstidsdomar och domar för värn- pliktsbrott. Granskningen inriktades inte på innehållet i besluten utan främst på det administrativa förfarandet. Från de synpunkter som utskottet hade att beakta gav granskningen inte anledning till något uttalande.

Regeringens tillämpning av nådeinstitutet granskades också våren 1990 (bet. 1989/90:KU30 s. 34 f.). Uppmärksamheten inriktades då främst på ärenden som rörde personer dömda till fängelse för trafiknykterhetsbrott, misshandel, skattebedrägeri eller narkotikabrott. Utskottets granskning gav vid handen att regeringen utnyttjade sin rätt att bevilja nåd med den restrik- tivitet och försiktighet som följer av nådeinstitutets karaktär av undantags- företeelse. Granskningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande.

En granskning 1982 (bet. KU 1981/82:35 s. 8 f.) inriktades främst på ansökningar om nåd avseende personer som dömts för vägran att fullgöra värnplikt eller vapenfri tjänst. Granskningen visade att regeringen till- lämpade nådeinstitutet restriktivt, vilket stod i överensstämmelse med nådens karaktär av undantagsföreteelse. Någon större förändring i regering- ens praxis hade inte kunnat konstateras. I den mån nåd beviljades syntes regeringen följa hörda myndigheters yttranden.

Tio år tidigare, våren 1972, granskades också nådeärendena (bet. KU 1972:26 s.7 f.). Granskningen inriktades främst på ansökningar om nåd avseende personer som dömts för narkotikabrott. Närmare 80 procent av de 1 739 besluten år 1971 var avslagsbeslut. Ett hundratal av ärendena gällde personer som dömts för narkotikabrott, och ansökningarna bifölls bara i ett fåtal fall. Utskottets granskning visade att Kungl. Maj:t syntes tillämpa nådeinstitutet restriktivt, vilket stämde överens med nådens karak- tär av undantagsföreteelse.

2013/14:KU10

3 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – REGERINGENS HANDLÄGGNING AV NÅDEÄRENDEN M.M.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet har utskottet lämnat tillfälle till kommentarer om utvecklingen av antalet ansökningar m.m.

Som svar överlämnades den 15 oktober 2013 en promemoria som upp- rättats inom Justitiedepartementet, bilaga 3.1.

När det gäller utvecklingen av antalet nådeansökningar och andelen bifallna sådana sedan 2006 jämfört med tidigare år kan det, enligt prome- morian, konstateras bl.a. att sedan lagen om omvandling av fängelsestraff på livstid trädde i kraft den 1 november 2006 prövas ansökningar om sådan omvandling i regel enbart enligt den nämnda lagen.

Utvecklingen av antalet ansökningar om upphävande av utvisning och andelen bifallna sådana sedan 2006 jämfört med tidigare år, kommenteras i promemorian med att sedan den 1 januari 2010 har, förutom regeringen, en migrationsdomstol kunnat bevilja uppehållstillstånd för den som av all- män domstol har utvisats på grund av brott eller upphäva ett sådant beslut (prop. 2009/10:31 Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylproce- durdirektivet). Denna parallella ordning för prövning av frågor om uppe- hållstillstånd och upphävande av utvisning på grund av brott har lett till en viss minskning av antalet ärenden hos regeringen.

I promemorian kommenteras även förhållandet mellan å ena sidan anta- let avgjorda ärenden, å andra sidan antalet avslagna eller helt eller delvis bifallna ansökningar avseende nåd 2003, 2006, 2010, 2011 och 2012 samt avseende upphävande av utvisning 2002, 2005, 2008 och 2012. I promemo- rian nämns bl.a. att redovisningen i den tabell som avser nådeärenden 2002– 2012 innefattas i antalet avgjorda ärenden såväl regeringsbeslut som rege- ringskanslibeslut (avskrivning). Redovisningen av avgjorda ärenden i den tabell som avser utvisningsärenden 2002–2012 innefattar enbart regerings- beslut. Dessa regeringsbeslut avser inte bara avslag respektive bifall helt eller delvis, utan även beslut om avskrivning och om överlämnande till Migrationsverket.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar återigen att regeringen förefaller ha tillämpat nådeinstitu- tet restriktivt. Tillämpningen har under senare år inte blivit mindre restrik- tiv. Detta står i överensstämmelse med nådens karaktär av undantagsföre- teelse. Vidare kan utskottet konstatera att antalet nådeansökningar har minskat.

När det gäller upphävande av domstols beslut om utvisning noterar utskottet att antalet ansökningar förefaller att minska: 2002 kom 250 ansök- ningar in och 2012 var de 96. Sedan 2010, då de ändringar trädde i kraft som innebär att förutom regeringen även en migrationsdomstol kunnat bevilja uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott eller upphäva ett sådant beslut, har antalet ansökningar till regeringen om upphävande av beslut om utvisning minskat från 148 år

3 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – REGERINGENS HANDLÄGGNING AV NÅDEÄRENDEN M.M.

2013/14:KU10

2009 till 96 år 2012. Vidare konstaterar utskottet att andelen helt eller del- vis bifallna ansökningar under den nu granskade perioden, liksom under tidigare perioder, generellt har legat högre procentuellt än nådeärendena. Högst var andelen 2003 då bifallsfrekvensen var 17,4 procent.

2013/14:KU10

4 Förvaltningsärenden – Vissa överklagandeärenden vid Miljödepartementet

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet varje år ige- nom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Utskottet har under 2013 gått igenom vissa ärenden som handlagts av Miljödepartementet och där regeringen fattat beslut under 2012.

Det är frågan om totalt 28 ärenden varav de flesta gäller överklagande av beslut om att bilda naturreservat. Ett antal ärenden gäller utökning av naturreservat eller ändringar av föreskrifter i fråga om naturreservat.

Till grund för granskningen har legat en genomgång av akterna i ären- dena, bilaga 4.1, samt promemorior som upprättats inom Miljödepartemen- tet, bilaga 4.2–3.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Förvaltningslagen

I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om hur förvaltningsmyndighe- ter ska handlägga sina ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndig- het i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se Gula boken – Handläggningen av ärenden i Regeringskans- liet, Ds 1998:39 s. 14).

Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Vidare innehåller 7 § förvaltningslagen vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt paragrafen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbe- gripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. I 16 § förvaltningslagen fastslås princi- pen om en parts rätt att få del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsut- övning mot någon enskild.

Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen. Enligt paragrafen får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att

4 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – VISSA ÖVERKLAGANDEÄRENDEN VID MILJÖDEPARTEMENTET

2013/14:KU10

yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation, bl.a. om avgörandet inte går någon part emot, om uppgif- terna saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas upp. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske munt- ligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en hand- ling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (15 § förvaltningslagen). I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndig- hetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Av para- grafen följer vidare att myndigheten på begäran av den som är part om möjligt bör upplysa henne eller honom om skälen i efterhand, om dessa har utelämnats.

Vid granskningen av regeringens handläggning av ärendena prövas om dessa har handlagts i enlighet med de förvaltningsrättsliga principer som redovisats.

Miljöbalken

En länsstyrelse eller kommun får enligt 7 kap. miljöbalken förklara ett område som ett naturreservat bl.a. i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områ- den för friluftslivet. I ett beslut om att bilda naturreservat ska skälen för beslutet anges liksom de inskränkningar i rätten att använda mark- och vat- tenområden, t.ex. förbud mot bebyggelse, avverkning, jakt eller fiske, som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Ett beslut om att förklara ett område som naturreservat får helt eller delvis upphävas om det finns syn- nerliga skäl. Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt miljöbal- ken ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i en enskild persons rätt att använda mark eller vatten som grundas på en skydds- bestämmelse i miljöbalken får därför inte gå längre än vad som är nödvän- digt. En kommuns beslut överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut om att bilda naturreservat överklagas till regeringen.

2013/14:KU10

4 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – VISSA ÖVERKLAGANDEÄRENDEN VID MILJÖDEPARTEMENTET

Iakttagelser gjorda vid genomgången av akter

Genomgången av akterna i de 28 ärendena visar att den totala handlägg- ningstiden i tolv av ärendena var kortare än 1 år. I fyra av ärendena var handläggningstiden mellan 1 och 1,5 år. I elva av ärendena var handlägg- ningstiden mellan 1,5 och 2 år. I ett ärende var handläggningstiden längre än 2 år (2 år och 2 månader).

I det följande redogörs för några av ärendena där handläggningen synes ha avstannat under en längre tid utan att några utredningsåtgärder vidtagits eller där lång tid förflutit efter avslutad skriftväxling innan regeringen fat- tade beslut. I samtliga nu angivna ärenden var det enskilda personer som hade överklagat besluten.

Tre av ärendena gäller överklagande av beslut om bildande av ett natur- reservat vid sjön Fegen som gränsar till flera län. Det första av dessa ärenden gäller ett beslut av Länsstyrelsen i Västra Götalands län (M2010/2123/Ma/M). Efter att överklagandena i detta ärende kom in till Miljödepartementet den 14 april 2010, dröjde det nästan 1 år och 4 måna- der innan fullmakter begärdes in (2011-08-11). Regeringen fattade beslut den 2 februari 2012. Den totala handläggningstiden var drygt 1 år och 9 månader.

Det andra av dessa ärenden (M2010/2478/Ma/M) gällde överklagande av ett beslut av Länsstyrelsen i Hallands län. I detta ärende kom överkla- gandena in den 13 april 2010 till Näringsdepartementet, och överlämnades till Miljödepartementet den 17 maj 2010. Ärendet synes ha avgjorts på handlingarna i ärendet. Regeringen fattade beslut den 2 februari 2012. Den totala handläggningstiden var drygt 1 år och 8 månader.

Det tredje av dessa ärenden (M2010/2169/Ma/M) gällde ett beslut av Länsstyrelsen i Jönköpings län. Överklagandena kom in till Miljödeparte- mentet den 19 april 2010. Länsstyrelsens yttrande i ärendet kom in den 23 maj 2010. Yttrandet översändes till klagandena först den 11 augusti 2011. Inga yttranden kom in från dem som överklagat beslutet. Regeringen fat- tade beslut den 2 februari 2012. Den totala handläggningstiden var drygt 1 år och 9 månader.

Ärende M2010/1718/Ma/M gällde ett beslut av Länsstyrelsen i Kalmar län om att bilda ett naturreservat. I ärendet kom överklagandena in till Mil- jödepartementet den 16 mars 2010. Länsstyrelsens yttrande i ärendet kom in den 6 maj 2010. Yttrandet översändes till klagandena för eventuellt ytt- rande. Yttranden från klagandena kom in den 26 och 28 maj 2010. Läns- styrelsen kom in den 4 juni 2010 med ett tilläggsbeslut. Ingen ytterligare skriftväxling ägde rum innan regeringen fattade beslut den 1 mars 2012. Det hade då gått nästan 1 år och 9 månader. Den totala handläggningsti- den var knappt 2 år.

Ärende M2011/1422/Ma/M gällde ett beslut av Länsstyrelsen i Västra Götalands län om att bilda naturreservat. I ärendet kom ett överklagande in till Miljödepartementet den 25 mars 2011. Länsstyrelsen yttrade sig i ärendet (2011-08-23). Den klagande yttrade sig i ärendet (2011-09-19).

4 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – VISSA ÖVERKLAGANDEÄRENDEN VID MILJÖDEPARTEMENTET

2013/14:KU10

Det dröjde ca 1 år och 2 månader efter avslutad skriftväxling innan reger- ingen fattade beslut den 15 november 2012. Den totala handläggningstiden var 1 år och 8 månader.

I ärende M2010/3865/Ma/M som gällde ett beslut av Länsstyrelsen i Got- lands län om att bilda ett naturreservat, kom ett överklagande in till Miljödepartementet den 23 september 2010. Därefter dröjde det nästan 1 år och sju månader innan de som klagat bereddes tillfälle att komma in med uppgift som visade att de hade rätt att överklaga beslutet (2012-04-20). Svar kom in den 30 april 2012. Regeringen fattade beslut den 24 maj 2012. Den totala handläggningstiden var 1 år och 8 månader.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse som översändes till Regeringskansliet begärde utskot- tet svar på bl.a. följande frågor:

–I några av ärendena (M2010/2123, M2010/2169 och M2010/3865) synes ärendena ha blivit liggande under en längre tid utan att några utredningsåtgärder synes ha vidtagits. Vad var skälet till detta?

–I några av ärendena (M2010/1718 och M2011/1422) har tämligen lång tid förflutit efter avslutad skriftväxling innan regeringen fattade beslut. Vad var skälet till detta?

Som svar överlämnades den 7 november 2013 en promemoria som har upp- rättats inom Miljödepartementet, bilaga 4.2. Av svarspromemorian framgår bl.a. att Miljödepartementet genomförde en omorganisation den 1 januari 2011. Utgångspunkten för översynen av organisationen var att skapa en effektiv organisation som stöd för de politiska prioriteringarna för den kom- mande mandatperioden, anförs det i svaret. Omorganisationen innebar att den särskilda enheten för förvaltningsärenden avvecklades och att förvalt- ningsärendena fördes in under den då nybildade miljöprövningsenheten. I svarspromemorian framhålls att samtidigt som omorganisationen gjordes skedde en neddragning av Regeringskansliets anslag i enlighet med riksda- gens beslut. För Miljödepartementets del ledde detta till att tjänstgörande med tidsbegränsade anställningar inte fick sina anställningar förlängda, vil- ket påverkade antalet handläggare som arbetade med förvaltningsärenden. När ärendehandläggare slutade fick deras ärenden fördelas om till handläg- gare som redan hade en ansträngd arbetssituation.

I svarspromemorian hänvisas även till att det varit prioriterat att avgöra vissa ärenden enligt plan- och bygglagen så snabbt som möjligt eftersom dessa, sedan maj 2011, överklagas till mark- och miljödomstolen.

Vidare anförs i svarspromemorian att förvaltningsärenden enligt miljö- balken är komplexa och omfattande. Det krävs tid för att kunna sätta sig in i de ofta omfattande ärendena med många klaganden och svåra avväg- ningar. Ett flertal handläggare var involverade i de nu aktuella ärendena och eftersom det rörde sig om ett stort antal handlingar med många klagan- den krävdes omtag varje gång en handläggare slutade och en ny tog över.

2013/14:KU10

4 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – VISSA ÖVERKLAGANDEÄRENDEN VID MILJÖDEPARTEMENTET

Av svarspromemorian framgår vidare att en särskild miljöprövningsen- het med huvudsyftet att effektivt handlägga förvaltningsärenden bildades på nytt den 1 januari 2013.

Genom en ny skrivelse som översändes till Regeringskansliet begärde utskottet svar på följande kompletterande frågor.

–Vilka var skälen bakom avvecklingen av den särskilda enheten för för-

valtningsärenden som skedde i samband med omorganisationen den 1 januari 2011? Vilka var skälen till att man på nytt bildade en sär- skild miljöprövningsenhet den 1 januari 2013? Vilka överväganden gjordes vid dessa organisationsförändringar avseende handläggningen av förvaltningsärenden?

–Hur många handläggare totalt i Miljödepartementet var vid tiden för neddragningen av anslagen till Regeringskansliet sysselsatta med att handlägga förvaltningsärenden? Hur många av dessa hade tidsbegrän- sade anställningar? Var antalet tjänstgörande handläggare med tidsbe- gränsade anställningar som inte fick sina anställningar förlängda fler vid den aktuella enheten jämfört med andra enheter vid Miljödeparte- mentet? Varför?

Som svar överlämnades den 28 november 2013 en promemoria som har upprättats inom Miljödepartementet, bilaga 4.3. Av svarspromemorian fram- går att syftet med att föra över förvaltningsärenden till den nybildade miljöanalysenheten i början av 2011 var att integrera förvaltningsärenden med andra miljöfrågor för att effektivisera hanteringen och visa på kopp- lingen generellt till miljö och hälsa. En utvärdering av omorganisationen gjordes i början av 2012. Slutsatsen av denna utvärdering var att det före- låg ett behov av att handlägga förvaltningsärenden på en särskild enhet.

När det gäller antalet handläggare anförs i svaret att fram till den 31 december 2010 var 13 handläggare sysselsatta med förvaltningsärenden, varav två hade en allmän visstidsanställning som upphörde vid årsskiftet. En handläggare hade ett rättssakkunnigförordnande som löpte ut efter sex- årsperioden. Två handläggare slutade på egen begäran. På grund av resurs- läget kunde inte samtliga befattningar återbesättas. Även vid andra enheter fanns handläggare med tidsbegränsade anställningar som inte fick sina anställningar förlängda.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att handläggningstiderna i ett antal av de granskade ärendena är långa. I några av ärendena har dessutom lång tid förflutit utan att några utredningsåtgärder vidtagits. I ytterligare några ärenden har lång tid förflutit efter avslutad skriftväxling innan regeringen fattade beslut.

4 FÖRVALTNINGSÄRENDEN – VISSA ÖVERKLAGANDEÄRENDEN VID MILJÖDEPARTEMENTET

2013/14:KU10

Det är givetvis inte tillfredsställande med långa handläggningstider i för- valtningsärenden. Handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation. Utskottet noterar att det sedan den 1 januari 2013 åter finns en enhet inom Miljödepartementet med huvud- syftet att effektivt handlägga förvaltningsärenden.

2013/14:KU10

5 Beslut från Riksdagens ombudsmän eller justitieombudsmännen (JO)

Ärendet

Utskottet har granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från Riksdagens ombudsmän under verksamhetsåren 2005/06 t.o.m. 2012/13. I ärendet finns en promemoria från Regeringskansliet med svar från berörda departement om åtgärder med anledning av framställningar och beslut från JO, bilaga 5.1.

Utredningen i ärendet

Bakgrund

Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen väljer riksdagen en eller flera ombuds- män (justitieombudsmän) som i enlighet med den instruktion som riksda- gen beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter.

Riksdagens ombudsmän, som vanligast benämns justitieombudsmännen eller JO, har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Det regleras i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, fortsättningsvis instruktionen. Justiteombudsmännen bedriver, enligt 5 § instruktionen, sin verksamhet genom prövning av klagomål från allmänhe- ten samt genom inspektioner och andra undersökningar som de finner påkallade. Enligt 4 § instruktionen ska justitieombudsmännen verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om det vid tillsynsverksamheten uppkom- mer anledning att väcka en fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en justitieombudsman göra en framställ- ning i ämnet till riksdagen eller regeringen. Det förekommer också att en justitieombudsman, utan att detta är reglerat i lag, lämnar en kopia av ett beslut till Regeringskansliet eller direkt till ett departement för kännedom.

Framställningar och beslut

Under verksamhetsåren 2005/06 t.o.m. 2012/13 gjorde JO tre framställ- ningar till regeringen enligt 4 § instruktionen. Därutöver överlämnade JO 78 beslut till regeringen för kännedom.

Under verksamhetsåret 2007/08 gjordes en framställning enligt 4 § instruktionen till regeringen, Näringsdepartementet, med anledning av ett initiativärende mot en länsstyrelse angående behov av ett förtydligande av lagregleringen vad gäller länsstyrelsernas rätt att fatta beslut om villkorlig körkortsåterkallelse (redog. 2008/09:JO1 s. 441, 575). Vidare gjordes en sådan framställning under verksamhetsåret 2010/11 angående uttalanden om rätten till försvarare för en underårig som var misstänkt för ett allvar- ligt brott m.m. (redog. 2011/12:JO1 s. 77, 633). Slutligen gjordes en

5 BESLUT FRÅN RIKSDAGENS OMBUDSMÄN ELLER JUSTITIEOMBUDSMÄNNEN (JO)			2013/14:KU10
framställning enligt 4 § instruktionen till regeringen, Socialdepartementet,
den 15 juni 2012 (dnr 935-2011) angående oklarheter om verkställighet av
beslut enligt lagen om statligt tandvårdsstöd (redog. 2012/13:JO1 s. 356).
I övrigt har några framställningar enligt 4 § instruktionen inte gjorts
under verksamhetsåren 2005/06 t.o.m. 2012/13 (enligt uppgifter i JO:s
ämbetsberättelser, redog. 2006/07:JO1 s. 541, 2007/08:JO1 s. 585, 2008/09:
JO1 s. 575, 2009/10:JO1 s. 559, 2010/11:JO1 s. 667, 2011/12:JO1 s. 633,
2012/13:JO1 s. 507, 2013/14:JO1 s. 648).
JO har till utskottet översänt kopior av de beslut under verksamhetsåren
2005/06 t.o.m. 2012/13 som innehåller en framställning enligt 4 § instruk-
tionen och de beslut som någon justitieombudsman har översänt till reger-
ingen för kännedom. En förteckning över dessa beslut finns i bilaga 5.2.
(I de fall en framställning gjorts enligt 4 § instruktionen har det anmärkts
under beslutsdatum.)
Förteckningen omfattar beslut under perioden den 10 oktober 2005
t.o.m. den 22 maj 2013. Totalt har 81 beslut överlämnats till något eller
några departement för kännedom, varav 3 beslut 2005 fr.o.m. den 10
augusti, 18 beslut 2006,	19 beslut 2007,	2 beslut 2008, 9 beslut 2009,
8 beslut 2010, 10 beslut 2011, 8 beslut 2012 och 4 beslut 2013 (t.o.m. den
22 maj). Fördelat på departement har 42 beslut överlämnats till Justitiede-
partementet (Ju), 1 beslut till Utrikesdepartementet (UD), 18 beslut till
Socialdepartementet (S), 5 beslut till Finansdepartementet (Fi), 4 beslut till
Utbildningsdepartementet	(U), 5 beslut	till Näringsdepartementet (N),

1 beslut till dåvarande Integrations- och Jämställdhetsdepartementet (IJ) och 3 Kulturdepartementet (Ku). Vissa av besluten har även överlämnats till utredningar eller utredare och 7 beslut har överlämnats enbart till utred- ningar eller utredare.

Nämnas kan att av de 42 beslut som överlämnats till Justitiedepartemen- tet handlar nästan en tredjedel om olika förhållanden inom kriminalvården. Det gäller kritik för brister vad gäller läkarundersökning av intagna som var placerade i avskildhet, förhållandena i häkten, hanteringen av inkom- mande försändelser till intagen i anstalt, fotografering av intagna i krimi- nalvårdsanstalt, inplacering av anställningar i säkerhetsklass, transport av en intagen mellan anstalter, placering av en minderårig i en anstalt, villkor för uthyrning av tv-apparat till en intagen i anstalt m.m., placeringen av intagna i avskildhet, kroppsvisitation av intagna med användning av narko- tikahund, beläggningssituationen inom kriminalvården m.m. (initiativ- ärende) samt handläggningen av två ärenden om samhällstjänst.

Dessutom överlämnade JO 3 beslut till Regeringskansliet om olika för- hållanden inom polisen, som Justitiedepartementet har sakansvar för.

Andra beslut som överlämnats till Justitiedepartementet har avsett t.ex. förordnande av offentlig försvarare i olika situationer, tillstånd till hemlig teleavlyssning av teleadress som används av en person vars identitet är okänd, ärenden om överförmyndarnämnd, godmanskap och förvaltarskap,

2013/14:KU10	5 BESLUT FRÅN RIKSDAGENS OMBUDSMÄN ELLER JUSTITIEOMBUDSMÄNNEN (JO)
	utredningsåtgärder hos polis och åklagare samt hantering av frågor om
	uppehållstillstånd, mottagande av ensamkommande flyktingbarn m.m.
	inom Migrationsverkets m.fl. ansvarsområde.
	Nämnas kan även att av de 18 beslut som överlämnats till Socialdeparte-
	mentet har 4 gällt frågor i ärenden om tvångsvård av olika slag. Vidare
	kan nämnas att 6 har gällt Försäkringskassan, varav 4 behandlat frågor om
	långa handläggningstider eller bristande tillgänglighet.
	För en fullständig bild hänvisas till förteckningen över JO-beslut i
	bilaga 5.2.
	Tidigare granskning
	Hösten 1998 granskade utskottet regeringens behandling av skrivelser från
	Riksdagens ombudsmän (bet. 1998/99:KU10 s. 43 f.). Utskottet uttalade
	att regeringens sammanställning över vidtagna åtgärder med anledning av
	Riksdagens ombudsmäns beslut och framställningar enligt 4 § lagen med
	instruktion för Riksdagens ombudsmän gav en bra information till såväl
	utskottet som Riksdagens ombudsmän. Utskottet fann redogörelsen tillfreds-
	ställande. Granskningen föranledde inte något annat uttalande från utskot-
	tets sida.
	I sin granskning hösten 2006 konstaterade utskottet att de 13 framställ-
	ningarna från JO till regeringen enligt 4 § lagen med instruktion för
	Riksdagens ombudsmän med något undantag hade föranlett åtgärder från
	regeringens sida (bet. 2006/07:KU10 s. 63 f.)
	Två tredjedelar av de beslut som överlämnats för kännedom hade gått
	till Justitiedepartementet och Socialdepartementet, 30 respektive 38
	stycken. För Justitiedepartementets del redovisades att 9 av dem inte föran-
	lett någon särskild åtgärd och för Socialdepartementets del att 22 lagts ad
	acta. I promemoriorna från de övriga departementen som överlämnades till
	utskottet redovisades med angivande av skäl att vissa av de från JO över-
	lämnade besluten inte föranlett någon åtgärd.
	Regeringens sammanställning över vidtagna åtgärder med anledning av
	Riksdagens ombudsmäns framställningar och beslut kan, uttalade utskottet,
	ge en värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser lett till.
	Redovisningarna av vidtagna åtgärder gav vid handen att framställningarna
	och iakttagelserna från JO borde vara ett angeläget inslag i arbetet med att
	förbättra lagstiftning och rutiner.
	Promemoria från Regeringskansliet
	Genom en skrivelse som sänds till Regeringskansliet har utskottet begärt
	en redovisning av de åtgärder som vidtagits med anledning av dels de fram-
	ställningar som gjorts enligt 4 § instruktionen, dels de beslut som har
	överlämnats av JO för kännedom som tagits upp i bilagan.
	Som svar överlämnades den 15 oktober 2013 en promemoria som upp-
	rättats inom Regeringskansliet, bilaga 5.1. Svar har lämnats av de departe-
	ment som nu har sakansvaret för de frågor som aktualiseras i de beslut

5 BESLUT FRÅN RIKSDAGENS OMBUDSMÄN ELLER JUSTITIEOMBUDSMÄNNEN (JO)

2013/14:KU10

som JO överlämnat. I detta sammanhang bör nämnas att 3 av de 5 beslut som överlämnats till Finansdepartementet av det skälet har kommenterats av Socialdepartementet.

Framställningar enligt 4 § instruktionen

Justitiedepartementet har redovisat att den framställning som gjordes den 17 december 2010 (JO:s dnr 2335-2004) för närvarande bereds inom Regeringskansliet. (Beslutet gällde uttalanden om rätten till försvarare för en underårig som var misstänkt för ett allvarligt brott m.m. JO pekade avslutningsvis på problemet att det inte är möjligt att förordna offentlig försvarare annat än under tingsrätternas expeditionstider och överlämnade en kopia av beslutet till Justitiedepartementet för att hos regeringen väcka frågan om att låta utreda hur en misstänkts rätt till offentlig försvarare vid inledande polisförhör ska kunna säkerställas.)

Socialdepartementet har redovisat följande om den framställning som gjordes den 15 juni 2012 (JO:s dnr 4381-2006), som gällde fråga om För- säkringskassans möjlighet att verkställa ett beslut om återkrav av tandvårds- ersättning innan det vunnit laga kraft; det var även fråga om dröjsmål med verkställigheten av en förvaltningsrättsdom. Regeringen har i budgetpropo- sitionen för 2014 (prop. 2013/14:1 utg. omr. 9, s. 67) aviserat en utredning på tandvårdsområdet. Den av JO aktualiserade frågan planeras ingå i upp- draget. Vad beträffar dröjsmål med verkställigheten av en förvaltningsrätts- dom avses denna fråga tas upp i den löpande dialogen med Försäkringskas- san.

Näringsdepartementet har redovisat att den framställning som gjordes den 17 oktober 2010 (JO:s dnr 4381-2006) med anledning av ett initiativ- ärende mot en länsstyrelse angående handläggning av ärenden om villkor- lig körkortsåterkallelse föranlett ändrade bestämmelser. Bestämmelserna om körkort med villkor om alkolås har mot bakgrund av JO:s uttalande ändrats, så att det nu tydligt framgår att beslut om körkortsinnehav villko- rat av alkolås ska kunna fattas i stället för ett interimistiskt beslut om körkortsåterkallelse, se 5 kap. 16–17 §§ körkortslagen (1998:488) samt pro- positionen Alkolås efter rattfylleri (prop. 2010/11:26), där JO:s beslut särskilt nämns. (Denna ändring trädde i kraft den 1 januari 2012.)

Beslut som överlämnats för kännedom

Av promemorian från Regeringskansliet framgår vilka åtgärder som vidta- gits. I följande redovisning anges inom parentes de nummer som besluten getts i förteckningen, bilaga 5.2.

Antalet beslut som överlämnats för kännedom och för vilka Justitiede- partementet har sakansvaret uppgick till 45. I promemorian från Justitiede- partementet hänvisas i flera fall till att

–ny eller ändrad reglering har införts (nr 2, 7, 9, 10, 11, 17, 18, 75)

–utredning pågår (nr 13, 66, 81)

2013/14:KU10	5 BESLUT FRÅN RIKSDAGENS OMBUDSMÄN ELLER JUSTITIEOMBUDSMÄNNEN (JO)
	–	frågan har	utretts och bereds	för närvarande	i Regeringskansliet
		(nr 14, 16, 41, 48, 50, 51, 58, 61, 65, 67, 71, 78, 79)
	– frågan har utretts och inte föranlett något förslag (nr 31, 35)
	– beslutet har bedömts inte föranleda några särskilda åtgärder från Justi-
	–	tiedepartementets sida (nr 36, 38, 40, 55, 56, 59, 60, 62, 72, 77, 80)
	–	den berörda	myndigheten har	tillförts resurser,	fått uppdrag m.m.
		(nr 5, 20, 49).

I några fall finns mer specifika uppgifter om pågående arbete inom den berörda myndigheten eller liknande (nr 25, 52) respektive pågående bered- ning av frågan om en översyn bör göras eller liknande (nr 33, 76).

Antalet beslut som överlämnats för kännedom och för vilka Socialdepar- tementet har sakansvaret uppgick till 20. I promemorian från Socialdeparte- mentet uppges i flera fall att

–ny eller ändrad reglering har införts (nr 1, 3, 8, 15, 23)

–utredning pågår (nr 6, 70, 73)

– frågan har utretts och bereds för närvarande i Regeringskansliet (nr 42, 63)

–frågan har utretts och inte föranlett några förslag (nr 30, 47)

–ärendet har lagts ad acta utan ytterligare åtgärd, i något fall med hän-

visning till att JO hade översänt beslutet för kännedom till en pågå- ende utredning (nr 19, 27, 28)

– den berörda myndigheten har fått ett uppdrag av regeringen m.m. (nr 29, 43, 44, 45, 46; mer specifika uppgifter lämnas om arbete inom den berörda myndigheten beträffande nr 43–46).

Även inom Socialdepartementets område finns i några fall mer specifika uppgifter om arbete som utförs eller utförts inom den berörda myndighe- ten (nr 29, 43–46). Nämnas kan att det i två ärenden (29 och 70) framgår av promemorian att beslutet har lagts ad acta och att ett regeringsuppdrag därefter har redovisats av den berörda myndigheten respektive direktiv till en utredning beslutats.

Finansdepartementet har beträffande 1 beslut som överlämnats för kän- nedom uppgett att beslutet inte har bedömts föranleda några särskilda åtgärder (nr 39). Beträffande övriga beslut (nr 12, som avser 8 beslut om försöket med trängselskatter i Stockholm) hänvisar Finansdepartementet till ändrad reglering.

Av de 4 beslut som överlämnats till Utbildningsdepartementet bereds, enligt promemorian, 2 beslut inom Regeringskansliet (nr 53, 64). Beträf- fande 1 beslut hänvisas till ett uppdrag till Högskoleverket m.m. (nr 54). Regeringen har funnit att det inte finns skäl att införa någon sådan regler- ing som JO föreslagit i beslut nr 68.

Näringsdepartementet har i fråga om de 5 beslut som överlämnats dit uppgett följande. De bestämmelser som påtalats i beslut nr 4 har ändrats. I fråga om ett annat beslut har det inte bedömts nödvändigt att se över de i

5 BESLUT FRÅN RIKSDAGENS OMBUDSMÄN ELLER JUSTITIEOMBUDSMÄNNEN (JO)

2013/14:KU10

JO-beslutet aktuella bestämmelserna (nr 24). När det gäller tre beslut (nr 21, 32 och 69) hänvisar Näringsdepartementet till bl.a. organisatoriska för- ändringar och utvärderingsuppdrag.

Kulturdepartementet har i promemorian uppgett att de 3 beslut som JO överlämnat dit (nr 22, 37, 64) inte föranlett några särskilda åtgärder från departementets sida.

Ett beslut som avsåg 4 anmälningar mot Integrationsverket angående ett utredningsuppdrag har överlämnats till Integrations- och jämställdhetsdepar- tementet (nr 26). Arbetsmarknadsdepartementet, som har sakansvaret, har i promemorian uppgett att Integrations- och jämställdhetsdepartementet bedömt att någon ytterligare åtgärd inte var påkallad.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att av de tre framställningar som JO gjort enligt 4 § instruktionen under den granskade perioden har en framställning föranlett ändrade bestämmelser, gäller en framställning frågor som planeras ingå i en aviserad utredning respektive behandlas i den löpande dialogen med den berörda myndigheten och bereds en framställning inom Regeringskans- liet.

Nästan fyra femtedelar av de beslut som överlämnats för kännedom (62 av 78) gäller frågor som omfattas av Justitiedepartementets eller Socialde- partementets sakansvar (42 respektive 20 beslut). Av de besluten har 11 inom Justitiedepartementets område och 3 inom Socialdepartementets område lämnats utan åtgärd. Övriga 48 har föranlett någon åtgärd.

Bland de överlämnade beslut som andra departement har sakansvaret för har 11 av totalt 16 föranlett någon åtgärd.

Genomgången av de åtgärder som vidtagits med anledning av justitieom- budsmännens framställningar och beslut ger värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser har lett till. I likhet med vad utskottet uttalat tidigare ger redovisningarna av vidtagna åtgärder anledning att framhålla att framställningarna och iakttagelserna från JO borde vara ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner.

2013/14:KU10

6 Prövning av sekretess med hänvisning till s.k. pusselläggning

Ärendet

I ärendet granskas i vilken utsträckning regeringen avslår framställningar om att få ut allmänna handlingar med hänvisning till att uppgifterna omfat- tas av sekretess på den grunden att det rör sig om en större mängd uppgifter om likartade förhållanden som sammantaget kan medföra skada även om uppgifterna var för sig är harmlösa.

Granskningen omfattar samtliga ärenden om utlämnande av allmän hand- ling som har beslutats av regeringen under 2012. Det rör sig om totalt 87 beslut. Ärendena fördelar sig på sju departement enligt följande: Statsråds- beredningen 17 ärenden, Justitiedepartementet 4 ärenden, Utrikesdeparte- mentet 11 ärenden, Försvarsdepartementet 42 ärenden, Socialdepartementet 6 ärenden, Finansdepartementet 3 ärenden, Miljödepartementet 1 ärende och Näringsdepartementet 3 ärenden. Sedan sådana beslut har räknats bort som innebär att den begärda handlingen inte har utgjort en allmän hand- ling, återstår totalt 71 beslut där den begärda handlingen inte har lämnats ut, eller bara har lämnats ut till viss del, med motiveringen att ett utläm- nande i enlighet med begäran hindras av sekretess.

Till grund för granskningen ligger bl.a. två promemorior från Statsråds- beredningen med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.1–2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Rätten att ta del av allmänna handlingar

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen ha rätt att ta del av allmänna handlingar. En hand- ling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses som inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befatt- ningshavare till handa. En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. Om en handling inte har expedierats anses den upprät- tad när det ärende som handlingen hänför sig till har slutbehandlats eller när handlingen har justerats eller på annat sätt färdigställts.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § tryckfri- hetsförordningen begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa grundläggande intressen som anges i tryckfrihetsförordningen, såsom rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisa- tion, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, intres- set att förebygga eller beivra brott eller skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska anges noga i en sär-

6 PRÖVNING AV SEKRETESS MED HÄNVISNING TILL S.K. PUSSELLÄGGNING

2013/14:KU10

skild lag eller i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I OSL anges när en uppgift i en allmän handling inte ska lämnas ut på grund av att den omfattas av sekretess.

Sekretess på grund av risken för ”pusselläggning”

En begäran att få ta del av allmänna handlingar kan avse en stor mängd uppgifter som, sedda var för sig, torde kunna lämnas ut utan skada. Högsta förvaltningsdomstolen har för sådana situationer emellertid slagit fast att skadebedömningen med hänsyn till omfattningen av en sådan begä- ran måste ske med utgångspunkt i att information kan utvinnas genom ”pusselläggning”. Om det finns risk för att ett utlämnande av ett stort antal uppgifter om likartade förhållanden sammantaget kan medföra skada, även om uppgifterna var för sig är harmlösa, ska de enligt Högsta förvalt- ningsdomstolen omfattas av sekretess (RÅ 1989 ref. 111). Liknande reso- nemang har förts även av Justitieombudsmannen (beslut 2010-05-28 i Dnr 1261-2010 och JO 2001/02 s. 478).

Tidigare granskningar m.m.

Utskottet har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens och Reger- ingskansliets hantering av hemliga handlingar, senast under det föregående riksmötet. Utskottets tidigare granskningar har i stor utsträckning tagit sikte på rutinerna för diarieföring av hemliga handlingar och handläggnings- rutiner vid begäran att få ta del av allmänna handlingar, särskilt mot bakgrund av tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning.

Utskottet framhöll i sin granskning hösten 2012 (bet. 2012/13:KU10 s. 46) att sekretessprövningar inte får göras slentrianmässigt utan att nog- granna prövningar måste göras i varje enskilt fall. Utskottets allmänna intryck vid den då genomförda granskningen var att man vid de granskade departementen eftersträvat att lämna ut så mycket som möjligt och att de gjort noggranna sekretessprövningar i ärendena.

I ett granskningsärende våren 2013 (bet. 2012/13:KU20 s. 118 f.) aktua- liserades frågan om individuell sekretessprövning av alla de uppgifter som omfattas av en begäran. I en promemoria till utskottet anförde Regerings- kansliet bl.a. att det i tryckfrihetsförordningen och OSL förutsätts att det vid sekretessprövningar görs en individuell prövning av de uppgifter som förekommer. Efter en sådan individuell prövning kan enligt Regeringskans- liet dock även enstaka – i och för sig normalt harmlösa – uppgifter bedömas omfattas av sekretess eftersom information kan tas fram genom ”pusselläggning” (a. bet. s. 124). Granskningen gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida.

Statsminister Fredrik Reinfeldt anförde under en öppen utfrågning med utskottet den 2 maj 2013, med anledning av ett granskningsärende om utlämnande av allmän handling och sekretessprövningar, bl.a. att antalet framställningar om att få ta del av allmänna handlingar har ökat under

2013/14:KU10

6 PRÖVNING AV SEKRETESS MED HÄNVISNING TILL S.K. PUSSELLÄGGNING

senare år (bet. 2012/13:KU20 del 3 s. 216 f.). Det har samtidigt enligt statsministern blivit alltmer aktuellt att bedöma vilka uppgifter som skulle kunna utgöra ett hot mot rikets säkerhet om de blir offentliga. Många till synes harmlösa uppgifter som finns i Regeringskansliet kan enligt statsmi- nistern ligga till grund för en kartläggning av den centrala statsledningen om man lägger samman dem. En sådan kartläggning kan sedan användas av personer eller organisationer som kan utgöra ett hot mot landets säkerhet.

Några iakttagelser i granskningen

I de nu granskade ärendena förekom ett resonemang om risken för pussel- läggning och kartläggning i två beslut.

Det första av dessa avsåg en begäran att få ta del av ett register över statsrådet Annie Lööfs inkommande och utgående e-postmeddelanden de 90 senaste dagarna. Begäran avslogs med följande motivering. ”Förteck- ningarna i e-postsystemet innehåller uppgifter som var för sig kan vara harmlösa, men som tillsammans ger en bild av vilka personer som har nyckelroller i krislägen, vilka informationskanaler och kommunikationsme- del som statsråden använder samt hur beredskapen i övrigt är uppbyggd i Regeringskansliet. Den samlade informationen kan även ligga till grund för en kartläggning av statsrådens rutiner i andra sammanhang. Med hän- syn till att det är fråga om personer i den centrala statsledningen kan ett utlämnande av dessa uppgifter antas skada landets försvar eller på annat sätt vålla fara för rikets säkerhet. Uppgifterna omfattas därför av sekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.”

Det andra ärendet avsåg en begäran att få ta del av de flygbiljetter som bokats för socialministern under de senaste tio måndagsmorgnarna, alla flygbiljetter som bokats för socialministern för mars och april 2012 och senast biljetten för måndagen den 7 maj 2012. Begäran avslogs med föl- jande motivering. ”De handlingar du begärt att få ta del av innehåller uppgifter som kan användas för kartläggning av den centrala statsled- ningen. Det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om dessa uppgifter lämnas ut. Sekretess gäl- ler därför för uppgifterna enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretessla- gen (2009:400)”.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades den 15 oktober 2013 och den 12 november 2013 promemorior som har upprättats inom Statsrådsbered- ningen (bilaga 6.1–2). I promemoriorna anförs bl.a. följande.

Frågeställningen kring risken för pusselläggning är inte ny. Liknande bedömningar kan hittas i bl.a. regeringsbeslut från början av 2005 och bör- jan av 2006. Det går inte att ange hur vanligt förekommande frågeställ- ningen är. Under de senaste åren har det skett en ökning av antalet framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Uppfattningen är

6 PRÖVNING AV SEKRETESS MED HÄNVISNING TILL S.K. PUSSELLÄGGNING

2013/14:KU10

att framställningarnas karaktär till viss del har ändrats; framställningarna är ofta mer omfattande än tidigare och avser längre tidsperioder snarare än specifika händelser. Likaså blir det allt vanligare med framställningar om sammanställningar och utdrag ur databaser, t.ex. ekonomisystem. Uppfatt- ningen är också att frågan om risken för pusselläggning har aktualiserats allt oftare under de senare åren. Vi lever i en värld med ett i många avse- enden hårdnat säkerhetsläge, och många till synes harmlösa uppgifter kan, om man lägger samman dem, ligga till grund för t.ex. en kartläggning av den centrala statsledningen. Vilket antal uppgifter som kan föranleda att sekretess råder för uppgifter varierar. Således kan risken i vissa fall aktua- liseras redan vid ett litet antal uppgifter. Av betydelse för sekretesspröv- ningen är faktorer som uppgifternas art i förening med andra omständighe- ter såsom sammanhanget och vem uppgifterna hänför sig till. Regeringskansliet arbetar för att alla förfrågningar ska hanteras i enlighet med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav. Beroende på ärendets komplexitet kan handläggningstiden för en framställning om att få ta del av allmänna handlingar variera.

Utskottets ställningstagande

Både statsministern och Regeringskansliet har gett uttryck för uppfatt- ningen att frågan om risken för pusselläggning har aktualiserats allt oftare under de senare åren. En sådan utveckling skulle enligt utskottet kunna riskera att göra sekretessprövningar med anledning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar mer komplicerade och tidskrävande. Det material som omfattas av årets granskning har emellertid inte visat att risken för pusselläggning har legat till grund för beslut om sekretess annat än i begränsad omfattning. Utskottet vill i detta sammanhang understryka både vikten av en så stor öppenhet som möjligt och kravet på skyndsam handläggning i ärenden om allmänhetens tillgång till allmänna handlingar.

Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida.

2013/14:KU10

7 Politiska samordningsfunktioner i Regeringskansliet

Ärendet

Våren 2013 granskade konstitutionsutskottet regeringens agerande i fråga om militärt samarbete med Saudiarabien (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.). Utskottet anförde att granskningen hade gett anledning till vissa frågor när det gäller den del av beredningen som sker i Statsrådsberedningens samord- ningskansli. I sitt ställningstagande noterade utskottet att statsministern i denna del under en utfrågning hade anfört att samordningsfunktionen inte fattar några beslut och inte ersätter andra, reglerade beredningsrutiner och att samma krav på dokumentation därför inte kan ställas på denna del av beredningen. Utskottet uttalade att det avsåg att i höstens granskning åter- komma till frågor som rör samordningskansliet.

Till grund för granskningen ligger tre promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen (bilaga 7.1–3). Inom ramen för förberedelserna av granskningsärendet har utskottet inhämtat två promemorior, den ena upprät- tad i november 2012 av Statsrådsberedningens rättschef med riktlinjer om samrådsformer i Regeringskansliet (bilaga 7.4) och den andra upprättad den 17 mars 2010 av statsministerns dåvarande statssekreterare med ruti- ner kring samordningskansliet i Statsrådsberedningen (bilaga 7.5).

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Konstitutionsutskottets granskning ska enligt 13 kap. 1 § regeringsformen (RF) avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handlägg- ning. I en grundlagskommentar anges att granskningen kan inriktas på regeringsärendenas handläggning, även till den del denna handhas av anställda vid departement och att utskottet kan granska principer för intern beredning m.m. (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 582).

Av 7 kap. 1 § RF följer bl.a. att ett regeringskansli ska finnas för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt. Bestämmelsen kompletterades den 1 januari 2011 så att det tydligt framgår att Regeringskansliet inte endast ska bereda regeringsärenden utan även biträda regeringen och statsråden i deras verk- samhet i övrigt. Av förarbetena framgår att kompletteringen syftar till att bättre spegla det arbete som Regeringskansliet utför (SOU 2008:125 s. 774) och att uttrycket ”statsråden i deras verksamhet i övrigt” avser sådan verksamhet som utövas av statsråden i deras egenskap som statsråd (prop. 2009/10:80 s. 268).

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

Beredningen av regeringsärenden regleras endast i ringa mån i regerings- formen. Det har sin grund i bedömningen att man bör visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag (prop. 1973:90 s. 179). Sålunda omnämns varken utredningsväsendet eller regeringens interna beredning. I grundlagspropositionen framhölls att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i de förslag som läggs fram för riksdagen, och att det ytterst bör ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grund- val för förslagen (s. 288). Konstitutionsutskottet delade uppfattningen att regeringsarbetet inte onödigtvis borde bindas av formella regler som kunde hindra anpassningen av arbetet till växlande förhållanden. Utskottet utta- lade att grundlagsstadganden angående regeringsarbetet därför måste utfor- mas så att de passar olika typer av regeringar (KU 1973:26 s. 34). I ett avseende tas beredningsförfarandet upp i RF. Enligt 7 kap. 2 § RF ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I en grundlagskommentar anförs att RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, styrelseärenden såväl som förvaltningsärenden. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda ges möjlighet att yttra sig avgör vederbörande departementschef eller annat statsråd under vanligt konstitutionellt ansvar (Holmberg m.fl., a.a., s. 326 f.).

Enligt 7 kap. 3 § första stycket RF avgörs regeringsärenden av reger- ingen vid regeringssammanträden. Vad gäller regeringsarbetet och syste- met med kollektiva regeringsbeslut anförde Grundlagberedningen att även om systemet kunde te sig som onödigt formbudet med avseende på åtskil- liga ärenden av mindre räckvidd och betydelse hade det stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varie- rande art. Särskilt under tider med koalitions- eller samlingsregering låg det enligt Grundlagberedningen ett värde i ett gemensamt ansvar för minist- rarna, ett ansvar som kunde åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna (SOU 1972:15 s. 79 f.). I sina överväganden avseende förslaget till utformning av regeringsärenden, såsom s.k. kollek- tivärenden, betonade Grundlagberedningen att ”särskilt om regeringen består av företrädare för skilda partier kan det vara angeläget att reger- ingen arbetar i former som stimulerar till sammanhållning mellan minist- rarna” (s. 149). Vid remissbehandlingen av Grundlagberedningens förslag anlade vissa remissinstanser kritiska synpunkter på förslaget till organisato- risk reglering av regeringsarbetet. Det anfördes att statsrådskretsen borde utvidgas väsentligt. För att regeringen likväl till fullo skulle kunna fullgöra den politiska styrningen hävdades det i sammanhanget att det inom stats- rådskretsen borde bildas ett särskilt inre kabinett för politiska frågor. I grundlagspropositionen framhöll departementschefen mot bakgrund av remissynpunkterna att man vid utformningen av grundlagsreglerna om rege- ringsarbetet måste räkna med olika typer av regeringar: enpartiregering,

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

koalitionsregering mellan två eller flera partier och samlingsregering samt att de olika typerna av regering kunde kräva olika arbetsformer (prop. 1973:90 s. 180). Vidare anförde departementschefen att om grundlagsregler- ingen av regeringsarbetet begränsades på det sätt han förordade öppnades möjligheter att variera arbetsformerna alltefter behov och målsättning. Rege- ringsarbetet kunde mycket väl bedrivas i former som överensstämmer med de dåvarande likväl som man även kunde tänka sig att ett mer eller mindre fast organiserat samråd kommer till stånd inom grupper av stats- råd, grupper som kan variera med hänsyn till frågornas beskaffenhet. Uteslutet var enligt departementschefen inte heller att genom organisato- riska åtgärder inom grundlagens ram främja en omläggning i riktning mot vad som kunde kallas ett inre kabinett (s. 181).

Vad gäller regeringsärendena anges i en grundlagskommentar att reger- ingen styr riket genom att avgöra styrelseärenden, t.ex. propositioner, internationella överenskommelser och förordningar (Holmberg m.fl., Grund- lagarna, 3 uppl., 2012, s. 337). Samtidigt är regeringen högsta myndighet för vissa förvaltningsärenden. I den rollen avgör regeringen en rad ären- den, t.ex. dispenser, tillstånd och överklaganden. Vilka av dessa två ärende- typer som är regeringsärenden och således ska avgöras av regeringen framgår av olika föreskrifter. Vad gäller styrelseärenden torde saken i all- mänhet framgå av grundlagar. Vad gäller förvaltningsärenden sägs ofta i lagarna att avgöranden av ett visst slag ankommer på regeringen.

