Finansutskottets betänkande 2013/14:FiU16 | |
Ändring av riksdagens beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt | |
Sammanfattning
I detta betänkande föreslår finansutskottet att riksdagen ändrar sitt beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt. Utskottets initiativ innebär ett förslag om att sänka den nedre skiktgränsen med 15 100 kronor till 420 800 kronor för beskattningsåret 2014. Sänkningen är i förhållande till den nedre skiktgräns som fastställdes i samband med riksdagens rambeslut den 20 november 2013 (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56).
I betänkandet finns en reservation (M, FP, C, KD).
Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Ändring av riksdagens beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt |
Riksdagen antar utskottets i bilaga 1 framlagda förslag till lag om ändring i lagen (2013:000) om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229). |
Reservation (M, FP, C, KD)
Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 3 december 2013
På finansutskottets vägnar
Anna Kinberg Batra
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Fredrik Olovsson (S), Jonas Jacobsson Gjörtler (M), Pia Nilsson (S), Göran Pettersson (M), Jörgen Hellman (S), Peder Wachtmeister (M), Bo Bernhardsson (S), Carl B Hamilton (FP), Marie Nordén (S), Per Åsling (C), Sven-Erik Bucht (S), Staffan Anger (M), Per Bolund (MP), Anders Sellström (KD), Sven-Olof Sällström (SD) och Ulla Andersson (V).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta ärende lägger utskottet med stöd av sin initiativrätt i 3 kap. 7 § riksdagsordningen (RO) fram ett förslag om att ändra riksdagens beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt till den nivå som skulle ha tillämpats om inte riksdagen den 20 november fattat sitt beslut om en höjning av den nedre skiktgränsen.
Finansutskottet har behandlat regeringens förslag i budgetpropositionen för 2014 om höjd nedre skiktgräns i det s.k. rambeslutet i betänkande 2013/14:FiU1 Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna. Finansutskottet tillstyrkte förslaget som en del i regeringens budgetalternativ. I ärendet reserverade sig Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet till förmån för sina respektive budgetalternativ. Riksdagen biföll finansutskottets förslag att höja den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt i enlighet med regeringens förslag (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Lagändringen ska enligt riksdagens beslut den 20 november träda i kraft den 1 januari 2014.
Fysiska personer som har beskattningsbara förvärvsinkomster över en viss nivå ska enligt inkomstskattelagen betala statlig inkomstskatt på dessa inkomster. Den statliga inkomstskatten tas ut efter två olika skattesatser. Skattesatsen är 20 procent för den del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten som överstiger en nedre skiktgräns. För den del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten som överstiger en övre skiktgräns är skattesatsen 25 procent.
Innebörden av riksdagens beslut den 20 november 2013 är att den nedre skiktgränsen höjs från 420 800 kronor till 435 900 kronor för beskattningsåret 2014 inklusive den årliga uppräkningen. Det innebär även att avrundningsregeln vid fastställande av skiktgränserna för uttag av statlig inkomstskatt justeras så att avrundningen görs uppåt i stället för nedåt till helt hundratal kronor. För att få samma basår, dvs. beskattningsåret 2014, vid efterföljande uppräkningar av skiktgränserna fastställs enligt förslaget den övre skiktgränsen till 602 600 kronor för beskattningsåret 2014. Den offentligfinansiella bruttoeffekten av förslaget beräknas av regeringen till minus 3 miljarder kronor 2014.
Utskottet har begärt in yttranden från skatteutskottet och Skatteverket vid sin beredning av ärendet och anordnade en offentlig utfrågning i frågan den 28 november 2013. Den offentliga utfrågningen publiceras i serien Rapporter från riksdagen (2013/14:RFR6).
Utskottets överväganden
Ändring av riksdagens beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bestämmer den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt 2014 till 420 800 kronor.
Jämför reservation (M, FP, C, KD).
Utskottets beredning
Utskottet har med anledning av initiativförslaget och som ett led i beredningen av ärendet begärt in yttranden från skatteutskottet och Skatteverket i frågan. Yttrandena återfinns i sin helhet i bilaga 2 och 3 i betänkandet.
Skatteutskottets yttrande
I sitt yttrande (yttr. 2013/14:SkU4y) tillstyrker skatteutskottet initiativförslaget om en sänkning av den nedre skiktgränsen vid beräkning av statlig inkomstskatt för beskattningsåret 2014. Skatteutskottet anser att regeringens förslag i budgetpropositionen för 2014 om en sänkt nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt, som ingick i riksdagens s.k. rambeslut den 20 november 2013, är en oansvarig finanspolitik som sätter hela svenska folket i skuld med ytterligare ca 3 miljarder kronor och som får felaktiga fördelningspolitiska effekter. Det är dessutom en ineffektiv konjunkturpolitik.
