Justitieutskottets betänkande 2013/14:JuU39 | |
Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2013/14:212 Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism.
Regeringen föreslår i propositionen att Sverige ska tillträda tre överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism: dels en konvention för bekämpande av nukleär terrorism, dels två protokoll som ändrar befintliga instrument om bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet respektive säkerheten för fasta plattformar på kontinentalsockeln. Överenskommelserna syftar till att förhindra användning av radioaktivt material för att begå allvarliga brott och att motverka brott där fartyg eller t.ex. oljeplattformar är måltavlor eller viktiga hjälpmedel för terroristaktioner. Överenskommelserna har trätt i kraft och undertecknats av Sverige.
Regeringen föreslår även de lagändringar som krävs för att Sverige ska uppfylla åtagandena enligt överenskommelserna. En sådan ändring är att regeringen, genom en ändring i lagen om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg, ges en utvidgad möjlighet att lämna ett annat land tillstånd att borda ett svenskt fartyg utanför svenskt territorium.
Eftersom Sverige genom att tillträda protokollet till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet och genom den föreslagna ändringen i lagen om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg i viss utsträckning överlåter förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning måste beslutet om godkännande av protokollet och om antagande av lagändringen fattas med kvalificerad majoritet i riksdagen (10 kap. 8 § regeringsformen).
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2014.
Ingen motion har väckts med anledning av propositionen. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner konventionen, de två protokollen och förklaringen samt antar regeringens lagförslag.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Sveriges tillträde till protokollet till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet |
| Riksdagen a) godkänner Förenta nationernas protokoll från den 14 oktober 2005 till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet, b) antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:212 punkterna 1 och 4. |
2. | Sveriges tillträde till konventionen och protokollet till plattformsprotokollet |
| Riksdagen godkänner 1. Förenta nationernas konvention från den 13 april 2005 för bekämpande av nukleär terrorism, 2. Förenta nationernas protokoll från den 14 oktober 2005 till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln, 3. en förklaring enligt artikel 21.3 i protokollet till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet av innebörden att Sverige kommer att tillämpa artikel 3ter i konventionen i enlighet med principerna i svensk strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:212 punkterna 3, 5 och 6. |
3. | Övriga lagförslag |
| Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:212 punkt 2. |
Stockholm den 27 maj 2014
På justitieutskottets vägnar
Morgan Johansson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Morgan Johansson (S), Johan Linander (C), Krister Hammarbergh (M), Kerstin Haglö (S), Anti Avsan (M), Christer Adelsbo (S), Jan R Andersson (M), Elin Lundgren (S), Johan Pehrson (FP), Anna Wallén (S), Arhe Hamednaca (S), Patrick Reslow (M), Caroline Szyber (KD), Richard Jomshof (SD), Lena Olsson (V), Carl-Oskar Bohlin (M) och Agneta Börjesson (MP).
Redogörelse för ärendet
Bakgrund
År 1996 inrättades genom Förenta nationernas (FN) resolution 51/210 en ad hoc-kommitté med uppdrag att, som ett komplement till befintliga internationella överenskommelser, utarbeta bl.a. en internationell konvention för bekämpande av nukleär terrorism. I resolutionen uttalades bl.a. att det fanns behov av att förbättra det internationella samarbetet för att förhindra användning av nukleärt material i terroristsyfte och att utveckla ett ändamålsenligt rättsligt instrument. Den 13 april 2005 antogs den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, som trädde i kraft den 7 juli 2007. Sverige undertecknade konventionen den 14 september 2005.
Med anledning av att ett italienskt kryssningsfartyg kapats 1985 inbjöd FN:s generalförsamling samma år Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) att undersöka problemet med terroristaktioner ombord på eller riktade mot fartyg och att föreslå lämpliga åtgärder. Som ett resultat av det arbetet antogs vid en internationell konferens i Rom den 1–10 mars 1988 en konvention för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (SUA-konventionen) med ett tilläggsprotokoll om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (plattformsprotokollet). SUA är en initialförkortning av konventionens engelska namn, Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation. Konventionen och protokollet trädde i kraft den 1 mars 1992 och har ratificerats av Sverige (prop. 1989/90:130, bet. 1989/90:JuU33, rskr. 1989/90:286, SFS 1990:416, SÖ 1990:38 respektive 1990:39). Ändringar gjordes då i bl.a. vissa bestämmelser i 13 kap. brottsbalken.