Tryckfrihetsförordningen

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Av 2 kap. 3 samt 6–7 §§ framgår bl.a. att en handling är allmän om den för- varas hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndig- heten. En handling anses som inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. Om en handling inte har expedierats anses den upprättad när det ärende som handlingen hänför sig till har slutbehandlats eller justerats respektive färdigställts.

En handling som utgörs av en minnesanteckning som tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats eller tagits om hand för arkivering är enligt 2 kap. 9 § TF inte en allmän handling. Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ärendets föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgifter.

Av 2 kap. 4 § TF framgår att brev eller andra meddelanden som är ställda personligen till den som innehar en befattning vid en myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som hör till myndighetens ansvarsområde och handlingen inte är

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Av förar- betena framgår att regeln (det s.k. politikerundantaget) innebär att ett statsråd som partifunktionär bör kunna motta ett brev som är avsett att påverka statsrådets politiska handlande utan att det är tillgängligt för någon annan, även om brevet rör ett ämne som statsrådet har att befatta sig med som befattningshavare vid en myndighet (prop. 1975/76:160 s. 127). Under riksdagsbehandlingen uttalade dock konstitutionsutskottet att en riktlinje bör vara att skrivelser rörande myndighets verksamhet i visst konkret fall ska behandlas som allmänna handlingar men däremot inte skri- velser som uppenbart avser partipolitiskt agerande (KU 1975/76:48 s. 12). Noteras kan att konstitutionsutskottets sedan 2011 utvidgade rätt till ”reger- ingens övriga handlingar” (13 kap. 1 § RF) inte innefattar handlingar som omfattas av det s.k. politikerundantaget (se prop. 2009/10:80 s. 117).

Enligt 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (TF) gäller att om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisa- tion har överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndig- hetsorganisation eller framställt en handling för ett sådant överlämnande, ska handlingen inte anses som inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Av förarbe- tena framgår att en fråga som hade behandlats i olika sammanhang var hur man skulle se på handlingar som utväxlades mellan skilda departement (prop. 1975/76:160 s. 153). Frågan hade aktualiserats i ett ärende vid JO där det hade uttalats att en handling som under beredningen av ett reger- ingsärende hade utarbetats inom ett departement och för samråd överläm- nats till ett annat departement, inte var att anse som expedierad från det förstanämnda departementet och inte inkommen till det sistnämnda departe- mentet (JO 1967 s. 162 f.). Frågan behandlades av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (SOU 1975:22) som ansåg att departemen- ten ”måste emellertid otvivelaktigt anses som en självständig myndighet i sådana ärenden där beslutanderätten utövas av departementschef (ej reger- ingsärenden) eller, efter delegation expeditionschefen eller annan tjänste- man” (s. 138). I förarbetena till den aktuella paragrafen i TF anfördes bl.a. att varje enskilt departement fungerar som kansliorganisation åt sin depar- tementschef i de frågor där denne beslutar självständigt och i eget namn och att en handling i en fråga av detta slag som passerar mellan det beslu- tande statsrådets departement och Regeringskansliet i övrigt därvid blir allmän på grund av bestämmelserna i förevarande paragraf (a. prop. s. 153). Som exempel på sådana frågor nämndes bl.a. förordnande av ledamö- ter, experter och sekreterare i kommittéer samt handelsministerns uppgifter enligt vissa särskilda författningar. I sammanhanget angavs även i förarbe- tena att statliga kommittéer i sin utredande verksamhet intar en så självstän- dig ställning i förhållande till Regeringskansliet att handlingar som utväxlas mellan kommitté och departement i princip blir att anse som all- männa. Under riksdagsbehandlingen berörde inte konstitutionsutskottet de ovannämnda aspekterna. Med anledning av motionsyrkanden i andra frå-

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

gor betonade utskottet att tillgången till handlingar från Regeringskansliet självfallet är av största intresse när det gäller den bevakning av det offent- liga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprincipen (KU 1975/76:48 s. 13). Även E-offentlighetskommittén konstaterade att även om en handling i ett regeringsärende som korsar en departementsgräns för- blir rent myndighetsintern gäller motsatsen för handlingar i ärenden där departementschefen har egen beslutanderätt. Departementet i fråga är då att se som ett självständigt organ i förhållande till Regeringskansliet (SOU 2009:5 s. 39 och SOU 2010:4 s. 41).

Arkivlagen

En myndighets arkiv bildas enligt 3 § arkivlagen (1990:782) av de all- männa handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturar- vet. Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Av förarbe- tena till lagen (prop. 1989/90:72 s. 29 f.) framgår att myndigheternas arkiv skiljer sig i vissa hänseenden från andra arkiv genom att arkivmaterialet i allt väsentligt utgörs av allmänna handlingar som bildar en sammanhäng- ande och detaljrik dokumentation av förhållandena i landet och av hur landet styrs. I lagens förarbeten konkretiseras arkivverksamhetens syfte (s. 31 f.). Främst av dessa är den grundlagsstadgade handlingsoffentligheten. Efter en viss tid efterträds i allmänhet kravet på insyn, i den mening man främst förknippar med handlingsoffentlighetens syfte, av något som kan betecknas som ett forskningsintresse. Detta intresse kan ”till dels föresta- vas av en önskan att till sist få korten på bordet och klarlägga hur något som varit uppmärksammat verkligen förhöll sig”. Även rättskipningens och förvaltningens egen verksamhet och informationsbehov ligger till grund för lagen. Av förarbetena framgår även att människor har rätt att kräva att både domstolar och förvaltningsmyndigheter visar konsekvens i sin tillämpning av författningar och håller reda på de uppgifter som en gång har lämnats. För detta fordras enligt förarbetena välordnade arkiv.

Arkivförordning

Enligt 3 § arkivförordningen (1991:446) ska sedan ett ärende hos en myn- dighet har slutbehandlats de allmänna handlingarna i ärendet arkiveras. I samband därmed ska myndigheten pröva i vilken omfattning sådana hand- lingar som avses i 2 kap. 9 § TF ska tas omhand för arkivering.

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

Förvaltningslagen om dokumentation och tjänsteanteckning

I 15 § förvaltningslagen (1986:223) anges att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myn- dighetsutövning mot någon enskild. Av förarbetena till 15 § anges att bestämmelsen innebär att skyldigheten att dokumentera muntliga uppgifter vidgas till att omfatta också uppgifter av andra än parter, t.ex. gäller detta uppgifter som myndigheten självmant har inhämtat vid telefonsamtal med andra myndigheter eller uppgifter från intresseorganisationer som har upp- vaktat myndigheten i ärendet (prop. 1985/86:80 s. 65).

Enligt regeringsformen är regeringen inte någon förvaltningsmyndighet, och formellt sett gäller inte förvaltningslagen i regeringsärenden. I grund- lagspropositionen utgick departementschefen från att handläggningen av regeringsärenden i tillämpliga delar skulle följa samma principer som enligt förvaltningslagen ska gälla för underlydande myndigheter (prop. 1973:90 s. 287). Vidare erinrade departementschefen om att Statsrådsbered- ningen hade utarbetat anvisningar som innebar att förvaltningslagens prin- ciper i flera betydelsefulla hänseenden skulle tillämpas även vid handläggning av förvaltningsärenden hos regeringen (s. 288). I Gula boken (Ds 1998:39 s. 14 f.) rekommenderas att de principer som förvaltningsla- gen ger uttryck för följs i regeringsärenden. Rekommendationen gäller endast ärenden som regeringen prövar som första och enda förvaltningsin- stans samt ärenden som regeringen prövar efter överklagande.

Beslut från Justitieombudsmannen (JO) om dokumentation och tjänsteanteckning

I olika beslut har JO ansett att dokumentationsskyldigheten sträcker sig längre än till att gälla i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, se t.ex. JO 1976/77 s. 268 och JO 1979/80 s. 334. Vid upprepade tillfällen har JO också slagit fast att man inte heller kan stanna vid att anteckna uppgifter, som kan ha betydelse för utgången i ärendet. Härut- över bör antecknas andra ”beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse” (JO 2005/06 s. 230) liksom ”andra uppgifter som kan komma att ligga till grund för åtgärder från myndighetens sida” (JO 2007/08 s. 261) eller som i övrigt ”rör ären- dets gång” (JO 2007/08 s. 377), t.ex. ”kontakt med parter, andra personer eller myndigheter” (JO 2008/09 s. 264). Därav följer som ett minimikrav att alla sådana uppgifter som kan ligga till grund för ett beslut som medde- las inom ärendets ram – inte bara själva avgörandet, som bestämmer ”utgången” – ska dokumenteras.

Vad gäller sättet och tiden för fullgörandet av dokumentationsskyldighe- ten har JO anvisat upprättande av tjänsteanteckningar som en vedertagen metod. Sådana anteckningar ska avfattas omedelbart i samband med att myndigheten får tillgång till uppgifterna samt dateras och undertecknas av den som gör noteringen (se t.ex. JO 1993/94 s. 402, JO 1998/99 s. 214,

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

JO 2005/06 s. 171, JO 2006/07 s. 284 och JO 2008/09 s. 264). Anteck- ningar behöver inte nödvändigtvis föras på papper utan kan finnas på t.ex. en diskett (jfr JO 2005/06 s. 230).

Tjänsteanteckningar enligt Statsrådsberedningens riktlinjer

Vad avser tjänsteanteckningar anger Statsrådsberedningens riktlinjer för handläggning av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39 s. 21) att uppgif- ter som tillförs genom telefonsamtal och som kan ha betydelse för utgången ska antecknas t.ex. på dagboksblad, aktomslag eller någon annan handling som hör till ärendet. Av en sådan tjänsteanteckning ska det framgå vem som lämnat uppgiften, när det skett och vem som tagit emot uppgiften.

Instruktionen för Regeringskansliet

I 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (nedan förkortad RK-instruktionen) anges att Regeringskansliet har till upp- gift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Vidare föreskrivs i 5 § att statsministern är chef för Regeringskansliet. Chef för ett departement är enligt 6 § det stats- råd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § regeringsformen (RF). Av 7 § framgår att statsministern är chef för Statsrådsberedningen.

Enligt 14 § ansvarar departementschefen för beredningen av regerings- ärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § RF ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet. Enligt 15 § ska regeringsären- den som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departe- ment när ett ärende berör mer än ett statsråd.

Enligt 16 § får Regeringskansliet begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. I en arbetsordning eller i särskilda beslut ska det närmare bestämmas vem som får göra detta.

Enligt 30 § ska ärenden som inte är regeringsärenden och som inte ska avgöras av en departementschef enligt 31 eller 33 § eller av personalan- svarsnämnden avgöras av Regeringskansliets chef. Vidare anges att ären- den som inte behöver avgöras av Regeringskansliets chef får avgöras av chefen för ett departement, av ett annat statsråd eller av en tjänsteman eller en grupp av tjänstemän i Regeringskansliet. Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för myndigheten eller i särskilda beslut. Enligt 32 § ska Regeringskansliet besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för dess organisation och formerna för dess verksamhet. Sådana föreskrifter kan tas in i en arbetsordning för myndigheten eller i arbetsordningar för departe- menten. I 34 § finns en uppräkning av vilken typ av anställningar som regeringen beslutar om. Vidare sägs att övriga anställningar beslutas av Regeringskansliet.

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

Enligt 53 § är Regeringskansliets arkiv indelat i ett delarkiv för varje departement och ett centralarkiv. Delarkivet för ett departement ska bestå av handlingar från regeringens och Regeringskansliets verksamhet inom departementets område. Arkivhandlingar från delarkiven lämnas till central- arkivet med jämna mellanrum.

Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2013:9) med arbetsordning för Statsrådsberedningen1

Den 1 augusti 2013 trädde dessa föreskrifter i kraft. Enligt 1 § föreskrif- terna är Statsrådsberedningen indelad i bl.a. statsministerns kansli, fyra samordningskanslier, EU-ministerns kansli, förvaltningschefens kansli samt rättschefens kansli. Enligt 5 § finns i vart och ett av de fyra samordnings- kanslierna en statssekreterare som leder och fördelar arbetet inom kansliet. Av 26–27 §§ framgår att var och en av chefstjänstemännen –statssekrete- rarna, förvaltningschefen, rättschefen, chefen för kansliet för samordning av EU-frågor, chefstjänstemannen för krishantering och personaldirektören

– eller den som en chefstjänsteman utser ges rätten att dels begära in upp- lysningar och yttranden som behövs för ärendenas beredning, dels besluta om delning av utkast till propositioner och skrivelser till riksdagen, författ- ningar, kommittédirektiv och svar på interpellationer och frågor, dels lämna tillstånd till tryckning av andra beslut än sådana författningar som utfärdas av regeringen.

Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1)

I en promemoria (se bilaga 7.4) upprättad i november 2012 av Statsrådsbe- redningens rättschef redogörs för riktlinjer om samrådsformer i Regerings- kansliet. Promemorian är en bearbetning av en äldre promemoria (SB PM 1997:4) och den har anpassats till ändringar i regeringsarbetet och Reger- ingskansliets organisation. I promemorians förord hänvisas till promemo- rian upprättad mars 2010 av statsministerns statssekreterare avseende den politiska samordningen i Regeringskansliet (se bilaga 7.5 samt nedan). Av den senare promemorian framgår att de rutiner som behandlas där är avsedda att tillämpas parallellt med samrådsformerna i den promemorian som beskrivs här.

Regeringens kollektiva beslutsfattande

I promemorian anges att regeringsformens regler om regeringsarbetet inne- bär att i princip alla regeringsärenden ska avgöras av regeringen som ett kollektiv. Principen om kollektivt beslutsfattande grundar sig på uppfatt- ningen i vårt parlamentariska system att alla beslut av regeringen ska vara uttryck för värderingar som omfattas av regeringen i dess helhet. Enligt

1 Fram tills den 30 juli 2013 gällde andra föreskrifter (RKF 2008:17) med arbetsordning för Statsrådsberedningen. I den mån nu gällande och tidigare föreskrifter skiljer sig åt på ett för granskningen relevant sätt anges detta explicit i promemorian. Tidigare föreskrifter än RKF 2008:17, vilka beslutades den 23 oktober 2008, beaktas inte inom ramen för denna granskning.

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

promemorian ges principen ett reellt innehåll genom de samrådsförfaran- den som behandlas i promemorian, dvs. gemensam beredning, allmän beredning och delning.

Gemensam beredning

Ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområ- den ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. I promemorian används uttrycket gemensam beredning i den betydelse som det har i RK-instruktio- nen, dvs. för att beteckna ett samråd mellan statsråd. Samrådet sköts i praktiken i första hand av statsrådens medarbetare på olika håll och nivåer i Regeringskansliet. Vem som har ansvaret för att den gemensamma bered- ningen kommer till stånd regleras i 25 och 28 §§ RK-instruktionen. Som regel vilar ansvaret på huvudmännen. Av promemorian framgår vidare vilka ärenden som omfattas av kravet på gemensam beredning och vem man tar kontakt med för att genomföra beredningen (s. 7 f. i bilaga 7.4).

Vad gäller förfarandet vid gemensam beredning (nedan beredningen) anges att den inleds så tidigt som möjligt. Beredningen måste alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda statsråden har en reell möjlig- het att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande. Hur beredningen rent praktiskt ska gå till – om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träf- fade överenskommelser ska dokumenteras etc. – får enligt promemorian avgöras från fall till fall. För förvaltningsärendenas del gäller dock att en uppgift om beredningen antecknas på utkastet till regeringsbeslut (koncep- tet). Det får enligt promemorian inte råda någon oklarhet om vad som har överenskommits (t.ex. om att det verkligen rör sig om gemensam bered- ning och inte någon annan samrådsform eller en förfrågan).

Vad gäller meningsskiljaktigheter under den gemensamma beredningen anges att beredningen aldrig är avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. Ett uteblivet svar på ett förslag vid samrådet får inte utan vidare tolkas som ett godkännande. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan tjänstemän måste diskussionerna föras upp på politisk nivå för att överbrygga meningsskiljaktigheter. Den som ansvarar för att beredningen kommit till stånd ansvarar även för att detta sker.

Avslutningsvis lämnas i promemorian särskilda beskrivningar avseende beredning av utnämningsärenden samt av frågor om statens företagsägande (s. 11–14 i bilaga 7.4).

Allmän beredning

Denna beredning äger normalt rum varje torsdag, efter regeringssammanträ- det. Den leds av statsministern eller, om statsministern är frånvarande, av det statsråd som har varit ordförande vid regeringssammanträdet. Samtliga

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

statsråd som inte har förhinder deltar. Vid den allmänna beredningen behandlas det politiska och ekonomiska läget samt aktuella frågor, därefter föredras de ärenden som statsråd anmält att de vill ta upp.

Delning

Innan regeringen beslutar om propositioner, skrivelser till riksdagen, lag- rådsremisser, förordningar och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ger det departement som bereder ett sådant ärende övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Detta förfarande kallas delning. Även utkast till svar på riksdagsledamöters interpellationer och frågor delas i viss utsträckning. Delningen fyller en viktig informativ funk- tion för alla departement. En delning måste så gott som alltid föregås av kontakter med andra berörda departement. Man kan inte inskränka sig till enbart delning om sakfrågan berör fler departement än det egna. Delning kan således inte ske förrän eventuell gemensam beredning har avslutats.

Vad gäller förfarandet vid delning anges att den sker i sådan tid att de mottagande departementen disponerar minst fem arbetsdagar för att granska texten och lämna synpunkter. För interpellationssvar kan det räcka med tre arbetsdagar. Om det finns skäl för det kan undantag från femda- garsregeln eller tredagarsregeln medges. Enligt promemorian om den poli- tiska samordningen som statsministerns statssekreterare gav ut i mars 2010 (se bilaga 7.5) är det den ansvariga samordnaren i Statsrådsberedningen som kan medge undantag (s.k. förkortad delningstid). Förkortad delnings- tid används endast undantagsvis, och delningarna måste planeras så att man inte hamnar i tidsnöd.

Gula boken – Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39)

Av Gula boken framgår rutiner för hur förslag till regeringsbeslut utarbe- tas, bl.a. anges att det när handläggningen av ett ärende (regeringsärende) övergår i beslutfasen skrivs ett koncept till regeringsbeslut. Texten utfor- mas vid behov i samråd med enhetschefen. Om flera departement berörs av ärendet ska texten skickas för gemensam beredning till dessa och detta ska skriftligen noteras på konceptet så att det framgår tydligt (se Ds 1998:38 s. 33). På konceptet ska även finnas uppgifter om enhetschefens och expeditionschefens godkännande av konceptet. I sammanhanget kan nämnas att av 28 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Reger- ingskansliet framgår att huvudmannen (enhetschefen) svarar för upprättan- det av koncept till regeringens beslut, riktigheten av uppgifterna i koncepten och för att den handling som expedieras stämmer överens med regeringens beslut. I 24 § anges att expeditionschefen slutligt ska granska koncepten till regeringens beslut. I fråga om lagar och förordningar är det rättschefen som gör den granskningen. Konceptexemplaret ska således sig- neras av den ansvariga handläggaren, enhetschefen samt expeditionschefen eller, i förekommande fall, rättschefen.

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

I Gula boken (s. 48 f.) finns även vissa instruktioner angående arkiver- ing och vilka handlingar som ska föras till akten. Under handläggningen av ett regeringsärende ska till akten föras dels alla handlingar i ärendet som diarieförts i departementet, dels eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakuppgifter av betydelse för ärendet. En kopia av beslutet ska läggas i akten. Kopior av koncept som har använts för gemensam beredning och andra utkast till skrivning av besluten ska däremot inte läggas där; uppgifterna på konceptkopior ska ha förts över på originalkonceptet. När ett ärende har avgjorts får man inte lägga in nytill- komna handlingar i akten. Koncepten förs inte till akten utan binds in särskilt. Vidare ska akten, innan den lämnas för arkivering, i allmänhet rensas från övertaliga kopior, anteckningar och meddelanden som bara har tillfällig betydelse och även arbetspapper som utkast, kladdar, föredrag- ningspromemorior, korrektur till propositioner, kommittédirektiv m.m.

Tidigare regeringars samordningsfunktioner

Nedan ges en sammanfattande beskrivning hämtad ur statsvetenskaplig och annan litteratur av hur tidigare regeringar har organiserat den politiska sam- ordningen i Regeringskansliet. Beskrivningen nedan ska inte betraktas som uttömmande. Inte heller ska den betraktas i alla delar som värderingsfri utan kan spegla vad författaren eller forskaren avsåg med sin beskrivning av samordningsfunktionen.

Regeringar före 1974 års regeringsform

I en internationell komparativ vetenskaplig antologi (Bergman, ”When Minority Cabinets are the Rule and Majority Coalitions the Exception” i Müller och Strøm [red.], Coalition Governments in Western Europe, 2000, s. 209 f.) analyseras svenska koalitionsregeringar under 1900-talets andra hälft, med avseende på bl.a. framtagandet av koalitionens program och sam- ordningsmekanismer. Av antologin framgår att såväl inre kabinett som samordningsfunktioner har använts för att lösa konflikter inom regeringen. Samordningsfunktioner började användas först fr.o.m. 1976. I en annan vetenskaplig antologi (Wockelberg, ”Så arbetar svenska regeringar” i Her- mansson [red.], Regeringsmakten i Sverige, 2010, s. 106 f.) berörs Stats- rådsberedningens utveckling under den svenska parlamentarismens tid. Bland annat konstateras att Tage Erlander i början av sin tid som statsmi- nister inte hade ett eget kansli. Även när Erlanders eget kansli växte ”höll han fast vid den modell som gick ut på att finansministern och Finansde- partementet ansvarade för samordningen av regeringsarbetet” (s. 116 f., se även Ruin, Statsministern – från Tage Erlander till Göran Persson, 2007, s. 48 f.). Vidare anges att Olof Palme till en början organiserade regering- ens arbete på ett sätt som liknande Erlanders, även om intern kritik hördes mot finansministerns centrala ställning och propåer gjordes i början av 1970- talet om en förstärkt Statsrådsberedning (s. 117, se även Ruin, a.a.).

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

Regeringarna Fälldin I och II

Under oktober 1976 – oktober 1978 samt oktober 1979 – maj 1981 var regeringen en koalitionsregering i majoritet bestående av företrädare för Centerpartiet, Moderata samlingspartiet och Folkpartiet under statsminister Thorbjörn Fälldins ledning.

I ovannämnda antologi (Wockelberg, a.a., s. 119) anges att Thorbjörn Fälldin ville undvika att ledarskapet i den borgerliga trepartiregeringen framstod som kollektivt. Ett ansvar som föll på partiledartrojkan var att lösa konflikter. Statsråd på lägre nivåer skulle inte lämnas att ”försöka göra upp” (se även Adelsohn, ”En regerings fall” i Åsling [red.], Makt- skifte – Regeringarna Fälldin och den politiska miljön i 1970-talets Sve- rige, 2001, s. 122). I antologin ges en redogörelse av Gösta Gunnarssons (statsminister Fälldins statssekreterare, se även nedan) beskrivning av sam- ordningskanslierna. Enligt redogörelsen fungerade statssekreterarna som ”målvakter” som försökte lösa frågor på nivån under partiledarna. De tre partiledarnas särställning bland statsråden i Fälldins regeringar kan sägas ha manifesterats i de tre samordningskanslier regeringen inrättade. Dessa kanslier var underordnade respektive partiledares departement och hade huvudsakligen två uppgifter: dels att bevaka att de politiska överenskom- melserna fick fäste bland statsråden, dels att agera som förbindelselänk till partiernas riksdagsgrupper. Regeringssammanträdena besöktes av de stats- sekreterare som var chefer för samordningskanslierna (Wockelberg, a.a., s. 120, jfr även Ruin, a.a., 151 f.).

Enligt f.d. handelsministern Björn Molin var samordningskansliernas huvuduppgift förankringen gentemot riksdagen (Molin, ”Samspelet mellan regering och riksdag” i Rydén [red.], Makt och vanmakt. Lärdomar av sex borgerliga regeringsår, 1983, s. 144). Molin pekar även på att samordnings- kansliernas arbete med förankring och samverkan med riksdagsgruppernas ledningar och med riksdagsgruppkanslierna blev särskilt betydelsefullt efter 1979 års val då de tre regeringspartierna endast hade en rösts över- vikt i kammaren (Molin, ”Att regera i koalition” i Åsling [red.], a.a., s. 171). I sammanhanget kan även nämnas den beskrivning som chefen för Centerpartiets riksdagskansli Göte Ekström ger om relationen mellan riks- dag och regering under de aktuella regeringarna. Enligt honom var en viktig princip för samordningsarbetet att inget av partierna fick ta sig större friheter än någon annat och att propositionerna var gemensamma för de tre partierna, vilket dokumenterades genom förhandlingar mellan sam- ordningskanslierna (Ekström, ”Riksdagsgruppen under regeringarna Fäll- din” i Åsling [red.], a.a., s. 206). Vidare uppger han att det i efterhand uppkom en fråga om vilket mandat tjänstemännen i samordningskanslierna hade för sitt arbete. Det utvecklades därför en praxis som innebar att tjäns- temännen i samordningskansliet medverkade i särskilda kommittéer i vilka borgerliga riksdagsledamöter från två tre utskott med näraliggande frågor deltog. De hade till uppgift att för riksdagsgruppens räkning diskutera utskottsfrågorna. Genom att Regeringskansliets politiska tjänstemän med-

2013/14:KU10	7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET
	verkade fanns en viss förankring före beslut om proposition enligt
	Ekström. Någon föredragning i riksdagsgruppen före beslut blev det dock i
	allmänhet inte. Däremot redovisade Centerns statsråd sina egna propositio-
	ner och vedermödorna kring dessa inför gruppen.
	Samordningsfunktionen vid den dåvarande koalitionsregeringen har
	också beskrivits av Gösta Gunnarsson (”Statsrådsberedningen under reger-
	ingen Fälldin I” i Åsling [red.], Maktskifte – Regeringarna Fälldin och den
	politiska miljön i 1970-talets Sverige, 2001, s. 216 f.). Modellen för sam-
	ordning av ärendeberedningen, t.ex. propositionsförslag, var en utveckling
	av tidigare regeringsmodell och innebar att det departement som hade ett
	förslag på delning inte självt skulle behöva samordna eller åstadkomma en
	gemensam nämnare av de synpunkter som SB eller de två samordnings-
	kanslierna kunde ha på förslaget. Departementet skulle ha rätt att i normal-
	fallet från en enda instans få en reaktion som var en syntes av de tre
	regeringspartiernas åsikter i ärendet. Beskedet skulle komma från SB till
	respektive departement. Innan man kom så långt som till delning skulle
	statssekreteraren i respektive departement i viktiga frågor anmäla behov av
	samråd till departementets kontaktperson i SB. Samrådet kunde sedan ske
	genom en ad hoc-grupp eller genom överläggningar mellan statssekrete-
	rarna. I vissa fall kunde frågan behöva gå till de tre partiledarna (s. 222–
	223). Vidare beskriver Gunnarsson i förenklade termer att SB bestod av
	en politisk del under hans ledning och en juridisk del under ledning av
	rättschefen i SB (s. 226–229). Gunnarsson citerar även ur en bok av Thor-
	björn Fälldin (En bonde blir statsminister, 1998) där det framgår att
	”allting i vardagsarbetet gick genom samordningskanslierna som i sin tur
	hade kontakten med riksdagsgrupperna och departementen. Statsråden fick
	driva sina frågor den vägen i allt väsentligt. Det var bara när det körde
	ihop sig som vi fick ta det i regeringen i allmän beredning, lunchbered-
	ning, eller att det s.k. domkapitlet ingrep”.
	I en bok om Ola Ullsten (Bergstrand, Ola Ullsten – Sveriges statsminist-
	rar under 100 år, 2010, s. 43 f.) anges i fråga om samordningen att ”…till
	detta kom att det för ministrarna i en koalitionsregering gällde att vara hyf-
	sat uppdaterade även på regeringskollegornas domäner. Det var ständiga
	möten med samordningskanslierna och lunchberedningar där det var vik-
	tigt att hänga med för att kunna dra i nödbromsen om så krävdes”. Ibland
	fanns brister i samordningen, t.ex. aviserade den dåvarande biståndsminis-
	tern Ullsten på eget bevåg en skuldavskrivning till fattiga länder i sam-
	band med ett FN-möte i New York i november 1977 samtidigt som han
	medvetet hade låtit bli att ”…informera ekonomiminister Gösta Bohman i
	förväg. Bland moderatledarens folk i finansdepartementet var minerna där-
	för ett tag något ansträngda” (Bergstrand, a.a., s. 41 f.).
	Forskningsprojektet Reko (Regeringskansliets och samhällets organiser-
	ing) lämnar i en bok (Premfors och Sundström, Regeringskansliet, 2007, s.
	116 f.) en beskrivning av bl.a. samordningsfunktionen i de borgerliga koa-
	litionsregeringarna. Vad gäller de här aktuella regeringarna anges att när

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

de politiskt sakkunniga i samordningskanslierna inte kunde enas i en fråga hissades den till statssekreterarna och slutligen till regeringen eller partile- darna. I sammanhanget anges även att det i praktiken fanns ett slags mellansteg inbyggt mellan partiledarna och statssekreterarna, nämligen par- tiernas gruppledare i riksdagen (Premfors och Sundström, a.a., s. 117 fotnot 326).

I sin doktorsavhandling lämnar Hans Bergström en redogörelse av förbe- redelserna för utformningen av samordningssystemet vid den aktuella reger- ingen. Bland annat framgår där att företrädare för Moderaterna (och även hos Folkpartiet) upprättade en promemoria där vikten av att utforma ”en fungerande samordningsmekanism” betonades. I promemorian förordades en ordning där samordnings- och förankringsarbetet skulle klaras av genom att det till varje departement knöts en riksdagsledamot för var och en av de tre partierna i form av sakkunniga. I promemorian angavs tre fördelar: a) statsrådet skulle få viss hjälp i sitt rent politiska arbete, b) mindre frågor skulle kunna avgöras på denna nivå och därmed inte behöva föras långt upp i samordningshierarkin samt c) det ”annars ganska besvär- liga problemet vad gäller relationer mellan regering och de olika riksdags- grupperna” skulle lösas genom denna ordning (Bergström, Rivstart? Från opposition till regering, 1987, s. 208 f.). Promemorian fick dock enligt Bergström ingen praktisk betydelse i utformningen av samordningssyste- met (s. 209).

I sin avhandling pekade Torbjörn Larsson (Regeringen och dess kansli

– Samordning och byråkrati i maktens centrum, Studentlitteratur, 1986, s. 193) på att samordningskanslierna i Fälldin I-regeringen var instrument för att profilera det egna partiet. Samordningsorganen blev enligt Larsson i flera fall det instrument som användes för att köra över Budgetdepartemen- tet. Därtill beskriver Larsson den arbetsprincip som samordningsorganen följde under Fälldinregeringarna som något som kunde göra de opolitiska tjänstemännen lätt frustrerade eftersom de inte fick delta i överläggning- arna (s. 191). Enligt Larsson förstod dessa tjänstemän inte alltid de övervä- ganden som gjorts när de så småningom fick tillbaka sina förslag (efter att samordningen pratat ihop sig och lämnat besked till departementet genom Statsrådsberedningens kontaktman). Det fanns också enligt Larsson exem- pel på att den fastställda principen inte följdes helt. Ibland tillsattes sär- skilda grupper av samordnare från de tre samordningskanslierna, vilka följde arbetet med en proposition mera kontinuerligt och deltog i diskussio- ner med de opolitiska tjänstemännen (ett sådant exempel som nämns är utarbetandet av förslaget till energihushållningsprogram som pågick i Bostadsdepartementet under 1977–78).

Av en bok av f.d. riksdagsledamoten Lars Tobisson (Gösta Bohman – Ett porträtt av en partiledare, Atlantis, 2013) framgår att modellen med utlokaliserade samordningskanslier (till respektive partiledares departe- ment) motverkade framväxten av en gemenskapskänsla och förstärkte rege- ringssamarbetets karaktär av en ständigt pågående förhandling mellan

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

motstående parter (s. 154). Vidare anges i boken att medlemmarna i sam- ordningskanslierna var specialiserade på vissa frågeområden och att det således i allmänhet var samma trio som möttes för att försöka utjämna åsiktsskillnaderna mellan partierna (s. 156 f.).

Regeringen Ullsten

Mellan oktober 1978 och oktober 1979 var regeringen en minoritetsreger- ing främst bestående av företrädare för Folkpartiet under statsminister Ola Ullstens ledning. I den tidigare omnämnda boken om Ullsten (Bergstrand, a.a., s. 66 f.) anges att Olof Palme vid ett möte med Ullsten hade ställt fyra krav för att stödja bildandet av Ullstens regering, där det ena var att inga samarbetskanslier skulle vara kvar i kanslihuset. Torbjörn Larsson pekar på ”att den folkpartistiska minoritetsregeringens tillträde 1978 inne- bar av naturliga skäl att samordningskanslierna upplöstes” (a.a., s. 190).

Regeringen Fälldin III

Mellan maj 1981 och oktober 1982 var regeringen en koalitionsregering i minoritet bestående av företrädare för Centerpartiet och Folkpartiet under statsminister Thorbjörn Fälldins ledning. Björn Molin har pekat på att det s.k. interna kompromissandet blev (dvs. samordning inom regeringen och Regeringskansliet) något mindre framträdande under den aktuella regering- ens tid och arbetet att förankra regeringsförslagen i riksdagen i motsva- rande grad viktigare (Molin, ”Att regera i koalition” i Åsling [red.], a.a., s. 169). I Larssons avhandling om Regeringskansliet (a.a., s. 193) anges att samordningskansliernas karaktär av partikanslier tonades ned något i bl.a. Fälldin III-regeringen till förmån för regeringskollektivet.

Regeringen Palme II

Mellan oktober 1982 och februari 1986 var regeringen en enpartiregering i minoritet bestående av företrädare för Socialdemokraterna under statsminis- ter Olof Palmes ledning.

I Bergströms avhandling berörs även frågan om hur SB:s organisation, ställning och arbetssätt skulle förändras i den aktuella regeringen jämfört med den föregående socialdemokratiska regeringen. Enligt Bergström berörde den s.k. Fermgruppen i sin rapport denna specifika fråga helt kort. Gruppen hävdade att samordningen i den första Palmeregeringen väsentligt hade varit en ”samordning nedifrån”, dvs. bestått i att hålla statsministern informerad om vad som pågick i departementen. Gruppen ville nu ha mer av ”samordning uppifrån”, dvs. att SB aktivt skulle driva frågor som annars riskerade att hamna mellan stolarna. Därtill förordade gruppen att statsministerns kansli borde ledas av en enda statssekreterare och att det utöver denna borde finnas en samordningsminister (Bergström, a.a., s. 210). I Bergströms avhandling konstateras att dessa förslag inte realisera- des och att ”det är mer korrekt att betrakta organisationen av den nya SB

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

1982 som ett försök att på lämpligt sätt fördela arbetet mellan de personer som den nya statsministern ville ha som sina närmaste medarbetare” (s. 213). Bergström hänvisar även till en radiointervju med Palme (se även Larsson, a.a., s. 187) i vilken han hävdade att han som regeringsbildare 1982 önskade a) stärka Finansdepartementets inflytande, b) stärka reger- ingen som kollektiv, främst genom allmänna beredningar, c) ge fackdepar- tementen största möjliga frihet. Enligt Bergström torde detta bero på att socialdemokraterna uppfattade vissa brister i de föregående borgerliga reger- ingarna, t.ex. att regeringen som kollektiv hade fått stå tillbaka för förhand- lingar mellan partierna samt att fackdepartementen hämmats av samord- ningskanslierna (s. 214).

Regeringarna Carlsson I och II

Mellan mars 1986 och oktober 1991 var regeringen en enpartiregering i minoritet bestående av företrädare för Socialdemokraterna under statsminis- ter Ingvar Carlssons ledning. Någon litteratur som behandlar frågor om samordning e.d. under denna tid har inte påträffats.

Regeringen Bildt

Mellan oktober 1991 och oktober 1994 var regeringen en koalitionsreger- ing i minoritet bestående av företrädare för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Centerpartiet och Kristdemokratiska samhällspartiet under statsminister Carl Bildts ledning.

Vad gäller samordningsfunktionen i denna koalitionsregering anges i forskningsprojektet Rekos bok att arrangemanget med samordningskanslier som rådde under Fälldins första regering övertogs av denna regering med ett antal förändringar. För det första låg inte samordningskanslierna utspridda på olika departement utan samlades i SB som en integrerad enhet (Premfors och Sundström, a.a., s. 118 f.). Placeringen i SB skulle enligt författarna borga för att kanslierna arbetade mer med regeringens samlade politik för ögonen och mindre med de enskilda partiernas eller enskilda departementens intressen. För det andra stärktes Finansdepartemen- tets relation gentemot samordningskanslierna successivt. Under denna reger- ing behölls departementet intakt (till skillnad från regeringarna mellan 1976 och 1982, där Finansdepartementet delades itu i ett Budget- och ett Ekonomidepartement). Under regeringen Bildt tilläts partiernas fyra grupp- ledare i riksdagen att delta i regeringens allmänna beredningar, dock aldrig under ett formellt regeringssammanträde (se bet. 1991/92:KU30 del 2 s. 154). Bildt uppgav under en av konstitutionsutskottets utfrågningar att han hade hämtat idén med denna ordning från Storbritannien, medan Premfors och Sundström hänvisar till att Björn Molin (Molin, Ingen väg tillbaka, 2002, s. 62) hävdat att arrangemanget hade prövats tidigare fast då i den folkpartistiska minoritetsregeringen (se ovan) under åren 1978 till 1979. Under utfrågningen med konstitutionsutskottet uppgav Bildt att han inte

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

hade haft något emot att utse gruppledarna för regeringspartierna till kon- sultativa statsråd om inte regeringsformen förhindrat detta (bet. 1991/92:KU30 del 2 s. 165).

Regeringen Carlsson III

Mellan oktober 1994 och mars 1996 var regeringen en enpartiregering i minoritet bestående av företrädare för Socialdemokraterna under statsminis- ter Ingvar Carlssons ledning. Någon litteratur som behandlar frågor om samordning e.d. under denna tid har inte påträffats (med undantag för sam- arbetet med Centerpartiet som formellt inleddes under denna regering men som beskrivs nedan).

Regeringen Persson

Mellan mars 1996 och oktober 2006 var regeringen en enpartiregering i minoritet bestående av företrädare för Socialdemokraterna under statsminis- ter Göran Perssons ledning. Under denna regering förekom två mer forma- liserade samarbeten mellan regeringspartiet och andra partier i riksdagen. Dessa två samarbeten och deras samordningsfunktioner inom Regerings- kansliet beskrivs nedan.

Samarbetet med Centerpartiet

Vid en utfrågning som konstitutionsutskottet höll i april 2003 med statsmi- nister Göran Persson berördes bl.a. ordningen med samarbete mellan den socialdemokratiska regeringen och Centerpartiet. Samarbetet syftade till att få fram förslag på ett sådant sätt att de var väl beredda och därmed också väl förankrade i riksdagen (bet. 2002/03:KU30 s. 134). Ordningen innebar bl.a. att det aktuella partiet hade åtminstone tre sakkunniga på samma vill- kor som de vilka sedermera Miljöpartiet och Vänsterpartiet hade (se nedan).

I en antologi om samarbetet mellan regeringen och Centerpartiet (Lager- crantz, Över blockgränsen – Samarbetet mellan centerpartiet och socialde- mokraterna 1995–1998, 2005) intervjuas den förre statssekreteraren Anders Ljunggren om sin tid som sakkunnig i Finansdepartementet. Av intervjun framgår att han den 5 april 1995 fick beskedet att han skulle börja vid Finansdepartementet som ett led i den överenskommelse som slutits mel- lan de båda partierna. Instruktionen till Ljunggren var dels att se till att uppgörelsen också i propositionstexter o.d. skulle beskrivas på ett sätt som båda parter (partierna) kunde acceptera, dels att vara kontaktperson mellan Regeringskansliet och Centerpartiet (s. 186). Ljunggren anställdes formellt som ämnessakkunnig och placerades vid Finansdepartementets politiska stab (s. 187). Ljunggrens kontakter med övriga delar av Regeringskansliet gick huvudsakligen genom statssekreterarna vid Finansdepartementet.

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

Samarbetet med Miljöpartiet och Vänsterpartiet

Efter riksdagsvalet 2002 kom den socialdemokratiska regeringen att ingå i ett fördjupat samarbete med två partier, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Samarbetet byggde på ett avtal eller kontrakt (därav begreppet kontraktpar- lamentarism, se bl.a. Bale och Bergman, Captives No Longer, but Servants Still? Contract Parliamentarism and the New Minority Governance in Swe- den and New Zealand, 2006, Government and Opposition, vol. 41 nr 3) bestående av en lista med 121 punkter, samt en överenskommelse om att samarbetspartierna skulle ges var sitt kansli i Regeringskansliet med mot- svarande åtta heltidstjänster för respektive parti.

När konstitutionsutskottet våren 2003 granskade överenskommelsen mel- lan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet (bet. 2002/03: KU30) anfördes av Regeringskansliet att överenskommelsen var principi- ellt politisk och inte gav upphov till några förpliktelser för vare sig regeringen eller Regeringskansliet. Genom sitt innehav av regeringsmakten kunde dock det socialdemokratiska partiet arbeta för att förverkliga de åta- ganden som partiet har gjort i avtalet, t.ex. genom beslut av regeringen eller av Regeringskansliet. Vidare anfördes att regeringen väljer den form för samarbete med andra partier som behövs för beredningen och den par- lamentariska förankringen av propositioner och andra regeringsbeslut. Regeringskansliet beslutar om anställning av det antal politiskt sakkunniga som får anses nödvändigt för att den politiska beredningen av regerings- ärenden och det övriga politiska biträdet till regeringen och statsråden ska fungera. Det faktum att Regeringskansliet hade avsatt resurser för att anställa en viss kategori politiskt sakkunniga innebar enligt Regeringskans- liet inte ett otillbörligt gynnande av samverkanspartierna. Granskningen visade att Regeringskansliet hade tillsatt motsvarande 16 heltidstjänster för- delat på 19 personer (två planeringschefer och 17 politiskt sakkunniga). Regeringskansliets förvaltningschef hade beslutat om anställningarna och de var organisatoriskt placerade i Regeringskansliets förvaltningsavdelning. De anställda satt utplacerade på olika departement; sju på Finansdeparte- mentet, sex på Näringsdepartementet, tre på Miljödepartementet samt en på vardera Justitie-, Utbildnings- och Jordbruksdepartementet. De anställda var indelade i två grupper (kanslier) där den dagliga verksamheten leddes av respektive planeringschef. För den aktuella kategorin av politiskt sak- kunniga gällde, förutom avtalet av den 19 oktober 1999 om anställnings- villkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevsvarare eller talskrivare i Regeringskansliet (Politikeravtalet, FA 1999/1122/AK), ett till- lägg till politikeravtalet av den 29 oktober 2002 (FA2002/1345/PERS). Enligt detta tillägg förordnades denna kategori politiskt sakkunniga fr.o.m. en viss tidpunkt tills vidare under den tid som samarbetet enligt överens- kommelsen mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet bestod, dock längst t.o.m. en viss tidpunkt. Regeringskansliet anförde vidare att Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet hade träffat en överenskommelse om formerna för arbetet för denna kategori av poli-

2013/14:KU10	7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET
	tiskt sakkunniga i Regeringskansliet. Av överenskommelsen framgick att
	det var en statssekreterare på det departement där de anställda var place-
	rade som ansvarade för att dessa politiskt sakkunniga informerades och för
	formerna för deras deltagande i beredningen av ärenden. Hur omfattande
	delningarna var och när de politiskt sakkunniga skulle komma in i bered-
	ningen av ärenden stämdes av löpande. Berednings- och delningssynpunk-
	ter från de politiskt sakkunniga riktades till respektive statssekreterare.
	Vidare uppgavs att propositionsutkast inte regelmässigt delades med de
	båda samverkanspartierna.
	Inom ramen för granskningen höll utskottet en utfrågning med dåva-
	rande statsminister Göran Persson. Vid utfrågningen uppgav han bl.a. att
	man inte kunde anse att Miljöpartiet och Vänsterpartiet fått otillbörligt par-
	tistöd genom att de har sakkunniga i Regeringskansliet. I stället betonade
	han att det rörde sig om ett avtal mellan de tre partierna uttryckt i ett pro-
	gram som man samarbetar omkring under mandatperioden. Regeringen
	hade sedan, när den skulle genomföra den här politiken, att se att till den
	bereddes på bästa möjliga sätt. I detta beredningsarbete hade man inom
	Regeringskansliet tagit hjälp av ett visst antal sakkunniga, som är förank-
	rade i nämnda samarbetspartier. Dessa får ersättning för att delta i bered-
	ningsarbetet med ärenden som från regeringens sida skulle överlämnas till
	riksdagen. Göran Persson uppgav vidare att ordningen är den att det är tre
	partier som har ingått överenskommelsen. Därefter är det regeringen som
	ska föra den politik som ligger i linje med det man uppfattar att det finns
	en riksdagsmajoritet för. För att få fram förslagen på ett sådant sätt att de
	är väl beredda och därmed också väl förankrade i riksdagen har man den
	här ordningen. Det var enligt Persson ingen ny ordning, utan man hade
	också den under mandatperioden som sträckte sig mellan 1998 och 2002
	tillsammans med Centerpartiet, som då hade åtminstone tre sakkunniga på
	samma villkor i Regeringskansliet. Vidare uppgav Göran Persson att sam-
	arbetspartiernas placeringar av sakkunniga i Regeringskansliet inte var en
	förutsättning för överenskommelsen, men väl en förutsättning för att reger-
	ingen skulle klara av att leva upp till överenskommelsen. De sakkunniga
	från samarbetspartierna hade ingen annan ställning i Regeringskansliet än
	andra sakkunniga där, med ett undantag. De innehade sin anställning så
	länge samarbetet pågick. Övriga sakkunniga var anställda så länge reger-
	ingen satt kvar.
	I en statsvetenskaplig studie har innebörden av samarbetet beskrivits
	som att ytterligare ett led lades till i regeringsärendenas beredning: Först
	tog den gemensamma beredningen vid, sedan förhandling med samarbets-
	partierna och sist regeringsbeslut (se Ullström, Samarbetskanslierna – Vår-
	tor på, länkar till eller delar av Regeringskansliet? Om den demokratiska
	styrningskedjan och samarbetskansliernas organisering, 2005, Score rapport-
	serie, s. 26).

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

Den nuvarande regeringens samordningsfunktion

I en promemoria (se bilaga 7.5) upprättad den 17 mars 2010 av statsminis- terns dåvarande statssekreterare redogörs för rutiner kring samordningskans- liet i Statsrådsberedningen (bestående av de fyra samordningskanslierna). I promemorian anges att den inte syftar till att ersätta Statsrådsberedningens (SB) riktlinjer om samrådsformer i Regeringskansliet (RK).

Av promemorian framgår att den politiska samordningens roll i bered- ningen av ärenden är att säkerställa att alla fyra regeringspartierna står bakom regeringens politik och har inflytande över politiken inom alla poli- tikområden. Alla ärenden som politiskt binder regeringen ska samordnas, oavsett vilken formell status ärendet har. Således är det inte bara regerings- ärenden som samordnas, utan även vissa regeringskanslibeslut och instruk- tioner till Sveriges representanter i EU-organ och andra internationella sammanhang m.m.

Samordningen ersätter enligt promemorian inte andra former av samråd inom RK. I normalfallet ska gemensamberedning av ett ärende vara slut- förd innan ärendet når samordningen. I det fall enighet inte uppnås under gemensamberedningen kan ärendet i vissa fall ändå föras till samord- ningen. Om samordningen föreslår substantiella förändringar i ett ärende kan en ny gemensamberedning behöva genomföras för att säkerställa att relevanta synpunkter från departementen kan beaktas. Omvänt ersätter över- enskommelser mellan departement inte samordningen i SB eftersom även de partier som inte innehar ministerposter vid dessa departement måste ges insyn och inflytande. Vidare framgår av promemorian att kontakter med samordningen bör utnyttjas av departementen för att ge tidig insyn i frågor som kan förväntas bli föremål för diskussion mellan regeringspartierna.

Samordningsfunktionens struktur, kontaktpersoner och ärendehantering

Samordningen tillhör SB och består av ett samordningskansli (nedan kansli) för varje regeringsparti. Varje kansli leds av en statssekreterare som till sin hjälp har sakhandläggare vilkas ansvarsområden i huvudsak följer statsrådens ansvarsområden. En handläggare vid varje kansli har ett särskilt ansvar för EU-frågor. En av handläggarna är biträdande chef för respektive kansli och kan träda in i statssekreterarens ställe. Delningar når samordningen genom att ärendet skickas i enlighet med sändlistor som har upprättats för respektive sakområde. Återrapportering till departementet sker genom sakhandläggaren eller statssekreteraren från det kansli vars parti det ansvariga statsrådet tillhör. Återrapporteringen sker till den som departementet angett som sin kontaktperson i ärendet, t.ex. den som syn- punkter på en delning ska lämnas till.

Med några undantag hanteras ärenden först av sakhandläggarna, och lyfts till statssekreterarnivå först om dessa inte kan enas. Samordningsstats- sekreteraren för det parti som det ansvariga statsrådet tillhör beslutar när ett ärende ska lyftas till statssekreterarnivå, men kan också besluta att ett ärende ska hanteras direkt på statssekreterarnivå. Vissa ärenden (se s. 2 i

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

bilaga 7.5) hanteras på statssekreterarnivå. Statsministerns statssekreterare beslutar, i samråd med samordningsstatssekreterarna, när ett ärende där enighet inte uppnåtts inom samordningen ska lyftas till partiledarnivå. Möj- ligheten att meddela tillstånd till förkortad delningstid finns.

Samordningen och fackdepartementen

Av promemorian framgår att gemensamberedningen normalt ska avslutas innan frågan hanteras av samordningen. I vissa fall förutsätter dock t.ex. tidsmässiga omständigheter att samordningen bereder ärendet parallellt med gemensamberedningen. Det är då särskilt viktigt att förändringar som beslutas i samordningen bereds med relevanta departement samt att sam- ordningen bereds möjlighet att ta ställning till den slutliga produkten. Om berörda departement inte kommer överens under gemensamberedningen kan frågan överlämnas till samordningen för avdömning. Innan så sker ska berörda statssekreterare på berörda departement ha försökt lösa frågan och helst vara överens om att den ska överlämnas till samordningen. Samord- ningen ska beredas möjlighet att ta del av synpunkter som inkommit under gemensamberedningen.

