Försvarsutskottets betänkande 2013/14:FöU3 | |
Modernare reglering av statsluftfarten | |
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas regeringens proposition Modernare reglering av statsluftfarten (prop. 2012/13:165) och en följdmotion som väckts med anledning av propositionen.
I propositionen föreslås att lagregleringen av statsluftfarten får formen av en ramlag och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utforma närmare bestämmelser.
Lagförslaget föreslås träda i kraft den 1 januari 2014.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår följdmotionen.
I ärendet finns en reservation (V).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Modernare reglering av statsluftfarten |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:165 och avslår motion 2012/13:Fö8 yrkandena 1–3. |
Reservation (V)
Stockholm den 1 oktober 2013
På försvarsutskottets vägnar
Peter Hultqvist
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Hultqvist (S), Cecilia Widegren (M), Hans Wallmark (M), Åsa Lindestam (S), Annicka Engblom (M), Peter Jeppsson (S), Anders Hansson (M), Kent Härstedt (S), Allan Widman (FP), Clas-Göran Carlsson (S), Staffan Danielsson (C), Anna-Lena Sörenson (S), Johan Forssell (M), Peter Rådberg (MP), Mikael Jansson (SD), Torbjörn Björlund (V) och Roland Utbult (KD).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Den 1 september 2010 trädde luftfartslagen (2010:500) i kraft. Gemensamt för det förarbete som låg till grund för den nya luftfartslagen var att regelverket för statsluftfarten inte hade behandlats, utan de bestämmelser som återfanns i luftfartslagen (1957:297) fördes över med bara smärre redaktionella ändringar.
Situationen för statsluftfarten har dock genomgått avsevärda förändringar sedan 1957 års lag antogs. Därför tillsattes under 2008 en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppgift att utreda den rättsliga regleringen av den militära luftfarten samt annan luftfart för statsändamål. I arbetsgruppen ingick representanter för Försvarsdepartementet, Näringsdepartementet, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Kustbevakningen och dåvarande Luftfartsstyrelsen. Arbetsgruppen redovisade i oktober 2009 sitt arbete i departementspromemorian (Ds 2009:56) Statsluftfarten.
Promemorian har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2009/8186/RS).
Regeringen beslutade den 9 oktober 2008 därutöver att en särskild utredare skulle utreda vissa frågor om Försvarsmaktens helikopterresurser. Utredaren skulle också belysa flygsäkerhetsrelaterade frågor och föreslå förbättringsåtgärder. Utredaren lämnade i juni 2010 slutrapporten Försvarsmaktens helikopterresurser (SOU 2010:50). När det gäller tillsynsfunktionen inom Försvarsmaktens flygverksamhet hänvisade utredningen bl.a. till departementspromemorian Statsluftfarten (Ds 2009:56). Utredningen bedömde att den fortsatta utvecklingen av tillsynsfunktionen borde följas löpande. En oberoende utvärdering av flygsäkerheten borde också genomföras. I avvaktan på beredningen av promemorian om statsluftfarten har regeringen inte vidtagit någon särskild åtgärd med anledning av utredningens syn i tillsynsfrågan.
Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Statsluftfarten är den luftfart som huvudsakligen bedrivs av en stat för offentligt ändamål och utan att ha som syfte att tjäna pengar. I Sverige bedrivs statsluftfart i dag huvudsakligen av Försvarsmakten i form av militär luftfart, och av polisen och Kustbevakningen i form av annan luftfart för statsändamål.
I internationella konventioner och regelgivning inom EU görs regelmässigt undantag för statsluftfart. Regleringen av statsluftfarten finns därför främst i nationell lagstiftning. I den gamla luftfartslagen (1957:297) har statsluftfarten omfattat endast ett fåtal paragrafer. I den nya luftfartslagen (2010:500) har de gamla reglerna tagits in efter viss språklig justering.
I propositionen finns förslag till nya bestämmelser av statsluftfarten vilka föreslås införas i nu gällande 14 kap. luftfartslagen (2010:500) som behandlar statsluftfarten. I förslaget föreslås bl.a. vissa definitioner av begrepp och en reglering av tillsynen. Lagförslaget ska enligt propositionen ses som en ramlagstiftning, vilken ska kompletteras med förordningar och föreskrifter från regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar.
Lagförslaget föreslås träda i kraft den 1 januari 2014.
Utskottets överväganden
Modernare reglering av statsluftfarten
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår följdmotionens yrkanden gällande tillsyn och övningsverksamhet.
Jämför reservation (V).
