Finansutskottets betänkande 2013/14:FiU35 | |
Riksrevisionens årsredovisning 2013 | |
Sammanfattning
Riksrevisionen har överlämnat Riksrevisionens årsredovisning för 2013 i form av en redogörelse (2013/14:RR1). Utskottet konstaterar att den anlitade revisorn bedömer att Riksrevisionens årsredovisning i alla väsentliga avseenden är rättvisande. Efter avslutad revision föreslår utskottet att riksdagen lägger Riksrevisionens årsredovisning för 2013 till handlingarna.
Utskottet ser med tillfredsställelse på de resultat som en extern utvärdering av Riksrevisionens kvalitetssystem visar, nämligen att Riksrevisionen är ett högkvalitativt nationellt revisionsorgan. Utskottet anser också att Riksrevisionens uppföljningsrapport 2014 visar att Riksrevisionen under sina tio år har bidragit till en bättre statlig verksamhet.
Utskottet understryker i betänkandet vikten av att Riksrevisionen kan säkerställa att det utvecklingsarbete som Riksrevisionen planerar för sker inom ramarna för den budget som riksdagen beslutat. Detta ställer enligt utskottet krav på myndighetens rutiner för ekonomisk uppföljning.
Externrevisorn har pekat på att ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner är oklart och att detta får konsekvenser dels för redovisningen av pensionsåtagandet, dels för vem som har ansvar för kontroller av f.d. riksrevisorers ersättningar från andra när förordnandet har upphört. Utskottet föreslår i betänkandet ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att låta kommittén för en översyn av det ekonomiadministrativa regelverket för riksdagens myndigheter ta fram författningsförslag som tydliggör att det är Riksrevisionen som har arbetsgivaransvaret och det ekonomiska ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner. Utskottet föreslår också att riksdagen beslutar att avsättningar för chefspensioner för riksrevisorer fr.o.m. räkenskapsåret 2015 ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund. Därmed undantas sådana avsättningar från bestämmelsen om kostnadsmässig redovisning mot anslag.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Riksrevisionens årsredovisning för 2013 |
| Riksdagen lägger redogörelse 2013/14:RR1 till handlingarna. |
2. | Riksrevisorernas chefspensioner | |
| a) | Ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner |
| Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening vad utskottet anför om att låta kommittén för en översyn av det ekonomiadministrativa regelverket för riksdagens myndigheter ta fram författningsförslag som tydliggör att det är Riksrevisionen som har arbetsgivaransvaret och det ekonomiska ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner. | |
| b) | Anslagsavräkning av avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner |
| Riksdagen beslutar att avsättningar för chefspensioner för riksrevisorer fr.o.m. räkenskapsåret 2015 ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund. | |
Stockholm den 8 maj 2014
På finansutskottets vägnar
Anna Kinberg Batra
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Fredrik Olovsson (S), Pia Nilsson (S), Göran Pettersson (M), Jörgen Hellman (S), Peder Wachtmeister (M), Bo Bernhardsson (S), Carl B Hamilton (FP), Marie Nordén (S), Per Åsling (C), Sven-Erik Bucht (S), Staffan Anger (M), Per Bolund (MP), Anders Sellström (KD), Sven-Olof Sällström (SD), Ulla Andersson (V) och Jörgen Andersson (M).
Redogörelse för ärendet
Enligt lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen ska Riksrevisionen senast den 22 februari lämna en årsredovisning till riksdagen för det senast avslutade räkenskapsåret. Enligt lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen ska riksrevisorn med administrativt ansvar besluta om årsredovisningen. Årsredovisningen beslutades den 13 februari 2014 av Claes Norgren. Riksrevisorn har överlämnat årsredovisningen i form av en redogörelse (2013/14:RR1).
Ingen motion har väckts med anledning av redogörelsen.
Finansutskottet ansvarar för att revision görs av Riksrevisionen. För den uppgiften anlitas revisionsbyrån BDO AB. Revisionsberättelsen lämnades in till finansutskottet den 14 mars 2014.
I betänkandet redovisas också Riksrevisionens uppföljningsrapport 2014, som innehåller Riksrevisionens egen uppföljning av resultatet av sina granskningar. Rapporten har överlämnats till finansutskottet men är inte något formellt riksdagsärende.
Som ett led i beredningen av Riksrevisionens årsredovisning höll finansutskottet en intern utfrågning av riksrevisorerna Claes Norgren och Jan Landahl den 29 april 2014.
Utskottets överväganden
Riksrevisionens årsredovisning för 2013
Utskottets förslag i korthet
Efter avslutad revision föreslår utskottet att riksdagen lägger Riksrevisionens årsredovisning för 2013 till handlingarna.
Redogörelsen
Verksamhetens resultat
I årsredovisningen konstaterar Riksrevisionen att målen för verksamheten har uppnåtts, även om verksamhetsvolymen minskat något jämfört med 2012.
Inom verksamhetsgrenen årlig revision bedöms verksamhetens resultat som tillfredsställande. Verksamhetsvolymen har kunnat upprätthållas på en tillfredsställande nivå, trots begränsade möjligheter till rekrytering och konsultinsatser. Kostnaderna för verksamhetsgrenen har minskat med 7,7 miljoner kronor sedan föregående år, främst till följd av en minskad användning av extern kompetens. Den årliga revisionen är avgiftsbelagd med krav på full kostnadstäckning. För året 2013 redovisas ett underskott på ca 2 miljoner kronor, vilket innebär att det ackumulerade överskottet nu uppgår till ca 3 miljoner kronor.
Riksrevisionens bedömning är att granskningarna inom verksamhetsområdet effektivitetsrevision lever upp till de krav på inriktning och kvalitet som formulerats. Effektivitetsrevisionen har följt den inriktning som riksrevisorerna har beslutat om och som redovisats i Riksrevisionens granskningsplan. Under året publicerades 23 granskningar, vilket är att jämföra med 27 stycken 2012. Kostnaderna för verksamhetsgrenen minskade med ca 30 miljoner kronor jämfört med 2012. Enligt Riksrevisionen beror de minskade kostnaderna främst på en minskad användning av extern kompetens.