I skatteutskottets yttrande finns en avvikande mening (M, FP, C, KD).
Skatteverkets yttrande
Skatteverket konstaterar i sitt yttrande att ett riksdagsbeslut om ändrad skiktgräns för statlig inkomstskatt efter den 4 december 2013 får konsekvenser för både utbetalare och ett stort antal skattebetalare. Om beslut tas före den 4 december hinner Skatteverket besluta om preliminär A-skatt i december, som utbetalarna kan använda i januari. Om riksdagen beslutar vid en senare tidpunkt har Skatteverket två handlingsalternativ, som dock båda leder till att skatteavdragen blir felaktiga under någon del av 2014.
Utskottets ställningstagande
Att genomdriva en politik som innebär att staten måste öka sin upplåning samtidigt som skatten för relativt högavlönade sänks genom en höjd nedre skiktgräns för den statliga inkomstskatten innebär att hela svenska folket sätts i skuld med ytterligare ca 3 miljarder kronor för att de som tjänar bäst ska få sänkt skatt. Det är en oansvarig finanspolitik med felaktiga fördelningspolitiska effekter. I handling har regeringen dessutom visat att den har övergett det överskottsmål som man i andra sammanhang hävdar styr finanspolitiken.
För att begränsa de ofinansierade skattesänkningarna under nästa år föreslår utskottet därför att riksdagen bestämmer den nedre skiktgränsen vid beräkning av statlig inkomstskatt för beskattningsåret 2014 till 420 800 kronor, dvs. den nivå som skulle gälla före riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56).
De regler som riksdagen tillämpar vid beslut om statens budget är en del av det finanspolitiska ramverket och skapades i mitten av 1990-talet för att bidra till starka offentliga finanser. Syftet med ramverket var inte att en minoritetsregering ska kunna låna till hur mycket skattesänkningar som helst eller driva de offentliga finanserna med stora underskott år efter år. Ramverket medger att riksdagen kan strama upp finanspolitiken om de budgetpolitiska målen inte nås.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation.
Ändring av riksdagens beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt (M, FP, C, KD) |
av Anna Kinberg Batra (M), Jonas Jacobsson Gjörtler (M), Göran Pettersson (M), Peder Wachtmeister (M), Carl B Hamilton (FP), Per Åsling (C), Staffan Anger (M) och Anders Sellström (KD). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår utskottets förslag.
Ställningstagande
Erfarenheterna av statsfinansiella kriser visar på vikten av tydliga budgetpolitiska mål samt en väl utformad budgetprocess för att bevara förtroendet för de offentliga finanserna. Ordning och reda i de offentliga finanserna har varit avgörande för stabilitet och tillväxt i svensk ekonomi och för att Sverige har klarat sig bättre än många andra länder genom exempelvis finanskrisen som startade 2008. Det har under snart 20 år rått stor enighet kring det finanspolitiska ramverket. Det framgick exempelvis när sex av riksdagens partier ställde sig bakom betänkande 2010/11:FiU42 Ramverk för finanspolitiken.
Det är av central betydelse för det långsiktiga förtroendet för den svenska ekonomins stabilitet och tillväxt att det regelverk för budgetprocessen som tjänat Sverige väl inte äventyras. Om något skulle ändras i regelverket bör det i så fall övervägas i enlighet med den konsensuskultur i författningsfrågor som rått i Sverige sedan början av förra seklet, och som enligt vår mening varit av stort värde för såväl riksdagen som landets styrelseskick.
Det har under de snart 20 år som det finanspolitiska ramverket funnits inte förekommit att riksdagen på detta sätt beslutat om ändringar på budgetens inkomstsida efter det att rambeslutet är fattat.
Budgetprocessen innebär bl.a. att budgetpropositionen och de alternativa förslag till budgetar som de olika oppositionspartierna presenterat ska behandlas i enlighet med gällande regler och sedan snart 20 år etablerad praxis för beslutsordningen i riksdagen. Den hittills rådande ordningen för riksdagens beredning och beslut om statens budget kom till efter 1990-talskrisen med syfte att stärka kontrollen över statens finanser. Med ett tydligt uppifrån-och-ned-perspektiv ska riksdagen i ett första steg ta ställning till utgiftsramarna för respektive utgiftsområde och en beräkning av inkomsterna på statens budget. De för inkomstberäkningen avgörande besluten ska, enligt förarbetena till rambeslutsprocessen, slutligt fattas i detta steg (bet. 1996/97:KU3 s. 6).