I promemorian anges att det är viktigt att den politiska samordningen hålls skild från sakberedningen av ett ärende. Som huvudregel bör kontak- ter mellan samordningen och departementen ske genom den politiska ledningen. Handläggande tjänstemän i departementen kan enligt promemo- rian självfallet svara på frågor av faktakaraktär från sakhandläggare i samordningen. Opolitiska tjänstemän medverkar efter överenskommelse mellan samordningen och den politiska ledningen på respektive departe- ment i den utsträckning som bedöms lämpligt. Av detta följer att samord- ningen aldrig ska komma in i hanteringen av ett ärende i ett tidigare skede än den politiska ledningen på ansvarigt departement.

Vidare anges i promemorian att samordningen inte får utöva styrning över departementens arbete utom vad gäller texter som godkänts av sam- ordningen. Dessa texter ska departementet ”implementera”. Sakhandlägga- ren eller statssekreteraren på ett samordningskansli ansvarar för att texten som återkopplas till departementet har godkänts av samordningen. Departe- mentet får därefter inte göra några substantiella förändringar av en överens- kommen text om dessa förändrar ärendet i sak eller ändrar den politiska argumentationen. Självklart måste rena sakfel kunna korrigeras. Samord- ningen ska dock informeras om förändringar som sker efter samordning för att man ska kunna ta ställning till om ny samordning behöver ske.

Samordningen kan i form av statssekreterare eller sakhandläggare bere- das plats i arbetsgrupper inom Regeringskansliet. I dessa sammanhang företräder representanterna från samordningen i första hand respektive rege- ringsparti, med en friare roll i relation till representanterna för fackdeparte- menten än vad som här föreskrivs för det ordinarie samordningsförfarandet.

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

Information till samordningen före delning och gemensam beredning

Samordningen bör enligt promemorian hållas informerad om departemen- tens planering och prioriteringar och bör ofta i ett tidigt skede få insyn i arbetet med större propositioner och andra viktiga politiska ärenden. Hur detta i praktiken ska gå till får samordningskanslierna komma överens om med respektive departement.

För att samordningsförfarandet inte ska fördröja avgöranden i onödan är det lämpligt att det förfarandet i en del fall inleds tidigare än under del- ning och, i förekommande fall, gemensam beredning. Det departement som vet att en fråga kan bli föremål för politisk diskussion mellan rege- ringspartier, bör enligt promemorian tidigt öppna för insyn och lämna frågan till samordningen. Det åvilar den politiska ledningen vid departe- menten att föra ett ärende till samordningen för att säkerställa att det inte ”stoppas upp” i ett senare skede. När så sker, lämnas samordningens god- kännande med förbehållet att synpunkter som framkommer under gemen- samberedningen kan leda till att samordningens ställningstagande behöver omprövas.

Vidare anges i promemorian att samordningen kan meddela ett departe- ment att delning i ett visst ärende inte får ske förrän samordningen har lämnat klartecken till detta.

Relationen till Finansdepartementets budgetavdelning

I promemorian finns ett avsnitt om relationen till nämnda avdelning (Fi/ Ba). Avdelningen har en särställning genom att den har till uppgift att säkerställa att regeringens politik inte står i strid med de ekonomisk-poli- tiska målen, med fattade budgetbeslut eller med intresset av samhällseko- nomisk effektivitet. Det är därför viktigt att samordningen och Fi/Ba har nära kontakt med varandra.

Utgångspunkten är enligt promemorian att samrådet mellan fackdeparte- ment och Fi/Ba ska klaras av redan under den gemensamma beredningen. Om samordningen hanterar ett ärende där det finns utestående budgetfrå- gor måste dock Fi/Ba delta i beredningen. Tjänstemännen från Fi/Ba bör beredas möjlighet att delta i delar av samordningsmötena, och budgetstats- sekreteraren har rätt att närvara vid samordningsstatssekreterarnas möten. Budgetstatssekreteraren får begära att en fråga lyfts till partiledarna.

I promemorian betonas att det inte är samordningens roll att hantera den ordinarie beredningen av ärenden mellan departement och Finansdeparte- mentet. Samordningen ersätter således inte den beredningen, och ett god- kännande av samordningen ersätter inte ett godkännande av Fi/Ba. Vidare anges i promemorian att det är särskilt viktigt att Fi/Ba bereds möjlighet att ta ställning till förändringar som görs i samordningen efter att gemen- samberedningen avslutats. Omvänt ersätter inte ett godkännande av Fi/Ba den politiska samordningen. Samordningen ska beredas möjlighet att ta ställning till eventuella förändringar som blivit följden av beredningen med Fi/Ba.

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

Slutligen anges i promemorian att ärenden som lyfts till statssekreterar- nivå i samordningen också ska delges budgetstatssekreteraren om de rör budgetpåverkande frågor eller ekonomiska frågor.

Vilka ärenden och frågor som ska samordnas

Huvudregeln är att alla politiska beslut som regeringen fattar först ska pas- sera samordningen. EU-ärenden och utrikesfrågor är exempel på frågor som kan behöva gå via samordningen även om de i formell mening inte gäller regeringsbeslut. Det avgörande är alltså inte ett ärendes formella sta- tus, utan huruvida frågan binder regeringen vid en viss position. Enligt promemorian kan statsministerns statssekreterare bestämma att ett ärende måste föras till samordningen innan det får tas upp vid allmän beredning. Att en fråga dragits vid allmän beredning eller vid regeringslunch innebär inte att den inte måste gå genom samordningen.

Regeringsbeslut

Fyra typer av förslag till regeringsbeslut (utredningsdirektiv, lagrådsremis- ser, propositioner samt förordningar, inklusive myndighetsinstruktioner) ska delas med samordningen (enligt sändlista för respektive statsråd eller ämnesområde) när de delas med andra mottagare i Regeringskansliet.

Tre andra typer av förslag till regeringsbeslut, som inte delas, ska sam- ordnas: Vissa förvaltningsbeslut (inklusive medelstilldelning till enskilda, företag eller organisationer, PBL-ärenden samt infrastrukturärenden), regler- ingsbrev och uppdrag till myndigheter. Sådana förslag till beslut ska lämnas till samordningen när förslagen sänds ut för gemensam beredning.

Övriga regeringsärenden, i de fall de bedöms helt sakna politiskt inne- håll, behöver dock inte föras till samordningen. Detsamma gäller i normal- fallet nådeärenden, överföring av straffverkställighet, utlämningsärenden och liknande. I tveksamma fall rekommenderas departementet att ta kon- takt med samordningen. Utnämningar behandlas i ett särskilt avsnitt i promemorian (se nedan samt s. 7 i bilaga 7.5). Synpunkter som har läm- nats vid gemensam beredning och delning ska samordningen kunna ta del av. Om sakligt större förändringar har skett kan detta medföra att en ny samordningsomgång måste genomföras. Samordningen ska alltid ha god- känt det slutliga förslaget till regeringsbeslut – oavsett om en ny samord- ningsomgång genomförs eller inte. Det innebär att först när sakhandlägga- ren eller statssekreteraren på ett samordningskansli gett klartecken får ett ärende sättas på ärendeförteckningen inför regeringssammanträdet.

Utnämningsfrågor

Olika utnämningsärenden som ska beredas med SB hanteras av statsminis- terns statssekreterare och samordningsstatssekreterarna enligt en uppdel- ning som specificeras i promemorian (se s. 7 i bilaga 7.5). Bland annat ska utnämningar av t.ex. landshövdingar och överbefälhavaren hanteras av

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

statsministerns statssekreterare. Övriga myndighetschefer och styrelseordfö- randen för såväl myndigheter som statliga bolag ska hanteras av statsminis- terns statssekreterare och samordningsstatssekreterarna. Samordningsstats- sekreterarna ska hantera utnämningar av bl.a. ledamöter i såväl Högsta domstolen som Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) men även ledamöter i statliga styrelser, insynsråd, nämnder och råd och styrelser för statliga bolag. Interna anställningar i Regeringskansliet sam- ordnas inte. Inte heller uppdrag som innehas å tjänstens vägnar av t.ex. en generaldirektör eller liknande behöver samordnas. Detsamma gäller nämn- der och råd med teknisk funktion eller expertfunktion. Utnämningar av utredare som ska arbeta internt inom departementet, t.ex. för att ta fram en departementspromemoria, samordnas normalt inte. Liksom på andra områ- den saknar utnämningens formella status, dvs. om det krävs regeringsbe- slut eller inte, betydelse för om den ska samordnas.

Andra ärenden som ska samordnas

Vissa viktiga ställningstaganden är inte formellt regeringsbeslut, men upp- fattas ändå som uttryck för regeringens politik, och ska därför enligt promemorian passera samordningen, t.ex. propositionsförteckning, departe- mentspromemorior som ska offentliggöras samt beslut om remittering av sådana (liksom listan över remissinstanser), remittering av kommittébetän- kanden (liksom listan över remissinstanser), frågesvar och interpellationer, tal (vid större politiska positionsförflyttningar), ägardirektiv och instruktio- ner till statliga bolag, regeringsförklaringen och den utrikespolitiska dekla- rationen. I huvudsak bör samordningen av denna typ av frågor enligt promemorian följa samma mönster som samordningen av regeringsbeslut. Vidare redovisas i promemorian vissa särskilda processer och förhållnings- sätt avseende EU-ärenden och frågor om utrikes- och säkerhetspolitik samt försvarsområdet (s. 8 f. i bilaga 7.5).

Samordningens relation till riksdagen

Huvudansvaret för att förankra regeringens politik i riksdagsgrupperna lig- ger på partiledarna och statsråden samt på den övriga politiska ledningen i departementen. Förankringen underlättas dock om det finns en väl funge- rande relation även mellan statssekreterare, politiskt sakkunniga m.fl. och riksdagsgrupperna. Detta gäller i hög grad samordningskansliernas perso- nal. En prioriterad uppgift bör enligt promemorian vara att delta i respek- tive partis riksdagsgrupp. Det är viktigt att på detta sätt finnas tillgänglig för att kunna föra dialog och hämta in synpunkter, svara på frågor och undanröja eventuella missförstånd.

Vidare anges i promemorian att regeringspartiernas gemensamma utskottsgrupper har en viktig funktion att fylla i förankringen av regering- ens förslag, bl.a. genom regelbundet deltagande av statssekreterare och politiskt sakkunniga i gruppernas möten. Även samordningskansliernas per- sonal bör ha möjlighet att delta vid dessa tillfällen. Förankringen i riksdags-

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

grupper eller utskottsgrupper ersätter inte den samordning av regeringens politik som ska ske i samordningskanslierna. Besked från samordningen kan alltså inte ”överprövas” med hänvisning till en förankring med rege- ringspartiernas ledamöter i riksdagen.

Tidigare granskning

Olika samarbets- och samordningsformer

Frågor om olika samarbets- och samordningsformer samt tillhörande frågor såsom t.ex. villkor i överenskommelser mellan politiska partier om bered- ning och parlamentarisk förankring av regeringsärenden har tidigare grans- kats av konstitutionsutskottet vid två tillfällen. Vid ett tredje tillfälle berördes dessa och anknutna frågor även om granskningen inte huvudsakli- gen avsåg samarbets- och samordningsformer samt tillhörande frågor.

Under våren 2000 granskade utskottet samarbetet mellan den socialde- mokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet utifrån konstitutio- nella aspekter (bet. 1999/2000:KU20 s. 131 f.). I samband med granskningen lämnade utskottet en utförlig redovisning av reglerna för rege- ringsbildning, misstroendeförklaring, kollektivt beslutsfattande och statsrå- dens ansvar. Vidare konstaterades att det inte finns några regler om ansvarighet för beslut i regeringsärenden för personer som, utan att ingå i regeringen, samarbetar med regeringen. Det konstaterades att frågan ytterst avgörs av medborgarna genom val (s. 135). Vidare redogjordes i gransk- ningen för den parlamentariska praxisen kring regeringsbildning i fråga om samtliga regeringar från 1973 t.o.m. den socialdemokratiska minoritetsre- gering som kvarstod efter valet 1998. I detta sammanhang redovisades bl.a. samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och Centerpar- tiet 1995–1998 samt hur samarbetet mellan den socialdemokratiska reger- ingen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet, som ingicks efter riksdagsvalet 1998, var organiserat. Utskottet konstaterade att det hade gjort en genom- gång av dels hur regeringsformens bestämmelser om regeringsbildning och missförtroendeförklaring hade tillämpats, dels hur samarbetet mellan reger- ingen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet hade organiserats. Granskningen föranledde enligt utskottet inget uttalande.

Under våren 2003 granskade utskottet överenskommelsen mellan Social- demokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet (bet. 2002/03:KU30 s. 128 f.). Granskningen gällde de samordningskanslier med placering i Finansde- partementet som samarbetspartierna hade getts möjlighet att upprätta och den konstitutionella innebörden av att resurser avsatts till de båda samver- kanspartierna. Granskningen gav vid handen att samma anställningsvillkor gällde för de politiskt sakkunniga tjänstemän som hade anställts i Reger- ingskansliet i enlighet med överenskommelsen mellan det socialdemokra- tiska partiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet som för andra politiskt sakkunniga som anställts där, med ett undantag. Anställningen för de poli- tiskt sakkunniga från samarbetspartierna gällde tills vidare under den tid

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

som samarbetet bestod, medan andra villkor för anställningens upphörande gällde för övriga politiskt sakkunniga. Enligt utskottets mening innebar inte den form av samarbete med andra partier som regeringen under före- varande mandatperiod hade valt för beredning och parlamentarisk förank- ring av sina beslut något otillbörligt gynnande av de partier som ingick i samarbetet. Granskningen föranledde i övrigt inget uttalande från utskot- tets sida. I en reservation (M, FP, C, KD) anfördes att trots att samarbets- formen inte kunde föranleda någon konstitutionell kritik ville reservanterna peka på det principiellt problematiska i att ett relativt stort antal sakkun- niga från samarbetspartierna anställdes i Regeringskansliet för att bereda regeringens beslut, samtidigt som samma partier i egenskap av opposition erhållit ett dubbelt så stort grundbelopp som regeringspartiet enligt reg- lerna om stöd till riksdagsledamöter och partigruppernas arbete i riksda- gen. Vid valet av samarbetsform borde det enligt reservanternas mening finnas anledning för regeringen att överväga hela den parlamentariska bil- den och relationerna partierna emellan.

Under våren 2013 granskade utskottet regeringens agerande i fråga om militärt samarbete med Saudiarabien (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.). Utskot- tet anförde att granskningen hade gett anledning till vissa frågor som rörde den del av beredningen som sker i Statsrådsberedningens samordnings- kansli. I sitt ställningstagande noterade utskottet att statsministern i denna del under en utfrågning hade anfört att samordningsfunktionen inte fattar några beslut och inte ersätter andra, reglerade beredningsrutiner och att samma krav på dokumentation därför inte kan ställas på denna del av bered- ningen.

Under utfrågningen av statsministern (bet. 2012/13:KU20 del 3 s. 231 f.) ställdes frågor kring dokumentation och spårbarhet vid Statsrådsbered- ningens samordningskansli. Statsministern pekade bl.a. på att samordning- ens funktion är att säkerställa att den politik som de fyra partierna i koalitionsregeringen har kommit överens om också är den som genomförs. Vad gäller dokumentation och spårbarhet påpekade statsministern att sam- ordningsfunktionen inte fattar några beslut varför man inte heller kan ”ställa krav på dokumentation av olika slag”. Enligt statsministern skulle det t.o.m. vara ”mindre lämpligt just av det skälet att beslutsfattande i Regeringskansliet utförs med de beredningsprocesser och den rutin för del- ning” som han hade redogjort. I redogörelsen av dessa processer betonade statsministern att regeringsbeslut i Sverige fattas kollektivt i enlighet med regeringsformen och att detta kollektiva beslutsfattande bygger på en förbe- redelseprocess inför beslutsfattandet som följer en beredningsprocess i Regeringskansliet. Vidare påpekade statsministern att denna beredningspro- cess sker i flera departement och då väldigt ofta av ansvariga tjänstemän. Vidare anförde statsministern följande (s. 232):

Vi har varit noggranna med att påpeka att det inte är en beslutsfunk- tion som ersätter eller på något sätt ställer i fråga hur beredningsproces- sen för att komma fram till regeringsbeslut ser ut i Regeringskansliet. Därför måste spårbarheten, om vi ska använda det ordet, ligga i bered-

2013/14:KU10

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

ningsprocesser till rutinerna för delning och vägen fram till de reger- ingsbeslut som vi fattar. I beredningsprocessen för regeringsbesluten kan det ingå diskussioner med samordningskansliet. Men det är inte en beslutsfunktion, utan besluten fattas via beredningsprocessen.

Utskottet uttalade i sitt ställningstagande att det avsåg att i höstens gransk- ning återkomma till frågor som rör samordningskansliet.

Krav på dokumentation

Frågan om dokumentation har granskats vid ett flertal tillfällen. Utskottet har också vid skilda tillfällen uttalat sig om vikten av dokumentation.

I utskottets granskning våren 2006 av regeringens krisberedskap och kris- hantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 berördes bl.a. dokumen- tation från interna möten inom såväl regeringen som Regeringskansliet (bet. 2005/06:KU8 s. 197). Utskottet konstaterade då att det vid statsråds- gruppens2 möten inte hade förts några minnesanteckningar, vilket hade varit ett medvetet beslut mot bakgrund av att det inte skulle fattas några formliga beslut. Detsamma gällde vid statssekreterargruppens3 möten. Kon- stitutionsutskottet konstaterade vidare att graden av dokumentation från krishanteringen inom Regeringskansliet hade varierat, från detaljerade logg- böcker till ingen dokumentation alls. Utskottet uttalade vidare.

I en krissituation är hanteringen av krisen självklart överordnad andra arbetsuppgifter. Utskottet vill ändå framhålla att dokumentation även av möten av mer informell karaktär är värdefull dels internt, för att säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till och för att snabbt kunna vidareförmedla viktig information från mötet, dels för att i ett senare skede underlätta granskning av händelseförloppet.

Hösten 2007 betonade utskottet, i samband med en granskning av regering- ens handläggning av notifiering och avnotifiering av statsstödsärenden, att omsorgsfull dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföl- jande kontroll. Avsaknaden av skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerar, anförde utskottet, att försvåra insynen i Regeringskansliets och regeringens arbete och beslutsfattande. Utskottet betonade även dels att det från offentlighetssynpunkt är en fördel om beredningsarbetet och beslutsfat- tandet kan grundas på dokumenterat underlag, inklusive tjänsteanteck- ningar, dels att skriftliga meddelanden underlättar även kommunikationen och informationsspridningen inom Regeringskansliet (bet. 2007/08:KU10 s. 44 f.).

2En särskild s.k. statsrådsgrupp bildades under hanteringen av flodvågskatastrofen. Grup- pen sammanträdde dagligen fr.o.m. den 29 december 2004 t.o.m. den 4 januari 2005 och ytterligare en gång den 8 januari 2005. Gruppens syfte var, utöver information och diskussion, att på kort varsel samla en beslutför regering (se bet. 2005/06:KU8 s. 115).

3En särskild s.k. statssekreterargrupp bildades under hanteringen av flodvågskatastrofen. Gruppen sammanträde dagligen fr.o.m. den 28 december 2004 t.o.m. den 5 januari 2005 och ytterligare en gång den 7 januari 2005. Gruppens syfte var att ge en samlad läges- bild samt möjlighet till diskussion, inte att fatta några formliga beslut (se bet. 2005/06:KU8 s. 126).

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

Från senare tid kan nämnas utskottets granskning av vissa utnämningar våren 2009. Då uttalade utskottet att det, när det gäller dokumentationen i ärendena, ville understryka värdet av att man i regeringsärenden, också utnämningsärenden, följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och som därigenom ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas (bet. 2008/09:KU20 s. 149).

Under hösten 2009 granskade utskottet beredningskravet vid några typer av regeringsbeslut (bet. 2009/10:KU10 s. 32 f.). Konstitutionsutskottet underströk då vad utskottet tidigare hade anfört om vikten av en omsorgs- full dokumentation som förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas.

Svarspromemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse av den 24 september 2013 som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar lämnades den 22 oktober 2013 en svarspromemoria från Statsrådsberedningen (bilaga 7.1). I svarspromemorian hänvisas bl.a. till promemorian från den 17 mars 2010 om den politiska samordningen (nedan samordningspromemorian) och vad som sägs däri om det avgörande kriteriet för om ett regeringsärende ska föras till samordningskansliet (dvs. huruvida frågan binder regeringen vid en viss position) samt exempel på sådana ärenden. Som exempel anges bl.a. nådeärenden, överföring av straffverkställighet och utlämningsären- den. Vidare framgår av svarspromemorian att man inte gör någon åtskill- nad mellan t.ex. ett lagstiftningsärende och ett förvaltningsärende när det gäller omfattningen av den politiska samordningen och sättet den görs på.

Utskottet ställde även frågan om någon, och i så fall vem eller vilka, vid samordningskansliet får begära in förklaringar, upplysningar och yttran- den i regeringsärenden i enlighet med 16 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (nedan RK-instruktionen) samt frågan om det förekommit att de statssekreterare som leder vart och ett av de fyra samordningskanslierna har fattat sådana beslut som de ges rätt till i 26–27 §§ Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2013:9) med arbetsordning för Statsrådsberedningen (nedan SB-arbetsordningen). Av svarspromemorian framgår bl.a. följande. Enligt 26 § SB-arbetsordningen får var och en av chefstjänstemännen – bl.a. statssekreterarna – begära in sådana uppgifter och yttranden som behövs för ärendenas beredning. Vidare framgår att sak- beredningen av ett ärende sker vid ansvarigt departement som således begär in eventuella förklaringar, upplysningar och yttranden som behövs i ett ärende samt att inget formellt beslutsfattande sker i samordningen. Som exempel på tillämpning av bestämmelsen när det gäller statssekreterare i Statsrådsberedningen kan anges vissa ställningstaganden i samband med framtagande av propositionsförteckningen.

2013/14:KU10	7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET
	Vad gäller frågor om tillstånd och beslut om förkortad delningstid samt
	delningens betydelse som ett led i att ge principen om kollektivt beslutsfat-
	tande ett reellt innehåll framgår följande av svarspromemorian. Ansvarig
	samordnare kan medge undantag från de tidsfrister (fem arbetsdagar och
	för interpellationssvar tre dagar) som anges i en promemoria om samråds-
	former i RK (SB PM 2012:1). Möjligheten att medge sådana undantag är
	inte nytt, vilket framgår av en tidigare promemoria om samrådsformer (SB
	PM 1997:4, se Ds 1998:52 s. 373 f.). Vidare anges att beslut om förkortad
	delningstid sker med beaktande av det tidsbehov som finns i varje enskilt
	fall. Hur mycket tid som behövs för att principen om ett kollektivt besluts-
	fattande ska få reellt innehåll kan variera utifrån bl.a. ärendets art och
	omfattning. Slutligen anges i svarspromemorian att någon fullständig sam-
	manställning inte finns över hur ofta sådana beslut om förkortad delnings-
	tid har tagits.
	Vad gäller frågor om regeringsbeslut vid utlämnande av allmänna hand-
	lingar och samordningskansliets involvering i beredningen av dessa ären-
	den anges bl.a. att avgörande för om ett ärende passerar samordningen är
	huruvida frågan binder regeringen vid en viss position samt att ärenden
	om begäran om utlämnande av allmänna handlingar är ett exempel på ären-
	den som inte behöver föras till samordningen.
	På frågan om den politiska samordningen i olika regeringsärenden med-
	för någon form av dokumentation som bevaras inom Regeringskansliet
	anges bl.a. att det faktum att ett regeringsärende passerar samordningen
	inte i sig innebär att det ska upprättas någon dokumentation. Om allmänna
	handlingar skulle tillkomma i samband med den politiska samordningen
	ska dessa hanteras enligt gängse rutiner. En inkommande handlings rätts-
	liga status får avgöras i varje enskilt fall. Regeringskansliet kan ta emot
	eller skicka handlingar som omfattas av det s.k. politikerundantaget.
	Vidare hänvisas till samordningspromemorian av vilken framgår vikten av
	att den politiska samordningen hålls skild från sakberedningen av ett ärende.
	På frågan om anställningsvillkoren för personalen vid samordningskans-
	liet anges i svarspromemorian att dessa är desamma både för statssekrete-
	rare och politiskt sakkunniga. För politiskt sakkunniga återfinns anställ-
	ningsvillkoren i det s.k. politikeravtalet. För statssekreterarna gäller den
	s.k. statssekreteraröverenskommelsen (skr. 1994/95:225).
	Som svar på utskottets iakttagelse om att en viss skillnad i dokumenta-
	tionsrutiner mellan förvaltningsärenden och andra regeringsärenden fram-
	går att det för förvaltningsärendena är av särskild vikt att det framgår
	uppgift om den gemensamma beredningen på konceptet till ett regeringsbe-
	slut, eftersom delning inte sker i dessa ärenden. I svarspromemorian anges
	vidare att Regeringskansliet överväger en justering av den nuvarande tex-
	ten i den aktuella promemorian.
	Vad gäller frågan om tidigare politiska samordningsfunktioner inom
	Regeringskansliet och på vilka sätt dessa skiljer sig från nuvarande rutiner
	anges bl.a. följande i svarspromemorian. Inledningsvis konstateras att det

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

av utskottets granskning framgår att samordningskanslier inom Regerings- kansliet inte är någon ny företeelse. Vidare framgår vid en jämförelse att det framför allt är stora likheter i beskrivningen av de olika samordnings- funktionerna. Ett återkommande syfte är bl.a. att lösa politiska meningsskil- jaktigheter. När det gäller skillnader kan uppmärksammas vad som anges i utskottets granskning om samarbetet efter riksdagsvalet 2002 då den social- demokratiska regeringen ingick ett fördjupat samarbete med två partier. Samarbetet byggde på ett avtal eller kontrakt och innebar att partier utan- för regeringen var delaktiga i beredningen av regeringsärenden. Samarbets- partierna gavs var sitt kansli i Regeringskansliet med motsvarande åtta heltidstjänster för respektive parti. Vidare hänvisas i svarspromemorian till Statsrådsberedningens PM 1997:4 om Samrådsformer i Regeringskansliet. Av denna framgår dels att Statsrådsberedningen även under tidigare enpar- tiregering svarade för den politiska samordningen, dels att verksamheten leddes av statsministerns statssekreterare, som biträddes av ett antal hand- läggare med kontaktfunktioner.

Utskottet har genom en skrivelse av den 24 oktober 2013 som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar lämnades den 14 november 2013 en svarspromemoria från Statsrådsberedningen (bilaga 7.2). Av svarspromemorian framgår att ärenden om utfärdande av lagar är exempel på ärenden som inte behöver föras till samordningskansliet.

Utskottet begärde även en kommentar till eventuella skillnader i behov av politisk samordning inför regeringens beslut i förvaltningsärenden jäm- fört med styrelseärenden, mot bakgrund av regeringens olika roller i de båda ärendetyperna. Av svarspromemorian framgick att Regeringskansliet inte hade någon ytterligare kommentar i frågan utöver den sedan tidigare nämnda huvudregeln om att alla politiska beslut som regeringen fattar först ska passera samordningen. Det avgörande är alltså inte ett ärendes formella status, utan huruvida frågan binder regeringen vid en viss position.

Vad gäller 26 § i SB-arbetsordningen om att kunna begära in förklar- ingar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden anges i svarsprome- morian att den omfattar samtliga statssekreterare i Statsrådsberedningen, dvs. även statssekreterarna vid samordningskanslierna samt att det inte har funnits skäl att göra någon skillnad mellan de olika statssekreterarna i detta hänseende. Vidare anges att statssekreterarna vid samordningskansli- erna såvitt är känt inte har gjort någon sådan begäran.

Utskottets kompletterande frågor rörde även beslut om förkortad del- ningstid. Av svarspromemorian framgår att det utifrån uppgifter hos gransk- ningskansliet i Statsrådsberedningen kunde uppskattas att delningstiden varit förkortad i ca 20 procent av de ärenden som hade delats under 2011 och 2012. I detta underlag ingår exempelvis inte utkast till interpellations- svar. Vidare lämnades några exempel på ärenden om propositioner som haft förkortad delningstid under 2011 och 2012.

2013/14:KU10	7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET
	Vad gäller ärenden om utlämnande av handlingar anges att sådana ären-
	den såvitt det är känt inte har samordnats genom samordningskanslierna
	samt att sådana ärenden inte behöver föras till samordningskanslierna.
	Utskottet har genom en skrivelse av den 7 november 2013 som sänts
	till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar lämnades den
	28 november 2013 en svarspromemoria från Statsrådsberedningen (bilaga
	7.3). Av promemorian framgår att vissa av regeringens ställningstaganden
	som inte är formella regeringsbeslut uppfattas ändå som ett uttryck för
	regeringens politik. Dessa ska därför samordnas. Det gäller t.ex. proposi-
	tionsförteckningen, remitteringen av kommittébetänkanden, liksom listan
	över remissinstanser samt frågesvar och interpellationer. Vad gäller frågor
	om 2 kap. 8 § tryckförordningen framgår av svarspromemorian att bestäm-
	melse handlar om under vilka förutsättningar handlingar blir att se som
	allmänna genom att de överlämnas från ett organ till ett annat inom
	samma myndighet. Om handlingar blir att betrakta som allmänna i enlig-
	het med dessa förutsättningar gäller i Regeringskansliet inga andra rutiner
	för omhändertagande av handlingarna än som gäller för allmänna hand-
	lingar i allmänhet.
	Utskottets ställningstagande
	I detta granskningsärende har konstitutionsutskottet undersökt de funktio-
	ner och rutiner som ligger till grund för den politiska samordningen inom
	Regeringskansliet. Granskningen omfattar även tidigare regeringars samord-
	ningsfunktioner, men huvuddelen av granskningens underlag rör den nuva-
	rande regeringens samordningsfunktion i Statsrådsberedningen. Handlingar
	som rör politisk samordning inom tidigare regeringar har inte funnits till-
	gängliga hos regeringen eller inom Regeringskansliet vid tidpunkten för
	granskningen.
	Inledningsvis önskar utskottet betona att granskningen har gett en ingå-
	ende och värdefull bild av samordningsfunktioner. Utskottet konstaterar att
	sådana funktioner inte är någon ny företeelse. Således pekar en jämförelse
	på stora likheter i beskrivningen av dessa funktioner genom tiderna. Ett
	huvudsakligt och återkommande syfte synes vara att lösa politiska menings-
	skiljaktigheter. Ytterligare ett sådant syfte har varit att underlätta förank-
	ringen av regeringens politik i riksdagsgrupperna.
	När det gäller skillnader kan följande uppmärksammas. För det första
	skiljer sig samordningsfunktionerna åt beroende på vilka parter som
	berörs, t.ex. ingick den socialdemokratiska regeringen 2002 ett fördjupat
	kontraktsparlamentariskt samarbete med två riksdagspartier utanför reger-
	ingen. Dessa partier var delaktiga i beredningen av regeringsärenden.
	Andra samordningsfunktioner har främst gällt partier i koalitionsregeringar.
	För det andra skiljer sig funktionernas organisation åt inom Regeringskans-
	liet över tiden. Både det kontraktsparlamentariska samarbetets och 1970-

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

talets borgerliga regeringars samordningskanslier var förlagda hos fackde- partementen. Såväl dagens regering som 1990-talets borgerliga regering förlade samordningen vid Statsrådsberedningen.

Utskottet konstaterar således att varje egen regering har valt den samord- ningsfunktion som den själv ansett vara lämplig med utgångspunkt i bl.a. den då rådande parlamentariska situationen. Ett sådant förfaringssätt över- ensstämmer enligt utskottet väl med regeringsformens krav, inte minst det att regeringen ska styra riket. En regerings inre arbets- och beslutsformer bör göra det möjligt och allra helst underlätta för den att styra landet efter eget skön. Utskottet anser alltjämt (jfr KU 1973:26 s. 34) att regeringsarbe- tet inte onödigtvis bör bindas av formella regler som kan hindra anpass- ningen av arbetet till växlande förhållanden och olika typer av regeringar. Det är enligt utskottet regeringens ensak att under parlamentariskt ansvar bestämma hur regeringsbeslut bereds. Detsamma gäller samordningen av politiska ställningstaganden såväl mellan regeringspartier som med partier utanför regeringen. Likväl följer av regeringsformen och andra grundlagar vissa grundläggande ramar inom vilka regeringen och regeringsarbetet i enlighet med maktutövningens lagbundenhet har att hålla sig inom. Utskot- tet pekar nedan på några av dessa och hur de, i förekommande fall, förhåller sig till samordningsfunktionerna som granskats här. Sammantaget kan utskottet konstatera att granskningen inte ger grund för att peka på några formella eller konstitutionella brister i den nuvarande regeringens eller tidigare regeringars samordningsfunktioner. Iakttagelserna nedan får således ses som framåtsyftande reflexioner om skilda aspekter som utskot- tet har funnit värda att uppmärksamma.

För det första ställer regeringsformens princip om kollektivt beslutsfat- tande krav på att beslutsformerna i regeringen säkerställer dels att ären- dena blir omsorgsfullt beredda och riktigt avgjorda, dels ett underlag för utkrävande av ansvar, både i politiskt och i juridiskt hänseende. Dessa krav på beslutsformerna står i nära samband med frågan om regeringens sammanhållning. Inte minst om regeringen består av företrädare för olika partier kan det vara angeläget att regeringens arbetsformer stimulerar till sammanhållning mellan statsråden. Ett gemensamt ansvar gentemot bl.a. riksdagen och medborgarna torde skärpa kravet på sammanhållning. Dessa krav på enhetliga värderingar inom regeringen ligger till grund för princi- pen om kollektivt beslutsfattande. I syfte att ge denna princip ett reellt innehåll tillämpas inom Regeringskansliet såväl gemensam beredning som delning. Vad gäller den förstnämnda framgår av granskningen att man inom Regeringskansliet överväger en justering av den promemoria där doku- mentationsrutinerna beskrivs. En sådan justering framstår enligt utskottet som skälig. Vad gäller regler om delning och beslut om förkortad delnings- tid som såväl nuvarande som tidigare regeringar använt visar granskningen att sådana beslut sker med beaktande av tidsbehovet i varje enskilt fall och för åren 2011 och 2012 i ca 20 procent av fallen. Även om utskottet delar bedömningen att tiden som behövs för att fylla principen om kollektivt

2013/14:KU10	7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET
	beslutsfattande med ett reellt innehåll varierar vill utskottet understryka
	den omsorgsfullhet som bör begagnas vid ett medgivande av förkortad del-
	ningstid. Sakhandläggningens grundlighet och den nämnda principen bör
	således beaktas särskilt under de avvägningar som föregår ett sådant med-
	givande. I sammanhanget önskar utskottet även erinra om de stora fördelar
	som redan Grundlagberedningen pekade på när det gäller systemet med
	kollektiva regeringsbeslut. I likhet med beredningen anser utskottet att det,
	särskilt under tider med koalitions- eller samlingsregering, finns ett värde i
	ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som
	motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna.
	För det andra ställer regeringsformen vissa krav på den organisatoriska
	regleringen av regeringsarbetet. Vid remissbehandlingen av förslaget till
	1974 års regeringsform hävdades att statsrådskretsen borde utvidgas väsent-
	ligt och att det inom kretsen borde bildas ett särskilt inre kabinett för
	politiska frågor. I förarbetena betonades dock att man vid utformningen av
	grundlagsreglerna om regeringsarbetet måste räkna med olika typer av
	regeringar: enpartiregering, koalitionsregering mellan två eller flera partier
	och samlingsregering samt att de olika typerna av regering kunde kräva
	olika arbetsformer. Således skulle regeringsarbetet ordnas så att möjlighe-
	ter att variera arbetsformerna alltefter behov och målsättning stod öppen.
	Det var inte heller uteslutet att genom organisatoriska åtgärder inom grund-
	lagens ram främja en omläggning i riktning mot vad som kunde kallas ett
	inre kabinett. Utskottet som alltjämt anser att regeringsformens tillåtande
	reglering av regeringsarbetets arbetsformer är ändamålsenlig noterar i sam-
	manhanget att frågan om ett inre kabinett avser regeringens inre organisa-
	tion och inte samordningsfunktionen som är förlagd vid Regeringskansliet.
	För det tredje återfinns i regeringsformen ett beredningskrav. Kravet,
	som är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk besluts-
	process, ställs vid beredningen av regeringsärenden. Det innebär att yttran-
	den i stor utsträckning ska inhämtas från myndigheter, organisationer,
	kommuner och andra enskilda sammanslutningar till gagn för kvaliteten på
	regeringsbeslut och, i förlängningen, i vissa fall riksdagens beslutsfattande
	samt ytterst för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Granskningen har
	visat att vissa tjänstemän vid samordningskansliet kan besluta att begära in
	sådana yttranden. Om utgångspunkten är att ett ärendes sakberedning ska
	ske vid ansvarigt departement kan det ifrågasättas om det är nödvändigt
	att den politiska samordningen har möjlighet att fatta sådana beslut. Såvitt
	granskningen visat har dock dessa tjänstemän inte beslutat om sådan begä-
	ran.
	För det fjärde ställer offentlighetsprincipen och andra grundlagsfästa
	tryckfrihetsrättsliga principer krav på hur allmänna handlingar ska behand-
	las. I tryckfrihetsförordningen anges hur en handlings rättsliga status
	avgörs i varje enskilt fall. Av tryckfrihetsförordningen följer även ett s.k.
	politikerundantag som innebär att brev eller andra meddelanden som är
	ställda personligen till den som innehar en befattning vid en myndighet

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som faller inom myndighetens ansvar och som inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Riktlinjen vid till- lämpningen av detta undantag bör alltjämt (jfr KU 1975/76:48 s. 12) vara att skrivelser som rör myndigheters verksamhet i vissa konkreta fall ska behandlas som allmänna handlingar men däremot inte skrivelser som uppen- bart avser partipolitiskt agerande.

För det femte finns i bl.a. arkivlagen och förvaltningslagen vissa offent- ligrättsliga krav avseende arkivering och dokumentation. Vad gäller arkiv- lagen noterar utskottet att arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av infor- mation för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Huruvida ett arkiv även borde syfta till att bidra till ett kontrollorgans möj- lighet att klarlägga hur något som varit uppmärksammat verkligen förhöll sig är en fråga som eventuellt kan övervägas i annat sammanhang. Vad gäller förvaltningslagen gäller att regeringen inte är en förvaltningsmyndig- het, vilket innebär att förvaltningslagen formellt sett inte gäller i regerings- ärenden. Dock följer av praxis och förarbeten till regeringsformen att handläggningen av dessa ärenden i tillämpliga delar ska följa samma prin- ciper som enligt förvaltningslagen ska gälla för underlydande myndigheter. I tidigare granskningar har konstitutionsutskottet betonat vikten av nog- grann dokumentation, inte minst som en förutsättning för en efterföljande kontroll av grundlagsfästa kontrollorgan.

Utskottet har inom ramen för detta ärende även övervägt i vad mån krav på dokumentation och spårbarhet skulle kunna omfatta de förslag som lämnas in till och som kommer ut ur en regerings samordningsfunk- tion. Utskottet bedömer att samma regler ska gälla för samordningsfunktio- nen som för andra enheter inom Regeringskansliet. Utskottet vill framhålla att tillgången till handlingar från Regeringskansliet alltjämt är av största intresse när det gäller den bevakning av det offentliga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprincipen. Oaktat detta är det samtidigt angeläget att påminna om att lagstiftaren åsyftat en respekt för bl.a. det inre liv som en regering kan förvänta sig inom ramen för gällande före- skrifter; exempelvis inskränks offentlighetsprincipen av det s.k. politikerun- dantaget. För de fall att allmänna handlingar skulle tillkomma i samband med den politiska samordningen ska dessa hanteras enligt de rutiner som följer av bl.a. tryckfrihetsförordningen. Utskottet vill i sammanhanget erinra om JO:s tidigare iakttagelser om att Regeringskansliets organisation inte är anpassad till de krav som följer av bl.a. tryckfrihetsförordningen och som gäller den grundlagsstadgade insynsrätten (se redog. 2013/14:JO1 s. 594 f.). JO:s bedömning gjordes mot bakgrund av ombudsmannens upp- maning till Regeringskansliet att redogöra för sin organisation och sina handläggningsrutiner i ärenden om att ta del av allmänna handlingar. Upp- maningen avsåg inte specifikt samordningsfunktionens organisation och rutiner.

2013/14:KU10	7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET
	Inom ramen för granskningen har det vidare konstaterats att i de fall
	handlingar är allmänna i enlighet med 2 kap. 8 § tryckförordningen tas
	dessa om hand på samma sätt som allmänna handlingar i allmänhet. Där-
	till gäller enligt utskottet att befintliga offentligrättsliga krav på dokumen-
	tation självfallet inte utesluter värdet av ytterligare dokumentation. I likhet
	med vad utskottet uttalat tidigare kan här påminnas om att även dokumen-
	tation av möten av mer informell karaktär är värdefull dels internt, för att
	säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till,
	dels för att i ett senare skede underlätta granskning av ett händelseförlopp.
	Således vill utskottet peka på vikten av omsorgsfull dokumentation som en
	förutsättning för grundlagsfästa kontrollorgans efterföljande kontroll av
	regeringens och myndigheternas, inklusive samordningsfunktioners, hand-
	lande och för att uppnå öppenhet och spårbarhet.
	För det sjätte tilldelar regeringsformen och andra lagar regeringen
	dubbla roller. Dels styr regeringen riket genom att besluta i styrelseären-
	den, t.ex. propositioner och förordningar. Dels är regeringen högsta myn-
	dighet för vissa förvaltningsärenden, t.ex. tillstånd och överklaganden.
	Granskningen visar att det inte görs någon åtskillnad mellan lagstiftnings-
	ärenden och förvaltningsärenden vid den politiska samordningen. Huvudre-
	geln för den nuvarande regeringens samordningsfunktion är att alla
	politiska beslut som regeringen fattar först ska passera samordningen. Det
	avgörande är inte ett ärendes formella status, utan huruvida frågan binder
	regeringen vid en viss position. Utskottet anser att detta är ett befogat kri-
	terium för den interna beredningen och samordningen av regeringens
	politiska position. Utskottet konstaterar i sammanhanget att förvaltnings-
	ärenden skiljer sig från styrelseärenden så att utrymmet för regeringsbeslut
	inskränks av de föreskrifter som gäller i varje enskilt förvaltningsärende.
	Värdet av politisk samordning synes vid första anblicken således vara
	något mindre framträdande för förvaltningsärenden än för styrelseärenden.
	Ett skäl till att regeringen har anförtrotts vissa förvaltningsärenden kan
	dock vara att ärendena bedömts inrymma avvägningsfrågor som inte
	enbart är av rättslig utan även politisk karaktär. Därför kan även sådana
	ärenden innebära invecklade överväganden som rymmer ett visst samord-
	ningsbehov.
	För det sjunde noterar utskottet att av regeringsformens bestämmelser
	följer att statsministern är chef för Regeringskansliet, som sedan 1997
	utgör en enda myndighet, och Statsrådsberedningen. Statsrådsberedningen
	biträder statsministern och övriga statsråd knutna till den. Statsrådsbered-
	ningen har till uppgift att leda och samordna arbetet i Regeringskansliet
	samt ansvara för samordningen av den svenska EU-politiken. För närva-
	rande finns inom Statsrådsberedningen flera samordnande enheter. Statsmi-
	nistern har enligt regeringsformen även det yttersta ansvaret för att fördela
	regeringsärenden och därmed utse föredragande statsråd för regeringens
	olika ärenden. Med uppgiften att föredra ett regeringsärende följer också
	ansvaret för ärendets beredning. Granskningen visar att samordningsfunk-

7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I REGERINGSKANSLIET

2013/14:KU10

tionen, under den nuvarande regeringen, inte får styra över departementens sakberedning av ett ärende utom vad gäller texter som godkänts av samord- ningen. Dessa texter ska implementeras av departementen. Vidare visar granskning att samordningen inte ersätter andra former av samråd inom Regeringskansliet och att ett ärende i normalfallet ska vara gemensambe- rett innan det når samordningen. Om samordningen föreslår substantiella förändringar kan en ny gemensamberedning behöva genomföras för att säkerställa att relevanta synpunkter från departementen kan beaktas. Utskot- tet kan således konstatera att ansvaret för beredningen av ett regerings- ärende ligger hos det av statsministerns förordnade föredragande statsrådet. Ansvaret föreligger oberoende hur regeringen väljer att organisera sin sam- ordningsfunktion. Det finns alltjämt en stor, om än minskande, mängd regeringsärenden. Även om ett avsevärt antal ärenden torde avgöras efter en realbehandling av endast ett eller ett par statsråd bör alla ärenden fär- gas av eller åtminstone vara förenliga med hela regeringens gemensamma värderingar. En regerings samordningsfunktion kan enligt utskottet ses som ett uttryck för en ambition att fylla principen om kollektivt beslutsfat- tande med ett reellt innehåll utan att för den skull rubba det föredragande statsrådets ansvar. De ställningstaganden som i förekommande fall görs inom en sådan funktion utgör inte formella regeringsbeslut. Regeringsfor- mens reglering av såväl statsministerns, de enskilda föredragande statsrå- dens som regeringens ansvar gäller oberoende av om och i så fall hur en regering inrättar en eller flera samordningsfunktioner.

De huvudsakliga frågeställningar om samordningsfunktionens roll i rege- ringsarbetet och tillhörande dokumentationskrav som har belysts i detta ärende granskas här för första gången av utskottet. Det kan således finnas skäl för ytterligare granskning. En sådan granskning skulle kunna omfatta hur de krav som finns enligt gällande grundlag och andra föreskrifter vad gäller dokumentation och spårbarhet efterlevs inom andra samordnande enheter vid Statsrådsberedningen.

2013/14:KU10

8 Remisser till Lagrådet

Ärendet

Konstitutionsutskottet har beslutat att under hösten 2013 närmare granska regeringens remisser till Lagrådet. Med anledning därav har en översiktlig genomgång gjorts av de propositioner som regeringen överlämnade till riks- dagen 2012. Genomgången har avsett de propositioner som innehåller lagförslag. Bland annat har uppmärksammats hur frågan om inhämtande av yttrande från Lagrådet har hanterats och redovisats i de genomgångna propositionerna. I de lagärenden där regeringen har inhämtat yttranden från Lagrådet har genomgången varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag i dessa ärenden. Vid genomgången har bl.a. uppmärksammats om regeringen har följt Lagrådets synpunkter och förslag eller inte samt vilka eventuella beredningsåtgärder Lagrådets yttranden har föranlett i Regerings- kansliet. Dessutom har studerats hur Lagrådets synpunkter och omhänderta- gandet av dessa har redovisats i propositionerna.

I ärendet finns två promemorior från Regeringskansliet med svar på frå- gor från utskottet, bilaga 8.1–2.

Utredning i ärendet

Lagrådets granskning

Gällande ordning

För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § reger- ingsformen (RF) finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Vidare föreskrivs att närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. Denna lag är lagen (2003:333) om Lagrådet.

Enligt 8 kap. 21 § första stycket RF inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott.

Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan riksdagen beslutar

1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspel- ningar ur en databas samt tekniska upptagningar,

2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar,

3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter),

4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automati- serad,

5.lag om kommunal beskattning eller lag som innebär åligganden för kom- munerna,

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställ- ning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att före- skrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i

11eller 12 kap. (rättskipningen och förvaltningen), eller

7.lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6.

Vidare sägs i tredje stycket att vad som nu har sagts gäller dock inte om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffen- het eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer.

Om regeringen föreslår att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhäm- tats ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen.

Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.

Av 8 kap. 22 § RF följer att Lagrådets granskning ska avse

1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och

5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har i Sverige vissa lagförslag underkastats en gransk- ning i särskild ordning innan de läggs fram för riksdagen. Granskningen fick fastare former i 1809 års regeringsform och lades på Högsta domsto- len. I samband med att Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdom- stolen) inrättades 1909 flyttades granskningen till ett särskilt organ, Lagrådet, som bestod av ledamöter från de två domstolarna (prop. 1978/79:195 bilaga 1 s. 111). Fram till 1971 gällde att Lagrådet obligato- riskt skulle höras över vissa lagförslag. Bestämmelserna innebar att förslag till allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten, kyrkolag och lagförslag i vissa speciella ämnen skulle granskas av Lagrådet. Till allmän civillag räknades lagar som innebar väsentliga ingrepp i medborgar- nas frihet och egendom. Allmän kriminallag ansågs i allmänhet vara straffrättsliga bestämmelser som avsåg brott av så allvarlig natur att straf- fet var ett inte alltför kort fängelsestraff.

Granskningen var liksom i dag endast rådgivande, och varken 1809 års regeringsform eller lagstiftningen om Lagrådet innehöll några bestämmel- ser om granskningens syfte och karaktär.