Verksamhetsgrenen internationellt utvecklingssamarbete består av globala och regionala program samt bilaterala utvecklingsinsatser i Afrika, Asien och västra Balkan. Enligt Riksrevisionen har verksamheten i huvudsak skett enligt plan, men politisk turbulens och bristande mottagningskapacitet har lett till förseningar i några av projekten.
Verksamheten inom verksamhetsgrenen omvärldsriktad verksamhet har under året påverkats av Riksrevisionens ekonomiska situation under året. Möjligheterna för Riksrevisionen att delta i och anordna aktiviteter har begränsats. Däremot har den årliga rapporten, uppföljningsrapporten, granskningsplanen och remisser genomförts enligt plan. Enligt Riksrevisionen har verksamheten i huvudsak genomförts enligt plan med tillfredsställande resultat.
Ekonomisk översikt
Enligt riksrevisorernas förord till årsredovisningen gick Riksrevisionen in i 2013 med ett ansträngt ekonomiskt läge. Stora, men nödvändiga, investeringar under 2012 i personal, it-infrastruktur och verksamhetsstöd innebar att myndigheten utnyttjade sin anslagskredit. Det ekonomiska läget vid ingången av 2013 krävde åtgärder för att säkerställa att verksamheten kunde bedrivas inom de anvisade ramarna. Enligt förordet vidtogs åtgärder av såväl kort- som långsiktig karaktär, och begränsningar i konsultanvändning och rekrytering har haft effekt.
Tabell 1 Anslagsredovisning för 2013
Tusental kronor
I syfte att betala av den utnyttjade krediten från 2012 och skapa ekonomiskt utrymme för de kommande årens behov av nödvändiga utvecklingsinsatser för verksamheten konstaterar Riksrevisionen att anslagsförbrukningen 2013 på förvaltningsanslaget var lägre än anvisade medel. Anslagssparandet för 2013 blev 16 miljoner kronor (se tabell 1).
De utvecklingsinsatser för kommande år som Riksrevisionen nämner i sin årsredovisning är
·. en modell för riskanalys för staten
·. formerna för allokering av resurser inom årlig revision
·. metodstöd i den årliga revisionen
·. it-verktyg som stöder den årliga revisionen
·. effektivisering och vidareutveckling av processen för effektivitetsrevision.
Riksrevisionen investerar även i elektronisk dokumenthantering inklusive arkiv och diarium. Detta kommer enligt Riksrevisionen att bidra till en effektivisering av arbetsprocesserna och till organisationens kunskapsförsörjning.
Riksrevisionen bedömer att utgående anslagssparande 2013 behövs för att finansiera dessa utvecklingsinsatser.
När det gäller Riksrevisionens anslag för internationellt utvecklingssamarbete innebär anslagsförbrukningen 2013 ett utgående anslagssparande på 528 0000 kronor (se tabell 1).
Tabell 2 Kostnader för verksamhetsgrenarna
Tusental kronor
Jämfört med föregående år minskade verksamhetens kostnader med ca 48 miljoner kronor (se tabell 2). Enligt Riksrevisionen har kostnaderna för alla verksamhetsgrenar minskat för att säkerställa att verksamheten kan bedrivas inom anvisade ramar. Mer än hälften av kostnadsminskningen utgörs av lägre kostnader för konsulter inom kärnverksamheten och it-infrastruktur samt lägre lönekostnader för egen personal.
De fyra verksamhetsgrenarna
Målet för den årliga revisionen är att den ska utföras i enlighet med god revisionssed och att revisionsberättelser för de granskningsobjekt som omfattas av lagen om statlig revision lämnas i tid. Granskningen ska vara förebyggande, dvs. eventuella fel och brister ska när så är möjligt uppmärksammas så tidigt som möjligt för att undvika väsentliga fel i en årsredovisning. Verksamhetens resultat bedöms av Riksrevisionen som tillfredsställande.
I allt väsentligt behövdes de revisionsberättelser som Riksrevisionen lämnade 2013 inte modifieras, vilket Riksrevisionen ser positivt på. Vidare visar Riksrevisionens uppföljning att de fel och brister som rapporterats tidigare år har lett till att myndigheter har vidtagit åtgärder. Riksrevisionen konstaterar att den årliga revisionen har ett fortsatt högt förtroende bland dem som är föremål för granskningen.
Kostnaderna för den årliga revisionen har minskat med ca 8 miljoner kronor 2013 jämfört med föregående år (se tabell 2). Merparten av minskningen, ca 5 miljoner kronor, avser minskade kostnader för extern kompetens. Antalet redovisade timmar för anställd personal har ökat under 2013 och därmed till delar kompenserat ett minskat resursstöd genom extern kompetens.
Den årliga revisionen är avgiftsbelagd, och inkomsterna redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Riksrevisionen disponerar inte avgiftsintäkterna. Avgifterna ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Årets underskott på ca 2 miljoner kronor är en minskning i förhållande till 2012 med ca 14 miljoner kronor. Det ackumulerade överskottet har därmed minskat och uppgår nu till ca 3 miljoner kronor.
I årsredovisningen redogör Riksrevisionen också för den verksamhetsutveckling som genomförts inom den årliga revisionen under året. Fokus har legat på förberedelser inför och genomförande av den s.k. peer review-granskningen. Riksrevisionen konstaterar att slutsatser och rekommendationer från peer review-granskningen ligger inom ramen för det utvecklingsarbete som Riksrevisionen själv identifierat. Behovet av en utvecklad metodik inom vissa områden, ett utvecklat it-stöd och förändrade uttalanden i revisionsberättelsen är områden som lyfts fram som utvecklingsområden inom den årliga revisionen. När det gäller granskningen av resultatredovisningen i myndigheternas årsredovisningar har riksrevisorerna fattat beslut om att utveckla en kompletterande revisionsinstruktion till de internationella revisionsstandarderna (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI).
