Ett effektivare plangenomförande

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen beslutade den 24 november 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna om genom- förande av detaljplaner (dir. 2011:104). Generaldirektören Lars Magnusson förordnades den 25 november 2011 till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes direktören Bengt Nyman fr.o.m. den 1 januari 2012 och länsassessorn Susanna Grege fr.o.m. den 20 februari 2012. Utredningen har antagit namnet Plangenom- förandeutredningen.

Som sakkunniga i utredningen förordnade civil- och bostads- ministern den 1 februari 2012 numera ämnesrådet Klara Cederlund, kanslirådet Ivar Frostenson och numera kanslirådet Patrik Lidin samt den 20 februari 2012 ämnesrådet Elisabet Bodin. Den 20 februari 2012 förordnades som experter samhällsplaneraren Gunilla Anander, experten Anna Eklund, numera strategiske rådgivaren Roger Ekman, den konkurrenssakkunnige Anders Gerde, avdelningsdirektören Jonas Hammarlund, professorn Thomas Kalbro, den näringspolitiske experten Rikard Silverfur, experten Lars Svensson, förbundsjuristen Lena Södersten och den bostadspolitiske experten Björn Wellhagen.

Utredningen har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter, som har sammanträtt vid fem tillfällen. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Jag är emellertid ensam ansvarig för samt- liga förslag. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden av experten Anna Eklund respektive experten Lena Södersten.

Utredaren överlämnar härmed sitt betänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91).

Stockholm i december 2012

Lars Magnusson

/Susanna Grege

Bengt Nyman

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			11
Författningsförslag .............................................................			19
1	Inledning...................................................................		41
1.1	Plangenomförandeutredningens uppdrag ..............................		41
1.2	Utredningens arbetsformer.....................................................		42
1.3	Betänkandets disposition.........................................................		42
1.4	Några reflexioner om utredningens uppdrag .........................		43
2	Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner .......		47
2.1	Utredningens uppdrag.............................................................		47
2.2	Plangenomförandet i dag.........................................................		48
	2.2.1 Plangenomförandet enligt 6 kap. PBL ........................		49
	2.2.2 Skadeersättning och inlösen enligt 14 kap. PBL.........		53
	2.2.3	Fastighetsbildning enligt FBL......................................	55
	2.2.4	Gemensamhetsanläggning enligt AL...........................	56
	2.2.5	Ledningsrätt enligt LL..................................................	59
	2.2.6 Lagen om allmänna vattentjänster ...............................		60
	2.2.7 Renhållning av allmänna platser...................................		61
	2.2.8	Väghållning ...................................................................	62
	2.2.9 Utredningens överväganden och förslag.....................		64

2.3Huvudmannaskap och tillträde till allmänna

platser m.m. ..............................................................................	66
2.3.1 Allmän plats ..................................................................	66
	5

Innehåll SOU 2012:91

	2.3.2	Kommunalt huvudmannaskap .....................................	67
	2.3.3	Enskilt huvudmannaskap..............................................	68
	2.3.4	Markreservat på kvartersmark......................................	70
	2.3.5 Tillträde till allmänna platser ........................................		72
	2.3.6 Tidigare utredningar om huvudmannaskapet
		och tillträde till allmänna platser ..................................	73
	2.3.7 PBL-kommitténs förslag om kommunen
		som delägare i gemensamhetsanläggning ....................	77
	2.3.8 Utredningens överväganden och förslag .....................		79
2.4	Länsstyrelsens roll i plan- och byggprocessen .......................		89
	2.4.1 En kortare instanskedja för PBL-ärenden ...................		89
	2.4.2	Länsstyrelsens olika roller ............................................	90
	2.4.3 Utredningens överväganden och förslag .....................		91
2.5	Lantmäterimyndighetens roll i plan- och byggprocessen....		100
3	Finansiering av gator och allmänna platser .................		103
3.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		103
3.2	Gatukostnadsbestämmelserna ...............................................		105
	3.2.1 Regleringen i plan- och bygglagen .............................		105
	3.2.2 Plan- och byggutredningens överväganden
		och förslag 1996 ..........................................................	110
	3.2.3 Kommunernas tillämpning 2006 och 2011................		122
	3.2.4	Externa synpunkter
		på gatukostnadsbestämmelserna ................................	124
3.3	Utredningens överväganden och förslag ..............................		128
	3.3.1	Vilka är problemen? ....................................................	128
	3.3.2 Kan vi lära av andra länder? ........................................		131
	3.3.3 1996 års förslag bör återigen prövas...........................		133
	3.3.4	Va-lagstiftning och va-taxa.........................................	134
	3.3.5 Vilka fastigheter ska kunna påföras kostnader? ........		136
	3.3.6 Hur ska avgiftsskyldigheten fördelas
		och taxan sättas?..........................................................	138
	3.3.7 Vilka åtgärder bör få räknas in
		i kostnadsunderlaget? .................................................	144
	3.3.8	När inträder betalningsskyldigheten
		och tidpunkten för avgiftsuttaget? ...........................	148
	3.3.9	Prövning av taxefrågor................................................	152

SOU 2012:91		Innehåll
4	Exploatörsbestämmelserna ........................................	155
4.1	Utredningens uppdrag...........................................................	155
4.2	Regleringen i plan- och bygglagen ........................................	156
4.3	Bakgrund och motiv till bestämmelserna .............................	158
4.4	Lantmäteriets utredning och förslag.....................................	165

4.5Ett alternativt förslag på grundval

	av ersättningsreglerna i expropriationslagen ........................		169
	4.5.1	Expropriationslagens ersättningsregler .....................	169
	4.5.2	Det alternativa förslaget .............................................	172
4.6	Utredningens överväganden och förslag ..............................		176
	4.6.1	Detaljplanens expropriativa verkan ...........................	176
	4.6.2 Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre
		i PBL ............................................................................	177
	4.6.3 Tidsaspekten och länsstyrelsens roll .........................		178
	4.6.4 Frågan om en detaljplanebestämmelse om
		att avstå mark utan ersättning....................................	179
	4.6.5	Regleringen i expropriationslagen .............................	183
	4.6.6 Övriga frågor om expropriationslagen ......................		186
	4.6.7 Reglering av äldre avståendeförordnanden ...............		186
	4.6.8 Förlorade rättigheter vid planändring .......................		187
5	Exploateringsavtal ....................................................		189
5.1	Utredningens uppdrag...........................................................		189
5.2	Vad är exploateringsavtal? .....................................................		190
	5.2.1	Vem äger marken? ......................................................	190
	5.2.2 Vad innebär ett avtal? .................................................		193
	5.2.3 Från offentlig reglering till civilrättsliga avtal...........		195
	5.2.4 Nuvarande lagstöd för exploateringsavtal.................		200
	5.2.5 Tillämpning av exploateringsavtal i praktiken ..........		208

5.3Förslag från Exploateringsgruppen i Syd om nya

principer för exploateringsavtal ............................................		214
5.3.1	Ansvar för finansiering av infrastrukturen................	215
5.3.2	Prövning av reglernas efterrättelse ............................	218
5.4 Exploateringsavtal i några andra länder ................................		219
		7

Innehåll		SOU 2012:91
5.4.1	Danmark ......................................................................	219
5.4.2	Finland .........................................................................	221
5.4.3	Nederländerna .............................................................	224
5.4.4	Norge ...........................................................................	226
5.4.5	Tyskland ......................................................................	231

5.5EU-rättsliga aspekter på bestämmelser

	om exploateringsavtal.............................................................		233
	5.5.1	Konkurrensrättsliga regler..........................................	234
	5.5.2	Statsstödsregler ...........................................................	239
	5.5.3 Regler om offentlig upphandling ...............................		244
	5.5.4	Avgöranden i EU-domstolen .....................................	247
5.6	Utredningens överväganden och förslag ..............................		254
	5.6.1 Finns det skäl för lagreglering? ..................................		254
	5.6.2 Kan vi lära av andra länder? ........................................		259
	5.6.3 Några utgångspunkter för lagreglering
		av exploateringsavtal ...................................................	262
	5.6.4	Avtalens materiella innebörd......................................	267
	5.6.5	Förfaranderegler..........................................................	272
	5.6.6 Förslagens förenlighet med EU-rätten......................		274
6	Konsekvenser av förslagen .........................................		277
6.1	Problembeskrivning ...............................................................		277
	6.1.1	Helhetsperspektiv på genomförande
		av detaljplaner..............................................................	277
	6.1.2 Finansiering av gator och allmänna platser................		278
	6.1.3	Exploateringsavtal .......................................................	278

6.2Alternativa lösningar och effekter om en reglering

inte kommer till stånd ............................................................		279
6.2.1	Helhetsperspektiv på genomförande
	av detaljplaner..............................................................	279
6.2.2 Finansiering av gator och allmänna platser................		280
6.2.3	Exploateringsavtal .......................................................	281
6.3 Berörda av regleringen ...........................................................		282

6.4Kostnadsmässiga och samhällsekonomiska effekter

av förslagen .............................................................................	282
6.4.1 Helhetsperspektiv på genomförande
av detaljplaner..............................................................	282

SOU 2012:91		Innehåll
6.4.2	Finansiering av gator och allmänna platser ...............	283
6.4.3	Exploateringsavtal.......................................................	284

6.5Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som

följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen .........		285
6.6 Förslagens effekter för företagen och konkurrensen .........		285
6.6.1	Helhetsperspektiv på genomförande
	av detaljplaner .............................................................	285
6.6.2 Finansiering av gator och allmänna platser ...............		285
6.6.3	Exploateringsavtal.......................................................	285

6.7Förslagens effekter på byggandet

och bostadsmarknaden ..........................................................		286
6.7.1	Finansiering av gator och allmänna platser ...............	286
6.7.2	Exploateringsavtal.......................................................	287

6.8Förslagens konsekvenser för den fysiska planeringen

och plan- och byggprocesserna .............................................		287
6.8.1	Helhetsperspektiv på genomförande
	av detaljplaner .............................................................	287
6.8.2 Finansiering av gator och allmänna platser ...............		288
6.8.3	Exploateringsavtal.......................................................	288

6.9Förslagens påverkan på boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier

	samt fördelningspolitiskt.......................................................	289
6.10	Konsekvenserna av att avskaffa
	de s.k. exploatörsbestämmelserna .........................................	290
6.11	Konsekvenserna av en taxebaserad gatukostnadsavgift .......	290
6.12	Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen .....	294
	6.12.1 Helhetsperspektiv på genomförande
	av detaljplaner .............................................................	294
	6.12.2 Finansiering av gator och allmänna platser ...............	295
	6.12.3 Exploateringsavtal.......................................................	295
6.13	Övrigt .....................................................................................	295

Innehåll	SOU 2012:91
7	Vissa genomförandefrågor..........................................	297
7.1	Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ..........	297
7.2	Finansiering av gator och allmänna platser...........................	298
7.3	Exploatörsbestämmelserna ....................................................	300
7.4	Exploateringsavtal ..................................................................	301
8	Författningskommentarer...........................................	303

8.1Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen

(2010:900)...............................................................................

303

8.2Förslaget till lag om ändringar i anläggningslagen

(1973:1149).............................................................................

315

8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:990) om

förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning		.....317
Särskilda yttranden ..........................................................		319
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv..............................................................		327
Bilaga 2 LMV-rapport 2011:1 .........................................................		341
Bilaga 3	Anders Dahlsjö, Ersättningsfri överlåtelse
	eller upplåtelse av allmän platsmark m.m. ......................	423
Bilaga 4	WSP, Gatukostnadstaxa – en konsekvensanalys .............	459
Bilaga 5	Thomas Kalbro, Områdesvis uttag av gatukostnader
	eller taxebaserat uttag?.....................................................	483

Sammanfattning

Uppdraget

Regeringen har gett Plangenomförandeutredningen i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan. Enligt direktiven är syftet att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plan- genomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, samtidigt som den skapar förbättrade förut- sättningar för planeringen och byggandet i Sverige. Bestämmel- serna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen ska också belysa förutsättning- arna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera för- farandet kring och innehållet i exploateringsavtal.

I uppdraget ingår att föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt samtidigt som det sti- mulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Enligt direktiven står det utredningen fritt att utöver vad som anges där lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genom- förandeprocessen.

Utredningen ska också analysera och redovisa hur EU-rättens regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag.

Sammanfattning

SOU 2012:91

Helhetsperspektivet

De bestämmelser som reglerar plangenomförandet ska skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess, där sam- bandet mellan olika bestämmelser tydligt framgår. Vi föreslår där- för att 6 kap. PBL inleds med en paragraf som ger en översikt över var olika bestämmelser för plangenomförandet går att hitta. Den avser att tydligt visa åtskillnad mellan frågor gällande kommunalt huvudmannaskap i plan- och bygglagen (PBL) respektive enskilt huvudmannaskap och fastighetssamverkan i anläggningslagen (AL). I paragrafen föreslås också en hänvisning till övrig lagstift- ning som reglerar plangenomförandet som fastighetsbildningslagen (FBL), lagen om allmänna vattentjänster (LAV) och ledningsrätts- lagen (LL). Därmed kan nuvarande 6 kap. 23 § PBL upphävas.

Kommunen ska som huvudregel fortsatt vara huvudman för allmänna platser, men enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförande och förvaltning blir mer ändamålsenligt med enskilt huvudmannaskap. Kommunen ska dess- utom utan koppling till någon fastighet kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och drift av en anläggning. Det kan ske genom en ny 1 a § i AL, där kommunen ges en rätt att ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet.

En lämplighetsprövning bör införas i 4 kap. 5 § PBL i syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Utredningen föreslår dessutom att det i AL införs ersättningsregler i syfte att kompensera fastighetsägare vars fastighet skadas genom ändring eller upphävande av en gemen- samhetsanläggning till vilken fastigheten är ansluten.

Vi bedömer att stora tidsvinster skulle kunna göras i plan- och byggprocessen, om PBL-ärenden skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Frågan bör därför utredas närmare. Även om länsstyrelsens roll som överklagandeinstans behålls, föreslår vi att organisationens resurser i större utsträckning används för rådgiv- ning och uppföljning av formella brister hos kommunerna på PBL- området.

Lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen stärks, genom att det i PBL införs bestämmelser om vad myndigheten ska verka för i samrådet och yttra sig om i granskningsskedet.

SOU 2012:91

Sammanfattning

Finansieringen

Vi anser att det finns starka skäl för att återigen pröva om inte för- slaget från Plan- och byggutredningen 1996 skulle kunna anpassas till dagens förutsättningar och ligga till grund för nya gatukost- nadsregler. En avgift baserad på en kommunal taxa för att finansi- era kommunala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser skulle väsentligt förenkla systemet med gatukostnadsersättning och skapa större rättvisa för fastighets- ägarna i kommunen. Bedömningen är att en taxebaserad avgift även ökar förutsägbarheten för berörda fastighetsägare.

Avgiften ska enligt vårt förslag bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga på ett skäligt och rättvist sätt. Den får inte överstiga kommunens samlade självkostnader för att anlägga och förbättra gator och andra allmänna platser som kommunen har en laglig skyldighet att ordna inom detaljplaneområden med kom- munalt huvudmannaskap.

Avgiften ska utgå som engångsavgift och får omfatta kostnader för såväl anläggning som förbättring av allmänna platser. Den ska bestämmas enligt en taxa, som kommunen utformar i överens- stämmelse med dessa grunder. Av taxan ska framgå justeringar för fastigheter i gemensamhetsanläggning eller i område med enskilt huvudmannaskap. Kommunen kan delas in i flera taxeområden.

Vi föreslår att i underlaget för de kostnader som ska kunna åläggas berörda fastighetsägare genom en taxebaserad avgift ska kunna ingå de åtgärder som krävs för att kommunen ska kunna uppfylla sina lagliga skyldigheter i egenskap av huvudman för detaljplaneområden. Däri ingår att anlägga eller förbättra gator och allmänna platser eller vidta andra åtgärder som är avsedda att till- godose områdets behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser. Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra all- männa platser som betjänar en övervägande del av kommunens bebyggelseområden. Kommunen ska besluta om vilka åtgärder som ska debiteras.

Vi föreslår att betalningsskyldigheten för gatukostnadsavgifter ska inträda när den gata eller allmänna plats som ersättningen avser kan användas för sitt ändamål. Ägare till redan bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål som redan har tillgång till gatu- nätet blir dock betalningsskyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter enligt detaljplan. När betalningsskyldig-

Sammanfattning

SOU 2012:91

heten inträder ska det som i dag på fastighetsägarens begäran finnas en möjlighet till årliga avbetalningar i upp till tio år. Betalnings- skyldigheten ska kunna jämkas, om den är alltför betungande för fastighetsägaren.

Kommunens beslut om taxa får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Tvister i fråga om tillämpningen av taxan ska prövas av mark- och miljödomstol.

Exploatörsbestämmelserna

Vi föreslår att 6 kap. 3–12 §§ PBL upphävs. Exploatörsbestämmel- serna behövs inte längre i PBL. Ersättningsfrågor bör avgöras enligt expropriationslagen (ExL) i likhet med andra inlösensituationer i PBL. Länsstyrelsens prövning slopas därmed. En detaljplane- bestämmelse om att avstå mark utan ersättning bör inte införas. Planbeskrivningens genomförandedel är det dokument där detalj- planens samlade ekonomiska konsekvenser bör redovisas.

Vår bedömning är att några nya bestämmelser inte heller behövs i ExL. Ersättning för sådan mark bör alltså bestämmas enligt nuvar- ande bestämmelser i 4 kap 3 a § ExL. Den kostnadsökning som detta kan medföra för kommunen balanseras av rätten att ta ut gatukostnadsavgift samt avgifter för vatten- och avloppsanläggning enligt LAV. Vid enskilt huvudmannaskap kommer motsvarande kostnadsökning att kunna hanteras vid anläggningsförrättningen.

En bestämmelse bör införas i AL som ger rätt till ersättning vid omprövning av servitutsrätter.

Exploateringsavtalen

Vi anser att starka skäl talar för att exploateringsavtalen bör lag- regleras. Ett uttalat lagstöd bör finnas i 6 kap. PBL för förhand- lingar om exploateringsavtal för att bidra till bättre förutsägbarhet och balans mellan parterna. Lagstödet bör omfatta de exploaterings- avtal som tecknas mellan en kommun och en byggherre om bestäm- melser för genomförande av en detaljplan. Beredning och beslut om avtal bör samordnas med motsvarande regler för framtagande av en detaljplan, vilket kräver vissa kompletteringar i 5 kap. PBL.

SOU 2012:91

Sammanfattning

Det finns anledning att dra lärdom av hur andra länder har reglerat frågor gällande avtalsförhållanden mellan kommun och byggherre vid utbyggnad av infrastruktur i samband med en exploatering. Särskilt den norska lagstiftningen, som nyligen har utvärderats och befunnits fungera relativt väl, har många inslag som vi har haft anledning att överväga. I en strävan att uppnå balans mellan parterna i utbyggnads- eller exploateringsavtal har lagstiftare i olika länder haft en gemensam ambition att de kostnader som byggherren ska stå för ska vara förutsägbara. Ett annat gemensamt drag är bestämmelser om offentlighet och insyn i förhandlingarna om avtal. Förhandlingar och beslut om avtal samordnas i regel med beredning och beslut om motsvarigheten till våra detaljplaner.

Vi anser att en lagreglering av exploateringsavtal måste innebära en avvägning mellan förutsägbarhet och behovet av lagstöd för avtalsförhandlingar å ena sidan och behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen å andra sidan. Materiella och processuella bestämmelser bör sammantagna öka förutsägbarheten. Kommunen bör så tidigt som möjligt offentliggöra sina avsikter med ett exploateringsavtal. Gränserna för både kommunens och exploatörens ekonomiska och andra åtaganden bör tydliggöras genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL i syfte att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i plane- ringsprocessen i syfte att tillgodose kraven på ökad offentlighet och insyn i avtalen.

Det ska även finnas ett politiskt beslutat program för exploa- teringsavtal senast när ett planbesked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller i samband annat kommunalt beslut att påbörja en planläggning. Ett avtal ska få avse ett åtagande av en byggherre att ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtaganden, ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas enligt bestämmelserna för den taxebaserade avgift för gatukost- nader som vi har föreslagit.

Ett exploateringsavtal ska inte få ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur, dvs. byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att till- handahålla. Kommunen ska kunna kräva att byggherren förskott- erar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detalj- plan. Däremot ska inte åtgärder som vidtagits före kommunens

Sammanfattning

SOU 2012:91

beslut om planen kunna regleras i efterhand med mindre än att den aktuella planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad.

Vi föreslår förfaranderegler för exploateringsavtal som inte ska gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaner i 5 kap. PBL. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplaneprocessen för att kunna hantera ett avtal på motsvarande sätt när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och granskning samt antagandet. Om det inte är obehövligt, ska lantmäterimyndigheten under granskningsskedet lämna ett yttrande huruvida ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser vi föreslår i 6 kap. PBL gällande avtalens materiella innebörd. Ett kommunalt beslut om ett exploaterings- avtal bör kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. Den part som därutöver vill få frågor om avtalets innehåll, tolkning eller giltighet prövade bör vara hänvisad till allmän domstol.

Konsekvenserna

En genomgående effekt av våra förslag är att de innebär en tydli- gare och sannolikt mer rättvis fördelning av kostnader som uppstår i plangenomförandet mellan kommunen och berörda byggherrar och fastighetsägare. Det blir en tydligare koppling mellan nytta och kostnader. Det gäller som en följd av förslagen om valet av huvud- mannaskap, om att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhets- anläggning, om att gatukostnadsreglerna ska baseras på en taxe- baserad avgift och som en följd av lagregleringen av exploaterings- avtal. Vår bedömning är också att de samhällsekonomiska effekterna genomgående blir tydligt positiva, om förslagen leder till ett snabbare och effektivare plangenomförande, vilket har varit vår målsättning. Till det bidrar betydligt bättre förutsägbarhet än för närvarande i bestämmelserna om gatukostnadsuttag och exploateringsavtal.

De kostnadsmässiga effekterna av våra förslag uppstår i första hand i ett inledningsskede för de kommuner som beslutar att tillämpa nya bestämmelser om en taxebaserad gatukostnadsavgift. Om kommunen inte tidigare har tillämpat nuvarande gatukost- nadsregler, krävs ett visst arbete för att beräkna kostnadsunderlag, anpassa den kommunala redovisningen och ta fram principer för taxans utformning, innan de nya bestämmelserna kan tillämpas. Förarbetet underlättas om kommunen tidigare har tillämpat gatu- kostnadsregler. Vad kostnaderna kan bli för detta förarbete kommer

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs

dels att 6 kap. 3–10, 12, 23–39 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 3, 12, 28 och 33 §§ ska utgå,

dels att nuvarande 6 kap. 1 § ska betecknas 6 kap. 2 § och att 6 kap. 13–22 §§ ska betecknas 6 kap. 3–12 §§,

dels att 1 kap. 4 §, 3 kap. 2 §, 4 kap. 5, 7 och 18 §§, 5 kap. 5, 11, 13, 14, 18–22, 28, 29 och 36 §§, 6 kap. 6, 7 och 9 §§, 13 kap. 1-2 §§ samt 15 kap. 10 § ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före nuvarande 6 kap. 13, 18, 21, 24, 34 och 39 § ska sättas närmast före de nya 6 kap. 3, 8, 11, 13, 16 och 19 §§,

dels att i lagen ska införas 15 nya	paragrafer, 5 kap. 10 a, 14 a,
22 a, 28 a §§ samt 6 kap. 1 och 13–22	§§, samt närmast före 6 kap.

20 § en rubrik av följande lydelse,

dels att punkt 14 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska upphöra att gälla,

dels att i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska införas tre nya punkter, 18–20, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1kap.

4 §

I denna lag avses med

allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk,

Författningsförslag

SOU 2012:91

bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommu- nens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i

ett byggnadsverk,

exploateringsavtal: ett avtal mellan en byggherre och en kom- mun som innehåller bestämmelser om genomförande av en detalj- plan,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

SOU 2012:91

Författningsförslag

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användnings- sätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

3kap.

2 §

Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal får sådant pro- gram som avses i 5 kap. 10 a § anges i översiktsplanen.

4 kap.

5 §

I en detaljplan ska kommunen

1.bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvarters- mark och vattenområden,

2.bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för, och

3. bestämma användningen av kvartersmark och vatten- områden.

Kommunen ska vara huvud- man för allmänna platser. Kom- munen får dock, om det finns sär- skilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser.

3. bestämma användningen av kvartersmark och vatten- områden. I kvartersmark för enskilt bebyggande får endast ingå mark och anläggningar som lämpligen utförs och förvaltas av enskilda.

7 §

Kommunen ska vara huvud- man för allmänna platser.

Författningsförslag

SOU 2012:91

Kommunen får dock i detalj- planen bestämma att en fastig- hetsägare eller flera fastighetsägare i samverkan ska vara huvudman för allmänna platser om beaktans- värda skäl talar för att utförande och förvaltning blir mer ända- målsenligt (enskilt huvudmanna- skap).

18 §

I en detaljplan får kommunen bestämma en största eller minsta storlek på fastigheter, bestämma markreservat för gemensamhets- anläggningar samt, om det behövs för genomförandet av en ända- målsenlig indelning i fastigheter eller för att annars underlätta detaljplanens genomförande, bestämma

1.hur området ska vara indelat i fastigheter,

2.de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas,

3. de	anläggningar	som	ska	3. de		anläggningar	som	ska
utgöra	gemensamhetsanlägg-			utgöra		gemensamhetsanlägg-
ningar, och				ningar,
4. de	fastigheter	som	ska	4. de		fastigheter	som	ska
delta i	gemensamhetsanlägg-			delta	i	gemensamhetsanlägg-
ningarna och de utrymmen som				ningarna och de utrymmen som
ska tas i anspråk för anläggning-				ska tas i anspråk för anlägg-
arna.				ningarna, och
				5. att kommunen ska delta i
				gemensamhetsanläggningarna
				med	stöd	av 1 a § anläggnings-
				lagen (1973:1149).

En detaljplanebestämmelse om markens indelning i fastigheter eller om servitut eller liknande särskilda rättigheter ska vara förenlig med 3 kap. 1 § och 5 kap. 4 § första stycket fastighetsbild- ningslagen (1970:988).

En detaljplanebestämmelse om inrättande av en gemensamhets- anläggning ska vara förenlig med 5 och 6 §§ anläggningslagen. En detaljplanebestämmelse om ledningsrätt ska vara förenlig med 6 § ledningsrättslagen (1973:1144).

SOU 2012:91

Författningsförslag

5 kap.

5 §

Av planbeskedet ska det framgå om kommunen avser att inleda en planläggning.

Om kommunen avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange den tidpunkt då planläggningen enligt kom- munens bedömning kommer att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller ändra eller upp- häva områdesbestämmelser.

Av planbeskedet ska det också framgå om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal. I så fall ska ett program för exploa- teringsavtal enligt 10 a § bifogas beskedet.

Om kommunen inte avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange skälen för det.

10 a §

Om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal, ska kom- munen ange avtalets utgångs- punkter och mål i ett särskilt pro- gram. Av programmet ska framgå grundläggande principer för för- delning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett exploateringsavtal. Om program- met inte har angetts i översikts- planen ska det redovisas senast när kommunen beslutar att på- börja en planläggning eller när ett planbesked meddelas.

Författningsförslag

SOU 2012:91

11 §

I arbetet med att ta fram ett program enligt 10 § eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med

1.länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs,

2.de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyres- gäster och boende som berörs,

3.de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om för- handlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhand- lingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och

4.de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

För samråd enligt första stycket 2–4 är det tillräckligt att kom- munen ger tillfälle till samråd.

I arbetet med att ta fram ett förslag till exploateringsavtal ska samråd ske enligt första stycket 1 och 4.

Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samrådet genomföras så att det uppfyller bestämmelserna i 6 kap. 6 §, 13 § andra stycket och 15 § miljö- balken.

	13 §
Under ett samråd om en	Under ett samråd om en
detaljplan ska kommunen redo-	detaljplan ska kommunen redo-
visa planförslaget, skälen för	visa	planförslaget,	skälen för
förslaget och det planerings-	förslaget och det planerings-
underlag som har betydelse. Om	underlag som har betydelse. Om
det finns ett program enligt 10 §	det	finns ett program enligt
ska programmet redovisas.	10 §, eller ett förslag till exploate-
	ringsavtal, ska dessa		handlingar
	redovisas under samrådet till-
	sammans med detaljplanen.

SOU 2012:91

Författningsförslag

14 § Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1.ta till vara och samordna statens intressen,

2.ge råd om tillämpningen av 2 kap.,

3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,

4. verka för att sådana frågor	4. verka för att sådana frågor
om användningen av mark- och	om användningen av mark- och
vattenområden som angår två	vattenområden som angår två
eller flera kommuner samordnas	eller flera kommuner samordnas
på ett lämpligt sätt, och	på ett lämpligt sätt,
5. verka för att en bebyggelse	5. verka för att en bebyggelse
eller ett byggnadsverk inte blir	eller ett byggnadsverk inte blir
olämplig med hänsyn till män-	olämplig med hänsyn till män-
niskors hälsa eller säkerhet eller	niskors hälsa eller säkerhet eller
till risken för olyckor, över-	till risken för olyckor, över-
svämning eller erosion.	svämning eller erosion, och
	6. ge råd i övrigt om tillämp-
	ningen av bestämmelserna i denna
	lag.
	14 a §
	Under samrådet ska lant-
	mäterimyndigheten särskilt verka
	för att
	1. ett förslag till detaljplan är
	förenligt med bestämmelserna i
	4 kap. 7, 18 och 33 §§ samt att
	2. ett förslag till exploaterings-
	avtal är förenligt med bestämmel-
	serna 6 kap. 20–22 §§.

När samrådet enligt 11–17 §§

är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor

18 §

När samrådet enligt 11–17 §§

är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor. Detsamma

Författningsförslag

SOU 2012:91

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 1 behöver en kungörelse dock inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats enligt 15 § tillfälle att godkänna förslaget eller att inom två veckor granska det och lämna synpunkter. Denna granskningstid får göras kortare, om alla berörda är överens om det.

gäller om det finns ett förslag till exploateringsavtal.

Om förslaget till detaljplan är ett sådant som avses i 7 § 1 behöver en kungörelse dock inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats enligt 15 § tillfälle att godkänna för- slaget eller att inom två veckor granska det och lämna syn- punkter. Denna granskningstid får göras kortare, om alla be- rörda är överens om det.

19 §

Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå

1.vilket område detaljplanen avser,

2.om förslaget avviker från översiktsplanen,

3. vilken mark eller särskild	3. vilken mark eller särskild
rätt till mark som kan komma	rätt till mark som kan komma
att tas i anspråk enligt 6 kap. 3	att tas i anspåk,
eller 4 §,
4. var förslaget finns tillgäng-	4. var förslaget till detaljplan
ligt för granskning och hur lång	och förslag till exploateringsavtal
granskningstiden är,	finns tillgängligt för granskning
	och hur lång granskningstiden
	är,

5.att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det under granskningstiden,

6.till vem synpunkter på förslaget ska lämnas, och

7.att den som inte senast under granskningstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på förslaget kan förlora rätten att över- klaga beslut att anta planen.

20 §

Kommunen ska senast den dag då kungörandet sker skicka

1. ett meddelande om innehållet i kungörelsen till kända sakägare och dem som avses i 11 § första stycket 3 och 4, och

2. förslaget och den samråds-	2. förslaget och den samråds-
redogörelse som avses i 17 § till	redogörelse som avses i 17 § till
26

SOU 2012:91 Författningsförslag

länsstyrelsen och de kommuner	länsstyrelsen, lantmäterimyndig-
som berörs.	heten och de kommuner som
	berörs. Om det finns ett förslag
	till	exploateringsavtal ska även
	det skickas till lantmäterimyndig-
	heten.
	21 §
Under granskningstiden ska	Under granskningstiden ska
kommunen hålla förslaget till-	kommunen hålla handlingarna i
gängligt för alla som vill granska	planärendet		tillgängliga för alla
det. Kommunen ska också se	som vill granska dem. Kommu-
till att det underlag som avses i	nen ska också se till att det
8–10 §§ och den samrådsredo-	underlag som avses i 8–10 §§
görelse som avses i 17 § finns	och	den	samrådsredogörelse
tillgängliga liksom det plane-	som	avses	i 17 § finns till-
ringsunderlag i övrigt som kom-	gängliga liksom det planerings-
munen anser har betydelse för	underlag i övrigt som kommu-
bedömningen av förslaget.	nen anser har betydelse för
	bedömningen av förslaget.

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 2 eller 3 och kun- görandet har samordnats enligt 19 § tredje stycket, får kommunen fullgöra sin skyldighet enligt första stycket genom att hålla en kopia av handlingarna i det andra ärendet tillgänglig i den mån informationen finns där.

22 §

Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över plan- förslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att

1.ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodo-

ses,

2.en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3.strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser,

4.regleringen av sådana frå- gor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt, eller

5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämp-

4.regleringen av sådana frå- gor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt,

5.en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämp-

Författningsförslag SOU 2012:91

lig med hänsyn till människors	lig med hänsyn till människors
hälsa eller säkerhet eller till	hälsa eller säkerhet eller till
risken för olyckor, översväm-	risken för olyckor, översväm-
ning eller erosion.	ning eller erosion, eller
	6. det på annat sätt avviker
	från bestämmelserna i denna lag.
	22 a §
	Under granskningstiden			ska
	lantmäterimyndigheten		yttra	sig
	över	planförslaget, om	förslaget
	enligt	myndighetens bedömning
	inte är förenligt med bestämmel-

serna i 4 kap. 7, 18 och 33 §§. Om det inte är obehövligt, ska lantmäterimyndigheten även yttra sig över om ett förslag till exploa- teringsavtal strider mot bestäm- melserna i 6 kap. 20–22 §§.

28 §

Om kommunen har meddelat ett föreläggande enligt 26 §, får kommunen inte anta detaljplanen innan tidsfristen för anmälan av anspråk har löpt ut.

Om kommunen har ansökt om att länsstyrelsen enligt 6 kap. 5 § ska pröva en fråga om skyldighet att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme, får kommunen inte anta detaljplanen innan länsstyrelsens beslut har vunnit laga kraft.

28 a §

Ett exploateringsavtal som följer med en detaljplan blir inte giltigt förrän planen vinner laga kraft.

SOU 2012:91

Författningsförslag

29 §

När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett med- delande om detta till

1.länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten,

2.de kommuner och regionplaneorgan som är berörda, och

3.dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3 och dem som får överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och

a) senast under granskningstiden har lämnat skriftliga syn- punkter som inte blivit tillgodosedda, eller

b) har rätt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1.

Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra.

Kommunen ska till länsstyrel-	Kommunen ska till länsstyrel-
sen skicka det granskningsutlåt-	sen och lantmäterimyndigheten
ande som avses i 23 § tillsam-	skicka det granskningsutlåtande
mans med meddelandet om att	som	avses	i	23 §	tillsammans
planen har antagits, om kommu-	med meddelandet om att planen
nen inte redan har skickat utlåt-	har antagits, om kommunen inte
andet enligt 24 §.	redan	har	skickat utlåtandet
	enligt 24 §.
	36 §
Om ett meddelande avser en	Om ett meddelande avser en
detaljplan som innebär att ett	detaljplan som innebär att ett
mark- eller vattenområde eller	mark- eller vattenområde eller
ett utrymme kan komma att tas	ett utrymme kan komma att tas
i anspråk enligt 6 kap. 3, 4, 13	i anspråk enligt 6 kap. 3 § eller
eller 16 §, får 35 § inte tillämpas	6 §, får 35 §			inte	tillämpas	för
för meddelanden till ägaren eller	meddelanden			till	ägaren	eller
innehavaren av en särskild rätt	innehavaren av en särskild rätt
till området eller utrymmet.	till området eller utrymmet.

6kap.

1 §

I detta kapitel finns vissa bestämmelser om genomförande av detaljplan för allmänna platser när kommunen är huvudman. De rör kommunens rätt att lösa

Författningsförslag

SOU 2012:91

Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt enligt 13, 14 eller 15 §, får kommunen också lösa den sär- skilda rätten.

in fastigheter, ordnandet och underhållet av allmänna platser samt skyldighet för fastighets- ägarna att betala för gatukost- nader. I kapitlet finns även bestämmelser om exploaterings- avtal.

Vid enskilt huvudmannaskap finns bestämmelser om fastighets- samverkan i anläggningslagen (1973:1149).

I övrigt regleras plangenom- förandet i andra lagar såsom fastig- hetsbildningslagen (1970:988) vad gäller fastighetsbildning, lagen om allmänna vattentjänster (2006:412) vad gäller vatten och avlopp samt ledningsrättslagen (1973:1144) vad gäller framdragande av ledningar.

6 §

Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt enligt 3, 4 eller 5 §, får kommunen också lösa den sär- skilda rätten.

Om kommunen använder sig av sin rätt enligt 13, 14, 15 eller 16 §, ska ersättningen bestäm- mas enligt 4 kap. expropriations- lagen (1972:719).

I den mån staten är väg- hållare inom ett område som omfattas av detaljplanen, ska det som enligt 18 § gäller i fråga om kommunens skyldighet att ordna

7 §

Om kommunen använder sig av sin rätt enligt 3, 4, 5 eller 6 §, ska ersättningen bestämmas enligt 4 kap. expropriations- lagen (1972:719).

9 §

I den mån staten är väg- hållare inom ett område som omfattas av detaljplanen, ska det som enligt 8 § gäller i fråga om kommunens skyldighet att ordna

SOU 2012:91 Författningsförslag

gator i stället gälla staten. gator i stället gälla staten.

Om en gata ges en större bredd eller ett dyrbarare utförande i övrigt än vad som behövs med hänsyn till trafiken, ska kommunen trots första stycket betala merkostnaden.

Regeringen får i det enskilda fallet besluta att staten ska svara för den merkostnad som avses i andra stycket.

13§

Om kommunen i egenskap av

huvudman har skyldighet att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats eller vidta en annan åtgärd som är avsedd att tillgodose detaljplane- områdets behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser, får kommunen ta ut dessa kost- nader av berörda fastigheter (gatukostnadsavgift).

14 §

Underlaget för gatukostnads- avgiften får inte överskrida vad som svarar mot kommunens kost- nader för anläggande och för- bättring av gator och andra all- männa platser.

Underlaget får inte omfatta kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna plat- ser som betjänar en övervägande del av kommunens bebyggelse- områden.

15 §

Kommunen ska bestämma taxa för gatukostnadsavgiften.

Gatukostnadsavgiften ska för- delas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt.

SOU 2012:91

Författningsförslag

inbetalningar, bestäms ränta enligt

5 § räntelagen på varje del av avgiften från den dag då betal- ningen skulle ha skett till dess den delen förfaller till betalning.

19 §

Vad som föreskrivs om avgift för fastigheter ska tillämpas även på mark som är samfälld för flera fastigheter. Med fastigheter avses därvid de fastigheter som har del i samfälligheten.

Exploateringsavtal

20 §

Ett exploateringsavtal får avse åtagande av en byggherre att om- besörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detalj- planen ska kunna genomföras. Om det finns särskilda skäl, får ett avtal även omfatta åtgärder utanför området för detaljplanen. Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 14–15 §§.

De åtgärder som ingår i bygg- herrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

21§

Ett exploateringsavtal enligt

denna lag får inte innehålla ett åtagande för en byggherre att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning, omsorg och andra verksamheter, som kom-

Författningsförslag

SOU 2012:91

munen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla.

22 §

Ett exploateringsavtal får avse förskottering av ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. Ett avtal får dock inte avse ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanens antagande i andra fall än när planen avser ett steg i en etappvis utbyggnad.

13 kap.

1 §

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900):

1.kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2.kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestäm- melser,

3. kommunfullmäktiges be- slut om uppdrag åt byggnads- nämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

3. kommunfullmäktiges be- slut om uppdrag åt byggnads- nämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala avgift för gator och andra allmänna platser,

4.kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,

5.kommunfullmäktiges eller

byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att be- tala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

SOU 2012:91 Författningsförslag

6. kommunfullmäktiges		5. kommunfullmäktiges
beslut om taxa i ärenden hos		beslut om taxa i ärenden hos
byggnadsnämnden, och		byggnadsnämnden, och
7. ett	kommunalförbunds	6. ett	kommunalförbunds
eller regionplaneförbunds full-		eller regionplaneförbunds full-
mäktiges beslut om regionplan.		mäktiges beslut om regionplan.

2 §

Kommunala beslut enligt denna lag får inte överklagas i den del de avser

1.avbrytande av ett planarbete,

2.planbesked enligt 5 kap. 2 §,

3. andra	frågor	om	gatu-	3. andra	frågor	om	gatu-
kostnader	än de	som	avses i	kostnader	än de	som	avses i
1 § 5,				1 § 3,

4.villkorsbesked enligt 9 kap. 19 §,

5.förlängd handläggningstid enligt 9 kap. 27 §,

6.behovet av kontrollansvarig, särskilt sakkunnig, tekniskt sam- råd eller slutsamråd,

7.ingripandebesked enligt 11 kap. 7 §, eller

8.en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdes- bestämmelser eller ett förhandsbesked.

Att tvister rörande gatukostnader prövas av mark- och miljö- domstol framgår av 15 kap. 10 §.

15 kap.
	10 §
En tvist mellan kommunen	En tvist mellan		kommunen
och en fastighetsägare om ersät-	och en fastighetsägare om skyldig-
tning för gatukostnader eller kost-	het	att betala gatukostnadsavgift
nader för andra allmänna platser	eller tillämpning av taxa för en
eller om villkoren för betalning	sådan avgift prövas av den mark-
av sådan ersättning prövas av den	och	miljödomstol	inom	vars
mark- och miljödomstol inom	område fastigheten ligger.
vars område fastigheten ligger.
I ett sådant mål ska lagen	I ett sådant mål ska lagen
(2010:921) om mark- och miljö-	(2010:921) om mark- och miljö-
domstolar tillämpas. I mål om	domstolar tillämpas. I mål om
jämkning av ersättning enligt	jämkning av ersättning			enligt
6 kap. 33 § ska dock expropri-	6 kap. 17 § ska dock expropri-
ationslagen (1972:719) tillämpas	ationslagen (1972:719) tillämpas
				35

Författningsförslag SOU 2012:91

i fråga om rättegångskostnader. i fråga om rättegångskostnader.

Om fastighetsägaren förlorar ett mål om jämkning på grund av att fastighetsägaren har inlett rättegången utan tillräckliga skäl, får domstolen förordna att fastighetsägaren ska bära sina egna kost- nader. Om fastighetsägaren inledde rättegången trots att det måste ha varit uppenbart för fastighetsägaren att talan väcktes utan skälig grund, får domstolen dessutom förplikta fastighetsägaren att ersätta kommunens rättegångskostnader.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser (2010:900)

18. Förordnanden som avses i

17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla ett år efter lagens ikraftträdande.

19. Förordnanden enligt 6 kap.

3–4 §§ PBL (2010 :900) samt

6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyl- dighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla när genomför- andetiden för detaljplanen gått ut. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande.

20. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988),

anläggningslagen		(1973:1149)
eller ett mål	om	inlösen enligt
6 kap. 13 §,	14 kap. 14–15 §§

eller motsvarande äldre bestäm- melser pågår när förordnanden som anges i punkterna 18 och 19 upphör att gälla, förlängs skyldig- heten till dess att förrättnings- ärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

1. Denna lag träder i kraft…

Författningsförslag

SOU 2012:91

2Förslag till

lag om ändringar i anläggningslagen (1973:1149)

Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149) dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer 1 a och 40 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 a §
	Förutom fastigheter kan även
	en kommun, om det är lämpligt,
	delta i en gemensamhetsanlägg-
	ning.

2 §

Lagens bestämmelser om fastighet äger motsvarande tillämp- ning på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anlägg- ning som ej hör till fastighet och på naturreservat.

När en kommun ska delta i en gemensamhetsanläggning ska i dessa avseenden lagens bestäm- melser om fastighet tillämpas på kommunen.

40 a §

Om en rättighet till mark eller annat utrymme, som har till- kommit genom ett beslut som har meddelats enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser, begränsas eller upphävs genom ett nytt beslut, ska den som har nytta av det senare beslutet betala ersättning till övriga delägare. I fråga om ersättning ska 5 kap. 10–12 §§ fastighetsbildningslagen (1970:988) tillämpas.

Tillträde till den mark eller

1 Inledning

1.1Plangenomförandeutredningens uppdrag

Regeringen har gett Plangenomförandeutredningen i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan. Enligt direktiven är syftet att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plan- genomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare samtidigt som den skapar förbättrade förut- sättningar för planeringen och byggandet i Sverige. Bestäm- melserna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen ska också belysa förutsätt- ningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal.

I uppdraget ingår att föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt samtidigt som det stimulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Enligt direktiven står det utredningen fritt att utöver vad som anges där lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genomförandeprocessen.

Utredningen ska också analysera och redovisa hur EU-rättens regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag.

Utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1.

Inledning

SOU 2012:91

1.2Utredningens arbetsformer

Plangenomförandeutredningens arbete har berört många intressen- ter och ambitionen har varit att återkommande genomföra gemen- samma möten med hela den krets av sakkunniga och experter som representerat berörda departement, myndigheter och organisa- tioner. Fem sådana möten har avhållits. Inom ramen för dessa möten har utredningen rådgjort i enlighet med direktiven med Boverket, Lantmäteriet, Statskontoret, Trafikverket och Konkur- rensverket samt Sveriges Kommuner och Landsting. Utredningen har även fört en dialog med Fastighetsägarna Sverige, Sveriges Byggindustrier och Villaägarnas Riksförbund samt Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm. Utredningen har också under sitt arbete haft möten med Byggkravutredningen (S 2011:10).

Vid sidan av dessa möten har sakkunniga och experter med- verkat i ett nordiskt seminarium om finansiering av infrastruktur, till vilket utredningen bjöd in representanter för departement, kommuner och forskningsinstitutioner i Danmark, Finland och Norge. Syftet med seminariet var att redovisa och diskutera hur exploateringsavtal har lagreglerats och hur de tillämpas i de nordiska länderna.

Utöver möten och seminarium med experter och sakkunniga har utredaren och sekretariatet träffat företrädare för kommuner, byggherrar och fastighetsägare för diskussioner om plan- genomförandefrågor och de problem som är förknippade med dessa frågor. Utredaren och sekretariatet har även medverkat vid konferenser och seminarier arrangerade av bl.a. Boverket.

1.3Betänkandets disposition

Detta betänkande är uppdelat kapitelvis i de fyra huvudfrågor som anges i utredningens direktiv: Helhetsperspektiv på detaljplaner (kapitel 2), Finansiering av gator och allmänna platser (kapitel 3), Exploatörsbestämmelserna (kapitel 4) och Exploateringsavtal (kapitel 5). I kapitel 6 redovisar vi förslagens konsekvenser och i kapitel 7 vissa genomförandefrågor. I kapitel 8 finns författnings- kommentarer.

Kapitel 2 inleds med en genomgång av hur plangenomförandet sker i dag och hur detta är rättsligt reglerat i PBL och annan relevant lagstiftning. Vi tar där särskilt upp frågor om huvud-

SOU 2012:91

Inledning

mannaskap och tillgänglighet till allmänna platser och lämnar förslag om vissa förändringar av gällande bestämmelser. Kapitlet omfattar också en genomgång av länsstyrelsens roll i plan- och byggprocessen, där vi bedömer att det bör ske förändringar.

Kapitel 3 inleds med en redogörelse för gällande bestämmelser för gatukostnadsuttag och vi lämnar sedan en redovisning för de överväganden och förslag som 1992 års Plan- och byggutredning lade fram (1996:168). Vi tar också upp några undersökningar om gatukostnadsersättning och förslag från ett par organisationer om hur dessa ersättningar bör regleras. Senare delen av kapitlet om- fattar våra överväganden och förslag om hur framtida bestämmelser för gatukostnadsuttag bör utformas.

Kapitel 4 om exploatörsbestämmelserna redovisar inledningsvis den rättsliga regleringen i PBL och bestämmelsernas bakgrund och motiv. Vi redogör för den rapport som Lantmäteriet tagit fram gällande vissa problem vid tillämpning av äldre bestämmelser och hur dessa problem bör lösas. Vi redovisar också ett alternativt förslag som vi själva låtit ta fram innan vi föreslår att bestäm- melserna i PBL bör slopas och ersättas med gällande regler i annan lagstiftning. Vi behandlar även vissa detaljfrågor med anknytning till exploatörsbestämmelserna.

I kapitel 5 beskrivs inledningsvis vad exploateringsavtal är, vad de normalt omfattar och de förändrade branschförutsättningar som numera föreligger när avtal ska tecknas. Vi beskriver gällande lagstöd för exploateringsavtal och en undersökning om hur avtalen tillämpas i praktiken. Vi redovisar ett tidigare förslag om vissa principer för avtal och redogör för hur motsvarigheten till exploa- teringsavtal har lagreglerats i andra länder. Vi lämnar i det här sammanhanget även en redogörelse för EU-rättsliga aspekter på sådana avtal innan vi slutligen redovisar våra överväganden och förslag om hur exploateringsavtalen bör lagregleras.

1.4Några reflexioner om utredningens uppdrag

Enligt direktiven ska utredningen se över reglerna om genom- förande av detaljplan. I första hand handlar det om bestämmelserna i 6 och 14 kap. plan- och bygglagen (PBL), men också om sam- banden med övrig fastighetsrättslig lagstiftning. Tydlighet, effekti- vitet och transparens är ledorden. I detta betänkande lämnar vi också en hel del förslag i den riktningen när det gäller t.ex. nya

Inledning

SOU 2012:91

regler med ett taxebaserat system för uttag av gatukostnader, lagreglering av exploateringsavtal, förtydliganden av tillgänglighet till allmänna platser m.m.

Även andra delar av plan- och byggnadslagstiftningen och den fastighetsrättsliga lagstiftningen har dock väl så stor betydelse för ett effektivt plangenomförande. En sådan fråga är plansystemets uppbyggnad och funktion. Den nuvarande konstruktionen bygger i mångt och mycket på föreställningen att det är kommunen som alltid utför såväl översiktlig som detaljerad planläggning. Det framgår redan av portalbestämmelsen i 1 kap. 2 § PBL: ”Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt denna lag” (det s.k. planmonopolet). Detta hindrar visserligen inte kommunen från att uppdra åt annan att utföra planarbetet. Men själva grundprincipen genomsyrar arbets- och förhållningssätt i kommunerna, som ibland kolliderar med det sätt som exempelvis detaljplaneringen i praktiken genomförs på i dag.

Det är t.ex. vanligt i dag att fastighetsutvecklare och/eller exploatörer/byggherrar initierar och driver ett planarbete som kommunen sedan tar ställning till. Då ”passar inte” regelsystemet och mellanhavandena mellan kommunen och den private aktören får i stället lösas i plankostnads- och exploateringsavtal efter många gånger långa och komplicerade förhandlingar. En ordning som lägger större tyngd vid den översiktliga och regionala plan- läggningen borde därför kanske prövas. Det är med dagens verklig- het sannolikt effektivare för bl.a. bostadsbyggandet att de viktiga politiska avgörandena sker på ett tidigare stadium i planerings- processen. På en mer detaljerad nivå skulle samhället i betydligt större utsträckning kunna förlita sig på att marknadens aktörer – med tydliga spelregler – kan anförtros genomförandet av de politiska besluten. Regelsystemet skulle då kunna anpassas och vidareutvecklas utifrån det arbetssätt som i praktiken tillämpas i många fall i dag.

Med ett förändrat synsätt på plansystemets uppbyggnad och ansvarsfördelning borde det också vara angeläget att medborgarnas och de boendes synpunkter kommer till uttryck och tas tillvara på ett tidigt stadium. Ju tidigare kunskaper ansvariga myndigheter har om dessa synpunkter, desto effektivare plangenomförande. Det blir då dessutom möjligt att analysera var gränsen för medborgar- inflytande och överklagande på olika nivåer bör dras.

Är det t.ex. rimligt att det finns möjlighet att överklaga samma fråga både i samband med detaljplan och i samband med bygglov?

SOU 2012:91

Inledning

Går det att med ökad vikt vid översiktlig planering undvara detaljplan? Eller omvänt, går det att vid mycket detaljrika detalj- planer undvara bygglovsprövningen? Och hur många instanser är det rimligt att kunna vända sig till när ett beslut ska överklagas. Vid de förändringar som skett under senare år har antalet över- klagningsinstanser ökat. Borde det inte vara tvärtom? Varför inte utnyttja den omvittnat höga kompetensen i plan- och byggfrågor hos länsstyrelserna till rådgivning och stöd till kommunerna och i stället slopa länsstyrelserna som överklagningsinstans? Nuvarande dubbla roller är lätta att ifrågasätta.

Om den utveckling som skett under senare år kan bekräftas och att mer av detaljplaneringen anförtros åt marknadens aktörer, kanske också en hel del av de detaljerade processuella reglerna kring samråd, utställning etc. som i dag omger förfarandet när en detaljplan ska utformas, kan slopas. Om det går att i lagtexten klargöra att medborgarnas och de boendes synpunkter ska beaktas så långt möjligt, kanske det räcker för att ersätta många av dagens detaljerade processuella regler. I stället kunde krävas att i detalj- planeärendet kunna visa på vilket sätt man har uppfyllt lagens krav på medborgarinflytande. Möjligen skulle en sådan bestämmelse stimulera nya och effektivare sätt att få till ett reellt medborgar- inflytande.

En ökad konkurrens framhålls ofta som ett effektivt sätt att åstadkomma högre kvalitet och lägre kostnader i t.ex. boendet. Här kanske ökad användning av flexibla detaljplaner kan vara en väg att gå. Om byggherren i ökad utsträckning härigenom får ta ansvar för byggnadens och närmiljöns utformning, blir det konsumenten som avgör vilka boendemiljöer som är attraktiva. Detta hänger förstås också samman med ett ökat byggherreansvar för fel och brister i byggandet.

När det gäller fördelning av exploateringskostnader bygger såväl dagens system som våra förslag på den urgamla principen att det är fastighetsägarna som ska stå för de lokala kostnaderna och kommun och stat för de s.k. generalplanekostnaderna, dvs. större genomfartsleder, tillfarter etc. Någon analys på ett övergripande plan har – vad vi kunnat finna – inte gjorts från t.ex. konkurrens- och effektivitetssynpunkt. Är t.ex. nuvarande fördelningssystem mest effektivt när det gäller fördelningen mellan skatt och avgift?

En annan fråga är sambandet mellan planering och det fastig- hetsrättsliga genomförandet. Efter en många gånger lång detalj- planeprocess måste en ibland lika lång fastighetsbildningsprocess

2Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

2.1Utredningens uppdrag

Med plangenomförande avses alla de åtgärder som vidtas för att markanvändningen enligt en antagen detaljplan ska bli verklighet. Åtgärderna kan vara av teknisk, ekonomisk, rättslig eller admi- nistrativ karaktär. I praktiken handlar det t.ex. om att bygga gator och anordningar för vatten och avlopp samt att genomföra fastig- hetsrättsliga åtgärder som fastighetsbildning, att inrätta gemen- samhetsanläggningar m.m.

Av direktiven till utredningen framgår att sambanden mellan plan- och bygglagens (PBL) reglering av plangenomförandet i ett antal planeringssituationer och det fastighetsrättsliga plangenom- förandet inte är närmare reglerat i PBL. Det gäller bl.a. vissa situationer där kommunen inte är huvudman för allmänna platser. Exempelvis framgår det inte av PBL när, hur och vem som ska initiera att sådana detaljplaner genomförs.

En annan fråga gäller tillgängligheten till sådana allmänna platser som kommunen inte är huvudman för och där det exempelvis med stöd av anläggningslagen (AL) har bildats en gemensamhetsanlägg- ning för att anlägga, driva och underhålla vägar och parker. Ska i sådana fall samma krav på tillgänglighet gälla som om kommunen hade varit huvudman för de allmänna platserna? Det är också oklart om det föreligger någon skillnad i allmänhetens möjlighet att nyttja en gemensamhetsanläggnings vägar, när dessa är belägna på allmän plats respektive på kvartersmark.

Enligt direktiven kan det nu finnas anledning att överväga att i förenklande och förtydligande syfte samla de bestämmelser i 6 kap. och 14 kap. PBL som har ett direkt samband med plangenom- förandet. Det kan också finnas skäl att utifrån ett vidare perspektiv reglera sådana situationer som i dag inte är författningsreglerade

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

samt att i PBL förstärka och förtydliga sambanden mellan lagens bestämmelser för plangenomförande och annan genomförande- lagstiftning.

Utredaren ska därför utifrån ett helhetsperspektiv analysera de bestämmelser som reglerar plangenomförandet och föreslå de för- ändringar som är nödvändiga för att skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess, där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenomförandet tydligt framgår. I detta ligger, utöver gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna, i första hand att

-redovisa förslag som på ett tydligt sätt i PBL klarlägger hur plangenomförandet bör ske i sådana situationer som i dag är oreglerade,

-klarlägga frågan om tillgänglighet till allmänna platser för vilka kommunen inte är huvudman och därvid överväga behovet av förändringar av reglerna om val av huvudmannaskap för all- männa platser och

-i plan- och bygglagen klarlägga och förtydliga sambanden dels mellan PBL:s bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. och bestämmelser om inlösen i 14 kap., dels det fastighetsrättsliga plangenomförandet enligt fastighetsbildningslagen (FBL), AL och ledningsrättslagen (LL).

2.2Plangenomförandet i dag

När mark ska exploateras är det markägaren och kommunen som är huvudaktörer i exploateringsprocessen. Kommunens roll är väsentlig, eftersom det är kommunen som genom planläggning avgör hur mark och vatten ska användas. Kommunen antar över- siktsplaner, som redovisar markanvändningen i grova drag men inte är bindande, och detaljplaner som ger byggrätter m.m. När planerna tas fram kontrollerar staten, genom länsstyrelsen, att riksintressen och mellankommunala intressen samt frågor om hälsa och säkerhet tas tillvara. Även kommuninvånarna har rätt till ett visst inflytande under planprocessen.

För att genomföra en exploatering av en bebyggelse är inte kommunens planering i sig tillräcklig utan en mängd olika åtgärder behöver vidtas och samordnas. Ansvaret för dessa åtgärder regleras

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

ofta mellan kommunen och exploatören i ett s.k. exploaterings- avtal.

När frågor om ansvar och kostnadsfördelning är lösta i detalj- planen och eventuellt med ett kompletterande avtal är det dags att söka bygglov. Ansökan görs till kommunen, som granskar hur ett förslag om ett konkret byggprojekt stämmer överens med detalj- planen och bestämmelserna i PBL och därefter beslutar om bygg- lov.

För att kunna bebygga marken behöver den delas upp mellan olika intressenter. Fastighetsbildningsprocessen sköts av lantmäteri- myndigheten, som ändrar fastighetsindelningen och bildar servitut och samfälligheter samt tillskapar ledningsrätter m.m.1

Begreppet plangenomförande finns inte uttryckligen definierat i PBL, men det kan sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och bestämmelser som återfinns i 6 kap. PBL under rubriken plangenomförande. Det handlar bl.a. om att lösa mark, ordna allmänna platser och fördela gatukostnader. Vissa bestäm- melser som har ett direkt samband med plangenomförandet finns även i 14 kap. men långt ifrån alla bestämmelser om åtgärder som måste vidtas till följd av en detaljplan, går att hitta i PBL.

I det här avsnittet kommer vi att redovisa de olika lagar och bestämmelser som på ett eller annat sätt kan vara användbara när en detaljplan ska bli verklighet. Sedan kommer vi att belysa de eventu- ella svagheter som finns vad gäller samordningen och överskådlig- heten av regelverken och hur tydligheten och samordningen skulle kunna bli bättre.

2.2.1Plangenomförandet enligt 6 kap. PBL

I 6 kap. PBL finns bestämmelser som reglerar plangenomförandet. Kapitlet inleds med en bestämmelse om att genomförandet av en detaljplan ska grundas på en planbeskrivning, vilken ska innehålla bl.a. uppgifter om planeringsförutsättningar och planens syfte. Planen får inte omfatta större område än vad som behövs och regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt ska tydligt framgå av planen.

1 Maria Ulfvarson Östlund. Avtal för Markexploatering. KTH Fastighetsteknik. Stockholm 2002.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

En viktig förutsättning för att en detaljplan ska kunna genom- föras är att det finns möjligheter till markåtkomst för den som ska vara huvudman för allmänna platser. Å andra sidan behöver det också finnas möjligheter till ekonomisk kompensation för den som ska avstå mark eller annat utrymme till dessa platser. Enligt 13 § har kommunen en ovillkorlig rätt att lösa in mark som ska bli allmän plats. Omvänt har kommunen en ovillkorlig skyldighet att lösa in allmän platsmark, om fastighetsägaren begär det. Det framgår av inlösenbestämmelserna i 14 kap. PBL.

I 6 kap. 15 § har kommunen en automatisk rätt till inlösen av sådana fastigheter som vid genomförandetidens utgång inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. En förutsättning för detta är att det ska vara fråga om mark eller annat utrymme inom sådana planområden där kommunen är huvudman för gator och allmänna platser. Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt att lösa fastigheter, får kommunen enligt 16 § lösa även den rätten.

I de fall kommunen använder sig av ovanstående lösenrättig- heter ska ersättningen, enligt 6 kap. 17 §, bestämmas enligt 4 kap. expropriationslagen (ExL).

I 6 kap. 18–23 §§ behandlas ansvaret för att ordna och under- hålla allmänna platser. I 18 § återfinns en bestämmelse om att efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen, ska kom- munen ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, så att platserna kan användas för deras avsedda ändamål.

Av 20 § framgår att innan kommunen har hunnit ordna den gata som en fastighet ska ha utgång till eller den avloppsledning som en fastighet ska få vara ansluten till, får den som vill bygga på fastigheten dels själv ordna utfartsväg och avloppsanläggning och dels utan ersättning använda kommunens mark för utfartsvägen och avloppsanläggningen, om marken är avsedd för det ändamålet.

21 § stadgar att kommunen ska svara för underhållet av gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Av 23 § framgår att när det gäller underhåll av vägar och andra all- männa platser som kommunen inte är huvudman för finns bestäm- melser i AL.

Kapitlet om plangenomförande av detaljplaner avslutas med en bestämmelse om att det som gäller i fråga om fastigheter enligt detta kapitel även ska tillämpas på samfälligheter.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Vad gäller antalet hänvisningar till lagar och bestämmelser utanför PBL har plangenomförandekapitlet fyra sådana. I 7 § andra stycket finns en hänvisning till FBL när det gäller vem som ska föra in uppgifter i fastighetsregistrets allmänna del. I 17 § stadgas att ersättning ska bestämmas enligt expropriationslagen (1972:719), ExL, och i 22 § hänvisas till väglagen (1971:948) i de fall staten är väghållare. Vidare har vi 23 § en hänvisning till AL när det handlar om underhåll av allmänna platser som kommunen inte huvudman för.

Utöver ovanstående finns i 13 § andra stycket en hänvisning till 14 kap. PBL när det gäller bestämmelser om skyldighet för kom- munen att lösa mark eller annat utrymme.

Vissa bestämmelser om att avstå mark utan ersättning, de s.k. exploatörsbestämmelserna

I 6 kap. 3–12 §§ PBL finns det regler om att en fastighetsägare är skyldig att utan ersättning avstå mark till allmän plats under vissa förutsättningar. Dessa bestämmelser benämns ofta exploatörs- bestämmelser och beskrivs närmare i avsnitt 4 i detta betänkande. Vi ska därför här bara ge en kortfattad överblick över bestäm- melserna.

En grundläggande förutsättning för att avstå eller upplåta utan ersättning är att marken eller utrymmet behövs för en ändamåls- enlig användning av området. 3 § är tillämplig när någon annan än kommunen ska vara huvudman för den allmänna platsen och 4 § avser situationen då kommunen ska vara huvudman. En annan förutsättning för markinlösen enligt dessa bestämmelser är att läns- styrelsen beslutat om att ägaren ska avstå mark innan detaljplanen antagits.

Länsstyrelsen får förordna om att ägaren ska avstå mark, endast om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av att planen genomförs och med hänsyn till omständig- heterna i övrigt enligt 5 § andra stycket. Det ska göras en s.k. båtnadsprövning, vilket betyder att nyttan ska överstiga olägen- heterna. Med nytta avses i första hand den värdeökning som kan antas komma bli följden av att marken bebyggs. Med omständig- heterna i övrigt menas bl.a. att orättvisa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig därför

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

i första hand mot exploatörer och inte mot fastighetsägare med någon enstaka byggrätt.

Länsstyrelsen ska i beslutet ange markens läge och gränser och av 8 § andra stycket framgår även att om kommunen begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. Bestämmelsen är tillämplig även om annan än kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. I kommentaren till plan- och bygglagen2 anges att skälighetsbedöm- ningen inte har något direkt samband med frågan om fastighets- ägarens skyldighet att bidra till gatubyggnadskostnaderna enligt 6 kap. 24 §. Även i fall där man kan konstatera att någon sådan skyldighet inte föreligger, kan länsstyrelsen i den mån det är skäligt föreskriva att fastighetsägaren ska bekosta bl.a. gator.

Gatukostnadsbestämmelserna

I 24–38 §§ PBL återfinns bestämmelser om kommunens rätt att ta ut gatukostnader. När kommunen är huvudman för allmänna platser inom en detaljplan får kommunen ta ut kostnaderna för att anlägga och förbättra gator eller andra anläggningar av fastighetsägarna i området. Kostnaderna ska fördelas på ett skäligt och rättvist sätt. Till grund för uttaget ska göras en s.k. gatukostnadsutredning. Avgifterna får högst täcka kostnader för att bygga och förbättra standarden samt för förvärv av mark som behövs för anläggning- arna. Även kostnader för administration och räntor är möjliga att lägga över på fastighetsägarna. Drifts- och underhållskostnader får dock inte räknas med i gatukostnaderna utan ska tas ut via kommunal- skatten.

Tillvägagångssättet för att ta ut gatukostnader av fastighets- ägaren eller exploatören beskrivs närmare i avsnitt 3 i detta betänk- ande.

2 Didón m.fl. Plan- och bygglagen (2010:900). En kommentar. Norstedts Juridik 2011.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

2.2.2Skadeersättning och inlösen enligt 14 kap. PBL

14 kap. PBL innehåller bestämmelser om skyldighet för kommunen att betala ersättning för skador som uppkommer till följd av beslut enligt samma lag och skyldighet för kommunen och andra att lösa in eller på annat sätt förvärva rätt till egendom. Fastighetsägare kan få rätt till ersättning därför att fastighetens marknadsvärde minskar eller för att annan skada uppkommer. Annan skada kan bestå av t.ex. utebliven inkomst när näringsverksamhet måste anpassas.

Ersättningssituationerna kan delas in i tre olika grupper. I den första gruppen av situationer krävs ingen kvalificerad skada och ersättning kan därför utgå direkt oberoende av skadans storlek. Dessa bestämmelser handlar exempelvis om skador till följd av myndigheters tillträde, föreläggande att ta bort byggnadsverk, ute- blivet bygglov trots att gatukostnader betalats och ersättning när en detaljplan ändras eller upphävs.

Den andra gruppen avser de situationer då fastighetens ägare måste tåla en skada som är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten. Det handlar om att någon vägras lov för att återuppföra en på annat sätt än genom olyckshändelse riven eller förstörd byggnad eller om att rivningsförbud meddelas eller rivningslov vägras.

Den tredje gruppen består av skador för vilka ersättning utgår om skadan innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Om skadan uppnår denna gräns, har fastighetsägaren rätt till ersätt- ning för hela den ekonomiska skadan. Denna gräns gäller dels då skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan för historiskt, miljö- mässigt eller konstnärligt intressanta byggnader eller tomter, och dels om de fall då kommunen i områdesbestämmelser inför en bestämmelse om vegetation eller om markytans höjdläge.

Inlösenbestämmelserna finns i 14 kap. 13–18 §§. I 13 § stadgas att om vissa närmare angivna beslut, som kommunen tar, medför att användningen av fastigheten synnerligen försvåras, är kommu- nen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in fastigheten. Om fastigheten blir i hög grad onyttig för fastighetsägaren, är kvalifikationsgränsen uppnådd. Hela fastigheten ska då lösas in, om fastighetsägaren begär det.

Fastighetsägaren har en ovillkorlig rätt att driva igenom inlösen av mark eller annat utrymme, som ska användas för annat än enskilt byggande. Enligt 14 § är kommunen skyldig att på fastighets- ägarens begäran lösa in marken om den enligt en detaljplan ska

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för annat än enskilt byggande. Den mark eller det utrymme som avses är kvartersmark för allmänt ändamål, t.ex. skoltomter, idrotts- platser och mark som ska användas för statliga eller kommunala administrationsbyggnader.

När någon annan än kommunen är huvudman för allmänna platser, framgår av 15 § att huvudmannen är skyldig att på fastig- hetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet som ska användas som all- män plats.

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som staten ska vara väghållare för enligt väglagen och som kommunen inte är huvudman för, är staten enligt 16 § skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet. Om kommu- nen ska vara väghållare men inte huvudman, är kommunen enligt 17 § skyldig att, på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

Vidare framgår av 18 § att om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för enskilt byggande men också för en allmän ledning, en allmän trafikanläggning eller en trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter, är den som ska vara huvud- man för anläggningen skyldig att på fastighetsägarens begäran för- värva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet.

Den som är skyldig att förvärva en rätt till mark eller utrymme enligt 15, 16, 17 eller 18 § får bestämma vilken rätt som förvärvet ska avse. Detta framgår av 19 §. Skyldigheterna i 14–17 §§ gäller inte för tid då tillfällig användning av marken eller utrymmet enligt detaljplanen får pågå.

Därefter finns bestämmelser om bedömningen av en skadas betydelse i 22 § och ersättningens bestämmande i 23–24 §§. I 25 och 26 §§ regleras ersättning till kommunen, när den behöver in- föra t.ex. ett förbud för att tillgodose ett riksintresse och sedan blivit ersättningsskyldig för det. Sist kommer en bestämmelse som behand- lar förlorad rätt till inlösen. Den som inte anmäler sina anspråk inom viss tid förlorar rätt till ersättning eller inlösen enligt 27 §.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

2.2.3Fastighetsbildning enligt FBL

När en detaljplan ska genomföras, behöver marken först delas upp mellan olika intressenter. Genom fastighetsbildning kan fastighets- indelningen ändras och servitut bildas, ändras eller upphävas. Vidare kan samfälligheter bildas och byggnader eller andra anläggningar som hör till en fastighet (s.k. fastighetstillbehör) kan överföras till en annan fastighet/anläggning.

Fastighetsbildning regleras i FBL. De olika åtgärderna delas in i nybildning genom avstyckning, klyvning eller sammanläggning, samt ombildning genom fastighetsreglering. Ibland kombineras flera åtgärder i en och samma förrättning, som även kan gälla flera fastig- heter. Gemensamt för alla förändringar av fastighetsgränser är att de resulterande fastigheterna måste vara lämpliga för sitt ändamål. De ska ha tillgång till vägar och fastigheter för bostadsändamål ska ha tillgång till vatten och avlopp. Fastighetsbildning får inte ske, om fastigheterna inte skulle vara lämpliga inom en överskådlig fram- tid eller om man bättre kan uppnå ändamålen på något annat sätt.

Enligt 2 kap. 2 § FBL prövas fråga om fastighetsbildning genom förrättning. I 4 kap. finns bestämmelser om fastighetsbildnings- förrättning.

En fastighetsbildningsförrättning handläggs av en förrättnings- lantmätare på lantmäterimyndigheten. Vid behov deltar också två gode män. En förrättning påbörjas genom att en skriftlig ansökan ges in till lantmäteriet3. I den utsträckning som är påkallad med hänsyn till fastighetsbildningens art och förhållandena i övrigt ska lantmäterimyndigheten enligt 4 kap. 11 § FBL utreda vilka som i egenskap av ägare till fastighet eller på annan grund är sakägare. Sökandens och sakägares behörighet kontrolleras. Lantmätaren ut- reder sedan berörda fastigheters omfattning, servitut och andra rättigheter samt eventuella samfälligheter. Lantmätaren kontrollerar även gällande planer och andra markreglerande bestämmelser. Om det finns inteckningar i de berörda fastigheterna, kan de behöva hanteras.

Lantmätaren bedömer därefter om förrättningen kan genom- föras i samråd med byggnadsnämnd, länsstyrelse och andra berörda myndigheter. Förrättningsområdet kan behövas besiktigas, nya gränser markeras och mätas in. Sammanträde ska enligt 14 § hållas

3 Lantmäterimyndighetens hemsida, www.lm.se. Lantmäteriförrättning - så här ser processen ut.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

med sakägarna, men det behövs inte om det inte förekommer några motstående intressen mellan sakägarna och det inte finns andra hinder mot den sökta fastighetsbildningen. När ersättningar ska utgå vid fastighetsreglering bestäms detta i ett ersättningsbeslut4. Det får också beslutas om när marken får tillträdas.

Lantmäteriets beslut kan överklagas till mark- och miljödomstolen och vidare till mark- och miljööverdomstolen.

Även FBL ger således möjlighet att överföra mark för allmänna platser m.m. Bakgrunden till dessa bestämmelser är att fastighets- reglering ska kunna användas som ett alternativ till inlösen enligt PBL. Oavsett om FBL eller PBL tillämpas är ersättningsreglerna desamma. När besluten vunnit laga kraft registreras de i fastighets- registret. Den fullständiga dokumentationen med protokoll, karta och beskrivning delges sakägarna och därefter arkiveras förrättnings- akten.

2.2.4Gemensamhetsanläggning enligt AL

Anläggningslagens syfte är att reglera sådan samverkan mellan fastigheter som avser att inrätta och utnyttja gemensamma anlägg- ningar som t.ex. mindre vägar och parker. Gemensamhetsanlägg- ningar anläggs på kvartersmark, men det förekommer också att de inrättas på allmän plats. I en detaljplan får kommunen bestämma att den inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser, om det finns särskilda skäl för det. Det innebär att fastighetsägarna får ta ett gemensamt ansvar för anläggningen/området.

En gemensamhetsanläggning inrättas vid en anläggningsförrätt- ning, som handläggs av lantmäterimyndigheten. När det gäller för- farandet hänvisar lagen till 4 kap. 1–24 och 27–40 §§ samt 6 kap. 6 och 7 §§ FBL. Enligt 1 § AL kan en anläggning inrättas för flera fastigheter tillsammans, om den tillgodoser ändamål av stadig- varande betydelse. Till de vanligaste anläggningarna hör vägar, va- anläggningar, grönområden och parkeringsplatser. Lagen gäller inte när frågan om att inrätta en gemensamhetsanläggning kan prövas av domstol eller annan myndighet enligt bestämmelser i annan lag än enligt FBL. Lagen gäller inte heller allmän vatten- och avlopps- anläggning.

4 Kalbro m.fl. Markåtkomst och ersättning. Norstedts Juridik 2007.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Till skydd för den enskildes intressen ges i 5–7 §§ vissa villkor för att inrätta en gemensamhetsanläggning. Villkoren innebär att

-en gemensamhetsanläggning inte får inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen (väsentlighetsvillkoret),

-fördelarna av ekonomisk eller annan art måste överstiga de kost- nader och olägenheter som anläggningen medför (båtnadsvillkoret) och att

-ägarna av de fastigheter som ska delta i anläggningen inte mer allmänt motsätter sig åtgärden och har beaktansvärda skäl för det.

En gemensamhetsanläggning ska enligt 8 § förläggas och utföras på ett sådant sätt att ändamålet med anläggningen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Det vill säga när det står klart att flera alternativa utföranden är möjliga för gemen- samhetsanläggningen vid en prövning av de paragrafer som föregår 8 §, främst 5–7 §§, görs en prövning enligt 8 § för att välja mellan alternativen. Då ska det alternativ som innebär det minsta intrånget väljas, såvida det inte blir oskäligt dyrt att bygga. Då ska i stället det alternativ väljas som gör det näst minsta intrånget och kostnaderna prövas för det, osv.

En gemensamhetsanläggning får enligt 9 § inte inrättas om den strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre av- vikelser göras. Som en generell bestämmelse till skydd för allmänna intressen gäller att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas, om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse. Undantag gäller dock enligt 11 §, om anläggningen är till över- vägande nytta ur allmän synpunkt.

Mark för en gemensamhetsanläggning får tas i anspråk på fastig- het som deltar i anläggningen eller på annan fastighet, om det inte förorsakar synnerligt men för fastigheten. Större utrymme får dock inte tas i anspråk än som behövs med hänsyn till de fastigheter som kan anslutas enligt det s.k. väsentlighetsvillkoret i 5 §. Även om upplåtelse av utrymmet skulle orsaka synnerligt men, är fastigheten enligt 12 § skyldig att avstå utrymmet, om anläggningen behövs för ett större antal fastigheter eller av annan orsak har väsentlig bety- delse ur allmän synpunkt. Fastighetsägaren kan i detta fall begära

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

inlösen av fastigheten eller en del av den. Upplåtelsen av rätt till utrymme innefattar rätt att vidta alla de åtgärder som behövs för anläggningens utförande, underhåll och drift.

I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen gäller 5 kap. 10–12 §§. Det innebär att ersättningen bestäms enligt reglerna i 4 kap. ExL med vissa särskilt angivna undantag. Det viktigaste undantaget är att vinstfördelning i vissa fall ska ske mellan den som avträder och den som tillträder marken.

Vid förrättningen ska andelstal bestämmas för både utförande och drift. Grunderna för fördelning av kostnaderna för att utföra anläggningen bestäms enligt 15 § efter vad som är skäligt med hänsyn till främst den nytta fastigheten har av anläggningen. Med nytta avses den värdeökning som anläggningen medför.

Om det inte finns hinder mot att bilda gemensamhets- anläggningen, ska lantmäterimyndigheten meddela ett anläggnings- beslut enligt 24 §. I beslutet ska anges bl.a. anläggningens ändamål, läge och huvudsakliga beskaffenhet, kretsen av deltagande fastig- heter, upplåtet utrymme för anläggningen, tid för anläggningens bestånd och tid för utförande. I anläggningsbeslutet får också anges nödvändiga föreskrifter beträffande anläggningens utförande och drift samt deltagande fastigheters andelstal för utförande och drift.

Förrättningshandläggningen upphör enligt 4 kap. 29 § FBL genom att lantmäterimyndigheten i ett avslutningsbeslut förklarar att förrättningen är avslutad. Innan dess ska ersättningsfrågorna ha avgjorts och allt annat som hör till handläggningen ha utförts. Hur förrättningskostnader ska fördelas ska beslutas senast när förrätt- ningen avslutas eller ställs in.

Om en gemensamhetsanläggning inte utförs inom den tid som bestämts i beslutet, är anläggningsbeslutet förfallet. Anläggnings- beslutet förfaller också enligt 33 §, om ersättning för upplåtet ut- rymme eller inlöst område inte betalts till fullo inom viss tid. Lantmäterimyndigheten kan besluta om förlängning av tidsfristerna, om det finns särskilda skäl.

En gemensamhetsanläggning förvaltas oftast av en samfällig- hetsförening. Inträder eller utträder en fastighet i eller ur en bestå- ende samfällighet, ska ägaren enligt 37–38 §§ betala respektive till- erkännas ersättning för andelen som tillförs eller förloras.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

2.2.5Ledningsrätt enligt LL

Ledningsrättslagen (1973:1144) är en lag som ger rätt att dra ledningar genom fastigheter. Med ledning menas samtliga former, såväl data- och telekommunikationsledning som vatten- och avlopps- ledningar. Ledningsrätt kan även användas för att placera ut andra typer av kommunikationsanläggningar, till exempel basstationer för mobiltelefoni. Härvid kan ledningsrätt begäras både på fastighet och på byggnad.

En ledningsrättsfråga tas upp av lantmäterimyndigheten efter ansökan. Om det vid en fastighetsreglering har beslutats att en ledningsrättsfråga ska prövas enligt denna lag, får frågan dock tas upp utan ansökan. I lagens 6 § finns villkor om att ledningsrätt bara får upplåtas om ändamålet inte kan tillgodoses på annat sätt och fördelarna överväger olägenheterna från allmän eller enskild syn- punkt. Det finns möjlighet till avsteg från villkoren, om upplåtelsen är till övervägande nytta ur allmän synpunkt. En fastighetsägare är enligt 12 § skyldig att avstå mark eller annat utrymme till förmån för ledning, om det inte orsakar synnerliga men för fastigheten.

På flera ställen i ledningsrättslagen hänvisas till FBL. Det handlar om hänvisningar till stora delar av avsnittet om fastighetsbildnings- förrättning (4 kap. 1–24, 27–35 och 37–40 §§) och avsnittet om ersättning till samfällighet (6 kap. 6 och 7 §§ FBL). I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen tillämpas 4 kap. ExL.

Enligt 22 § LL ska lantmäterimyndigheten meddela lednings- beslut, om det inte finns något hinder mot upplåtelsen. I beslutet ska bl.a. anges vad ändamålet med ledningsrätten är, vilket utrymme som upplåts och den tid inom vilken ledningen ska vara utförd.

Om en ledningsrättsfråga prövas gemensamt med en fastighets- bildningsåtgärd vid en förrättning, får ledningsbeslutet tas upp i fastighetsbildningsbeslutet. Enligt 25 a § ska bestämmelserna i 5 kap. 30 a § FBL om förtida tillträde ges motsvarande tillämpning vid förrättning. Vad som sägs om fastighetsbildningsbeslut ska även tillämpas på ledningsbeslut.

Ledningsrättsbeslut kan enligt 28 § överklagas till mark- och miljödomstol.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

2.2.6Lagen om allmänna vattentjänster

När det gäller va-system5 finns det både allmänna och enskilda sådana. De enskilda anläggningarna faller under bestämmelserna om gemensamhetsanläggningar i AL medan de allmänna systemen regleras i lagen om allmänna vattentjänster (2006:412), LAV.

När mark ska exploateras och ny bebyggelse uppföras är kom- munen, enligt 6 § LAV, skyldig att se till att en allmän va-anlägg- ning kommer till stånd om det behövs för hälso- och miljöskyddet att va-frågorna löses i ett större sammanhang. Kommunen ska i så fall bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten behöver ordnas och se till att behovet snarast tillgodoses genom en allmän va-anläggning. När kommunen bygger en allmän va-anlägg- ning, ska enligt 12 § LAV s.k. förbindelsepunkter upprättas i fastigheternas omedelbara närhet.

Kommunens skyldighet att bygga va-anläggningar är inte kopp- lad till detaljplanen, i motsats till skyldigheten att svara för all- männa platser. Enligt 11 § får en allmän va-anläggning dock inte strida mot detaljplanen, men det är oftast inte aktuellt eftersom kommunens va-projektering normalt är nära samordnad med detalj- planens utformning.

Kommunen kan bara avhända sig ansvaret för va-anläggningar till gemensamhetsanläggningar eller bostadsrättsföreningar, om hälso- och miljöskyddet medger det. Länsstyrelsen utövar tillsyn över att kommunen fullgör skyldigheten att tillgodose behovet av vattentjänster och länsstyrelsen kan enligt 51 § LAV förelägga kommunen att ställa i ordning en anläggning.

Av 34 § LAV framgår att avgifter för kommunens va-anläggning ska tas ut via en taxa. Avgifterna får enligt 30 § LAV inte överstiga det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen, dvs. de bygger på den s.k. självkostnadsprincipen.

Taxan fastställs av kommunfullmäktige och brukar bestå av två olika avgifter, anläggningsavgift och brukningsavgift.

Oftast finns det bara en va-taxa för kommunens hela va-verk- samhetsområde och den bestäms med hänsyn till de genomsnittliga självkostnaderna inom området6. Det betyder att anläggnings-

5Kalbro & Lindgren. Markexploatering. Fjärde uppl. Norstedts Juridik 2010, s. 85.

6Kalbro m.fl. Markexploatering s. 88.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

kostnaderna i ett enskilt fall kan vara högre eller lägre än de verk- liga kostnaderna.

Tvister enligt LAV som avser t.ex. skyldighet att betala avgifter eller avgifternas storlek prövas hos Statens va-nämnd. Det framgår av 53 § LAV.

2.2.7Renhållning av allmänna platser

I lag (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning finns bestämmelser om renhållning och snöskottning m.m. av gator, vägar, torg, parker och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Platserna ska, enligt 2 § hållas i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna ska utföras av staten som väghållare.

Inom områden som är redovisade som kvartersmark som iordningställts och begagnas för allmän trafik, är fastighetsägaren skyldig att utföra dessa åtgärder. För områden som ska användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nytt- janderätt eller annan särskild rätt är det kommunens ansvar.

Enligt 3 § kan kommunen ålägga en fastighetsinnehavare inom ett område med detaljplan där kommunen är huvudman för all- männa platser att utföra de åtgärder som avses i 2 § första stycket i fråga om gångbanor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken.

En kommun får efter regeringens bemyndigande meddela när- mare föreskrifter när det gäller de åtgärder som ska vidtas av fastig- hetsägaren. Det är därför inte ovanligt att kommuner antagit s.k. gångbaneföreskrifter, som reglerar vad fastighetsägarna är skyldiga att vidta för åtgärder i form av t.ex. sandning, sopning, snöröjning och is bekämpning under de olika årstiderna.

Om andra platser utomhus än som avses i 2 §, där allmänheten får färdas fritt, har skräpats ner, är kommunen enligt 4 § i lagen om gaturenhållning m.m. skyldig att återställa platsen i sådant skick som med hänsyn till förhållanden på orten m.m. tillgodoser skäliga anspråk.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

De här bestämmelserna ska inte tillämpas, om skyldigheten ska fullgöras av någon annan enligt lag eller annan författning eller sär- skilda föreskrifter.

2.2.8Väghållning

Ansvaret för vägar kan vara statligt, kommunalt eller enskilt. I prin- cip har kommunerna ansvaret för väghållningen i tätorterna och staten, genom Trafikverket, ansvaret för vägarna på landsbygden. Men i de större tätorterna har staten ibland ansvaret för de större och viktigare vägarna och i de riktigt små tätorterna har staten även ofta ansvar för vägarna.

De statliga vägarna – europavägar, riksvägar och länsvägar – har en total väglängd på cirka 9 800 mil.7 Kommunernas ansvar för väghållning omfattar cirka 4 000 mil gator/vägar och cirka 3 000 mil gång- och cykelvägar. I landet finns det också 30 000 mil enskilda vägar och för cirka 10 000 mil av dessa vägar ger staten och kom- munerna bidrag till väghållningen för att de ska hållas öppna för allmän motortrafik.

Allmänna vägar

I väglagen (1971:948), VägL, finns bestämmelser om allmänna vägar. Allmän väg är, förutom väg som anlagts enligt VägL, sådan för allmän samfärdsel upplåten väg, som av ålder ansetts som allmän eller enligt äldre bestämmelser anlagts som eller förändrats till allmän och som hålls av staten eller en kommun. Mark för allmän väg upplåts med vägrätt. Vägrätten uppstår när mark tas i anspråk med stöd av en fastställd arbetsplan och innebär i princip att väghållaren övertar ägarens rätt att bestämma över markens användning. Alla allmänna vägar som staten är väghållare för är numrerade.

Ansvaret för allmänna vägar är således antingen statligt eller kommunalt. Vem som ska vara huvudman bestäms i detaljplanen men det kan sedan i praktiken bli fråga om en annan väghållare. Huvudmannen behöver alltså inte vara densamme som väghållaren. Exempelvis kan en väg genom en stad som är viktig ur ett samhälls-

7 Kalbro m.fl. Markexploatering, s. 75.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

perspektiv (t.ex. Valhallavägen i Stockholm) ha kommunalt huvud- mannaskap men hållas av staten.

Är staten väghållare inom ett område med detaljplan där kom- munen är huvudman för allmänna platser ska kommunen, enligt 7 § väglagen, tillhandahålla den mark som behövs för väg inom området. Om en kommun har tillhandahållit staten mark för väg är kommu- nen enligt 70 § väglagen berättigad till ersättning av staten för skäliga kostnader efter avdrag för förvaltningskostnad.

Kommunala gator och vägar

Kommunens vägar är gator och gång- och cykelvägar (allmänna platser) med kommunalt huvudmannaskap inom detaljplan, gång- och cykelvägar på kvartersmark som lagts ut som markreservat i en detaljplan (s.k. x-områden) samt kommunala vägar utanför detalj- plan.8Det finns alltså kommunala vägar utanför detaljplan, dvs. vägar som inte är allmänna platser i PBL:s mening, och som inte heller är allmänna vägar enligt väglagen. Exempel på sådana vägar är trafikleder som går mellan planområden eller förbinder plan- områden med allmänna vägar.9

Gatunätet kan delas in i huvudnät (med hög framkomlighet, få tomtutfarter m.m.) och lokalnät (lägre framkomlighet, många tomtutfarter m.m.).

Enskilda vägar

Inom andra bebyggelseområden än detaljplaneområden med kom- munalt huvudmannaskap finns ingen skyldighet för kommunerna att anlägga och underhålla vägar eller andra allmänna platser. Ansvaret är i stället fastighetsägarnas och de har även ansvar för att ombesörja driften (sopning, plogning m.m.) av anläggningarna. I stor utsträckning sker detta genom att gemensamhetsanläggningar bildas enligt AL. En del kommuner har dock tagit hand om väg- hållningen i områden där det finns familjer som bor året runt. I andra kommuner skattefinansierar kommunen, helt eller delvis, enskild väghållning som inte täcks av statsbidrag. Tanken är att det

8Kalbro m.fl. Markexploatering, s. 77.

9Kalbro m.fl. Markexploatering, s. 119.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

ska gynna näringsliv och medborgare och skapa förutsättningar för att bo i glesbygd.

2.2.9Utredningens överväganden och förslag

Förslag: Jag föreslår att 6 kap. PBL inleds med en paragraf som ger en översikt över var olika bestämmelser för plangenom- förandet går att hitta. Den avser att tydligt visa åtskillnad mellan frågor gällande kommunalt huvudmannaskap i PBL respektive enskilt huvudmannaskap och fastighetssamverkan i AL. I para- grafen föreslås också en hänvisning till övrig lagstiftning som reglerar plangenomförandet som FBL, LAV och LL.

Sambandet mellan 6 kap. och 14 kap. PBL

För att förstärka och förtydliga sambanden mellan bestämmelserna om plangenomförande i PBL och annan lagstiftning på området föreslås 6 kap. inledas med en hänvisningsparagraf. Tanken är att ge en översikt över var olika plangenomföranderegler går att hitta.

I dag finns i 6 kap. 13 § andra stycket en hänvisning till 14 kap. och bestämmelserna om skyldighet för kommunen att lösa mark. Vi har övervägt att flytta hänvisningen till den nya föreslagna 1 § men funnit att den är väl inarbetad och bör vara kvar som egen bestämmelse. Med tanke på de många ändringar vi föreslår i 6 kap., finner vi det motiverat att ändra på numreringen av alla paragrafer.

I nuvarande 23 § hänvisas till att det i AL finns bestämmelser om underhåll av vägar och andra allmänna platser som kommunen inte är huvudman för. Den paragrafen föreslås utgå, eftersom hän- visningen ersätts av den nya föreslagna första paragrafen.

Vad gäller frågan om att samordna bestämmelserna i 6 kap. med inlösenreglerna i 14 kap. gör vi följande bedömning. 6 kap. handlar bl.a. om kommunens rätt att lösa fastigheter, medan 14 kap. hand- lar om skyldighet för kommunen att betala ersättning för skador som uppkommer till följd av PBL-beslut samt hur dessa skador ska bedömas och ersättningen beräknas. Uppdelningen av ersättnings- och inlösenbestämmelser mellan 6 kap. och 14 kap. har sedan PBL infördes 1987 varit tydlig i den meningen att kommunens rättig- heter i dessa avseenden återfinns i 6 kap., medan kommunens skyldigheter att i olika situationer kompensera fastighetsägaren

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

återfinns i 14 kap. Visserligen finns i 14 kap. några bestämmelser om när staten ska ersätta kommunen och när fastighetsägare ska ersätta kommunen, men vi anser inte att det är skäl nog att bryta ut inlösenbestämmelserna och göra om lagstrukturen. Eftersom hän- visningen från 6 kap. till 14 kap. i nuvarande 13 § med våra förslag kommer tidigare i kapitlet (3 §) blir det hela mer tydligt.

Sambandet mellan PBL och AL

I PBL finns inga regler för utbyggnadstakten av allmän plats som kommunen inte är huvudman för. En tidsram för detta kan endast sättas, genom att det vid den anläggningsförrättning som görs blir bestämt inom vilken tid gemensamhetsanläggningen ska vara utförd. Det är därefter det beslutet som gäller. Kommunen kan inte skynda på processen och det kan inte heller fastighetsägare i minoritet efter att anläggningsbeslutet har vunnit laga kraft. Å andra sidan torde det inte vara vanligt att utförandetiden spänner över många år. Om det saknas en opinion i området för att acceptera kostna- derna för en utbyggnad, kan dock en enskild fastighetsägare få vänta länge och i vissa fall kanske förgäves, om han behöver få en allmän plats utbyggd.

Av direktiven framgår att vi ska överväga om situationen behöver regleras närmare. I anläggningsbeslutet sätts vanligtvis en tid inom vilken utbyggnaden ska genomföras och detta beslut gäller sedan det vunnit laga kraft. I de kontakter med företrädare för kommuner som utredningen haft har detta inte framstått som något större problem. Sannolikt finns ett intresse bland fastighets- ägarna att det här ska ordnas inom rimlig tid.

Vi bedömer att det i dagsläget inte finns skäl att föreslå några nya bestämmelser gällande gemensamhetsanläggningar som mot- svarar PBL:s regler i 6 kap. 18 §. Där anges att efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen, ska kommunen ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, så att platserna kan användas för deras avsedda ändamål. Över- skådligheten över skillnaderna mellan kommunalt och enskilt huvud- mannaskap löses genom vårt förslag om en hänvisningsbestämmelse i 6 kap. 1 §.

När det gäller enskilt huvudmannaskap finns det heller ingen motsvarighet till den rättighet som enligt 6 kap. 20 § finns för en enskild fastighetsägare. Där anges att fastighetsägaren själv får

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

ordna utfartsväg eller avloppsanläggning och utan ersättning använda kommunens mark för det, innan kommunen har hunnit ordna den gata som en fastighet ska ha utgång till. Rättighet att använda allmän platsmark för en egen temporär lösning saknas alltså för en fastighetsägare som bebygger sin fastighet innan en gemensamhets- anläggning för väg eller ledningar har blivit utförd. För detta krävs att marken är i dennes ägo eller att en rättighet finns eller förvärvas. En gemensamhetsanläggning ska anläggas och skötas i gemenskap med övriga fastighetsägare i samfälligheten och det är en av konse- kvenserna av att välja enskilt huvudmannaskap.

2.3Huvudmannaskap och tillträde till allmänna platser m.m.

2.3.1Allmän plats

Ett grundläggande syfte med detaljplanen är att avgränsa allmän platsmark från kvartersmark. Allmänheten ska ur detaljplanens uppdelning av allmän platsmark och enskild kvartersmark kunna utläsa vilken miljö detaljplanen garanterar och huvudmannen för en allmän plats ska kunna beräkna kostnaderna för utförande m.m.

I 1 kap. 4 § PBL definieras allmän plats som gata, väg, park, torg eller annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemen- samt behov. Användningen är inte uttryckligen lagstadgad, men uttrycket bygger på att kommunen har ett grundläggande ansvar för sådana områden i bebyggelse som behöver användas för gemen- samma ändamål och som rymmer allmänna nyttigheter eller ska nyttjas av allmänheten.10 Uttrycket används vid reglering med detaljplan. När det gäller områdesbestämmelser har uttrycket ”all- män plats” numera ersatts med uttrycket ”mark för gemensam användning”.