2013/14:KU10	8 REMISSER TILL LAGRÅDET
	Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades genom en grundlags-
	ändring som trädde i kraft 1971. Enligt de nya bestämmelserna blev
	lagrådsgranskningen fakultativ, och det överläts alltså åt regeringen att
	bestämma när den ville inhämta Lagrådets yttrande. I motiven framhöll
	regeringen främst två skäl till nämnda förändring (prop. 1970:24 s. 35 f.).
	Enligt regeringen var det inte förenligt med en fullt konsekvent parlamen-
	tarism att ge ett organ utan parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att
	yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Det andra skälet var av praktiskt
	slag. I denna del anförde regeringen bl.a. att utbyggnaden av Lagrådet
	under 1960-talet hade lett till att alltför många domare vid de två högsta
	domstolarna drogs från sin egentliga uppgift, dvs. den dömande verksam-
	heten. Enligt regeringen skulle ett fakultativt system garantera en önskvärd
	flexibilitet i Lagrådets verksamhet utan att Högsta domstolens och Rege-
	ringsrättens uppgifter som domstolar led men.
	Den fakultativa lagrådsgranskningen bevarades vid införandet av 1974
	års regeringsform.
	År 1980 ändrades bestämmelserna i regeringsformen om lagrådsgransk-
	ningen på så sätt att det uttryckligen angavs i vilka fall yttranden från
	Lagrådet borde inhämtas samt vad Lagrådets granskning skulle avse. I moti-
	ven framhölls att Lagrådets verksamhet var värdefull som ett led i arbetet
	med att få fram fullgoda lagförslag och att granskningen i Lagrådet var en
	garanti för att rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens
	och klarhet iakttogs (prop. 1978/79:195 s. 45 f.). Enligt motiven borde Lag-
	rådets granskning inte omfatta lagförslagens allmänpolitiska grunder utan
	uteslutande ägna deras juridiska sida. Det borde inte heller komma i fråga
	att skapa regler som innebar att en lag i efterhand sattes åt sidan enligt
	gällande principer om lagprövning på den grunden att Lagrådets yttrande
	inte hade inhämtats.
	Den nuvarande regleringen i regeringsformen om Lagrådets granskning
	trädde i kraft den 1 januari 2011. Förslagen lades fram i proposition 2009/10:
	80 En reformerad grundlag. Förslagen i propositionen stämde överens med
	de förslag som arbetats fram av den parlamentariska kommittén Grundlags-
	utredningen (SOU 2008:125).
	I motiven framhöll regeringen att den fakultativa regeln om lagråds-
	granskning i praktiken tillämpades som en obligatorisk regel (prop. 2009/10:
	80 s. 143). Det kunde därför enligt regeringen inte förväntas att antalet
	granskningsärenden i Lagrådet skulle komma att öka nämnvärt om regeln
	att yttrande av Lagrådet borde inhämtas ändrades på så sätt att det blev
	obligatoriskt att inhämta yttrande i fråga om lagar som faller inom gransk-
	ningsområdet. Regeringen anförde vidare att denna ändring skulle innebära
	en principiell och önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning och att bety-
	delsen av förhandsgranskningen betonas, bl.a. när det gäller lagförslagens
	grundlagsenlighet. Vikten av Lagrådets granskning markerades ytterligare

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

genom att det s.k. viktighetskriteriet togs bort. Det innebär att Lagrådets hörande inte längre begränsas till lagar som är viktiga för enskilda eller från allmän synpunkt.

Beredning av regeringsärenden

Gällande ordning

I regeringsformen finns inga bestämmelser som, förutom vad gäller lagråds- granskningen, särskilt tar sikte på regeringens beredning av lagärenden.

Däremot gäller allmänt för beredning av regeringsärenden att det ska finnas ett regeringskansli (7 kap. 1 § RF). I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departemen- ten. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen.

Vidare följer av 7 kap. 2 § RF att vid beredningen av regeringsärendena ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndighe- ter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Regeringskansliets interna riktlinjer

Propositionshandboken

I Statsrådsberedningens skrift Propositionshandboken (Ds 1997:1) beskrivs gången i propositionsarbetet och olika sätt för att förenkla arbetet och att klara de praktiska problem som möter propositionsskrivaren. Den innehål- ler också bl.a. riktlinjer för den formella utformningen av propositioner och lagrådsremisser.

När det gäller beredningskravet i 7 kap. 2 § RF framhålls i handboken att det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss (s. 27). Reger- ingen kan dock även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandskontakter. I promemorian anförs att alla komplicerade lagstiftningsärenden ska föregås av remissbe- handling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. Det ska enligt handboken starkt understrykas att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remiss- behandling eller remissmöte kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Vidare framhålls att det i varje enskilt fall måste bedömas om situationen är sådan att remissbehand- ling kan underlåtas.

Ibland kan det finnas anledning att göra ändringar i ett redan remitterat förslag, t.ex. med anledning av inkomna remissynpunkter. Om det rör sig om stora och väsentliga ändringar är det oftast, enligt handboken, nödvän- digt att ta fram ett nytt förslag för en ny remissomgång (s. 34). Ändring- arna kan också gälla en väl avgränsad delfråga. Även i dessa fall styrs,

2013/14:KU10	8 REMISSER TILL LAGRÅDET
	enligt handboken, kravet på beredning av 7 kap. 2 § RF. Det finns inga
	regler för hur en komplettering av remissomgången ska göras, utan det får
	avgöras från fall till fall. De möjligheter som nämns i handboken är skrift-
	liga kompletterande synpunkter från de remissinstanser som särskilt berörs
	av frågan, remissmöten eller underhandskontakter.
	Som en riktlinje i fråga om lagrådsremisser anges att en kontakt bör tas
	på ett tidigt stadium i propositionsarbetet med rättssekretariatet på det
	egna departementet och eventuellt med granskningsenheten inom Regerings-
	kansliet för att utreda frågan om inhämtande av ett yttrande från Lagrådet
	(s. 93). I handboken framhålls att beskedet behövs dels för planeringen av
	Lagrådets arbete, dels för planeringen av det egna arbetet. Det understryks
	att lagrådsgranskningen ibland kräver både avsevärd tid och avsevärda insat-
	ser av propositionsskrivaren. Lagrådet behöver också tid för att skriva sitt
	yttrande.
	När det gäller riktlinjer i fråga om arbetet med att utarbeta en proposi-
	tion efter lagrådsremissen påpekas att Lagrådets granskning resulterar i ett
	granskningsyttrande i form av ett protokoll (s. 98 f.). Med anledning av
	protokollet måste departementet ta ställning till de synpunkter och förslag
	som Lagrådet har framfört i protokollet. Detta görs när propositionen utar-
	betas.
	Vidare anges att under den särskilda underrubriken Lagrådet i proposi-
	tionens avsnitt Ärendet och dess beredning redogörs kortfattat för hur
	Lagrådets synpunkter har påverkat propositionens innehåll, och där anges
	också vilka bilagenummer lagrådsremissens lagförslag och Lagrådets ytt-
	rande får. Om lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med proposi-
	tionens lagförslag ska detta enligt handboken anmärkas och bilagan med
	lagrådsremissens lagförslag utelämnas. I övriga fall biläggs de av lagråds-
	remissens lagförslag eller de delar av dessa som avviker från propositionens.
	Enligt handboken bör det dessutom under rubriken Lagrådet anges i
	vilka avsnitt Lagrådets synpunkter har kommenterats, vilket kan göras
	både under avsnittet Skälen för regeringens förslag och i avsnittet Författ-
	ningskommentar. I promemorian sägs vidare att det är bra att redan under
	rubriken Lagrådet tala om att Lagrådets synpunkter har följts i allt väsent-
	ligt, om så är fallet. I varje fall måste det tydligt framgå av propositionen
	vilka synpunkter som har accepterats. Likaså måste det enligt handboken
	föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte har
	följts.
	Därutöver anförs i handboken att propositionen sedan ska skickas ut på
	delning. I handbokens avsnitt om delning anges att sådan ska genomföras
	i så god tid att de mottagande departementen disponerar minst fem arbets-
	dagar för att granska texten och lämna synpunkter (s. 89). Undantag från
	femdagarsregeln kan enligt handboken beviljas av departementens kontakt-
	person i Statsrådsberedningen.

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

I fråga om delningen anförs vidare att det bör avsättas rejält med tid för arbetet med delningssynpunkterna (s. 90). Det framhålls att det inte är ovan- ligt att detta arbetsmoment kräver dels upprepade kontakter, diskussioner och föredragningar, dels en bearbetning av texten.

Enligt handboken är delningsförfarandet inte avslutat förrän departemen- tet har fått svar på delningen från departementets kontaktperson hos Stats- rådsberedningen, granskningsenheten och Finansdepartementets budgetav- delning. Först därefter kan ärendet tas upp till beslut på ett regeringssammanträde och trycklov sedan ges.

Inom Regeringskansliet har riktlinjer tagits fram för beredning av bl.a. lagrådsremisser och propositioner (Samrådsformer i Regeringskansliet, SB PM 2012:1).

Tidigare granskning

Utskottet har vid flera tillfällen granskat beredningen av lagförslag och då särskilt regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. Våren 1975 granskade utskottet lagrådsremisser som föregått de propositioner som över- lämnades till riksdagen 1974 (bet. KU 1975:12 s. 21 f.). Granskningen visade att antalet lagrådremisser hade minskat sedan den obligatoriska lag- rådsgranskningen slopades 1971. Under 1970 hade 60 propositioner remit- terats till Lagrådet, vilket kunde jämföras med 10 propositioner under 1974. Utskottet var inte berett att göra något uttalande om utvecklingen.

Utskottet fortsatte därefter att granska regeringens remittering av lagför- slag till Lagrådet. Våren 1983 framgick det av granskningen att för ca 60 procent av de propositioner som innehöll lagförslag inom Lagrådets granskningsområde hade regeringen avstått från lagrådsgranskning (bet. KU 1982/83:30 s. 8 f.). I drygt en tiondel av fallen hade underlåtenhet att höra Lagrådet haft samband med arbetsbelastningen i Lagrådet, och reger- ingen hade avstått från lagrådsgranskning för att undvika dröjsmål med angelägen lagstiftning. Vidare tog utskottet upp s.k. underhandsföredrag- ningar inför Lagrådet. Frågan gällde föredragningar inför Lagrådet innan Lagrådet formellt fått del av lagrådsremissen, en fråga som redan tidigare hade uppmärksammats av utskottet. Då hade utskottet anfört att väsentliga ändringar av ett förslag inte borde göras efter sådan föredragning, och det framhöll även att Lagrådet var ett i förhållande till regeringen självständigt granskningsorgan och därför inte avsett att tas i anspråk för uppgifter som borde fullgöras vid departementsberedningen. Granskningen hade dock visat att underhandsföredragningar hade förekommit i betydande omfattning.

I sitt ställningstagande framhöll utskottet att lagrådsgranskning var huvud- regel när det gällde lagförslag som föll inom det s.k. obligatoriska gransk- ningsområdet. För undantag krävdes särskilda skäl. Allmänna hänvisningar till behovet av skyndsamhet fick enligt utskottet inte urholka tillämpningen av huvudregeln. Det var enligt utskottets mening också angeläget att reger- ingen såg till att departementen planerade sitt arbete på ett sådant sätt att

2013/14:KU10	8 REMISSER TILL LAGRÅDET
	arbetsbelastningen i Lagrådet inte tilläts bli det avgörande skälet för att
	underlåta lagrådsremiss. Dessutom underströk utskottet åter vikten av att
	regeringen undvek underhandsföredragningar.
	Våren 1984 framgick det av utskottets granskning att regeringen i ca
	60 procent av de propositioner som innehöll lagförslag inom Lagrådets
	granskningsområde hade avstått från lagrådsgranskning (bet. KU
	1983/84:30 s. 6). I dessa propositioner hade regeringen inte heller alltid
	motiverat varför den valt att inte höra Lagrådet. Vad gäller underhandsfö-
	redragningar hade de minskat avsevärt i omfattning.
	Utskottet ansåg att minskningen av underhandsföredragningar var till-
	fredsställande. Utskottet underströk även vikten av att regeringen redovisar
	skälen till varför Lagrådets yttrande inte inhämtats.
	Även följande riksmöte granskade utskottet remitteringen av lagförslag
	till Lagrådet (bet. KU 1984/85:35 s. 10 f.). Granskningen visade att antalet
	fall där regeringen avstått från lagrådsgranskning fortfarande utgjorde ca
	60 procent av det totala antalet propositioner med lagförslag inom Lagrå-
	dets granskningsområde. Som skäl för att avstå från lagrådsgranskning
	hade i flertalet fall åberopats att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse
	på grund av frågans beskaffenhet. Vidare konstaterade utskottet att Lagrå-
	det vid några tillfällen i sina yttranden hade anmärkt att föreslag som
	remitterats till Lagrådet inte hade varit föremål för sådan remissbehandling
	som avsågs i 7 kap. 2 § RF, vilket enligt Lagrådet hade försvårat dess
	granskning. Den bristande beredningen ansågs försvåra dels granskningen
	av om lagförslagen var utformade så att de kunde antas tillgodose angivna
	syften, dels granskningen av de problem och praktiska konsekvenser som
	kunde tänkas uppstå vid tillämpningen av de underställda förslagen.
	Utskottet konstaterade att i några av de fall där Lagrådet hade anmärkt
	på ärendeberedningen hade regeringen under sin beredning haft överlägg-
	ningar med myndigheter som berördes av förslagen, innan förslagen hade
	remitterats till Lagrådet. I vissa fall hade ärendenas brådskande karaktär
	bidragit till att ett fullständigt remissförfarande inte hade kunnat genomfö-
	ras. Utskottet ansåg att det i varje särskilt fall fick bedömas i vad mån det
	fanns behov av att inhämta upplysningar och yttranden. Inte i något av de
	granskade fallen fann utskottet anledning att rikta kritik mot regeringen för
	beredningen av ärenden. Ledamöter från M, C och FP reserverade sig och
	ansåg att det i de granskade fallen förelåg allvarliga brister i ärendebered-
	ningen.
	Våren 1986 granskade utskottet ännu en gång regeringens remittering av
	lagförslag till Lagrådet (bet. 1985/86:25 s. 6 f.). Vid granskningen hade ett
	justitieråd och ett f.d. justitieråd vid ett utskottssammanträde lämnat syn-
	punkter på lagrådsarbetet. Granskningen visade att antalet fall där reger-
	ingen avstått från lagrådsgranskning låg på i stort sett samma nivå som
	tidigare. Som skäl för att avstå från lagrådsgranskning hade regeringen hän-
	visat till arbetsbelastningen i Lagrådet och till att Lagrådet tidigare hade

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

granskat liknande lagstiftning. Vidare uppmärksammade utskottet åter ett antal fall där Lagrådet i sina yttranden hade anmärkt på att remitterade lagförslag inte hade varit föremål för remissbehandling enligt 7 kap. 2 § RF.

Utskottet upprepade behovet av god planering av lagstiftningsarbetet i Regeringskansliet. Vidare erinrade utskottet om att bestämmelserna i reger- ingsformen inte lämnade utrymme för att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt lagstiftning hade motsvarigheter i tidigare lag- stiftning. En utveckling i riktning mot att departementen mera rutinmässigt stämmer av sina lagförslag mot tidigare motsvarigheter och lägger detta till grund för bedömningen i remitteringsfrågan kunde inte, ansåg utskottet, accepteras från grundlagssynpunkt. Vad gällde Lagrådets anmärkningar på regeringens beredning enligt regeringsformen gjorde utskottet åter bedöm- ningen att det inte fanns anledning till några erinringar. Även denna gång fanns en reservation (M, FP, C) mot utskottets bedömning i denna del.

Utskottet fortsatte därefter under flera år att granska regeringens remit- tering av lagförslag till Lagrådet, och vid dessa tillfällen återkom utskottet till frågor om underlåtenhet att höra Lagrådet, motivering för att inte höra Lagrådet och underhandsföredragningar (t.ex. bet. KU 1986/87:33 s. 7 f., 1988/89:KU30 s. 8 och 1991/92:KU30 s. 14 f.). I stora drag upprepade utskottet vad det tidigare sagt. Förekomsten av underhandsföredragningar föreföll ha upphört med tiden (bet. 1993/94:KU30 s. 24). I granskningarna framhöll utskottet också att regeringen, om den ansett att den föreslagna föreskriften inte var viktig för enskilda eller från allmän synpunkt och där- för valt att inte höra Lagrådet, borde klargöra detta och redovisa grunderna för sin uppfattning, och om regeringen ansett att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet skulle den motivera denna bedömning om den inte framstod som självklar (bet. 1991/92:KU30 s. 16, 1992/93:KU30 s. 19, 1993/94:KU30 s. 25, 1994/95:KU30 s. 33 och 1997/98:KU10 s. 47). Om regeringen hade ansett att ett lagförslag var så brådskande att en remiss till lagrådet skulle vara till avsevärt men skulle regeringen, anförde utskottet, alltid ange vad det var som gjorde förslaget så brådskande och vari det befarade menet bestod (bet. 1989/90:KU30 s. 18, 1990/91:KU30 s. 19, 1991/92:KU30 s. 16 och 1997/98:KU10

s.47 f.).

Under riksmötet 1999/2000 genomförde utskottet en granskning av olika

aspekter av beredningen av lagärenden (bet. 1999/2000:KU10). Bland annat granskades förekomsten av remissmöten. Utskottet ansåg att ett skrift- ligt remissförfarande är och alltid bör vara det normala sättet för att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag (s. 24). Planeringen av ett ärende borde enligt utskottet vara så god att remissmöten inte måste tillgripas på grund av bristande tid. Utskottet fram- höll att ett remissmöte kan fylla en funktion först och främst för att komplettera ett skriftligt remissförfarande.

2013/14:KU10	8 REMISSER TILL LAGRÅDET
	Utskottet anförde vidare att en annan fråga var vad som borde gälla när
	förslaget i en proposition väsentligt avviker från vad som föreslagits i det
	betänkande som remissbehandlats. Även om ett sådant förslag hade disku-
	terats på ett remissmöte kunde det enligt utskottet ifrågasättas om bered-
	ningskravet kunde anses uppfyllt.
	En annan aspekt som togs upp rörande beredningen av lagstiftningsären-
	den var	lagrådsgranskningen. Granskningen	hade omfattat närmare
	200 propositioner, varav 140 hade granskats av Lagrådet. Utskottet note-
	rade att Lagrådet i ett tiotal av dessa hade riktat kritik som kunde tyda på
	att det funnits brister i beredningen av ärendena (s. 36). I flera fall hade
	Lagrådet vänt sig mot att lagstiftningen inte hade samordnats med annan
	lagstiftning i ett lagkomplex. I några fall hade kritiken avsett det förhållan-
	det att den föreslagna regleringen varit komplex och svårbemästrad.
	Utskottet framhöll att Lagrådets synpunkter många gånger hade lett till
	att vissa frågor hade tagits ur propositionerna för ytterligare utredning eller
	att bristerna kunnat läkas innan propositionerna hade lämnats. I andra fall
	hade förslaget lagts fram men fortsatt utredning hade samtidigt aviserats.
	Lagrådsgranskningen hade enligt utskottet därigenom kunnat fylla en vik-
	tig funktion i arbetet för att åstadkomma en god kvalitet i lagstiftningsarbe-
	tet. Utskottet ville emellertid understryka att Lagrådsutredningen (Ds
	1977:10) redan 1977 framhållit att för att granskningskapaciteten i Lagrå-
	det ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet är det av bety-
	delse att det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god
	kvalitet som möjligt. Utskottet framhöll vidare att det innebar en misshus-
	hållning med resurserna i Lagrådet om detta skulle behöva ägna en större
	del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det bered-
	ande arbetet i Regeringskansliet.
	Vidare konstaterade utskottet att regeringen till övervägande del hade
	valt att följa Lagrådets förslag. När förslagen inte hade följts hade reger-
	ingen genomgående argumenterat för sitt ställningstagande. Utskottet sak-
	nade därför anledning att ifrågasätta regeringens beslut att lägga fram
	förslagen. Utskottet ville dock liksom vid granskningen hösten 1997 (bet.
	1997/98:KU10 s. 47 f.) rent allmänt understryka att det är angeläget att
	Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas.
	Utskottet fann därutöver att det ofta hade gjorts redaktionella ändringar
	och sakliga ändringar av enkel beskaffenhet i propositionernas lagtexter
	jämfört med lagtexterna i lagrådsremisserna. Enligt utskottet var det själv-
	fallet angeläget att de förslag till lagtext som lämnas till riksdagen har så
	hög kvalitet som möjligt. Förekomsten av redaktionella ändringar efter lag-
	rådsgranskningen kunde därför i princip inte ifrågasättas. Utskottet ansåg
	att det dock fanns en risk att redaktionella ändringar och sakliga ändringar
	av enkel beskaffenhet kunde påverka regleringen på ett sätt som inte varit
	avsett. Det	var därför enligt utskottet angeläget	att lagtexten höll högsta

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

möjliga kvalitet redan när den granskades av Lagrådet. Utskottet framhöll att ju högre kvalitet de remitterade förslagen hade, desto mer kunde gransk- ningsverksamheten i Lagrådet inriktas på väsentligheter.

Under riksmötet 2003/04:KU10 granskade utskottet regeringens bered- ning av de lagärenden där propositioner hade överlämnats till riksdagen under 2002 (bet. 2003/04:KU10 s. 36 f.). Granskningen var inriktad på Lagrådets yttranden i dessa ärenden och på vilka beredningsåtgärder yttran- dena hade föranlett inom Regeringskansliet.

Enligt utskottet visade granskningen att omkring en femtedel av de lag- rådsyttranden som omfattades av granskningen innehöll synpunkter som rörde tveksamhet i fråga om förslagens förenlighet med grundlagarna eller Europakonventionen eller som annars tog sikte på grundläggande frågor om förslagens beredning eller förslagens lagtekniska kvalitet i mer all- männa termer.

I sitt ställningstagande framhöll utskottet att en lagstiftning som håller tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Utskottet framhöll vidare att fullgoda lagstiftningsprodukter innebär att kravet på enhetlighet, konse- kvens och klarhet kan uppnås. Genom tillräckligt genomtänkt lagstiftning kunde också enligt utskottet oönskade samhällsekonomiska konsekvenser undvikas. Vidare framhöll utskottet att det i första hand är regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning och att regeringen därför har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätt- hålla en god kvalitet i lagstiftningen.

Enligt utskottet hade den företagna granskningen inte till syfte att ge en heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag, men det konsta- terades samtidigt att omkring en femtedel av de lagrådsyttranden som hade granskats innehöll invändningar som rörde principiella frågor eller andra kvalitetsaspekter. I några fall framhöll Lagrådet att förslagen inte hade före- gåtts av någon remissbehandling. I denna del framhöll utskottet att mot bakgrund av det remissförfarande som traditionellt tillämpas i svensk lag- stiftningsprocess får beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF anses innebära att regeringen som huvudregel bör genomföra en sedvanlig remissbehand- ling. Enligt utskottet utgör remissbehandlingen ett väsentligt inslag i arbe- tet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Vidare anförde utskottet att underlåta remissbehandling medför risk för att lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsprocessen för- svåras. Enligt utskottet borde ett skriftligt remissförfarande alltid vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag, och remissmöten kan främst fylla en funktion som kom- plement. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör enligt utskottet endast komma i fråga i verkliga undantagsfall.

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

Därutöver underströk utskottet vikten av att arbetet med lagärendena pla- neras så att tillräckligt med tid, i enlighet med Statsrådsberedningens riktlinjer, kan avsättas för delning av propositionerna efter Lagrådets yttran- den och för arbetet med delningssynpunkterna. Om Lagrådets synpunkter är av principiell eller mer kvalificerad art borde enligt utskottet det själv- fallet behövas en längre beredningstid. I detta sammanhang noterade utskot- tet att i några lagärenden som utskottet särskilt granskat uppgick tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum till högst två veckor, varav i ett fall endast tre dagar. Att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter är enligt utskottet av stor vikt, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets syn- punkter. Vidare konstaterade utskottet att som Statsrådsberedningen anfört i sina riktlinjer måste det i propositionen föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte har följts. Enligt utskottet är det sistnämnda en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstift- ningsarbetet, i synnerhet när Lagrådets synpunkter har innehållit principi- ella invändningar, t.ex. förslags förenlighet med grundlagarna. Att regeringens ställningstagande har sin grund i t.ex. en annan juridisk bedöm- ning än den Lagrådet har gjort eller i ett visst politiskt hänsynstagande bör sålunda enligt utskottet redovisas tydligt. Utskottet anförde att en tydlig argumentation från regeringens sida är av avgörande betydelse för besluts- processen i riksdagen och möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga.

Vidare anförde utskottet att Lagrådets yttrande över ett lagförslag har formen av ett protokollsutdrag där datum för sammanträdet i fråga anges. Vid granskningen hade utskottet uppmärksammat att det i två fall hade angetts ett annat datum i den propositionsbilaga där Lagrådets yttrande åter- ges än vad som rätteligen hade utgjort datum för sammanträdet. I det ena fallet hade någon förklaring till detta inte kunnat lämnas och i det andra hade uppgetts att det hade skett av förbiseende. I ett fall hade vidare den bilaga i propositionen som angetts innehålla lagrådsremissens förslag i stäl- let återgett propositionens lagförslag. Som Regeringskansliet självt hade anfört framgick det därmed av denna proposition på ett ofullständigt sätt vilket underlag Lagrådet hade haft för sin granskning. Utskottet ville här- vid erinra om det självklara att man ska kunna utgå från att i propositioner intagna sakuppgifter är korrekta, i synnerhet när de avser att återge uppgif- ter från annan eller från andra dokument.

Iakttagelser vid den aktuella genomgången

Inledning

Under 2012 har regeringen överlämnat 127 propositioner till riksdagen. Av dessa propositioner innehåller 115 lagförslag. I 92 propositioner finns lag- förslag som har överlämnats till Lagrådet för granskning. Regeringen har i övriga 23 fall inte begärt något yttrande från Lagrådet. I 17 av dessa fall

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

redovisar regeringen i propositionen varför lagförslagen inte har remitterats till Lagrådet (prop. 2011/12:78, 2011/12:92, 2011/12:108, 2011/12:116, 2011/12:117, 2011/12:133, 2011/12:168, 2011/12:169, 2012/13:9, 2012/13: 20, 2012/13:22, 2012/13:28, 2012/13:31, 2012/13:37, 2012/13:53, 2012/13: 56 och 2012/13:57). I övriga 6 fall saknas uppgift i propositionerna om varför lagförslagen inte har underställts Lagrådets granskning (prop. 2011/12:66, 2011/12:100, 2011/12:113, 2011/12:152, 2012/13:6 och 2012/13:30). Det ska i denna del nämnas att även i de lagärenden där reger- ingen har inhämtat yttranden från Lagrådet finns det lagförslag som inte har underställts Lagrådets granskning (se t.ex. prop. 2012/13:1). Ibland redovisar regeringen skälen för att ett yttrande från Lagrådet inte har inhäm- tats, medan det i andra propositioner saknas en sådan redovisning.

I de propositioner där regeringen redovisar skälen för att ett yttrande från Lagrådet inte har inhämtats skiljer sig motiveringen delvis åt. I några propositioner anges att lagförslagen i och för sig faller inom Lagrådets granskningsområde men att förslagen faller inom undantaget för denna granskning (se t.ex. prop. 2011/12:133). Andra propositioner innehåller endast olika hänvisningar till lagförslagens beskaffenhet (se t.ex. prop. 2012/13:20, 2012/13:22, 2012/13:37 och 2012/13:53). I några propositio- ner anges endast att aktuella lagförslag inte faller inom Lagrådets gransk- ningsområde (se t.ex. prop. 2012/13:12, del av).

När det gäller de lagärenden där regeringen har inhämtat yttranden från Lagrådet finns det en redogörelse för detta i samtliga propositioner. Där- emot varierar redovisningen av Lagrådets synpunkter något. I en del propositioner uppger regeringen inledningsvis om Lagrådets synpunkter har följts eller inte och anger i vilka avsnitt i propositionen dessa synpunk- ter kommenteras närmare (se t.ex. prop. 2011/12:70, 2011/12:149, 2012/13: 14, 2012/13:35 och 2012/13:36). I andra propositioner finns det inlednings- vis endast uppgift om att ett yttrande från Lagrådet har inhämtats och att Lagrådets synpunkter behandlas närmare i vissa angivna avsnitt (se t.ex. prop. 2011/12:55, 2011/12:60, 2012/13:24 och 2012/13:26). I några propo- sitioner framgår det inte inledningsvis var Lagrådets synpunkter behandlas närmare eller så saknas det en fullständig redogörelse för detta (se t.ex. prop. 2011/12:85, 2011/12:94, 2011/12:98, 2011/12:143, 2011/12:155, 2011/12:172 och 2012/13:16).

Slutligen kan det noteras att i några propositioner saknas den särskilda underrubriken Lagrådet i avsnittet Ärendet och dess beredning (se t.ex. prop. 2012/13:22 och 2012/13:28) och i en proposition (prop. 2011/12: 172) har ett annat datum angetts i den bilaga där Lagrådets yttrande åter- ges än vad som anges i Lagrådets yttrande.

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

Lagrådets synpunkter i lagärenden och regeringens omhändertagande av dessa synpunkter

Som redovisats ovan överlämnades sammanlagt 92 propositioner med lag- förslag som har granskats av Lagrådet till riksdagen under 2012. Av dessa har Lagrådet i 24 fall inte haft något att erinra mot de remitterade lagför- slagen. I 68 fall har Lagrådet lämnat förslag och synpunkter av varierande slag. Ibland har Lagrådets synpunkter rört ett förslags förhållande till rätts- ordningen i övrigt, hur olika förslag förhåller sig till varandra och om ett förslag är så utformat att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts. I andra yttranden har Lagrådet bl.a. pekat på problem som kan uppstå vid tillämpningen. I ett tiotal fall har Lagrådet framfört synpunkter som rör tveksamhet i fråga om ett förslags förenlighet med grundlagarna eller som annars tar sikte på grundläggande frågor om ett förslags bered- ning eller dess lagtekniska kvalitet i mer allmänna termer. Vidare har Lagrådet i några fall pekat på behovet av ytterligare överväganden eller utredningar.

Av genomgången framgår att regeringen i regel har följt Lagrådets syn- punkter och förslag. När synpunkterna och förslagen inte har följts har regeringen i flertalet av propositionerna argumenterat för sitt ställningsta- gande. I några lagärenden har Lagrådets synpunkter lett till att regeringen inte har lagt fram ett lagförslag eller delar därav. Lagrådets synpunkter har i andra lagärenden lett till att regeringen har utrett eller övervägt en fråga ytterligare. I några lagärenden har förslagen lagts fram men samtidigt har en fortsatt utredning aviserats.

Det framgår vidare att det ofta har gjorts redaktionella och språkliga ändringar i propositionernas lagtexter jämfört med lagtexterna i lagrådsre- misserna. I några enstaka propositioner har också vissa sakliga ändringar gjorts i lagtexterna.

Nedan följer en översiktlig redogörelse för några av de genomgångna lagärendena.

Diskriminering som har samband med kön i fråga om försäkringstjänster (Arbetsmarknadsdepartementet)

Regeringen beslutade den 9 februari 2012 att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567). I lag- rådsremissen föreslogs bl.a. i 2 kap. 12 a § tredje stycket diskriminerings- lagen att enskilda personers försäkringspremier eller försäkringsersätt- ningar inte får skilja sig åt mellan kvinnor och män på grund av beräkningar baserade på kön.

I ett yttrande daterat den 16 februari 2012 konstaterade Lagrådet att som förslaget är utformat utgör regeln ett undantag från andra stycket i samma paragraf och innebär att det inte är möjligt att göra skillnad mellan enskilda mäns och kvinnors försäkringspremier eller försäkringsersätt- ningar ens om differentieringen skulle ha ett berättigat syfte och de medel

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Vidare note- rade Lagrådet att det föreslagna stycket inte hade varit föremål för någon remissbehandling.

Vidare anförde Lagrådet att det i lagrådsremissen ges exempel på till- låtna skillnader mellan enskilda mäns och kvinnors försäkringar och att dessa exempel enligt uppgift går tillbaka på vad kommissionen uttalat i sina riktlinjer med anledning av en dom från EU-domstolen. Lagrådet kon- staterade i denna del att om regeringens avsikt är att tillåta differentiering av premier och ersättningar i vissa fall, vilket enligt Lagrådet framstår som tveksamt med hänsyn till EU-rätten, måste det komma till uttryck i lagtexten.

I en proposition som överlämnades till riksdagen den 15 mars 2012 före- slog regeringen att den i lagrådsremissen föreslagna könsneutrala regeln i diskrimineringslagen skulle kompletteras med en bestämmelse om att en persons könstillhörighet får påverka bedömningen av andra riskfaktorer som beräkningen av försäkringspremier baseras på (prop. 2011/12:122 s. 19).

Riksdagen antog regeringens förslag till lag om ändring i diskrimine- ringslagen (bet. 2011/12:AU11, rskr. 2011/12:267).

Soldatanställningar i Försvarsmakten (Försvarsdepartementet)

Regeringen beslutade den 9 februari 2012 att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om vissa försvarsmaktsanställningar och lag om änd- ring i semesterlagen (1977:480). I lagrådsremissen föreslog regeringen bl.a. en speciallagstiftning för vissa försvarsmaktsanställningar.

I ett yttrande daterat den 24 februari 2012 uttryckte Lagrådet inlednings- vis tveksamheter kring den valda lagstiftningstekniken och redovisade alternativa lösningar inom det nuvarande regelsystemet. Samtidigt ville Lag- rådet inte motsätta sig den valda lagstiftningstekniken och hade därför inte något att erinra mot en speciallag som reglerar anställningarna för vissa anställda inom Försvarsmakten. Lagrådet ansåg emellertid att den valda lag- stiftningstekniken gör regelverket otydligt och svårt att överblicka eftersom de olika regelsystemen både är omfattande och griper in i varandra på ett svåröverskådligt sätt. Lagrådet framhöll även att det fanns en risk för gräns- dragnings- och tolkningsproblem vid tillämpningen.

Lagrådet lämnade också synpunkter som rörde enskilda bestämmelser i förslaget till lag om vissa försvarsmaktsanställningar.

I en proposition som överlämnades till riksdagen den 19 mars 2012 kon- staterades att regeringens lagförslag i huvudsak hade utformats i enlighet med vad Lagrådet har förordat (prop. 2011/12:115 s. 18). Regeringen kom- menterade dessutom Lagrådets synpunkter på enskilda bestämmelser i lagen om vissa försvarsmaktsanställningar närmare.

Riksdagen antog regeringens förslag till lag om vissa försvarsmaktsan- ställningar och lag om ändring i semesterlagen (bet. 2011/12:FöU5, rskr. 2011/12:216).

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

Ny ordning för nationella vaccinationsprogram (Socialdepartementet)

Regeringen beslutade den 16 februari 2012 att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168), lag om register över nationella vaccinationsprogram och lag om ändring i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

I ett yttrande daterat den 9 mars 2012 lämnade Lagrådet inledningsvis synpunkter av allmänt slag. Lagrådet pekade bl.a. på att det nya avsnitt om nationella vaccinationsprogram som enligt förslaget skulle införas i 2 kap. smittskyddslagen var svårläst. Vidare framhöll Lagrådet att den inbördes ordningen mellan paragraferna inte var helt logisk och föreslog en annan uppbyggnad. Samtidigt konstaterade Lagrådet att det inom ramen för dess granskning inte hade varit möjligt att helt överblicka konsekven- serna av en annan uppbyggnad och att det därför hade avstått från att lämna ett konkret förslag i denna del.

Lagrådet lämnade också synpunkter som rörde enskilda bestämmelser i två av de föreslagna lagarna.

I en proposition som överlämnades till riksdagen den 22 mars 2012 kon- staterades att regeringen i allt väsentligt hade följt Lagrådets förslag och synpunkter (prop. 2011/12:123 s. 12). Regeringen kommenterade dessutom Lagrådets synpunkter på enskilda bestämmelser i lagförslagen.

Riksdagen antog regeringens förslag till lag om ändring i smittskyddsla- gen, lag om register över nationella vaccinationsprogram och lag om ändring i lagen om läkemedelsförmåner m.m. (bet. 2011/12:SoU20, rskr. 2011/12:260).

Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning (Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 31 maj 2012 att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning, lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden, lag om ändring i lagen (2001:181) om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och lag om ändring i skatteför- farandelagen (2011:1244).

I ett yttrande daterat den 21 juni 2012 lämnade Lagrådet bl.a. synpunk- ter på förslaget om att införa en ny bestämmelse (17 kap. 7 b §) i offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Lagrådet konstaterade inlednings- vis att genom den nya bestämmelsen införlivades artikel 23.6 i det s.k. handräckningsdirektivet. Enligt den artikeln ska de upplysningar som med- lemsstaterna ska lämna till kommissionen för utvärdering omfattas av samma sekretess som liknande upplysningar ges enligt nationell lagstift- ning. Vidare får de rapporter och dokument som utarbetas av kommissio- nen på grundval av upplysningarna inte offentliggöras utan kommissionens uttryckliga samtycke.

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

Lagrådet ifrågasatte behovet av att sekretessreglera uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater har lämnat till kommissionen. Enligt Lagrådet kunde det diskuteras om regeringens argumentation för att införa en inskränkning i offentlighetsprincipen var tillräcklig för att tillgo- dose tryckfrihetsförordnings krav i detta avseende. Samtidigt konstaterade Lagrådet att det dock torde vara ofrånkomligt att ett utlämnande från Sve- rige av en analysrapport utan att kommissionen samtyckt till det skulle orsaka betydande störningar i förhållande till EU-samarbetet och det kunde då hävdas att ett sådant förfarande skulle störa Sveriges mellanfolkliga för- bindelser. En sekretessbestämmelse som tar sikte på rapporterna m.m. torde därför enligt Lagrådet vara ofrånkomlig. Till följd av grunden för en sådan bestämmelse borde den dock enligt Lagrådet placeras i 15 kap. OSL om sekretess till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Lagrådet ifrågasatte som nämnts behovet av en sekretessreglering av uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater lämnat men uppgav samtidigt att om den ansågs nöd- vändig borde även den, eftersom den vad gäller motivet för sekretess var så starkt kopplad till den andra delen av bestämmelsen om kommissionens rapporter, placeras i 15 kap. OSL.

Lagrådet förordade att frågan borde bli föremål för fortsatta övervägan- den.

I en proposition som överlämnades till riksdagen den 13 september 2012 anförde regeringen som svar på att Lagrådet hade ifrågasatt behovet av en sekretessreglering att det förelåg en skyldighet enligt handräcknings- direktivet att även kunna skydda upplysningar som hade lämnats av andra medlemsstater samt att avsaknaden av sekretessreglering skulle kunna få negativa effekter för svenska myndigheters tillsyns- och kontrollarbete (prop. 2012/13:4 s. 64). Det var därför, enligt regeringen, nödvändigt att införa en ny bestämmelse i OSL till skydd för aktuella uppgifter.

När det gällde bestämmelsens placering i OSL delade regeringen inte Lagrådets synpunkt och argumenterade i propositionen för sin uppfattning (prop. 2012/13:4 s. 66 f.).

Riksdagen antog regeringens förslag till lag om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning, lag om ändring i lagen om ömsesidig handräckning i skatteärenden, lag om ändring i lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen och lag om ändring i skatteför- farandelagen. Vidare tillkännagavs att regeringen borde redovisa nog- granna överväganden i fråga om inskränkningar av meddelarfriheten och sekretessbestämmelsers utformning (bet. 2012/13:SKU8, rskr. 2012/13:76– 77).

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

Stärkt stöd och skydd för barn och unga (Socialdepartementet)

Regeringen beslutade den 14 juni 2012 att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453), lag om änd- ring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen.

I ett yttrande daterat den 29 augusti 2012 berörde Lagrådet inlednings- vis den valda lagtekniska lösningen, och konstaterade att regeringen utan närmare motivering hade valt att inte följa Barnskyddsutredningens förslag (SOU 2009:68) om att bestämmelserna i socialtjänstlagen och i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga skulle sammanföras i en särskild lag. Regeringen föreslog ändringar i socialtjänstlagen och i lagen med sär- skilda bestämmelser om vård av unga. Även om Lagrådet i och för sig inte hade några synpunkter på den valda lagtekniska lösningen framhölls att den medförde vissa inkonsekvenser i socialtjänstlagen.

Lagrådet framhöll vidare att den föreslagen lagregleringen var onödigt omfattande, och pekade på att det stora flertalet av de nya bestämmelserna riktade sig till socialnämnderna och innebar åligganden för dem. Sådana bestämmelser måste meddelas genom lag men med möjlighet till delega- tion till regeringen, förvaltningsmyndigheter och kommuner. Flera av de föreslagna bestämmelserna var enligt Lagrådet så detaljerade att de väl skulle kunna beslutas genom verkställighetsföreskrifter. Samtidigt konstate- rade Lagrådet att det av nämnda skäl inte ville avstyrka förslaget.

Lagrådet hade även synpunkter på enskilda bestämmelser i bl.a. social- tjänstlagen och offentlighets- och sekretesslagen. I denna del ska särskilt nämnas 11 kap. 10 § socialtjänstlagen. I andra stycket föreslogs att ett barn får höras i domstol om barnet inte kan antas ta skada av det. Denna bestämmelse är alltså fakultativ men samtidigt, framhöll Lagrådet, anges det i författningskommentaren att – med hänvisning till att möjligheten att underlåta att höra ett barn när det inte skulle vara till nytta för utredningen genom lagförslaget utgår – en domstol endast ska kunna underlåta att höra barnet i det fallet att barnet kan antas lida skada av det. Om det senare var vad som avsetts, framhöll Lagrådet att detta också måste framgå av lagtexten och att det vid en fortsatt beredning också borde övervägas om det verkligen är lämpligt att små barn ska höras i domstol, även om det inte kan antas att de kommer att lida skada av det t.ex. på grund av att de inte är i stånd att förstå situationen.

Vidare konstaterade Lagrådet att regeringen i lagrådsremissen föreslog en ny sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen och att anledningen till detta var att den som har gjort en anmälan enligt en viss bestämmelse i socialtjänstlagen ska få reda på om beslut har fattats om att inleda en utredning eller inte. Anmälningsskyldiga enligt den angivna paragrafen är vissa myndigheter och verksamma inom myndighe- ter eller yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. Lagrådet framhöll att bestämmelsen har – till skillnad från Barnskyddsutredningens förslag – för- setts med en restriktion. Innebörden av denna var enligt Lagrådet att

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

sekretessen inte hindrar ett utlämnande endast om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att uppgiften lämnas ut. Lagrådet hänvi- sade till att regeringen i lagrådsremissen framhöll att det inte kunde uteslutas att det kan uppstå situationer när det är olämpligt att lämna ut nu aktuella uppgifter och att det kunde handla om att ett utlämnande av upp- gift t.ex. kan antas försämra möjligheten att ge barnet det skydd och stöd som det behöver. Lagrådet konstaterade att det inte fanns något konkret exempel på en sådan situation i lagrådsremissen och att det vid föredrag- ningen hade upplysts att bakgrunden till tillägget var att man hade ansett att det var bra med en ventil. Enligt Lagrådet kunde det ifrågasättas om så oklara motiv för en inskränkning var förenligt med kravet i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen att begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges ”noga”. Lagrådet konstaterade vidare att förslaget i denna del inte hade omfattats av remissbehandlingen.

Lagrådet lämnade också synpunkter som rörde enskilda bestämmelser i de föreslagna lagarna.

I en proposition som överlämnades till riksdagen den 13 september 2012 konstaterades att regeringen delvis hade följt Lagrådets förslag (prop. 2012/13:10 s. 23). Regeringen kommenterade också dessa synpunkter när- mare i propositionen. Lagförslagen i propositionen förefaller i stort över- ensstämma med lagförslagen i lagrådsremissen.

Riksdagen antog regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstla- gen, lag om ändring i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (bet. 2012/13:SoU4, rskr. 2012/13:51).

Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter (Näringsdepartementet)

Regeringen beslutade den 3 maj 2012 att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. I lagrådsre- missen föreslogs att det skulle införas en ny paragraf som innebär att hos tillsynsmyndigheten på el- och naturgasområdet ska sekretess gälla för upp- gifter som den erhåller inom ramen för samarbetet inom EU avseende marknaderna för el- och naturgas.

I ett yttrande daterat den 16 maj 2012 avstyrkte Lagrådet förslaget i den utformning det hade fått bl.a. med utgångspunkt i en diskussion kring för- enligheten med tryckfrihetsförordningen. Enligt Lagrådet borde frågan bli föremål för fortsatta överväganden. I lagrådsremissen föreslogs dessutom att den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. Även detta förslag avstyrktes av Lagrå- det.

I en proposition som överlämnades till riksdagen den 20 september 2012 hade regeringen med beaktande av Lagrådets synpunkter omarbetat lagförslaget (prop. 2012/13:7). Enligt förslaget skulle sekretess gälla i en myndighets verksamhet som avser samarbete inom EU om tillsyn av mark-

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

naderna för el och naturgas för uppgift som har lämnats av en tillsynsmyn- dighet i en annan stat eller av ett mellanstatligt organ, om det kan antas att myndighetens möjlighet att bedriva tillsyn motverkas om uppgiften röjs. Med anledning av utformningen av denna bestämmelse lade reger- ingen inte fram något förslag i fråga om rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter.

Riksdagen antog regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (bet. 2012/13:KU7, rskr. 2012/13:34).

Genomförande av ändringsdirektiv 2011/62/EU – Skydd mot förfalskade läkemedel i den lagliga försörjningskedjan (Socialdepartementet)

Regeringen beslutade den 27 september 2012 att inhämta Lagrådets ytt- rande över förslag till lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859), lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859), lag om ändring i lagen om han- del med läkemedel (2009:366), lag om ändring i lagen om handel med läkemedel (2009:366) och lag om ändring i lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel.

I ett yttrande daterat den 11 oktober 2012 berörde Lagrådet inlednings- vis den valda lagtekniska lösningen. I denna del konstaterade Lagrådet att det EU-direktiv som skulle genomföras förutsatte vissa senare kompletter- ingar i form av rättsakter som ska antas av kommissionen. Det gäller bl.a. s.k. delegerade akter om säkerhetsdetaljer, vilka är planerade till 2014. I denna del framhöll Lagrådet bl.a. att det är svårt att bedöma om dessa akter ligger inom ramen för de bemyndiganden som föreslogs i de aktuella lagarna. Bland annat pekade Lagrådet på att innebörden av begreppet säker- hetsdetaljer inte var klart mer än att det tydligen var fråga om någon form av märkning som ska förhindra förfalskning av läkemedel och att det vid lagrådsföredragningen hade upplysts att kraven på säkerhetsdetaljer skulle kunna innebära behov av utrustning som kan bli kostsam för berörda aktö- rer. Lagrådet noterade vidare att direktivet föreskriver att bestämmelserna om säkerhetsdetaljer ska tillämpas först flera år efter offentliggörandet av de delegerade akterna. Det innebar enligt Lagrådet att en tillämpning tidi- gast kunde bli aktuell om cirka fem år. Lagrådet konstaterade att det från principiella utgångspunkter kunde ifrågasättas om det är lämpligt att hems- tälla hos riksdagen om lagstiftning som inte kan förutses träda i kraft förrän långt senare utan att detta är motiverat av exempelvis krav på förbe- redelseåtgärder. Enligt Lagrådet gällde detta särskilt när det som i detta fall var svårt att bedöma innebörden och konsekvenserna av lagstiftningen. Lagrådet framhöll dessutom att det i ett lagstiftningsärende borde framgå i vilka hänseenden det kan förutses ett behov av ett föreslaget bemyndi- gande för regeringen att utfärda föreskrifter. Enligt Lagrådet fanns det skäl att överväga om inte de lagändringar som rör säkerhetsdetaljer borde skju- tas upp till dess mera information kunde lämnas om innebörden av de krav som kommer att ställas på olika aktörer i läkemedelskedjan och om i vilka hänseenden regeringen avser att utfärda föreskrifter. Den omständig-

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

heten att de föreslagna lagändringarna grundade sig på ett direktiv kunde enligt Lagrådet inte i sig anses innebära ett tillräckligt skäl för att föreslå att riksdagen ska fatta beslut om lagstiftning vars innebörd inte nu kan bedömas.

Lagrådet lämnade också synpunkter som rörde enskilda bestämmelser i de föreslagna lagarna. Här kan särskilt nämnas en ny bestämmelse (2 kap. 10 a §) i lagen om handel med läkemedel. Enligt den föreslagna bestäm- melsen skulle den som bedrev distanshandel med humanläkemedel till konsument ha kontaktuppgifter till Läkemedelsverket och en hyperlänk till verkets webbplats om förfalskade läkemedel på den webbplats där läkemed- len erbjuds. På webbplatsen skulle också finnas en tydlig EU-logotyp. I denna del konstaterade Lagrådet att den som har en webbplats kan, genom att skaffa sig ett utgivningsbevis, åstadkomma att denna omfattas av yttran- defrihetsgrundlagen (YGL). Lagrådet konstaterade vidare att enligt 4 kap. 3 § YGL är det utgivaren som bestämmer över framställningens innehåll och att varje inskränkning i den befogenheten skulle vara utan verkan. Även om det för närvarande inte tycktes finnas någon apoteksaktör som hade en grundlagsskyddad webbplats var det enligt Lagrådet naturligt att frågan om huruvida de nu föreslagna påbuden om kontaktuppgifter m.m. på vissa hemsidor skulle vara tillämpliga i förhållande även till en sådan webbplats berördes i lagrådsremissen. Enligt vad som angavs i denna skulle de vara tillämpliga eftersom ”det inte rör sig om texter av uttryckli- gen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär”. Lagrådet framhöll att någon närmare grund för den bedömningen inte redovisades i lagrådsre- missen. Lagrådet var dessutom inte övertygat om att regeringens bedöm- ning i denna del var korrekt, utan ansåg att frågan krävde en mera ingående analys.

I en proposition som överlämnades till riksdagen den 8 november 2012 konstaterade regeringen inledningsvis att den i allt väsentligt hade följt Lag- rådets förslag (prop. 2012/13:40 s. 29). I propositionen hänvisades också till de avsnitt där Lagrådets synpunkter behandlades närmare. När det gäl- ler Lagrådets synpunkter rörande 2 kap. 10 a § lagen om handel med läkemedel finns det en analys av dessa i propositionen (s. 59 f. och 96). Utformningen av bestämmelsen i propositionen överensstämmer i sak med förslaget i lagrådsremissen.

Riksdagen antog regeringens förslag till lag om ändring i läkemedelsla- gen, lag om ändring i läkemedelslagen, lag om ändring i lagen om handel med läkemedel, lag om ändring i lagen om handel med läkemedel och lag om ändring i lagen om handel med vissa receptfria läkemedel (bet. 2012/13: SoU7, rskr. 2012/13:146).

Budgetpropositionen

Budgetpropositionen för 2013 innehåller en rad lagförslag (prop. 2012/13: 1). En del av dessa lagförslag har överlämnats till Lagrådet för gransk- ning. I andra fall har lagförslagen inte underställts Lagrådets granskning. I

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

en del av dessa fall redovisar regeringen i budgetpropositionen skälen för att ett yttrande från Lagrådet inte har inhämtats. I andra fall saknas uppgift om varför lagförslagen inte har underställts Lagrådets granskning. Även i budgetpropositionen skiljer sig motiveringen till varför ett lagförslag inte har underställts Lagrådets granskning delvis åt.