Avslutningsvis tar Riksrevisionen upp att ett fortsatt utvecklingsarbete i fråga om granskningen av årsredovisningen för staten har pågått under 2013. För att möta kravet i budgetlagen att Riksrevisionens granskning ska avse årsredovisningen i sin helhet sker nu en utveckling av formerna för rapporteringen av granskningen –en granskning som enligt Riksrevisionen kommer att involvera effektivitetsrevisionen. Det nya arbetssättet kommer att introduceras stegvis under några års tid. Ett viktigt ingångsvärde i granskningen kommer också att bli det arbete som inleddes 2013 med att utveckla en för Riksrevisionen gemensam och mer samlad och genomarbetad riskbedömning av staten.
Syftet med effektivitetsrevisionen är att genom granskning främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. För granskningsverksamheten innebär detta att inriktningen ska vara relevant och intressant och att granskningen håller hög kvalitet och når en hög verkningsgrad.
Enligt Riksrevisionen följer effektivitetsgranskningarna den inriktning på revisionen som riksrevisorerna har beslutat om i granskningsplanen. Riksrevisionens samlade bedömning är att de tre målen för effektivitetsrevisionen har uppnåtts.
Under 2013 genomfördes Riksrevisionens granskningar huvudsakligen inom följande nio olika granskningsstrategier:
·. offentliga finanser
·. försvarets förmåga
·. etablering och integration
·. statens insatser på skolområdet
·. statens insatser på hälso- och sjukvårdsområdet
·. hållbara pensioner
·. medborgarna och förvaltningen
·. hållbar utveckling – klimat (avslutad 2013)
·. staten på marknaden (avslutad 2013)
Ambitionen under 2013 har enligt Riksrevisionen varit att utöka antalet granskningar vid sidan av strategierna. Under 2013 publicerades totalt 23 granskningar (se tabell 3).
Riksdagen har betonat att effektivitetsrevisionen i ökad utsträckning bör verka främjande för att underlätta det förändringsarbete för bättre hushållning, resursutnyttjande och ökad måluppfyllelse som granskningsresultaten ger anledning till. Av tabell 3 framgår att huvuddelen av de publicerade granskningarna enligt Riksrevisionen har en inriktning mot måluppfyllelse, resursutnyttjande och hushållning.
Tabell 3 Antal publicerade granskningar fördelade på olika granskningsinriktningar
Avslutningsvis hänvisar Riksrevisionen till slutsatser i peer review-granskningen om behovet av att skapa ett bättre och mer samlat underlag för analys och bedömning av risker i den statliga förvaltningen – ett underlag som kan ligga till grund för den närmare inriktningen inom såväl årlig revision som effektivitetsrevision. Riksrevisionen inledde också ett sådant utvecklingsarbete under 2013.
Kostnaderna för effektivitetsrevisionen har minskat med ca 30 miljoner kronor 2013 jämfört med föregående år (se tabell 4). Detta förklaras främst av minskade personalkostnader i form av lönekostnader och utbildningskostnader samt lägre kostnader för extern kompetens.
Tabell 4 Nettokostnader för effektivitetsrevisionen 2011–2013
Styckkostnaden per publicerad granskning är drygt 4,6 miljoner kronor, vilket enligt Riksrevisionen är i nivå med föregående år. Den nedlagda tiden per granskning har ökat något under 2013, vilket är ett resultat av att man i ökad utsträckning har använt egen personal i granskningarna i stället för externa konsulter.
Målet för det internationella utvecklingssamarbetet är att bidra till att stärka de nationella revisionsorganens kapacitet och förmåga att bedriva revision i enlighet med ISSAI. Måluppfyllelsen beror på flera faktorer som ligger utanför det enskilda projektets kontroll, och det tar normalt sett flera år att uppnå målen. Riksrevisionen anger att på årlig basis kan de myndighetsnära resultaten, de s.k. prestationerna, redovisas.
På global nivå har arbetet fokuserat på frågor om revisionens kapacitetsutveckling inom ramen för Intosaisamarbetet. På regional nivå har myndigheten samarbetat med samarbetsorganisationen för engelsktalande revisionsmyndigheter i Afrika (Afrosai-E) samtidigt som ett regionalt samarbete mellan revisionsmyndigheterna på västra Balkan har påbörjats. På det bilaterala planet har utvecklingsprojekt i Bosnien och Hercegovina, Georgien, Kambodja, Kenya, Kosovo, Moldavien och Tanzania fortsatt. Två nya samarbetsprojekt inleddes under 2013 med Palestina och Uganda. Projektportföljen dominerades av insatser inom effektivitetsrevision. Riksrevisionen konstaterar att verksamheten i huvudsak skedde enligt plan, men att politisk turbulens och bristande mottagningskapacitet ledde till förseningar av projekten.
Sammantaget uppgick kostnaderna till drygt 38 miljoner kronor 2013, vilket är ca 3 miljoner kronor lägre än föregående år. Detta beror framför allt på lägre kostnader för personal och extern kompetens.
Målet för den omvärldsriktade verksamheten är att befästa och främja revisionens roll, både nationellt och internationellt, samt bidra till ett högt genomslag av Riksrevisionens verksamhet. Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att den internationella omvärldsriktade verksamheten i huvudsak har genomförts enligt plan med tillfredsställande resultat. Trots att den ekonomiska situationen 2013 begränsade Riksrevisionens möjlighet att delta i och anordna aktiviteter deltog myndigheten i ett flertal seminarier och utbildningar under året. De instruktionsenliga uppgifterna genomfördes enligt plan. Kostnaderna för verksamhetsgrenen var betydligt lägre än tidigare år, vilket beror på en lägre aktivitetsnivå (se tabell 2).
Kompetens och personal
Den 31 december 2013 hade Riksrevisionen 318 personer anställda, vilket är en minskning med 24 personer jämfört med samma tid 2012.