Finansutskottet bereder förslaget till rambeslut. Övriga utskott ges möjlighet att lämna yttranden till finansutskottet med anledning av de delar av budgetpropositionen som behandlas i rambeslutsprocessens första steg (rambeslutet) och som berör respektive utskotts beredningsområde. Finansutskottet utformar därefter ett samlat budgetförslag som behandlas av riksdagen som ett paket. Alternativa budgetpaket ställs reservationsvis mot utskottsmajoritetens förslag, och riksdagen tar ställning till budgetförslagen som helheter, inklusive finansieringen. Genom att förslagen ställs mot varandra som jämförbara paket där samtliga förslag med budgetkonsekvens ska ingå skapas en stor öppenhet och tydlighet kring de politiska alternativen och en kontroll över statens inkomster och utgifter. Genom att ta ett samlat beslut om budgetens totala utgifter och inkomster skapas en helhetssyn, vilket motverkar att tillfälliga riksdagsmajoriteter kan lägga till eller ta bort poster utan att ta ansvar för helheten. Alternativet till dagens regelverk riskerar att vara en återgång till den ordning som fanns innan reformerna genomfördes på 1990-talet, med bristande helhetsperspektiv och därmed ökad osäkerhet samt svag kontroll över statens finanser. Det är därför av central betydelse att värna och stå upp för de regler och den successivt utvecklade praxis som lagt grunden för Sveriges starka statsfinanser.
Riksdagen biföll den 20 november 2013 regeringens budgetförslag och avslog de budgetalternativ som lagts fram av respektive oppositionsparti. Eftersom riksdagen enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen fastställer utgiftsramar och inkomstberäkning genom ett enda beslut har alla de förslag som påverkar en utgiftsram eller inverkar på statsbudgetens inkomster ställts mot varandra som hela paket.
Att efter det ta ett initiativ som reverserar delar av riksdagens redan fattade rambeslut är i strid med riksdagsordningens regler om att beslut om utgiftsramar och beräkningen av statens inkomster ska med fattas med ett enda beslut i det första steget i rambeslutsprocessen.
Ett initiativ av detta slag riskerar framtida tillförlitlighet och det skydd mot tillfälliga opinioner som hittills har präglat den svenska budgetordningen, och initiativet utmanar därmed rambeslutsprocessen. Detta menar vi är både ekonomiskt riskfyllt och olyckligt, och kan få återverkningar på kommande regeringars möjligheter att styra landet och fortsätta att hålla kontroll över statsfinanserna.
Sverige har bland Europas starkaste statsfinanser och internationella bedömare som exempelvis IMF och OECD har lyft Sveriges goda krishantering under de senaste årens finanskris. De starka statsfinanserna ger Sverige möjlighet till investeringar som stöttar jobb och tillväxt. I budgetpropositionen för 2014 satsar regeringen exempelvis därför mer än 20 miljarder kronor på att stärka hushållens ekonomi genom att fortsätta göra det mer lönsamt att arbeta, sänka a-kasseavgifterna, sänka skatten för pensionärer och förbättra bostadsbidraget. Ett av dessa förslag är det om höjd skiktgräns för statlig inkomstskatt.
En höjning av skiktgränsen för statlig inkomstskatt beräknas beröra mer än en miljon löntagare och leda till fler arbetade timmar i ekonomin samt ökad tillväxt. Ett begränsat uttag av statlig inkomstskatt ökar också incitamenten till utbildning.
I anslutning till arbetet med 1990 års skattereform uttalades att andelen skattskyldiga med förvärvsinkomster som betalar statlig inkomstskatt bör ligga på en viss nivå som beräknats till 15 procent (SOU 1995:104). Riksdagen har därefter upprepade gånger genomfört justeringar av den nedre skiktgränsen i syfte att minska andelen skattskyldiga som betalar statlig skatt. Sådana justeringar har föreslagits av såväl socialdemokratiska regeringar som av alliansregeringen.