Propositionen
Nuvarande lagstiftning saknar definitioner av begrepp eller förhållanden inom statsluftfarten. I propositionen föreslår regeringen att det i luftfartslagen införs följande definitioner:
·. statsluftfart: militär luftfart och annan luftfart för statsändamål
·. militär luftfart: all verksamhet inom det militära luftfartssystemet
·. militära luftfartssystemet: ett luftfartssystem för militär verksamhet som innefattar system för flygdrift, flygplatser och flygbaser samt för luftrum
·. annan luftfart för statsändamål: luftfart för statsändamål som inte är militär luftfart.
I propositionen föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att en statlig myndighet ska bedriva militär luftfart. Det krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att någon annan än staten ska få bedriva verksamhet inom det militära luftfartssystemet. Ett tillstånd kan återkallas eller begränsas.
Luftfartslagens bestämmelser för civil luftfart ska enligt propositionen, i likhet med i dag, endast i begränsad utsträckning gälla militär luftfart. Det gäller bestämmelser om luftfartygs befälhavare och besättning samt tjänstgöring ombord, flygtrafiktjänst, om transport av visst gods, om jämkning av viss ersättning, bärgning och undersökning av olyckor och tillbud, samt vissa ansvarsbestämmelser.
I propositionen föreslås vidare att luftfartslagens bestämmelser, med några undantag, ska gälla även för annan luftfart för statsändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva, och i ett enskilt fall besluta, om annan luftfart för statsändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska också i ett enskilt fall få besluta om undantag från de flesta bestämmelserna i luftfartslagen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få meddela ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik. En förvaltningsuppgift, som följer av regeringens eller myndighetens föreskrifter och som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik, får överlämnas till någon annan. En förvaltningsuppgift som överlämnas får enligt förslaget innefatta myndighetsutövning om regeringen föreskriver detta.
Om det finns särskilda skäl får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva, eller i ett enskilt fall besluta, att viss luftfart ska följa reglerna för militär luftfart eller för annan luftfart för statsändamål. Om det finns särskilda skäl får regeringen enligt förslaget i ett enskilt fall besluta om undantag från bestämmelserna om statsluftfart och meddela de särskilda föreskrifter som behövs.
När det gäller myndigheternas ansvar och föreskriftsrätt föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om militär luftfart i de ämnen som anges i luftfartslagen och som inte måste meddelas i lag.
För annan luftfart för statsändamål har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer redan i dag de bemyndiganden som krävs för att meddela föreskrifter, meddela föreskrifter om undantag från vissa lagbestämmelser samt meddela beslut i enskilda fall. Detta ska enligt propositionen gälla även fortsättningsvis. Bestämmelsen om detta får dock ny plats i kapitlet.
När det gäller utländsk flygverksamhet och tillträdet till svenskt område föreslås att nuvarande reglering ska behållas. Även denna bestämmelse får ny plats i kapitlet.
När det gäller utländsk militär luftfart inom svenskt område föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts övningar i Sverige.
För annan luftfart för statsändamål föreslås i propositionen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller besluta i ett enskilt fall, om utländsk luftfart som samverkar med svensk annan luftfart för statsändamål.
När det gäller frågan om utprovning för militära ändamål föreslås att regeringen eller den myndighet regeringen beslutar får meddela föreskrifter, eller besluta i ett enskilt fall, om luftfart som utförs i Sverige av en annan stat, eller ett företag med säte i en annan stat, och som avser underhåll, modifiering eller utprovning för militära ändamål.
När det sedan gäller frågor om besättning föreslås i propositionen att flera av luftfartslagens bestämmelser om befälhavare och besättning samt tjänstgöring ombord också ska bli tillämpliga för militär luftfart. Det gäller bestämmelserna om att ett luftfartyg ska ha en befälhavare, att ägaren eller brukaren ska se till att luftfartyget är bemannat på föreskrivet sätt, att befälhavaren har högsta myndigheten ombord, att befälhavaren ska övervaka att luftfartyget är luftvärdigt och utrustat, bemannat och lastat på föreskrivet sätt m.m., om upprätthållande av ordningen ombord, om åtgärder som ska vidtas när svårare brott begås ombord, om rapportering av olyckshändelser, och om förbud mot tjänstgöring vid sjukdom, uttröttning, påverkan av alkohol eller andra medel. Straffbestämmelserna för flygfylleri och grovt flygfylleri samt för den som inte följer befälhavarens order ska också bli tillämpliga på militär luftfart.
När det gäller tillsyn av militär luftfart föreslås att den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att bestämmelserna i luftfartslagen och med stöd av luftfartslagen meddelade föreskrifter om militär luftfart följs.
