EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
RiR 2012:22
Mer att förenkla!
Administration i strukturfondsprojekt
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
TILL RIKSDAGEN | DATUM: |
DNR: |
|
RIR 2012:22 |
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:
Mer att förenkla!
Administration i strukturfondsprojekt
Riksrevisionen har granskat om staten har utnyttjat de möjligheter som finns för att förenkla strukturfondsprojektens administration. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.
Företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet, Näringsdepartementet, Svenska
Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser
Arbetsmarknadsdepartementet, Näringsdepartementet, Svenska
Tillväxtverket.
Riksrevisor Gudrun Antemar har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Sara Berglund har varit föredragande. Revisionsdirektör Jesper Antelius, revisor Alica Selmanovic och revisor Amanda Söderlund har medverkat vid den slutliga handläggningen.
Gudrun Antemar | Sara Berglund |
För kännedom:
Regeringen, Arbetsmarknadsdepartementet, Näringsdepartementet
Svenska
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Innehåll
Sammanfattning | 9 | |
1 | Inledning | 15 |
1.1 | Bakgrund | 15 |
1.2 | Motiv till granskning | 16 |
1.3 | Syfte och revisionsfrågor | 17 |
1.4 | Granskningens inriktning och avgränsningar | 18 |
1.5 | Normer och bedömningskriterier | 19 |
1.6 | Metod och genomförande | 20 |
1.7 | Disposition | 22 |
2 | Strukturfonderna i Sverige | 23 |
2.1 | Syfte och mål med strukturfonderna | 23 |
2.2 | Systemet för nationell medfinansiering av strukturfonderna | 26 |
2.3 | Förvaltning och kontroll av strukturfonderna i Sverige | 28 |
3 | Socialfondsprojektens administration | 33 |
3.1 | Socialfondsprojektens upplevelse av administrationen | 33 |
3.2 | Socialfondsprojektens administrationskostnader | 38 |
3.3 | Sammanfattande iakttagelser | 41 |
4 | Det nationella handlingsutrymmet för en enklare hantering | |
av socialfondsmedel | 43 | |
4.1 | Nationellt handlingsutrymme för förvaltning och kontroll av Socialfonden | 43 |
4.2 | Medfinansieringen baserad på deltagarersättning | 44 |
4.3 | Socialfondsprojektens deltagarredovisning | 48 |
4.4 | Socialfondsprojektens kostnadsredovisning | 49 |
4.5 | Tydlighet och kontinuitet | 50 |
4.6 | Sammanfattande iakttagelser | 52 |
5 | Implementering och tillämpning av EU:s förenklingsåtgärder | 53 |
5.1 | EU:s förenklingsarbete på strukturfondsområdet | 53 |
5.2 | Möjligheter till enklare kostnadsredovisning | 54 |
5.3 | Genomförandet av redovisningsförenklingarna i andra medlemsstater | 57 |
5.4 | Regeringens roll i implementeringen av förenklingsåtgärderna | 58 |
5.5 | Implementering och tillämpning av schablonmässig redovisning av | |
indirekta kostnader | 59 | |
5.6 | Standardkostnader och klumpsummor tillämpas inte | 64 |
5.7 | Sammanfattande iakttagelser | 67 |
6 | Slutsatser och rekommendationer | 69 |
6.1 | Det nationella handlingsutrymmet kan utnyttjas bättre | 70 |
6.2 | EU:s förenklingsåtgärder har tillämpats i mycket begränsad utsträckning | 73 |
6.3 | Riksrevisionens rekommendationer | 74 |
Referenser | 75 | |
Bilagor | ||
Bilaga 1 Enkät | 81 | |
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Sammanfattning
Riksrevisionen har granskat om regeringen,
Granskningens bakgrund
Motiv: Den europeiska sammanhållningspolitiken syftar till att minska de ekonomiska och sociala ojämlikheterna inom EU. Politiken ska även bidra till att nå målen för Europa 2020 som handlar om att göra EU mer konkurrenskraftigt. Inom ramen
för sammanhållningspolitiken tar Sverige emot cirka 15 miljarder kronor från strukturfonderna, Socialfonden och Regionalfonden, under programperioden
Målen med strukturfonderna i Sverige är bland annat att stärka kompetensutvecklingen, öka arbetskraftsutbudet samt gynna innovativa miljöer och entreprenörskap. Strukturfondsmedlen finansierar projekt som till exempel syftar till att ge stöd
till arbetssökande och att skapa nya arbetstillfällen. Totalt beräknas drygt 2 000 nationella projekt med minst 315 000 deltagare ta del av stödet från Socialfonden under programperioden
För närvarande pågår förhandlingar om EU:s budget och förordningar på strukturfondsområdet inför programperioden
För att strukturfondernas mål i Sverige ska kunna uppnås är det viktigt att medlen används effektivt. Riksdagen har också uttryckt att det är av intresse att
strukturfondsmedel som går till svenska projekt ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt. Både på nationell nivå och på
av administrationen bör ske med bibehållen god redovisning och kontroll.
RIKSREVISIONEN 9
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
I Sverige sker revision och kontroll av strukturfondsmedlen från både nationell nivå och
strukturfondsbudgeten. Det medför att förvaltningen av dessa medel sker i ett komplext sammanhang.
Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen och de förvaltande myndigheterna,
Riksrevisionen har valt att inrikta granskningen på förenkling av strukturfondsprojektens administration för kontroll och uppföljning, vilket är ett centralt syfte med förenklingsarbetet på strukturfondsområdet. Riksrevisionen har undersökt om det finns nationellt handlingsutrymme att förenkla för socialfondsprojekt som inte har utnyttjats under innevarande programperiod. Riksrevisionen har också granskat i vilken utsträckning tre förenklingsåtgärder som tagits fram av EU har införts i Sverige. Det handlar om användning av schablonmässig redovisning av indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor för projekt som fått medel från Socialfonden och Regionalfonden.
Genomförande: Det empiriska underlaget till granskningen utgörs av en enkätundersökning riktad till socialfondsprojekt och intervjuer med personer som driver socialfondsprojekt. Därtill har intervjuer genomförts med tjänstemän på ESF- rådet, Tillväxtverket, Arbetsmarknadsdepartementet, Näringsdepartementet, ESV, kommissionen, samt utvärderare av socialfondsprojekt. Rikrevisionen har även gjort dokumentstudier och analyserat tillämplig lagstiftning.
Granskningens resultat
Granskningen visar att regeringen och de förvaltande myndigheterna, ESF- rådet och Tillväxtverket, inte har åstadkommit tillräckligt för att underlätta strukturfondsprojektens administration. EU och riksdagen har ställt krav på en
sund ekonomisk förvaltning samt effektivitet och hushållning med statens medel. Om strukturfondsprojektens administration förenklades i högre utsträckning skulle förutsättningarna för en effektiv användning av medlen förbättras. En effektiv användning av medlen är viktig för att de mål som användningen av strukturfondsmedlen ska bidra till, såsom ekonomisk tillväxt och välfärd, ska kunna uppnås.
10 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Det nationella handlingsutrymmet för Socialfonden kan utnyttjas bättre
Enligt Riksrevisionens enkät upplever mer än 90 procent av socialfondsprojekten administrationen som resurskrävande. Drygt 80 procent av projekten anser att det finns ett behov av att förenkla administrationen. Projekten anser även att administrationen försvårar genomförandet av projekten. Till exempel upplever ungefär 64 procent av projekten att de administrativa kraven gör det svårt att arbeta med innovativa idéer och metoder, vilket är en viktig del av mervärdet för
Socialfonden i Sverige. Omkring 37 procent av projekten är också tveksamma till att söka socialfondsmedel igen, och den huvudsakliga orsaken till detta är den omfattande administrationen. Denna tveksamhet kan medföra att
Riksrevisionen konstaterar också att det svenska systemet för nationell medfinansiering inom den största delen av Socialfonden, programområdet för ökat arbetskraftsutbud, leder till omfattande administration för de berörda projekten. Den övervägande
delen av medfinansieringen inom detta programområde bygger på att projekten tillgodoräknar sig projektdeltagarnas individuella ersättning för sin försörjning. Dessa ersättningar utgörs av olika typer av arbetslöshetsersättningar såsom aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Ungefär 80 procent av socialfondsprojekten inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud upplever att administrationen av den här typen av medfinansiering i ganska eller mycket stor utsträckning är resurskrävande. Representanter för dessa projekt är också betydligt mer tveksamma till att söka socialfondsmedel igen jämfört med representanter för kompetensförsörjningsprojekt.
Dessutom visar granskningen att medfinansieringssystemet ger upphov till incitament som försämrar förutsättningarna att följa socialfondsprogrammets prioriteringar. Projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud måste säkerställa medfinansiering som matchar
att få ihop tillräcklig medfinansiering. I förlängningen finns det också en risk för att projekt väljer bort prioriterade grupper i sin verksamhet eftersom de genererar lite medfinansiering.
Riksrevisionen bedömer att det finns möjligheter att underlätta socialfondsprojektens administration inom det nationella handlingsutrymmet. När det gäller medfinansieringen bör regeringen pröva om det inom ramen för det nationella handlingsutrymmet finns möjlighet att underlätta socialfondsprojektens administration och förbättra förutsättningarna för ett effektivt genomförande av projekten utan att det får konsekvenser för statsbudgeten.
RIKSREVISIONEN 11
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Också myndigheterna bör utnyttja möjligheterna till förenkling i högre utsträckning. Det är till exempel möjligt för
EU:s förenklingsåtgärder har använts i mycket begränsad utsträckning i Sverige
Granskningen visar att EU:s åtgärder som syftar till att förenkla kostnadsredovisningen för Socialfonden och Regionalfonden i princip inte har använts i Sverige. Det finns endast en generell schablon som tillämpas, nämligen en modell för indirekta kostnader för regionalfondsprojekt. Denna modell infördes emellertid sent och kommer endast
i liten omfattning att kunna användas under innevarande programperiod. Flera andra medlemsstater använder förenklingsåtgärderna i högre utsträckning än Sverige.
Riksrevisionen kan konstatera att regeringen gav
Enligt kommissionens förslag för kommande programperiod kommer nuvarande förenklingsåtgärder att vara fortsatt aktuella och utvecklas. Riksrevisionen noterar att både
12 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att
•undersöka möjligheterna att förenkla administrationen av medfinansieringen i socialfondsprojekten för att motverka risken för att strukturfondsmedlen inte används effektivt.
•styra och följa upp de förvaltande myndigheternas arbete med EU:s förenklingsåtgärder.
Riksrevisionen rekommenderar
•implementera och tillämpa de av EU:s förenklingsåtgärder som är relevanta för svenska strukturfondsprogram.
Riksrevisionen rekommenderar
• utveckla det elektroniska stödet för redovisningen i socialfondsprojekt.
RIKSREVISIONEN 13
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
14 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
1 Inledning
1.1Bakgrund
Den europeiska sammanhållningspolitiken syftar till att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna och öka sammanhållningen inom Europeiska unionen (EU). Sammanhållningspolitiken ska även bidra till att nå målen för Europa 2020. Europa 2020 är en övergripande tillväxtstrategi som syftar till att göra EU mer konkurrenskraftigt med smart, hållbar och inkluderande tillväxt, bland annat genom att öka sysselsättningen, höja utbildningsnivån och minska fattigdomen.1
Resurserna för sammanhållningspolitiken uppgår till 347 miljarder euro för programperioden
Medlemsstaterna lägger i samråd med Europeiska kommissionen (kommissionen) fast nationella prioriteringar för strukturfonderna inom ramen för EU:s gemensamma mål för sammanhållningspolitiken. I Sverige ska strukturfonderna gynna ökat arbetskraftsutbud, stärkt kompetensutveckling, innovativa miljöer och entreprenörskap. Dessa övergripande mål ska uppnås genom den verksamhet som bedrivs av alla de olika projekt som är mottagare av strukturfondsmedel. Projekten kan exempelvis handla om att hjälpa
1Europeiska kommissionen, Meddelande från kommissionen – Europa 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM(2010) 2020 slutlig.
2Sverige får inget stöd från Sammanhållningsfonden eftersom den riktar sig till de medlemsländer vars bruttonationalinkomst (BNI) per invånare är lägre än 90 procent av
3Årsredovisning för staten 2010, Skr. 2010/11:10, s.
RIKSREVISIONEN 15
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
långtidsarbetslösa att få egen försörjning eller att skapa nya arbetstillfällen för ungdomar.
För närvarande pågår förhandlingar inom EU om budgeten för den kommande programperioden
1.2Motiv till granskning
De mål som användningen av strukturfondsmedlen ska bidra till är viktiga för ekonomisk tillväxt och välfärd. Riksdagen har betonat att det är av intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt används på ett så effektivt sätt som möjligt.4 En effektiv användning av medlen försvåras dock av det komplexa regelverket och den omfattande administrationen.
Europeiska revisionsrätten (revisionsrätten) har framhållit att majoriteten av felen som upptäcks i genomförandet av strukturfonderna i medlemsstaterna delvis är en följd av det komplicerade regelverket.5 Även
Ekonomistyrningsverket (ESV) anser att det komplexa systemet kan göra att de krav som gäller redovisningen av strukturfondsmedlen inte är tydliga, vilket ökar risken för fel i projektens redovisning.6
De viktigaste aktörerna inom strukturfondsområdet på
4Bet. 2009/10:NU2, s. 20.
5Europeiska revisionsrätten (2008) Årsrapport för budgetåret 2007, s. 32; Europaparlamentet (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?
6Intervju Ekonomistyrningsverket,
7Intervju Ekonomistyrningsverket
16 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
det finns en risk att medel som skulle kunna användas till projektens kärnverksamhet i stället används till administration och att hanteringen av medlen på förvaltande och attesterande myndighet blir kostsam.8 En tredje aspekt är att ett administrativt tungt system kan riskera att avskräcka aktörer från att söka medel.
Risken för fel på grund av ett komplext regelverk och den administrativa bördan har föranlett kommissionen att inleda ett förenklingsarbete på
ett antal bindande förenklingsåtgärder under innevarande programperiod. Ansvariga departement i Sverige har betonat att det finns ett behov av förenkling. Den svenska regeringen har inför kommande programperiod poängterat vikten av att förenkla för strukturfondsprojekten.9
I Riksrevisionens förstudie till denna granskning framkom indikationer på att det finns möjligheter till förenkling för strukturfondsprojekt som regeringen och de förvaltande myndigheterna, Svenska
1.3Syfte och revisionsfrågor
Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen och de förvaltande myndigheterna,
–Har regeringen och de förvaltande myndigheterna utnyttjat de möjligheter till förenkling som finns för att främja en effektiv användning av strukturfondsmedlen?
Den övergripande revisionsfrågan har specificerats i följande två delfrågor:
–Har regeringen och
–Har regeringen,
8Europeiska kommissionen, Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF
9Proposition 2011/12:1, Utgiftsområde 19, s. 48.
RIKSREVISIONEN 17
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
1.4Granskningens inriktning och avgränsningar
Riksrevisionens granskning avser regeringen samt de två myndigheter som ansvarar för förvaltningen av Socialfonden och Regionalfonden i Sverige, ESF- rådet och Tillväxtverket. Granskningen är inriktad på möjligheterna att förenkla strukturfondsprojektens administration som berör kontroll och uppföljning, vilket är ett centralt syfte med förenklingsarbetet på detta område. Detta innebär bland annat att Riksrevisionen inte granskar den interna effektiviteten hos de förvaltande myndigheterna eller projekten. I granskningen ingår inte heller att bedöma huruvida det skulle vara mer effektivt med en alternativ organisering av myndighetsstrukturen för att hantera strukturfonderna.