Efter händelserna i New York den 11 september 2001 uttryckte IMO:s församling i resolution A.924(22) att det var nödvändigt att se över bl.a. befintliga internationella rättsliga åtgärder och överväga lämpliga nya åtgärder för att förhindra och bekämpa terrorism som riktas mot fartyg. Vidare uttalades ett behov av att förbättra säkerheten ombord och i land för att minska risken för bl.a. passagerare, besättningar och hamnpersonal. Församlingen gav därför bl.a. organisationens juridiska kommitté i uppdrag att med hög prioritet se över SUA-konventionen och plattformsprotokollet för att bedöma om det fanns behov av att ändra instrumenten och med utgångspunkt i resultatet av en sådan översyn skyndsamt vidta lämpliga åtgärder. Vid en diplomatkonferens i London den 10–14 oktober 2005 antogs 2005 års protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (protokollet till SUA-konventionen) och 2005 års protokoll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (protokollet till plattformsprotokollet). Protokollen trädde i kraft den 28 juli 2010. Sverige undertecknade de båda protokollen den 14 februari 2006.
Ärendet och dess beredning
I propositionen föreslår regeringen att Sverige ska tillträda tre överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism. Vidare föreslår regeringen att riksdagen ska godkänna en förklaring. Regeringen föreslår även de lagändringar som behövs för att Sverige ska uppfylla åtagandena enligt överenskommelserna.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Ingen motion har väckts med anledning av propositionen.
Utskottets överväganden
Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen godkänner dels FN:s konvention för bekämpande av nukleär terrorism, dels de två protokollen: protokollet till konventionen om bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet och protokollet till plattformsprotokollet. Riksdagen godkänner även en förklaring enligt artikel 21.3 i protokollet till konventionen om bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet.
Propositionen
Den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism
Regeringen redogör i propositionen (s. 11) för det huvudsakliga innehållet i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism.
Konventionen saknar en uttrycklig definition av terrorism eller terrordåd. Konventionens tillämpningsområde bestäms i stället genom att det anges vilka handlingar som ska utgöra brott. I konventionen anges även bl.a. vilka åtgärder länderna ska vidta för att förebygga brott, bestämmelser om domsrätt och bestämmelser om överfarande av personer för utredning m.m.
Regeringen anser att konventionen utgör ett viktigt led i det internationella arbetet för att förhindra personer från att använda bl.a. nukleärt material i syfte att begå allvarliga brott. Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter samt den ekonomiska och sociala utvecklingen. Konventionen för bekämpande av nukleär terrorism är en fortsättning på det arbete som under många år har bedrivits inom FN i syfte att skapa ett starkt och heltäckande regelverk för att motverka, uppdaga och bestraffa internationell terrorism. Sverige har undertecknat konventionen och är part i övriga centrala internationella straffrättsliga överenskommelser inom terrorismbekämpningens område, utom Internationella civila luftfartsorganisationens (ICAO) konvention och protokoll om luftfartsterrorism från 2010. Frågan om tillträde till de senare instrumenten bereds inom Regeringskansliet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vikten av att samarbeta internationellt inom det aktuella området, är det enligt regeringens bedömning både naturligt och angeläget att Sverige ansluter sig till konventionen.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism. Riksdagens godkännande krävs eftersom konventionen får anses vara av sådan större vikt som avses i 10 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen.
Protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet
Regeringen redogör i propositionen (s. 17–18) för innehållet i protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet.