En konsekvens av behovet att minska kostnaderna i verksamheten 2013 var att rekryteringen av nya medarbetare begränsades. Riksrevisionen bedömer att utifrån sitt behov och utifrån de åtgärder som har vidtagits under året har myndigheten tillräcklig och rätt kompetens för att genomföra sitt uppdrag.
Sammantaget har sjukfrånvaron ökat med 1 procentenhet till 3,2 procent 2013, vilket främst förklaras av att antalet långtidssjukskrivna i gruppen 50 år och äldre har ökat. Men även i gruppen 29 år och yngre ökar sjukfrånvaron.
Riksrevisionen har identifierat ett antal områden som skulle förbättra arbetsmiljön ytterligare och som man har arbetat med under året. Det handlar bl.a. om möjligheten till utlåning av personal mellan effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen och att anlita externa konsulter för att motverka höga arbetstoppar och förebygga stress och ohälsa.
Under 2013 förändrades den interna kvalitetssäkringen inom effektivitetsrevisionen genom en övergång till en mer kollegial form. Syftet är att bättre utnyttja och kommunicera den samlade kompetensen i organisationen. Genom att fler medarbetare engageras i kvalitetsarbetet ges också nya möjligheter att föra ett professionellt samtal så att kompetensen i kvalitetsfrågor breddas och fördjupas.
En viktig strategisk fråga för Riksrevisionen är att utnyttja den egna samlade kompetensen på bästa sätt och vid behov komplettera den dels genom samarbete med universitet och högskolor, dels genom att anlita konsulter inom både revision och administration. För att kunna leverera en jämn produktion till riksdagen är en viktig komponent att hyra in tillfällig personal och specialistkompetens, t.ex. inom it-revision. Kostnaden för externa konsulter har minskat från ca 48 miljoner kronor 2012 till ca 20 miljoner kronor 2013 (se tabell 5). Det förklaras huvudsakligen av anpassning till mer begränsade ekonomiska ramar 2013 än 2012. Inom kärnverksamheten har kostnaderna minskat med ca 12 miljoner kronor. I stället har egen personal i högre grad använts till granskning.
Tabell 5 Kostnader för extern kompetens och konsulter inom hela myndigheten 2011–2013
Tusental kronor
Kostnaderna för extern kompetens och konsulter i myndighetens verksamhetsutveckling har också minskat under året. Det förklaras av att betydande satsningar i form av utveckling och uppgradering av stödsystem gjordes under 2012 medan utvecklingsbehovet under 2013 var mindre.
Intern styrning och kontroll
Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. Denna process ska omfatta riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Det är riksrevisorn med administrativt ansvar som enligt lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen lämnar ett intygande om myndighetens interna styrning och kontroll.
Baserat på processen för intern styrning och kontroll, självutvärdering, hanteringen av identifierade risker, underställda chefers intygande samt internrevisionens och externrevisionens granskningar bedömer riksrevisorn med administrativt ansvar att den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande.
Externrevision av revisionsbyrån BDO AB
Externrevisorns uttalande om årsredovisningen
Revisionsberättelsen från revisionsbyrån BDO AB (här kallad externrevisorn) lämnades in till finansutskottet den 14 mars 2014. Som komplement till revisionsberättelsen sammanfattar externrevisorn sina iakttagelser från granskningen i en revisionspromemoria.
Enligt externrevisorns uppfattning har årsredovisningen upprättats i enlighet med lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen samt i enlighet med anslagsdirektiv och övriga beslut för myndigheten. Årsredovisningen ger en i alla väsentliga avseenden rättvisande bild av Riksrevisionens finansiella ställning per den 31 december 2013 och av dess finansiella resultat för året. Resultatredovisningen är förenlig med årsredovisningens övriga delar.
Stora avvikelser i prognosen för förvaltningsanslaget
När det gäller granskningen av anslagsredovisningen lyfter externrevisorn fram att årets utgifter inte bara har inneburit att föregående års utnyttjande av anslagskrediten har återbetalats, utan att det dessutom har uppkommit ett anslagssparande på 16 miljoner kronor.
I Riksrevisionens tertialrapport per den 31 augusti 2013 bedömde myndigheten att den utnyttjade anslagskrediten skulle vara reglerad i slutet av året, men att något anslagssparande inte skulle uppkomma. Utfallet i slutet av 2013 blev alltså 16 miljoner kronor mer än vad prognosen visade per den 31 augusti 2013.
Externrevisorns slutsats är att det, liksom för 2012, uppkommit en stor prognosavvikelse under det sista tertialet. Externrevisorn har framfört sina synpunkter till ledningen och rekommenderat Riksrevisionen att göra en översyn av de interna rutinerna för prognosarbetet.
Riksrevisionen har till externrevisorn framfört att det stora anslagssparandet behövs för nödvändiga utvecklingsinsatser under 2014 och framåt, då Riksrevisionen bedömer att framtida anslag inte täcker verksamhetens behov.
Redovisningen av framtida åtaganden för chefspensioner
Liksom tidigare år konstaterar externrevisorn att Riksrevisionen redovisar nästkommande års beräknade utbetalningar för en f.d. riksrevisor som en avsättning och det ytterligare åtagandet som finns för henne fram till 2022 som en ansvarsförbindelse. Externrevisorn hänvisar till sina tidigare påpekanden om behovet av ett ställningstagande om hur åtagandet för chefspensioner ska redovisas hos myndigheten.
Riksrevisionens uppföljningsrapport 2014
Inledning
Riksrevisionens uppföljningsrapport 2014 är den åttonde uppföljningsrapporten sedan 2007. Rapporten är ett svar på finansutskottets önskemål om att Riksrevisionen ska redovisa för riksdagen vad granskningarna lett till. Uppföljningsrapporten ska ge riksdagen underlag för att bedöma Riksrevisionens resultat, dvs. om granskningsverksamheten har bidragit till en bättre statlig verksamhet.