När det gäller de lagärenden där regeringen har inhämtat ett yttrande från Lagrådet och där Lagrådet har lämnat synpunkter finns det en redogö- relse för detta i budgetpropositionen. Däremot varierar det något hur dessa synpunkter redovisas. Ibland uppger regeringen inledningsvis om Lagrå- dets synpunkter har följts och var i propositionen Lagrådets synpunkter kommenteras närmare (se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget för 2013, finansplan och skattefrågor s. 214 och utg.omr. 18 [Samhällspla- nering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik] s. 65). I andra fall framgår det inte inledningsvis i vilka avsnitt Lagrådets synpunk- ter har behandlats närmare eller så saknas det en fullständig redogörelse för detta (se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget för 2013, finansplan och skattefrågor s. 292).

En del av lagförslagen i budgetpropositionen är omfattande och i regel har Lagrådets yttrande inhämtats i dessa fall. Ibland har Lagrådet lämnat en hel del förslag och synpunkter av skiftande slag, och i något fall har en del av lagförslaget remissbehandlats efter påpekande från Lagrådet (se prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget för 2013, finansplan och skatte- frågor s. 214). Redogörelserna för de omfattande lagförslagen i budgetpro- positionen skiljer sig delvis åt, och i ett fall saknas författningskommentar (se prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget för 2013, finansplan och skattefrågor s. 213 f.).

Slutligen kan noteras att en propositionsbilaga där Lagrådets yttrande har återgetts överensstämmer inte till fullo med Lagrådets yttrande när det gäller redogörelsen över vilka lagförslag yttrande från Lagrådet har inhäm- tats (prop. 2012/13:1 utg.omr. 9 [Hälsovård, sjukvård och social omsorg] bilaga 1 avsnitt 4).

Promemorior från Regeringskansliet

Inledning

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet den 15 oktober 2013 sex promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen, Arbetsmarknadsdepartementet, Försvarsdepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet och Näringsdepartementet (bilaga 8.1).

Promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen

På frågan vilka åtgärder som regeringen vidtar för att hålla hög kvalitet (främst när det gäller kravet på rättssäkerhet, enhetlighet, konsekvens och klarhet) i sina lagärenden framgår av promemorian från Statsrådsbered-

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

ningen bl.a. att Regeringskansliets utbildningar i propositionsarbete och författningsskrivning för de anställda har utvecklats och uppdaterats. Dess- utom diskuteras kvaliteten i lagstiftningsarbetet vid s.k. lagstiftningsmöten som hålls inom kretsen av chefer som arbetar med lagstiftning i departe- menten. Därtill kommer att granskningskansliet i Statsrådsberedningen framför allt arbetar med juridisk och språklig granskning av bl.a. proposi- tioner, skrivelser till riksdagen, lagrådsremisser, kommittédirektiv, lagar inför kungörande och förordningar. Denna granskning är inriktat på konsti- tutionella och andra centrala rättsliga frågor samt på författningstekniska frågor och språkliga frågor. Den konstitutionella granskningen bedrivs i nära samarbete med Justitiedepartementets grundlagsenhet och omfattar bl.a. att vaka över att regeringsformens beredningskrav uppfylls och att regeringsformens bestämmelser om lagrådsgranskning tillämpas korrekt och enhetligt. Av promemorian framgår vidare att sedan våren 2013 erbju- der granskningskansliet individuellt anpassade skrivverkstäder för dem som ska skriva en lagrådsremiss och proposition. Syftet med dessa skriv- verkstäder är att tidigt i arbetsprocessen ge skribenterna språklig och juridisk vägledning. Dessutom bedriver granskningskansliet olika informa- tionsinsatser när det gäller författningsfrågor i syfte att höja kvaliteten i lagstiftningsprodukterna.

När det gäller frågor kring Lagrådets granskning framgår av promemo- rian att ansvarig rättschef svarar för att förslag till lagar och andra författ- ningar utarbetas samt vakar över lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid beredningen av författningsärenden. I detta ligger även att överväga om ett lagförslag – med tillämpning av 8 kap. 21 § regeringsformen – fal- ler inom Lagrådets granskningsområde eller inte. Det framhålls i promemo- rian att det många gånger är relativt enkelt att avgöra om ett lagförslag faller inom Lagrådets granskningsområde och att i mer tveksamma fall kan ansvarigt departement samråda särskilt med grundlagsenheten i Justitie- departementet. Av promemorian framgår vidare att redovisningen i propo- sitionen av skälen till att Lagrådets yttrande inte har inhämtats brukar lämnas i avsnittet Ärendet och dess beredning. Det understryks dock att eftersom det är fråga om en särskild motivering i varje enskilt fall går det inte att på förhand förorda någon exakt utformning av redovisningen. Det är emellertid inte tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för undantaget (jfr Propositionshandboken s. 92). Vidare framgår det av prome- morian att när en lagrådsbehandling har förekommit ska det i propositio- nen finnas en kortfattat redogörelse för Lagrådets synpunkter och hur de har påverkat propositionens innehåll. Denna redogörelse läggs sist i avsnit- tet Ärendet och dess beredning under den kursiverade underrubriken Lag- rådet (jfr Propositionshandboken s. 69). Även i de lagärenden där en lagrådsgranskning inte har förekommit brukar en eventuell redogörelse för frågor kring Lagrådet placeras i propositionens avsnitt Ärendet och dess beredning. I promemorian framhålls att den exakta utformningen av redo- görelsen, utöver vad som följer av regeringsformens bestämmelser och

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

Propositionshandbokens riktlinjer, kan variera något. Det beror bl.a. på att skälen för att inte ha inhämtat yttrande från Lagrådet och hur Lagrådets synpunkter påverkar propositionens innehåll varierar. I promemorian under- stryks att det görs noggranna överväganden när det gäller redogörelsen i propositionen om hur Lagrådets synpunkter har tagits om hand, först i ansvarigt departement och sedan under den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet. Vidare lämnas i promemorian en redogörelse för vad som sägs i Propositionshandboken i denna del. Därutöver sägs att det hän- der att Lagrådet har lämnat synpunkter av mer allmänt slag eller fört allmänt hållna resonemang. I promemorian framhålls att det ofta inte anses nödvändigt att i propositionen kommentera sådana synpunkter och resone- mang. Lagrådets samtliga synpunkter framgår dock av yttrandet från Lag- rådet, som alltid bifogas propositionen.

Av promemorian framgår vidare att lagrådsremisser och propositioner bereds inom Regeringskansliet enligt gällande riktlinjer (Samrådsformer i Regeringskansliet, SB PM 2012:1) och att detta innebär att de alltid gemen- sam bereds och delas. I detta ligger en kontrollfunktion, eftersom samtliga departement, från sina respektive utgångspunkter, ges möjlighet att påverka innehållet i och den fortsatta beredningen av lagrådsremissen och propositionen. I promemorian framhålls att även granskningskansliet utgör en viktig kontrollfunktion eftersom kansliet granskar alla lagrådsremisser och propositioner i samband med att dessa delas inom Regeringskansliet. Förutom vid delningsförfarandet har granskningskansliet en särskild roll i lagrådsfrågor i de fall där Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det. Sådana ärenden anmäls särskilt till gransk- ningskansliet (SB PM 2012:1 s. 9).

I konstitutionsutskottets skrivelse till Regeringskansliet framgår bl.a. att i ett par av de redovisade lagärendena har det gått cirka två veckor mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum. Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår att dessa iakttagelser inte föranleder någon kommentar.

Promemoria upprättad inom Arbetsmarknadsdepartementet

Promemorian upprättad inom Arbetsmarknadsdepartementet rör konstitu- tionsutskottets frågor kring lagärendet Diskriminering som har samband med kön i fråga om försäkringstjänster.

Av promemorian framgår att den 1 mars 2011 meddelade EU-domstolen en dom som rör ett undantag i Rådets direktiv 2004/113/EG om genomfö- rande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster. Domen innebär att det fr.o.m. den 21 december 2012 inte längre är möjligt för medlemssta- terna att i sina nationella bestämmelser tillåta proportionerliga skillnader i enskilda personers premier och ersättningar vid tillhandahållande av försäk- ringstjänster. Sverige hade vid genomförandet av direktivet utnyttjat undan- taget på så sätt att tillhandahållande av försäkringstjänster hade undantagits

100

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

från förbudet mot diskriminering på grund av kön (2 kap. 12 § diskrimine- ringslagen i dess lydelse enligt SFS 2008:567). Med anledning av detta utarbetades det en promemoria inom Arbetsmarknadsdepartementet där det förslogs att diskrimineringslagen skulle ändras på så sätt att undantaget från könsdiskrimineringsförbudet för försäkringstjänster togs bort. Prome- morian remitterades, och remisstiden gick ut den 1 december 2011.

Den 22 december 2011 lämnade kommissionen ett meddelande om rikt- linjer för tillämpningen av direktivet på försäkringsområdet mot bakgrund av EU-domstolens dom. Meddelandet föranledde nya överväganden inom Arbetsmarknadsdepartementet om lagtextens utformning. På grund av ett pressat tidsschema för att överlämna propositionen till riksdagen i tid, bjöd departementet in till ett remissmöte den 12 januari 2012. Kommissionens meddelande bifogades inbjudan. Syftet med mötet var att bereda remissin- stanserna tillfälle att lämna synpunkter med anledning av kommissionens meddelande. Några av de remissinstanser som deltog vid mötet lämnade även in skriftliga yttranden dagarna efter mötet. Meddelandet och lämnade remissynpunkter utgjorde underlag till det lagförslag som lämnades i lag- rådsremissen. Den 9 februari 2012 beslutades lagrådsremissen och Lagrå- dets sammanträde hölls den 16 februari 2012.

Av promemorian framgår vidare att efter föredragningen i Lagrådet utar- betades inom Arbetsmarknadsdepartementet ett förslag till proposition. Förslaget gemensam bereddes och delades enligt de riktlinjer som gäller inom Regeringskansliet. Lagrådets synpunkter beaktades av regeringen, och de behandlas i propositionens avsnitt 5 under rubrikerna Lagtextens utformning och innebörd och Författningskommentar (prop. 2011/12:122 s. 17 f. och 30).

I promemorian framhålls vidare att med anledning av Lagrådets synpunk- ter utarbetades den lagtext som senare föreslogs i propositionen. Någon ny remittering till Lagrådet ansågs inte nödvändig.

Promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet

Promemorian upprättad inom Försvarsdepartementet rör konstitutionsutskot- tets frågor kring lagärendet Soldatanställda i Försvarsmakten.

Av promemorian framgår att mot bakgrund av Lagrådets yttrande över lagförslaget togs det inom Försvarsdepartementet fram ett förslag till pro- position. Detta förslag gemensam bereddes och delades i enlighet med Regeringskansliets riktlinjer. I samband med delningen lämnades även infor- mation enligt MBA-R till huvudorganisationerna på det statliga avtalsområ- det. I promemorian framhålls att Lagrådets synpunkter har behandlats och att regeringens ställningstaganden redovisas i propositionen (prop. 2011/12: 115, avsnitten 3, 6.5.5, 6.7.1, 6.8 och 6.10 samt i författningskommentaren under berörda bestämmelser).

101

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

Promemoria upprättad inom Socialdepartementet

Promemorian upprättad inom Socialdepartementet rör konstitutionsutskot- tets frågor kring bl.a. lagärendena Ny ordning för nationella vaccinations- program, Stärkt stöd och skydd för barn och unga och Genomförande av ändringsdirektiv 2011/62/EU – Skydd mot förfalskade läkemedel i den lag- liga försörjningskedjan.

Av promemorian framgår att efter Lagrådets yttrande har kontakter tagits och beredning skett med andra berörda departement i samtliga tre lagärenden. När det gäller lagärendet om genomförande av ändringsdirek- tiv 2011/62/EU har dessutom underhandskontakter tagits med Läkemedels- verket.

Det framgår vidare av promemorian att i lagärendet om stärkt stöd och skydd för barn och unga innehöll lagrådsremissen bl.a. förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. På grund av en remissynpunkt från Justitieombudsmannen och synpunkter vid beredningen inom Reger- ingskansliet föreslogs i propositionen ett tillägg i en bestämmelse i offent- lighets- och sekretesslagen. Detta tillägg fanns inte med i lagrådsremissen, och någon förnyad remissbehandling ägde inte rum eftersom beredningsun- derlaget ansågs vara tillräckligt.

När det gäller konstitutionsutskottets fråga om varför vissa lagförslag som har angetts i en bilaga till budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 9 bilaga 1) inte tillfullo överensstämmer med de lagförslag som har angetts i Lagrådets yttrande, anges i promemorian att på grund av ett förbiseende har numreringen av lagförslagen fallit bort respektive blivit fel.

Promemoria upprättad inom Finansdepartementet

Promemorian upprättad inom Finansdepartementet rör konstitutionsutskot- tets frågor kring bl.a. lagärendet Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning.

Av promemorian framgår att efter lagrådsgranskningen har Finansdepar- tementet berett lagstiftningsärendet vidare inom Regeringskansliet inför beslut om proposition, vilket mot bakgrund av karaktären på Lagrådets syn- punkter inbegripit beredning med Justitiedepartementets grundlagsenhet.

Det framgår vidare att de avvikelser som finns mellan förslagen i lag- rådsremissen och propositionen är av redaktionell art och att de aktualise- rades under granskningen i Lagrådet. Att förslaget i propositionen om den nya paragrafen i offentlighets- och sekretesslagen föreslås ha beteckningen 7 a § i stället för 7 b §, som föreslogs i lagrådsremissen, föranleddes dock av en förändring av det tidsmässiga sambandet med ett annat lagstiftnings- ärende. Detsamma gäller den ändrade numreringen av den nya punkt som föreslogs i 9 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.

När det gäller konstitutionsutskottets frågor kring budgetpropositionen framgår bl.a. följande. Det framgår av förarbetena till riksdagsordningen och av uttalanden från konstitutionsutskottet att ett lagförslag som har en avgörande påverkan på statens budget ska behandlas tillsammans med bud-

102

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

getbesluten (t.ex. bet. 1996/97:KU3 s. 6). Sedan rambeslutsmodellens till- komst har praxis varierat beträffande i vilken omfattning som lagförslag med budgetpåverkan ska lämnas i budgetpropositionen eller i en särpropo- sition. För att möjliggöra en sammanhållen budgetprocess har dock utgångs- punkten för budgetarbetet i Regeringskansliet de senaste åren varit att sådana förslag som tydligt påverkar statens budget för nästa år ska lämnas i budgetpropositionen eller, när det gäller lagförslag som påverkar statens utgifter, i en särproposition som lämnas i nära anslutning till budgetpropo- sitionen. Det senare förfarandet har exempelvis använts i vissa fall då lagförslaget haft en omfattande motivering och av denna anledning av utrymmesskäl inte lämpligen ansetts kunna placeras i budgetpropositionen. Även i dessa fall har det dock funnits förutsättningar för riksdagen att i enlighet med redovisade uttalanden behandla lagförslagen tillsammans med budgetbesluten.

Det har även förekommit att lagförslag med budgetpåverkan har lämnats i propositioner som överlämnats till riksdagen senare under hösten eller följande år, exempelvis i situationer då beredningsunderlaget för förslaget inte varit fullständigt när budgetpropositionen beslutats. Som ett exempel kan nämnas att besked inväntats från kommissionen. I dessa fall har dock förslagen aviserats i budgetpropositionen, som då även har innehållit en beskrivning av förslagen och deras ekonomiska konsekvenser. Dessa kon- sekvenser har även beaktats i budgetförslaget.

I vissa fall har lagförslag även lämnats i en särproposition, innan budget- propositionen beslutats. Detta förfarande har bl.a. tillämpats då lagstift- ningen behövt beslutas en längre tid innan dess ikraftträdande.

Av promemorian framgår vidare att beredningen av ett lagförslag, t.ex. inhämtande av yttrande från Lagrådet, inte påverkas av om förslaget har lämnas i budgetpropositionen eller i en särproposition. Inte heller redovis- ningen av Lagrådets synpunkter eller omhändertagandet av dessa påverkas av detta. Att redovisningen av Lagrådets synpunkter varierar något till for- men kan bero på lagstiftningsärendenas skiftande karaktär och omfattning samt på vilka slags synpunkter som Lagrådet har lämnat.

Slutligen framgår det av promemorian att ett datum som har angetts i en bilaga till budgetpropositionen är felaktigt och att detta beror på ett för- biseende.

Promemoria upprättad inom Näringsdepartementet

Promemorian upprättad inom Näringsdepartementet rör konstitutionsutskot- tets frågor kring lagärendet Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter.

Av promemorian framgår att Lagrådets synpunkter har övervägts noga vid den fortsatta beredningen av ärendet, vilket också redovisats i proposi- tionen. Justitiedepartementets grundlagsenhet deltog vid den gemensamma

103

2013/14:KU10

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

beredningen av ett utkast till proposition. Lagförslaget i propositionen har fått en delvis annan utformning än förslaget i lagrådsremissen. Efter gemen- sam beredning inom Regeringskansliet har förslaget delats i vanlig ordning.

Det framgår vidare av promemorian att lagförslaget i propositionen skil- jer sig delvis från förslaget i lagrådsremissen, dock inte på ett sådant sätt att det har ansetts nödvändigt med ytterligare remissbehandling eller ny remittering till Lagrådet. Kontakt har dock tagits under hand med Energi- marknadsinspektionen avseende frågan om vilka uppgifter som kunde bli föremål för sekretess (jfr prop. 2012/13:7 s. 12). Energimarknadsinspektio- nen har också fått möjlighet att lämna synpunkter på utkastet i samband med delningen. Av promemorian framgår vidare att när det gäller frågan om en eventuell ny remittering till Lagrådet har en likartad bestämmelse varit föremål för Lagrådets granskning i ett parallellt lagstiftningsärende och inte föranlett några synpunkter från Lagrådet i fråga om utformningen av rekvisitet för sekretess (prop. 2012/13:7 s. 17).

Kompletterande frågor till Regeringskansliet

Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på några kompletterande frågor. Som svar översändes den 12 novem- ber 2013 en promemoria som har upprättats inom Finansdepartementet (bilaga 8.2).

Av promemorian framgår att vid beredning av propositioner följer Reger- ingskansliet bestämmelserna i 3 kap. riksdagsordningen. Som anförts i tidigare svar lämnas lagförslag med ekonomiska konsekvenser ibland i sär- propositioner, t.ex. när de har en omfattande motivering eller måste beslu- tas långt före sitt ikraftträdande, eller då beredningen av förslagen inte är klar när budgetpropositionen beslutas, t.ex. på grund av att besked invän- tas från kommissionen.

Det framgår vidare av promemorian att ambitionen är att alltid lämna lagrådsremisser till Lagrådet så att det finns gott om tid för Lagrådets granskning och departementets omhändertagande av eventuella synpunkter. För att underlätta planeringen av Lagrådets arbete sammanställs regelbun- det en lista över planerade lagrådsremisser till Lagrådet. De flesta lagråds- remisser med förslag som har ekonomiska konsekvenser lämnas till Lagrådet för granskning innan Lagrådets sommaruppehåll. Lagrådet brukar då lämna sitt yttrande senast i slutet av juni. Detta medför att det finns gott om tid att ta hand om Lagrådets synpunkter innan budgetpropositio- nen beslutas. Det förekommer också i viss utsträckning att lagrådsremisser med förslag som har ekonomiska konsekvenser för följande budgetår läm- nas till Lagrådet efter det att budgetpropositionen har beslutats. I dessa fall innehåller budgetpropositionen en beskrivning av lagförslagen och dess eko- nomiska konsekvenser, som även beaktas i budgetförslaget.

104

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

Utskottets ställningstagande

Utskottets granskning har avsett regeringens remisser till Lagrådet och omfattat de propositioner som regeringen överlämnade till riksdagen 2012. Under året har regeringen överlämnat 127 propositioner till riksdagen, varav 115 innehåller lagförslag. I 92 propositioner finns lagförslag som har överlämnats till Lagrådet för granskning. Av dessa har Lagrådet i 24 fall inte haft något att erinra mot de remitterade lagförslagen. I 68 fall har Lagrådet lämnat förslag och synpunkter av varierande slag.

Vid genomgången har bl.a. uppmärksammats hur frågan om inhämtande av yttranden från Lagrådet har hanterats och redovisats i propositionerna. I de lagärenden där regeringen inte har inhämtat yttranden från Lagrådet och redovisat skälen för detta skiljer sig motiveringarna delvis åt. Det kan vara skillnader som är väl motiverade. Som utskottet tidigare uttalat är det dock viktigt att regeringen i nämnda lagärenden tydligt motiverar sina ställ- ningstaganden att inte inhämta yttranden från Lagrådet.

I de lagärenden där regeringen har inhämtat yttranden från Lagrådet har genomgången varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag i dessa ärenden. Bland annat har uppmärksammats om regeringen har följt Lagrå- dets synpunkter och förslag eller inte samt vilka eventuella beredningsåt- gärder Lagrådets yttranden har föranlett i Regeringskansliet. Dessutom har studerats hur Lagrådets synpunkter och omhändertagandet av dessa har redovisats i genomgångna propositioner. Genomgången har inte syftat till att ge någon heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag.

Av genomgången framgår bl.a. att den inledande redovisningen i en pro- position av frågor som rör Lagrådet skiljer sig åt i propositionerna. Utskot- tet vill understryka vikten av att nämnda redovisning är tydlig, konsekvent och informativ. Det sagda är av betydelse inte minst för de lagförslag som lämnas i den till omfånget stora budgetpropositionen. Vid propositionsskri- vandet kan Propositionshandboken, som tagits fram inom Regeringskans- liet tjäna som vägledning vid utformningen av den inledande redovis- ningen för frågor kring Lagrådet.

När det gäller frågor kring omhändertagandet av Lagrådets förslag och synpunkter konstaterar utskottet att regeringen i de genomgångna proposi- tionerna till övervägande del har godtagit Lagrådets förslag och beaktat dess synpunkter. När förslagen och synpunkterna inte har följts har reger- ingen i regel argumenterat för sitt ställningstagande. En tydlig argumenta- tion i de delar där Lagrådets förslag och synpunkter inte har följts är som utskottet tidigare uttalat en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvalite- ten i lagstiftningsarbetet. Därtill kommer att en tydlig argumentation från regeringens sida är av betydelse för beslutsprocessen i riksdagen och för möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga.

I några lagärenden har Lagrådets synpunkter lett till att regeringen inte har lagt fram ett lagförslag eller delar därav. Lagrådets synpunkter har i andra lagärenden lett till att regeringen har utrett eller övervägt en fråga ytterligare. I några lagärenden har förslagen lagts fram men fortsatt utred-

105

2013/14:KU10	8 REMISSER TILL LAGRÅDET
	ning har samtidigt aviserats. Genom det sagda har Lagrådets granskning
	kunnat fylla en viktig funktion i arbetet för att åstadkomma en god kvali-
	tet i lagstiftningsarbetet.
	I ett tiotal fall har Lagrådet framfört synpunkter som rör tveksamheter i
	fråga om ett förslags förenlighet med grundlagarna eller som annars tar
	sikte på grundläggande frågor om ett förslags beredning eller dess lagtek-
	niska kvalitet i mer allmänna termer. Vidare har Lagrådet i några fall
	pekat på behovet av ytterligare överväganden eller utredningar. I sju av
	dessa lagärenden har utskottet i denna granskning bl.a. begärt en redovis-
	ning av vilka beredningsåtgärder som har vidtagits inom Regeringskansliet
	med anledning av Lagrådets yttranden.
	Utskottet vill här inledningsvis peka på att den omständigheten att ett
	lagförslag håller en tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förut-
	sebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Full-
	goda lagstiftningsprodukter innebär vidare att kravet på enhetlighet,
	konsekvens och klarhet kan uppnås. Som utskottet tidigare uttalat är det i
	första hand regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av
	förslag till ny lagstiftning. Regeringen har därför ett betydande ansvar i
	arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen.
	I ett par av de genomgångna lagärendena har Lagrådet haft synpunkter
	på att delar av förslagen inte har föregåtts av någon remissbehandling. Att
	underlåta remissbehandling medför enligt utskottet en risk för att ett lagför-
	slag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsproces-
	sen försvåras. Utskottet har också i samband med tidigare granskningar
	anfört att ett skriftligt remissförfarande är och bör vara det normala sättet
	för att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lag-
	förslag. När det gäller remissmöten vill utskottet på nytt peka på att
	sådana möten kan fylla en funktion, framför allt som komplement till ett
	skriftligt remissförfarande. I denna del ska också understrykas att plane-
	ringen av ett lagärende bör vara så god att ett remissmöte inte behöver
	tillgripas i stället för ett skriftligt remissförfarande på grund av bristande
	tid. Därutöver vill utskottet på nytt understryka att ett förenklat berednings-
	förfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter
	endast bör komma i fråga i undantagsfall.
	En annan fråga är vad som bör gälla när ett lagförslag i en proposition
	väsentligt avviker från vad som har föreslagits i det utredningsbetänkande
	som har remissbehandlats. Även om ett sådant förslag har diskuterats på
	ett remissmöte kan det som utskottet tidigare uttalat ifrågasättas om bered-
	ningskravet kan anses vara uppfyllt. Därutöver kan det i lagärenden där
	regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar
	i ett lagförslag finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter
	också ska inhämtas när det gäller det omarbetade lagförslaget.
	Utöver det sagda vill utskottet understryka vikten av att arbetet med lag-
	ärendena planeras så att det finns tillräckligt med tid för beredning av
	propositionerna efter Lagrådets yttranden. Om Lagrådets synpunkter är av

106

8 REMISSER TILL LAGRÅDET

2013/14:KU10

principiell eller mer kvalificerad art torde självfallet en längre berednings- tid behövas. I detta sammanhang noterar utskottet att i två av de lagären- den där utskottet har ställt närmare frågor har tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum varit cirka två veckor. Att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter är av stor vikt, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets syn- punkter.

Regeringens budgetproposition för 2013 är en av de propositioner som har omfattats av genomgången. När det gäller de frågor kring remisser till Lagrådet som har tagits upp i denna granskning vill utskottet understryka att samma krav ska gälla för de lagförslag som lämnas i budgetpropositio- nen som för de lagförslag som lämnas i andra propositioner.

Genomgången av de propositioner som regeringen överlämnade till riks- dagen 2012 utvisar även att redaktionella ändringar ofta har gjorts i propositionernas lagtexter jämfört med lagtexterna i lagrådsremisserna. I några propositioner har också vissa sakliga ändringar gjorts i lagtexterna. Det är givetvis angeläget att de förslag till lagtexter som lämnas till riksda- gen har så hög kvalitet som möjligt. Förekomsten av redaktionella änd- ringar efter Lagrådets granskning kan därför i princip inte ifrågasättas. Utskottet vill dock på nytt understryka att det finns en risk för att redaktio- nella ändringar och sakliga ändringar av enkel beskaffenhet kan påverka regleringen på ett sätt som inte varit avsett. Det är därför enligt utskottet angeläget att lagtexten har högsta möjliga kvalitet redan när den granskas av Lagrådet. Därtill kommer att ju högre kvalitet de remitterade förslagen har desto mer kan Lagrådets granskning inriktas på väsentligheter.

Avslutningsvis noterar utskottet att det av förbiseende står fel i ett par propositionsbilagor. I denna del vill utskottet påminna om vikten av att de sakuppgifter som finns i propositionerna är korrekta, i synnerhet när de avser att återge uppgifter från andra dokument.

107

2013/14:KU10

9 Utnämningsmakten

Ärendet

Regeringsformen föreskriver att ”vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklig- het”. Huruvida regeringen lever upp till denna bestämmelse i sin utövning av utnämningsmakten har vid flera tillfällen granskats av utskottet. Hösten 2003 granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer under 2001–2003 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2003/04: KU10). Utskottet uttalade då att det avsåg att fortsätta följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar för att få en mer heltäckande bild. Hösten 2005 återkom således utskottet till frågan. Uppgifter om utnämningar av myndighetschefer under 2003–2005 tillför- des granskningen (bet. 2005/06:KU10).

De nämnda granskningarna avsåg endast utnämningar av myndighetsche- fer för statliga myndigheter i Sverige. Våren 2006 genomförde utskottet en granskning av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under 2003–2005 med avseende på politisk bak- grund och kön (bet. 2005/06:KU20).

Senast utskottet återkom till frågan om granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten var hösten 2011. Utskottet granskade, med avseende på politisk bakgrund och kön, regeringens utnämningar av myn- dighetschefer för statliga myndigheter i Sverige samt ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under perioden 2009–2011 fram till september månads utgång (bet. 2011/12:KU10). Utskottet noterade även de åtgärder som vidtagits av regeringen för att öka öppenheten vid tjänstetill- sättningar av chefer vid myndigheter i Sverige. Utskottet fortsätter i detta avsnitt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. Tidi- gare insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar under oktober 2011–september 2013. Både chefer för myndigheter i Sverige och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen.

Till grund för granskningen ligger tre promemorior upprättade inom Utri- kesdepartementet och Socialdepartementet (bilagor 9.1–2).

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Av 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen (RF) framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständig-

108

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

heter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med ”skicklighet” brukar man avse lämpligheten för befattningen, som framgår av teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde i det sammanhanget arbets- marknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72).

Lagen om offentlig anställning

Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbe- tena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen endast nämns som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen.

Det s.k. förflyttningsinstrumentet som stadgas i 33 § LOA infördes efter förslag i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 67 f. och 120). En situationen som nämns i denna proposition är när regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerade chefskap för att kunna genomföra en omstrukturering som berör flera myndigheter och myn- dighetschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin upp- gift, och att regeringen av den anledningen vill förflytta henne eller honom till en annan tjänst. Vidare anges i propositionen att det givetvis kan uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en myndighetschef. Det avgörande har ansetts vara vad som bedöms vara nöd- vändigt med hänsyn till myndighetens bästa. En förflyttning är således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställning.

Diskrimineringslagen

Enligt 3 kap. 9 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567) ska arbets- givaren på en arbetsplats där det inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare särskilt anstränga sig vid nyanställningar för att få sökande av det underrepresenterade könet. Arbetsgivaren ska försöka se till att andelen arbetstagare av det underrepresenterade könet efter hand ökar. Bestämmelsen anger vidare att detta inte ska tillämpas om särskilda skäl talar emot sådana åtgärder eller åtgärderna rimligen inte kan krävas med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt.

109

2013/14:KU10

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

Rekryteringsförfarandet m.m.

Regeringens förfarande vid rekrytering av myndighetschefer framgår av en skrivelse om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43) som hösten 2009 överlämnades till riksdagen. Nedan sammanfattas denna och andra redogörelser för rekryteringsförfaranden vad gäller olika typer av myndig- hetschefer. Tidigare gällande chefspolicyer och rekryteringsförfaranden har beskrivits i konstitutionsutskottets tidigare granskningsbetänkanden (se bl.a. bet. 2011/12:KU10 s. 82 f.). Hösten 2011 informerade regeringen utskottet (se a. bet. s. 89 f.) om att regeringens chefspolicy från 2005 respektive utrikesförvaltningens chefspolicy hade ersatts av regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 (se nedan) respektive riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011 (se även nedan). Regeringen angav att regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 bygger på det som regeringen redovisade i nämnda skrivelse och att några ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte hade tillkom- mit. Enligt regeringen är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med den tidigare chefspolicyn.

Skrivelse om utnämningspolitiken

I oktober 2009 överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) om utnämningspolitiken i vilken regeringen redovisade utvecklingen av denna politik när det gäller chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen med utgångspunkt i riksdagens s.k. verksledningsbeslut från 1987. I skrivelsen redovisades bl.a. de ändringar i anställningsprocessen som genomförts av regeringen.

Vad gäller kravprofiler bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i en kravprofil. Kravprofilen bör innehålla såväl specifika krav utifrån verk- samhetens behov som generella krav, t.ex. dokumenterat god ledarskapsför- måga och god kommunikativ förmåga. Av skrivelsen framgick att kravprofilen läggs i akten först efter en avslutad rekryteringsprocess. Att kravprofilen görs offentlig först i samband med att regeringen fattar sitt anställningsbeslut beror enligt regeringen på att det är olämpligt att i för- väg ge kandidater exakt kännedom om regeringens krav och önskemål om erfarenheter vad gäller den nya myndighetschefen. Det finns enligt reger- ingen en uppenbar risk att personer skulle kunna anpassa sina svar i en intervju efter de formuleringar som finns i kravprofilen, något som skulle kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen.

När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje rekry- tering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis bör genomföras under ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndighe- ten hör. I fråga om intresseannonsering framgick av skrivelsen att regering- ens målsättning1, att intresseannonsering ska vara huvudregel, bör ligga

1 I september 2007 bedömde regeringen att annonsering skulle vara mer regel än undan- tag inför anställningar av nya myndighetschefer (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 s. 52).

110

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

fast. Vissa befattningar som myndighetschef borde dock inte heller fram- över bli föremål för annonsering. Regeringen anförde att det inte är möj- ligt att på förhand ange samtliga situationer då annonsering inte är lämplig. I skrivelsen redovisades dels ett antal principiella bedömningar, dels ett antal tjänster där speciella omständigheter föreligger. Sammanfatt- ningsvis anförde regeringen att den generellt har för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg till befattningen som landshövding, ordförande för Regeringsrätten (nuvarande Högsta förvalt- ningsdomstolen), Högsta domstolen, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolis- chef och överbefälhavare. Regeringen underströk att denna hållning inte innebär avkall på kravet på kvalitet i de rekryteringsprocesser som genom- förs i dessa ärenden och att väl genomarbetade kravprofiler kommer att vara utgångspunkten även för sådana rekryteringar.

Vad gäller externt rekryteringsstöd bedömde regeringen att ett sådant stöd vid vissa tillfällen kan behöva komplettera beredningsorganisationen i Regeringskansliet i syfte att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsre- kryteringsprocessen. I skrivelsen angavs att det i takt med att alltmer omfattande och komplicerade uppgifter läggs på myndigheterna finns anled- ning att förfina det sätt på vilket regeringen arbetar för att hitta de bäst lämpade myndighetscheferna. Mot denna bakgrund kan det finnas goda skäl för regeringen att konsultera ett externt rekryteringsstöd. Stödet kan bestå av ett hel- eller delansvar för själva rekryteringsprocessen, ett upp- drag att utifrån kravprofilen genomföra en hel sökprocess (s.k. search) eller ett uppdrag att bistå med en andra bedömning (s.k. second opinion). I skrivelsen angavs dels att syftet med att anlita ett externt rekryteringsstöd är att ytterligare kunna fördjupa och förfina beslutsunderlaget inför en kom- mande chefsrekrytering, dels att det är regeringen som ansvarar för och beslutar om vem som anställs som myndighetschef. Därtill bedömde reger- ingen att det inte är ett självändamål att utnyttja ett externt rekryterings- stöd och att kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet.

Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen ställde sig konstitutionsutskottet bakom regeringens ovan redovisade överväganden och åtgärder. Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150).

Närmare om rekrytering av chefer vid myndigheter i Sverige

Varje departement svarar efter samråd med Statsrådsberedningen för rekry- teringen av myndighetschefer. I en tidigare utgiven chefspolicy angavs att rekryteringen av en chef för en myndighet som leds av en styrelse med fullt ansvar2 borde föregås av ett samråd med styrelsen om den aktuella kandidaten. Oavsett styrelseform gällde att regeringen borde informera den berörda ordföranden innan den fattade beslut om anställning och entledi-

2 Den 1 januari 2007 trädde en ny myndighetsförordning (2007:515) i kraft. Med refor- men avvecklades styrelser som inte hade fullt ansvar. Myndighetsförordningen reglerar ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet (2 §).

111

2013/14:KU10

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

gande av myndighetschefer. Det nuvarande rekryteringsförfarandet för myn- dighetschefer följer de utgångspunkter som framgår av regeringens ovannämnda skrivelse om utnämningspolitiken. Den 26 maj 2011 utgav Socialdepartementet ett informationsmaterial med en presentation av huvud- dragen i regeringens chefspolicy för myndigheterna. Även av det materia- let framgår att regeringens utnämningspolitik ska präglas av förutsägbar- het, öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef ska göras med utgångspunkt i ovannämnda moment, dvs. kravprofiler, intresseannonsering som huvudregel vid rekryteringar samt användningen av externt rekryteringsstöd vid vissa tillfällen.

Närmare om rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter

I en tidigare svarspromemoria från Utrikesdepartementet till utskottet (se bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) redogörs för utrikesförvaltningens riktlinjer vid rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter. Enligt dessa är chefskri- terierna i princip oförändrade jämfört med tidigare. För att en tjänsteman ska bli chef krävs att hon eller han har genomgått UD:s ledarskapspro- gram för potentiella ledare eller på annat sätt haft möjligheten att reflek- tera över innebörden av chefs- och ledarskap. Rekryteringsprocessen till en chefsbefattning i utrikesförvaltningen bygger på den kompetensprofil som upprättas för den aktuella befattningen. Där framgår vilka krav och förvänt- ningar som ställs på den blivande chefen, sett i ljuset av den inriktning som utlandsmyndigheten i fråga har och kan förväntas ha under de när- maste åren. Befattningarna utlyses inom Regeringskansliet, vilket givetvis inte hindrar att även andra intresserade har möjlighet att söka dem. En sär- skild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. De sökandes kvalifikationer vägs mot chefskriterierna och kompetensprofilen för den eller de befattningar de sökt. När så är möjligt upprättas ett förslag med tre namn, varav minst en man och en kvinna. Som en följd av departementets åtgärdsplan för jämställdhet för att öka andelen kvinnor på chefsbefattningar ägnas kvinnliga sökande särskild upp- märksamhet. Beredningsgruppen överlämnar resultatet av sitt arbete till departementsledningen. Något externt rekryteringsstöd används inte vid rekryteringarna. Rekryteringarna görs vanligtvis inom utrikesförvaltningens personal med diplomatisk bakgrund, och intervjuer förekommer inte som ett regelbundet inslag vid rekryteringarna. Avslutningsvis framhålls det i UD:s svarspromemoria att något ytterligare moment i rekryteringsproces- sen inte har tillkommit sedan regeringens ovannämnda skrivelse om utnäm- ningspolitiken.

Närmare om rekrytering av rektorer för universitet och högskolor

För universitet och högskolor (nedan kallade lärosäten) sker rekrytering av rektorer enligt förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) och 2 kap. 9 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruks- universitet. Regeringen har som praxis att följa styrelsernas förslag. I

112

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom Regerings- kansliet, och rekryteringsprocessen hanteras därmed i allt väsentligt lokalt. Innan en kandidat föreslås för regeringen har flera instanser på lärosätet getts möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Intresseannonsering bör enligt regeringen ingå i den rekryteringsprocess som föregår universitets- och högskolestyrelsernas förslag till regeringen.

Budgetpropositionen för 2013

I propositionen redovisades bl.a. statistik över könsfördelningen bland de myndighetschefer som regeringen anställt (prop. 2012/13:1 utg.omr. 2 s. 63), t.ex. var andelen kvinnor bland myndighetscheferna 45,1 procent i sep- tember 2012. Som en följd av förändringar i myndighetsstrukturen hade det totala antalet myndighetschefer som regeringen anställer ökat från 202 år 2011 till 204 år 2012. I propositionen redovisades även vissa erfarenhe- ter av den reformerade utnämningspolitiken och utvecklingen av denna sedan 2006. Av propositionen framgick att regeringen sedan oktober 2006 har rekryterat 199 chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen, varav 133 rekryteringar (ca 67 procent) har föregåtts av intres- seannonsering.

Mot bakgrund av att regeringen i oktober 2007 angav att intresseannon- sering skulle utgöra en huvudregel redovisades även i budgetpropositionen viss statistik från oktober 2007 och framåt. Av denna statistik framgick att av de 152 utnämningar som omfattas av huvudregeln3 har 132 (ca 87 pro- cent) rekryterats efter föregående intresseannonsering.

Vidare kommenterades intresset för befattningarna som myndighetschef, bl.a. i ljuset av en ny sekretessbestämmelse4 om sekretess i ärende om anställning av myndighetschef. Enligt budgetpropositionen varierade intres- set för dessa befattningar relativt mycket när ordningen med intresseannon- sering infördes. I vissa fall lämnades endast en knapp handfull intresseanmälningar in, medan andra annonser lockade ett stort antal sökande. I genomsnitt valde då 22 personer att lämna in en intresseanmä- lan. Efter att sekretessbestämmelsen trädde i kraft den 1 april 2010 föränd- rades rutinerna något. För att de höga sekretesskraven skulle kunna uppfyllas kunde kandidater t.ex. inte lämna in sina handlingar via e-post, utan måste lämna in handlingar i förslutna kuvert. Detta har enligt reger-

3 Vissa befattningar såsom landshövding, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare har av regeringen inte ansetts vara av den karaktären att intressean- nonsering ska användas.

4 Sedan den 1 april 2010 gäller enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sekretess i ärende om anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyn- dighet som lyder omedelbart under regeringen för uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider men. I förarbetena berördes bl.a. konstitutionsutskot- tets granskning av regeringens arbete och beslut om anställning av myndighetschefer (prop. 2009/10:56 s. 44). Bland annat framhölls att utskottets granskning borde underlät- tas på två sätt genom det nya öppna anställningsförfarande som numera tillämpas. Detta genom att utskottet dels kommer att kunna jämföra den upprättade kravprofilen med den anställde chefens egenskaper, dels ges tillgång till handlingarna från alla de som har anmält intresse för anställningen.

113

2013/14:KU10

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

ingen sannolikt bidragit till att personer som inte uppfyller de krav som beskrivs i annonsen i lägre grad är benägna att lämna in en intresseanmä- lan. Det genomsnittliga antalet inlämnade intresseanmälningar uppgick då (dvs. vid den tidpunkt då budgetpropositionen lämnades) till 20, alltså en närmast marginell minskning enligt regeringen. Regeringens sammantagna bedömning var att den reformerade utnämningspolitiken, med fördjupade kravprofiler, intresseannonsering som huvudregel och högkvalificerad rekry- teringsprocess, varit lyckosam och därmed i linje med den ambition som redovisades i regeringsförklaringen 2006, dvs. att utnämningspolitiken skulle reformeras med utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser om att vid statliga utnämningar endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Översynen av myndighetschefers anställningsvillkor

Den 30 september 2010 beslutade regeringen (dir. 2010:103 och 2011:27) att en särskild utredare skulle se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen. Utredaren skulle bl.a. undersöka i vilken utsträckning målet har uppfyllts när det gäl- ler regeringens ambition att anställningsvillkoren ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga. Syftet med översynen var att säkerställa att anställ- ningsvillkoren är utformade på ett sådant sätt att de bl.a. främjar regering- ens möjligheter att rekrytera de mest lämpade. I december 2011 överlämnade utredningen sitt betänkande Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81). Vad gäller rekrytering av myndighetschefer har utredningen stött på frågan om det är lämpligt att regeringen, när den avser att förlänga en myndighetschefs anställning, annonserar ut den aktuella befattningen (s. 128). Utredningen anser inte det. Regeringen har enligt utredningen att ta ställning till om den önskar en ny chef för myndigheten eller om den befint- liga chefen ska fortsätta. I det senare fallet skulle det te sig märkligt, och i vissa fall till och med förödmjukande, att annonsera. Vad gäller regering- ens information till kandidater om villkoren för arbetet som myndighets- chef bedömer utredningen (s. 155) att regeringens företrädare måste informera den sökande om dessa villkor på ett bättre sätt och redan under rekryteringsförfarandet. Ytterligare en aspekt av rekryteringsprocessen som övervägdes särskilt av utredningen (s. 189 f.) var frågan om huruvida anställningar som landshövding bör intresseannonseras. I denna del bedö- mer utredningen att regeringen på nytt bör överväga om det finns anled- ning att offentligt ge till känna att det finns lediga anställningar som landshövding.

Utredningsbetänkandet har remitterats. I budgetpropositionen för 2013 anförde regeringen att utredningsförslagens karaktär gjorde det möjligt för regeringen att pröva betänkandet i olika takt, och att vissa frågor därför kunde komma att hanteras snabbare än andra (prop. 2011/12:1 utg.omr. 2 s. 74). Regeringen avsåg dock att löpande hålla riksdagen informerad om de förändringar av myndighetschefernas anställningsvillkor som kunde bli

114

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

aktuella mot bakgrund av utredningsförslaget. Senast i september 2013 kon- staterades att betänkandet bereds i Regeringskansliet (prop. 2013/14:1 utg.omr. 2 s. 84).

När det gäller i vilken omfattning det s.k. förflyttningsinstrumentet har använts noterade utredningen att det var relativt ovanligt att myndighetsche- fer förflyttas och att regeringen i första hand försöker få till stånd en frivillig lösning för det fall en förflyttningssituation uppstår. Vanligen rör det sig enligt utredningen om ett par förflyttningar per år (s. 98). Detta antal kunde enligt utredningen sättas i relation till att det var 30 respektive 31 personer som anställdes som myndighetschefer 2009 respektive 2010.

ESO-rapport

I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) pub- licerad i februari 2003 granskades utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer. En av aspekterna som lyftes fram i rapporten var uppfölj- ningsfasen som gällde hur väl generaldirektörerna lyckats med sina upp- drag inför eventuella nya utnämningar eller omförordnanden. I rapporten (Ds 2003:7 s. 14 f.) konstaterades vissa brister i uppföljningen. Drygt hälf- ten av de tillfrågade statsråden5 berättade att en tillsättning av en generaldi- rektör blivit en besvikelse. Bland dessa hade hälften blivit besvikna en gång och hälften mer än en gång. Missnöje med generaldirektörer gällde ofta bristande ledarskap, t.ex. oförmåga att driva igenom vissa föränd- ringar, personalpolitiska problem och samarbetsproblem. I vissa fall ledde missnöjet till ”avsked”, omplacering eller att personen inte omförordnades. I många fall ledde det inte till något annat än samtal och ibland inte ens till det. Samtidigt uttrycktes missnöje med de belönings- och sanktionssy- stem som fanns att tillgå. För att en generaldirektör skulle få lämna sin tjänst krävdes ganska mycket. Ord som t.ex. brottslighet, ”uppenbar” oför- måga, ”affärer”, ”grovt” misslyckande är de formuleringar som används av de tillfrågade statsråden.

I rapporten lämnades även iakttagelser rörande förekomsten av utvärder- ing eller särskild prövning av generaldirektörens insatser vid omförordnan- den. I detta avseende angavs att det var ”uppseendeväckande att hälften av de tillfrågande departementsråden6 hävdar att det inte görs någon särskild prövning av generaldirektörens insatser vid omförordnanden” (s. 15). Där- till framgår av rapporten att det var en markant skillnad mellan statsrådens och statssekreterarnas svar på frågan om huruvida en utvärdering gjordes vid omförordnanden av generaldirektörer. Av statssekreterarna angav 63 procent att det sällan eller aldrig genomfördes en mer omfattande utvärder- ing vid ett omförordnande, medan 13 procent menade att det alltid gjor-

5Rapporten bygger på svar till enkäter skickade till samtliga personer som under perio- den 1988–2001 antingen fortfarande var eller hade varit statsråd respektive statssekrete- rare. Dessutom sändes även enkäter till några departementsråd m.fl. som var verksamma i september 2001.

6Dock var svarsfrekvensen bland departementsråden låg (34 procent) och resultatet av enkätsvaren för dessa bör tolkas med försiktighet (se Ds 2003:7 s. 25).

115

2013/14:KU10	9 UTNÄMNINGSMAKTEN
	des. Bland statsråden ansåg dock 35 procent att det sällan eller aldrig
	genomfördes en sådan utvärdering, medan 27 procent angav att det alltid
	gjordes. Svaren skilde sig inte så mycket åt över tid och inte heller mellan
	borgerliga och socialdemokratiska statsråd respektive statssekreterare. I rap-
	porten spekuleras dels i att skillnaden ovan skulle kunna bero på att det är
	”regeringen och därmed statsråden som beslutar om ett omförordnande och
	att statssekreterarna kanske inte vet vad som ligger till grund för detta
	omförordnande”, dels i att ”en allmän förklaring till bristen på utvärdering
	kan vara att om inget uppseendeväckande inträffar som på något sätt
	skulle ifrågasätta generaldirektören, finns det heller ingen större anledning
	att just vid detta tillfälle ifrågasätta personen i fråga” (s. 96).
	Tidigare granskning
	Politisk bakgrund
	Som anförts i det föregående har utskottet vid flera tillfällen granskat reger-
	ingens utövning av utnämningsmakten, främst i fråga om utnämning av
	myndighetschefer i Sverige (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f., bet. 2005/06:
	KU10 s. 49 f., bet. 2007/08:KU10 s. 55 f., bet. 2009/10:KU10 s. 117 f.
	och bet. 2011/12:KU10 s. 81 f.). Vad gäller chefer vid utlandsmyndigheter
	genomförde utskottet våren 2006 en granskning av förekomsten av politisk
	bakgrund bland ambassadörer m.fl. som utnämnts under 2003–2005. Gransk-
	ningen ledde i denna del inte till något uttalande från utskottets sida (bet.
	2005/06:KU20 s. 184).
	Utskottet konstaterade vid sin granskning hösten 2007 att bilden var
	ungefär densamma som vid tidigare granskningar, dvs. att andelen
	utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund hade legat på
	omkring 20–30 procent per år sedan 2001, och den klart dominerande bak-
	grunden bland dessa var statssekreterare. Utskottet noterade att denna
	andel oftast var lägre när det gällde dem som hade utnämnts till chefer vid
	utlandsmyndigheterna och att de som hade politisk bakgrund i regel hade
	varit kabinetts- eller statssekreterare. Dessutom hade de inte sällan sedan
	tidigare en annan, fast tjänst i Utrikesdepartementet (bet. 2007/08:KU10 s.
	66). Sammantaget gav det som framkommit i denna del av granskningen
	inte anledning till någon invändning från utskottets sida. Dessutom fram-
	höll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med
	tjänstetillsättning (se nedan).
	Hösten 2009 konstaterade utskottet, med förbehåll för vissa skillnader i
	granskningens mätperioder, att andelen utnämnda myndighetschefer med
	politisk bakgrund hade minskat något under senare år (bet. 2009/10:KU10
	s. 133 f.). Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 25–30 procent per år
	hade sedan 2007 andelen legat på i genomsnitt 15–20 procent per år. Sam-
	tidigt konstaterade utskottet att andelen utnämnda chefer vid utlandsmyn-
	digheterna som har en politisk bakgrund hade stigit under de senaste åren.
	Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 procent per år hade sedan

116

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

2007 andelen legat på i genomsnitt 16 procent per år. Dessutom framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjäns- tetillsättning, dvs. att förekomsten av politisk erfarenhet kan utgöra en saklig grund att fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall är relevant är inte inom vilket politiskt parti den person som utnämns har sin bakgrund, utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och har utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Hösten 2011 konstaterade utskottet att andelen utnämnda myndighetsche- fer med en politisk bakgrund under senare år hade minskat ytterligare, från tidigare 25–30 procent per år till knappt 10 procent årligen under de senaste två åren (bet. 2011/12:KU10 s. 102). Samtidigt konstaterade utskot- tet att andelen utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna som har en politisk bakgrund oftast är lägre, även om så inte hade varit fallet under de senaste åren. Från att tidigare ha legat på i genomsnitt 6 procent per år hade sedan 2007 andelen legat på i genomsnitt 11 procent per år. I sam- manhanget framhöll utskottet sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning (se ovan).