För utövande av tillsyn föreslås att bestämmelser som motsvarar de som gäller för tillsyn av civil luftfart införs för statsluftfarten. Den som utövar tillsynen ska få de uppgifter som behövs för tillsynen och ges omedelbart tillträde till luftfartyg, flygplatser, anläggningar, lokaler och andra objekt, med undantag för bostäder.
Tillsynen inom statsluftfarten ska enligt förslaget vara avgiftsfinansierad.
Slutligen föreslås i propositionen att en förvaltningsmyndighets beslut i frågor enligt luftfartslagen och som gäller militär luftfart ska kunna överklagas till regeringen. En förvaltningsmyndighets beslut enligt luftfartslagen och som gäller annan luftfart för statsändamål ska liksom hittills kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Motionen
I motion 2012/13:Fö8 av Torbjörn Björlund m.fl. (V) anförs att de senaste tio åren har flera tillbud och olyckor visat på behovet av höjd säkerhet inom den militära luftfarten. I dag genomförs Natoövningar i svenskt luftrum, men luftfartslagstiftningen har inte anpassats till denna nya verklighet. Ett annat område som enligt motionärerna inte är tillräckligt reglerat är övningar kopplade till svensk krigsmaterielexport. Sådana situationer kan involvera både svenska civila flygplan och utländska militära flygplan samtidigt, med risk för civila förluster. Propositionens förslag för hur Sverige ska hantera denna brist i lagstiftningen är att luftfartslagen ska fungera som en ramlag och att regeringen i enskilda fall ska kunna meddela särskilda föreskrifter.
Motionärernas uppfattning är att det inte räcker med möjligheten att meddela särskilda föreskrifter utan anför att det är viktigt att i förväg veta vad som gäller, exempelvis om civila dödas av utländska militärer i Sverige. Motionärerna anser att riksdagen bör begära att regeringen återkommer med förslag på mer detaljerad lagstiftning i frågan (yrkande 1).
I motionen anförs vidare att regeringen vill ge Försvarsmakten i uppdrag att lämna förslag på hur tillsynen över militär luftfart bör organiseras inom Försvarsmakten. Motionärerna delar Statens haverikommissions uppfattning i dess remissvar om att det är viktigt med en oberoende tillsyn över militär luftfart. Transportstyrelsen bör enligt motionärerna få ansvar för tillsynen (yrkande 2).
I dag är det enligt motionärerna inte tydligt att det är regeringen som ger tillstånd till utländska militärflygplan att använda svensk luftrum. Det vill regeringen förtydliga genom att komplettera luftfartslagen. Motionärerna vill att luftfartslagen ska innehålla ett förbud mot att länder som Sverige inte har samarbetsavtal med genomför militärövningar i svenskt luftrum. Regeringen bör därför återkomma med förslag på lagstiftning med innebörden att endast länder som Sverige har samarbetsavtal med kan tillåtas öva i svenskt luftrum (yrkande 3).
Utskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar förslaget att lagregleringen av statsluftfarten får formen av en ramlag i vilken regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utforma närmare bestämmelser. Utskottet delar regeringens syn på att en författningsreglering ska vara tydlig, lätt att förstå och enkel att tillämpa, och utskottet konstaterar att den nuvarande regleringen i många avseenden är föråldrad och att det för vissa förhållanden saknas relevant reglering. Utskottet tillstyrker således propositionen och föreslår att riksdagen antar de föreslagna ändringarna i luftfartslagen.
Utskottet övergår härefter till att behandla följdmotionens yrkanden.
När det gäller det första yrkandet konstaterar utskottet att för all luftfart gäller 1922 års lag beträffande tredjemansskador, vilket innebär att det är ägaren till luftfartyget eller den som använder det som är fullt ut ansvarig för skador på tredje man.
Genom avtal kan vidare ansvarsfördelning mellan parter regleras.
Utskottet konstaterar att svensk lag gäller vid militära övningar i Sverige, ett exempel på detta är miljöbalkens bestämmelser. Vid övningar, även flygövningar, på Försvarsmaktens övnings- och skjutfält gäller det miljötillstånd som beslutats för fältet. Oavsett om det är svenska militära förband eller utländska som övar ska verksamheten bedrivas inom den ram miljötillståndet anger. Det gäller bl.a. antal dagar som skjutningar får pågå, antal skott och vilka ammunitionstyper som får användas.
Utskottet konstaterar vidare att vid flygövningar gäller luftfartslagen, luftfartsförordningen och de bestämmelser för militär luftfart och för den särskilda flygövningen som härutöver har meddelats.
Utskottet finner inte anledning att föreslå en mer detaljerad lagstiftning på området och avstyrker därför yrkande 1.