I riksrevisorernas förord till uppföljningsrapporten konstateras att även om det inte alltid är möjligt att dra slutsatsen att det är Riksrevisionens granskningar som är den direkta anledningen till de förbättringar som kan iakttas, visar uppföljningen att Riksrevisionen spelar en viktig roll i arbetet att förändra och förbättra den statliga verksamheten.
Jämfört med tidigare år har Riksrevisionen gjort några förändringar i uppföljningsrapportens innehåll och struktur. Antalet granskningsrapporter som omfattas av en mer översiktlig uppföljning har minskat till förmån för den s.k. djupa uppföljningen. I årets uppföljningsrapport är antalet granskningsrapporter som omfattas av den djupa uppföljningen fler än tidigare. Skälet är att den djupa uppföljningen ger ett mer utvecklat underlag för att bedöma resultatet av Riksrevisionens verksamhet, konstaterar riksrevisorerna i sitt förord.
Djup uppföljning av 15 granskningsrapporter
Syftet med den djupa uppföljningen är att brett belysa hur granskningsrapporterna från effektivitetsrevisionen tas emot och vad de leder till. Den djupa uppföljningen omfattar den här gången ett urval av 15 granskningsrapporter som beslutades under perioden oktober 2009–maj 2010. Tidigare har 10 granskningsrapporter valts ut för djup uppföljning. Med årets djupa uppföljning har 76 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen omfattats av en djup uppföljning. Det motsvarar 26 procent av samtliga granskningsrapporter.
Uppföljningsresultaten bygger på genomgångar av skriftlig dokumentation och på uppgifter från företrädare för Regeringskansliet och övriga granskade organisationer. I de intervjuer och enkäter som har genomförts har Riksrevisionen försökt att få en uppfattning om i vilken utsträckning granskningarna har bidragit till de eventuella förbättringar som har kunnat spåras.
Följande granskningsrapporter har följts upp:
·. Sidas stöd till utveckling av kapacitet i mottagarländernas statsförvaltning (RiR 2009:15)
·. Underhåll av belagda vägar (RiR 2009:16)
·. It-investeringar över gränserna (RiR 2009:18)
·. Jobbskatteavdraget (RiR 2009:20)
·. Vad är Sveriges utsläppsrätter värda? Hanteringen och rapporteringen av Sveriges Kyotoenheter (RiR 2009:21)
·. Jobb- och utvecklingsgarantin – en garanti för jobb? (RiR 2009:22)
·. Internationell skattekontroll – Skatteverkets informationsutbyte med andra länder (RiR 2009:24)
·. Statens garantier i finanskrisen (RiR 2009:26)
·. Studenternas anställningsbarhet – regeringens och högskolans insatser (RiR 2009:28)
·. Omlokalisering av myndigheter (RiR 2009:30)
·. Tillsynen av överförmyndarna – uppföljningsgranskning (RiR 2009:31)
·. Från många till en – sammanslagning av myndigheter (RiR 2010:3)
·. Arbetspraktik (RiR 2010:5).
I uppföljningsrapporten disponeras redovisningen av den djupa uppföljningen av respektive granskningsrapport under rubrikerna
·. Riksrevisionens granskning
·. Styrelsens och riksdagens behandling
·. Regeringens och myndigheternas åtgärder
·. Avslutande kommentar.
I de avslutande kommentarerna, som inte är formbundna, framgår Riksrevisionens bedömning av hur granskningsrapporterna har tagits emot och vad de har lett till. Bland annat redovisas om åtgärder har vidtagits och om de är i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Flertalet av de granskningsrapporter som omfattas av den djupa uppföljningen har medfört någon form av åtgärd av regeringen eller myndigheten i fråga. I de avslutande kommentarerna redovisas också om problem och brister som iakttogs vid granskningen kvarstår.
Behandling av den årliga revisionens modifierade uttalanden
Antalet modifierade revisionsberättelser har de senaste åren varierat mellan två och tolv per år. Granskningen av myndigheternas årsredovisningar för verksamhetsåret 2012 resulterade i att tre myndigheter fick revisionsberättelser med modifieringen reservation och två myndigheter fick revisionsberättelser med modifieringen att Riksrevisionen avstår från att uttala sig.
Uppföljning av 23 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen
Från och med årets uppföljningsrapport görs översiktlig uppföljning endast en gång av varje granskningsrapport. Det innebär att samtliga publicerade granskningsrapporter följs upp cirka två–två och ett halvt år efter publicering. Den översiktliga uppföljningen omfattar 23 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen (RiR 2011:18–RiR 2012:10).
I uppföljningen beskrivs vad granskningarna visade och vilka åtgärder som regeringen och övriga granskade organisationer har vidtagit eller aviserat. Utgångspunkten för uppföljningen är regeringens redovisning av vidtagna respektive aviserade åtgärder i de särskilda skrivelserna och i annan dokumentation. Resultatet av uppföljningen redovisas per utskott.
Kompletterande information
För Riksrevisionen gäller lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen (REA-lagen). Enligt 4 § får myndigheten använda ett anslagssparande under följande år, dock längst två år efter det att anslaget senast var uppfört på statens budget. Riksrevisionen får enligt reglerna i Rea-lagen behålla ett anslagssparande som överstiger 3 procent på sitt förvaltningsanslag. Detta skiljer sig från de bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen. Enligt 7 § anslagsförordningen (2011:223) får sådana myndigheter disponera anslagssparande upp till 3 procent av det tilldelade beloppet på ett anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter.
Den 8 april 2014 fattade Claes Norgren, riksrevisor med administrativt ansvar, beslut om att på Riksrevisionens förvaltningsanslag föra bort den del av anslagssparandet som vid 2013 års slut överstiger 3 procent av anslaget som indragning av anslagsbelopp (RiR dnr. 21–2014–0482). Återbetalning av indraget anslagsbelopp inklusive ränta uppgår till drygt 6,9 miljoner kronor.