Kön

I de ovannämnda granskningarna från hösten 2003, hösten 2005, hösten 2007, hösten 2009 och hösten 2011 uppmärksammade utskottet även för- delningen mellan kvinnor och män bland utnämnda myndighetschefer i Sverige. I granskningen hösten 2005 kunde utskottet konstatera att utveck- lingen hade gått i riktning mot en större andel kvinnor (bet. 2005/06: KU10 s. 58). Uppdelat på departement var bilden alltjämt att andelen kvin- nor respektive män bland de utnämnda myndighetscheferna i vissa fall skilde sig kraftigt åt. Vid flera departement fanns en klart större andel män bland dem som utnämnts, medan det vid några departement fanns en klart större andel kvinnor. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från konstitutionell synpunkt.

Vad gäller utlandsmyndigheterna var andelen kvinnliga chefer vid dessa fortfarande lägre än andelen manliga chefer, men andelen kvinnliga chefer hade ökat successivt. Utskottet såg det som positivt att denna utveckling fortsätter (2005/06:KU10 s. 17).

Hösten 2007 noterade utskottet i sin granskning (bet. 2007/08:KU10 s. 67) att flertalet av dem som utnämnts till myndighetschefer vid såväl myn- digheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt var män. Andelen kvinnor bland dem som utsetts var som regel 30–40 procent per år. Någon tydlig trend kunde inte utläsas ur materialet, då skillnaden mellan andelen kvinnor och andelen män minskade vissa år och ökade andra år. Utskottet anmärkte då att till följd av regeringsskiftet och den nya departementsindel- ningen var antalet utnämningar vid vissa departement dock så litet att

117

2013/14:KU10

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

resultatet för den senaste granskningsperioden borde tolkas försiktigt på departementsnivå. Granskningen gav i denna del inte anledning till något uttalande från utskottet.

Hösten 2009 konstaterade utskottet en ökande trend i andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige. Sedan 2007 var denna andel omkring eller strax över 45 procent i stället för, som tidigare, omkring eller strax under 40 procent. Utskottet konstaterade samtidigt att någon liknande trend inte kunde utläsas ur materialet vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen kvinnor fortfarande låg kring en tredjedel. Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mellan depar- tementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga respektive manliga myndighetschefer i Sverige delvis hade jämnats ut.

Hösten 2011 konstaterade utskottet att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschefer i Sverige tydligt hade ökat. Sedan 2007 var denna andel strax under 50 procent, efter att tidigare ha legat på omkring eller strax under 40 procent. Utskottet konstaterade samtidigt att en lik- nande om än svagare trend kunde noteras vad gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen utnämnda kvinnor sedan 2007 börjat närma sig 40 procent. Utskottet noterade vidare att de stora skillnader mel- lan departementen som kunnat konstateras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga respektive manliga myndighetschefer i Sve- rige hade jämnats ut under senare år. Beträffande andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer framhöll utskottet särskilt att det såg positivt på den utveckling som framkommit i granskningen.

Öppna rekryteringsförfaranden

Sedan hösten 2009 granskar utskottet de åtgärder som vidtagits av reger- ingen för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndig- heter i Sverige.

Även om erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden vid den första granskningen hösten 2009 var begränsad konstaterade utskottet att perso- ner som lämnat in intresseanmälningar hade ingått i slutskedet av rekryter- ingsförfarandet i 40 av de 50 öppna rekryteringsförfaranden som hade genomförts sedan oktober 2007. Till utskottets ställningstagande lämnades i denna del en reservation (S, MP). I reservationen konstaterades bl.a. att endast 50 av de 116 utnämningar som då hade genomförts av regeringen varit öppna rekryteringar där man tillämpat ett förfarande som inneburit att regeringen annonserat efter intresseanmälningar samt att endast 33 av dessa 50 rekryteringar hade resulterat i att någon av de personer som läm- nat in intresseanmälningar fått tjänsten.

Hösten 2011 konstaterade utskottet att i 60 av de 87 öppna rekryterings- förfaranden (dvs. 69 procent) som genomförts sedan oktober 2007 hade personer som lämnat in intresseanmälningar innan ansökningstidens utgång

118

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

fått den utannonserade tjänsten. Utskottet noterade även att denna andel hade ökat något under senare år (dvs. mellan oktober 2009 och september 2011).

Omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer

Utskottet har vid ett flertal tillfällen granskat omförordnanden och förflytt- ningar av myndighetschefer (se bet. KU 1985/86:25 s. 33 f., bet. 1993/94:KU30 s. 139, bet. 2008/09:KU20 s. 149 f. och bet. 2009/10:KU20 s. 58 f.). Dessa granskningar har i huvudsak varit inriktade på beslutens förenlighet med regeringsformens bestämmelser om saklighet och opartisk- het samt LOA, inte beslutens betydelse för hur regeringen utövar utnäm- ningsmakten när den utser nya myndighetschefer och hur rekryteringspro- cessen är utformad.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt förteckningar över bl.a. samtliga myndighetschefer vid myndigheter i Sve- rige respektive chefer vid utlandsmyndigheterna som utsågs av regeringen under oktober 2011–september 2013. Förteckningarna ska inkludera infor- mation om myndighetschefernas politiska bakgrund respektive kön och om tidigare befattning som myndighetschef vid en myndighet i Sverige eller som chef vid en utlandsmyndighet. Begäran omfattade även information om vilka anställningar som föregicks av ett förfarande där regeringen annon- serade för att få in intresseanmälningar, där den som fick tjänsten ingick i den grupp sökande som hade lämnat in en intresseanmälan (inklusive noter- ingar om huruvida anmälan lämnades in efter ansökningstidens utgång), där någon eller några av de sökande som hade lämnat in en intresseanmä- lan ingick i slutskedet av beredningen av ärendet (t.ex. kallades till anställ- ningsintervju e.d.) och där regeringen använde sig av externt rekryterings- stöd (konsulter) under sin beredning av ärendet. Vidare begärde utskottet en förteckning över samtliga chefer för myndigheter i Sverige som avske- dades eller förflyttades av regeringen sedan 2011 fram till september 2013 samt svar på ytterligare frågor, bl.a. en redogörelse för om de ovan åter- givna delarna från regeringens chefspolicy för myndighetschefer från 2011 och riktlinjerna för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011 fortfarande gäller samt om ytterligare moment i rekryteringspro- cessen har tillkommit sedan regeringens skrivelse om utnämningspolitiken, och i så fall vilka. Utskottet ställde även andra frågor, om t.ex. regering- ens eventuella samråd med och information till myndigheters styrelser samt insynsråd inför rekryteringar av myndighetschefer.

Som svar lämnades den 15 oktober 2013 två promemorior som upprät- tats inom Utrikesdepartementet respektive Socialdepartementet (bilaga 9.1). Av promemorian från Utrikesdepartementet (UD) framgår att UD:s riktlinjer för chefer i utrikesförvaltningen har uppdaterats i syfte att stärka

119

2013/14:KU10	9 UTNÄMNINGSMAKTEN
	återkopplingen till cheferna om hur UD:s chefspolicy genomförs. Till svars-
	promemorian bifogas såväl riktlinjerna som den nya gemensamma policyn
	för chefsförsörjningen i Regeringskansliet. Av riktlinjerna framgår inga
	nya moment i rekryteringsprocessen till myndighetschef utan endast riktlin-
	jer om bl.a. verksamhetsdialogen och återkoppling på chefs- och ledarskap
	under tiden som chef. Vid rekrytering till chefsuppdrag ställs krav på doku-
	menterad chefs- eller ledarskapserfarenhet. Vidare anges att ambitionen att
	öka andelen kvinnor på alla chefsnivåer inom utrikesförvaltningen fortsät-
	ter. I UD:s svarspromemoria anges även att andelen kvinnliga utlandsmyn-
	dighetschefer har ökat, från 35 procent i maj 2011 till 40 procent i
	september 2013.
	I svarspromemorian från Socialdepartementet anges att regeringens chefs-
	policy som återges ovan alltjämt gäller. Vidare anges att regeringen, som
	en följd av en ändring (prop. 2009/10:80 s. 238) i regeringsformen (RF),
	har funnit anledning att reglera kraven på svenskt medborgarskap när det
	gäller myndighetschefer. Ändringen gällde de krav på svenskt medborgar-
	skap som fanns i RF och som efter Grundlagsutredningens bedömning och
	riksdagens beslut inte längre reglerades på grundlagsnivå. I stället gäller
	sedan den 1 januari 2013 att regeringen anger sådana krav i förordningen
	(2012:694) om svenskt medborgarskap för vissa myndighetschefer. Regler-
	ingen innebär att 58 myndigheter under regeringen kan ha myndighetsche-
	fer som inte är svenska medborgare, främst statliga universitet, högskolor
	och museer men även ytterligare ca 15 myndigheter.
	Vad gäller regeringens samråd med och information till myndigheters
	styrelser m.fl. framgår av Socialdepartementets svarspromemoria att reger-
	ingen alltjämt har ambitionen att styrelsen bör få möjlighet att delta i ett
	samråd i samband med rekryteringen av en ny myndighetschef. Strävan är
	att styrelsen, normalt genom dess ordförande, på lämpligt sätt ska hållas
	informerad i varje beredningsprocess i samband med sådana rekryterings-
	ärenden. Vad gäller enrådighetsmyndigheter anges bl.a. att insynsråd sak-
	nar formella beslutsbefogenheter, varför man i flertalet fall hittills inte har
	övervägt att involvera råden i ett förestående rekryteringsarbete. Däremot
	finns det inget som hindrar att ledamöter i ett insynsråd kontaktar det ansva-
	riga departementet för att t.ex. lämna synpunkter på vilka färdigheter som
	borde finnas med i en kommande kravprofil. När det gäller nämndmyndig-
	heter anges att det normalt är nämnden själv som, under förutsättning att
	myndigheten har egen anställd personal, anställer sin kanslichef eller mot-
	svarande. I ett undantag, Presstödsnämnden, bör samråd ske med nämnden
	på samma sätt som med styrelsemyndigheter.
	På frågan om samråd och information inför regeringens förlängning av
	ett myndighetschefsförordnande anges att såväl myndighetschefen som ord-
	föranden i förekommande fall ska delta i den årliga myndighetsdialogen
	och i anslutning till sakdialogen erbjudas ett enskilt samtal med statsråd
	eller statssekreterare. Vid detta samtal är det naturligt att man tar upp frå-
	gan om förlängning (när det är relevant) och att även ordföranden får

120

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

redogöra för relationen mellan styrelsen och myndighetschefen. Ordföran- dens kunskap och kännedom är viktiga för regeringen eftersom ett eventu- ellt erbjudande om fortsatt anställning alltid ska föregås av en väl genomarbetad analys av hur myndighetschefen har presterat under före- gående anställningsperiod. Det kan även förekomma att kontakt tas med styrelsen vid andra tidpunkter för att få belyst hur den ser på frågan om ett erbjudande om fortsatt anställning.

Vad gäller frågor om myndighetschefer som sedan 2011 har avskedats eller förflyttats av regeringen anges att de arbetsrättsliga förutsättningarna för avsked respektive förflyttning av sådana chefer finns i 32 § respektive 33 § andra stycket LOA. Vad gäller avsked av en myndighetschef framgår att något sådant inte har förekommit inom överskådlig tid. Vad gäller för- flyttning framgår att bestämmelsen i LOA innehåller bestämmelser om två formella grunder, av organisatoriska skäl eller annars för myndighetens bästa. Dock kan även regeringen och en myndighetschef komma överens om att den sistnämnde i stället ska erbjudas anställning i Regeringskansliet (RK). Skäl för en sådan anställning kan t.ex. vara att en myndighetschef får i uppdrag att leda en organisationskommitté med uppdraget att inrätta en ny myndighet eller att en myndighetschef har drabbats av en sjukdom som innebär praktiska problem i det dagliga chefskapet. I svarspromemo- rian lämnas en förteckning över de 15 myndighetschefer som, oavsett skäl, lämnat sin chefsanställning i förtid för att i stället anställas som generaldi- rektör med placering i RK. Av förteckningen framgår bl.a. de berörda myndigheternas departementstillhörighet. Således hörde fem av dessa 15 myndigheter till Socialdepartementet, tre vardera till UD respektive Arbets- marknadsdepartementet, samt en vardera till Justitie-, Utbildnings-, Närings- respektive Kulturdepartementen. På frågan om det efter förflytt- ningar av myndighetschefer görs någon form av regelmässig utvärdering eller uppföljning av orsakerna till att förflyttningen blev nödvändig anges att sådana inte förekommer. Däremot finns det en enhet i RK som alltid ska delta i beredningen av beslut som rör såväl myndighetschefer som gene- raldirektörer med placering i RK, och vid den enheten finns det därför en viss samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut. Enheten utgör även ett stöd för departementen i ärenden där förflyttningsbestämmelserna kan komma att tillämpas.

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på kompletterande frågor om ytterligare uppgifter om politisk bak- grund hos fyra utnämnda myndighetschefer som saknades i tidigare svars- promemorior. Som svar lämnades den 2 december 2013 en promemoria med svar från Utrikes- och Socialdepartementen (bilaga 9.2) där dessa upp- gifter bekräftas.

I det följande redovisas statistiska uppgifter om politisk bakgrund, kön och öppna rekryteringsförfaranden som bygger på de två överlämnade pro- memoriorna och promemorior som lämnats över i tidigare granskningar. Liksom tidigare (jfr bet. 2003/04:KU10 s. 62) avses med politisk bakgrund

121

2013/14:KU10	9 UTNÄMNINGSMAKTEN
	statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdagsleda-
	mot, landstings- eller kommunalråd eller högre uppdrag eller befattning
	inom ett politiskt parti som personen i fråga har låtit bli känt för allmänhe-
	ten. I förteckningen som bifogades promemorian från Socialdepartementet
	från den 10 oktober 2013 anges i en fotnot att uppgifterna om politisk
	bakgrund för fem utnämnda myndighetschefer avser partibeteckningen för
	det statsråd åt vilken personen i fråga arbetade som statssekreterare. Även
	dessa uppgifter faller inom ramen för den definition av politisk bakgrund
	som tidigare tillämpats (jfr. bet. 2011/12:KU10 s. 91) vid utskottets gransk-
	ning av utnämningsmakten.
	Chefer vid myndigheter i Sverige
	Politisk bakgrund
	Sedan utskottets granskning hösten 2011 har regeringen fattat 58 beslut
	om utnämning av myndighetschef i Sverige (perioden oktober 2011–sep-
	tember 2013), vilket är en marginell minskning jämfört med den förra
	granskningsperioden7. Elva av dessa beslut gällde anställning i en sådan
	befattning som det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet för,
	t.ex. juristutbildning för befattningen som ordförande i Arbetsdomstolen
	och Patentbesvärsrätten, eller professorsbehörighet eller lektorsbehörighet
	för en rektor vid ett universitet eller en högskola. Exklusive denna typ av
	befattningar rör det sig således om 47 anställningsbeslut.
	Av de 58 myndighetschefer som utnämndes under den aktuella gransk-
	ningsperioden (oktober 2011–september 2013) har 13 politisk bakgrund
	som statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdags-
	ledamot, landstings- eller kommunalråd etc. Totalt under denna gransknings-
	period utgör de som har politisk bakgrund således knappt 22 procent av de
	utnämnda myndighetscheferna, vilket kan jämföras med ca 21 procent
	under tidigare granskningsperioder (januari 2001–september 2011). Exklu-
	sive de befattningar som kräver särskild utbildning eller erfarenhet är
	andelen ca 28 procent.
	Genom att tillföra uppgifter från tidigare granskade perioder kan man få
	en mer heltäckande bild av regeringens utnämningar. Under hela perioden
	från 2001 har det, som framgår av tabell 9.1 nedan, förekommit totalt 417
	regeringsbeslut om utnämning av myndighetschef i Sverige. I 88 av dessa
	har den som utnämnts haft en politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 21
	procent. Skulle enbart befattningar som inte kräver särskild utbildning eller
	erfarenhet ingå hade andelen med politisk bakgrund varit något högre.
	Som vidare framgår av tabellen ovan har den nuvarande regeringen fat-
	tat totalt 235 beslut om utnämning av myndighetschef i Sverige (beslut
	fattade fr.o.m. den 6 oktober 2006). Av dem som utnämnts har 39 haft en
	7 Under perioden oktober 2009–september 2011 utnämnde regeringen 61 myndighetsche-
	fer i Sverige och under perioden oktober 2007–september 2009 utnämndes 91 myndig-
	hetschefer.

122

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 17 procent. Av den tidigare regering- ens totalt 182 utnämningar gällde 49 personer med en politisk bakgrund, dvs. ca 27 procent. Andelen utnämnda myndighetschefer med politisk bak- grund är således lägre under den nuvarande regeringen än tidigare.

Tabell 9.1 Antalet utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2013 och andelen med politisk bakgrund

År		Antal utnämnda	varav politisk bakgrund (andel i %)
2001		26	7	(27)
2002		35	9	(26)
2003		35	8	(23)
2004		38	16	(42)
2005		30	7	(23)
2006	t.o.m. 6 okt	18	2	(11)
2006	fr.o.m. 6 okt	1	1 (100)
2007		31	6	(19)
2008		61	9	(15)
2009		32	5	(16)
2010		31		1 (3)
2011		32	7	(22)
2012		30	9	(30)
2013	t.o.m. 30 sept	17		1 (6)
Totalt t.o.m. 6 okt 2006		182	49	(27)
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006		235	39	(17)
Totalt		417	88	(21)

Granskas olika slags politiska bakgrunder visar det sig att den klart vanli- gaste bakgrunden är statssekreterare. Som framgår av tabell 9.2 har nästan hälften av de utnämnda myndighetscheferna med politisk bakgrund en bak- grund som statssekreterare. Den näst vanligaste bakgrunden är riksdagsle- damot.

Flera av dem som bedöms ha en politisk bakgrund har inte rekryterats direkt från sitt politiska uppdrag, utan tiden då detta innehades har ibland legat flera år tillbaka i tiden. Därefter kan personen i fråga t.ex. ha varit chef för en annan myndighet än den som han eller hon utnämns till chef över under den period som ingår i granskningen. Begränsas granskningen till enbart dem som kommer direkt från ett politiskt uppdrag minskar anta- let utnämnda myndighetschefer med politisk bakgrund från 88 till 42. Av dessa har 16 en bakgrund som riksdagsledamöter, 14 som statssekreterare, 4 som kommunalråd e.d., 6 som statsråd och 2 har en annan bakgrund.

Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar, t.ex. rektor, direktör, riksantikvarie, riksarkivarie, kanslichef och överintendent. Som framgått ovan har landshövdingar tidigare framhållits som en särskild grupp bland myndighetscheferna i den meningen att regeringen noga väger in den politiska bakgrunden vid rekryteringen. Av de förteckningar som utskottet har mottagit framgår att 39 av de utnämningar som beslutades

123

2013/14:KU10

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

under januari 2001–september 2013 gällde landshövdingar. Av dessa har flertalet, 29 stycken eller ca 74 procent, en politisk bakgrund som antingen statsråd, riksdagsledamot, kommunalråd etc. Under den nuvarande reger- ingen har 15 av de 23 landshövdingar som utnämnts en politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 65 procent.

Tabell 9.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer janu- ari 2001–september 2013

Politisk bakgrund	Antal	varav förra regeringen	varav nuvarande regeringen
Statssekreterare	43	23	20
Riksdagsledamot	27	13	14
Kommunalråd e.d.	6	6	0
Statsråd	6	4	2
Annan	6	3	3
Totalt	88	49	39

Kommentar: De uppgifter som rör den förra regeringen gäller perioden från den 1 januari 2001 t.o.m. rege- ringsskiftet den 6 oktober 2006. De uppgifter som rör den nuvarande regeringen gäller perioden från regeringsskiftet den 6 oktober 2006 t.o.m. den 30 september 2013. I kategorin ”Kommunalråd e.d.” ingår landstingsråd, regionråd och oppositionsråd. I kategorin ”Annan” ingår kanslichef, förbundsordförande och politiskt sakkunnig. I de fall en person har flera politiska bakgrunder, t.ex. både riksdagsledamot och stats- råd, anges i tabellen den bakgrund som hon eller han hade närmast före utnämningen (t.ex. har sammanlagt 7 f.d. statsråd noterats i tabellen som riksdagsledamot).

Den största chefsgruppen i förteckningarna är generaldirektörer. Från och med januari 2001 har totalt 213 generaldirektörer (inklusive generaltulldi- rektörer) utnämnts av regeringen. Av dessa har 47 någon politisk bak- grund, de flesta som statssekreterare. Andelen utnämnda generaldirektörer med politisk bakgrund är således ca 22 procent under hela granskningspe- rioden (dvs. januari 2001–september 2013), jämfört med ca 23 procent för perioden januari 2001–september 2009. Under den nuvarande regeringen har 19 av 123 utsedda generaldirektörer en politisk bakgrund, vilket mot- svarar ca 15 procent. Samtliga av dessa har en bakgrund som statssekrete- rare utom 3, den ene som statsråd, den andre som riksdagsledamot och den tredje som kanslichef (och f.d. riksdagsledamot).

Den partipolitiska tillhörigheten bland de myndighetschefer som utnämn- des under januari 2001–september 2013, och som enligt de kriterier som här har satts upp kan sägas ha en politisk bakgrund, framgår av tabell 9.3. I drygt hälften av fallen är bakgrunden socialdemokratisk (49 av 88) och i lite mindre än en fjärdedel av fallen moderat (20). Övriga partipolitiska bakgrunder är folkpartistisk (6), centerpartistisk (6), miljöpartistisk (3), vän- sterpartistisk (2) och kristdemokratisk (2).

Bland dem som har en bakgrund inom Socialdemokraterna visar sig fler- talet ha varit statssekreterare; av de 49 som utnämnts har 35 den bakgrun- den. Inom övriga partier dominerar en bakgrund som riksdagsledamot. Vad gäller vilken typ av chefsbefattning som utnämningen avsett har 11 av dem som har en bakgrund inom Socialdemokraterna utnämnts till lands- hövding medan 33 av dem har utnämnts till generaldirektör. Av dem som har en bakgrund inom Moderaterna har 8 utnämnts till landshövding, 11

124

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

till generaldirektör (eller riksgäldsdirektör) och 1 till rektor. Av dem som har en bakgrund inom Centerpartiet har 2 utnämnts till landshövding och 3 till generaldirektör (eller generaltulldirektör) samt 1 till kanslichef. Av dem som har en bakgrund inom Folkpartiet har 4 utnämnts till landshöv- ding och 2 till generaldirektör (eller ombudsman). Av dem som har en bakgrund inom Miljöpartiet har 1 utnämnts till landshövding och 2 till generaldirektör. Av dem som har en bakgrund inom Kristdemokraterna har 1 utnämnts till landshövding och 1 till generaldirektör. De två som har en bakgrund inom Vänsterpartiet har utnämnts till landshövding.

Tabell 9.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2013

	Förra regeringen		Nuvarande regeringen
Parti	Antal	exkl. statssekreterare	Antal	exkl. statssekreterare
S	29	8	20	6
M	9	8	11	8
FP	4	3	2	2
C	3	3	3	1
MP	3	3	0	0
V	1	1	1	1
KD	0	0	2	1
Totalt	49	26	39	19

Som vidare framgår av tabell 9.3 har drygt hälften av dem som har poli- tisk bakgrund och har utnämnts av den nuvarande regeringen en socialde- mokratisk bakgrund. I samtliga fall utom 8 rör det sig om utnämning till generaldirektör. Dessutom har den nuvarande regeringen utnämnt 11 perso- ner med moderat bakgrund, 6 till landshövding respektive 5 till generaldi- rektör. Det framgår också av tabellen att av dem som har socialdemokra- tisk bakgrund har samtliga utom 5 bakgrund som statssekreterare. Ingen av dessa kommer direkt från sin tjänst som statssekreterare, utan de har oftast haft andra befattningar inom staten, främst som generaldirektör vid en annan myndighet. Utöver dessa utnämningar har regeringen utsett 8 perso- ner med politisk bakgrund, 3 personer med centerpartistisk bakgrund (varav 2 till generaldirektör och 1 till landshövding), 2 personer med folk- partistisk bakgrund (varav 1 till ombudsman och 1 till landshövding), 2 personer med kristdemokratisk bakgrund till landshövding respektive gene- raldirektör samt 1 person med vänsterpartistisk bakgrund till landshövding.

Kön

Vad gäller kön var enligt de förteckningar utskottet fått från Regeringskans- liet ca 43 procent av de myndighetschefer som utnämndes under januari 2001–september 2013 kvinnor och ca 57 procent män (se tabell 9.4

125

2013/14:KU10

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

nedan). Under den aktuella granskningsperioden (oktober 2011–september 2013) var 28 av 58 (ca 48 procent) utnämnda myndighetschefer kvinnor. Lägst var andelen kvinnliga myndighetschefer under 2006, då totalt 6 av 19, eller ca 32 procent, av de utnämnda myndighetscheferna var kvinnor. Högst var andelen 2012 (strax över 53 procent) och därefter 2010 (ca 52 procent) samt 2008 (ca 51 procent). Som regel förefaller andelen kvinnor bland utnämnda myndighetschefer numera ligga omkring eller strax under 50 procent i stället för omkring eller strax under 40 procent, vilket tidigare var fallet (jfr bet. 2007/08:KU10 s. 63).

Tabell 9.4 Kön och utnämnda myndighetschefer januari 2001–september 2013

År		Antal kvinnor (andel i %)		Antal män (andel i %)
2001		9	(35)	17	(65)
2002		16	(46)	19	(54)
2003		12	(34)	23	(66)
2004		15	(39)	23	(61)
2005		12	(40)	18	(60)
2006	t.o.m. 6 okt	6	(33)	12	(67)
2006	fr.o.m. 6 okt		0 (0)	1 (100)
2007		12	(39)	19	(61)
2008		31	(51)	30	(49)
2009		15	(47)	17	(53)
2010		16	(52)	15	(48)
2011		12	(38)	20	(62)
2012		16	(53)	14	(47)
2013	t.o.m. 30 sept	9	(53)	8	(47)
Totalt t.o.m. 6 okt 2006		70	(38)	112	(62)
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006		111	(47)	124	(53)
Totalt		181	(43)	236	(57)

En i sammanhanget särskild grupp är universitets- och högskolerektorer. Som nämndes inledningsvis sköts rekryteringen av dessa inte inom Reger- ingskansliet utan inom universiteten och högskolorna själva. Regeringen beslutar om anställning av en rektor efter förslag av universitetets eller hög- skolans styrelse. För styrelsen gäller att i sitt arbete så långt möjligt ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater (2 kap. 8 § högskoleförord- ningen och 2 kap. 9 § förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet).

Under januari 2001–september 2013 utnämndes totalt 69 rektorer av regeringen. Av dessa var 29, eller ca 42 procent, kvinnor och 40, eller ca 58 procent, män. Om man utesluter rektorer och således avgränsar gransk- ningen till enbart de utnämningar där regeringen själv har hand om rekry- teringsprocessen utgör andelen utnämnda kvinnor ca 44 procent och andelen utnämnda män drygt 56 procent under perioden januari 2001–sep- tember 2013. Bilden skiljer sig med andra ord marginellt från den där samtliga utnämnda myndighetschefer ingår i analysen. Av de totalt 32 rek- torer som har utsetts av den nuvarande regeringen har 14 varit kvinnor.

126

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

Under den senaste granskningsperioden (oktober 2011–september 2013) har 5 av 8 rektorer varit kvinnor. Om granskningen avgränsas till enbart de utnämningar där den nuvarande regeringen själv har hand om rekryter- ingsprocessen (dvs. exklusive rektorer) utgjorde andelen utnämnda kvinnor 48,5 procent och andelen utnämnda män 51,5 procent under perioden okto- ber 2006–september 2013.

Tabell 9.5 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari 2001– september 2013

Departement	Antal kvinnor	Antal män
Förra regeringen
Justitiedepartementet (Ju)	4	10
Utrikesdepartementet (UD)	5	7
Försvarsdepartementet (Fö)	5	7
Socialdepartementet (S)	5	4
Finansdepartementet (Fi)	12	21
Utbildningsdepartementet (U)*	20	37
Jordbruksdepartementet (Jo)	3	6
Kulturdepartementet (Ku)*	9	1
Miljödepartementet (M)	3	3
Näringsdepartementet (N)	4	16
Nuvarande regeringen
Statsrådsberedningen (SB)	1	0
Justitiedepartementet (Ju)	9	13
Utrikesdepartementet (UD)	5	6
Försvarsdepartementet (Fö)	5	6
Socialdepartementet (S)	14	14
Finansdepartementet (Fi)	15	16
Utbildningsdepartementet (U)	21	26
Landsbygdsdepartementet (L)	1	3
Miljödepartementet (M)	6	3
Näringsdepartementet (N)	15	16
Integrations- och jämställdhetsdepartementet (IJ)ª	2	1
Kulturdepartementet (Ku)	12	18
Arbetsmarknadsdepartementet (A)	5	2

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbild- ningsdepartementet och Kulturdepartementet. I tabellen redovisas uppgifter som rör det nya Utbildnings- och kulturdepartementet under Utbildningsdepartementet (U).

ª Den 1 januari 2011 bytte Jordbruksdepartementet namn till Landsbygdsdepartementet, och Integrations- och jämställdhetsdepartementet (som inrättades den 1 januari 2007) avvecklades och dess ärenden fördes över till Justitie-, Utbildnings- och Arbetsmarknadsdepartementen.

Om man studerar utnämnda myndighetschefer per departement framkom- mer det att det finns stora skillnader mellan departementen (se tabell 9.5). Vid flertalet departement är de utnämnda kvinnorna färre än de utnämnda männen. Under den förra regeringen var andelen kvinnor lägst vid chefsut-

127

2013/14:KU10

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

nämningar till myndigheter som sorterar under Närings-, Justitie- och Jordbruksdepartementen (20, 29 respektive 33 procent). Vid två departe- ment, Kulturdepartementet – som den 1 januari 2005 slogs samman med Utbildningsdepartementet – och Socialdepartementet, var kvinnorna i majo- ritet bland de utnämnda myndighetscheferna (90 respektive 56 procent).

Av tabell 9.5 framgår även antalet utnämnda kvinnliga och manliga myn- dighetschefer per departement under den nuvarande regeringen. Antalet utnämningar utgör numera ett statistiskt sett väsentligt mer omfattande material än tidigare (jämfört med 2009 års höstgranskning om utnämnings- makten i bet. 2009/10:KU10 s. 129 f.), vilket möjliggör en analys på departementsnivå. Till skillnad från förra granskningen (se bet. 2011/12: KU10 s. 96) kan det konstateras att de utnämnda kvinnorna vid allt fler departement numera är färre än de utnämnda männen även om skillna- derna inte är stora. Av tabellen ovan framgår att 2 av 10 departement (dvs. 20 procent) under den förra regeringen hade fler utnämnda kvinnor än utnämnda män och att samma förhållanden numera gäller under den nuvarande regeringen8. Vid den förra granskningen gällde att 4 av 10 depar- tement (dvs. 40 procent) under den förra regeringen hade fler utnämnda kvinnor än utnämnda män. Oaktat detta kan det noteras att den nuvarande regeringens chefsutnämningar av kvinnor till myndigheter som sorterar under en betydande majoritet av de här analyserade departementen (Justi- tie-, Utrikes-, Försvars-, Social-, Finans-, Utbildnings-, Närings- och Kul- turdepartementen) var inom ramen för vad som kan betraktas för jämställt (mellan 40 och 60 procent, jfr prop. 2007/08:95 s. 503 och 540). Andelen kvinnor är lägst vid den nuvarande regeringens chefsutnämningar till myn- digheter som sorterar under Justitie- och Kulturdepartementen (41 respek- tive 40 procent). Andelen i dessa departement har dock förbättrats och ligger inom det nämnda s.k. jämställdhetsintervallet jämfört med den före- gående granskningsperioden (oktober 2009–september 2011) då Justitie- och Kulturdepartementen låg på 38 respektive 35 procent.

Vid Miljö- och Arbetsmarknadsdepartementen ligger den nuvarande regeringens chefsutnämningar till myndigheter alltjämt utanför jämställd- hetsintervallet och kvinnorna är i klar majoritet bland de utnämnda myndig- hetscheferna (71 respektive 67 procent). Vad gäller övriga departement är antalet utnämningar för begränsat för att motivera en analys.

Öppna rekryteringsförfaranden

Mot bakgrund av de ändringar som regeringen har genomfört i rekryterings- förfarandet för myndighetschefer, bl.a. intresseannonsering, systematiskt upprättande av kravprofiler och anlitande av externt rekryteringsstöd (se skr. 2009/10:43), har utskottet i sin granskning av utnämningsmakten fort- satt att uppmärksamma dessa nya inslag kring öppna rekryteringsförfaran-

8 Här undantas alltjämt Statsrådsberedningen, Landsbygds- samt Integrations- och jäm- ställdhetsdepartementen (jfr bet. 2011/12:KU10 s. 97 fotnot 3) mot bakgrund av det låga antalet utnämningar och den korta tid det sistnämnda departementet verkade.

128

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

den. Av Socialdepartementets svarspromemoria (bilaga 9.1) framgår vid vilka rekryteringar av myndighetschefer regeringen har använt sig av ett rekryteringsförfarande som har inneburit ett öppet ansökningsförfarande med annonsering av den tilltänkta befattningen. I förekommande fall fram- går huruvida den utnämnda personen lämnade en intresseanmälan, om fler än den som utnämndes kallades till intervju i slutskedet av rekryteringspro- cessen och om externt rekryteringsstöd användes. Uppgifterna i promemo- rian har lagts till uppgifterna från tidigare granskningar (se tabell 8.6 i bet. 2011/12:KU10 s. 98) och sammanfattas i tabellen nedan.

Tabell 9.6 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda myndighetschefer per departement oktober 2007–september 2013

Departement	Antal öppna	varav den som	varav intresserade	varav externt
	rekryteringar	fått tjänsten även	kandidater ingick i	konsultstöd
		anmälde intresse†	slutskedet†	användes
SB	1	1	1	0
Ju	11º	7	11	9
UD	8º	5	8	8
Fö	5	3	4	4
S	16³	10	15	14
Fi	11²	7	10	7
U	10¹	5	10	9
L (inkl. Jo)	4	2	4	4
M	7¹	4	6	6
N	23º	12	16	21
IJ	2	2	2	0
Ku	21º	15	21	19
A	3	3	2	3
Tot. okt 2007–	50	33	40	40
sept 2009
Tot. okt 2009–	37	27	36	32
sept 2011
Tot. okt 2011–	35	16	34	32
sept 2013
Totalt	122	76	110	104

Not: I denna tabell har utnämningar av rektorer undantagits. Regeringen utser rektorer efter förslag av läro- sätets styrelse, och rektorsrekryteringar inleds normalt med en intresseannonsering i lärosätets regi.

º Varav en rekrytering resulterade i att en person med politisk bakgrund utnämndes. ¹ Varav två rekryteringar resulterade i att personer med politisk bakgrund utnämndes. ² Varav tre rekryteringar resulterade i att personer med politisk bakgrund utnämndes.

³ Varav fyra rekryteringar resulterade i att personer med politisk bakgrund utnämndes.

† Med ”den som fått tjänsten även anmälde intresse” avses de kandidater som lämnade in intresseanmälan före ansökningstidens utgång (under den senaste granskningsperioden lämnade 13 utnämnda myndighetsche- fer in intresseanmälan efter ansökningstidens utgång, men innan regeringsbeslutet skulle fattas, och dessa har således inte tagits med i tabellen ovan). Med ”intresserade kandidater som ingick i slutskedet” avses att andra kandidater än den som fick anställningen kallades till anställningsintervju e.d.

Av regeringens skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43) fram- går att regeringens målsättning i fråga om intresseannonsering, att annon- sering ska vara huvudregel, bör ligga fast. Vidare anges i skrivelsen att

129

2013/14:KU10	9 UTNÄMNINGSMAKTEN
	regeringen generellt har för avsikt att avstå från att använda annonsering
	som rekryteringsverktyg till befattningar som landshövding, ordförande för
	Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen), Högsta domsto-
	len, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten,
	justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare.
	Av svarspromemorian från Socialdepartementet framgår även att rektors-
	rekryteringar normalt inleds med en intresseannonsering i lärosätets regi
	och att regeringen i sådana anställningsbeslut utser rektorer på förslag av
	lärosätets styrelse. Regeringen beslutade under perioden oktober 2007–sep-
	tember 2013 sammanlagt om 210 utnämningar av myndighetschefer. Om
	man undantar de ovannämnda befattningarna (inklusive rektorer) där reger-
	ingen har haft som uttalad avsikt att avstå från annonsering återstår 150
	utnämningsbeslut9 under den nämnda perioden. Av tabell 9.6 framgår att
	andelen öppna rekryteringar fortfarande är hög. För perioden oktober 2007–
	september 2009 utnämnde regeringen 69 myndighetschefer ur den krets
	där regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringar, varav 50 var öppna
	(ca 72 procent). För perioden oktober 2009–september 2011 var motsva-
	rande siffror 37 av 42 (ca 88 procent). För perioden oktober 2011–septem-
	ber 2013 var motsvarande siffror 35 av 39 (ca 90 procent). Däremot har
	andelen utnämnda myndighetschefer i öppna rekryteringar som lämnat in
	intresseanmälningar före sista anmälningsdagen minskat betydligt den
	senaste granskningsperioden. För perioden oktober 2007–september 2009
	hade 33 av 50 utnämnda myndighetschefer (66 procent) anmält sitt
	intresse före sista ansökningsdagen. För perioden oktober 2009–september
	2011 var motsvarande siffror 27 av 37 (ca 73 procent). För perioden okto-
	ber 2011–september 2013 var motsvarande siffror 16 av 35 (ca 46 procent).
	Av tabellen ovan framgår även att totalt 122 myndighetschefer under
	perioden oktober 2007–september 2013 anställdes efter ett förfarande där
	regeringen hade annonserat efter intresseanmälningar. Detta motsvarar
	drygt 81 procent av de utnämningsbeslut som enligt regeringens uttalade
	avsikt kunde komma att omfattas av ett öppet rekryteringsförfarande. En
	jämförelse av hur dessa ovannämnda 150 utnämningsbeslut fördelar sig
	bland departementen ger vid handen att endast Försvarsdepartement avvi-
	ker från det generella mönstret vad gäller användningen av öppna rekryter-
	ingsförfaranden. Vid detta departement har sådana rekryteringsförfaranden
	tillämpats i 5 av 10 utnämningar (dvs. 50 procent) av myndighetschefer i
	den krets där regeringen avser att använda intresseannonsering.
	9 Inklusive utnämningen av ordföranden för Försvarsunderrättelsedomstolen som ingår i
	kretsen av befattningar där regeringen enligt dess skrivelse om utnämningspolitiken (skr.
	2009/10:43) avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden. Under perioden oktober
	2007–september 2009 utnämndes 12 rektorer, 8 landshövdingar, överbefälhavaren och
	riksåklagaren. Under perioden oktober 2009– september 2011 utnämndes 12 rektorer, 5
	landshövdingar, justitiekanslern och ordföranden i Högsta domstolen. Under perioden
	oktober 2011– september 2013 utnämndes 8 rektorer, 7 landshövdingar, ordförandena i
	Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten samt säkerhetspolis-
	chefen.

130

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

Av tabell 9.6 framgår vidare skillnader i hur de öppna rekryteringsförfar- andena utfallit vid de olika departementen. Utskottet konstaterade vid sin föregående granskning av regeringens utnämningsmakt hösten 2011 att även om såväl den samlade erfarenheten av öppna rekryteringsförfaranden som det statistiska underlaget på departementsnivå vuxit under ett antal år fick skillnaderna mellan departementen tolkas varsamt, särskilt i de fall antalet rekryteringsförfaranden var litet (bet. 2011/12:KU10 s. 99). Allt- jämt gäller att vissa departement har för få rekryteringar för att ingå i en djuplodande analys. Dessa (dvs. Statsrådsberedningen, Landsbygds- och Arbetsmarknadsdepartementen samt även det tidigare Integrations- och jäm- ställdhetsdepartementet) ingår således inte i analysen nedan. Med detta sagt kan konstateras att det vid främst Utbildnings- och Näringsdepartemen- ten men även Miljödepartementet är vanligare än vid övriga departement att den som slutligen fick den annonserade befattningen inte återfanns bland dem som lämnade in en intresseanmälan senast sista anmälningsda- gen. Att inga fler intresserade än den som slutligen utnämndes kallades till intervju i slutskedet av rekryteringsprocessen var betydligt vanligare inom Näringsdepartementet än inom andra departement. Externt rekryteringsstöd användes i mindre omfattning vid Finansdepartementet än vid övriga depar- tement och i större omfattning vid främst Utrikes- och Näringsdepartemen- ten.

Varken under perioden oktober 2011–september 2013 eller den förra granskningsperioden (oktober 2009–september 2011) förekom något externt rekryteringsstöd vid utnämningar där befattningen inte hade annon- serats. Under perioden oktober 2007–september 2009 skedde detta vid tre rekryteringar (se bet. 2009/10:KU10 s. 131).

Av de 122 myndighetschefer (exklusive rektorer) som hittills har utnämnts genom öppna rekryteringsförfaranden är 59 kvinnor och 63 män. Några skillnader i könsfördelningen när det gäller utnämningar som före- gåtts av öppna rekryteringsförfaranden och regeringens samtliga utnäm- ningar av myndighetschefer verkar således inte finnas. Vad gäller politisk bakgrund har 15 av dessa 122 utnämnda en sådan bakgrund. Nio av dessa 15 har politisk bakgrund som statssekreterare i socialdemokratiska reger- ingar, 2 som statssekreterare åt ett moderat statsråd, 2 som centerpartistisk statssekreterare, 1 som kristdemokratisk statssekreterare och 1 som folkpar- tistisk ungdomsförbundsordförande.

Chefer vid utlandsmyndigheterna

Politisk bakgrund

Enligt den överlämnade förteckningen i UD:s svarspromemoria över utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna under oktober 2011–september 2013 har 7 av 51 politisk bakgrund (ca 14 procent), vanligtvis som stats- sekreterare. I fyra fall rör det sig om personer med s.k. bottentjänst i Utrikesdepartementet. Av tabell 9.7 framgår samtliga utnämnda chefer vid

131

2013/14:KU10

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

utlandsmyndigheterna mellan den 1 januari 2003 och den 30 september 2013. Av totalt 303 utnämnda ambassadörer m.fl. hade 29 politisk bak- grund, vilket motsvarar ca 10 procent. Under den nuvarande regeringen har andelen med politisk bakgrund varit högre än tidigare, nästan 12 pro- cent jämfört med ca 6 procent för den tidigare regeringen.

Tabell 9.7 Antalet utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003– september 2013 och andelen med politisk bakgrund

År		Antal utnämnda	varav politisk bakgrund (andel i %)
2003		35		3	(9)
2004		21		0	(0)
2005		38		2	(5)
2006	t.o.m. 6 okt 2006	21	2	(10)
2006	fr.o.m. 6 okt 2006	3		0	(0)
2007		25	6	(24)
2008		36		2	(6)
2009		8	3	(38)
2010		40		2	(5)
2011		29	3	(10)
2012		21		1	(5)
2013	t.o.m. 30 sept	26	5	(19)
Totalt t.o.m. 6 okt 2006		115		7	(6)
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006		188	22	(12)
Totalt		303	29	(10)

Av de 22 personer med politisk bakgrund som har utnämnts av den nuva- rande regeringen har samtliga utom 7 en bakgrund som kabinettssekrete- rare, statssekreterare eller biträdande statssekreterare. Dessa 5 har i fyra fall en bakgrund som politiskt sakkunniga och i de övriga fallen som stats- råd, vice talman respektive riksdagsledamot (tillika ordförande i försvarsut- skottet). Som regel har de 22 utnämnda utlandsmyndighetscheferna haft en bottentjänst i Utrikesdepartementet. Drygt en tredjedel av dem (9) har socialdemokratisk bakgrund och lite mindre än en tredjedel (7) har mode- rat bakgrund, 3 har folkpartistisk bakgrund, 2 har centerpartistisk bakgrund och 1 har vänsterpartistisk bakgrund.

Av de 7 med politisk bakgrund som utnämndes av den förra regeringen från 2003 fram till regeringsskiftet hade 5 socialdemokratisk bakgrund, 3 i form av statsråd och 2 i form av statssekreterare eller biträdande statssek- reterare. Dessutom hade 1 av de utnämnda en bakgrund som riksdagsleda- mot för Vänsterpartiet och andre vice talman och 1 som riksdagsledamot för Centerpartiet och förste vice partiordförande i samma parti.

Kön

Andelen kvinnor bland de chefer vid utlandsmyndigheterna som utnämn- des av den nuvarande regeringen under perioden den 6 oktober 2006–30 september 2013 var ca 38 procent. Av tabell 9.8 framgår även andelen

132

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

kvinnor bland dem som utnämndes 2003–2005, uppgifter som begärts in i samband med utskottets tidigare granskning. Bland de ambassadörer m.fl. som utnämndes under dessa år var ca 33 procent kvinnor.

Tabell 9.8 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003– september 2013

År		Antal kvinnor (andel i %)		Antal män (andel i %)
2003		12	(34)	23	(66)
2004		6	(29)	15	(71)
2005		13	(34)	25	(66)
2006	t.o.m. 6 okt	7	(33)	14	(67)
2006	fr.o.m. 6 okt	1	(33)	2	(67)
2007		10	(40)	15	(60)
2008		9	(25)	27	(75)
2009		5	(63)	3	(37)
2010		17	(43)	23	(57)
2011		11	(38)	18	(62)
2012		8	(38)	13	(62)
2013	t.o.m. 30 sept	10	(38)	16	(62)
Totalt t.o.m. 6 okt 2006		38	(33)	77	(67)
Totalt fr.o.m. 6 okt 2006		71	(38)	117	(62)
Totalt		109	(36)	194	(64)

Öppna rekryteringsförfaranden

När det gäller ambassadörsbefattningar m.m. i utrikesrepresentationen lig- ger grunden för processen vid chefsrekrytering i utrikesförvaltningen i riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen från 2011, enligt vad Regeringskansliet tidigare redovisat för utskottet. Även om dessa riktlinjer har ersatt Utrikesförvaltningens chefspolicy framgår det av Utrikesdepartementets (UD) svarspromemoria från den 15 oktober 2013 att UD:s riktlinjer för chefer i utrikesförvaltningen har uppdaterats i syfte att stärka återkopplingen till cheferna om hur UD:s chefspolicy genomförs. Till svarspromemorian bifogas såväl riktlinjerna som den nya gemen- samma policyn för chefsförsörjningen i Regeringskansliet. Av riktlinjerna framgår inga nya moment i rekryteringsprocessen till myndighetschef utan endast riktlinjer om bl.a. verksamhetsdialogen och återkoppling på chefs- och ledarskap under tiden som chef. Vid rekrytering till chefsuppdrag ställs krav på dokumenterad chefs- eller ledarskapserfarenhet.

Av UD:s svarspromemoria framgår att av samtliga 51 utnämningar till chef för utlandsmyndigheter under oktober 2011–september 2013 utlystes alla internt inom Regeringskansliet utom två, ambassadörsbefattningarna i Mogadishu (Somalia) respektive Astana (Kazakstan). Av promemorian framgår vidare att vid utnämningarna av utlandsmyndighetschefer under perioden oktober 2011–september 2013 ingick den person som fick tjäns- ten i den grupp som hade lämnat in en intresseanmälan utom vid 10

133

2013/14:KU10	9 UTNÄMNINGSMAKTEN
	tillfällen (vilket motsvarar nästan 20 procent av utnämningarna och är en
	minskning jämfört med föregående granskningsperioder10). Dessa fall
	gällde chefsbefattningar vid följande utlandsmyndigheter: generalkonsula-
	ten i Istanbul (Turkiet), Mumbai (Indien) respektive Shanghai (Kina) samt
	ambassaderna i Kuala Lumpur (Malaysia), Havanna (Kuba), Teheran
	(Iran), Kinshasa (Demokratiska republiken Kongo), Bamako (Mali), Moga-
	dishu (Somalia) och Astana (Kazakstan).
	Utskottets ställningstagande
	Utskottet har i detta avsnitt fortsatt sin numera regelbundet återkommande
	granskning av utnämningsmakten. Som tidigare är granskningen inriktad
	på politisk bakgrund respektive kön vid de utnämningar som har beslutats
	av regeringen. Utskottet har även för tredje gången granskat de s.k. öppna
	rekryteringsförfaranden som enligt regeringen numera är huvudregeln vid
	utnämningsärenden. Den grundläggande frågan i granskningen är om reger-
	ingen lever upp till regeringsformens bestämmelse om att avseende endast
	får fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.
	Utskottet kan inledningsvis konstatera att andelen utnämnda myndighets-
	chefer som har en politisk bakgrund har varierat över tiden, från ca 28
	procent för mandatperioden 2002–2006 och ca 15 procent för mandatperio-
	den 2006–2010 till ca 20 procent hittills för den innevarande mandatperio-
	den. Den dominerande politiska bakgrunden är alltjämt statssekreterare.
	Bland dem som har utnämnts till chef vid utlandsmyndigheterna har
	andelen med politisk bakgrund tidigare varit lägre; från att tidigare ha
	legat på ca 6 procent för perioden januari 2003 t.o.m. september 2006 har
	andelen sedan oktober 2006 legat på ca 12 procent. I de fall cheferna har
	politisk bakgrund är det som regel som kabinetts- eller statssekreterare. I
	botten har dessa ofta sedan tidigare en fast opolitisk tjänst i Utrikesdeparte-
	mentet.
	Utskottet vill i sammanhanget framhålla sin tidigare uppfattning om poli-
	tisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning. Den omständigheten att en
	person har en politisk bakgrund ska inte vara diskvalificerande vid tillsätt-
	ningen så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet
	tillämpas vid tillsättningen. Politisk erfarenhet kan vara en saklig grund att
	fästa avseende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfaren-
	heter. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den
	person som utnämns har bakgrund inom, utan det faktum att han eller hon
	har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa
	på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

10 Under perioden oktober 2007–september 2009 utnämndes 45 utlandsmyndighetsche- fer, varav 11 (ca 24 procent) inte hade lämnat in en intresseanmälan. Under perioden oktober 2009–september 2011 utnämndes 65 utlandsmyndighetschefer, varav 24 (ca 37 procent) utan intresseanmälan.