Vad gäller yrkandet om oberoende tillsyn instämmer utskottet i regeringens bedömning att det för att ett system där Försvarsmakten utövar tillsyn över den egna verksamheten ska vara effektivt och trovärdigt är avgörande att funktionens oberoende garanteras. Driftansvar och tillsynsansvar bör därför vara tydligt åtskilda inom organisationen.
Den 27 juni 2013 uppdrog regeringen åt Försvarsmakten att med utgångspunkt i propositionen senast den 1 oktober i år lämna förslag om hur tillsynen över militär luftfart bör organiseras inom Försvarsmakten. Försvarsmakten har även fått i uppgift att redovisa eventuella ekonomiska och andra konsekvenser till följd av det lämnade förslaget.
Utskottet konstaterar att frågan om oberoendet i tillsynsverksamheten uppmärksammats av regeringen, och utskottet avstyrker med hänvisning till den pågående utredningen yrkande 2.
När det gäller följdmotionens sista yrkande om att endast länder som Sverige har samarbetsavtal med ska tillåtas öva i svenskt luftrum vill utskottet inledningsvis erinra om grundprincipen att främmande militära luftfartyg inte får vistas i Sveriges luftrum.
Tillträde till svenskt territorium regleras i tillträdesförordningen (1992:118). Av 6 § tillträdesförordningen framgår att grundprincipen är att det är regeringen som meddelar utländska statsluftfartyg tillstånd till tillträde till svenskt territorium. Det finns dock undantag från grundprincipen i 5 § där Försvarsmakten i vissa fall bemyndigas att meddela tillstånd. Ytterligare några undantag från grundprincipen finns i 3 och 4 §§.
I propositionens förslag till ändring i luftfartslagen (14 kap. 5 §) bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om utländsk militär luftfarts övningar i Sverige, vilket är en ny bestämmelse.
I 10 § tillträdesförordningen stadgas bl.a. att utländska statsluftfartyg endast efter regeringens tillstånd får bedriva skjutövningar inom svenskt territorium.
Yrkandet om att endast länder som Sverige har samarbetsavtal med ska tillåtas öva i svenskt luftrum avstyrks av utskottet.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
Modernare reglering av statsluftfarten (V) |
av Torbjörn Björlund (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:165 och motion 2012/13:Fö8 yrkandena 1–3.
Ställningstagande
De senaste tio åren har flera tillbud och olyckor visat på behovet av höjd säkerhet inom den militära luftfarten. I dag genomförs Natoövningar i svenskt luftrum, men jag anser inte att luftfartslagstiftningen har anpassats till denna nya verklighet. Ett annat område som inte är tillräckligt reglerat är övningar kopplade till svensk krigsmaterielexport. Sådana situationer kan involvera både svenska civila flygplan och utländska militära flygplan samtidigt, med risk för civila förluster. Propositionens förslag för hur Sverige ska hantera denna brist i lagstiftningen är att luftfartslagen ska fungera som en ramlag och att regeringen i enskilda fall ska kunna meddela särskilda föreskrifter.
Min uppfattning är att det inte räcker med möjligheten att meddela särskilda föreskrifter utan jag anser att det är viktigt att i förväg veta vad som gäller, exempelvis om civila dödas av utländska militärer i Sverige. Jag anser att riksdagen bör begära att regeringen återkommer med förslag på mer detaljerad lagstiftning i frågan.
Regeringen vill ge Försvarsmakten i uppdrag att lämna förslag på hur tillsynen över militär luftfart bör organiseras inom Försvarsmakten. Jag delar Statens haverikommissions uppfattning i deras remissvar om att det är viktigt med en oberoende tillsyn över militär luftfart. Enligt min mening bör Transportstyrelsen få ansvar för tillsynen.
I dag är det inte tydligt att det är regeringen som ger tillstånd till utländska militärflygplan att använda svensk luftrum. Det vill regeringen förtydliga genom att komplettera luftfartslagen. Jag vill att luftfartslagen ska innehålla ett förbud mot att länder som Sverige inte har samarbetsavtal med genomför militärövningar i svenskt luftrum. Regeringen bör därför återkomma med förslag på lagstiftning med innebörden att endast länder som Sverige har samarbetsavtal med kan tillåtas öva i svenskt luftrum.
Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2012/13:165 Modernare reglering av statsluftfarten:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500).
Följdmotionen
2012/13:Fö8 av Torbjörn Björlund m.fl. (V):
1. | Riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag på lagstiftning som reglerar ansvarsfrågan vid övningar kopplade till svensk krigsmaterielexport. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om vikten av en oberoende tillsyn över militär luftfart och om att Transportstyrelsen bör få ansvar för tillsynen. |
3. | Riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag på lagstiftning med innebörden att endast länder som Sverige har samarbetsavtal med kan tillåtas öva i svenskt luftrum. |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