När kommunen i en detaljplan bestämmer att huvudmanna- skapet för en allmän plats inte ska vara kommunalt, blir konse- kvensen att området får anläggas och skötas av fastighetsägarna. Frågan kan då ställas om de gemensamma behoven kan begränsas till att avse de aktuella fastighetsägarnas gemensamma behov?

Historiskt sett har allmänna platser främst planerats för att till- godose en bredare allmänhets behov och avsikten har normalt inte

10 Didón m.fl. Plan- och bygglagen (2010:900). En kommentar.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

varit att exkludera de som inte bor i närområdet. I allmänt språk- bruk avses också med ”allmänt” någonting som är ”till för alla” och inte något som är endast är tillgängligt för en begränsad grupps intressen.

En allmän plats är även en offentlig plats. För att anordna all- männa sammankomster på offentliga platser krävs tillstånd av polis- myndighet. Offentliga platser definieras i ordningslagen (1993:161) som allmänna vägar, gator, torg, parker och andra platser som i en detaljplan redovisas som allmän platsmark och som upplåtits för sitt ändamål. Med offentlig plats avses även område som i detalj- planen redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet samt andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik. I den gamla ordningsstadgan från 1956 (som numera är upphävd) användes begreppet allmän plats innan det ändrades till offentlig plats.

Begreppet offentlig plats har således en vidare betydelse än vad begreppet allmän plats har. De två uttrycken kan många gånger avse samma sak, men de används i helt olika sammanhang och har skilda syften. En offentlig plats avgränsar ett område där före- skrifter för offentliga tillställningar och allmän ordning och säker- het gäller, medan allmän plats i PBL är ett uttryck i detaljplaner som avgränsar områden för gemensamma behov mot mark för privat bruk. Begreppet allmän plats används också i brottsbalken och avser där även tåg, affärer, restauranger, kyrkor och teatrar.

2.3.2Kommunalt huvudmannaskap

I dag är huvudregeln att kommunen ska vara huvudman för de allmänna platserna, om det inte finns särskilda skäl för annat. Om kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, ska det anges i detaljplanen (4 kap. 7 § PBL).

När kommunen är huvudman innebär det att kommunen ska ordna gator och andra allmänna platser så att de kan användas för sitt avsedda ändamål och kommunen ska även svara för underhållet. De allmänna platserna ska vara utförda på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med ortens sed, vilket betyder att kommunen är skyldig att hålla en likvärdig gatustandard inom likartade detaljplane- områden (6 kap. 18 §). De kostnader som kommunen har för nyanläggning och förbättring kan tas ut av fastighetsägarna genom gatukostnadsreglerna, men någon möjlighet att ta ut drift- och

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

underhållskostnader finns inte. Till gatukostnadsreglerna finns kompletterande avståendeparagrafer som innebär att exploatören kan åläggas att upplåta mark som är avsedd för allmän plats utan ersättning (6 kap. 3 och 4 §§). Dessutom kan denne åläggas att bekosta utförandet av gator och vägar under förutsättning att det är skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren har av detaljplanen (6 kap. 8 § andra stycket).

2.3.3Enskilt huvudmannaskap

Om kommunen inte ska vara huvudman för allmänna platser, ska det anges i detaljplanen. Det är dock inte möjligt att genom en bestämmelse i planen uppge vem som ska vara huvudman i stället, även om det bör anges i planbeskrivningen.

Om avsikten är att ansvaret för allmänna platser ska läggas över på fastighetsägarna, finns det olika sätt att hantera detta ansvar. Ofta inrättas en gemensamhetsanläggning enligt AL. De fastigheter som får del i en sådan gemensamhetsanläggning utgör en s.k. anläggningssamfällighet, som vanligtvis förvaltas av en samfällig- hetsförening. Lantmäterimyndigheten fastställer vid en förrättning vilka nyttigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen, hur olika anläggningar ska vara utformade och vilka fastigheter som ska delta i samfälligheten. Fastigheterna tilldelas ett andelstal som ska ligga till grund för fördelningen av kostnaderna för utförande och drift av anläggningarna. Samfällighetsföreningen får sedan svara för byggande och underhåll.

Till skillnad från vad som gäller när kommunen är huvudman för allmänna platser får fastighetsägarna även bekosta den framtida driften av anläggningarna.

Vilka är då de särskilda skäl som krävs för enskilt huvudmanna- skap? Enligt förarbetena till nu gällande PBL (prop. 2009/10:170, s. 198) ska hittillsvarande praxis vara styrande även i fortsättningen. Av förarbetena till 1987 års lag (prop. 1985/86:1, s. 220) framgår att ansvaret i allt väsentligt ska fördelas på det sätt som skedde i 1947 års byggnadslag. Där gällde kommunalt huvudmannaskap för områden med stadsplan och enskilt huvudmannaskap för områden med byggnadsplan. Av detta kan den slutsatsen dras att kommunen ska kunna avsäga sig ansvaret i områden med fritidshusbebyggelse och mindre tätorter, men att kommunen ska svara för huvud- mannaskapet i städer med permanentbostadsbebyggelse. I prak-

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

tiken har dock byggnadsplaner inte enbart använts i områden av landsbygdskaraktär utan även i andra områden och tätorter.

I rättspraxis har enskilt huvudmannaskap accepterats även i tät- bebyggda områden med permanenthusbebyggelse, om det funnits enskilt huvudmannaskap i området i övrigt eller i angränsande områden. Då har man valt att inte splittra upp huvudmannaskapet.

Det påstås ibland att kommunens val av huvudmannaskap styrs alltför mycket utifrån ekonomiska aspekter11. När ansvaret för vägar m.m. läggs över på fastighetsägarna, behöver kommunerna inte svara för framtida drift- och underhållskostnader. Det kan av den anledningen förekomma att kommuner eftersträvar att få till stånd enskilt huvudmannaskap. Det finns å andra sidan även kom- muner som är försiktiga med att lägga över ansvaret på fastighets- ägarna, eftersom det kan uppfattas som betungande. Förutom finansieringen kan det handla om att anläggningarna kan vara svåra att sköta och att fastighetsägarna inte har rätt kompetens för detta.

På uppdrag av regeringen har Lantmäteriet tillsammans med Boverket utrett frågor om allmänna platser i detaljplaner. Utgångs- punkten för det arbetet har varit de slutsatser som framkom i PBL- kommitténs betänkande från 2005. I en bilaga till rapporten finns en sammanställning av rättspraxis.12 Studien gör inte anspråk på att vara fullständig men ger en indikation på hur regeringen har sett på frågan om enskilt huvudmannaskap. Av rapporten framgår bl.a. följande.

Enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan har uppen- barligen accepterats även för bostadsområden avsedda för permanent boende, om det finns enskilt huvudmannaskap sedan tidigare i samma område eller i angränsande områden. En enhetlig förvaltning av ett större område har framhållits som en omständighet som talar för ett enskilt huvudmannaskap. Detta har som framgått ansetts utgöra sär- skilda skäl för ett enskilt huvudmannaskap även vid ny eller komplet- terande detaljplaneläggning. Särskilt tydligt framstår den situationen vid ett blandat boende, d.v.s. områden som består av både permanent- boende och fritidsboende. Det finns dock något fall som antyder att det torde vara möjligt att införa enskilt huvudmannaskap även i ren- odlade permanentbostadsområden. Flera av fallen visar även att områdets karaktär har haft betydelse för bedömningen av frågan om huvud- mannaskapet ska vara allmänt eller enskilt.

11	Slutbetänkande av PBL-kommittén, Får jag lov? Om planering och byggande,
SOU 2005:77, s. 549 f.
12	Lantmäteriet, Huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan, LMV- rapport 2008:6,

s. 12.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

Kommunens strävan att på olika sätt hjälpa till med uppbyggnaden av de allmänna platserna tycks även vara faktorer som i någon mån har påverkat bedömningen. Sådana faktorer har ibland, tillsammans med andra faktorer, vägts in i bedömningen men det finns inga tydliga exempel på att dessa ensamt kan ligga till grund för ett avgörande med innebörden att ett enskilt huvudmannaskap kan accepteras. Exempel som framgår av redovisningen ovan är när kommunen köper in eller byter till sig mark som ska utgöra allmän platsmark i en detaljplan och sedan överlåter denna utan ersättning till den samfällighetsförening som ska förvalta de allmänna platserna. Vidare tycks visst avseende fästas även vid möjligheterna att erhålla driftbidrag från kommunen och staten till förvaltningen av de allmänna platserna. Om kommunen framstår som positiv till detta har det talat för ett enskilt huvudmanna- skap, trots att detta är ett undantag från huvudregeln.

Sedan 2011 finns det en möjlighet att dela upp de allmänna platserna inom en och samma detaljplan så att vissa har kommunalt huvud- mannaskap och andra enskilt huvudmannaskap. Bakgrunden till ändringen var att det fanns ett praktiskt behov av att kunna dela upp en plan på detta sätt i stället för att göra flera planer.

2.3.4Markreservat på kvartersmark

Det är vanligt förekommande att detaljplaner innehåller bestäm- melser om att områden på kvartersmark ska användas för allmänna ändamål genom s.k. x-, z- och u-bestämmelser. Stödet för detta finns i 4 kap. 6 § PBL. Marken ska vara tillgänglig för allmän gång- och cykeltrafik (x), allmän körtrafik (z) eller allmänna under- jordiska ledningar (u). Bestämmelserna x och z var ursprungligen till för att användas där marken bara skulle utnyttjas i begränsad omfattning av allmänheten. Numera läggs även större anläggningar avsedda för allmänheten ut på kvartersmark.

I praktiken förekommer olika lösningar för hur frågan om genomförandet av allmänhetens tillträde hanteras. Det inte till- räckligt med planbestämmelsen x eller z för att allmänhetens rätt ska vara säkrad, även om en del kommuner nöjer sig med det. Plan- bestämmelsen innebär endast att inget får byggas på platsen som hindrar användningen för allmänt ändamål. Ett alternativ vid genom- förandet är att försöka träffa avtal med fastighetsägaren om vad som ska gälla beträffande allmänhetens behov och därmed förenade kostnader och skyldigheter. Ett annat alternativ är att ansöka om att få bilda ett lantmäteriservitut. Det kan dock bli svårt de gånger

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

ett avtal av olika anledningar inte kan träffas eller när det inte finns någon kommunal fastighet för vilken det är av väsentlig betydelse att servitut bildas.

Det förekommer också att planen redovisar ett markreservat på kvartersmark med beteckningen gx. Tanken är att det då ska inrättas en gemensamhetsanläggning som allmänheten får nyttja. Det är ett sätt för kommunen att inte behöva ta hela ansvaret för allmänna platser, vilket hade varit alternativet. Hittills har det inte funnits något lagstöd för ett kombinerat huvudmannaskap och det har därför varit svårt att genomföra. En möjlighet har varit att ansluta en kommunal fastighet till en gemensamhetsanläggning för att säkra allmänhetens tillträde. Även i dessa situationer blir det emellertid besvärligt de gånger det inte finns någon lämplig fastighet som uppfyller behovskraven. Det är även tveksamt om konstruktionen löser problemet med allmänhetens tillträde, eftersom den kommunala fastighetens behov kanske inte motsvarar vad som krävs för att säkra kommuninvånarnas rätt.

Storkvarter

Storkvartersplanläggning kännetecknas av att den inte reglerar så mycket mer än kvartersmarkens avgränsning och hur stora bygg- rätterna ska vara. Vid flerbostadsbebyggelse läggs både bostäder och anläggningar ut som kvartersmark, trots att anläggningarna är avsedda att användas av fler än de boende i området. När det handlar om t.ex. radhusområden eller andra områden där småhus ligger tätt läggs både husen och gemensamhetsanläggningar ut på kvartersmark. Gemensamma funktioner som t.ex. garagelängor och tvättstugor är vanliga. Vid plangenomförandet inrättas dessa och de vägar som ligger kring husen som gemensamhetsanläggningar och fastighetsägarna får ta ansvar för att anlägga, driva och underhålla dessa anläggningar.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

2.3.5Tillträde till allmänna platser

När kommunen är huvudman för allmänna platser, har allmänheten rätt till tillträde efter det att kommunen har förvärvat äganderätten till områdena i fråga. När en allmän plats förvaltas av en samfällig- het vid enskilt huvudmannaskap däremot, råder en viss oklarhet kring allmänhetens tillträde till anläggningen.

Lantmäterimyndigheten hävdar att privat är privat13 och att enskilda fastighetsägare inte ska behöva tåla att det som bekostas av dem används och slits ner av allmänheten. Denna ståndpunkt menar lantmäteriet bygger på att det inte står i överensstämmelse med skyddet för enskild egendom, att några fastighetsägare bekostar och sköter något som sedan används och slits ner av andra. De kommuninvånare som inte bor i området har enligt detta synsätt inte rätt till nyttjande av anläggningen utöver vad som gäller enligt allemansrätten.

Allemansrätten är en sedvanerätt som innebär att var och en har rätt att vistas i naturen och nyttja annans fastighet, oavsett om det föreligger någon särskild rätt eller inte. Det handlar främst om områden som inte är planlagda. Allemansrätten är inte reglerad i lag, men i regeringsformen 2 kap. 15 § stadgas den grundläggande rättigheten att alla människor ska ha tillgång till naturen. Först och främst är det tillåtet att till fots färdas över annans mark men även cykling och ridning brukar räknas till vad man har rätt till. För motortrafik kan dock allemansrätten normalt inte åberopas. Vidare måste hemfriden respekteras, vilket betyder att allmänheten inte får passera över eller vistas på en privat tomt. Allemansrätten tillåter inte heller att allmänheten använder anläggningar av olika slag på annans fastighet.

Lantmäterimyndighetens uppfattning om begränsad tillgänglig- het till gemensamhetsanläggningar som ligger på allmän platsmark stöds inte av alla. Det finns även de som menar att allmän plats- mark är allmän platsmark oavsett vem som förvaltar. Är marken utmärkt som allmän i planen ska alla ha tillträde till den. Det syn- sättet innebär att alla har lika stor rätt att nyttja anläggningen som de fastighetsägare som ingår i samfälligheten. Denna ståndpunkt bygger på att bestämmelsen i detaljplanen, som är framtagen efter en demokratisk process, fortsatt gäller och bryter igenom anlägg- ningsförrättningen.

13 SOU 2005:77, s. 550 f.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Förutom dessa två inriktningar skulle rätten för allmänheten i detta avseende kunna ses som att den ligger någonstans mitt- emellan den rätt som föreligger vid kommunalt huvudmannaskap respektive den som gäller för privata områden (inkl. allemans- rätten). Allmänheten har rätt till tillträde, men rätten är inte lika stark som vid kommunalt huvudmannaskap (se vidare om vår analys i avsnitt 2.3.8).

2.3.6Tidigare utredningar om huvudmannaskapet och tillträde till allmänna platser

Plan- och byggutredningens slutbetänkande 199614 föreslog att kravet på särskilda skäl för att kommunen ska kunna avsäga sig ansvaret för allmänna platser skulle tas bort. I stället föreslog utred- ningen att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser, om inte utbyggnaden och förvaltningen med större fördel helt eller delvis kan skötas av annan. Huvudman bör den vara som är mest lämpad att bygga ut och förvalta anläggningarna. Utredningen beskrev att i många kommuner finns omfattande områden med enskilt huvudmannaskap och en väl fungerande organisation för skötsel och underhåll av vägarna. Övervägande skäl kunde då enligt utredningen tala för att nytillkommande detaljplaneområden skulle föras in under enskilt huvudmannaskap, trots att områdets karaktär inte var sådant att byggnadsplan skulle ha valts enligt äldre lag- stiftning. Plan- och byggutredningen motiverade sitt förslag på följande sätt.

I praktiken borde bedömningen av frågan om huvudmannaskapet ske med utgångspunkt från om det kan betraktas som rimligt att ansvaret läggs på de enskilda med hänsyn till deras förmåga att förvalta de all- männa platserna och framför allt till de ekonomiska konsekvenserna. Härvid spelar begreppet särskilda skäl i lagstiftningen rollen av en allmän restriktion. I många kommuner strävar man efter att få till stånd enskilt huvudmannaskap i så stor utsträckning som möjligt. Uppenbarligen är det i dessa fall huvudsakligen ekonomiska hänsyns- taganden som styr besluten om huvudmannaskapet. I andra kom- muner kan de ekonomiska hänsynstagandena leda till beslut i motsatt riktning, således en överdriven försiktighet när det gäller att överlåta ansvaret för allmänna platser på enskilda. Kostnadsansvaret bör inte få styra valet av huvudman.

14 SOU 1996:168, Översyn av PBL och va-lagen, s. 120.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

För att få valet av huvudman att bygga på vem som är mest lämpad att axla ansvaret, föreslogs i betänkandet att kommunerna genom ett reformerat gatukostnadssystem skulle kunna få täckning inte enbart för anläggnings- och förbättringskostnader utan även för drift- och underhållskostnader. Det nya systemet för gatukostnader skulle använda va-lagstiftningen som förebild och bygga på avgifter som debiterades enligt taxa. Utredningen menade att förslaget skulle innebära att en hög grad av likställighet i ekonomiskt hän- seende skulle uppnås mellan fastighetsägarna inom områden med kommunalt respektive enskilt huvudmannaskap. Förslaget om att ta bort kravet på särskilda skäl och att införa en möjlighet att låta fastighetsägarna stå för driftskostnaderna vid kommunalt huvud- mannaskap genom ett nytt gatukostnadssystem, ledde dock inte till några ändringar av reglerna i PBL.

I sitt slutbetänkande 2005 föreslog även PBL-kommittén att kravet på särskilda skäl skulle slopas (SOU 2005:77, s. 535 ff). Kommittén menade att möjligheten för kommunen att helt över- låta huvudmannaskapet på fastighetsägarna ska kvarstå, men att detta i princip endast ska gälla inom områden som har karaktären av fritidsboende, dvs. områden där bebyggelsen generellt sett används under vissa delar av året. Enligt förslaget borde frågan om huvudmannaskapet regleras så att kommunen alltid är huvudman för allmänna platser av s.k. tydlig allmän karaktär, medan kom- munen aldrig ska behöva vara huvudman för områden av tydlig enskild karaktär som områden som har planerats och genomförts för fritidsbebyggelse.

Med ”tydlig allmän karaktär” borde enligt förslaget avses all- männa platser av centralortskaraktär eller som på annat sätt är uppenbart allmänna. Som exempel nämndes genomfartsleder, huvudgator, centrala torg, parker och gång- och cykelvägar, som ofta behöver användas av allmänheten.

Remissinstanserna var till övervägande del positiva till förslaget, men flera instanser avstyrkte eller hade invändningar mot förslaget att kommunen ska få välja att inte vara huvudman för allmänna platser, som inte är av tydlig allmän karaktär. Några menade att den föreslagna regeln är oklar, att begreppen inte är definierade och att förslaget kan leda till tolkningsproblem. Att frågan om definitionen av allmän plats ska följa användningen eller benämningen i detalj- planen togs också upp av flera remissinstanser.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Regeringen gjorde bedömningen (prop. 2009/10:170, s. 198) att konsekvenserna av förslaget inte var tillräckligt utredda och därför behölls de särskilda skälen även den gången.

Några undersökningar om ansvar för områden som är avsedda för allmänheten

Ett examensarbete vid Kungliga tekniska högskolan (KTH Fastig- hetsvetenskap)15 har kartlagt vilken inställning företrädare för sex olika gemensamhetsanläggningar i Stockholms län har till att själva ansvara för stora anläggningar av allmännyttig karaktär. Det handlar om grönområden, lekplatser, vägar och torg.

Studierna visar att de boende i områdena överlag tycker att det är positivt att ha ansvar för förvaltning och finansiering av anlägg- ningarna. De flesta anser att fördelarna med eget ansvar för anlägg- ningen är att de själva kan påverka utformningen och driften. Efter- som de bor i området kan de snabbt se vad som måste åtgärdas och det blir mer effektivt. Överlag är nackdelen med eget ansvar den kostnad som uppstår för drift och underhåll samt att allmänheten nyttjar anläggningen. Ingen av de tillfrågade tror att standarden på utformningen skulle ha varit högre med kommunen som ansvarig. Flera av företrädarna pekar på att de valt en högre standard med- vetet, något som aldrig hade skett med kommunen som huvudman. De tror inte heller att drift och underhåll hade fungerat bättre med kommunen som ansvarig.

De flesta tycker att kommunen ska vara med och finansiera drift och underhåll genom deltagande i gemensamhetsanläggningen. I två områden anser dock föreningarna att anläggningarna borde tas över av kommunen, då dessa är typiska anläggningar av allmän- nyttig karaktär (torg intill Konsumaffär resp. parker och gångvägar i Stockholms innerstad).

I endast ett fall har allmänhetens tillträde reglerats mellan kom- munen och samfällighetsföreningen. Författarna menar att det har framkommit att intervjuade företrädare för samfälligheterna har en önskan om att reglera allmänhetens tillträde, främst genom avtal med kommunen. Anledningen är att de då kan skriva in i avtalet att ersättning ska utgå för de skador som allmänheten orsakar.

15 Eriksson & Karlsson. Gemensamhetsanläggningar för allmänheten. Vad tycker fastighets- ägarna? Examensarbete vid KTH Fastighetsvetenskap 2007.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

I ett senare examensarbete från KTH16 framkommer en bild av att många fastighetsägare upplever det som orättvist att de dels ska betala för anläggningar som i andra fall förvaltas av kommunen och dels att allmänheten får slita på dessa anläggningar. Författaren anser att det är viktigt att byggherren och kommunen reflekterar över de konsekvenser som den valda utformningen medför, efter- som det får så stora konsekvenser för framtida boende. Vidare spelar enligt examensarbetet också anläggningarnas komplexitet en viktig roll för vilka problem som kan uppkomma.

I en uppsats från Lunds tekniska högskola (LTH)17 har en genomgång gjorts av hur kommunerna detaljplanelägger. Under- sökningen visar att det är vanligt att mark, som enligt PBL skulle ha varit allmän platsmark, i stället planläggs som kvartersmark i form av gemensamhetsanläggningar eller x-områden. I Malmö kommun har t.ex. planläggning med gx-områden visat sig vara mycket omfattande och används i vissa fall i stället för allmän plats- mark. En av anledningarna som författaren anger är att kommunen inte har haft tillräckliga ekonomiska resurser för att inrätta allmän plats.

I ytterligare ett examensarbete från KTH18 har 800 detaljplaner i fem kommuner i Stockholms län undersökts vad gäller enskilt huvudmannaskap och olika markreservat för allmänt ändamål på kvartersmark. Studien visar att den problematik som beskrivits i utredningar och rapporter med att kommunen skulle avsäga sig huvudmannaskapet även när det saknas särskilda skäl, är tämligen begränsad. Men undersökningen bekräftar bilden av att betydande delar av kvartersmark används för allmänna ändamål genom att x- områden läggs ut.

16Lindholm. GA i bostadsområden – konsekvenser och problem för de boende. Examensarbete vid KTH Fastighetsvetenskap 2010.

17Grafström. Detaljplanläggning av allmänhetens tillträde till kvartersmark. Examensarbete vid LTH Fastighetsvetenskap 2008.

18Andersson. Enskilt ansvar för anläggningar i detaljplan – en undersökning av fem kommuner i Stockholms län. KTH Institutionen för Fastigheter och Byggande 2012.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

2.3.7PBL-kommitténs förslag om kommunen som delägare i gemensamhetsanläggning

PBL-kommittén föreslog en modell som skulle innebära att kommunen får besluta att tillsammans med fastighetsägarna stå för huvudmannaskapet för allmänna platser genom att gemensamt ingå i en anläggningssamfällighet. Kommittén anförde att detta mellan- läge där kommunen kan besluta att inte vara huvudman blir typiskt sett tillämpligt på lokalgator, lokala parker m.m. dvs. i områden som i begränsad omfattning behöver användas av allmänheten. Det- samma skulle kunna gälla i typiska s.k. storkvarter, där planbestäm- melser med beteckningarna x, z och g i olika kombinationer är flitigt förekommande.

Kommittén menade att det föreslagna systemet förutsätter att kommunens andel inte blir enbart symbolisk i den anläggnings- samfällighet, som förvaltar allmänna platser när både kommunen och fastighetsägarna är huvudman. Därför föreslog kommittén att det borde införas en uttrycklig bestämmelse i lagen, som reglerar hur kommunens andel ska bestämmas. Kommunens andel borde enligt förslaget bestämmas med utgångspunkt från den omfattning som allmänheten förväntas komma att använda de allmänna platserna.

Vid andelstalssättningen bör det dock uppmärksammas att det finns en tydlig koppling till gatukostnadsbestämmelserna, poäng- terade kommittén. Om det t.ex. är fråga om att inrätta en gemen- samhetsanläggning med kommunen som delaktig inom ett område där kommunen till 100 procent kan ta ut kostnaderna för gatu- utbyggnaden av fastighetsägarna, bör kommunens andel för byg- gande vid gemensamt huvudmannaskap sättas till i princip noll. Annars skulle en inte avsedd försämring uppstå för den berörda kommunen. Detta borde anses gälla helt oavsett om kommunen i fråga brukar eller inte brukar använda sig av gatukostnadsbestäm- melserna.

Flera remissinstanser var positiva till förslaget men det påtalades också att ytterligare utveckling av kommentarerna kring att dela på huvudmannaskapet behövde ske i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Bland annat påtalades några oklarheter med framtida förvaltning, som kan leda till orättvisor inom kommunerna. Flera remissinstanser avstyrkte kommitténs förslag att kommunens andelstal anges i bestämmelse i lag eller i detaljplan. Många remissinstanser fram- förde tveksamheter och påtalade att förslaget om kommunens andelstal innehåller oklarheter.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

Miljööverdomstolen anförde i sitt yttrande följande.

En kommun ska enligt vad som synes följa av förslaget (6 kap. 26 § fjärde stycket PBL) inte behöva bidra till utförandekostnaderna (vilka inkluderar marklösenkostnaderna) för en GA inom detaljplan i vilken kommunen deltar. Av betänkandet (s. 553) framgår dock att en kom- mun inte kan få ersättning för sina kostnader för allmänna anlägg- ningar på kvartersmark enligt gatukostnadsbestämmelserna i PBL. Gatukostnadsbestämmelserna tillämpas dessutom endast undantagsvis. Om en GA där kommunen ska ingå för att tillgodose allmänhetens behov ska lösa in en befintlig enskild väg framstår det naturligt att även kommunen är med och betalar inlösenkostnaderna. Den berörda bestämmelsen som också typiskt sett torde komma att försvåra den gemensamma förvaltningen bör utgå.

Miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt hade i sitt yttrande synpunkter på andelstalen. Domstolen menade att grunderna för kommunens andelstal inte bör anges i detaljplanen. En hänvisning till 15 § AL kan exempelvis ske i genomförandebeskrivningen.

Länsstyrelsen i Jönköpings län ifrågasatte om det, vid ett delat huvudmannaskap, är möjligt för en kommun att hävda de allmänna intressena i sådana fall där man endast ingår i samfälligheten med några få procent.

Lantmäteriet hade inga invändningar mot konstruktionen som sådan men föreslog en annan lagteknisk lösning, som skulle inne- bära att bestämmelserna om andelstal i sin helhet införs i AL och att kravet på en planbestämmelse i stället hänvisar till regleringen i AL.

Boverket avstyrkte helt förslaget om delat huvudmannaskap och ansåg att det snarare förstärker utvecklingen med otydlighet när de gäller allmänhetens tillträde och ansvaret för drift och underhåll för allmänna platser. Formuleringen ”de allmänna platserna är av tydlig enskild karaktär” är oprecist och ger ett alltför vidsträckt tolknings- utrymme. Verket ansåg vidare att det är mycket oklart vad det innebär att grunderna för kommunens delaktighet i en delad gemen- samhetsanläggning ska anges i detaljplanen, och att konsekvenserna av detta förslag har redovisats bristfälligt i utredningen. En illust- ration av effekterna med exempel på vanliga situationer hade varit önskvärt. Boverket ansåg vidare i yttrandet att förslaget medför en risk att kommunerna i många fall väljer att undandra sig ansvaret för allmän plats och övervältra ansvaret på enskilda, och fann det svårt att se logiken mellan förslaget och utredningens syn på utveck- lingen de senaste decennierna.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Vad gäller kommunerna var 33 av de 49 kommuner som yttrade sig positivt inställda till förslaget med delat huvudmannaskap och att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning. Huvuddelen av de som var positivt inställda tillstyrkte helt eller i huvuddrag förslagen. Nio kommuner var negativt inställda och/eller avstyrkte förslagen. Sju kommuner yttrade sig inte tydligt för eller emot förslagen utan anförde synpunkter som anslöt till förslagen, exempelvis svårigheter eller förutsättningar. Några var positiva till att kommunen tekniskt sett ska kunna ingå i en gemensamhets- anläggning, men var samtidigt negativa till att huvudmannaskapet skulle bli blandat i dessa fall.

Regeringen fann den gången (prop. 2009/10:170, s. 200) att syn- punkter framkommit som gjorde att frågan behövde utredas ytter- ligare innan en lagändring kunde föreslås.

2.3.8Utredningens överväganden och förslag

Förslag: Jag föreslår att kommunen som huvudregel fortsatt ska vara huvudman för allmänna platser, men att enskilt huvud- mannaskap ska kunna väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförandet och förvaltningen blir mer ändamålsenligt med enskilt huvudmannaskap.

Jag föreslår också att kommunen – utan koppling till någon fastighet – ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning till- sammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utför- ande och förvaltning av en anläggning. Det kan ske genom en ny 1 a § i AL, där kommunen ges en rätt att ingå i en gemensam- hetsanläggning utan koppling till en fastighet.

Vidare föreslår jag en lämplighetsprövning i 4 kap. 5 § PBL i syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Jag föreslår dessutom att det i AL införs ersättningsregler i syfte att kompensera fastig- hetsägare vars fastighet skadas genom ändring eller upphävande av en gemensamhetsanläggning till vilken fastigheten är ansluten.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

Analys av tillträdesfrågan

Eftersom ett antal allmänna platser hamnar under privat förvaltning varje år, är det angeläget att klarlägga vad som gäller för allmän- hetens tillträde till allmän plats med enskilt huvudmannaskap. I dagsläget är i många fall såväl enskilt förvaltade allmänna platser som allmänna utrymmen på kvartersmark i praktiken öppna för allmänheten. Vi har i vårt utredningsarbete inte uppfattat att detta är något större problem för tillfället. Om utvecklingen går mot kommunalt huvudmannaskap i allt färre fall, kan det emellertid så småningom leda till att områden som en gång varit avsedda att kunna nyttjas av allmänheten blir alltmer privatiserade. Fastighets- ägare kan komma att utestänga allmänheten för att bl.a. undvika nedslitning av anläggningar och för att öka tryggheten. Det är där- för viktigt att allmänhetens tillträde grundas på att frågorna om rättigheter, ansvar m.m. är rättsligt säkerställda och tydliga även på längre sikt.

På kvartersmark har en markägare rätt att stänga av en enskild väg för motortrafik19. När det gäller gång- eller cykeltrafik däremot gäller oftast inte samma sak. Vi har tidigare konstaterat (avsnitt 2.3.5) att när kommunen är huvudman för allmänna platser har allmänheten en ovillkorlig rätt till tillträde, men när de allmänna platserna i stället förvaltas av en samfällighet vid enskilt huvud- mannaskap råder det delade meningar om allmänhetens rättigheter.

Det finns två tydliga alternativa synsätt på tillträde till allmänna platser med enskilt huvudmannaskap.

Det ena är att det egentligen inte är någon skillnad mellan kommunalt och enskilt huvudmannaskap. Det vill säga är det all- män plats, har allmänheten tillträde till såväl gator som vägar och andra allmänna platser. Ett sådant synsätt kan verka logiskt om man bara ser till termen allmän plats. Då skulle beslutet i detalj- planen att annan än kommunen ska vara huvudman för allmänna platser enbart ha betydelse för vem det är som ska betala anlägg- andet samt framtida drift och underhåll för dessa anläggningar. Det andra synsättet är att det är de enskilda fastighetsägarna som exklusivt har tillträde till de allmänna platserna vid enskilt huvud- mannaskap. Kommunen har ju i planen bestämt att det ska vara enskilt huvudmannaskap och då kan det te sig logiskt att berörda fastighetsägare, som bekostar såväl anläggande som drift av anlägg-

19 Bertil Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, Naturvårdsverket 2004.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

ningarna, själva avgör i vilken utsträckning allmänheten ska få tillträde till dessa. Det skulle gälla i vart fall så länge det inte sker någon inskränkning utöver vad de allemansrättsliga reglerna med- ger. Detta synsätt torde leda till att termen ”allmän plats” ändrades till exempelvis ”plats för gemensamt ändamål”.

De två redovisade synsätten bedömer vi som tydliga men inte lämpliga. Det är nog snarare så att gällande rätt måste tolkas efter en glidande skala. I renodlade fritidsområden ligger förmodligen den allmänna rättsuppfattningen relativt nära det andra synsättet ovan, medan det i mera tätortsnära samhällen med enskilt huvud- mannaskap ligger närmare det förstnämnda synsättet.

Den bedömning vi gör mot bakgrund av ovanstående resone- mang är att en detaljplanebestämmelse om allmän plats bör ge effekt även på allmän platsmark med enskilt huvudmannaskap. Det innebär att allmänheten får anses ha en viss rätt att vistas på platsen, men att denna rätt inte kan vara lika långtgående som när kommunen är huvudman. En bedömning av det enskilda intresset ställt mot det allmännas får göras i varje enskilt fall. Var gränsen går är svårt att ange exakt, men en utgångspunkt bör vara att syftet med anläggningen att betjäna fastighetsägarna inte får förfelas. Denna fråga avgörs inte förrän det kommer vägledande rättsfall på området, men i avvaktan på rättspraxis gör vi följande bedömning. Om allmänhetens nyttjande av en anläggning på privat mark skulle förhindra ett ändamålsenligt nyttjande av fastighetsägarna själva, kan anläggningssamfälligheten begränsa allmänhetens tillträde till anläggningen i viss omfattning, t.ex. under vissa tider. Ett långt- gående nyttjande av andra än de som betalar för en anläggning stämmer inte med vårt kollektiva rättsmedvetande. De som finansi- erar och förvaltar en anläggning bör anses ha företräde till den.

Vidare kan fastighetsägarna, om allmänhetens nyttjande blir för långtgående i förhållande till fastighetsägarnas behov, begära att lantmäterimyndigheten omprövar gemensamhetsanläggningen i en anläggningsförrättning. Visar det sig att förutsättningar har för- ändrats väsentligt, kan det enligt våra förslag vid en ny förrättning bli aktuellt att låta även kommunen ingå i gemensamhetsanlägg- ningen.

Det kan inte heller, i den utsträckning det är aktuellt på allmän plats, vara fråga om att låta allmänheten utnyttja några mer avan- cerade anläggningar som fastighetsägarna sköter. Att slita på vägar som fastighetsägarna bekostar genom bilkörning ligger förmod- ligen också utanför. Rätten kan i stället liknas vid vad som gäller

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

för allemansrätten i motsvarande områden i naturen. Promenera över området bör ingå i rättigheterna, men att nyttja t.ex. lek- redskap på en lekplats är ingen självklar rättighet.

Syftet med vår analys är att kunna avgöra om det finns anled- ning till ändringar av reglerna om val av huvudmannaskap. Vi har konstaterat att finns skillnader mellan de olika slagen av huvud- mannaskap och att enskilt huvudmannaskap kan innebära en rätt för fastighetsägare att i viss utsträckning exkludera allmänheten. Det räcker för att kunna gå vidare med våra förslag.

Valet av huvudmannaskap

Frågan är på vilka premisser kommunen i framtiden ska kunna lägga över ansvaret för allmän platsmark på de enskilda fastighets- ägarna. I huvudsak finns det i dag en fungerande ordning med ett kommunalt huvudansvar att anlägga och förvalta platser som alla ska ha tillgång till, som t.ex. gator, torg och grönområden inom tätorter. Den principen är enligt vår uppfattning i grunden riktig och bör inte ändras. Enligt direktiven ska vi analysera huvud- mannaskapet utifrån ett tillgänglighetsperspektiv. Om tillgänglig- heten till allmänna platser visar sig bli begränsad på ett icke önsk- värt sätt p.g.a. enskilt huvudmannaskap, finns det anledning att föreslå ändringar av kommunens möjligheter att avsäga sig ansvaret för de allmänna platserna.

När vi utrett tillgänglighetsfrågorna har vi funnit att allmän- heten får anses ha en viss – men inte obegränsad – tillgång till en anläggning på allmän platsmark med enskilt huvudmannaskap. Som tidigare redovisats har vi inte uppfattat det som något större pro- blem i dagsläget att allmän platsmark, som är enskilt förvaltad, spärras av eller på annat sätt privatiseras av fastighetsägarna. Det innebär att undantagsskälen inte behöver skärpas av den anled- ningen.

Däremot vill vi förtydliga i vilka fall kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet och anpassa skälen mer till dagens praxis. I rättspraxis har exempelvis enskilt huvudmannaskap accepterats även i tätbebyggda områden med permanenthusbebyggelse, om det funnits enskilt huvudmannaskap i området i övrigt eller i angrän- sande områden och kommunens vilja att hjälpa till med uppbygg- naden har också haft viss betydelse. Sedan 2011 är Mark- och miljööverdomstolen sista instans vad gäller överklagade planer. Om

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

det får någon betydelse för bedömningarna i sak är för tidigt att säga.

Vi föreslår därför att enskilt huvudmannaskap får väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförandet och förvaltningen blir mer ändamålsenligt med sådant huvudmannaskap. Det innebär att både anläggande och skötseln av allmänna platser ska vara rimligt för fastighetsägarna att ta ansvar för, inte minst ur ett kostnads- perspektiv. Det ska objektivt sett fungera bättre med enskilt huvud- mannaskap än med kommunen som huvudman. I begreppet för- valtning ingår både den praktiska verksamheten som att skotta snö och laga trasiga lampor och den administrativa förvaltningen som att hantera fakturor och hålla styrelsemöten. Vad gäller vissa typer av enklare anläggningar som lokalgator, mindre grönområden m.m. kan det vara en fördel för fastighetsägarna att kunna välja utform- ning och standard själva. Underhållet och kostnaderna kan också bli bättre anpassade, när grannar går samman och ser vad som behöver göras i närområdet. Det kan stärka sammanhållningen mellan de boende. Däremot är det inte ändamålsenligt att ge fastig- hetsägarna ansvar för områden som är tungt belastade av allmän- heten och som är dyra och svåra att sköta.

Förslaget att låta kommunen ingå i gemensamhetsanläggning

För att öka möjligheterna att kunna säkra allmänhetens tillgång till olika områden och för att kunna fördela kostnaderna på ett mer rationellt sätt, finns det anledning att föreslå att en kommun ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till egen fastighet. Kommunen kan därmed bidra till kostnaderna för utför- ande och drift motsvarande den del som följer av det allmännas behov. I många fall önskar fastighetsägare i en anläggningssamfällig- het stöd från kommunen i större utsträckning än vad som ges i dag. Det gäller främst ekonomiskt stöd, men också hjälp med för- valtning och underhåll. Det är rimligt att kommunen är med och bidrar när även allmänheten utnyttjar en anläggning, men det är också rimligt att kommunen inte ska behöva ta allt ansvar, när all- mänhetens behov är litet.

Förslaget att låta kommunen ingå i en gemensamhetsanläggning innebär att såväl genomförandeproblemen som de oklara ansvars- förhållandena gällande s.k. gx-områden kan få sin lösning. Även problematiken med dubbla inlösenskyldigheter i områden med

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

både beteckningen g å ena sidan och x eller z å andra sidan för- svinner eller minskar. Samhället tar sin del av de kostnader som allmänheten förorsakar men skötseln kan ändå ligga kvar på fastig- hetsägarna.

Det här kan bli användbart när det gäller t.ex. lokalgator och parker samt i storkvartersområden. Kommunen bör ta ansvaret för platser som förväntas bli besökta av allmänheten, vilket också då ska rekommenderas av lantmäterimyndigheten. Vi föreslår emeller- tid inget tvång för kommunen att ingå när ett område nyanläggs. Däremot kan fastighetsägarna, när det visar sig att allmänheten använder en anläggning i en sådan utsträckning att det innebär problem för dem, begära omprövning hos lantmäterimyndigheten genom en ny förrättning. I en sådan omprövning ska lantmäteri- myndigheten göra en bedömning av om kommunen behöver ingå i gemensamhetsanläggningen och i befogade fall besluta att så ska ske. Kommunen ska i så fall tilldelas ett andelstal efter vad som är skäligt och rättvist (15 § AL). Andelstalet beräknas efter hur stort allmänhetens behov och nyttjande är.

När en gemensamhetsanläggning ligger på allmän plats menar vi att huvudmannaskapet fortfarande ska vara enskilt, men att kom- munen ska kunna ingå som medlem i samfälligheten som vilken fastighetsägare som helst. Huvudmannaskapet blir därmed inte delat, eftersom kommunen bara inordnas på samma sätt som övriga medlemmar.

Vi har funnit att fördelarna med att föreslå att kommunen ska kunna vara med och dela ansvar för enskilda anläggningar överväger nackdelarna. Det går inte att bortse från att ekonomin kan spela in och därmed hindra kommunen från att ta ansvar för det som betraktas som allmänt i en detaljplan. Samtidigt är det viktigt att inte alltför höga kostnader ska behöva bäras av fastighetsägarna själva. Ur ett tillgänglighetsperspektiv är det också angeläget att hitta en lösning som bygger på att en kommun även kan anslutas till en enskild anläggning utan koppling till en fastighet. Det kan annars bli särskilt problematiskt de gånger det inte finns någon fastighet som uppfyller behovskraven. Det är även tveksamt om anslutning av en kommunal fastighet har betydelse för allmän- hetens tillträde, eftersom det i stället blir fråga om anläggningen är av stadigvarande betydelse för fastigheten. (jmf NJA 1997 s. 491).

Förvaltningen blir sannolikt inte alltid enklare enbart av det skälet att en kommun är delägare tillsammans med fastighetsägarna. Kommunen kommer i många fall inte att bidra med så mycket mer

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

än att stå för sin andel av kostnaderna. I praktiken kommer kom- munen att få kallelser till stämmor m.m. som övriga medlem- mar/fastighetsägare. Det blir också upp till kommunen själv att avgöra i varje enskilt fall hur den vill agera som medlem. Det kan finnas en risk att engagemanget hos övriga medlemmar blir lägre, om de förväntar sig att kommunen tar aktiv del i förvaltningen. Det är därför lämpligt att det tydligt framgår av stadgarna, om kommu- nen har något ansvar utöver det som följer av medlemskapet i föreningen. I första hand bör det vara övriga medlemmar som har ansvar för förvaltning, styrelsearbete m.m.

I och med att förslaget inte innebär något delat huvudmanna- skap, minskar otydligheten och risken för sammanblandning av kommunalt och enskilt ansvar jämfört med tidigare förslag. Fastig- hetsägarna har fortfarande rollen av huvudmän.

I 2005 års utredning (SOU 2005:77, s. 566) föreslogs att grund- erna för bedömningen av kommunens andel ska framgå av planen och att kommunen inte skulle vara med och betala för utförandet. Andelstalet för anläggandet skulle enligt det förslaget sättas till noll. Vi anser att reglerna i AL ska tolkas som att andelstal sättas för en delägare som har nytta av en anläggning. Lagen bygger på att om det är av väsentlig betydelse för en fastighet att ha del i en gemensamhetsanläggning, ska den få ett andelstal.

Om kommunen har nytta av en anläggning, är det enklaste och mest rimliga att kommunen är med och delar på kostnader även för byggande och marklösen. Kommunen ska därför behandlas på samma sätt som övriga fastighetsägare, som är med och betalar för utförandet. De schabloner som används i dag går förmodligen inte att tillämpa när kommunens andelstal ska räknas ut. Det får därför utredas i varje enskilt fall hur stor nytta kommunen har av anlägg- ningen och hur mycket allmänheten kommer att utnyttja den.

Vi anser inte att grunderna för andelstalen ska anges som en planbestämmelse. Andelarna är inte lämpliga att ange i ett så tidigt skede innan fastighetsägarna har kommit in i processen. Det är inte heller någon fördel att en sådan planbestämmelse kan överklagas. Visserligen är det viktigt att kunna förutse vad genomförandet av en detaljplan innebär, men det är inte meningen att kommunen, som själv är part, ska ha ett bestämmande inflytande över hur stor andel som den ska ta ansvar för.

Det är dock önskvärt att anläggningsförrättningen sker parallellt med planarbetet eller i vart fall i ett så tidigt skede som möjligt. Det blir då lättare att få en överblick över planens konsekvenser och det

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

finns också möjligheter att överklaga den. Av planbeskrivningen bör framgå att genomförandet ska ske genom en anläggnings- förrättning och att kommunen kommer att ansöka om en sådan. Det bör också framgå att kommunens deltagande kommer att stå i relation till allmänhetens behov och nyttjande. En uppskattning av andel kan göras i det skedet. I övrigt hänvisas till AL.

Vi har även övervägt att underlätta för en kommun att få servi- tut på en fastighet som allmänheten behöver ha tillgång till (x- områden). Det skulle antingen kunna ske genom att låta en kom- mun få servitut utan koppling till en egen fastighet, på samma sätt som med en gemensamhetsanläggning, eller genom att lätta på väsentlighetskravet. Vi har dock avstått från det eftersom vi inte har uppfattat att det är ett så stort praktiskt problem att det är motiverat att inom ramen för denna utredning gå vidare med ett sådant förslag som innebär ett principiellt sett större ingrepp i fastighetsrätten.

Skärpt lämplighetskrav

En anläggning bör generellt sett vara lämplig för att kunna tas om hand av enskilda. I dag händer det att kommunen och exploatören kommer överens om att en anläggning som inte är lämplig för för- valtning av en grupp fastighetsägare ända ska tas över av dem. De blivande fastighetsägarna är normalt inte närvarande, eftersom de inte har köpt sina hus eller förvärvat sina lägenheter (bostads- rättsinnehavare) än och de kan därför inte göra sina röster hörda. Om anläggningen dessutom nyttjas av många fler än de som bor i området, kan det bli tämligen betungande. Ansvaret för en alltför avancerad eller komplicerad anläggning är i princip inte lämpligt att lägga över på fastighetsägarna, i vart fall inte när de inte har varit delaktiga i beslutet.

Vilka anläggningar som är att anse som alltför komplicerade är inte självklart. Lantmäteriet och dåvarande Planverket har i en pro- memoria 198520 ställd till kommuner, fastighetsbildningsmyndig- heter och länsstyrelser lämnat råd kring gemensamhetsanlägg- ningar. Vad gäller anläggningars karaktär skriver myndigheterna att de ska vara relativt enkla att sköta även för icke fackmän. Kompli-

20 Lantmäteriet, Planverket, Gemensamhetsanläggningar i detaljplan Lantmäteriets dnr 300- 1034-84, 1985.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

cerade anläggningar som kräver teknisk kunskap och speciell utrustning, kan innebära svårigheter för enskilda att sköta, under- hålla och reparera och bör inte komma i fråga.

Visserligen har olika sammanslutningar av fastighetsägare olika kompetens att sköta olika typer av anläggningar, men vi gör bedöm- ningen att i första hand bör endast sådana anläggningar som inte kräver fackkunskaper och som inte är för betungande för en genom- snittlig lekman kunna inrättas som anläggning som förvaltas av en eller flera fastighetsägare. Anläggningar som sopsugar, renings- anläggningar och bevattningsanläggningar tenderar att bli allt vanli- gare i bostadsområden där fastighetsägarna får ansvaret. Det för- utsätter dock normalt sett för att fungera väl att det finns möjlig- heter att köpa in kvalificerade tjänster för att sköta anläggningarnas drift och underhåll.

Utredningen har övervägt olika alternativ till att införa begräns- ningar på det här området. Ett alternativ är att i 6 § AL lägga till ett krav om att en gemensamhetsanläggning endast får inrättas om anläggningens utförande och förvaltning lämpar sig för det. En prövning får då göras vid förrättningen om förutsättningarna är de rätta för att bilda en gemensamhetsanläggning. Om gemensamhets- anläggningen regleras i detaljplanen, ska prövningen ske redan i planarbetet. En konsekvens av det här alternativet är att alla gemen- samhetsanläggningar faller under bestämmelsen. Såväl de som prövas vid en förrättning som de som prövas i en detaljplan.

Ett annat alternativ är att i 4 kap. 18 § PBL lägga till en bestäm- melse med motsvarande innehåll. Det innebär att lämpligheten ska prövas enbart i de fall gemensamhetsanläggningen regleras i detalj- planen. Det är bra att det i ett tidigt skede står klart vilka konse- kvenser en gemensamhetsanläggning kan få för fastighetsägarna men även här gäller givetvis begränsningen att bestämmelsen bara träffar gemensamhetsanläggningar.

Det principiella problemet med allt för kvalificerade anlägg- ningar gäller dock även i de fall de inte ska inrättas som gemensam- hetsanläggningar men på annat sätt förvaltas av enskilda. Den lösning som vi slutligen valt är därför att lägga till en reglering i 4 kap. 5 § PBL med innebörden att på kvartersmark för enskilt bebyggande får endast anläggningar som är lämpliga för det inrättas. De ska vara lämpliga både vad gäller anläggandet och förvaltningen. Lösningen innebär att även bostadsrättsfastigheter och hyresrätts- områden inkluderas. Avancerade anläggningar som ska användas av även andra än de boende ska helt enkelt kommunen ta ansvar för.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

Motsvarande problematik kan uppkomma när det gäller kvalifi- cerade anläggningar som ska förläggas på mark för allmän plats. Den avvägning som då måste göras regleras i vårt förslag till 4 kap. 7 § PBL. (Se vidare under rubriken Valet av huvudmannaskap).

Ersättning för inskränkningar i gemensamhetsanläggning

Omprövning av anläggningsbeslut enligt AL blir allt vanligare i takt med att de först inrättade anläggningarna börjar bli äldre. Om för- hållanden väsentligen ändras eller det annars uppstår ett klart behov av omprövning kan detta göras enligt 35 § AL. När det handlar om förändrade relationer mellan delägarna inbördes, t.ex. inträde och utträde, finns det ersättningsbestämmelser i 37 och 38 §§ AL. När delar av det område eller kanske hela området som tidigare upp- låtits för en gemensamhetsanläggning begränsas eller helt tas bort, finns det däremot i dag inga uttryckliga bestämmelser som ersätter inskränkningen.

I vårt utredningsuppdrag har frågan om sådana ersättningar aktualiserats inom ramen för de s.k. exploatörsbestämmelserna. När nya detaljplaner utformas och gamla ska ändras eller upphävas har det ibland uppstått problem när de äldre planerna omfattas av förordnanden enligt 113 § byggnadslagen och då allmänna platser utgjort en gemensamhetsanläggning enligt AL. Dessa äldre förord- nanden gäller i dag som beslut enligt motsvarande bestämmelser i PBL. Enligt 6 kap. 5 § PBL har länsstyrelsen möjlighet att på begäran av kommunen besluta att mark som behövs för bl.a. all- männa platser ska upplåtas eller avstås utan ersättning under vissa förutsättningar.

Dessa förordnanden har ansetts utgöra hinder mot att marken läggs ut som kvartersmark. Särskilda beslut om upphävande har aktualiserats hos länsstyrelser och domstolar.

Utredningen föreslår nu att exploatörsbestämmelserna upphävs och att äldre förordnanden fasas ut. Därigenom bortfaller det problemet. Däremot kvarstår behovet av att kunna ändra berörda gemensamhetsanläggningar, vilket underlättas om en ersättnings- bestämmelse enligt förslaget införs. Regeln bör utformas på liknande sätt som reglerna om ändring eller upphävande av servitut i FBL är utformade. Eftersom AL är helt inriktad på ersättning som utgår från de i anläggningssamfälligheten ingående övriga fastigheterna, uppnås det avsedda syftet enklast genom att ersättningsregleringen

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

helt ansluter till aktuella bestämmelser i FBL. Enligt FBL:s regel- system är betalningen av beslutade ersättningar tryggad med för- månsrätt och därför anser vi att lagen (1970:990) om förmånsrätt även ska vara tillämplig på en ersättning enligt den nya regeln.

2.4Länsstyrelsens roll i plan- och byggprocessen

2.4.1En kortare instanskedja för PBL-ärenden

Syftet med att utreda reglerna om plangenomförandet är att åstad- komma en tydlig, effektiv och transparent lagstiftning som skapar förbättrade förutsättningar för planering och byggande i Sverige. Överklaganden och långa handläggningstider i de olika skedena under hela processen från idé fram till uppförd byggnad har lyfts fram som ett hinder för att uppnå en effektiv process.

En åtgärd som skulle kunna effektivisera byggprocessen är om instanskedjan för PBL-ärenden kortades och dessa ärenden över- klagades direkt till mark- och miljödomstolarna i stället för att som i dag först ta väg över länsstyrelserna. En sådan lösning skulle inne- bära att överprövningen skulle stämma bättre överens med den ordning som generellt gäller för överklagande av förvaltningsbeslut från myndighet direkt till domstol. Lösningen skulle även innebära att Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning garan- terades i ett tidigare skede. Samtidigt är det viktigt att det finns en balans mellan en snabb handläggning och rätten att komma till tals.

Länsstyrelsen har inom sin organisation en bred kompetens när det gäller planerings- och miljöfrågor och dessutom god lokal- kännedom. Besluten är ofta välmotiverade och välskrivna. På senare år har det dock framförts en hel del kritik mot handläggningstiderna vid länsstyrelsen, som onödigtvis anses försena byggprocessen. Vi vill i det följande belysa hur utredningen anser att en förkortad instans- kedja när det gäller PBL-ärenden skulle kunna utformas.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

2.4.2Länsstyrelsens olika roller

Länsstyrelsen har i dag flera roller knutna till PBL, som består av följande ansvarsområden.

Samordning av statens intressen i planfrågor

Ansvar för statlig kontroll (beträffande områden av riks- intressen m.m.)

Tillsynsvägledning över kommunernas tillsyn

Ansvar för att pröva överklaganden

Planeringen

Länsstyrelsen är delaktig i översiktsplaneringen med att ta fram underlag för tillämpning av statliga intressen, verka för att riks- intressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken (MB) tillgodoses och ge råd om tillämpning av andra allmänna intressen i 2 kap. PBL. Vidare ska länsstyrelsen se till att miljökvalitetsnormer följs och att strandskydd inte upphävs i strid med gällande bestämmelser. Läns- styrelsen ska även verka för att regionala frågor samordnas och att bebyggelse inte blir olämplig med hänsyn till hälsa och säkerhet, översvämning och erosion. Under detaljplaneprocessen ska läns- styrelsen tillvarata samma intressen men är också skyldig att ingripa enligt 11 kap. PBL, om t.ex. riksintressen eller miljökvalitets- normer inte tillvaratas av kommunen.

Ingripandegrunderna i 11 kap. bryter igenom kommunens plan- monopol och ger länsstyrelsen möjlighet att häva planen i sin hel- het. Medan överklaganden från sakägare går vidare till mark- och miljödomstolen prövas ingripandena i stället av regeringen (13 kap. 5 § PBL).

De flesta länder har någon form av statlig fastställelseprövning av fysiska planer. Det hade också Sverige innan PBL-reformen. Som en trygghetsventil infördes systemet med ingripandegrunder, där länsstyrelsen får ta statens ansvar för vissa viktiga frågor.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Överklaganden

Kommunala beslut om att anta detaljplaner, att besluta om bygg- lov, rivningslov, marklov och förhandsbesked samt att besluta i ärenden om påföljder och ingripanden innebär myndighetsutövning mot enskilda och prövas efter överklagande av länsstyrelsen. Om den klagande inte är nöjd med länsstyrelsens beslut, kan beslutet enligt 13 kap. 6 § PBL överklagas vidare till mark- och miljödom- stolen och därefter till Mark- och miljööverdomstolen. I Mark- och miljööverdomstolen krävs prövningstillstånd. Om prövnings- tillstånd meddelas och målet prövas, får domen som huvudregel inte överklagas. Domstolen får dock i vissa fall tillåta överklagande till Högsta domstolen, om det är av vikt för rättstillämpningen. Kedjan av överklagandeinstanser är således ganska lång vad gäller detaljplaner och bygglov m.m.

Om länsstyrelsen togs bort som överprövande myndighet, skulle dess roller enligt PBL kunna renodlas till samråd, tillsyn och kontroll. Genom en sådan renodling skulle länsstyrelsen sannolikt kunna stärka dessa roller.

Det kan i sammanhanget även vara värt att påpeka att vissa kommunala beslut i plan- och byggfrågor som har karaktären av vägledning endast kan överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Det innebär att förvaltningsrätten prövar om beslutet är lagligt men inte om det är lämpligt. Den kanske viktigaste typen av sådana beslut är beslut om att anta översiktsplaner. Även beslut att inte anta planer ingår i denna kategori. I övrigt kan nämnas kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upp- häva detaljplaner eller uppdrag åt byggnadsnämnden att fatta beslut om skyldighet att betala gatukostnader.

2.4.3Utredningens överväganden och förslag

Förslag: Jag bedömer att stora tidsvinster skulle kunna göras i plan- och byggprocessen, om PBL-ärenden skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Jag föreslår därför att frågan utreds närmare. Även om länsstyrelsens roll som över- klagandeinstans behålls, föreslår jag att organisationens resurser i större utsträckning används för rådgivning och uppföljning av formella brister hos kommunerna på PBL-området.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

Många antagna detaljplaner och beviljade bygglov överklagas av grannar som har synpunkter på planerade byggnader och som inte alltid vill ha någon ny byggnation i sitt närområde. Antalet kom- munala beslut om bygglov och förhandsbesked uppgår i dag till över 100 000 per år21 och av dessa överklagas cirka 2 500 beslut till länsstyrelsen. När länsstyrelsen tagit beslut i ett överklagat PBL- ärende, kan beslutet sedan överklagas vidare till mark- och miljö- domstolen och det görs i omkring hälften av fallen. Handlägg- ningstiderna i länsstyrelsen uppgår enligt SKL22, som lagt läns- styrelsernas egna uppgifter till grund för sin rapport, till igenom- snitt 169 dagar, det vill säga 24 veckor. Det förekommer dock stora lokala variationer. Det finns länsstyrelser som har handläggnings- tider på över ett år. I Boverkets rapport om bostadsmarknaden 2011–201223 redovisas överklaganden som ett av hindren för bostads- byggande. Hindret bedöms av kommunerna i storleksordningen 30 på en 100-gradig skala.

Om länsstyrelsernas prövning kunde avvaras, skulle mycket tid kunna vinnas. För bygglov m.m. har den tidigare ordningen med fyra instanser (länsstyrelse, förvaltningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen) ersatts av fyra andra instanser (länsstyrelse, mark- och miljödomstol, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen). Vad gäller planerna har instansordningen utökats med en instans, eftersom dessa förut gick till länsstyrelse, regering och rättsprövning i Högsta förvaltningsdomstolen. I dag gäller samma ordning för alla PBL-ärenden.

Det är viktigt att ett överprövningssystem är både effektivt och rättssäkert. Planering och lovgivning är många gånger komplicerade och tidskrävande frågor. Allmänna och enskilda intressen står mot varandra. En exploatering av mark- och vattenområden behöver vägas mot intresset av att bevara en god miljö för människorna i dag och i framtiden.

Ett bygglovsbeslut har stor betydelse för byggherren liksom för grannar och andra berörda. Det är därför viktigt att handläggningen har hög kvalitet och att den inte tar för lång tid. Det kan vara ett rättssäkerhetsproblem att behöva ha ett PBL-ärende liggande hos myndigheterna i flera år. Utdragna processer kan dessutom bli en

21Budgetprop. 2012/13:1.

22Sveriges Kommuner och Landsting. Länsstyrelsens handläggningstider – SKL granskar.2011.

23Boverket. Bostadsmarknaden 2011-2012 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten 2011.

Rapport 2011:9.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

ekonomisk belastning både för företag och enskilda genom ränte- kostnader och uteblivna intäkter. En både effektiv och korrekt behandling är därför eftersträvansvärd.

Länsstyrelsen som överklagandeinstans har utretts flera gånger tidigare, bl.a. i ett delbetänkande av PBL-kommittén (SOU 2004:40). Den utredningen hade i uppgift att minska antalet överklagande- ärenden hos regeringen och att avskaffa ordningen med dubbel överprövning på länsnivå med både länsstyrelse och länsrätt som gällde då. Kommittén övervägde två olika alternativ nämligen att överprövningen skulle ske i länsstyrelser, miljödomstolar och i Miljööverdomstolen eller att överprövning skulle ske i allmänna förvaltningsdomstolar, men att länsstyrelsen skulle uteslutas i instanskedjan. Utredningen resonerade kring länsstyrelsen på följ- ande sätt (s. 97 f).

Om man tar bort länsstyrelserna som överprövningsmyndigheter skulle man få en enklare och mer enhetlig ordning i förhållande till den ordning som normalt gäller för överprövning av förvaltningsbeslut. (…) I dag är det i andra sammanhang ovanligt med överprövning av länsstyrelser innan domstolsprövning. Andra fördelar med lösningen är att domstolarna har regler om muntlig förhandling, i demokratisk ordning valda nämndemän och att domstolarna inte har någon roll i de tidigare prövningarna. Länsstyrelsens handläggning anses av många vara effektiv och det anses generellt sett finnas en hög kompetens hos länsstyrelserna.(….) En fördel med lösningen är att länsstyrelsens roller kan renodlas.

Utredningen kom fram till att alternativet med bibehållen läns- styrelse var att föredra, främst med hänsyn till samordningen med miljöbalksärenden.

På 1990-talet föreslogs att en särskild nämnd för överprövning i plan- och byggärenden skulle inrättas som slutinstans efter läns- styrelsen (Ds 1991:84). Majoriteten av remissinstanserna var posi- tiva, men det fanns också flera som avstyrkte förslaget.

Plan- och byggutredningen föreslog i delbetänkandet Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att regeringen skulle avlastas prövningen av PBL-ärenden och att en central miljödomstol skulle inrättas för prövningen av samtliga PBL-ärenden och av beslut enligt miljöbalken. Instanskedjan skulle enligt förslaget begränsas till två instanser.

Överprövningen av ärenden om bygglov, marklov och rivnings- lov m.m. lades över från regeringen till förvaltningsdomstolarna 2003. PBL-kommittén föreslog i sitt slutbetänkande Får jag lov?

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

Om planering och byggande (SOU 2005:77) att även överpröv- ningen av planärenden skulle flyttas från regeringen till miljödom- stolar och att övriga ärenden fortsättningsvis skulle prövas i läns- styrelser och efter ett överklagande vid miljödomstolar. I regeringens förslag om ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) presenterades en inriktning för att det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden. Riksdagen antog förslaget och regeringen tillsatte Miljöprocessutredningen, som i ett delbetänk- ande (SOU 2007:11) föreslog att länsstyrelsens beslut enligt PBL, med undantag av 12 kap., skulle överklagas till miljödomstol. Den ändrade instansordningen med överprövning av länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstol infördes 2011 (prop. 2009/2010:215).

Historiskt har prövningen av frågor delats upp beroende på vad länsstyrelsens beslut har avsett. Frågor om förhandsbesked och bygglov utanför plan samt detaljplaner och områdesbestämmelser har gått till regeringen och prövningar av frågor inom plan har gått till domstolar. Denna uppdelning var tänkt för att lämplighets- bedömningar i frågor av huvudsakligen politisk karaktär har ansetts höra hemma hos regeringen. För att följa Europakonventionen infördes också rättsprövningsmöjligheten med överprövning hos regeringsrätten i de mål som prövades av regeringen. Numera finns inte uppdelningen av frågor inom och utanför plan kvar. Läns- styrelsen är visserligen statens förlängda arm ute i länen, men den politiska dimensionen gör sig inte gällande i sådan utsträckning att det motiverar att ha länsstyrelserna kvar som överklagandeinstans.

Det finns ingen egentlig processlag som styr prövningen på länsstyrelsen. Det är i stället förvaltningslagen (1986:223) som är tillämplig vid prövning av överklaganden enligt PBL. Det innebär att länsstyrelsen saknar grundläggande bestämmelser angående prövningen vad gäller t.ex. muntlig förhandling och syn. Pröv- ningen kan därför variera mellan olika länsstyrelser och det kan hävdas att prövningsunderlaget inte är lika gediget som i domstolar.

Av den nya lagen om mark- och miljödomstolar (2010:921) framgår att i mål som har överklagats till domstolen ska ärende- lagen (1996:242) tillämpas. I ärendelagens 14 § stadgas att dom- stolen ska hålla sammanträde, om det begärs av enskild part. Sammanträde behöver inte hållas, om ärendet inte ska prövas i sak eller om det inte går parten emot. Någon ovillkorlig rätt till munt- lig förhandling finns inte, men med tanke på att länsstyrelsen aldrig har muntlig förhandling är utrymmet att vägra förhandling täm- ligen begränsat. Syn ska hållas om det behövs. Det är alltså olika

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

lagar som reglerar frågorna om muntlig förhandling och syn. I bygglovsärenden är det vanligt förekommande med muntliga förhandlingar förenade med syn på aktuell fastighet. Sedan änd- ringarna i instansordningen infördes 2011 vad gäller överklagandet av detaljplaner har samma möjligheter införts på det här området.

En fördel med länsstyrelsen som regional myndighet är att den har god lokalkännedom. I dagens läge finns det 21 länsstyrelser och de levererar ofta hög grad av service gentemot medborgarna. Mark- och miljödomstolarna är fem till antalet och finns i Nacka, Växjö, Vänersborg, Östersund och Umeå. Dock är länsstyrelseorganisa- tionen under utredning (Fi 2009:07) och det kommer sannolikt att leda till att antalet länsstyrelser minskar. Eventuellt kan det handla om en halvering av antalet myndigheter.

PBL-ärenden är ofta tämligen begränsat utredda när de kommer till länsstyrelsen och därför läggs en hel del arbete ner på att för- bereda ärenden för avgörande. Om ett beslut sedan överklagas, är ärendet förberett för rätten på ett helt annat sätt än om det skulle gå direkt till mark- och miljödomstolen. En domstol kan inte ha samma grad av service vad gäller att t.ex. påminna om komplette- ringar m.m. En möjlig konsekvens av att ta bort länsstyrelsen som första instans skulle kunna vara att fler mål skulle avvisas p.g.a. olika brister.

I dag handlägger samma personal på länsstyrelsen både PBL- och miljöbalksärenden. Miljöbalken och PBL är parallella regelverk med flera beröringspunkter. Båda lagarna handlar om markanvänd- ning i vid bemärkelse. Målet om en hållbar utveckling ingår i de inledande bestämmelserna om lagarnas syfte. De grundläggande hushållningsreglerna i 3 kap. och 4 kap. MB gäller även på PBL- området. Det finns även stora skillnader mellan regelverken. Tydli- gast är synsätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljöfrågor å andra sidan. Vad det skulle innebära om man särade på PBL-ärenden och miljöbalksärenden i första instans behöver övervägas av i första hand länsstyrelserna själva.

Länsstyrelsen har insyn i planernas behandling under hela processen och känner till på vilka bevekelsegrunder som en plan har kommit att få sin utformning. Ibland har det påtalats att de dubbla roller som länsstyrelsen har är problematiskt. Men det är trots allt olika perspektiv som länsstyrelsen har när planen ska tas fram respektive vid ett överklagande. På samrådsstadiet granskas detaljplanen och då tas hänsyn till regionala och statliga intressen. Om planen sedan antas och en enskild fastighetsägare klagar på den

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

utifrån att denne t.ex. störs av någon verksamhet, sker prövningen utifrån det enskilda intresset. Men givetvis kan det vara svårt att behöva upphäva en plan som tidigare passerat utan anmärkning. På större länsstyrelser är det olika avdelningar – planavdelning respek- tive juridisk avdelning – som hanterar frågorna, men länsstyrelsen är ändå en och samma myndighet.

Med en förstainstansprövning i mark- och miljödomstol blir det fråga om fler och längre resor för rätten för att vidta syn och hålla muntlig förhandling. Det vägs sannolikt upp av att rätten till domstolsprövning blir tillgodosedd i ett tidigare skede. De extra kostnader det blir fråga om för resor är förmodligen marginella jämfört med vad som sparas in på att förkorta instansordningen.

Länsstyrelser har hög kompetens inom PBL-området, något som mark- och miljödomstolar också bygger upp i sin nya organi- sation. Det finns inte anledning att tvivla på att domstolarnas kompetens i alla fall på sikt kommer att kunna jämföras med läns- styrelsens.

I mål eller ärende där mark- och miljödomstolen är första instans ska rätten bestå av en lagfaren juristdomare, ett tekniskt råd med teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och två särskilda ledamöter. En av de särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområde. Den andra särskilda leda- moten ska ha erfarenhet av industriell, kommunal eller areell verk- samhet. Sammansättningen ser lite annorlunda ut när överklagande- ärenden avgörs. Mark- och miljödomstolarna är relativt nyinrättade och det är svårt att värdera hur effektiv dess verksamhet är vad gäller PBL- ärenden. Det som framförts till utredningen är att verksamheten är välfungerande och balansläget relativt gott.

Vi anser att om PBL-ärenden skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolen skulle en avsevärd tidsvinst kunna göras. Servicen och tillgängligheten skulle dock kunna upplevas som lägre och en del av den bakgrundsinformation som finns hos läns- styrelsen skulle inte återfinnas på samma sätt hos domstolarna. Fördelarna med en effektiv instansordning, som är förutsägbar och rättssäker överväger emellertid. Instansordningen skulle inte längre vara någon udda fågel i systemet utan se ut mer som den gör för förvaltningsbeslut i övrigt. Rättssäkerheten skulle dessutom vinna på att parterna kan få ett PBL-ärende avgjort inom rimlig tid. Länsstyrelsen skulle också kunna koncentrera sig på sin rådgivande och tillsynande roll och stärka den.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Vi anser därför att det finns skäl att gå vidare med att utreda en förkortad instanskedja, där länsstyrelsen inte finns med. Eftersom instansordningen helt nyligen (2011) har förändrats och det sam- tidigt pågår en större översyn av den regionala indelningen och länsstyrelsernas organisation, avstår vi dock från att lägga något konkret förslag om en förändring, men föreslår att frågan snarast utreds.

Formella fel och brister

Även om länsstyrelsen inte blir avlastad överklagandeärenden, bör frågan om att bygga ut länsstyrelsens samrådsroll övervägas. En fråga som varit aktuell i många år och som uppmärksammats av bl.a. Boverket och KTH är bristen på möjligheter för prövande instanser att ex officio häva detaljplaner på formella grunder, även om det inte åberopas av part. Detaljplaner kan innehålla olagliga bestämmelser eller vara behäftade med andra formella fel. Mark- och miljööverdomstolen har i en dom (mål P 6568-11) ansett att en bestämmelse även om den saknar laglig grund ska anses gälla om detaljplanen har vunnit laga kraft. Boverket har tidigare uttryckt att olagliga bestämmelser ska ses som en nullitet – alltså inte tillmätas rättskraft. Domen ställer mycket på ända och kan få konsekvenser för tillämpningen av det stora antal planer som innehåller olagliga bestämmelser.

KTH i Stockholm har gått igenom 390 detaljplaner i 25 kommu- ner under åren 2006–2008.24 Undersökningen visar att 30 procent av planerna har en eller flera bestämmelser som saknar lagstöd. Det är inte självklart var gränsen för olagliga bestämmelser går, men undersökningen visar att 55 procent av detaljplanerna har minst en bestämmelse som saknar lagstöd eller är otydlig. Ett par sådana exempel som framkom under genomgången var följande.

Burspråk får skjuta ut utanför angiven byggrätt i den omfattning och på det sätt som byggnadsnämnden finner lämpligt.

Bygglov får inte lämnas innan kvalitetsprogram för områdets yttre gestaltning har upprättats.

24 Caesar & Lindgren. Kommunernas detaljplanebestämmelser – Lagstöd? Tydlighet? KTH Fastighetsvetenskap. TRITA-FAT Rapport 4:108. 2009.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

Man kan konstatera att dessa bestämmelser ställer krav som inte är förenliga med PBL.

Ett argument för formell prövning av planer är att kompetensen på kommunal nivå är ett strukturellt problem. Vidare finns en risk för rättsosäkerhet, när så stora avvikelser både vad gäller plan- bestämmelser och bygglovstillämpning är beroende av överklagan- den. I dag är grundregeln i PBL att allt som inte är överklagat är tillåtet.

Boverket har i en rapport till regeringen25 argumenterat för att även formaliafrågor är ett statligt intresse och att de därför ska bevakas. I rapporten anges i huvudsak följande.

I dag har enskilda möjligheter att under planprocessen lämna syn- punkter inte bara beträffande de sakliga bedömningarna utan också när det gäller den formella tillämpningen. I den mån de är taleberättigade har de också möjlighet att i ett överklagande åberopa formaliafel till stöd för ett yrkande om upphävande. De formella bestämmelserna är emellertid detaljerade och komplexa och det kan knappast begäras att enskilda ska vara så väl insatta i bestämmelserna att de alltid kan reagera på olika formaliafel. Det finns också situationer när antalet berörda är begränsat, vilket inte gör det mindre viktigt att de formella bestämmelserna följs. Att de formella bestämmelserna följs är således av central betydelse för tillämpningen, men det går inte att i detta avseende förlita sig enbart på de enskilda som tar del i planprocessen.

Redan i dag förekommer det att länsstyrelsen lämnar synpunkter under planprocessen när det gäller formaliafrågor av olika slag. Något uttryckligt ansvar för just denna uppgift finns dock inte angivet i författningstexterna, som enbart tar sikte på sakfrågor. I brist på ett uttryckligt mandat att bevaka formkrav, råder det osäkerhet om i vad mån länsstyrelsen förväntas ta på sig uppgiften att också bevaka de formella kraven.

För att ge länsstyrelsen ett uttryckligt ansvar är det därför befogat att betrakta också de formella bestämmelserna som en form av statligt intresse, om än av annat slag än de som berör sakfrågor. Vi gör dock bedömningen att de formella felen inte bör leda till att en detaljplan upphävs. Det är tillräckligt att läns- styrelsens roll utvidgas i det rådgivande och granskande skedet, vilket sannolikt leder till att färre planer med formella brister antas. Detta kan lämpligen ske genom tillägg i de paragrafer som reglerar

25 Boverket. Tydligt statligt ansvar i plan- och bygglagen. Intern publikation 2007.

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

länsstyrelsens uppgifter under samrådet och granskningen, nämli- gen 5 kap. 14 och 22 §§ PBL.

I allmänhet rättar sig kommunen efter länsstyrelsens påpekan- den såväl vad gäller rådgivning om allmänna intressen som påpek- anden inom ingripandegrunderna. Planerna justeras alltså under resans gång. Kommunerna rättar sig normalt sett även i de fall länsstyrelsen påpekar rena formaliafel. Vad gäller den sistnämnda frågan är det mer oklart vilken kraft länsstyrelserna lägger ner på det, eftersom uppgiften inte är explicit angiven i lagen.

Vid ett krav på ett utökat samråd kring formalia i detaljplaner skulle sannolikt arbetsbördan öka för länsstyrelsen. Sannolikt skulle det även medföra att kommunerna blev mer grannlaga i sin utformning av bestämmelser och hanteringen av planprocessen. Som följd av detta borde inte antalet ärenden till länsstyrelsen öka mer än nyttan med ordningen. Planerna och avtalen ska trots allt komma till i laga ordning med lagliga bestämmelser.

Om länsstyrelsen skulle få en tydligare roll vad gäller rådgivning och uppföljning av formella brister och lägga mer kraft i tidiga skeden skulle detaljplanerna sannolikt bli bättre, vilket skulle leda till färre oklarheter och därigenom också till en enklare och effek- tivare byggprocess.

Avgifter för överklagande

Ett komplement eller alternativ till att ta bort länsstyrelsen som överklagandeinstans för planer och bygglov m.m. skulle kunna vara att införa prövningsavgifter för PBL-målen i länsstyrelsen. I syfte att minska antalet okynnesöverklaganden och därigenom korta ner handläggningstiderna skulle en mindre avgift kunna tas ut från klaganden när ett ärende anhängiggörs. Det skulle innebära en nyordning i det svenska rättsystemet att införa avgifter för över- prövning av beslut som rör myndighetsutövning mot enskilda och kräver förmodligen att hela rättsystemet ses över vad gäller den frågan. Vi vill ändå framhålla att det i PBL-ärenden finns ett inslag som inte är obetydligt av att överklaga enbart i syfte att fördröja byggprocessen. En avgift skulle kunna förhindra överutnyttjande av systemet, men ändå vara så pass låg att den inte skulle avhålla de som behöver få sin sak prövad att initiera en sådan prövning.

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

SOU 2012:91

2.5Lantmäterimyndighetens roll i plan- och byggprocessen

Förslag: Jag föreslår att lantmäterimyndighetens roll i detalj- planeprocessen stärks genom att det i PBL införs bestämmelser om vad myndigheten ska verka för i samrådet och yttra sig om i granskningsskedet.

Hittills har det inte varit lagreglerat vad lantmäterimyndigheten ska fokusera på under samrådet och granskningen i en detaljplane- process. Vad länsstyrelsen ska ta hänsyn till finns sedan länge upp- räknat i 5 kap. 14 resp. 22 §§. Vi har funnit att det är viktigt att lantmäterimyndighetens synpunkter beaktas i ett antal olika avseen- den och föreslår därför två nya paragrafer om myndighetens roll i kapitlet, nämligen 14 a och 22 a. De innebär att under samrådet ska myndigheten verka för att

1.enskilt huvudmannaskap inte tillkommer om inte skälen för det är uppfyllda,

2.bestämmelserna om fastighetsindelning m.m. följs, och att

3.konsekvenserna av planen tydligt framgår.

Dessutom föreslår vi att om det finns ett förslag till exploaterings- avtal så ska lantmäterimyndigheten verka för att ett sådant förslag överensstämmer med de nya reglerna om sådana avtal. Senare under granskningstiden ska lantmäterimyndigheten skriva ett gransk- ningsyttrande om planförslaget inte uppfyller de formella kraven. Vad gäller förslag till exploateringsavtal, ska myndigheten, om det inte är obehövligt, yttra sig om förslaget strider mot bestämmel- serna i 6 kap. om exploateringsavtal. Om parterna är överens, kan det vara obehövligt med ett yttrande (se vidare om exploaterings- avtal i 5 kap).

Ett effektivare fastighetsrättsligt genomförande

I dag har vi en relativt lång detaljplaneprocess och därefter följer en relativt lång fastighetsrättslig process vid lantmäterimyndigheten med t.ex. utredning, fastighetsbildning, anläggningsförrättning och

100

SOU 2012:91

Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

ledningsförrättning. Inget nytt har egentligen skett i denna struktur sedan den nya fastighetsbildningslagen kom till 1972.

I dag är plangenomförandet ofta mer eller mindre givet genom planens utformning och dess bestämmelser.26 Valet av genom- förande sker alltså redan när detaljplanen, dvs. de juridiskt bind- ande plandokumenten, tas fram Ett alternativ till detta skulle kunna vara att utformningsskedet i en planprocess – dimensionering, visualisering, miljöutformning etc. – utgör första steget, varefter de juridiska dokument som leder till det mest effektiva plangenom- förandet tas fram i ett andra steg. En sammanhållen process skulle kunna utarbetas som omfattar plandokument inklusive de genom- förandeåtgärder som planen kräver. Om en detaljplan skulle kunna få fastighetsbildande verkan, skulle det gå snabbare att få lagfart och belåna en fastighet inför exempelvis en exploatering.

Samtidigt måste det dock konstateras att det finns såväl prak- tiska som principiella fördelar med att behålla planprocessen som den ser ut i dag, dvs. från idé till färdig detaljplan. Kommunen är huvudman för planarbetet, som är underkastat en politisk pröv- ning. Genomförandet och då särskilt lantmäteriförrättningen är en judiciell process med en huvudman som är organisatoriskt skild från den politiska prövningen.

Ett förslag om att detaljplaner till viss del skulle kunna få fastig- hetsbildande verkan lämnades av Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen 1993 (SOU 1993:99). Utredningsförslaget fick ett blandat mottagande. Ett 75-tal remissinstanser var kritiska mot införandet av ett administrativt förfarande, bl.a. de större kommu- nerna. Ett trettital instanser, framförallt en del mellanstora kom- muner med egen mätningsorganisation, såg positivt på förslaget. Något förslag lades aldrig fram av regeringen.

Lantmäteriet menade då, och vidhåller i dag, att de fördelar som skulle kunna uppnås i vissa enkla ärenden inte uppvägs av den komplikation som samtidigt uppstår med att två olika system måste upprätthållas med en gränsdragning dem emellan. De skapas även otydlighet i de roller som kommuner, lantmäterimyndigheten och domstolar har i processen. Det kan enligt Lantmäteriet visa sig bli ett mer komplicerat och kostsamt system än i dag.

Med beaktande av att det inte framkommit några skäl till att det skulle finnas bättre förutsättningar att ändra rollfördelningen mellan

26 Lantmäteriet, Ett effektivare plangenomförande 120917, dnr 401-2012/2311.

101

3Finansiering av gator och allmänna platser

3.1Utredningens uppdrag

Enligt direktiven ska utredaren utarbeta förslag till gatukostnads- bestämmelser som är enkla att förstå och tillämpa och innebär att kostnaderna kan fördelas på ett skäligt sätt. Bestämmelserna ska vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, förbättra för- utsättningarna för ett effektivt plangenomförande och medverka till att skapa goda förutsättningar för byggandet. De ska om möjligt också kunna tillämpas direkt i form av särskilda detalj- planebestämmelser.

Utredaren ska särskilt ta hänsyn till frågor som avser dels den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av kommunal planläggning och kommunala investeringar, dels att ett uttag av kostnader ska kunna ske först vid en tidpunkt då en direkt nytta för fastigheten av den kommunala anläggningen uppkommer.

Direktiven beskriver i bakgrunden till uppdraget att det admi- nistrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som administrativt betungande och att regelsystemet inte har vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploa- törer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dess- utom ofta till överklaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjligheten att tillämpa bestämmelserna. I stället förekommer det att kommu- ner i vissa fall ställer krav på att fastighetsägare innan en detaljplan antas för ett markområde ska ingå ett avtal som bl.a. reglerar frågan om hur gator och andra anläggningar ska finansieras, vilket kan leda till långvariga förhandlingar som kan försena planläggningsprocessen och därmed begränsa bostadsbyggandet. Den omständigheten att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till användning kan i andra fall medföra att skattekollektivet får finansiera sådana

103

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

anläggningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m.

Det händer även att enskilda fastighetsägare blir eller känner sig drabbade i samband med att en kommun beslutar om uttag av gatukostnader. Vid kommuners tillämpning av gatukostnads- bestämmelserna uppfattar inte alltid enskilda fastighetsägare att de får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan enligt direktiven ifråga- sättas. De regler som gäller i dag om jämkning av betalnings- skyldigheten för uttag av gatukostnader och att betalnings- skyldigheten kan fullgöras genom avbetalning har inte alltid ansetts vara tillräckliga.

Det finns därför enligt direktiven anledning att se över systemet för uttag av kostnader för gatuutbyggnad m.m. och särskilt studera frågan om dels hur ett kostnadsuttag kan utformas så att uttaget inte överstiger den ekonomiska nytta som en fastighet kan till- godogöra sig till följd av kommunens planläggning, dels hur en reglering bör utformas så att kostnaderna kan tas ut vid den tid- punkt då en direkt nytta av den kommunala anläggningen upp- kommer.

Direktiven refererar dessutom till att Plan- och byggutred- ningen i sitt betänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) lämnade en redovisning av den historiska bakgrunden till tillämpningen av och problemen med gatukostnadsbestämmel- serna. Utredningen lämnade också ett förslag till reformering av bestämmelserna med huvudinriktningen att kommunerna skulle ges möjlighet att genom en taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för såväl anläggning och förbättring som drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Vid beredningen av utredningens förslag har det dock visat sig att det finns sådana betänkligheter mot vissa delar av förslagen att de inte bör genomföras i sin helhet. Detta gäller framför allt utredningens för- slag att möjliggöra för kommuner att genom avgifter från fastig- hetsägarna finansiera kostnaderna för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser.

104

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

3.2Gatukostnadsbestämmelserna

3.2.1Regleringen i plan- och bygglagen

Vi har i kapitel 2 redogjort för de grundläggande bestämmelserna i PBL när det gäller att genomföra detaljplaner. Där framgår bl.a. att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan, om det inte finns särskilda skäl till annat. Vi har där också föreslagit att kriterierna för undantag från huvudregeln om kommunalt huvudmannaskap ska förtydligas. Detta kapitel behand- lar främst problem i samband med finansiering av infrastruktur på allmän plats med kommunalt huvudmannaskap och då särskilt de s.k. gatukostnadsreglerna.

Kommunen får besluta att fastighetsägarna i ett område ska betala kostnaderna för att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats eller vidta andra åtgärder som behövs för ett område, om kommunen som huvudman har en skyldighet att tillgodose dessa behov (6 kap. 24 §). Kostnaderna ska då fördelas mellan fastighetsägarna på ett skäligt och rättvist sätt.

Beträffande kopplingen mellan dessa gatukostnadsregler och de s.k. exploatörsbestämmelserna, där en byggherre kan åläggas att bekosta utförandet av gator och vägar samt anläggningar för VA- försörjning under förutsättning att det är skäligt med hänsyn till den nytta byggherren har av detaljplanen (6 kap. 8 §), sägs följande i kommentaren till PBL1.

Det bör i sammanhanget observeras att skälighetsbedömningen i förevar- ande paragraf inte har något direkt samband med frågan om fastighets- ägarens skyldighet att bidra till gatubyggnadskostnaderna (jfr 24–27 §§). Även i fall där man kan konstatera att någon sådan skyldighet inte föreligger, kan länsstyrelsen – i den mån det är skäligt – föreskriva att fastighetsägaren ska bekosta anläggandet av bl.a. gator.

Bestämmelserna innebär alltså att professionella byggherrar/exploa- törer kan bli skyldiga att bekosta mer omfattande väganläggningar än vad som är fallet för enskilda fastighetsägare.

1 Didón m.fl., Plan- och bygglagen. En kommentar, Norstedts Juridik, 2011.

105

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

Avgifter för gatukostnader

Kommunen har således rätt (men inte skyldighet) att ta ut avgifter från fastighetsägarna för anläggningskostnaderna för allmänna platser. Kostnaderna för sådana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser ska kunna betalas av ägarna till fastigheterna inom området.

Två metoder kan användas vid uttag av s.k. gatukostnader – områdesvist uttag eller uttag för gatudel (6 kap. 24 resp. 25 §).

Områdesvist uttag av gatukostnader innebär att de totala kost- naderna inom ett område ska fördelas mellan berörda fastighets- ägare. I detta fall måste kommunen

-ange vilka fastigheter som ska vara med att betala kostnaderna, dvs. avgränsa ett fördelningsområde,

-fastställa de totala kostnaderna (kostnadsunderlaget) samt

-bestämma hur kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna, dvs. fördelningsgrunden.

Uttag för gatudel innebär att varje fastighet ska betala de kostnader som uppstår för (halva) den gatudel som ligger framför fastigheten.

När det gäller prioriteringen mellan dessa två metoder sägs i lagens förarbeten följande (prop. 1980/81:165 s. 30).

En områdesvis fördelning är i många fall mera rättvis än om varje fastighetsägare betalar gatan utanför sin fastighet. Sådana faktorer för ersättningsberäkningen som tomtlinjens längd vid gatan och den tillåtna hushöjden ger inte alltid ett riktigt uttryck för tomtägarens nytta av gatan. Även stora tomter kan ha mycket kort tomtlinje utmed gatan, t.ex. skafttomter. Att ersättningen beräknas med utgångspunkt i tomt- linjens längd medför även att ägarna av hörntomter blir genomgående hårdare belastade än övriga tomtägare.

Detta uttalande antyder att områdesvist uttag av gatukostnader är huvudmetoden, medan uttag av kostnader för gatudel kan ses som en kompletterande regel som kan användas i undantagsfall. I fort- sättningen koncentreras därför framställningen på huvudmetoden.

Vilka fastigheter som ska bidra till gatukostnaderna bestäms alltså av fördelningsområdet. Områdesavgränsningen ska göras så att endast de fastigheter som har nytta av den aktuella gatan, grön- området etc. ska ingå i området. Ofta sammanfaller fördelnings- området med detaljplanen, men området kan också omfatta flera

106

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

detaljplaner eller delar av en plan. Det är också möjligt att ha ett fördelningsområde för gator och ett annat för parker och grön- områden.

När det gäller storleken på de kostnader som kommunen får ta ut av fastighetsägarna finns flera begränsningar.

Avgifterna får maximalt täcka kommunens kostnader för byggande och standardförbättring av gator, torg, parker, naturmark, lek- platser och kompletterande åtgärder som bl.a. gång- och cykelvägar, gångtunnlar, belysning, vägmärken, hastighets- dämpande åtgärder, slänter, vägrenar, stödmurar, rännsten, rännstensbrunnar och diken. I kostnadsunderlaget ingår även kostnader för förvärv av mark som behövs för anläggningarna. Det är också möjligt att ta ut kostnader för administration och räntor.

Underhållskostnader får alltså inte täckas med avgifter utan måste finansieras med kommunala skattemedel (6 kap. 21 §). Gränsen mellan standardförbättring och underhåll kan vara fly- tande. Exempel på förbättringar är breddning av gata, separering av gång- och cykeltrafik från annan trafik samt asfaltering av en grusväg, medan exempel på en underhållsåtgärd är asfaltering av en redan asfaltbelagd väg2.

Endast områdesanknutna gator/grönområden får ingå i kostnads- underlaget. Anläggningarna ska således vara till direkt, lokal nytta för fastigheterna inom fördelningsområdet. Det betyder att kostnader för anordningar som betjänar flera fördelnings- områden ska delas upp mellan de olika områdena. Vidare får kostnader för gator och parker som betjänar större områden – som t.ex. genomfarts-, infarts- och huvudgator mellan stads- eller tätortsdelar – inte ingå i kostnadsunderlaget. Den typen av kostnader brukar benämnas generalplanekostnader, dvs. kost- nader för sådana anläggningar som redovisades i en s.k. general- plan i den äldre byggnadslagstiftningen (motsvarar i princip den nuvarande översiktsplanen).

Att kommunen ska utföra gator enligt ortens sed har också en

begränsande inverkan på kostnadsunderlagets storlek. Kostna- derna ska baseras den standardnivå för gator som är vanlig i

2 Svenska Kommunförbundet, Gatukostnader. Handledning vid uttag av anläggningskostnader för gator, parker och andra anläggningar, 1982.

107

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

kommunen, vilket innebär att fastighetsägarna inte ska behöva betala för överstandard på gatorna.

Kostnadsunderlaget ska reduceras om kostnaderna blir oskäligt höga på grund av tekniska svårigheter, dyrbara sprängningar etc. (6 kap. 33 §).

Kostnadsunderlaget kan bestämmas på två sätt. Det kan ske antingen genom att beräkna de faktiska kostnaderna när anläggningen är färdigställd eller genom schablonberäkningar på erfarenhetsmässiga kostnader innan anläggningen har byggts (6 kap. 27 §). Om fakti- ska kostnader används, måste givetvis beslut om uttag av gatu- kostnader, s.k. gatukostnadsutredning, tas efter detaljplanen. Ska gatukostnadsutredningen och detaljplanen göras parallellt, är det nödvändigt att uppskatta kostnadsunderlaget på grundval av erfaren- hetsmässiga kostnader. Av förarbetena till gatukostnadsbestäm- melserna i PBL framgår (prop. 1980/81:165 s. 28) att metoden med faktiska kostnader normalt är att föredra, även om båda möjlig- heterna står till buds.

Kostnadsunderlaget ska sedan fördelas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt. Fram till den senaste förändringen av PBL 2011 användes uttrycket på skälig och rättvis grund. Enligt lagstiftningens förarbeten (prop. 2009/10:170 s. 455) avses med förändringen ingen ändring i sak utan endast vara språklig.

Vad som är skälig och rättvis grund har behandlats i två rättsfall för kostnadsfördelning mellan befintlig och nytillkommande bebygg- else (RÅ 1988 ref. 41 och RÅ 1991 ref. 17). I båda fallen ansågs det rimligt att reducera kostnaden för befintlig bebyggelse.

Kostnadsfördelningen ska grunda sig på fastigheternas tillåtna användningssätt i detaljplanen. En fastighet behöver alltså inte vara bebyggd för att kostnader ska kunna tas ut.

Hur fördelningen praktiskt ska genomföras beror i stor utsträck- ning på vilken bebyggelse som finns inom området, dvs. om det är blandad bebyggelse – t.ex. bostäder, kontor och industri – eller enhetlig bebyggelse – t.ex. enbart friliggande småhus.

Fördelning av kostnader i områden med blandad bebyggelse kan ske på flera sätt. Ett första steg kan innebära att kostnaderna för- delas mellan olika bebyggelsetyper. Detta kan i princip göras på två sätt.

Lägenheterna för respektive bebyggelsetyp åsätts andels- eller delaktighetstal (jfr andelstal vid gemensamhetsanläggningar).

108

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

Området delas upp i mindre fördelningsområden – ett för varje bebyggelsetyp – som får svara för de kostnader som uppstår inom respektive område.

Eventuella kostnader som är gemensamma för flera områden måste därefter fördelas mellan områdena. Därefter fördelas kostnaderna på enskilda fastigheter. När det gäller flerbostadshusbebyggelse, kan kostnaderna fördelas lika per lägenhet eller i förhållande till våningsytan. I grupphusområden – med radhus eller kedjehus – kan kostnaderna i många fall fördelas lika mellan fastigheterna/lägen- heterna. I områden med friliggande småhus är det vanligast att kostnaderna fördelas efter en grundavgift för varje fastighet och/eller fastigheternas areal.

Om man fördelar kostnaderna efter en grundavgift per fastighet, är det i många fall nödvändigt att basera gatukostnadsfördelningen på att detaljplanen reglerar fastighetsindelningen. När exempelvis ett äldre bebyggelseområde med stora tomter ska förnyas/förtätas, kan det annars vara svårt att veta om fastigheter kan delas och hur många nya tomter som kan bildas, dvs. veta hur många grund- avgifter per fastighet som kan tas ut inom området.

Beslut om gatukostnadsavgifter och betalningsskyldighet

Uttag av gatukostnader bestäms i kommunens beslut om en s.k. gatukostnadsutredning, som ska vara föremål för samråd och granskning (6 kap. 28–32 §§). I detaljplanen bestäms standarden på gator och parker, vilket påverkar kostnadsunderlagets storlek, och planen reglerar exploateringsgrad/bebyggelsetyper som har bety- delse för hur fördelningen av kostnader ska göras. Det är därför många gånger lämpligt att detaljplanen och åtminstone principer för gatukostnadsutredningen upprättas parallellt.

Kommunens beslut om att ta ut gatukostnader och grunderna för kostnadsuttaget kan överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), KL (13 kap. 1 § PBL). En tvist om ersättningens storlek eller villkoren för betalning kan däremot prövas av mark- och miljödomstolen i det område där fastigheten är belägen (15 kap. 10 § PBL).

När gator och andra allmänna platser är färdigställda, kan kom- munen kräva betalning av fastighetsägarna (6 kap. 34 §). För ford- ran avseende gatukostnader gäller tioårig preskription (NJA 1993

109

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

s. 724). När fastighetsägaren en gång har betalat gatukostnader kan kommunen inte återkomma och kräva ytterligare avgifter. Skulle fastigheten förändras efter det att betalning har skett – t.ex. genom avstyckning – behöver alltså inte ägaren betala ny avgift. Som tidi- gare nämnts är det därför viktigt att den framtida fastighetsindel- ningen är klargjord i detaljplanen innan gatukostnaderna tas ut.