Det finns två möjligheter att arbeta med förenkling på strukturfondsområdet. Den första är att implementera och tillämpa EU:s förenklingsåtgärder i den mån de bedöms vara relevanta för strukturfondsprogrammen i Sverige. Den andra är att använda det övriga nationella handlingsutrymmet för att underlätta strukturfondsprojektens administration. Det bör påpekas att administration
är en nödvändig del av projektens verksamhet och att en minskning av administrationen bör ske med bibehållen god redovisning och kontroll.
De utbetalningar av strukturfondsmedel som svenska myndigheter gör faller inom statsbudgetens utgiftsområde 14 (Arbetsmarknad och arbetsliv) för Socialfonden och utgiftsområde 19 (Regional tillväxt) för Regionalfonden.10
Riksrevisionen har valt att inte studera reglerna för statsstöd och upphandling i granskningen. Anledningen är att även om dessa regler kan vara relevanta för genomförandet av strukturfondsprojekt så är eventuella problem som
uppkommer i tillämpningen av reglerna inte specifika för strukturfondsprojekt. Regelverken på dessa områden är också omfattande och en analys ryms inte inom ramen för denna granskning.
Riksrevisionen har bedömt att det i vissa delar har varit nödvändigt att begränsa granskningen till en fond. I granskningen av om det nationella handlingsutrymmet har utnyttjats för att underlätta projektens administration (den första delfrågan) studeras Socialfonden. Anledningen är att Riksrevisionen har identifierat risker för en ineffektiv användning av medlen som specifikt berör denna fond som kan ge upphov till ökad administration. Det handlar framför allt om systemet för nationell medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud. En fördel med att studera Socialfonden är att den är mindre diversifierad än Regionalfonden. Detta gör det möjligt att skapa en generell bild av socialfondsprojektens förutsättningar.
10 Årsredovisning för staten 2010, Skr. 2010/11:10.
18 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Det territoriella samarbetet som finansieras av Regionalfonden ingår inte i denna granskning. Motivet till avgränsningen är att det rör sig om en
begränsad del av medlen och att den förvaltande myndigheten för de program som berör Sverige i många fall finns i en annan medlemsstat.11
1.5Normer och bedömningskriterier
1.5.1Effektivitet och hushållning i svensk statsförvaltning
Enligt budgetlagen (2011:230) 1 kap. 3 § ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. I myndighetsförordningen (2007:515) 3 § föreskrivs att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i EU, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Detta gäller även hanteringen av strukturfonderna. Riksdagen har också uttryckt att det är av
intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt.12 Riksrevisionens bedömning är att ansvaret för en effektiv hantering av strukturfondsmedlen ligger såväl hos regeringen som hos
1.5.2Sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel
Strukturfonderna faller inom så kallad delad förvaltning mellan medlemsstaterna och kommissionen, vilket betyder att svenska myndigheter är ansvariga för den dagliga hanteringen och kontrollen. Delad förvaltning innebär även att principen om sund ekonomisk förvaltning ska tillämpas
av såväl kommissionen som medlemsstaterna i enlighet med EU:s budgetförordning.13 Principen innebär att budgetanslagen ska användas i överensstämmelse med principerna om sparsamhet, kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet.14
11Det territoriella samarbetet syftar till att utveckla samarbetet över nationsgränserna och utgör cirka 2,5 procent av den totala strukturfondsbudgeten.
12Bet. 2009/10:NU2, s. 20.
13Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999, artikel 14 om att principen om en sund ekonomisk förvaltning ska tillämpas. Se även artikel 48.2 i rådets förordning (EG, Euratom)
nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget.
14Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002, artikel 27.2.
RIKSREVISIONEN 19
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Även i EU:s förordning med allmänna bestämmelser för strukturfonderna ställs alltså krav på att medlen ska användas effektivt. Ansvaret för att så sker delas mellan kommissionen och medlemsstaten Sverige.
1.5.3Målsättning att minska den administrativa bördan
EU har tagit fram ett gemensamt mål om att minska den administrativa bördan inom EU med 25 procent fram till 2012. Strukturfonderna ingår i detta mål som ett av 13 prioriterade områden.15 Det gemensamma
1.6Metod och genomförande
1.6.1Intervjuer
Riksrevisionen har intervjuat företrädare för elva socialfondsprojekt samt fem handläggare på
Riksrevisionen har även intervjuat tjänstemän på
15Europeiska kommissionen, Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen, KOM(2007) 23 slutlig, Bryssel,
20 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
1.6.2Enkät till socialfondsprojekten och data om socialfondsprojektens kostnader
Riksrevisionen har skickat ut en enkät till 674 socialfondsprojekt. Enkätundersökningen besvarades av 455 socialfondsprojekt vilket ger en svarsfrekvens på 67,5 procent. Syftet med enkäten var att kartlägga projektens upplevda erfarenhet av administrationen och hur denna påverkar deras förutsättningar för att kunna genomföra projekten på ett effektivt sätt, samt att identifiera de administrativa moment där det enligt projekten finns problem och behov av förenkling. Enkäten togs fram utifrån intervjuerna med representanter för projekt och
1.6.3Rättslig analys
Inom ramen för granskningen har Riksrevisionen genomfört en rättslig analys. Syftet har varit att bedöma det nationella handlingsutrymmet på strukturfondsområdet. Ulf Bernitz, professor i europeisk integrationsrätt vid Stockholms universitet, har kvalitetssäkrat den
1.6.4 Dokumentanalys
Rapporter och andra dokument har använts för att besvara granskningens frågeställningar. Riksrevisionen har tagit del av underlag från de granskade departementen och myndigheterna som belyser olika beslutsprocesser. Dessa underlag har varit av betydelse för bedömningen av hur regeringen och myndigheterna har implementerat EU:s förenklingsåtgärder och hur man
i övrigt har utnyttjat det nationella handlingsutrymmet. Riksrevisionen har också tagit del av dokument från kommissionen och revisionsrätten som har analyserats i syfte att förstå hur EU:s regelverk kan tolkas. I samband med intervjuerna med projekt har Riksrevisionen studerat handlingar som rör projektredovisningen i syfte att kartlägga de olika administrativa momenten.
1.6.5Samtal och erfarenhetsutbyte
För att öka förståelsen för strukturfondsområdet har Riksrevisionen fört samtal med ett antal aktörer som har kunskap och erfarenhet på området, såsom Sveriges Kommuner och Landsting, utvärderare av strukturfonderna i Sverige, myndigheten Tillväxtanalys och Ekobrottsmyndigheten.
RIKSREVISIONEN 21
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Riksrevisionen deltar också i en internationell parallellgranskning av förenklingsarbetet för strukturfonderna. Det har gett Riksrevisionen möjlighet att utbyta erfarenheter på området med revisionsmyndigheter från 15 medlemsstater.16
1.7Disposition
I kapitel 2 presenteras strukturfondernas syfte och mål. Här beskrivs också systemet för nationell medfinansiering av strukturfonderna och systemet för förvaltning och kontroll av medlen i Sverige. I kapitel 3 ges en bild av
socialfondsprojektens administration och projektens upplevelse av densamma. I kapitel 4 analyserar Riksrevisionen det nationella handlingsutrymmet för att förenkla socialfondsprojektens administration för de administrativa moment som projekten pekat ut som mest resurskrävande. Kapitel 5 utreder hur regeringen och de förvaltande myndigheterna har implementerat och tillämpat EU:s förenklingsåtgärder. Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 6.
16Med revisionsmyndigheter avses här ”Supreme Audit Institutions”motsvarande svenska Riksrevisionen.
22 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
2 Strukturfonderna i Sverige
I detta kapitel beskrivs syfte och mål med strukturfonderna och förvaltningsstrukturen för hanteringen av medlen i Sverige. Beskrivningen är mer utförlig för Socialfonden eftersom granskningen i högre grad berör denna fond.
2.1Syfte och mål med strukturfonderna
Den europeiska sammanhållningspolitiken syftar till att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna inom EU och öka sammanhållningen mellan länderna i unionen. De fonder som ingår i sammanhållningspolitiken
är de två strukturfonderna Socialfonden och Regionalfonden, samt Sammanhållningsfonden. Sverige får medel från de två förstnämnda fonderna.
Figur 2.1. Strukturfonderna från EU:s budget till svenskt genomförande
EU:s budget: jordbruksstöd sammanhållningspolitik m.m.
Sammanhållningspolitikens mål: bidra till ekonomisk och social sammanhållning
inom EU
Regionalfonden
Sverige får ca 8,4 mdkr från Regionalfonden under
Socialfonden
Sverige får ca 6,2 mdkr från Socialfonden under
Åtta regionala program | Ett nationellt program | |||
för Regionalfonden | för Socialfonden | |||
RIKSREVISIONEN 23
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Som framgår av figur 2.1 får Sverige ungefär 6,2 mdkr från Socialfonden och cirka 8,4 mdkr från Regionalfonden under programperioden
Den övergripande inriktningen på den verksamhet som Socialfonden och Regionalfonden finansierar i Sverige fastställs i en strategisk referensram. Inriktningen för de två fonderna specificeras sedan i operativa program.
Medlemsstaterna har ett stort utrymme att fastställa nationella prioriteringar och utforma de operativa programmen. Regeringen har identifierat följande nationella prioriteringar för Socialfonden och Regionalfonden:17
1.innovation och förnyelse
2.kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud
3.tillgänglighet.
Sammanhållningspolitiken i Sverige ska genomföras i ett nationellt strukturfondsprogram med åtta regionala planer (Socialfonden) och åtta regionala strukturfondsprogram (Regionalfonden). Verksamheten bedrivs i projektform. Totalt beräknas drygt 2 000 nationella projekt med minst 315 000 deltagare ta del av stödet från Socialfonden under programperioden 2007– 2013.18 Från Regionalfonden har cirka 1 400 projekt beviljats medel sedan 2007. Uppskattningsvis kommer omkring 27 000 nya arbetstillfällen att skapas av verksamheten som finansieras av Regionalfonden.19
2.1.1Syfte och mål med Socialfonden i Sverige
Det nationella strukturfondsprogrammet för programperioden
Socialfonden utgör en del av den svenska arbetsmarknadspolitiken och verksamheten i programmet ska inriktas på innovativa och otraditionella insatser. Detta gäller speciellt programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Att Socialfonden ska stödja innovativ verksamhet för att nå målen med medlen slås även fast i förordning (EG) nr 1081/2006.21 Enligt en intervju med
17Regeringskansliet (2007) En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning
18Svenska
19Tillväxtverket, Årsredovisning 2011, s.2.
20Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007– 2013, CCI 2007SE052P0001.
21Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1081/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska socialfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1784/1999 artikel 3.5.
24 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Arbetsmarknadsdepartementet ligger socialfondsprojektens mervärde i att de ska komplettera de redan befintliga arbetsmarknadspolitiska insatserna. Departementet framhåller att socialfondsprojekten inom programområdet för kompetensförsörjning fyller en viktig funktion eftersom det finns relativt små resurser för kompetensutvecklingsinsatser inom den ordinarie politiken. Vidare menar departementet att mervärdet inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud finns i möjligheten att nå personer som inte fångas upp av ordinarie arbetsmarknadspolitiska insatser. Nya samarbetsformer förväntas uppstå inom socialfondsprojekten, vilket bör leda till att ideella organisationer och företag får möjlighet att verka inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa aktörer kan anpassa sig mer till individen och arbeta med individualiserade experimentella projekt.
Projekt inom programområdet för kompetensförsörjning ska vara inriktade på att vidareutbilda redan sysselsatta inom privat, offentlig och ideell verksamhet för att de ska fortsätta att vara attraktiva på arbetsmarknaden och ha rätt kompetens. Syftet med projekten kan också vara att motverka och
förebygga diskriminering eller långtidssjukskrivningar. Ungefär 29 procent av socialfondsmedlen går till programområdet för kompetensförsörjning.
Programområdet för ökat arbetskraftsutbud får ungefär 67 procent av socialfondsmedlen under nuvarande programperiod. Projekt inom detta programområde syftar till att hjälpa individer att komma i arbete eller att komma närmare arbetsmarknaden. Fokus är på individer som står långt från arbetsmarknaden. Särskilda grupper som prioriteras är unga, personer med utländsk bakgrund och långtidssjukskrivna.22 Deltagarna rekryteras ofta via Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan. Resterande socialfondsmedel, ungefär 4 procent, är så kallat tekniskt stöd som finansierar en del av administrationen på myndighetsnivå.
2.1.2Syfte och mål med Regionalfonden i Sverige
Regionalfonden i Sverige är organiserad i åtta regionala program. Regionalfondsprojekten syftar huvudsakligen till att skapa nya arbetstillfällen och nya företag. De nationella prioriteringarna som berör Regionalfonden är ”innovation och förnyelse” och ”tillgänglighet”. För innovation och förnyelse har regeringen lyft fram innovativa miljöer och entreprenörskap som särskilt viktiga områden. Miljöer som är gynnsamma för innovation kan enligt regeringen både förbättra förutsättningarna för förnyelse och konkurrenskraft i svenska företag och dra till sig utländska investeringar. Det handlar till exempel om att stimulera kunskapsutbyte och samarbete mellan universitet och
22Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007– 2013, CCI 2007SE052P0001, s.
RIKSREVISIONEN 25
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
högskolor och näringsliv. När det gäller entreprenörskap ska Regionalfonden bland annat finansiera insatser för att underlätta nyföretagande och stödja företagens kapitalförsörjning.
När det gäller tillgänglighet anser regeringen att insatser som rör regionförstoring och ett utvecklat informationssamhälle är särskilt viktiga. På området regionförstoring kan insatserna till exempel handla om att öka samordningen mellan olika transportslag för att öka tillgängligheten. Ett utvecklat informationssamhälle handlar både om
2.2Systemet för nationell medfinansiering av strukturfonderna
Varje medlemsstat måste säkerställa nationell medfinansiering för att kunna få medel från Socialfonden och Regionalfonden. I Sverige får
Den nationella medfinansieringen kan bestå av statliga, regionala och/eller lokala medel. En medlemsstat kan tillåta att privata medel räknas in i den nationella medfinansieringen,25 men den svenska regeringen har valt att inte göra detta under programperioden
2.2.1Nationell medfinansiering av Socialfonden
Den nationella medfinansieringen för socialfondsmedlen ser olika ut för programområdet för kompetensförsörjning och programområdet för ökat arbetskraftsutbud.
Programområdet för kompetensförsörjning
Inom programområdet för kompetensförsörjning finansieras den nationella medfinansieringen via statsbudgeten. Det innebär att utbetalningarna
från
23Regeringskansliet (2007) En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning
24Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, se Bilaga III.
25Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 53.1.
26 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
socialfondsmedel och nationell medfinansiering. Medfinansieringen finns inräknad i anslaget för Socialfonden på statsbudgeten.
Programområdet för ökat arbetskraftsutbud
Inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud betalar
Den första möjligheten är att räkna in arbetsmarknadspolitiska och socialförsäkringspolitiska stöd för projektdeltagarnas individuella försörjning, till exempel aktivitetsstöd, försörjningsstöd eller sjukersättning som medfinansiering. Det är medel som utbetalas till projektdeltagaren och projekten kan inte använda dessa medel för att finansiera projektverksamheten. Projekten tillgodoräknar sig endast ersättningarna i en administrativ mening som nationell medfinansiering i sin redovisning till
Inom ett och samma projekt är en kombination av de tre olika typerna av medfinansiering möjlig. Den övervägande delen av projektens medfinansiering inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud bygger på deltagarnas individuella ersättningar.26
2.2.2Nationell medfinansiering av Regionalfonden
Den nationella medfinansieringen i regionalfondsprojekt består av medel från statliga, regionala eller lokala myndigheter eller andra offentliga aktörer. Medfinansieringen kan utgöras av utbetalningar av medel från dessa aktörer, men också av arbetsinsatser i form av exempelvis arbetstid eller utrustning.