I sammanhanget vill vi också lyfta fram vikten av att utvärderingen av överskottsmålet bör bottna i en samlad bedömning av det ekonomiska läget, bl.a. av resursutnyttjandet, och inte underordnas enstaka indikatorer, vilket också framgår av det ramverk för finanspolitiken som regeringen presenterade 2011 och som fick brett stöd i riksdagen (skr. 2010/11:79, bet. 2010/11:FiU42). En rent mekanisk analys av indikatorerna för överskottsmålet riskerar att leda finanspolitiken fel. Det finansiella sparandet bör normalt sett ligga över målnivån när resursutnyttjandet är högt och under målnivån när resursutnyttjandet är lågt. Vi noterar också att Socialdemokraterna trots sin retorik föreslår, enligt de sammanräkningar som finnas i betänkande 2013/14:FiU1, ett finansiellt sparande som i förhållande till BNP i princip är lika stort som regeringens, samtidigt som deras politik beräknas leda till ett något större lånebehov.
Mot denna bakgrund avstyrker vi utskottets förslag om att ändra riksdagens beslut om höjd skiktgräns för statlig inkomstskatt.
Bilaga 1
Utskottets lagförslag
Förslag till lag om ändring i lagen (2013:000) om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 65 kap. 5 § inkomstskattelagen (1999:1229) i stället för dess lydelse enligt lagen (2013:000)
Bilaga 2
Skatteutskottets betänkande 2013/14:SkU4 | |
Förslag om utskottsinitiativ om ändrad skiktgräns för statlig inkomstskatt | |
Till finansutskottet
Finansutskottet har den 21 november 2013 beslutat bereda skatteutskottet tillfälle att inkomma med yttrande över ett förslag till lag om ändring i lagen (2013:000) om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229).
Lagförslaget bifogas.
Bakgrund
Riksdagen fattade den 20 november beslut om en höjning av den nedre skiktgränsen vid beräkning av statlig inkomstskatt för beskattningsåret 2014 (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56).
Fysiska personer som har beskattningsbara förvärvsinkomster över en viss nivå ska enligt inkomstskattelagen betala statlig inkomstskatt på dessa inkomster. Den statliga inkomstskatten tas ut efter två olika skattesatser. Skattesatsen är 20 procent för den del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten som överstiger en nedre skiktgräns. För den del av den beskattningsbara förvärvsinkomsten som överstiger en övre skiktgräns är skattesatsen 25 procent.
I inkomstskattelagen anges skiktgränsernas belopp i kronor för ett visst beskattningsår (basår). För de följande beskattningsåren bestäms skiktgränserna genom en omräkning som baserar sig på förändringen av det allmänna prisläget plus två procentenheter. Om ingen ändring hade skett skulle skiktgränserna för beskattningsåret 2014 ha bestämts till 420 800 kronor respektive 602 600 kronor.
Genom riksdagens beslut den 20 november gjordes beskattningsåret 2014 till nytt basår vid beräkningen av skiktgränser. Den nedre skiktgränsen höjdes med 15 100 kronor till 435 900 kronor. Den övre skiktgränsen ändrades inte och bestämdes därför till 602 600 kronor för det nya basåret 2014.
Av budgetpropositionen framgår att höjningen av den nedre skiktgränsen beräknas minska skatten för de berörda med ca 3 260 kronor per år. Antalet personer som betalar statlig inkomstskatt beräknas minska med 110 000. Regeringen bedömer att förslaget kommer att öka antalet arbetade timmar i ekonomin och tillväxten. Den offentligfinansiella bruttoeffekten av förslaget beräknas av regeringen till minus 3 miljarder kronor 2014.
Förslaget
I finansutskottet har ledamöterna från Socialdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet föreslagit att finansutskottet ska använda sig av sin initiativrätt och föreslå att riksdagen antar ett lagförslag som innebär att den nedre skiktgränsen vid beräkning av statlig inkomstskatt för beskattningsåret 2014 sänks från 435 900 kronor till 420 800 kronor, dvs till den nivå som gällde före riksdagens beslut.
Utskottets överväganden
Riksdagens s.k. rambeslut den 20 november 2013 innebär att riksdagen enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen för det närmaste budgetåret genom ett enda beslut har fastställt dels en högsta nivå för summan av anslagen inom respektive utgiftsområde, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Eftersom riksdagen ska fastställa utgiftsramarna och inkomstberäkningen genom ett enda beslut ställs alla de förslag som påverkar en utgiftsram eller inverkar på statsbudgetens inkomster mot varandra som hela paket.
Regeringens förslag om höjd nedre skiktgräns ingår i det s.k. rambeslutet och utgör en del av regeringens budgetalternativ. I ärendet har Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet reserverat sig till förmån för sina respektive budgetalternativ.