Normalt ska fastighetsägaren betala hela beloppet när kommu- nen begär det, men under vissa förutsättningar kan ägaren få betala ersättningen genom avbetalningar (6 kap. 36 §). Det bör även note- ras att kommunen i bygglov kan bestämma att byggnadsarbeten inte får påbörjas innan gatukostnadsersättningen har erlagts eller fastighetsägaren har ställt säkerhet för ersättningen (9 kap. 37 §).

3.2.2Plan- och byggutredningens överväganden och förslag 1996

Våra direktiv refererar till att Plan- och byggutredningen (M 1992:03) i sitt betänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) lämnade en redovisning av den historiska bakgrunden till, tillämp- ningen av och problemen med gatukostnadsbestämmelserna. Utred- ningen lämnade också ett förslag till reformering av bestämmel- serna med huvudinriktningen att kommunerna skulle ges möjlighet att genom en taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för såväl anläggning och förbättring som drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Vi har därför i det följande valt att täm- ligen utförligt återge utredningens överväganden och förslag som bakgrund till våra egna förslag.

I samband med översynen av PBL skulle Plan- och byggutred- ningen bl.a. belysa hur lagens gatukostnadsregler tillämpades och om kostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelades skäligt och rättvist. Även erfarenheterna från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal borde vägas in och möjligheterna till förenklingar övervägas.

Genom tilläggsdirektiv fick utredningen också i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om plangenomförande med syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. I dessa direktiv angavs som utgångspunkt bl.a. att samhällets infrastruktur skulle kunna byggas och förvaltas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Vidare uttalades att ett visst val för t.ex. utförande av gemen- samma anordningar inte borde innebära låsning till en viss förvalt-

110

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

ningsform eller fördelningsmetod för intäkter och kostnader. På motsvarande sätt borde inte valet av fördelningsmetod styra ansvaret för utförande av gemensamma anordningar.

Det ursprungliga uppdraget om uttag av gatukostnader skulle således enligt tilläggsdirektivet sättas in i ett större sammanhang och utredningen kunde överväga betydligt mer genomgripande förändringar av PBL:s gatukostnadsregler än vad ursprungsdirektiven gav uttryck för.

Enkäter om kommunernas tillämpning 1994 och 1996

Plan- och byggutredningen och Svenska kommunförbundet gjorde 1994 gemensamt en enkät om gatukostnader. Enkäten sändes ut till samtliga kommuner och svar kom in från 240 av dessa. Av svaren framgick att det bara var 33 kommuner som verkligen hade tagit ut gatukostnader efter den 1 januari 1990 och att det bara var 20 av dessa kommuner som hade fattat beslut om gatukostnader mer än en gång. I 13 fall hade kommunerna gjort dubbelt eller mer än dubbelt så många utredningar som sedan resulterat i ett beslut. Den främsta invändningen mot lagstiftningen var att systemet var krång- ligt och administrativt tungarbetat. Ofta påtalades att systemet inte passade för små kommuner. Benägenheten att överklaga besluten var stor och besvärsreglerna omständliga och oklara. Många kom- muner förordade att det skulle införas någon form av taxesystem.

Under 1996 genomförde utredningen och Kommunförbundet en något fördjupad enkät till ett begränsat antal kommuner. Enkäten ställdes till 21 kommuner och 13 kommuner besvarade den. När det gällde frågan om byggande av gator och andra allmänna platser uppgav tio kommuner att finansieringen till mindre än 20 procent skedde genom uttag av gatukostnader. Uttag av kostnaderna genom exploateringsavtal var vanligare. I sex kommuner togs 20–50 pro- cent av kostnaderna ut på det sättet och i tre kommuner togs mer än 50 procent av kostnaderna ut genom exploateringsavtal. På frå- gan om hur stor del av kostnaderna som togs ut genom skatte- finansiering svarade fem kommuner att det var mindre än 20 procent, två kommuner att det var 20–50 procent och sex kommuner att det var mer än 50 procent.

När det gällde finansiering av kostnaderna för förbättring av gator och andra allmänna platser var det bara Stockholms kommun av de tillfrågade som finansierade merparten av kostnaderna på annat

111

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

sätt än genom skatter. I Stockholm täcktes således mer än 50 pro- cent av kostnaderna genom uttag av gatukostnader. I övriga kom- muner täcktes mindre än 20 procent av kostnaderna på detta sätt.

Kommunerna tillfrågades också om i hur stor andel av detalj- planeområdena som de hade haft full, viss, respektive ingen kostnadstäckning genom avgifter eller avtal. Frågan var avsedd att ge en uppfattning om i vilken utsträckning fastigheterna inom detalj- planeområdena träffades likformigt av uttag i någon form av kost- naderna. Det visade sig att kostnadsuttaget i åtminstone sju av kommunerna var ojämnt fördelat mellan detaljplaneområdena. I många detaljplaneområden skedde således fullt kostnadsuttag och i andra inget uttag alls.

PBL-utredningens analys och överväganden

Utredningen visade i sitt betänkande att ett väsentligt motiv till de bestämmelser om gatukostnadsersättning som hade införts i den tidigare byggnadslagen 1982 och som senare överfördes till PBL var att hanteringsordningen för beslut m.m. skulle förenklas. Det visade sig emellertid av utredningens undersökningar att det bara var ett begränsat antal kommuner som tillämpade gatukostnads- bestämmelserna genom fördelningsbeslut enligt PBL. Ofta skedde tillämpningen dessutom bara i enstaka fall. Samtidigt uppgav kom- munerna att de brottades med allvarliga problem när det gällde finansieringen av gatukostnader. Det borde således finnas behov av att utnyttja möjligheterna till kostnadstäckning genom avgifter.

Kommunerna angav flera olika skäl till att de inte alls eller så sällan använde sig av gatukostnadsbestämmelserna. I första hand var skälet att tillämpningen var alltför svårhanterlig. De behövde lägga ned mycket arbete på utredningar, vilket krävde en kompe- tens som framför allt många små kommuner påstod sig sakna. De hade dessutom svårt att upparbeta den kompetensen, eftersom ärendena förekom så sällan. De uppgav också att de under utred- ningsarbetet ofta mötte stark opposition från framför allt ägare av småhus vad gällde uttag av gatukostnader för förbättring av gator inom områden med redan bebyggda fastigheter. Eftersom det var svårt att åstadkomma en kostnadsfördelning som accepterades av alla, blev följden antingen att kommunerna avstod från att tillämpa bestämmelserna eller att det blev ett långdraget överklagande. I sämsta fall åt den långdragna processen upp merparten av intäkterna.

112

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

Många kommuner uppgav att det aldrig skulle bli aktuellt att påbörja utredningar med hänsyn till att avgiftsfrågan var så poli- tiskt kontroversiell. Enligt några kommuner gick det att få in avgifter i tillräcklig omfattning genom exploateringsavtal eller i samband med försäljning av kommunal mark. Det gjordes även gällande att bestämmelserna från tiden före 1982 var enklare och mer effektiva att använda.

Svårigheten för kommunerna att utnyttja gatukostnadsreglerna kunde leda till att fastighetsägarna behandlades olika. I kommuner som direkt eller indirekt använde sig av gatukostnadsreglerna, kunde således problemen med att få fram beslut om uttag av gatukost- nader ofta leda till uttag inom vissa områden men inte inom andra. Fastighetsägarna kunde alltså komma att drabbas mycket ojämnt.

Utredningen ansåg vidare att de bristande möjligheterna att få täckning för gatukostnader torde ha varit en bidragande orsak till att det ofta inrättades storkvarter. Där fick fastighetsägarna själva bekosta områden inom kvartersmark som fyllde samma funktion som gator och andra allmänna platser. Inrättande av storkvarter behövde inte vara till nackdel för fastighetsägarna, men besluten i sådana frågor kunde komma att i alltför hög grad styras av fördel- ningsaspekter.

Från fastighetsägarnas synpunkt var regelsystemet också otill- fredsställande, genom att redan bebyggda fastigheter kunde komma att åläggas att betala ersättning för förbättringskostnader med ibland avsevärda belopp. Det var ofta sådana kostnadsuttag som ledde till svårigheter för kommunerna att tillämpa bestämmelserna.

Den begränsade tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna medförde alltså att gatukostnaderna ofta skattefinansierades. Visser- ligen fick då fastighetsägarna i egenskap av kommunmedlemmar vara med om att bära kostnaderna, men bara de fysiska personer som betalade kommunalskatt. Fastighetsägare som var juridiska personer bidrog inte till kostnaderna.

Mot bakgrund av den lämnade redovisningen, konstaterade utredningen att systemet för uttag av kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser uppvisade påtagliga brister. De borde därför bli föremål för reformer. Men även om regelsystemet gjordes mera effektivt i det hänseendet så att kom- munerna skulle kunna använda sig av det i större utsträckning, åter- stod brister av mera grundläggande slag. Begränsningen i möjlig- heterna till uttag av kostnader till att gälla enbart anläggnings- och förbättringskostnader, ansåg utredningen vara en sådan omständig-

113

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

het. Den innebar bl.a. att skilda fastighetsägarkategorier inom kommunen behandlades olika från ekonomisk synpunkt.

Förutom att den ordning som utredningen beskrev ledde till olika behandling av fastighetsägare inom skilda områden, lade den enligt utredningen hinder i vägen för rationella beslut i fråga om utbyggnad och förvaltning av gator, vägar m.m. Valet av huvudman för allmänna platser styrdes i stor utsträckning av reglerna om kostnadsansvaret. Utredningen hade vid behandlingen av princi- perna för ett rationellt plangenomförande ställt som mål att syste- met för plangenomförande skulle utformas så att det skulle bli effektivt och flexibelt. Utgångspunkten var att utförande och för- valtning av gemensamma anläggningar skulle skötas av den som var mest lämpad för detta. Detta mål var svårt att uppnå inom ramen för det system som gällde, enligt utredningen.

Kommunerna hade således möjligheter att av ägarna till fastig- heter inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap ta ut kostnader för anläggnings- och förbättringsåtgärder. I vissa kommuner gjordes sådana uttag, men ofta inte generellt. Fastig- hetsägarna inom skilda områden kunde därför drabbas olika. Van- ligen täcktes kostnaderna med skattemedel från fysiska personer i kommunen. Utanför nämnda områden svarade i princip fastighets- ägarna själva för samtliga kostnader. De fick samtidigt genom kom- munalskatt även bidra till övriga kostnader.

Utredningen konstaterade därför att det fanns ett reformbehov av i huvudsak två olika slag. Dels behövde det dåvarande systemet för uttag av anläggnings- och förbättringskostnader göras mer effektivt, dels behövdes det mer grundläggande förändringar så att en ökad likställighet kunde uppnås. Det senare var inte bara ett mål i sig utan också en förutsättning för att valet av huvudman för gemensamma anläggningar skulle kunna ske på rationella grunder.

Reformbehoven pekade enligt utredningen i riktning mot att kommunerna skulle få ökade möjligheter att ta ut betalning av fastighetsägarna inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap för inte bara anläggnings- och förbättringskost- nader utan även för drift- och underhållskostnader. Innan utred- ningen gick närmare in på sina förslag i den riktningen, belyste den frågan mer generellt om olika metoder att finansiera gatukostnader.

När det gällde anläggnings- och förbättringskostnader visade utredningen att fastighetsägarnas ansvar för utbyggnad av gator har en lång tradition. Ursprungligen fullgjordes ansvaret för anlägg- ande, underhåll och renhållning av gator in natura. Undantag utgjorde

114

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

sedan gammalt torg och öppna platser, som stadens myndigheter hade ansvaret för. Så småningom kom allmänna kommunala upp- gifter att anförtros kommunala myndigheter, som utförde dem i alla medborgares intresse. På åtskilliga håll övertog också samhället utförandet av olika gatuprestationer mot eller utan ersättning.

Genom 1907 års lag om stadsplanering och tomtindelning inför- des regler om skyldighet för fastighetsägarna att ersätta staden för värdet av gatumark. Skyldigheten att ersätta kostnader för att anlägga gator reglerades däremot alltjämt enbart av lokala stadgan- den. Samtliga bestämmelser i 1907 års lag överfördes praktiskt taget oförändrade till 1917 års lag om fastighetsbildning i stad. Genom 1931 års stadsplanelag fick sedan kommunerna även möjlighet att lägga på tomtägarna en betalningsskyldighet för att få gator iord- ningställda. Härigenom hade avgiftssystemet beträffande gatumark och gatubyggande fått i huvudsak det innehåll som senare lagfästes i byggnadslagen och som nu i något förändrad form finns i PBL.

Någon principiell kritik tycktes enligt Plan- och byggutred- ningen inte ha riktats mot det regelsystem som således hade vuxit fram under lång tid. Enligt de gamla reglerna kunde fastighets- ägarna åläggas att betala kostnaderna för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser. Någon anledning att lyfta bort det ansvaret från fastighetsägarna kunde därför inte utredningen se. När det gällde finansiering av drift- och underhållskostnader däre- mot ansåg utredningen att det fanns ett par huvudalternativ – skatter eller avgifter.

Från rättvisesynpunkt ansåg utredningen att de olika metoderna skilde sig åt i väsentliga hänseenden. Alla i kommunen kunde sägas ha nytta av gatorna och andra allmänna platser. Från den synpunkten kunde det te sig rättvist med finansiering via kommunalskatt. En nackdel med finansiering via kommunalskatten vore emellertid att även de som själva måste betala för enskilda vägar tvingades att vara med och betala. Dessutom var juridiska personer undantagna från skyldigheten att betala kommunalskatt.

Enligt utredningen fanns det ett oupplösligt samband mellan möjligheterna att använda fastigheter och fastigheternas värde samt utbyggnaden av gator. Åtminstone i princip torde det vara allmänt accepterat att fastighetsägarna borde belastas med anläggnings- och förbättringskostnader. När det gällde nyttan för fastigheterna tyck- tes det heller inte föreligga någon avgörande skillnad mellan sådana kostnader och kostnader för drift och underhåll. Det framstod där- för enligt utredningen som rimligt att fastighetsägarna åtminstone

115

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

delvis borde belastas även med dessa kostnader. Sådana kostnads- uttag torde enligt utredningen förutsätta ett avgiftssystem efter före- bild av va-lagen, dvs. ett uttag enligt taxa.

Va-lagstiftningen som förebild

Den dåvarande lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps- tjänster, den s.k. va-lagen, angav att avgift skulle utgå enligt taxa som huvudmannen utformade i överensstämmelse med vissa angivna grunder. Lagen är numera ersatt av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, LAV, som i frågan om principerna för taxans utform- ning är upplagd på ett liknande sätt.

Avgifterna skulle enligt va-lagen bestämmas så att de fördelades på fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Avgörande för för- delningen var nyttan. En sådan regel kunde tillämpas så att antingen skulle en avgiftsskyldig fastighet bidra efter sin nytta till kostnaderna för alla i anläggningen ingående ledningar och andra anordningar (den sociala kostnadsfördelningsregeln) eller att bidragsskyldig- heten begränsades till att avse endast delar av anläggningen som hade omedelbar betydelse för fastighetens eget behov (den privat- rättsliga kostnadsfördelningsregeln). Huvudregeln enligt va-lagen var att kostnaden skulle fördelas efter den sociala fördelnings- regeln. Om det förelåg beaktansvärda skillnader i anläggnings- kostnader för olika fastigheter, skulle hänsyn tas till detta vid för- delningen.

Avgifter fick enligt va-lagen bestämmas som engångsavgifter och periodiska avgifter. Engångsavgift fick inte sättas högre än att den svarade mot fastighetens andel av kostnaden för att ordna den allmänna va-anläggningen.

Västeråsförsöket

Mot ett taxesystem för gatukostnader kunde det invändas att det skulle bli svåradministrerat och att det skulle möta svårigheter att utforma taxor som skulle fylla rimliga krav på rättvisa mellan olika brukarkategorier. Sådana invändningar framfördes t.ex. mot Gatu- kostnadsutredningens förslag (SOU 1977:65). Vid behandlingen av det förslaget i regeringskansliet genomfördes därför ett försök med tillämpning av ett taxesystem i Västerås. Avsikten med försöket var

116

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

att belysa bl.a. om det avgiftssystem som tillämpades för vatten och avlopp skulle kunna utgöra förebild för ett motsvarande system på gatu- och vägsidan. Utgångspunkten var ett förslag till lag om kommunala vägar (LKV) som hade tagits fram av Gatukostnads- utredningen och ett förslag till normaltaxa för kommunvägar som hade utvecklats av Svenska kommunförbundet i samband med remissen av utredningens förslag. Lagförslagets kommunvägar omfattade även gator, torg, parker, trafikområden i övrigt och andra allmänna platser.

En beskrivning av försöket tillsammans med Kommunförbun- dets normalförslag till taxa för kommunvägar finns bilagd den s.k. gatukostnadspropositionen (prop. 1980/81:165, Bilaga 4).

I försöket behandlades kommunens gatu- och vägnät som ett sammanhållet system, som alla fastigheter som hade någon nytta av systemet skulle bidra till. Någon anledning att gå närmare in på en indelning i väghållningsområden efter fastigheternas nytta av olika kommunvägar ansågs då inte finnas. Avgiftssystemet för vatten och avlopp innebar vidare att kommunens totala kostnader skulle för- delas efter skälig och rättvis grund, varvid behovet att differentiera avgifterna mellan olika områden i en del kommuner skulle kunna tillgodoses genom att kommunen delades in i olika taxeområden. På motsvarande sätt skulle vägkostnaderna kunna differentieras mellan olika områden så att kostnaden för det lokala vägnätet i varje område täcktes av avgifter från områdets fastigheter. Kostna- der för kommundelsanläggningar o. dyl. fördelades däremot på lämpligt sätt mellan olika områden.

Enligt förslag från tidigare utredningar skulle avgiftsskyldig- heten för fastighetsägaren träda in när den väg som väghållningen avsåg var i sådant skick att den kunde användas för fastigheten. Den taxekonstruktion som användes i det s.k. Västeråsförsöket medförde i praktiken att det var fastighetsägarens åtgärder som utlöste avgiftsskyldigheten. Anläggningsavgift skulle således i prin- cip tas ut när fastigheten bildades, när den bebyggdes eller när den försågs med en tillbyggnad.

Försöket inleddes med att samtliga trafikanläggningar och s.k. grönanläggningar – parker, idrottsplatser o. dyl. – i kommunen indelades i olika kategorier med hänsyn till vem som tidigare bar kostnaderna eller betjänades av anläggningen ifråga. Försöket genom- fördes därefter i tre större delområden i Västerås centralort. Områ- dena valdes med målsättningen att de skulle vara representativa för hela centralorten i fråga om bebyggelsetyper, bebyggelsens ålder,

117

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

gatustandard, parkanläggningar m.m. Med utgångspunkt i Gatu- kostnadsutredningens lagförslag och Kommunförbundets förslag till normaltaxa genomfördes sedan ett fullskaletest i dessa områden, som avsåg att belysa om avgiftssystemet skulle kunna differentieras på ett sådant sätt att en rimlig grad av rättvisa uppnåddes samtidigt som berättigade krav på kostnadstäckning tillgodosågs.

I testet användes de olika bebyggelsekategorierna som fördel- ningsgrund, där de åsattes relativa funktionsfaktorer utifrån en bedömd nytta av gator, vägar och andra förekommande allmänna platser. Bostäder och skolor fick faktor 1,0, medan byggnader för arbetsplatser av olika slag (industrier, kontor, sjukhus, samlings- lokaler m.m.) tilldelades faktor 2,0 och byggnader för kommersiella ändamål som butiker och restauranger fick faktor 5,0.

Enligt Kommunförbundets normalförslag förutsattes anläggnings- avgifterna sedan fördelas på en grundavgift per fastighet, en avgift per kvm tomtarea och en avgift per kvm bruksarea. Utöver normal- taxeförslagets faktorer prövades även utfallet med en avgift per bostadslägenhet för att taxan så nära som möjligt skulle motsvara faktiska självkostnader. Inom kategorin bostäder gjordes därför en beräkning av markarealen per lägenhet. Om en lägenhet i ett fler- bostadshus skulle tilldelas vikten 1, blev motsvarande vikt för rad- hus/kedjehus 2 och för friliggande småhus 4.

Normaltaxan angav vidare att tilläggsavgift skulle utgå för till- kommande area vid om- och tillbyggnad eller om en ny byggnad uppfördes på fastigheten. När avgiften för obebyggd fastighet skulle beräknas, skulle avgiften för bruksarea sättas till hälften av den area fastigheten fick bebyggas till enligt detaljplan.

Försöket omfattade även periodiska (årliga) avgifter för drift- och underhållskostnader. Den avgiften sattes av förenklingsskäl till en procentuell andel av taxeringsvärdet.

En avsikt med testet var att visa om tillgängliga uppgifter om fastigheterna och den kostnadsredovisning för gator m.m. som tillämpades skulle kunna utnyttjas för att upprätta en taxa. Försöket visade att det föreslagna avgiftssystemet ställde krav på att kommunens kostnadsredovisning anpassades till anläggning- arnas kategoriindelning. Ju högre kostnadstäckningsgrad man ville ha, desto högre blev kraven.

Resultatet av Västeråsförsöket ansågs ha påvisat att det avgifts- system som tillämpades enligt va-lagen skulle kunna ligga till grund för ett motsvarande system på gatusidan utan att alltför omfattande administrativa rutiner behöver tillgripas (prop. 1980/81:165 s. 19).

118

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

Plan- och byggutredningen gjorde samma bedömning och ansåg att det heller inte borde föreligga några principiella hinder mot att förena kraven på rättvisa och administrativ enkelhet vid utform- ningen av ett taxesystem.

Med hänsyn till den remisskritik som framfördes mot Gatukost- nadsutredningens förslag att finansiera drift- och underhållskostna- der med en periodisk avgift, avfärdade emellertid föredragande departementschef hela utredningens förslag om en taxebaserad avgift för gatukostnader liksom förslaget om en särskild lag för kommunala vägar (LKV) (prop. 1980/81:165 s. 24). I stället före- slog regeringen (och beslutade riksdagen) det system för uttag av gatukostnader som i princip är gällande än i dag, 30 år senare.

Plan- och byggutredningens förslag

En taxebaserad avgift för gatukostnader skulle enligt Plan- och byggutredningen även kunna ses som ett instrument för kommu- nerna för att öka rättvisan mellan fastighetsägarna i kommunen. Det skulle ankomma på kommunerna själva att avgöra i vad mån instrumentet skulle användas. Det skulle således inte finnas några hinder för kommunerna att helt eller delvis skattefinansiera kostna- derna. I ett inledningsskede kunde det antas att många kommuner av hänsyn till skilda intressen skulle välja att begränsa avgifts- uttaget.

Eftersom syftet med ett avgiftssystem i första hand inte var att stärka kommunernas finansieringsmöjligheter, skulle de ökade avgifts- intäkterna enligt utredningen kunna ge utrymme för skattesänk- ningar. Utredningen utgick från att kommunerna, i den mån de utnyttjade systemet, genomförde skattesänkningar i den utsträck- ning som de ökade avgiftsintäkterna medgav.

Utredningen prövade och redovisade ett avgiftssystem byggt på taxa och enligt utredningens bedömning var de förutsebara konse- kvenserna av systemet inte sådana att de kunde anses lägga hinder i vägen för en reform i den riktningen.

Med utgångspunkt från dessa överväganden föreslog därför utredningen att det skulle införas ett avgiftssystem för den kom- munala gatuhållningen. I det följande lämnas en sammanfattande beskrivning av det föreslagna systemet.

Fastighetsägarna inom detaljplanområden med kommunalt huvud- mannaskap skulle kunna åläggas att genom avgifter bidra till kost-

119

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

naderna inte bara för anläggning och förbättring utan även för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Avgifterna skulle bestämmas enligt taxa och de skulle kunna utgå som engångs- avgift och som periodiska avgifter. Engångsavgift skulle bara få avse anläggningskostnader och bara få tas ut när fastigheten anslöts till gatusystemet. Övriga kostnader, dvs. förbättrings-, drifts- och under- hållskostnader, skulle enbart få tas ut genom periodiska avgifter. Det skulle således finnas en klar skiljelinje mellan vad som skulle få tas ut genom engångsavgifter och genom periodiska avgifter.

Kostnaderna skulle fördelas mellan fastighetsägarna efter skälig och rättvis grund. Denna grundläggande fördelningsregel kunde behöva kompletteras med bestämmelser om att taxan skulle ta hän- syn till särskilda omständigheter. Vid kostnadsfördelningen måste enligt utredningen hänsyn självfallet tas till kostnader som fastig- hetsägare skulle kunna ha för allmänna platser under enskilt huvud- mannaskap. Vidare måste hänsyn tas till kostnader som fastighets- ägare kunde ha för anläggningar inom storkvarter. Det skulle även kunna finnas andra liknande situationer som skulle kräva att de beaktades särskilt.

Dessa särskilda omständigheter var sådana som var hänförliga till fastigheten. Härutöver borde vid debiteringen av avgifterna hänsyn kunna tas till förhållanden av personlig art som bristande betalningsförmåga.

Taxan skulle antas av kommunen och vara utformad i enlighet med de grunder som utredningen föreslog. Utgångspunkten skulle vara att samtliga detaljplaneområden med kommunalt huvudmanna- skap i kommunen skulle utgöra ett enda taxeområde. Något hinder mot att anta särskilda taxor för olika områden borde dock inte föreligga.

Remissinstansernas synpunkter

Inte heller Plan- och byggutredningens förslag om ett taxesystem för finansiering av gatukostnader har föranlett något förslag om lagstiftning från regeringens sida. Det finns inte någon officiell remissammanställning. Utredningens slutbetänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) remitterades till 122 instanser, varav 95 besvarade remissen i frågor som gällde gatukostnader. Sammantaget var en klar majoritet, 70 procent, av instanserna posi- tiva till förslaget.

120

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

Tre av fyra domstolar avstyrkte emellertid förslaget. Bland motiveringarna återfanns synpunkter om att förslaget inte syntes innebära mindre orättvisa än tidigare system, att förhoppningen om skattesänkningar var optimistisk samt att de ekonomiska konse- kvenserna inte var tillräckligt belysta. Vidare anfördes att det var svårt att skapa en rättvis fördelning av kostnaderna.

Flertalet remissinstanser bland myndigheter, statliga verk och ombudsmän tillstyrkte förslaget och delade utredningens bedöm- ningar. Några ifrågasatte principen om skattesänkning. De instan- ser som var tveksamma eller avstyrkte förslaget ansåg att det sak- nades en redovisning av administrativa och ekonomiska konse- kvenser. Vidare påpekades att förslaget kan medföra brist på incita- ment för kostnadseffektivisering av verksamheten.

En klar majoritet av länsstyrelserna tillstyrkte förslaget. Bland kommentarerna återfanns att ekonomiska konsekvenser inte var tillräckligt belysta samt att det ifrågasattes om en sänkning av skatten i praktiken skulle komma att genomföras.

Vad gällde behovet av en reform ställde sig en bred majoritet av de kommuner som yttrade sig bakom de skäl utredningen fört fram. Vidare delade flertalet kommuner i huvudsak utredningens bedömningar och ansåg att förslaget skulle komma att leda till ökad rättvisa och en mer rationell hantering. Många kommuner fram- förde oro för ökade administrativa kostnader och flera ifrågasatte principen om skattesänkning. Vidare avsåg ett antal kommentarer frågan om inom vilket område avgiftsskyldighet skulle föreligga och flera kommuner ansåg att de borde ha möjlighet att ta ut avgift även inom områden som ligger utanför detaljplan med kommunalt huvudmannaskap. En alternativ lösning som presenterades var att tillämpa verksamhetsområden. Vidare hade många kommuner syn- punkter på avgiftsskyldighetens fördelning och taxesättningens utformning. Man ansåg att det borde finnas större möjligheter att ta ut engångsavgift än vad utredningen föreslog.

En instans bland universitet, högskolor och forskning yttrade sig och tillstyrkte förslaget i sina huvuddrag.

En majoritet bland organisationer, föreningar och företag var positiva till förslaget. Bland de som avstyrkte, däribland Villa- ägarnas Riksförbund, återfanns synpunkter om att förslaget skulle komma att leda till minskad insyn och ökade kostnader för enskilda. Vidare anfördes att skatteväxlingen sannolikt skulle utebli och att det skulle bli svårt att skapa en rättvis kostnadsfördelning.

121

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

3.2.3Kommunernas tillämpning 2006 och 2011

I ett examensarbete som genomfördes vid avdelningen för Fastig- heter och byggande vid KTH 20073 tillfrågades landets samtliga kommuner om deras tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna i PBL sedan år 2000. Syftet var att ta reda på vilka av Sveriges 290 kommuner som tog ut gatukostnader med stöd av dessa bestäm- melser. 250 kommuner svarade skriftligen och resterande efter muntliga kontakter.

Endast 30 kommuner svarade att de vid minst ett tillfälle under åren 2000–2006 hade tagit ut gatukostnader av fastighetsägare i kommunen (landets alla 290 kommuner lämnade svar). Av dessa 30 kommuner var 9 belägna i Stockholms län. Av de 264 kommuner som inte ligger i Stockholm län hade mindre än 10 procent tagit ut gatukostnader under den aktuella perioden. Hälften av kommu- nerna var belägna i större städer eller storstäder, där det enligt SKLs kommungruppsindelning finns sammanlagt 30 kommuner. Ett 10-tal kommuner, framförallt i gruppen större städer, hade tagit ut gatukostnader endast en gång under perioden, medan någon enstaka förortskommun hade gjort det flera gånger varje år.

Antalet fastigheter som hade ingått i gatukostnadsutredningar var väldigt varierande mellan olika kommuner. Det fanns dock ett samband mellan få utredningar och få fastigheter per utredning. Kommuner som tillämpade systemet regelbundet var i regel kom- muner som exploaterat i stor omfattning, vilket ledde till fler berörda fastigheter. Beloppen per fastighet hade även de varierat, från bara några tusenlappar upp till belopp i närheten av 100 000 kronor för befintliga fastigheter. För nybildade fastigheter hade många debiterat belopp över 100 000 kronor. Endast en femtedel av de 30 kommunerna tog ut belopp som motsvarade de faktiska kost- naderna.

När det gäller fördelningen av kostnader mellan bebyggda fastigheter och fastigheter som var avsedda att exploateras var variationen betydande. I de undersökta kommunerna låg det genomsnittliga andelstalet för bebyggda fastigheter på 0,4–0,5 (mot 1,0 för nybildade fastigheter) med en variation mellan 0 och 0,75.

Ett konsultföretag genomförde under 2011 på uppdrag av Villa- ägarnas Riksförbund en undersökning om omfattningen av gatu- kostnadsuttag bland svenska kommuner. Syftet var att belysa delar

3 Fridh, Gatukostnader. En undersökning om kommunernas tillämpning, KTH Ex-07-169, 2007.

122

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

av den problematik och de möjligheter som är förknippade med sådana uttag4.

För att bringa klarhet i hur vanligt det är med gatukostnadsuttag genomfördes en omfattande enkätundersökning. Sveriges samtliga 290 kommuner blev ombedda att besvara ett antal frågor om gatu- kostnadsuttagens omfattning och storlek. 212 kommuner besvarade hela enkäten. Ytterligare ett antal kommuner svarade enbart på frågan om de tar ut gatukostnader eller inte, men avstod från att besvara hela enkäten. För att göra en generalisering möjlig, har svaren bl.a. analyserats utifrån en kategorisering av kommuntyper.

I rapporten konstateras att 37 kommuner av de som besvarat enkäten, uppgav att de har tagit ut gatukostnader under 2007 och framåt. Denna andel har legat relativt konstant det senaste decenniet. Förortskommuner till storstäder är överrepresenterade när det gäller gatukostnadsuttag. I glesbygdskommuner är sådana uttag sällan aktuella. Vidare märktes att uttag av riktigt höga gatu- kostnader har ökat. Under perioden 2007 till första halvan av 2011 var det tre kommuner som uppgav att de tog ut gatukostnader överstigande 250 000 kronor av en enskild fastighetsägare. Tidigare har inte så höga belopp varit aktuella. Av de 12 kommuner som uppgav att de tagit ut en gatukostnad över 100 000 kronor av en enskild småhusägare under 2000-talet är åtta förortskommuner till storstäder, varav sju i Stockholms län. Det framgår dock inte av undersökningen om de enskilda gatukostnadsuttagen avser en eller flera tilltänkta tomtplatser.

I rapporten redovisas ett antal exempel på hur individer kan påverkas av gatukostnadsersättning samt intervjuer med kommun- representanter för att ge en bakgrund till enkätens kvantitativa uppgifter. Där framgår att kommuner i en del fall ålagt en enskild fastighetsägare att betala upp till miljonbelopp i gatukostnads- ersättning. Summorna har slagit hårt mot individernas personliga ekonomi, samtidigt som fastighetsägarna upplevt att de blivit tvungna att betala för något de själva inte fattat beslut om eller vill ha. Från kommunalt håll anses det att den värdeökning som upprustningen genererar genom möjligheter till avstyckning för nya tomtplatser eller andra tillskott av nya byggrätter motiverar uttag.

De flesta av de kommuner som intervjuades tror att gatukost- nadsuttag kommer att bli vanligare i framtiden. Svaren från enkät- undersökningen bekräftar dessa antaganden. 37 kommuner tog ut

4 WSP Analys & Strategi, Gatukostnader. Svenska kommuners tillämpning, Rapport 2011-12-19.

123

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

gatukostnader när undersökningen genomfördes, medan 62 kom- muner angav att de troligen eller ganska troligt kommer att ta ut gatukostnader i framtiden. Det motsvarar 30 procent av de svar- ande kommunerna. Framförallt är det förortskommuner och kom- muner i tätbefolkade regioner som tror att gatukostnadsuttag blir vanligare i framtiden.

Hur gatukostnadsersättningen avgjordes var enligt enkäten för- hållandevis godtyckligt och inga konkreta riktlinjer har funnits för hur stora kostnader som är skäliga och rättvisa att ta ut. Endast var femte kommun svarade att de hade en gatukostnadspolicy. Ersätt- ningens storlek varierade mycket från kommun till kommun, vilket skapade en något slumpmässig situation, där somliga påverkades mer än andra.

I enkäten ställdes även en fråga om hur kommunerna skulle ställa sig till att ta ut en årlig avgift för drift och underhåll av gator som alternativ eller komplement till gatukostnadsersättningar. 40 pro- cent av kommunerna angav att det inte alls eller inte särskilt var troligt att de skulle göra det om det vore möjligt, medan cirka 35 procent uppgav att det var mycket eller ganska troligt att de skulle göra det. Drygt 25 procent av kommunerna uppgav att de inte visste hur de skulle ställa sig till den möjligheten. Intresset för avgifter för drift och underhåll var särskilt lågt bland de kommun- typer som angav att de tar ut gatukostnader för anläggning och förbättring.

3.2.4Externa synpunkter på gatukostnadsbestämmelserna

SKL:s förslag 2011

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har i en skrivelse till Socialdepartementet i maj 2011 pekat på att det angeläget att frågan om ett reformerat system för gatufinansiering får en bra lösning. SKL anger att organisationen med stöd av kommunerna under lång tid har arbetat för att få möjlighet att finansiera den kommunala gatuhållningen med avgifter från fastighetsägarna.

SKL anser att befintlig lagstiftning är krånglig och svåradmini- strerad, vilket både fastighetsägare och kommunala företrädare ska ha uppmärksammat. SKL vill därför se ett enklare system för att beräkna gatukostnader och vill i högre grad att de som har nytta av vägar och gator ska vara med och betala för drift och underhåll. Det

124

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

blir då även enklare för fastighetsägare och andra berörda att se vad de betalar för och varför.

Organisationen anser att nuvarande regler för att finansiera drift och underhåll av gatunätet har lett till stora ekonomiska orättvisor mellan olika fastighetsägare beroende på om kommunen eller fastig- hetsägarna är skyldiga att svara för drift och underhåll. Enskilt huvudmannaskap för vissa gator i städer och tätorter kan leda till en privatisering av det som uppfattas som allmän platsmark.

SKL bedömer att kommunerna själva ska ges möjlighet att bestämma om kommunens gator och vägar ska finansieras via skatter eller via avgifter för att göra systemet mer rättvist för kom- munmedborgarna. Det är dessutom svårt att med nuvarande system förutse vilka kostnader som kommer att belasta enskilda medborgare för gatukostnader. SKL anser att ett system i likhet med va-systemet med avgiftsfinansiering som styrs via särskild lag- stiftning och möjlighet att fastställa taxor är ett mer förutsägbart och därigenom tryggare system för kommuninnevånarna.

Mot den här bakgrunden föreslår SKL att bestämmelserna om gatukostnader i plan- och bygglagen ändras så att kommunerna får rätt att ta ut avgifter också får drift och underhåll av gatorna och att en ny avgift måste växlas mot en sänkning av kommunalskatten. En helt ny avgift som ska belasta en stor grupp av hushåll kan inte införas på toppen av nuvarande skatte- och avgiftssystem.

SKL: s förslag innebär följande.

Nuvarande regler i PBL för kommunal finansiering av byggande och förbättring av kommunala gator och allmänna platser slopas och ersätts av en särskild lag om kommunal gatuhållning.

Kommunerna ges rätt men inte skyldighet att ta ut avgifter helt eller delvis för såväl byggande som drift och underhåll av kom- munala gator och allmänna platser. Avgiften ska täcka nyanlägg- ningskostnader, kostnader för ombyggnad och förbättringar samt drift och underhåll av gatunätet.

Fastighetsägarna ska bära kostnaderna. Med fastighetsägare jäm- ställs tomträttshavare. Fastighetsägarna kompenseras genom sänkt kommunalskatt.

Avgiften får tas ut som en engångsavgift avseende anläggnings- kostnaden och periodisk avgift som avser ombyggnad, förbätt- ringar och drift och underhåll, eller en periodisk avgift som avser både anläggnings-/förbättringskostnader och drift och

125

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

underhåll. I tidigare framtagna beräkningsexempel uppgår gatu- avgifterna till ungefär halva va-avgifterna, således ungefärligen mellan 1 800 och 4 000 kronor per år och hushåll.

Kommunen fastställer taxa for uttag av avgift. Avgiften fördelas mellan alla fastigheter inom områden med detaljplan/kommu- nalt väghållningsområde. Fastigheter med privata lokalgator inom kvartersmark i s.k. storkvarter inom detaljplan (samfällig- heter) betalar en reducerad gatuavgift jämfört med likvärdiga fastigheter utanför storkvarter och med kommunala gator.

Gatuavgifternas storlek bestäms av kommunen inom ramen för självkostnadsprincipen. Kommunen väljer själv graden av skatte- och avgiftsfinansiering av den kommunala gatuhållningen. Taxan behöver alltså inte täcka 100 procent av kommunens väghåll- ningskostnader. En valfri del kan skattefinansieras.

SKL anser att förslaget har följande fördelar.

Orättvisorna mellan olika fastighetsägare försvinner, eftersom det blir likvärdiga villkor får fastigheter med kommunal respek- tive enskild väghållning.

De krångliga reglerna med gatubyggnadskostnader ersätts av regler som är administrativt enklare att hantera.

Företag som äger fastigheter och personer som är folkbokförda i annan kommun får vara med och bekosta den kommunala väg- hållningen.

Alla gator får samma status som allmänna platser och staden kan planeras efter funktion i stället för efter kostnadsminimering.

Villaägarnas förslag 2011

Villaägarnas Riksförbund har i en skrivelse till bostadsministern i augusti 2011 framfört att man anser att det finns behov av att se över PBL:s regler om gatukostnader. En kommun kan med dagens regler ensidigt besluta att fastighetsägarna i ett område eller utmed en gata ska betala kostnaderna för att anlägga eller förbättra en gata eller allmän plats, om det tillgodoser ett behov i området och det föreligger kommunalt huvudmannaskap.

126

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

Villaägarna menar att de familjer som tvingas betala gatukost- nader kan få räkningar på 100 000-tals kronor för gatuarbeten som de inte har beställt. De kan omöjligt förutse dessa räkningar, som i värsta fall fullständigt kullkastar deras ekonomi. Skrivelsen tar som exempel upp att en familj i Strängnäs krävs på drygt 740 000 kronor och en annan i Partille på drygt 1 miljon kronor. Det framgår av den tidigare refererade undersökningen5 att i båda dessa fall är tomterna i respektive område så stora att de får ett utökat antal byggrätter genom avstyckning eller på annat sätt. Systemet med gatukostnader riskerar emellertid enligt Riksförbundet att driva familjer från sina hem och är ett intrång i den privata äganderätten.

Riksförbundet hänvisar till att enligt SKL har cirka 30 kommu- ner av 290 tagit ut gatukostnader sedan år 2000, men att fler kom- muner nu börjar använda systemet, vilket är mycket oroväckande. Strängnäs kommun har exempelvis inte tillämpat reglerna om gatu- kostnader tidigare.

Villaägarna anser att gator och allmänna platser – liksom skolan och andra gemensamma kommunala nyttigheter – är något vi alla har nytta av. Därför ska de också finansieras gemensamt via kom- munalskatten och inte genom avgifter.

I andra hand bör kommunerna finansiera gatuarbeten och va- anslutningsavgifter via exploateringsavtal i samband med nybe- byggelse. Det är dock inte att rekommendera, eftersom det drabbar nybyggnation av bostäder.

Organisationen menar att det också är egendomligt att hävda att fastighetsägare i större utsträckning ska betala för gator i sin närhet med tanke på att villaägare betalar en betydligt högre kommunal fastighetsavgift än lägenhetsinnehavare. Det är enligt Villaägarna särskilt viktigt med en lagändring som innebär att gatukostnader inte kan tas ut i befintlig bebyggelse, eftersom det är där som de privatekonomiska konsekvenserna blir så stora.

5 WSP Analys & Strategi, Gatukostnader. Svenska kommuners tillämpning, Rapport 2011-12-19.

127

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

3.3Utredningens överväganden och förslag

3.3.1Vilka är problemen?

Enligt utredningsdirektiven anses inte PBL:s gatukostnadsbestäm- melser vara ändamålsenliga. Det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som betungande och regelsystemet har inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut att ta ut gatukostnader leder dessutom ofta till överklaganden, vilket har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjligheten att tillämpa bestämmelserna.

Det händer även att enskilda fastighetsägare känner sig drabbade i samband med att en kommun beslutar om uttag av gatukostnader. Vid kommunernas tillämpning av bestämmelserna uppfattar inte alltid enskilda fastighetsägare att de får någon direkt nytta av kom- munens utbyggnad av gatunätet. Dessa enskilda ägare av småhus för permanentboende eller fritidshus ser inte alltid en möjlighet till framtida avstyckning och nya byggrätter som en tillkommande nytta, eftersom de för egen del inte har några konkreta föränd- ringsplaner för den berörda fastigheten. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller i dag om jämk- ning av betalningsskyldigheten för uttag av gatukostnader och att betalningsskyldigheten kan fullgöras genom avbetalning, har inte alltid ansetts vara tillräckliga.

Flera undersökningar och tidigare utredningar som relateras i detta kapitel bekräftar den problembild som direktiven målar upp. Med stöd av de undersökningar som refereras kan vi konstatera att antalet kommuner som någon gång tagit ut gatukostnadsersättning har varit relativt konstant – ett 35-tal kommuner – alltsedan början av 1990-talet. Av dessa har ett 20-tal tagit ut ersättning mer än en gång. Det är framför allt förortskommuner till de största städerna med relativt omfattande exploateringar, som har tagit ut ersätt- ningar mer än en gång, ibland flera gånger årligen.

Enligt den undersökning som genomfördes på Villaägarnas upp- drag, har uttaget av höga gatukostnader ökat. Under undersöknings- perioden 2007–2011 var det tre kommuner som tog ut gatukostnader över 250 000 kronor av enskilda ägare till bebyggda fastigheter, vilket tycktes vara en övre gräns för sådana uttag under början av 2000-talet. Samtidigt motsvarar sannolikt inte de uttag som sker

128

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

kommunernas faktiska kostnader. I den refererade undersökningen vid KTH från 2006 uppgav endast var femte av de kommuner som tog ut ersättning att ersättningen motsvarade kostnaderna. I Plan- och byggutredningens undersökning från 1996 uppgavs ännu lägre kostnadstäckningsandel och att uttag av kostnaderna genom exploa- teringsavtal redan då var vanligare.

Bestämmelsernas utformning anses bidra till att kommunerna avstår från att tillämpa dem och antingen avstår från att ta ut rätt- mätig ersättning för nedlagda investeringskostnader eller som i exploatörsfallet i stället söker komma överens avtalsvägen med motparten genom förhandlingar. Dessa förhandlingar kan vara både komplicerade och kostsamma.

Båda dessa ”flyktvägar” för kommunen när det gäller att finansi- era infrastrukturinvesteringar leder till irrationella beslut, bristande transparens och förutsägbarhet samt ojämlik behandling av fastig- hetsägare, oavsett om de är privatpersoner eller större markexploa- törer. Bestämmelserna måste därför enligt vår uppfattning för- enklas och tydliggöras för att hos alla parter återskapa förtroendet för regelverket som ett användbart hjälpmedel för att effektivisera planerings- och byggprocessen.

Främst på grund av ökat bostadsbyggande har kommunernas investeringar i nya exploateringar ökat kraftigt sedan 1990-talet. Av den senaste sammanställningen över kommunernas väghållning6 framgår att kommunerna investerade cirka 5,6 miljarder kronor i kommunala vägar och nya exploateringsområden 2005 att jämföras med cirka 1,2 miljarder kronor i 2005 års priser tio år tidigare. Det kan också jämföras med att Vägverkets investeringar i princip var oförändrade, cirka 8–9 miljarder kronor per år i fasta priser, under motsvarande period.

Även statliga myndigheter ställer i dag krav på kommunal med- finansiering av vägar, spårvägar m.m. I en rapport från de fyra stat- liga trafikverken till regeringen7 sägs bl.a. följande.

Inom följande områden kan medfinansiering vara aktuell

A.I åtgärdsplaneringen icke namngivna infrastrukturprojekt med krav på stor flexibilitet för att kunna svara mot akuta trafik- och stadsbyggnadsfrågor

6Sveriges Kommuner och Landsting, Kommunernas väghållning 2005. Kostnader, mängder och nyckeltal, 2007.

7Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket & Luftfartsstyrelsen, Finansiell samverkan i infra- strukturprojekt, Rapport 2008-09-29.

129

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

B.Infrastrukturprojekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling

C.Infrastrukturprojekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning

D.Infrastrukturprojekt med privata, kommunala eller regionala krav som går utöver vad som ligger i trafikverkens ansvar att tillgodose

E.Infrastrukturprojekt med särskilda privata, kommunala och/eller regionala intressen som ställer krav på tidigareläggning eller att investeringen som sådan ska samordnas med andra investeringar

Den medfinansiering som beskrivits ovan bör ses som del av en samfinansiering, där staten normalt står för huvuddelen av finansie- ringen av den statliga infrastrukturen. I en samfinansiering kan följ- ande komponenter ingå

Engångsbidrag från kommun, region eller företag

Bidrag från kommun, region eller företag som utbetalas i takt med byggandet

Årlig ersättning för förbättrad funktion eller standard

Investeringar av kommun, region eller företag i egen anläggning

Statligt bidrag till annans investering

Bidrag från EU

Brukaravgifter

Det finns en risk för att även dessa statliga krav, via kommunen,

”spiller över” i krav på medfinansiering även från byggherrars och fastighetsägares sida. Finansiering genom exploateringsavtal eller gatukostnadsuttag blir därmed inte en affär mellan enbart kommu- nen och den privata sektorn.

Av detta kan vi dra slutsatsen att den offentliga sektorns krav på medfinansiering från privata byggherrar vid investeringar i nya exploa- teringar sannolikt inte kommer att minska i framtiden. Mycket talar i stället för en motsatt utveckling. Hur finansieringsansvaret bör fördelas mellan den offentliga sektorn och privata byggherrar/fastig- hetsägare kan lösas på olika sätt. Det kan ändå konstateras att det större finansieringsansvar som i andra länder normalt åläggs den

130

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

privata sektorn jämfört med i Sverige, ligger inom ramarna för vedertagna rättviseteorier om kostnads- och vinstfördelning, vilket vi inte närmare behandlar i det här sammanhanget.

Vi anser emellertid mot den här bakgrunden att det är angeläget att finna former för finansiering av gator och allmänna platser som medger att kommunerna – särskilt för att främja bostadsbyggandet

– på ett smidigt sätt kan åstadkomma fortsatt utbyggnad av infra- strukturen.

3.3.2Kan vi lära av andra länder?

När det gäller den principiella ansvarsfördelningen mellan kommun och byggherrar för finansieringen av infrastrukturinvesteringar har vi anledning att överväga om utländska erfarenheter kan tillämpas i Sverige. Som framgår av kapitel 5 om Exploateringsavtal m.m. lägger de länder som redovisats i den refererade undersökningen8 ett större finansieringsansvar på byggherren jämfört med svensk lagstiftning. Som en allmän regel i andra länder tycks normalt gälla att offentliga anläggningar eller åtaganden som orsakas av en exploatering, och som är nödvändiga för exploateringens genom- förande, ska finansieras av byggherren. Det betyder att byggherren kan ha ett principiellt finansieringsansvar för infrastruktur såväl inom som utom det område som ska exploateras.

Byggherrens skyldigheter begränsas dock av att de måste vara skäliga och stå i rimlig proportion till den nytta byggherren har av anläggningen eller åtgärden. Det kan exemplifieras med att en exploatering, genom en ”tröskeleffekt”, gör det nödvändigt att förbättra en trafikanläggning, som är till gagn för både exploa- teringsområdet och andra områden. Det är då inte skäligt att bygg- herren ensam svarar för hela investeringskostnaden. Kostnaden måste fördelas efter den nytta byggherren har i proportion till andras nytta.

I Sverige begränsar gatukostnadsbestämmelserna i 6 kap. 24 §

PBL byggherrens skyldighet till att bekosta ”gata eller annan all- män plats eller vidta annan åtgärd som är avsedd att tillgodose ett områdes behov” inom området för detaljplanen. En anpassning av svensk lagstiftning till internationell tillämpning innebär närmast

8 Kalbro, Finansiering av infrastruktur. Svenska exploateringsavtal i jämförelse med Danmark, Finland, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Tyskland och USA, KTH TRITA-FAT Rapport 4:110, 2009.

131

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

att byggherren borde svara för ”anläggningar och åtgärder som för- anleds av detaljplanen”. Vi lämnar också i kapitel 5 ett förslag om att när särskilda skäl föreligger i form av åtgärder som är nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras, ska de kunna omfattas av byggherrens åtaganden i ett exploateringsavtal, även om de ligger utanför planområdet.

I Danmark, Nederländerna och Norge får inte social infra- struktur finansieras av byggherren. Andra länder gör inte någon åtskillnad mellan teknisk och social infrastruktur, dvs. vägar och va-system m.m. respektive skolor och daghem. Där kan alltså bygg- herren få bidra till kostnaderna för båda typerna av infrastruktur.

En fråga som måste klargöras vid en lagreglering av byggherrens finansieringsansvar är också om redan gjorda investeringar ska få avgiftsfinansieras. Här intar länderna olika ståndpunkter. I t.ex. Finland är detta möjligt, medan exempelvis Nederländerna inte tillåter kostnadsbidrag i efterhand.

Det är vanligt att byggherren kan bli skyldig att förskottera medel till offentliga investeringar innan anläggningarna är färdig- ställda. I Tyskland finns en särskild avtalsform för detta, Vor- finazierungsvertrag, och i Norge anger lagtexten uttryckligen att förskottering är tillåten.

De flesta länder begränsar sig till byggherrefinansierade investe- ringskostnader, men i Storbritannien är det även möjligt att ålägga byggherren ansvar för framtida underhållskostnader. Det kan vara kostnader som ska betalas under ”evig tid” eller kostnader som finansieras under ett inledande skede efter det att en anläggning har färdigställts, s.k. pump priming.

Inte något av de studerade europeiska länderna har en lagstift- ning som baseras på att byggherrens finansieringsbidrag ska ske enligt en förutbestämd taxa. Byggherrens bidrag bestäms alltså från fall till fall – med lagstiftningens regler som grund – genom för- handlingar som konfirmeras i ett avtal mellan myndigheten och byggherren. Det kan dock nämnas att i den praktiska tillämpningen av markanvändningsavtal i Finland tas ibland avgifter ut från bygg- herren som baseras på visst belopp per kvadratmeter byggrätt i den nya detaljplanen.

132

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

3.3.31996 års förslag bör återigen prövas

Bedömning: Jag anser att det finns starka skäl för att återigen pröva om inte förslaget från Plan- och byggutredningen 1996 skulle kunna anpassas till dagens förutsättningar och ligga till grund för nya gatukostnadsregler. En avgift baserad på en kommunal taxa för att finansiera kommunala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser skulle väsentligt förenkla systemet med gatukostnadsersättning och skapa större rättvisa för fastighetsägarna i kommunen. Min bedömning är att en taxebaserad avgift även ökar förutsägbar- heten för berörda fastighetsägare.

Gatukostnadsbestämmelserna har i princip varit oförändrade allt- sedan de infördes i PBL 1987 och redan långt dessförinnan fanns upprinnelsen till dagens regelverk i lagstiftning av betydligt äldre datum. Trots att arbetssätt och metoder inom såväl planering som byggande liksom många andra förhållanden i samhället radikalt har förändrats sedan 1980-talet har dessa bestämmelser i princip varit oförändrade och därmed blivit otidsenliga i många avseenden.

Plan- och byggutredningen hade på 1990-talet i uppdrag att överväga genomgripande förändringar av lagstiftningens gatukost- nadsregler. Utredningen lämnade också ett förslag med va-taxan som förebild om ett taxesystem för investeringar, drift och under- håll av gator och vägar inom detaljplan med kommunen som huvud- man. Många remissinstanser inte minst bland kommunerna själva tillstyrkte förslaget, samtidigt som många instanser hade invänd- ningar mot att kommunerna skulle få en möjlighet att finansiera drift och underhåll av allmänna platser med avgifter. Flera remiss- instanser hyste också tvivel om det realistiska i utredningens för- väntningar om en kommunal skatteväxling, dvs. att kommunerna självmant skulle sänka skatten i motsvarande utsträckning som de införde särskilda avgifter för gatukostnader.

Utredningens förslag har i det här avseendet inte föranlett något lagförslag från regeringens sida.

Vi anser att det finns anledning att pröva om inte utrednings- förslaget från 1996 i sina enskildheter skulle kunna anpassas till dagens förutsättningar och ligga till grund för våra förslag. Direktiven för vår utredning utesluter möjligheten att lägga förslag gällande annat än att kommunens kostnader för drift och underhåll av gator

133

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

och vägar även i fortsättningen ska finansieras via kommunal- skatten. Men redan en annan ordning gällande finansieringen via avgifter för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser torde bidra till en väsentlig förenkling av systemet med gatu- kostnadsersättning. Regelverket blir därmed även mer transparant och förutsägbart. Villkoren för fastighetsägare inom olika områden i en kommun blir också mer jämlika och rättvisa.

Vi vill i sammanhanget påminna om att det grundläggande ansva- ret i svensk lagstiftning för fastighetsägare att bidra till kommuner- nas gatukostnader har en sekellång historia (jfr avsnitt 3.2.2) och är starkt relaterad till bedömningar av sambandet mellan gatunätets utbyggnad och fastighetsägarnas nytta. Vi ser därför ingen anled- ning att pröva andra alternativ än att fastighetsägare även fortsätt- ningsvis ska kunna svara för kostnaderna för anläggning och för- bättring av gator och allmänna platser, om kommunerna så bestäm- mer.

Mot den här bakgrunden kommer vi därför i det följande att utveckla ett förslag om att kostnader för kommunala investeringar i gator och andra allmänna platser ska kunna finansieras med en avgift baserad på en kommunal taxa efter en modell som liknar va-taxan. Innan vi presenterar förslaget, vill vi i korthet redogöra för nu gällande va-lagstiftning och det textförslag till va-taxa som utarbetats av branschorganisationen för landets vattentjänstföretag.

3.3.4Va-lagstiftning och va-taxa

Som redan nämnts i avsnitt 3.2.2 om va-lagstiftningen som förebild för PBL-utredningens förslag från 1996, har den tidigare s.k. va- lagen numera ersatts av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, LAV. Enligt lagen ska kommunen bestämma det verksamhets- område inom vilket en vattentjänst behöver ordnas. Av beslutet ska det framgå vilka fastigheter som verksamhetsområdet omfattar. Om verksamhetsområdet behöver omfatta fastigheter som ingår i en samfällighet för va-frågor, ska verksamhetsområdet bestämmas så att det omfattar alla fastigheter som ingår i samfälligheten. En fastighetsägare ska betala avgifter för en allmän va-anläggning, om fastigheten finns inom anläggningens verksamhetsområde och är bebyggd eller enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse. Mot- svarande skyldighet gäller beträffande bortledande av vatten för

134

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

den som ansvarar för att allmän platsmark ställs i ordning och underhålls.

Avgifterna får bestämmas som anläggningsavgifter och bruk- ningsavgifter, men får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anlägg- ningen. Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på ett skäligt och rättvist sätt. Om tjänsterna för vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktans- värd omfattning avviker från andra fastigheter i verksamhets- området, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna.

Anläggningsavgifterna ska bestämmas på beräkningsgrunder som innebär att en fastighetsägare inte behöver betala mer än vad som motsvarar fastighetens andel av kostnaden för att ordna va- anläggningen. Avgifternas belopp och hur avgifterna ska beräknas ska framgå av en taxa, som kommunen får meddela föreskrifter om. Avgifterna får inte bestämmas till högre belopp än vad som är för- enligt med bestämmelserna i lagen.

En anläggningsavgift ska fördelas på årliga betalningar under en viss tid, längst tio år, om avgiften är betungande med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft och andra omständigheter, om fastighetsägaren begär att avgiften ska fördelas och dessutom ställer godtagbar säkerhet.

Svenskt Vatten, som är branschorganisation för vattentjänst- företagen i Sverige, har utarbetat textförslag till kommunal va-taxa (Va-taxa P96)9. Förslaget är utformat som ett basförslag med vissa alternativ till den uppsättning avgiftsparametrar som basförslaget innehåller. För anläggningsavgifter lämnas två alternativ, med eller utan servisavgift. Enligt basförslaget tas anläggningsavgifter ut för bostadsfastigheter och därmed jämställda fastigheter även per kvm tomtyta och per lägenhet, förutom för att dra fram servisledningar och upprätta förbindelsepunkter.

För annan fastighet och obebyggd fastighet tas inte ut någon lägenhetsavgift. Med annan fastighet avses fastighet som uteslut- ande eller huvudsakligen är bebyggd eller enligt beviljat bygglov är avsedd att bebyggas för annat ändamål än bostadsändamål och som inte jämställs med bostadsfastighet. Med bostadsfastighet jämställs i Va-taxa P96 fastigheter för vissa andra ändamål där lokalytan är det viktigaste sett från användarsynpunkt. Exempel på byggnader

9 Svenskt Vatten, Va-taxa. Basförslag med alternativ, Taxetexter. Kommentarer, Publikation P96, September 2007.

135

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

för sådana fastigheter är kontor, butiker, hotell, småindustri, sjuk- hus, stormarknader och sporthallar.

Med lägenhet avses i förslaget utrymme i byggnad som i upp- låtelsehänseende bildar en enhet. I fråga om sådana utrymmen i bostadsfastighet eller därmed jämställd fastighet räknas visst påbörjat antal kvm bruttoarea (BTA) som en lägenhet.

3.3.5Vilka fastigheter ska kunna påföras kostnader?

Förslag: Jag föreslår att om en kommun i egenskap av huvud- man är skyldig att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats för att tillgodose områdets behov, får kommunen ta ut kostnaderna av ägarna till berörda fastigheter.

Regleringen av gatukostnadsuttaget bör ske i PBL.

Nuvarande gatukostnadsbestämmelser i PBL gäller inom detaljplane- områden med kommunalt huvudmannaskap. Enligt PBL är huvud- mannaskapet begränsat till områden med detaljplan, men kommunen kan, om det finns särskilda skäl, bestämma om annat huvudmanna- skap inom planen. När det gäller frågan om vilka fastighetsägare som ska betala kostnaderna anger 6 kap. 24 § PBL att det är ägarna till fastigheterna i området och att kommunen ska besluta om avgränsningen av området.

Enligt Plan- och byggutredningen fanns det skäl som talade för att huvudmannaskapet inom detaljplaneområden borde kunna avgöras på ett friare sätt än att det skulle krävas särskilda skäl för att kommunen inte skulle vara huvudman. Huvudmannaskapet skulle kunna bestämmas separat från beslutet om detaljplan, t.ex. genom avgränsning av ett kommunalt gatuhållningsområde och att det området då skulle utgöra fördelningsområdet för gatukostna- derna. Utredningen stannade dock för att avgift för gatukostnader liksom tidigare endast borde kunna tas ut av ägare till fastigheter inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap.

Det finns således i gällande regelverk en tydlig koppling mellan bestämmelserna om detaljplaner och huvudmannaskap i PBL och gatukostnadsbestämmelserna, som därmed naturligen även de hör hemma i PBL. Gatukostnadsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1977:65) en särskild lag om kommunala vägar (LKV) med hänsyn till den särreglering utredningen ansåg att förslaget krävde

136

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

med bl.a. en periodisk avgift för drift- och underhållskostnader. Föredragande departementschef fann som tidigare nämnts emeller- tid när frågan behandlades i regeringens förslag om nya gatu- kostnadsregler (1980/81:165) att invändningarna mot en periodisk avgift hade en sådan omfattning att förslaget i den delen inte borde genomföras. Departementschefen avfärdade därmed även förslaget om en särskild lag för gatukostnadsbestämmelserna.

Vi har på motsvarande sätt övervägt frågan om särlagstiftning i en lag om kommunala gator (LKG) men på samma grunder som regeringen i gatukostnadspropositionen 1981 funnit att skälen inte är tillräckliga för en sådan särlagstiftning. Kommunens möjligheter till gatukostnadsuttag bör således även fortsättningsvis regleras i PBL.

Vi har heller inte funnit anledning att föreslå någon ändring av den grundläggande principen att kommunens huvudmannaskap ska vara kopplat till skyldigheter inom detaljplaneområdet och att kommunen ska ha möjlighet att ta ut kostnaderna med stöd av en taxebaserad avgift för de åtgärder som krävs för detta av ägare till fastigheterna inom området. Vi föreslår i kapitel 5 att ett exploate- ringsavtal under vissa förutsättningar även ska kunna omfatta åtgärder utanför detaljplaneområdet, om åtgärderna är nödvändiga för att kunna genomföra planen. Kostnader för åtgärder som omfattas av ett avtal ska dessutom beräknas med en taxebaserad avgift, men i underlaget för den avgiften ingår således enbart kostnader för åtgärder inom detaljplaneområden.

Vi förutsätter att de fastigheter som berörs av åtgärder som kräver en ny eller ändrad detaljplan och som därför kan komma att belastas med gatukostnadsuttag, kommer att framgå av detaljplanens planbeskrivning enligt 4 kap. 33 § PBL. Därmed kommer kravet på möjligheter för ägarna till de fastigheter som berörs av gatukostnads- uttag att utöva ett inflytande att kunna tillgodoses.

Tomträttshavare har dock ingen skyldighet att bekosta anlägg- andet av gator och andra allmänna platser. Det är enligt PBL ägarna till fastigheterna inom området som är betalningsskyldiga för gatu- kostnader. Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, ska visser- ligen enligt 1 kap. 5 § PBL vad som i lagen är föreskrivet om fastig- hetsägaren och fastigheten tillämpas på tomträttshavaren eller tomträtten. Gatukostnader för fastigheter upplåtna med tomträtt erläggs dock av tomträttsupplåtaren/fastighetsägaren och vi har inte anledning att föreslå någon ändring därvidlag. Kostnaden är en exploateringskostnad som beaktas när tomträttsavgälden bestäms.

137

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

3.3.6Hur ska avgiftsskyldigheten fördelas och taxan sättas?

Förslag: Jag föreslår att avgifterna ska bestämmas så att kostna- derna fördelas på de avgiftsskyldiga på ett skäligt och rättvist sätt. Avgifterna får inte överstiga kommunens samlade själv- kostnader för att anlägga och förbättra gator och andra allmänna platser som kommunen har en laglig skyldighet att ordna inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap.

Avgiften utgår som engångsavgift och får omfatta kostnader för såväl anläggning som förbättring av allmänna platser. Den ska bestämmas enligt en taxa, som kommunen utformar i överensstämmelse med dessa grunder.

Kommunen kan delas in i flera taxeområden.

Fördelningen av kostnader mellan fastighetsägare sker på skiftande sätt enligt olika lagar. Enligt anläggningslagen (AL) gäller olika fördelningsnormer för anläggningens utförande och för dess drift och underhåll. I lagen om allmänna vattentjänster (LAV) anges däremot bara att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga efter vad som är skäligt och rättvist och denna huvudprincip gällde även enligt Gatukostnadsutredningens förslag.

Skillnaden mellan AL och LAV är dock inte så stor i praktiken. Enligt LAV ska avgift utgå enligt taxa och den kan utgå som engångsavgift och som periodiska avgifter. Vid tillämpningen har man då utformat taxorna för de olika avgifterna så att det blir skilda fördelningsnormer för anläggningens utförande och för drift och underhåll. Enligt vår uppfattning finns det inte anledning att ha en annan fördelningsgrund än i LAV när det gäller gatukostnads- bestämmelserna. Grundprincipen bör därför vara att fördelningen sker efter vad som är skäligt och rättvist. Det innebär att det ska finnas en tydlig koppling mellan kostnad och nytta och att kostna- derna ska bäras av de fastigheter som har nytta av åtgärderna. Jäm- förbara fastigheter som berörs av jämförbara åtgärder ska i princip behandlas lika, även om kostnaderna skiljer sig åt. Om nyttan för vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kost- nader som avviker från andra fastigheter, ska avgifterna trots det bestämmas med hänsyn till nyttan.

Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka kommunens samlade självkostnader för att anlägga och förbättra de gator och andra allmänna platser som kommunen har en laglig

138

SOU 2012:91 Finansiering av gator och allmänna platser

skyldighet att ordna inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap.

Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900) får kommuner ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. I 3 c § föreskrivs att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som tillhandahålls (självkostnaden). Denna princip finns också uttryckt i LAV. Motsvarande självkostnadsprinciper bör i huvudsak också gälla för gatukostnader. Det finns dock anledning att poängtera att självkostnadsprincipen inte hindrar att det sammanlagda avgifts- uttaget ett visst år överstiger självkostnaderna, för att ett annat år ligga i motsvarande mån under självkostnaderna. Tidsmässig utjäm- ning är således möjlig. Som framgår i det följande innebär vårt för- slag även att kommunens samlade självkostnader ska jämnas ut geografiskt.

Det kan naturligtvis ifrågasättas var gränsen går mellan en avgift och en skatt, om en taxa blir tidsmässigt och geografiskt utjämnad på ett sätt som innebär att den inte motsvarar den faktiska kostna- den för de åtgärder som fastighetsägaren åläggs att betala. Regeringen har i samband med den kommunala fastighetsavgiftens införande analyserat de statsrättsliga aspekterna (prop. 2007/2008:27 s. 70) på frågan och då konstaterat att det är avgiftens karaktär och inte dess benämning som är avgörande för den statsrättsliga innebörden. I det sammanhanget gällde frågan om en skatt kan kallas avgift, var- vid regeringen bl.a. anförde följande.

Det som avgör om den kommunala fastighetsavgiften kan bedömas vara en avgift i statsrättslig mening är om det kan anses finnas en till- räckligt preciserad och individuellt bestämd motprestation för den enskilde betalande fastighetsägaren. Det går inte att urskilja någon direkt och konkret motprestation från det allmännas sida gentemot den som betalar denna avgift. De motprestationer som skulle kunna komma i fråga (t.ex. kommunens underhåll av gator, sophantering, räddningstjänst etc.) har redan finansierats genom andra skattemedel eller avgifter, även om den nedjustering av statsbidraget som sker i och med införandet av den kommunala fastighetsavgiften (se avsnitt 3 och 8.3.1) skapar ett behov av tillkommande finansiering (i form av fastig- hetsavgiften). (Jfr liknande resonemang om tillgång till väg- och gatu- nät i samband med införandet av trängselskatt, prop. 2003/04:145 s. 35.) Regeringen bedömer därför att en avgift som den aktuella i statsrättslig mening inte är en avgift utan måste anses vara en skatt.

Vår bedömning när det gäller en taxa för gatukostnader är att den uttalade koppling som ska finnas mellan uttaget av avgift för de

139

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

åtgärder som kommunen vidtar och fastighetsägarens nytta av åtgärderna är tillräckligt tydlig för att det ska kunna anses föreligga en preciserad och individuellt bestämd motprestation för den enskilde fastighetsägaren. Det gäller även om taxan inte motsvarar de faktiska kostnaderna i det enskilda fallet. Samma resonemang torde för övrigt kunna föras när det gäller va-taxan enligt LAV.

En förutsättning för att den kommunala självkostnadsprincipen ska kunna tillämpas och för att det ska finnas möjligheter att kon- trollera att tillämpningen är korrekt är naturligtvis att det finns en tydlig redovisning av kostnaderna. Det s.k. Västeråsförsöket visade dessutom att det avgiftssystem som då användes ställde krav på att kommunernas kostnadsredovisning anpassades till anläggnings- objektens kategoriindelning. Ju högre kostnadstäckningsgrad man eftersträvade, desto högre blev kraven på noggrannhet i redovis- ningen.

Den enklaste metoden för uttag av avgifter enligt ett taxesystem är sannolikt att man bygger på enbart periodiska avgifter. Både anläggningskostnader och kostnader för förbättringar skulle då kunna slås ut på hela fastighetsägarkollektivet, fördelas så rättvist som möjligt och tas ut genom periodiska avgifter. Avgiften skulle då få en tydlig beskattningskaraktär. En avgörande nackdel med ett sådant system är dock att det leder till en orättvis behandling av fastighetsägare som redan har betalat ersättning för gatukostnader eller för tillgång till väg. Det är därför ofrånkomligt att en fastighet ensam bör kunna påföras åtminstone kostnader som hänger samman med att t.ex. en gata dras fram till fastigheten och som innebär att fastigheten därmed så att säga blir ansluten till gatunätet.

Avgifter för att täcka anläggningskostnader bör således kunna tas ut som engångsavgifter. Frågan inställer sig emellertid hur för- bättringskostnader ska behandlas.

Till förbättringskostnader kan räknas bl.a. kostnader för upp- rustning av gatunät inom förnyelse- och saneringsområden, t.ex. när en gata behöver läggas om i ny sträckning, byggas om eller för- bättras på ett standardhöjande sätt. Det är framför allt uttag av sådana kostnader som vållar problem i dag. Ägare till redan bebyggda fastigheter kan som visats i tidigare avsnitt komma att åläggas att betala betydande belopp.

Enligt vår mening är det angeläget att systemet utformas så att nya och höga engångskostnader om möjligt kan undvikas för redan bebyggda fastigheter. Den målsättningen måste dock vägas mot den risk som finns för relativt höga administrativa kostnader för

140

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

kommunen i det fall vi skulle välja en ordning med periodiska avgifter för hela fastighetsägarkollektivet för att finansiera kommu- nens förbättringskostnader i ett begränsat antal områden. Med en sådan ordning uppstår även en orättvisa mellan fastighetsägare i olika områden som vi vill undvika.

Vår huvudprincip blir i stället att såväl anläggnings- som för- bättringskostnader ska kunna tas ut av alla fastighetsägare som en engångskostnad. Däremot ska inte ägare till redan bebyggda fastig- heter för huvudsakligen bostadsändamål kunna påföras avgifter förrän dessa kan tillgodogöra sig den nytta som uppstår i en ny detaljplan, genom att de utnyttjar tillkomsten av nya byggrätter. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 3.3.8.

Engångsavgifter bör således få tas ut för att täcka både anlägg- ningskostnader och förbättringskostnader. Avgifterna ska i anslut- ning till att detaljplanen antas, dock endast kunna påföras ägare till fastigheter som inte tidigare har haft utgång till en väg eller gata. Frågan om fastigheten ska anses ha utgång till en väg eller gata behandlar vi i avsnitt 3.3.8 om betalningsskyldighetens inträde.

De två kostnadsslagen, anläggningskostnader respektive kostnader för förbättring, måste alltså kunna hållas åtskilda i den kommunala redovisningen. Eftersom betalning förutsätts ske enligt taxa, kan dock inte de faktiska kostnaderna för de aktuella åtgärderna läggas till grund för betalningsskyldigheten. I stället får kommunerna använda sig av beräkningar som stöder sig på tidigare erfarenheter av vad det kostar att anlägga respektive förbättra gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden med kommunalt huvud- mannaskap (jfr 6 kap. 27 § PBL). Dessa kostnader ska sedan för- delas på de fastigheter som ska kunna åläggas att betala en engångs- avgift.

Fördelningen av kostnaderna mellan fastigheterna ska ske enligt taxa. Enligt LAV ska va-taxan utformas av huvudmannen. Den enda bestämmelsen till ledning för utformningen av taxan när det gäller fördelningen är kravet på att den sker på ett skäligt och rättvist sätt. Det innebär som nämnts i det föregående att det ska finnas en tydlig koppling mellan kostnad och nytta och att kostna- derna ska bäras av de fastigheter som har nytta av åtgärderna. Jäm- förbara fastigheter som berörs av jämförbara åtgärder ska i princip behandlas lika, även om kostnaderna skiljer sig åt. Även när det gäller gatukostnaderna bör det ankomma på kommunen att utforma taxan i överensstämmelse med den fördelningsgrunden.

141

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

Vissa förhållanden kräver särskild uppmärksamhet vid avgifts- skyldighetens fördelning. På förslag av PBL-kommittén (SOU 2005:77 s. 556 ff.) är det sedan 2011 möjligt (prop, 2009/2010:170 s. 200 f.) att dela upp huvudmannaskapet för allmänna platser inom en och samma detaljplan så att vissa har kommunalt huvudmanna- skap och andra enskilt huvudmannaskap. Fastighetsägarna inom ett sådant detaljplaneområde kan alltså få kostnadsansvar för delar av de allmänna platserna. När kommunens taxa för gatukostnader bestäms, måste självfallet hänsyn tas till detta kostnadsansvar.

En liknande situation föreligger när det inrättas s.k. storkvarter. Då inrättas en gemensamhetsanläggning på kvartersmark som ofta fyller samma funktion som allmän plats. Även här måste hänsyn tas till fastighetsägarnas kostnadsansvar för gemensamhetsanläggningen när taxan utformas.

Vi har föreslagit att avgifterna ska bestämmas enligt en taxa som kommunen ska utforma i överensstämmelse med de grunder som nu har redovisats. Utgångspunkten bör vara att hitta en fördel- ningsnorm som leder till att fastigheter av ungefär samma typ får betala avgifter av jämförbar storlek.

Gatukostnadsutredningen angav olika metoder för att mäta fastigheters nytta av gatuhållning. Nyttan kan anknytas till den trafik som alstras av fastighetens användning, i en stadskärna till hushöjden, till antal lägenheter eller taxeringsvärden, tomtareal eller gatulängden utmed tomten. Man kunde enligt utredningen också tänka sig en fördelning som baseras på en sammanvägning av flera faktorer som bostadsyta, tomtareal, antalet boende o. dyl.

I Kommunförbundets normalförslag till taxa för kommunvägar (prop. 1980/81:165, Bilaga 4) föreslogs att anläggningsavgift (engångs- avgift) för bebyggd fastighet skulle utgå med en grundavgift, en avgift per kvm tomtarea och en avgift per kvm bruksarea. I det s.k. Västeråsförsöket användes samma taxefaktorer som i Kommunför- bundets normalförslag med undantag av att man lade till faktorn avgift per lägenhet vid beräkning av engångsavgiften.

Som vi har framhållit i det föregående ska det ankomma på kommunerna att utforma taxan i enlighet med de grunder för för- delningen som ska anges i lagen. Vi ska därför inte ge några rikt- linjer för hur vi anser att taxor bör utformas. Vi anser emellertid att taxan bör beakta att olika bebyggelsekategorier alstrar olika trafik- strömmar och att olika typer av bostäder tar i anspråk olika mark- areal för gator och allmänna platser. Till skillnad mot 1996 års för- slag kommer vårt förslag gällande kostnadsunderlaget för en engångs-

142

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

avgift att omfatta båda kostnadsslagen anläggningskostnader och förbättringskostnader, vilket givetvis även bör beaktas i taxan.

Vi har i det föregående utgått från att samtliga detaljplane- områden med kommunalt huvudmannaskap ska utgöra ett enda taxeområde. Det bör dock inte finnas något som hindrar att kom- munen delas in i flera taxeområden. Om det för ett visst område föreligger sådana särförhållanden som medför väsentliga skillnader i kostnaderna för att anlägga eller förbättra allmänna platser i jäm- förelse med de kostnader som i övrigt är normala i kommunen, bör avgifterna för området kunna behandlas i en särtaxa. Det kan inne- bära att avgifterna enligt särtaxan kan bli högre eller lägre än den ordinarie taxan. Exempel på särförhållanden kan vara besvärliga terräng- eller grundförhållanden som medför väsentligt högre anläggningskostnader än vad som är normalt i kommunen.

Bedömningen av behovet av olika taxeområden bör kunna ske genom att beakta syftena med avgiftssystemet, dvs. att åstadkomma bättre förutsägbarhet och ökad rättvisa mellan fastighetsägare inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap samt en väsentlig förenkling av möjligheterna att tillämpa PBL:s gatukost- nadsbestämmelser.

Den av kommunen antagna taxan utgör normer och avtal ska inte kunna träffas i frågor som regleras i taxan. När det däremot gäller frågor som inte regleras i taxan ska naturligtvis full frihet föreligga att träffa avtal. Kommunen kan således avstå från att i taxan reglera vissa frågor som den på förhand anser i första hand bör komma ifråga för en reglering genom avtal. Någon bestämmelse i lag behövs inte om detta. Det kan särskilt komma att finnas behov av reglering genom avtal när det gäller olika specialfastigheter som är svåra att passa in i en taxa.

143

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

3.3.7Vilka åtgärder bör få räknas in i kostnadsunderlaget?

Förslag: Jag föreslår att i underlaget för de kostnader som ska kunna åläggas berörda fastighetsägare genom en taxebaserad avgift ska i huvudsak kunna ingå de åtgärder som krävs för att kommunen ska kunna uppfylla sina lagliga skyldigheter i egen- skap av huvudman för detaljplaneområden. Däri ingår att an- lägga eller förbättra gator och allmänna platser eller vidta andra åtgärder som är avsedda att tillgodose områdets behov av all- männa platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser.

Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna platser som be- tjänar en övervägande del av kommunens bebyggelseområden.

Kommunen ska besluta om vilka åtgärder som ska debiteras.

Avgifter ska enligt vår uppfattning även i fortsättningen kunna tas ut av fastighetsägare inom områden med kommunalt huvudmanna- skap för gator och andra allmänna platser och avgiftsskyldigheten bör i princip omfatta kostnader som kommunen har för att upp- fylla sina lagliga skyldigheter. Enligt 6 kap. 18 § PBL är kommunen skyldig att anlägga och förbättra gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Avgiftsskyldigheten bör alltså omfatta kommunens kostnader för att ställa i ordning gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden i kommunen.

Enligt gällande regler i 6 kap. 24 § får kommunen besluta om att ta ut kostnaderna av fastighetsägarna i området. Förbättring, som måste hållas isär från underhåll, kan då ses som att ställa i ordning med hänsyn till nya eller ändrade krav på de allmänna platserna. Kostnader för drift och underhåll kan däremot inte tas ut av fastig- hetsägarna och den principen ska enligt våra direktiv även gälla fortsättningsvis.

Omfattningen av ersättningsgilla anläggnings- och förbättrings- kostnader – kostnadsunderlaget – bör vara densamma som i dag (prop. 1980/81:165 s. 26 ff.) och som även Plan- och byggutred- ningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1996:68 s. 173 ff.). Till att börja med ska det således kunna ingå markkostnader och de bygg- nadskostnader för gator, torg och vägar som krävs för anläggning- arnas användning och för att anläggningarna ska kunna drivas och underhållas på ett rationellt sätt. Vidare ska ingå kostnader för

144

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

olika åtgärder som trottoarer, gång- och cykelvägar, anläggningar för dagvattenavrinning, planteringar och andra särskilda anord- ningar som gatan ska vara försedd med enligt detaljplanen. Dit kan även höra mindre parkstråk, lekplatser eller andra områdesanknutna anordningar.

När det gäller åtgärder för dagvattenavrinning framgår det av 13 § LAV att huvudmannen för en allmän va-anläggning inte har skyldighet att svara för vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstensbrunnar med den allmänna va-anläggningen. Kostnaderna för sådana anordningar ska således i stället kunna tas ut av fastighetsägarna genom gatukostnadsavgifter. Andra åtgärder som kan behövas för en gatas användning eller drift och underhåll och som bör ingå i kostnadsunderlaget är anord- ningar för gatubelysning och trafikreglering.

Kostnadsunderlaget bör anpassas för speciella omständigheter. Enligt 6 kap. 18 § PBL ska en allmän plats när den upplåts för all- män användning vara ordnad på ett ändamålsenligt sätt och i enlig- het med ortens sed. I fråga om gatubredd, höjdläge och utformning i övrigt ska den följa detaljplanen. Av det följer enligt förarbetena till nuvarande bestämmelser (prop. 1980/81:165 s. 27) att om anläggnings- eller förbättringsåtgärderna genomförs med högre standard än normalt ska beloppet för gatukostnadsersättning också jämkas i motsvarande mån. Vi anser att samma hänsyn bör tas när kostnadsunderlaget för en taxebaserad avgift beräknas.

Enligt 6 kap. 24 § får vidare kommunen besluta om betalnings- skyldighet för åtgärder som är avsedda att tillgodose ett områdes behov av allmänna platser. I förarbetena (prop. 1980/81:165 s. 26) uttalade departementschefen att detta bör innebära bl.a. att större trafikleder – primär- och sekundärleder – inte ska räknas med i kostnadsunderlaget. Gatukostnadsutredningen (SOU 1977:65) tycks inte ha tänkt sig att t.ex. större trafikleder och liknande skulle uteslutas från kostnadsunderlaget. Däremot föreslog utredningen att avgiftsskyldigheten skulle kunna begränsas till de fastigheter som får en övervägande fördel av åtgärderna. Det rörde sig alltså om en områdesavgränsning av liknande slag som i dag, men enligt utredningen borde regeln inte gälla t.ex. ombyggnad av gata för att tillgodose genomfartstrafik. Sådana kostnader avsågs ingå i kostnadsunderlaget och kunna tas ut av fastighetsägarkollektivet (SOU 1977:65 s. 98). I Västeråsförsöket, som byggde på utred- ningens förslag, utgick man däremot från att alla kostnader för t.ex. genomfartsleder och sportanläggningar skulle skattefinansieras.

145

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

Huvudsyftet med vårt förslag om en avgift baserad på en kom- munal taxa för att finansiera kommunala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser är att väsentligt förenkla systemet med gatukostnadsersättning. Ett annat syfte är att skapa större rättvisa mellan fastighetsägare inom olika delar av kommunen. En grundprincip anser vi ska vara att skattekollektivets ansvar genom stat och kommun för att finansiera det allmänna väg- nätet utanför detaljplan i princip inte bör förändras. För större vägar svarar således staten eller kommunen.

Likaså bör det gemensamma ansvaret för andra anläggningar som kan betjäna en större del av en kommun fortfarande skatte- finansieras i den utsträckning kommunen inte tar ut särskilda avgifter för nyttjandet. Överfört till tätortsförhållanden bör detta leda till att man från kostnadsunderlaget för fastighetsägares avgifts- skyldighet i första hand utesluter vad som traditionellt tidigare har kallats generalplaneanläggningar, alltså större genomfartsleder och parker, sportanläggningar och liknande.

I vårt liksom i Plan- och byggutredningens förslag blir det inte som det vanligen är i dag att fördelningsområdet sammanfaller med ett detaljplaneområde. I stället avses samtliga områden i kommu- nen med kommunalt huvudmannaskap sammanföras till ett enda eller eventuellt flera fördelningsområden.

När det gäller avgränsningen av de allmänna platser som ska ingå i kostnadsunderlaget är det emellertid något av dagens princi- per som bör gälla även i fortsättningen. Plan- och byggutredningen föreslog (SOU 1996:168 s. 176) att man vid den avgränsningen lämpligen kunde bygga på den indelning av bilnätet som då fanns i Boverkets handbok för omsorg om trafik och bebyggelse i städer och tätorter – trafikråd, TRÅD. Den handboken är numera ersatt av två andra skrifter10.

Tätortens bilnät delas i dessa skrifter in i huvudnät och lokalnät. Till huvudnätet hänförs dels gator för trafik förbi, genom samt till och från tätorten, dels huvudgator för trafik inom tätorten mellan områden/grannskap. Till lokalnätet hänförs uppsamlingsgator, industrigator, bussgator och lokalgator för trafik mellan huvudnät och område/grannskap samt inom ett område. I kostnadsunder- laget borde enligt Plan- och byggutredningens mening endast ingå kostnaderna för lokalnätet.

10 Sveriges Kommuner och Landsting, Vägverket, Banverket, Boverket, Trafik för en attraktiv stad (TRAST), Handbok resp. Underlag, Utgåva 2, 2007.

146

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

Vi delar den uppfattningen. Vi anser att kostnadsunderlaget endast ska kunna omfatta åtgärder inom detaljplaneområdet och att dessa åtgärder när det gäller gatuutbyggnaden ska rymmas inom ramen för vad som definieras som lokalnät i nämnda skrifter.

Vi vill sammanhanget peka på den möjlighet som vi föreslår i avsnitt 5 att i ett exploateringsavtal, om det finns särskilda skäl, även ta upp t.ex. en anslutningsgata till ett nytt bostadsområde, även om gatan ligger utanför detaljplaneområdet. Ett annat exempel kan vara en av- och påfart från en genomfart som krävs för att betjäna ett nytt köpcentrum. Särskilda skäl skulle i dessa fall vara att åtgärderna är nödvändiga för att planen ska kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt. Dessa åtgärder ska dock inte kunna ingå i kostnadsunderlaget. Det innebär att finansieringen av sådana åtgärder får regleras genom överenskommelser i varje enskilt fall.

När det gäller andra allmänna platser än gator bör områdes- anläggningar särskiljas från övriga anläggningar. Till områdes- anläggningar kan hänföras anläggningar som har anknytning till boende eller verksamhet på viss fastighet eller inom visst område, t.ex. lekplatser, mindre parkstråk, planteringar eller minigolfbanor. Denna typ av allmänna platser bör uppenbarligen ingå i kostnads- underlaget. Sådana anläggningar som är avsedda att betjäna större områden, hela kommunen eller kommundelar, bör däremot inte ingå. Det gäller t.ex. idrottsarenor, friluftsbad, skidbackar, badhus eller större parker.

Som tidigare nämnts delar vi i dessa avseenden Plan- och bygg- utredningens uppfattning.

Kommunen ska besluta vilka åtgärder som inom ramen för före- slagna restriktioner ska ingå i kostnadsunderlaget och därmed kunna debiteras fastighetsägarna med en taxebaserad avgift.

147

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

3.3.8När inträder betalningsskyldigheten och tidpunkten för avgiftsuttaget?

Förslag: Jag föreslår att betalningsskyldigheten för gatukostnads- avgifter ska inträda när den gata eller allmänna plats som ersätt- ningen avser kan användas för sitt ändamål. Ägare till bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål som redan när detaljplanen antas har tillgång till gatunätet blir dock betalnings- skyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter enligt detaljplanen. När betalningsskyldigheten inträder ska det som i dag på fastighetsägarens begäran finnas en möjlighet till årliga avbetalningar i upp till tio år. Betalningsskyldigheten ska kunna jämkas om den är alltför betungande för fastighetsägaren.

Kommunen ska enligt våra förslag ha rätt att ta ut avgifter av ägare till berörda fastigheter för att täcka kostnaderna för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser inom detaljplane- områden där kommunen är huvudman.

Enligt 6 kap. 34 § PBL inträder betalningsskyldigheten när den anläggning som ersättningen avser kan användas för fastigheten för avsett ändamål. Denna bestämmelse är anpassad till den gällande regleringen av gatukostnaderna, som tar sikte på ersättning för konkreta åtgärder inom ett visst område, vilket inte nödvändigtvis eller enbart är en gata framför fastigheten. Det kan t.ex. röra sig om gator eller ett grönområde en bit ifrån fastigheten.

Plan- och byggutredningen ansåg (SOU 1996:168 s. 178) att det i ett taxesystem i stället gällde att finna en motsvarighet till den dåvarande va-lagens upprättande av en förbindelsepunkt. Enligt 9 § andra stycket va-lagen inträdde avgiftsskyldighet när huvudmannen upprättat en förbindelsepunkt, således kopplat in fastigheten på va- nätet. Motsvarigheten på gatusidan kunde sägas ligga i att en gata hade dragits fram till fastigheten så att fastigheten kunde kopplas in på gatunätet. Innan dess skulle någon avgiftsskyldighet överhuvud- taget inte föreligga.

Efter anslutningen skulle enligt Plan- och byggutredningens förslag däremot föreligga en principiell avgiftsskyldighet avseende inte bara anslutningskostnaden, således anläggningskostnaden, utan även efterföljande kostnader för förbättring samt drift och under- håll. Det bör tilläggas att utredningen föreslog att enbart anlägg- ningskostnader skulle få tas ut som en engångsavgift medan för-

148

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

bättringskostnader tillsammans med kostnader för drift och under- håll skulle tas ut som periodiska avgifter.

I motsats till Plan- och byggutredningen anser vi att utgångs- punkten för bestämmelser om avgiftsskyldighetens inträde bör vara nu gällande regler om att betalningsskyldighet uppstår när den anläggning som ersättningen avser kan användas för fastigheten för avsett ändamål.

Det kan ibland ta avsevärd tid innan alla utbyggnadsåtgärder är utförda och vi anser att det dessförinnan inte finns anledning för kommunen att hävda en betalningsskyldighet. Vid nyanläggning av gator och andra allmänna platser kan även en successiv utbyggnad förekomma. Exempelvis kan en gata byggas ut först medan ett parkområde ställs i ordning senare. I princip bör betalningsskyldig- het föreligga först när alla anläggningar är färdigställda. Detta inne- bär dock inget hinder för en etappvis utbyggnad inom ett detalj- planeområde. I sådana fall bör det krävas att alla anläggningar inom respektive etapp ska vara iordningsställda innan betalningsskyldig- heten inträder. Ofta torde då också olika genomförandetider gälla för de olika etapperna.

Betalningsskyldighetens inträde blir även beroende av fastig- hetens bebyggelse och användningssätt. Frågan uppstår om det är de faktiska förhållandena som ska vara bestämmande eller om tillåtet användningssätt enligt detaljplanen ska gälla. Som skäl för det sistnämnda alternativet åberopas ibland att en avgiftsskyldighet på obebyggda fastigheter kan utgöra ett effektivt påtrycknings- medel för att få detaljplanen genomförd. Vi delar den bedömningen särskilt när det gäller obebyggda fastigheter för kommersiella ända- mål. Det ekonomiska risktagandet blir i annat fall alltför stort för kommunen t.ex. i större handels- eller industriområden, där fastig- heter exploateras helt eller delvis först när det anses föreligga ett tillräckligt underlag för byggherrens kommersiella verksamhet.

Engångsavgifter i samband med nyexploatering kommer i första hand att tas ut enligt en aktuell detaljplan. Det är då naturligt att avgiften bestäms med utgångspunkt från den bebyggelse och det användningssätt som anges i planen. I 14 kap. 4 § PBL finns en bestämmelse enligt vilken kommunen ska betala tillbaka avgift för anläggning av gata och annan allmän plats, om skada uppkommer genom att fastighetsägaren på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten på det sätt som låg till grund för beräkningen av den erlagda avgiften. En sådan bestämmelse bör finnas kvar även i ett nytt avgiftssystem.

149

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

När det gäller förbättring av gator och andra allmänna platser i befintlig bebyggelse, som redan är ansluten till gatunätet, kan det som vi tidigare har tagit upp finnas anledning att anlägga ett annat synsätt. Ett vanligt scenario är att en ny detaljplan läggs över ett äldre bostadsområde med blandad småhus- och fritidsbebyggelse. Syftet kan vara att med förbättrad vägstandard möta en efterfrågan på ökat permanentboende i området eller att öppna för en ny exploatering med friliggande småhus inom en del av området, som även den kan ingå i planen.

Den nya planen kommer då också sannolikt att möjliggöra avstyckning och tilldelning av nya byggrätter, även om tidigare ägare när planen upprättas inte har några omedelbara planer på att förändra sina egna fastigheter. Med nuvarande bestämmelser har kommunen möjlighet att omedelbart ta ut sina kostnader av alla befintliga och eventuellt nya ägare, vilket kan väcka anstöt och bli svårt att hantera för kommunen.

Gatukostnadsbestämmelserna och regelverket för den taxebase- rade avgiften bör utformas så att liknande situationer om möjligt kan undvikas i framtiden. Vi föreslår därför att ägare till redan bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål som redan är anslutna till gatu- eller vägnätet inte ska kunna påföras avgifter förrän dessa kan tillgodogöra sig den tillkommande nytta som upp- står av planen genom nya byggrätter. Vi vill i praktiken likställa det kriteriet med tidpunkten för när bygglov beviljas för en eller flera tillkommande byggrätter enligt en ny detaljplan, oavsett om bygg- lovet avser den fastighet som fanns när detaljplanen antogs eller en senare avstyckad fastighet. Betalningsskyldig blir den som beviljas bygglov till den taxa som då gäller. Om den nya planen medger flera nya byggrätter genom avstyckning av flera fastigheter, ska avgiften tas ut med motsvarande del i anslutning till varje nytt beviljat bygglov.

Däremot ska dessa ägare inte kunna påföras avgifter, om de genom om- eller tillbyggnad utnyttjar tidigare outnyttjade byggrätter, som har funnits redan i en äldre detaljplan. När det gäller om- och till- byggnad i syfte att utnyttja en utökad byggrätt i en ny detaljplan ska dock avgift utgå, men taxan bör genom en reducering beakta att den tillkommande nyttan är begränsad i förhållande till mot- svarande nyproduktion.

Frågan om fastigheten ska anses vara ansluten till gatunätet genom att ha utgång till en väg eller gata bör vanligtvis vara lätt att besvara. En anläggning som har fyllt fastighetens behov av för-

150

SOU 2012:91

Finansiering av gator och allmänna platser

bindelse med det allmänna vägnätet för biltrafik måste betraktas som en befintlig väg eller gata, om den inte är alltför enkelt utförd. Den omständigheten att vägen efter detaljplaneläggningen för- bättras eller kanske läggs igen och ersätts av en nyanlagd gata för- ändrar inte bedömningen. Eftersom fastigheten redan har haft utgång till en väg ska enligt vår uppfattning någon engångsavgift inte omedelbart kunna påföras fastigheten. Om fastighetsägaren har varit med om att betala för vägen eller inte, bör inte tillmätas någon betydelse.

Enligt den s.k. gatukostnadspropositionen (prop. 1980/81:165 s. 30) borde motsvarande bedömning för en obebyggd fastighet vara att den skulle anses vara ansluten, om fastigheten hade gräns mot gatan, även om den saknar utfart. Som vi har anfört i det föregående anser vi att det skulle föra för långt att generellt undanta ägare till obebyggda fastigheter från att omedelbart kunna bli på- förd en gatukostnadsavgift. Däremot bör ett undantag från regeln avse enstaka obebyggda fastigheter som ägs och brukas tillsammans med en bebyggd fastighet för huvudsakligen bostadsändamål.