Till skillnad från Socialfonden finns det för Regionalfonden ingen medfinansiering som bygger på projektdeltagares individuella ersättning. Det finns inte heller några medel i statsbudgeten som är avsatta specifikt för att medfinansiera Regionalfonden.
Regionalfondsprojekt kan även ha privat medfinansiering, men den kan inte ersätta kravet på att offentlig finansiering ska matcha medel som kommer från Regionalfonden. Sju av åtta regionala program ställer dock
26Svenska
RIKSREVISIONEN 27
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
krav på att näringslivet ska vara involverat i projekten och en femtedel av de regionalfondsprojekt som blev beviljade stöd fram till halvårsskiftet 2011 får medfinansiering från privata företag.
2.3Förvaltning och kontroll av strukturfonderna i Sverige
Strukturfonderna faller under så kallad delad förvaltning. Det innebär att kommissionen har det övergripande ansvaret för strukturfondernas budget samtidigt som medlemsstaten ansvarar för den dagliga förvaltningen och kontrollen av strukturfondsmedlen. Varje medlemsstat är ansvarig för att bygga upp ett nationellt förvaltnings- och kontrollsystem som garanterar en sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel. Förvaltningen och kontrollen ska ske i enlighet med bestämmelser som fastställts av EU. Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 med allmänna bestämmelser för både Socialfonden och Regionalfonden innehåller övergripande regler för nationella förvaltnings- och kontrollsystem. Förordning (EG) nr 1081/2006 och förordning (EG) nr 1080/2006 innehåller sektorsspecifika bestämmelser för Socialfonden och Regionalfonden. Kommissionen har specificerat reglerna för förvaltning
och kontroll i förordning (EG) nr 1828/2006, och även tagit fram ett antal vägledningar för de förvaltande myndigheternas och den nationella revisionsmyndighetens arbete.27
Regeringen beslutar om de mest grundläggande delarna i det nationella förvaltnings- och kontrollsystemet, exempelvis när det gäller organisationsstruktur och att utse förvaltande myndigheter, samt antar
nationella förordningar som är relevanta för strukturfondsområdet. I den nationella förordningen (2007:14) om förvaltning av EU:s strukturfonder har regeringen angett övergripande bestämmelser om hur strukturfonderna ska implementeras i Sverige. Regler om vad som utgör stödberättigande utgifter finns både i den nationella förordningen28 och i de förvaltande myndigheternas föreskrifter.29
27Se till exempel: Europeiska kommissionen, Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations
28Se §§
29Se §§
28 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Det är de förvaltande myndigheterna som arbetar operativt med strukturfondsprogrammen. Regeringens roll i genomförandet består främst av att styra myndigheterna och försäkra sig om att myndigheterna fullgör sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt.
2.3.1Revision och kontroll
Eftersom strukturfondsmedlen faller under delad förvaltning sker revision och kontroll av medlen på olika nivåer. Detta innebär att ett strukturfondsprojekt både under och efter projektperioden kan bli föremål för revision och kontroller av förvaltande myndighet, ESV, kommissionen och revisionsrätten. Systemet för revision och kontroll illustreras i figur 2.2.
Figur 2.2. Revision och kontroll av strukturfondsmedel
Revisionsrätten | Kommissionen | ||
Nationell | Revisions- | Förvaltande | Attesterande | |||
nivå | myndighet | myndighet | myndighet | |||
Projekt
Redovisning
Revision/kontroll
Den förvaltande myndighetens kontroller
Den förvaltande myndigheten står för kontrollen av projekten på den första nationella kontrollnivån. De förvaltande myndigheterna i Sverige är ESF- rådet för Socialfonden och Tillväxtverket för Regionalfonden. Den förvaltande myndighetens huvudsakliga ansvar är att se till att det operativa programmet genomförs i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning.30 Detta innebär bland annat att myndigheten ska se till att projekt som får
30Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 60.
31Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 60(a).
RIKSREVISIONEN 29
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Myndigheten ska försäkra sig om att de utgifter som projekten deklarerar verkligen har funnits, att produkterna och tjänsterna har levererats i enlighet med beslutet om stöd och att projektens ansökningar om utbetalningar är korrekta.32
Den attesterande myndighetens kontroller
Den andra nationella kontrollnivån utgörs av den attesterande myndigheten.
till grund för ersättning är korrekta, har utarbetats med hjälp av tillförlitliga bokföringssystem och grundar sig på kontrollerbara verifikationer.33
Den nationella revisionsmyndighetens kontroller
Den nationella revisionsmyndigheten för strukturfondsmedlen i Sverige är ESV. Myndigheten gör två slags revisioner: system- och projektgranskning.34 ESV:s arbete grundas på en revisionsstrategi som myndigheten utarbetar och som kommissionen godkänner i början av programperioden.35 ESV lägger varje år fram en kontrollrapport och ett yttrande för kommissionen.36 Rapporten ska innehålla resultaten av de revisioner som genomförts under året och ange de brister som konstaterats i programmets förvaltnings- och kontrollsystem.
Kommissionens kontroller
På
det gäller Socialfonden är kommissionens granskning ännu inte avslutad.
32Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 13.
33Rådets förordning 1083/2006, artikel 61.
34Ekonomistyrningsverket
35Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 62.
36Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 62(d).
37Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 72.
38Intervju Ekonomistyrningsverket
30 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Kommissionens klartecken att de förlitar sig på ESV:s revision kommer alltså relativt sent i programperioden. Kommissionen kan besluta om en finansiell korrigering om kommissionens revisorer upptäcker felaktigheter i hanteringen av medlen i Sverige.39
Revisionsrättens kontroller
En ytterligare aktör som är av betydelse för kontrollsystemet är revisionsrätten. Revisionsrätten är EU:s externa revisionsorgan som bedömer hur kommissionen har fullgjort sin uppgift att förvalta
och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. För att göra denna bedömning besöker revisionsrätten medlemsstaterna och granskar ett urval av transaktioner. Det innebär att revisionsrätten genomför revisioner hos nationella myndigheter och enskilda projekt. Eftersom revisionsrättens revisionsobjekt är kommissionen riktar den däremot sin kritik mot kommissionen i de fall brister i de nationella kontrollsystemen upptäcks. Även fel som revisionsrätten konstaterar kan i förlängningen ge upphov till att kommissionen beslutar om en finansiell korrigering.41
39Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artiklar
40Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artiklar
41Intervju Ekonomistyrningsverket
RIKSREVISIONEN 31
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
32 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
3 Socialfondsprojektens administration
Syftet med detta kapitel är att beskriva socialfondsprojektens administration som berör kontroll och uppföljning och hur den påverkar förutsättningarna för en effektiv användning av socialfondsmedlen. Riksrevisionen har undersökt vilka huvudsakliga administrativa moment som ingår i ett socialfondsprojekt. Vidare analyseras hur resurskrävande projekten upplever administrationen, vilka moment som är mest betungande, samt hur den påverkar förutsättningarna för att arbeta med målgrupperna på ett effektivt sätt. I kapitlet undersöks även vilken information som finns tillgänglig om projektens kostnader för administrationen.
3.1Socialfondsprojektens upplevelse av administrationen
3.1.1Resurskrävande administrativa moment
Administrationen i ett socialfondsprojekt handlar om att projekten sammanställer och rapporterar information i syfte att verksamheten ska kunna följas upp och för att kontrollera att medlen används i enlighet med de regler och krav som gäller för socialfondsprojekt. Dessa regler och krav kan komma både från
•rapportera tid- och löneredovisning för projektets personal till
•styrka betalda utgifter till
•upprätta en rapport till
•ta fram underlag och rapportera deltagarredovisning till Statistiska centralbyrån (SCB)
•ta fram underlag och redovisa medfinansiering i form av offentlig ersättning för projektdeltagare och/eller medfinansiering i annat än pengar från offentliga aktörer till
•dokumentera upphandling och köp av varor och tjänster.
RIKSREVISIONEN 33
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
I intervjuerna och enkäten har Riksrevisionen bett företrädare för projekten att besvara frågor om hur resurskrävande de upplever de olika administrativa momenten. De moment som projekten upplever som mest resurskrävande är att redovisa projektdeltagare och att redovisa medfinansiering. Redovisning av medfinansiering krävs dock endast av projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Att ta fram och sammanställa underlag för ansökan om utbetalning, främst för kostnadsredovisningen, upplevs också som
ett resurskrävande moment. Enkätresultatet visade även att upphandling uppfattas som resurskrävande, men som nämnts i avsnitt 1.4 ingår det inte i denna granskning att undersöka möjligheterna till förenkling på
upphandlingsområdet. Den bild som har framkommit i intervjuerna med ESF- handläggare stämmer väl överens med den bild som projekten ger.
Internationella studier har kommit fram till liknande resultat. SWECO uppskattar att ungefär 75 till 80 procent av projektens administration består av kostnadsredovisningen och att rapportera om genomförda aktiviteter.42 The European PPP (Public Private Partnership) Expertise Centre (EPEC) lyfter i en studie från 2012 fram dokumentation och verifiering av resultat, efterlevnad av regelverket samt framtagande och sammanställning av verifieringsunderlagen som de administrativa moment som tar mest resurser i anspråk.43
Riksrevisionens enkät visar att över 90 procent av socialfondsprojekten upplever att administrationen är ganska eller mycket resurskrävande (se tabell 3.1). Det finns dock en betydande skillnad mellan de två programområdena i detta avseende. Ungefär 56 procent av representanterna för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud upplever den totala projektadministrationen som mycket resurskrävande. Motsvarande siffra för projekten som syftar till kompetensförsörjning är 36 procent.
42SWECO (2010) Regional governance in the context of globalization: reviewing governance mechanisms and administrative costs, s.
43EPEC (2012) Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, s.
34 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Tabell 3.1. Projektens upplevelse av i vilken utsträckning den totala projektadministrationen är resurskrävande (i procent)
Kompetens- | Ökat arbets- | ||
försörjning | kraftsutbud | Totalt | |
Inte alls/I mycket liten utsträckning | 0 | 0 | 0 |
I ganska liten utsträckning | 11,1 | 3,2 | 7,3 |
I ganska stor utsträckning | 53,4 | 40,8 | 47,3 |
I mycket stor utsträckning | 35,5 | 55,5 | 45,1 |
Ingen uppfattning | 0 | 0,5 | 0,2 |
Totalt | 100 | 100 | 100 |
Källa: Riksrevisionens enkät fråga 11. I vilken utsträckning upplever du/ni att den totala administrationen av ert projekt är resurskrävande? Totalt 452 svarande varav 218 projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud och 234 kompetensförsörjningsprojekt.
Även intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt bekräftar att administrationen uppfattas som mer betungande i de projekt som ska öka arbetskraftsutbudet jämfört med de projekt som handlar om
kompetensförsörjning. Orsaken till denna skillnad är sannolikt att det ställs krav på projekten inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud att redovisa medfinansiering och att detta moment upplevs som mycket resurskrävande.
Riksrevisionens enkät och intervjuer med företrädare för projekt visar även att det finns efterfrågan på förenkling. Drygt 80 procent av projekten menar att behovet av att förenkla projektadministrationen är ganska eller mycket stort. Representanter för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud anser i större utsträckning att administrationen behöver förenklas jämfört med representanter för kompetensförsörjningsprojekt. Omkring hälften av projekten som besvarat Riksrevisionens enkät har gett konkreta förslag på förenklingar. Dessa förslag beskrivs i kapitel 4.
3.1.2Konsekvenser av en omfattande projektadministration
Projekten upplever även att de administrativa kraven påverkar projektens genomförande. Ungefär två tredjedelar anser att administrationskraven i ganska eller mycket hög utsträckning tar fokus från kärnverksamheten, det vill säga från arbetet med målgruppen och från aktiviteterna för att sprida projektets lärdomar.
RIKSREVISIONEN 35
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Tabell 3.2. Administrativa krav påverkar projektets genomförande: Tar fokus från arbete riktat mot målgrupp och/eller spridningsaktiviteter (i procent)
Kompetens- | Ökat arbets- | ||
försörjning | kraftsutbud | Totalt | |
Inte alls/I mycket liten utsträckning | 9,8 | 2,3 | 6,2 |
I ganska liten utsträckning | 35,0 | 18,3 | 26,9 |
I ganska stor utsträckning | 32,9 | 41,1 | 36,9 |
I mycket stor utsträckning | 21,4 | 38,4 | 29,6 |
Ingen uppfattning | 0,9 | 0 | 0,4 |
Totalt | 100 | 100 | 100 |
Källa: Riksrevisionens enkät fråga 17a. I vilken utsträckning påverkar de administrativa kraven som är förenade med att driva ett
Totalt 453 svarande varav 219 från projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud och 234 kompetensförsörjningsprojekt.
Representanter för projekt som syftar till att öka arbetskraftsutbudet upplever i högre grad att de administrativa kraven påverkar genomförandet av kärnverksamheten. Omkring 38 procent av dessa projekt har svarat
att administrationen i mycket stor utsträckning tar fokus från arbetet med målgruppen och/eller spridningsaktiviteter, medan 21 procent av kompetensförsörjningsprojekten är av samma uppfattning.
Enligt det nationella Socialfondsprogrammet som beslutas av regeringen och godkänns av kommissionen ska det finnas utrymme för projekten att experimentera med innovativa insatser och otraditionella metoder. Även företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet har påtalat mervärdet i att vända sig till personer som inte nås av ordinarie arbetsmarknadsinsatser genom innovativa projekt som är mer individualiserade än ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det gäller särskilt projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Riksrevisionens enkät visar att drygt 60 procent av projekten anser att arbetet med innovativa idéer och metoder försvåras på grund av de administrativa kraven.
36 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Tabell 3.3. Administrativa krav påverkar projektets genomförande: Försvårar arbetet med innovativa idéer/metoder (i procent)
Kompetens- | Ökat arbets- | ||
försörjning | kraftsutbud | Totalt | |
Inte alls/I mycket liten utsträckning | 12,4 | 2,7 | 7,7 |
I ganska liten utsträckning | 26,2 | 24,2 | 25,2 |
I ganska stor utsträckning | 33,0 | 33,8 | 33,4 |
I mycket stor utsträckning | 23,2 | 37,9 | 30,3 |
Ingen uppfattning | 5,2 | 1,4 | 3,3 |
Totalt | 100 | 100 | 100 |
Källa: Riksrevisionens enkät fråga 17b. I vilken utsträckning påverkar de administrativa krav som är förenade med att driva ett
varav 233 kompetensförsörjningsprojekt och 219 projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud.
Även här finns en tydlig skillnad mellan programområdena. Ungefär 38 procent av representanterna för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud upplever att administrationen i mycket stor utsträckning försvårar
det innovativa arbetet jämfört med 23 procent av representanterna för kompetensförsörjningsprojekten.
3.1.3En stor andel är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen
Vidare visar enkäten att cirka 37 procent av projekten är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen. Bland representanter för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud är ungefär 47 procent tveksamma till att söka
socialfondsmedel igen. Motsvarande siffra för kompetensförsörjningsprojekten är 27 procent.
Tabell 3.4. Skulle du/ni söka
Kompetens- | Ökat arbets- | ||
försörjning | kraftsutbud | Totalt | |
Ja | 65,4 | 44,5 | 55,3 |
Tveksam | 27,4 | 46,8 | 36,8 |
Nej | 5,1 | 5,0 | 5,1 |
Vet ej | 2,1 | 3,6 | 2,9 |
Totalt | 100 | 100 | 100 |
Källa: Riksrevisionens enkät fråga 26. Skulle du/ni söka
RIKSREVISIONEN 37
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Den främsta anledningen som projekten uppgett till tveksamheten inför att söka socialfondsmedel igen är den tunga administrationen. För projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud är systemet för medfinansiering en
betydande orsak. Andra anledningar till tveksamheten att söka medel på nytt är stor ekonomisk risk och att man inte vet om det uppstår behov av ett nytt projekt. Enligt
om de kan tänka sig att ansöka igen. Siffrorna är dock inte helt jämförbara med Riksrevisionens enkät då skalorna är olika och frågorna inte är identiskt utformade. Det är också möjligt att tänka sig att svaren blir något annorlunda beroende på vem som frågar.