Finansutskottets ställningstagande
I december 2012 redovisades resultatet av den s.k. peer review-granskning som Riksrevisionen bett de nationella revisionsmyndigheterna i Storbritannien och Finland göra för att utvärdera Riksrevisionens kvalitetssystem. Utskottet informerades om resultatet i januari 2014. Det är med tillfredsställelse som utskottet kan konstatera att Riksrevisionen enligt den externa utvärderingen är ett högkvalitativt nationellt revisionsorgan som är väl styrt och har god insikt i internationella standarder för nationella revisionsorgan och tillämpar dem konsekvent för att producera högkvalitativa granskningar.
I samband med behandlingen av Riksrevisionens årsredovisning har utskottet också tagit del av Riksrevisionens uppföljningsrapport 2014. Utskottet har tidigare uttryckt att den djupa uppföljningen av effektivitetsrevisionens granskningsrapporter är särskilt intressant. Det är därför positivt att Riksrevisionen har utökat antalet granskningsrapporter som omfattas av en djup uppföljning. Utskottet konstaterar vidare att den övervägande delen av de sammanlagt 240 årsredovisningar för de statliga myndigheterna som Riksrevisionen granskar varje år i alla väsentliga avseenden är rättvisande. Sammantaget anser utskottet att uppföljningen visar att Riksrevisionen under sina tio år har bidragit till en bättre statlig verksamhet.
Utskottet konstaterar att externrevisorn bedömer att Riksrevisionens årsredovisning för 2013 i alla väsentliga avseenden ger en rättvisande bild av den finansiella ställningen per den 31 december 2013 och av det finansiella resultatet för året enligt REA-lagen samt i enlighet med anslagsdirektiv och övriga beslut för myndigheten. Revisionsberättelsen är således ren.
Samtidigt iakttar externrevisorn att det har uppkommit en stor prognosavvikelse under de sista fyra månaderna på året. Externrevisorn har rekommenderat Riksrevisionen att göra en översyn av de interna rutinerna för prognosarbetet. Utskottet har vid flera tillfällen vid sin behandling av Riksrevisionens årsredovisning betonat vikten av kontinuerlig ekonomisk uppföljning för att i tid kunna uppmärksamma avvikelser så att myndigheten får rimliga möjligheter att genomföra väl avvägda åtgärder i stället för kortsiktiga åtgärder i slutet av året (se t.ex. bet. 2009/10:FiU27 s. 15). Utskottet har också med tillfredsställe sett att Riksrevisionen förändrat sitt arbete och börjat arbeta mer strukturerat med budgetering, uppföljning och avvikelseanalyser (se t.ex. bet. 2010/11:FiU35 s. 18). Mot bakgrund av externrevisorns iakttagelser och av att anslagsbelastningen varierat från ett anslagssparande på 14,5 miljoner kronor 2011 till ett underskott på 7 miljoner kronor 2012 och återigen ett anslagssparande på 16 miljoner kronor 2013, vill utskottet återigen betona vikten av en kontinuerlig ekonomisk uppföljning. När nu Riksrevisionen avser att genomföra utvecklingsarbete som kräver stora investeringar i verksamheten vill utskottet ytterligare understryka att detta ställer stora krav på myndigheten och dess rutiner för ekonomisk uppföljning. Riksrevisionen behöver kunna säkerställa att det planerade utvecklingsarbetet sker inom ramarna för den budget som riksdagen beslutat.
Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen lägger redogörelsen för Riksrevisionens årsredovisning 2013 till handlingarna.
Riksrevisorernas chefspensioner
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening vad utskottet anför om att låta Kommittén för en översyn av det ekonomiadministrativa regelverket för riksdagens myndigheter utarbeta författningsförslag som tydliggör att det är Riksrevisionen som har arbetsgivaransvaret och det ekonomiska ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner.
Riksdagen beslutar att avsättningar för chefspensioner fr.o.m. räkenskapsåret 2015 ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund. Därmed undantas sådana avsättningar från bestämmelsen i 6 § REA-lagen om kostnadsmässig redovisning mot anslag.
Inledning
När finansutskottet behandlade Riksrevisionens årsredovisning för 2011 konstaterades för det första att externrevisorn bedömde att årsredovisningen i allt väsentligt var rättvisande. Samtidigt iakttog externrevisorn att ansvarsfrågan och redovisningen av chefspensionerna är oklar. Utskottet noterade iakttagelsen och konstaterade att man skulle följa frågan vidare (bet. 2011/12:FiU31 s. 17).
Gällande ordning
När det gäller anställning av riksrevisorer samt lön och anställningsförmåner för dem kan följande sägas:
Riksrevisorerna väljs var och en för sig av riksdagen. Mandatperioden är sju år, och en riksrevisor kan inte väljas om. Detta framgår av 8 kap. 12 § riksdagsordningen.
Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna beslutar enligt lagen (2012:882) med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna om lön till riksrevisorerna (1 §). Nämnden beslutar också om avgångsersättning och om övriga anställningsförmåner för riksrevisorerna (1 §).
Även om uppgifter som utskottet fått från Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna gör gällande att Riksrevisionen både har arbetsgivaransvaret och det ekonomiska ansvaret för att säkra pensionerna är detta förhållande inte närmare reglerat.
När det gäller riksrevisorernas allmänna anställningsvillkor tillämpas gällande chefsavtal för riksdagen och dess myndigheter (2001-05-29).
Riksrevisorerna omfattas av rätten till chefspension, dvs. en rätt till ersättning som faller ut före 65 års ålder om en f.d. riksrevisor inte får någon ny anställning före 65 års ålder. Statens tjänstepensionsverk (SPV) sköter utbetalningarna av chefspensionerna till de f.d. riksrevisorerna. SPV fakturerar sedan Riksrevisionen för dessa utbetalningar.