Med de lättnader vi föreslagit gällande betalningsskyldigheten för ägare av bebyggda fastigheter, kan nuvarande bestämmelser om särskild jämkning eller avbetalning av den påförda avgiften enligt vår uppfattning ifrågasättas. Enligt gällande regler ska en fastighets- ägares betalningsskyldighet enligt 6 kap. 33 § PBL jämkas om kost- naden för kommunens åtgärder är oskäligt hög eller de åtgärder som kostnaden avser har en omfattning eller ett utförande som går utöver det som kan anses normalt med hänsyn till den användning som är tillåten för fastigheten.

Enligt 6 kap. 36 § har fastighetsägaren dessutom rätt att under vissa omständigheter få betala gatukostnadsersättningen genom avbetalningar. Motsvarande regler finns också i LAV. I PBL tillkommer dessutom en bestämmelse (6 kap. 37 §) att betalnings- villkoren vid avbetalning ska jämkas, om de ändå blir alltför betung- ande för fastighetsägaren. Som motiv till denna regel anfördes (prop. 1980/81:165 s. 37) att ägare till äldre fastigheter skulle komma att utsättas för ersättningskrav med de ändrade gatukostnadsreglerna, vilket bedömdes kunna medföra stora problem för fastighetsägare med små ekonomiska resurser, t.ex. äldre pensionärer.

Vi anser att skälen för jämkningsregeln i 6 kap. 33 § är väl till- godosedda med våra förslag gällande betalningsskyldigheten för ägare av bebyggda fastigheter. Den regeln avser en möjlighet att jämka kostnaden med avseende på fastighetens ekonomiska bärför-

151

Finansiering av gator och allmänna platser

SOU 2012:91

måga, vilket är en fråga som vi har beaktat med förslaget i det före- gående att betalningsskyldigheten för ägare av bebyggda, och i vissa fall obebyggda, fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål inte inträder förrän nya byggrätter utnyttjas. Däremot finns det anled- ning att bibehålla möjligheten att – på fastighetsägarens begäran – fördela avgiften på avbetalningar i upp till tio år. Detsamma gäller jämkningsregeln enligt nuvarande 6 kap. 37 §, som avser fastighets- ägarens personliga betalningsförmåga.

När betalningsskyldigheten väl har inträtt, ska betalningen ske när kommunen begär det och på obetalt belopp ska betalas ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från förfallodagen (dröjsmålsränta). Dessa regler överensstämmer med vad som gäller enligt LAV och de bör gälla även i fortsättningen.

På belopp som förfaller successivt enligt en avbetalningsplan bör ränta beräknas enligt 5 § räntelagen (avkastningsränta) från den ursprungliga förfallodagen tills betalning enligt planen ska ske. Sker den inte i rätt tid är kommunen enligt huvudregeln berättigad till dröjsmålsränta på det försenade beloppet.

I 6 kap. 38 § PBL finns regler om betalningsansvar för ny ägare. Motsvarande regler bör finnas även i fortsättningen.

3.3.9Prövning av taxefrågor

Förslag: Kommunens beslut om taxa får överklagas i den ord- ning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kom- munallagen (1991:900). Tvister i fråga om tillämpningen av taxan ska prövas av mark- och miljödomstol.

Beslut om taxa bör fattas av kommunfullmäktige. Beslut om gatu- kostnader ska i dag föregås av samråd och granskning enligt 6 kap. 28–32 §§. Dessa beslut är emellertid av en annan karaktär än beslut om taxa. Enligt LAV beslutar huvudmannen om taxa utan något motsvarande förfarande och samma ordning föreslås här.

Ett kommunalt beslut enligt LAV om taxa får i dag överklagas i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen. Även i fråga om kommunens beslut om grunderna för skyldighet att betala gatu- kostnader och om generella villkor för sådan betalning bör kom- munens beslut om taxa överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Detta förslag

152

SOU 2012:91 Finansiering av gator och allmänna platser

motsvarar Plan- och byggutredningens förslag (SOU 1996:168 s. 187 f.). Denna rätt ryms i nuvarande 13 kap. 1 § 6. som med våra förslag byter nummer till 5.

Kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala gatukostnader och om generella villkor för sådan betalning får enligt 13 kap. 1 § första stycket 5 PBL idag överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighets- prövning. Enligt 2 § 3 punkten får andra beslut rörande gatukost- nader inte överklagas. Båda dessa bestämmelser föreslås utgå när det nya taxesystemet införs. I 2 § 3 punkten föreslår vi istället en reglering om att andra frågor om gatukostnader inte får överklagas än de som avses i 1 § 3 punkten (kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala avgift).

Av 15 kap. 10 § PBL framgår att tvister rörande gatukostnader prövas av mark- och miljödomstol. De tvister om gatukostnads- ersättning som en mark- och miljödomstol kan få bedöma gäller tillämpningen i enskilda fall av kommunens beslut om skyldighet att betala gatukostnadsavgift och frågor om avbetalning, jämkning och ränta.

Enligt 53 § LAV ska mål och frågor som regleras i LAV eller i förskrifter som meddelats med stöd av lagen prövas av Statens va- nämnd. Nämndens beslut får överklagas hos Mark- och miljööver- domstolen i Svea hovrätt och vidare till Högsta domstolen. När det gäller frågan om prövning av tvister om tillämpningen av taxefrågor för gatukostnader föreslog visserligen Plan- och byggutredningen att även dessa skulle prövas av Statens va-nämnd. Vi har dock inte funnit anledning att föreslå någon ändring av nu gällande ordning att tvister som avser gatukostnader ska prövas av mark- och miljö- domstol.

153

4 Exploatörsbestämmelserna

4.1Utredningens uppdrag

Plan- och bygglagens s.k. exploatörsbestämmelser (6 kap. 3–12 §§) innebär att länsstyrelsen i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersätt- ning till huvudmannen för den allmänna platsen, dels att den som har upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp. Länsstyrelsens beslut ska i sådana fall fattas innan kommunens beslut om antagande av en detaljplan.

Enligt utredningens direktiv väljer i många fall kommunerna att förhandla och teckna avtal med fastighetsägare om hur genom- förandet av en detaljplan ska ske i stället för att tillämpa exploatörs- bestämmelserna. De lagstadgade bestämmelserna anses vara för- åldrade och de tillämpas enbart i ett fåtal plangenomförande- situationer per år. Skälet till detta är enligt direktiven bl.a. att bestämmelserna saknar den flexibilitet som plangenomförandet kan kräva. Bestämmelserna är enbart avsedda att tillämpas på sådana anläggningar som är belägna på en enskild fastighetsägares mark som planlagts som allmän plats. Det administrativa förfarandet för att få till stånd ett beslut om att exploatörsbestämmelserna ska tillämpas avviker vidare från hur planförfarandet i övrigt ska ske, vilket också det kan ha bidragit till att bestämmelserna inte har kommit till någon frekvent användning.

Utredaren ska mot den här bakgrunden utarbeta förslag till bestämmelser som är enkla att förstå och tillämpa och förbättrar förutsättningarna för ett effektivt plangenomförande. Bestämmel- serna ska medverka till att skapa goda förutsättningar för bygg- andet och om möjligt kunna tillämpas direkt i form av särskilda detaljplanebestämmelser.

155

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

Under utredningsarbetet har Socialdepartementet även över- lämnat en rapport från Lantmäteriet1, som vi ska beakta i samband med att vi överväger frågor som hänger samman med exploatörs- bestämmelserna. Bakgrunden till rapporten är att motsvarigheten till nuvarande bestämmelser även fanns i 1987 års PBL och i 1947 års byggnadslag och benämndes då förordnanden. Under senare tid har sådana förordnanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen kan exploateras. Det har lett till att genomför- andet av angelägna byggnadsprojekt påtagligt har försvårats. Lant- mäteriet har i rapporten, som vi särskilt behandlar i avsnitt 4.4 och som biläggs betänkandet som bilaga 2, redovisat de författnings- förslag som myndigheten anser nödvändiga för att komma tillrätta med problemen.

4.2Regleringen i plan- och bygglagen

Enligt 6 kap. 3–4 §§ PBL har länsstyrelsen möjlighet att på begäran av kommunen besluta att mark som behövs för bl.a. allmänna platser ska upplåtas (3 §) eller avstås (4 §) utan ersättning. Det ska då vara fråga om mark som behövs för områdets ändamålsenliga användning. För ett beslut krävs vidare att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta markens ägare kan väntas få av planen och till övriga omständigheter (6 kap. 5 §).

Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för, kan således bli skyldig att utan ersättning avstå marken till kommunen (6 kap. 4 §). I ett sådant fall har marken ansetts övergå till kom- munen med äganderätt den dag som länsstyrelsens beslut vinner laga kraft. Kommunen kan därmed ansöka om lagfart med läns- styrelsebeslutet som grund. Om beslutet avser en del av en fastig- het, måste dock kommunen se till att fastighetsindelningen anpassas till beslutet för att full lagfart ska kunna beviljas.

Även om äganderätten omedelbart övergår till kommunen, behöver marken inte avträdas förrän den dag då kommunen behöver ta i anspråk marken eller utrymmet för det avsedda ändamålet (6 kap. 9 §).

Den som har avstått mark eller annat utrymme till kommunen ska frigöra marken eller utrymmet från inteckningar och andra

1 Lantmäteriet, Beslut enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen, LMV-rapport 2011:1.

156

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som har avstått marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som där- igenom uppkommer (6 kap. 10 §).

Beslut enligt 4 § kan också avse mark som behövs för allmänna byggnader. Av kravet på att den mark som avstås är nödvändig för områdets ändamålsenliga användning lär följa, att det inte kan bli fråga om att avstå mark till andra byggnader än sådana som behövs för det aktuella området, exempelvis en skola. Någon möjlighet att på annat sätt ta ut kommunens kostnader för sådan mark finns inte. Det enda sättet för kommunen att få fastighetsägarna att stå för sådana kostnader är alltså att få till stånd ett beslut av länsstyrelsen eller att med stöd av bestämmelsen kräva att fastighetsägaren avstår mark genom ett avtal.

I specialmotiveringen till förslaget om 6 kap. 4 § anfördes dess- utom följande (prop. 2009/10:170 s. 452).

Paragrafen avser att reglera mark för allmän byggnad vilket i en detalj- plan regleras som kvartersmark för allmänt ändamål. Av förarbetena till nuvarande lag (prop. 1985/86:1, s. 712) framgår att inom begreppet kvartersmark för allmänt ändamål ryms en rad skiftande verksamheter såsom skola, reningsverk, simhall, värmecentral m.m. All verksamhet som har ett offentligt organ som huvudman (stat, landsting och kom- mun) inkluderas i uttrycket. Dock inte offentligt ägda bolag, stiftelser m.fl. Sedan nuvarande lag infördes gäller att en användning för allmänt ändamål på kvartersmark alltid ska specificeras i en detaljplan.

Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för, är under motsvarande förutsättningar efter prövning av länsstyrel- sen skyldig att utan ersättning upplåta marken till huvudmannen (6 kap. 3 §). Med huvudman menas då primärt fastighetsägare inom planområdet. Normalt organiseras huvudmannaskapet så att en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (AL) bildas, som sedan förvaltas av en samfällighetsförening.

Länsstyrelsens beslut om upplåtelse innebär i ett sådant fall inte någon äganderättsövergång. Marken eller utrymmet i fråga tillhör således fortfarande exploatörens fastighet, men när en gemensam- hetsanläggning senare inrättas för att förvalta den allmänna platsen, ska marken eller utrymmet upplåtas utan ersättning (6 kap. 9 §).

Länsstyrelsen ska fatta sitt beslut enligt 6 kap. 3–4 §§ på grund- val av ett upprättat men ännu inte antaget detaljplaneförslag. Först när länsstyrelsens beslut har vunnit laga kraft, får kommunen anta planen.

157

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

I sitt beslut om upplåtelse eller avstående av mark eller utrymme ska länsstyrelsen vidare ange markens eller utrymmets läge och gränser. Den rätt att ta mark eller annat utrymme i anspråk som uppkommer genom länsstyrelsens beslut har företräde framför annan rätt till marken eller utrymmet som har uppkommit efter det att detaljplanen antogs (6 kap. 8 och 12 §§).

I ett beslut om markupplåtelse eller markavstående får läns- styrelsen, i den mån det är skäligt, på kommunens begäran även föreskriva att markens ägare ska vara skyldig att bekosta anlägg- ande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp (6 kap. 8 §). Dessa bestämmelser har med i princip samma innehåll funnits i lagstiftningen sedan början av 1930-talet. Ursprung- ligen var de tillämpliga när en plan lades över ett område som ägdes av en markexploatör. Bestämmelserna har därför kommit att benäm- nas exploatörsparagraferna.

4.3Bakgrund och motiv till bestämmelserna

De nu gällande bestämmelserna om avstående eller upplåtelse av mark utan ersättning har i allt väsentligt varit desamma ända sedan 1947 års byggnadslag. Redan dessförinnan fanns liknande bestäm- melser i 1931 års lag om stadsplaner. Bestämmelserna ändrades endast marginellt när de överfördes till 1987 års plan- och bygglag. Enligt förarbetena till nu gällande PBL avses ingen ändring i sak, men bestämmelserna har redaktionellt fått en annan utformning. Detta kan sammanfattas som att de motiv som gällde för bestäm- melserna i byggnadslagen till stora delar kan åberopas som motiv även för den i dag gällande PBL.

Om en stadsplan enligt byggnadslagen lades över ett område i en ägares hand, kunde länsstyrelsen på ansökan av kommunen för- ordna att den mark som för områdets ändamålsenliga användning behövdes för en gata eller en annan allmän plats eller till en allmän byggnad skulle tillfalla kommunen utan ersättning – i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövades skäligt. Marken skulle avträdas när den behövde tas i anspråk av kommunen (70 § byggnadslagen). När en ändring av en stadsplan skulle fastställas kunde länsstyrelsen, på ansökan av kommunen och om det fanns synnerliga skäl, förordna att mark som hade avståtts skulle bytas ut mot annan mark, om det kunde ske utan förfång för ägaren.

158

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

Det är samma reglering som än i dag gäller när kommunen är huvudman för en allmän plats – förutom att uttrycket ”synnerliga skäl” har tagits bort. Även övriga i dag gällande regler i anslutning till ”stadsplanefallet” hade till övervägande del sina motsvarigheter i byggnadslagen (70–73 §§). En skillnad är dock att ersättning, trots förordnandet, skulle betalas för fastighetstillbehör (71 § andra stycket).

I skälen bakom bestämmelserna kan noteras att fastighetsägarna inom stadsplanen var skyldiga att betala ersättning för gatukost- nader. Denna ersättningsskyldighet kunde dock inte utkrävas förrän de nya fastigheterna hade bildats. Eftersom det ansågs viktigt att ersättningsskyldigheten kunde bestämmas på ett så tidigt stadium som möjligt, öppnades genom 70 § byggnadslagen en möjlighet att kunna ålägga en exploatör att i viss utsträckning utan ersättning avstå mark för stadsplanens genomförande.

Genom bestämmelserna lades således de skyldigheter att bidra till kommunens gatukostnader, som enligt grundreglerna vilade på ägarna av de vid exploateringen bildade fastigheterna, i stället på exploatören. Regleringen handlade med andra ord om att tidigare- lägga de skyldigheter gentemot kommunen, som fastighetsägarna inom ett planområde sedan länge hade haft för att bekosta allmänna platser. Enligt ett uttryckligt stadgande i 72 § byggnadslagen var den som berördes av ett förordnande enligt 70 § inte skyldig att betala ersättning för gatumark.

Bestämmelserna i 70 § byggnadslagen riktade sig således mot större exploatörer och syftet var att kommunen skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatubyggnadskostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debitera motsvarande kostnader från köparna av de vid exploateringen bild- ade fastigheterna.

Kommunen blev formell ägare av marken i och med att förord- nandet vann laga kraft, men tillträde kunde inte ske förrän marken rent faktiskt behövde tas i anspråk. Om det skedde förändringar av stadsplanen, kunde förordnandet anpassas till detta. Denna ändrings- möjlighet var dock mycket restriktiv med hänsyn till exploatörens intressen.

Om i stället en byggnadsplan lades över ett område i en ägares hand, kunde länsstyrelsen på ansökan av kommunen bestämma att den obebyggda mark som för områdets ändamålsenliga användning behövdes för en väg eller en annan plats skulle upplåtas utan ersätt- ning. Det kunde ske i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren

159

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständig- heter prövades skäligt. Marken skulle upplåtas när den behövde tas i anspråk för avsett ändamål (113 § byggnadslagen).

Om det fanns synnerliga skäl, kunde länsstyrelsen i samband med en ändring av en byggnadsplan besluta om jämkning i förord- nandet, om det kunde ske utan förfång för exploatören.

Enligt 115 § byggnadslagen hade en nyttjanderätt till mark enligt bl.a. 113 § företräde framför annan rätt till marken, som hade uppkommit efter det att byggnadsplanen fastställdes.

Detta är i huvudsak samma reglering som i dag gäller när kom- munen inte är huvudman för en allmän plats. Skillnaderna är dels att endast obebyggd mark kunde beröras av ett förordnande enligt byggnadslagen, dels att förordnandet enligt den lagen inte kunde avse mark för allmänna byggnader. Det krävdes dessutom särskilda skäl för att ett förordnande skulle kunna jämkas. Det fanns inte heller i byggnadslagen någon möjlighet att bestämma att byggandet av vägar och va-anläggningar skulle bekostas av exploatören.

Bestämmelserna om exploatörsförordnanden i byggnadsplane- fallet utformades efter mönster av motsvarande bestämmelser inom en stadsplan. Även inom en byggnadsplan var det alltså fråga om att en större exploatör – i stället för de som sedermera köpte de fastigheter som tillkom – skulle avstå från mark för allmänna platser utan ersättning med hänvisning till exploatörens stora eko- nomiska nytta av exploateringen. Exploatören skulle i stället få ersättning för sina insatser via försäljningen av de nya tomterna.

Sammanfattningsvis var bestämmelserna i 113 § byggnadslagen en parallell till bestämmelserna i 70 § byggnadslagen. De riktade sig mot större exploatörer och syftet med bestämmelserna var att exploatören i fråga skulle svara för det ekonomiska ansvaret för allmänna platser i förhållande till sin egen ekonomiska nytta av byggnadsplanen. Eftersom det inte fanns något rättssubjekt som kunde motsvara kommunen i stadsplanefallet, utformades bestäm- melsen så att en upplåtelse skulle ske till en behörig krets av fastig- hetsägare den dag marken behövde tas i anspråk som allmän plats. Om byggnadsplanen ändrades, kunde förordnandet justeras. Denna ändringsmöjlighet var dock mycket restriktiv med hänsyn till exploatörens intressen.

De skillnader som redovisats i det föregående mellan nu gäll- ande regler och bestämmelserna i byggnadslagen tillkom alla vid införandet av 1987 års PBL. Planformerna stadsplan och byggnads- plan slogs genom den reformen samman till det som i dag heter

160

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

detaljplan. Skillnaden mellan de gamla planformerna behölls dock vad gäller huvudmannaskapet. I stället för stadsplaner fick vi detalj- planer med kommunalt huvudmannaskap och i stället för byggnads- planer fick vi detaljplaner där kommunen inte är huvudman. Enligt 1987 års PBL var i de sistnämnda fallen huvudmannen den sam- fällighet som finns eller ska finnas för ändamålet, dvs. motsvarig- heten till den vägförening som det talas om i förarbetena till bygg- nadslagen.

Enligt förarbetena till nu gällande PBL är ambitionen uppenbar- ligen att inte införa några ändringar i sak när det gäller exploatörs- bestämmelserna (prop. 2009/10:170 s. 250 f. och 452 f.).

Som tidigare framgått har de grundläggande motiven för exploa- törsbestämmelserna varit i princip oförändrade alltsedan de infördes i 1947 års byggnadslag. I den s.k. PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 216 f.) konstaterades att bestämmelserna i byggnadslagen fyllde en viktig funktion, antingen genom att de utnyttjades för att be- sluta om förordnande eller genom att de utgjorde underlag för exploateringsavtal som träffas mellan kommun och exploatör. En motsvarighet till byggnadslagens bestämmelser bedömdes som nödvändig och borde därför enligt departementschefen föras in i PBL, vilket också skedde.

I specialmotiveringen till lagförslaget anförde departements- chefen (prop. 1985/86 s. 651) följande.

Betydelsen av förevarande paragraf och dess motsvarighet i dag har väsentligt minskat sedan nya gatukostnadsregler infördes 1982. Dessa regler ger nämligen kommunen möjligheter att i de flesta fall ta ut kostnaderna för bl.a. lösen av mark som skall användas för allmän plats.

Den praktiska innebörden av förordnanden enligt 19 § (nuvarande 3–5 §§), när annan än kommunen är huvudman för allmänna platser, torde – på samma sätt som f.n. – normalt bli att upplåtelse säkerställs enligt den lag som tillämpas för markens ianspråktagande, t.ex. anlägg- ningslagen. Förordnandet får därvid betydelse i första hand när ersätt- ning för utrymme enligt anläggningslagen skall bestämmas.

Utan att någon ändring i sak har varit avsedd, har däremot kravet i den tidigare byggnadslagen på att planen skulle läggas över ett område i en ägares hand uteslutits i exploatörsparagraferna. Enligt departementschefen borde det vara tillräckligt med föreskriften att förordnade får meddelas, endast om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta markägaren kan väntas få av planen och till övriga omständigheter (prop. 1985/86:1 s. 651 f).

161

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

Bestämmelserna i 70 och 113 §§ är tillämpliga när stadsplan resp. byggnadsplan läggs över område i en ägares hand. Det är därmed inte nödvändigt att all mark inom planen är i en ägares hand. Av för- arbetena till bestämmelserna (prop. 1947:131 s. 248) framgår att området dock skall ha en sådan omfattning att det blir möjligt för markägaren att ”sälja ett flertal tomter”. Området behöver inte utgöra en självständig fastighet. Det kan bestå av en eller flera fastigheter men kan också utgöras av delar av fastigheter. Uttrycket ”i en ägares hand” inkluderar också det fallet att flera personer äger ideella andelar i ett visst område.

Enligt min mening kan de nu berörda bestämmelserna – som har vållat problem i den praktiska tillämpningen – utan olägenhet und- varas. Det bör vara tillräckligt att på samma sätt som idag föreskriva att förordnande enligt 19 § får meddelas endast om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta markägaren kan väntas få av planen och till övriga omständigheter. Utan att någon ändring i sak är avsedd har därför något krav på att detaljplan läggs över område i en ägares hand inte tagits in i 19 § första stycket.

Länsstyrelsen får således besluta om avstående eller upplåtelse utan ersättning endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Med nytta menas i första hand värdehöjning för exploatörens fastigheter. Denna nytta ska vägas mot värdet av den mark som ska avstås eller upplåtas.

För att det ska vara skäligt med ett avstående eller upplåtelse utan ersättning krävs att nyttan i betydande mån överstiger upp- offringen. Med omständigheterna i övrigt menas bl.a. att orättvisa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig således mot större exploatörer – inte mot fastighetsägare i ett område med blandat ägande som erhåller en eller annan ny byggrätt,

Frågan om beslut om avstående av mark enligt nuvarande 6 kap. 5 § har belysts i ett avgörande av Regeringsrätten den 17 juni 1994 (RÅ 1994 ref. 54). Ett förslag till detaljplan avsåg ett område som till större delen var ett sommarstugeområde med visst inslag av permanent boende. Det bestod av ett 60-tal registerfastigheter, varav några ägdes av kommunen men flertalet ägdes enskilt och var bebyggda.

Förslaget innebar i många fall att befintliga tomter uppdelades i flera och medgav dessutom, i de fall tomterna fick en viss minsta storlek, en utökad byggrätt. Åtskilliga fastighetsägare skulle enligt planförslaget komma att behöva avstå mark till gata. Frågan i målet var om ett beslut enligt nuvarande 5 § skulle meddelas för några av

162

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

de berörda fastigheterna, dvs. om ägarna till vissa fastigheter – men inte ägarna till de övriga – skulle vara skyldiga att till kommunen utan ersättning avstå mark som behövdes för allmänna platser i form av gatumark.

Regeringsrätten lämnade inledningsvis en redogörelse för syftet med bestämmelserna i nuvarande 5 § och deras samband med skyldigheten för markägare att bidra till kommunens kostnader för gator samt konstaterade att skäligheten av ett förordnande måste bedömas mot bakgrund av detta. Därefter anförde Regeringsrätten följande.

Det står då klart att de fastighetsägare som nödgas avstå mark utan ersättning får se sin ”nytta” av planen minskad i motsvarande mån. Som Lantmäteriverket framhåller i sitt yttrande medför i förevarande fall ett förordnande en omfördelning av exploateringsvinsten mellan eljest förhållandevis jämbördiga markägare. Den omfördelande effek- ten blir än påtagligare när endast vissa av dem som har att avstå gatu- mark blir skyldiga att göra så utan ersättning. Härtill kommer att de – något som synes komma att inträffa i förevarande fall – kan bli skyldiga att delta i betalningen av de kostnader kommunen åsamkas för att lösa gatumark från de av förordnandet ej berörda fastighets- ägarna. Ett förordnande leder således till orättvisa fastighetsägarna emellan.

Regeringsrätten upphävde således länsstyrelsens förordnande. Plan- och byggutredningen gjorde i sitt betänkande (SOU

1996:168) en ingående analys av exploatörsbestämmelsernas berättig- ande mot bakgrund av att de ansågs vara svåra att tillämpa. När utredningen tillsattes fanns utöver dessa bestämmelser även en regel (dåvarande 6 kap. 18 §) om skyldighet i vissa fall att gratis upplåta mark inom detaljplaner med enskilt huvudmannaskap som utredningen föreslog skulle upphävas, vilket sedermera också har skett.

Utredningen ställde i en enkät under 1996 ett antal frågor om bl.a. exploatörsbestämmelserna till 101 kommuner av olika typ, varvid svar inkom från 85 kommuner. På frågan om hur många för- ordnanden enligt dåvarande 6 kap. 19 § (nuvarande 6 kap. 3–5 §§) som hade meddelats, var det sex kommuner som svarade att de hade fått till stånd totalt drygt tio förordnanden.

I enkäten ställdes vidare frågan vilken indirekt betydelse bestäm- melserna ansågs ha. Frågan besvarades av ett stort antal kommuner, av vilka flertalet hävdade att bestämmelserna hade mycket stor betydelse, framför allt som grund för avtal. Uttryckssätten i svaren

163

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

varierade. Vanligen framhölls bestämmelsernas betydelse som på- tryckningsmedel eller som säkerhetsventil. Även rättviseskäl anfördes som motiv för att bestämmelserna borde finnas kvar.

Utredningen ansåg för egen del att gatukostnadsbestämmel- serna skulle vara tillräcklig grund för exploateringsavtal när det gällde att en exploatör skulle avstå mark för allmän plats utan ersättning till ett värde som skulle motsvara vad han kunde tvingas att betala i form av gatukostnadsersättning. Utredningen anförde bl.a. följande (SOU 1996:68 s. 336).

Kommunerna tycks dock ganska allmänt anse att bestämmelserna i 6 kap. 19 § har stor betydelse som grund för genomförandeavtal. Det finns antagligen flera skäl till detta. Ett kan vara att kommunerna förutsätter att bestämmelserna i 6 kap. 19 § har ett mera omfattande tillämpningsområde än de faktiskt har. Det går inte att åberopa bestämmelserna i alla sammanhang där planerad allmänplatsmark ligger inom en fastighets område. Av redovisningen i det föregående framgår att möjligheterna till förordnanden enligt paragrafen är mycket begränsade. Dessa begränsningar gäller självfallet även för avtals- möjligheterna. Om det saknas grund för ett förordnande enligt 6 kap. 19 §, saknas följaktligen också grund för avtal.

Ett viktigt skäl till kommunernas bedömning av betydelsen av 6 kap. 19 § torde också vara att de flesta kommuner inte tar ut några ersätt- ningar för gatukostnader. Detta torde leda till att de finner det främmande att åberopa gatukostnadsbestämmelserna som stöd för avtal. Det framstår då som enklare att åberopa bestämmelser som tycks tydligt fastslå att fastighetsägaren är skyldig att avstå mark utan ersättning.

Från rättslig synpunkt är emellertid gatukostnadsbestämmelserna tillräckliga som grund för avtal oavsett om de används i praktiken eller inte.

Sammanfattningsvis utgör gatukostnadsbestämmelserna, och i än högre grad de av oss föreslagna avgiftsbestämmelserna, tillräcklig grund för genomförandeavtal avseende avstående av mark för allmän plats utan ersättning.

Utredningens uppfattning ska bl.a. ses mot bakgrund av dess för- slag om ett taxesystem för finansiering av gatukostnader och som vi har redovisat i avsnitt 3.2.2.

164

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

4.4Lantmäteriets utredning och förslag

Motsvarigheten till nuvarande bestämmelser fanns således även i 1987 års PBL och i 1947 års byggnadslag och benämndes då förord- nanden. Under senare tid har sådana förordnanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen kan exploateras. Det har också ansetts vara oklart i vad mån äldre förordnanden över huvud taget kan ändras eller upphävas vid en ändring av detalj- planen. Sammantaget har detta lett till att genomförandet av ange- lägna byggnadsprojekt påtagligt har försvårats.

Lantmäteriet fick därför i uppdrag att utreda den problematik som har uppkommit under senare år i samband med ändring och upphävande av detaljplaner som omfattas av beslut enligt 6 kap. 5 § PBL eller framförallt motsvarande äldre bestämmelser i 113 § i 1947 års byggnadslag. Det som har varit ett problem är att plan- ändringar som innebär att allmän plats som omfattas av ett sådant beslut inte har ansetts kunna läggas ut som kvartersmark i en ny detaljplan.

Lantmäteriet har i sin rapport redovisat de författningsförslag som myndigheten anser nödvändiga för att komma tillrätta med de problem som har identifierats. Redovisningen innefattar också en beskrivning av behovet av och rutinerna kring registrering och avregistrering av berörda förordnanden i fastighetsregistret. Rappor- ten har överlämnats till utredningen av Socialdepartementet för att vi ska beakta den under vårt fortsatta arbete.

Enligt Lantmäteriets uppfattning var den ursprungliga avsikten med s.k. exploatörsförordnanden av rent ekonomisk och över- gående natur. I och med att marken i fråga har tagits i anspråk av huvudmannen för den allmänna platsen är syftet uppfyllt och för- ordnandet har därmed spelat ut sin roll. I formell mening gäller dock ett beslut eller ett äldre förordnande på obegränsad tid och det saknas uttryckliga bestämmelser om hur det ska upphävas.

Lantmäteriet föreslår därför att lagen ändras så att syftet med ett beslut om att upplåta eller överlåta mark utan ersättning tydliggörs. Bestämmelserna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark i vissa fall. Förvärv och upplåtelse av rätt till mark bör hanteras på samma sätt som för sådana allmänna platser och sådan mark för allmänna byggnader som inte berörs av något beslut om att avstå mark utan ersättning.

165

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

Det bör enligt Lantmäteriet även införas tydliga bestämmelser om när ett beslut upphör att gälla. Detta bör ske när marken tas i anspråk med sakrättslig verkan av huvudmannen. Om något mark- förvärv eller någon markupplåtelse inte kommer till stånd, bör beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. Även en planändring under genomförandetiden bör innebära att beslutet upphör att gälla.

Exploatörsförordnanden enligt byggnadslagen föreslås i rappor- ten upphöra att gälla ett år efter det att den föreslagna lagändringen träder i kraft. Förordnanden enligt 1987 års plan- och bygglag före- slås gälla som beslut enligt den nya plan- och bygglagen. För sådana beslut bör gälla samma regler för när beslutet upphör att gälla som för beslut enligt den nya lagen. Den återstående giltighetstiden bör dock minst uppgå till ett år.

Lantmäteriet gör i sin rapport en omfattande genomgång av ärenden som avgjorts av regeringen, där länsstyrelsens förord- nanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen exploateras. Myndigheten konstaterar då bl.a. att ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen alltmer har kommit att betraktas som en ännu gällande rätt till allmänna platser, som gäller till förmån för fastighetsägarna mer allmänt inom planområdet. Den betraktas dess- utom som en så stark rättighet att den i sig kan påverka intresse- avvägningen vid en planändring.

Enligt Lantmäteriets mening kan det ifrågasättas om avsikten med ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen ens från början var att en rättighet skulle uppstå redan i och med själva beslutet om ett förordnande. Det finns det som talar för att förordnandet enbart bör ses som en skyldighet för markägaren att avstå marken utan ersättning, när den behöver tas i anspråk av den tilltänkte huvud- mannen. Uttrycket nyttjanderätt i 115 § byggnadslagen innebär dock en oklarhet i det avseendet.

Behovet av och skyddet för allmänna platser tillgodoses enligt lantmäteriet redan genom detaljplanen som sådan och de grund- läggande avvägningsreglerna i PBL samt av den genomförande- lagstiftning som finns i form av bl.a. AL. Möjligheten att bestämma om avstående av mark utan ersättning har alltså inget med tryggad tillgång till allmänna platser att göra och de allmänna platsernas betydelse eller värde för de boende berörs inte i förarbetena.

Det skulle dessutom enligt rapporten vara märkligt, om ett sådant särskilt värde skulle tillskrivas just de allmänna platser som

166

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

händelsevis exploateras av en större exploatör och dessutom upp- fyller kriterierna för avstående utan ersättning, medan alla övriga allmänna platser skulle behandlas på ett mer lättvindigt sätt. Till kategorin övriga allmänna platser hör då även de fall där förut- sättningar i och för sig fanns för ett förordnande, men där frågan i stället löstes genom ett exploateringsavtal. Den mark för vilken ett förordnande ska gälla ska enbart avgränsas med hänsyn till exploa- törens nytta av exploateringen och värdet av marken i dess tidigare användning.

Som framgår av rapporten är bakgrunden till bestämmelserna av rent ekonomisk och praktisk natur. Syftet i det fallet att kom- munen är huvudman är att på ett enklare och snabbare sätt än via gatukostnadsavgifter täcka kommunens kostnader för de allmänna platserna. Exploatören åläggs att förskottera de kostnader som krävs för ett plangenomförande, med hänvisning till dennes stora ekonomiska vinning av en detaljplan.

Regleringen ligger även till grund för vad kommunen kan kräva av en fastighetsägare i ett exploateringsavtal. Exploatören får sedan i sin tur ta ut de kostnader som ett förordnande eller ett exploate- ringsavtal innebär via försäljningen av de vid exploateringen bildade bebyggelsefastigheterna. I fallet att kommunen inte är huvudman har det på motsvarande sätt bedömts skäligt att kräva att en större exploatör primärt svarar för att bekosta de allmänna platserna, för att sedan föra över dessa kostnader på fastighetsägarna vid försälj- ningen av de nya tomterna.

Skyldigheten att upplåta mark utan ersättning är enligt Lant- mäteriet således de facto uppfylld den dag som marken tas i anspråk av huvudmannen. Därefter har skyldigheten och beslutet eller för- ordnandet rent praktiskt spelat ut sin roll. Av formella skäl har det dock inte bedömts vara möjligt att avregistrera genomförda beslut och förordnanden.

När det gäller bestämmelsen i 6 kap. 5 § tredje stycket om utbyte av mark vid en planändring är det vidare enligt rapporten tydligt att den restriktivitet som finns i den bestämmelsen är ett skydd för exploatören och inte mot en obestämd krets av rättig- hetshavare. ”Ägaren” i bestämmelsen är alltså den som äger den allmänna platsen. Bestämmelsen har därmed enligt Lantmäteriet praktisk betydelse främst i det fall att planen ändras innan marken har tagits i anspråk av huvudmannen. För att en ändring ska få ske, måste då beaktas att ägaren, dvs. exploatören, inte belastas oskäligt

– t.ex. genom att ytterligare mark måste avstås utan ersättning utan

167

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

att nyttan av planen samtidigt ökar. Därför har bestämmelsen utformats som en utbytesbestämmelse.

Den intresseavvägning som ska ske i ett planärende bör alltså enligt Lantmäteriets mening göras på samma sätt oberoende av om det finns ett äldre förordnande enligt 113 § byggnadslagen eller 6 kap. 19 § i 1987 års PBL. Vid bedömningen ska enligt myndig- heten vägas in det förhållandet att en exploatering av ett grön- område normalt innebär en försämring för de kringboende. Om det dessutom finns ett sakrättsligt anspråk på marken, t.ex. i form av ett servitut enligt AL, stärks rättighetshavarnas intressen ytter- ligare något i förhållande till exploateringsintresset. Det kan dock enligt rapporten inte ha varit lagstiftarens mening att exploatörs- förordnanden skulle inkräkta på det kommunala planmonopolet och inte heller att PBL:s bestämmelser om genomförandetid m.m. skulle sättas ur spel.

Även om det alltså enligt Lantmäteriets uppfattning är tydligt att den ursprungliga avsikten med exploatörsbestämmelserna var av rent ekonomisk och övergående natur, går det enligt rapporten inte att bortse från att lagens ordalydelse kan ge upphov till oklarheter, vilket inte minst visas av de fall som redovisas i rapporten. Lagen är uppenbarligen otydlig när det gäller frågan om en rättighet uppstår redan genom beslutet om att upplåta mark utan ersättning eller först när marken sedermera upplåts för en gemensamhetsanlägg- ning. Vidare saknas tydliga bestämmelser om hur ett beslut ska ändras eller upphävas.

Den ordning som har ansetts gälla för ett förordnande när kommunen är huvudman, dvs. att äganderätten övergår i och med förordnandet men att tillträdet regleras separat, stämmer enligt myndigheten inte heller särskilt bra med den i dag gällande ord- ningen vid fastighetsöverlåtelser. En renodling bör därför ske så att exploatörsbestämmelserna endast reglerar det som ska avvika i förhållande till gängse bestämmelser om markåtkomst och ersätt- ning vid plangenomförande.

Lantmäteriet anser sammanfattningsvis att lagen bör ändras så att syftet med exploatörsbestämmelserna tydliggörs. Bestämmel- serna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark eller utrymme i vissa fall. Förvärvs- och rättighetsfrågorna bör inte regleras särskilt för exploatörsfallen utan i stället bör de gängse förvärvsformerna för allmän plats tillämpas. Det bör även införas tydliga bestämmelser om när ett förordnande upphör att gälla.

168

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

Däremot bedömer Lantmäteriet det inte som nödvändigt att föreslå några större ändringar i de regler som ger de grundläggande förutsättningarna för att besluta om att mark eller annat utrymme ska upplåtas eller avstås utan ersättning. De grundläggande motiven bakom exploatörsbestämmelserna anser alltså myndigheten vara bärande även i dag. Villkoret att marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området bör dock av förenklings- och tydlighetsskäl upphävas.

4.5Ett alternativt förslag på grundval

av ersättningsreglerna i expropriationslagen

Innan utredningen tar ställning till Lantmäteriets förslag vill vi överväga en alternativ lösning. Alternativet bygger på samma syn- sätt som Lantmäteriets, nämligen att exploatörsparagraferna ska ses som ersättningsbestämmelser och inte som bestämmelser gällande rättighetsupplåtelser. Den alternativa lösningen skulle vara att exploatörsparagraferna helt slopas i PBL, och i stället inordnas i 4 kap. expropriationslagen, ExL. Utredningen har därför uppdragit åt f.d. fastighetsrådet Anders Dahlsjö att lämna förslag om hur en sådan regel om ersättningsfritt avstående eller upplåtelse skulle kunna föras in i 4 kap. 2 § ExL eller alternativt i 4 kap. 3 a § ExL och utformas som ett undantag från vad som normalt gäller för ersättning för mark av berört slag. En ytterligare utgångspunkt har varit att den förslagna lösningen ska innebära att de problem som lyfts fram i Lantmäteriets rapport får en lösning som i huvudsak ger samma resultat som det som åsyftas i rapporten. Dahlsjös rapport2 bifogas betänkandet som bilaga nr 3.

4.5.1Expropriationslagens ersättningsregler

I fråga om ersättningen för mark som tas i anspråk vid inlösen enligt PBL gäller att ersättningsreglerna i 4 kap. ExL tillämpas, oavsett om inlösen sker på kommunens initiativ enligt 6 kap. 13– 14 §§ PBL eller på initiativ av fastighetsägare enligt 14 kap. 14– 18 §§ PBL. Detta följer av hänvisningar i 6 kap. 17 § resp. 14 kap. 23 §. Även om markåtkomsten i stället sker genom tillämpning av

2 Dahlsjö, Ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse av allmän platsmark m.m. i vissa fall,

Utredningsrapport 2012-05-31.

169

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

fastighetsbildningslagstiftningen, ska till följd av hänvisningar i berörda lagar 4 kap. ExL tillämpas när ersättningen ska bestämmas. Oavsett om markåtkomsten avser överlåtelse eller enbart upplåtelse av mark eller annat utrymme, tillämpas ExL.

Ersättningsreglerna i ExL har en skadeståndsrättslig inriktning. Vad som ska ersättas är den minskning i sakägarens förmögenhet som uppkommer genom expropriationen. Enligt 4 kap. 1 § första stycket ska ersättning betalas i form av löseskilling, intrångs- ersättning och annan ersättning.

Ersättningsberäkningen enligt 4 kap. 1 § första stycket utgår i första hand från pågående markanvändning. Även de inskränk- ningar och de förväntningar som föreligger i fråga om expropri- ationsfastighetens användning, t.ex. till följd av att en detaljplan gäller för fastigheten, ska beaktas om kravet om ersättning mot- svarande förlorat marknadsvärde ska kunna uppfyllas. Annan ersätt- ning utgår för sådan ekonomisk skada som uppkommer till följd av expropriationen, men som inte ersätts enligt reglerna om löse- skilling eller intrångsersättning.

Regeln att ersättningen ska motsvara det förlorade marknads- värdet brukar betecknas som en huvudregel för beräkning av löse- skilling och intrångsersättning. Principen att ersättningen ska betalas för förlorat marknadsvärde frångås dock i flera fall. Dessa undan- tagsfall är i huvudsak också reglerade i 4 kap. ExL. En närmare genomgång av dessa regler finns i Dahlsjös rapport.

Hur ersättning för allmän plats, dvs. mark som i en detaljplan har avsatts som gata, väg, torg eller park i en detaljplan, ska bestäm- mas regleras i 4 kap. 3 a §. Sådan mark kommer till följd av plan- läggningen inte att få bebyggas eller utnyttjas kommersiellt. Möjlig- heten att få någon avkastning från marken upphör eller begränsas därmed. Den värdeminskning som inträffar har fastighetsägare rätt att få ersättning för. Marken i fråga ersätts enligt 4 kap. 3 a § med utgångspunkt i dess värde omedelbart före planläggningen. Det

170

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

innebär att detaljplanens negativa inverkan på marknadsvärdet inte beaktas. Ersättningsregeln i 4 kap. 3 a § kommer därmed också att utgöra ett undantag från huvudregeln i 4 kap. 1 §.

Det ska här tilläggas, att om den mark som avstås eller upplåts skulle ha ett högre värde när pågående markanvändning läggs till grund för ersättningsberäkningen, aktualiseras naturligtvis inte en tillämpning av 4 kap. 3 a §. I sådant fall sker ersättningsberäkningen enligt huvudregeln i 4 kap. 1 § första stycket.

Paragrafen infördes i ExL i samband med tillkomsten av PBL 1987 för att klarhet skulle råda om vilka regler som ska gälla vid inlösen av allmän plats. Det anfördes i den proposition som låg till grund för lagändringen att bestämmelsen uttrycker samma princip som anges i 4 kap. 2 §, dvs. att inverkan av expropriationsföretaget inte ska beaktas när löseskillingen bestäms. Det ska dock noteras att den skillnaden föreligger gentemot 4 kap. 2 § att lagtexten i 4 kap. 3 a § inte ger möjlighet till någon skälighetsprövning. Det förhållande att t.ex. andra fastighetsägare än den som ska avstå mark till allmän plats inom planområdet får fördelar i form av byggrätter i den nya planen, finns det därför inte möjlighet att beakta inom ramen för 4 kap. 3 a §. Det är däremot möjligt enligt 4 kap. 2 §. Skillnaden kan något förenklat uttryckas så att ersätt- ning för allmän plats ska bestämmas med bortseende av gällande plan medan, ersättning för allmän kvartersmark som regel ska bestämmas med beaktande av gällande plan.

Ersättningsbestämmelsen i paragrafen gäller inte för annan mark som har avsatts för allmänt ändamål i en detaljplan än allmän plats. Den gäller alltså som redan anförts inte för allmän kvartersmark och inte heller för mark som har avsatts för allmän trafikanlägg- ning, allmän ledning m.m., dvs. så kallade x-, u- och z-områden m.fl. inom kvartersmark.

Ifråga om ersättning enligt 4 kap. 3 a § gäller inte något undan- tag från regeln i 4 kap. 1 § andra stycket ifråga om det påslag om 25 procent som ska ske på förlorat marknadsvärde. Löseskilling eller intrångsersättning för allmän platsmark ska således innefatta ett sådant påslag.

Med värdetidpunkt avses den tidpunkt till vilken uppskatt- ningen av expropriationsskadan ska hänföras. Som redan nämnts ska värderingen, om tillträde inte har skett, hänföras till den tid- punkt då expropriationsmålet slutligt avgörs. Om den exproprie- rande har tagit fastigheten i anspråk före målets slutliga avgörande, ska dock, som framgår av 4 kap. 4 § första stycket, tillträdesdagen

171

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

utgöra värdetidpunkt. Av andra stycket framgår att ersättningen ska jämkas med hänsyn till penningvärdesförändringar under den tid som förflyter mellan värdetidpunkten (förhandstillträdet) och domen. Även denna reglering innebär därmed ett avsteg från huvud- regeln i 4 kap. 1 § första stycket.

I 4 kap. 5 § finns slutligen en regel som innebär att åtgärder som har vidtagits i uppenbart syfte att höja expropriationsersättning inte ska beaktas när ersättningen bestäms.

4.5.2Det alternativa förslaget

Enligt Lantmäteriets rapport ska exploatörsbestämmelserna i 6 kap 3–12 §§ PBL i huvudsak ses som ersättningsbestämmelser som innebär att större exploatörer utan ersättning ska avstå eller upplåta mark eller utrymme, som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats eller allmän byggnad. Syftet med bestämmelserna upp- ges ha varit att kommunen som huvudman för angivna verksam- heter skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatukostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debitera motsvarande kostnader från köparna av de genom exploa- tering bildade fastigheterna. Ett ytterligare syfte har varit att lägga ett ekonomiskt ansvar för allmänna platser på en exploatör med hänsyn till dennes större nytta av planens genomförande, än vad som gäller för övriga fastighetsägare inom planområdet.

Numera ger gatukostnadsreglerna i PBL, genom att detaljplan upprättas och särskilda fastighetsindelningsbestämmelser beslutas, en möjlighet att tidigt i exploateringsprocessen debitera gatukost- nader. Ett av de ursprungliga syftena med exploatörsbestämmel- serna har därmed fallit. Det andra syftet med bestämmelserna, den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen, är fortfarande aktuellt. Förfarandet i 6 kap. 3–12 §§ PBL framstår dock som komplicerat, resurskrävande och delvis otidsenligt, om det kvarstående syftet numera endast är reglera den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen. Att ersätta förfarandet med en särskild ersättnings- regel i ExL med motsvarande materiella innehåll som i 6 kap. 5 § PBL förefaller omedelbart som en rationell och ändamålsenlig lösning. I övrigt kan prövningen om överlåtelse resp. upplåtelse av den ersättningsfria marken eller utrymmet helt inrymmas i det normala förfarandet vid markåtkomst enligt PBL eller enligt fastig- hetsbildningslagstiftningen.

172

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

En sådan särskild ersättningsregel i ExL kan uppenbarligen utformas på olika sätt. Som framgått av genomgången av gällande rätt är ersättningsreglerna vad gäller detaljplanelagd mark inte själv- klara och innebär ofta komplicerade prövningar. En självklar mål- sättning är att inte onödigtvis införa ytterligare komplikationer. För regelns placering är ett antal alternativ tänkbara.

Som framgått är det förenat med problem att införa en bestäm- melse om ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse av mark för allmänt ändamål som ansluter till gängse regler om ersättning för mark för allmänt ändamål. Alternativet är då att införa en ny regel om ersättningsfri markåtkomst i fråga om allmän kvartersmark och allmän platsmark i fall med stor exploatörsnytta. Det kan ske fristående från 4 kap. 2 § och 4 kap. 3 a § ExL. I 4 kap. 1 § finns sålunda redan en regel om ersättningsfri upplåtelse av allmän väg i detaljplan.

I de fall förutsättningarna inte är uppfyllda för ersättningsfri markåtkomst, ska de gängse reglerna om ersättning enligt 4 kap. 2 § resp. 4 kap 3 a § gälla. Alternativet innebär att det inte är nöd- vändigt att slå fast vad som är den rätta ersättningsgrunden för all- män kvartersmark. Det behöver inte bli något bekymmer med att det är olika ersättningsprinciper som gäller för allmän plats och allmän kvartersmark och att värdet vid pågående markanvändning skulle komma att ersättas. Inte heller behöver man riskera att ytter- ligare komplicera de redan gällande reglerna i 4 kap. 2 § resp. 4 kap. 3 a §.

Alternativet tycks innebära den lämpligaste placeringen av en bestämmelse om ersättningsfri markåtkomst. Det utesluter inte att andra lagstiftningsåtgärder som bedöms angelägna vidtas.

Ersättningsregeln bör utformas med 6 kap. 5 § andra stycket PBL som förebild. Den skälighetsprövning och den avvägning som ska ske, bör ske på samma sätt som framgår av den lagtexten.

Att exploatören t.ex. efter antagandet av detaljplanen överlåter till annan den mark som han annars skulle ha fått överlåta utan ersättning till kommunen, ska inte påverka prövningen (jfr 6 kap. 7 § PBL). Inte heller ska en upplåtelse av nyttjanderätt eller servitut efter att detaljplanen har antagits,leda till att ersättning ska betalas till vare sig fastighetsägare, nyttjanderättshavare eller servituts- havare (jfr Lantmäteriets förslag 6 kap. 12 § PBL ).

Om lagtexten ska uppfylla de uppställda kraven, blir den så omfattande att den bör placeras i en ny paragraf, förslagsvis i 4 kap. 1 a § ExL. Dahlsjö har föreslagit följande utformning av lagtexten.

173

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

Ersättning för mark eller utrymme som enligt detaljplan ska användas för allmän plats eller en allmän byggnad ska inte betalas om det är skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt.

Den bedömning som ska göras enligt första stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter antagande av den detaljplan enligt vilken marken eller utrymmet avsatts för allmän plats eller en allmän byggnad.

För rättighet som, efter det att detaljplan antagits, upplåtits i mark eller annat utrymme som avses i första stycket ska inte ersättning utgå.

Det kan i och för sig ifrågasättas om den lagreglering som avses i andra och tredje stycket behöver vidtas med hänsyn till bestäm- melserna i 4 kap. 5 § ExL. Enligt denna bestämmelse bortses från åtgärder som vidtagits i uppenbart syfte att höja expropriations- ersättningen. En viss osäkerhet torde emellertid råda om räck- vidden av bestämmelsen i allmänhet och i synnerhet vad gäller den aktuella situationen. Som framgått innehåller exploatörsbestämmel- serna i dag regler motsvarande de som föreslås i andra och tredje stycket. Den tidpunkt som avses vad gäller antagandet av detalj- planen är dagen för planbeslutet och inte dagen då beslutet vinner laga kraft.

Förslaget innebär i övrigt, i likhet med vad som redan gäller i dag enligt 6 kap. 5 § PBL, att ersättning bara ska betalas om fastig- hetsägarens nytta av den allmänna plats eller allmänna kvartersmark till vilken mark avstås eller upplåts, är så begränsad att fastighets- ägaren skäligen bör ersättas för detta. I fråga om den föreslagna regelns förenlighet med grundlagens bestämmelser om egendoms- skydd (2 kap. 15 § regeringsformen) och Europakonventionens krav i fråga om respekt för egendom, hänvisas till följande ut- talande gällande 6 kap. 5 § PBL i regeringens proposition (2009/10:170 s. 251) En enklare plan och bygglag.

174

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

allmänna i aktuella situationer att ägaren inte får drabbas av en sådan förlust för vilken markägaren är tillförsäkrad ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Regleringen är således förenlig med grundlagens bestämmelser om egendomsskydd. Under förutsättning att avståendet kan bedömas leda till sådan nytta för ägaren att särskild ersättning skäligen inte behöver betalas för den mark som avstås, kan avståendet inte heller anses innebära att den enskilde tvingas bära en oskälig börda genom avståendet. Under sådana förhållanden bör åtgärden tvärtom bedömas som proportionell och därmed även förenlig med Europa- konventionens krav i fråga om rätten till respekt för egendom.

Av samma skäl som de som anförs i propositionen beträffade 6 kap. 5 § PBL, bör även den nu föreslagna regeln anses förenlig med grundlagen och Europakonventionens krav.

Den föreslagna lagtexten innebär att i samband med det mark- åtkomstförfarande som tillämpas, ska motsvarande materiella prövning som i 6 kap. 5 § PBL vidtas i fråga om förutsättningar för en ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse föreligger. Regeln ska tillämpas såväl vid överlåtelse som vid upplåtelse av mark. Någon särskild anmärkning om detta torde inte vara nödvändig i lagtexten. Om förutsättningarna för ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse inte anses uppfyllda, ska frågan om ersättning prövas enligt de regler och principer som normalt gäller för ersättning för allmän kvartersmark och allmän plats. Den prövningen påverkas inte av förslaget.

Till grund för den avvägning mellan en fastighetsägares nytta och uppoffring som ska ske enligt lagtexten, ska ligga de förarbeten och den praxis som utbildats efter många års tillämpning av 6 kap. 5 § PBL3 eller motsvarande bestämmelser i äldre lagstiftning (se kommentaren till PBL avseende 6 kap. 5 § PBL och även kom- mentaren till byggnadslagen4 avseende 70 § och 113 § byggnads- lagen i tillämpliga delar). Enligt bl.a. 4 kap. 31 resp. 33 § PBL ska en s.k. planbeskrivning upprättas till en detaljplan och belysa planens genomförande från bl.a. ekonomisk och fastighetsrättslig syn- punkt. En sådan planhandling torde få viss betydelse för den pröv- ning som ska göras även om den inte är bindande för prövnings- organet.

En förändring som förslaget ifråga om den materiella pröv- ningen enligt 6 kap. 5 § innebär är att länsstyrelsen inte längre som första instans ska göra den. Innebörden av förslaget i den delen är

3Didón m.fl, Plan- och bygglagen. En kommentar, Norstedts Juridik. 2011.

4Bexelius, Nordenstam, Körlof, Byggnadslagstiftningen, Norstedts Gula Bibliotek. 1970.

175

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

att den prövningen sker i anslutning till det markåtkomstförfarande som krävs för att kommunen eller i fall av annan huvudman denne ska få rätt att disponera marken. Om inte sakägarna kommer överens, så är det domstol eller lantmäterimyndighet som avgör frågan om ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse som första instans, beroende på om markåtkomsten sker via inlösen enligt PBL eller enligt fastighetsbildningslagstiftningen. Eftersom inlösen enligt PBL inte tillämpas så ofta, blir det därmed normalt en lant- mäterimyndighet som i första hand prövar frågan om ersättningsfri upplåtelse. I en lantmäterimyndighets normala uppgifter ingår att göra avvägningar av ekonomisk natur samt att hantera ersättnings- frågor av omfattande slag. Det finns därmed inte anledning att tro att den nya uppgiften för lantmäterimyndigheten inte kan hanteras på ett tillfredsställande sätt. Därtill kommer att överprövning av lantmäterimyndighetens beslut i frågan kan ske till mark- och miljödomstol.

Förslaget leder till att bestämmelser i 6 kap. 3–12 §§ PBL i huvudsak blir onödiga och därför bör kunna upphävas.

4.6Utredningens överväganden och förslag

4.6.1Detaljplanens expropriativa verkan

En grundläggande förutsättning för att någon ska tvingas avstå från egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande är enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, RF, att det sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vid en regelrätt expropriation enligt ExL sker avvägningen av intressen vid en tillståndsprövning enligt 2 och 3 kap. i den lagen. Tillstånds- prövningen utförs normalt av regeringen, som dock kan överlämna åt länsstyrelsen att besluta i frågan. Beslutet kan bli föremål för rättsprövning.

Genom bestämmelsen i 6 kap 13 § PBL är det dock så att kom- munerna genom att lägga ut områden som allmän plats med kom- munalt huvudmannaskap också får en möjlighet att tvångsvis för- värva äganderätten till motsvarande område. Tvångsrätten omfattar också områden för annat än enskilt bebyggande, om ändamålet inte ändå kan anses säkerställt. Kommunens bedömning av vilka områden som ska vara allmän plats eller för allmänt ändamål bör därför upp- fylla kravet på att avspegla ett angeläget allmänt intresse. I 4 kap

176

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

36 § andra stycket PBL har mot denna bakgrund tagits in en sär- skild skyddsregel för de fall en detaljplan har expropriativ verkan. Denna skyddsregel har hämtat sin förebild från 2 kap 12 § Exl.

Om det inte är kommunen som ska vara huvudman för allmänna platser i planområdet, föreligger en motsvarande expropriativ verkan till förmån för en gemensamhetsanläggning enligt 12 § AL.

Som framkommit tidigare, finns det också enligt 6 kap. 14–15 §§ PBL en viss inlösenrätt som kan aktualiseras efter genomförande- tidens utgång.

Rätten att lösa omfattar inte bara äganderätten till områden utan också särskild rätt. Lösen innefattar en överföring av rättigheter från ett subjekt till ett annat och skiljer sig sålunda från rådighets- eller användningsinskränkningar, som innebär ensidiga inskränk- ningar utan att någon rättighet överförs till någon bestämd annan person.

4.6.2Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre i PBL

Bedömning och förslag: Jag föreslår att 6 kap. 3–12 §§ PBL upphävs. Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre i PBL. Ersättningsfrågor bör avgöras enligt ExL i likhet med andra inlösensituationer i PBL. Länsstyrelsens prövning slopas där- med.

Ersättningsbestämmelser som ska tillämpas vid tvångsvis för- mögenhetsöverföring finns i ExL. Genom hänvisning i AL och FBL är dessa regler tillämpliga också på inlösen som sker med stöd av beslut enligt dessa lagar. Enligt vår mening bör ersättningsfrågor avseende inlösen regleras på så ensartat sätt som möjligt. Detta förhållande talar i sig för att ersättningsregler avseende sådan inlösen som grundar sig på PBL bör finnas i ExL.

Frågan uppstår därmed om man behöver behålla nu gällande ersättningsregler gällande inlösen av mark eller rättigheter för allmän plats i PBL. Alla markanvändningslagar med anknytning till PBL hänvisar i materiellt hänseende till ExL i inlösensfrågor. Det framstår därför som mest överskådligt att också de aktuella reglerna får sin plats där. Visserligen förekommer i flera lagar materiella sär- regler, som avser vissa ersättningssituationer. Dessa avser dock ersättning för rådighets- eller användningsinskränkningar, där

177

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

speciella kvalifikationsgränser och förhållningssätt till förväntnings- värden föreskrivits. Dessa särregler är därför inte tillämpliga vid överföring av äganderätt eller s.k. begränsade sakrätter från ett subjekt till ett annat.

På motsvarande grunder som Lantmäteriet och Dahlsjö anser vi att det som kommer till uttryck genom exploatörsbestämmelserna snarare kan ses som en ersättningsprincip än som en överföring eller upplåtelse av rättigheter. Som redan angetts, utgör detta ett skäl för att föra över motsvarande element av bestämmelserna till ExL.

Bestämmelserna innebär en förpliktelse för exploatören/fastig- hetsägaren att avstå mark eller utrymme. I den delen är de dock inte nödvändiga. Genom detaljplanens expropriativa verkan – preciserad genom bestämmelser och plankarta – blir det klart att kommunen får rätt att förvärva äganderätten till allmänna platser som den ska vara huvudman för och kvartersmark för allmänt ända- mål. Motsvarande rätt att disponera mark eller utrymme tillkom- mer den som ska förvalta med enskilt huvudmannaskap. Bestäm- melserna när det gäller att avstå mark fyller alltså inte något själv- ständigt syfte när väl planen har vunnit laga kraft. Vad som kvarstår är frågan om avståendet ska ske utan ersättning. Denna fråga borde vara väl ägnad att lösas inom ramen för ExL.

4.6.3Tidsaspekten och länsstyrelsens roll

Exploatörsbestämmelserna innebär ju att kommunen får begära länsstyrelsens prövning av frågan om att avstå mark ska ske utan ersättning. Förutsättningen är att exploatören genom detaljplanen får en nytta, dvs. en värdeökning på sin återstående mark, som minst motsvarar värdet av det område som avstås. Länsstyrelsens prövning ska ske – och vinna laga kraft – innan planen antas. En fördel med detta har ansetts vara att de berörda, huvudmannen för allmän plats såväl som fastighetsägarna, får en väsentlig ekonomisk förutsättning klarlagd innan planen beslutas. Detta argument kan dock ifrågasättas av skäl som vi återkommer till. Här kan det räcka med att konstatera att det bara är en del av planekonomin som på detta sätt kartläggs och att det finns åtskilliga andra effekter som kanske inte kan överblickas på detta stadium.

Länsstyrelsens roll att pröva avståendefrågorna är enligt vår mening ett i viss mån egenartat inslag i planförfarandet. Att på det

178

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

sätt som här förutsätts döma mellan enskilda och allmänna intressen kan ses som ett slags överklagandeprövning i förtid. Andra frågor som länsstyrelsen har att befatta sig med under samråds- och granskningsförfarandet – riksintressen och mellankommunal samordning m.m. – ligger också ganska långt från de nu aktuella.

Någon särskild vägledning för länsstyrelsens prövning av värdet av marken i förhållande till plannyttan återfinns inte i förarbetena. Länsstyrelsen torde inte heller ha någon annan liknande uppgift att falla tillbaka på för erfarenhetsåterföring.

Som redovisats i det föregående har exploatörsbestämmelserna fått en mycket begränsad tillämpning. Detta talar också för att länsstyrelsens roll i avståendeförfarandet är överspelad.

Enligt 6 kap. 8 § andra stycket ingår i exploatörsbestämmelserna en möjlighet för kommunerna att begära att länsstyrelsen ska bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp och i vilken ordning arbetet ska utföras. Det tillkommer i sådana fall utöver skyldigheten att avstå mark utan ersättning.

Inte heller detta moment av exploatörsbestämmelserna bör kvarstå, De gatukostnadsregler som vi har behandlat i kapitel 3 gör denna möjlighet överflödig. Beträffande försörjningen med vatten- och avloppsanläggningar får AL och LAV anses innehålla till- räckliga bestämmelser.

Sammanfattningsvis har kommunen eller den som annars är huvudman tillräckliga möjligheter att säkerställa att de gemen- samma anläggningar som behövs kan anordnas och finansieras utan särskilda bestämmelser om avstående av mark.

4.6.4Frågan om en detaljplanebestämmelse om att avstå mark utan ersättning

Bedömning: Jag anser att en detaljplanebestämmelse om att avstå mark utan ersättning inte bör införas. Planbeskrivningens genomförandedel är det dokument där detaljplanens samlade ekonomiska konsekvenser bör redovisas.

Om en förprövning av avståendefrågorna genom länsstyrelsen avskaffas, uppstår frågan om det behövs någon annan form av pröv- ning av de ekonomiska effekterna av ett avstående, som bör införas

179

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

i stället. Vi har – i enlighet med direktiven – övervägt om en detaljplanebestämmelse av motsvarande innebörd skulle kunna vara en sådan lösning. En planbestämmelse skulle inte kunna fylla syftet att utgöra en anvisning i förväg av hur nytta och uppoffring ska vägas mot varandra, men sedan planen vunnit laga kraft skulle också avståendefrågan vara avgjord.

Vi har funnit att en sådan möjlighet som anges i rubriken inte bör införas. Som redan anförts ger detaljplanens expropriativa effekt den kommun som är huvudman för allmän plats åtkomst till marken. Frågan om den ekonomiska verkan av avståendet är nästa steg i bedömningen. Principiella skäl talar emot att kommunen ska kunna bevilja sig själv både tvångsmässig åtkomst till marken och därtill också bestämma att detta ska ske utan ersättning. Mot- svarande får också anses gälla för de fall där kommunen väljer enskilt huvudmannaskap och att det alltså är en samfällighet/gemen- samhetsanläggning som skulle få åtkomst genom upplåtelse utan ersättning.

Även om förutsättningarna skulle anges på samma sätt som i dag, dvs. att nyttan får antas minst motsvara uppoffringen, kan det framstå som stötande att företrädarna för det allmänna eller gemensamma intresset upphöjer sig själva till domare i det som kan vara en ganska komplicerad ersättningsfråga.

Bidragande till vår slutsats är att en sådan detaljplanebestäm- melse – om den tillkommer mot en tilltänkt exploatörs vilja – ensam kan föranleda ett överklagande i denna fråga. Visserligen medför ett överklagande att frågan kan komma under domstols bedömning, men samtidigt kan ett överklagande av denna isolerade bestämmelse medföra ett onödigt dröjsmål i fråga om en exploa- tering, som de berörda ändå i huvudsak finner angelägen och där de ekonomiska konsekvenserna i sin helhet ändå inte kommer att kunna avgöras på grund av överklagandet.

I 5 kap. 26 § PBL anvisas en möjlighet för en kommun att före- lägga den som vill göra anspråk på ersättning eller inlösen att anmäla anspråket inom två månader. Om inte det sker, går rätten till ersättning förlorad. Bestämmelsen avser anspråk för skada till följd av vissa närmare angivna rådighetsinskränkningar, men det skulle kunna övervägas att utvidga möjligheten till att omfatta även anspråk på ersättning för mark och utrymme som kommunen anser bör avstås utan ersättning.

Vi kan ändå inte se någon fördel med en sådan utvidgning av bestämmelsens användningsområde. Dels framstår det som mindre

180

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

lämpligt att den som ska avstå från egendom utan ersättning tvingas till ett aktivt handlande inom en ganska kort tid för att kunna få frågan prövad. Dels vinns knappast någon tid på att göra paus i planarbetet för få klarlagt om något anspråk anmäls. Skulle så ske, kan visserligen planarbetet gå vidare till antagande (5 kap. 28 § första stycket), men avståendefrågan kan ändå ligga oavgjord under lång tid därefter och föranleda överklagande av just denna plan- bestämmelse. Därtill kommer frågan om det ska krävas av den som anmält anspråk, att denne också ska behöva överklaga plan- bestämmelsen.

Vi anser att planbeskrivningens genomförandedel är det doku- ment där detaljplanens samlade ekonomiska konsekvenser bör redovisas.

Enligt 4 kap. 31 § PBL ska en beskrivning av hur en detaljplan ska förstås och genomföras (planbeskrivning) finnas tillsammans med planen. Av 4 kap. 33 § första stycket 3) och samma paragraf tredje stycket framgår vidare att planbeskrivningen ska redovisa de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt. Redovisningen ska också omfatta de kon- sekvenser som dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda.

Kravet har i Karnovs kommentar till PBL5 fördjupats enligt följande.

Ett viktigt moment vid behandlingen av genomförandefrågorna är samrådet mellan kommunala organ, statliga myndigheter, fastighets- ägare och brukare. I fastighetsrättsliga frågor är naturligtvis samrådet med lantmäterimyndigheten särskilt viktigt. I beredningen bör behand- las alla frågor som har betydelse för genomförandet av exploaterings- eller bevarandeprocessen och för verkställighet av planeringsbesluten. Inte minst viktigt är att de organisatoriska förutsättningarna för genomförandet belyses, bl.a. sammansättning och arbetsuppgifter för skilda genomförandefrågor samt ansvarsfördelningen mellan kommunen centralt och olika organ. De synpunkter som kommer fram vid bered- ningen ska påverka planläggningen så att det slutliga planförslaget kommer fram efter en växelverkan mellan planutformnings- och genom- förandesynpunkter. Resultatet av detta arbete dokumenteras i den slutliga planbeskrivningen.

Planbeskrivningen ska bl.a. belysa de ekonomiska förutsättningarna. Genom ekonomiska utredningar belyses vad marken och de tekniska anläggningarna kostar, hur de finansieras etc. I detta sammanhang bör lämpligen analyseras och redovisas beräknade gatukostnader och drifts-

5 Karnov bokverk 2011/12, Svensk Lagsamling med kommentarer, Karnov Group 2011.

181

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

kostnader samt eventuell ekonomisk kompensation till fastighetsägare enligt 14 kap. Vidare bör en bedömning av genomförandetidens längd enligt 4 kap. 21 § göras i detta sammanhang, varefter resultatet av bedömningen tas in i planbestämmelse. I planbeskrivningen kan vidare

– förutom planekonomin – behöva redovisas överväganden om skyldighet att överlåta eller upplåta mark. Ofta är dock genom- förandefrågorna av sådant slag att detaljerade ställningstaganden måste anstå till ett senare skede. I sådana fall kan beskrivningen redovisa enbart principerna för genomförandet och i fråga om ekonomiska kalkyler blir det då fråga om schablonartade uppskattningar.

Som framgår av bestämmelsen så ska konsekvenserna för berörda fastighetsägare redovisas. Med detta menas att det för i princip varje enskild fastighet ska redovisas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvudmannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastig- hetsbildning, utförande och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersättningsfrågor, kostnader och byggande.

Det bör observeras att planbeskrivningen inte har någon självständig rättsverkan. Vad gäller fastighetsrättsliga frågor blir de enbart väg- ledande för lantmäterimyndighetens beslut enligt FBL, anläggnings- lagen och ledningsrättslagen. Detsamma gäller i frågor om allmänna va-anläggningar, fjärrvärmeanläggningar, vägar med allmänt eller enskilt underhåll m.m. Avgörandet i dessa frågor träffas således slutligt enligt respektive speciallag.

Av det anförda framgår alltså att planbeskrivningen enligt gällande rätt ska innehålla en redovisning av kommunens uppfattning om avstående av mark och om ersättning bör betalas eller inte. Även om planbeskrivningen inte är bindande, kommer den att innehålla viktig information i ett tillräckligt tidigt skede och medföra möjlig- heter för bl.a. exploatörer att ta ställning till sin medverkan i planens genomförande. Den kommer alltså att utgöra en viktig grund för eventuella exploateringsavtal. Några särskilda förslag i denna del behövs inte.

182

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

4.6.5Regleringen i expropriationslagen

Bedömning: Jag har tidigare föreslagit att bestämmelserna i PBL om att upplåta och avstå mark utan ersättning slopas. Min bedömning är att några nya bestämmelser inte heller behövs i ExL. Ersättning för sådan mark bör alltså bestämmas enligt nuvarande bestämmelser i 4 kap 3 a § ExL. Den kostnadsökning som detta kan medföra för en kommunal huvudman för t.ex. den allmänna platsen balanseras av dennes rätt att ta ut gatu- kostnadsavgift samt avgifter för vatten- och avloppsanläggning enligt LAV. Vid enskilt huvudmannaskap kommer motsvarande kostnadsökning att kunna hanteras vid anläggningsförrätt- ningen.

Frågan om vilken ersättning som ska betalas vid inlösen av mark enligt PBL regleras redan huvudsakligen i ExL, medan vissa kompletterande specialregler återfinns i PBL. Samma princip tillämpas även i övrig marklagstiftning. Detta talar för att ersätt- ningsfrågan regleras i ExL och hanteras vid förrättning i stället för av länsstyrelsen som är fallet med de s.k. exploatörsbestämmel- serna.

Nästa fråga är om det finns anledning att någon markägare ska avstå mark utan ersättning. Dessa förordnanden är sällan före- kommande i dag, men bestämmelsen ligger till grund för de exploa- teringsavtal som träffas mellan en kommun och en exploatör. Redan i förarbetena till 1987 års plan- och bygglag konstaterades att dessa s.k. exploatörsparagrafer hade minskat i betydelse sedan de nya gatukostnadsbestämmelserna infördes 1982. Vår bedömning är att exploatörsbestämmelserna i sin helhet har spelat ut sin roll med såväl nuvarande som föreslagna gatukostnadsbestämmelser. Enligt dessa finns det möjlighet för kommunen att få täckning för sina marklösenkostnader och gatubyggnadskostnader. Detsamma gäller kostnaderna för vatten- och avloppsanläggningar.

Till detta kommer att orättvisor mellan fastighetsägare inom en och samma detaljplan kan uppkomma med de nuvarande exploa- törsbestämmelserna (se tidigare redovisat avgörande från regerings- rätten6). Mark för allmän plats ersätts enligt bestämmelserna i 4 kap. 3 a § ExL med motsvarande värdet före planläggningen. Kvartersmark för allmänt ändamål ersätts normalt som kvarters-

6 RÅ 1994 ref. 54.

183

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

mark för enskilt ändamål. Det sistnämnda framstår som en naturlig utveckling mot bakgrund av att skillnaden mellan olika slag av kvartersmark har suddats ut alltmer, genom att stora delar av tidigare offentlig verksamhet numera drivs i privat regi. Denna kostnads- ökning kommer dock inte att kunna kompenseras genom gatukost- nadsuttag (se vidare redogörelsen för ersättningsreglerna i Dahlsjös rapport, bilaga 3).

Åtminstone vid mer omfattande detaljplanegenomföranden bör man kunna räkna med att kommunen vill träffa ett exploaterings- avtal. Redan i det program för exploateringsavtal som vi föreslår bör föregå själva avtalsförhandlingarna, bör tilltänkta exploatörer kunna förutse vilka kostnader kommunen avser att de ska bära och kunna överväga hur kostnaderna ska finansieras.

Om man söker en sammanvägning av ägarnas kostnader mot den nytta som planen medför för dem, är det ett problem att de olika posterna inte beslutas i ett sammanhang. Beslut med stöd av ExL fattas normalt av lantmäterimyndigheten under plangenom- förandet. Gatukostnadernas storlek kan troligen ungefärligt beräk- nas innan planen antas men kan påverkas också av senare händelser. Planavgiften beslutas först i det skede då bygglov beviljas. Med tanke på den proportionalitet som bör råda enligt Europakonvention- ens bestämmelser om egendomsskydd, kan det uppdelade besluts- förfarandet utsättas för kritik, om nyttan för ägaren i efterhand skulle befinnas väsentligt understiga uppoffringen.

Näraliggande frågor är redan reglerade i ExL. Sålunda finns i 4 kap. 3 a § den regel som anger att ersättning för mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats ska bestämmas med hänsyn till de planförhållanden som rådde närmast innan marken eller utrymmet angavs som allmän plats. Denna regel

– som ju inte säger något om avvägningen av nytta mot skada av planen – berörs inte av någon ändring.

Vidare återfinns i 4 kap. 1 § tredje stycket föreskriften att expropriationsersättning inte ska betalas för mark eller utrymme som ingår i allmän väg och som enligt en detaljplan ska användas för en sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman. Till innehållet och behovet av denna regel återkommer vi i det följande.

Frågan blir då vilken reglering av ersättningsfrågan som ExL ska innehålla. Vi har funnit att den enklaste lösningen är att avgöra frågorna enligt den redan gällande lydelsen av 4 kap. 3 a §. Visser- ligen medför denna regel att kommunen – eller en enskild huvud- man för allmän plats – kommer att behöva betala ersättning för sitt

184

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

förvärv av den allmänna platsmarken eller rätten att använda den. Detta kan förefalla som en nackdel för huvudmannen i förhållande till de nu gällande bestämmelserna, som utgår från att marken kan förvärvas utan ersättning. Emellertid kommer kostnaden för detta markförvärv att kunna övervältras på exploatörerna i form av underlag för att ta ut gatukostnadsavgift. Givetvis kommer ersätt- ningsposten också att kunna påverka förhandlingar om exploate- ringsavtal.

En följd av denna föreslagna reglering är att frågor gällande rätt- visan mellan olika kategorier av fastighetsägare inom ett plan- område inte behöver uppstå. Genom att alla som får avstå mark får rätt till ersättning enligt 4 kap. 3 a §, torde dessa problem bortfalla. Därmed finns det inte heller något särskilt behov av att i lagtext eller förarbeten reglera vem eller vilka kategorier av fastighetsägare eller byggherrar som ska anses vara exploatörer med en underför- stådd skyldighet att avstå mark eller utrymme utan ersättning. Den som avstår marken kommer att få ersättning för markens värde före planläggningen, men behöver också räkna med att betala kommu- nen en gatukostnadsavgift, på samma sätt som denne med dagens regler får räkna med eventuella kostnader för gatukostnadsersätt- ning samt för vatten- och avloppsanläggningar.

Om den som ska avstå marken ska exploatera planområdet, får han räkna med motsvarande kostnader gentemot kommunen, men kan också föra nettoutgifter av projektet vidare mot en slutkund. Med ett exploateringsavtal kan parterna reglera sina mellanhavan- den så att slutresultatet framstår som ömsesidigt godtagbart. Som framhållits tidigare, kommer ersättningsfrågorna att få en samlad bedömning när den antagna planens olika ekonomiska verkningar har klargjorts i planbeskrivningen.

En annan följd av att ersättningsfrågan hänförs till 4 kap. 3 a § är att ersättningen ska höjas med ett påslag på 25 procent enligt 4 kap. 1 § andra stycket.

Det torde också kunna påpekas att bestämmelsen täcker båda fallen av kommunalt resp. enskilt huvudmannaskap. I det senare fallet går det att se det så att exploatören, eller de som tar initiativet till gemensamhetsanläggningen, träder i kommunens ställe med skyldighet att ombesörja att anläggningen kommer till stånd. Projektet kommer initialt att fördyras med kostnaden för förvärvet av de allmänna platserna, men eftersom projektet sannolikt inte skulle komma till stånd med mindre än att nyttan överstiger denna

185

Exploatörsbestämmelserna

SOU 2012:91

kostnad, kan det också förutsättas att det kommer att förränta sig genom överlåtelse till de slutliga fastighetsägarna.

4.6.6Övriga frågor om expropriationslagen

Det återstår att behandla bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredje stycket ExL gällande mark och utrymme i allmän väg, som enligt en detalj- plan ska användas för en sådan allmän plats som kommunen är huvudman för. Bestämmelsen har sitt ursprung i 19 och 42 §§ byggnadslagen. Den innebar enligt de äldre lagrummen att om allmän väg enligt generalplan eller stadsplan var avsedd att ingå i gata, allmän plats eller allmänt trafikområde, skulle marken tillfalla staden utan ersättning. Den vid överflyttningen till ExL formule- rade lydelsen reflekterar det förhållandet att ersättningen för väg- marken eller vägrätten redan har reglerats enligt väglagstiftningen och alltså inte ska betalas en gång till vid överföringen från statligt till kommunalt vägansvar.

Mot denna bakgrund finner vi att bestämmelsen knappast har den digniteten att den längre behövs i ExL. Det torde följa av allmänna rättsgrundsatser att ersättning inte ska betalas två gånger. Vi avstår dock från att lägga fram något direkt förslag om denna begränsade ändring av ExL.

I Dahlsjös utredning tas även upp några andra frågor gällande eller med anknytning till denna lag som i lämpligt sammanhang bör övervägas vidare.

4.6.7Reglering av äldre avståendeförordnanden

Bedömning och förslag: Jag delar lantmäteriets och Dahlsjös uppfattning om att äldre förordnanden kan fasas ut enligt det lagtextförslag som Dahlsjö har lagt fram.

I Lantmäteriets rapport 2011:1 Beslut enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen har myndigheten analyserat tretton regeringsavgöran- den, där planändringar antingen inte har kunnat genomföras eller behövt bli föremål för särskilda överväganden. Skälet har varit att förordnanden enligt 113 § BL berört mark som avsetts att bli om- disponerad från allmän plats till enskilt byggande. Problemet är att förordnandena, som ju inte är tidsbegränsade, kommit att anses

186

SOU 2012:91

Exploatörsbestämmelserna

som en positiv rättighet för markägarna i det planområde som avses bli föremål för ändring, så att förordnandena tillförsäkrat dem till- gång till vägar eller parkmark vars bortfall vid planändringen inte kompenseras. Planändringarna har alltså i vissa fall ansetts kränka enskild rätt.

Lantmäteriet har funnit att det grundläggande syftet med ett förordnade har uppfyllts när marken eller utrymmet har tagits i anspråk. Även i fråga om planer där frågan om genomförandet av den allmänna platsen kan anses vara i viss mån svävande, bör det sättas en slutpunkt för giltigheten av förordnandena. Vi delar den uppfattningen.

Eftersom gällande rätt förefaller kräva att äldre förordnanden upphävs innan planen i fråga, när det gäller allmän plats först upp- hävs, får man fråga sig om det är meningsfullt att vidmakthålla denna ordning. Vi anser inte det. Förordnanden bör därför fasas ut genom lagbestämmelser. Med tanke på att det i enstaka fall kan finnas vissa oklarheter bör förordnanden inte upphöra genast som nya lagbestämmelser träder i kraft. Generellt bör äldre förordnan- den ha fortsatt giltighet ett år efter ikraftträdandet, för att de under denna tid ska kunna analyseras och eventuella olägenheter av de upphör ska kunna undanröjas. Om förordnandena gäller för plan- områden med genomförandetid, är det lämpligt att som Lant- mäteriet föreslagit knyta upphörandet till ett år efter genomför- andetidens utgång. Dahlsjö har lagt fram ett lagtextförslag som vi ansluter oss till.

Ansökningar om länsstyrelsens prövning av frågor om avstående av mark och utrymme som görs före ikraftträdandet av våra lag- förslag, bör kunna prövas enligt de nu gällande reglerna och så- lunda kunna leda fram till förordnanden. Dessa kommer därför att gälla även efter ikraftträdandet fram till den tidpunkt då de enligt övergångsbestämmelserna upphör att gälla.

4.6.8Förlorade rättigheter vid planändring

Förslag: Jag föreslår att det i AL införs en bestämmelse som ger rätt till ersättning vid omprövning av servitutsrätter.

I Lantmäteriets rapport (s. 63 f.) tas också upp en flera gånger tidigare behandlad fråga om införande av en ny bestämmelse i AL

187

5 Exploateringsavtal

5.1Utredningens uppdrag

Enligt direktiven ska utredningen analysera vilka frågor som kan eller bör respektive inte bör kunna ingå i exploateringsavtal samt redovisa lämpliga kriterier för dels när sådana avtal ska tecknas, dels avtalens innehåll. Utredningen ska också belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal, och redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknande av exploateringsavtal.

Direktiven beskriver i bakgrunden till uppdraget att exploa- teringsavtalen ofta ålägger fastighetsägare och exploatörer ekono- miska eller andra skyldigheter och åtaganden som inte är lagmässigt reglerade. Det kan exempelvis gälla att finansiera följdinvesteringar i form av vissa trafikanläggningar, sport- och rekreationsanlägg- ningar samt anläggningar för skola, barnomsorg eller annan social service som det kan uppstå behov av i samband med att detaljplaner genomförs för bostadsändamål. Avtalen kan också reglera frågor om ersättning för sådana redan genomförda kommunala investe- ringar som utgjort en förutsättning för att möjliggöra en planerad ny exploatering.

En effekt av att vissa plangenomförandefrågor endast regleras i exploateringsavtal och inte i detaljplanehandlingarna är att frågorna inte får någon allsidig belysning och inte blir föremål för någon direkt insyn för andra än för de avtalsträffande parterna.

Ett annat problem med exploateringsavtalen är enligt direktiven de förseningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i de områden där det finns ett stort exploateringstryck och därmed en stark vilja hos exploatörer att påbörja byggandet.

189

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Förfarandet vid tecknande av och innehållet i exploaterings- avtalen har även ifrågasatts bl.a. med utgångspunkt i regelsystemet kring offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har mot denna bakgrund i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med EU-rätten.

Direktiven anger att exploateringsavtalen även har kritiserats ut- ifrån andra aspekter. Hanteringen präglas i många fall av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Därigenom uppstår en risk för att endast finansiellt starka byggherrar vågar agera på marknaden. Små företag kan få svårt att etablera sig i rollen som fastighetsägare, exploatör och byggherre, eftersom de har sämre möjligheter än stora företag att bära den ekonomiska risk som en lång och osäker planprocess medför. Detta kan leda till att konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn onödigtvis begränsas. Processen samt kommunernas olikartade krav och tillämpning kan också leda till svårigheter bl.a. för nya företag som vill etablera sig och kan därigenom komma att hämma utvecklingen och en effektiv kon- kurrens. Dagens sätt att planera och finansiera anläggningar för fastigheters gemensamma behov anses även kunna medföra mindre rationella planlösningar och medföra problem för fastighetsägare och boende.

5.2Vad är exploateringsavtal?

5.2.1Vem äger marken?

När exploateringar genomförs av byggherrar tillämpas normalt sett olika typer av genomförandeavtal. Det finns inte någon officiell terminologi för hur avtalen ska benämnas, men beroende på vem som äger marken när exploateringen initieras brukar avtalen kallas exploateringsavtal eller markanvisningsavtal1. Begreppet mark- anvisningsavtal tillämpas då kommunen äger marken när exploate- ringen initieras och den kommunala förhandlingspositionen grundar sig främst på markägandet. Begreppet exploateringsavtal används när byggherren äger merparten av den mark som byggprojektet avser och där kommunens förhandlingsposition baserar sig på det kommunala planmonopolet. Många gånger kan dock ett exploa- teringsavtal även omfatta mindre markområden som tillhör kom-

1 Se också Madell & Indén, Offentlig-privat samverkan, 2010, s. 200 ff.

190

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

munen. Statskontoret har i en rapport till regeringen2 visat att många kommuner även använder sig av exploateringsavtal som ett sista led i samband med att en detaljplan ska antas för en kommu- nal markanvisning.

Vi har under utredningsarbetet inte lyckats få tillgång till några säkra uppgifter från nyligen genomförda undersökningar om för- delningen av bostadsproduktionen på privat- respektive kommunal- ägd mark. De undersökningar som genomförts under 2000-talet är heller inte jämförbara sinsemellan eller över tiden.

Enligt en studie som SCB genomförde av lägenhetsproduktionen i flerbostadshus åren 2002–2003 i landets alla kommuner3, skedde då en fjärdedel av exploateringarna räknat i antalet nyproducerade lägenheter på mark som ägts av kommunen, medan tre fjärdedelar avsåg exploateringar på mark som byggherren tidigare ägt själv eller förvärvat på annat sätt. Fördelningen av lägenheter med avseende på tidigare markinnehav visade ingen skillnad mellan större bygg- herrar (de fyra vanligast förekommande) å ena sidan och övriga, mindre byggherrar å den andra. Räknat i antalet lägenheter svarade större respektive mindre byggherrar med SCB:s definition för var- dera ungefär hälften av nyproduktionen.

Boverkets byggkostnadsforum gav 2005 ut en rapport om kommunal markpolitik i 13 studerade kommuner4. I rapporten anges bl.a. en uppskattad andel av mark för bostadsändamål som sålts av kommunen eller upplåtits med tomträtt i de kommuner som deltog i undersökningen. Uppgifterna avser 2004 och omfattar all bostadsproduktion, såväl småhus som flerbostadshus. I rappor- ten konstateras (s. 12) att i storstäderna säljs eller upplåts marken till största delen av kommunerna, medan det på andra håll i större utsträckning byggs bostäder på privat mark. De uppgifter som presenteras i rapporten bekräftar i huvudsak den bilden. Den uppskattade andelen av den totala produktionen som då skedde på kommunal mark angavs i Stockholm vara cirka 80 procent, i Göteborg cirka 70 procent och i Malmö cirka 60 procent. I Huddinge, Lerum och Lund uppgavs andelen vara cirka 50 procent och i Mölndal cirka 25 procent. Den nämnda slutsatsen i rapporten motsägs dock av att i Växjö, Ronneby och Höganäs var den upp-

2Statskontoret, Mark, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25.

3Konkurrensverket, Bättre konkurrens i bostadsbyggandet!, Rapport 2006:2.

4Boverket, Markpolitik och kommunala markpriser – En undersökning om hur 13 kommuner arbetar med markprissättning och markanvisning vid överlåtelse av mark för bostadsändamål,

2005.

191

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

skattade andelen mark för bostadsändamål som ägdes av kommu- nen cirka 80 procent.

Två examensarbeten vid enheten för fastighetsvetenskap vid KTH i Stockholm studerade 2006 bostadsproduktionen och mark- ägoförhållanden i Stockholmsregionen5 respektive i Göteborgs- och Skåneregionen6. I den förstnämnda rapporten anges inga uppgifter om faktisk fördelning av bostadsproduktionen, men författaren konstaterar att både vad gäller Tyresö och Stockholms kommun upprättas fler detaljplaner och byggs totalt sett flest lägenheter på kommunal mark jämfört med privat mark. I den sistnämnda rapporten anger författarna att i Göteborg planerades cirka 40 procent av nybyggnationen på kommunal mark (exklusive mark som ägs av kommunala bolag) och Partille kommun cirka 50 procent (exklusive mark som ägs av kommunala bolag). I Kristianstad var motsvarande andel cirka 85 procent och i Malmö cirka 70 procent.

Utredningens bedömning utifrån nämnda, men knapphändiga faktauppgifter är att i vart fall i tillväxtkommuner, där bostads- byggandet naturligen är större än i landet i övrigt, har en domine- rande del av bostadsproduktionen skett med stöd av markanvis- ningsavtal på mark som ägs eller har ägts av kommunen. Den utvecklingen torde dock i sig tala för att andelen exploateringsavtal kommer att öka i takt med att de kommunala markreserverna för bostadsbyggandet minskar.

I utredningens uppdrag ingår endast frågor gällande exploate- ringsavtal, dvs. avtal mellan en kommun och en byggherre eller fastighetsägare där marken huvudsakligen är privatägd, varför fram- ställningen i det följande begränsas till detta. Faktaunderlag till de beskrivande delarna i detta kapitel har vi bl.a. hämtat från de rapporter som omnämnts i utredningsdirektiven och från annan litteratur inom området7. När det gäller underlag för avsnitt 5.4 om exploateringsavtal i några andra länder, har utredningen även arrangerat ett seminarium med deltagare från ministerier, kom- muner och forskningsinstitutioner i Danmark, Finland och Norge.

5Skoglund, Bostadsproduktion på privat och kommunal mark – Detaljplanering i Tyresö och Stockholms kommuner, KTH Fastighetsvetenskap EX-06-155, Stockholm 2006.

6Mattsson & Nilsson, Analys av bostadsbyggande och markägoförhållanden i Göteborgs- och Skåneregionen, KTH Fastighetsvetenskap EX-06-168, Stockholm 2007.

7Bl.a. Kalbro & Lindgren, Markexploatering, Norstedt, 2010.

192

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

5.2.2Vad innebär ett avtal?

Eftersom kommunens förhandlingsposition baseras på rätten att bestämma var, hur och när en detaljplan ska upprättas, dvs. det kommunala planmonopolet, tecknas exploateringsavtalet i regel senast i samband med kommunens antagande av detaljplanen. Vanligen ingås avtalet strax innan planantagandet, med villkor om att avtalet blir giltigt under förutsättning att planen kommer att vinna laga kraft.

Ett s.k. föravtal (ramavtal, planeringsavtal el. motsv.) kan tecknas innan planprocessen inleds. När en byggherre äger mark med exploa- teringsmöjligheter är det naturligt att han vill få en uppfattning om vad som kan byggas. Byggherren är också intresserad av att få ett preliminärt besked om vilka huvudsakliga exploateringskostnader han förväntas stå för. Visserligen kan byggherren numera på begäran få ett s.k. planbesked av kommunen (5 kap. 2–5 §§ PBL), men där lämnas endast uppgifter om kommunen har för avsikt att påbörja en planläggning och i så fall när den förväntas leda till en ny eller ändrad detaljplan. Några bindande kommunala utfästelser om framtida bebyggelse är det inte möjligt att ge. För att byggrätten ska kunna bestämmas, måste det bl.a. ske ett samråd om detalj- planen med andra som berörs av planen.

I ett rättsfall (RÅ 1980 Ab. 425) hade kommunen ingått en principöverenskommelse med en byggherre som innebar att kom- munen tagit ställning till hur framtida markanvändning skulle ut- formas. Därigenom ansågs kommunen ha överskridit sin befogen- het som planmyndighet.

Vid större exploateringsprojekt kan utrednings- och planerings- kostnader vara betydande. Hur dessa kostnader ska fördelas mellan byggherren och kommunen är då en fråga som kan regleras i ett plankostnadsavtal eller annat motsvarande föravtal. Föravtal kan ses som ett "letter of intent" mellan kommunen och byggherren. Parterna ska verka för att avtalet blir uppfyllt, såvida inte något oförutsett inträffar som ligger utanför parternas egen kontroll.

Det egentliga exploateringsavtalet är en överenskommelse mellan kommunen och en byggherre om hur en exploatering ska genom- föras. Det gäller dels vem som ska ha ansvar för utförande av olika åtgärder, dels vem som ska finansiera åtgärderna. Innehållet i ett exploateringsavtal är beroende av exploateringssituationen. Exploa- teringsavtal förekommer såväl i samband med byggnation av enstaka småhus med en privatperson utan egen exploaterings-

193

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

erfarenhet som byggherre, som vid utveckling av ett större bostads- område med något av de största byggföretagen som exploatör. I enklare fall består avtalen av några få punkter, medan avtalen i större bebyggelseprojekt kan vara mycket omfattande. Det gäller särskilt större infrastrukturprojekt. Det kan också finnas skillnader mellan avtalens utformning beroende på kommunernas varierande erfarenhet och policy i exploateringsfrågor.

Följande punkter ger en bild av vad exploateringsavtal som avser större bebyggelseprojekt ofta brukar innehålla.

Specificering av bebyggelsens utformning i s.k. gestaltnings- program e. dyl., som kompletterar detaljplanens bestämmelser

Skydd för befintlig vegetation under byggnadstiden

Ansvar för sanering av förorenade markområden (i före- kommande fall)

Utformning av allmänna platser, dvs. gator/vägar, torg, parker och grönområden

Byggherrens ansvar för utförande av kommunala anläggningar

Byggherrens exploateringsbidrag samt kommunala gatukostnads- och anläggningsavgifter för vatten och avlopp

Kontroll, besiktning och garantitider för kommunala anlägg- ningar som byggherren utfört

Marköverlåtelser från byggherren till kommunen för allmänna platser och allmänna tomter på kvartersmark i detaljplanen

Upplåtelse av rättigheter på byggherrens mark för allmänna ledningar, gång- och cykelvägar och gemensamhetsanläggningar

Vem som ska ta initiativ till ansökningar om lantmäteri- förrättningar

Tidplan för exploateringens genomförande

Förfarandet om det skulle uppstå tvister om avtalets tolkning

Viten om någon av parterna inte skulle uppfylla avtalet.

194

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

5.2.3Från offentlig reglering till civilrättsliga avtal

När kommunen ingår ett exploateringsavtal bör en grundläggande rättsprincip vara att dess befogenheter bygger på en rättslig regle- ring. Det ska därför finnas stöd i offentligrättslig lagstiftning för att teckna sådana avtal. Kommunen ska inte genom exploaterings- avtal kunna framtvinga prestationer från en exploatör som avviker från lagstiftningen. Exploateringsavtalen är dock inte uttryckligen reglerade i lagstiftningen, utan lagstödet för avtalen bygger i dag indirekt på olika bestämmelser i plan- och bygglagen och kom- pletterande lagstiftning om ansvar och finansiering av infrastruktur samt markåtkomst och ersättning.

Utgångspunkten i bestämmelserna är att byggherren ska svara för kostnader för allmänna platser och allmänna va-anläggningar inom det aktuella planområdet och på den egna kvartersmarken. Investeringar för övriga anläggningar och byggnader ska däremot bekostas av det allmänna.

Lagstiftningen är relativt restriktiv när det gäller möjligheterna att ålägga byggherren kostnader för t.ex. infrastruktur. En för- klaring till denna restriktivitet är att lagstiftningen är utformad mot bakgrund av 1960- och 1970-talens bostadssociala ambitioner, där statliga bostadssubventioner utgjorde en central del. För att bygg- herren skulle erhålla statliga bostadslån med en starkt subventione- rad ränta, förutsattes att kostnaderna för mark, anläggningar och byggnader låg på en rimlig nivå, vilket kontrollerades av läns- bostadsnämnderna.