Riksrevisionens enkät visar att majoriteten av de aktörer som driver socialfondsprojekt kände till möjligheten att söka socialfondsmedel sedan tidigare (52 procent). I drygt 80 procent av projekten har en eller flera projektmedarbetare tidigare erfarenhet av att jobba med
anledning till att de är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen. Det gäller oavsett om någon i projektet har tidigare erfarenhet av att arbeta med EU- finansierade projekt eller inte.
3.2Socialfondsprojektens administrationskostnader
Kommissionen har satt upp som mål att den administrativa bördan ska minska med 25 procent. Däremot finns det inga normer, varken på
Inom ramen för EU:s regelförenklingsarbete har både kommissionen och Europaparlamentet beställt studier i syfte att undersöka storleken på de administrativa kostnaderna och den administrativa bördan. Studierna har framför allt belyst kostnaderna för kontroll- och förvaltningssystemet.45
44Svenska
45SWECO (2010) Regional governance in the context of globalization: reviewing governance mechanisms and administrative costs; Ramböll Management, Capgemini, Deloitte (2009) Report on the Cohesion Policy Priority Area: EU project on baseline measurement and reduction of administrative costs.
38 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
De administrativa kostnaderna verkar enligt SWECO vara relativt låga på myndighetsnivån.
I de nationella utvärderingarna av strukturfonderna för programperioden
medlemsstater som ingick i EU före utvidgningen 2004. I EPEC:s definition av administration ingår de kostnader som uppkommer endast på grund av Socialfondens regelverk. SWECO uppskattar att administrationskostnaderna uppgår till mellan 0,7 och 16,5 procent av de stödberättigande kostnaderna för projekt som Regionalfonden och Sammanhållningsfonden finansierar. Båda studierna reserverar sig dock för varierande svarskvalitet i kombination med en mycket låg svarsfrekvens. I Riksrevisionens intervjuer med representanter för socialfondsprojekt har det också visat sig att de haft svårt att kvantifiera de administrativa momenten i tidsåtgång och kostnader.
3.2.1Kostnaderna för administrationen verkar vara underskattade
I intervjuer med projektrepresentanter och i Riksrevisionens enkät har det kommit fram att de redovisade kostnaderna för projektadministrationen tenderar att vara lägre än de faktiska kostnaderna. Det är exempelvis vanligt att projektledarens lön uteslutande redovisas under ”Aktivitet till målgruppen”, även om en del av projektledarens tid går åt till administration. Det kan handla om att projektledaren ansvarar för att ta fram underlag för medfinansieringen och redovisar projektets deltagare. I intervjuer har representanter för åtta
av tio socialfondsprojekt uppgett att deras kostnader för administration är
46 Bearbetade uppgifter av kostnadsredovisningen för 395 socialfondsprojekt från
RIKSREVISIONEN 39
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
högre än vad som syns i redovisningen. I Riksrevisionens enkät uppger 43 procent av projekten att de i ganska eller mycket stor utsträckning redovisar de administrativa moment som finns beskrivna i stycke 3.1.1 under andra aktiviteter. Av
En förklaring till att projekten redovisar olika under kostnadsslaget för administration är sannolikt att
I intervjuer med
projektbudgeten är kostnadseffektiv och rimlig. Intervjuer med handläggare på
Av de projekt som svarat på Riksrevisionens enkät uppger 63 procent att projektägaren i ganska eller mycket stor utsträckning behöver skjuta till egna resurser på grund av administrationskraven. I intervjuerna beskriver projekten att det ofta handlar om extra arbetsinsatser som inte redovisas
i projektverksamheten. Detta verkar särskilt vara fallet i de projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud där 41 procent svarar att de i mycket stor utsträckning lägger till egna resurser jämfört med 21,5 procent för kompetensförsörjningsprojekt.
Projekt som är inriktade på att öka arbetskraftsutbudet kan ha svårt att lägga tillräckliga resurser för projektadministration i projektbudgeten. Det beror på att projekten måste anpassa sin budget utifrån uppskattad storlek på medfinansieringen. Den övervägande delen av medfinansieringen består av deltagarnas individuella ersättning. Detta är medel som
finns i projektbudgeten, men som projekten inte kan disponera för projektverksamheten. Samtidigt är administrationen i dessa projekt mer krävande än i projekt som är inriktade på kompetensförsörjning.
47Enligt de uppgifter som Riksrevisionen tagit del av har 35 av 395 projekt inga redovisade administrationskostnader.
48Intervju
40 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
3.3Sammanfattande iakttagelser
Både den svenska regeringen och kommissionen anser att förenkling av administrationen för strukturfondsprojekt är en prioriterad fråga.
Granskningen visar att socialfondsprojekten upplever att administrationen är resurskrävande och försvårar ett effektivt genomförande av projekten.
Projekten ser även ett stort behov av förenkling av administrationen i projekten.
De moment som projekten upplever vara mest resurskrävande är deltagarredovisningen, samt redovisningen av medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Även kostnadsredovisningen upplevs som ett administrativt tungt moment. Generellt upplevs administrationen vara mer omfattande och få större negativa konsekvenser för de projekt som syftar till att öka arbetskraftsutbudet. En viktig bidragande orsak till detta är sannolikt att dessa projekt redovisar medfinansiering till
En majoritet av projekten upplever att de administrativa kraven försvårar genomförandet av projekten genom att kraven tar fokus från kärnverksamheten och gör det svårt att arbeta med innovativa idéer och metoder. Då mervärdet
av Socialfonden till stor del ligger i att insatserna ska komplettera ordinarie arbetsmarknadspolitik genom att projekten arbetar med innovativa och otraditionella metoder kan hinder för projekten att arbeta på detta sätt leda till en försämrad måluppfyllelse.
Riksrevisionens enkät visar att mer än en tredjedel av projekten är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen och den huvudsakliga orsaken till detta är den omfattande administrationen. Det är enligt Riksrevisionen en hög siffra, speciellt om man beaktar att de flesta projekt som besvarat enkäten har tidigare erfarenhet av att driva
på projektens administrationskostnader. En förklaring till att projekten inte redovisar alla administrativa moment som projektadministration är sannolikt att
RIKSREVISIONEN 41
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
42 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
4Det nationella handlingsutrymmet för en enklare hantering av socialfondsmedel
En möjlighet för regeringen och de förvaltande myndigheterna att förenkla strukturfondsprojektens administration och därmed förbättra förutsättningarna för en effektiv användning av medlen är att utnyttja det nationella handlingsutrymmet för att underlätta strukturfondsprojektens administration.
4.1Nationellt handlingsutrymme för förvaltning och kontroll av Socialfonden
Det nationella handlingsutrymmet för förvaltning och kontroll av Socialfonden bestäms av EU:s förordningar på området.49 Handlingsutrymmet definieras
i praktiken också i viss utsträckning av kommissionens vägledningar och av att området revideras av kommissionen och revisionsrätten. Sverige kan bli återbetalningsskyldigt om fel hittas i revision. När
av kommissionens och revisionsrättens tolkning av regelverket. I detta avseende kan vägledningarna från kommissionen fungera som ett stöd för myndigheterna eftersom de i viss mån klargör kommissionens tolkning av hur EU:s förordningar ska tillämpas. Det innebär att vägledningarna följs av ESV och
Utifrån en analys av regelverket konstaterar Riksrevisionen att det finns ett nationellt handlingsutrymme för förvaltning och kontroll av Socialfonden. På systemnivå är detta handlingsutrymme relativt stort.
Medlemsstaterna ansvarar till exempel för att utse de myndigheter som står för förvaltningen och kontrollen av Socialfonden. Det ligger även i hög grad inom medlemsstaternas nationella handlingsutrymme att utforma system för nationell medfinansiering. Enligt EU:s bestämmelser ska ett nationellt medfinansieringssystem dock grundas på principen om additionalitet, vilket
49Rådets förordning (EG) nr 1083/2006; Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006; Rådets förordning (EG) nr 1081/2006.
50Intervju Ekonomistyrningsverket
RIKSREVISIONEN 43
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
innebär att stödet från strukturfonderna inte får ersätta en medlemsstats offentliga eller motsvarande utgifter för strukturåtgärder.51
Det nationella handlingsutrymmet i fråga om krav gällande projektredovisningen är något mer begränsat än handlingsutrymmet på systemnivån. Enligt
specificerar inte i detalj hur kontrollerna ska utföras eller exakt vilka dokument som ska granskas. I vägledningarna finns emellertid riktlinjer för hur de förvaltande myndigheterna kan utföra kontroller. Sammantaget finns det ett visst handlingsutrymme för förvaltande myndighet när det gäller vilka krav som ska ställas på projekten för redovisning av uppgifter för uppföljning och kontroll och hur myndigheten anpassar sina kontroller därefter.
4.2Medfinansieringen baserad på deltagarersättning
4.2.1Redovisningen av medfinansieringen
I de projekt som är inriktade på att öka arbetskraftsutbudet utgör deltagarnas individuella ersättning för försörjning merparten av den nationella medfinansieringen. Underlagen för denna typ av medfinansiering tas fram i flera steg. I figur 4.1 beskrivs denna process.
Figur 4.1. Processen för att redovisa medfinansiering baserad på deltagare
Projekt- | |||||||||||||||||||||||||||
Närvaro- | Projekt- | Modifierad | |||||||||||||||||||||||||
granskning | |||||||||||||||||||||||||||
rapport | ledning | bilaga 4 | |||||||||||||||||||||||||
Bilaga | Bilaga | ||||||||||||||||||||||||||
3 & 4 | 3 & 4 | ||||||||||||||||||||||||||
Projektdeltagare | |||||||||||||||||||||||||||
Medfinansiär | Medfinansiär | ||||||||||||||||||||||||||
(cirka 120 000) | |||||||||||||||||||||||||||
(t.ex. FK) | (t.ex. AMS) | ||||||||||||||||||||||||||
51Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 15.1.
52Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 58; Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 15.
53Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 40(g).
44 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Det är projektdeltagarnas individuella ersättningsnivåer och närvarotid i projektet som avgör storleken på den deltagarbaserade medfinansieringen. För att redovisa den deltagarbaserade medfinansieringen behöver projektledningen därför styrka deltagarnas faktiska nedlagda tid i projektet och koppla tiden till deltagarnas individuella ersättningar. I ett första steg ska projektdeltagarna fylla i och skriva under en närvarorapport som verifieras av projektledningen. Uppgifterna om deltagarnas ersättningar inhämtar projektledningen
från medfinansiärerna, i regel kommuner, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, via två olika blanketter (bilaga 3 och 4 i figur 4.1). Utifrån närvarorapporterna och medfinansiärernas underlag räknar projektledningen sedan ut medfinansieringen för respektive deltagare i projektet och skickar uppgifterna till
I intervjuer har representanter för projekt uttryckt att de upplever att redovisningen av den deltagarbaserade medfinansieringen är mycket resurskrävande. Riksrevisionens enkät bekräftar detta. Ungefär 79 procent av representanterna för projekt som ska öka arbetskraftsutbudet upplever det som resurskrävande att ta fram underlag och redovisa deltagarbaserad medfinansiering till
inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud även projektadministrationen som mer resurskrävande överlag än projekt inom programområdet för kompetensförsörjning. Projekten har också föreslagit förändringar i redovisningen av medfinansieringen för att förenkla projektadministrationen.54
I intervjuer med projekt har det framkommit att de anser att ledtiderna för att få underlag från medfinansiärerna är långa och att det är väldigt resurskrävande att granska uppgifterna från medfinansiärerna för att
säkerställa att de är korrekta. Det handlar exempelvis om att få närvaroformulär att stämma med medfinansiärernas underlag. En bidragande faktor till att administrationen kring medfinansieringen upplevs som resurskrävande kan vara att majoriteten av projekten får medfinansiering från fler än en offentlig aktör. Om projektdeltagare får sin ersättning från två olika medfinansiärer (exempelvis både Försäkringskassan och en kommun) kompliceras processen ytterligare.
Riksrevisionen konstaterar att det finns ett nationellt handlingsutrymme som ger möjlighet att välja vilken typ av medfinansiering som ska matcha stödet från Socialfonden. Medlemsstaterna har också valt olika alternativ för
nationell medfinansiering av Socialfonden. Till exempel har Nederländerna och
54223 projekt har gett ett eller flera förslag på förenklingar i Riksrevisionens enkät. Cirka 40 förenklingsförslag handlade om redovisningen av medfinansiering.
RIKSREVISIONEN 45
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Finland valt att tillämpa system för medfinansiering där de inte använder sig av deltagarnas individuella ersättningar. Medfinansieringen för Socialfonden i Nederländerna består av medel från statsbudgeten, regionala medel samt
medel från privata företag.55 I Finland består den nationella medfinansieringen för Socialfonden av statliga och kommunala medel i form av utbetalningar eller bidrag i annat än pengar.56 Privata medel tillåts också som en del av finansieringen av socialfondsprojekt i Finland, men dessa medel räknas
inte med i den nationella medfinansieringen. Under förra programperioden använde Finland sig av ett medfinansieringssystem som inkluderade deltagarnas individuella ersättning, men denna typ av medfinansiering togs bort inför innevarande programperiod på grund av problem med verifieringen. Finland planerar inte att återinföra medfinansiering baserad på deltagarnas ersättning.57
4.2.2Medfinansieringssystemets utformning har kritiserats
Riksrevisionens enkätundersökning visar att många projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud har svårt att få ihop tillräcklig medfinansiering. Totalt har 59 procent av dessa projekt uppgett att de har haft ganska eller mycket svårt att få ihop tillräckligt med medfinansiering. Vart fjärde projekt har haft det mycket svårt.
Programområdet för ökat arbetskraftsutbud vänder sig till personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. De prioriterade målgrupperna är personer som varit arbetslösa i över ett år och som är långtidssjukskrivna, unga och/eller har utländsk bakgrund.58 Projekt som vänder sig till dessa grupper får ofta en låg deltagarbaserad medfinansiering eftersom deltagarna generellt har låga ersättningsnivåer. Ett exempel är unga arbetslösa som ofta får låga ersättningar när de deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det beror på att de i lägre grad är berättigade till arbetslöshetsersättning, och då erhåller så kallad
utvecklingsersättning.59 Personer mellan 18 och 24 år får då 140 kronor per dag, och personer som inte har slutförd gymnasieutbildning erhåller 48 kronor per dag.60 Enligt uppgifter från projekt händer det också att ungdomar inte lämnar in sina närvarorapporter till Försäkringskassan eftersom de inte tycker att det är
55Operationeel programma, ESF Doelstelling 2,
56
57
58Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007– 2013 CCI 2007SE052P0001, s.
59Förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd.
60Se Försäkringskassan, Utvecklingsersättning. http://www.forsakringskassan.se/privatpers/ arbetssokande/arbetsmarknadspolitiskt_program/utvecklingsersattning
46 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
värt besväret för en så låg ersättning. Detta medför att det i dessa fall inte finns någon deltagarersättning som projektet kan räkna in som medfinansiering. En annan anledning till låg deltagarbaserad medfinansiering är att vissa grupper, till exempel långtidsarbetslösa som har perioder av sjukskrivningar bakom sig, endast kan delta i projekten i begränsad utsträckning. Det gör att projekten endast kan tillgodoräkna sig en del av deras individuella ersättning.