Överenskommelserna syftar till att motverka brott där fartyg eller t.ex. oljeplattformar år måltavlor eller viktiga hjälpmedel för terroristaktioner. Protokollen innehåller bestämmelser som ändrar eller kompletterar den nuvarande regleringen i SUA-konventionen och plattformsprotokollet. Framför allt medför ändringarna att fler handlingar ska utgöra brott samt att bestämmelserna om bl.a. domsrätt, utlämning, internationell rättslig hjälp och förebyggande av brott anpassas till detta. De nya bestämmelserna utvidgar tillämpningsområdet och omfattar även gärningar där t.ex. fartyg används som brottsverktyg och som transportmedel i brottsliga syften.
En helt ny bestämmelse är artikeln i protokollet till SUA-konventionen om möjligheten för en konventionsstat att ingripa mot ett fartyg under en annan konventionsstats flagg. Denna artikel innehåller även en bestämmelse om skadeståndsansvar. Regeringens bedömning är att den nya bestämmelsen kräver vissa ändringar i svensk lagstiftning, se nedan.
Regeringen anför att det är viktigt att motverka att vapen och ämnen som kan vålla allvarlig och omfattande skada hamnar i orätta händer. Lika angeläget är det att förhindra att sådana vapen och ämnen transporteras på fartyg eller används mot eller från fartyg eller fasta plattformar. Regeringen anser att regelverket har vidareutvecklats genom protokollen.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner protokollen. Riksdagens godkännande krävs eftersom protokollen får anses vara av större vikt och, i fråga om protokollet till SUA-konventionen, förutsätter lagändringar (10 kap. 3 § första stycket 1 och tredje stycket regeringsformen).
Förklaringen till protokollet till SUA-konventionen
Enligt artikel 3ter i SUA-konventionen, som införs genom artikel 4.6 i protokollet, ska det utgöra ett brott att rättsstridigt och uppsåtligen transportera en annan person ombord på ett fartyg med vetskap om att personen har begått en gärning som utgör brott enligt artikel 3, 3bis eller 3quater eller enligt någon av de överenskommelser som anges i bilagan, om avsikten är att hjälpa personen att undgå lagföring. Sverige har tillträtt samtliga instrument i bilagan. Bestämmelsen om skyddande av brottsling i 17 kap. 11 § brottsbalken torde väl motsvara kravet på kriminalisering i denna del. Den svenska bestämmelsen innehåller emellertid i femte stycket en regel som innebär att ansvar inte ska dömas ut om gärningen är att anse som ringa med hänsyn till gärningsmannens förhållande till den brottslige och övriga omständigheter. Något motsvarande undantag finns inte i artikel 3ter. Däremot får en konventionsstat, i samband med tillträdet till protokollet, förklara att den kommer att tillämpa artikeln i enlighet med principerna i dess strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer (artikel 21.3). Mot bakgrund av ansvarsfrihetsregeln i 17 kap. 11 § femte stycket brottsbalken anser regeringen att Sverige bör utnyttja denna möjlighet.
Regeringen föreslår därför att riksdagen godkänner en förklaring enligt 21.3 i protokollet till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet med innebörden att Sverige kommer att tillämpa artikel 3ter i konventionen i enlighet med principerna i svensk strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer.
Utskottets ställningstagande
Propositionen har inte lett till något motionsyrkande. Utskottet delar regeringens uppfattning att Sverige bör tillträda konventionen för bekämpande av nukleär terrorism samt protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det är viktigt att samarbeta internationellt för att förhindra att radioaktivt material används för att begå allvarliga brott och att motverka brott där fartyg eller t.ex. oljeplattformar är måltavlor eller viktiga hjälpmedel för terroristaktioner. Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag till förklaring. Utskottet föreslår därför att riksdagen godkänner konventionen, de båda protokollen och förklaringen.
Eftersom Sverige genom att tillträda protokollet till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet i viss utsträckning överlåter förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, måste godkännandet fattas med kvalificerad majoritet i riksdagen (10 kap. 8 § regeringsformen).