För varje kommun skulle det fastställas ett belopp för s.k. tomt- och grundberedningskostnader, som inte fick överskridas. I tomt- och grundberedningsbeloppet (TOG) ingick kostnader för mark, trafik- och parkanläggningar på allmän plats i detaljplan, vatten- och avloppsanläggningar, el-ledningar, grovplanering och grund- beredning samt administration. Däremot ingick inte s.k. general- planekostnader, dvs. kostnader för åtgärder utanför detaljplane- området. På motsvarande sätt kontrollerades att husbyggnads- kostnaderna låg på en godtagbar nivå. Systemet innebar i slutändan att försäljningspriset på bostadsrätter och småhus med äganderätt var reglerat. Tillsammans med de kommunala bostadsföretagens hyresledande ställning svarade systemet med statliga bostadslån för samhällets reglering av hela bostadsmarknaden.

Det var mot bakgrund av det här systemet som den dåvarande PBL-utredningen i sitt betänkande Ny plan- och bygglag (SOU

195

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

1979:65 och 66) föreslog att exploateringsavtalen inte skulle lag- regleras särskilt. Utredningen anförde bl.a. följande (s. 394 f.).

Avtal som kommer till stånd som medel i genomförandeprocessen berör många olika lagar och skiftande förhållanden. Behovet av att i denna form reglera praktiska frågor angående plangenomförandet är uppenbart. Som redan tidigare har framhållits ges av KL:s allmänna stadganden, bl.a. om likställighet, och av olika speciallagars regler, grundläggande bestämmelser för hur olika frågor skall behandlas. I taxor kan frågor om avgifter m.m. vara närmare preciserade. Där tvingande lagregler finns, och inte annat särskilt framgår av berörda lagar, finns ingen rätt att i avtal träffa överenskommelser som avviker från vad som sålunda stadgats. Särskild lagreglering av detta uppenbara förhållande är inte erforderligt.

I PBL finns stadganden för hur långt detaljregleringen får gå vid planläggning. Där finns också regler för samråd, utställning m.m. av detaljplan, som har kommit till för att garantera medborgarinsyn och ge en bättre möjlighet att påverka utformningen av planerna. En faktisk bindning från kommunen i förväg är naturligtvis inte förenlig med lagstiftningens syfte. Inte heller i här berörda avseenden skulle emeller- tid en särskild lagreglering av ett så uppenbart förhållande tjäna något syfte.

Även om remissinstanserna inte var eniga med utredningens för- slag, delade föredragande statsråd utredningens uppfattning i regering- ens proposition Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1, s. 228).

Syftet med en lagreglering skulle (nämligen) i första hand vara att skydda den enskilde som motpart till kommunen och att reglera exploateringsavtalets verkan mot tredje man. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan förekomma i dessa sammanhang torde det vara mycket svårt att lagtekniskt utforma sådana föreskrifter. De skulle bli så allmänt hållna att de knappast skulle utgöra något effektivt skydd utöver det som redan följer av avtalslagen. Jag anser inte att det finns skäl att lagreglera exploateringsavtalen enbart för att markera avtalstypens betydelse och förankra förfarandet med sådana avtal i lagstiftningen om plangenomförande.

Under 1990-talet skedde sedermera radikala förändringar av förut- sättningarna för bostadsbyggandet. De statliga bostadssubvention- erna – med prisreglering av hyror och bostadsrättsavgifter och av försäljningspriser på nya radhus och småhus med äganderätt – ersattes av ett marknadsorienterat byggande.

Numera byggs huvuddelen av bostäderna av privata byggherrar och till marknadsmässiga priser. Samtidigt har många kommuner en begränsad ekonomi, vilket kan göra det svårt att bekosta alla

196

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

följdinvesteringar som kan uppstå vid byggprojekt i form av trafik- anläggningar, social service etc. Det betyder att byggherrar kan göra mer eller mindre stora vinster, medan kommunerna åt- minstone på kort sikt riskerar att enbart belastas med kostnader. Genom exploateringsavtal försöker därför kommuner att ålägga byggherrar ekonomiska eller andra skyldigheter, som befinner sig i utkanten av vad lagstiftningen tillåter.

Dessa samhällsförändringar har således skapat en ny situation vid användningen av exploateringsavtal. Det kan exemplifieras med följande problembeskrivning presenterad av Exploateringsavtals- gruppen i Syd, som är en informell grupp med personer från kommuner, byggherrar och Tekniska högskolan i Stockholm (KTH). Gruppen har diskuterat hur exploateringsavtal skulle kunna utformas i det framtida samhällsbyggandet och dess diskussioner och förslag finns relaterade i en rapport från KTH8.

Bristande helhetssyn i stadsbyggandet. Om kommunerna håller sig inom lagstiftningens ramar för exploateringsavtal, minskar incitamenten för att göra detaljplaner för ny bebyggelse. I många kommuner finns marknadsförutsättningar för en annan finansiering än vad som i dag är möjligt enligt lagstiftningen. Kommuner konstruerar därför egna modeller för att hantera problematiken. Förhandlingar om exploateringsavtal blir då ett ekonomiskt spel, där parterna försöker minimera sina kost- nader. Det stimulerar inte till värdeskapande planering, helhets- lösningar och partnerskap i stadsbyggandet.

Långsiktigt dåliga förvaltningslösningar. Inte sällan överför kommunerna, genom exploateringsavtal, ett lagstadgat ansvar för allmänna platser (gator, torg, grönområden) till fastighets- ägarna. Det sker genom att vägar i stället läggs ut på kvarters- mark, som förvaltas som s.k. gemensamhetsanläggningar. Orsaken är i första hand att kommunerna måste täcka drifts- och underhållskostnader för gator m.m. genom kommunal- skatten och inte med avgifter från fastighetsägarna. Detta skapar i sin tur problem med huvudmannaskapet för vatten och avlopp. Kommunala va-verk vill inte gärna ta på sig ansvaret för va- system, om de lokaliseras till områden som är gemensamhets- anläggningar. Det leder till långsiktigt dåliga lösningar från såväl stadsbyggnads- som förvaltningssynpunkt.

8 Kalbro & Smith, Exploateringsavtal. Lagstöd, tillämpning och förslag till nya principer, KTH Arkitektur och samhällsbyggnad, TRITA-FAT Rapport 4:104, 2008.

197

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Orättvis ekonomisk fördelning. När gator och vägar, som egent- ligen bör vara kommunala, i stället blir gemensamhetsanlägg- ningar uppstår rättviseproblem mellan fastighetsägare. Som delägare i gemensamhetsanläggningar måste fastighetsägare dels betala kostnader för anläggningen, dels genom kommunal- skatten bidra till kostnader för gator som sköts av kommunen.

Bristande rättssäkerhet. Förhandlingar om exploateringsavtal sker mot bakgrund av kommunens planmonopol. Det finns då en risk att detaljplaner fördröjs – eller i värsta fall inte antas – om byggherren inte vill gå med på kommunens krav. Denna asymmetri i parternas förhandlingspositioner understryker vikten av att det finns tydliga och förutsägbara regler.

Bristande förutsägbarhet och konkurrens. Det ligger i sakens natur att kommunerna inte i förväg kan offentliggöra vilka krav man ställer på byggherrarna, om kraven saknar lagstöd. För bygg- herren kan det således finnas en stor osäkerhet om vilka kost- nader som i slutändan kommer att belasta byggprojektet. Denna bristande förutsägbarhet om kostnadsbilden gynnar stora före- tag, som kan spelets regler och har stora finansiella resurser att leva med osäkerheten.

Långa planeringsprocesser. Oklara regler om kostnadsfördelningen mellan kommun och byggherre leder inte sällan till långdragna diskussioner innan detaljplaner kan antas. Det medför kostnader och tidsfördröjningar i stadsbyggandet.

Plan- och byggnadslagstiftningens regelverk för detaljplaneprocessen och bristen på tydliga riktlinjer för exploateringsavtal har kritise- rats av många för att bidra till onödiga tidsförluster och därmed höga kostnader för inte minst den del av näringslivet som är involverad i samhällsbyggandet. Regeringen gav 2005 Verket för Näringslivsutveckling (Nutek) i uppdrag att mäta PBL:s admi- nistrativa kostnader för det svenska näringslivet. I sin rapport9 bedömer verket att byggherrarnas administrativa kostnader för eget och externt utlagt arbete för att uppnå exploateringsavtal årligen uppgår till drygt 15 mnkr, vilket motsvarar närmare 20 procent av näringslivets totala kostnader för det arbete som läggs ner i sam- band med kommunernas detaljplaner.

9 Nutek, Näringslivets administrativa kostnader för bygg- och fastighetsrätt, Rapport 2007:2.

198

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Under de intervjuer som verket genomförde inom ramen för den studien, var det framförallt exploateringsavtalen som fördes fram som ett problem. När ett företag initierar en planprocess i en kommun, påbörjas en förhandling mellan företaget och kommu- nens tjänstemän. Förhandlingen handlar till stor del om att kommunen ska samtycka till de idéer som företaget har och därför påbörja planförfarandet. Kommunen och företaget ska förhandla fram och teckna ett exploateringsavtal, där företaget förbinder sig att exploatera den aktuella marken enligt överenskomna villkor.

Företagen upplever enligt intervjuerna att kommunen hamnar i överläge i förhandlingsprocessen, eftersom de inte får möjlighet att bygga och förverkliga sina idéer, om de inte går med på kom- munens villkor. Kommunen har stora möjligheter att i exploa- teringsavtalen villkora företagen att stå för en del andra om- kostnader än den byggnation som företaget från början planerat. Företagen har under intervjuerna beskrivit hur exploateringsavtalen exempelvis kan omfatta byggnation av skolor, daghem, vägar, idrottsplatser, busshållplatser etc. Företagen känner sig utnyttjade, eftersom de är i beroendeställning gentemot kommunen. De känner sig tvingade att skriva på avtal, där villkoren känns orimliga.

Eftersom exploateringsavtalen och deras omfattning inte är reglerade i lagstiftning, får kommunen betydande utrymme och möjligheter att ställa upp egna riktlinjer och krav på de företag som vill exploatera mark. Företagen har under intervjuerna fört fram detta som ett stort problem. Företagen har dessutom svårt att för- utse kostnaderna och att planera sina projekt, då de inte vet vad kommunen kommer att kräva i avtalen.

Exploateringsavtalen skulle enligt rapporten upplevas som mer rimliga om utformningen och vad de får omfatta var reglerat. De skulle då vara förutsägbara och därmed en naturlig del i detaljplane- processen. Om ett bostadsföretag exempelvis vill bygga ett visst antal lägenheter, skulle företaget vara medvetet om att det även måste stå för en del omkostnader för att de boende ska kunna ta sig till och från området och ha tillgång till skolor och daghem. Även om kostnaderna fortfarande skulle vara höga, skulle detta vara klarlagt innan företagen gav sig in i processen och därmed skulle det upplevas som mer rimligt.

199

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

5.2.4Nuvarande lagstöd för exploateringsavtal

Rättsliga begränsningar i avtalsfriheten

För exploateringsavtalen gäller bestämmelser som går utöver rent civilrättsliga överenskommelser. Som en grundläggande rätts- princip gäller att kommunens befogenheter, i dess egenskap av myndighet, ska bygga på en rättslig reglering. Villkor i ett exploate- ringsavtal, som är ett uttryck för kommunens myndighetsutövning, måste därför ha stöd i den offentligrättsliga lagstiftningen. Kom- munen får alltså inte, genom sitt planmonopol, framtvinga pre- stationer från en byggherre som går längre än vad lagstiftningen medger.

Detta synsätt, som kom till uttryck redan i förarbetena till 1987 års PBL (prop. 1985/86:1), har bekräftats även i senare samman- hang. Kommunen befinner sig i överläge genom att vara plan- myndighet enligt PBL och bestämmer således när en detaljplan ska upprättas och antas. Det finns därmed en potentiell risk för att kommunen utnyttjar denna myndighetsposition vid avtalsförhand- lingarna, dvs. en förutsättning för att detaljplanen ska antas är att byggherren går med på vissa villkor i exploateringsavtalet. Ett sådant utnyttjande av myndighetspositionen, s.k. illojal makt- användning, innebär alltså att kommunen använder sin makt- position för att främja egna ekonomiska intressen. Tom Madell, tidigare professor i Europarätt vid Umeå universitet, skriver bl.a. följande10.

En myndighet får exempelvis inte ta betalt för sin myndighets- utövning, såvida inte stöd för detta föreligger i författning. Som en följd av detta räknas det alltså som otillbörligt att ett offentligt organ utan författningsstöd begär en förmån i utbyte mot myndighets- utövning. Ett typiskt exempel är om en ansökan om bygglov bifalls först om den sökande, t.ex. genom ett genomförandeavtal, förpliktat sig att bidra till någon kommunal verksamhet.

Madell menar vidare (s. 120) att illojal maktanvändning kan före- ligga om en myndighet ”hotar” med tvångsmedel som inte hänger samman med den lag som ligger till grund för förhållandet, t.ex. vid expropriation, när detaljplaner antas eller bygglov beviljas. Efter en genomgång av den begränsade rättspraxis som finns för genom- förandeavtal, drar Madell slutsatsen (s. 122) att kommunen inte har

10 Madell, Avtal mellan kommuner och enskilda: Avtalsslut och rättsverkningar, s. 44, Norstedts Juridik 2000.

200

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

någon möjlighet att uppställa avtalsvillkor som går längre än vad offentligrättslig lagstiftning medger. Till samma slutsats har även Svenska Kommunförbundet tidigare kommit11.

Den lagstiftning som är relevant för exploateringsavtalens utformning kan delas in i allmänna respektive särskilda rättsregler för planering och plangenomförande. Till den senare kategorin hör bl.a. bestämmelser om plan- och bebyggelseutformning, huvud- mannaskap och finansiering av gator, vägar och va-anläggningar samt regler för markåtkomst och ersättning.

Allmänna rättsregler

I Regeringsformen, RF, finns flera övergripande rättsprinciper. Legalitetsprincipen innebär att offentlig maktutövning ska ske med stöd av lagstiftning, dvs. myndigheter ska rätta sig efter gällande lagar (1 kap. 1 § RF). Objektivitetsprincipen förutsätter saklighet och opartiskhet, dvs. myndigheter ska inte styras av andra intressen än sådana de har att tillgodose (1 kap. 9 § RF). Kommunen får alltså inte ta ovidkommande hänsyn vid sina beslut. Vid t.ex. lokali- sering av bebyggelse ska kommunala beslut följa PBL och besluten får inte påverkas av vem som råkar vara ägare till marken. Likhets- principen, som kräver att alla behandlas lika, betyder att det ska finnas konsekvens i beslutsfattandet (1 kap. 9 § RF). Det ska alltså finnas förutbestämda principer eller regler för hur olika situationer ska behandlas. Kommunen får exempelvis inte använda sig av ett visst avtalsvillkor för byggherre A, medan andra villkor tillämpas för byggherre B.

Övergripande bestämmelser för kommunal verksamhet finns också i kommunallagen (1991:900), KL. Av särskilt intresse där är att kommunens medborgare ska behandlas lika enligt den s.k. likställighetsprincipen, såvida det inte finns sakliga skäl till något annat (2 kap. 2 § KL).

Utöver dessa rättsprinciper finns också avtalslagens (1915:218), AvtL, regler om bl.a. rättsstridigt tvång och jämkning av oskäliga avtalsvillkor (29 resp. 36 § AvtL).

11 Svenska Kommunförbundet, Exploateringsavtal för fritidsbebyggelse på privatägd mark,

1991.

201

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Plan- och bebyggelseutformning

Vid utformning av detaljplaner gäller 4 kap. i PBL. Avtalsförhand- lingar mellan kommunen och byggherren får därför inte avse frågor som strider mot PBL:s regler. Ett par rättsfall kan få exemplifiera detta.

I ett fall skulle kommunen sälja mark, som efter planläggning var avsedd för en bensinstation. I ett avtal lovade kommunen att medverka till att en liknande, konkurrerande anläggning inte skulle få uppföras i närheten. En sådan utfästelse var inte tillåten eftersom den föregrep framtida planläggning (RÅ 1967 ref. 25).

Ett annat fall rörde ett bytesavtal om mark mellan en kommun och en byggherre, där kommunen utfäst sig att inte ändra eller upphäva detaljplanen under en viss tid. Inte heller detta ansågs tillåtet (RÅ 1991 ref. 59).

Dessa frågor berör s.k. förhandlingsplanering, dvs. att planeringen görs beroende av byggherrens ekonomiska eller andra prestationer till kommunen. PBL ger dock inte utrymme för att byggherren ska kunna köpa byggrätter genom att ge kommunen ekonomiskt bidrag eller att bygga anläggningar åt kommunen.

Det är inte ovanligt att som en del av ett exploateringsavtal upprätta ett s.k. gestaltningsprogram som kompletterar detalj- planens bestämmelser. Möjligheterna att i sådana sidodokument reglera bebyggelsens utformning i exploateringsavtal bestäms primärt av 2 och 4 kap. PBL, dvs. de bestämmelser som är grunden för den bebyggelsereglering som kan ske genom detaljplan.

Av särskilt intresse är PBL:s bestämmelser om vad som är möjligt att reglera i en detaljplan (4 kap. 6–19 §§). I 4 kap. 32 § finns också bestämmelser att detaljplanen inte får göras mer detaljerad än vad som är nödvändigt för att uppfylla planens syfte. Det kan då bl.a. noteras att det inte torde vara möjligt att utan speciella skäl reglera upplåtelseformen för bostäder, dvs. om det ska vara ägande-, bostads- eller hyresrätt. Vanligtvis finns det således enligt PBL inget utrymme för kommunen att i ett exploate- ringsavtal kräva att en viss andel av lägenheterna ska upplåtas med hyresrätt, om exploatören har känt sig tvingad att gå med på detta för att kommunen ska anta detaljplanen. I specialmotiveringen till det ursprungliga lagförslaget anges följande (prop. 1985/86:1, s. 578).

202

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Enligt sista meningen i punkt 3 kan bestämmelser meddelas om lägen- hetssammansättningen i bostadshus. Med uttrycket storlek avses lägenheternas bruksarea, antal rumsenheter eller motsvarande. Med uttrycket lägenheter av olika slag avses ordinära familjelägenheter, studentlägenheter, servicelägenheter och olika lägenhetstyper för kollektivboende. Bestämmelser om lägenhetssammansättningen bör användas endast om det finns vägande sociala skäl eller bostads- försörjningsskäl.

Vidare ger PBL kommunen möjlighet att ta ut avgifter för att täcka sina kostnader i samband med planläggning och bygglov m.m. (12 kap. 8 och 9 §§). Genom en s.k. planavgift får kommunen ta ut kostnader för program och andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner (12 kap. 9 §). Planavgiften får högst motsvara kommunens genomsnittliga självkostnader för det aktuella planarbetet. Grunderna för planavgiften ska anges i en taxa, som beslutas av kommunfullmäktige (12 kap. 10 §).

När exploateringsavtal upprättas, får normala planläggnings- och utredningskostnader regleras i avtalet. Det är också vanligt att byggherren där åtar sig att själv utföra delar av planarbetet. För att undvika dubbelräkning, ska i sådana fall den taxebaserade plan- avgiften helt eller delvis reduceras (jfr RÅ 1997 ref. 109).

Huvudmannaskap och finansiering av allmänna platser och allmänna trafik- och va-anläggningar

Kommunen ska vara huvudman för allmänna platser i detaljplan, såvida det inte finns särskilda skäl att överlåta ansvaret till någon annan (4 kap. 7 § PBL) Det är enligt förarbetena lämpligt t.ex. i fritidshusområden (prop. 1985/86:1, s. 656 f.). Vi har i kapitel 2 föreslagit att det bör ske en mer ändamålsenlig bedömning av kom- munens möjligheter att överlåta huvudmannaskapet för allmän plats till någon annan.

Gator och andra allmänna platser ska vara utförda på ett ända- målsenligt sätt enligt ortens sed, vilket betyder att kommunen som huvudman är skyldig att hålla en godtagbar och etablerad gatu- standard inom likartade detaljplaneområden (6 kap. 18 §).

När kommunen är huvudman för allmänna platser har kom- munen rätt, som vi har redogjort för i kapitel 3, att täcka anlägg- ningskostnader med gatukostnadsavgifter från fastighetsägarna (6 kap. 24 §). Till dessa gatukostnadsregler finns en komplette-

203

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

rande exploatörsparagraf, som innebär att byggherren kan åläggas att bekosta utförandet av gator och vägar under förutsättning att det är skäligt med hänsyn till den nytta som byggherren har av detaljplanen (6 kap. 8 §). Vi har i kapitel 3 även föreslagit att gällande gatukostnadsbestämmelser ersätts med en möjlighet för kommunen att täcka kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser med en taxebaserad avgift.

Som ett komplement till allmänna platser är det vanligt att vägar som ska vara tillgängliga för allmänheten läggs på kvartersmark i en detaljplan. Det avser normalt vägar för gång- och cykeltrafik, som ofta brukar betecknas som x-områden i planen. Det kan också vara fråga om vägar för allmän fordonstrafik (z-områden). Ansvaret för dessa vägar har kommunen. Det förekommer även att detaljplaner redovisar s.k. gx-områden, dvs. gemensamhetsanläggningar som ska vara tillgängliga för allmänheten. Lagstödet för denna bland- form har satts ifråga (se t.ex. SOU 2005:77 s. 561) och några lag- regler om finansiering av x-områden via avgifter från fastighets- ägare/byggherrar finns inte. Vägarna ska i princip betalas av kommunen via kommunalskatten.

Enligt vattentjänstlagen (LAV) är kommunen skyldig att tillse att en allmän va-anläggning kommer till stånd om det behövs för hälso- och miljöskyddet och att va-frågorna måsta lösas i ett större sammanhang (6 § LAV). När kommunen bygger en allmän va- anläggning, ska s.k. förbindelsepunkter upprättas i fastigheternas omedelbara närhet (12 §). Dessa bestämmelser innebär alltså att det finns restriktioner för när kommunen kan avhända sig va-anlägg- ningar till gemensamhetsanläggningar eller bostadsrättsföreningar.

Avgifter för kommunens va-anläggning får tas ut genom en taxa (34 §). Normalt är det samma taxa för alla detaljplaner inom kom- munens s.k. va-verksamhetsområde. Taxan ska alltså bestämmas med hänsyn till de genomsnittliga självkostnaderna inom hela va- verksamhetsområdet. Det betyder att anläggningsavgifterna vid en enskild exploatering kan vara högre eller lägre än de faktiska anläggningskostnaderna. I det avseendet skiljer sig alltså va- avgifterna från dagens gatukostnadsavgifter, som kan motsvara de faktiska kostnaderna för att bygga gator m.m. i det enskilda exploateringsområdet. Det hindrar inte att enskilda kommuner avstår från att ta ut gatukostnader eller endast tar ut en del av kostnaderna12.

12 Se t.ex. Fridh, Gatukostnader. En undersökning av kommunernas tillämpning, KTH Fastighetsvetenskap EX- 07-169, Stockholm 2007.

204

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Även när det gäller va-anläggningar kan dock byggherren åläggas att stå för de faktiska anläggningskostnaderna i exploate- ringsområdet, om det är skäligt (6 kap. 8 § PBL). Bestämmelsen kan få ekonomisk betydelse, eftersom kommunens va-avgift och de faktiska kostnaderna inte behöver överensstämma. Det kan natur- ligtvis vara en betydande skillnad om byggherren betalar avgifter enligt va-taxan eller svarar för de faktiska kostnaderna. Det före- kommer också att kommuner inte tar ut någon särskild anlägg- ningsavgift eller subventionerar avgiften via kommunalskatten. Vid förhandlingar om exploateringsavtal torde denna bestämmelse inne- bära att kommunen kan välja den lösning som man finner ekono- miskt mest fördelaktig.

Överlåtelse av mark för allmänna ändamål

För att genomföra en detaljplan krävs ofta att viss mark som ursprungligen ägs av byggherren överförs till kommunen.

Mark som ska användas för allmänna platser – för vilka kommunen är huvudman – har kommunen rätt att lösa in (6 kap. 13 § PBL). Kommunen ska då betala ersättning enligt bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen, ExL. Men om det är skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planen och omständigheterna i övrigt, kan ägaren tvingas avstå marken utan ersättning (6 kap. 4 och 5 §§ PBL). Detta villkor är normalt uppfyllt vid exploateringar med professionella byggherrar. Regeringsrätten har belyst frågan om när bestämmelsen inte får användas (RÅ 1994 ref. 54).

Kvartersmark för annat än enskilt byggande (skolor, daghem m.m.) har kommunen rätt att lösa in (6 kap. 13 §). En förutsättning för kommunal inlösen är dock att markens användning inte kan anses säkerställd. Om marken ska användas för en allmän byggnad, kan ägaren tvingas avstå marken utan ersättning, om det är skäligt med hänsyn till ägarens nytta av detaljplanen (6 kap. 4 och 5 §§).

Denna bestämmelse får dock inte användas reflexmässigt vid upprättande av exploateringsavtal. Bl.a. var begreppet allmän bygg- nad lättare att definiera vid den tidpunkt bestämmelsen ursprung- ligen tillkom (70 § i 1947 års byggnadslag). Det rörde sig då vanligen om statliga eller kommunala byggnader. Men med den privatisering av offentlig verksamhet som skett under den senaste tjugoårsperioden är det inte längre lika självklart vad som egent- ligen är av renodlat allmänintresse.

205

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

I specialmotiveringen till förslaget om 6 kap. 4 § anfördes följ- ande (prop. 2009/10:170 s. 452).

Paragrafen avser att reglera mark för allmän byggnad vilket i en detalj- plan regleras som kvartersmark för allmänt ändamål. Av förarbetena till nuvarande lag (prop. 1985/86:1 s. 712) framgår att inom begreppet kvartersmark för allmänt ändamål ryms en rad skiftande verksamheter såsom skola, reningsverk, simhall, värmecentral m.m. All verksamhet som har ett offentligt organ som huvudman (stat, landsting och kom- mun) inkluderas i uttrycket. Dock inte offentligt ägda bolag, stiftelser m.fl. Sedan nuvarande lag infördes gäller att en användning för allmänt ändamål på kvartersmark alltid ska specificeras i en detaljplan.

Mark som reserverats för allmänna trafikanläggningar på kvarters- mark i en detaljplan – vanligen gång- och cykelvägar (x-områden) – har kommunen rätt att lösa in. Det sker då normalt genom servitut enligt fastighetsbildningslagen (se 7 kap. och 5 kap. 8a § FBL). Markreservat i en detaljplan kan – förutom väg- och trafikanlägg- ningar – avse energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ända- mål (4 kap. 6 § PBL).

Vid en formell tillämpning av lagstiftningen ska ersättning betalas och det finns alltså inte någon bestämmelse som gör det möjligt för kommunen att få rätt till marken utan ersättning.

Övrigt lagstöd för exploateringsavtal

De lagbestämmelser som hittills har behandlats är sådana som vanligen brukar anges som lagstöd för exploateringsavtal. Därut- över finns en regel i expropriationslagen, ExL, som möjligen skulle kunna utgöra en grund för exploateringsavtal i vissa situationer. Det är bestämmelsen om s.k. värdestegringsexpropriation i 2 kap. 11 § ExL.

Skall genom statens, kommuns, landstings eller kommunalförbunds försorg inom visst område vidtagas byggnads- eller anläggnings- åtgärder som kan föranleda expropriation enligt 1–10 §§ och kan med skäl antagas att åtgärden medför väsentligt ökat värde för fastighet i områdets omedelbara närhet eller avsevärt ökar möjligheterna att ut- nyttja sådan fastighet får fastigheten exproprieras av den som vidtar åtgärden, om det hänsyn till kostnaderna för åtgärden och övriga omständigheter är skäligt.

206

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Syftet med bestämmelsen är alltså att fastigheter som stiger i värde genom offentliga investeringar kan exproprieras under vissa förut- sättningar. När bestämmelsen skulle kunna bli aktuell att tillämpa framgår av följande citat13.

Ett exempel på när värdestegringsexpropriation skulle kunna komma i fråga är då en trafikled dras fram och marknadsvärdet på näraliggande fastigheter ökar till följd av detta. Expropriation kan även tänkas t.ex. då en bro byggs mellan fastlandet och en ö med en värdestegring som följd för de fastigheter som ligger i närheten av brofästena. Vidare kan en kommun utnyttja expropriationsmöjligheten om kommunen själv uppför en centrumbebyggelse och värdet till följd av detta stiger på intilliggande områden.

l princip skulle alltså värdestegringsexpropriation kunna användas när offentliga investeringar leder till värdestegring, samtidigt som det inte finns någon annan lagreglerad möjlighet att avgiftsfinansiera investeringen från fastighetsägare. Det kan exemplifieras med en statlig, allmän väg som gör det möjligt att bygga ut ett exploa- teringsområde. Det bör dock understrykas att den närmare inne- börden av bestämmelsen är oklar, eftersom regeringen aldrig har prövat någon ansökan om värdestegringsexpropriation. Att para- grafen kan sättas i samband med exploateringsavtal och för- handlingar om ersättningen står dock klart enligt förarbetena14.

Det är visserligen möjligt att en regel om värdestegringsexpropriation inte kommer att tillämpas i någon större utsträckning. Regeln kan emellertid få avsevärd betydelse genom sin blotta existens som grund- val för förhandlingar mellan det allmänna och fastighetsägaren. Denne bör kunna freda sig från expropriation genom att frivilligt ersätta samhället för den markvärdestegring som kan beräknas uppstå till följd av del allmännas insatser. En sådan lösning kan ofta förefalla lämplig exempelvis då en ny väg dras fram och betydande värdestegring därigenom uppkommer på kringliggande mark. Eftersom syftet med värdestegringsexpropriation endast skall vara att det allmänna skall tillgodogöras markvärdestegringen bör expropriation i regel kunna undvikas när fastighetsägaren har erbjudit sig att betala en skälig ersättning för den förmögenhetsökning som följer av det allmännas åtgärder. Det nu sagda innebär att bestämmelsen om värdestegrings- expropriation skulle få en funktion liknande reglerna för mark- exploatörsfall i 70 och 73 §§ BL (prop. 1971:122, s. 164)15.

13Dahlsjö, Hermansson & Sjödin, Expropriationslagen. En kommentar, Norstedts Juridik. 2010.

14Bouvin & Stark, Expropriationslagen: en kommentar, Norstedts Juridik 1989.

15De exploatörsparagrafer som omnämns motsvaras i dag av 6 kap. 3-5 §§ samt 8 § PBL).

207

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Rättslig prövning av exploateringsavtal

Det finns bara en handfull rättsfall där lagstödet för villkor i exploateringsavtal har prövats enligt avtalslagens regel om oskäliga avtalsvillkor. Det anses bl.a. bero på att professionella exploatörer inte gärna vill stöta sig med kommunen, om de har för avsikt att bedriva byggverksamhet i samma kommun även efter det aktuella byggprojektet. För mindre byggherrar är det sannolikt andra skäl, inte minst ekonomiska, som hindrar dem från att ifrågasätta kom- munens villkor för att avtal ska kunna tecknas. Två äldre rättsfall kan dock få exemplifiera villkor i exploateringsavtal som ansetts otillåtna.

I ett exploateringsavtal för fritidsbebyggelse krävde kommunen att byggherren skulle bidra med 400 kr per tomt till anläggningar för fritidsändamål som skulle vara öppna för allmänheten. Regeringsrätten fann att det inte fanns något lagstöd för ett sådant avgiftsuttag (RÅ 1968 ref. 8).

I ett annat fall hade byggherren förbundit sig att, vid kommande tomtförsäljningar, ålägga köparna att betala årliga avgifter till kom- munen för en kommunal badplats. Detta avtalsvillkor undanröjdes, eftersom det saknas lagstöd för ett sådant avgiftssystem (RÅ 1975 Ab 487).

5.2.5Tillämpning av exploateringsavtal i praktiken

I en rapport från KTH16 har tillämpningen av exploateringsavtal i praktiken undersökts, exemplifierats och analyserats för att belysa om och i vilken utsträckning det finns avtalsvillkor som saknar det lagstöd som beskrivits i föregående avsnitt. Undersökningen baseras på 129 exploateringsavtal från åtta olika byggherrar. Avtalen avser i första hand detaljplaner för bostäder och har ingåtts under åren 2000–2007. I det följande redovisas ett urval av exemplen i rapporten.

Huvudmannaskap och finansiering av allmänna platser

Kommunen får avsäga sig huvudmannaskapet för allmänna platser endast om det finns särskilda skäl (4 kap. 7 § PBL). Ett sådant sär- skilt skäl kan vara att detaljplanen avser fritidsbebyggelse (prop.

16 Kalbro & Smith, Exploateringsavtal. Lagstöd, tillämpning och förslag till nya principer, KTH Arkitektur och samhällsbyggnad, TRITA-FAT Rapport 4:104, 2008.

208

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

1985/86:1, s. 656 f.). När det gäller permanentbostadsbebyggelse däremot får huvudmannaskapet endast undantagsvis överlåtas till enskilda. I följande fall, ett detaljplaneområde med 125 egnahems- bostäder, kan det enligt rapporten ifrågasättas om kravet på sär- skilda skäl är uppfyllt.

Huvudman för gator och allmänna platser blir den samfällighets- förening som avses bildas. Ansvaret för framtida drift och underhåll av allmänna gator, gång- och cykelvägar, allmänna platser kommer att handhas av en samfällighetsförening som avses bildas. (Avtal 10, 2 §).

Kommunen kan ta ut avgifter – gatukostnadsersättning – från fastighetsägarna för allmänna platser med stöd av 6 kap. 24 § PBL. Enligt denna bestämmelse finns flera begränsningar för vilka åt- gärder som får ingå i det s.k. kostnadsunderlaget. I exploatörsfallet kompletteras dock 24 § av 6 kap. 8 §. Bestämmelsen innebär att byggherren kan åläggas att bekosta utförandet av gator och vägar, under förutsättning att det är skäligt med hänsyn till byggherrens nytta av detaljplanen. Bestämmelsen torde ge större möjlighet för kommunen att ta ut kostnader än vad som är tillåtet enligt 24 §.

Följande avtalsvillkor kan få belysa gränsdragningsproblem mellan 6 kap. 8 och 24 §§.

Exploatören skall projektera, utföra och bekosta ombyggnad och utbyggnad av V-vägen inklusive gång- och cykelbana, belysning och busshållplatser. (Avtal 4, 7 §).

Den aktuella vägen låg dels utanför den detaljplan som skulle genomföras, dels var det fråga om en större trafikled. Mot den bak- grunden kan det enligt rapporten ifrågasättas om gatukostnads- ersättning enligt 6 kap. 24 § skulle vara möjlig att ta ut. Men vad som är möjligt att avgiftsbelägga med stöd av 6 kap. 8 § är i av- saknad av rättspraxis mer oklart.

Även nästa avtalsvillkor är ett annat exempel på svårbedömbart villkor med hänsyn till 6 kap. 8 § PBL.

Exploatören skall, förutom samtliga anläggningar inom blivande kvartersmark, projektera, utföra och bekosta följande anläggningar inom exploateringsområdet: Ombyggnad av H-vägen enligt detaljplan (huvudgata), ombyggnad av L-vägen enligt detaljplan (lokalgata), anläggande av parkområde på ömse sidor om H-vägen, iordning- ställande av mark mellan den befintliga A-vägen, B-vägen och buller- vallen (genomfart) som avses tillhöra vägområdet. (Avtal 14, 6 §).

209

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Gatukostnadsavgifter för allmänna platser får maximalt täcka kom- munens kostnader för byggande och standardförbättring, medan underhållskostnader måste finansieras med kommunala skatte- medel. Gränsen mellan standardförbättring och underhåll är inte alltid klar, men exempel på förbättringar är breddning av en gata, separering av gång- och cykeltrafik från annan trafik samt asfalte- ring av en grusväg. Ett exempel på en underhållsåtgärd är asfalte- ring av en redan asfaltbelagd väg.

Nedan ges ett exempel där byggherren ska bekosta åtgärder som mot ovanstående bakgrund är att betrakta som underhållsåtgärder.

Exploatören skall enligt omfattningsbeskrivning utföra och bekosta ny toppbeläggning inom ombyggnadsområdet samt ny toppbeläggning på busshållplatsens angöringsyta. (Avtal 9, 9 §).

De vägar som åsyftas i detta villkor var redan belagda med asfalt. Det var således inte fråga om standardförbättringsåtgärder, utan om underhållsåtgärder, som inte höjde gatornas ursprungliga kvaliteter.

Finansiering av x- och gx-områden

Kvartersmark kan i en detaljplan reserveras för gång- och cykel- trafik för allmänheten, som ofta har beteckningen x i detaljplanen. Huvudman för sådana x-områden ska vara kommunen och rätten till området kan säkerställas genom servitut, där en kommunägd fastighet blir härskande. Det finns, i motsats till allmänna platser, inte något lagstöd för att finansiera x-områden med avgifter från fastighetsägare och byggherrar. Att så sker är enligt rapporten ändå vanligt, vilket följande avtalsvillkor kan få exemplifiera.

Kommunen skall äga rätt att för allmän gångtrafik under dagtid nyttja det område inom kvarteret A som markerats med X på detaljplane- kartan. Bolaget skall utföra och bekosta anläggandet av områdena. (Avtal 1, 2 §).

Om x-området i stället hade redovisats som allmän plats i detalj- planen, skulle det i princip ha varit möjligt att låta byggherren betala anläggningskostnaden med stöd av 6 kap. 8 § PBL.

I vissa fall överlåter kommunen ansvaret för drift och underhåll av x-områden på byggherren och sedermera de boende, vilket följande två avtalsvillkor exemplifierar.

210

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Bolaget ansvarar för drift och underhåll av områdena betecknade med X på detaljplanen. (Avtal 1, 2 §).

Exploatören upplåter i exploateringsfastigheten servitut till förmån för kommunens fastighet innebärande rätt att för allmän gångtrafik använda det med X på plankartan betecknade området. Anläggning- arna inom x-området skall bekostas och underhållas av exploatören. (Avtal 4, 10 §).

Det finns enligt rapporten inte något rättsligt stöd för att överlåta drift- och underhållsansvaret för x-områden på byggherren. Någon möjlighet att ta ut dessa kostnader finns heller inte om alternativ- förfarandet med allmän plats skulle ha tillämpats. De ekonomiska konsekvenserna av denna typ av villkor torde i allmänhet vara begränsade för byggherren. Däremot kommer de boende, efter det att t.ex. bostadsrätter försålts av byggherren, att få svara för de framtida drift- och underhållskostnaderna. Därutöver skulle de boende kunna bli ansvariga om någon person skadar sig inom området på grund av bristande underhåll.

X-områden har kommunen rätt att lösa in enligt PBL. Om markägaren begär det, är kommunen skyldig att lösa in marken enligt 14 kap. 18 §. Vid en formell tillämpning av lagstiftningen ska ersättning betalas. Det finns alltså inte någon bestämmelse som motsvarar 6 kap. 3–4 §§ och som gör det möjligt att för kommunen att erhålla marken utan ersättning.

Följande avtalsvillkor exemplifierar en avvikelse från lagstift- ningens ersättningsbestämmelser.

Exploatören medger kommunen rätt att inom Exploateringsområdet utan ersättning för all framtid för allmän gång- och cykeltrafik nyttja, underhålla och ombygga gång- och cykelväg med därtill hörande anordningar inom det område, som angivits med x på bilagda detalj- planekarta. (Avtal 2, 2 §).

Servitutsområdet (x-området) upplåtes utan ersättning. (Avtal 4, 10 §).

X-områden och servitut upplåts alltså utan ersättning. De ekono- miska konsekvenserna av sådana villkor torde kunna skilja sig relativt mycket beroende på områdets omfattning.

I vissa fall bildas också s.k. gx-områden i detaljplaner, dvs. en kombination av en gemensamhetsanläggning och x-område. Syftet är att trygga allmänhetens tillgång till en väg, som utgör gemen- samhetsanläggning. Lantmäteriet har följande syn på denna bland- form mellan enskilt och allmänt (SOU 2005:77 s. 551).

211

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Från Lantmäteriets sida har det sedan lång tid tillbaka framförts som en grundprincip att gemensamhetsanläggningar måste anses vara enskilda (privata). Denna ståndpunkt bygger bl.a. på att det inte står i överensstämmelse med skyddet för enskild egendom att några fastig- hetsägare bygger, bekostar och sköter anläggningar som sedan ska användas och slitas ner av allmänheten.

Ett exempel på överlappning av g- och x-områden är följande avtal, där villkoret avsåg ett område som i detaljplanen var avsett som gemensamhetsanläggning för tre bostadsrättföreningar.

Kommunen skall äga rätt att för allmän gång- och cykeltrafik nyttja de områden som markerats med x i detaljplanen. Rättigheten skall säker- ställas som servitut. (Avtal 16, 3 §).

Denna typ av avtalsvillkor får enligt rapporten samma konse- kvenser som en överlåtelse av underhållsansvaret för x-områden.

Finansiering av allmänna va-anläggningar och övrig infrastruktur

Kommunen ska säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang för befintlig eller blivande bebyggelse, om det är nödvändigt med hänsyn till kraven på hälso- och miljöskydd (6 § LAV). Kommunen tar sitt ansvar genom att bestämma ett verksamhetsområde där det finns behov av en allmän va-anlägg- ning. Kommunen fullgör sedan sin skyldighet mot fastighetsägare genom att upprätta en förbindelsepunkt, där fastighetens egna ledningar kan anslutas till det kommunala systemet. Förbindelse- punkten ska ligga i fastighetens omedelbara närhet (12 §).

I ett avtal, som omfattade cirka 75 fastigheter (Avtal 13), skulle exploatören ansluta sina fastigheter till en av kommunen upprättad förbindelsepunkt för va som låg cirka 2 km ifrån exploatörens fastighetsgräns.

Rapportförfattarna har antagit att planområdet låg utanför kommunens va-verksamhetsområde. Det kan då diskuteras om inte verksamhetsområdet borde ha utökats och förbindelsepunkten upprättats i närmare anslutning till planområdet. Avtalsvillkoret torde kunna medföra relativt stora ekonomiska konsekvenser för byggherren.

Avslutningsvis ges i rapporten exempel på avtalsvillkor som innebär att byggherren ska finansiera infrastruktur som ligger

212

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

utanför vad som behandlats tidigare. I ett avtal reglerades bygg- herrens kostnader för dels allmänna platser och vägar, dels va- anslutningsavgifter på följande sätt.

Exploatören skall, förutom samtliga anläggningar inom kvartersmark, projektera, utföra och bekosta ombyggnad av huvudgata, lokalgata och anordnande av parkområde. (Avtal 14, 6 §).

Exploatören skall erlägga anslutningsavgifter för vatten och avlopp till kommunen enligt vid anslutningstillfället gällande taxor och bestämmelser. (Avtal 14, 11 §).

Därutöver skulle byggherren erlägga ett exploateringsbidrag för kommunala infrastrukturinvesteringar baserat på antalet bildade tomter.

Som ersättning motsvarande värdet för Exploatören av kommunala infrastrukturinvesteringar skall Exploatören till Kommunen erlägga ersättning för kostnader med 87 500 kr per bildad tomt inom exploate- ringsområdet, totalt 1 925 000 kr. (Avtal 14, 13 §).

I rapporten har detta exploateringsbidrag betraktats som ett villkor som saknar lagstöd och medför större ekonomiska konsekvenser för byggherren.

Detsamma gäller ett annat avtal med villkor om att exploatören skulle rusta upp ett allmänt badhus för 4,5 mnkr, som sedan över- läts till en förening för 1 kr. Vidare ålades exploatören att bekosta och anlägga ett hamnkontor för 1 mnkr, som sedan utan ersättning överläts till föreningen.

Slutligen ett avtal som närmast är ett uttryck för en beskattning av byggherrens verksamhet utan krav på motprestationer från kom- munens sida. Byggherrens ekonomiska bidrag till kommunen är då relaterat till värdet av s.k. överbyggrätter.

Totala byggrätter i exploateringen har redovisats i § 2. Avsikten är att den utökning av byggrätter som arbetats fram skall generera medel för att finansiera infrastrukturinvesteringarna enligt § 3 och projekt- kostnader i form av alternativvärde i pågående markanvändning. Mellan parterna har dock överenskommits att det i planförslaget med byggrätter enligt § 2 har tillkommit sådana volymer i jämförelse med utgångspunkten vid projektets start (överbyggrätter) att Exploatören till Kommunen skall erlägga ett belopp om 3,5 mnkr. Ersättningen erläggs vid tillträdet. Erlagt belopp för överbyggrätten skall inte bidra till infrastrukturinvesteringar i detta projekt. (Avtal 17, 6 §).

213

Exploateringsavtal SOU 2012:91

Kvantitativ analys av avtal och avtalsvillkor

I rapporten redovisas även en kvantitativ analys av de 129 undersökta exploateringsavtalen. Syftet är att ge en grov bild av i vilken omfattning olika avtalsvillkor förekommer i undersöknings- materialet. I 45 procent av avtalen ligger samtliga villkor inom lagens ramar. 30 procent av avtalen innehåller ett eller flera villkor som är svårbedömbara. Huvudsakligen är det då fråga om åtgärder

som	inte kan finansieras med gatukostnadsavgifter enligt	6 kap.
24 §	PBL, men som eventuellt skulle kunna tänkas falla	under
6 kap. 8 §.

När det gäller avtal som har bedömts sakna lagstöd är det i 30 procent av avtalen fråga om ett eller flera villkor som har mindre ekonomiska konsekvenser för byggherren. Dessa villkor avser huvudsakligen byggande av x-områden och upplåtelse av mark utan ersättning för dessa områden.

I cirka en femtedel av avtalen finns ett eller flera villkor utan lagstöd som har större ekonomiska konsekvenser. Vanligast i denna kategori är finansiering av underhållskostnader för x- områden, vilket förekommer i drygt hälften av dessa avtal. Sedan finns det avtalsvillkor som förekommer i några få procent av avtalen, t.ex. reglering av upplåtelseformer till bostäder och finan- siering av underhållskostnader för allmänna platser. Slutligen är det några avtal som innehåller villkor om finansiering av övrig infra- struktur eller anläggningar som det helt saknas lagstöd för.

5.3Förslag från Exploateringsgruppen i Syd om nya principer för exploateringsavtal

Exploateringsavtalsgruppen i Syd (se avsnitt 5.2.2) har presenterat en idéskiss med principer för exploateringsavtal som den anser vara bättre anpassade till det marknadsorienterade byggande som sker i dag17. Gruppen menar då att det finns vissa huvudfrågor som bör analyseras och diskuteras.

Var ska gränserna gå för kommunalt respektive enskilt ansvar/huvudmannaskap för olika typer av anläggningar såsom vägar, va-ledningar m.m.?

17 Kalbro & Smith, Exploateringsavtal. Lagstöd, tillämpning och förslag till nya principer, KTH Arkitektur och samhällsbyggnad, TRITA-FAT Rapport 4:104, 2008.

214

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Vem ska finansiera olika typer av infrastruktur? Hur bör för- delningen ske mellan kommun och byggherre?

När ska byggherren tvingas avstå mark för allmänna byggnader utan ersättning?

Ska exploateringsavtalen, utöver bestämmelserna i PBL, kunna reglera bebyggelsens utformning?

Bör kommunen offentliggöra de förutsättningar som gäller för exploateringsavtal i framtida byggprojekt med syfte att skapa förutsägbarhet? Hur och i vilka former bör detta klargöras?

En fråga som också berör exploateringsavtalen är hur administra- tiva kostnader i samband med detaljplanering ska fördelas mellan parterna. Ett särskilt problem är vem som ska stå riskerna för s.k. förgävesprojektering. Gruppen har dock inte närmare behandlat dessa frågor.

Efterrättelsen av principerna för exploateringsavtal anser gruppen vara en central fråga. Vilka möjligheter finns det att på ett bättre sätt än i dag säkerställa att reglerna följs? Slutligen, behövs det någon form av övergångsregler, om nya principer och lagregler skulle införas? Gruppens diskussioner och förslag redovisas i det följande.

5.3.1Ansvar för finansiering av infrastrukturen

Ansvar för och finansiering av kommunal väghållning har varit föremål för utredningar i flera omgångar, bl.a. av Plan- och bygg- utredningen (SOU 1996:168). Även Plan- och byggkommittén (SOU 2005:77) tog upp frågan och föreslog att huvudmannaskapet för allmänna platser i en detaljplan ska kunna delas mellan kom- munen och de berörda fastighetsägare som har nytta av gatorna.

PBL-kommittén konstaterade också, liksom PBL-utredningen gjorde 1996, att det är finansieringsfrågan som är grunden till de problem som finns, dvs. att det sker en övervältring av lagstadgat kommunalt ansvar på enskilda samfällighets- och bostadsrätts- föreningar. Exploateringsavtalsgruppen menar att ansvaret för gator och vägar för allmänheten ska ligga på kommunen., men att finansieringsfrågorna måste lösas på ett mer ändamålsenligt sätt. Detta skulle lyfta bort en stor del av de problem som i dag är för- knippade med exploateringsavtalen.

215

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Med den tillämpning exploateringsavtalen har fått i dag berörs inte bara vägar och va-system. Det förekommer även att anlägg- ningar som kan karaktäriseras som social infrastruktur – t.ex. skolor, daghem, idrottsanläggningar m.m. för allmänt utnyttjande – finansieras via exploateringsverksamheten. Byggherrefinansiering av denna typ av anläggningar ligger utanför lagstiftningens ramar. Frågan är om dessa ramar ska gälla även fortsättningsvis.

En exploatering för exempelvis bostäder kan ge upphov till kommunala följdinvesteringar av nämnda anläggningar, dvs. kom- munen åsamkas kostnader som beror på att exploateringen genom- förs. Är det då skäligt att byggherren bidrar till dessa kostnader? Exploateringsavtalsgruppen menar att det – under vissa förut- sättningar – kan vara rimligt att det sker en medfinansiering från byggherrens sida. Motivet för detta ställningstagande är följande.

Det är uppenbart att finansieringsbidrag från byggherrar ter sig attraktivt för kommunerna. Men också från byggherrens perspektiv kan det förväntas fördelar av ett sådant system, genom att kom- munernas ekonomiska incitament för att ta fram nya detaljplaner ökar. För att kommunen ska kunna kräva exploatörsbidrag måste det dock finnas restriktioner. Exploateringsavtalsgruppen menar att följande kriterier måste vara uppfyllda.

Finansieringsbidrag från byggherren bör begränsas till sådana anläggningar/verksamheter för vilka kommunen har ett lag- stadgat ansvar. I första hand är det då fråga om kommunens ansvar för skolverksamheten. Det betyder t.ex. att idrotts- anläggningar inte ska kunna finansieras genom bostadsexploate- ringar, även om anläggningarna skulle vara angelägna från kom- munal synpunkt.

Vidare ska den aktuella anläggningen vara nödvändig för plan- områdets funktion. Anläggningen måste alltså utföras för att exploateringen ska kunna genomföras. Det kan exemplifieras med en bebyggelseexploatering som medför att kapaciteten för barnomsorgen måste utökas. Däremot bör det inte vara möjligt att ställa krav på byggherren att medverka till finansiering av anläggningar som är oberoende av exploateringen även om de är önskvärda från allmän synpunkt, t.ex. de ovan nämnda idrotts- anläggningarna. Exploateringsverksamheten bör inte användas som inkomstkälla för att finansiera åtaganden för kommunala anläggningar.

216

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

De åtgärder eller kostnader som byggherren ska svara för måste vara skäliga med hänsyn till exploateringens art och omfång samt den nytta byggherren har av exploateringen.

De åtgärder eller kostnader som byggherren förväntas bidra med måste vara förutsägbara.

Dessa fyra kriterier bör enligt Exploateringsavtalsgruppen gälla då kommunen, med stöd av planmonopolet, ställer upp sådana villkor för exploateringen som byggherren inte har något eget intresse av att uppfylla. Det är alltså sådana fall där byggherren kan känna sig tvingad att gå med på vissa villkor för att kommunen ska besluta om att anta en detaljplan.

Samtidigt finns det situationer där kommunen och byggherren har sammanfallande intressen. Anläggningar eller åtgärder som är önskvärda från kommunal synpunkt kan också enligt gruppen vara värdehöjande för den bebyggelse som ska uppföras. I sådana fall bör det naturligtvis inte finnas några hinder för en – i verklig mening – frivillig överenskommelse mellan parterna som frångår ovanstående kriterier. Ett exempel kan vara när byggherren vill utföra anläggningar eller åtgärder som är helt oberoende av om kommunen har önskemål om dessa. Huruvida byggherren frivilligt går med på vissa åtaganden är dock inte alltid enkelt att avgöra. För att lösa frågan i praktiken bör enligt gruppen skäligheten av olika avtalsvillkor kunna bli föremål för en objektiv prövning.

Med stöd av exploateringsavtal får byggherren normalt sett avstå mark till kommunen utan ersättning för dels allmänna platser, dels mark för allmänna byggnader på kvartersmark. Grunden för detta är 6 kap. 8 § PBL, som gör det möjligt att förordna att ersättning inte ska utgå om det är skäligt med hänsyn till den nytta byggherren har av detaljplanen. Sådana villkor i exploateringsavtalen torde enligt gruppen vanligtvis vara relativt okontroversiella. Markens värde är ofta lågt och byggherrens nytta är obestridlig.

Möjligheterna att reglera bebyggelsens utformning – genom detaljplan och bygglov – bestäms i grunden av 4 och 9 kap. PBL. Exploateringsavtalsgruppen menar att syftet med exploaterings- avtal – genom kompletterande kvalitets-, gestaltnings- eller miljö- program – inte bör vara att åstadkomma en högre detaljreglering av bebyggelsen än vad som är möjlig att åstadkomma med detaljplan och bygglov.

217

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Om finansiering av såväl kommunala vägar som va-system i framtiden kommer att bygga på förutbestämda taxor, är förutsäg- barheten av naturliga skäl god. Då kommer byggherren att i förväg kunna bedöma vilka kostnader som kommer att uppstå i samband med en exploatering.

Frågan om förutsägbarhet uppstår främst om byggherren ska bidra till finansiering av infrastruktur som inte utgör vägar eller vatten och avlopp. I dessa fall är det nödvändigt att kommunen, på något sätt, offentliggör vilka krav som ställs på en byggherre som vill genomföra en viss exploatering. Det bör alltså inte dyka upp överraskningar under själva detaljplaneprocessen.

Enligt Exploateringsavtalsgruppens mening bör kommunen – om infrastruktur utöver gator och va ska finansieras av byggherren

– klargöra detta genom någon form av beslut innan exploateringen initieras. En möjlighet är att kommunen i översiktsplanen redovisar riktlinjer för finansieringen av den infrastruktur som behövs för en viss bebyggelseexploatering.

5.3.2Prövning av reglernas efterrättelse

Som framgått av avsnitt 5.2 förekommer det att dagens indirekta lagstöd för exploateringsavtal inte är tillräckligt. Exploaterings- avtalsgruppen anser att med de förslag gruppen skisserar torde problemen med bristande efterlevnad kunna minska. Inte minst torde en reformerad finansiering av den kommunala väghållningen bidra till detta.

Samtidigt går det enligt gruppen inte att bortse från att det kan finnas frestelser att tänja på finansieringen av sådan kommunal infrastruktur som inte grundas på en kommunal taxa. För detta senare fall bör möjligheten att få exploateringsavtalens principer och innehåll överprövade i någon form.

Exploateringsavtalsgruppen föreslår att parterna ska kunna få ett exploateringsavtal prövat av en rådgivande nämnd med repre- sentanter från kommuner och byggherrar i ett tidigt skede av detaljplaneprocessen. Utgångspunkten bör vara att prövningen ska göras senast under samrådsförfarandet kring detaljplanen. Syftet med prövningen är alltså inte att granska exploateringsavtalets slut- liga detaljutformning i samband med planantagandet. Nämndens uppgift bör i stället vara att ge rekommendationer om principer

218

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

och riktlinjer för avtalets utformning, dvs. det är ett utkast till avtal som bör vara föremål för prövning.

5.4Exploateringsavtal i några andra länder

Flera länder i Sveriges närområde har under 2000-talet reglerat frågan om användningen av genomförandeavtal i sin lagstiftning. Inte minst har samhällsbyggandets utveckling liksom framväxten av nya EU-bestämmelser och tillämpning av EG-rätten på detta område påskyndat en sådan utveckling. I det följande beskrivs före- komsten av exploateringsavtal eller dess motsvarighet i några andra länders lagstiftning. Framställningen bygger dels på en rapport framtagen vid KTH18, dels på presentationer vid ett seminarium som utredningen arrangerat med deltagare bl. a. från ministerier, forskningsinstitutioner och kommuner i Danmark, Finland och Norge.

5.4.1Danmark

Danmark har en ny lagstiftning om s.k. udbygningsaftaler från 2007 (kap. 5 a, § 21 b, planloven). Avsikten med den nya lagstiftningen är inte att ändra på den grundläggande ansvarsfördelningen mellan kommun och byggherre. I princip ska det även fortsättningsvis främst vara en kommunal uppgift att svara för infrastrukturutbyggnad i nya exploateringsområden. Lagstiftningen öppnar dock möjlighet för byggherren att ta initiativ till överenskommelser och avtal med kommunen.

§ 21 b. På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen indgå en udbygningsaftale med grundejeren for områder, der i kommune- planen er udlagt til byzone.

Lagen anger tre situationer, där byggherren kan tänkas ha ett incitament för att frivilligt vilja ingå ett avtal med kommunen.

Från marknadsmässiga synpunkter kan det vara önskvärt att uppnå en högre kvalitet och standard på infrastrukturen än vad kommunen normalt tillhandahåller.

18 Kalbro, Finansiering av infrastruktur. Svenska exploateringsavtal i jämförelse med Danmark, Finland, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Tyskland och USA, KTH Arkitektur och samhällsbyggnad TRITA-FAT Rapport 4:110, 2009.

219

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

I kommunplanen, med en planeringshorisont på 12 år, finns tidsplaner för när olika områden ska detaljplaneras och byggas ut. Dessa tidsplaner styrs bl.a. av kommunens ekonomiska möjligheter att bygga infrastruktur. Genom avtalsreglerad bygg- herrefinansiering av infrastruktur kan det skapas förutsättningar för att bebyggelseprojekt kan tidigareläggas.

I vissa fall kan en förbättring av kommunens infrastrukturplaner skapa förutsättningar för att öka byggrätten i ett bebyggelse- projekt.

Innehållet i utbyggnadsavtal

I planloven finns en allmän definition av vilken infrastruktur som kan finansieras av byggherren genom avtalen. Det är fråga om fysisk infrastruktur inom och utom exploateringsområdet, som behövs för att genomföra detaljplanen.

§ 21 b, stk. 3. Udbygningsaftalen kan kun indeholde bestemmelser om, at grundejeren helt eller delvis skal udføre eller afholde udgifterne til de fysiske infrastrukturanlæg, som skal etableres i eller uden for området for at virkeliggøre planlægningen.

Eftersom lagstiftningen är ny, finns det relativt lite erfarenhet av den praktiska avtalstillämpningen. Det danska miljöministeriet ger dock i sin vägledning exempel på vilka anläggningar som kan finansieras av byggherren19.

Inom lokalplanen eller detaljplanen kan det röra sig om bygg- ande, ändring eller uppgradering av vägar, ledningar, torg, parker och grönområden samt hållplatser för kollektivtrafik.

Anläggningar utanför lokalplanen exemplifieras med byggande och omläggning av kommunala huvudvägar, tillfartsvägar till området, spårområden och hållplatser, som måste anordnas som en följd av den nya bebyggelsen. Vidare kan det vara nödvändigt att bygga eller uppgradera reningsverk, huvudledningar för vatten, avlopp, värme, el och telekommunikationer.

Vi har uppfattat den danska beskrivningen av bestämmelsernas tillämpning som att möjligheten till byggherrefinansiering utnyttjas tämligen flitigt, särskilt inom lokalplanen. Skolor och andra offent-

19 Miljöministeriet By- og Landskabsstyrelsen, Vejledning om lokalplanlaegning. Inhold, tilvejebringelse og retsvirkni,, Köpenhamn 2009.

220

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

liga anläggningar är däremot en kommunal angelägenhet som inte kan omfattas av utbyggnadsavtal.

Offentlighet och insyn

Information om att det finns ett utkast till utbyggnadsavtal ska offentliggöras samtidigt som att förslaget till lokalplan offentlig- görs. Kommunen ska ingå utbyggnadsavtal i samband med beslutet om lokalplan. Att kommunen ingår avtal ska kungöras och avtalets innehåll ska vara offentligt.

5.4.2Finland

Regler om exploateringsavtal, s.k. markanvändningsavtal, för att genomföra detaljplaner infördes 2003. Dessa regler är huvud- sakligen samlade i markanvändnings- och bygglagens kap. 12 a, § 91 a-p. Där sägs uttryckligen att fastighetsägares skyldighet att bidra till kostnader för samhällsbyggande i första hand ska regleras genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren.

§ 91 a. De markägare inom ett område som detaljplaneras, vilka har avsevärd nytta av detaljplanen är skyldiga att på det sätt som anges nedan delta i kommunens kostnader för samhällsbyggande. Strävan skall vara att avtala med markägaren om dennes deltagande i kostna- derna.

I den efterföljande paragrafen ges en definition av dessa mark- användningsavtal.

§ 91 b. En kommun kan ingå avtal om planläggning och om genom- förandet av planerna (markanvändningsavtal). I markanvändnings- avtalen kan dock inte med bindande verkan avtalas om innehållet i planerna.

Ett markanvändningsavtal kan ingås med bindande verkan för parterna först när ett utkast eller förslag till plan har varit offentligt framlagt. Detta gäller inte avtal om att inleda planläggning.

221

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Utvecklingskostnadsersättning

En grund för överenskommelser om markanvändningsavtal är bestämmelserna om s.k. utvecklingskostnadsersättning, som kan tillämpas om överenskommelser inte kan uppnås. Enligt dessa bestämmelser kan kommunen täcka kostnader för samhällsbyggnads- åtgärder som betjänar en detaljplan. Om det finns flera fastighets- ägare inom planområdet, ska kostnader fördelas mellan ägarna.

Från utvecklingskostnadsersättningen ska det göras avdrag för värdet på gatuområden som överlåts utan ersättning och för ersätt- ning för ett gatuområde som tas ut hos markägaren, enligt särskilda bestämmelser i 104 respektive 105 §, markanvändnings- och bygg- lagen.

Grunden för uttag och fördelning av kostnader är den värde- stegring som uppstår på fastigheterna genom ny byggrätt, utökad byggrätt eller ändrade användningsmöjligheter som detaljplanen ger. Värdestegringen ska beräknas enligt grunder i inlösningslagen.

De kostnader som kommunen kan ta ut som utvecklings- kostnadsersättning är följande.

Anskaffnings-, planerings- och byggnadskostnader för gator, parker och andra allmänna områden som i avsevärd grad betjänar planområdet, oberoende om de är belägna inom eller utanför planområdet,

Kostnader för uppförande av allmänna byggnader som i avse- värd grad betjänar planområdet (i förhållande till den nytta byggnaderna har för området),

Kostnader för att iståndsätta marken och utföra nödvändig bullerbekämpning på planområdet samt

Planläggningskostnader.

Nämnda kostnader kan både avse framtida, uppskattade kostnader för att genomföra planen och kostnader för åtgärder som redan har vidtagits för genomförandet av planen. Enligt 91 d §, markanvänd- nings- och bygglagen, ska kommunen färdigställa anläggningar inom tio år från det att beslutet om utvecklingskostnader har vunnit laga kraft.

En förutsättning för att utvecklingskostnader ska kunna debite- ras byggherren är att kostnaderna är skäliga med avseende på områdets karaktär och förhållanden. I lagstiftningen finns dess-

222

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

utom en regel som begränsar de kostnader som kan tas ut av byggherren till 60 procent av den värdestegring som detaljplanen medför. Kommunfullmäktige kan också bestämma att ett lägre maximibelopp ska tillämpas.

Utvecklingskostnadsersättning eller markanvändningsavtal?

Även om reglerna för utvecklingskostnadsersättning utgör en grund för markanvändningsavtal, så ger avtalssituationen större frihetsgrader.

§ 91 b. Genom markanvändningsavtal kan det utan hinder av bestäm- melserna om utvecklingskostnadsersättning i detta kapitel även ingås mer utförliga överenskommelser om parternas inbördes rättigheter och skyldigheter.

I den praktiska tillämpningen av markanvändningsavtal finns några olika varianter, beroende på den aktuella exploateringssituationen. Innehållet i avtalen är inte reglerat. Byggherren kan helt eller delvis stå för de direkta kostnaderna för planering och infrastruktur (gator, parker, daghem, skolor etc.). En annan variant är att en del av detaljplanens markvärdestegring betalas till kommunen (en hälftendelning av värdestegringen mellan kommun och byggherre är inte ovanlig). Det förekommer också att byggherren betalar ett visst belopp per kvadratmeter ny byggrätt. Många kommuner i Finland tillämpar en aktiv markpolitik genom att förvärva den mark som ska exploateras i stället för att teckna markanvändningsavtal med markägaren.

Offentlighet och insyn

Information om markanvändningsavtal ska ges i samband med att en detaljplan utarbetas. Avsikten att ingå ett markanvändningsavtal ska normalt framgå av ett detaljplaneprogram. Om behovet av avtal skulle framkomma i ett senare skede, ska information ges när planen utarbetaspå ett sätt som är ”lämpligt med hänsyn till intressenternas tillgång till information” (91 b §, markanvändnings- och bygglagen).

223

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

5.4.3Nederländerna

Nederländerna införde 2008 som ett tillägg till den reformerade plan- och byggnadslagen en ny lagstiftning – Grondexploitatiewet (markexploateringslagen) – där syftet är att stärka kommunernas möjlighet att täcka sina kostnader i samband med bebyggelse- exploateringar. Ett centralt motiv för den nya lagstiftningen var att exploateringsverksamheten förändrades i början på 1990-talet. Fram till dess var verksamheten huvudsakligen styrd av den offent- liga sektorn genom en aktiv markpolitik. Därefter har privata exploatörer fått en alltmer ökad betydelse.

Plan- och tillståndssystemet

Till ledning för bebyggelseexploateringar finns strategiska riktlinjer och planer – structuurvisie – på såväl nationell, regional och kom- munal nivå. Därunder finns en kommunal markanvändningsplan – bestemmingsplan – som i princip är rättsligt bindande för efter- följande byggtillstånd. Den anger bl.a. markanvändning och tillåten exploateringsgrad. Från ett svenskt perspektiv skulle planen grovt kunna karaktäriseras som ett mellanting mellan vår översiktsplan och detaljplan med en planeringshorisont på cirka tio år.

Den väsentliga nyheten i 2008 års lagreform var att kom- munerna gavs möjlighet att upprätta en markexploateringsplan – grondexploitatieplan – när ett byggprojekt förutsätter att (delar av) en markanvändningsplan måste ändras. Genom denna mark- exploateringsplan kan kommunen kräva exploateringsbidrag från byggherren. Det slutliga byggtillståndet – bouwvergunning – ska inte beviljas, om inte byggherren inte har uppfyllt de finansierings- krav som ställs upp i planen.

Markexploateringsplanen

Utgångspunkten i det nederländska systemet är att byggherren enbart ska bidra till kostnader för offentlig infrastruktur. Det är alltså inte fråga om att kommunerna ska få beskatta exploaterings- vinster. Vidare begränsas byggherrens finansieringsskyldighet till investeringskostnader, dvs. framtida drift- och underhållskostnader är inte möjliga att avgiftsfinansiera. Vilka typer av åtgärder och anläggningar som får avgiftsfinansieras finns uppräknade i en lista i

224

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

lagen, som i grova drag redovisar plan- och utredningskostnader, marksanering eller andra åtgärder som är nödvändiga för att marken ska kunna bebyggas, grön- och vattenområden samt offentlig teknisk infrastruktur.

Även anläggningar utanför området får avgiftsfinansieras, om det är till nytta för området. Det kan gälla trafikanläggningar. Om exploateringen t.ex. medför att grönområden går förlorade, kan byggherren också tvingas att stå för kostnaderna att iordningställa ett grönområde på annan plats. Avgiftsuttag för social infrastruktur som skolor, daghem m.m. är dock inte möjliga att reglera med markexploateringsplanen.

Exploateringsavtal

Markexploateringsplanen är inte obligatorisk. Den ska bara upprättas om det inte går att få till stånd överenskommelser om kostnadsbidrag genom exploateringsavtal – exploitatieovereenkomst. Överenskommelser kan t.ex. vara svåra att uppnå då exploaterings- området består av flera byggherrar. För att undvika s.k. fri- passagerare kan alltså kommunen genom markexploateringsplanen fatta ett rättsligt bindande beslut om kostnadsfördelning mellan byggherrarna.

Vid överenskommelser mellan kommun och byggherre finns få begränsningar när det gäller vilka kostnader och anläggningar som byggherren ska bekosta. Överenskommelserna kan avse både teknisk och social infrastruktur, såväl inom som utom exploate- ringsområdet. Det finns dock en viktig restriktion. För att kostnader för kommunala/regionala anläggningar utanför exploate- ringsområdet ska kunna tas ut, måste anläggningarna vara intagna i den strategiska planen.

Eftersom det finns få legala begränsningar av vad exploaterings- avtalen får reglera, kan byggherrens möjligheter att förutse vilka kostnader som kommer att belasta byggprojektet vara begränsade. Vilka kostnader som ska belasta byggherren blir alltså en förhand- lingsfråga i samband med ändring av markanvändningsplanen.

225

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Offentlighet och insyn

Ett syfte med den nya lagstiftningen är att komma tillrätta med fri- passagerare, dvs. att få ett mer rättvist kostnadsfördelningssystem. Ett annat syfte är att öka tydligheten och insynen i vilka kostnader som avgiftsfinansieras och hur kostnaderna ska fördelas. Mark- exploateringsplanen är därför ett offentligt dokument, som är öppet för allmänhetens medverkan och synpunkter.

5.4.4Norge

För att genomföra detaljplaner i Norge – reguleringsplan och bebyggelsesplan – används s.k. utbyggingsavtaler mellan kommunen och byggherren. Sedan 2006 finns en lagreglering av dessa avtal (plan- och bygningsloven, kap. 17). De övergripande motiven för denna lagreglering framgår av följande uttalande.20

Utbyggingsavtaler lovreguleres for å hindre at det inngås urimelige avtaler, og i verste fall at kommunens myndighet misbrukes. Reglene skal beskytte utbygger/grunneier mot avtaler som er urimelig for- dyrende. Andre berørte som naboer, grendelag, interesse- organisasjoner og konkurrenter beskyttes mot at avtalene påvirker planenes utforming og gjennomføring på en uheldig måte. Det er viktig at prosessen er gjennomsiktig, slik at det ikke oppstår mistanke om at viktige hensyn i planleggingen blir skadelidende på grunn av avtalene.

Innehållet i utbyggnadsavtal

I lagtexten ges generella begränsningar av vad som får regleras i avtalen (§ 17–3, plan- og bygningsloven). De åtgärder som bygg- herren kan åläggas att bekosta, helt eller delvis, måste vara ”nød- vendige for gjennomføringen av planvedtak”. Vidare ska åtgärderna stå i ”rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kom- munens bidrag til gjennomføringen av planen”. Inom dessa ramar kan avtalen, beroende på exploateringssituationen, omfatta följande huvudpunkter.

Teknisk infrastruktur och grönområden, som följer av regler i plan- och bygglagen. Det gäller i princip lokala vägar, gång- och cykelvägar, va-system, grönområden och lekplatser.

20 Kommunal- og Regionaldepartementet, Veileder utbyggingsavtaler, Oslo 2006.

226

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Byggnaders utformning m.m., som går utöver vad som är möjligt att reglera genom plan- och bygglagen. Hit hör bl.a. storlek och fördelning av lägenheter och olika typer av miljö- krav på byggnaders utformning. Det går också att avtala om att vissa grupper, eller kommunen, ska ha förköpsrätt till lägenheter till marknadspris.

Andra åtgärder som är nödvändiga. Det kan då vara fråga om externa trafikanläggningar och va-system utanför exploaterings- området som förorsakas av den nya bebyggelsen, eller särskilda miljö- och kvalitetsåtgärder för t.ex. torg och parker. Även utbyggnadstakten kan regleras i avtalen.

Viktigt att notera är att regeringens föreskrifter efter särskilt beslut i stortinget uttryckligen förbjuder att avtalen reglerar byggherre- finansierad utbyggnad av social infrastruktur som skolor, daghem, anläggningar för sjukvård m.m., där det offentliga har ett lagstadgat ansvar för att tillhandahålla dessa tjänster.

Det kan slutligen nämnas att lagstiftningen tillåter att bygg- herren förskotterar kommunala utgifter. Däremot kan inte ersätt- ning krävas i efterhand för redan gjorda investeringar.

För att kommunen ska kunna inleda förhandlingar om utbygg- nadsavtal måste den ha fattat ett formellt beslut, som anger förut- sättningarna för avtal i det aktuella exploateringsprojektet (§ 17-2, plan- och bygningsloven). Syftet med detta beslut är att öka förut- sägbarheten för byggherrar och fastighetsägare om de krav som kommunen ställer. Normalt bör det kommunala beslutet knytas till kommuneplanen eller kommunedelplan (motsvarar i princip svenska översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner). Kommunens beslut ska ange när avtal är en förutsättning för exploatering.21

Det sentrale er at grunneier/utbygger får en klar förståelse av at frem- forhandling av en avtale med kommunen vil være nødvendig for gjennomføring av et utbyggingsprosjekt.

Kommunens beslut ska vidare klargöra kommunens förväntningar på avtalen.

Grunneier/utbygger og andre skal få et intrykk av vilke elementer kommunen forventer att avtalen skal inneholde. Konkrete kostnadstall trenger ikke inngå, men grunnlaget bør være konkret nok til å gi grunneiere og utbyggere et bilde av rammene for utbyggingen.

21 Kommunal- og Regionaldepartementet, Veileder utbyggingsavtaler, Oslo 2006.

227

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Offentlighet och insyn

Ett syfte med den norska lagstiftningen är att tillgodose att utom- stående intressen blir beaktade, utöver kommunens och bygg- herrens. Det finns därför en bestämmelse om hur avtalen ska behandlas och offentliggöras i § 17–4, plan- og bygningsloven.

Reglerna innebär, att när förhandlingar om avtal inleds ska det kungöras. Förslaget till avtal ska vidare läggas ut till offentlig insyn i 30 dagar, i det fall avtalet innehåller byggherreåtaganden som går utöver vad kommunen kan kräva utan avtal med stöd av bestäm- melser i plan- och bygglagen. Det betyder att avtalen ska ställas ut för granskning, om de innehåller villkor som rör bebyggelse- utformning och andra åtgärder som är nödvändiga för exploate- ringen.22

Dette er viktig for å hindre mistanke om en manglende balanse i kommunestyrets vurdering der avtalen går langt i å gi kommunen bidrag, samtidig som plan gir en svært høy utnyttelse.

Utvärdering av lagstiftningens tillämpning

Kommunal- och regionaldepartementet i Norge engagerade 2009 ett konsultföretag för att genom en intervjuundersökning följa upp och utvärdera de lagstiftningsförändringar gällande utbyggnads- avtal som genomfördes 2006. I rapporten sammanfattades under- sökningen bl.a. på följande sätt23.

Undersökningen omfattade intervjuer med 18 kommuner och 25 byggherrar i större och mindre företag fördelade på 13 fylken. Sammantaget hade dessa kommuner och byggherrar ingått över 200 utbyggnadsavtal efter det att lagstiftningen trädde i kraft 2006.

Undersökningen bekräftade att utbyggnadsavtal ansågs vara ett viktigt och flexibelt verktyg för att genomföra detaljplaner. Omfattningen och användningen av utbyggnadsavtal var betydande och användes både av stora och små kommuner i hela landet där det förekom privat exploatering.

Kommunerna var enligt rapporten en stark förhandlingspart genom sin roll som planmyndighet och samhällsaktör i övrigt. Undersökningen visade att förhandlingarna om utbyggnadsavtal i de flesta fall inte var en förhandling mellan två jämställda parter.

22Kommunal- og Regionaldepartementet, Veileder utbyggingsavtaler, Oslo 2006.

23Asplan Viak AS, Undersøkelse om, og evaluering av lov, forskrift og veiledning om utbyggingsavtaler, Rapport för Kommunal- og Regionaldepartementet, Oslo 2009.

228

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Byggherrarna hade en svagare förhandlingsposition. De var beroende av att varje steg i projekten fick nödvändiga godkännan- den av kommunen. De var dessutom beroende av att ha ett generellt gott förhållande till kommunen. Det gör att kommunerna har ett särskilt ansvar för att följa upp lagbestämmelsernas krav på balanserade avtal.

Två tredjedelar av byggherrarna menade att de hade ingått avtal som var orimligt betungande. De hade ändå valt att ingå avtal för att få genomföra utbyggnadsprojekten och för att de ekonomiska bidragen fortfarande låg inom vad projektekonomin tålde. Likväl angav 80 procent av byggherrarna att utbyggnadsavtal var ett användbart verktyg för att genomföra detaljplaner.

Undersökningen visade sammantaget att det inte fanns behov av ändringar i lagstiftningen, men att tillämpningen behövde följas upp genom vägledning och föreskrifter på några punkter. Lag- stiftningen hade bidragit till en mer ordnad användning av utbygg- nadsavtal. Undersökningen visade emellertid att det i en del avtals- situationer var en speciell utmaning att säkra att avtalen blev balanserade i förhållande till de ekonomiska bördor som belastade byggherrarna. Det borde därför enligt rapporten finnas en väg- ledning om hur lagens bestämmelser om proportionalitet skulle tillämpas.

Förutsägbarhetskravet i 17 § har bidragit till att klargöra manda- tet för förhandling om utbyggnadsavtal i en del kommuner. Det har däremot inte gett byggherrarna den förutsägbarhet som det var tänkt med hänsyn till den kostnadsbelastning de måste räkna med i avtalsförhandlingarna.

Det är enligt undersökningen krävande för kommunerna att öka förutsägbarheten för byggherrarna om de kostnader till följd av överordnad planering som de skulle komma att belastas med vid exploatering. Till exempel kommer krav på åtgärder på vägnätet fram först när detaljplanen utarbetas och remissbehandlas. Det är ett tydligt behov av att kommunernas överordnade planläggning inte bara fastlägger ramarna för markanvändningen utan i större utsträckning även klargör behovet av offentlig infrastruktur för att göra områden klara att bebygga. Om det inte finns anslag till kritisk infrastruktur, måste frågan ställas om det aktuella området är färdigt att bebygga. Detta bör enligt rapporten tydliggöras i överordnade planer eller i styrdokument för utbyggnadspolitiken, som bör vara kopplade till kommunens beslut om förutsägbarhet.

229

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Undersökningen visade att utbyggnadsavtal i stor utsträckning förhandlas parallellt med att planen tas fram. Detta ger en bättre samordning mellan planens innehåll och dess genomförande- avsikter, än om utbyggnadsavtalet förhandlas i efterhand. Den utvecklingen bör enligt rapporten därför stimuleras.

Undersökningen visade också att det i några avtalssituationer finns en risk för att byggherrar och kommuner ingår olagliga utbyggnadsavtal. Byggherrar påtar sig i dessa alltför stora kostnader för gemensamma åtgärder för att projektekonomin kan tåla det vid avtalstidpunkten. Detta kan leda till att den ekonomiska risken ökar särskilt för kommunen, om det i efterhand kommer ett rätts- avgörande om att utbyggnadsavtalet är olagligt. En sådan utveck- ling kan försvaga utbyggnadsavtalet som flexibelt genomförande- instrument. Kommuner, byggherrar och lagstiftare skulle därför vara betjänta av ett förtydligande om hur proportionalitet kan värderas i anslutning till konkreta avtalssituationer.

En tydligare praxis till lagbestämmelserna om proportionalitet kan i några plan- och genomförandesituationer innebära att bygg- herrar och kommuner kan bli eniga om förskotteringslösningar, när det inte finns offentliga anslag tillgängliga och byggherren önskar att forcera utbyggnationen. I några situationer kommer förskotteringslösningar också att kunna involvera statens vägväsen eller landstingskommunerna, som övertagit riksvägnätet från 2010. Undersökningen visar att det finns ett behov av större klarhet om hur förskotteringslösningar som involverar andra än kommunen och byggherren kan tillämpas.

Kommunerna har ett särskilt ansvar för att säkra balanserade avtal och en god praxis i förhållande till lagstiftningen. Departe- mentet bör också enligt rapporten genomföra åtgärder t.ex. genom vägledningar eller på annat sätt för att klargöra hur lagstiftningen kan hanteras i konkreta förhandlingssituationer. Utbyggnadsavtal är ett flexibelt och användbart genomförandeverktyg och ingen är betjänt av att detta försvagas genom en praxis som lagstiftaren inte har avsett.

230

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

5.4.5Tyskland

Den tyska plan- och bygglagen – Baugesetzbuch – reformerades 1998. Då infördes en bestämmelse som anger i vilka situationer stadsbyggnadsavtal – Städtebaulicher Vertrag – mellan kommun och byggherre kan användas för att genomföra en detaljplan – Bebauungsplan. Av bestämmelsen framgår bl.a. att avtal kan ingås för att reglera dels vilka åtgärder byggherren ska utföra, dels vilka kostnader som byggherren ska bära (11 §, Baugesetzbuch).

Det finns två typer av avtal som är av störst intresse för finan- siering av infrastruktur – Erschlieβungsvertrag och Folgekosten- vertrag. Innehållet i dessa två avtalsformer ska kort belysas.

Erschlieβung

Begreppet Erschlieβung kan närmast översättas med nyetablering av ett bebyggelseområde, dvs. iordningställande av mark och bygg- ande av infrastruktur för att bebyggelse ska kunna uppföras.

Erschlieβung är i grunden en skyldighet för kommunen (die Gemeinde, 123 § Baugesetzbuch). Det är alltså kommunen som är ansvarig för att nödvändig infrastruktur som lokalvägar, gång- och cykelvägar, lekplatser, grönområden och ledningar byggs ut. Kost- nader för infrastrukturen får dock täckas med avgifter från fastig- hetsägarna. Vilka anläggningar som får avgiftsfinansieras framgår av 127–128 §§, Baugesetzbuch. Grovt kan man jämställa de tyska reglerna med vad som gäller i Sverige med gatukostnadsersättning och anslutningsavgifter för va, el- och telekommunikationer etc. Bestämmelserna om Erschlieβung finns i ett eget avsnitt i Bau- gesetzbuch (123–135 §§).

När det gäller avgiftsuttaget från fastighetsägare finns en bestämmelse som är principiellt intressant. Kommunen har inte rätt att få full täckning för sina kostnader. Minst 10 procent av kostnaderna måste kommunen svara för. Ett motiv för denna bestämmelse är att kommunen i planeringen ska få ett incitament att hålla kostnaderna nere och undvika ”överstandard” på anlägg- ningarna.

231

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Erschlieβungsvertrag - Folgekostenvertrag

Bestämmelserna om Erschlieβung är främst tillämpliga när ett område med flera vanliga fastighetsägare ska byggas ut. När det är fråga om professionella byggherrar som äger hela plan- eller exploa- teringsområdet, ingås ofta exploateringsavtal – Erschlieβungsvertrag

– mellan kommunen och byggherren (129 §, Baugesetzbuch). Enligt dessa avtal kan byggherren då åta sig att utföra och/eller finansiera kommunala anläggningar inom området. Genom avtalen kan byggherren bli skyldig att även betala anläggningar som inte är avgiftspliktiga enligt huvudreglerna om Erschlieβung, t.ex. daghem. I det fallet kommunen svarar för anläggningsarbeten kan bygg- herren betala förskott på kostnaderna, vilket då kan regleras i ett s.k. Vorfinanzierungsvertrag.

Begreppet Folgekostenvertrag används när byggherren genom avtal förbinder sig att, helt eller delvis, svara för finansiering av anläggningar, som ligger utanför själva exploateringsområdet. Det är alltså fråga om rena finansieringsavtal, som inte reglerar att bygg- herren ska utföra infrastrukturanläggningar. Det kan exempelvis vara större vägar, reningsverk, skolor och annan social infra- struktur.

De anläggningar som byggherren åläggs att bygga och finansiera genom Erschlieβungsvertrag måste vara anpassade efter omständig- heterna och ha ett sakligt samband med exploateringen (§ 124, Baugesetzbuch). Det betyder dels att byggherrens skyldigheter måste stå i proportion till anläggningarnas nytta och projektets värde, dels att det verkligen finns en direkt koppling mellan exploa- teringen och de anläggningar som ska utföras. Ovanstående be- gränsningar är tillämpliga även på Folgekostenvertrag. De anlägg- ningar som byggherren ska finansiera måste vara en förutsättning för eller följd av – Voraussetzung oder Folge – exploateringen (§ 11, pkt. 3. Baugesetzbuch).

Offentlighet och insyn

Allmänheten informeras om att ett avtal har ingåtts mellan en kommun och byggherre vid olika offentliga möten i processen för att upprätta och besluta om en Bebauungsplan. De fullständiga, kompletta avtalen redovisas dock normalt inte. Det är bara inform- ation som har betydelse för planutformningen som presenteras i

232

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

sammandrag. Uppgifter som kan betecknas som företagshemlig- heter får inte offentliggöras.

5.5EU-rättsliga aspekter på bestämmelser om exploateringsavtal

Vi ska inom ramen för vårt uppdrag analysera och redovisa hur EU-rättens regler om statsstöd och offentlig upphandling har beaktats vid utformningen av våra förslag. I samband därmed ska vi beakta domar från EU-domstolen, däribland C-306/08, C-220/05 och C-399/98. I direktiven anförs att förfarandet när exploaterings- avtal tecknas liksom innehållet i avtalen har ifrågasatts bl.a. med utgångspunkt i regelsystemet kring offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med EU-rätten. Vi har emellertid av skäl som vi senare återkommer till även anledning att redovisa hur konkurrens- rättens regler har påverkat förslagen.

EU:s konkurrenslagstiftning syftar till att på den inre mark- naden förebygga en konkurrenssnedvridning antingen orsakad av företag genom avtalade konkurrensbegränsande samarbeten, företags- koncentrationer och missbruk av dominerande ställning (EUF- fördraget24, artikel 101–106) eller orsakad av medlemsstater genom statliga stöd till företag (artikel 107–109). Även EU:s direktiv om offentlig upphandling har ett samband med EU:s konkurrens- lagstiftning genom att s.k. upphandlande myndigheter och enheter ska främja konkurrensen i samband med upphandling av varor och tjänster. Vi inleder detta avsnitt med att redogöra för huvuddragen i de konkurrensrättsliga reglerna, i statsstödsreglerna och i de svenska bestämmelserna om offentlig upphandling föranledda av EU-rättens regler.

24 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är ett av Europeiska unionens fördrag mellan dess medlemsstater som undertecknades 1957 i Rom. Fördraget hette ursprungligen fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG-fördraget), men bytte genom fördraget om Europeiska unionen 1993 namn till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG). Genom Lissabonfördraget 2009 ändrades namnet till det nuvarande EUF-fördraget.

233

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

5.5.1Konkurrensrättsliga regler

De konkurrensrättsliga reglerna återfinns således i artiklarna 101– 106 i EUF-fördraget (tidigare artiklarna 81–86 i EG-fördraget). I artiklarna 101 och 102 behandlas konkurrensbegränsande sam- verkan mellan företag respektive missbruk av dominerande ställ- ning.

Artikel 102 innehåller ett förbud mot missbruk av dominerande ställning, som har följande lydelse.

Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den inre marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den inre marknaden och förbjudet.

Sådant missbruk kan särskilt bestå i att

a)direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

b)begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

c)tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

d)ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Liksom EU:s övriga konkurrenslagstiftning är de konkurrens- rättsliga reglerna tillämpliga på företag, såväl privata som offentliga. Med begreppet företag menas enligt rättspraxis varje enhet – oavsett juridisk form – som med eller utan vinstsyfte bedriver ekonomisk verksamhet, dvs. bjuder ut varor eller tjänster på en given marknad. Detta innebär att även icke-vinstdrivande företag eller ideella föreningar omfattas av statsstödsreglerna om de bedriver någon form av ekonomisk aktivitet där det finns kom- mersiella konkurrenter.

Enligt denna bestämmelse är alltså missbruket av dominerande ställning förbjudet under vissa förutsättningar. Till skillnad från vad som är fallet när det gäller bestämmelserna om konkurrens- begränsande samverkan, framgår det inte uttryckligen att såväl åtgärder som har till syfte att begränsa konkurrensen som åtgärder som har sådant resultat är förbjudet. EU-domstolen har emellertid i en dom25 slagit fast att missbruksbegreppet är ett objektivt be-

25 EU-domstolens dom i mål 85/76, Hoffman-La Roche mot kommissionen, REG 1979, s. 461.

234

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

grepp. Ett dominerande företag kan således göra sig skyldigt till missbruk i strid med artikel 102 utan att ha ett sådant syfte.

Vi vill i sammanhanget understryka att vårt syfte i första hand är att analysera om EU-rätten i något avseende påverkar de lagförslag vi lämnar. Artiklarna 101 och 102 avser företags agerande och inte lagstiftning och bestämmelserna är därför sedda för sig själva inte relevanta. Enligt domstolens praxis kan artikeln emellertid tillämpas tillsammans med artiklarna 3.1 g och 10 i dåvarande EG-fördraget (i nuvarande EUF-fördraget har dessa artiklar omarbetats). I artikel 10.2 föreskrevs att medlemsstaterna ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. Samtidigt gällde enligt artikel 3.1 g att gemenskapens verksamhet ska innefatta en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Domstolen har i en dom uttalat följande26.

Det ska härvid erinras om att artiklarna [81] och [82] i fördraget i sig endast berör företags beteende och inte avser medlemsstaternas lag- stiftningsåtgärder. Av domstolens fasta rättspraxis framgår emellertid att artiklarna [81] och [82] i förening med artikel [10] i fördraget ålägger medlemsstaterna att inte vidta eller upprätthålla åtgärder, inte ens i form av lag eller annan författning, som kan förta den ändamåls- enliga verkan av konkurrensregler som är tillämpliga på företag.

När det gäller räckvidden av nuvarande artikel 102 i övrigt, förut- sätter ett konkurrensbegränsande beteende i strid med artikeln således att ett eller flera företag har en dominerande ställning. Domstolen har i en dom definierat dominerande ställning på följande sätt27.

Med begreppet dominerande ställning i artikel [82] avses den situa- tionen att ett företag har en sådan ekonomisk maktställning att det får möjlighet att hindra en effektiv konkurrens på den relevanta mark- naden genom att företagets ställning tillåter det att i betydande omfattning agera oberoende i förhållande till sina konkurrenter, kunder och, i sista hand, konsumenter.

Domstolen har i andra sammanhang uttalat att mycket stora marknadsandelar i sig är bevis på att det föreligger en dominerande ställning och att det är fallet vid en marknadsandel på 50 procent. En dominerande ställning kan föreligga även för ett företag som inte når upp till en sådan marknadsandel. Andra relevanta faktorer är närmast största företags marknadsandel, det aktuella företagets

26EU-domstolens dom i mål 267/86, Van Eycke, mot kommissionen, REG 1988, s. 4769.

27EU-domstolens dom i mål 27/76, United Brands mot kommissionen, REG 1987, s. 207.

235

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

storlek och styrka, konkurrenternas storlek och styrka, hinder för marknadsinträde och tillgång till kapital.

För att artikel 102 ska vara tillämplig krävs vidare missbruk av en dominerande ställning på den inre marknaden eller inom en väsentlig del av denna. Bedömningen av om en viss marknad utgör en väsent- lig del av den inre marknaden ska inte göras enbart utifrån den yta som marknaden täcker. Hänsyn ska tas både till den relevanta produktmarknaden och till den relevanta geografiska marknaden. Kommissionen har utfärdat ett tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i konkurrenslagstiftningen28, där den på grundval av EU-domstolens och Europeiska unionens förstainstansrätts (i fortsättningen EU-tribunalen) rättspraxis, liksom sin egen, defini- erar relevant produktmarknad på följande sätt.

En relevant produktmarknad omfattar alla varor eller tjänster som på grund av sina egenskaper, sitt pris och den tilltänkta användningen av konsumenterna betraktas som utbytbara.

I tillkännagivandet definieras relevanta geografiska marknader på följande sätt.

Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna eller tjänsterna, inom vilken konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade och som kan skiljas från angränsande geografiska områden framför allt på grund av väsentliga skillnader i konkurrensvillkoren.

För att missbruk av dominerande ställning ska vara förbjudet, krävs också att det kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. EU- domstolen och EU-tribunalen har i åtskilliga domar utvecklat vad som krävs för att sådan påverkan ska föreligga. Kommissionen har i ett tillkännagivande29 med riktlinjer om begreppet påverkan på handeln i fördraget redovisat de principer som har utarbetats av domstolarna beträffande tolkningen av begreppet. Enligt EU- domstolen innebär begreppet kan påverka att det måste vara möjligt att med en tillräcklig grad av sannolikhet på grundval av ett antal objektiva rättsliga eller faktiska omständigheter förutse att avtalet eller förfarandet i fråga kan påverka, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, handelsmönstret mellan medlemsstater.

I nämnda riktlinjer uttalar kommissionen att begreppet handel inte är begränsat till traditionell handel med varor och tjänster över

28EU-kommissionens tillkännagivande EGT C 372, 9.12.1997, s. 5.

29EU-kommissionens tillkännagivande EUT C 101, 27.4.2004, s. 81.

236

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

gränserna samt att det är ett vidare begrepp som täcker all gränsöverskridande ekonomisk verksamhet inklusive etablering. Kommissionen hänvisar i det sammanhanget till en rad domar från domstolen. I frågan om inverkan på handeln mellan medlems- staterna har domstolen uttalat att tolkningen och tillämpningen av rekvisitet avseende inverkan på handeln mellan medlemsstaterna i dåvarande artiklarna 81 och 82 ska grundas på syftet med detta rekvisit. Det är att definiera gränsen mellan de områden som omfattas av gemenskapens konkurrensrätt respektive konkurrens- lagstiftningen i medlemsstaterna.

Enligt domstolen omfattar konkurrensrätten alla avtal och för- faranden som kan utgöra ett hot mot den fria handeln mellan medlemsstaterna på ett sätt som kan skada förverkligandet av den inre marknaden. Det gäller i synnerhet genom att dela upp de nationella marknaderna eller genom att påverka konkurrens- strukturen på den inre marknaden. Domstolen har även uttalat att handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas av en åtgärd som hindrar ett företag från att etablera sig i en annan medlemsstat och där tillhandahålla tjänster på den aktuella marknaden.

När det gäller resterande artiklar i EU:s konkurrensrättsliga bestämmelser innehåller artiklarna 103–106 en del förfaranderegler avseende artiklarna 101 och 102. Det finns anledning att särskilt belysa artikel 106.1.

Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen, i synner- het reglerna i artiklarna 18 samt 101–109.

För att artikel 106.1 ska vara tillämplig krävs bland annat att det är fråga om offentliga företag eller företag som en medlemsstat beviljat särskilda eller exklusiva rättigheter. Begreppet företag har i denna artikel samma betydelse som i artiklarna 101 och 102. Vad som avses med offentliga företag framgår inte av fördraget, men ledning kan fås i det s.k. transparensdirektivet30. I detta direktiv anges i artikel 2.1 b följande definition på offentliga företag.

Varje företag, över vilket de offentliga myndigheterna direkt eller in- direkt kan utöva ett dominerande inflytande till följd av ägarskap, finansiell medverkan eller gällande regler.

30 Kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet – i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 2000/52/EG av den 26 juli 2000 (EGT L 193, 29.7.2000, s. 75).

237

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Innebörden av dominerande inflytande förtydligas i artikel 2.2 i direktivet på följande sätt.