Regeringens förslag om en höjning av den nedre skiktgränsen innebär att staten måste öka sin upplåning samtidigt som skatten för relativt högavlönade sänks. Utskottet anser att det är en oansvarig finanspolitik, som dessutom får felaktiga fördelningspolitiska effekter. Hela svenska folket sätts i skuld med ytterligare ca 3 miljarder kronor för att de som tjänar bäst ska få sänkt skatt. Detta är såväl en olycklig fördelningspolitik som en ineffektiv konjunkturpolitik.
Skatteutskottet tillstyrker förslaget om en sänkning av den nedre skiktgränsen vid beräkning av statlig inkomstskatt för beskattningsåret 2014 till 420 800 kronor, dvs. till den nivå som skulle ha tillämpats om inte riksdagen hade fattat sitt beslut om en höjning av den nedre skiktgränsen.
Stockholm den 28 november 2013
På skatteutskottets vägnar
Henrik von Sydow
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Henrik von Sydow (M), Leif Jakobsson (S), Ulf Berg (M), Hannah Bergstedt (S), Lena Asplund (M), Christina Oskarsson (S), Fredrik Schulte (M), Hans Olsson (S), Gunnar Andrén (FP), Peter Persson (S), Karin Nilsson (C), Anders Karlsson (S), Maria Abrahamsson (M), Mats Pertoft (MP), Lars Gustafsson (KD), Thoralf Alfsson (SD) och Jacob Johnson (V).
Avvikande mening
Förslag om utskottsinitiativ om ändrad skiktgräns för statlig inkomstskatt (M, FP, C, KD) |
Henrik von Sydow (M), Ulf Berg (M), Lena Asplund (M), Fredrik Schulte (M), Gunnar Andrén (FP), Karin Nilsson (C), Maria Abrahamsson (M) och Lars Gustafsson (KD) anför: |
Riksdagen biföll den 20 november 2013 regeringens budgetförslag och avslog de budgetalternativ som lagts fram av respektive oppositionsparti. Eftersom riksdagen fastställer utgiftsramar och en inkomstberäkning genom ett enda beslut har alla de förslag som påverkar en utgiftsram eller inverkar på statsbudgetens inkomster ställts mot varandra som hela paket.
Förslaget om höjning av den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt ingick i regeringens budgetförslag för 2014. En höjning av skiktgränsen för statlig inkomstskatt beräknas leda till fler arbetade timmar i ekonomin samt ökad tillväxt. Stora grupper får sänkt marginalskatt, vilket bidrar till ett ökat arbetsutbud bland dem som redan har ett arbete. Ett begränsat uttag av statlig inkomstskatt ökar också incitamenten till utbildning och kan därför på sikt leda till högre produktivitet.
I anslutning till arbetet med 1990 års skattereform uttalades att andelen skattskyldiga med förvärvsinkomster som betalar statlig inkomstskatt bör ligga på en viss nivå som beräknats till 15 procent (SOU 1995:104). Riksdagen har härefter vid flera tillfällen genomfört justeringar av den nedre skiktgränsen i syfte att minska andelen skattskyldiga som betalar statlig skatt. Sådana justeringar har föreslagits av såväl socialdemokratiska regeringar (jfr t.ex. prop. 2000/2001:1 s. 209) som av alliansregeringen.
Vi vill understryka vikten av att regeringens budgetproposition bereds och beslutas som en helhet och att den budgetordning och etablerade praxis som tjänat Sverige väl upprätthålls. Genom att förslagen ställs mot varandra som jämförbara paket där samtliga förslag med budgetkonsekvens ska ingå skapas en stor öppenhet och tydlighet kring de politiska alternativen och en kontroll över statens inkomster och utgifter. Genom att ta ett samlat beslut om budgetens totala utgifter och inkomster skapas en helhetssyn, vilket motverkar att tillfälliga riksdagsmajoriteter skulle kunna lägga till eller ta bort poster utan att ta ansvar för helheten. Avsteg från den etablerade ordningen riskerar att skada förtroendet för svensk finanspolitik.
Mot denna bakgrund avstyrker vi förslaget om att riksdagen ska återta sitt beslut om en höjning av den nedre skiktgränsen.
Bilaga 1
Lagförslaget
Förslag till lag om ändring i lagen (2013:000) om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 65 kap. 5 § inkomstskattelagen (1999:1229) i stället för dess lydelse enligt lagen (2013:000) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse.
Bilaga 3
Skatteverkets yttrande