Storleken på medfinansieringen styr hur mycket socialfondsmedel projekten kan få. Projekt som inte har tillgång till andra typer av medfinansiering än deltagarbaserad ersättning och som vänder sig till prioriterade grupper i Socialfondsprogrammet med låg ersättning eller begränsad möjlighet att delta får därför låg medfinansiering. Detta försvårar för dessa projekt att få ihop sin finansiering. Det är vanligt att projekten behöver ta in fler deltagare alternativt dra ner på projektverksamheten för att kompensera för det minskade
Att det finns problem med medfinansieringssystemet har uppmärksammats tidigare. I en rapport beskrivs medfinansieringen inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud som ett strukturellt problem för projekten. Systemet för medfinansiering förutsätter enligt rapporten att det finns rutiner mellan projekten och medfinansiärer som gör att nya projektdeltagare smidigt kan slussas in i lämpliga projekt, vilket inte visar sig vara fallet i praktiken.62
61Temagruppen Unga i arbetslivet (2010) ”Medfinansiering av ungdomsprojekt inom Europeiska Socialfonden under programperioden
62Thörnquist A. (2011) I utkanten av arbetets marknad, s. 12.
63Se till exempel Svenska
64Företrädare från
RIKSREVISIONEN 47
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
4.3Socialfondsprojektens deltagarredovisning
Projekt inom båda programområdena ska redovisa deltagarnas närvaro till ESF- rådet och SCB. Projekten skickar inte in detaljerade uppgifter om deltagare till
Registrering av uppgifter om deltagarna som behövs för att kunna följa upp resultatet av Socialfondsprogrammet sker genom att
samarbetar med SCB. Skälet till detta är att säkerställa skyddet av deltagarnas personliga integritet. I praktiken sker det genom att projekten rapporterar uppgifter om deltagarnas personnummer, antal timmar de deltagit per månad och i förekommande fall information om avbrottsorsaker till SCB.65 SCB bearbetar sedan denna information i enlighet med det nationella Socialfondsprogrammets indikatorer.
Från intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt och förvaltande myndighet samt i enkätundersökningen är det tydligt att deltagarredovisningen är ett mycket resurskrävande administrativt moment. Ungefär 80 procent av projekten upplever deltagarredovisningen som resurskrävande. Projektens förenklingsförslag för deltagarredovisningen handlar framför allt om att redovisningen bör blir mer samordnad.66 Idag ser rapporteringen till de
två myndigheterna olika ut och projekten upplever detta som dubbelarbete. Förslagen går ut på att det skulle underlätta om redovisningen till SCB exempelvis kunde gå via
När det gäller redovisningen av deltagare finns det inom ramen för det nationella handlingsutrymmet möjligheter att genomföra en del av de förenklingar som projekten föreslår. Den förvaltande myndigheten skulle till exempel kunna undersöka om redovisningen av projektdeltagarna till ESF- rådet och SCB kan bli mer koordinerad. En annan möjlighet skulle kunna vara att upprätta någon form av system (till exempel ett datasystem) där projekten kan sköta all deltagarredovisning, givet att skyddet för enskildas
65Se kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, Bilaga XXIII: Uppgifter om deltagare i
6641 förenklingsförslag handlade om deltagarredovisningen.
48 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
personuppgifter bibehålls, vilket är ett krav enligt
4.4Socialfondsprojektens kostnadsredovisning
I intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt och
projektadministrationen.68 Enligt Riksrevisionens enkätundersökning upplever drygt 60 procent av projekten det som resurskrävande att verifiera betalda utgifter till
Omkring hälften av förenklingsförslagen från socialfondsprojekten i Riksrevisionens enkätundersökning är direkt kopplade till
kostnadsredovisningen.70 Dessa förslag handlar sammanfattningsvis om att minska antalet kopior på underlag som ska skickas in, utveckla elektronisk redovisning, ta fram schabloner för olika typer av kostnadsslag samt förenkla tid- och löneredovisningen. Det sistnämnda gäller till exempel en enklare tidredovisning för personalen som inte kräver en detaljerad indelning av olika aktiviteter.
Enligt Riksrevisionens bedömning är det möjligt för
67Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 37.
68Med kostnadsredovisning avser Riksrevisionen projektens redovisning till
69Projekt som har svarat resurskrävande i ganska stor utsträckning eller mycket stor utsträckning har räknats in.
7098 förslag handlade om kostnadsredovisningen. 51 av dessa handlar om utveckling av elektronisk redovisning, 28 om schabloner och 19 om tid- och löneredovisning.
71Se Europeiska kommissionen, “Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations
RIKSREVISIONEN 49
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
som projekten ska bifoga varje ansökan om utbetalning å den andra.72 Denna avvägning styrs till stor del av myndighetens skyldighet att säkerställa spårbarhet i verifieringskedjan.
Verifieringskedjan styr också detaljeringsgraden i projektredovisningen. När det gäller en enklare tidredovisning är även detta enligt Riksrevisionens uppfattning en bedömningsfråga för förvaltande myndighet som handlar om en avvägning mellan att å ena sidan säkerställa verifieringskedjan och å andra sidan tillgodose projektens önskemål om enklare redovisning. Den
förvaltande myndighetens avvägning kan påverkas av tidigare erfarenheter från revision eftersom den också är inriktad på verifieringskedjans tillförlitlighet. Den förvaltande myndigheten bör undersöka möjligheterna till en enklare tidredovisning.
Möjligheter att förenkla kostnadsredovisningen genom att använda schabloner har förts in i
4.5Tydlighet och kontinuitet
Riksrevisionens enkät visar att projekten upplever en brist på tydlighet och kontinuitet i
Riksrevisionens enkät visar också att projekten upplever att ändringar i regler och rutiner har lett till en ökning av projektadministrationen. Inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud upplever cirka 56 procent av
projekten att projektadministrationen har ökat under projektets gång på grund av att
Lite mindre än hälften av projekten som upplever att ändringar medfört en ökad projektadministration menar att ökningen framför allt beror på ändrade rutiner för deltagarredovisningen. I intervjuer har representanter för projekt lyft fram att de upplever att en förändring i instruktionerna om
72Se Europeiska kommissionen, “Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations
50 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
hur projekten ska verifiera deltagarnärvaron inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud har ökat deras administration i stor utsträckning. Det är förmodligen detta som de flesta projekten syftar på när de uppgett ändrade rutiner för deltagarredovisningen i enkätsvaren. Några projekt har uppgett att denna förändring infördes med retroaktiv verkan, vilket ledde till ett mycket resurskrävande arbete. Andra ändringar som upplevs ha ökat administrationen är bland annat striktare krav på projektredovisningen generellt och att tolkningar eller rutiner varierar beroende på samordnare eller ekonom.
En möjlig anledning till att projekten upplever att
bristande administrativ kompetens i en del projekt. Både utvärderare med lång erfarenhet och ekonomer på
verifieringsunderlagen inte är tillräckliga. Skärpningen av kraven på verifiering av deltagarredovisningen för medfinansieringen är enligt
Riksrevisionen anser att det är rimligt att anta att redovisningen upplevs som enklare om det är tydligt för projekten vilka krav som gäller för
projektredovisningen och om regler och rutiner inte ändras under projekttiden. I Riksrevisionens enkät ställdes ingen specifik fråga om detta, men ett antal
av förenklingsförslagen som projekten lämnade i enkäten handlar om mer tydlighet från
73Intervju
74Intervju
RIKSREVISIONEN 51
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
4.6Sammanfattande iakttagelser
Enligt Riksrevisionen medger det nationella handlingsutrymmet för förvaltning och kontroll av Socialfonden att regeringen och
Redovisningen av medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud bidrar starkt till att projektens administration blir omfattande. Denna medfinansiering utgörs till övervägande del av deltagarnas individuella ersättning för försörjning. Systemet för medfinansiering kan också orsaka problem för projektens finansiering och medför incitament som står
i konflikt med programmets prioriteringar. Det kan enligt Riksrevisionen till exempel finnas en risk för att projekt som bedriver verksamhet för ungdomar väljer att inte inrikta sig mot denna målgrupp i framtida projekt. Utformningen av medfinansieringssystemet ligger i hög grad inom det nationella handlingsutrymmet, och det varierar hur medlemsstaterna har valt att ordna den nationella medfinansieringen. Det bör vara möjligt för regeringen att överväga systemets utformning och ta initiativ till ändringar i syfte att förenkla de administrativa kraven som ställs på projekten.
Deltagarredovisningen och kostnadsredovisningen är resurskrävande moment för projekt inom båda programområdena. Riksrevisionen kan konstatera att det finns utrymme för
Riksrevisionen har också noterat att projekten upplever en otydlighet och bristande kontinuitet från
52 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
5Implementering och tillämpning av EU:s förenklingsåtgärder
En möjlighet för regeringen och de förvaltande myndigheterna att förenkla för strukturfondsprojekten är att implementera och tillämpa de förenklingsåtgärder som tagits fram av EU. Det är viktigt att förenklingsåtgärderna genomförs på ett sätt som möjliggör bibehållen
god redovisning och kontroll. I detta kapitel analyseras regeringens och de förvaltande myndigheternas arbete med implementering och tillämpning av EU:s förenklingsåtgärder för både Socialfonden och Regionalfonden.
Riksrevisionen har också gjort en mindre internationell utblick som relaterar till implementeringen av EU:s förenklingsåtgärder i andra medlemsstater.
5.1EU:s förenklingsarbete på strukturfondsområdet
Regelförenkling står högt på den politiska dagordningen, både i EU och i Sverige. Inom ramen för Lissabonstrategin/Europa 2020 har kommissionen tagit fram en strategi om ”smart lagstiftning” för att förenkla EU:s regelverk och minska den administrativa bördan. Strategin syftar till att förenkla och förbättra både existerande och nya regler, samt att stärka
Sammanhållningspolitiken, där Socialfonden och Regionalfonden ingår, utgör ett av tretton prioriterade områden i EU:s handlingsplan.77 Målgruppen för förenklingarna inom detta område inkluderar offentliga aktörer som bedriver strukturfondsprojekt. EU:s förenklingsarbete på strukturfondsområdet har pågått i flera år och initierades bland annat på grund av att revisionsrätten 2007 rekommenderade kommissionen, ministerrådet och Europaparlamentet
75Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, ”Smart lagstiftning i Europeiska Unionen”, KOM(2010) 543 slutlig, 08.10.2010.
76Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, ”Åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen” KOM(2007) 23 slutgiltig, Bryssel, 24.01.2007.
77
RIKSREVISIONEN 53
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
att överväga underlättande åtgärder inom sammanhållningspolitiken.78 Förenklingsarbetet syftar inte bara till att minska administrationen och risken för fel, utan också till att maximera och optimera användningen av strukturfondsmedlen som ett sätt att bemöta den ekonomiska krisen.79
Mot denna bakgrund har EU genomfört en rad olika förenklingsåtgärder under programperioden
Åtgärderna för förenklad kostnadsredovisning kommer enligt Näringsdepartementet även att vara aktuella under programperioden
5.2Möjligheter till enklare kostnadsredovisning
EU:s regelförenklingar gällande kostnadsredovisningen handlar om möjligheten att använda schabloner, standardkostnader eller klumpsummor i stället för faktiska kostnader. Det finns inga krav i EU:s förordningar
på att medlemsstaterna ska använda sig av möjligheterna till enklare kostnadsredovisning. Medlemsstater som vill utnyttja förenklingarna i ett nationellt strukturfondsprogram behöver ta fram modeller som ska vara
78Europeiska revisionsrätten, Årsrapport för budgetåret 2007, s. 62.
79Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?, s.
80Intervju Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering,
81Se t.ex. Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?; EPEC (2012) Study measuring current and future requirements on administrative cost and burden of managing the ESF.
54 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
rättvisa, skäliga och kontrollerbara och baseras på ett empiriskt material.82 I det följande beskrivs EU:s tre förenklingsåtgärder för kostnadsredovisningen.83
5.2.1Schablonmässigt angivna indirekta kostnader
Indirekta kostnader (så kallade overheadkostnader) är enligt kommissionens vägledning kostnader som inte kan kopplas direkt till en individuell aktivitet i projektet. Sådana kostnader inkluderar administrativa kostnader för vilka det är svårt att bestämma den specifika summa som hör till en särskild aktivitet (till exempel ledningsfunktioner, rekryteringskostnader, revisorskostnader, städning, telefonkostnader, kostnader för vatten och elektricitet).84
För att förenkla redovisningen av indirekta kostnader infördes i EU:s regelverk möjligheten att tillämpa en schablon för socialfondsprojekt år 200685 och
för regionalfondsprojekt år 2009.86 Förenklingen innebär att projekt som redovisar enligt en fastställd procentsats inte behöver styrka dessa kostnader. Procentsatsen för indirekta kostnader får uppgå till högst 20 procent av de direkta kostnaderna i projektet.
5.2.2Standardkostnader
År 2009 infördes möjligheten att redovisa schablonmässiga kostnader beräknade genom att använda standardiserade skalor av enhetskostnader i EU- förordningarna för både Socialfonden och Regionalfonden.87 Ett exempel på en sådan enhetskostnad är standardkostnader för utbildning. Om den förvaltande myndigheten har tagit fram en standardkostnad där en timmes
82Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009 av den 6 maj 2009 om ändring av förordning (EG) nr 1081/2006 om Europeiska socialfonden för att utöka typerna av utgifter som berättigar till stöd från fonden, artikel 1.2; Europeiska kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF
83Beskrivningen av förenklingsåtgärderna baseras i huvudsak på kommissionens vägledning: Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF
84Europeiska Kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, lump sums, COCOF 09/0025/04.
85Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009.
86Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 397/2009 av den 6 maj 2009 om ändring av förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden vad gäller stödberättigande för investeringar i energieffektivitet och förnybar energi i bostäder.
87Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009 och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 397/2009.
RIKSREVISIONEN 55
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
stödet. Användningen av standardkostnader innebär att projekten inte behöver verifiera kostnaderna för
Standardkostnader kan även vara resultatbaserade. Ett arbetsmarknadsprojekt skulle exempelvis kunna få socialfondsmedel baserat på standardersättning genom att projektet får en summa för varje deltagare som får ett arbete efter avslutad insats och behåller arbetet inom en på förhand bestämd tid.
5.2.3Klumpsummor
Den tredje förenklingsåtgärden som kan användas i stället för att redovisa faktiska kostnader innebär att ett projekt får en klumpsumma om maximalt 50 000 euro för genomförandet av hela eller delar av ett projekt. För att ett strukturfondsprojekt ska få en klumpsumma måste det uppnå ett visst resultat. Med utgångspunkt i en detaljerad projektbudget kan ett projekt ansöka om stöd i form av en klumpsumma som utbetalas efter redogörelse av uppnådda resultat vid projektets avslut.88 Ingen verifiering av kostnaderna krävs, utan projekt ska i stället kunna bevisa att planerade aktiviteter har ägt rum.
Den förvaltande myndigheten behöver tillhandahålla ett verifieringsunderlag vid revision för att kunna styrka hur de har gjort beräkningen för en
viss klumpsumma. Beräkningen ska precis som för de ovan nämnda förenklingarna vara rättvis, skälig och kontrollerbar.
5.2.4Utlåtanden och förhandsgodkännande av modeller
När det gäller schabloner för indirekta kostnader, uppmanas medlemsstaterna att skicka sina modeller för schablonmässig redovisning till kommissionen för ett förhandsgodkännande. Kommissionen granskar att den förvaltande myndigheten tydligt har definierat direkta och indirekta kostnader samt den metod och det underlag som har använts för att ta fram schablonmodellen.89 Motivet till att kommissionen vill godkänna modellerna är att det ska skapa mer säkerhet för medlemsstaterna att modellerna ska klara en revision.90 För modeller som gäller förenkling genom standardkostnader och klumpsummor ger kommissionen inga förhandsgodkännanden. Enligt uppgift från
88Delbetalningar är också möjliga, se Europeiska Kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, lump sums, COCOF 09/0025/04.