Ett dominerande inflytande skall anses föreligga, när de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt

a)äger majoriteten av företagets tecknade egenkapital,

b)kontrollerar majoriteten av röstetalet för bolagets samtliga aktier, eller

c)har rätt att utse fler än hälften av medlemmarna i företagets administrativa eller verkställande ledning eller i dess styrelse.

I transparensdirektivet definieras även begreppen exklusiva rättig- heter och särskilda rättigheter.

När det gäller sådana företag som nämns i artikel 106.1 är med- lemsstaterna således skyldiga att avstå från att vidta konkurrens- begränsande åtgärder. Om ett offentligt företag gör sig skyldigt till ett konkurrensbegränsande beteende i strid med artikel 102 på grund av en statlig åtgärd, är det staten som är ansvarig och inte företaget.

EU-domstolen har förklarat detta i en dom på följande sätt31.

Artiklarna [81] och [82] i fördraget avser […] enbart sådant kon- kurrensbegränsande agerande som företagen på eget initiativ har med- verkat till […]. Om företagen åläggs att agera på ett konkurrens- begränsande sätt i nationell lagstiftning eller om denna lagstiftning ger upphov till ett rättsligt ramverk som omöjliggör ett konkurrens- mässigt agerande från företagens sida, är artiklarna [81] och [82] inte tillämpliga. Som framgår av dessa bestämmelser orsakas inte kon- kurrensbegränsningen i en sådan situation av företagens eget agerande

[…].

Däremot kan artiklarna [81] och [82] tillämpas om det visar sig att den nationella lagstiftningen lämnar rum för en konkurrens som kan hindras, begränsas eller snedvridas genom företagens eget agerande

[…].

Inom ramen för kommissionens undersökning av om artiklarna [81] och [82] i fördraget är tillämpliga på företagens agerande är således en föregående undersökning av om den nationella lagstiftningen har inverkat på detta agerande endast av betydelse för frågan om denna lagstiftning lämnar rum för en konkurrens som kan hindras, begränsas eller snedvridas genom företagens eget agerande.

31 EU-domstolens dom i de förenade målen C-359/95 P och C-379/95 P, kommissionen och Frankrike mot Ladbroke Racing (REG 1997, s. I-6265).

238

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

5.5.2Statsstödsregler

Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1 i EUF-fördraget, som har följande lydelse.

Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en med- lemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna.

EU-domstolen har uttalat att artikeln (tidigare artikel 87.1 i EG- fördraget) inte tar hänsyn till orsaken eller syftena med de aktuella åtgärderna som en medlemsstat vidtar utan definierar dem i för- hållande till deras verkningar32. Statsstöd är således ett objektivt begrepp som ska definieras i relation till stödets effekt och inte dess syfte.

Av artikel 107.1 framgår således att för att det ska vara fråga om statligt stöd krävs att

stödet ges av en medlemsstat eller med statliga/offentliga medel,

stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att ge mottagande företag ekonomiska fördelar,

stödet är selektivt genom att gynna vissa företag eller viss produktion samt att

stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Begreppet stöd har inte definierats i fördragen. EU-domstolen har dock slagit fast att begreppet inte bara omfattar konkreta förmåner. Det omfattar även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som däri- genom, utan att utgöra en subvention, får samma effekt33. Exempel på åtgärder som anses som stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, upplåtande av mark eller byggnader gratis eller till ett pris under- stigande gällande marknadspriser eller till särskilt förmånliga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar, skattelättnader,

32EU-domstolens dom i mål 173/73, Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709.

33EU-domstolens dom i mål 30/59 De Gexamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Europeiska kol- och stålgemenskapernas höga myndighet, REG 1961, s.69.

239

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

garanterad utdelning och offentlig upphandling som genomförs på ett oegentligt sätt (SOU 2008:38, s. 18934).

För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd krävs inledningsvis att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga eller andra offentliga medel. Med medlemsstat avses inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. Stödet behöver inte lämnas direkt av en stat utan kan även ges genom privata eller offentliga organ som utsetts av staten35. Allt stöd som kommer från offentliga organ som stat, kommuner, landsting, offentligt ägda bolag eller stiftelser, eller privata bolag som hanterar offentliga medel, omfattas således av begreppet. Förenklat uttryckt innefattar begreppet därmed också tillgångar och medel som dessa organ svarar för36.

Bedömningen av om ett stöd har lämnats görs på olika sätt beroende på om staten agerar som myndighet (lagstiftare) eller som en aktör på marknaden37. I det senare fallet har man att jäm- föra statens agerande med hur andra investerare rent hypotetiskt skulle ha agerat i motsvarande situation, vilket brukar betecknas som principen om den marknadsekonomiske investeraren38. Exempel- vis ska vid en försäljning av en fastighet en jämförelse göras mellan det aktuella försäljningspriset och det pris som en hypotetisk privat säljare, som – i den mån det är möjligt – befinner sig i samma situation som den faktiske säljaren, skulle ha begärt för tran- saktionen39. I det förra fallet behöver inte någon sådan jämförelse göras. I stället undersöks om lagstiftningen ifråga skapar fördelar för vissa företag eller viss produktion.

För att en åtgärd som företas av staten med statliga medel ska innefatta statligt stöd, krävs vidare att åtgärden gynnar vissa företag eller viss produktion. I uttrycket gynnar ligger att stödet ska vara direkt eller indirekt selektivt. Såväl selektiva bestämmelser som selektiv tillämpning av en bestämmelse inbegrips alltså i detta kriterium. För att kunna bedöma om en åtgärd är selektiv ska det undersökas om den, inom ramen för en viss rättslig reglering, utgör

34EU, allmännyttan och hyrorna, Betänkande av Utredningen om allmännyttans villkor.

35Se t.ex. EU-domstolens dom C-379/98 Preussen Elektra AG mot Schleswag AG, ECR I- 2099, punkt 58.

36Indén, EU:s statsstödsrätt – En introduktion, s. 40.

37SOU 2008:38, s. 190 och Indén, s. 24.

38Principen har utvecklats i ett meddelande från kommissionen till medlemsstaterna, EGT C 307, 13.11.1993, s. 3, vilket anses tillämpligt även inom andra sektorer än det som med- delandet avser, se SOU 2008:38, s. 191.

39Tribunalens dom den 13 december 2011 i mål T-244/08, Konsum Nord ekonomisk förening mot kommissionen, punkt 62, det s.k. Åre-målet.

240

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

en fördel för vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation40. EU-domstolen har också slagit fast att en statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet inte kan utgöra statligt stöd41. Generellt stöd, som ges automatiskt till alla företag utan skönsmässig prövning, t.ex. vissa åtgärder inom skatteområdet, utgör inte statligt stöd i EUF-fördragets mening. Enligt rättspraxis är dock nästan allt selektivt stöd konkurrens- snedvridande, oavsett omfattning eller stödmottagarens marknads- andelar. Åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss kategori av företag är selektiva42.

För att en åtgärd ska utgöra otillåtet statsstöd krävs även att åtgärden dels snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att ge mottagande företag ekonomiska fördelar, dels påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel har dåvarande EG-domstolen slagit fast att det, för att det ska kunna bedömas om en statlig åtgärd utgör stöd, måste avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor43. Även Euro- peiska kommissionen har i olika sammanhang förklarat vid vilka förhållanden vissa åtgärder enligt dess uppfattning innebär ekono- miska fördelar. Exempelvis har den i sitt tillkännagivande om tillämpningen av artikel 87 och 88 i EG-fördraget (motsvarar artikel 107 och 108 i EUF-fördraget) på statligt stöd i form av garantier gett vägledning för hur frågan om ekonomiska fördelar av borgensåtaganden och andra kreditgarantier ska bedömas44.

Beträffande påverkan på handeln förefaller det räcka med att konstatera att stödmottagaren bedriver handel i konkurrens med andra europeiska aktörer för att detta kriterium ska anses vara upp- fyllt. EU-domstolen har bl.a. uttalat att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra kon- kurrerande företag i handeln inom gemenskapen ska denna handel anses bli påverkad av detta stöd45.

40EU-domstolens dom i mål C-88/03, Portugisiska republiken mot kommissionen.

41EU-domstolens dom i mål C-143/99, Adria-Wien Pipline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, REG 2001, s. I-8365, punkt 35.

42EU-domstolens dom i mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551, punkt 22.

43EU-domstolens dom i mål C-156/98, Tyskland mot kommisionen, punkt 30.

44Europeiska kommissionens tillkännagivande EUT C 155, 20.6.2008, s. 10-22.

45EU-domstolens dom i mål 730/79, Philip Morris Holland mot kommissionen, REG 1980, s. 2671, punkt 11.

241

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

De s.k. statsstödsreglerna tillåter således inte ekonomiskt stöd från staten, landstingen och kommunerna som kan anses kon- kurrensbegränsande. Exempel på otillåtet stöd är försäljning av kommunal mark till ett pris som understiger marknadspriser, om det kan snedvrida konkurrensen. Europeiska kommissionen har i ett meddelande om inslag av stöd vid statliga (och andra) myndig- heters försäljning av mark och byggnader utarbetat en allmän vägledning till medlemsstaterna vid sådana överlåtelser46.

Av vägledningen framgår att det mest önskvärda alternativet är att en överlåtelse av mark och byggnader äger rum efter ett veder- börligen offentliggjort, öppet och villkorslöst anbudsförfarande – av s.k. auktionstyp – till ett brett urval av tänkbara köpare, där det bästa eller det enda anbudet antas. Per definition utgör detta en försäljning till marknadspris och därför innebär det inte heller något statligt stöd. Som ett alternativ till överlåtelse utan villkors- löst anbudsförfarande, anför kommissionen att en oberoende expertvärdering genomförs av en eller flera oberoende värderings- män före förhandlingarna om överlåtelsen. Syftet ska vara att fast- ställa ett marknadsvärde på grundval av allmänt accepterade marknads- indikatorer och värderingsstandarder. Det fastställda priset anses då vara det lägsta försäljningspris som kan avtalas utan att det kan anses föreligga någon form av statligt stöd.

Med anledning av EU-kommissionens vägledning har Sveriges Kommuner och Landsting gett ut rekommendationer om hur kom- muner bör agera vid försäljning och köp av mark och byggnader47. Av dessa rekommendationer framgår bl.a. följande.

I fråga om kommunala försäljningar och köp som görs i samband med nyexploateringar av områden, där kommunen är med som aktör i egenskap av såväl markägare som planläggande myndighet och huvud- man för gator och allmänna platser samt va- anläggningar, torde för- säljningar och förvärv i de flesta fall ske till uppskattade marknads- värden, men på grund av den komplexitet som ofta kännetecknar exploateringsavtal kan svårigheter uppstå att tillämpa EU-kommission- ens principer. I dessa fall rekommenderas, mot bakgrund av ovan- stående redovisning, att en oberoende expertvärdering görs; i vart fall vid större projekt, i de fall där misstanke om stöd kan antas upp- komma samt i fall där motstridiga exploateringsintressen kan antas föreligga.

46Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader. EGT 97/C 209/03, 10.07.1997.

47Sveriges Kommuner och Landsting, Tillämpning av EG-rättens statsstödsregler vid kommuners och landstings försäljning och köp av mark och byggnader, Cirkulär 2007:8.

242

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Bestämmelser om förfarandet

Statsstödsreglerna bygger på ett system med förhandsgranskning. Medlemsstater som vill lämna stöd i fördragets mening måste anmäla planerna på sådant stöd i förväg till EU-kommissionen så att den kan ta ställning till om stödet är förenligt med den inre marknaden. Under tiden som granskning pågår, råder ett förbud mot att genomföra den planerade åtgärden. Kommissionen ska också fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i medlemsstaterna. Finner kommissionen att ett stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med artikel 107 i EUF-fördraget, eller att ett sådant stöd missbrukas, ska den besluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra stödåtgärderna.

Kommissionens uppgifter regleras i artikel 108 i EUF-fördraget. Europeiska Rådet får, med stöd av artikel 109 i EUF-fördraget, anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108. Det har skett genom den s.k. procedurförordningen48. I förordningen regleras bl.a. hur medlemsstaternas anmälan om planerade stöd och kommissionens granskning av dessa ska ske. Där anges också att om kommissionen har upplysningar om påstått olagligt stöd ska den undersöka dessa upplysningar oavsett källan för dessa. I fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren, innefattande viss ränta. Åter- kravet ska verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlems- statens lagstiftning.

Rådet har också antagit en förordning om undantag från stats- stödsreglerna49. Enligt förordningen får Kommissionen anta för- ordningar som innebär att vissa slag av stöd är förenliga med den gemensamma marknaden och undantagna från anmälningsskyldig- heten i artikel 108.3 EUF-fördraget. Kommissionen har också möjlighet att förordna att stöd som beviljas ett och samma företag under en angiven period och inte överskrider ett visst bestämt belopp ska undantas från nämnda anmälningsskyldighet.

Kommissionen har beslutat om vissa gruppundantag, däribland att stöd som inte överstiger 200 000 euro per stödmottagare under

48Rådets förordning (EG) nr 659/99 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget.

49Rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget på vissa slag av övergripande statligt stöd.

243

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

en period om tre beskattningsår och under vissa övriga förut- sättningar inte omfattas av anmälningsskyldigheten50.

I lagen (1994:1845) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler ges vissa föreskrifter om handräckning åt kom- missionen, om anmälningsplikt för kommuner och landsting till regeringen av alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen samt om upphävande av beslut om stöd.

Kommissionen och EU-domstolen har exklusiv behörighet att avgöra om en stödåtgärd är förenlig med artikel 107.1 i EUF-för- draget. Även om så är fallet kan de EU-rättsliga statsstödsreglerna indirekt komma under svensk domstols prövning, bl.a. i samband med laglighetsprövning enligt kommunallagen51.

5.5.3Regler om offentlig upphandling

Reglerna om offentlig upphandling ska garantera att tilldelningen av offentliga kontrakt inom EU sker i enlighet med de allmänna principer som följer av EUF-fördraget, inte minst principerna om transparens, likabehandling, icke-diskriminering, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Även om en tillämpning av upp- handlingsreglerna i många situationer mycket väl kan leda till att upphandlande myndigheter kan göra goda affärer, är det inte det primära syftet med reglerna. Ett sådant resultat i det enskilda fallet kan snarare ses som en konsekvens av regleringen. Anledningen till att den offentliga upphandlingen är strikt reglerad är i stället att den ska medverka till att EU:s mål om en inre marknad kan realiseras.

För att säkra att offentliga kontrakt tilldelas i enlighet med de allmänna principerna, har det på EU-nivå ansetts vara ändamåls- enligt att ålägga medlemsstaterna att reglera den offentliga upp- handlingen i enlighet med vad som bland annat föreskrivs i direktiv 2004/17/EG (försörjningsdirektivet) och direktiv 2004/18/EG (upphandlingsdirektivet).

I sammanhanget ska nämnas att direktiven endast ålägger medlemsstaterna att reglera upphandlingar vars värden överstiger

50Se bl.a. kommissionens förordning (EG) nr 1998/06 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse (de s.k. de minimis-kriterierna) och kommissionens förordning (EG) nr 800/08 av den 6 augusti 2008, allmänna gruppundantagsförordningen.

51Indén, EU:s statsstödsrätt – En introduktion, s. 123 och exempelvis RÅ 2010 ref. 119.

244

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

vissa särskilt fastställda s.k. tröskelvärden. Den svenske lagstiftaren har dock valt att inte bara reglera tilldelningen av sådana offentliga kontrakt som omfattas av upphandlingsdirektivet. Lagen om offentlig upphandling (2007:1091), LOU, innehåller bestämmelser som i princip styr tilldelningen av offentliga kontrakt oavsett värde, men med olika innebörd beroende på upphandlingens omfattning..

Med anledning av de åtgärder som kommuner vidtar i samband med olika typer av exploateringar är det främst upphandlingar av byggentreprenader som är av intresse. I de fall värdet av ett sådant kontrakt överstiger 5 000 000 euro, ska tilldelningen av kontraktet ske enligt vad som följer av bestämmelser i 4 kap. LOU som styr upphandlingar över tröskelvärdena. Tilldelningen av kontrakt vars värde understiger det angivna beloppet ska däremot göras enligt den procedur som föreskrivs i 15 kap. LOU.

En grundläggande utgångspunkt är att en upphandlande myndig- het genom att följa de bestämmelser som återfinns i LOU kan förvissa sig om att den inte agerar i strid med de allmänna EU- rättsliga principerna. Den mest relevanta frågan är därför i vilken utsträckning de exploateringsavtal som kommuner ingår med olika byggherrar omfattas av LOU:s bestämmelser.

Då en upphandlande myndighet ska ingå ett byggentreprenad- kontrakt, ska tilldelningen enligt LOU föregås av en offentlig upp- handling. Med upphandlande myndighet avses enligt den definition som följer av 2 kap. 19 § LOU bland annat statliga och kommunala myndigheter. En kommun som har för avsikt att teckna ett exploateringsavtal är att bedöma som en upphandlande myndighet. Enligt 2 kap. 3 § utgör ett byggentreprenadkontrakt ett kontrakt som avser utförande eller både projektering och utförande av arbete som är hänförligt till en verksamhet som anges i bilaga 1 till LOU. Det kan också avse ett kontrakt som medför att ett bygg- nadsverk realiseras enligt krav som ställs upp av den upphandlande myndigheten, oavsett hur kontraktet utformas.

Med byggnadsverk avses det samlade resultatet av bygg- och anläggningsarbeten, om resultatet självständigt kan fullgöra en teknisk eller ekonomisk funktion. Ett kontrakt utgörs i upphand- lingsrättslig mening av ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som sluts mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer. Kontraktet avser utförande av bygg- entreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster och undertecknas av parterna eller signeras av dem med en elektronisk signatur (2 kap. 10 §).

245

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Enligt 1 kap. 6 § 1 p. omfattas inte kontrakt som avser förvärv av fastighet, arrenderätt, hyresrätt, bostadsrätt, tomträtt, servituts- rätt eller någon annan rättighet till fastighet av upphandlings- lagstiftningen. Med fastighet avses det som enligt jordabalken (1970:994) utgör fastighet eller är tillbehör till fastighet. Befintlig byggnad som tillhör någon annan än ägaren till jorden ska också anses utgöra en fastighet. Detsamma gäller sådana tillbehör till byggnaden som avses i 2 kap. 2 och 3 §§ jordabalken, om de tillhör byggnadens ägare.

Bestämmelsen bygger på artikel 16 i upphandlingsdirektivet (2004/18/EG), där undantag görs för kontrakt som avser förvärv eller hyra av mark, befintliga byggnader, annan fast egendom eller rättigheter till sådan egendom. Det har central betydelse att formu- leringen befintliga byggnader har valts, vilket har som syfte att markera att undantaget inte omfattar byggentreprenadkontrakt52.

Frågan om vilka undantag som kan göras med hänvisning till undantagsbestämmelsen har under lång tid ansetts vara oklar. På samma sätt har avtal varigenom en kommun säljer en eller flera fastigheter till en byggentreprenör samtidigt som denne erhåller en rätt att själv exploatera marken i enlighet med de föreskrifter och specifika krav som kommunen ställer upp, ansetts utgöra sedvanlig fastighetsförsäljning. Sådana avtal ska därför inte omfattas av reglerna om offentlig upphandling, trots att det hela tiden varit en förutsättning för avtalet att kommunen sedan kommer att hyra den uppförda byggnaden. Orsaken har bl.a. varit den oklara gräns- dragningen mellan byggentreprenader och det undantag avseende upphandling av tjänster som fanns i den gamla lagstiftningen (5 kap. 1 § 1 st. 1 p. lagen om offentlig upphandling, 1992:1528)53.

I underrättspraxis har det emellertid länge stått klart att en sådan avtalskonstruktion utgör ett byggentreprenadkontrakt som ska tilldelas enligt reglerna i LOU54. Ett uppförande av en byggnad enligt den upphandlande myndighetens riktlinjer omfattas därför inte av hyresundantaget såvida det inte är fråga om byggnader av mer generell karaktär, det vill säga byggnader som även andra än den upphandlande myndigheten kan tänka sig att nyttja på samma sätt. Rör det sig däremot om byggnader som har en speciell karaktär, som busstationer, brandstationer, skolor, sjukhus, värme-

52Prop. 2006/07:128, s. 289 f.

53Madell, Public-Private Partnership – några rättsliga problem vid genomförandeavtal, 2005, s. 225–254, samt Madell, Konkurrenspräglad dialog – ett alternativ vid offentlig–privata partnerskap?, 2007, s. 35–59,

54Kammarrättens i Göteborg dom 1999-10-08 (mål nr 3859-1999).

246

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

kraftverk eller liknande är det i regel uppenbart att dessa uppförs för den upphandlande myndighetens räkning55.

Som ett exempel kan nämnas ett fall där staden Köln – utan att tillämpa ett offentligt upphandlingsförfarande – hade slutit ett avtal med ett företag, Grundstücksgesellschaft Köln Messe, om bygg- nation av fyra mässhallar och efterföljande uthyrning av dessa till staden under 30 år. Huvudkontraktet var värt ungefär 600 miljoner euro, bestående av månadshyrorna under de år som kontraktet löpte. EU-domstolen fann att Tyskland hade brutit mot reglerna om offentlig upphandling genom att underlåta att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet56.

5.5.4Avgöranden i EU-domstolen

I utredningens direktiv omnämns tre avgöranden i EU-domstolen (C-399/98, C-220/05 samt C-306/08), som vi särskilt ska beakta när vi utarbetar våra förslag. Hit bör även fogas mål C-451/08, som liksom de tidigare nämnda anses ha betydelse vid bedömningen av frågan om EU-rättsliga aspekter på genomförandeavtal. Vi redo- visar i det följande dessa mål i sammandrag. Vi har vidare anlitat jur.dr. och docent Tobias Indèn vid Umeå universitet att bistå utredningen med en bedömning av dessa avgöranden i domstolen och även för att med den utgångspunkten granska de lagförslag beträffande exploateringsavtal som vi har tagit fram57. Vi redovisar Indéns bedömning i nästa avsnitt om utredningens överväganden och förslag.

Ett i sammanhanget centralt avgörande från EU-domstolen är dess dom i mål C-399/98, La Scala. Milano kommun antog under 1990-talet ett byggnadsutvecklingsprogram under namnet Projekt Scala 2001. Det innebar bl.a. byggandet av den s.k. Bicoccateatern. Enligt ett avtal som bifogades till programmet, skulle utförandet anförtros privata exploatörer som redan var verksamma i Bicocca- området. Enligt avtalet skulle exploatören och markägaren – Pirelli

– bära angivna utsmyckningskostnader och på egen bekostnad utföra vissa byggarbeten. Milano Centrale Servizi – Pirellis sam- arbetspartner – tog sig an själva byggandet av Bicoccateatern.

55Kammarrättens i Göteborg dom 2009-02-27 (mål nr 7477-08).

56EU-domstolens dom i mål C-536/07, Kommissionen mot Tyskland.

57Indén, Yttrande på uppdrag av Plangenomförandeutredningen rörande några EU-rättsliga aspekter på de preliminära lagförslag som utarbetats i syfte att reglera exploateringsavtal, PM 2012-10-09.

247

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Teatern skulle uppföras mot avdrag på den bygglovsavgift Pirelli var skyldig Milano kommun för Bicoccaprojektet. Avdragsmöjlig- heten stadgades i italiensk plan- och bygglag.

Två olika arkitektsammanslutningar begärde i italiensk domstol överprövning av anskaffningen av entreprenadarbetena. Lombardiets administrativa domstol vände sig till EU-domstolen för att utröna om en nationell lagstiftning, som tillåter att den som får bygglov att utföra en byggentreprenad mot nedsättning av bygglovsavgiften, var förenlig med direktiv 93/37/EEG om samordning av förfaran- dena vid offentlig upphandling av byggentreprenader.

EU-domstolen slog i målet fast att direktivet skulle tillämpas när en markägare, tillika exploatör, tar sig an ett stadsutvecklings- projekt mot att den lokala myndigheten medger avdrag på hela eller delar av en bygglovavgift som exploatören annars skulle ha erlagt. Domstolen uttalade att de definitioner som återfanns i direktivet borde ha avgörande betydelse vid bedömningen av om det rör sig om ett offentligt upphandlingskontrakt för bygg- och anläggnings- arbeten i den mening som avses i det aktuella direktivet.

Samtliga rekvisit för att det skulle vara fråga om en bygg- entreprenad var uppfyllda. Det rörde sig enligt domstolen om ett kontrakt med ekonomiska villkor som slöts skriftligt mellan en leverantör och en upphandlande myndighet. Kontraktet syftade till att en byggentreprenad som det definierades i direktivet58 skulle utföras. Bl.a. byggnadsutvecklingsprogrammet och det bifogade avtalet utgjorde tillräcklig grund för att kunna konstatera att ett skriftligt kontrakt existerade. EU-domstolen påtalade att även om uppförandet av byggnader regleras i nationell plan- och bygglag- stiftning med annat syfte än direktivet, betyder detta inte att det inte skulle tillämpas. Domstolen påtalade också att de grund- läggande syftena med direktivet var att konkurrensutsätta tilldel- ningen av offentliga byggkontrakt.

Domen klargör att nationella regler om myndighetsutövning inte utesluter tillämpningen av direktivet om offentlig upphandling. EU-domstolen anförde att den omständigheten att avtalet var ett offentligrättsligt avtal och att det hade inslag av myndighetsutöv- ning inte hindrade att det fanns ett sådant avtalsförhållande som föreskrevs i direktivet. Denna omständighet talade tvärtom för detta. Domstolen konstaterade att direktivet utgjorde ett hinder

58 Se även bl.a. NOU info december 2001, s. 16, Svenska kommunförbundets cirkulär 2003:109 samt Pedersen, Ramavtal och offentlig upphandling – nya bestämmelser för den klassiska sektorn, 2005, s. 44 f.

248

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

för en nationell stadsplaneringslagstiftning, som utan villkor tillåter att den som innehar ett bygglov eller en godkänd plan för mark- exploatering, direkt uppför en anläggning mot att hela eller delar av avgiften för bygglovet avräknas. Lagstiftningen måste beakta de förfaranden som föreskrivs i direktivet när värdet av detta arbete motsvarar eller överstiger det tröskelvärde som föreskrivs i direktivet.

EU-domstolen följde i mål C-220/05, Commune de Roanne, upp sitt avgörande i La Scala. Genom ett beslut den 28 oktober 2002 bemyndigade kommunfullmäktige i Commune de Roanne fullmäktiges ordförande att ingå ett avtal med Société d'équipement du département de la Loire, SEDL, om att uppföra ett nöjes- centrum. Avtalet, som tecknades den 25 november 2002 mellan Commune de Ronne och SEDL, föreskrev att nöjescentrumet skulle genomföras i successiva etapper. Den första etappen avsåg en biografanläggning med flera salonger, affärslokaler avsedda att överlåtas till tredje man samt ett antal byggnadsverk avsedda att lämnas över till den upphandlande myndigheten, nämligen en parkeringsplats, tillfartsvägar och offentliga platser. De efter- följande etapperna, som förutsatte ett tilläggsavtal, avsåg i huvud- sak ytterligare affärs- och servicelokaler samt ett hotell.

Efter att Commune de Roannes bemyndigandebeslut hade över- klagats i nationell domstol begärde Tribunal administratif de Lyon ett förhandsavgörande från EU-domstolen, varvid den ställde bl.a. följande tolkningsfråga till domstolen.

Är ett avtal enligt vilket en upphandlande myndighet ger en annan upphandlande myndighet uppdraget att genomföra en stadsplanerings- åtgärd för att tillgodose allmänna intressen, genom vilket den andra upphandlande myndigheten till den första upphandlande myndigheten överlämnar de byggnadsverk som utförts för att tillgodose myndig- hetens behov och enligt vilket vid avtalets upphörande den första upphandlande myndigheten med automatik övertar äganderätten till annan mark och andra byggnadsverk i den mån de inte avyttrats till tredje man, att anse som ett offentligt byggentreprenadkontrakt […]?

EU-domstolen uttalade inledningsvis att det följer av artikel 1 c i direktivet att frågan huruvida det föreligger ett byggnadsverk ska bedömas med utgångspunkt i den ekonomiska eller tekniska funktion som är resultatet av bygg- och anläggningsarbetena. När det gäller det aktuella avtalet konstaterade domstolen också att det tydligt framgår av flera bestämmelser i avtalet att det nöjescentrum som skulle uppföras var avsett att inrymma affärs- och serviceverk- samheter, varför avtalet ansågs fylla en ekonomisk funktion.

249

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

Domstolen ansåg också att nöjescentrumet motsvarade de behov som specificerats av Commune de Roanne i avtalet. Dess- utom var det enligt domstolen uppenbart att avtalet slutits på ekonomiska villkor. De ekonomiska villkoren i avtalet avsåg den motprestation som leverantören erbjudits av den upphandlande myndigheten med anledning av att byggentreprenaderna utfördes. Enligt avtalet erhöll SEDL ett belopp från Commune de Roanne som ersättning för överlåtelsen av parkeringsplatsen. Kommunen hade även åtagit sig att bidra till utgifterna för samtliga byggnads- verk som skulle utföras. I kraft av avtalet gavs SEDL slutligen rätt att uppbära intäkter från tredje man som ersättning för över- låtelserna av de byggnadsverk som skulle uppföras.

EU-domstolen drog därför slutsatsen att ett avtal, genom vilket en upphandlande myndighet anförtror åt en annan upphandlande myndighet att utföra ett byggnadsverk, utgör ett offentligt bygg- entreprenadkontrakt, oberoende av om det föreskrivs att den första upphandlande myndigheten är eller ska bli ägare till hela eller delar av byggnadsverket.

Ytterligare ett avgörande av intresse i sammanhanget är EU- domstolens avgörande i mål C-451/08, Helmut Müller. I det aktuella målet hade EU-domstolen att ta ställning till en begäran om förhandsavgörande från Oberlandesgericht Düsseldorf med anledning av ett mål mellan Helmut Müller GmbH och Bundes- anstalt für Immobilienaufgaben. Den senare parten är en federal myndighet med ansvar för fastighetsfrågor. Målet gällde Bundes- anstalts försäljning av mark på vilken köparen senare avsåg att utföra en byggentreprenad, som skulle utveckla stadsbebyggelsen. Ändamålet för entreprenaden hade specificerats av en enhet på lokal nivå, Wildeshausens kommun.

EU-domstolen uttalade att de frågor som den nationella domstolen hade ställt inte avsåg förhållandet mellan säljaren och köparen. De avsåg snarare förhållandet mellan Wildeshausens kom- mun och köparen, det vill säga mellan den myndighet som är behörig i frågor avseende stadsplanering och köparen av den aktuella marken. Den grundläggande frågan som domstolen hade att ta ställning till var om förhållandet mellan de båda parterna var av ett sådant slag att tilldelningen av det aktuella kontraktet ut- gjorde en tilldelning av ett offentligt byggentreprenadkontrakt.

Domstolen klargjorde att det endast kan föreligga ett avtal med ekonomiska villkor, om den upphandlande myndighet som ingått ett offentligt byggentreprenadkontrakt erhåller en prestation mot

250

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

vederlag enligt detta kontrakt. Denna prestation bestod i att utföra byggentreprenader för den upphandlande myndighetens räkning. Enligt domstolen ska en sådan prestation, med hänsyn tagen till dess karaktär samt till direktiv 2004/18/EG, vara av direkt ekono- miskt intresse för den upphandlande myndigheten. Det föreligger också ett sådant ekonomiskt intresse när den upphandlande myndig- heten blir ägare till resultatet av den byggentreprenad som är före- mål för kontraktet. Det föreligger även om den upphandlande myndigheten på rättslig grund garanteras tillgång till de anlägg- ningar som är föremål för kontraktet, för att använda dem för offentliga ändamål.

Det ekonomiska intresset kan vidare bestå i de ekonomiska fördelar som den upphandlande myndigheten kan få vid framtida användning eller överlåtelse av anläggningen. Intresset kan också bestå i att myndigheten bidragit ekonomiskt vid utförandet av byggentreprenaden eller i de risker som myndigheten står för i det fall att byggentreprenaden blir ett ekonomiskt misslyckande.

Domstolen konstaterade dessutom att en myndighets använd- ning av sin befogenhet att utöva tillsyn i frågor som avser stads- planering inte i sig kan anses syfta till att en avtalsprestation ska erhållas eller till att den upphandlande myndighetens direkta eko- nomiska intresse ska tillgodoses. I ett dylikt fall går det därför inte att tala om ett offentligt byggentreprenadkontrakt i den mening som krävs för att en upphandlande myndighet ska vara tvungen att tilldela kontraktet enligt de bestämmelser som följer av upphand- lingsdirektivet. Den omständigheten att den upphandlande myndig- heten använder sig av sin befogenhet att utöva tillsyn i frågor avseende stadsplanering räcker således inte för att myndigheten ska anses kunna ha ett direkt ekonomiskt intresse av byggentreprenaden.

Det ska poängteras att det aktuella målet inte gäller hur bedöm- ningen ska ske huruvida ett avtal som inkluderar att en entreprenör ska färdigställa vissa anläggningar till en upphandlande myndighet utgör ett byggentreprenadkontrakt i de fall entreprenören får ersättning för sitt arbete genom exempelvis avräkning av sina bygg- lovskostnader. Frågan är i stället om det faktum att en upphand- lande myndighet använder sig av sin befogenhet att utöva tillsyn i frågor avseende stadsplanering kan konstituera ett kontrakt.

Avslutningsvis ska EU-domstolens avgörande i mål C-306/08, kommissionen mot Spanien, nämnas. Domstolen hade att bedöma om Spanien genom en tilldelning av så kallade integrerade handlings-

251

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

program i enlighet med en viss nationell reglering, hade underlåtit att uppfylla sina åtaganden enligt EU:s upphandlingsreglering.

Syftet med de integrerade handlingsprogrammen var att

vid vissa exploateringar fastställa omfattningen av den integre- rade åtgärden och de arbeten som ska utföras,

fastställa tillämpliga frister,

fastställa de tekniska och ekonomiska villkoren för genom- förandet,

fastställa exploatörens åtaganden och skyldigheter genom att förhållandena mellan denne samt berörda fastighetsägare och myndigheter bestäms samt att

fastställa garantier för att säkerställa att dessa förpliktelser iakt- tas samt tillämpliga påföljder, vilket följde av den spanska nationella regleringen.

Kommissionen anförde i domstolen att flera delar av förfarandet för tilldelning och godkännande av integrerade handlingsprogram med ett indirekt förfarande för genomförandet enligt den spanska regleringen stred mot EU:s upphandlingslagstiftning. Kommiss- ionen hävdade att relationen mellan myndigheten och exploatören utgjorde ett offentligt kontrakt, vars huvudsakliga syfte enligt be- skrivningen av en integrerad åtgärd var att genomföra en offentlig entreprenad i enlighet med direktiv 2004/18/EG.

När det gäller frågan om tilldelningen och godkännandet av integrerade handlingsprogram avser ekonomiska villkor, uttalade kommissionen att det genom den spanska regleringen inrättades ett system med ett kontrakt mellan två parter, exploatören och kom- munen, enligt vilket ersättningen hade ett direkt samband med att entreprenaden genomfördes och vissa anknutna tjänster utfördes. Exploatören erhöll vidare ersättning i likvida medel eller mot- svarande ersättning i fast egendom från fastighetsägarna. Spanien å sin sida hävdade bl.a. att det inte förekommer något vederlag från myndighetens sida, eftersom exploatörens ersättning uteslutande kommer från fastighetsägarna.

EU-domstolen inledde sin bedömning med att konstatera att kommissionens kritik endast avsåg förfarandet för tilldelning av integrerade handlingsprogram vid indirekta förfaranden för genom- förandet. Det gällde främst integrerade åtgärder med syfte att be- bygga flera intilliggande fastigheter med en gemensam plan, enligt

252

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

vilken fastigheterna skulle förberedas för bebyggelse. Dessa åtgärder innebar enligt den spanska lagstiftningen att den behöriga upp- handlande myndigheten delegerade uppgiften att exploatera marken till ett enskilt rättssubjekt, som hade utvalts genom ett konkurrens- utsatt förfarande. Det är då utan betydelse om denne ägde de aktuella fastigheterna eller inte.

Domstolen konstaterade sedan att det inte visats att entrepre- naden utgjorde det huvudsakliga ändamålet med det kontrakt som slutits mellan kommunen och exploatören inom ramen för en integrerad handlingsplan vid indirekt genomförande. Entreprena- den avsåg anslutning och anpassning av berörda fastigheter till befintlig infrastruktur, befintliga energinät, kommunikationsnät och nät för allmänna nyttigheter. Exploatörens genomförande av den integrerade handlingsplanen innefattade enligt domstolen näm- ligen även verksamheter som inte kan kvalificeras som entreprena- der i den mening som avses i de direktiv som kommissionen har åberopat. De aktuella verksamheterna omfattade

att utarbeta en utvecklingsplan,

att ta initiativ till och genomföra motsvarande fastighetsombild- ningar,

att erhålla fastigheter och erforderliga bygglov för allmän mark utan kostnad och till nytta för det allmänna,

att genomföra den rättsliga omklassificeringen av aktuella fastig- heter och en rättvis fördelning av kostnader och intäkter mellan berörda parter samt

att ordna finansiering och garantier avseende de investeringar, arbeten, anläggningar och ersättningar som krävs för att pro- grammet ska kunna genomföras.

Avslutningsvis uttalade domstolen att kommissionen inte hade visat att det huvudsakliga ändamålet med det kontrakt som slutits mellan kommunen och exploatören omfattas av offentlig upphand- ling av byggentreprenader i den mening som avses i upphand- lingsdirektiven, varför kommissionens talan ogillades.

253

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

5.6Utredningens överväganden och förslag

5.6.1Finns det skäl för lagreglering?

Bedömning: Jag anser att starka skäl talar för att exploaterings- avtalen bör lagregleras. Ett uttalat lagstöd bör finnas i PBL, förslagsvis i 6 kap. om genomförande av detaljplaner, för för- handlingar om exploateringsavtal för att bidra till bättre förut- sägbarhet och balans mellan parterna. Lagstödet bör omfatta de exploateringsavtal som tecknas mellan en kommun och en bygg- herre om bestämmelser för genomförande av en detaljplan. Beredning och beslut om avtal bör samordnas med motsvarande regler för framtagande av en detaljplan, vilket kräver vissa kompletteringar i 5 kap. PBL.

Utredningen ska enligt direktiven bl.a. belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal. Vi ska också redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknandet av exploateringsavtal.

Exploateringsavtalen lagreglerades inte särskilt när plan- och bygglagen infördes 1987. PBL-utredningen ansåg 1979 att kom- munallagens och olika speciallagars regler gav tillräckliga bestäm- melser för hur olika frågor skulle behandlas och att det inte fanns någon rätt att i avtal träffa överenskommelser som avvek från dessa stadganden. I den då föreslagna plan- och bygglagen fanns dess- utom bestämmelser om hur långt detaljplaneringen fick gå vid plan- läggning. En särskild lagreglering av så uppenbara förhållanden skulle enligt utredningen inte tjäna något syfte.

Regeringen anförde sedermera i sitt förslag till riksdagen 1986 även att det torde vara mycket svårt att lagtekniskt utforma föreskrifter som skulle kunna skydda den enskilde som motpart till kommunen och att reglera exploateringsavtalets verkan mot tredje man. Skälet ansågs vara de skiftande förhållanden som skulle kunna förekomma i dessa sammanhang.

PBL-utredningens och regeringens ställningstaganden skedde mot bakgrund av dåvarande system för statlig bostadsfinansiering. Kostnaderna i bostadsbyggandet för mark, anläggningar och bygg- nader var där i det närmaste statligt reglerade och den ekonomiska pressen på parterna vid förhandlingarna om ett exploateringsavtal var inte lika påtaglig som i dag. I och med att bostadsfinansierings-

254

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

systemet fasades ut under 1990-talet, försvann de begränsningar som tidigare fanns när det gällde framförallt markprisernas utveck- ling. Kommunernas möjligheter att skydda sig mot framtida kostnader i exploateringsområden var inte längre lika självklara. Samtidigt ökade osäkerheten för byggherrarna om vilka ekono- miska åtaganden de skulle kunna tvingas till i ett exploateringsavtal.

Det har således skett en radikal förändring av de ekonomiska förutsättningarna för bostadsbyggandet genom övergången från systemet med statlig bostadsfinansiering till ett marknadsorienterat byggande. Därmed har också incitamenten för plan- och bygg- processens aktörer delvis förändrats. Det kan därför ifrågasättas om nuvarande lagstöd, eller brist på lagstöd, för byggherre- finansierad infrastruktur är anpassat till dessa förändringar.

Dagens (och morgondagens) bostadsbyggande kännetecknas dessutom av krav på ökad variation, individualisering och komplexitet i de enskilda projekten. Samtidigt ökar kraven på en effektivare byggprocess med lägre kostnader för slutprodukten. Utvecklingen i bostadsbyggandet från kostnads- och prisregle- ringar till marknadslösningar har bl.a. varit ett försök från sam- hällets sida att underlätta nödvändiga omställningar i branschens verksamhet. De legala förutsättningarna i form av lagstöd för överenskommelser mellan planmyndigheten och byggherren som ansvarig för att de planerade projekten ska kunna genomföras, har däremot inte anpassats till dessa förväntade branschförändringar.

Utvecklingen talar i sig för att överenskommelser mellan kom- mun och byggherre om alltmer individualiserade och komplexa projekt bör få avtalsregleras även i fortsättningen. Vi ska enligt direktiven redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknandet av exploaterings- avtal. Vi tolkar begreppet exploatörsbestämmelser i det här sam- manhanget som bestämmelser om exploateringsavtal som reglerar exploatörers verksamhet i allmänhet (till skillnad mot de bestäm- melser om markavstående m.m. i nuvarande 6 kap. 3–12 §§ PBL, som vanligtvis benämns exploatörsbestämmelserna). Det är knapp- ast möjligt att fullt ut kunna ersätta sådana överenskommelser enbart med bestämmelser om exploateringsavtal, som per defi- nition inte kan förutse alla de olika förutsättningar och situationer som kan förekomma. Av detta torde följa att sådana bestämmelser inte helt kan ersätta tecknande av exploateringsavtal.

Däremot torde enkla och tydliga bestämmelser om exploate- ringsavtal kunna bidra till förutsägbarhet för inblandade parter och

255

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

utgöra ett stöd i förhandlingarna för att skapa bättre balans mellan parterna. Redan det faktum att aktörerna trots kritiken numera föredrar förhandlingsöverenskommelser framför att tillämpa PBL:s bestämmelser motiverar sannolikt att förfarandet legaliseras. För- handlingarna om exploateringsavtal bör ges en legal inramning som bl.a. säkerställer rättssäkerheten.

Kommuner och byggherrar torde således ha ett gemensamt intresse av att sinsemellan kunna avtalsreglera utformning av be- byggelse och allmänna platser, marköverlåtelser, upplåtelse av rättigheter, exploateringsbidrag och utförande av kommunala anlägg- ningar, tidplaner m.fl. frågor som inte hör hemma i detaljplaner. Samtidigt föreligger ett legitimt intresse även från allmänhetens sida om ökad insyn och offentlighet i många av dessa frågor. En lagreglering av förfarandet kring exploateringsavtalen bör till- försäkra allmänheten rimlig insyn i avtalens villkor och utformning. Vi föreslår därför i det följande att förfarandereglerna i 5 kap. PBL om samråd och granskning för att ta fram detaljplaner och områdes- bestämmelser kompletteras med motsvarande regler gällande exploa- teringsavtal.

Den tidigare framställningen i detta kapitel visar på betydande brister i tillämpningen av dagens lagstöd för exploateringsavtal. Det torde framför allt bero på brister i själva lagstödet. Lagstödet är inte tillräckligt för att kunna omfatta eller ange gränserna för de överenskommelser som parterna vill kunna avtalsreglera. Samtidigt anses bristerna gynna den ena parten i förhandlingarna på den andra partens bekostnad.

Den indirekta karaktären i nuvarande lagstöd komplicerar dess- utom förutsättningarna på så sätt att parternas förmåga och kom- petens i förhandlingsarbetet inte alltid är tillräcklig. I ett urval på ett drygt 100-tal analyserade exploateringsavtal visar ungefär hälften av avtalen ett eller flera villkor som helt saknar lagstöd. Avtals- villkoren får ekonomiska konsekvenser som är svåra att förutse för byggherren eller som har villkor som är svårbedömbara vad avser lagstödet.

Nuvarande tillämpning skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Kommunerna vill vara positiva till bebyggelse- utveckling, men inte dra på sig kostnader som uppkommer som en följd av byggprojekten. Byggherrarna har många gånger svårt att förutse vilka ekonomiska konsekvenser som i slutändan kommer att belasta projekten. I stället för att regelverket stöder en sam- verkan mellan parterna leder det till ett spel om vem som ska sitta

256

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

med de sämsta villkoren den dag då detaljplanen antas. I det avseendet delar vi de synpunkter Statskontoret nyligen framfört i sin rapport till regeringen om den kommunala markanvisnings- processen59.

För företag på en marknad är förutsägbara villkor och möjlighet till framförhållning avgörande för etableringsviljan och konkurrens- kraften. En stabil inriktning i bostadspolitiken och långsiktigt politiskt stöd underlättar marknadens utveckling. En politisk vilja att växa som kommun i kombination med konkreta åtgärder i form av satsningar på infrastruktur och annan nödvändig samhällelig service är en viktig förutsättning för ett ökat byggande.

För att det ska finnas drivkrafter för innovation och utveckling av bostadsbyggandet krävs vidare utrymme för företagen att utveckla egna lösningar. För mycket detaljstyrning eller ryckighet i den poli- tiska styrningen med alltför ofta återkommande kursändringar riskerar att begränsa eller strypa detta utrymme. Konkurrenskraft, innovation och utveckling förutsätter utrymme för egna lösningar vilket riskerar att gå förlorat genom för mycket detaljstyrning.

De krav en kommun ska kunna ställa på en byggherre behöver således många gånger tydliggöras och bli mer konsistenta för att bostadsbyggandet ska kunna utvecklas. Förhandlingar om finan- sieringsfrågor, baserade på oklara spelregler, får inte vara en tids- ödande stötesten i plan- och byggprocessen. Risken är att endast finansiellt starka byggherrar, med kunskaper om spelets regler, vågar agera på marknaden.

Mot den här bakgrunden föreslår vi i det följande att bestäm- melser införs i 6 kap. PBL, som ger den materiella innebörden av ett regelverk för exploateringsavtal.

Lagstödet i 6 kap. PBL bör omfatta de exploateringsavtal som tecknas mellan en kommun och en byggherre med bestämmelser om genomförandet av en detaljplan. Vi har övervägt om det finns anledning att undanta någon kategori av byggherrar från det kravet och då främst offentligt ägda företag och organisationer. Ett undantag skulle t.ex. kunna avse kommunala bostadsföretag med motivet att omfattningen av ett exploateringsavtal mellan kom- munen och kommunens egna företag lämpligare skulle kunna regleras med stöd av ägardirektiv eller andra kommuninterna bestämmelser. Ett annat undantag skulle kunna vara statligt företag och myndigheter med motivet att de avtal som tecknas med

59 Statskontoret, Mark, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25, s. 9.

257

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

kommunerna kan vara alltför omfattande och komplicerade för att kunna hanteras inom ramen för de föreslagna förfarandereglerna i 5 kap. PBL.

Vi har emellertid i våra överväganden haft anledning att beakta EU:s konkurrensrättsliga regler som vi redogjort för i avsnitt 5.5.1. Vi har då konstaterat att offentligt ägda byggherrar som verkar på en konkurrensutsatt marknad sannolikt inte kan omgärdas av några undantag från regler som avser företagens konkurrenter. Dessa byggherrar skulle i så fall riskera att bryta mot förbudet mot miss- bruk av dominerande ställning enligt EUF-förordningen artikel 102 eller att lagstiftaren att bryta mot förbudet mot konkurrens- begränsande regleringar i artikel 106.1.

När det gäller de kommunala bostadsföretagen har regeringen till yttermera visso i förarbetena till lagen (2010:879) om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag (prop. 2009/10:185, s. 53) uttalat följande beträffande begränsningen av s.k. värdeöverföring från ett kommunalt bostadsaktiebolag till kommunen.

Förslaget omfattar all värdeöverföring och är föranledd av behovet att klargöra skillnaderna mellan kommunens egen verksamhet och skapa konkurrensneutrala villkor mellan det kommunala bostadsbolaget och andra aktörer. Kommunal verksamhet ska inte bedrivas genom det egna bostadsbolaget och därmed indirekt subventioneras av detta utan ska, i den mån som kommunen inte utför den i egen regi, hanteras i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Omvänt ska kommunen inte heller subventionera det kommunala bostads- företagets verksamhet.

Det innebär bl.a. att de bestämmelser gällande exploateringsavtalen som vi föreslår i det följande om att en byggherre inte ska få åta sig att finansiera s.k. social infrastruktur även bör avse kommunala bostadsbolag.

Beträffande avtal om mer omfattande och komplicerade infra- strukturprojekt som kan tecknas mellan en kommun och Trafik- verket eller med ett landstingskommunalt bolag är vår bedömning att det avser ett begränsat antal exploateringsavtal. Vi kommer i våra förslag att införa begränsningar i samrådsförfarandet för avtalen för att undvika onödiga fördröjningar i hanteringen i den händelse de gäller större och mer komplicerade projekt.

Mot bakgrund av dessa våra överväganden anser vi att de bestämmelser vi föreslår bör gälla alla exploateringsavtal, oavsett vem som är byggherre och kommunens motpart i förhandlingar.

258

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

5.6.2Kan vi lära av andra länder?

Bedömning: Jag anser att det finns anledning att dra lärdom av hur andra länder har reglerat frågor gällande avtalsförhållanden mellan kommun och byggherre vid utbyggnad av infrastruktur i samband med en exploatering. Särskilt den norska lagstift- ningen, som nyligen har utvärderats och befunnits fungera relativt väl, har många inslag som vi har anledning att överväga.

Min bedömning är att i en strävan att uppnå balans mellan parterna i utbyggnads- eller exploateringsavtal har lagstiftare i olika länder haft en gemensam ambition att de kostnader som byggherren ska stå för ska vara förutsägbara. Ett annat gemen- samt drag är bestämmelser om offentlighet och insyn i förhand- lingarna om avtal. Förhandlingar och beslut om avtal samordnas i regel med beredning och beslut om motsvarigheten till våra detaljplaner.

I den internationella utblick som utredningen genomfört (avsnitt 5.4) kan vi konstatera att andra länder i norra och västra Europa och då särskilt i Norden har olika erfarenheter av hur överens- kommelser mellan kommun och byggherrar om hur infrastruktur- utbyggnad i samband med markexploatering kan regleras. Att andra europeiska länder har lagreglerade exploateringsavtal är naturligtvis i sig inte ett argument som motiverar att även Sverige ska gå samma väg. På en alltmer internationaliserad bygg- och fastighetsmarknad skapar dock en likartad lagreglering också i Sverige förutsättningar för att eventuella utländska aktörer på svensk mark ska kunna få bättre förståelse för vilka principiella spelregler som gäller hos oss. Om vi dessutom kan dra lärdomar av de möjligheter och problem som andra länders lagstiftning belyser, ökar sannolikheten för att vi kan bygga ett väl fungerande regel- verk.

En grundläggande ambition i de länders regelverk som utred- ningen studerat är att de kostnader som byggherren ska stå för så långt möjligt ska vara förutsägbara. Byggherren ska alltså veta dels vilken typ av infrastruktur som denne förväntas finansiera, dels i vilken form bidraget från byggherren ska tas ut. Detta har lösts på skilda sätt i olika länders lagstiftning.

I Danmark är det i grunden en kommunal uppgift att svara för infrastrukturutbyggnad i nya exploateringsområden. Det finns

259

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

dock en möjlighet för byggherren att på frivillig väg ta initiativ till avtal med kommunen om att helt eller delvis ombesörja eller finansiera infrastruktur för att förverkliga en plan. Såvitt vi har förstått används den möjligheten i tämligen stor utsträckning. Bestämmelserna anger tre anledningar till att ett sådant avtal kan ingås.

Byggherren vill uppnå en högre kvalitet eller standard.

Byggherren vill tidigarelägga en utbyggnad i förhållande till den kommunala planen.

Byggherren vill ändra eller utvidga den kommunala planen för att öka utbyggnadsmöjligheterna.

Kommunen kan avfärda byggherrens initiativ men även begära att byggherren finansierar planarbetet.

I Finland har markägare enligt lagens bestämmelser en skyldig- het att delta i kommunens kostnader för samhällsbyggandet i ett detaljplanerat område, om de har avsevärd nytta av planen. Strävan ska vara att komma överens om finansieringen i ett markanvänd- ningsavtal. Om det inte är möjligt, kan kommunen ta ut s.k. utvecklingskostnadsersättning av markägaren i proportion till fastighetens andel av kommunens totala kostnader för utbygg- naden av ett planlagt område. Ersättningen kan uppgå till högst 60 procent av fastighetens bedömda värdestegring efter utbyggnad, enligt en oberoende värdering och regler om inlösen. Utvecklings- kostnadsersättning avser normalt förskottering av framtida (upp till tio år) beräknade kostnader men kan även avse kostnader för förhandsåtgärder som redan vidtagits.

I Nederländerna kan kommunen med stöd av ett beslut i en markexploateringsplan kräva exploateringsbidrag av byggherren. Byggtillstånd ska inte beviljas om inte byggherren har uppfyllt de finansieringskrav som ställts upp i planen. Markexploaterings- planen kan upprättas, om det inte går att komma överens med byggherrar om kostnadsbidrag genom exploateringsavtal, t.ex. när ett planlagt område har en splittrad ägarbild med risk för s.k. fri- passagerare.

Ett frivilligt exploateringsavtal har få begränsningar och kan avse både teknisk och social infrastruktur, såväl inom som utom exploateringsområdet. Vilka kostnader som ska belasta byggherren blir en förhandlingsfråga och kan därmed blir svåra att förutse. Om

260

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

kostnader för anläggningar utom området ska tas med, måste de dock finnas med i en strategisk plan. Med stöd av en mark- exploateringsplan är finansieringsmöjligheterna däremot mer begränsade och de åtgärder och anläggningar som får finansieras räknas upp i lagtexten. T.ex. får anläggningar utanför det planlagda området bara avgiftsfinansieras om de är till nytta för området. Byggherrens avgiftsskyldighet får endast avse investerings- kostnader, inte kostnader för drift och underhåll. Avgiftsuttag för social infrastruktur är inte heller möjligt.

I Norge måste kommunen fatta ett formellt beslut, som anger förutsättningarna för ett utbyggnadsavtal i det aktuella exploate- ringsprojektet, för att förhandlingar om avtal ska kunna inledas. Normalt knyts det kommunala beslutet till kommunplanen, vilket i princip motsvarar den svenska översiktsplanen, men kan även fattas som ett separat beslut om principer för exploateringsavtal. Beslutet ska ange när avtal är en förutsättning för exploateringen.

Ett avtal kan gå ut på att byggherren åtar sig att ombesörja eller helt eller delvis finansiera åtgärder som är nödvändiga för att genomföra en lokalplan. Ett avtal kan också reglera vissa bostads- sociala frågor som antal lägenheter och lägenhetsstorlekar, men får inte omfatta s.k. social infrastruktur. Åtgärderna ska stå i rimlig proportion till exploateringens art och omfattning och till kom- munens bidrag till att genomföra planen. Avtalet kan även avse för- skottering för kommunala åtgärder för att genomföra ett plan- beslut.

Ett annat gemensamt drag i de studerade länderna är kravet på offentlighet och insyn i avtalen.

I Danmark ska kommunen upplysa om att det finns förslag till utbyggnadsavtal samtidigt som förslaget till lokalplan offentliggörs. Kommunen ska vidare besluta om utbyggnadsavtal samtidigt med att lokalplanen fastställs och avtalen blir därmed offentligt till- gängliga.

I Finland ska information om markanvändningsavtal lämnas i samband med att en detaljplan utarbetas. Avsikten att ingå mark- användningsavtal ska finnas med i programmet för hur inflytande över och bedömning av planen ska genomföras.

I Nederländerna är markexploateringsplanen som grund för byggherrarnas avgiftsskyldighet ett offentligt dokument, som är öppet för allmänhetens synpunkter.

I Norge ska kommunen kungöra när förhandlingar om utbygg- nadsavtal inleds. När det finns ett förslag till avtal ska förslaget

261

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

lämnas till allmänheten för granskning, om det går längre än vad kommunen kan begära med stöd av lagens bestämmelser. Kom- munen får därefter inte fatta beslut om avtal förrän den aktuella planen är fastställd och det beslutade avtalet ska sedan kungöras, men får inte överklagas.

Dessa exempel visar hur två av de problem med dagens exploa- teringsavtal som våra direktiv tar upp – bristen på förutsägbarhet respektive bristen på offentlighet och insyn – har lösts i andra länder med likartad plan- och byggnadslagstiftning. Vi anser att det finns goda förutsättningar att införa liknande regler i den svenska lagstiftningen för att på det sättet skapa ett fungerande regelverk som stöd för förhandlingar mellan kommun och byggherre om exploateringsavtal i framtiden.

5.6.3Några utgångspunkter för lagreglering av exploateringsavtal

Bedömning: Jag anser att en lagreglering av exploateringsavtal måste innebära en avvägning mellan förutsägbarhet och behovet av lagstöd för avtalsförhandlingar å ena sidan och behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen å andra sidan. Materiella och processuella bestämmelser bör samman- tagna öka förutsägbarheten. Kommunen bör så tidigt som möjligt offentliggöra sina avsikter med ett exploateringsavtal. Gränserna för både kommunens och exploatörens ekonomiska och andra åtaganden bör tydliggöras i syfte att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Jag anser också att exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i planeringsprocessen i syfte att tillgodose kraven på ökad offentlighet och insyn i avtalen.

Avtalens omfattning

I ett avtalsförhållande mellan en kommun å ena sida sidan och en byggherre eller fastighetsägare å andra sidan råder självfallet i grunden avtalsfrihet inom de ramar som avtalslagen, AvtL, och kommunallagen, KL, ger. Det finns alltid situationer, där en kommun har anledning att ingå civilrättsliga avtal på rent affärs- mässiga grunder med privata eller andra offentliga aktörer och att

262

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

kommunen då kan agera som vilken avtalspart som helst, t.ex. när det gäller s.k. offentligt-privat partnerskap eller när det gäller sedvanliga leveranser av varor och tjänster.

Situationen är dock annorlunda när en kommun agerar som planmyndighet, vilket normalt är fallet när mark och byggnader ska exploateras. Många kommuner anser sig i det sammanhanget – med stöd av planmonopolet – kunna ställa villkor som kan få stora ekonomiska konsekvenser för motparten, men som för närvarande inte alltid har stöd i lagstiftning. I ett exploateringsavtal före- kommer ofta både inslag av överenskommelser i frågor av rent teknisk eller administrativ karaktär som tekniska lösningar, ansvars- fördelning och tidsplanering, men också uppgörelser om betydande ekonomiskt värden som mark- och rättighetsöverlåtelser samt exploateringsbidrag för infrastrukturinvesteringar. Tyngdpunkten i förekommande avtal kan i en del fall ligga i den förstnämnda typen av frågor. I andra fall kan tyngdpunkten ligga i transfereringar av betydande värden, där risken är större för att felbedömningar i förhandlingen p.g.a. bristande information kan kullkasta det eko- nomiska utfallet av en exploatering såväl för kommunen som för byggherren. Exploateringsavtalen förekommer i många olika varianter.

Syftet med en lagreglering av exploateringsavtalen är inte att inskränka kommunens möjligheter att efter eget skön och på eget ansvar ingå sedvanliga affärsuppgörelser av civilrättslig karaktär. En lagreglering får heller inte leda till att ett gott förhandlingsklimat mellan parter för ett effektivt plangenomförande förhindras, i den utsträckning ett etablerat samarbete redan föreligger. Syftet är i stället att förbättra möjligheterna för överenskommelser om betydande ekonomiska transfereringar, där byggherren kan anses föra en förhandling på relativt likvärdiga villkor och med tillräcklig information om förutsättningarna utan att känna sig pressad av det maktmedel i form av planmonopolet som kommunen förfogar över. En uttalad målsättning för en lagreglering bör därför vara att åtgärda den brist på förutsägbarhet för byggherren som för när- varande anses råda i många fall.

Samtidigt bör parterna fortfarande ha frihet att utan begräns- ningar komma överens om situationsberoende och individuellt an- passade lösningar för den aktuella exploateringen, som kan inne- bära att planprocessen och bostadsbyggandet kan effektiviseras. En lagreglering av exploateringsavtalen blir därför en fråga om att väga behovet av förutsägbarhet och lagstöd för avtalsförhandlingar mot behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen

263

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

för ett effektivt plangenomförande. Våra förslag tar främst sikte på att minska risken för orimliga avtalsvillkor, när kommunen agerar som planmyndighet. Utgångspunkten för lagförslaget är avtals- frihet för parterna, men inom en tydlig och väldefinierad ram för vad som ska kunna accepteras i exploateringsavtal.

Mot den bakgrunden kan det naturligtvis också finnas skäl för parterna att efter en lagreglering av exploateringsavtalen i en del fall överväga att ingå skilda avtal för frågor där kommunen agerar som planmyndighet å ena sidan och övriga, mer praktiskt inriktade frågor å andra sidan. Det är inte vår avsikt att det ska kunna före- ligga något hinder mot en sådan uppdelning.

Byggherrens åtaganden

Som tidigare nämnts är utgångspunkten för gällande bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. PBL att byggherren ska svara för kostnader för allmänna platser och allmänna va-anläggningar inom det aktuella planområdet och på den egna kvartersmarken. Där- emot ska investeringar för övriga anläggningar och byggnader bekostas av det allmänna. Lagstiftningen är i dag också relativt restriktiv när det gäller möjligheterna att ålägga byggherren kost- nader för t.ex. infrastruktur.

Vi har i avsnitt 3.3, i samband med våra förslag om en taxe- baserad avgift för att finansiera kommunens kostnader för anlägg- ning och förbättring av gator och andra allmänna platser, pekat på att den offentliga sektorns krav på medfinansiering från privata byggherrar vid investeringar i nya exploateringar sannolikt inte kommer att minska i framtiden. Mycket talar i stället för en motsatt utveckling. Frågan om krav på medfinansiering ska ses mot bakgrund av dels att kommunernas investeringar i nya exploate- ringar har ökat kraftigt sedan 1990-talet, dels att det finns en risk för att även statliga krav, via kommunen, i framtiden ”spiller över” i krav på medfinansiering från byggherrars och fastighetsägares sida.

Hur finansieringsansvaret bör fördelas mellan den offentliga sektorn och privata byggherrar och fastighetsägare kan lösas på olika sätt. Vi kan ändå konstatera att om ett väsentligt större finansieringsansvar åläggs den privata sektorn, ökar risken för att konkurrensen försämras till att avse ett mer begränsat antal större och resursstarka exploatörer. Omvänt torde också gälla att en större finansiell börda på den offentliga sektorn riskerar att minska

264

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

kommunernas incitament för att planera och bygga ut nya bostads- områden.

Det är mot den här bakgrunden inte vår avsikt att i något väsentligt avseende föreslå förändringar av nuvarande grund- principer för fördelningen av finansieringsansvaret. Som framgått av många exemplifieringar i detta kapitel finns det dock anledning att i bestämmelserna tydliggöra gränserna för kommunens och byggherrens ekonomiska och andra åtaganden. Syftet ska då vara att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Det bör därför tydligt framgå att byggherrens åtaganden ska vara nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras och att de ska stå i rimligt förhållande till byggherrens nytta av planen. Även kommunens ansvar för övriga byggnader och anläggningar behöver klarläggas.

Förutsägbarhet

Den viktigaste åtgärden för att uppnå bättre balans mellan parterna är sannolikt att förbättra förutsägbarheten för byggherren. Vår uppfattning är att det sker bäst genom att kommunen så tidigt som möjligt offentliggör sina avsikter med ett exploateringsavtal och att dessa avsikter också är väl förankrade i den allmänna opinionen. Grundvalen bör därför vara ett politiskt ställningstagande tidigt i planprocessen. Byggherren måste få möjlighet att i god tid sätta sig in i vilka krav och förutsättningar han kommer att mötas av i för- handlingarna med kommunen. Förutsättningarna bör om möjligt vara klarlagda redan när byggherren förvärvar den mark som är nödvändig för att bygga upp ett lämpligt geografiskt markområde för ett nytt bostadsprojekt.

Ett inslag i byggherrens förberedelser är att skapa tillräcklig säkerhet i sina riskkalkyler inför förhandlingarna. En kalkyl som visar på stora risker i ett projekt på grund av bristande information om motpartens avsikter, leder till tveksamhet från byggherrens sida om den ekonomiska nyttan med projektet. Om byggherren trots sin tveksamhet ser ett värde i ett osäkert projekt, t.ex. långsiktigt genom möjligheten till fler överenskommelser med den aktuella kommunen, kan ett negativt ekonomiskt utfall i ett färdigställt projekt i stället komma att i framtiden drabba de boende i området.

Bristande förutsägbarhet har sannolikt bidragit till den diskussion som förekommer om myndighetsmissbruk från kommunernas sida,

265

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

dvs. att kommunerna medvetet utnyttjar sin ställning som plan- myndighet för att uppnå affärsmässiga fördelar. Bristen på förutsäg- barhet avser såväl avtalens materiella omfattning som förhandlings- processen fram till avtal. Många vittnesmål finns i våra samtal med byggherrar och i den dokumentation vi har tagit del av om att kom- muner successivt har ökat sina krav under förhandlingarna med villkor om att kraven måste uppfyllas för att kommunen slutligt ska godkänna ett exploateringsavtal. Osäkerhet sägs också ofta råda om avtalens omfattning, både geografiskt, ekonomiskt och tidsmässigt.

Mot den här bakgrunden är det angeläget att öka förutsäg- barheten och förbättra balansen mellan parterna i förhandlingarna om avtal. Sannolikt kommer det att ställa andra krav än för när- varande på kommunens planering och förberedelser inför förhand- lingarna, t.ex. vad gäller att utveckla program för sina avsikter med exploateringsavtal. Även om det sannolikt också kommer att vara resurskrävande, kommer inte minst kommunen att kunna dra nytta av snabbare förhandlingar om de är väl förberedda. Det är vår förmodan att det också leder till ett effektivare plangenomförande, vilket bl.a. bekräftas av erfarenheterna från den norska lagstift- ningen.

Offentlighet och insyn

Med nuvarande bestämmelser (eller brist på bestämmelser) blir ett exploateringsavtal normalt offentligt först i och med att avtalet har beslutats av kommunen. Dessförinnan har i regel ingen förutom avtalsparterna haft insyn i något avtalsförslag som helhet eller i enskilda villkor. Vi anser att exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra dokument i planeringsprocessen, som detalj- plan och områdesbestämmelser. Det bör finnas bestämmelser som säkerställer att tredjepartsintressen kan tillgodoses och att kommu- nens avsikter med ett avtal kan bli föremål för offentlig granskning och därmed genomgå en sedvanlig politisk prövning.

Kravet på öppenhet bör dock vägas mot risken för att för- farandet kan bli resurskrävande och tyngas av ytterligare dokument eller förväntningar på inblandade aktörer. Samrådet och den offent- liga granskningen av ett förslag till exploateringsavtal behöver därför omgärdas av vissa begränsningar i förhållande till vad som gäller för ett förslag till detaljplan.

266

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

5.6.4 Avtalens materiella innebörd

Förslag: Jag föreslår att gränserna för parternas åtaganden och skyldigheter i ett exploateringsavtal tydliggörs genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL. Det ska även finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal senast när ett plan- besked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller i samband annat kom- munalt beslut att påbörja en planläggning.

Ett avtal ska få avse ett åtagande av en byggherre att ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtaganden, ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Kostnaderna för gator och andra all- männa platser ska beräknas enligt bestämmelserna för den taxebaserade avgift för gatukostnader som vi har föreslagit i avsnitt 3.3.

Ett exploateringsavtal får inte ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur, dvs. byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla. Kommunen ska kunna kräva att byggherren förskotterar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. Däremot ska inte åtgärder som vidtagits före kommunens beslut om planen kunna regleras i efterhand med mindre än att den aktuella planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad.

Enligt nu gällande bestämmelser i 6 kap. PBL kan den som äger mark eller annat utrymme, som enligt detaljplan ska användas för allmän plats, vara skyldig att under vissa förutsättningar avstå marken till kommunen utan ersättning. Ett villkor är att marken behövs för områdets ändamålsenliga användning. Ett beslut om att avstå mark kan även avse mark för allmänna byggnader, dvs. bygg- nader med verksamheter med ett offentligt organ som huvudman.

Länsstyrelsen får endast besluta om överlåtelsen om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av detaljplanens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Med nytta menas i första hand värdehöjning på ägar- ens/exploatörens fastigheter, som ska vägas mot värdet på den mark som ska avstås. Länsstyrelsen får också bestämma att ägaren ska vara skyldig att bekosta anläggande av gator och vägar samt

267

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

anordningar för vattenförsörjning och avlopp, s.k. teknisk infra- struktur.

Vi har i avsnitt 4.6 föreslagit att dessa s.k. exploatörsparagrafer i 6 kap. 3–12 §§ helt slopas i PBL och att exploatörens ekonomiska skyldigheter i stället regleras med bestämmelserna i 4 kap. expro- priationslagen. Det skulle betona synsättet att exploatörsparagraf- erna ska betraktas som ersättningsbestämmelser och inte som rättighetsöverlåtelser. Vi har även i avsnitt 3.3 föreslagit att finansie- ringen av investeringar i gator och vägar ska få ske med en kommu- nal avgift som grundas på en av kommunfullmäktige beslutad taxa på motsvarande sätt som dagens va-taxa med anslutningsavgifter för vatten och avlopp.

Vi anser att nuvarande bestämmelser i PBL ger en alltför otydlig bild av vad som förväntas av en byggherre i samband med att en detaljplan ska genomföras. Detta bekräftas av de exemplifieringar som redovisats i avsnitt 5.2.4, där många exploateringsavtal töjer på gränserna för vad som kan ha varit lagstiftarens avsikter. Gränserna för båda parters åtaganden bör därför göras tydligare inom ramen för den avvägning mellan flexibilitet och förutsägbarhet som disku- terats i föregående avsnitt. Det bör ske genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL om vad exploateringsavtal får avse respektive inte får avse.

Den första förutsättningen för byggherrens åtaganden bör vara att det finns ett politiskt beslut i ett så tidigt skede som möjligt om kommunens avsikter med förhandlingar om ett avtal. Vårt förslag innebär att det ska finnas ett politiskt beslutat program för exploa- teringsavtal senast när ett planbesked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller när kommunen på annat sätt beslutar om att påbörja en detaljplan- läggning. Kommunen kan välja att anta ett sådant program redan dessförinnan i samband med andra politiskt beslutade dokument som en (fördjupad) översiktsplan, riktlinjer för bostadsförsörj- ningen eller motsvarande.

Ett program ska ange kommunens utgångspunkter och mål med exploateringsavtal, bl.a. den geografiska avgränsningen för avtal och om det finns särskilda skäl att avtalen även ska kunna omfatta infrastruktur utanför aktuella detaljplaner (t.ex. investeringar i till- fartsvägar som är nödvändiga för att en plan ska kunna genom- föras). Ett program ska vidare ange de grundläggande utgångs- punkter för exploateringsavtal som normalt ingår i program för detaljplanearbeten samt andra förhållanden av betydelse för att fastighetsägare och byggherrar ska kunna bedöma konsekvenserna

268

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

av att ingå ett exploateringsavtal med kommunen. Ett program ska även ange huvudprinciper för kostnadsfördelning vid utbyggnad av den infrastruktur som krävs för att genomföra en detaljplan.

Förutom att reglera de förhållanden som kommunen anger i sitt program, innebär förslaget att ett exploateringsavtal får avse ett åtagande av byggherren att ombesörja eller helt eller delvis finansi- era åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Vi kommer i analysen av de EU-rättsliga aspekterna i avsnitt 5.6.6 att visa att det finns begränsningar i möjligheterna att låta en byggherre ombesörja åtgärder i samband med en exploate- ring. Under förutsättning att kommunen följer den rekommen- dation som SKL har lämnat om hur exploateringsavtal bör ingås och iakttar gällande bestämmelser om offentlig upphandling är det dock sannolikt fullt möjligt att avtala med en byggherre om att även ombesörja åtgärder.

Om det finns särskilda skäl, anser vi att ett exploateringsavtal ska få omfatta åtgärder utanför området för detaljplanen. Med sär- skilda skäl avser vi åtgärder som är nödvändiga för att planen ska kunna genomföras eller på annat sätt är direkt föranledda av planen, även om de ligger utanför området för detaljplanen. Det kan gälla åtgärder som behövs för att t.ex. kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstad- komma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt köp- centrum. Vi vill i det här sammanhanget hänvisa till vad vi anfört gällande avgränsningen till det s.k. lokalnätet av åtgärder i kost- nadsunderlaget för en kommunal taxa för gatukostnader m.m. i avsnitt 3.3.7 och att kostnadsunderlaget enbart får avse åtgärder inom detaljplaneområdet. Till lokalnätet hänförs uppsamlingsgator, industrigator, bussgator och lokalgator för trafik mellan huvud- nätet och ett område eller grannskap samt inom ett område.

Mot bakgrund av vad vi tidigare har framhållit om att ett syfte med bestämmelserna ska vara att skapa förutsättningar för bättre balans mellan parterna, anser vi det nödvändigt att lagstiftaren uttalar en grundläggande, om än allmänt hållen principbestämmelse gällande parternas åtaganden. Ett syfte är att underlätta för den granskning av avtalen som vi föreslår att lantmäterimyndigheten ska göra liksom också för en eventuell rättslig prövning av före- kommande avtal. Ett sådant ställningstagande bör självfallet även vara till ledning för parterna i deras förhandlingar om ett avtal. Vi föreslår att grundprincipen ska vara att de åtgärder som ska kunna

269

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

ingå i byggherrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

Mot den här bakgrunden bör ett exploateringsavtal i första hand reglera alla ekonomiska mellanhavanden mellan kommunen och en byggherre. Hit hör byggherrens exploateringsbidrag och grunderna för beräkning av bidraget i form av gatukostnadsavgifter och anläggningsavgifter för va-anläggningar. Till ekonomiska mellan- havanden hör även marköverlåtelser och upplåtelse av rättigheter på byggherrens mark. Om byggherren åtar sig ett ansvar för att ombesörja anläggningar, med de EU-rättsliga begränsningar som kan finnas, ska också det framgå av avtalet. Vidare bör andra frågor som kan få ekonomiska konsekvenser tas upp. Hit hör frågor som sanering av förorenad mark, bebyggelsens utformning i s.k. gestalt- ningsprogram och utformningen av allmänna platser. Även för- farandet vid eventuella tvister och viten bör givetvis ingå.

Andra frågor som kan ingå i ett avtal innebär snarast en fördelning av ansvar mellan parterna av mer administrativ karaktär som tidsplanering, kontroller och garantitider för byggherrrens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar m.m.

Vi har i avsnitt 3.3 föreslagit att kommunen ska ha möjlighet att täcka sina samlade självkostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser med en taxebaserad avgift. Bestäm- melser om detta i 6 kap. PBL avses ersätta nuvarande gatu- kostnadsregler (6 kap. 24–32 §§). Vi föreslår nu att även kostna- derna för gator och andra allmänna platser i ett exploateringsavtal ska beräknas med stöd av samma bestämmelser. Därutöver ska självfallet även kommunens va-taxa enligt LAV tillämpas i ett exploateringsavtal för beräkning av kostnaderna för vatten- och avloppsanläggningar.

Vi har dessutom funnit anledning att föreslå att ett exploate- ringsavtal inte får ålägga en byggherre att bekosta byggnader eller anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla, s.k. social infrastruktur. Det avser främst byggnader för vård, omsorg och utbildning eller mot- svarande verksamheter. Vi har tagit del av exempel på s.k. bygg- herrefinansierade byggnader för allmänna ändamål för betydande belopp och vi anser att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering, särskilt för åtgärder som omfattas av kommunens lagstadgade skyldigheter att tillhandahålla. Danmark, Norge och Nederländerna är exempel på andra länder, där social infrastruktur primärt är ett kommunalt ansvar. I Danmark och

270

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Norge kan sådan infrastruktur inte ingå i avtal, medan bestäm- melserna i Nederländerna innebär att social infrastruktur inte ingår i byggherrarnas finansieringsskyldigheter.

Det finns enligt vår uppfattning inte anledning att normalt sett acceptera att ett avtal i efterskott reglerar åtgärder som redan vidtagits före det att planen antagits. Däremot bör det finnas en möjlighet för kommunen att med en öppen redovisning kunna finansiera en etappvis exploatering genom bidrag till redan genom- förda investeringar. Kommunen bör även kunna kräva att bygg- herren förskotterar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan.

Vi vill slutligen nämna att det under utredningsarbetet har väckts en fråga om fördelning av planläggningskostnader, som inte närmare har berörts i våra direktiv. I en tidskriftsartikel60 tas frågan upp om en kommun genom att ingå särskilda plankostnadsavtal med markägare kan täcka sina planläggningskostnader i större utsträckning än genom att ta ut planavgifter. Författaren argumen- terar för att det finns en avsevärd skillnad mellan vad lagstiftaren avsett med bestämmelserna om kommunernas uttag av planavgifter och vad kommunerna tillåter sig. Det skulle i så fall förhålla sig på samma sätt med plankostnadsavtal som med exploateringsavtal.

Vi har prövat frågan och dragit slutsatsen att författaren från allmänrättsliga utgångspunkter har starka skäl för sina stånd- punkter. Vi har dock inte funnit att det ekonomiskt är någon stor fråga eller att en förändring väsentligt skulle effektivisera plan- genomförandet, varför vi inte anser att någon särskild reglering är motiverad i det här sammanhanget.

60 Lindberg, Planavgift och plankostnadsavtal, Förvaltningsrättslig Tidskrift 2012 Häfte 3, s. 377-385.

271

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

5.6.5 Förfaranderegler

Förslag: Jag föreslår förfaranderegler för exploateringsavtal som inte ska gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaner i 5 kap. PBL. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplane- processen för att kunna hantera ett avtal på motsvarande sätt när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och gransk- ning samt antagandet. Om det inte är obehövligt, ska lant- mäterimyndigheten under granskningsskedet lämna ett yttrande huruvida ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser vi föreslår i 6 kap. PBL gällande avtalens materi- ella innebörd. Ett kommunalt beslut om ett exploateringsavtal bör kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. Den part som därutöver vill få frågor om avtalets innehåll, tolkning eller giltighet prövade bör vara hänvisad till allmän domstol.

En viktig utgångspunkt för utredningen när vi föreslår förfarande- regler för exploateringsavtal är att inte gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaneprocessen i 5 kap. PBL. Speciella förfarandebestämmelser för exploateringsavtal ska inte tynga detaljplaneprocessen. En läsare ska kunna följa en process som enkelt leder till att kommunen antar en detaljplan och beslutar om tillhörande exploateringsavtal. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplaneprocessen för att kunna hantera ett exploateringsavtal på motsvarande sätt som när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och granskning samt antagandet.

Som vi föreslog redan i föregående avsnitt ska det finnas ett politiskt beslut i ett så tidigt skede som möjligt om kommunens avsikter med förhandlingar om ett exploateringsavtal. Beslutet kan redovisas i en översiktsplan, en fördjupad översiktsplan eller i annat sammanhang, t.ex. i samband med riktlinjer för bostadsförsörj- ningen, där kommunen har anledning att offentliggöra sina avsikter. Programmet ska ange kommunens utgångspunkter och mål med ett avtal och ska föreligga senast när kommunen lämnar ett plan- besked eller på annat sätt beslutar om att påbörja detaljplan- läggning.

Vi föreslår inget formellt krav på samråd enligt förfarande- reglerna i 5 kap. gällande ett program för exploateringsavtal.

272

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

Däremot menar vi att ett samråd med lantmäterimyndigheten kan vara lämpligt redan i ett tidigt skede för att inhämta myndighetens synpunkter på huruvida det tillgodoser det behov av information som en byggherre kan ha för att kunna påbörja en förhandling om exploateringsavtal. Enligt vår uppfattning torde lantmäterimyndig- heten vara den myndighet som har bäst förutsättningar och har den kompetens som krävs för att kunna bedöma innebörden av ett program för eller förslag till exploateringsavtal med avseende på framför allt den avvägning som ska ske mellan kommunens och byggherrens ekonomiska intressen.

Utredningen föreslår att om det föreligger ett förslag till exploateringsavtal ska detta i huvudsak följa samma rutiner för samråd enligt 5 kap. 11–17 §§ som ett förslag till detaljplan. Under samrådet ska lantmäterimyndigheten verka för att ett förslag till avtal har stöd i lag. Det har under utredningsarbetet framförts att ett krav på samråd avseende ett förslag till exploateringsavtal onödigtvis kommer att tynga detaljplaneprocessen, om många utomstående instanser ska yttra sig över ett sådant förslag eller om förslag till avtal är särskilt omfattande.

Vi anser emellertid att det redan i samrådet är angeläget att sambanden mellan ett förslag till detaljplan och ett förslag till exploateringsavtal, om sådant föreligger, får en allsidig belysning och att lantmäterimyndigheten på ett tidigt stadium får möjlighet att påverka avtalets utformning i linje med bestämmelserna om avtalens materiella innebörd. Vi har mot den här bakgrunden begränsat kretsen av instanser som ska komma i fråga för samråd i vårt förslag till att omfatta länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och andra som kan ha ett väsentligt intresse av förslaget.

När samrådet är klart, ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan med förslaget till exploateringsavtal, om sådant före- ligger enligt 5 kap. 18–25 §§. Vi föreslår att lantmäterimyndigheten under granskningstiden ska yttra sig över förslaget till exploate- ringsavtal, om det inte är obehövligt. Yttrandet ska avse om förslaget strider mot de bestämmelser om avtalens materiella inne- börd som vi föreslår i 6 kap. 20–22 §§.

När det gäller frågan om i vilket skede under detaljplane- processen som kommunen bör fatta beslut om ett exploaterings- avtal, har vi inte anledning att väsentligt ändra på vad som i dag är praxis, nämligen att beslutet knyter an till att kommunen formellt antar detaljplanen. I regel antas detaljplanen av kommunfullmäktige eller den nämnd som fullmäktige utser, medan ett exploaterings-

273

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

avtal normalt beslutas av kommunstyrelsen. Det är emellertid viktigt att kommuninvånarnas insyn i hanteringen och det politiska inflytandet över avtalen inte begränsas. Det bör därför införas en bestämmelse i 5 kap. PBL som anger att ett exploateringsavtal som följer med en detaljplan inte blir giltigt förrän planen vunnit laga kraft.

Utredningen gör slutligen bedömningen att kommunens beslut om ett exploateringsavtal i vissa avseenden får överklagas genom laglighetsprövning. Frågor om kommunen följt bestämmelserna i PBL om förfarandet för exploateringsavtal bör kunna bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Tvister i övrigt gällande avtalets innehåll, tolkning eller giltighet är inte frågor som bör prövas enligt PBL. Den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor bör vara hänvisad att väcka talan vid all- män domstol. Någon särskild föreskrift om detta anser vi inte vara nödvändig.

5.6.6Förslagens förenlighet med EU-rätten

Bedömning: Förslagen kring exploateringsavtal är enligt min bedömning utformade i enlighet med gällande krav för EU:s medlemsländer. Jag anser att kommunen i det program för exploateringsavtal som ska upprättas bl.a. ska behandla i vilken utsträckning reglerna om offentlig upphandling i LOU påverkar hur avtalet kan utformas.

Vi har anlitat jur.dr. och docent Tobias Indèn vid Umeå universitet att bistå utredningen med en bedömning av de avgöranden i EU- domstolen som vi tidigare redovisat och även för att med den utgångspunkten granska de lagförslag beträffande exploaterings- avtal som vi har tagit fram61.

Enligt Indéns bedömning av våra lagförslag riskerar de i sig inte att strida mot vad som följer av bland annat EU:s upphandlings- regler. Detsamma gäller utifrån en statsstödsrättslig analys, även om en sådan i första hand är relevant i samband med mark- anvisningsavtal. Det kan emellertid finnas anledning att i kommen- tarerna till lagförslagen uppmärksamma främst LOU:s och därmed

61 Indén, Yttrande på uppdrag av Plangenomförandeutredningen rörande några EU-rättsliga aspekter på de preliminära lagförslag som utarbetats i syfte att reglera exploateringsavtal, PM 2012-10-09.

274

SOU 2012:91

Exploateringsavtal

också de EU-rättsliga kravens inverkan på hur en kommun ska agera i samband med den ingår ett exploateringsavtal.

Av den praxis från EU-domstolen som refererats i avsnitt 5.5.4 följer tydligt att ett samarbete mellan en kommun och en bygg- herre som dels innebär att byggherren ska uppföra anläggningar som kommunen utfäster sig att hyra, dels att byggherren ska anlägga gator, allmänna platser eller va-anordningar är att betrakta som tilldelning av offentliga byggentreprenadkontrakt eller bygg- koncessioner som ska upphandlas enligt LOU.

EU-domstolens avgörande i mål C-306/08, kommissionen mot Spanien, påverkar inte nämnvärt de rättsliga förutsättningar som svenska kommuner verkar under i samband med att de ingår exploateringsavtal. Inte heller i det aktuella ärendet, som känne- tecknas av mycket speciella och komplexa omständigheter, var det fråga om en bedömning av ett avtal som inkluderar att en bygg- herre ska färdigställa vissa anläggningar, som sedan ska överlåtas till en upphandlande myndighet, varvid byggherren får ersättning för sitt arbete genom exempelvis avräkning av sina bygglovskostnader. Utgången av mål C-451/08, Helmut Müller torde heller inte förändra rättsläget när det gäller upphandlingslagstiftningens tillämpning i samband med att sådana exploateringsavtal ingås, som vi föreslår ska regleras av det presenterade lagförslaget.

Därmed är sannolikt de rekommendationer som dåvarande Kommunförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting) har lämnat när det gäller tillvägagångssättet då kommuner ska ingå olika typer av exploateringsavtal även fortsättningsvis mycket relevanta62.

I svenska exploateringsavtal föreskrivs ofta att exploatören skall avstå mark som behövs för allmän plats samt att denna skall utföra och bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vatten och avlopp, vilka efter färdigställandet skall överlåtas till kommunen. I gengäld avstår kommunen från att ta ut avgifter för dessa anläggningar från exploatören i egenskap av fastighetsägare. Förfarandet grundas på syftet med bestämmelser i första hand i plan- och bygglagen (PBL) och lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Avtalen inne- håller ofta även villkor om andra arbeten som skall göras för kom- munens räkning, men där "kvittning" av ersättningen inte sker.

Villkor av den här typen liknar de villkor som prövades av EG- domstolen i La Scala målet. En domstol skulle vid en prövning enligt LOU tolkningsvis kunna anse att exploateringsavtal med sådana vill-

62 Svenska Kommunförbundet, La Scala-domens konsekvenser för kommunernas exploaterings- avtal, Cirkulär 2003:109.

275

Exploateringsavtal

SOU 2012:91

kor innebär ett köp av en byggentreprenad och därför behöva föregås av en upphandling i enlighet med lagens bestämmelser.

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att arbeten som avser uppförande av gemensamma anläggningar bör upphandlas i kon- kurrens i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet då värdet på dessa arbeten överstiger det angivna tröskelvärdet. Arbeten under tröskelvärdet får bedömas på likartat sätt, dvs. i princip råder upp- handlingsskyldighet. […]

I somliga fall torde undantagsreglerna i 3 kap. 15 § p.1 resp. 6 kap. 2 b § LOU kunna tillämpas när det gäller de kommunaltekniska arbetena. Undantagsreglerna innebär att förhandlade upphandlings- former utan annonsering får användas om arbetena av bl.a. tekniska skäl endast kan utföras av en viss entreprenör. Ett sådant tekniskt skäl kan vara att de gemensamma anläggningarna bör utföras i takt med bebyggelsen i området i teknisk samordning med exploatörens egna arbeten. Om undantagsreglerna tillämpas får ett särskilt avtal upprättas beträffande de kommunaltekniska arbetena. Detta avtal kan sedan kombineras med ett exploateringsavtal där dessa arbeten inte ingår. När det gäller förhållandevis små arbeten kan reglerna i 6 kap. 2 § LOU om direktupphandling på grund av synnerliga skäl vara tillämp- liga. Bevisbördan för att det verkligen är fråga om en sådan undantags- situation som lagen anger ligger på kommunen.

Genom att följa dessa rekommendationer kan en kommun förvissa sig om att den inte riskerar att bryta mot vare sig upphandlingslag- stiftningen eller EU:s statsstödsregler då den ingår ett exploate- ringsavtal. Under senare tid har tillämpningen av upphandlingslag- stiftningen dessutom stramats upp genom införlivandet i svensk rätt av det s.k. ändringsdirektivet avseende rättsmedel. Med stöd av 17 kap. LOU (lag 2010:571) kan en förvaltningsdomstol numera besluta att en upphandlande enhet (i detta fall en kommun) ska betala en upphandlingsskadeavgift på upp till 10 mnkr eller 10 procent av kontraktsvärdet, om den inte följer lagstiftningens bestämmelser.

Med stöd av Indéns bedömning anser vi att lagkommentarerna bör förtydliga vikten av att agera i enlighet med upphandlings- lagstiftningen och EU:s statsstödsregler i samband med att kom- muner ingår exploateringsavtal. Vi utvecklar därför i special- motiveringen till den av oss föreslagna 10 a § i 5 kap. PBL om ett program för exploateringsavtal, att det program som avses i bestämmelsen bör ange i vilken utsträckning kommunen måste beakta LOU när det aktuella avtalet ska tecknas.

276

6 Konsekvenser av förslagen

6.1Problembeskrivning

6.1.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Sambanden mellan PBL:s reglering av plangenomförandet och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte närmare reglerat i dag. Reglerna hänger inte ihop utan återfinns i ett antal olika lagar. Det innebär att det kan vara svårt att hitta de olika bestämmelserna om plangenomförande och förstå vad som gäller. Därför behöver vi skapa hänvisningar mellan regelverken så att sambandet mellan olika bestämmelser uttryckligen framgår och genomförandeprocessen därigenom blir tydlig.

Vad gäller allmänna platser är huvudregeln i dag att kommunen ska vara huvudman. Om det finns särskilda skäl, kan enskilt huvud- mannaskap väljas. Kommunernas tillämpning av särskilda skäl har varierat och innebörden har inte varit tydlig. Med vårt förslag vill vi förtydliga i vilka fall kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet.

Kommuner svarar sällan för den del av kostnaderna som allmän- hetens slitage av gemensamhetsanläggningar medför. Det riskerar att leda till att allmänhetens tillgång till vägar och parker begränsas på sikt. En gemensamhetsanläggning på allmän plats, eller t.o.m. på kvartersmark, förutsätts i vissa fall vara öppen för allmänheten, medan kommunen i andra fall försöker få till stånd ett servitut för en kommunal fastighet. Det kan vara svårt att hitta en lämplig fastighet och det är också tveksamt vilken rätt ett sådant servitut ger allmänheten. Möjligheterna att säkra allmänhetens tillgång till olika områden behöver utökas och kostnaderna för anläggningar, som i liten utsträckning används av fastighetsägarna, behöver också kunna fördelas mellan kommun och fastighetsägare på ett mer rationellt sätt.

När gemensamhetsanläggningar inrättas har det uppstått problem med att alltför komplicerade anläggningar förts över på framtida

277

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

fastighetsägare. Det är inte ovanligt att en exploatör ansöker om att en anläggning som inte är anpassad att förvaltas av en grupp fastig- hetsägare ändå ska tas över av dem. De blivande fastighetsägarna är normalt inte närvarande, eftersom de ännu inte har förvärvat sina hus eller lägenheter. De kan därför inte ha synpunkter på att en anläggning inrättas. Exploatören bestämmer detta själv eller i sam- råd med kommunen och konsekvenserna får sedan bäras av till- trädande fastighetsägare. Om anläggningen dessutom nyttjas av många fler än de som bor i området, kan det bli betungande.

6.1.2Finansiering av gator och allmänna platser

Förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som administrativt betungande och regelsystemet har i övrigt inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dessutom ofta till över- klaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar möjligheten att tillämpa bestämmel- serna. Att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till använd- ning, kan medföra att skattekollektivet får finansiera sådana anlägg- ningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m.

Enskilda fastighetsägare upplever ibland att de inte får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller i dag om jämkning av betalningsskyldigheten för uttag av gatukost- nader och att betalningsskyldigheten kan fullgöras genom avbetal- ning har inte alltid ansetts vara tillräckliga.

6.1.3Exploateringsavtal

I exploateringsavtal läggs ofta skyldigheter över på byggherrar/exploa- törer att ansvara för och bekosta åtaganden utöver vad som framgår av lag. När plangenomförandefrågor regleras i exploateringsavtal men inte i detaljplanehandlingar leder det till att andra än avtals- parterna inte har någon insyn i avtalen eller i förhandlingarna om avtal. Transparensen och förutsägbarheten är mycket begränsad.

278

SOU 2012:91

Konsekvenser av förslagen

Ett annat problem med nuvarande exploateringsavtal är de för- seningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i områden med ett stort exploate- ringstryck. Exploateringsavtalen har även ifrågasatts i förhållande till reglerna om offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har mot denna bakgrund i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med EU-rätten.

Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Därigenom uppstår en risk för att endast finansiellt starka bygg- herrar vågar agera på marknaden. Små företag kan ha svårt att kon- kurrera om byggprojekten, eftersom de har sämre möjligheter än stora företag att bära den ekonomiska risk som en lång och osäker planprocess medför. Detta kan leda till att konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn begränsas.

6.2Alternativa lösningar och effekter om en reglering inte kommer till stånd

6.2.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Vårt förslag om att inleda 6 kap. PBL med en översikt över den lagstiftning som reglerar plangenomförandet syftar till att tydlig- göra sambanden mellan olika bestämmelser. Utan hänvisningar från PBL till övriga regelverk blir översikten fortsatt otydlig. Ett alter- nativ kan vara att skapa en ny lag, lag om kommunala gator och anläggningar (LKG). En sådan lag skulle motsvara bestämmelserna om gemensamhetsanläggningar i AL när det gäller kommunalt huvudmannaskap. Systematiken skulle gynnas av om bestämmelser flyttades från 6 kap. PBL till en ny lag. Nackdelen med ett sådant förslag är att det skulle innebära en relativt omfattande förändring, som är svår att motivera med tanke på att det endast är anlägg- nings- och förbättringskostnader som kan läggas in i underlaget för gatukostnaderna. En annan nackdel är att överklagandebestämmelser skulle vara nödvändiga i båda lagarna (PBL och LKG).

Förslaget om krav på beaktansvärda skäl i stället för särskilda skäl för att kunna välja enskilt huvudmannaskap innebär inte någon större förändring i sak jämfört med vad som tillämpas i dag. Det är främst ett sätt att tydliggöra på vilka grunder vi anser att enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas. Om begreppet särskilda skäl inte ändras och innebörden anpassas, finns det risk att undantags-

279

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

skälen blir otydligare. Ett annat alternativ är att lämna fritt för kommunen att bestämma huvudmannaskap utan restriktioner. I så fall skulle grundtanken frångås om att det är samhället som i första hand ska ansvara för gemensamma allmänna platser inom detalj- plan. Den grundprincipen är djupt rotad och vi har i utrednings- arbetet inte funnit anledning att ändra den.

Om vårt förslag att en kommun ska kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning inte genomförs, förändras inte kommunens möjlig- heter att säkra allmänhetens tillgång till olika områden. Det kan innebära en risk på sikt för att kommuninvånarnas rätt att röra sig fritt på olika platser skulle begränsas.