Riksrevisionens redovisning av chefspensioner i årsredovisningen
Hos Riksrevisionen finns ett pågående fall med utbetalning av chefspension. Sedan årsredovisningen för 2010 redovisar Riksrevisionen en f.d. riksrevisors chefspension som en avsättning för räkenskapsåret och som en ansvarsförbindelse för de kommande åren fram tills det att den f.d. riksrevisorn fyller 65 år, dvs. 2022. I årsredovisningen för 2010 redovisades drygt 865 000 kronor som en avsättning. Ansvarsförbindelsen till 2022 beräknades till 9,2 miljoner kronor. I årsredovisningen 2013 redovisar Riksrevisionen 335 000 kronor som en avsättning och 2,5 miljoner kronor som en ansvarsförbindelse till 2022.
Under ett särskilt avsnitt i årsredovisningen, Framtida åtaganden, har Riksrevisionen sedan räkenskapsåret 2010 redogjort för sin redovisningsmetod. Enligt Riksrevisionen är det möjligt att prognostisera åtagandet ett år i taget och att denna del redovisas som en avsättning. Den resterande delen anser Riksrevisionen vara svårbedömd. Eftersom sannolikheten för och storleken på åtagandet är svårbedömda redovisar Riksrevisionen det som en ansvarsförbindelse.
Enligt de uppgifter som utskottet under hand fått från Ekonomistyrningsverket (ESV) innebär god redovisningssed att Riksrevisionen ska göra en avsättning med det belopp som Riksrevisionen uppskattar att den kommer att behöva betala ut som chefspension. I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, förkortad FÅB, finns även en bestämmelse om att ifall det finns en stor osäkerhet om beloppet på en avsättning, dvs. att beloppet inte kan beräknas med tillräcklig tillförlitlighet, ska åtagandet i stället redovisas som en ansvarsförbindelse (4 kap. 2 §).
Enligt ESV:s föreskrifter till 4 kap. 2 § FÅB ska en myndighet i sin balansräkning som avsättning för pensioner redovisa sådana pensionsförpliktelser som myndigheten själv svarar för. Som ansvarsförbindelser ska bl.a. redovisas förpliktelser som härrör från inträffade händelser men som inte redovisas som skuld eller avsättning på grund av att förpliktelsens storlek inte kan beräknas med tillräcklig tillförlitlighet.
Enligt ESV:s allmänna råd till 4 kap. 2 § FÅB är graden av sannolikhet för infriande avgörande för om en förpliktelse ska redovisas som antingen skuld eller avsättning i balansräkningen eller som ansvarsförbindelse inom linjen. Skulder och avsättningar har en klart högre grad av sannolikhet för infriande än ansvarsförbindelser.
Redovisningsexperter som ingår i ESV:s s.k. Redovisningsråd
Vid bokföring av det uppskattade beloppet som en avsättning ska även redovisning mot anslag ske. Detta diskuteras ytterligare nedan i avsnittet Anslagsavräkning av förvaltningsutgifter på kostnadsmässig grund.
Chefspensioner i myndigheter under regeringen
För att behandla frågan om hur riksrevisorernas chefspensioner bör redovisas kan det vara värt att belysa hur chefspensioner hanteras av myndigheter under regeringen.
När det gäller rätten till chefspension som faller ut före 65 års ålder är det inte någon myndighet under regeringen som bokför någon avsättning för förväntade utbetalningar. För chefspensionerna tar Statens tjänstepensionsverk (SPV) upp en avsättning för alla chefer inom de olika myndigheterna, men först när det finns ett beslut om att chefspension ska utbetalas. Någon avsättning görs alltså inte under tiden för chefsförordnandet. Det beror enligt uppgifter som utskottet fått under hand från ESV på att SPV bedömer att det inte är möjligt att beräkna i hur många fall rätten till chefspension kommer att utnyttjas av f.d. generaldirektörer, statsråd, statssekreterare m.fl. Chefspensionen belastar SPV:s anslag först vid utbetalningen. Detta diskuteras ytterligare nedan i avsnittet Anslagsavräkning av förvaltningsutgifter på kostnadsmässig grund.
SPV betalar alltså ut chefspensionen till de f.d. cheferna, men inga myndigheter blir fakturerade för utbetalningarna. Riksrevisionen faktureras däremot för SPV:s utbetalningar.
Anslagsavräkning av förvaltningsutgifter på kostnadsmässig grund
För myndigheter under regeringen finns bestämmelserna om redovisning mot anslag i budgetlagen (2011:203) och anslagsförordningen (2011:223). Dessa bestämmelser gäller inte för riksdagens myndigheter. Inom riksdagsområdet finns i stället bestämmelser om redovisning mot anslag i REA-lagen. Bestämmelserna om redovisningsprinciper i de båda regelverken överensstämmer med varandra, vilket också har ansetts självklart.
Sedan budgetåret 2009 ska myndigheternas förvaltningsutgifter anslagsavräknas på kostnadsmässig grund (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:FiU15, rskr. 2008/09:30). Ett skäl till förändringen var att anslagsutfallet genom kostnadsmässig anslagsavräkning av förvaltningsutgifter skulle ge en mer rättvisande bild av resursförbrukningen under respektive budgetår.
När det gäller pensionsavsättningar för chefspensioner inom myndigheter under regeringen innebar övergången ingen förändring. Eftersom det anslag varifrån pensionsavsättningarna ska anslagsavräknas klassificeras som ett s.k. transfereringsanslag ska de redovisas och belasta anslaget först vid utbetalningen (4 kap. 3 § budgetlagen).
Till grund för finansutskottets ställningstagande i frågan om anslagsavräkning av förvaltningsutgifter gjordes i betänkande 2008/09:FiU15 en genomgång av vilka konsekvenser den nya redovisningsprincipen mot anslag skulle kunna få för riksdagens myndigheter.