89Europeiska Kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, lump sums, COCOF 09/0025/04.
90Intervju Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering
56 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
kommissionen är brist på resurser anledningen till att den inte godkänner också dessa modeller.
På uppmaning från kommissionen har en praxis utvecklats i Sverige som innebär att ESV i sin roll som revisionsmyndighet lämnar ett utlåtande om framtagna modeller innan de skickas till kommissionen. ESV granskar om modellen är tillräckligt underbyggd.91 Denna praxis syftar till att ge en ökad säkerhet för förvaltande myndigheter att modellerna inte kommer att underkännas vid revision i ett senare skede.92
5.3Genomförandet av redovisningsförenklingarna i andra medlemsstater
Enligt uppgifter från oktober 2011 hade 16 medlemsstater infört en eller flera av redovisningsförenklingarna för Socialfonden. Motsvarande siffra för Regionalfonden var sju. Sex medlemsstater, däribland Sverige, hade vid den tidpunkten inte infört någon av förenklingsåtgärderna.93 Kort därefter fick
Tillväxtverket en modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader godkänd av kommissionen.
En studie av den administrativa bördan för Socialfonden från 2012 konstaterade att samtliga sex medlemsstater som ingick i studien (Belgien, Tjeckien, Finland, Italien, Malta, Polen och Storbritannien) hade infört en schablon för indirekta kostnader för minst ett socialfondsprogram. Fem av medlemsstaterna tillämpade standardkostnader och två tillämpade klumpsummor.94 I syfte att
få en bild av genomförandet av förenklingsåtgärderna skickade kommissionen under 2012 ut en enkätundersökning till socialfondsprogram. Av de 53 socialfondsprogram som svarade använde 40 en eller flera av åtgärderna. Resterande 13 använde ingen av åtgärderna.95
Under granskningen har det visat sig vara svårt att få fram tillförlitliga uppgifter om vad redovisningsförenklingarna generellt har lett till i form av minskade administrationskostnader. Det finns få studier som har försökt att uppskatta effekterna. En studie av Socialfonden beställd av kommissionen från 2012
91Intervju Ekonomistyrningsverket
92Intervju Tillväxtverket
93Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?, s. 62.
94EPEC (2012) Study measuring current and future requirements on administrative cost and burden of managing the ESF, s. 77.
95Europeiska kommissionen, Survey on the use of the simplified cost options (SCOs) – A first evaluation.
RIKSREVISIONEN 57
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
beskriver att de flesta tillfrågade myndigheterna i andra medlemsstater ansåg att det inte var möjligt att uppskatta effekten av EU:s redovisningsförenklingar. I många av dessa fall hade redovisningsförenklingarna nyligen införts.96
Enligt en studie från Europaparlamentet kommer EU:s redovisningsförenklingar under nuvarande programperiod som högst att minska de administrativa kostnaderna med omkring 16 miljoner euro för Socialfonden och 6 miljoner euro för Regionalfonden. Studien framhåller att förenklingsåtgärderna endast i begränsad utsträckning bidragit till att minska den administrativa bördan under nuvarande programperiod och att den fulla potentialen av EU:s redovisningsförenklingar troligen kommer att synas i nästa programperiod.97 Omkring 80 procent av de förvaltande myndigheterna i Europaparlamentets studie anser att förenklingarna har potential att minska den administrativa bördan både för myndigheterna och för projekten. I Sverige har enstaka projekt inom Regionalfonden börjat använda en generell schablon för indirekta kostnader. En projektekonom uppskattar att en schablon för indirekta kostnader leder till en besparing på cirka 5 till 6 arbetstimmar varje gång projektet ska ansöka om utbetalning av stöd.
5.4Regeringens roll i implementeringen av förenklingsåtgärderna
Företrädare för Näringsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet har framhållit att det finns ett behov av förenkling för strukturfondsprojekt, till exempel för att det ska finnas en vilja att driva projekt.98 I början av programperioden medgav den nationella förordningen (2007:14) om förvaltning av strukturfonderna inte schablonmässig redovisning av indirekta kostnader för Socialfonden, trots att detta var möjligt enligt EU-
förordning (EG) nr 1081/2006.99 När möjligheten att använda schabloniserade indirekta kostnader utvidgades till att gälla även Regionalfonden och möjligheterna att använda standardkostnader och klumpsummor infördes för både Socialfonden och Regionalfonden införlivade regeringen 2009
de tre redovisningsförenklingarna (schablon för indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor) i den nationella förordningen.100
96EPEC (2012) Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF.
97Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?
98Intervju Näringsdepartementet
99Artikel 11.3.
100Förordning (2009:900) om ändring i förordningen (2007:14) om förvaltning av EG:s strukturfonder.
58 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
För att starta upp arbetet med EU:s förenklingsåtgärder initierade Näringsdepartementet också en arbetsgrupp under 2009 med representanter från Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Tillväxtverket, ESF- rådet och ESV.101 Myndigheterna fortsatte därefter att träffas på egen hand.
För att EU:s förenklingsåtgärder ska kunna användas i praktiken behöver de förvaltande myndigheterna ta fram konkreta modeller för förenklad redovisning. Varken
implementeringen av EU:s regelförenklingar och framtagandet av modellerna för förenklad redovisning.102 Regeringen har överlåtit till de förvaltande myndigheterna att ta egna initiativ till att undersöka förutsättningarna för EU:s förenklingsåtgärder och genomföra relevanta åtgärder. Enligt departementen beror detta på att det är myndigheterna som i föreskrifter utfärdar detaljerade regler om stödberättigande utgifter. Det är enligt departementen även främst myndigheterna som har kompetens att bedöma förenklingsåtgärderna. Departementen har dock regelbundet diskuterat regelförenklingsarbetet med myndigheterna.103
5.5Implementering och tillämpning av schablonmässig redovisning av indirekta kostnader
5.5.1
För Socialfonden har schablonmässig redovisning av indirekta kostnader varit möjlig från början av programperioden.
medförde att det rådde en viss osäkerhet hos
101Intervju Näringsdepartementet
102Intervju Näringsdepartementet
103Intervju Näringsdepartementet
104Se Rådets för Europeiska socialfonden i Sverige föreskrifter om stöd från Europeiska socialfonden (ESF) inom ramen för nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i Sverige
105Intervju Arbetsmarknadsdepartementet
RIKSREVISIONEN 59
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Den modell som
I samband med utökningen av möjligheterna till förenkling i EU- förordningarna och ändringen av den nationella förordningen 2009 skickades
Kommissionen underkände
106Arbetsmarknadsdepartementet (2009) Angående tillämpning av schablonmässigt angivna indirekta kostnader: Modell för tillämpning av schablonmässigt angivna indirekta kostnader i det nationella strukturfondsprogrammet för regional konkurrenskraft och sysselsättning, brev till Europeiska kommissionen, A2009/2037/A.
107Se brev från kommissionen till Arbetsmarknadsdepartementet, Request for additional information/clarifications on the flat rate scheme for ”nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF)
108Intervju
109Som tidigare nämnts är det frivilligt för medlemsstarterna att skicka sina modeller för granskning av kommissionen. Därför behöver heller inte medlemsstaterna rätta sig till följd av ett negativt utlåtande från kommissionen.
110Uppskattningsvis 10 till 20 procent av socialfondsprojekten redovisar kostnader som indirekta.
111Intervju
60 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
kostnader är att projekten i början av programperioden uppmanades av ESF- rådet att i så stor utsträckning som möjligt redovisa kostnader som direkta.112
5.5.2
Under 2010 påbörjade
Det huvudsakliga skälet som
Ett ytterligare skäl som
fall skulle detta kunna leda till att Sverige blir återbetalningsskyldigt om en modell underkänns i revision.115 Samtidigt innebär redovisning av faktiska kostnader enligt en internationell rapport också en finansiell risk, och EU:s redovisningsförenklingar syftar bland annat till att minska risken för fel och skapa mer säkerhet.116 När faktiska kostnader redovisas bärs den finansiella risken framför allt av projekten, enligt kommissionen. Därför är
redovisningsförenklingarna enligt kommissionen gynnsamma för projekten.117
112Svenska
113Intervju
114Intervju
115Intervju
116EPEC (2012) Study measuring current and future requirements on administrative cost and burden of managing the ESF, s. 75.
117Intervju Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering,
RIKSREVISIONEN 61
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
5.5.3Sen schablonmodell för redovisning av indirekta kostnader för regionalfondsprojekt
Tillväxtverket har under nuvarande programperiod framför allt fokuserat på att förenkla redovisningen av indirekta kostnader. Motivet till detta är enligt
Tillväxtverket att granskningen av sådana kostnader medför en stor arbetsbörda för myndighetens handläggare under beredningsprocessen av ansökningar om stöd och att redovisningen är krånglig för projekten. Tillväxtverket gjorde ingen utredning av potentialen för förenkling med att införa en sådan modell. Bedömningen baserades på myndighetens erfarenhet av Regionalfonden
och på myndighetens arbete med att förbättra kvaliteten i handläggningen av strukturfonderna.118
Tillväxtverkets arbete med att ta fram en modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader påbörjades först under hösten 2010. Enligt Tillväxtverket hade myndigheten inte tillräckligt med resurser under 2009 och större delen av 2010 för att arbeta med EU:s förenklingsåtgärder.119 Tillväxtverket har efterfrågat mer resurser från regeringen120 för att klara sina uppdrag när det gäller strukturfondsadministrationen. I myndighetens begäran om extra resurser anges inte dess arbete med EU:s regelförenklingar som ett skäl till behovet av mer resurser. Tillväxtverket fick med anledning av sin begäran ytterligare medel för de territoriella programmen men inte för de regionala programmen. Enligt företrädare för Näringsdepartementet har Tillväxtverket inte heller på annat sätt meddelat att de har för lite resurser för arbetet med EU:s förenklingsåtgärder.121
Tillväxtverkets modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader skickades till kommissionen för godkännande i januari 2011. Modellen innebar att varje enskilt projekt i samband med sin ansökan måste verifiera att de indirekta kostnaderna förväntas uppgå till en viss procentsats. Efter en uppmaning från kommissionen valde Tillväxtverket att arbeta mot en generell schablon genom att arbeta med två olika kategorier av projekt: ”universitet och högskolor” och ”övriga”. För dessa två grupper arbetade Tillväxtverket med två olika modeller. För gruppen ”universitet och högskolor” fanns möjlighet att tillämpa en generell schablon. För gruppen ”övriga” bedömde Tillväxtverket att det inte var möjligt att ta fram en schablon som tillämpas på alla projekt i denna kategori. Det huvudsakliga skälet till detta var enligt Tillväxtverket att
118Intervju Tillväxtverket
119Intervju Tillväxtverket
120Tillväxtverket, Tillväxtverket hemställer om resurser för effektiv implementering av Europeiska regionala strukturfondsprogrammen,
121Intervju Näringsdepartementet
62 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
det saknades tillräckligt empiriskt underlag. Det berodde bland annat på att det var få projekt i gruppen ”övriga” som redovisade indirekta kostnader.122
Båda modellerna som Tillväxtverket tog fram innebär att indirekta kostnader maximalt får uppgå till 20 procent av de direkta lönekostnaderna. Det bör noteras att Tillväxtverket har valt att definiera snävare villkor för redovisningen av indirekta kostnader än vad EU:s förordning föreskriver. EU:s regler fastställer att schablonmässigt indirekta kostnader får uppgå till högst
20 procent av de deklarerade kostnaderna för insatsen.123 Detta innebär att schablonen enligt
Modellen för projekt i gruppen ”universitet och högskolor” fungerar i princip som en generell schablon med en fast procentsats på 20 procent. Projekten behöver inte bifoga något underlag för de indirekta kostnaderna med ansökan, men de måste hänvisa till den modell för beräkning av indirekta kostnader som tillämpas på lärosätet i fråga.124 Eftersom de indirekta kostnaderna
på universitet och högskolor överstiger 20 procent så blir detta endast en formalitet. Modellen för projekt i gruppen ”övriga” innebär däremot att projekten behöver styrka sina indirekta kostnader vid ansökan om stöd. För denna grupp tas alltså beslut om en procentsats för varje enskilt projekt.
I sitt godkännande av modellerna framförde kommissionen att detta var motiverat med tanke på det begränsade data om indirekta kostnader som fanns tillgängligt för gruppen ”övriga”. Data från redovisningen av dessa projekt kan emellertid enligt kommissionen användas för en framtida generell schablon.125
De två redovisningsmodellerna som Tillväxtverket tagit fram godkändes av kommissionen i oktober 2011.126 Vid den tidpunkten hade alla medel för Regionalfonden redan intecknats för innevarande programperiod. För att
modellerna ska kunna tillämpas i praktiken behövde Tillväxtverket även ändra sina föreskrifter för att tillåta denna form av schablonmässig redovisning. Tillväxtverket har varit sen med att ändra föreskrifterna.127 Först efter att myndighetsledningen tog ett beslut i februari 2012 som medgav ett undantag från gällande föreskrifter var det möjligt för myndigheten att tillämpa modellen
122Intervju Tillväxtverket
123Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 397/2009, artikel 1 p. 3.
124För en beskrivning av
125Europeiska kommissionen, Swedish ERDF operation programme for regional competitiveness and employment – Model for declaring indirect costs on a flat rate basis,
126ESV lämnade ytterligare ett utlåtande i maj 2011.
127Verket för näringslivsutvecklings föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden inom ramen för regionala strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i Sverige
RIKSREVISIONEN 63
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
i praktiken. På grund av att alla projekt inte använder hela sin budget kommer nya projekt ändå eventuellt att kunna använda modellerna under innevarande programperiod.
5.6Standardkostnader och klumpsummor tillämpas inte
5.6.1
År 2010 ändrade
myndigheten förutsättningar för att tillämpa modeller i praktiken om och när sådana tagits fram.
Standardkostnader för löner
En arbetsgrupp inom
Även om det övervägande skälet till att myndigheten inte gick vidare med standardkostnader för projektadministration var resursbrist, påverkades beslutet enligt
128Svenska
129Se Svenska
130Intervju
131Se Svenska
132Svenska
64 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
det fall att kommissionens revisorer skulle komma att underkänna modellen i efterhand.133
Standardkostnad för lönebikostnader
På grund av att myndigheten bedömde att det var för resurskrävande att ta fram standardkostnader för löner föreslog arbetsgruppen att myndigheten skulle införa en standardiserad ersättning för lönebikostnader, eftersom detta innebar mindre arbete för
lönekostnader byggde gruppens utredningsunderlag även på att modellen om standardiserad ersättning för lönebikostnader skulle hålla i revision.134 Det fanns dock invändningar inom
Andra standardkostnader
Utöver projektadministration och lönebikostnader har
5.6.2 Tillväxtverket har inte utrett standardkostnader
Tillväxtverket har inte genomfört någon utredning om hur myndigheten skulle kunna tillämpa standardkostnader.136 Tillväxtverket anför att orsaken till att de inte arbetade med standardkostnader var otillräckliga resurser på myndigheten.137 Enligt Tillväxtverket medför redovisningen av personalkostnader mycket administration både för projekten och för
myndigheten, varför myndigheten inför kommande programperiod avser att arbeta med standardkostnader, framför allt i form av lönekostnader.138
133
134Svenska
135Svenska
136Telefonsamtal Tillväxtverket
137Intervju Tillväxtverket
138IntervjuTillväxtverket
RIKSREVISIONEN 65
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
5.6.3
50 000 euro skulle kunna täcka projektbudgeten. Förprojekteringarnas budget har i genomsnitt uppgått till cirka 350 000 kronor under programperioden.141 Enligt
Tillväxtverket påpekar att denna förenkling genom att använda klumpsummor kräver att det går att redovisa resultaten av de aktiviteter som klumpsumman avser på ett tillförlitligt sätt. Enligt Tillväxtverket är det svårt att sätta
ett pris på en genomförd insats, speciellt eftersom det finns en stor bredd i regionalfondsprogrammet.143 Det har förekommit diskussioner inom Tillväxtverket om att införa klumpsummor för förstudier, som är
motsvarigheten till Socialfondens förprojekteringar.144 Tillväxtverket har angett att bristfälliga resurser är en bidragande orsak till varför myndigheten inte har arbetat med denna förenklingsåtgärd. Myndigheten avser att arbeta med klumpsummor under nästa programperiod.145
Under sommaren 2012 har
139Svenska
140
141
142Intervju
143Intervju Tillväxtverket
144Intervju Tillväxtverket,
145Intervju Tillväxtverket
146Intervju
147Tillväxtverket, Förenklingsförslag till programperioden
66 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
5.7Sammanfattande iakttagelser
Det har införts en rad olika förenklingsåtgärder i EU:s förordningar under programperioden
Regeringen har uppgett att förenkling för strukturfondsprojekt är angelägen. Under 2009 införlivade regeringen de tre redovisningsförenklingarna (schablon för indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor) i den nationella förordningen om förvaltning av strukturfonderna och initierade en arbetsgrupp i syfte att starta upp förenklingsarbetet. Därigenom skapade regeringen möjligheter för
De förvaltande myndigheterna har bedömt relevansen av EU:s förenklingsåtgärder för de svenska strukturfondsprogrammen. Deras bedömning är att flera av förenklingsåtgärderna skulle innebära betydande förenklingar för både projekt och förvaltande myndighet. Uppfattningen om förenklingsåtgärderna hos förvaltande myndigheter och strukturfondsprojekt i andra medlemsstater som tillämpar åtgärderna är också övervägande positiv enligt en studie från Europaparlamentet.