134

9 UTNÄMNINGSMAKTEN

2013/14:KU10

När det gäller kön noterar utskottet att något fler av dem som utnämns till myndighetschef vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndighe- ter alltjämt är män. Utskottet kan dock konstatera att andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschef i Sverige har ökat tydligt och ligger nu på en i allt väsentligt acceptabel nivå. Sedan 2010 är denna andel strax under 50 procent i stället för som tidigare, dvs. innan 2007, omkring eller strax under 40 procent. En liknande om än svagare utveck- ling kan noteras när det gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheter, där andelen utnämnda kvinnor sedan 2007 långsamt har börjat närma sig 40 procent. De stora skillnader mellan departementen som kunnat konstate- ras i tidigare granskningar i andelen utnämnda kvinnliga och manliga chefer för myndigheter i Sverige har jämnats ut ytterligare under senare år.

När det gäller de åtgärder som regeringen har vidtagit för att öka öppen- heten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i Sverige kan konstateras att andelen öppna rekryteringar ur den krets regeringen avser att tillämpa öppna rekryteringsförfaranden sedan oktober 2007 är fortsatt hög (81 procent). Dock har andelen utnämnda myndighetschefer som läm- nat in intresseanmälningar före ansökningstidens utgång minskat under den senaste granskningsperioden, även om denna andel totalt, dvs. sedan okto- ber 2007, är förhållandevis hög (dvs. 76 av 122 utnämningar eller 62 procent). I sammanhanget noteras även att andelen öppna tjänstetillsätt- ningar där externt rekryteringsstöd används ökar. Utskottet konstaterar sammanfattningsvis att införandet av öppna rekryteringsförfaranden har inneburit viktiga förändringar; t.ex. ingår andra intresserade kandidater än den som utnämns i slutskedet av en rekrytering i mycket stor utsträckning. Likafullt är effekterna av dessa förändringar fortfarande inte analyserade på djupet. Utskottet skulle därför välkomna om regeringen vid ett lämpligt tillfälle genomförde en noggrann uppföljning och utvärdering av dessa nya rekryteringsförfaranden och hur de stärker kvaliteten i den statliga chefsre- kryteringsprocessen.

Utskottet har i denna granskning även kunnat konstatera att någon regel- mässig utvärdering eller uppföljning av orsakerna till förflyttningar av myndighetschefer inte förekommer. Även om det inom Regeringskansliet finns en viss samlad kunskap om tidigare förflyttningsbeslut bedömer utskot- tet att det finns ett utrymme för förbättringar i denna del. Att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter från förflyttningsbeslut torde enligt utskottet vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsproces- sen.

Vad som framkommit i granskningen ger sammanlagt enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringen har utövat sin utnämningsmakt i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende vid sakliga grunder. När det gäller andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer vill utskottet alltjämt betona att det ser positivt på den utveckling som fram- kommit i granskningen.

135

2013/14:KU10

10 Samråd med EU-nämnden i ett sent skede

Ärendet

I denna granskning behandlas regeringens hantering av samråd med EU- nämnden som äger rum efter det samråd som har skett vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte. Granskningen omfattar tillfällen då nytt samråd har skett vid ett nytt möte med EU-nämnden där regeringens företrädare har deltagit per telefon. Skriftliga samråd om A- punkter och om andra frågor på rådets dagordning tas också upp.

Våren 2013 granskade konstitutionsutskottet regeringens samråd med EU- nämnden om EU:s långtidsbudget 2014–2020 (bet. 2012/13:KU20 s. 41 f.). Utskottet noterade att det både inför det avslutande mötet i Europeiska rådet om långtidsbudgeten 2007–2013 och inför motsvarande möte om lång- tidsbudgeten 2014–2020 hölls sammanträden i EU-nämnden där företrä- dare för regeringen deltog via telefon under de pågående mötena i Europeiska rådet. Utskottet ansåg att detta kan vara en bra form för att säkerställa att EU-nämnden blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i Europeiska rådet.

Till grund för granskningen ligger en genomgång av EU-nämndens pro- tokoll och verksamhetsberättelser. En redogörelse för möten i EU-nämn- den där regeringens företrädare har deltagit per telefon och för skriftliga samråd om annat än A-punkter återfinns i bilaga 10.1. Vidare finns två promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 10.2 och 10.3. Det finns också två promemorior från EU-nämndens kansli med svar på frågor från utskottet, bilaga 10.4 och 10.5.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Bestämmelser om riksdag och regering

I 1 kap. 10 § första meningen regeringsformen anges att Sverige är med- lem i Europeiska unionen. I 10 kap. 10 § regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen och att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

I 10 kap. 10 § riksdagsordningen anges att regeringen ska underrätta EU- nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Reger- ingen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med EU-nämn- den i andra frågor som rör arbetet i Europeiska unionen när nämnden på grund av särskilda skäl påkallar en sådan överläggning. Regeringen ska också rådgöra med nämnden inför möten i Europeiska rådet.

136

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

2013/14:KU10

Enligt tilläggsbestämmelse 10.11.1 riksdagsordningen sammanträder EU- nämnden första gången på kallelse av talmannen inom två dagar efter det att nämnden valts. Därefter sammanträder nämnden på kallelse av ordföran- den. Ordföranden ska kalla nämnden till sammanträde om minst fem ledamöter av nämnden begär det. En personlig kallelse ska skickas till samt- liga ledamöter och suppleanter. Kallelsen bör om möjligt anslås i riksda- gens lokaler senast kl. 18 dagen före sammanträdet.

Talmanskonferensen skisserade ett schema för regeringens information till utskotten och EU-nämnden efter danskt mönster i förslag 1994/95:TK1 Skrivelse från talmanskonferensen med överlämnande av förslag angående en nämnd i riksdagen för Europeiska unionen m.m. I förslaget redovisades att Europaudvalget i det danska Folketinget regelmässigt håller sammanträ- den på fredagarna för samråd inför rådsmöten den kommande veckan. Konstitutionsutskottet utgick från att information skulle komma att över- lämnas från regeringen till riksdagen i huvudsak enligt den skisserade ordningen (bet. 1994/95:KU22).

Riksdagsstyrelsen redovisade i sitt förslag Riksdagen inför 2000-talet (förslag 2000/01:RS1) att det har förekommit att ett berört statsråd har sökt telefonkontakt med företrädare för nämnden under ett pågående möte i Europeiska rådet.

Riksdagsstyrelsen underströk i sitt förslag dels det angelägna i att utskot- tens synpunkter beaktas i EU-nämndens samråd med regeringen, dels att den praxis som utvecklats och som innebär att det inte anses vara tillräck- ligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och stånd- punkter borde bestå. Vidare anförde riksdagsstyrelsen att en fråga dock kan utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Riksdagsstyrelsen ville i detta sammanhang påminna om möjligheten för regeringen att söka förnyad kon- takt med nämnden. Om regeringen ändå inte agerar i enlighet med nämn- dens ställningstaganden ska regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som ska lämnas till kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat (bet. 1997/98:KU25 s. 40) måste regeringen ha mycket goda skäl för att inte företräda nämndens ståndpunkt, menade riksdagsstyrelsen.

Konstitutionsutskottet ansåg (bet. 2000/01:KU23 s. 32 f.) att riksdagen borde godkänna de angivna riktlinjerna för riksdagens arbete med EU-frå- gorna. Riksdagen beslutade enligt konstitutionsutskottets förslag (rskr. 2000/01:273–276).

137

2013/14:KU10

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet samt cirkulär

I 26 b § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet anges att chefen för kansliet för samordning av EU-frågor kan ge ut hand- böcker, riktlinjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen inom Regeringskansliet av frågor som rör Euro- peiska unionen.

I cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor (2012-10-31) hänvisas till att regeringen enligt 10 kap. 10 § riksdagsordningen ska rådgöra med EU-nämnden om hur förhandling- arna ska föras inför beslut i Europeiska unionens råd.

I cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. (2008-01-29) anges att statsmi- nistern har ett övergripande ansvar för regeringens EU-arbete och represen- terar Sverige i Europeiska rådets möten. Berörda statsråd ansvarar enligt arbetsfördelningen i regeringen för att departementens EU-frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och att organisationen anpassas till de krav som ställs, t.ex. på skyndsam beredning.

I cirkulär 4 Riktlinjer för handläggning av I-punkter och A-punkter (2010-06-10) redovisas att för att beslut ska kunna fattas vid ett rådsmöte måste samtliga medlemsstater godkänna att punkten tas som en A-punkt. Beslut om A-punkterna fattas utan överläggning, då en överenskommelse redan uppnåtts i en rådsarbetsgrupp eller i Coreper. Om Sverige avser att rösta ja måste eventuella reservationer dras tillbaka senast innan rådsmötet börjar.

Det sakansvariga departementet har ansvar för frågan genom hela besluts- processen. Det innebär att det ansvariga departementet meddelar så snart eventuella reservationer kan lyftas och ser till att frågorna har varit före- mål för skriftligt samråd med EU-nämnden innan de antas som A-punkter i rådet.

En A-punkt kan antas utan överläggning vid vilket rådsmöte som helst eftersom rådet formellt är ett. Detta innebär att en fråga under ett visst statsråds ansvarsområde kan komma att tas upp som A-punkt på ett råds- möte där regeringen är företrädd av något annat statsråd. Ett rådsmötes A- punktslista berör därför ofta flera departement. Uppgiften att säkerställa att samråd med EU-nämnden inför ett specifikt rådsmöte har ägt rum vilar på det statsråd inom vars ansvarsområde mötet äger rum i det aktuella fallet, enligt cirkuläret.

I cirkuläret redovisas vidare att samrådet med EU-nämnden när det gäl- ler A-punkter genomförs skriftligt. Normalt sker skriftligt samråd torsdag eftermiddag med svar senast klockan 14.00 fredag veckan före rådsmötet. Tiden för det skriftliga samrådet kan ändras beroende på förläggningen av Coreper och nästkommande rådsmöte.

138

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

2013/14:KU10

I cirkuläret anförs vidare att om en A-punkt läggs till på dagordningen i direkt anslutning till ett rådsmöte ska EU-representationen i Bryssel bistå med information om den kan antas som A-punkt eller om en reservation finns. Om en sådan A-punkt inte tidigare varit föremål för samråd med EU- nämnden är det viktigt att den sakansvariga handläggaren omedelbart kontaktar A-punktshandläggaren vid Statsrådsberedningens kansli för sam- ordning av EU-frågorna så att denna kan se till att EU-nämndens kansli får annoteringen. Det är inte nödvändigt med skriftligt samråd i de fall tidigare B-punkter, som varit föremål för samråd med EU-nämnden, omvandlas till A-punkter med kort varsel. Detta förutsätter förstås att ing- enting har ändrats i förhållande till det som varit uppe vid samrådet. En parlamentarisk reservation kan användas tills samråd med EU-nämnden har genomförts.

När det gäller handläggningen inför möten i Coreper redovisas att Core- perdagordningen innehåller två delar, I och II. Del I innehåller ärenden där nödvändig sakdiskussion har avslutats redan på arbetsgruppsnivå. Dessa kan godkännas av Coreper utan diskussion, såvida ingen medlemsstat mot- sätter sig detta. Dessa ärenden benämns I-punkter. Skulle någon medlems- stat motsätta sig att ärendet beslutas som I-pnkt tas ärendet upp till sakbehandling i Coreper eller sänds tillbaka till den relevanta arbetsgrup- pen för ytterligare behandling.

Del II innehåller ärenden som kräver sakbehandling av Coreper. Dessa benämns II-punkter. Som redovisats ovan har rådsdagordningarna på mot- svarande sätt två delar, A-punkter och B-punkter.

När det gäller möten i Coreper anförs det i cirkuläret att en parlamenta- risk reservation kan läggas när regeringen inte har samrått med EU-nämn- den om en viktigare fråga. Det sakansvariga departementet kontaktar då snarast Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågorna och informerar om ärendet. Kansliet kontaktar i sin tur EU-representationen som informerar rådssekretariatet om reservationen. Så snart reservationen kan lyftas kommuniceras detta på nytt.

Bestämmelser om Europeiska unionen

Med Lissabonfördraget ersatte ett nytt protokoll om de nationella parlamen- tens roll i Europeiska unionen ett tidigare protokoll med samma titel. Enligt Lissabonfördragets protokoll ska parlamenten delges information om rådets arbete genom att bl.a. dagordningarna för och resultaten av rådets möten direkt skickas till medlemsstaternas nationella parlament (arti- kel 5 i protokollet). Skärpta krav infördes när det gäller tidsgränser i rådets arbete för att de nationella parlamenten ska hinna granska lagför- slag. En tidsfrist på åtta veckor ska iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dag- ordning för antagande av detta eller för antagande av en ståndpunkt inom ramen för ett lagstiftningsförfarande. I brådskande fall kan dock undantag

139

2013/14:KU10	10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE
	göras, varvid skälen ska anges i rådets akt eller ståndpunkt. Utom i veder-
	börligen motiverade, brådskande fall får inga överenskommelser komma
	till stånd om ett utkast till lagstiftningsakt under dessa åtta veckor. Utom i
	vederbörligen motiverade, brådskande fall ska en tidsfrist på tio dagar iakt-
	tas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt förs upp på rådets
	preliminära dagordning och antagandet av en ståndpunkt (artikel 4 i proto-
	kollet).
	Regeringen anförde i propositionen om godkännande av Lissabonfördra-
	get att möjligheten att utöva inflytande skapar behov av klara tidsmargina-
	ler för att de nationella parlamenten ska kunna påverka sina regeringar.
	Genom de nya bestämmelserna tillgodoses detta (prop. 2007/08:168 s. 138
	f.).
	Konstitutionsutskottet framhöll i ett yttrande till utrikesutskottet över pro-
	positionen att de nationella parlamentens inflytande i EU-frågor är av stor
	vikt. Inte minst för att stärka demokratin inom EU och skapa legitimitet åt
	EU-samarbetet fyller de nationella parlamenten en viktig funktion. Det van-
	ligaste och mest effektiva sättet för de nationella parlamenten torde här
	som regel vara att via regeringarna i respektive land påverka beslutsfattan-
	det i rådet. Utrikesutskottet delade konstitutionsutskottets ställningstagande
	(yttr. 2008/09:KU3y, bet. 2008/09:UU8, rskr. 2008/09:64).
	Enligt fördraget om Europeiska unionen ska rådet tillsammans med Euro-
	paparlamentet lagstifta och utöva budgetfunktionen. Rådet ska bestå av en
	företrädare per medlemsstat (artikel 16 i EU-fördraget).
	Regler om dagordning för rådets möten finns i artikel 3 i rådets beslut
	av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (2009/937/
	EU). Rådets ordförande ska med beaktande av rådets 18-månadersprogram
	upprätta en preliminär dagordning för varje sammanträde. Dagordningen
	ska sändas till de övriga rådsmedlemmarna och till kommissionen minst
	14 dagar före sammanträdets början. Den ska samtidigt sändas till med-
	lemsstaternas nationella parlament.
	Som framgått ovan ska, enligt protokollet om de nationella parlamen-
	tens roll i EU, utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall, en
	tidsfrist på tio dagar iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftnings-
	akt förs upp på rådets preliminära dagordning och antagandet av en
	ståndpunkt (artikel 4 sista meningen). Bestämmelsen återfinns även i
	rådets arbetsordning (artikel 3 punkt 3).
	Endast de punkter för vilka underlaget sänts till rådsmedlemmarna och
	kommissionen senast den dag som den preliminära dagordningen sänds ut
	kan tas upp på den dagordningen (artikel 4 i rådets arbetsordning). Gene-
	ralsekretariatet ska underrätta rådsmedlemmarna och kommissionen om
	sådana framställningar om upptagande av punkter på dagordningen och
	underlag för vilka de föreskrivna tidsfristerna inte har iakttagits (artikel 5
	första stycket).

140

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

2013/14:KU10

Om inte ärendets brådskande natur kräver annat och utan att det påver- kar tillämpningen av punkt 3, ska ordförandeskapet från den preliminära dagordningen avföra de punkter som rör utkast till lagstiftningsakter som Coreper inte har färdigbehandlat senast i slutet av den vecka som föregår veckan före sammanträdet (artikel 5 andra stycket).

Dagordningen ska antas av rådet vid början av varje sammanträde. Punk- ter som inte finns med på den preliminära dagordningen kan tas upp på dagordningen endast genom enhälligt beslut av rådet. Även sådana punkter kan bli föremål för omröstning om alla formföreskrifter i fördragen har följts (artikel 7).

Tidigare granskningar

Våren 2002 granskade utskottet den dåvarande kulturministerns medverkan till det beslut som EU:s kulturministrar fattade om att häva delar av ett vapenembargo (bet. 2001/02:KU20 s. 88 f.). Ärendet gällde frågan om eventuella brister i regeringens information till och samråd med EU-nämn- den. Med anledning av granskningen anförde utskottet följande (bet. 2001/02:KU20 s. 91).

I 10 kap. 5 § riksdagsordningen föreskrivs att regeringen skall under- rätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer [dåva- rande lydelse av riksdagsordningen]. Det faktum att kulturministern inte hade kännedom om A-punktslistan inför EU-nämndens samman- träde den 2 november [2001] på grund av bristande rutiner inom Regeringskansliet är enligt utskottet inte godtagbart. Utskottet förutsät- ter emellertid att Regeringskansliet genom de åtgärder som vidtagits förhindrar att liknande situationer uppkommer i framtiden.

Våren 2007 granskade utskottet miljöministerns agerande i EU-nämnden (bet. 2006/07:KU20 s. 116 f.). Utskottet konstaterade att miljöministerrådet i fråga skulle handla om bl.a. uppföljning av en konferens, och eftersom frågan om ett EU-mål för koldioxidutsläpp inte fanns på dagordningen fanns det inga krav på samråd om detta. Utskottet noterade att miljöminis- tern hade varit oförhindrad att till EU-nämnden kommunicera sin uppfatt- ning om vilken ståndpunkt Sverige skulle inta i fråga om målet för koldioxidutsläpp.

Hösten 2008 granskade utskottet regeringens information till riksdagen i EU-frågor (bet. 2008/09:KU10 s. 89 f.). Utskottet genomförde en kartlägg- ning och analys av regeringens information till och samråd med riksdagen i syfte att bedöma om regeringen uppfyller regeringsformens och riksdags- ordningens krav. Utskottet betonade att den grundlagsstadgade informations- skyldigheten bl.a. får anses innefatta att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor till riksdagen. Vidare framhöll utskottet i sitt ställningstagande bl.a. följande (bet. 2008/09:KU10 s. 127).

141

2013/14:KU10

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

Utskottet anser alltjämt att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i riks- dagen.

Våren 2009 granskade utskottet regeringens agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport (bet. 2008/09:KU20 s. 16 f.). Utskottet ansåg att regeringen borde ha informerat EU-nämnden om sitt beslut om hur Sverige skulle komma att rösta i ministerrådet och om utvecklingen i frågan. Utskottet ansåg att regeringen hade brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksda- gen. Utskottets granskning visade bl.a. dels att regeringen, inför ministerrå- dets beslut i den aktuella frågan, varken informerade riksdagen om utvecklingen i frågan eller samrådde med det organ som utsetts av riksda- gen om det stundande beslutet, dels att beslutet i den aktuella frågan inte nämndes i regeringens återrapport till EU-nämnden om det aktuella råds- mötet.

Under våren 2010 granskade utskottet regeringens samråd med EU-nämn- den i vissa frågor (bet. 2009/10:KU20 s. 25 f.). Med anledning av gransk- ningen anförde utskottet följande (bet. 2009/10:KU20 s. 38 f.).

Utskottet erinrar inledningsvis om att ändamålet med reglerna om sam- råd och information mellan regeringen och riksdagen är att riksdagen får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det är inte tillräckligt att riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand.

I sina tidigare uttalanden har utskottet betonat att den grundlagsstad- gade informationsskyldigheten får anses innefatta bl.a. att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor för riksdagen. Utskottet har tidigare även påtalat att bris- tande rutiner inom Regeringskansliet inte är godtagbart som grund för otillräckligt samråd med EU-nämnden avseende A-punktslistor.

Av utskottets utredning i ärendet framgår att förteckningar över beslutsärenden inför rådsmöten, s.k. A-punktslistor, tillhandahålls av rådssekretariatet mycket sent inpå rådsmötena. Utskottet konstaterar att detta stundtals skapar stor tidspress inte minst vad gäller regeringens uppfyllande av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyl- digheter. Även om samråd med EU-nämnden ägde rum anser utskottet att det i de fall som nu är aktuella saknas godtagbara skäl för de knappa tidsrymder som stod till förfogande. Det gjordes från regering- ens sida inte tillräckligt för att säkerställa riksdagen ett aktivt och reellt inflytande i processen. I sammanhanget förutsätter utskottet att reger- ingen, i liknande situationer som i det aktuella granskningsärendet, noggrant överväger behovet av att företrädesvis begära att beslutspunk- ter tas bort från A-punktslistor inför rådsmöten där samråd inte kan slutföras under en skälig tidsrymd.

Vidare framgår av utskottets granskning att det förekom brister i regeringens information till riksdagens EU-nämnd inför samråden. I båda fallen förekom brister i regeringens underrättelser till EU-nämn-

142

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

2013/14:KU10

den avseende huruvida de aktuella ärendena förväntades utgöra besluts- punkter i kommande rådsmöten och därmed om de omfattades av den grundlagsstadgade samrådsskyldigheten. I det ena fallet fick EU-nämn- den inte tillgång till ett dokument som var aktuellt för behandling i rådet förrän efter rådets beslut. Utskottet anser att riksdagens tillgång till samtliga handlingar som omfattas av samrådsskyldigheten utgör en förutsättning för att samråd ska kunna genomföras.

Enligt utskottet gäller att uppgiften att säkerställa att samråd med EU- nämnden inför ett visst rådsmöte har skett vilar på det statsråd inom vars ansvarsområde rådsmötet äger rum i det aktuella fallet. Mot bak- grund av det ovannämnda anser utskottet att ansvariga statsråd och regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informa- tions- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen.

Våren 2012 granskade utskottet arbetsmarknadsministerns uttalande och agerande i en viss EU-fråga (bet. 2011/12:KU20 s. 11 f.). Enligt utskottet agerade arbetsmarknadsministern och regeringen inte med tillräckligt efter- tryck i enlighet med de råd och synpunkter som riksdagens organ lämnade till regeringen. Regeringen borde i rådets förberedande organ tydligare ha markerat att rådsslutsatserna skulle gå emot svenska intressen.

Med anledning av en granskningsanmälan granskade konstitutionsutskot- tet våren 2013 regeringens samråd med EU-nämnden om EU:s långtidsbud- get 2014–2020 (bet. 2012/13:KU20 s. 41 f.). Utskottet gjorde följande ställningstagande (bet. 2012/13:KU20 s. 73 f.).

Ändamålet med bestämmelserna om samråd och information mellan regeringen och riksdagen om vad som sker inom EU är att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på för- hand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till viktiga beslut. Det är därför av största vikt att samrådet med och informationen till EU-nämnden funge- rar på ett bra sätt.

Vad gäller samrådet och informationen om förslaget till EU:s lång- tidsbudget 2014–2020 ger granskningen, som huvudsakligen inriktats på perioden t.o.m. Europeiska rådets möte den 22–23 november 2012, enligt utskottet inte underlag för någon annan slutsats än att informatio- nen och samrådet har skett i enlighet med gällande bestämmelser.

Utskottet noterar att det både inför det avslutande mötet i Europe- iska rådet om långtidsbudgeten 2007–2013 och inför motsvarande möte om långtidsbudgeten 2014–2020 hölls sammanträden i EU-nämnden där företrädare för regeringen deltog via telefon under de pågående mötena i Europeiska rådet. Utskottet anser att detta kan vara en bra form för att säkerställa att EU-nämnden blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i Europe- iska rådet.

Vidare noterar utskottet att det av granskningen framgår att infor- mella möten ägt rum med EU-nämndens s.k. beredningsgrupp under förhandlingarna om långtidsbudgeten. Av yttrandet från EU-nämnden framgår att beredningsgruppen inte är tillsatt för politiska ställningsta- ganden utan att mötena i den är begränsade till informationsinhämt- ning. Avsikten med beredningsgruppen är att partiföreträdare i nämnden ska få fördjupad information i komplexa och betydelsefulla frågor i en informell dialogform med karaktär av kunskapsöverföring.

143

2013/14:KU10

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

Utskottet anser att beredningsgruppen kan fylla en funktion för kun- skapsöverföring och vara ett komplement till informationen och samrå- det i EU- nämnden. Utskottet vill dock samtidigt understryka att möten i beredningsgruppen aldrig kan ersätta information till och samråd med EU-nämnden.

I övrigt ger granskningen inte anledning till något uttalande av utskot- tet.

Samråd i EU-nämnden

Sammanträden i EU-nämnden

EU-nämnden fastställer sin sammanträdesplan ett halvår i taget. Planen utformas så att samråd i normalfallet sker på fredagen veckan före varje rådsmöte.

I följande tabell visas antalet sammanträden och antalet samrådstillfäl- len, dvs. inför hur många rådsmöten som samråd skett. Flera samråd kan ske vid ett sammanträde. Sammanträden per telefon ingår.

Tabell 10.1 Antal sammanträden och samrådstillfällen i EU-nämnden

Riksmöte	Antal sammanträden	Antal samrådstillfällen
1997/98	40	106
1998/99	33	88
1999/00	36	90
2000/01	40	94
2001/02	44	96
2002/03	37	91
2003/04	45	113
2004/05	43	108
2005/06	49	123
2006/07	41	113
2007/08	46	122
2008/09	44	114
2009/10	54	119
2010/11	47	121
2011/12	45	133
2012/13	49	109

Källa: EU-nämndens verksamhetsberättelser.

Som framgår av tabellen har mellan 33 och 54 sammanträden hållits per riksmöte, omfattande mellan 89 och 133 samrådstillfällen.

Sammanträden per telefon

Det förekommer sammanträden i EU-nämnden med information och sam- råd där regeringens representanter deltar per telefon. I bilaga 10.1 redovi- sas vilka sammanträden av detta slag som hållits sedan nämnden inrättades

144

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

2013/14:KU10

1994/95. I följande tabell visas vid hur många möten i Europeiska rådet och ministerrådet som regeringens företrädare har deltagit i samråd med EU- nämnden per telefon.

Som framgår av tabellen är det vanligare med sammanträden per telefon i samband med möten i Europeiska rådet än i samband med möten i minis- terrådet. Ett möte i t.ex. Europeiska rådet kan bli föremål för flera samman- träden där regeringens företrädare deltar per telefon. I tabellen räknas det som ett tillfälle. För fullständiga uppgifter hänvisas till bilaga 10.1.

Huvudskälet till att regeringens företrädare deltar per telefon i samband med möten i Europeiska rådet är att frågorna utvecklas under själva mötet i Europeiska rådet.

Tabell 10.2 Antal möten i Europeiska rådet respektive ministerrådet per tele- fon i EU-nämnden

Riksmöte	Europeiska rådet	Ministerrådet
1994/95	1	0
1995/96	0	0
1996/97	0	0
1997/98	0	0
1998/99	1	0
1999/00	0	1
2000/01	1	0
2001/02	0	1
2002/03	1	0
2003/04	2	0
2004/05	1	0
2005/06	2	2
2006/07	1	0
2007/08	0	0
2008/09	3	0
2009/10	2	3
2010/11	0	2
2011/12	1	0
2012/13	2	2
Summa	18	11

Källa: Huvudsakligen EU-nämndens verksamhetsberättelser. För fullständiga källhänvisningar, se bilaga 10.1.

Att det blir sammanträden per telefon i samband med möten i ministerrå- det kan bero på att det berörda statsrådet redan rest till Bryssel för att delta i rådsmötet. Detta var fallet med ett samråd den 25 februari 2013 kl. 20–21 med landsbygdsministern. Frågan hade bordlagts vid det ordinarie samrådet fredagen den 22 februari.

Vidare kan rådets möte vara extrainkallat med kort varsel, och statsrådet kanske redan befinner sig i Bryssel eller på annan ort utan att ordinarie samråd har hunnits med. Två söndagar i november 2010 blev det på så vis samråd per telefon med finansministern inför extra möten.

145

2013/14:KU10

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

Skriftligt samråd om A-punkter och om andra frågor

Från och med den 1 januari 2009 genomförs regeringens samråd med EU- nämnden vad gäller troliga A-punkter inför kommande ministerråd genom skriftligt samråd. Det förekommer även skriftligt samråd om andra frågor som ska behandlas i rådet. De skriftliga samråden äger således rum utan- för EU-nämndens ordinarie sammanträden. I EU-nämndens sammanträdes- protokoll redovisas en sammanställning av de skriftliga samråd som har ägt rum sedan förra sammanträdet.

I följande tabell redovisas antalet utskick om A-punkter och antalet andra skriftliga samråd.

Tabell 10.3 Antal utskick om A-punkter och antal andra skriftliga samråd

Riksmöte	Antal utskick om A-punkter	Antal andra skriftliga samråd
2006/07	-	31
2007/08	-	32
2008/09	33	24
2009/10	73	68
2010/11	61	103
2011/12	57	130
2012/13	67	96

Källa: EU-nämndens verksamhetsberättelser.

Av tabellen framgår att det under 2010/11 och 2011/12 gjordes omkring 60 utskick om A-punkter och över hundra utskick om andra skriftliga sam- råd. Under de fyra åren före 2006/07 förekom ungefär tio skriftliga sam- råd per år. Före 2002/03 förekom högst något skriftligt samråd per år.

Ett utskick med A-punkter innehåller normalt flera A-punkter. Under kalenderåret 2011 skickade EU-nämndens kansli 69 e-postmeddelanden med 1 395 A-punkter till EU-nämndens ledamöter (pm Uppföljning EUMOT – vissa EU-frågor 2012-06-05 dnr 039-2442-2011/12).

Skriftligt samråd om annat än A-punkter kan bli aktuellt t.ex. när det inte finns förslag till rådsslutsatser vid det muntliga samrådet i nämnden, som normalt äger rum på en fredag.

I bilaga 10.1 finns en redogörelse för innehållet i de skriftliga samråden om annat än A-punkter.

Ett skäl till att samrådet sker efter det ordinarie samrådet kan vara att utkast till t.ex. rådsslutsatser finns att tillgå först efter ordinarie samrådstill- fälle. När det gäller skriftliga samråd kan konstateras att många av samrå- den sker inför rådet för utrikes frågor (FAC). Rådsslutsatser inför FAC synes förhandlas närmare inför rådsmötena än för andra råd. Det kan näm- nas att vissa beslut inom ramen för den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken (GUSP) kräver ett regeringsbeslut innan beslutet kan antas i rådet.

146

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

2013/14:KU10

Även inför rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF) förekommer för- hållandevis ofta skriftliga samråd. Ett skäl kan vara att möten i rådet för rättsliga och inrikes frågor ofta äger rum på fredagar, dvs. en hel vecka efter ordinarie samråd i EU-nämnden. Frågorna kan då hinna behandlas ytterligare i Coreper, vilket innebär att förändringar i förslag till t.ex. råds- slutsatser kan förändras.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på frågor i ärendet. Som svar överlämnades den 15 oktober 2013 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 10.2). Som svar på kompletterande frågor från utskottet överlämnades den 7 november 2013 ytterligare en promemoria som har upprättats inom Stats- rådsberedningen (bilaga 10.3). Av promemoriorna framgår följande.

Regeringskansliet har i cirkulär 2, som utges av Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågorna, generella riktlinjer för samråd, över- läggning och information mellan företrädare för regeringen och Regerings- kansliet och riksdagen i EU-frågor.

I cirkulär 2 hänvisas till att regeringen enligt 10 kap. 10 § riksdagsord- ningen ska rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna ska föras inför beslut i Europeiska unionens råd. Vid samråd med EU-nämnden inför ett rådsmöte bör alla punkter på dagordningen behandlas. I Regerings- kansliet förs en löpande dialog om hur samrådsskyldigheten gentemot EU- nämnden ska skötas på bästa sätt.

Behovet av förnyat samråd och formen för ett sådant beror på omstän- digheterna i det enskilda fallet och överenskoms i regel mellan departemen- ten och EU-nämndens kansli.

I svaret anförs att det är ovanligt att förnyat samråd – muntligt eller skriftligt – måste ske med EU-nämnden efter det att rådets möte börjat. Under senare år har det förekommit exempelvis i samband med Epsco- rådet den 21 juni 2013 under förhandlingarna om ett nytt tobaksproduktdi- rektiv och vid jordbruksrådet i februari 2013 under förhandlingarna om en ändring i den gemensamma fiskeripolitiken.

Förnyat samråd med EU-nämnden efter att Europeiska rådet inlett sitt möte är ovanligt. De senaste åren har det förekommit endast vid ett fåtal tillfällen. Ett exempel är den 8 februari 2013 då två statssekreterare vid ett flertal tillfällen informerade och samrådde med EU-nämnden per telefon i samband med att Europeiska rådet träffade en överenskommelse om EU:s långtidsbudget.

Möten i rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF-rådet) är normalt för- lagda till torsdag eller fredag veckan efter samrådet med EU-nämnden. Det innebär att frågor på dagordningen för rådsmötet alltid behandlas i Coreper efter samrådet. Det får vidare till följd, konstateras det i svaret, att de sista dokumenten till rådsmötet blir tillgängliga först dagen före råds- mötet.

147

2013/14:KU10	10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE
	Rådet för utrikes frågor (FAC) beslutar om EU:s 28 medlemsstaters sam-
	fällda agerande som svar på skeenden i en snabbt föränderlig och delvis
	oförutsägbar omvärld. Förhandlingarna om vilken position EU bör inta i
	olika frågor kan därmed naturligt nog dra ut på tiden och i vissa fall
	behöva lösas på ministernivå. Dagordningarna för FAC (handel) och FAC
	(utveckling) däremot kännetecknas inte av motsvarande oförutsägbara dyna-
	mik, varför frågan om samråd efter ordinarie samrådstillfällen sällan aktua-
	liseras.
	Dagordningarna för rådets möten består av två delar, B-punkter (som
	kräver överläggning) och A-punkter (som är färdigförhandlade). B-punkter
	tillförs sällan dagordningarna i ett sent skede. När det sker motiveras det i
	allmänhet av en utveckling i omvärlden som inte har kunnat förutses och
	där det är angeläget att rådet tar ställning. Normalt tillkommer endast infor-
	mationspunkter under dagordningspunkten Övriga frågor.
	Preliminära A-punktslistor presenteras i regel inom angivna tidsfrister.
	Däremot kommer de slutliga A-punktslistorna sent, ofta under helgen före
	ett rådsmöte som äger rum på måndagen och ibland till och med under
	mötesdagen. Det försvårar samrådet med EU-nämnden som ibland måste
	äga rum med mycket kort varsel.
	Sverige har påtalat vilka problem det innebär för Sverige att frågor till-
	förs dagordningen i ett sent skede och arbetar aktivt för att göra det känt i
	rådskretsen att Sverige har ett nationellt system med en omfattande parla-
	mentarisk samrådsskyldighet.
	I svaret anförs att de förändrade bestämmelserna i Lissabonfördraget om
	tidsfrister för dagordningen för rådets möten inte synes ha påverkat Sve-
	riges arbete i rådet.
	Utskottet har begärt svar på kompletterande frågor om parlamentariska
	reservationer i rådet. Som svar på frågorna överlämnades den 7 november
	2013 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga
	10.3). I promemorian anförs att när en medlemsstat lägger fram en reserva-
	tion sker det i regel i ett tidigt skede för att det ska vara klart under
	förhandlingarna att medlemsstaten är förhindrad att delta i ett visst konkret
	beslut innan det nationella parlamentet har konsulterats. Regeringen för för-
	handlingar i rådet på det sätt den bedömer att det finns stöd för i riksda-
	gen och samrådet, enligt riksdagsordningens regler, med EU-nämnden före
	varje rådsbeslut. Det uppstår därför i regel inget behov av att lägga fram
	parlamentariska reservationer under förhandlingsskedet.
	Vid rådsmötet där frågan ska beslutas finns i princip inte utrymme att
	lägga fram reservationer. Om det formella samrådet med EU-nämnden inte
	avslutas vid rådsmötets början verkar regeringen för att dagordningspunk-
	ten skjuts upp till dess att samrådet har avslutats, vilket är en kraftfullare
	åtgärd än en reservation, för att riksdagens ståndpunkt ska kunna beaktas.
	Den yttersta konsekvensen, om regeringen inte har fått mandat i tid, är att
	regeringen tvingas avstå från att delta i beslutet.

148

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

2013/14:KU10

Uppgifter från EU-nämndens kansli

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till EU-nämndens kansli begärt svar på frågor i ärendet. Som svar överlämnades den 15 oktober 2013 en promemoria från EU-nämndens kansli (bilaga 10.4). Som svar på kompletterande frågor från utskottet överlämnades den 6 november 2013 ytterligare en promemoria från EU-nämndens kansli (bilaga 10.5). Av pro- memoriorna framgår följande.

Beskrivningen av EU-nämndens kanslis process rörande regeringens sam- råd i EU-nämnden gör inte anspråk på att vara uttömmande. Kansliet diskuterar fortlöpande hur processen kan förbättras. Hur samråd i sena ske- den ska genomföras är också något som fortlöpande utvecklas i dialog med såväl nämndens presidium som företrädare för Regeringskansliet.

Regeringens samråd med nämnden sker enligt nämndens preliminära sammanträdesplan på fredagen veckan före varje rådsmöte, med undantag för statsministerns samråd inför Europeiska rådets möten, som vanligtvis äger rum dagen innan Europeiska rådets möte. Till grund för nämndens preliminära sammanträdesplan ligger den planering för rådsmötena som det aktuella ordförandeskapet i EU har fastställt för det närmaste halvåret.

Kravet på att regeringen ska samråda med nämnden ”om hur förhand- lingar i rådet ska föras inför beslut i rådet” innebär att nämnden i prakti- ken behöver konsulteras även vid andra tillfällen än nämndens ordinarie sammanträden.

Sådana samråd kan behövas av olika skäl. Det kan röra sig om ytterli- gare samråd efter nämndens sammanträde men före tidpunkten för rådsmö- tet. Ytterligare samråd kan exempelvis bli aktuellt när det dokument som ett beslut gäller inte finns att tillgå vid det muntliga samrådet i nämnden och regeringens ståndpunkt inte har kunnat delges nämnden. Samråd kan också behövas när rådsmötet har börjat, t.ex. när utfallet av förhandling- arna bedöms vara så osäkert att det kan behövas ett kompletterande samråd innan förhandlingarna slutförs.

Flera alternativa samrådsformer har utvecklats i praxis. Om det finns tid före rådets möte kan ett nytt möte genomföras med statsrådet. Om det inte finns tid sker regeringens samråd skriftligt eller genom ett telefonmöte med EU-nämnden. Ett annat alternativ kan vara att samråd sker i Stock- holm i möte med statssekreteraren medan statsrådet är på väg till rådsmötet.

När det gäller telefonmöten anför EU-nämndens kansli följande. Det förekommer att frågor som är föremål för förhandlingar i Europeiska rådet eller i ministerrådet medför behov av förnyat mandat. Nämnden beslutar i

149

2013/14:KU10	10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE
	sådana fall i samförstånd med det ansvariga statsrådet eller statsministern
	under pågående nämndmöte att ytterligare samråd eventuellt kommer att
	behövas under Europeiska rådets eller rådets möte. Om så är fallet äger
	samrådet rum per telefon med antingen statsministern, statsministerns stats-
	sekreterare eller det ansvariga statsrådet. En ungefärlig tidpunkt för ett
	telefonmöte fastställs om möjligt vid det ordinarie samrådet, så att ledamö-
	terna kan hålla beredskap. Den närmare tidpunkten preciseras under för-
	handlingens gång.
	Telefonmöten planeras närmare av kansliet i nära kontakt med Reger-
	ingskansliet. De involverade tjänstemännen på Regeringskansliet får i lik-
	het med nämndens ledamöter och suppleanter dels via e-post, dels via sms
	information om telefonnummer och kod till nämndens konferenssystem
	samt när och var mötet förväntas äga rum.
	När det gäller telefonsamråd inför Europeiska rådets möten har nämn-
	dens presidium parallella kontakter med statsministerns statssekreterare
	medan förhandlingarna pågår.
	Samtliga ledamöter i nämnden som inte deltar fysiskt i salen kan i stäl-
	let delta per telefon.
	Om en fråga har större politisk tyngd och det finns behov av att för-
	ankra regeringens position på nytt kan det behövas flera telefonmöten. I så
	fall diskuteras en ny tid för fortsatt samråd med ledamöterna. Telefonsam-
	rådet i samband med Europeiska rådets möten har exempelvis under den
	ekonomiska krisen och vid diskussioner om långtidsbudgeten vid flera till-
	fällen fortsatt under natten medan förhandlingarna pågått.
	När det gäller skriftligt samråd anför EU-nämndens kansli följande. Sam-
	råd i ett sent skede kan även ske skriftligt. Sådana samråd kan ske av flera
	skäl. Det kan bli aktuellt om nya punkter tillförs rådets dagordning, om
	beslutsdokumenten inte fanns tillgängliga vid tiden för det ordinarie mötet,
	eller om en befintlig punkt ändras från att vara en informationspunkt till
	att bli en beslutspunkt.
	Det är inte ovanligt att ett skriftligt samråd äger rum kvällen eller hel-
	gen innan rådsmötet hålls eller på morgonen innan rådsmötet börjar.
	Inför ett skriftligt samråd skickar Regeringskansliet en annotering för
	samråd till EU-nämnden. Samrådet skickas ut per e-post för eventuella syn-
	punkter (avvikande meningar) senast vid en viss angiven tid. Tidsfristen
	anges till minst cirka två timmar. En notis om samrådet skickas också per
	sms. Det förekommer att samrådet inte hinner avslutas innan frågan tas
	upp på rådsmötet. Regeringen får i så fall lägga fram en parlamentarisk
	reservation i avvaktan på mandatet från nämnden, enligt svaret från EU-
	nämndens kansli.
	Samråd kan också bli aktuellt utan samband med nämndens planerade
	sammanträden; det rör framför allt s.k. A-punkter. Statsrådsberedningen
	sänder via e-post s.k. troliga A-punktslistor till nämndens kansli, som
	skickar dem via e-post till ledamöterna för skriftligt samråd. Dessutom kan
	det hända att samråd behöver ske om sent tillkomna A-punkter som ska

150

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

2013/14:KU10

beslutas på ett närliggande rådsmöte. Därutöver kan det vara fråga om beslut som tas genom en skriftlig procedur i rådet. Vissa beslut i rådet måste också enligt svenskt regelverk föregås av regeringsbeslut. Sådana skriftliga samråd förläggs alltid i tiden före regeringssammanträdet.

I svaret från EU-nämndens kansli kommenteras en fråga om förekoms- ten av samråd i ett sent skede sett över tid och sättet på vilket de fungerar från praktisk synpunkt. För att uppfylla riksdagsordningens krav att reger- ingen ska rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet fordras stor flexibilitet hos alla inblandade, anför kans- liet i svaret. Hastigt uppkomna beslut i rådet och korta ledtider för olika samråd har bl.a. lett till tät dialog mellan nämndens kansli och tjänstemän- nen på Regeringskansliet.

I situationer där det under en förhandling är ytterst kort om tid för sam- råd har det hänt att kanslichefen nödsakats ringa presidiet och grupple- darna för att kunna ge snabbt besked till berört departement.

Nämndens kansli har kontinuerlig beredskap via mobil och dator inför annoteringar från Regeringskansliet. Skriftligt samråd kan bli aktuellt med kort varsel, i synnerhet helgen innan rådet (utrikes frågor), som vanligen äger rum på en måndag, men även inför möten i andra rådskonstellationer och inför Europeiska rådet.

Det förefaller enligt EU-nämndens kanslis mening som om skriftliga samråd över helgen inför rådet (utrikes frågor) förekommer allt oftare. Vidare kommer troliga A-punktsannoteringar inte längre samlade för sam- råd vid ett tillfälle utan upprepade gånger under veckan och med kortare ledtider.

Som svar på kompletterande frågor från utskottet om samråd i ett sent skede överlämnade EU-nämndens kansli den 6 november 2013 ytterligare en promemoria (bilaga 10.5). I promemorian anförs att EU-nämndens kansli inte har fullständig information om i vilken utsträckning regeringen lägger fram parlamentariska reservationer och hur ofta detta görs i syfte att hinna avsluta samråd med nämnden. Huruvida regeringen lagt fram en reservation under förhandlingarna framgår inte regelmässigt av Regerings- kansliets underlag inför samråden. Det förekommer däremot relativt ofta att samrådsfristen för nämnden är mycket kort just för att samrådet ska hinna avslutas i tid inför rådets planerade behandling av frågan.

I viktiga frågor kan samrådet med EU-nämnden behöva förnyas under pågående rådsmötesförhandlingar. Som exempel kan nämnas förhandling- arna i Europeiska rådet våren 2013 om den fleråriga budgetramen. Samrå- den sker under sådana omständigheter per telefon. När det under pågående förhandlingar uppstår behov av att samråda med EU-nämnden är det reger- ingens förhandlare som gör en bedömning av om de behöver lägga fram en parlamentarisk reservation.

151

2013/14:KU10

10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE

Utskottets ställningstagande

Utskottet har ovan redovisat hur vanligt det är att möten i Europeiska rådet respektive ministerrådet leder till sammanträden i EU-nämnden där företrädare för regeringen deltar via telefon. Det är vanligare med samman- träden per telefon i samband med möten i Europeiska rådet än i samband med möten i ministerrådet.

Som utskottet tidigare anfört kan telefonsammanträden i EU-nämnden vara en bra form för att säkerställa att EU-nämnden blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i Europeiska rådet. Detta kan också gälla i samband med möten i ministerrå- det.

Vidare har utskottet redovisat hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd om andra frågor. Denna typ av samråd äger rum efter samrådet vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte. Hanter- ingen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande.

Utskottet vill påminna om sitt tidigare uttalande att det vanligaste och mest effektiva sättet för de nationella parlamenten som regel torde vara att via regeringarna i respektive land påverka beslutsfattandet i rådet (yttr. 2008/09:KU3y). Riksdagens mest effektiva sätt att påverka EU-frågorna är således genom samråd med regeringen inför beslut i EU:s ministerråd.

Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsätter dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för riksdagen och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna. Riksdagen är delaktig i arbetet med EU-frå- gorna och följer t.ex. kommissionens förslag till EU-lagstiftning från att förslagen läggs fram tills lagstiftningen antas i rådet.

152

2013/14:KU10

11 Regeringens företrädare vid samråd och överläggningar i EU-frågor samt vid rådsmöten i EU

Ärendet

I denna granskning behandlas frågan om vem som företräder regeringen vid information till och överläggningar med utskotten i EU-frågor samt vid samråd i EU-nämnden. Vidare behandlas frågan om vem som represen- terar Sverige vid möten i Europeiska unionens råd.

Till grund för granskningen finns en genomgång av protokoll och verk- samhetsberättelser från utskotten och EU-nämnden. Vidare finns en prome- moria från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 11.1. Det finns också en promemoria från EU-nämndens kansli med svar på frågor från utskottet, bilaga 11.2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringsformen och riksdagsordningen

Av 4 kap. 11 § riksdagsordningen framgår att regeringen är skyldig att lämna upplysningar och avge yttrande till ett utskott i fråga om arbetet inom Europeiska unionen på utskottets ämnesområde då ett utskott begär det. Bestämmelsen infördes i samband med att Sverige blev medlem i EU. Konstitutionsutskottet anförde att bestämmelsen om möjlighet för utskotten att begära information från regeringen om EU-frågor inte innebär någon reglering av i vilken form informationen lämnas. Den kan lämnas skriftli- gen eller muntligen, av statsråd eller av någon tjänsteman som har god insyn i den fråga som utskottets begäran gäller (bet. 1994/95:KU22).

Efter förslag av 2002 års riksdagskommitté anges i riksdagsordningen (numera 10 kap. 4 §) att regeringen ska överlägga med utskotten i de frå- gor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. Riksdagskommittén framhöll att utskotten vid dessa överläggningar kan framföra synpunkter på hur regeringen bör agera. EU:s beslutsprocess utgör ramen för samrådet mellan regeringen och riksdagen, konstaterade kommittén. Eftersom diskus- sioner förs på lägre nivåer innan frågorna kommer upp på själva rådsmötet måste riksdagen bevaka också skedena före rådsmötena. Detta bör ske i utskotten, t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen.