Eftersom avsättningarna för pensioner och inkomstgarantier för riksdagsledamöter kan klassificeras som förvaltningsutgifter skulle förändringen innebära att avsättningarna för dessa skulle anslagsavräknas på kostnadsmässig grund. Finansutskottet anförde dock att det fanns flera skäl som talade emot att låta dessa avsättningar hanteras på kostnadsmässig grund och föreslog att riksdagsledamöters pensioner och inkomstgarantier skulle undantas från bestämmelsen (bet. 2008/09:FiU15 s. 12).
När det gäller Riksrevisionen visar genomgången att det främst är förvaltningsanslaget som påverkas vid en övergång till kostnadsmässig redovisning mot anslag. Avsättningar för pensioner kommenteras endast i allmänna termer och inte i relation till vare sig den särskilda konstruktionen för riksrevisorernas chefspensioner eller i relation till det faktum att en riksrevisor kan ha långt kvar till 65 år när förordnandet upphör.
Finansutskottets ställningstagande
Ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner
Externrevisorn har pekat på att ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner är oklart och att detta får konsekvenser dels för redovisningen av pensionsåtagandet, dels för vem som har ansvar för kontroller av f.d. riksrevisorers ersättningar från andra när förordnandet har upphört. Även företrädare för Riksrevisionen har uttryckt osäkerhet om ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner. Riksrevisionens resonemang grundar sig på det faktum att även om det är myndigheten som betalar ut ersättning till riksrevisorerna genom att SPV fakturerar Riksrevisionen för utbetalningen, är det inte Riksrevisionen som beslutar om riksrevisorernas löner och andra löneförmåner. Med detta för handen anser Riksrevisionen att man har hanterat frågan efter bästa förmåga, dvs. tydligt beskrivit ett framtida åtagande i årsredovisningen och betalat fakturorna från SPV.
Utskottet konstaterar att även om uppgifter från Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna gör gällande att Riksrevisionen både har arbetsgivaransvaret och det ekonomiska ansvaret för att säkra pensionerna är detta förhållande inte närmare reglerat. På grund av de faktiska sakförhållandena har Riksrevisionen kostnadsansvaret för chefspensionerna. Detta talar enligt utskottet för att det är Riksrevisionen som kan verkställa ansvaret bäst, dvs. redovisa åtagandet enligt god redovisningssed och se till att beräkningarna från SPV är riktiga. Det är därför också riktigt att kostnaderna för riksrevisorernas chefspensioner belastar Riksrevisionens anslag.
Riksdagsstyrelsen beslutade den 26 mars 2014 att ge en kommitté i uppdrag att göra en översyn av det ekonomiadministrativa regelverket för riksdagens myndigheter. Utskottet föreslår att riksdagen beslutar om ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att denna kommitté ska ta fram författningsförslag som förtydligar att det är Riksrevisionen som har både arbetsgivaransvaret och det ekonomiska ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner.
Anslagsavräkning av avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner
Sedan budgetåret 2009 ska förvaltningsutgifter anslagsavräknas på kostnadsmässig grund. Syftet med detta var att anslagsutfallet skulle ge en mer rättvisande bild av resursförbrukningen under respektive budgetår.
Utskottet konstaterar att avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner kan klassificeras som förvaltningsutgifter, men att det finns skäl som talar emot att avsättningar för dem redovisas mot anslag på kostnadsmässig grund. Den osäkerhet som är förknippad med riksrevisorernas chefspensioner
Utskottet har tagit del av uppgifter från Riksrevisionen om det pågående fallet med utbetalning av chefpension till en f.d. riksrevisor som belyser detta. Enligt den metod som Riksrevisionen har valt, dvs. att i bokslutet redovisa en avsättning för räkenskapsåret och en ansvarsförbindelse för de kommande åren fram till 2022, redovisade Riksrevisionen mellan 2010 och 2013 sammanlagt avsättningar på 2,1 miljoner kronor och anslagsavräknade detta. Det faktiska utbetalda beloppet under samma period var knappt 1,5 miljoner kronor. Utskottet noterar att avvikelserna mellan beloppen för avsättning och faktisk utbetald chefspension för ett och samma år inte är försumbara. Om Riksrevisionen hade redovisat hela denna framtida chefspension som en avsättning redan i bokslutet 2011 hade anslaget enligt regeln om kostnadsmässig anslagsavräkning avräknats med drygt 9 miljoner kronor. Det faktiska utbetalda beloppet är som ovan nämnts knappt 1,5 miljoner kronor.
Oavsett vilket sätt Riksrevisionen väljer att redovisa chefspensioner i sitt bokslut anser utskottet att bestämmelsen om kostnadsmässig anslagsavräkning inte kan sägas leda till en mer rättvisande bild av resursförbrukningen under budgetåret, utan snarare det motsatta. Bestämmelsen om kostnadsmässig avräkning ger dessutom en ryckighet i de ekonomiska förutsättningarna för Riksrevisionen som inte torde ha varit avsikten vid övergången till kostnadsmässig avräkning av förvaltningsutgifter. Utskottet noterar avslutningsvis att inte heller SPV anslagsavräknar avsättningarna för chefspensioner för chefer i myndigheter under regeringen förrän vid själva utbetalningstillfället. Att det skulle behöva vara någon skillnad i sak när det gäller förhållandet mellan riksrevisorernas chefspensioner och Riksrevisionen är inte helt tillfredsställande.
Enligt 6 § lagen (2006:999) om ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen kan riksdagen besluta att redovisning mot anslag ska göras på någon annan grund än det som framgår av bestämmelsen. Mot bakgrund av de skäl som anges ovan föreslår utskottet att riksdagen beslutar att avsättningar för chefspensioner för riksrevisorer ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund. Därmed undantas sådana avsättningar från bestämmelsen om kostnadsmässig redovisning mot anslag. Undantaget ska gälla fr.o.m. räkenskapsåret 2015.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Redogörelsen
Redogörelse 2013/14:RR1 Riksrevisionens redogörelse om Riksrevisionens årsredovisning för 2013.
Bilaga 2
Revisionsberättelse för Riksrevisionen