När det gäller lämplighetsprövningen av gemensamhetsanlägg- ningar, har vi övervägt att i 6 § AL lägga till en mening om att en gemensamhetsanläggning får inrättas endast om anläggningens utförande och förvaltning lämpar sig för det. En prövning skulle då ske vid förrättningen, om förutsättningarna för att bilda en gemen- samhetsanläggning är de rätta. Om gemensamhetsanläggningen regleras i detaljplanen, ska prövningen ske redan i planarbetet. En konsekvens av det alternativet är att alla förrättningar träffas av bestämmelsen. Ett annat alternativ som vi övervägt är att lägga till en reglering i 4 kap. 18 § PBL med samma innebörd. Lämpligheten skulle i så fall endast prövas i de fall gemensamhetsanläggningen regleras i detaljplanen.

Det principiella problemet med allt för kvalificerade anlägg- ningar gäller dock även i de fall de inte ska inrättas som gemensam- hetsanläggningar utan på annat sätt förvaltas av enskilda. Den lösning som vi slutligen valt är därför att lägga till en reglering i 4 kap. 5 § PBL med innebörden att på kvartersmark för enskilt bebyggande får endast anläggningar som är lämpliga för det inrättas. Lösningen innebär att även bostadsrättsfastigheter och hyresrätts- områden inkluderas.

6.2.2Finansiering av gator och allmänna platser

Vårt förslag om en taxebaserad avgift för finansiering av gator och allmänna platser innebär bl.a. att ägare till bebyggda fastigheter inte blir betalningsskyldiga för gatubyggnadsåtgärder förrän bygglov beviljas för tillkommande nytta i form av nya byggrätter enligt en lagakraftvunnen detaljplan.

280

SOU 2012:91

Konsekvenser av förslagen

Alternativet till vårt förslag är att hitta andra modeller för när gatukostnader ska kunna tas ut av ägare till bebyggda fastigheter. En möjlighet kan vara att betalningsskyldigheten inträder när ägaren säljer fastigheten i stället för när bygglov beviljas. Ett annat alter- nativ kan vara att helt och hållet avstå från att ta ut gatukostnader av ägare till bebyggda fastigheter. I så fall behöver inte fastighets- ägare som får en tillkommande nytta i form av en möjlig värde- stegring på sin fastighet vara med och bidra ekonomiskt till kom- munens gatukostnader.

En annat tänkbart alternativ är att inte införa ett taxebaserat avgiftssystem och att i stället behålla det befintliga gatukostnads- systemet med en del förenklingar.

Om inga grundläggande förändringar genomförs, blir systemet fortsatt tungrott. Förutsägbarheten för byggherrar och fastighets- ägare blir fortsatt begränsad. Skattekollektivet får svara för kostna- der som ger nyttoeffekter främst för fastighetsägare.

6.2.3Exploateringsavtal

Våra förslag omfattar bestämmelser för vad exploateringsavtal får omfatta och för förfarandet att ta fram avtal, där lantmäteri- myndigheten ska granska om förslag till avtal strider mot de materiella bestämmelserna i 6 kap. 20–22 §§ PBL. Ett alternativ är att länsstyrelsen lämnar samråd om och granskar avtalsförslagen. Ett andra alternativ är att endera myndigheten yttrar sig om exploa- teringsavtalens överensstämmelse med PBL, enbart efter begäran av någon av parterna. Det skulle innebära att inte alla förslag till exploateringsavtal behövde gås igenom. Nackdelen är att ett begränsat antal avtal skulle utsättas för granskning.

Ett tredje alternativ i syfte att kontrollera och strama upp användningen av exploateringsavtal är att etablera ett branschråd som parterna kan använda sig av för hjälp och stöd när de hamnar i svårigheter i förhandlingarna. Rådet skulle kunna bestå av represen- tanter för både byggherrar och kommuner. Ett sådant system skulle ha vissa fördelar, men även innebära något helt nytt som inte följer nuvarande detaljplaneprocess.

Ett fjärde alternativ är att införa en möjlighet att överklaga avtalen till mark- och miljödomstolen. Den varianten har vi inte valt, eftersom den sannolikt skulle fördröja processen. Liknande överklagandemöjligheter har inte heller införts i våra nordiska

281

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

grannländer, där vi hämtat en del inspiration för utformning av bestämmelserna.

Att helt och hållet avstå från att reglera exploateringsavtalen är inte ett realistiskt alternativ, eftersom de beskrivna problemen då inte får någon lösning.

Konsekvenser av om inga förändringar genomförs är att balan- sen mellan parterna blir fortsatt ojämn och kommuner kan utöva maktmissbruk i förhandlingssituationen. Om ett begränsat antal byggherrar har tillräckliga resurser att gå in i en förhandling med kommunen, blir konkurrensen lidande.

6.3Berörda av regleringen

Våra förslag kommer att beröra alla 290 kommuner i Sverige på kortare eller längre sikt. De nya reglerna om exploateringsavtal och gatukostnader kommer att ge ändrade förutsättningar för alla bygg- herreföretag, både större och mindre, som planerar för byggprojekt i nya bostadsområden eller i omvandlingsområden. Även myndig- heter som lantmäterimyndigheten och länsstyrelsen blir påverkade. Fastighetsägare inom områden där gemensamhetsanläggningar kan bli aktuella, kommer att påverkas. Även ägare av småhus och bostadsrättshavare i andra områden kan komma att beröras av vår gatukostnadsmodell.

När förslagen genomförs, kan även allmänheten komma att beröras både vad gäller rörelsefriheten inom olika markområden och som skattebetalare.

6.4Kostnadsmässiga och samhällsekonomiska effekter av förslagen

6.4.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Vårt förslag om valet av huvudmannaskap är inte avsett att innebära någon större förändring i sak. Om det ändå leder till att något fler områden får enskilt huvudmannaskap än tidigare betyder det att drift- och underhållskostnader överförs från berörda kommuner till fastighetsägarna, eftersom kommunerna alltid får avgiftsfinansiera anläggnings- och förbättringskostnader. Hur stora kostnaderna i så fall blir beror på hur nybyggnads- och omvandlingsområden plane-

282

SOU 2012:91

Konsekvenser av förslagen

ras och vilken standard som väljs. Valfriheten när områden anläggs kan vara större då ägare av småhus har ansvaret och de totala kost- naderna kan begränsas vid enskilt huvudmannaskap. Samhälls- ekonomiskt kan det vara effektivare än kommunalt huvudmanna- skap.

Det kan omvänt också vara oekonomiskt med enskilt huvud- mannaskap i situationer med avancerade anläggningar. När fastig- hetsägarna inte har kompetens eller resurser för att sköta komplice- rade anläggningar, kan enskilt huvudmannaskap bidra till att anlägg- ningarna slits ner i förtid och föranleder onödiga kostnader, vilket vi vill förhindra med våra förslag.

Vårt förslag om att en kommun ska kunna ingå som sådan i en gemensamhetsanläggning utan anknytning till egen fastighet inne- bär att kommunen i större utsträckning får svara för de kostnader som allmänheten (kommuninvånarna) genererar. De samlade kost- naderna blir lika stora som med nuvarande regler men fördelningen mellan kommunen och berörda fastighetsägare blir en annan. I nuläget tar ofta endera parten alla kostnader, men med förslaget blir fördelningen mer anpassad till vem som förorsakar kostna- derna.

6.4.2Finansiering av gator och allmänna platser

Kostnaderna i det enskilda fallet i form av en taxebaserad avgift för byggherrar och fastighetsägare blir ett genomsnitt av kommunens totala kostnader för att anlägga och förbättra gator och andra all- männa platser inom detaljplaneområden i stället för faktiska eller uppskattade kostnader. Det innebär att kostnaderna kan bli både högre och lägre än i de fall då kommunen i dag tillämpar gatukost- nadsuttag. Våra beräkningar över hur stora kostnadsökningar eller minskningar det kan bli fråga om framgår av tabellen i avsnitt 6.11.

Taxan är lättare att administrera än nuvarande system och inne- bär sannolikt att antalet kommuner som tillämpar gatukostnads- uttag ökar. I utbyggnads- och omvandlingsområden tvingas kom- munen ta en viss ekonomisk risk och även svara för räntekostnader innan alla kostnader kan tas ut av berörda fastighetsägare. Omvänt leder de regler vi föreslår till en senarelagd ekonomisk belastning för de ägare till bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostads- ändamål som med dagens regler relativt oväntat kan drabbas av höga gatukostnadsuttag.

283

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

De kostnadsmässiga effekterna för de kommuner som beslutar att tillämpa nya bestämmelser om en taxebaserad gatukostnads- avgift uppstår i första hand i ett inledningsskede. Om kommunen inte tidigare har tillämpat nuvarande gatukostnadsregler, krävs ett visst arbete för att beräkna kostnadsunderlag, anpassa den kommu- nala redovisningen och ta fram principer för taxans utformning, innan de nya bestämmelserna kan tillämpas. Vi har bedömt att detta förberedelsearbete kan ta upp till tre år i enskilda fall. För- arbetet underlättas om kommunen tidigare har tillämpat gatukost- nadsregler. Vad kostnaderna kan bli för förarbetet kommer att variera mellan kommunerna beroende på individuella förutsätt- ningar och om kommunen tidigare har tillämpat gatukostnads- regler eller inte. Kostnaderna går därför inte att generellt bedöma. De kommuner som i dag tillämpar gatukostnadsregler kommer att få lägre kostnader för den administrationen när väl förberedelse- arbetet är genomfört.

De samhällsekonomiska effekterna blir positiva, om förslagen leder till ett snabbare och effektivare plangenomförande. Till det bidrar att bestämmelserna om en taxebaserad gatukostnadsavgift blir mer förutsägbara än nuvarande regler.

6.4.3Exploateringsavtal

Vårt förslag innebär en tydligare fördelning av kostnadsansvaret mellan byggherren och kommunen vid exploatering av nya områden. Byggherren får ansvar för kostnader för den tekniska infrastruktur som är nödvändig för att en detaljplan ska kunna genomföras, medan kommunen får ansvar för kostnaderna för s.k. social infra- struktur i form av byggnader och anläggningar för verksamheter som den enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla.

Lantmäterimyndighetens utökade roll med granskning av exploa- teringsavtal innebär ökade kostnader för staten men bidrar till en bättre balans mellan avtalsparterna när exploateringsavtal ska tecknas. Samhällsekonomiskt vinner processen på att bli mer transparant och förutsägbar eftersom ökad konkurrens bidrar till bättre förut- sättningar för bostäder att snabbare komma ut på marknaden.

284

SOU 2012:91

Konsekvenser av förslagen

6.5Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

Författningsförslagen är enligt vår bedömning utformade i enlighet med gällande krav för medlemsländer inom EU.

6.6Förslagens effekter för företagen och konkurrensen

6.6.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

De företag som blir påverkade av våra förslag är fastighetsägare och byggherrar. Det handlar om allt ifrån mindre bolag som vill etablera sig som fastighetsägare, exploatörer och byggherrar till stora koncer- ner i byggbranschen. Reglerna om plangenomförande blir med för- slagen tydligare och lättare att hitta, vilket kommer att gynna före- tagen.

Den lämplighetsavvägning som vi föreslår ska ske innan en anläggning kan föras över på fastighetsägarna innebär att bygg- herrens utrymme att planera för gemensamhetsanläggningar minskar. Däremot ökar möjligheterna för att fastighetsägare som får ansvar att förvalta anläggningarna också har förutsättningar för att klara den uppgiften.

6.6.2Finansiering av gator och allmänna platser

Förutsägbarheten för byggherrar och fastighetsägare ökar med en taxebaserad avgift. Mindre företag kan lättare vara med och kon- kurrera när osäkerheten minskar och de bättre kan överblicka ekonomin i ett projekt. Se även avsnitt 6.6.3.

6.6.3Exploateringsavtal

Med våra förslag ökar transparensen och förutsägbarheten för företagen. Det blir lättare för små företag att förutse konsekvens- erna av att åta sig olika typer av bostadsprojekt. De kan konkurrera mer på lika villkor och behöver inte riskera oförutsedda kostnader i samma utsträckning som i dag. Samrådsförfarande och granskning

285

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

av exploateringsavtal kommer att ta tid i anspråk men bidrar till färre långdragna och kostsamma förhandlingar mellan kommuner och byggherrar. Vi bedömer att de administrativa kostnaderna för förhandlingar m.m. kan komma att halveras jämfört med dagens kostnader. Även de finansiella riskerna/kostnaderna minskar när byggandet kan komma igång snabbare.

6.7Förslagens effekter på byggandet och bostadsmarknaden

6.7.1Finansiering av gator och allmänna platser

En vanlig uppfattning bland fastighetsägare som åläggs att betala gatukostnader är att de tvingas betala för något de inte behöver och inte vill ha. En trolig orsak till att gatukostnadsersättningar enligt nuvarande system generellt sett har svagt stöd bland kommun- invånare är att systemet uppfattas som godtyckligt. Endast 35–40 kommuner har någon gång tillämpat nuvarande gatukostnadsregler sedan de infördes. Många kommuner avstår helt från ta ut gatu- kostnader, det vill säga även för nytillkommande fastigheter.

Vi har engagerat WSP Analys och Strategi för att göra en konse- kvensanalys av vårt förslag om en ny gatukostnadsmodell och redovisar den studien mer utförligt i avsnitt 6.11. WSP gör bedöm- ningen att en anledning till att antalet byggrätter som kommer ut på marknaden är för litet i förhållande till efterfrågan är att det i många kommuner saknas långsiktiga och stabila villkor avseende gatukostnader. De nuvarande bestämmelserna kring gatukostnads- ersättning uppfattas även av många kommuner som administrativt betungande.

Vi instämmer i analysens slutsats att särskilt i vissa mindre stor- stadsnära kommuner skulle en gatukostnadstaxa som är lättare att administrera kunna stärka kommunens incitament att förse mark- naden med byggrätter. Det gäller i synnerhet kommuner med litet eget markinnehav, eftersom dessa inte i direkt mening drar nytta av den värdestegring som uppstår när privat tomtmark hamnar inom detaljplanelagt område.

286

SOU 2012:91

Konsekvenser av förslagen

6.7.2Exploateringsavtal

De många osäkerheter som omgärdar plan- och byggprocessen utgör sannolikt ett betydande etableringshinder för nya marknads- aktörer. Mindre företag har många gånger varken de administrativa eller finansiella resurser som krävs för att kunna parera alla de risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan tydliga regler för exploateringsavtal framför allt förväntas gynna de små företagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på ny- produktionen av bostäder.

6.8Förslagens konsekvenser för den fysiska planeringen och plan- och byggprocesserna

6.8.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

De nyheter i detaljplaneprocessen som införs med våra förslag är att lantmäterimyndighetens och länsstyrelsens roller utökas. Lant- mäterimyndigheten ska verka för att enskilt huvudmannaskap inte tillkommer på fel grunder och att planbestämmelser och förslag till exploateringsavtal har stöd i lag m.m. Under granskningstiden ska lantmäterimyndigheten även under vissa förutsättningar skriva ett granskningsyttrande, om förslagen inte uppfyller de formella kraven. Vi gör bedömningen att lantmäterimyndigheten har kompetens att göra dessa avvägningar och att det i sig inte kommer att fördröja processen. Lantmäterimyndighetens medverkan leder till en effek- tivare process.

Länsstyrelsens roll i samrådet är omfattande redan i dag och med vårt förslag utökas detta ansvar med att samråda om detalj- planebestämmelser och att granska om dessa har stöd i lag. Läns- styrelsen gör ofta redan det, men med vårt förslag blir det tydligare vad som ska granskas. Vi bedömer att förslaget inte kommer att fördröja processen över lag, eftersom det totalt sett innebär en tidsvinst om fler planförslag kan ändras i ett tidigare skede. En positiv effekt av att detaljplaner håller högre standard blir att bygg- lovgivningen underlättas.

När en kommun ska ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet behöver detta belysas och kvantifieras i planbeskrivningen. Kommunens andelstal ska motsvara hur stort allmänhetens behov och nyttjande är. Lantmäterimyndigheten ska

287

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

göra den bedömningen och ge kommunen ett andelstal i anläggnings- förrättningen.

6.8.2Finansiering av gator och allmänna platser

Med vår föreslagna gatukostnadsmodell, som bygger på en taxa som uppdateras med vissa mellanrum, blir administrationen mindre tidskrävande i planskedet efter en upparbetningsperiod. Den negativa opinionen bland fastighetsägarna kan också komma att minska, då kostnaderna blir mer förutsägbara och jämnt fördelade över kom- munen. Utrymmet för medborgarinflytande i de enskilda fallen minskar i anslutning till att gatukostnader ska tas ut. Det vägs upp av att förutsägbarheten ökar och att avgiftsskyldigheten för bebyggda fastigheter inte inträder förrän fastighetsägaren har nytta av den nya detaljplanen.

6.8.3Exploateringsavtal

Regleringen av detaljplaneprocessen utökas med flera bestämmelser kring exploateringsavtal i syfte att minska obalansen mellan parterna och öka förutsägbarheten. Det tynger processen, men vi bedömer att fördelarna överväger. Grundläggande bestämmelser för exploate- ringsavtal kan enligt vårt förslag anges redan i översiktsplanen (3 kap. 2 § PBL). Det innebär att kommunen behöver ha fram- förhållning med vad den vill åstadkomma i olika områden, i vissa fall långt innan något byggprojekt är aktuellt.

Av ett planbesked ska det framgå om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal samt grundläggande principer för kostnads- fördelningen mellan parterna (5 kap. 5 § PBL). Tidsfristen på fyra månader för ett planbesked gör att kommunen har relativt kort tid på sig att ta fram dessa principer. Kommunen behöver därför tidigt sätta sig in i frågeställningarna om planbesked begärs, och ett program för exploateringsavtal inte har tagits fram dessförinnan.

I fasen med samråd och granskning utökas lantmäterimyndig- hetens arbetsuppgifter vad gäller exploateringsavtalen. Den samlade konsekvensen av våra förslag är att vi tidigarelägger tyngdpunkten i planprocessen och att den kommer att ta längre tid. Eftersom exploateringsavtalen följer den ordning vi har i dag för detaljplaner, kommer det inte att bli någon större skillnad. Till en början kan det

288

SOU 2012:91

Konsekvenser av förslagen

uppstå en viss osäkerhet kring hur exploateringsavtalen ska bedömas med hänsyn till bestämmelserna i 6 kap. 20–22 §§, men efterhand som det utvecklats en praxis på området kommer lantmäteri- myndighetens granskning att underlättas.

6.9Förslagens påverkan på boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier samt fördelningspolitiskt

Ägare till radhus, kedjehus och småhus kan bli påverkade av våra förslag, främst när det gäller gatukostnadsbestämmelserna och bestämmelsen om huvudmannaskap för allmänna platser.

Gatukostnadsavgiften kan bli både högre och lägre i ett enskilt fall men totalt sätt ökar eller minskar inte kostnaderna för kommu- nen med våra förslag. Däremot förenklas kommunernas möjlig- heter att ta ut dessa kostnader av berörda fastighetsägare. I dessa fall kan kommunerna ändra finansieringen av sina gatukostnader från en skattefinansiering till en avgiftsfinansiering enligt själv- kostnadsprincipen. Kostnaderna blir även mer förutsägbara för fastighetsägarna med våra förslag.

Den lämplighetsavvägning som ska göras i detaljplanen för att en gemensamhetsanläggning ska kunna inrättas skyddar fastighets- ägarna från att behöva ta ansvar för t.ex. tekniskt komplicerade anläggningar som de inte har kompetens eller resurser att sköta. De kommer inte att belastas med kostnaderna för driften av sådana anläggningar.

Förslaget om att en kommun ska kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning innebär att det blir fler parter att fördela kostna- derna på och därmed en lättnad för fastighetsägarna. Även bostads- rättshavare kan påverkas av samma skäl. Hyresgäster däremot blir inte mer än indirekt berörda genom att en annan kostnadsför- delning kan påverka hyresnivån.

För ägare till hyreshus handlar det dessutom om konsekvenser av bestämmelserna för exploateringsavtalen. Kommunen får inte vältra över kostnader som inte är rimliga och nödvändiga för att genomföra detaljplanen. Det innebär att samhället får ta mer ansvar och skattekollektivet får svara för kostnaderna för de anläggningar som krävs för verksamheter som kommunen har en lagenlig skyldig- het att tillhandahålla. Bakgrunden till fördelningen är att vi har sett

289

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

ett behov av att bygga in spärrar för vad kommuner ska kunna vältra över på byggherrarna.

6.10Konsekvenserna av att avskaffa de s.k. exploatörsbestämmelserna

Avskaffandet av den särskilda länsstyrelseprövningen av att en exploatör ska avstå mark, utrymme eller rättigheter till den mark som ska ingå i allmän plats innebär att ett potentiellt fördröjande element i planförfarandet försvinner. Förutsägbarheten i processen torde också öka genom att varje fastighetsägare vet att han kommer att tillföras värdet av marken enligt 4 kap. 3 a § ExL, dvs. värdet före planläggningen (råmarksvärdet). Samtidigt blir det också klart att den motsvarande kostnaden för huvudmannen måste täckas för att den allmänna platsen ska komma till stånd.

I fallet med kommunalt huvudmannaskap kommer kostnaden för markförvärvet att ingå i underlaget för gatukostnadstaxan. Förslaget får därmed inga kommunalekonomiska konsekvenser. Om huvudmannaskapet ska vara enskilt, kommer de fastighets- ägare som ingår i planområdet på annat sätt att behöva betala, antingen det sker när en gemensamhetsanläggning inrättas eller när den allmänna platsen tillkommer i annan regi. I stort sett torde förslaget vara kostnadsneutralt vid en jämförelse med nuvarande ordning. En skillnad är att huvudmannen kan få finansierings- kostnader i avvaktan på den slutliga regleringen av anläggnings- kostnaderna. Dessa torde dock kunna hanteras i exploateringsavtal. Dagens ordning för täckande av drift- och underhållskostnader påverkas inte av förslaget, dvs. kostnaderna får betalas av fastig- hetsägarna vid enskilt huvudmannaskap, men kan inte kan tas ut som gatukostnad när kommunen är huvudman.

6.11Konsekvenserna av en taxebaserad gatukostnadsavgift

Vi har med hjälp av två externa analyser försökt belysa effekterna av att gå över från nuvarande gatukostnadsregler till en taxebaserad gatukostnadsavgift. I det ena fallet har vi engagerat konsult- företaget WSP Analys och Strategi för att göra en konsekvens- analys av vårt förslag om en ny gatukostnadsmodell (se bilaga 4 till

290

SOU 2012:91

Konsekvenser av förslagen

betänkandet)1. Den studien syftar till att konsekvensbeskriva den alternativa modell som utredningen föreslår. I första hand belyses incitamentseffekterna när det gäller nyproduktion av bostäder samt konsekvenserna för ägare till befintliga fastigheter. Även mer all- männa effekter och konsekvenser för kommuner, exploatörer och fastighetsägare diskuteras.

WSP anser att de många osäkerheter som omgärdar plan- och byggprocessen sannolikt utgör ett betydande etableringshinder för nya marknadsaktörer. Mindre företag har många gånger varken de administrativa eller finansiella resurser som krävs för att kunna parera alla de risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan en övergång till ett taxebaserat system för uttag av gatukostnader framför allt förväntas gynna de mindre byggföre- tagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på omvandlingstryck och produktivitetsutveckling inom byggnäringen.

I de fallstudier som genomförts vittnar både kommunrepresen- tanter och byggherrar om att riskpremien på senare tid höjts vad gäller gatukostnadsersättningar som tas ut inom ramen för exploa- teringsavtal. Till följd av ett antal prejudicerande domar gällande kraven vid offentlig upphandling går nu alltfler kommuner över till att själva upphandla anläggning av allmänna platser. Det här innebär att de privata exploatörerna får svårare att överblicka den totala och slutgiltiga kostnadsmassan, vilket har bidragit till att höja risk- premien i nyproduktionen.

Vidare kan det noteras att kommunerna har svaga incitament att hålla tillbaka kostnaderna i dessa upphandlingar. Det beror dels på att kommunen kan vältra över hela slutnotan på de privata exploa- törerna, dels på att kommunen som ansvarig för drift och underhåll har starka drivkrafter att välja tekniska lösningar som ger höga initiala investeringskostnader och låga löpande kostnader. De mins- kade möjligheterna för kommunerna att överlåta byggandet av allmänna anläggningar till exploatörerna accentuerar behovet av en övergång till ett annat system för uttag av gatukostnader.

I fallstudierna har WSP kunnat se att administrationen kring uttag av gatukostnader, oavsett om det sker inom ramen för en gatukostnadsutredning eller exploateringsavtal, tar betydande personella resurser i anspråk. I kommuner med svaga incitament att bygga nytt kan möjligheten att gå över i ett kostnadseffektivt taxesystem, som är lätt att administrera, öka kommunens vilja att

1 WSP Rapport, Gatukostnadstaxa – en konsekvensanalys, 2012.

291

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

förse marknaden med byggrätter. Detta kan särskilt antas gälla för mindre, storstadsnära kommuner med litet eget markinnehav.

Att fastställa en kommunal taxa för gatukostnader ställer höga krav på den kommunala redovisningen. Det är inte minst angeläget att göra det möjligt för kommuninvånare, byggherrar och andra intressenter att stämma av aktuell taxa mot kommunens faktiska kostnader för att ansluta nya, bebyggda fastigheter till det kommu- nala gatunätet. I samtliga fallstudier som genomförts framgår att kvaliteten på den kommunala redovisningen i dagsläget inte svarar upp mot det kravet. Det är knappast troligt att de tre studerade kommunerna i detta avseende utgör ett undantag, varför WSP ser ett behov av att genom ny lagstiftning eller andra riktlinjer göra den kommunala redovisningen kompatibel med ett taxebaserat uttag av gatukostnadsersättning.

Det är ofrånkomligt att en gatukostnadstaxa, till skillnad från ett system som bygger på ersättning efter faktiska kostnader, i vissa enskilda fall innebär att man kraftigt avviker från självkostnads- principen. Kostnaden för att ansluta en fastighet till det kommu- nala gatunätet styrs självfallet i hög grad av de geografiska och/eller geologiska förutsättningarna, faktorer som inte fångas upp särskilt väl av en taxa som bygger på till exempel tomt- och boarea. Det här är emellertid ett problem som i lika hög grad torde gälla den anläggningsavgift som redan i dag tas ut inom ramen för kommu- nernas va-taxa.

Sammantaget, när WSP beaktar både våra teoretiska utgångs- punkter och de intervjuer som gjorts i de tre fallstudierna, är bedömningen att en övergång till ett taxebaserat system torde kunna ge en inte obetydligt positiv effekt på nyproduktionen av bostäder.

Vi har även anlitat en av utredningens experter, professor Thomas Kalbro vid KTH för att göra en bedömning av vilka för- delningseffekter som kan uppstå om ett områdesvist uttag av gatu- kostnader ändras till en taxa, som gäller generellt för ett större område. Han har gjort en uppskattning av effekterna för ett område med friliggande småhus med relativt låg exploateringsgrad jämfört med ett område med flerbostadsbebyggelse med hög exploateringsgrad (se bilaga 5)2.

2 T. Karlbro, Områdesvis uttag av gatukostnader eller taxebaserat uttag? En belysning av fördelnings-effekter vid olika taxeutformningar, Ej publicerad PM från KTH Fastighets- vetenskap, 2012.

292

SOU 2012:91

Konsekvenser av förslagen

Kostnadsunderlaget för avgiftsuttaget påverkas av hur mycket som byggs i kommunen, hur byggandet fördelar sig på olika be- byggelsetyper och hur många gator och vilken standard på gatorna som olika typer av bebyggelse kräver. Olika antaganden görs i beräkningen om hur många småhus och hur många lägenheter som kommer att byggas och även hur många fastigheter som redan är bebyggda. Utformningen av en framtida gatukostnadstaxa kan baseras på olika utgångspunkter. Några tänkbara varianter är att

-varje lägenhet/radhus/småhus betalar lika mycket,

-småhus, parhus, radhus och lägenheter får ett andelstal,

-en kostnadsfördelning som liknar den som används vid uttag av anläggningsavgifter enligt LAV tillämpas.

Tabellen nedan åskådliggör hur kostnaderna varierar beroende på vilken taxemodell som väljs.

	Friliggande småhus		Lägenheter
	Bebyggda	Nytillkommande	i flerbostadshus
Nuvarande system
Nuvarande system	150 000	300 000	38 000
Likadelning av kostnader	0	126 000	126 000
Andelar, Västeråsförsöket	0	283 000 - 304 000	64 000 - 71 000
Fördelningsgrunder	0	362 000	43 000
i två va-taxor	0	243 000	85 000

Ett ändrat fördelningssystem innebär att det sker en omfördelning av kostnaderna mellan fastigheter på ovanstående sätt, även om effekterna inte behöver bli så radikala som tabellen visar. Om redan bebyggda fastigheter inte ska debiteras gatukostnader, måste någon annan betala.

Bebyggda fastigheters befrielse från gatukostnader är med våra förslag villkorat av att fastigheten inte utnyttjar någon ny tillåten byggrätt i den aktuella detaljplanen. Att bebyggda fastigheter inte skulle utnyttja denna möjlighet, får betraktas som orealistiskt. Snarare är det regel att äldre byggnader av lägre standard, t.ex. fritidshus, rivs och ersätts med permanentbostäder i enlighet med

293

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:91

detaljplanens byggrätter. Därmed får man förutsätta att det utgår en ”tilläggsavgift” på gatukostnaderna för den utökade byggrätten.

I praktiken, och över tid, kommer således även bebyggda fastig- heter att svara för en viss andel av de totala gatukostnaderna. Alltså leder samtliga taxeexempel, jämfört med dagens regler, till en utjämning mellan nytillkommande småhusfastigheter och lägen- heter i flerbostadshus. Om detta är skäligt och rättvist, kan disku- teras utifrån olika utgångspunkter. Det är dock inte någon principi- ell nyhet i lagstiftningen, eftersom många kommuners va-taxor har denna utjämnande effekt.

Det kan dock enligt Kalbros bedömning uppstå problem om utjämningen går för långt, dvs. om glappet mellan de faktiska kostnaderna i ett område och taxeuttaget blir för stort. Om t.ex. lägenheter i flerbostadshusområden får betala betydligt mer än de faktiska kostnaderna, kan det ge fastighetsägare m.fl. incitament till att inte vilja ha allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. Det skulle bli mindre kostsamt att välja alternativet med gemen- samhetsanläggning i de fall det är möjligt (jfr skillnaden mellan faktisk kostnad och olika taxealternativ i tabellen). En alltför stor utjämning mellan bebyggelsetyper kan alltså riskera att motverka utredningens inriktning om att gator bör vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap.

6.12Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen

6.12.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Förslaget om vissa begränsningar för kommunen att kunna avsäga sig huvudmannaskapet för mer avancerade anläggningar begränsar kommunens självstyrelse. Vi anser att förslaget är motiverat mot bakgrund av det tunga ansvar det innebär för fastighetsägare att svara för en dylik anläggning och de säkerhetsrisker det kan med- föra.

294

7 Vissa genomförandefrågor

7.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner

Vi föreslår att kommunen som huvudregel fortsatt ska vara huvud- man för allmänna platser, men att enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförande och för- valtning blir mer ändamålsenliga med enskilt huvudmannaskap. Kommunen ska dessutom utan koppling till någon fastighet kunna ingå i en gemensamhetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och drift av en anläggning. Det kan ske genom en ny 1 a § i AL.

Vidare föreslår vi en lämplighetsprövning i 4 kap. 5 § PBL i syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Dessutom bör det i AL införas ersättningsregler i syfte att kompensera fastighetsägare vars fastig- het skadas genom ändring eller upphävande av en gemensamhets- anläggning till vilken fastigheten är ansluten. En sådan fordran ska erhålla förmånsrätt.

Vi föreslår slutligen att frågan om länsstyrelsens roll som över- klagandeinstans utreds närmare. Även om den behålls, bör organi- sationens resurser i större utsträckning än i dag användas för råd- givning och uppföljning av formella brister hos kommunerna på PBL-området.

Vi bedömer att samtliga dessa förslag kan träda i kraft tidigast sex månader efter riksdagsbeslut. Beträffande frågan om ersättnings- reglerna i AL, torde det av allmänna principer följa att de inte kan tillämpas på skador som inträffat före ikraftträdandet. Det betyder att reglerna kommer att gälla endast förrättningsbeslut som fattas och vinner laga kraft efter denna tidpunkt.

297

Vissa genomförandefrågor

SOU 2012:91

7.2Finansiering av gator och allmänna platser

Vårt förslag beträffande gatukostnadsbestämmelserna innebär att om en kommun i egenskap av huvudman är skyldig att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats för att tillgodose detalj- planeområdets behov, får kommunen av samma skäl som i dag ta ut kostnaderna för detta i form av en gatukostnadsavgift av ägarna till berörda fastigheter.

Avgiften ska utgå som en engångsavgift och får omfatta kostna- der för såväl anläggning som förbättring av allmänna platser. Den ska bestämmas enligt en taxa som kommunen utformar. Av den ska framgå justeringar för fastigheter i gemensamhetsanläggning eller i område med enskilt huvudmannaskap.

I underlaget för de kostnader som ska kunna åläggas berörda fastighetsägare ska kunna ingå de åtgärder som är avsedda att till- godose områdets behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser.

Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna platser som betjänar en över- vägande del av kommunens bebyggelseområden. Kommunen ska besluta om vilka åtgärder som ska debiteras.

Betalningsskyldigheten för gatukostnadsavgifter ska inträda när den gata eller allmänna plats som ersättningen avser kan användas för sitt ändamål. Ägare till redan bebyggda fastigheter för huvud- sakligen bostadsändamål som redan har tillgång till utfart blir dock betalningsskyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter enligt en ny detaljplan. När betalningsskyldigheten inträder ska det på fastighetsägarens begäran finnas en möjlighet till årliga avbetalningar i upp till tio år, Betalningsvillkoren ska kunna jämkas, om de är alltför betungande för fastighetsägaren.

De bestämmelser vi föreslår ska ersätta nuvarande regelverk enligt 24–37 §§ PBL. Bestämmelserna innebär bl.a. att en kommun själv avgör om den ska ta ut gatukostnadsersättning av fastighets- ägarna och om kommunen i så fall ska försöka få täckning för sina självkostnader helt eller endast delvis med stöd av de nya bestäm- melserna. En förändring av nuvarande gatukostnadsbestämmelser bör träda i kraft tidigast sex månader efter riksdagsbeslut för att kommunerna ska få tillräcklig tid att utarbeta en taxemodell, anpassa den kommunala redovisningen etc. I vissa fall kan det dock finnas behov av att tillämpa de nuvarande bestämmelserna under en längre övergångsperiod. Särskilt torde det gälla de kommuner som redan

298

SOU 2012:91

Vissa genomförandefrågor

tillämpar eller vill tillämpa nuvarande regler om gatukostnadsuttag. Vi bedömer att det därför är nödvändigt att även de äldre bestäm- melserna ska kunna tillämpas under en period om tre år.

Vi har i avsnitt 3.2.2 beskrivit en del av de erfarenheter som gjordes efter det s.k. Västeråsförsöket. Försöket visade visserligen att det avgiftssystem som tillämpades enligt va-lagstiftningen skulle kunna ligga till grund för ett motsvarande system när det gällde gatukostnader utan att alltför omfattande administrativa rutiner behöver tillgripas. Det föreslagna avgiftssystemet ställde dock krav på att kommunens kostnadsredovisning anpassades till anläggning- arnas kategoriindelning. Ju högre kostnadstäckningsgrad kommunen ville uppnå, desto högre blev kraven. Den konsekvensanalys av våra förslag om gatukostnadsbestämmelser som återfinns i bilaga 4 redovisar liknande iakttagelser. Kommunerna behöver dessutom lägga upp ett betydande erfarenhetsmateriel gällande de kostnader som avses ingå i underlaget för en taxa. De kommuner som redan tillämpar gällande bestämmelser torde härvidlag ha förutsättningar att snabbare kunna tillämpa de nya bestämmelserna.

Nuvarande gatukostnadsbestämmelser bör mot den här bak- grunden få tillämpas i tre år efter ikraftträdandet. Uttag av gatu- kostnader bestäms i dag i kommunens beslut om en s.k. gatu- kostnadsutredning. Vi föreslår att ett beslut om gatukostnads- utredning som fattas av kommunen senare än tre år efter att våra förslag om nya bestämmelser har trätt i kraft inte ska vara giltigt.

Beslut om gatukostnadsutredning före ikraftträdandet bör få tillämpas tills vidare utan tidsbegränsning. De gatukostnader som kan ha beslutats av kommunerna med stöd av PBL kan komma att ha betydelse länge efter ikraftträdandet. Särskilt kan det gälla avbetalningar som har medgetts fastighetsägarna. Det kan också hända att ännu olösta tvister bör bedömas enligt de regler som gällde när gatukostnaderna beslutades. Därför bör det förskrivas att äldre regler får fortsatta att tillämpas i fråga om sådana beslut. Någon tidsgräns för giltigheten av de tidigare fattade besluten behöver knappast sättas ut.

Vi föreslår vidare när det gäller de nya bestämmelserna att de ska få tillämpas direkt när våra förslag träder i kraft, vilket bl.a. innebär att beslut om kommunal taxa kan fattas omedelbart efter ikraft- trädandet. För att få påbörja en anläggning eller förbättring av gator och andra allmänna platser som avses bli finansierad med en taxebaserad avgift, måste kommunen dessförinnan besluta om en sådan taxa.

299

Vissa genomförandefrågor

SOU 2012:91

I vårt förslag föreligger en skillnad mot dagens bestämmelser när det gäller formen för sakägarnas inflytande över bestämmel- sernas tillämpning. Enligt nu gällande regler ska en gatukostnads- utredning vara föremål för samråd och granskning. Kommunens beslut om uttag och grunderna för uttaget kan överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. En tvist om ersätt- ningens storlek och villkoren för betalning kan prövas av mark- och miljödomstolen.

Vårt förslag innebär att ett kommunalt beslut om en taxa kan överklagas genom laglighetsprövning, medan tvister om skyldig- heten att betala gatukostnadsavgift och om taxans tillämpning kan prövas av mark- och miljödomstolen. Däremot försvinner möjlig- heten till samråd och granskning när det gäller kommunens gatu- kostnadsutredningar, eftersom särskilda utredningar inte längre kommer att krävas.

När det gäller information om vilka fastigheter inom en detalj- plan som avses bli berörda av gatukostnadsuttag har vi i förslaget i stället utgått från att de kommer att anges i detaljplanens plan- beskrivning enligt 4 kap. 33 § PBL. Därmed kommer den frågan att prövas i samband med samråd och granskning av förslaget till detaljplan. Kommunens taxa för gatukostnadsuttag är då också känd, varför de ekonomiska konsekvenserna för de berörda kommer att kunna bedömas på ett tidigare skede än med gällande bestäm- melser.

7.3Exploatörsbestämmelserna

Vårt förslag när det gäller exploatörsbestämmelserna innebär att 6 kap. 3–12 §§ PBL upphävs. Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre i PBL och därmed kan länsstyrelsens prövning slopas. Ersättningsfrågor bör avgöras enligt gällande bestämmelser i ExL i likhet med andra inlösensituationer i PBL.

På samma sätt som när det gäller andra delar av våra för- fattningsförslag bedömer vi att nämnda förslag beträffande exploa- törsbestämmelserna kan träda i kraft tidigast sex månader efter ett riksdagsbeslut. Detsamma gäller vårt förslag om rätt till ersättning vid omprövning av servitutsrätter. Däremot kvarstår frågan om hur äldre förordnanden om markavstående enligt 113 § BL bör hanteras, vilket vi har analyserat i avsnitt 4.6.7. Vi föreslår där att äldre förordnanden fasas ut med stöd av lagbestämmelser, men att det

300

SOU 2012:91

Vissa genomförandefrågor

bör ske först ett år efter ikraftträdandet för att enskilda ärenden ska kunna analyseras och eventuella olägenheter kan undanröjas innan de upphör. När det gäller förordnanden som avser plan- områden med genomförandetid, bör tidpunkten för när dessa ska upphöra inträffa ett år efter genomförandetidens utgång.

Ansökningar om länsstyrelsens prövning av frågor om avstående av mark och utrymme som görs före ikraftträdandet, bör kunna prövas enligt nu gällande regler och därmed kunna leda fram till förordnanden. Dessa förordnanden kommer då att gälla även efter ikraftträdandet fram till den tidpunkt då de enligt övergångs- bestämmelserna upphör att gälla. dvs. ett år efter genomförande- tidens utgång.

7.4Exploateringsavtal

Vårt förslag när det gäller exploateringsavtal innebär att gränserna för parternas åtaganden och skyldigheter i ett avtal tydliggörs genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL. Det ska även finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal senast när ett planbesked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller i samband med annat kommunalt beslut att påbörja en planläggning.

Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas enligt bestämmelserna för den taxebaserade avgift för gatukost- nader som vi har föreslagit i avsnitt 3.3. Kostnader för va-anlägg- ningar ska på motsvarande sätt beräknas enligt gällande va-taxa.

Ett exploateringsavtal får inte ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur, dvs. byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att till- handahålla. Kommunen ska kunna kräva att byggherren förskotterar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. Däremot ska inte åtgärder som vidtagits före kommunens beslut om planen kunna regleras i efterhand med mindre än att den aktu- ella planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad.

Förfaranderegler för exploateringsavtal ska följa de bestämmel- ser som redan finns om detaljplaner i 5 kap. PBL när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och granskning samt antagandet. Om det inte är obehövligt, ska lantmäterimyndigheten under granskningsskedet lämna ett yttrande huruvida ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser vi föreslår i 6 kap. PBL gällande avtalens materiella innebörd.

301

Vissa genomförandefrågor SOU 2012:91

Författningsförslagen gällande avtalens materiella innebörd i 6 kap. PBL respektive förfarandet enligt 5 kap. kan enligt vår bedöm- ning träda i kraft tidigast sex månader efter ett riksdagsbeslut.

Tillämpningen av bestämmelserna om exploateringsavtal kommer dock att vara beroende av kommunens förberedelser när det gäller motsvarande tillämpning av de bestämmelser som vi föreslår gäll- ande en taxebaserad avgift för uttag av gatukostnader. Eftersom det enligt vårt förslag blir möjligt att tillämpa nu gällande gatukost- nadsregler i upp till tre år efter bestämmelsernas ikraftträdande, kan inte heller kravet ställas dessförinnan på att kostnaderna för utbyggnad av gator och allmänna platser i ett exploateringsavtal ska beräknas enligt en gatukostnadstaxa. Vi anser därför att exploate- ringsavtal som tecknas inom tre år från bestämmelsernas ikraft- trädande ska kunna undantas från kravet på kostnadsberäkning med hjälp av gatukostnadstaxa, om kommunen ännu inte tagit fram en sådan.

Vid ett kommunalt beslut om att påbörja en planläggning när- mast efter bestämmelsernas ikraftträdande, ska det föreligga ett politiskt beslutat program som anger kommunens utgångspunkter för förhandlingar om ett exploateringsavtal. Programmet ska bl.a. ange grundläggande principer för kostnadsfördelning i ett avtal samt på vilka grunder kostnaderna ska beräknas, om den aktuella detaljplanen bedöms komma att bli antagen inom tre år från bestäm- melsernas ikraftträdande. För exploateringsavtal som följer en detalj- plan som blir antagen därefter ska gatukostnadstaxa tillämpas.

Vid den översyn av kommunens översiktsplan eller framtagande av en fördjupad översiktsplan som följer närmast efter bestämmel- sernas ikraftträdande, bör kommunen överväga om planen är ett lämpligt dokument för att sprida information om utgångspunkt- erna för exploateringsavtal.

302

Författningskommentar

SOU 2012:91

hänsyn till att en anläggning på kvartersmark för enskilt byggande bör vara lämplig för enskilda att både uppföra och senare ta ansvar för. Motsvarande prövning ska enligt 7 § göras när det gäller enskilt huvudmannaskap på allmän platsmark. Om anläggning är så kom- plicerad att det krävs särskild kompetens att sköta den (t.ex. kajer och sopsuganläggningar) och om meningen är att även utom- stående ska nyttja den så bör anläggningen i stället tas om hand av kommunen. Syftet är att motverka att exploatörer för över den här typen av anläggningar på tillkommande fastighetsägare/bostads- rättsinnehavare som inte har kommit in i processen än. Indelningen av mark för olika ändamål ska uppmärksammas under samråd och granskning av ett planförslag,

4 kap.

7 §

Andra stycket är nytt. Begreppet ”enskilt huvudmannaskap” före- slås ersätta dagens indirekta uttryck ”om annan än kommunen är huvudman”. Motivet till det är att öka tydligheten och minska den oklarhet kring plangenomförandet som tagits upp i utredningens direktiv.

Vilka skäl som bör styra valet mellan kommunalt och enskilt huvudmannaskap framgår av avsnitt 2.3. Om skälen väger över för att utförandet och förvaltningen blir bättre, kan kommunen lägga över huvudmannaskapet på fastighetsägarna. Det innebär att både byggandet och senare underhållet, inklusive det administrativa arbetet i t.ex. en samfällighetsförenings styrelse, inte får vara för betungande utan i stället ha fördelar jämfört med kommunalt huvudmannaskap, inte minst i kostnadshänseende. Om dessa frågor bör lantmäterimyndigheten redovisa en uppfattning under samrådet och granskningen av planförslaget, se 5 kap. 14 a och 22 a §§.

Bestämmelsen syftar inte till någon ändring av nuvarande ord- ning som gör det möjligt att i samma detaljplan ha olika huvud- mannaskap för olika allmänna platser.

Kommunen ska också kunna ingå i en gemensamhetsanläggning och bidra till kostnaderna i den utsträckning som allmänheten använder anläggningen, se 4 kap. 18 § första stycket punkt 5.

304

SOU 2012:91

Författningskommentar

4 kap.

18 §

Första stycket femte punkten är ny. Femte punkten är utförligt motiverad i allmänmotiveringen i avsnitt 2.3.8.

5 kap.

5 §

Tredje stycket är nytt och ålägger kommunerna att tidigt redovisa sina principer för exploateringsavtal. Övervägandena om sådana avtal finns i avsnitt 5.6.4. I första hand bör kommunerna i samband med sitt översiktsplanearbete – antingen vid de återkommande revisonerna eller vid en fördjupad översiktsplanering – ange princi- perna i ett program som får anges i planen, se 3 kap. 2 § andra stycket. I vart fall ska kommunerna redovisa ett program och sina avsikter senast när kommunen beslutar att påbörja ett planarbete eller när ett planbesked meddelas. Se vidare 5 kap. 10 a §.

Ett planbesked kan inte överklagas (13 kap. 2 § första stycket 2). Det får anses gälla även ett program. I fråga om översiktsplan anges överklagandemöjligheterna i 13 kap. 1 § 1, dvs. beslutet kan endast laglighetsprövas enligt kommunallagen.

5 kap.

10 a §

Bestämmelsen är ny och motiveras i avsnitt 5.6.4. Vad som bör framgå av programmet är bl.a. ange den geografiska avgränsningen för avtalet och huvudprinciper för kostnadsfördelning vid utbygg- nad av den infrastruktur som krävs för att genomföra planen. Vidare bör anges om det finns särskilda skäl för att avtalet även ska kunna omfatta infrastruktur utanför den aktuella detaljplanen. Det bör också framgå i vilken utsträckning kommunen behöver beakta reglerna om offentlig upphandling (se vidare avsnitt 5.6.6). Kort sagt bör programmet beskriva konsekvenserna av att ingå ett exploateringsavtal med kommunen och även hur lagens krav på exploateringsavtal ska tillgodoses.

305

Författningskommentar

SOU 2012:91

5 kap.

11 §

Tredje stycket är nytt. Det innehåller en begränsning av den obliga- toriska samrådskretsen i frågor om exploateringsavtal i förhållande till vad som gäller detaljplaneförslaget som sådant. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.6.5.

5 kap.

13 §

Ett tillägg till paragrafen ger uttryck åt att förslag till exploaterings- avtal ska vara föremål för samråd enligt samma förfaranderegler som förslag till detaljplaner.

5 kap.

14 §

Punkten 6 är ny och motiveras i avsnitt 2.4.3. Den innebär att läns- styrelsen ska ha en rådgivande roll även vad gäller detaljplanens formella riktighet och överensstämmelse med bestämmelserna i PBL, främst 4 kap. Länsstyrelsen ska även vägleda vad gäller pro- cessen för framtagande av detaljplan enligt 5 kap PBL. Bestämmel- ser i övrigt avseende länsstyrelsens tillsynsvägledning finns i 6 kap. 13 och 14 §§ plan- och byggförordningen (2011:338)

5 kap.

14 a §

Paragrafen är ny. Motiven återfinns i avsnitt 2.5 och 5.6.5. Lantmäterimyndigheten föreslås få nya uppgifter under samrådet. Myndigheten ska verka för att enskilt huvudmannaskap bara föreslås i de fall det finns beaktansvärda skäl för det (4 kap. 7 §) samt att ett förslag till avtal har stöd i de nya materiella bestäm- melserna om exploateringsavtal i 6 kap. 20–22 §§. Dessutom ska lantmäterimyndigheten verka för att detaljplanen inte innehåller

306

SOU 2012:91

Författningskommentar

andra bestämmelser om fastighetsindelning m.m. än vad som är tillåtet enligt PBL (4 kap. 18 §) och att av planbeskrivningen tydligt framgår vilka konsekvenser planen får och hur den ska genomföras (4 kap. 33 §).

5 kap.

18 §

Bestämmelsen, som avhandlas i avsnitt 5.6.5, föreslås kompletterad så att en granskning av ett förslag till exploateringsavtal kommer till stånd på samma sätt som detaljplaneförslaget.

När samrådet är klart, ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan med förslaget till exploateringsavtal, om ett sådant föreligger.

Enligt andra stycket behöver ett planförslag som tagits fram med enkelt planförfarande inte kungöras. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats enligt 15 § tillfälle ett godkänna för- slaget eller lämna synpunkter. Om ett exploateringsavtal är kopplat till en sådan plan, är det tillräckligt att förslaget till avtal blir före- mål för samråd med lantmäterimyndigheten och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget (5 kap. 11 § 4.)

5 kap.

19 §

Bestämmelsen föreslås ändrad så att ett förslag till exploaterings- avtal kan bli granskat på samma sätt och på samma gång som ett förslag till detaljplan.

5 kap.

20 §

Bestämmelsen föreslås kompletterad så att lantmäterimyndigheten läggs till bland de instanser som alltid ska tillställas detaljplane- förslaget och samrådsredogörelsen. Finns det ett förslag till exploa-

307

Författningskommentar

SOU 2012:91

teringsavtal ska även det skickas till lantmäterimyndigheten. Där- emot behöver ett sådant avtalsförslag inte skickas till länsstyrelsen.

5 kap.

21 §

Bestämmelsen avser att förtydliga att också ett förslag till exploate- ringsavtal ska hållas tillgängligt för alla som vill granska det.

5 kap.

22 §

Punkten 6 är ny. Motiven återfinns i avsnitt 2.4.2. Av bestämmel- sen följer att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande även ska på- peka andra brister i planförslaget än som nämnts tidigare i para- grafen. Det kan röra sig om både materiella och formella avvikelser. Brister av marginell betydelse behöver länsstyrelsen inte påtala.

5 kap.

22 a §

Paragrafen är ny och motiveras i avsnitt 2.5 Om lantmäterimyndig- heten under granskningstiden gör bedömningen att planförslag innehåller bestämmelser som inte är förenliga med 4 kap. 7, 18 och 33 §§, ska myndigheten avge granskningsyttrande om detta (jmf 14 a §).

Om det inte kan anses obehövligt, ska lantmäterimyndigheten även yttra sig över om förslag till exploateringsavtal är förenligt med bestämmelserna om exploateringsavtals materiella innehåll i 6 kap. 20–22 §§. Om avtalet i enskilda delar eller i sin helhet går utöver bestämmelserna på ett sätt som innebär kostnader för bygg- herren som inte har kunnat förutses, bör detta uppmärksammas. Obehövligt kan det vara om parterna är överens och det är uppen- bart att avtalet inte innebär någon större nackdel för någon av parterna.

Förändras situationen efter granskningen så att ett förslag till exploateringsavtal tillkommer eller ett redan upprättat förslag dras

308

SOU 2012:91

Författningskommentar

tillbaka, får det normalt anses vara en sådan omständighet som enligt 5 kap. 25 § föranleder ny granskning.

5 kap.

28 §

Andra stycket föreslås utgå till följd av förslaget i avsnitt 4 att de s.k. exploatörsbestämmelserna ska upphävas.

5 kap.

28 a §

Paragrafen är ny. Motivet framgår av avsnitt 5.6.5. Att avtalets giltighet ska vara beroende av att detaljplanen vinner laga kraft sammanhänger med den kritik som förekommit mot att kommu- nens förhandlarare i slutna rum genom avtal låser planförutsätt- ningarna och att planförslag därmed i praktiken inte blir föremål för medborgerligt och politiskt inflytande.

5 kap.

29 §

Nytt i tredje stycket är att kommunen ska skicka gransknings- utlåtande tillsammans med ett meddelande om att planen antagits inte bara till länsstyrelsen utan även till lantmäterimyndigheten.

5 kap.

36 §

Hänvisningarna är anpassade till de nya lagparagraferna och till att nuvarande 6 kap. 3 och 4 §§ förslås utgå.

309

Författningskommentar

SOU 2012:91

6 kap.

1 §

Paragrafen är ny och syftet är att underlätta för läsaren att orientera sig i de olika plangenomförandebestämmelserna. Det finns också en hänvisning till övrig lagstiftning som reglerar plangenomförandet såsom FBL, LAV och LL. Uppräkningen är inte uttömmande.

6 kap.

6 §

Motsvarar nuvarande 16 §. Ändringar i hänvisningar.

6kap.

7§

Motsvarar nuvarande 17 §. Ändringar i hänvisningar.

6 kap.

9 §

Motsvarar nuvarande 19 § samma kapitel. Ändring i hänvisning.

6 kap.

13 §

Bestämmelsen är ny och den går tillbaka på vad som anförts i avsnitt 3.3.5. Den och följande ersätter nuvarande gatukostnads- regler och ger i likhet med dessa rätt för kommunen att ta ut avgifter för de anläggnings- och förbättringsåtgärder som kommunen utfört och enligt lag är skyldig att utföra. Kommunen har frihet att välja mellan att ta ut kostnaderna av ägarna till berörda fastigheter eller att helt eller delvis skattefinansiera dessa kostnader. Vilka fastig- heter som berörs ska framgå av detaljplanens planbeskrivning enligt 4 kap. 33 §. Gatukostnader för fastigheter upplåtna med tomträtt

310

SOU 2012:91 Författningskommentar

erläggs av tomträttsupplåtaren. Det nya taxebaserade systemet benämns gatukostnadsavgift.

6 kap.

14 §

Bestämmelsen är ny och första stycket finns närmare motiverat i avsnitt 3.3.6 och är ett uttryck för självkostnadsprincipen, som också finns i 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). Underlaget ska motsvara kommunens genomsnittliga kostnader för att anlägga gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden i kom- munen. I ett enskilt fall kan avgiften bli både högre och lägre än de faktiska kostnaderna.

Av andra stycket, som bygger på vad som anförts i avsnitt 3.3.7, framgår de begränsningar i fråga om vilka allmänna platser som får tas med i kostnadsunderlaget. Huvudgator, genomfartsgator och andra delar av det s.k. huvudnätet i en tätort får inte tas med i underlaget. Vad gäller andra allmänna platser än gator får endast anläggningar som har anknytning till de boende eller till verksam- het på en fastighet i området räknas med i kostnadsunderlaget, medan anläggningar som betjänar en större del av kommunen inte får ingå i underlaget.

6 kap.

15 §

Bestämmelsen är ny och har motiverats i avsnitt 3.3.6. I första stycket anges att avgift tas ut enligt taxa. Kommunen kan delas in i ett eller flera taxeområden beroende på de omständigheter som kan föreligga i enskilda fall. Det får förutsättas att det är kommunfull- mäktige som fattar beslutet om taxeområden och taxa och att detta inte delegeras till någon kommunal nämnd. Däremot bör full- mäktige givetvis inte fatta besluten i de särskilda fallen om tillämp- ning av taxan på de fastigheter som ingår i taxeområdena. Sådana ärenden bör alltså delegeras. Någon föreskrift om detta kan inte anses nödvändig. Det kan anmärkas att enligt 1 kap. 4 § definieras byggnadsnämnden som den eller de nämnder som fullgör kommu- nens uppgifter enligt denna lag. Kommunen kan alltså delegera

311

Författningskommentar

SOU 2012:91

beslutsrätten till den nämnd som den bedömer lämplig med hänsyn till dess organisationsformer

Både beslut om att anta eller ändra taxan samt delegationsbeslut kan med stöd av 13 kap 1 § göras till föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen.

Andra stycket anger att avgiften ska fördelas på ett skäligt och rättvist sätt. Innebörden av den fördelningsgrunden är densamma som i nu gällande gatukostnadsbestämmelser.

Av tredje stycket framgår att taxan ska beakta de kostnader som fastighetsägare kan ha för anläggning, drift och underhåll av t.ex. vägar i området. Huvudmannaskapet inom ett detaljplaneområde kan delas så att t.ex. kommunen är huvudman för grönområden medan vägarna förs in under enskilt huvudmannaskap. Fastighets- ägarna inom området ska då endast kunna påföras avgifter för kom- munens kostnader för grönområden.

Även när det handlar om storkvarter ska fastigheter som deltar i gemensamhetsanläggningar bidra till kommunens gatukostnader, men hänsyn ska tas till kostnaderna för gemensamhetsanläggningarna.

6 kap.

16 §

Bestämmelsen är ny och reglerar när betalningsskyldighet inträder och finns närmare motiverad i avsnitt 3.3.8. För obebyggda fastig- heter inträder den när anläggningarna är färdigställda och kan användas som det är tänkt. Om anläggningarna inte färdigställs i ett sammanhang, kan betalningsskyldigheten inträda vid olika tid- punkter. För bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsända- mål, som redan har tillgång till gata eller annan allmän plats, inträder betalningsskyldigheten vanligtvis när bygglov, som söks i anledning av den nya planen, beviljats. Så bör det vara även i de fall en eller flera obebyggda fastigheter ägs och brukas tillsammans med en bebyggd fastighet. Om fastighetsägaren samtycker, finns det inget hinder mot att avgiften tas ut tidigare. Avgiftsskyldig- heten är kopplad till detaljplanens genomförandetid.

312

SOU 2012:91

Författningskommentar

6 kap.

17 §

Bestämmelsen är ny. Den behandlas i avsnitt 3.3.8 och ger möjlig- het till avbetalning och jämkning av betalningsvillkoren i vissa fall. Motsvarande bestämmelser finns i dag i 6 kap. 36 och 37 §§.

6 kap.

18 §

Bestämmelsen är ny, men återgår på nuvarande regler i 6 kap. 35 och 36 §§ och behandlar när betalning ska ske i förhållande till debiteringen och att ränta utgår med olika räntesatser enligt ränte- lagen, dels vid dröjsmål, dels vid avbetalningar.

Debiteringen är att anse som ett beslut i särskilt fall som kan fattas av en nämnd eller på dess uppdrag av en tjänsteman.

6 kap.

19 §

Bestämmelsen är ny. Den ger kommunen möjlighet att ta ut avgifter även från delägare i samfälligheter. Motsvarande bestämmelse finns i nuvarande 6 kap. 39 §.

6 kap.

20 §

Bestämmelsen är ny. Motiven finns i avsnitt 5.6.4. Med särskilda skäl avses åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras eller på annat sätt är direkt föranledda av planen, även om de ligger utanför området för detaljplanen, t.ex. kostnader för anslutningsvägar till ett nytt bostadsområde. Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas med stöd av bestämmel- serna i 6 kap. 16–19 §§ om en taxebaserad gatukostnadsavgift.

Andra stycket syftar till att med lagstöd skapa förutsättningar för balans mellan parterna i avtalsförhållandet.

313

Författningskommentar

SOU 2012:91

6 kap.

21 §

Bestämmelsen är ny och grundar sig på överväganden i avsnitt 5.6.4. En kommun får inte teckna exploateringsavtal med innebörd att byggnader för de grundläggande kommunala skyldigheterna som t.ex. förskola, grundskola, bibliotek och äldreomsorg ska be- kostas av byggherren. Ett avtal som strider mot denna föreslagna inskränkning torde kunna bli föremål för laglighetsprövning enligt 13 kap. 1 §. Givetvis kan kommunen ingå avtal med byggherrar om byggnader av det angivna slaget ska uppföras, men det får då ske med kommunal finansiering och under iakttagande av tillämpliga upphandlingsregler.

6 kap.

22 §

Bestämmelsen är ny och har behandlats i avsnitt 5.6.4. Ett exploate- ringsavtal får inte avse fördelning av kostnader som uppkommit innan planen antogs. Anledningen till det är att byggherren inte oförutsett ska behöva betala för sådana kostnader i efterskott. Ett undantag gäller när det handlar om etappvis utbyggnad.

13 kap.

1 §

Tredje punkten föreslås anpassad till det föreslagna nya systemet för att ta ut gatukostnadsavgift av fastighetsägarna. I detta ligger vidare att de grunder för gatukostnadsskyldighet mm som avses i punkt 5 föreslås ersättas av en taxa. Möjligheten att få en laglighets- prövning av taxebeslut regleras i punkt 6 i nuvarande lydelse och får omfatta även kommunfullmäktiges beslut om taxa för gatu- kostnadsavgift. Som en följd av detta bör punkten 5 tas bort och resterande punkter omnumreras.

314

SOU 2012:91

Författningskommentar

13 kap.

2 §

Tredje punkten föreslås ändrad och innebär att beslut om gatu- kostnader inte för överklagas utöver vad som framgår av 1 § 3, dvs. klagan kan endast tas upp som laglighetsprövning. Det betyder i praktiken att beslut om tillämpningen av en gatukostnadstaxa inte kan överklagas hos länsstyrelsen enligt den ordning som annars är tillgänglig. Den som är missnöjd med tillämpningen i särskilt fall är i stället hänvisad till att föra talan enligt 15 kap. 10 § hos mark- och miljödomstolen.

15 kap.

10 §

Bestämmelsen föreslås endast redaktionellt ändrad med anledning av införandet av reglerna om gatukostnadsavgift. Liksom enligt gällande rätt kan beslut om fastställande och ändring av taxa för gatukostnadsavgift laglighetsprövas enligt 13 kap. 1 §, medan frågor om skyldighet i det särskilda fallet att betala gatukostnads- avgift och tillämpning av taxa får prövas som tvistemål hos mark- och miljödomstolen. Till det som domstolen får pröva hör alltså frågor om debiteringen sker först när gatan är färdig att användas, om den stämmer med taxan, om avbetalning ska medges, om ränta samt om jämkning därför att avgiften blir betungande.

8.2Förslaget till lag om ändringar i anläggningslagen (1973:1149)

1 a §

Paragrafen som är ny har motiverats i avsnitt 2.3.8. Om behovet av anslutning eller upplåtelse av rättighet är knutet till en viss kommun- ägd fastighet, bör även fortsättningsvis fastigheten som sådan vara rättighetshavare.

315

Författningskommentar

SOU 2012:91

2 §

Andra stycket är nytt. Lagens bestämmelser om fastighet tillämpas på kommun som är delägare i gemensamhetsanläggning. I dessa avseenden är alltså kommunen jämställd med fastighet men det gäller inte i övriga sammanhang.

40 a §

Paragrafen är ny. Den innebär att en ersättningsbestämmelse införs för det fall att rättigheter ändras eller upphävs vid en omprövnings- förrättning enligt 35 §.

De rättigheter som avses i första stycket första meningen är främst de andelar av rätt till mark eller annat utrymme som till- kommer respektive deltagande fastighet i en gemensamhetsanlägg- ning. Om det samfällda utrymmet inskränks och skada därvid upp- kommer, ska det prövas om ersättning ska betalas på motsvarande sätt som vid begränsning eller upphävande av servitut enligt FBL.

I paragrafens andra stycke regleras frågan om rätt till tillträde till det område där den ändrade eller upphävda rättigheten har utövats. På samma sätt som enligt 26 § gäller vid nyupplåtelse, ska tillträde ske vid den tidpunkt som lantmäterimyndigheten bestämmer. Som villkor för att tillträde ska få ske, gäller att ersättningen enligt första stycket har betalats.

Enligt tredje stycket ska bestämmelserna i 32 och 32 a §§ samt i 33 § första stycket 1 tillämpas i fråga om betalning av ersättning och verkan av att ersättning inte betalas. Detta innebär bl.a. att ersättningen ska betalas inom tre månader efter det att ersättnings- beslutet vann laga kraft.

Vidare gäller att beslutet om ändring eller upphävande av rättig- heten förfaller, om ersättningen inte har betalats inom ett år efter det att beslutet om ersättning vann laga kraft och inte heller någon som har tillerkänts sådan ersättning har begärt verkställighet av beslutet i denna del.

316

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Anna Eklund, Sveriges Kommuner och Landsting

Sammanfattning

Jag har synpunkter på utformningen av förslaget som består i kritik mot samordningen av detaljplaneprocessen och det civilrättsliga exploateringsavtalet. Den föreslagna hanteringen av exploaterings- avtal blir onödigt betungande utan att man vinner någon fördel i förhållande till nuvarande regler.

Den föreslagna modellen med taxa för gatukostnader har både för- och nackdelar. Nackdelarna har inte tillräckligt väl analyserats av utredningen.

Det finns också anledning att tydliggöra behovet av och förut- sättningarna för att i vissa situationer göra avsteg från en fastställd taxa för gatukostnader, detta för att möjliggöra exploateringar i lägen som är attraktiva men kostsamma gällande utbyggnad av infrastruktur.

Planprocessen blir onödigt belastad

Att samråda om ett utkast till exploateringsavtal fördröjer plan- processen i onödan. Frågor om en detaljplans genomförande ska redan enligt gällande bestämmelser i 4 kap. 33 § PBL redovisas i planbeskrivningen. Redovisningen ska bl.a. klargöra hur planen är avsedd att genomföras och de organisatoriska, tekniska, ekono- miska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Därvid finns redan ett krav på öppenhet i de frågor som kan förutses i det förhållandevis tidiga skede som samråd om

319

Särskilda yttranden

SOU 2012:91

detaljplaneförslaget sker. Möjligtvis behövs ett ökat stöd och väg- ledning till kommunerna avseende innehåll och utformning av den konsekvensanalys som eftersträvas i och med 2011 års PBL.

Förslaget ger motstridiga signaler eftersom detaljplaner bör kunna vara fristående i förhållande till ett specifikt projekt och gälla under lång tid, medan de civilrättsliga frågorna mellan parter angå- ende ett aktuellt projekt regleras i ett exploateringsavtal. Dessa frågor lämpar sig inte för samordnad hantering och det är tveksamt om parterna vinner något på insyn under förhandlingsskedet.

Med hänsyn till bl.a. detta avstyrker jag samtliga föreslagna ändringar i 5 kap.

Finansiering av gator och allmänna platser

Den nuvarande lagstiftningen för uttag av gatukostnader är för- åldrad. Sveriges Kommuner och Landsting har därför sedan länge drivit frågan om en finansieringsreform för den kommunala gatu- hållningen. Trots det valde regeringen att redan i direktiven för denna utredning blockera möjligheten att komma till rätta med de problem som följer av den nuvarande lagstiftningen. Genom att föreskriva att utredningen inte fick föreslå ett taxesystem som inkluderade kostnader för drift och underhåll uteslöts bland annat möjligheten att skapa likvärdiga villkor för fastigheter med kom- munal respektive enskild väghållning. Inte heller gavs möjligheter att låta företag som äger fastigheter och personer som är folkbok- förda i annan kommun få vara med och bekosta den kommunala väghållningen.

Den mycket begränsade reform som utredningen nu föreslår innebär enligt min uppfattning förbättringar i vissa avseenden och försämringar i andra.

Fördelen med att slopa det nuvarande systemet att fördela kost- naden för vägupprustningar på de fastigheter som är närmast berörda och istället gå över till ett taxesystem innebär att kommunerna inte längre behöver göra de omfattande gatukostnadsutredningar som den nuvarande lagstiftningen kräver. Genom att kommunfull- mäktige fastställer en taxa som bara tas ut av nybildade fastigheter som ansluts till gator inom områden med kommunal väghållnings- skyldighet skapas en förutsägbarhet för medborgarna som inte finns idag.

320

SOU 2012:91

Särskilda yttranden

En genomgång av vilka kommuner som hittills tillämpat den nuvar- ande lagstiftningen visar dock att det till övervägande del varit krans- kommuner till Stockholm och Göteborg. Uttag av gatukostnader har där tagits ut i omvandlingsområden, där tidigare fritidshus om- vandlats till permanentboende. De vägupprustningar som då krävs har inte enbart kunnat bekostas av nytillkommande fastigheter, utan en väsentlig del av kostnaderna har måst belasta de befintliga fastigheterna.

De kommunalekonomiska konsekvenserna för kommuner som skulle gå över till ett taxesystem är inte tillräckligt belysta i utred- ningen.

Exploatörsbestämmelserna

Förslaget att ta bort de s.k. exploatörsbestämmelserna riskerar att försvåra möjligheterna att få till stånd nyexploatering på privatägd mark i en rad olika situationer där det idag inte är något problem från finansieringssynpunkt.

Utredarens förslag i denna del, i kombination med den ovan angivna taxemodellen för gatukostnadsersättning vid nyexploate- ring, kommer att innebära en avsevärd kostnadsökning för skatte- och taxekollektiven vid exploatering på privatägd mark. Man kan ha synpunkter på detta från fördelningssynpunkt. De kommunal- ekonomiska effekterna av förslaget är inte heller tillräckligt belysta.

321

Särskilda yttranden

SOU 2012:91

Särskilt yttrande av experten Lena Södersten,

Villaägarnas Riksförbund

I egenskap av expert i Plangenomförandeutredningen vill jag lämna följande särskilda yttrande.

Infrastruktur, som per definition är en kollektiv nytta, bör finansieras över skattsedeln. Den nytta som skapas tillfaller alla, inte bara den som råkar bo i ett visst område. Ett system med gatu- kostnader strider mot denna grundläggande princip. Det finns även en risk för att en sådan ordning motverkar ökat byggande av nya bostäder. Jag avvisar därför utredningens förslag.

I det fall lagstiftaren väljer att bortse från ovanstående princip, och låta kostnader för infrastruktur bäras av enskilda, så finns det mer och mindre orimliga sätt att utforma ett system med gatu- kostnader. Vägledande i utformningen av ett sådant system bör vara att skydda äganderätten, värna rättssäkerheten och medborgar- inflytandet, samt skydda enskilda individer mot orimliga konse- kvenser. Utredningens förslag är dessvärre behäftat med svagheter i alla dessa avseenden.

Ett sätt att hantera några av svagheterna i utredningens förslag vore att begränsa möjligheten till uttag av gatukostnader till exploa- teringsavtal vid nyproduktion. En exploatör bedriver sin verksam- het på kommersiella villkor, till skillnad från enskilda hushåll. Den som köper ett nybyggt hus har alltid möjlighet att avstå, och drabbas inte av en stor, oförutsedd kostnadsökning i efterhand, vilket är fallet om gatukostnader tas ut av dem som redan äger en fastighet.

Sverige har sedan drygt 15 år tillbaka dragits med lågt bostads- byggande i förhållande till efterfrågan vilket fört med sig stigande priser på befintliga bostäder, stigande byggpriser, ökad skuld- sättning bland hushållen och långa hyresbostadsköer i framförallt tillväxtregionerna. Att lägga bördan för investeringar i nya gator etc. på hushållen som köper nya bostäder och exploatörerna som bygger dem, kommer allt annat lika att höja priset för nyproduktion av bostäder. Eftersom vägnätet är en kollektiv vara, är betalnings- viljan för enskilda aktörer lägre än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Detta försämrar drivkrafter för investeringar, vilket är tvärtemot vad som borde ske mot bakgrund av det låga bostads- byggandet.

Svagheterna i utredningens förslag rör det följande.

Förslaget innebär att lagstiftaren överlämnar åt SKL att utforma en normaltaxa som kommunerna kan anta. Taxan reglerar hur

322

SOU 2012:91

Särskilda yttranden

avgiften ska beräknas, hur kostnaderna ska fördelas mellan olika kategorier av fastighetsägare, hur stor avgiften blir i olika områden eftersom det ska finnas en möjlighet att besluta om särtaxor och hur sådana områden ska avgränsas. Detta kan liknas vid att ”köpa grisen i säcken”. En sådan ordning skapar utrymme för godtycke.

Individens intresse av en rättvis behandling bör väga tyngre än det kommunala självstyret.

Samtidigt slopas i praktiken möjligheten till medborgarinflytande; en princip som genomsyrar PBL. Med en kommunal taxa behövs inte längre dagens regler om samråd och granskning innan kommu- nen fattar beslut om gatukostnader. Därmed innebär förslaget en kraftig försämring av medborgarinflytandet.

Om medborgarinflytandet ska vara relevant så måste fastighets- ägaren kunna påverka ett gatukostnadsuttag när det blir aktuellt i det enskilda området. Kommuninvånare i allmänhet bevakar och överklagar inte beslut om kommunala taxor. Däremot vill en fastig- hetsägare naturligtvis kunna påverka ett förslag och överklaga när denne ställs inför gatukostnader, i synnerhet om beloppet är högt. Om avgiften då baseras på en kommunal taxa som redan har vunnit laga kraft så finns det inte så mycket som den enskilde att påverka. Möjligheten att överklaga begränsas dessutom till möjligheten att pröva en tvist om tillämpningen av taxan. Detta är inte en rimlig ordning.

Det finns idag en tydlig tendens att beloppen stiger. Det finns ingenting som tyder på att det generellt skulle bli fråga om lägre nivåer än idag. I avsnitt 3.3.1 konstateras att den offentliga sektorns krav på medfinansiering från privata byggherrar vid nya exploate- ringar sannolikt kommer att öka i framtiden. Enskilda småhusägare kommer även fortsättningsvis att kunna drabbas av gatukostnader med stora belopp, i storleksordningen hundratusentals kronor.

Kostnaderna för att anlägga och förbättra gator blir inte lägre för att avgiften tas ut med stöd av en kommunal taxa. Tvärtom kan utredningens förslag vara kostnadsdrivande. En ordning där kom- munen kan vältra över kostnader för gator och allmänna platser på fastighetsägarna innebär nämligen att kommunen inte får incita- ment att prioritera och begränsa sina kostnader, vilket skulle bli nödvändigt vid en finansiering via skattsedeln.

Med fortsatt höga gatukostnader blir dessutom de ekonomiska drivkrafterna för enskilda fastighetsägare att stycka av en fastighet (och söka bygglov) sämre, vilket motverkar förtätning.

323

Särskilda yttranden

SOU 2012:91

Enskilda fastighetsägare kan komma att behandlas olika. Det är inte ovanligt att vad som upplevs som en stor tomt i själva verket är flera fastigheter. Medan den fastighetsägare som har en bebyggd och en obebyggd fastighet blir tvungen att betala gatukostnader direkt för den obebyggda tomten behöver grannen som äger en stor fastighet inte betala gatukostnader förrän han själv tar initiativ till detta genom att begära avstyckning och söka bygglov. När detta skrivs framgår det inte av lagtexten att så inte skulle kunna bli fallet.

Förslaget har utformats sent och är när detta skrivs fortfarande otydligt på en rad punkter. Det måste exempelvis framgå tydligt i vilken omfattning en fastighetsägare som styckar av en bebyggd fastighet och söker bygglov tvingas betala gatukostnader; om detta enbart gäller tomten eller även bostadshuset. Detsamma gäller om fastighetsägaren enbart styckar av och söker bygglov för en tomt trots att det skulle kunna vara möjligt att stycka av flera tomter.

Andra exempel är efter vilka principer en ”tilläggsavgift” ska beräknas om fastighetsägaren river ett fritidshus och beviljas bygg- lov för ett nytt bostadshus.

Det finns inga garantier för att den situationen inte skulle kunna inträffa att en fastighetsägare tvingas betala kommunens genom- snittskostnader för nya och upprustade gator även om kommunen enbart har anlagt en cykelbana inom området. Det förutsätts istället att kommunen behandlar en sådan fråga utanför taxan eller som en särskild del av taxan. Detta är inte rimlig ordning.

Det är direkt missvisande att tala om avgiften som en ”engångs- avgift”. Det uttrycket ska förstås som att det inte handlar om en periodisk avgift. Det innebär att en fastighetsägare skulle kunna tvingas betala en ny ”engångsavgift” om kommunen senare vidtar nya åtgärder inom området. Detta är naturligtvis fullständigt orimligt.

Förslaget innebär sammanfattningsvis att det kommer att bli betydligt lättare för kommunerna att kunna vältra över kostnader för gator och allmänna platser på fastighetsägarna. Idag är det färre än 40 kommuner som tar ut gatukostnader av enskilda fastighets- ägare. Det är sannolikt att betydligt fler kommuner – kanske alla – kommer att göra det i framtiden. Detta underlättas också av att kommunerna, enligt förslaget, kommer att vara tvungna att anta en taxa för att kunna reglera kostnader för gator och allmänna platser i ett exploateringsavtal.

På en punkt är utredningens förslag bättre än nuvarande ord- ning: en småhusägare i en bebyggd fastighet ska kunna debiteras

324

SOU 2012:91

Särskilda yttranden

gatukostnad först när det finns ett bygglov för tillkommande bygg- rätter. Det innebär att den som äger en bebyggd fastighet inte tvingas stycka av, sälja eller belåna sin fastighet mot sin vilja, vilket kan bli nödvändigt idag.

Som framgår ovan förordar vi en ordning som innebär att kom- munerna inte får ta ut gatukostnader av fastighetsägare i befintlig bebyggelse. Om lagstiftaren skulle välja att göra detta möjligt även fortsättningsvis behöver nuvarande lagstiftning utvecklas vidare i linje med den del av betänkandet som berör befintlig bebyggelse. Detta bör ske genom fortsatt utredning i form av en departements- promemoria och där följande principer beaktas.

Kommunerna ska inte få finansiera förbättringskostnader via gatukostnader överhuvudtaget eftersom sådana kostnader ofta vållar problem idag.

Den som äger en bebyggd bostadsfastighet ska inte behöva betala gatukostnader.

Den som äger en bebyggd bostadsfastighet som är avstyck- ningsbar ska inte behöva betala gatukostnader för en möjlig ny tomt förrän avstyckning har skett och det finns ett lagakraft- vunnet bygglov för nybyggnation. Om den bebyggda tomten är så stor att det skulle vara möjligt att stycka av flera tomter ska småhusägaren inte behöva betala gatukostnader för flera tänk- bara tomter om bara en tomt styckas av.

Den som äger en obebyggd småhustomt ska inte heller behöva betala gatukostnader förrän det finns ett lagakraftvunnet bygg- lov för nybyggnad. Det är inte ovanligt att vad som upplevs som en stor tomt i själva verket är flera fastigheter. Det vore orimligt att den fastighetsägare som redan har styckat av en tomt, men inte bebyggt den ska tvingas betala gatukostnader så snart gatu- arbetena är klara medan en granne som har en stor bebyggd tomt inte behöver betala förrän han själv tar initiativ till detta genom att begära avstyckning och söka bygglov.

Jämkningsreglerna i 6 kap 33 § och 6 kap 37 § PBL behöver finnas kvar.

Det ska inte kunna utgå gatukostnader för samma fastighet mer än en gång. Detsamma bör gälla om fastighetsägaren haft kost- nader för vägen i annan form, t.ex. via en vägförening.

Reglerna om medborgarinflytande i 6 kap 28–32 §§ PBL ska finnas kvar inför ett beslut om gatukostnader.

325

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Översyn av bestämmelserna om genomförande	Dir.
av detaljplan	2011:104

Beslut vid regeringssammanträde den 24 november 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över reglerna om genomförande av detaljplan. Syftet är att åstadkomma en tydlig, effektiv och transpa- rent plangenomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare samtidigt som den skapar förbätt- rade förutsättningar för planeringen och byggandet i Sverige. Bestämmelserna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredaren ska också belysa förutsätt- ningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal.

Utredaren ska föreslå lämpliga förändringar och lämna de för- fattningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt samtidigt som det stimulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Det står utredaren fritt att utöver vad som anges i dessa direktiv lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genom- förandeprocessen.

Utredaren ska också analysera och redovisa hur EU-rättens regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2012.

327

Bilaga 1

SOU 2012:91

Bakgrund och gällande rätt

Vad innebär det att en detaljplan genomförs?

Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer och andra beslut om markanvändningen. Utöver sådana åtgärder som avses ske på kvartersmark omfattar plangenomförandet t.ex. marklösenfrågor, frågor om anläggande av gator, iordningställande av parker, anordnande av vatten- och avloppsanläggningar, finansieringsfrågor samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar. Plangenomförandets omfattning och innehåll varierar beroende på vilket syfte planen har. De åtgärder som exempelvis krävs för att förverkliga en detaljplan som syftar till ett bevarande av befintlig bebyggelse eller markanvändning är andra än de som behöver vidtas för att genom- föra en plan vars syfte är att möjliggöra en nyexploatering för bebyggelseändamål.

Plangenomförandet omfattar således såväl tekniska och ekono- miska som rättsliga och andra administrativa åtgärder. För att dessa åtgärder ska komma till stånd på ett samordnat och ändamålsenligt sätt krävs en effektivt utformad organisation och tydliga administ- rativa ramar. Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser som reglerar vissa, begränsade delar av plangenomförandet.

Nuvarande bestämmelser om plangenomförande

Plan- och bygglagstiftningen har reviderats vid ett flertal tillfällen. Sedan den 2 maj 2011 gäller en ny plan- och bygglag (2010:900). Den nya lagstiftningen är ett resultat av ett mångårigt utrednings- arbete som bl.a. har syftat till att förenkla, förtydliga och effektivi- sera plan- och byggprocesserna.

Regleringen om genomförandet av detaljplaner finns huvud- sakligen i 6 och 14 kap. plan- och bygglagen. Genomförande- frågorna berörs även i viss utsträckning av reglerna om detaljplaner i 4 och 5 kap. samt reglerna om bygglov, rivningslov och marklov m.m. samt genomförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 9 och 10 kap. Jämfört med den tidigare plan- och bygglagen (1987:10) har bestämmelserna om plangenomförande omstrukturerats och genomgått en språklig modernisering i och med tillkomsten av den nya plan- och bygglagen. I sak motsvarar bestämmelserna dock i

328

SOU 2012:91

Bilaga 1

huvudsak de som fanns redan före ikraftträdandet av 1987 års plan- och bygglag. Bestämmelserna i 6 kap. innehåller bl.a. följande.

-En hänvisning till lagen (1987:11) om exploateringssamverkan (2 §). Ett förslag till upphävande av den lagen har varit ute på remiss och förslaget bereds för närvarande vidare inom Regerings- kansliet (Socialdepartementet).

-De s.k. exploatörsbestämmelserna (3–12 §§) som bl.a. innebär att länsstyrelsen i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersätt- ning till huvudmannen för den allmänna platsen, dels att den som upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av bl.a. gator och vägar.

-Bestämmelser om kommunens rätt att lösa fastigheter, mark och utrymmen (13–17 §§).

-Bestämmelser om ordnande och underhåll av allmänna platser (18–23 §§).

-Bestämmelser om fastighetsägares skyldighet att betala för gatu- kostnader m.m. vilka bl.a. innebär att kommunen i vissa fall kan

besluta att ägare till fastigheter inom ett detaljplaneområde ska betala för anläggande och förbättring av gator och andra all- männa platser (24–38 §§).

I 14 kap. plan- och bygglagen finns vissa bestämmelser om inlösen som är nära knutna till plangenomförandet.

Utöver bestämmelserna i plan- och bygglagen berörs plangenom- förandet också av bestämmelser i jordabalken, fastighetsbildnings- lagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrätts- lagen (1973:1144) samt av bestämmelser om ersättning för inlösen av mark och intrång m.m. i expropriationslagen (1972:719). Till genomförandelagstiftningen räknas också i vissa sammanhang lagen (2006:412) om allmänna va-tjänster.

Behovet av en reformering

Behovet av en reformering av de bestämmelser som gäller för plan- genomförandet uppmärksammades redan i början av 1990-talet. Den då tillsatta Plan- och byggutredningen (M 1992:03) hade initialt till uppgift att bl.a. belysa hur gatukostnadsreglerna tillämp- ades och om kostnaderna fördelades skäligt och rättvist från såväl allmän som enskild synpunkt. Härvid ingick även att väga in erfaren- heterna från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal. Utredningen

329

Bilaga 1

SOU 2012:91

fick sedermera genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:65) i uppgift att göra en vidare översyn av lagstiftningen om plangenomförande och att utarbeta förslag till den författningsreglering som behövdes.

Plan- och byggutredningen konstaterade att det fanns ett behov av en reformering av genomförandebestämmelserna och presente- rade sina förslag i dessa delar i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Dessa förslag har emellertid, bl.a. mot bakgrund av vissa remissinstansers framförda betänkligheter mot delar av förslagen, inte genomförts.

Det behov av en översyn av plangenomförandefrågorna som tidigare har uppmärksammats kvarstår och har successivt förstärkts. Detta förhållande har bl.a. beskrivits i PBL-kommitténs betänk- ande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Det har också redovisats i rapporter från dåvarande Verket för närings- livsutveckling (Nutek) och Kungl. Tekniska högskolan samt i inlagor till Regeringskansliet från Sveriges Kommuner och Lands- ting, se vidare nedan.

De huvudsakliga problemområden som har lyfts fram består i att plan- och bygglagens reglering av plangenomförandefrågorna inte är ändamålsenligt utformade. Exploatörs- och gatukostnadsbestäm- melserna ger inte den flexibilitet i plangenomförandet som bedöms vara nödvändig. Bestämmelserna är inte heller utformade på ett sådant sätt att de har vunnit en bred acceptans hos berörda kommuner, fastighetsägare eller exploatörer. De bidrar därigenom inte till att befrämja en rationell och effektiv planering och plan- genomförandeprocess. De bidrar inte heller till att skapa goda förutsättningar för bostadsbyggandet. Bestämmelserna är dessutom utformade på ett sådant sätt att de uppfattas som administrativt betungande att tillämpa. Detta innebär i sin tur att de numera kommer till användning i en ytterst begränsad omfattning.

Dessa förhållanden medför att kommunerna i många lägen i stället för att tillämpa de lagreglerade bestämmelserna väljer att förhandla om och teckna så kallade exploateringsavtal med privata markägare i syfte att reglera frågor om marköverlåtelser och finansie- ring av vissa allmänna anläggningar m.m. Förhandlingar om teck- nande av sådana avtal kan i vissa fall bli långdragna och medföra olägenheter i form av försenade byggprojekt och ökade kostnader. Det kan också medföra att plangenomförandet kommer till stånd utan direkt insyn från allmänheten och till följd av icke-transpa- renta överenskommelser.

330

SOU 2012:91

Bilaga 1

En annan fråga som har uppmärksammats är att det finns ett behov av en tydligare samordning av plan- och bygglagens bestäm- melser om plangenomförande och lagens bestämmelser om inlösen. Det kan också finnas ett behov av att i plan- och bygglagen för- tydliga eller förstärka sambanden mellan den lagens bestämmelser om plangenomförandet och de fastighetsrättsliga plangenomförande- frågor som regleras i fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. Hur plangenomförandet ska ske när kommunen inte är huvudman för allmänna platser framgår exempelvis inte av plan- och bygglagen.

Uppdraget

Helhetssyn på plangenomförandet

Genomförandet av detaljplaner regleras i dag huvudsakligen med stöd av bestämmelserna i 6 kap. plan- och bygglagen. Vissa bestäm- melser som har ett direkt samband med plangenomförandet finns i 14 kap. plan- och bygglagen medan det fastighetsrättsliga genom- förandet sker med stöd av fastighetsbildningslagstiftningen.

Som nämnts är plan- och bygglagens genomförandebestämmelser i stor utsträckning utformade med utgångspunkt i förhållanden som gällde före ikraftträdandet av 1987 års plan- och bygglag. Det innebär att regleringen i många fall inte är ändamålsenlig med hän- syn till de förhållanden som gäller i dag. Detta medför i sin tur bl.a. att bestämmelserna dels inte kommer till användning i den omfatt- ning som ursprungligen var avsikten, dels inte tillämpas på det sätt som var avsikten.

Sambanden mellan plan- och bygglagens reglering av plangenom- förandet i ett antal planeringssituationer och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte närmare reglerade i plan- och bygglagen. Det gäller bl.a. i vissa situationer där kommunen inte är huvudman för allmänna platser. Exempelvis framgår det i plan- och bygglagen inte när, hur och vem som ska initiera ett genomförande av sådana detaljplaner.

En annan fråga gäller tillgängligheten till sådana allmänna platser som kommunen inte är huvudman för och där det exempelvis med stöd av anläggningslagen har bildats en gemensamhetsanläggning för anläggande, drift och underhåll av vägar och parker. Ska i sådana fall samma tillgänglighet gälla som om kommunen hade varit huvud-

331

Bilaga 1

SOU 2012:91

man för de allmänna platserna? Det är också oklart vad det finns för skillnad i allmänhetens möjlighet till nyttjande av en gemen- samhetsanläggnings vägar när dessa är belägna på allmän plats respektive på kvartersmark.

Det kan finnas anledning att nu överväga att i förenklande och förtydligande syfte samla de bestämmelser i 6 och 14 kap. plan- och bygglagen som har ett mera direkt samband med plangenomförandet. Det kan också finnas skäl att utifrån ett vidare perspektiv reglera sådana situationer som i dag inte är författningsreglerade samt att i plan- och bygglagen förstärka och förtydliga sambanden mellan lagens plangenomförandebestämmelser och annan plangenom- förandelagstiftning.

Utredaren ska därför utifrån ett helhetsperspektiv analysera de bestämmelser som reglerar plangenomförandet och föreslå de för- ändringar som är nödvändiga för att skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenomförandet tydligt framgår. I detta ligger utöver vad som anges under rubrikerna nedan i första hand att

-redovisa förslag som på ett tydligt sätt i plan- och bygglagen klarlägger hur plangenomförandet bör ske i sådana situationer som i dag är oreglerade,

-i plan- och bygglagen klarlägga och förtydliga sambanden mellan den lagens bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. och dels lagens bestämmelser om inlösen i 14 kap., dels det fastighets- rättsliga plangenomförandet enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen.

Gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna

En viktig fråga i genomförandet av detaljplaner är finansieringen av gator och andra allmänna platser. Plan- och bygglagens regler om gatukostnader anses inte vara ändamålsenliga.

Gatukostnadsbestämmelserna anger bl.a. att fastighetsägare har en skyldighet att betala för kommunens kostnader för att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats om kommunen beslutar att så ska ske. Bestämmelserna preciserar alternativa metoder

332

SOU 2012:91

Bilaga 1

för beräkning av kostnadsunderlaget och för hur kostnaderna ska fördelas mellan fastighetsägarna. Bestämmelserna redovisar också förfarandet med samråd och utställning före beslut om kostnads- uttag samt när debitering av kostnaderna kan ske. Betalnings- skyldigheten inträder när den anläggning som betalningen avser kan användas för fastigheten på avsett sätt. Regelsystemet inne- håller även bestämmelser om att jämkning av betalningsskyldig- heten och av betalningsvillkoren kan ske om vissa särskilt angivna förhållanden föreligger.

Det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upp- levs som administrativt betungande och regelsystemet har i övrigt inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dessutom ofta till överklaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjlig- heten att tillämpa bestämmelserna. I stället förekommer det att kommuner i vissa fall ställer krav på att fastighetsägare innan en detaljplan antas för ett markområde ska ingå ett avtal som bl.a. reglerar frågan om hur gator och andra anläggningar ska finansieras. Detta kan leda till långvariga förhandlingar som kan försena plan- läggningsprocessen och därmed begränsa bostadsbyggandet – se vidare nedan under Exploateringsavtal. Den omständigheten att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till användning kan i andra fall medföra att skattekollektivet får finansiera sådana anlägg- ningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m.

Det finns även andra problem som är förknippade med dagens bestämmelser om gatukostnader. Det händer att enskilda fastig- hetsägare blir eller känner sig drabbade i samband med att en kommun beslutar om uttag av gatukostnader. Vid kommuners tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna uppfattar inte alltid enskilda fastighetsägare att de får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller i dag om jämkning av betalnings- skyldigheten för uttag av gatukostnader och att betalningsskyldig- heten kan fullgöras genom avbetalning har inte alltid ansetts vara tillräckliga.

Det finns av ovan nämnda skäl anledning att se över systemet för uttag av kostnader för gatuutbyggnad m.m. och därvid särskilt studera frågan om dels hur ett kostnadsuttag kan utformas så att

333

Bilaga 1

SOU 2012:91

uttaget inte överstiger den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av kommunens planläggning, dels hur en reglering bör utformas så att kostnaderna kan tas ut vid den tid- punkt då en direkt nytta av den kommunala anläggningen upp- kommer. En sådan tidpunkt skulle t.ex. kunna vara vid en planerad ny- eller större ombyggnation på fastigheten eller när fastigheten berörs av en fastighetsbildningsåtgärd.

Plan- och byggutredningen lämnade i sitt betänkande Översyn av PBL- och va-lagen (SOU 1996:168) en redovisning av den histo- riska bakgrunden till, tillämpningen av och problemen med gatu- kostnadsbestämmelserna. Utredningen lämnade också ett förslag till reformering av bestämmelserna med huvudinriktningen att kommunerna skulle ges möjlighet att genom en taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för såväl anläggning och för- bättring som drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Vid beredningen av utredningens förslag har det visat sig att det finns sådana betänkligheter mot vissa delar av förslagen att de inte bör genomföras i sin helhet. Detta gäller framför allt utred- ningens förslag att möjliggöra för kommuner att genom avgifter från fastighetsägarna finansiera kostnaderna för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser.

Sveriges Kommuner och Landsting har i skrivelser till Regerings- kansliet redovisat att det finns ett behov av att se över plan- och bygglagens bestämmelser om gatukostnader samt därvid lämnat förslag till inriktning av arbetet vid en sådan översyn. Även Villa- ägarnas riksförbund har påtalat att det finns behov av att se över reglerna om gatukostnader. Förbundet har bl.a. framfört att det är särskilt viktigt med en lagändring som innebär att gatukostnader inte kan tas ut i befintlig bebyggelse.

Plan- och bygglagens s.k. exploatörsbestämmelser innebär att länsstyrelsen i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersättning till huvud- mannen för den allmänna platsen, dels att den som har upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp. Länsstyrelsens beslut ska i sådana fall fattas innan kommunens beslut om antag- ande av en detaljplan.

På motsvarande sätt som angivits ovan beträffande tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna väljer i många fall kommunerna att i stället för att tillämpa exploatörsbestämmelserna förhandla och teckna avtal med fastighetsägare om hur genomförandet av en

334

SOU 2012:91

Bilaga 1

detaljplan ska ske. Sådana avtal anses grunda sig på plan- och bygg- lagens exploatörsbestämmelser – se nedan under Exploaterings- avtal.

De lagstadgade exploatörsbestämmelserna är, liksom vad som angivits ovan beträffande gatukostnadsbestämmelserna, föråldrade och tillämpas enbart i ett fåtal plangenomförandesituationer per år. Skälet till detta är bl.a. att bestämmelserna saknar den flexibilitet som plangenomförandet kan kräva. Bestämmelserna är enbart avsedda att tillämpas på sådana anläggningar som är belägna på en enskild fastighetsägares mark som planlagts som allmän plats. Det administrativa förfarandet för att få till stånd ett beslut om att exploatörsbestämmelserna ska tillämpas avviker vidare från hur planförfarandet i övrigt ska ske, vilket också det kan ha bidragit till att bestämmelserna inte har kommit till någon frekvent användning.