Förenklingspotentialen har trots det utnyttjats i mycket begränsad utsträckning för svenska strukturfondsprogram. Det finns endast en modell för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader som kan tillämpas generellt för en viss typ av projekt. Det är en modell som kan användas av universitet och högskolor som Tillväxtverket har tagit fram för Regionalfonden. Denna modell infördes sent och kommer att tillämpas i mycket få projekt under innevarande programperiod. Flera andra medlemsstater använder förenklingsåtgärderna i högre utsträckning än Sverige.
Den främsta anledningen till att arbetet med EU:s förenklingsåtgärder inte har kommit längre är enligt de förvaltande myndigheterna att arbetet är resurskrävande och att man inte har kunnat prioritera det. Tillväxtverket har ansökt om utökade medel för sin strukturfondsadministration från regeringen och myndigheten fick ytterligare medel för de territoriella programmen
RIKSREVISIONEN 67
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
men inte för de regionala programmen. De förvaltande myndigheterna har inte gjort systematiska utredningar av förutsättningarna för ett införande av EU:s förenklingsåtgärder. Varken
Osäkerhet kring huruvida modellerna skulle godkännas i revision från
är det viktigt att påpeka att kommissionen har beslutat att förhandsgodkänna modeller för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader just för att skapa mer säkerhet för medlemsstaterna. Möjligheten till ett utlåtande från ESV bör enligt Riksrevisionens bedömning också ge ökad säkerhet för den förvaltande myndigheten.
68 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
6 Slutsatser och rekommendationer
Strukturfonderna är en del av EU:s sammanhållningspolitik som i grunden bygger på en solidaritetstanke om att
Det övergripande målet för Socialfondsprogrammet i Sverige är ökad tillväxt genom god kompetensförsörjning samt ett ökat arbetskraftsutbud. Socialfondsmedlen ska användas för att bland annat ge arbetslösa som står långt ifrån arbetsmarknaden möjlighet att medverka i specifika projekt anpassade till målgruppen i syfte att bryta sitt utanförskap. Mot bakgrund av att var tredje ung människa har en svag anknytning till arbetsmarknaden är
arbetslösa ungdomar en prioriterad målgrupp. Även personer som redan har arbete ska genom projekt som finansieras av Socialfonden få möjlighet att utveckla sin kompetens för att vara fortsatt attraktiva på arbetsmarknaden. Det övergripande målet med regionalfondsprogrammen är att bidra till lokal och regional utveckling genom att bland annat skapa nya arbetstillfällen. Till exempel får småföretagare regionalfondsmedel för att stärka innovation och kompetensutveckling inom företaget.
För att strukturfonderna ska fylla sitt syfte och vara till nytta för svenska medborgare är det viktigt att medlen används effektivt. Riksdagen har också uttryckt att det är av intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt. En effektiv användning av medlen försvåras av det komplexa regelverket och den omfattande administrationen. Revision och kontroll av strukturfondsmedlen i Sverige
sker från både nationell nivå och
Både kommissionen och den svenska regeringen anser att administrationen av strukturfondsprojekt bör förenklas. Det pågår ett förenklingsarbete
på
RIKSREVISIONEN 69
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
förhandlingar har Sverige och ett antal andra medlemsstater drivit frågan om ytterligare förenkling av reglerna för sammanhållningspolitiken.
Det finns möjligheter att arbeta nationellt med att förenkla strukturfondsadministrationen i Sverige dels genom att utnyttja det nationella handlingsutrymmet, dels genom att använda EU:s förenklingsåtgärder. Granskningen avser om regeringen och de förvaltande myndigheterna i Sverige har utnyttjat de möjligheter som finns för att förenkla strukturfondsprojektens administration. Riksrevisionen har undersökt om det finns nationellt handlingsutrymme att förenkla för socialfondsprojekt som inte har utnyttjats under innevarande programperiod. Riksrevisionen har också för både Socialfonden och Regionalfonden granskat den svenska implementeringen och tillämpningen av EU:s förenklingsåtgärder för att förenkla kostnadsredovisningen. Dessa är schablonmässig redovisning av indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor. Dessa förenklingsåtgärder infördes i
Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen och de förvaltande myndigheterna,
6.1Det nationella handlingsutrymmet kan utnyttjas bättre
Granskningen visar att det finns ett nationellt handlingsutrymme som kan användas för att förenkla administrationen av socialfondsmedel.
6.1.1Många socialfondsprojekt upplever administrationen som krånglig
Riksrevisionens enkätundersökning visar att över 90 procent av socialfondsprojekten upplever att projektadministrationen är resurskrävande och att drygt 80 procent av projekten anser att det finns ett behov av att förenkla administrationen. Ungefär 64 procent av projekten upplever att de
70 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
administrativa kraven gör det svårt att arbeta med innovativa idéer och metoder, vilket är en viktig del av mervärdet för Socialfonden i Sverige. Omkring 37 procent av projekten är också tveksamma till att söka socialfondsmedel igen och den huvudsakliga orsaken till detta är den omfattande administrationen. Denna tveksamhet skulle kunna leda till att det i framtiden blir svårt för
6.1.2 Systemet för nationell medfinansiering medför mycket administration
Riksrevisionen konstaterar att systemet för nationell medfinansiering inom en del av Socialfonden, programområdet för ökat arbetskraftsutbud, leder till omfattande administration för projekten. Medfinansieringssystemet bygger i praktiken till stor del på deltagarnas individuella ersättning för försörjning, exempelvis aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Verifieringskraven för projektredovisningen innebär att varje deltagares ersättning måste kunna hänföras till deltagarens närvarotimmar i projektet. Det innebär att projekten måste begära in uppgifter om deltagarnas individuella ersättning från
olika aktörer, till exempel Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, och koppla dessa uppgifter till varje deltagares närvarotimmar. Detta medför ett omfattande administrativt arbete för projekten.
Granskningen visar också att projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud i högre utsträckning än projekt inom programområdet för kompetensförsörjning upplever att administrationen är resurskrävande och försvårar genomförandet. Representanter för projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud är även betydligt mer tveksamma till att söka socialfondsmedel på nytt. Omkring 47 procent av dessa projekt är tveksamma jämfört med drygt 27 procent av projekten inom programområdet
för kompetensförsörjning. Enligt Riksrevisionen är det sannolikt att medfinansieringssystemet är en viktig anledning till dessa skillnader.
6.1.3Incitament i konflikt med Socialfondsprogrammets prioriteringar
Riksrevisionens granskning visar att medfinansieringssystemet ger upphov till incitament som försämrar förutsättningarna att följa Socialfondsprogrammets prioriteringar. Projekt som vänder sig till prioriterade grupper, till
exempel arbetslösa ungdomar eller långtidssjukskrivna, får i och med medfinansieringssystemets konstruktion en låg nationell medfinansiering i de fall där projekten är beroende av deltagarbaserad medfinansiering. Detta beror på att projektdeltagarna från dessa grupper generellt sett har låg individuell
RIKSREVISIONEN 71
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
ersättning och/eller kan delta i begränsad utsträckning. Många projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud har svårt att få ihop tillräckligt med socialfondsmedel eftersom storleken på dessa medel är beroende av medfinansieringen. Det innebär att projekten kan behöva ägna tid åt att rekrytera nya deltagare för att kompensera för bortfallet, alternativt dra ner på verksamheten. Det finns också en risk för att projekt i förlängningen väljer bort vissa prioriterade grupper eftersom de genererar lite medfinansiering. Även
6.1.4Regeringen kan ta initiativ för att förenkla administrationen av medfinansieringssystemet
Det finns ett stort nationellt handlingsutrymme när det gäller utformningen av medfinansieringssystemet. Andra medlemsstater har valt alternativa system för den nationella medfinansieringen av Socialfonden. Till exempel använder sig Finland och Nederländerna inte av en deltagarbaserad nationell medfinansiering och Nederländerna tillåter privat medfinansiering.
Administrationen av vissa socialfondsprojekt är betungande delvis på grund av medfinansieringssystemet. Det finns en risk att den tunga
administrationen ger minskade incitament att starta och driva sådana projekt. Medfinansieringssystemet bör enligt Riksrevisionen inte ge upphov till onödigt mycket administration. Dessutom borde systemets konstruktion ligga i linje med Socialfondsprogrammets prioriteringar, så att det inte uppstår incitament som står i konflikt med dessa. Regeringen bör pröva om det inom de finansiella ramar som riksdagen har lagt fast finns ett utrymme att förenkla administrationen för socialfondsprojekten så att de som vill driva projekt inte avstår på grund av den administrativa bördan.
6.1.5
Riksrevisionen bedömer att det nationella handlingsutrymmet medger att ESF- rådet genomför ett antal förenklingar när det gäller projektens redovisning av kostnader och deltagare. Granskningen har visat att projekten anser att denna redovisning är resurskrävande. De projekt som svarat på Riksrevisionens enkät anser att det bland annat finns ett behov av mer samordnad redovisning av deltagare och en högre grad av elektronisk redovisning. Enligt Riksrevisionen finns det möjligheter inom det nationella handlingsutrymmet att förbättra systemen för redovisning och att införa en högre grad av elektronisk redovisning för alla kostnadsunderlag.
72 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
6.2EU:s förenklingsåtgärder har tillämpats i mycket begränsad utsträckning
Riksrevisionens granskning visar att EU:s förenklingsåtgärder för strukturfondernas kostnadsredovisning med ett undantag inte tillämpas.
Det finns endast en modell som innehåller en generell schablon, nämligen en modell för indirekta kostnader för regionalfondsprojekt. Denna modell infördes emellertid sent och kommer i mycket liten utsträckning kunna användas under innevarande programperiod. Flera andra medlemsstater har kommit längre än Sverige när det gäller användningen av förenklingsåtgärderna.
Enligt kommissionens förslag för kommande programperiod kommer nuvarande förenklingsåtgärder att vara fortsatt aktuella och att utvecklas. Riksrevisionen noterar att både
6.2.1Regeringen har gett förutsättningar men i begränsad utsträckning styrt och följt upp myndigheternas arbete
Riksrevisionen konstaterar att regeringen har införlivat förenklingsåtgärderna i den nationella förordningen och därmed gett de förvaltande myndigheterna möjlighet att arbeta med åtgärderna. I samband med förordningsändringen initierade Näringsdepartementet en arbetsgrupp under 2009 för att starta upp arbetet med EU:s förenklingsåtgärder. Regeringen har inte gett ESF- rådet eller Tillväxtverket något formellt uppdrag eller återrapporteringskrav för myndigheternas arbete med EU:s förenklingsåtgärder. Riksrevisionens bedömning är att regeringen har en viktig roll när det gäller att driva på
i förenklingsarbetet och att det krävs en större tydlighet i styrningen av myndigheterna.
6.2.2De förvaltande myndigheterna har inte prioriterat arbetet med förenklingsåtgärderna
Varken
innebära betydande förenklingar för både projekt och förvaltande myndigheter i svenska strukturfondsprogram. De förvaltande myndigheterna har enligt Riksrevisionen trots detta inte prioriterat arbetet med förenklingsåtgärderna
i tillräckligt hög utsträckning. Det har lett till att införandet av förenklingsåtgärderna hittills varit mycket begränsat.
RIKSREVISIONEN 73
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
6.3Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att
•undersöka möjligheterna att förenkla administrationen av medfinansieringen i socialfondsprojekten för att motverka risken för att strukturfondsmedlen inte används effektivt.
•styra och följa upp de förvaltande myndigheternas arbete med EU:s förenklingsåtgärder.
Riksrevisionen rekommenderar
•implementera och tillämpa de av EU:s förenklingsåtgärder som är relevanta för svenska strukturfondsprogram.
Riksrevisionen rekommenderar
• utveckla det elektroniska stödet för redovisningen i socialfondsprojekt.
74 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Referenser
Författningar
Förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd.
Förordning (2007:14) om förvaltning av EU:s strukturfonder.
Myndighetsförordningen (2007:515).
Rådets för Europeiska socialfonden i Sverige föreskrifter om stöd från Europeiska socialfonden (ESF) inom ramen för nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i Sverige
Svenska
Verket för näringslivsutvecklings föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden inom ramen för regionala strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i Sverige
Förordning (2009:900) om ändring i förordningen (2007:14) om förvaltning av EG:s strukturfonder.
Budgetlagen (2011:230).
EU- lagstiftning
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska Gemenskapernas allmänna budget.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1081/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska socialfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1784/1999.
Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999.
RIKSREVISIONEN 75
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006 av den 8 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1083/2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden och för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009 av den 6 maj 2009 om ändring av förordning (EG) nr 1081/2006 om Europeiska socialfonden för att utöka typerna av utgifter som berättigar till stöd från fonden.
Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 397/2009 av den 6 maj 2009 om ändring av förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden vad gäller stödberättigande för investeringar i energieffektivitet och förnybar energi i bostäder.
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om Europeiska socialfonden och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1081/2006, KOM(2011) 607 final/2.
Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden som omfattas av den gemensamma strategiska ramen, om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006, COM(2012) 496 final.
Offentligt tryck
Betänkande 2009/10:NU2.
Proposition Budgetpropositionen för 2012 2011/12:1.
Regeringens skrivelse 2011/12:101, Årsredovisning för staten 2011.
Intervjuer och övriga kontakter
Arbetsmarknadsdepartementet,
Ministry of Employment and the Economy, Finland,
Intervju med Arbetsmarknadsdepartementet
Intervjuer med Arbetsmarknadsdepartementet och Näringsdepartementet
Intervju med Ekonomistyrningsverket,
76 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Intervjuer med företrädare för
Intervju med tidigare anställd på
Intervju med Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering
Intervju med Europeiska kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik och stadspolitik,
Intervju med Näringsdepartementet
Intervju med regionalfondsprojekt,
Intervjuer med elva socialfondsprojekt,
Intervjuer med företrädare för Tillväxtverket
Övrigt material
Arbetsmarknadsdepartementet, Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF)
Arbetsmarknadsdepartementet (2009), Angående tillämpning av schablonmässigt angivna indirekta kostnader: Modell för tillämpning av schablonmässigt angivna indirekta kostnader i det nationella strukturfondsprogrammet för regional konkurrenskraft och sysselsättning, Brev till Europeiska kommissionen, A2009/2037/A.