Regeringens lagförslag
Propositionen
Den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism
I propositionen redogör regeringen för hur svensk rätt förhåller sig till konventionen för bekämpande av nukleär terrorism (s. 11–14). Regeringens bedömning är att Sverige genom den nuvarande regleringen uppfyller åtagandena i konventionen.
År 2010 ratificerade Sverige Europarådets konvention från den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism. Genom att tillträda konventionen har Sverige åtagit sig att leva upp till kravet om att offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott ska vara straffbart. Åtagandena har genomförts framför allt genom lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (prop. 2009/10:78, bet. 2009/10:JuU22, rskr. 2009/10:234). I Europarådskonventionen definieras terroristbrott genom en hänvisning till de brott som omfattas av elva internationella instrument inom terrorismbekämpningens område som anges i en bilaga till konventionen. I bilagan finns konventionen för bekämpande av nukleär terrorism upptagen. Eftersom Sverige inte är part i den konventionen, har en förklaring om att konventionen för bekämpande av nukleär terrorism inte ska anses ingå i bilagan i förhållande till Sverige tagits in i ratifikationsinstrumentet (prop. 2009/10:78 s. 24 f.). En sådan förklaring ska dock upphöra att gälla så snart instrumentet i fråga träder i kraft för den part som gjort förklaringen, vilket Europarådets generalsekreterare ska underrättas om (artikel 1.2 i Europarådskonventionen).
Regeringen konstaterar att ett tillträde till konventionen för bekämpande av nukleär terrorism medför att Sveriges förpliktelser enligt Europarådskonventionen utökas. I 2 § lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet anges vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet. Det är i förhållande till sådan brottslighet det föreskrivs ett särskilt straffansvar för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning. De brott som motsvarar åtagandena i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism täcks inte fullt ut av vad som enligt 2 § redan är att anse som särskilt allvarlig brottslighet. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen kompletteras med sådan brottslighet som avses i artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism.
Protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet
I propositionen redogör regeringen för hur svensk rätt förhåller sig till bestämmelserna i protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet (s. 18–19). Regeringen redogör för genomförandet av protokollet till SUA-konventionen i svensk rätt (s. 20–31).
Regeringens bedömning är att svensk rätt genom den nuvarande lagstiftningen uppfyller åtagandena i protokollen med undantag för vissa bestämmelser i protokollet till SUA-konventionen om ingripande mot fartyg. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse införs i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg (ingripandelagen). Av bestämmelsen ska framgå att efter en framställning av en annan stat får regeringen medge den staten att ingripa mot ett svenskt fartyg utanför svenskt territorium i enlighet med konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet med dess protokoll från 2005.
Regeringen föreslår även att det införs en bestämmelse i ingripandelagen som innebär att staten ska svara för skada med anledning av ett medgivande av regeringen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) utan den begränsning som föreskrivs i 3 kap. 7 § samma lag.
Utskottets ställningstagande
Regeringens lagförslag har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar under utskottsbehandlingen. Lagförslagen framstår som väl avvägda, och utskottet föreslår därför att riksdagen antar dessa.
Att en annan stat kan få rätt att ingripa mot ett svenskt fartyg innebär en överlåtelse av en svensk förvaltningsuppgift. Eftersom den förvaltningsuppgift som överlåts genom ändringen i ingripandelagen innefattar myndighetsutövning måste lagen antas med kvalificerad majoritet i riksdagen (10 kap. 8 § regeringsformen).
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2013/14:212 Sveriges tillträde till överenskommelser inom FN om bekämpande av terrorism:
1. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg. |
2. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. |
3. | Riksdagen godkänner Förenta nationernas konvention den 13 april 2005 för bekämpande av nukleär terrorism. |
4. | Riksdagen godkänner Förenta nationernas protokoll den 14 oktober 2005 till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet. |
5. | Riksdagen godkänner Förenta nationernas protokoll den 14 oktober 2005 till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln. |
6. | Riksdagen godkänner en förklaring enligt artikel 21.3 i protokollet till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet av innebörden att Sverige kommer att tillämpa artikel 3ter i konventionen i enlighet med principerna i svensk strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer. |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