153

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	I syfte att stärka utskottens roll i EU-arbetet borde man således hålla ett
	saksamråd på politisk nivå i utskotten. Utskottens ledamöter skulle därmed
	ges möjlighet att framföra sina synpunkter vid överläggningar med i första
	hand det berörda statsrådet, anförde Riksdagskommittén.
	Enligt Riksdagskommittén visar erfarenheten att intresset för EU-frågor
	i utskotten ökar när kontakterna med regeringen inte bara innebär informa-
	tionsinhämtande. Detta är ännu ett skäl för överläggningar på politisk nivå
	i utskotten. Vissa utskott har redan denna typ av kontakter med reger-
	ingen, medan andra utskott oftare än i dag kan behöva överlägga med
	statsråd och statssekreterare, konstaterade Riksdagskommittén (förs.
	2005/06:RS3, s. 48–49).
	Konstitutionsutskottet ställde sig bakom förslaget från Riksdagskommit-
	tén i den berörda delen. När det gäller verkningarna av vad ett utskott har
	gett uttryck för vid överläggningar enligt den föreslagna ordningen,
	anförde konstitutionsutskottet att det är viktigt att slå fast att endast riksda-
	gens kammare kan uttala sig på riksdagens vägnar. Uttalanden av utskott
	eller EU-nämnd eller dess ledamöter är således inte bindande för hela riks-
	dagen. Sådana meningsyttringar kan dock vara uttryck för rådande åsikts-
	förhållanden i riksdagen.
	Den föreslagna ordningen för saksamråd med utskott skulle innebära en
	möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för
	avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i riksdagen. I den bemärkel-
	sen kunde således även dessa meningsyttringar få betydelse i den på
	parlamentariska principer grundade relationen mellan regeringen och riks-
	dagen, anförde utskottet (bet. 2005/06:KU21 s. 30–32).
	Konstitutionsutskottet anförde att det – för att förebygga tänkbara svårig-
	heter som kan uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse
	mellan ministerrådets dagordningar och utskottens beredningsområden –
	bör införas en bestämmelse som ger EU-nämnden möjlighet att i sådana
	fall begära överläggning med regeringen i ett utskotts ställe. En sådan
	bestämmelse gör det också möjligt för EU-nämnden att träda in i ett
	utskotts ställe under viss begränsad tid, exempelvis under kammarens som-
	maruppehåll. Det rör sig således inte om någon oinskränkt möjlighet för
	EU-nämnden att träda in i ett utskotts ställe vid överläggningar med reger-
	ingen. Vidare ska det i förhållandet mellan utskotten och EU-nämnden
	råda en samsyn kring vilka förutsättningar som gäller för EU-nämndens
	utövande av dessa befogenheter (bet. 2005/06:KU21 s. 30–32).
	I 10 kap. 10 § riksdagsordningen anges att regeringen ska underrätta EU-
	nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Reger-
	ingen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska
	föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med EU-nämn-
	den i andra frågor rörande arbetet i Europeiska unionen när nämnden på
	grund av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Regeringen ska
	också rådgöra med nämnden inför möten i Europeiska rådet.

154

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID	2013/14:KU10
RÅDSMÖTEN I EU

I en utvärdering av riksdagens arbete med EU-frågorna 1996 yttrade sig EU-nämnden till konstitutionsutskottet. Nämnden tog upp frågan om vem som bör företräda regeringen vid nämndens sammanträden. Nämndens erfa- renheter var att diskussioner om Sveriges förhandlingspositioner är menings- fulla endast om de förs med den som bär det faktiska ansvaret för positionerna. Enligt nämndens mening vore det därför angeläget att statsrå- den är närvarande vid nämndens sammanträden. Undantag borde endast förekomma i de fall statsrådet på grund av starka skäl är tvungen att ute- bli. Om en statssekreterare ska företräda regeringen vid rådsmötet kan det vara lämpligt att också hon eller han är närvarande vid nämndens samman- träde, anförde nämnden. Konstitutionsutskottet instämde till fullo i nämn- dens uppfattning om värdet av statsrådens närvaro vid nämndens sammanträden. De uttalanden som nämnden hade gjort i sitt yttrande borde enligt utskottets uppfattning kunna tjäna som riktlinjer i denna fråga. På konstitutionsutskottets förslag gav riksdagen regeringen till känna vad utskottet anfört om statsrådens närvaro i EU-nämnden (bet. 1996/97:KU2 s. 27. rskr. 74–76).

Europeiska unionens råd (rådet)

Enligt fördraget om Europeiska unionen ska rådet tillsammans med Euro- paparlamentet lagstifta och utöva budgetfunktionen. Det ska fastställa poli- tik och fungera samordnande i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen (artikel 16.1).

Rådet ska bestå av en företrädare på ministernivå för varje medlemsstat med befogenhet att fatta bindande beslut för regeringen i den medlemsstat som han eller hon företräder och att utöva dess rösträtt (artikel 16.2).

Rådet sammanträder i följande tio olika konstellationer beroende på vilka frågor som behandlas.

•Allmänna frågor

•Utrikes frågor

•Ekonomiska och finansiella frågor

•Rättsliga och inrikes frågor (RIF)

•Sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrå- gor (EPSCO)

•Konkurrenskraft: inre marknaden, industri, forskning och rymdfrågor

•Transport, telekommunikation och energi (TTE)

•Jordbruk och fiske

•Miljö

•Utbildning, ungdom, kultur och idrott

Indelningen regleras i rådets beslut av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (2009/937/EU). Varje medlemsstat får avgöra på vilket sätt den ska företrädas i rådet. Flera ministrar får enligt arbetsord- ningen delta som fullvärdiga medlemmar i samma rådskonstellation; dock ska dagordningen och organisationen av debatterna anpassas därefter.

155

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet samt
	cirkulär
	I 26 b § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet
	anges att chefen för kansliet för samordning av EU-frågor kan ge ut hand-
	böcker, riktlinjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög
	kvalitet vid handläggningen inom Regeringskansliet av frågor som rör Euro-
	peiska unionen.
	I cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och
	riksdag i EU-frågor (2012-10-31) anförs att det är viktigt att notera skillna-
	den mellan information till och överläggning med utskottet. Överlägg-
	ningar hålls med statsråd eller statssekreterare och syftar till att ge
	utskotten möjlighet att lämna synpunkter på hur regeringen bör agera i för-
	handlingarna. Information kan företrädelsevis lämnas av statssekreterare
	eller tjänstemän. Av utskottets kallelse framgår om det är fråga om infor-
	mation eller överläggning. I cirkuläret anges att samrådet med EU-nämn-
	den normalt hålls med det ansvariga statsrådet. I undantagsfall, om
	statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter,
	hålls samrådet med statssekreteraren.
	I cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet
	av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. (2008-01-29) anges att statsmi-
	nistern har ett övergripande ansvar för regeringens EU-arbete och represen-
	terar Sverige på Europeiska rådets möten. De berörda statsråden ansvarar
	enligt arbetsfördelningen i regeringen för att departementens EU-frågor
	bereds på ett ändamålsenligt sätt och att organisationen anpassas till de
	krav som ställs, t.ex. på skyndsam beredning.

Tidigare granskningar och undersökningar

Riksdagen inför 2000-talet

En referensgrupp om riksdagens hantering av EU-frågor överlämnade sin rapport till Riksdagskommittén i juni 2000 (förs. 2000/01:RS1 bilaga 6). I rapporten redovisas att flertalet utskott får föredragningar av respektive departement inför ministerrådsmöten med departementets kommenterade dagordning som underlag. I några utskott föredrar departementsledningen mer långsiktiga frågor ett par gånger om året. I andra utskott sker detta mer frekvent och på tematisk grund. I allmänhet är det statssekreterare, ofta tillsammans med andra departementstjänstemän, som kommer till utskotten. Det förekommer också att föredragningarna görs av företrädare för Regeringskansliet utan att någon statssekreterare (eller andra politiska företrädare) deltar (förs. 2000/01:RS1 bilaga 6 s. 316).

156

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID	2013/14:KU10
RÅDSMÖTEN I EU

Granskning i betänkande 2000/01:KU20 om Näringsdepartementet som beredningsorgan

I betänkande 2000/01:KU20 (s. 112 f.) behandlades en granskningsanmä- lan om hur Näringsdepartementet sedan förra valet fungerat som kvalitativt beredningsorgan enligt de principer som anges i 7 kap. regeringsformen. I det sammanhanget redovisas en förteckning över de svenska statsrådens medverkan vid sina respektive ministerrådsmöten från januari 1995 till december 1999. För 219 möten fanns uppgifter om närvaro. Vid 172 möten (79 procent) var minst ett statsråd närvarande. För 186 möten fanns inga uppgifter om närvaro. Utskottet tog inte upp frågan om statsrådens närvaro explicit i sitt ställningstagande utan betonade i mer generella ter- mer vikten av en ändamålsenlig departementsindelning och ansvarsfördel- ning mellan statsråden.

2004 års utskottsundersökning

Inom ramen för 2002 års riksdagskommittés arbete genomfördes en under- sökning av utskottens arbetsformer och arbetsbelastning för perioden 1995– 2004 (framst. 2005/06:RS3 bilaga 5 s. 29–123). I undersökningen återfinns uppgifter om förekomsten av muntlig information och informella samråd med olika företrädare för regeringen (statsråd, statssekreterare och tjänste- män vid Regeringskansliet). I en tabell visades hur ofta olika företrädare för regeringen och Regeringskansliet enligt kansliernas bedömningar bru- kade ge muntlig information till respektive utskott (framst. 2005/06:RS3 bilaga 5 s. 85).

Vanligast var att EU-informationen gavs av statssekreterare och tjänste- män från Regeringskansliet. Muntlig information från dessa förekom i ungefär lika stor utsträckning. I ungefär tio av utskotten uppgavs att stats- sekreterare och tjänstemän från Regeringskansliet kommer och informerar om EU-frågor flera gånger per år. Oftast torde statssekreterare och departe- mentstjänstemän ha kommit tillsammans till utskotten, men det har även förekommit att departementstjänstemän kommer utan någon statssekrete- rare eller någon annan politisk företrädare. Att statsråd kommer till utskot- ten för att informera om EU-frågor var betydligt mindre vanligt. Inte i något utskott uppgavs att statsråd kommer flera gånger per år. I sex utskott uppgavs att statsråd kommer mellan en och två gånger per riks- möte. I nästan hälften av utskotten uppgavs att statsråd i stort sett aldrig kommer för att informera om EU-frågor.

Kanslierna ombads även att bedöma i vilken mån informationstillfällena präglas av ren informationsgivning från regeringens sida eller om de även kunde beskrivas som ett slags informella samråd. Det vanligaste var att tillfällena präglades av ren informationsgivning, vilket var fallet i hälften av utskotten. I en fjärdedel av utskotten uppgavs att tillfällena i huvudsak präglades av informationsgivning från regeringens sida men att de också innehöll samrådsliknande inslag. I ytterligare en fjärdedel av utskotten upp- gavs att det rörde sig om samråd. Gemensamt för dessa var att de, med

157

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	något undantag, fick en stor mängd EU-dokument och ofta fick muntlig
	information i EU-ärenden. Samråd med regeringen i EU-frågor tycktes
	med andra ord främst förekomma i utskott som har omfattande kontakter
	med regeringen och Regeringskansliet i EU-frågor, medan utskott som har
	färre kontakter följde arbetet inom EU på ett mindre proaktivt sätt (framst.
	2005/06:RS3 bilaga 5 s. 84–86).
	Granskning i betänkande 2004/05:KU10 Remissberedningen av svenska
	ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv
	I en granskning av remissberedningen av svenska ståndpunkter inför minis-
	terrådets beslut om EG-direktiv konstaterade utskottet att de övergripande
	riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i 7 kap. regeringsfor-
	men. Av 7 kap. 1 § framgår att det för beredning av regeringsärendena
	ska finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för skilda verksam-
	hetsgrenar. Enligt 7 kap. 3 § avgörs regeringsärenden av regeringen vid
	regeringssammanträde. Ett statsråds deltagande i ett möte med ministerrå-
	det utgör emellertid inte i formell mening ett regeringsärende.
	Granskning i betänkande 2005/06:KU20 om två statsråds närvaro i
	ministerrådet och EU-nämnden
	I betänkande 2005/06:KU20 (s. 86 f.) granskades statsråden Bosse Ring-
	holms och Ulrica Messings närvaro i ministerrådet och EU-nämnden.
	Utskottet hänvisade till att närmare bestämmelser om Regeringskansliets
	uppgifter ges i förordningen med instruktion för Regeringskansliet. För-
	utom uppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § Reger-
	ingskansliet att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras
	verksamhet. Enligt utskottets mening bär chefen för Regeringskansliet,
	dvs. statsministern, i dessa fall konstitutionellt sett ansvaret för att en behö-
	rig företrädare för Sverige deltar vid möten i ministerrådet.
	Det finns inte heller några närmare bestämmelser om vem som ska före-
	träda regeringen vid samråd med EU-nämnden, anförde utskottet. Utskottet
	ansåg dock att chefen för Regeringskansliet, dvs. statsministern, också i
	dessa fall konstitutionellt sett bär ansvaret för att regeringen i behörig ord-
	ning är företrädd vid samrådet med EU-nämnden. Utskottet påminde emel-
	lertid om att riksdagen tidigare framhållit att det är angeläget att statsråden
	är närvarande vid nämndens sammanträden, och att undantag endast bör
	förekomma i de fall statsrådet av starka skäl tvingas utebli.
	Vid granskningen framkom inte att det vid något tillfälle saknats behö-
	rig företrädare för Sverige vid ett möte i ministerrådet som behandlat
	frågor som faller inom Bosse Ringholms respektive Ulrica Messings ansvars-
	områden som statsråd. Det framkom inte heller att det vid något tillfälle
	saknats behörig företrädare för regeringen vid samråd med EU-nämnden
	avseende sådana ministerrådsmöten. Någon konstitutionell grund för att
	rikta anmärkning mot statsministern i dessa avseenden fanns således inte.

158

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID	2013/14:KU10
RÅDSMÖTEN I EU

Granskning i betänkande 2008/09:KU10 om regeringens information till riksdagen i EU-frågor

I betänkande 2008/09:KU10 granskades regeringens information till och samråd med riksdagen i EU-frågor. Bland departementen ägnades särskild uppmärksamhet åt Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Socialde- partementet, Finansdepartementet, Miljödepartementet och Näringsdeparte- mentet. En tabell om informationstillfällen i utskotten under riksmötet 2007/08 redovisades i den granskningen (bet. 2008/09:KU10 s. 117). Vid 31 av totalt 100 informationstillfällen närvarade statsråd. I en annan tabell visades antalet överläggningar som respektive regeringsföreträdare närva- rade vid under riksmötet 2007/08 (bet. 2008/09:KU10 s. 118). Vid 26 av 43 överläggningar närvarade statsråd under riksmötet 2007/08. Utskottet konstaterade att frekvensen av regeringens muntliga information i EU-frå- gor till utskotten hade ökat jämfört med tidigare undersökningar, vilket utskottet bedömde som positivt. Utskottet konstaterade att en regelbunden dialog mellan departement och utskottskanslier äger rum bl.a. i frågor om vilken information som ska lämnas från regeringen till riksdagen. Utskottet bedömde att en sådan dialog kan bidra till kvaliteten och relevansen i reger- ingens information till riksdagen i EU-frågor.

När det gäller regeringens samråd med EU-nämnden noterade utskottet att statsrådens närvaro ökat under de två senaste riksmötena (bet. 2008/09: KU10 s. 125–128).

Uppgifter om företrädare för regeringen

Överläggningar i utskotten

Inom ramen för granskningen har uppgifter om vem som har företrätt reger- ingen vid överläggningar och information i utskotten i EU-frågor samlats in.

Tabell 11.1 Företrädare för regeringen vid överläggningar 2010/11

	Överläggning har hållits med:
Utskott	Statsråd	Statssekr.	Summa	% statsråd
KU	2	0	2	100 %
FiU	5	2	7	71 %
SkU	0	1	1	0 %
JuU	2	3	5	40 %
CU	2	1	3	67 %
UU	0	0	0	-
FöU	0	0	0	-
SfU	4	3	7	57 %
SoU	0	2	2	0 %
KrU	1	0	1	100 %
UbU	0	9	9	0 %
TU	1	0	1	100 %

159

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU

		Överläggning har hållits med:
	Utskott	Statsråd	Statssekr.	Summa	% statsråd
	MJU	11	4	15	73 %
	NU	6	1	7	86 %
	AU	1	5	6	17 %
	Summa	35	31	66	53 %

Källa: Utskottens protokoll och verksamhetsberättelser.

Av tabellen ovan framgår hur många gånger det har hållits överläggningar med företrädare för ett departement och om överläggningarna hållits skett med statsråd eller statssekreterare. Tabellen avser riksmötet 2010/11. Av tabellen framgår att regeringen vid 35 av 66 överläggningar i utskotten under riksmötet 2010/11 företräddes av ett statsråd, dvs. i 53 procent av samtliga överläggningar. I de övriga 31 fallen företräddes regeringen av en statssekreterare.

I vissa utskott, som utbildningsutskottet, hölls samtliga överläggningar under riksmötet 2010/11 med en statssekreterare. I sju utskott förekom över- läggningar med både statsråd och statssekreterare.

I följande tabell visas uppgifterna för riksmötet 2011/12.

Tabell 11.2 Företrädare för regeringen vid överläggningar 2011/12

	Överläggning har hållits med:
Utskott	Statsråd	Statssekr.	Summa	% statsråd

KU	0	0	0	-
FiU	7	2	9	78 %
SkU	0	4	4	0 %
JuU	3	1	4	75 %
CU	0	4	4	0 %
UU	3	1	4	75 %
FöU	0	0	0	-
SfU	6	3	9	67 %
SoU	0	3	3	0 %
KrU	0	0	0	-
UbU	0	7	7	0 %
TU	1	0	1	100 %
MJU	16	3	19	84 %
NU	2	3	5	40 %
AU	7	4	11	64 %
Summa	45	35	80	56 %

Källa: Utskottens protokoll och verksamhetsberättelser.

Av tabellen framgår att regeringen vid 45 av 80 överläggningar i utskotten under riksmötet 2011/12 företräddes av ett statsråd, dvs. i 56 procent av samtliga överläggningar. I de övriga 35 fallen företräddes regeringen av en statssekreterare.

160

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID	2013/14:KU10
RÅDSMÖTEN I EU

Andelen statsråd är något högre under riksmötet 2011/12 än under det föregående riksmötet. Miljö- och jordbruksutskottet har fortfarande flest överläggningar, både totalt och med statsråd.

Utskotten redovisar sina uppgifter på olika sätt. Det intressanta här är vem regeringen företräds av vid olika tillfällen. En överläggning med ett statsråd eller en statssekreterare kan omfatta flera olika frågor. Flera över- läggningar i olika frågor vid ett sammanträde med en representant för regeringen redovisas således som en överläggning. Det förekommer över- läggningar mellan ett utskott och flera departement, och ett departement kan överlägga med flera utskott. Skälet är att ärendefördelningen mellan departementen och utskotten kan skilja sig åt. Det förekommer att olika statsråd/statssekreterare, t.ex. från olika departement, överlägger med ett utskott under ett sammanträde. I dessa fall räknas det som olika överlägg- ningar. Motsvarande gäller för uppgifterna om informationstillfällen nedan.

Information i utskotten från regeringen

Inom ramen för granskningen har det också samlats in uppgifter om vem som har företrätt regeringen när utskotten informerats om EU-frågor. I föl- jande tabell visas antalet informationstillfällen under riksmötet 2010/11 i utskotten och om informationen getts av statsråd eller av någon annan före- trädare för regeringen.

Tabell 11.3 Informationstillfällen i utskott under riksmötet 2010/11

	Information har getts av:
Utskott	Statsråd	Annan	Summa	% statsråd
KU	2	2	4	50 %
FiU	7	4	11	64 %
SkU	0	3	3	0 %
JuU	0	7	7	0 %
CU	0	9	9	0 %
UU	2	10	12	17 %
FöU	0	3	3	0 %
SfU	6	5	11	55 %
SoU	0	6	6	0 %
KrU	3	1	4	75 %
UbU	0	5	5	0 %
TU	3	3	6	50 %
MJU	9	5	14	64 %
NU	3	18	21	14 %
AU	6	3	9	67 %
Summa	41	84	125	33 %

Källa: Utskottens protokoll och verksamhetsberättelser.

161

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	Av tabellen framgår att regeringen vid 41 av 125 informationstillfällen i
	utskotten under riksmötet 2010/11 företräddes av ett statsråd, dvs. i 33 pro-
	cent av samtliga informationstillfällen. I de övriga 84 fallen företräddes
	regeringen av någon annan än ett statsråd, dvs. av en statssekreterare eller
	en opolitisk tjänsteman. Vid information till utskotten är det således vanli-
	gare att någon annan än ett statsråd företräder regeringen.
	I tabell 11.4 nedan visas motsvarande siffror för riksmötet 2011/12. Av
	tabellen framgår att regeringen vid 41 av 130 informationstillfällen i utskot-
	ten 2011/12 företräddes av ett statsråd, dvs. i 32 procent av samtliga
	informationstillfällen. I de övriga 89 fallen företräddes regeringen av
	någon annan än ett statsråd, dvs. av en statssekreterare eller en opolitisk
	tjänsteman. Det förekommer dessutom att information lämnas av företrä-
	dare för regeringen till ett utskotts EU-grupp, som består av företrädare
	för partierna i utskottet.

Tabell 11.4 Informationstillfällen i utskott under riksmötet 2011/12

	Information har getts av:
Utskott	Statsråd	Annan	Summa	% statsråd

KU	1	6	7	14 %
FiU	6	1	7	86 %
SkU	0	3	3	0 %
JuU	0	9	9	0 %
CU	1	9	10	10 %
UU	0	12	12	0 %
FöU	1	3	4	25 %
SfU	6	4	10	60 %
SoU	0	5	5	0 %
KrU	3	0	3	100 %
UbU	0	5	5	0 %
TU	4	2	6	67 %
MJU	13	2	15	87 %
NU	2	26	28	7 %
AU	4	2	6	67 %
Summa	41	89	130	32 %

Källa: Utskottens protokoll och verksamhetsberättelser.

EU-nämnden

I följande tabell visas om statsråd, statsekreterare eller någon annan har företrätt regeringen vid samråd i EU-nämnden.

162

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID						2013/14:KU10
					RÅDSMÖTEN I EU
Tabell 11.5 Samråd i EU-nämnden fördelat på statsråd, statsekreterare och
övriga

Riksmöte	Statsråd	Statssekr.	Övriga	Totalt	% statsråd
1997/98	75	29	2	106	71 %
1998/99	76	10	2	88	86 %
1999/00	69	19	2	90	77 %
2000/01	79	14	1	94	84 %
2001/02	85	9	2	96	89 %
2002/03	73	16	2	91	80 %
2003/04	82	29	2	113	73 %
2004/05	78	28	2	108	72 %
2005/06	75	47	1	123	61 %
2006/07	92	19	2	113	81 %
2007/08	105	15	2	122	86 %
2008/09	93	20	1	114	82 %
2009/10	86	33	0	119	72 %
2010/11	90	31	0	121	74 %
2011/12	104	29	0	133	78 %
2012/13	87	22	0	109	80 %

Källa: EU-nämndens verksamhetsberättelser och EU-nämndens protokoll. Samråd inför Ekofin-budget hålls regelmässigt med den berörda statssekreteraren.

Under riksmötena 1997/98–2012/13 har statsråd medverkat vid 78 procent av samrådstillfällena. Statsrådens närvaro i EU-nämnden har sedan riksmö- tet 2006/07 varit mellan 72 procent och 86 procent. I följande diagram visas samma uppgifter.

Diagram 11.1 Statsrådens närvaro i EU-nämnden 1997/98–2012/13

Statsråds närvaro i EU-nämnden 1997/98-2012/13 i procent av samtliga samrådstillfällen

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

1997/98

1998/99

1999/00

2000/01

2001/02

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

2006/07

2007/08

2008/09

2009/10

2010/11

2011/12

2012/13

Källa: Kolumnen ”% statsråd” i tabell. 11.5.

163

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	I följande tabell visas antalet samråd i EU-nämnden per rådskonstellation
	och Europeiska rådet och om samrådet skett med statsråd eller statssekrete-
	rare under riksmötet 2010/11.

Tabell 11.6 Samråd per rådskonstellation och Europeiska rådet fördelat på statsråd och statssekreterare under 2010/11

Rådskonstellation	Statsråd	Statssekr.	Totalt	% statsråd
Allmänna frågor	10	1	11	91	%
Utrikes frågor	9	6	15	60	%
Ekofin	8	2	10	80 %
Rättsliga och inrikes frågor	10	2	12	83	%
TTE (transport, tele och energi)	5	3	8	63	%
Jordbruk och fiske	7	2	9	78	%
Miljö	4	0	4	100 %
Utbildning m.m.	5	1	6	83	%
Epsco (sysselsättning och socialpo-	16	3	19	84	%
litik m.m.)
Konkurrenskraft	9	7	16	56	%
Europeiska rådet	6	0	6	100	%
Summa	89	27	116	77 %

Källa: Förteckning från EU-nämndens kansli och genomgång av EU-nämndens protokoll. Antalet samråd är lägre i denna tabell än den tabell som redovisar riksmötena 1997/98–2012/13 och som även inkluderar möten i EU-nämnden som inte utgör samråd inför ett enskilt rådsmöte.

Eftersom indelningen i rådskonstellationer och i departement inte följer var- andra kan flera departement vara berörda av en rådskonstellation och ett departement vara berört av flera rådskonstellationer.

Rådet för utrikesfrågor inkluderar frågor om bistånd, handel och försvar. TTE rymmer frågor om transport, telekommunikation och energi. Rådet för utbildningsfrågor har också frågor om ungdom, kultur och idrott. Rådet för konkurrenskraftsfrågor hanterar frågor om inre marknaden, industri och forskning samt rymdfrågor, och dagordningen är ofta uppdelad mellan dessa olika politikområden.

I följande tabell visas antalet samråd per rådskonstellation och Europe- iska rådet och om samrådet skett med statsråd eller statssekreterare under 2011/12.

Tabell 11.7 Samråd per rådskonstellation och Europeiska rådet fördelat på statsråd och statssekreterare under 2011/12

Rådskonstellation	Statsråd	Statssekr.	Totalt	% statsråd
Allmänna frågor	9	3	12	75	%
Utrikes frågor	12	4	16	75	%
Ekofin	12	2	14	86 %
Rättsliga och inrikes frågor	10	4	14	71	%
TTE (transport, tele och energi)	9	1	10	90	%
Jordbruk och fiske	10	1	11	91	%

164

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID						2013/14:KU10
				RÅDSMÖTEN I EU

Rådskonstellation	Statsråd	Statssekr.	Totalt	% statsråd
Miljö	4	0	4	100 %
Utbildning m.m.	4	2	6	67	%
Epsco (sysselsättning och socialpo-	15	1	16	94	%
litik m.m.)
Konkurrenskraft	11	3	14	79	%
Europeiska rådet	6	1	7	86	%
Summa	102	22	124	82 %

Sammanfattningsvis varierar närvaron mellan olika rådskonstellationer. Inför miljörådet har statsråd närvarat vid samtliga samrådstillfällen, dvs. fyra stycken per år. För andra rådskonstellationer varierar statsrådens när- varo i EU-nämnden mellan åren. Antalet möten varierar mellan olika konstellationer.

Möten i rådet

Frågan om vem som representerar Sverige vid rådets möten har gåtts ige- nom med stöd av rådets pressmeddelanden. I tabell 11.8 nedan visas om ett statsråd eller någon annan har närvarat vid möten under 2011. Av tabel- len framgår att minst ett statsråd närvarande vid 86 procent av de rådsmö- ten som hölls under 2011. Oftast har en statssekreterare närvarat när inte ett statsråd har företrätt Sverige, men det förekommer att en ambassadör i Coreper från Sveriges ständiga representation i EU företräder Sverige. Upp- gifterna för Ekofin inkluderar Ekofin-budget, där det är praxis att Sverige representeras på statssekretarnivå.

Tabell 11.8 Sveriges representation vid rådsmöten fördelad på statsråd och övriga 2011

Rådskonstellation	Statsråd	Annan	Totalt	% statsråd
Allmänna frågor	11	2	13	85	%
Utrikes frågor	14	0	14	100	%
Ekofin	10	1	11	91 %
Rättsliga och inrikes frågor	7	0	7	100	%
TTE (transport, tele och energi)	6	3	9	67	%
Jordbruk och fiske	9	2	11	82	%
Miljö	4	0	4	100 %
Utbildning m.m.	2	1	3	67	%
Epsco (sysselsättning och socialpo-	4	2	6	67	%
litik m.m.)
Konkurrenskraft		Uppgifter saknas
Summa	67	11	78	86 %

Källa: Rådets pressmeddelanden.

165

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	Syftet är att ge en överblick snarare än en exakt bild. En och samma råds-
	konstellation kan behandla olika politikområden vid vad som formellt
	anses vara ett möte men som i praktiken är klart urskiljbara delar av
	samma möte.

Tabell 11.9 Sveriges representation vid rådsmöten fördelad på statsråd och övriga 2012

Rådskonstellation	Statsråd	Annan	Totalt	% statsråd
Allmänna frågor	7	1	8	88	%
Utrikes frågor	11	0	11	100	%
Ekofin	10	2	12	83 %
Rättsliga och inrikes frågor	4	0	4	100	%
TTE (transport, tele och energi)	4	3	7	57	%
Jordbruk och fiske	10	1	11	91	%
Miljö	3	0	3	100 %
Utbildning m.m.	1	1	2	50	%
Epsco (sysselsättning och socialpo-	4	0	4	100	%
litik m.m.)
Konkurrenskraft	3	0	3	100	%
Summa	57	8	65	88 %

Källa: Rådets pressmeddelanden.

Det förekommer också att en rådskonstellation har olika möten för olika områden. Vidare kan en rådskonstellation rymma frågor inom flera stats- råds områden. Det förekommer att flera statsråd är närvarande vid ett rådsmöte. I tabell 11.9 ovan visas motsvarande uppgifter för 2012. Under 2012 var minst ett statsråd närvarande vid 88 procent av rådsmötena. För några rådskonstellationer närvarade minst ett statsråd vid samtliga möten både 2011 och 2012.

Ett rådsmöte kan ha föregåtts av flera samrådstillfällen i EU-nämnden eftersom ett rådsmöte kan bestå av flera olika delar. Det innebär att antalet samrådstillfällen i EU-nämnden är fler än antalet rådsmöten. Uppgifterna om statsrådens närvaro i EU-nämnden respektive ministerrådet är således inte riktigt jämförbara eftersom formen för redovisningen i de olika käl- lorna skiljer sig åt. Det kan dock noteras att statsråden har närvarat vid 65– 70 procent av EU-nämndens möten inför rådet för utrikes frågor men vid 100 procent av mötena i rådet för utrikes frågor.

Sammanfattande iakttagelser med anledning av materialet

Sammanfattningsvis har antalet informationstillfällen och antalet överlägg- ningar i utskotten varit fler under riksmötena 2010/11 och 2011/12 än under riksmötet 2007/08. Antalet gånger som statsråd närvarar har ökat. Det är totalt sett vanligare att statsråd närvarar vid överläggningar än vid information. Överläggningar hålls med statsråd eller statssekreterare,

166

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID	2013/14:KU10
RÅDSMÖTEN I EU

medan information kan ges av tjänstemän. Statsrådens närvaro i EU-nämn- den har under riksmötena 2009/10–2012/13 legat på mellan 72 och 80 procent.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på frå- gor i ärendet. Som svar överlämnades den 15 oktober 2013 promemorior från Statsrådsberedningen, Utrikesdepartementet, Utbildningsdepartementet, Landsbygdsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet (bilaga 11.1). Av promemoriorna framgår följande.

Statsrådsberedningen

I promemorian från Statsrådsberedningen påminns om att bestämmelser om regeringens skyldighet att överlägga med utskotten och informera och överlägga med EU-nämnden finns i 10 kap. riksdagsordningen. Vem som bör närvara vid informationstillfällen och överläggningar är inte författ- ningsreglerat.

Regeringskansliet har i cirkulär 2 (Samråd, överläggning och informa- tion mellan regering och riksdag i EU-frågor), som utges av EU-kansliet, lagt fast generella riktlinjer för samråd, överläggning och information mel- lan regeringen och riksdagen i EU-frågor. Enligt cirkuläret bör statsråd eller statssekreterare överlägga med det berörda utskottet, medan informa- tion företrädesvis kan lämnas av statssekreterare eller tjänstemän.

Vid överläggning med utskotten företräds regeringen i många fall av det ansvariga statsrådet, men det finns variationer. Detta kan förklaras av den interna arbetsfördelningen i departementen eller av att olika praxis vuxit fram mellan departementen och utskotten. När ett statsråd har förhinder delegeras ansvaret för överläggningen till en statssekreterare.

Information kan lämnas av statsråd, men normalt ansvarar statssekrete- rare för detta. Det förekommer ibland att tjänstemän lämnar information.

Enligt det ovan nämnda cirkuläret sker samråd med EU-nämnden nor- malt med det ansvariga statsrådet. I undantagsfall, om statsrådet har förhin- der eller om det finns andra särskilda omständigheter, sker samrådet med statssekreteraren. Dessa riktlinjer följs av departementen. Om det ansvariga statsrådet har förhinder förekommer det att ett annat statsråd ansvarar för samrådet.

Utgångspunkten är att det ansvariga statsrådet deltar i rådets möten. När- varon av svenska statsråd vid rådsmöten är hög, både i faktiska tal och i jämförelse med andra medlemsstater. Överväganden om vem som ska före- träda regeringen vid ett visst rådsmöte är en del av förhandlingsarbetet i EU. I rådskonstellationer som behandlar många politikområden kan statsrå- den ibland ersätta varandra om det är lämpligt med hänsyn till hur dagord- ningen ser ut.

167

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	Som framgår i promemorian från konstitutionsutskottet som Statsrådsbe-
	redningen besvarar kan det också förekomma att ett statsråd delegerat en
	viss uppgift till en statssekreterare. Vid budgetmöten i Ekofinrådet, som
	normalt hålls två gånger per år, deltar den statssekreterare som ansvarar
	för budgetfrågor. I dessa fall samråder även denne statssekreterare med EU-
	nämnden inför mötena.
	När det gäller frågan om det görs någon löpande och samlad uppfölj-
	ning av vem som har företrätt regeringen respektive Sverige i de olika
	sammanhang som är aktuella anförs i svaret att det inom flera departement
	följs upp vem som har företrätt regeringen respektive Sverige. Någon sam-
	lad uppföljning av vem som har företrätt regeringen i utskotten eller i EU-
	nämnden respektive Sverige vid rådsmöten görs inte i Regeringskansliet.
	I promemorian till Regeringskansliet hänvisades till ett svar till konstitu-
	tionsutskottet i oktober 2012 i vilket det angavs att cirkulär 3 Riktlinjer
	för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunk-
	ter i EU-frågor m.m. (uppdaterat 2008-01-29) höll på att uppdateras och
	revideras. Arbetet beräknades bli klart under första kvartalet 2013 (bet.
	2012/13:KU10 s. 438). Av det nu aktuella svaret framgår att någon ny ver-
	sion av cirkuläret inte har blivit klar. Cirkuläret bereds alltjämt inom
	Regeringskansliet.
	Utrikesdepartementet
	I svaret från Utrikesdepartementet redovisas att departementets frågor han-
	teras av olika utskott i riksdagen (utrikesutskottet och näringsutskottet) och
	i olika rådskonstellationer (rådet för utrikes frågor i olika konfigurationer,
	konkurrenskraftsrådet och allmänna rådet). Det är antingen statsråd eller
	statssekreterare som håller överläggningar med utskotten beroende på bl.a.
	frågans beskaffenhet. Normalt informerar kabinettssekreteraren utrikesut-
	skottet inför möten med rådet för utrikes frågor samt, i förekommande
	fall, de frågor på allmänna rådets dagordning som ligger inom Utrikesde-
	partementets ansvarsområde.
	Inför möten i biståndskonfigurationen informerar normalt statssekretera-
	ren för bistånd utrikesutskottet. Inför konkurrenskraftsrådet och möten med
	rådet för utrikes frågor i handelskonfigurationen informeras näringsutskot-
	tet normalt av det ansvariga statsrådet. I annat fall ges denna information
	av den ansvariga statssekreteraren.
	Information i och fakta om enskilda sakfrågor med koppling till EU-arbe-
	tet kan, på önskemål från utskotten, ges av den ansvariga tjänstemannen.
	Normalt företräder det ansvariga statsrådet regeringen vid samråd i EU-
	nämnden. Med befattningen som statsråd i Utrikesdepartementet följer
	internationella åtaganden och resor som begränsar statsrådets möjlighet att
	alltid närvara vid samråd, något som särskilt gäller för utrikesministerns
	del. Om statsrådet har förhinder företräds regeringen av kabinettssekretera-
	ren eller den ansvariga statssekreteraren. Detta kommuniceras dessförinnan
	med EU-nämndens kansli.

168

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID	2013/14:KU10
RÅDSMÖTEN I EU

I de allra flesta fall företräder det ansvariga statsrådet regeringen vid möten i rådet. Om statsrådet har förhinder företräder vanligtvis kabinettsek- reteraren eller statssekreteraren regeringen. Vid något enstaka tillfälle har Sverige representerats av ambassadören vid Sverige ständiga representation vid EU.

Utbildningsdepartementet

Vid såväl överläggning med som information till riksdagens kulturutskott och arbetsmarknadsutskott företräds regeringen i respektive utskott av det statsråd vid Utbildningsdepartementet som ansvarar för frågorna. Vid över- läggning med riksdagens utbildningsutskott är det den statssekretare som svarar för frågan som företräder regeringen i utskottet. Vid information till utskottet företräds regeringen antingen av den ansvariga statssekreteraren eller av enbart tjänstemän. Att de olika utskotten hanteras på olika sätt har framför allt sin grund i en praxis som har vuxit fram mellan departementet och utskotten.

Vid samråd i EU-nämnden och vid rådsmöten företräds regeringen respek- tive Sverige normalt av det statsråd vid Utbildningsdepartementet som är ansvarigt för den aktuella frågan. I undantagsfall, om det ansvariga statsrå- det har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, före- träds regeringen antingen av ett annat statsråd eller av den ansvariga statssekreteraren. Vid något enstaka tillfälle har Sverige representerats vid rådsmötet av ambassadören vid Sveriges ständiga representation vid EU.

Landsbygdsdepartementet

Huvudregeln är att statsrådet företräder regeringen vid överläggning med eller information till utskottet, vid samråd i EU-nämnden och vid möten i rådet för jordbruk och fiske. Mot bakgrund av det relativt stora antalet möten i rådet för jordbruk och fiske samt därtill hörande informationstill- fällen, överläggningar och samråd kan det inte alltid undvikas att statsrådet har förhinder. Om statsrådet har förhinder företräds regeringen av statssek- reteraren.

Arbetsmarknadsdepartementet

Utgångspunkten är att regeringen ska företrädas av statsråden vid överlägg- ning med eller information till utskotten. På arbetsmarknadsområdet har statssekreteraren företrätt regeringen vid fler överläggningstillfällen än stats- rådet med hänsyn till en intern arbetsfördelning mellan det dåvarande statsrådet och dennas statssekreterare. På integrations- och diskriminerings- området har dock statsrådet företrätt departementet vid både överlägg- ningar och allmänna informationstillfällen.

Vid Arbetsmarknadsdepartementet är det normalt statsråden som företrä- der regeringen i EU-nämnden i de frågor de ansvarar för på den aktuella dagordningen samt företräder Sverige vid rådsmöten. Statssekreterarna före-

169

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	träder regeringen i EU-nämnden om statsråden har förhinder. I undantags-
	fall, om statsråden har haft förhinder, har Sverige i rådet företrätts av ett
	annat statsråd eller av statssekreterarna.
	Uppgifter från EU-nämndens kansli och utskottskanslier
	Uppgifter från EU-nämndens kansli
	Utskottet har genom en skrivelse till EU-nämndens kansli begärt svar på
	frågor i ärendet. Som svar överlämnades den 15 oktober 2013 en prome-
	moria från EU-nämndens kansli (bilaga 11.2). I promemorian anfördes
	följande.
	I 10 kap. 10 § riksdagsordningen anges att regeringen ska underrätta EU-
	nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Reger-
	ingen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska
	föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med EU-nämn-
	den i andra frågor rörande arbetet i Europeiska unionen när nämnden på
	grund av särskilda skäl begär en sådan överläggning. Regeringen ska
	också rådgöra med nämnden inför möten i Europeiska rådet.
	I en utvärdering av riksdagens arbete med EU-frågorna 1996 yttrade sig
	EU-nämnden till konstitutionsutskottet. Nämnden tog upp frågan om vem
	som bör företräda regeringen vid nämndens sammanträden. Nämndens erfa-
	renheter var att diskussioner om Sveriges förhandlingspositioner är menings-
	fulla endast om de förs med den som bär det faktiska ansvaret för
	positionerna. Enligt nämndens mening var det därför angeläget att statsrå-
	den är närvarande vid nämndens sammanträden. Undantag borde endast
	förekomma i de fall statsrådet på grund av starka skäl tvingas att utebli.
	Om en statssekreterare ska företräda regeringen vid rådsmötet kan det vara
	lämpligt att hon eller han också är närvarande vid nämndens sammanträde,
	anförde nämnden. Konstitutionsutskottet instämde till fullo i nämndens upp-
	fattning om värdet av statsrådens närvaro vid nämndens sammanträden. De
	uttalanden som nämnden hade gjort i sitt yttrande borde enligt utskottets
	uppfattning kunna tjäna som riktlinjer i denna fråga. På konstitutionsutskot-
	tets förslag gav riksdagen regeringen till känna vad utskottet anfört om
	statsrådens närvaro i EU-nämnden (bet. 1996/97:KU2 s. 27, rskr. 74–76).
	Konstitutionsutskottet har därefter bekräftat sin inställning, se bl.a. betän-
	kande 2005/06:KU20.
	Så snart det nya EU-ordförandeskapet offentliggör de planerade tidpunk-
	terna för möten i de tio rådskonstellationerna för det kommande halvåret
	ställer EU-nämndens kansli samman en preliminär sammanträdesplan som
	delges ledamöterna. Den preliminära sammanträdesplanen sänds till samt-
	liga statsråds- och statssekreterarassistenter samt till EU-samordnarna på
	departementen. Syftet är att statsrådet så tidigt som möjligt ska kunna pla-
	nera in förväntade samråd med nämnden. Planen uppdateras kontinuerligt
	av kansliet allteftersom ordförandeskapet reviderar rådsmötesplaneringen.
	Den skickas till ovan nämna berörda parter. Sammanträdesplanen finns
	också tillgänglig på riksdagens webbsida.

170

11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID	2013/14:KU10
RÅDSMÖTEN I EU

Så snart den preliminära planen sammanställts bokar kansliet preliminärt in statsråden för samråd i nämnden. Kansliet uppskattar den ungefärliga tidsåtgången för varje statsråd som ska komma till nämnden.

Några veckor före nämndens sammanträde, när dagordningen för rådets möte finns tillgänglig, kontaktar kansliet återigen statsrådsassistenten för att preliminärt fastställa tidpunkten och tidsåtgången för samrådet. Kansliet håller sedan kontinuerlig kontakt med statsrådens assistenter och samord- nare inför samrådet i nämnden.

I början på 2000-talet införde den dåvarande ordföranden en praxis som innebär att ett statsråd som fått förhinder personligen tar kontakt med ord- föranden. I ett brev som en senare ordförande i EU-nämnden skickade till samtliga statsråd och statssekreterare i maj 2012 anges bl.a. följande: ”Stats- råden bör vara närvarande vid EU-nämndens sammanträden. Undantag bör endast förekomma i de fall statsrådet på grund av starka skäl är tvungen att utebli. Praxis är utvecklad och knäsatt i Konstitutionsutskottet, senast i samband med att Bosse Ringholm och Ulrica Messing KU-anmäldes (2005/06: KU20, ss. 86–93).”

I sammanhanget kan nämnas att det förekommit att statsråd som avsett att låta statssekreterare komma till nämnden slutligen valt att personligen närvara efter kontakt med ordföranden. I möjligaste mån försöker kansliet tillmötesgå statsrådens önskemål när det gäller tidpunkten för samrådet i nämnden, för att underlätta statsrådens närvaro. I undantagsfall har även nämndmötet skjutits fram i tiden för att statsrådet personligen ska kunna närvara.

I ett cirkulär som utgivits av Statsrådsberedningen (SB) ges bl.a. detalje- rad information om regeringens samråd i EU-nämnden (Cirkulär 2 Sam- råd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU- frågor). I stycke 4.3 anges som huvudregel att statsrådet ska närvara i nämnden. Nämndens kansli har även återkommande lyft frågan vid kansli- ets informella möten med Statsrådsberedningens EU-kansli.

Såvitt nämndens kansli känner till har det inte förekommit att statsråd inte har kommit till nämnden trots att nämnden framställt önskemål om detta. Som framhållits ovan förekommer det att statsråden lägger om sin planering för att kunna närvara personligen. Kansliet försöker också, i sam- förstånd med presidiet, underlätta statsrådens personliga närvaro. I prome- morian anförs att ett skäl till att statsråd inte närvarar vid nämndens sammanträde kan vara att nämndmötet ibland sammanfaller med ett annat tidigare rådsmöte som statsrådet också deltar i. Ett annat skäl kan vara viktigare utlandsresor. Nationella engagemang godtas endast undantagsvis. Representation i nämnden av andra än statsråd och statssekreterare har före- kommit undantagsvis, exempelvis vid regeringsskiftet 2006 innan en ny regering hade utsetts.

171

2013/14:KU10	11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID
	RÅDSMÖTEN I EU
	Uppgifter från utskottskanslier
	Genom en skrivelse till riksdagens samtliga utskottskanslier begärde utskot-
	tet svar på frågan om det har förekommit att statsråd inte har kommit till
	överläggning med utskottet trots att utskottet önskat det. Sammanfattnings-
	vis är svaret att det inte har förekommit.
	Vidare frågades om det finns några andra erfarenheter och kommentarer
	kring frågan om vem som representerar regeringen i utskottet vid överlägg-
	ningar respektive information i EU-frågor. Ungefär hälften av utskottskans-
	lierna hade inga kommentarer till frågan. Övriga kanslier tog upp frågor
	som vikten av planering för att säkerställa deltagande på lämplig politisk
	nivå. Regeringsföreträdarnas närvaro synes i allt väsentligt ligga på den
	nivå som önskas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att det har förekommit fler överläggningar i utskot- ten med regeringen om EU-frågor under den undersökta perioden än tidigare. Det är utskotten som begär överläggning med regeringen, vilket innebär att det ökade antalet överläggningar visar på ökad aktivitet i EU- frågor bland utskotten.

Huruvida det är statsråd eller statssekreterare som företräder regeringen vid överläggningar i utskott i EU-frågor varierar mellan utskotten. Konsti- tutionsutskottet förutsätter att önskemål från ett utskott om att regeringen ska företrädas av ett statsråd hörsammas även fortsättningsvis.

När det gäller vikten av statsråds närvaro vid samråd i EU-nämnden vill konstitutionsutskottet påminna om sina tidigare ställningstaganden. Utskot- tet har instämt i EU-nämndens uppfattning att det är angeläget att statsrå- den är närvarande vid nämndens sammanträden. Undantag bör endast förekomma i de fall statsrådet på grund av starka skäl är tvunget att utebli (bet. 1996/97:KU2). Utskottet vidhåller sin uppfattning. Det är således posi- tivt att granskningen visar att statsrådens närvaro är hög. Utskottet förutsät- ter att statsråden också i fortsättningen uteblir endast på grund av starka skäl. Den ordning som redovisas i svaret från EU-nämndens kansli för att åstadkomma hög närvaro synes fungera väl.

172

2013/14:KU10

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1

173

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

174

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

175

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

176

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

177

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

178

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

179

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

180

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

181

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

182

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

183

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

184

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

185

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

186

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

187

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

188

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

189

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

190

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

191

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

192

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

193

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

194

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

195

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

196

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

197

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

198

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

199

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

200

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

201

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 2.1

202

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

203

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

204

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

Bilaga 3.1

205

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

206

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

207

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 4.1

208

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

209

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 4.2

210

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

211

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

212

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

Bilaga 4.3

213

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

214

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

215

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.1

216

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

217

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

218

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

219

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

220

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

221

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

222

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

223

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

224

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

225

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

226

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

227

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

228

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

229

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

230

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

231

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

232

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

233

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

234

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

235

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

236

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

237

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

238

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

239

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

240

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

241

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.2

242

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

243

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

244

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

245

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

246

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

247

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

248

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

Bilaga 6.1

249

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

250

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

251

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

252

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

Bilaga 6.2

253

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

254

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

255

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 7.1

256

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

257

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

258

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

259

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

260

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

261

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

262

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

Bilaga 7.2

263

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

264

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

265

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

266

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

267

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 7.3

268

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

269

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

270

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

Bilaga 7.4

271

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

272

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

273

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

274

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

275

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

276

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

277

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

278

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

279

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

280

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

281

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

282

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

283

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

284

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

285

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

286

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

287

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

288

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

289

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

290

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

291

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 7.5

292

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

293

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

294

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

295

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

296

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

297

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

298

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

299

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

300

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

Bilaga 8.1

301

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

302

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

303

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

304

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

305

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

306

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

307

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

308

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

309

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

310

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

311

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

312

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

313

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

314

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

315

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

316

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

317

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 8.2

318

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

319

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

320

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

Bilaga 9.1

321

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

322

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

323

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

324

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

325

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

326

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

327

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

328

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

329

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

330

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

331

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

332

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

333

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

334

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

335

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

336

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

337

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

338

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

339

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

340

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

341

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

342

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

343

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

344

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

345

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

346

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

347

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

348

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

349

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 9.2

350

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

351

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 10.1

352

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

353

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

354

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

355

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

356

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

357

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

358

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

359

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 10.2

360

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

361

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

362

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

363

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 10.3

364

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

365

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 10.4

366

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

367

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

368

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

369

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 10.5

370

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

371

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 11.1

372

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

373

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

374

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

375

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

376

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

377

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

378

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

379

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

380

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

381

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga 11.2

382

UTREDNINGSMATERIAL

2013/14:KU10

383

2013/14:KU10

UTREDNINGSMATERIAL

384

2013/14:KU10

Sakregister 2000/01–2012/13

385

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

386

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

387

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

388

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

389

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

390

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

391

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

392

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

393

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

394

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

395

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

396

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

397

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

398

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

399

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

400

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

401

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

402

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

403

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

404

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

405

2013/14:KU10

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

406

SAKREGISTER 2000/01–2012/13

2013/14:KU10

Tryck: Elanders, Vällingby 2014

407