Arbetsmarknadsdepartementet (2012), Insatser på arbetsmarknaden för unga.
Blomeyer & Sanz (2011), What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?, Europaparlamentet.
Ekonomistyrningsverket (2011), Årlig kontrollrapport 2011: Europeiska socialfonden (ESF) – Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning.
EPEC (2012), Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF VT/2010/112, Europeiska kommissionen.
Europeiska kommissionen (2007), Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen, KOM(2007) 23 slutlig, Bryssel,
RIKSREVISIONEN 77
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Europeiska kommissionen (2008), Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations
Europeiska kommissionen (2009), Request for additional information/clarifications on the flat rate scheme for ”nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF)
Europeiska kommissionen (2010), Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF
Europeiska kommissionen (2010), Meddelande från kommissionen – Europa 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM(2010) 2020 slutlig, Bryssel,
Europeiska kommissionen (2011), Swedish ERDF operation programme for regional competitiveness and employment – Model for declaring indirect costs on a flat rate basis,
Europeiska kommissionen (2012), Survey on the use of the simplified cost options (SCOs)
– A first evaluation.
Europeiska kommissionen, Förenkling av sammanhållningspolitiken för perioden
Europeiska kommissionen, Europe 2020 in Sweden.
Europeiska kommissionen, Global Markets.
Europeiska kommissionen, Europeiska socialfonden (ESF)
Europeiska revisionsrätten (2008), Årsrapport för budgetåret 2007.
Europeiska unionens råd, Rådets beslut av den 6 oktober 2006 om gemenskapens strategiska riktlinjer för sammanhållningen (2006/702/EG), L291/11, 21.10.2006.
Europeiska unionens råd, Ordförandeskapets slutsatser, 7442/1/07,
78 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Försäkringskassan, Utvecklingsersättning.
Mattsson,
Näringsdepartementet (2007), En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning
Operationeel programma, ESF Doelstelling 2,
Ramböll Management, Capgemini och Deloitte (2009), Report on the cohesion policy priority area: EU project on baseline measurement and reduction of administrative costs, Europeiska kommissionen.
Statskontoret (2011), Tillväxtverket – verksamhet, resurser och styrning, 2011:2.
Svenska
Svenska
Svenska
Svenska
Svenska
Svenska
Svenska
<
Svenska
Svenska
SWECO (2010), Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs, Europeiska kommissionen.
RIKSREVISIONEN 79
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Sweco Eurofutures (2010), På väg mot smidiga, smarta, och slagkraftiga program? Slutrapport från utvärdering av genomförandeorganisationen för strukturfonderna
Thörnquist A., (2011), Arbete och integration:
Thörnquist A., (2011), I utkanten av arbetets marknad:
Tillväxtverket, Förenklingsförslag till programperioden
Tillväxtverket, Tillväxtverket hemställer om resurser för effektiv implementering av Europeiska regionala strukturfondsprogrammen,
Tillväxtverket, Årsredovisning 2011.
80 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Bilaga 1 Enkät
Information om enkätundersökningen
Riksrevisionens enkätundersökning riktades till projektledare för socialfondsprojekt och data samlades in via en webbaserad enkät. Projektledaren ombads även konsultera projektets ekonom om det bedömdes vara nödvändigt. Undersökningens objekt är socialfondsprojekt som har startat före
Enkäten togs fram i samarbete med Statistikkonsulterna Jostat & Mr Sample AB som också kvalitetssäkrade enkätfrågorna. I framtagandet av enkätformuläret genomförde Riksrevisionen en pilotundersökning av enkäten med socialfondsprojekt.
Undersökningens målpopulation uppgick till 674 projekt vilket är en totalundersökning för den avgränsade tidsperioden. Antal svarande var 455 projekt vilket ger en svarsfrekvens på 67,5 procent. Datainsamlingen pågick mellan 30 maj och 19 juni 2012.
Tabell 1. Svarande uppdelat på programområde
Andel | |||
Programområde | Målpopulation | Antal svarande | svarande |
Kompetensförsörjning | 344 | 235 | 68,3 |
Arbetskraftsutbud | 330 | 220 | 66,7 |
Undersökningens tillförlitlighet
En indikation på att mätfel kan förekomma är att stora andelar hoppar över en fråga (partiellt bortfall) eller att många svarar ”Vet ej”. Sammantaget är det partiella bortfallet lågt i undersökningen. När det gäller andelar som svarat ”Vet ej” eller motsvarande, så är dessa också överlag låga.
RIKSREVISIONEN 81
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Vid bortfallsfel är det främst de systematiska felen som kan vara ett bekymmer. Sådana fel minskar ju högre svarsfrekvens undersökningen har. För enkäten som helhet uppgår svarsfrekvensen till 67,5 procent. I urvalsramen fanns ett antal bakgrundsvariabler som har använts för en enkel bortfallsanalys: programområde, projektbudget (kronor), sektor, budgetansvarig region samt ansökan (huruvida projektägare har ett eller flera projekt). Svars- och bortfallsgrupp är ganska lika med
avseende på dessa bakgrundsvariabler vilket innebär att dessa faktorer förmodligen inte bidrar till något bortfallsfel.
Frågeformuläret följer på nästa sida.
82 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Enkätundersökning om
Instruktion
Du kan välja att fylla i enkäten själv eller tillsammans med projektekonomen. Vi ber dig svara på frågorna i den mån du kan. Totalt finns 28 frågor. När enkäten är slutligt ifylld, ska du som projektledare eller den som sist svarat trycka på knappen ”Slutför” som finns efter sista frågan.
Om du inte kan svara på vissa frågor eller vill fortsätta senare kan du trycka på knappen Spara. De svar du skrivit in sparas då och du kan gå in senare eller vidarebefordra länken till projektekonomen eller den som du bedömer kan svara på frågorna.
Stort tack på förhand!
Information och handläggning
1.Har någon som arbetar i projektet tidigare erfarenhet av att arbeta med
Ja | Nej | Vet ej |
2.Hur fick projektägaren reda på att det fanns möjlighet att söka
3. Har du/ni bytt
Ja | Nej | Vet ej |
Svara på följande om du svarat ”Ja” på fråga 3:
4.Upplever du/ni att
Ja | Nej | Vet ej |
5. Har du/ni bytt
Ja | Nej | Vet ej |
RIKSREVISIONEN 83
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Svara på följande om du svarat ”Ja” på fråga 5:
6.Upplever du/ni att
Ja | Nej | Vet ej |
7.Hur upplever du/ni
Ingen | |||
Mycket otydlig Ganska otydlig | Ganska tydlig | Mycket tydlig | uppfattning |
Projektens administration
Projektadministration är arbetsuppgifter som innefattar sammanställning av information i syfte att följa gällande regler och krav kopplade till
Ert projekt måste utföra vissa administrativa moment för att följa de krav och regler som är kopplade till
8. I vilken utsträckning upplever du/ni följande moment som resurskrävande?
Inte alls/ | |||||
I mycket | I ganska | I ganska | I mycket | ||
liten | liten | stor | stor | Ingen | |
utsträck- | utsträck- | utsträck- | utsträck- | uppfatt- | Inte |
ning | ning | ning | ning | ning | aktuellt |
a.Rapportera tidredovisning för projektets personal till
b.Rapportera löneredovisning för projektets personal till
c.Verifiera betalda utgifter
till
d.Upprätta lägesrapport till
e.Ta fram underlag och
rapportera deltagarredovisning till SCB
84 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Inte alls/ | |||||
I mycket | I ganska | I ganska | I mycket | ||
liten | liten | stor | stor | Ingen | |
utsträck- | utsträck- | utsträck- | utsträck- | uppfatt- | Inte |
ning | ning | ning | ning | ning | aktuellt |
f.Ta fram underlag och redovisa medfinansiering
iform av offentligt finansierad ersättning för projektdeltagare till
g.Ta fram underlag och redovisa medfinansiering
som är offentligt bidrag i annat än pengar till
h. Dokumentation avseende upphandling och köp av varor och tjänster
i. Annat, skriv nedan:
9. Annat, nämligen
Momenten ovan får redovisas under olika aktiviteter till
10. I vilken utsträckning redovisas moment i fråga 8 under andra aktiviteter än
”Projektadministration – ekonomi och rapportering” inom ert projekt?
Inte alls/ | ||||
i mycket liten | I ganska liten | I ganska stor | I mycket stor | Ingen |
utsträckning | utsträckning | utsträckning | utsträckning | uppfattning |
11.I vilken utsträckning upplever du/ni att den totala administrationen av ert projekt är resurskrävande?
Inte alls/ | ||||
i mycket liten | I ganska liten | I ganska stor | I mycket stor | Ingen |
utsträckning | utsträckning | utsträckning | utsträckning | uppfattning |
12.Upplever du/ni att projektadministrationen har ökat under projektets gång på grund av att
Ja | Nej | Vet ej |
RIKSREVISIONEN 85
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Svara på följande om du svarat ”Ja” på fråga 12:
13.Vilka ändringar av regler och/eller rutiner har ökat administrationen?
14.Upplever du/ni att projektadministrationen har minskat under projektets gång på grund av att
Ja | Nej | Vet ej |
Svara på följande om du svarat ”Ja” på fråga 14:
15.Vilka ändringar av regler och/eller rutiner har minskat administrationen?
16.Har projektet haft lätt eller svårt att få ihop tillräckligt med medfinansiering?
Ingen | |||
Mycket lätt | Ganska lätt | Ganska svårt Mycket svårt uppfattning | Inte aktuellt |
17.I vilken utsträckning påverkar de administrativa krav som är förenade med att driva ett
Inte alls/ | ||||
i mycket | I ganska | I ganska | I mycket | Ingen |
liten ut- | liten ut- | stor ut- | stor ut- | uppfatt- |
sträckning | sträckning | sträckning | sträckning | ning |
a. Tar fokus från arbete riktat mot målgrupp och/ eller spridningsaktiviteter
b.Försvårar arbetet med innovativa idéer/metoder
c.Projektägaren behöver
lägga till egna resurser för att kunna driva projektet
86 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Indirekta utgifter
Indirekta utgifter är utgifter för gemensamma resurser och funktioner i stödmottagarens organisation som projektet använder. De indirekta utgifterna är nödvändiga för projektets genomförande men är inte direkt hänförliga till ett specifikt projekt. Det kan exempelvis handla om vaktmästeri, lokalhyra och telefoni.
18. Har projektet några utgifter under aktiviteten ”Indirekta utgifter” i budgeten?
Ja | Nej | Vet ej |
Svara på följande om du svarat ”Nej” på fråga 18:
19.Varför har projektet inte några indirekta utgifter under aktiviteten ”Indirekta utgifter” i budgeten? (Flera svarsalternativ är möjliga)
En schablon för indirekta utgifter
Europeiska kommissionen har introducerat frivilliga åtgärder för att förenkla projektens redovisning. Åtgärderna har inte börjat användas i svenska
Hur redovisningen av indirekta utgifter fungerar idag:
Det är möjligt att redovisa utgifter som kan kategoriseras som indirekta, t.ex. telefoni och hyra, under aktiviteten ”Indirekta utgifter”. För att de indirekta utgifterna ska vara stödberättigande behöver projekt i ansökan om stöd bifoga beräkningsunderlag och utdrag ur bokslutet som verifierar att de indirekta utgifterna har baserats på faktiska utgifter. Dessa utgifter får uppgå till högst 20 procent av projektets direkta utgifter.
Europeiska kommissionens åtgärd:
För att förenkla redovisningen ska det finnas en möjlighet för projekt att använda sig av en på förhand bestämd procentsats för indirekta utgifter som
20.Vad bedömer du/ni att en sådan schablon för indirekta utgifter skulle innebära för projektets redovisning?
Ingen | En viss | En betydande | Förstår inte | Ingen |
förenkling | förenkling | förenkling | frågan | uppfattning |
21. Frivillig kommentar: varför/varför inte?
RIKSREVISIONEN 87
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
Utvärdering
22.I vilken utsträckning har följeforskningen påverkat projektets verksamhet vad gäller följande aspekter:
Inte alls/ | ||||
i mycket | I ganska | I ganska | I mycket | Ingen |
liten ut- | liten ut- | stor ut- | stor ut- | uppfatt- |
sträckning | sträckning | sträckning | sträckning | ning |
Bidragit till ökad måluppfyllelse
Förbättrat projektets genomförande
Annat
23. Om du svarat ”Annat” på fråga 22, kan du specificera här:
Avslutande frågor
24. I vilken utsträckning anser du/ni att administrationen av
I mycket liten | ||||
utsträckning/ | I ganska liten | I ganska stor | I mycket stor | Ingen |
inte alls | utsträckning | utsträckning | utsträckning | uppfattning |
25.Har du/ni förslag på förenklingar för
26.Skulle du/ni söka
Ja | Tveksam | Nej | Vet ej |
88 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Svara på följande om du svarat ”Tveksam” på fråga 26:
27.Varför är du/ni är tveksamma till att söka
(Flera svarsalternativ möjliga)
Svara på följande om du svarat ”Nej” på fråga 26:
28.Varför skulle du/ni inte söka
(Flera svarsalternativ möjliga)
RIKSREVISIONEN 89
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
90 RIKSREVISIONEN
EN GRANSKNINGSRAPPORT FRÅN RIKSREVISIONEN
Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen
Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på
www.riksrevisionen.se
2011 2011:1 | Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen |
–omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt?
Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor
2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?
2011:5 Statliga
2011:7 Trafikverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter
2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum
2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen? 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? –
Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk 2011:12 Statens stöd till studieförbunden
2011:13 Leverans på utsatt tid? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten
2011:14 Svenska bidrag till internationella insatser 2011:15 Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser
2011:16 Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning − förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva?
2011:17 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning
–Ett (o)lösligt problem?
2011:18 Brottsutsatt – Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott
2011:19 Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg
– samverkan utan verkan?
2011:20 Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?
2011:21 Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2011:22 Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten – hur har det
blivit och vad har det kostat?
RIKSREVISIONEN 91
MER ATT FÖRENKLA! ADMINISTRATION I STRUKTURFONDSPROJEKT
2011:23 Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i grundskolan
2011:24 Statliga myndigheters tjänsteexport 2011:25
2011:26 Stabilitetsfonden – Gör den skäl för namnet?
2011:27 Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för regeringen och rättsväsendet
2011:28 Medfinansiering av statlig infrastruktur
2011:29 Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?
2011:30 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012
2012 2012:1 Klimatrelaterade skatter – Vem betalar?
2012:2 Svensk klimatforskning – Vad kostar den och vad har den gett? 2012:3 DO och diskrimineringsfrågorna
2012:4 Att styra självständiga lärosäten
2012:5 Besparingar i försvarets materielförsörjning. Regeringens genomförandegrupp 2008
2012:6 Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från målet
2012:7 Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? 2012:8 Citybanans regionala medfinansiering
2012:9 Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor
2012:10 Statens försäljningar av apotek
2012:11 Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011 2012:12 Tandvårdsreformen 2008 – når den alla?
2012:13 Skattekontroll av företag – urval, volymutveckling och uppföljning 2012:14 Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar
– leder den till hög produktivitet?
2012:15 Staten på spelmarknaden – når man målen? 2012:16 Vem tar ansvar? – Statens tillsyn av information på
tjänstepensionsmarknaden
2012:17 Godkänd? – Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän
2012:18 Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband 2012:19 SBAB – mervärde, mångfald och konkurrens?
2012:20 Statens insatser inom ambulansverksamheten
2012:21 Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna?
Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se
92 RIKSREVISIONEN