Utredaren ska därför utarbeta förslag till gatukostnads- och exploatörsbestämmelser som

-är enkla att förstå och tillämpa,

-innebär att kostnaderna kan fördelas på ett skäligt sätt,

-kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare,

-förbättrar förutsättningarna för ett effektivt plangenomförande,

-medverkar till att skapa goda förutsättningar för byggandet,

-preciserar vilka investeringar i infrastruktur – geografisk av- gränsning, tematiskt innehåll och tidsmässigt utförande – som exploatörsbestämmelserna ska kunna vara tillämpliga på, och

-om möjligt kan tillämpas direkt i form av särskilda detaljplane- bestämmelser.

Exploateringsavtal

Utformningen av gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna har som angivits ovan bidragit till att kommuner i stället för att tillämpa de lagreglerade bestämmelserna sedan lång tid tillbaka utvecklat ett system där de förhandlar med privata fastighetsägare/exploatörer om bl.a. förutsättningarna och villkoren för en planläggning, om planläggningens genomförande, om vissa markfrågor och andra

335

Bilaga 1

SOU 2012:91

fastighetsrättsliga frågor samt om fördelning av olika kostnader för exploateringen. De genomförandeavtal som härigenom kommer till stånd benämns ofta exploateringsavtal. Motsvarande förhandlingar och avtal kan komma till stånd när kommunen är ägare till den mark som ska eller har planlagts och en överlåtelse ska ske till en byggherre/exploatör. De genomförandeavtal som kommer till stånd i dessa situationer benämns ofta markanvisnings- eller markupp- låtelseavtal. Motsvarande reglering kan även komma till stånd i ett köpeavtal.

Utformningen av exploateringsavtalen skiftar stort mellan olika kommuner och varken avtalsbenämningar eller innehåll är enhet- liga. Vissa av de genomförandefrågor som regleras i avtal mellan en kommun och en exploatör är sådana som kan få sin lösning genom en direkt tillämpning av plan- och bygglagen och/eller annan plan- genomförandelagstiftning. Exploateringsavtalen ålägger emellertid ofta fastighetsägare/exploatörer ekonomiska eller andra skyldig- heter och åtaganden som inte är lagmässigt reglerade. Det kan exempelvis gälla att finansiera följdinvesteringar i form av vissa trafikanläggningar, sport- och rekreationsanläggningar samt anlägg- ningar för skola, barnomsorg eller annan social service som det kan uppstå behov av i samband med genomförande av detaljplaner för bostadsändamål. Avtalen kan också reglera frågor om ersättning för sådana redan genomförda kommunala investeringar som utgjort en förutsättning för att möjliggöra en planerad ny exploatering.

Ett annat problem med exploateringsavtalen är de förseningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i de områden där det finns ett stort exploate- ringstryck och därmed en stark vilja hos exploatörer att påbörja byggandet.

Exploateringsavtalen har också kritiserats utifrån andra aspekter. Hanteringen präglas i många fall av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner

336

SOU 2012:91

Bilaga 1

som byggherrar. Därigenom uppstår en risk för att endast finansi- ellt starka byggherrar vågar agera på marknaden. Små företag kan få svårt att etablera sig i rollen som fastighetsägare, exploatör och byggherre eftersom de har sämre möjligheter än stora företag att bära den ekonomiska risk som en lång och osäker planprocess medför. Detta kan leda till att konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn onödigtvis begränsas. Processen samt kom- munernas olikartade krav och tillämpning kan också leda till svårig- heter bl.a. för nya företag som vill etablera sig och kan därigenom komma att hämma utvecklingen och en effektiv konkurrens. Dagens sätt att planera för och finansiera anläggningar för fastig- heters gemensamma behov kan även medföra mindre rationella planlösningar och medföra problem för fastighetsägare och boende.

I Nuteks rapport Näringslivets administrativa kostnader för bygg- och fastighetsrätt (R 2007:02) anger verket att förhandlingar om exploateringsavtal utgör en kostsam och tidskrävande process i samband med detaljplaneläggning och plangenomförande. Av rapportens slutsatser framgår att det finns ett önskemål om en striktare reglering av avtalens innehåll för att skapa transparens i avtalsförhandlingarna.

Kungl. Tekniska högskolan har, delvis med stöd från Svenska Byggbranschens Utvecklingsfond, i två rapporter belyst de problem som dagens system att med stöd av exploateringsavtal genomföra och finansiera kommunala detaljplaner medför. I dessa rapporter, Exploateringsavtal – Lagstöd, tillämpning och förslag till principer (TRITA-FAT Rapport 4:104) och Finansiering av infrastruktur – Svenska exploateringsavtal i jämförelse med Danmark, Neder- länderna, Norge, Storbritannien, Tyskland och USA (TRITA-FAT Rapport 4:110), lämnas också ett antal förslag till hur den svenska lagstiftningen skulle kunna utvecklas i syfte att utgöra ett bättre stöd för ett rationellt plangenomförande. Redovisade förslag har utarbetats av en informell grupp med personer från kommuner, byggherrar och Kungl. Tekniska högskolan.

Frågan om en lagreglering av de avtal som reglerar plangenom- förandet har behandlats i den dåvarande PBL-utredningens betänk- ande Ny plan- och bygglag (SOU 1979:65 och 66) samt i regering- ens proposition Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1). I dessa sammanhang drogs slutsatsen att det inte var lämpligt med en närmare reglering av dessa avtal. Med hänsyn till de erfarenheter som nu kan dras bör emellertid frågan om förutsättningarna för och lämpligheten av att utforma lagregler kring de avtal som avser

337

Bilaga 1

SOU 2012:91

att ligga till grund för genomförandet av detaljplaner bli föremål för en förnyad prövning.

Utredaren ska därför

-analysera vilka frågor som kan eller bör respektive inte bör kunna ingå i exploateringsavtal samt redovisa lämpliga kriterier för dels när sådana avtal ska tecknas, dels avtalens innehåll,

-belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploa- teringsavtal, och

-redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknande av exploateringsavtal.

Övriga frågor

Det står utredaren fritt att utöver vad som anges ovan lämna för- slag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytter- ligare förenklingar av genomförandeprocessen.

Utredaren ska inom ramen för uppdraget analysera och redovisa hur EU-rättens regler om statsstöd och regler för offentlig upp- handling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. I sam- band härmed ska utredaren beakta relevanta domar från EU- domstolen, däribland C-306/08, C-220/05 och C-399/98.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konse- kvenser som förslagen medför. Konsekvenserna ska redovisas enligt kraven i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredaren redovisa vilka konse- kvenser förslagen kommer att få för den fysiska planeringen, plan- och byggprocesserna, byggandet, konkurrensen och möjligheterna för små och medelstora företag att verka inom bygg- och anlägg- ningssektorn, bostadsmarknaden, boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier samt fördelningspolitiskt.

Sedan den 1 januari 2011 finns det i 14 kap. 2 § regeringsformen ett förtydligande av principen om att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 3 § anges att en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt

338

SOU 2012:91

Bilaga 1

med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen innebär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska göras med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Om något av utredarens förslag påverkar det kommunala självstyret, ska för- slagens konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett dem särskilt redovisas.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs. Hänsyn ska tas till de rapporter och andra dokument som nämns

i dessa direktiv samt i övrigt relevant material som berör det aktu- ella utredningsområdet. Hänsyn ska också tas till erfarenheter från andra länder i Sveriges närområde. Utredaren ska beakta andra pågående arbeten inom Regeringskansliet med anledning av dels promemorian Upphävande av lagen om exploateringssamverkan (Ds 2011:13), dels Lantmäteriets redovisning av uppdrag i verkets regleringsbrev för 2011 rörande förordnanden enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen.

Utredaren ska rådgöra med Boverket, Lantmäteriet, Stats- kontoret, Trafikverket och andra berörda myndigheter. Utredaren ska också rådgöra med 2011 års vägtullsutredning (Fi 2011:08) samt med den särskilda utredare som enligt regeringens beslut den 3 november 2011 har att göra en översyn av vissa byggfrågor. Utredaren ska även rådgöra med Sveriges Kommuner och Lands- ting samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2012.

(Socialdepartementet)

339

SOU 2012:91

Bilaga 2

Sammanfattning

I plan- och bygglagen (PBL) finns bestämmelser som innebär att en större exploatör kan bli skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller en allmän byggnad. Det är läns- styrelsen som beslutar om detta på begäran av kommunen och en förutsättning är att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som exploatören kan förväntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt.

Motsvarande bestämmelser fanns även i 1987 års PBL och i 1947 års byggnadslag och benämndes då förordnanden. Under senare tid har sådana förordnanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen exploateras. Det har också – åtminstone fram till en dom i kammarrätten nyligen – ansetts vara oklart i vad mån äldre förordnanden över huvud taget kan ändras eller upphävas vid en planändring. Sammantaget har detta lett till att genomförandet av angelägna byggnadsprojekt påtagligt har försvårats.

Enligt Lantmäteriets mening var den ursprungliga avsikten med s.k. exploatörsförordnanden av rent ekonomisk och övergående natur. I och med att marken i fråga har tagits i anspråk av huvud- mannen för den allmänna platsen är syftet uppfyllt och förordnan- det har därmed spelat ut sin roll. I formell mening gäller dock ett beslut eller ett äldre förordnande på obegränsad tid och det saknas uttryckliga bestämmelser om hur det ska upphävas.

Vi föreslår därför att lagen ändras så att syftet med ett beslut om att upplåta eller överlåta mark utan ersättning tydliggörs. Bestäm- melserna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark i vissa fall. Förvärv och upplåtelse av rätt till mark bör hanteras på samma sätt som för sådana allmänna platser och sådan mark för allmänna byggnader som inte berörs av något beslut om att avstå mark utan ersättning.

Det bör även införas tydliga bestämmelser om när ett beslut upphör att gälla. Detta bör ske när marken tas i anspråk med sak- rättslig verkan av huvudmannen. Om något markförvärv eller någon markupplåtelse inte kommer till stånd bör beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. Även en plan- ändring under genomförandetiden bör innebära att beslutet upphör att gälla.

343

SOU 2012:91

Bilaga 2

Författningsförslag1

Plan- och bygglagen

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) dels att 6 kap. 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken före 3 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken före 12 § ska upphöra att gälla,

dels att i lagen ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 5 a och 5 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

Skyldighet att utan ersättning upplåta eller avstå mark eller annat utrymme.

Skyldighet att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme.

Den som äger mark eller annat utrymme som enligt detalj- planen ska användas för en all- män plats är skyldig att utan ersättning upplåta marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen, om

1.någon annan än kommunen ska vara huvudman för platsen,

2.marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området, och

3.länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplåtas till huvudmannen utan ersättning.

3 §

1. någon annan än kommunen ska vara huvudman för platsen, och

2. länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplåtas till huvudmannen utan ersättning.

1 Av tydlighetsskäl redovisas även de berörda paragrafer som inte föreslås ändrade.

345

Bilaga 2

SOU 2012:91

Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersättning avstå marken eller utrymmet till kommunen, om

1.marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kom- munen ska vara huvudman för eller för en allmän byggnad,

2.marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området, och

3.länsstyrelsen, innan planen antogs, har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning.

4 §

Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersättning överlåta marken eller utrymmet till kommunen, om

1.marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kom- munen ska vara huvudman för eller för en allmän byggnad, och

2.länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning.

Länsstyrelsen ska pröva en fråga om skyldighet att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, om kommunen ansöker om det.

Länsstyrelsen får besluta att

ägaren utan ersättning ska upp- låta eller avstå från marken eller utrymmet endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständighet- erna i övrigt.

I samband med att en detalj- plan ändras, får länsstyrelsen besluta att mark eller annat

5 §2

Länsstyrelsen ska pröva en fråga om skyldighet att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, om kommunen ansöker om det.

Länsstyrelsen får besluta att

ägaren utan ersättning ska upp- låta eller överlåta marken eller utrymmet endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständighet- erna i övrigt.

Bestämmelser om när ett beslut enligt andra stycket upphör att gälla finns i 5 a och 5 b §§.

2 Senaste lydelse SFS 2011:335.

346

SOU 2012:91

Bilaga 2

utrymme som ska upplåtas eller har avståtts ska bytas ut mot annan mark eller annat utrymme, om det är lämpligt och kan ske utan olägenhet för ägaren.

5 a §

Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning upplåta mark eller annat ut- rymme enligt 3 § upphör att gälla den dag som

1.en rätt att ta marken eller utrymmet i anspråk enligt anlägg- ningslagen (1973:1149) eller genom inlösen enligt 14 kap. 15 § vinner laga kraft,

2.ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva detaljplanen vinner laga kraft, eller

3.planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har av- gjorts.

5 b §

Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning överlåta mark eller annat ut- rymme enligt 4 § upphör att gälla den dag som

1.äganderätten till marken eller utrymmet övergår till kommunen,

2.ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller

347

Bilaga 2

SOU 2012:91

upphäva detaljplanen vinner laga kraft, eller

3. planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

6 §

När en fråga om prövning enligt 5 § har väckts, ska kommunen genast vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning om det ska bli införd i fastighetsregistrets allmänna del.

Om ett beslut enligt 5 § med- delas ska detta införas i fastig- hetsregistrets allmänna del. När prövningen enligt 5 § har avgjorts och vunnit laga kraft, ska läns- styrelsen snarast skicka en under- rättelse om beslutet till den som enligt 7 § andra stycket ansvarar för uppgifterna i fastighets- registrets allmänna del.

7 §

Den bedömning som ska göras enligt 5 § andra stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter det att ärendet om anteckning i fastighetsregistret har anmälts hos den som ska föra in anteckningen i registret eller, om det är kommunen som ska föra in anteckningen i registret, efter att anteckningen har förts in i registret.

Bestämmelser om vem som ska föra in uppgifter i fastighets- registrets allmänna del finns i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen (1970:988).

348

SOU 2012:91 Bilaga 2

	8 §3
Om länsstyrelsen beslutar att	Om länsstyrelsen beslutar att
en ägare ska upplåta eller avstå	en ägare utan ersättning ska upp-
mark eller annat utrymme enligt	låta eller överlåta mark eller
3 eller 4 §, ska länsstyrelsen i	annat utrymme enligt 3 eller 4 §,
beslutet ange markens eller ut-	ska länsstyrelsen i beslutet ange
rymmets läge och gränser.	markens eller utrymmets läge
	och gränser.

Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörj-

ning och avlopp.
	9 §
Den som är skyldig att upplåta	Som en upplåtelse eller över-
eller avstå mark eller annat ut-	låtelse enligt 3 eller 4 § räknas
rymme enligt 3 eller 4 §, ska upp-	även
låta eller avträda marken eller	1. inlösen enligt 6 kap.	13 §
utrymmet senast den dag då	eller 14 kap. 14–15 §§,
marken eller utrymmet behöver	2. fastighetsreglering	enligt
tas i anspråk för det avsedda	fastighetsbildningslagen
ändamålet.	(1970:988), och
	3. upplåtelse eller inlösen enligt
	anläggningslagen (1973:1149).

Den som har avstått mark eller annat utrymme enligt 4 § ska frigöra marken eller utrym- met från inteckningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som har avstått marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer.

10 §

Den som är skyldig att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme enligt 4 § ska frigöra marken eller utrymmet från inteckningar och andra sär- skilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som överlåter marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer.

3 Lydelse enligt SFS 2011:335.

349

Bilaga 2

SOU 2012:91

11 §

Det som gäller i fråga om ägare enligt 3–10 §§ gäller också exploateringssamfälligheter enligt lagen (1987:11) om exploate- ringssamverkan.

Konkurrens mellan olika rättig- heter till mark eller annat ut- rymme

	12 §
En rätt att använda mark	En rätt att använda mark
eller annat utrymme med stöd av	eller annat utrymme som har
3 eller 4 § har företräde framför	upplåtits efter det att detalj-
annan rätt till marken eller ut-	planen antogs
rymmet som har uppkommit	1. undanträngs	när marken
efter det att detaljplanen antogs.	eller utrymmet upplåts enligt 3 §,
	eller
	2. upphör att gälla när marken
	eller utrymmet överlåts enligt 4 §.
	Rättighetshavaren har inte rätt
	till någon ersättning av huvud-
	mannen till följd av att rättig-
	heten undanträngs,	upphör eller
	upphävs.

1.Denna lag träder i kraft 201x-xx-xx.

2.Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna 3–6.

anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

350

SOU 2012:91

Bilaga 2

6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyl- digheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

5.Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande.

6.Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande.

Förordningen om fastighetsregister

Förordningen (2000:308) om fastighetsregister föreslås ändras enligt följande.

			26 §
Redovisningsenhet		beträff-	Redovisningsenhet		beträff-
ande planer m.m. är varje sär-			ande planer m.m. är varje sär-
skild plan,	bestämmelse eller		skild plan,	bestämmelse eller
utredning	samt varje	särskilt	utredning	samt varje	särskilt
beslut som skall redovisas enligt			beslut eller väckt fråga som ska
27 §.			redovisas enligt 27 §.
Även en plan, en bestäm-			Även en plan, en bestämmelse
melse eller ett beslut som inte			eller ett beslut som inte längre
längre består, en utredning som			består, en utredning eller en
inte längre är av betydelse eller			väckt fråga som inte längre är av
en fornlämning som inte längre			betydelse eller en fornlämning
skyddas enligt lag utgör en			som inte längre skyddas enligt
redovisningsenhet.			lag utgör en redovisningsenhet.
En redovisningsenhets beteck-			En redovisningsenhets		beteck-
ning i allmänna delen skall			ning i allmänna delen ska
utgöras av beteckningen på den			utgöras av beteckningen på den
redovisade enhetens arkivakt.			redovisade enhetens arkivakt.

351

Bilaga 2

SOU 2012:91

27 §4

Under planer m.m. ska redovisas

1.regionplan eller översiktsplan,

2.detaljplan, områdesbestämmelser eller motsvarande äldre planer,

3.bestämmelse om marks användning som har meddelats enligt miljöbalken, väglagen (1971:948), lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m., lagen (1995:1649) om byggande av järnväg eller motsvarande äldre författning,

4. utredning om tillämpning	4. att en fråga har väckts om
av 6 kap. 3–5 §§ plan- och bygg-	ett beslut enligt 6 kap. 5 § plan-
lagen (2010:900) eller mot-	och bygglagen (2010:900) eller
svarande äldre utredning,	motsvarande äldre bestämmelser
	och att ett sådant beslut sedan har
	meddelats,

5.beslut om ersättning för gator och andra allmänna platser enligt plan- och bygglagen eller utredning om anläggningsavgift enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller beslut eller utredning av motsvarande art enligt äldre bestämmelser,

6.skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter enligt 40 § första stycket 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller motsvarande äldre bestämmelse,

7.bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) eller lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och

8.fast fornlämning.

				28 §
Redovisningen	av	en	plan	Redovisningen	av	en	plan
m.m. skall innehålla uppgift om				m.m. ska innehålla uppgift om
1. beteckningen	på	planens,		1. beteckningen	på	planens,
bestämmelsens, beslutets			eller	bestämmelsens, beslutets,			den
utredningens arkivakt,				väckta frågans eller utredningens
				arkivakt,

2.fornlämningsnummer för fast fornlämning,

3.län och registerområde,

4. planens,	bestämmelsens,	4. planens,	bestämmelsens,
beslutets eller utredningens art,		beslutets, den väckta frågans eller
		utredningens art,

5.datum för beslut,

6.datum då tidsbegränsad bestämmelse upphör att gälla,

4 Senaste lydelse SFS 2011:372.

352

SOU 2012:91

Bilaga 2

7.datum då genomförandetiden för en detaljplan börjar respek- tive upphör,

8.datum då en regionplan upphör att gälla,

9.sådan detaljplan som berör en fastighetsplan,

10.sådan fastighetsplan som berör en detaljplan,

11. särskilda			anmärkningar			11. särskilda	anmärkningar
om planens, bestämmelsens, be-						om planens, bestämmelsens, be-
slutets eller utredningens inne-						slutets, den väckta frågans eller
börd och omfattning,						utredningens innebörd och om-
						fattning,
12. aktbeteckning och datum						12. aktbeteckning och datum
för	plan,	bestämmelse,			beslut	för plan, bestämmelse, beslut en
eller utredning som har ändrats						väckt fråga eller utredning som
genom eller innebär en för-						har ändrats genom eller innebär
ändring av en redovisad enhet,						en förändring av en redovisad
						enhet,
13. fastighet,				samfällighet		13. fastighet,	samfällighet
och,	om	kvartersregister			förs,	och, om kvartersregister		förs,
kvarter som berörs av planen,						kvarter som berörs av planen,
bestämmelsen,			beslutet		eller	bestämmelsen,	beslutet,	den
utredningen,						väckta frågan eller utredningen,
14. beteckning				på register-		14. beteckning på register-
kartblad där planen, bestämmel-						kartblad där planen, bestämmel-
sen,	beslutet eller			utredningen		sen, beslutet, den väckta frågan
redovisas, samt						eller utredningen redovisas, samt

15. koordinater för fast fornlämning.

Om det är lämpligare, får redovisning enligt första stycket 13 av berörda fastigheter och samfälligheter i stället innehålla uppgifter om det registerområde eller den trakt som berörs. Om det finns särskilda skäl, får sådan redovisning helt underlåtas.

	29 §
Om en plan, en bestämmelse	Om en plan, en bestämmelse
eller ett beslut har upphävts	eller ett beslut har upphävts eller
eller av annan anledning upp-	av annan anledning har upphört
hört att gälla, skall enheten	att gälla, ska enheten anges som
anges som avregistrerad. Det-	avregistrerad. Detsamma gäller
samma gäller för utredning som	för en utredning eller en väckt
inte längre är av betydelse eller	fråga som inte längre är av bety-
fornlämning som inte längre	delse eller en fornlämning som
skyddas enligt lag.	inte längre skyddas enligt lag.
	353

Bilaga 2

SOU 2012:91

1 Inledning

1.1Uppdraget

Lantmäteriets uppdrag har i regleringsbrevet uttryckts på följande sätt.

Lantmäteriet ska beskriva den problematik som har uppkommit under senare år i samband med ändring och upphävande av detaljplaner som omfattas av förordnanden enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900) och motsvarande äldre bestämmelser. Lantmäteriet ska lämna de författningsförslag som kan anses nödvändiga för att komma tillrätta med de problem som har identifierats, bl.a. bör det av författningsförslaget framgå hur sådana förordnanden ska hanteras när planen är genomförd samt när och hur förordnandena upphör att gälla. Redovisningen ska även innefatta en beskrivning av behovet av och rutinerna kring registrering och avregistrering av sådana förordnanden i fastighetsregistret. Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2011.

1.2Vissa utgångspunkter för vårt arbete

Enligt uppdragsbeskrivningen ska Lantmäteriets arbete utmynna i ett författningsförslag. Eftersom uppdraget i denna del inte är närmare preciserat skulle uppgiften kunna hanteras på flera sätt, som innebär mer eller mindre ingripande förändringar av gällande rätt – t.ex. att bestämmelserna upphävs helt och hållet. Vi har dock tolkat uppdraget så att det som efterfrågas är att lagen bör ges en sådan utformning att de ursprungliga syftena med s.k. exploatörs- förordnanden ska gälla även fortsättningsvis – dock utan de pro- blem som har uppstått på senare tid när planer med sådana för- ordnanden ska ändras.

Mot den bakgrunden har vi studerat syftet med de gällande bestämmelserna och deras motsvarigheter i äldre lagstiftning. Detta har sedan jämförts med den tillämpning som har utvecklat sig i fråga om planändringar m.m.

Syntesen av detta är förslag på lagändringar som vi anser är nödvändiga för att tydliggöra innebörden av beslut enligt 6 kap. 5 § PBL. Under den långa tid som har förflutit sedan de gällande bestämmelserna infördes har dessutom omvärlden förändrats påtagligt. Detta har inte alls berörts i de lagändringarsom har skett sedan 1947 och vi har därför sett det som nödvändigt att lagänd- ringsförslagen anpassas till de fastighetsrättsliga regler i övrigt som gäller i dag.

354

SOU 2012:91

Bilaga 2

När det gäller registreringsfrågorna har vi tolkat uppdraget så att det som efterfrågas är en mer förutsättningslös analys. De förslag vi redovisar i den delen är således Lantmäteriets uppfattning om hur registreringsfrågan bör hanteras, utan bindning av vad som tidigare har gällt.

Den nu gällande plan- och bygglagen (2010:900) anges i rappor- ten som plan- och bygglagen (PBL). Den tidigare lagen (1987:10) anges som 1987 års plan- och bygglag (1987 års PBL). 1947 års byggnadslag (1947:385) anges som byggnadslagen.

I vår uppdragsbeskrivning talas om ”förordnanden” enligt 6 kap. 5 § PBL. Eftersom den nu gällande lagen i stället talar om ”beslut” har vi valt att använda det begreppet när vi avser gällande rätt. För motsvarigheterna i byggnadslagen och i 1987 års PBL används dock det äldre begreppet ”förordnande”.

Andra äldre exploatörsbestämmelser

Vid sidan av de exploatörsbestämmelser som vårt uppdrag omfattar och som redovisas i denna rapport fanns det tidigare ytterligare en bestämmelse som riktade sig mot fastighetsägare som hade fördelar av en detaljplan i vilken kommunen inte var huvudman för all- männa platser, nämligen 112 § byggnadslagen och 6 kap. 18 § i 1987 års PBL. Någon motsvarighet till den bestämmelsen finns dock inte i den nu gällande plan- och bygglagen. Beträffande skälen till detta, se prop. 2009/10:170 s. 249–250.

Den berörda bestämmelsen gällde inte enbart renodlade explo- atörer utan det var tillräckligt att en fastighetsägare hade en viss fördel av planen i form av en ny byggrätt. Om så var fallet skulle fastighetsägaren i fråga utan ersättning upplåta sådan allmän plats som utgjorde vägmark och som behövdes för att fastighetsägarens egna nya byggrätter skulle kunna utnyttjas. Bestämmelsen gällde direkt enligt lagen och det krävdes inget särskilt beslut om upp- låtelse av marken i fråga.

Den praktiska innebörden av bestämmelsen har framförallt varit att någon ersättning inte har betalats för sådan mark som har be- dömts omfattas av bestämmelsen när en gemensamhetsanläggning har bildats enligt anläggningslagen, se t.ex. rättsfallet V00:4 i Lant- mäteriets rättsfallsregister (Hovrätten för Skåne och Blekinge, 2000-04-28, Ö 1159-98). Det torde dock finnas fall där någon organiserad väghållning aldrig har ordnats och där vägmarken fort-

355

SOU 2012:91

Bilaga 2

2 Gällande ordning

2.1Plan- och bygglagen

En viktig förutsättning för att en detaljplan ska kunna genomföras är att det finns möjligheter till markåtkomst för den som ska vara huvudman för allmännyttiga verksamheter av olika slag. En parallell utgångspunkt är att det måste finnas möjligheter till ekonomisk kompensation för den som ska avstå mark eller annat utrymme till dessa verksamheter.

Enligt 6 kap. 13 § PBL har kommunen en ovillkorlig rätt att lösa mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för. Motsva- rande markåtkomst kan även ske genom fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen.

Några bestämmelser om inlösen för en allmän plats som kom- munen inte är huvudman för finns inte i PBL. Markåtkomsten för- utsätts i dessa fall i stället kunna ske med stöd av anläggningslagen.

Enligt 6 kap. 13 § PBL har kommunen även rätt att lösa mark för annat än enskilt bebyggande, t.ex. en allmän byggnad, om mar- kens eller utrymmets användning för det avsedda ändamålet inte ändå kan anses säkerställd.

Omvänt finns det i 14 kap. 14–17 §§ PBL bestämmelser om att den som äger mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller för annat än enskilt byggande kan kräva inlösen för att på så sätt få ersättning för sin planskada.

Exploatörsbestämmelser

Vid sidan av dessa grundläggande bestämmelser finns vissa be- stämmelser som riktar sig mot större exploatörer och som innebär att en sådan fastighetsägare under vissa förutsättningar är skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller en allmän byggnad (6 kap. 3–12 §§ PBL).

En grundläggande förutsättning för avstående eller upplåtelse utan ersättning är att marken eller utrymmet behövs för en ända- målsenlig användning av området och att länsstyrelsen har beslutat om avståendet eller upplåtelsen före det att detaljplanen antas.

Länsstyrelsen får besluta om detta endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av

357

Bilaga 2

SOU 2012:91

planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Med nytta menas i första hand värdehöjning för exploatö- rens fastigheter. Denna nytta ska vägas mot värdet av den mark som ska avstås eller upplåtas utan ersättning. För att det ska vara skäligt med ett avstående eller upplåtelse utan ersättning krävs att nyttan i betydande mån överstiger uppoffringen. Med omständig- heterna i övrigt menas bl.a. att orättvisa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig således mot större exploatörer – inte mot fastighetsägare i ett område med blandat ägande som erhåller en eller annan ny byggrätt, se Reger- ingsrättens dom RÅ 1994:54.

Avstående till kommunen

Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för en allmän byggnad är under de nämnda förutsättningarna skyl- dig att utan ersättning avstå marken till kommunen. (6 kap. 4 § PBL).

I ett sådant fall har marken ansetts övergå till kommunen med äganderätt den dag som länsstyrelsens beslut vinner laga kraft. Kommunen kan därmed ansöka om lagfart med länsstyrelsebeslutet som grund. Om beslutet avser en del av en fastighet måste dock kommunen se till att fastighetsindelningen anpassas till beslutet för att full lagfart ska kunna beviljas. Även om äganderätten omedel- bart övergår till kommunen behöver marken inte avträdas förrän den dag då kommunen behöver ta i anspråk marken eller utrymmet för det avsedda ändamålet (6 kap. 9 § PBL).

Den som har avstått mark eller annat utrymme till kommunen ska frigöra marken eller utrymmet från inteckningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som har avstått marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som där- igenom uppkommer. (6 kap. 10 § PBL)

Upplåtelse till annan huvudman

Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för är under de ovan nämnda förutsättningarna skyldig att utan ersätt- ning upplåta marken till huvudmannen (6 kap. 3 § PBL).

358

SOU 2012:91

Bilaga 2

Med huvudman menas då primärt fastighetsägarna inom plan- området. Normalt organiseras huvudmannaskapet så att en gemen- samhetsanläggning enligt anläggningslagen bildas som sedan för- valtas av en samfällighetsförening.

Länsstyrelsens beslut om upplåtelse innebär i ett sådant fall inte någon äganderättsövergång. Marken eller utrymmet i fråga tillhör således fortfarande exploatörens fastighet men när en gemensam- hetsanläggning senare inrättas för att förvalta den allmänna platsen ska marken eller utrymmet upplåtas utan ersättning. (6 kap. 9 § PBL).

Förfarandet

Det är kommunen som ska ansöka om länsstyrelsens prövning av en fråga om upplåtelse eller avstående utan ersättning. Kommunen är skyldig att snarast efter det att frågan om avstående eller upp- låtelse utan ersättning har väckts hos länsstyrelsen se till att en anteckning om detta införs i fastighetsregistrets allmänna del (6 kap. 5–6 §§ PBL).

Den bedömning som ska göras enligt 6 kap. 5 § andra stycket av förutsättningarna för en upplåtelse eller avstående utan ersättning påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter det att ärendet om anteckning i fastighetsregistret har anmälts hos den som ska föra in anteckningen i registret eller, om det är kommunen som ska föra in anteckningen i registret, efter det att anteckningen har förts in i registret (6 kap. 7 § PBL).

Ärenden om att föra in eller ta bort uppgifter i fastighetsregist- rets allmänna del handläggs av lantmäterimyndigheten (19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen och 4 § fastighetsregisterförordningen).

I sitt beslut om upplåtelse eller avstående av mark eller utrymme ska länsstyrelsen ange markens eller utrymmets läge och gränser. Den rätt att ta mark eller annat utrymme i anspråk som uppkom- mer genom länsstyrelsens beslut har företräde framför annan rätt till marken eller utrymmet som har uppkommit efter det att detalj- planen antogs. (6 kap. 8 och 12 §§ PBL)

Det som gäller för fastighetsägare gäller också exploaterings- samfälligheter enligt lagen om exploateringssamverkan. (6 kap. 11 § PBL).

359

Bilaga 2

SOU 2012:91

Bekostande av anläggningar

Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i sitt beslut om avstående eller upplåtelse av mark eller annat utrymme utan ersättning också bestämma att fastighetsäga- ren ska bekosta anläggandet av gator, vägar och va-anläggningar. Kostnaderna för detta får på motsvarande sätt som för värdet av den mark som ska avstås vägas mot den ekonomiska fördel som fastighetsägaren (exploatören) har av detaljplanen.

Övergångsbestämmelser

Ett förordnande enligt 70 § byggnadslagen om skyldighet att avstå mark ska gälla som ett beslut enligt 6 kap. 4 § PBL. Ett förord- nande enligt 113 § byggnadslagen om skyldighet att upplåta mark skall gälla som ett beslut enligt 6 kap. 3 § PBL.

Någon övergångsregel för förordnanden enligt 6 kap. 19 § i 1987 års PBL, som i sak hade samma innebörd som beslut enligt nya PBL, har inte införts.

2.2Bestämmelser om registrering

Som redan har berörts ska kommunen vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning ska göras i fastighetsregistrets allmänna del om att en fråga har väckts om ett exploatörsförordnande (6 kap. 6 § PBL).

Bestämmelser om registrering finns huvudsakligen i lagen (2000:224) och förordningen (2000:308) om fastighetsregister samt i Lantmäteriets föreskrifter LMVFS 2000:2 om hur fastighets- registrets allmänna del ska föras.

Enligt 3 § lagen om fastighetsregister ska den fastighets- anknutna informationen vara uppdelad i fem delar; en allmän del, en inskrivningsdel, en adressdel, en byggnadsdel och en taxerings- uppgiftsdel. Närmare föreskrifter om innehållet i de olika delarna ges i förordningen om fastighetsregister. Av 83 § i förordningen framgår att Lantmäteriet får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av förordningen.

I registrets allmänna del ska bl.a. redovisas ”planer m.m.” (3 § första stycket 3 förordningen). I fråga om planer m.m. ges närmare anvisningar om registreringen i 26–29 §§. Under den rubriken ska

360

Bilaga 2

SOU 2012:91

3 Bakgrunden till bestämmelserna

De nu gällande bestämmelserna om avstående eller upplåtelse av mark utan ersättning har i allt väsentligt varit desamma ända sedan byggnadslagen. Redan dessförinnan fanns liknande bestämmelser i 1931 års stadsplanelag. Bestämmelserna ändrades endast marginellt när de överfördes till 1987 års plan- och bygglag. Enligt förarbetena till nu gällande PBL avses ingen ändring i sak, men bestämmelserna har redaktionellt fått en annan utformning.

Detta kan sammanfattas som att de motiv som gällde för bestäm- melserna i byggnadslagen till stora delar kan åberopas som motiv även för den i dag gällande PBL.

3.1Byggnadslagen5

Stadsplanefallet

Om en stadsplan lades över ett område i en ägares hand, kunde länsstyrelsen på ansökan av kommunen förordna att den mark som för områdets ändamålsenliga användning behövdes för en gata eller en annan allmän plats eller till en allmän byggnad skulle tillfalla kommunen utan ersättning – i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövades skäligt. Marken skulle avträdas när den behövde tas i anspråk av kommunen (70 § byggnadslagen.)

Vid fastställandet av en ändring av en stadsplan kunde länssty- relsen, på ansökan av kommunen och om det fanns synnerliga skäl, förordna att mark som hade avståtts skulle bytas ut mot annan mark, om det kunde ske utan förfång för ägaren.

Det är samma reglering som än i dag gäller när kommunen är huvudman för en allmän plats – förutom att uttrycket ”synnerliga skäl” har tagits bort. Även övriga i dag gällande regler i anslutning till ”stadsplanefallet” hade till övervägande del sina motsvarigheter i byggnadslagen, se 70–73 §§. En skillnad är dock att ersättning, trots förordnandet, enligt byggnadslagen skulle betalas för fastig- hetstillbehör (71 § andra stycket).

I skälen bakom bestämmelserna noteras att fastighetsägarna inom stadsplanen var skyldiga att betala ersättning för gatukostnader.

5 De motiv och förklaringar som redovisas i detta avsnitt är till stora delar hämtade från Bexelius et al, Byggnadslagstiftningen, 5:e upplagan, 1970, s. 245–254 och 294–301, se bilaga 3.

362

SOU 2012:91

Bilaga 2

Denna ersättningsskyldighet kunde dock inte utkrävas förrän de nya fastigheterna hade bildats. Eftersom det ansågs viktigt att ersättningsskyldigheten kunde bestämmas på ett så tidigt stadium som möjligt, öppnades genom 70 § byggnadslagen en möjlighet att kunna ålägga en exploatör att i viss utsträckning utan ersättning avstå mark för stadsplanens genomförande.6 Genom bestämmel- serna lades således de skyldigheter att bidra till kommunens gatu- kostnader, som enligt grundreglerna vilade på ägarna av de vid exploateringen bildade fastigheterna, i stället på exploatören. Regleringen handlade med andra ord om ett tidigareläggande av de skyldigheter gentemot kommunen, som fastighetsägarna inom ett planområde sedan länge hade haft för att bekosta allmänna platser. Enligt ett uttryckligt stadgande i 72 § byggnadslagen var den som berördes av ett förordnande enligt 70 § inte skyldig att betala ersättning för gatumark.

I och med att ett förordnande hade vunnit laga kraft ansågs äganderätten till marken ha övergått till kommunen.7 Marken behövde dock inte avträdas till kommunen förrän den rent faktiskt skulle tas i anspråk som allmän plats. Om detta anför Bexelius et al följande (s. 249–250).

Det kan knappast vara ändamålsenligt att, sedan stadsplan fastställts och KM bestämt att vissa områden skola avstås, låta anstå med ägande- rättens övergång och därigenom möjliggöra, att markägaren kan rätts- ligen förfoga över marken genom överlåtelser m.m. intill dess den behöver tagas i anspråk. Äganderätten har fördenskull även i den nya lagen ansetts böra övergå i och med KM:s beslut om att marken skall avstås. Någon särskild överlåtelsehandling erfordras alltså ej. Fånges- handling för staden blir det K.Br., vari förordnandet innehålles; avstyckning skall ske med ledning av KM:s beslut och lagfart meddelas på grund av detsamma. För att en sådan rättsverkan skall kunna tilläg- gas förordnandet, måste detsamma – och detta med den tydlighet och fullständighet, som kräves for avstycknings och lagfarts vinnande – utmärka de särskilda markstycken som skola avstås. – – – Vad nu sagts innebär ej, att marken skall få omedelbart tagas i anspråk av staden. Därmed bör anstå tills staden verkligen behöver den. Marken får sålunda icke tagas i besittning av staden, innan den skall iordningställas för sitt ändamål.

6Det finns även en relativt omfattande diskussion om vad som menas med en exploatör och hur skälighetsprövningen ska hanteras. Denna diskussion lämnas dock därhän eftersom den saknar direkt betydelse för de frågor som behandlas i rapporten.

7Se, förutom att frågan berörs på flera ställen av Bexelius et al, prop. 131/1947 s. 383.

363

Bilaga 2

SOU 2012:91

Det finns alltså en tidsperiod mellan det att kommunen har förvär- vat äganderätten till marken och när marken rent faktiskt måste avträdas. Om detta säger Bexelius et al följande (s. 250).

Äger en stadsplaneändring rum, enligt vilken mark som skolat utläggas till gata, skall bliva tomtmark, kan staden således ej taga marken i anspråk, även om den avståtts till staden och denna följaktligen for- mellt är ägare till densamma. Markägarens nyttjanderätt kan nämligen icke bringas att upphöra. Jämkning av förordnandet kan emellertid ske enligt tredje stycket. Sker ej jämkning, bör överenskommelse träffas med markägaren före stadsplaneändringen. – – – Staden bör ej lämpli- gen avstycka marken, förrän det är aktuellt att taga den i anspråk, enär det ej sällan händer att stadsplanen och därmed förordnandet behöver jämkas något. Om en sådan ändring av planen sker och KM:s beslut om marks avstående anpassas därefter, kommer av beslutet att framgå i vad mån de först bestämda gränserna förfallit. Har avstyckning skett måste KM:s beslut föranleda ny förrättning för att rätta fastighets- gränserna.

När det gäller den jämkning av förordnandet, som enligt 70 § tredje stycket byggnadslagen kunde göras vid en planändring, säger Bexelius et al följande (s. 251).

Det till lagrådet remitterade förslaget till BL innehöll i tredje stycket av denna paragraf föreskrift att KM, om synnerliga skäl voro därtill, ägde förordna om ändring i beslut enligt första stycket efter vad som prövades skäligt. Principiellt förelåg ej hinder, att ändringen medförde skärpning av markägares förpliktelser. Eftersom förutsättning för änd- ring skulle vara, att den var skälig, skulle dock sådan skärpning sällan kunna förekomma. Lagrådet förordade, att stadgandet i detta stycke skulle utgå. Till stöd härför anfördes bl. a., att lagen innehölle andra bestämmelser genom vilka syftet med stadgandet kunde i allt väsent- ligt tillgodoses, och att ett återställande av de ursprungliga förhållan- dena genom det nya beslutet i regel ej vore möjligt beträffande den mark, som återfördes till markägaren, bl.a. enär tidigare intecknings- havare icke återfinge sin säkerhet i denna. Smärre ändringar i stadsplan kunna emellertid lätt påkalla jämkning i de genom förordnandet upp- komna äganderättsförhållandena. En sådan jämkning kan enklast genom- föras genom en ändring av själva förordnandet. Den omständigheten att inteckningshavarna icke utan sammanläggning kunna återfå sin säkerhet i den mark, som återställes, behöver ej medföra någon olägen- het. Departementschefen ansåg därför att i samband med fastställelse av ändring av stadsplan möjlighet att jämka det tidigare förordnandet borde finnas. Lagrådet uttalade, att förutsättning för en sådan jämk- ning i allt fall borde vara, att den mark, som berördes därav, alltjämt vore i den ursprunglige ägarens hand. Det är väl, uttalade departe- mentschefen, uppenbart, att en jämkning i regel icke kan ske, om vad som efter förordnandet återstår av det ursprungliga markinnehavet

364

SOU 2012:91

Bilaga 2

uppdelats på smärre tomter, som försålts till olika ägare. Hade däremot en dylik uppdelning och försäljning ej ägt rum, behövde den omstän- digheten att markinnehavet övergått till ny ägare icke utgöra något hinder för en jämkning av förordnandet. Förutsättning härför vore dock, såsom lagrådet jämväl framhållit, att jämkningen kunde ske utan förfång för ägaren. Stadgandet har i enlighet med det anförda fått det innehållet, att KM äger vid fastställande av ändring av stadsplan på ansökan av staden, om synnerliga skäl äro därtill, förordna att mark, som avståtts enligt första stycket, skall utbytas mot annan mark, såvitt det kan ske utan förfång för ägaren.

Det fanns således vissa tveksamheter om såväl behovet som utformningen av bestämmelsen redan vid dess tillkomst, men den utformades slutligen så att mark som avståtts kunde bytas ut mot annan mark om det kunde ske utan förfång för exploatören (fastig- hetsägaren).

Sammanfattningsvis riktade sig bestämmelserna i 70 § byggnads- lagen mot större exploatörer och syftet med bestämmelserna var att kommunen skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatu- byggnadskostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debitera motsvarande kostnader från köparna av de vid exploateringen bildade fastigheterna. Kommunen blev formell ägare av marken i och med att förordnandet vann laga kraft, men tillträde kunde inte ske förrän marken rent faktiskt behövde tas i anspråk. Om det skedde förändringar av stadsplanen kunde förordnandet anpassas till detta. Denna ändringsmöjlighet var dock mycket restriktiv med hänsyn till exploatörens intressen.

Byggnadsplanefallet

Om en byggnadsplan lades över ett område i en ägares hand, kunde länsstyrelsen på ansökan av kommunen förordna att den obe- byggda mark som för områdets ändamålsenliga användning behöv- des för en väg eller en annan plats skulle upplåtas utan ersättning – i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövades skäligt. Marken skulle upplåtas när den behövde tas i anspråk för avsett ändamål. (113 § byggnadslagen.)

Om det fanns synnerliga skäl kunde länsstyrelsen i samband med en ändring av en byggnadsplan besluta om jämkning i förord- nandet, om det kunde ske utan förfång för exploatören.

365

Bilaga 2

SOU 2012:91

Enligt 115 § byggnadslagen hade en nyttjanderätt till mark enligt bl.a. 113 § företräde framför annan rätt till marken som hade uppkommit efter byggnadsplanens fastställande.

Detta är i huvudsak samma reglering som i dag gäller när kom- munen inte är huvudman för en allmän plats. Skillnaderna är dels att endast obebyggd mark kunde beröras av ett förordnande enligt byggnadslagen, dels att förordnandet enligt den lagen inte kunde avse mark för allmänna byggnader samt dels att det krävdes sär- skilda skäl för att ett förordnande skulle kunna jämkas. Det fanns inte heller i byggnadslagen någon möjlighet att förordna om att byggandet av vägar och va-anläggningar skulle bekostas av exploa- tören.

Bestämmelserna om exploatörsförordnanden i byggnadsplane- fallet utformades efter mönster av motsvarande bestämmelser inom en stadsplan. Även inom en byggnadsplan var det alltså fråga om att en större exploatör, i stället för de som sedermera köpte de fas- tigheter som tillskapades, med hänvisning till exploatörens stora ekonomiska nytta av exploateringen skulle avstå från allmänna plat- ser utan ersättning. Exploatören skulle i stället få ersättning för sina insatser via försäljningen av de nya tomterna. Bexelius et al beskri- ver detta på följande sätt (s. 295).

Bestämmelserna i förevarande paragraf avse endast s.k. markexploatör. Samma skäl, som föranleda att enligt 70 § sådan fastighetsägare skall vid utläggande av stadsplan avstå mark i viss utsträckning utan ersätt- ning, ha ansetts tala för att liknande skyldighet föreskrives, då fråga är om upprättande av byggnadsplan. Även här torde markexploatören ha sådan nytta av planen, att han rimligen bör bidraga till dess genom- förande i större utsträckning än övriga ägare av mark inom området. Emellertid kan, då det gäller byggnadsplan, skyldigheten ej avse avstå- ende av mark med äganderätt, utan den innebär allenast att marken må utan ersättning tagas i anspråk och nyttjas för det med planen avsedda ändamålet. Anledningen härtill är, att fastställandet av en byggnads- plan icke, såsom vid stadsplan, förutsätter förekomsten av något rätts- subjekt som kan vara bärare av äganderätten till marken. Ej heller finnes beträffande byggnadsplan någon föreskrift, motsvarande den för stadsplan stadgade, om skyldighet för kommunen att, när utveck- lingen hunnit till ett visst stadium, till allmänt begagnande iordning- ställa marken. Visserligen kan sådan skyldighet, då det gäller bygg- nadsplan, komma att åvila vägförening, å vilken alltså jämväl ägande- rätten skulle kunna överflyttas. Men att vägförening finnes är ej någon förutsättning för en byggnadsplan. Markägarens skyldighet att bidraga till en ändamålsenlig planläggning kan principiellt sett ej vara beroende av huruvida sådan förening bildas.

366

SOU 2012:91

Bilaga 2

På motsvarande sätt som för stadsplanefallet skulle marken i fråga inte behöva avstås förrän den behövde tas i anspråk som allmän plats. Om detta säger Bexelius et al följande (s. 297).

Har markexploatör förklarats skyldig att tillhandahålla mark för väg eller annan allmän plats inom byggnadsplaneområde, skall marken upplåtas, när den behöver tagas i anspråk. Vägar och andra i byggnads- plan avsatta trafikområden kunna iordningställas av enskilda fastig- hetsägare, som ha behov av trafikområdena, eller av särskilt bildad vägförening. Iordningställandet av andra allmänna platser än sådana, som avses för trafiken, torde knappast kunna förutsättas ske genom enskild·person. Endast vägförening synes därvid kunna komma i fråga. Vägförenings skyldigheter med avseende å iordningställande och underhåll av allmän plats framgå närmare av lagen om enskilda vägar. Enligt 28 § BS skall länsstyrelsen, då byggnadsplan fastställts för visst område, taga i övervägande fråga om bildande av vägförening för området. Vägförening bör alltid bildas, då bebyggelse fortskridit så långt, att behov föreligger av att iordningställa allmänna platser.

Någon äganderättsövergång skedde alltså inte i byggnadsplane- fallet. Marken tillhörde fortfarande exploatörens fastighet, men när marken behövde tas i anspråk av t.ex. en vägförening skulle den upplåtas utan ersättning. Om det redan till följd av förordnandet uppstod en rättighet till förmån för någon klart utpekad rättighets- havare får anses oklart. Ordalydelsen i 115 § att en ”nyttjanderätt till mark” har företräde framför vissa andra rättigheter tyder på att redan ett förordnande skulle kunna anses ge upphov till en sådan rätt. Avsikten med ett förordnande, nämligen att reglera ersätt- ningen vid en framtida markåtkomst, pekar åt andra hållet.

Även bestämmelsen om att byta ut mark vid en planändring fick sin motsvarighet i 113 § byggnadslagen. I den frågan anför Bexelius et al följande (s. 298)

Tredje stycket av denna paragraf innehöll enligt det till lagrådet remitterade förslaget till BL föreskrift att länsstyrelsen, om synnerliga skäl vore därtill, ägde förordna om ändring i beslut, som avses i första stycket, efter vad som prövades skäligt. Lagrådet ansåg det med hän- syn till rättssäkerheten knappast försvarligt att områdets ägare skulle behöva när som helst riskera ändring till sin nackdel i förhållanden som han med fog kunnat förutsätta som definitivt reglerade. Däremot syntes anledning föreligga att i samband med ändring av byggnadsplan låta länsstyrelsen företaga ändring, som icke vore till förfång för äga- ren. Denna förutsättning borde fattas så, att förfång inträffade, om ej den nytta ändringen medförde vore minst så stor som den ytterligare uppoffring, som lades å markägaren. Även om stadgandet begränsades på detta sätt, syntes det, särskilt med hänsyn till de fall, då ändringen

367

Bilaga 2

SOU 2012:91

innefattade att mark, som upplåtits, skulle utbytas mot annan, motive- rat att bibehålla bestämmelsen, att ändringen ej borde göras utan syn- nerliga skäl. Stadgandet jämkades i enlighet med vad lagrådet sålunda uttalat.

Sammanfattningsvis var bestämmelserna i 113 § byggnadslagen en spegelbild av bestämmelserna i 70 § byggnadslagen. De riktade sig mot större exploatörer och syftet med bestämmelserna var att exploatören i fråga skulle svara för det ekonomiska ansvaret för allmänna platser i förhållande till sin egen ekonomiska nytta av byggnadsplanen. Eftersom det inte fanns något rättssubjekt som kunde motsvara kommunen i stadsplanefallet, utformades bestäm- melsen så att en upplåtelse skulle ske till en behörig krets av fastig- hetsägare den dag marken behövde tas i anspråk som allmän plats. Om byggnadsplanen ändrades kunde förordnandet justeras. Denna ändringsmöjlighet var dock mycket restriktiv – med hänsyn till exploatörens intressen.

3.21987 års plan- och bygglag

De skillnader som i avsnitt 3.1 har redovisats mellan nu gällande regler och bestämmelserna i byggnadslagen tillkom alla vid infö- randet av 1987 års PBL. Planformerna stadsplan och byggnadsplan slogs genom den reformen samman till det som i dag heter detalj- plan. Skillnaden mellan de gamla planformerna behölls dock vad gäller huvudmannaskapet. I stället för stadsplaner fick vi detaljpla- ner med kommunalt huvudmannaskap och i stället för byggnads- planer fick vi detaljplaner där kommunen inte är huvudman. Enligt 1987 års PBL var i de sistnämnda fallen huvudmannen den samfäl- lighet som finns eller ska finnas för ändamålet, dvs. motsvarigheten till den vägförening som det talas om i förarbetena till byggnads- lagen.

I propositionen anförs bl.a. följande (prop. 1985/86:1 s. 216–217).

I 70 och 113 §§ byggnadslagen finns bestämmelser om fastighetsägares skyldighet att efter förordnande av regeringen eller länsstyrelsen utan ersättning överlåta eller upplåta mark som erfordras för bl.a. gator inom stadsplan resp. vägar inom byggnadsplan. Förutsättningarna för ett sådant förordnande är att marken är i en ägares hand och att det anses skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av pla- nens genomförande och övriga omständigheter.

368

SOU 2012:91

Bilaga 2

I PBL finns enbart en typ av detaljplan. Sannolikt kommer kommu- nen, i den mån den är huvudman för gator och andra allmänna platser, vanligen att vara ägare till mark som inte är avsedd för enskilt bebyg- gande. Om kommunen inte skall vara huvudman, kommer väghåll- ningen vanligtvis att skötas av fastighetsägarna själva, genom exempel- vis en anläggningssamfällighet. Bestämmelserna i 70 och 113 §§ bygg- nadslagen fyller en viktig funktion i dag, antingen genom att de utnyttjas för att besluta om förordnande eller genom att de utgör underlag för exploateringsavtal som träffas mellan kommun och explo- atör. – – – En motsvarighet till 70 och 113 §§ byggnadslagen bedömer jag som nödvändig och bör därför införas i PBL.

Efter att ha diskuterat själva beslutsordningen sägs följande om omfattningen av upplåtelsen eller avståendet (s. 218–219).

Enligt dagens bestämmelser är fastighetsägaren i de nu avsedda fallen skyldig att utan ersättning avstå mark eller upplåta mark i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genom- förande och övriga omständigheter prövas skäligt. Värdet av marken spelar självfallet en avgörande roll vid denna avvägning. Däremot blir det aldrig aktuellt att beakta byggnader, stängsel, växande skog m.m. som hör till fastigheten. Enligt 71 § andra stycket byggnadslagen är kommunen nämligen skyldig att betala ersättning för sådant. I 113 § föreskrivs för byggnadsplanernas del att fastighetsägaren enbart är skyldig att upplåta obebyggd mark. Dessa bestämmelser har kommit till för att storleken av det område som skall omfattas av förordnandet inte skall påverkas av om det finns byggnader eller andra anläggningar på marken.

Enligt min mening fyller inte bestämmelserna om ersättning för bygg- nader någon praktisk funktion. När fastighetsägarens skyldighet att avstå mark skall vägas mot den nytta han får av planen, måste t.ex. vär- det av bebyggd mark rimligen beräknas med beaktande av att det finns en rätt att bygga på marken – en byggrätt. Jag anser det vara en bättre och mer praktisk lösning att markens värde inklusive byggnader, väx- ande skog m.m. vägs mot den nytta fastighetsägaren har av planen. Därför föreslår jag inte någon motsvarighet till 71 § andra stycket byggnadslagen.

I specialmotiveringen anförs bl.a. följande (s. 651–652).

Betydelsen av förevarande paragraf och dess motsvarighet i dag har väsentligt minskat sedan nya gatukostnadsregler infördes 1982. Dessa regler ger nämligen kommunen möjligheter att i de flesta fall ta ut kostnaderna för bl. a. lösen av mark som skall användas för allmän plats.

Den praktiska innebörden av förordnanden enligt 19 §, när annan än kommunen är huvudman för allmänna platser, torde – på samma sätt

369

Bilaga 2

SOU 2012:91

som f.n. – normalt bli att upplåtelse säkerställs enligt den lag som till- lämpas för markens ianspråktagande, t.ex. anläggningslagen. Förord- nandet får därvid betydelse i första hand när ersättning för utrymme enligt anläggningslagen skall bestämmas.

När det gäller bestämmelsen om ändring av ett förordnande görs i 1987 års lag den ändringen att det inte krävs ”synnerliga skäl” för en ändring. Om detta sägs följande i propositionen (s. 653).

På förslag av Halmstads kommun har emellertid kravet på synnerliga skäl för att ett förordnande enligt 19 § skall få ändras tagits bort. Detta innebär en förändring i förhållande till i dag och till utredningsförsla- get. Ändringen syftar givetvis till att göra det enklare att vid en plan- ändring ändra också meddelade förordnanden. Det är enligt min mening fullt tillräckligt att det finns föreskrifter att ändringen får göras endast om det kan ske utan olägenhet för ägaren. Vid denna bedömning bör man givetvis beakta den eventuella nytta ägaren kan ha av planändringen. Det bör observeras att uttrycket ’byts ut mot’ får något annorlunda innebörd beroende på om förordnandet avser över- låtelse av marken eller enbart upplåtelse. I det förra fallet har redan äganderätten övergått, och det blir då fråga om att byta ut själva mar- ken. Om förordnandet avser upplåtelse av mark blir det snarare fråga om en jämkning av det tidigare förordnandet. Någon förändring i sak i dessa avseenden är således inte avsedd i förhållande till vad som gäller f.n. enligt 70 resp. 113 § byggnadslagen.

Den tidigare 115 § byggnadslagen ersattes med 6 kap. 25 § utan ändring i sak (propositionen, s. 655). Frågan om när en rättighet uppstår berördes inte, men i sammanhanget kan noteras det ovan redovisade citatet att ”upplåtelse säkerställs enligt den lag som til- lämpas för markens ianspråktagande” och att ”förordnandet får därvid betydelse i första hand när ersättning för utrymme enligt anläggningslagen skall bestämmas.”

I anslutning till införandet av tredimensionell fastighetsindel- ning kompletterades bestämmelserna med att även utrymmen kunde omfattas av ett exploatörsförordnande, se prop. 2004/05:169, s. 45 och 48.

3.3Plan- och bygglagen

Enligt förarbetena till den nu gällande PBL är ambitionen uppen- barligen att inte införa några ändringar i sak när det gäller exploa- törsbestämmelserna, se prop. 2009/10:170 s. 250–251 och 452–453. Den omfattande förändring som gjordes av lagtexterna ledde

370

SOU 2012:91

Bilaga 2

emellertid till en formulering i 6 kap. 5 § som enligt Lantmäteriets mening innebar en ändring i sak när det gäller möjligheterna att ändra ett redan meddelat beslut – vilket är en för denna rapport central frågeställning. Detta korrigerades sedan i propositionen med kompletteringar av den nya plan- och bygglagen så att formu- leringen blev densamma som i 1987 års PBL, se prop. 2010/11:63 s. 39.

Övergångsbestämmelser har införts vad gäller förordnanden enligt de lagar som gällde före 1987 års PBL (övergångsbestäm- melse punkt 14 som motsvarar 17 kap. 19 § i 1987 års PBL). Någon särskild reglering av hur förordnanden enligt 1987 års PBL ska behandlas i den nya lagen har inte införts.

En annan förändring i den nya lagen är att det inte preciseras vem som ska vara huvudman när kommunen inte är det. Enligt 1987 års PBL var ”den samfällighet som fanns eller skulle finnas för ändamålet” skyldig att svara för inlösen och ersättning enligt 14 kap. I nya PBL talas i stället om ”den som ska vara huvudman”.

Ändringen motiveras med att detta är ett mer konsekvent uttryck, även om det normalt bildas en samfällighet för ändamålet, se prop. 2009/10:170 s. 251–252.

3.4Redovisningen i fastighetsregistret

I 70 § andra stycket byggnadslagen stadgades att när en fråga hade väckts om ett exploatörsförordnande skulle byggnadsnämnden göra en anmälan till inskrivningsmyndigheten för anteckning i den dåvarande fastighetsboken. Överlåtelse av mark som ägde rum efter det att en sådan anmälan hade kommit in, utgjorde inte hinder mot att förordna om att marken skulle avstås till kommunen utan ersättning.

Bexelius et al anger följande motiv för att en registrering skulle ske (s. 250–251).

Ett beslut om marköverlåtelse kan stundom drabba en markägare hårt. Särskilt kan detta vara förhållandet i fråga om en sådan markägare, som efter överlåtelse från den ursprunglige markexploatören förvärvat viss del av exploateringsområdet. Inom denna del kan t.ex. vara beläget ett värdefullt område, som skall avstås för allmän byggnad. Det är därför av största betydelse för en spekulant på fastighet inom exploaterings- området, att han får kännedom om den skyldighet att avstå mark, som åligger eller kan komma att åläggas honom. Enligt stadsplaneutred- ningens förslag förutsattes upplysning i sådant hänseende komma att

371

Bilaga 2

SOU 2012:91

meddelas den nye ägaren genom den förutvarande ägarens försorg. Detta har dock ej ansetts innebära tillräcklig garanti för att den nye ägaren verkligen får kännedom om det krav på avstående av mark som hotar honom. Även med hänsyn till fastighetskreditväsendet är det nödvändigt, att detta klargöres. Detta synes kunna ske genom att anteckning om förhållandet göres i fastighets- eller inteckningsboken, vilket i sin tur medför att upplysning i ämnet framgår av gravations- bevis beträffande fastigheten. I detta stycke har därför stadgats, att när fråga väckts om tillämpning av bestämmelserna i paragrafens första stycke, anmälan därom skall göras hos inskrivningsdomaren, vilken har att så snart ske kan å inskrivningsdag göra anteckning om förhållandet i fastighets- eller inteckningsboken. För att fråga skall ha väckts rör- ande avstående av mark fordras icke att stadsfullmäktige tagit ställning i ärendet. Det är tillräckligt att Bndn upptagit frågan och därvid kommit till den uppfattningen, att framställning i ämnet bör göras från staden till KM. Med hänsyn härtill är det Bndn, icke stadsfullmäktige, som skall göra anmälan till inskrivningsdomaren. – – – Skulle det, sedan anmälan till inskrivningsdomaren gjorts, visa sig att något beslut om avstående av mark ej kommer till stånd, torde anteckningen i fastighets- eller inteckningsboken böra avföras. Anmälan därom bör göras av Bndn. Begäran om anteckningens avförande kan givetvis också framställas av fastighetsägaren. – – – Sedan anmälan inkommit till inskrivningsdomaren, utgör överlåtelse av mark som därefter sker ej hinder för förordnande om marks avstående till staden. Markägare kan sålunda, sedan fråga väckts om förordnande enligt första stycket, icke förhindra förordnande genom att splittra upp sitt markinnehav på flera ägare.

Sammanfattningsvis fanns det alltså tre huvudmotiv för en registre- ring av att en fråga om förordnande hade väckts.

1.Det är viktigt för potentiella köpare av en fastighet att känna till att det kan komma att beslutas om en skyldighet att avstå mark utan ersättning.

2.Kännedom om skyldigheten att avstå mark är väsentlig även för den som lånar ut pengar med fastigheten som säkerhet.

3.Markägaren förhindras genom lagens koppling till registreringen att splittra upp sitt markinnehav för att på så sätt undgå att träffas av exploatörsbestämmelserna.

En bestämmelse med motsvarande innehåll gällde även i byggnads- planefallet enligt 113 § andra stycket byggnadslagen. Bexelius et al säger följande om bestämmelsen.

Anmälan till inskrivningsdomaren enligt detta stycke skall ske, så snart fråga om upprättande av byggnadsplan väckts hos kommunens full-

372

SOU 2012:91

Bilaga 2

mäktige eller hos länsstyrelsen. Att anmälan bör ske, så snart ske kan, föranledes icke blott av behovet att kunna förhindra verkningarna av skenöverlåtelser utan även av önskvärdheten av att kunna bedöma frå- gan om förordnande enligt första stycket med utgångspunkt från viss fastighets storlek i det ögonblick frågan väcktes. Om myndigheterna t.ex. ha för avsikt att medgiva avstyckning från fastighet, beträffande vilken dylik fråga väckts, kan det vara önskvärt att anmälan göres, innan beslutet om avstyckningen meddelas, så att frågan kan bedömas utan hänsyn till att fastighetens storlek minskas genom avstyckningen.

– Stadgandet om skyldighet för länsstyrelsen att i visst fall göra anmä- lan enligt förevarande bestämmelser innebär emellertid icke att läns- styrelsen ovillkorligen har att göra dylik anmälan, så snart någon – exempelvis länsarkitekten – väckt fråga om förordnande enligt första stycket. Länsstyrelsen äger givetvis pröva om skäl till anmälan före- ligga. – Anmälan till inskrivningsdomaren behöver icke åtföljas av karta över området. Det är tillfyllest att vederbörande fastighet tydligt angives. – I fastighets- eller inteckningsbok verkställd anteckning bör avföras, om Bndn eller länsstyrelsen anmäler att frågan förfallit.

Beträffande motiven bakom bestämmelsen gäller i huvudsak samma som för ett förordnande enligt 70 §. I den citerade texten framförs dessutom särskilt behovet av att kunna bedöma förordnandet med utgångspunkt från en viss fastighets storlek i det ögonblick som frågan väcktes.

Det var alltså när frågan om ett förordnande enligt 70 eller 113 § väcktes som en anteckning skulle göras i registret. Några bestäm- melser om att själva förordnandet skulle antecknas fanns inte i byggnadslagen. Det fanns inte heller några särskilda bestämmelser om att ta bort uppgifter ur registret. Bexelius et al noterar dock att en anteckning bör kunna avföras ur registret om byggnadsnämnden eller länsstyrelsen anmäler att frågan har förfallit.

De berörda bestämmelserna överfördes i sak oförändrade och utan närmare kommentarer till 6 kap. 20 § i 1987 års PBL, prop. 1985/86:1 s. 653. Bestämmelserna följdändrades några gånger under 2000-talet med anledning av nya bestämmelser om fastighetsregi- strering m.m. I den nu gällande PBL återfinns samma bestämmelser med endast språkliga ändringar i 6 kap. 6 och 7 §§, prop. 2009/10:170 s. 453.

I samband med införandet av PBL 1987 och införandet av ett särskilt delsystem för registrering av planer och bestämmelser gjor- des vissa förändringar för att åstadkomma en väsentligt bättre redovisning av planer m.m. i det ADB-baserade registret. ”Fråga väckt om förordnande” infördes då som en egen redovisningsenhet med koppling till berörda fastigheter och samfälligheter i registret.

373

SOU 2012:91

Bilaga 2

4 Problembilden

4.1Äldre beslut och förordnanden vid planändring

Bakgrunden till Lantmäteriets uppdrag är den problematik som har uppkommit under senare år i samband med ändring och upp- hävande av detaljplaner som omfattas av beslut enligt 6 kap. 5 § PBL och motsvarande äldre bestämmelser. I syfte att närmare stu- dera hur denna problematik har uppstått och utvecklats har en genomgång gjorts av några regeringsbeslut i planärenden mellan åren 1995 och 2010. De tretton ärendena har valts ut med bistånd från Regeringskansliet och är sådana fall där 113 § byggnadslagen i någon mening har förekommit i argumentationen rörande tillåtlig- heten av en planändring. En sammanställning av ärendena redovisas i bilaga 1.

1.Delar av fastigheterna Kroks 1:92 och 1:119, Tofta, Gotlands kommun (1995-05-24)

Detta ärende avsåg en planändring som innebar att delar av ett väl- beläget grönområde lades ut som kvartersmark. Grönområdet för- valtades av en samfällighetsförening och den tilltänkta nyexploate- ringen var lokaliserad så att havsutsikten för befintliga fastigheter inom planområdet försämrades. Något förordnande enligt 113 § byggnadslagen var inte aktuellt i ärendet.

Boverket framförde i ett yttrande bl.a. att den grönyta som hade avsatts i det efter samrådet reviderade planförslaget inte var tillfyl- lest för att tillgodose det befintliga områdets behov av grönytor. Verket ansåg vidare att skälig hänsyn inte hade tagits till befintliga äganderätts- och fastighetsförhållanden i och utanför planområdet. Överlantmätarmyndigheten i Gotlands län anförde bl.a. att den intresseavvägning som ska göras enligt PBL (då 5 kap. 2 §, nu 4 kap. 36 §) innebär att möjligheterna att genomföra detaljplaner som medför ekonomisk skada av någon betydelse för enskilda blir beroende av den enskildes lagstadgade rätt till ersättning för ska- dan. Även Statens lantmäteriverk behandlade i sitt yttrande bristen på ersättningsregler när rättigheter inskränks för en gemensam- hetsanläggning och konstaterade att genomförandefrågorna i det aktuella fallet var komplicerade och borde ha beaktats redan vid planantagandet.

Länsstyrelsen upphävde det överklagade planbeslutet. Även regeringen ansåg att planen inte kunde antas och anförde följande.

375

Bilaga 2

SOU 2012:91

Av handlingarna i ärendet framgår att planområdet i huvudsak omfat- tar mark som i gällande detaljplan utlagts som allmän platsmark och som ingår i den för befintligt fritidshusområde inrättade gemensam- hetsanläggningen (Tofta ga:5). Vidare framgår att ett genomförande av planen förutsätter att anläggningsbeslutet upphävs i av planen berörd del. – – – Regeringen konstaterar att de som överklagat planbeslutet till länsstyrelsen bl.a. framfört kritik mot att parkmark tas i anspråk för bebyggelse och att i vart fall någon av de klagande också framhållit att nyttjanderätten till marken enligt anläggningsbeslutet försvinner. Regeringen finner att frågorna om konsekvenser för dessa klagande av planens genomförande i denna del utgör en väsentlig omständighet vid den avvägning mellan olika intressen som skall göras […] – – – Vid prövningen i sak finner regeringen – i likhet med länsstyrelsen, Bover- ket och Statens lantmäteriverk – att genomförandefrågorna i före- varande fall är komplicerade och borde ha utretts bättre innan plan- beslutet. Regeringen finner således att de konflikter som föreligger mellan intressena av att marken inom planområdet utnyttjas för ytter- ligare bebyggelse och intressena hos ägarna till kringliggande fastig- heter av att marken bevaras som grönområde inte tillfredsställande be- handlats i planärendet. Bl.a. saknas en redovisning av konsekvenserna för de kringboende av att nyttjanderätten till parkmarken upphör. Med hänsyn härtill finner regeringen att detaljplanen inte bör godtas. Över- klagandena bör därför avslås.

2. Säbytorp, Kils kommun (1998-02-12)

Ärendet innebar att ett antal nya byggrätter skulle tillskapas på mark som enligt en gällande detaljplan var utlagd som allmän plats. Någon samfällighetsförening hade inte bildats för att förvalta den allmänna platsmarken. Förvaltningen sköttes i stället av en ekono- misk förening, som ansåg sig ha en gällande nyttjanderätt till områ- det. Denna nyttjanderätt skulle ha uppkommit muntligen i anslut- ning till tecknandet av ett exploateringsavtal vid utbyggnaden år 1966.

Lantmäteriverket framförde i ett yttrande bl.a. att om det finns ett nyttjanderättsavtal (skriftligt eller muntligt) kan fritidshusägar- nas rätt att nyttja parkmarken knappast tvångsmässigt tas i anspråk av exploateringsintresset. Någon möjlighet för markägare att via fastighetsbildning eller via expropriation få bort rättigheten finns inte. Markägarens möjlighet att komma över rättigheten är att träffa ett avtal med fritidshusägarna att rättigheten skall upphöra eller att hävda att nyttjanderättsavtalet varit tidsbegränsat och nu upphört att gälla. Frågan om rättighetens bestånd har betydelse så till vida att tomterna knappast går att bebygga om rättigheten gäller. Den frågan ansåg Lantmäteriverket därför borde ha lösts

376

SOU 2012:91

Bilaga 2

innan planen antogs. Lantmäteriverket ansåg också att det i ärendet saknades underlag för de intresseavvägningar som skulle göras mellan berörda allmänna och enskilda intressen.

Boverket anförde i ett yttrande bl.a. att det muntliga nyttjande- rättsavtalet mellan markägaren/exploatören och den ekonomiska föreningen såvitt Boverket kunde bedöma av tillgängliga handlingar fortfarande gällde för det aktuella planområdet och att avtalet var ett hinder för att genomföra den

föreslagna planändringen.

Länsstyrelsen upphävde med stöd av 12 kap. PBL planen i den berörda delen. Regeringen upphävde planbeslutet i sin helhet och anförde bl.a. följande.

Enligt 5 kap. 2 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. – – – Av handlingarna framgår att plan- området i huvudsak omfattar mark som i gällande detaljplan utlagts som allmän plats och att marken omfattas av förordnande enligt 113 § byggnadslagen (1947:385), numera 6 kap. 19 § PBL. Vidare framgår att det i anslutning till fastställandet av planen år 1966 upprättades ett exploateringsavtal enligt vilket markägaren med nyttjanderätt under 49 år utan ersättning skulle upplåta den mark som i planen bl.a. var avsedd för väg eller annan allmän plats till en särskild ekonomisk förening. – –

– Regeringen finner, med hänsyn bl.a. till vad Lantmäteriverket anfört och till förordnandet enligt 113 § byggnadslagen, att genomförande- frågorna inte kan anses tillräckligt utredda innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Överklagandena bör därför bifallas och kom- munfullmäktiges beslut […] att anta detaljplan för Säbytorp i Kils kommun upphävas.

3. Kroks 1:92 och 1:119 i Tofta, Gotlands kommun (2002-03-27)

Detta ärende rörde samma område som ärende nr 1. Länsstyrelsen godtog planen i dess nya utformning med bl.a. följande skäl.

Ett tidigare planförslag […] för samma område skulle ha medfört en hårdare exploatering än det nu föreliggande planförslaget samtidigt som intressekonflikter mellan exploatörer och ägare till kringliggande fastigheter visat på otillfredsställande behandling av nyttjanderätten till i då gällande detaljplan fastställd parkmark. Jämfört med 1992 års för- slag innehåller det nuvarande färre tomter, 4 i stället för tidigare 7, och större grönyta, cirka 2 200 kvm mer. Nyttjanderätten till parkmarken har nu lösts så att det grönområde som blir utökat genom planförsla- get också föreslås bli förvaltat av samfällighetsföreningen. Äganderät- ten till dessa områden övergår genom avtal den 17 mars 1998 till sam- fällighetsföreningen förutsatt att detaljplanen vinner laga kraft. Före-

377

Bilaga 2

SOU 2012:91

ningen har i ett skriftligt yttrande […] godtagit planförslaget förutsatt att utfarten Kroks backe åtgärdas. Denna ligger dock utanför själva planområdet. – – – Länsstyrelsen anser att nyttjanderättsfrågorna för planområdets allmänplats-mark därmed har lösts på ett tillfredsställande sätt.

Även regeringen ansåg att planen i sin nya utformning kunde god- tas och anförde bl.a. följande.

Klagandena har bl.a. invänt mot att mark som disponeras av samfällig- hetsföreningen tas i anspråk för bebyggelse. Regeringen konstaterar att det av planhandlingarna framgår att del av den mark som före- ningen i dag förvaltar tas i anspråk som kvartersmark samtidigt som annan inte tidigare planlagd mark läggs ut som allmän plats för före- ningens behov. Regeringen finner att invändningarna från vissa kla- gande mot förändringen av det område som föreningen förvaltar eller mot hur frågan behandlats inom föreningen inte utgör tillräckliga skäl att upphäva det nu överklagade planbeslutet. – – – Regeringen finner vidare att de olägenheter i form av bl.a. minskad utsikt som detaljpla- nen kan medföra för de klagande inte kan anses vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas.

4.Delar av Ljunghusen 13:94, 13:187, 14:60 m.m. – områden vid Västra och Östra Örnvägen och Tennisvägen, Vellinge kommun (2004-04-15)

Ärendet innebar att en del av en gällande detaljplans parkområde skulle användas för bostadsändamål. Lantmäteriverket framförde i ett yttrande bl.a. att det vid intresseavvägningen borde vägas in som en faktor bland flera att den berörda vägföreningen – och därmed fastighetsägarna i området – sannolikt inte kan kompenseras för att dess rättigheter inskränks vid plangenomförandet. Boverket anförde i ett yttrande bl.a. att den intresseavvägning som kommu- nen hade gjort i ärendet inte uppfyllde kraven i 1 kap. 5 § PBL. De intressen som talar för antagandet av den föreslagna detaljplanen står inte i rimlig proportion till de intrång i motstående intressen som ett genomförande av planen skulle medföra.

Länsstyrelsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock kommunens beslut och angav som skäl för detta bl.a. följande.

Den aktuella planen innebär att ny bostadsbebyggelse tillåts på mark som enligt gällande plan utgör allmän plats, park, och som förvaltas av en vägförening i vilken bl.a. de klagande fastighetsägarna ingår. Planen berör därmed klagandena inte bara genom att den förändrar deras när- miljö utan också genom att den tar i anspråk ett område beträffande vilket de har vissa rättigheter som kommer att inskränkas om den

378

SOU 2012:91

Bilaga 2

överklagade detaljplanen genomförs. Planens genomförandebeskriv- ning redovisar inte närmare planens konsekvenser för berörda rättig- hetshavare, vilket i sig utgör en brist. Enligt Lantmäteriverket är det sannolikt att rättighetshavarna inte kan kompenseras för den inskränk- ning som plangenomförandet kan innebära för dem. Vad gäller de intressen som talar för planen framgår av handlingarna vid samrådet att syftet är kompensation till markägaren för överlåtelse av annan mark inom befintlig golfbana. Kommunen har i sitt yttrande till regeringen anfört bl.a. att det finns ett stort behov av bostadsbyggande i kom- munen och att kraven på bostäder inom bl.a. det aktuella området är betydande. Något stöd i översiktlig planering för ytterligare bebygg- else inom det område som planen omfattar har dock inte redovisats. –

– – Vid den samlade avvägning som skall göras i ärendet finner reger- ingen att det inte framkommit att de intressen som talar för planen överväger nackdelarna för de klagande av planens genomförande.

5. Del av Medvik 1:3, Strömstads kommun (2004-05-19)

Genom en planändring skulle tillskapas en ny tomtplats för fritids- hus på mark som utgjorde allmän plats i den gällande planen. Läns- styrelsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock planen med följande motivering.

Ett förordnande enligt 113 § BL gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. – – – Regeringen kon- staterar att det av planbeskrivningen till den nu överklagade detaljpla- nen framgår att planområdet omfattar mark som ingår i en detaljplan från år 1965. Däremot redovisas inte på annat sätt än genom ett utsnitt ur plankartan att området där har utlagts som allmän plats, park. Det förhållandet att området även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL och förvaltas av Medviks vägförening omnämns inte alls i beskriv- ningen. I fastighetsförteckningen redovisas vägföreningen under rubriken

’anläggningssamfälligheter utom området’. Vidare kan konstateras att planensgenomförandebeskrivning inte heller redovisar planens konse- kvenser för berörda rättighetshavare. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som […] och övriga fastighetsägare i området har såsom medlemmar i Medviks vägförening inte hade behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu över- klagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Kommunens beslut […] bör därför upphävas.

6. Ellös, Huseby 1:13, Orusts kommun (2005-09-29)

Genom en planändring skulle tillskapas en ny tomtplats för en- bostadshus på mark som delvis utgjorde allmän plats i den gällande planen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock planen med följande motivering.

379

Bilaga 2

SOU 2012:91

Ett förordnande enligt 113 § BL gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. Vidare gäller ett meddelat förordnande även om kommunen är ägare till berörd mark. – – – Regeringen konstaterar att det av beskrivningen till nu aktuell detaljplan framgår att planområdet omfattar mark i en detaljplan som fastställdes den 9 maj 1974. Plan- handlingarna redovisar inte på annat sätt än genom ett utsnitt ur plankartan att området där delvis har utlagts som allmän plats. I beskrivningen anges att Ellös vägförening har ansvar för skötsel av vägar och allmänna platser. Det förhållandet att berörd allmän plats även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls. Vidare kan konstateras att planens genomförandebeskrivning inte heller redovisar planens konsekvenser för berörda rättighetsägare. – –

– Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som klagandena och övriga fastighetsägare i området har såsom medlemmar i Ellös vägförening inte har behandlats på ett till- fredsställande sätt innan den nu aktuella detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Kommunens beslut

[…] bör därför upphävas

7.Del av Brannebol 1:1 m.fl., Svärta, Nyköpings kommun (2006- 02-09)

Genom en planändring skulle tillskapas en ny byggrätt för fritids- alternativt permanentboende på mark som utgjorde allmän plats i den gällande planen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Reger- ingen upphävde dock planen med följande motivering.

Ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen (1947:385), BL, gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. – – – Regeringen konstaterar att det av planbeskriv- ningen till den nu överklagade detaljplanen framgår att planområdet omfattar mark som ingår i detaljplaner från år 1968 och 1972. Däremot redovisas inte att föreslagen ny tomt i öster blir belägen inom mark utlagd som allmän plats, park, på annat sätt än att området bedöms vara av mindre betydelse som parkmark för fritidshusområdet. Det förhållandet att området även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls i beskrivningen. Vidare kan konstateras att pla- nens genomförandebeskrivning inte heller redovisar planens konse- kvenser för berörda rättighetshavare. På platsen har en tennisbana anlagts. Området har således tagits i anspråk i enlighet med förord- nandet enligt 113 § BL. Av handlingarna framgår inte heller att någon prövning har skett av om förutsättningar föreligger för att ändra för- ordnandet enligt 113 § BL. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som klagandena och övriga fastighetsägare i området har inte hade behandlats på ett tillfredsstäl- lande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Vad kommunen anfört

380

SOU 2012:91

Bilaga 2

utgör inte skäl till annat ställningstagande. Bygg- och miljönämndens beslut […] bör därför upphävas.

8.Fast. Spillersboda 1:116 i Frötuna församling, Norrtälje kommun (2006-05-04)

Genom en planändring lades kvartersmark ut på mark som utgjorde allmän plats i den gällande planen. Länsstyrelsen avslog överklagan- dena. Regeringen upphävde dock planen med följande motivering.

Ett förordnande enligt 113 § BL gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10). Vidare gäller ett meddelat förordnande även om kommunen är ägare till berörd mark. – – –

Regeringen konstaterar att det av planbeskrivningen till den nu över- klagade detaljplanen framgår att planområdet omfattar mark som ingår i en detaljplan från 1983. Däremot redovisas inte att området som nu tas i anspråk som kvartersmark i gällande plan är utlagt som allmän plats på annat sätt än att det anges att en del av ett grönområde tas bort. Det förhållandet att området även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls i beskrivningen. Vidare kan konsta- teras att planens genomförandebeskrivning inte redovisar planens kon- sekvenser för berörda rättighetshavare. Av handlingarna framgår inte heller att någon prövning har skett av om förutsättningar föreligger för att ändra förordnandet enligt 113 § BL. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som klaganden och övriga fastighetsägare i området har inte hade behandlats på ett till- fredsställande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Vad kommu- nen anfört bl.a. om att kommunen äger fastigheten eller om att all- mänhetens tillträde till området skall regleras genom avtal utgör inte skäl till annat ställningstagande. Kommunfullmäktiges beslut […] bör därför upphävas.

9.Del av Uleberg 2:212 m.fl., Kvarnmyrsberget, Sotenäs kommun (2006-09-07)

Planändring för exploatering av ett cirka 3 ha stort område med cirka 25 friliggande villor. Berört markområde utgjorde allmän plats i gällande plan och berördes till viss del av ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Reger- ingen upphävde dock planen med bl.a. följande motivering.

Ett förordnande enligt 113 § BL gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10). Vidare gäller ett meddelat förordnande även om kommunen numera är ägare till berörd mark. – –

– Regeringen konstaterar att det av planbeskrivningen till den nu över- klagade detaljplanen framgår att planområdet omfattar mark som i gällande detaljplan från 1979 utlagts som allmän plats. Det förhållandet

381

Bilaga 2

SOU 2012:91

att en del av berörd mark även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls i beskrivningen. Vidare kan konstateras att pla- nens genomförandebeskrivning inte heller redovisar planens konse- kvenser för berörda rättighetshavare. Av kommunens yttrande den 28 juni 2006 framgår att någon prövning av om förutsättningar föreligger för att ändra förordnandet enligt 113 § BL inte skett innan detaljpla- nen antogs. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som klagandena och övriga fastighetsägare i området har inte behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Vad kommunen anfört bl.a. om att kommunen äger berörd mark eller om att kommunen avser att hos länsstyrelsen begära upphävande av förordnandet enligt 113 § BL för berörd mark utgör inte skäl till annat ställningstagande. Kommunfullmäktiges beslut […] bör därför upphävas.

10. Del av Kebal 1:113, 2:96, Strömstads kommun (2007-03-08)

Planändring för exploatering av ett cirka 2,5 ha stort område med bostadsbebyggelse. Berört markområde utgjorde allmän plats i gällande plan. Ett tidigare förordnande enligt 113 § byggnadslagen hade upphävts. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Lantmäteri- verket framförde i ett yttrande att plangenomförandefrågorna inte borde tillmätas avgörande betydelse i ärendet. En komplikation i sammanhanget, som skulle kunna ha viss betydelse för intresse- avvägningen, var dock att rättighetshavare i den anläggningssamfäl- lighet som förvaltade den allmänna platsen inte torde vara berätti- gade till någon ersättning vid genomförandet. Regeringen upp- hävde dock planen med bl.a. följande motivering.

Regeringen konstaterar att det av handlingarna framgår att mark inom planområdet numera inte omfattas av förordnande enligt 113 § BL, numera 6 kap. 19 § PBL. – – – Av planbeskrivningen till den nu över- klagade detaljplanen framgår att planområdet omfattar mark som i gällande detaljplan utlagts som allmän plats och att vägar och natur- område inom planområdet förvaltas av Kebals vägförening. Planens genomförandebeskrivning redovisar inte planens konsekvenser för berörda rättighetshavare. – – – […] Den aktuella planen innebär att ny bostadsbebyggelse tillåts på mark som enligt gällande plan utgör all- män plats, park eller plantering, och som förvaltas av en vägförening i vilken bl.a. de klagande fastighetsägarna ingår. Planen berör därmed klagandena inte bara genom att den förändrar deras närmiljö utan också genom att den tar i anspråk ett område beträffande vilket de har vissa rättigheter som kommer att inskränkas om den överklagade detaljplanen genomförs. Planens genomförandebeskrivning redovisar inte närmare planens konsekvenser för berörda rättighetshavare, vilket i sig utgör en brist. Enligt Lantmäteriverket torde rättighetshavarna

382

SOU 2012:91

Bilaga 2

inte vara berättigade till någon ersättning om deras rättigheter inskränks genom ett ändrat anläggningsbeslut. – – – Regeringen finner att de rättigheter som klagandena och övriga fastighetsägare i området har inte behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu överklagade planen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras.

11.Svinninge tomtområde i Svinninge, Österåkers kommun (2009- 06-11)

Planändring för ett cirka 116 ha stort område i syfte att möjliggöra omvandling från fritidsboende till permanentboende. Viss mark som enligt den gamla planen utgjorde allmän plats hade lagts ut som kvartersmark. En del av marken omfattades av ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock planen med bl.a. följande motivering.

Det förhållandet att en del av området, som enligt antagen detaljplan bl.a. avses tas i anspråk som kvartersmark för förskoleändamål, även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls i plan- beskrivningen. Vidare kan konstateras att planens genomförande- beskrivning inte heller redovisar planens konsekvenser för berörda rättighetshavare. Av uppgifter från kommunen framgår att någon prövning av om förutsättningar föreligger för att ändra förordnandet enligt 113 § BL inte har skett innan planen antogs. – – – Ett förord- nande enligt 113 § BL gäller numera som ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. Vidare gäller ett förordnande även om marken numera ägs av en förening. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som fastighetsägare i området har inte har behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. – – – […] Österåkers kommun har medgett att aktuell detaljplan upphävs i de delar som berörs av förordnandet enligt 113 § BL. Regeringen finner att detaljplanen bör upphävs i de delar som berörs av förordnandet enligt 113 § BL.

12.Del av Hönö omfattande Hönö 1:63, del av, Öckerö kommun (2010-09-09)

Syftet med planen var att tillskapa sex nya byggrätter. För detta skulle mark som enligt gällande plan utgjorde allmän plats tas i anspråk. Marken omfattades av ett förordnande enligt 113 § bygg- nadslagen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Regeringen anförde bl.a. följande.

Regeringen konstaterar att det av handlingarna framgår att mark som i gällande byggnadsplan utgör allmän plats och omfattas av förordnande enligt 113 § BL genom överklagad detaljplan tas i anspråk som kvar-

383

Bilaga 2

SOU 2012:91

tersmark för bostadsändamål. Regeringen, som konstaterar att länssty- relsen numera har upphävt förordnandet, finner att detta förhållande därmed inte utgör något hinder mot att genomföra detaljplanen.

13. Tjuvkil 1:17 m.fl., Matskärsområdet Lycke, Kungälvs kommun

(2010-10-14)

Genom en planändring skulle mark som enligt gällande detaljplaner utgjorde allmän plats läggas ut som kvartersmark. En del av marken omfattades av ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen. Länssty- relsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock planen med följande motivering.

Ett förordnande enligt 113 § BL, gäller numera som ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. – – – Regeringen konstaterar att del av det aktuella planområdet omfattas av gällande byggnadsplaner (numera detaljplaner) fastställda 1959 och 1965. Vidare framgår att i den nu överklagade detaljplanen läggs mark, som enligt gällande detaljplaner utgör allmän platsmark, ut som kvartersmark för bostäder. En del av den mark som läggs ut som kvartersmark för bostäder omfattas av förordnande enligt 113 § BL. – – – Av handlingarna i ärendet framgår att länsstyrelsen den 3 juli 2008 med stöd av 6 kap. 19 § PBL beslutat att vissa, i bilaga till beslutet, markerade områden ska avstås till huvudman eller samfällighetsförening utan ersättning. – – – För det fall att en ny detaljplan upprättas som innefattar mark som omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL och den aktuella marken avses att tas i anspråk för kvartersmark måste dock beslut fattas om upphävande av förordnandet för den marken som avses att tas i anspråk. Av plan- beskrivningen framkommer att bl.a. del av fastigheten Kungälv Tjuvkill:44 som i dag omfattas av ett förordnandet enligt 113 § BL kommer att tas i anspråk för kvartersmark, bostäder. Av yttrandet från länsstyrelsen till regeringen framgår att förordnandet enligt 113 § BL inte upphävts för den aktuella marken. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att genomförandefrågan inte har behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Vad kommunen anfört utgör inte skäl till annat ställnings- tagande. Kommunfullmäktiges beslut […] bör därför upphävas.

Sammanfattning

De redovisade planärendena kommenteras närmare i avsnitt 5.1, men som en sammanfattning av problembilden kan sägas att ett flertal planändringar har visat sig omöjliga att genomföra med hän- visning till att den berörda marken har utgjort allmän plats – med eller utan förordnande enligt 113 § byggnadslagen. Särskilt synsät-

384

SOU 2012:91

Bilaga 2

tet att ett förordnande enligt 113 § är en gällande rättighet till för- mån för fastighetsägarna inom ett planområde även efter det att planen har genomförts, har lett till att planprocesserna i flera fall har blivit komplicerade. Detta har i sin tur lett till att angelägna utbyggnadsprojekt har försvårats eller rent av omöjliggjorts.

4.2Ändring eller upphävande av beslut och förordnanden

Eftersom regeringen i flera av de fall som redovisas i avsnitt 4.1 har ansett att ett äldre förordnande enligt 113 § har utgjort ett hinder mot att marken i fråga läggs ut som kvartersmark i en ny detaljplan, har frågan aktualiserats att genom särskilda beslut ändra eller upp- häva sådana förordnanden.

Frågan om upphävande av ett förordnande enligt 113 § bygg- nadslagen har i åtminstone två fall prövats av förvaltningsdomstol.

I en dom 2010-07-29 (mål nr 13306-10) godtog Förvaltnings- rätten i Stockholm länsstyrelsens bedömning att förordnandet inte kunde upphävas.

Enligt övergångsreglerna i 17 kap. 19 § PBL ska förordnande enligt 113 § BL om skyldighet att avstå eller upplåta mark gälla som förord- nande enligt 6 kap. 19 § PBL. Det är därför reglerna i PBL som ska til- lämpas även för förordnanden som tillkommit under reglerna i BL. Enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket PBL får länsstyrelsen om detaljplanen ska ändras på ansökan av kommunen förordna att mark eller annat utrymme, som har avståtts eller som ska upplåtas, byts ut mot annan mark eller annat utrymme, om det är lämpligt och kan ske utan olägenhet för ägaren. Bestämmelsens lydelse tillåter inte inskränkande eller delvis upphävande av förordnanden enligt 6 kap. 19 § PBL i annat fall. I målet har kommunen ansökt om delvis upphävande av ett för- ordnande, som ursprungligen kommit till enligt 113 § BL, på fastig- heten Norra Sund 28:13. Det har inte gjorts gällande att det rör sig om ett byte eller att någon annan mark eller annat utrymme på något vis kommer att förordnas som ersättning för det område där förordnandet föreslås upphävas. Under dessa omständigheter finner förvaltnings- rätten att det saknas möjlighet att delvis upphäva det aktuella förord- nandet i enlighet med kommunens ansökan. Länsstyrelsen hade såle- des fog för sitt beslut och överklagandet ska avslås.

I en dom 2010-10-04 (mål nr 18036-10) gjorde såväl länsstyrelsen som förvaltningsrätten den motsatta bedömningen.

Ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen (1947:385) ska numera gälla som ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. I 6 kap. 19 § PBL anges under vilka förutsättningar ett sådant förordnande får meddelas av läns-

385

Bilaga 2

SOU 2012:91

styrelsen. I PBL finns dock ingen bestämmelse som anger några sär- skilda förutsättningar för att ett sådant förordnande ska få upphävas av länsstyrelsen. Förvaltningsrätten finner att det varken utifrån vad klagandena har anfört eller utifrån vad som framkommit i målet i övrigt kan anses ha förelegat något hinder för länsstyrelsen att fatta ett beslut om upphävande av förordnandet. Överklagandena ska därför avslås.

Domen överklagades till Kammarrätten i Stockholm som beviljade prövningstillstånd och fann att det inte fanns något hinder mot att upphäva förordnandet (2011-04-21, mål nr 5858-10).

Det aktuella förordnandet enligt 6 kap. 19 § PBL innebär att viss mark, som i den nuvarande detaljplanen angetts som allmän plats, ska upp- låtas utan ersättning till huvudmannen för den allmänna platsen. Värmdö kommun har ansökt om att förordnandet ska upphävas med anledning av att kommunen avser att anta en ny detaljplan, genom vil- ken marken i fråga ska få karaktär av kvartersmark. Det är följaktligen inte fråga om ändring av ett förordnande i samband med en detaljpla- neändring. Varken lagtext eller förarbeten behandlar frågan om upp- hävande av ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. Det finns således inte någon lagregel som anger att ett förordnande kan upphävas och i så fall under vilka förutsättningar. Kammarrätten konstaterar att det aktuella förordnandet fortfarande gäller. Beträffande förfarandet vid förordnande om avstående eller upplåtelse av mark eller annat utrymme råder den ordningen att antagandet av en detaljplan ska anstå till dess ansökningen om förordnande har avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft (6 kap. 19 § första stycket tredje meningen PBL). Det görs således en åtskillnad mellan å ena sidan prövningen av om ett för- ordnande ska meddelas och å andra sidan prövningen av själva planen. Enligt kammarrätten medför detta förhållande att ett befintligt för- ordnande enligt 6 kap. 19 § PBL inte upphör att gälla genom antagan- det av en ny detaljplan. Med hänsyn till innehållet i den föreslagna nya detaljplanen skulle det aktuella förordnandet inte längre fylla den funktion som föranleds av den nuvarande detaljplanen. Mot denna bakgrund framstår det i och för sig som att det finns ett behov av att upphäva förordnandet. Frågan blir därmed om det är möjligt att, utan uttryckligt stöd i PBL, upphäva ett förordnande av aktuellt slag med anledning av att en ny detaljplan avses antas.

Kammarrätten finner att bestämmelsen om omprövning av beslut i 27 § förvaltningslagen (1986:223, FL), som innebär att en myndighet under vissa förutsättningar ska ompröva ett uppenbart oriktigt beslut som den har meddelat som första instans, inte möjliggör ett upp- hävande av förordnandet.

Utöver omprövningsskyldigheten enligt 27 § FL har myndigheterna sedvanerättsliga omprövningsbefogenheter (se t.ex. Förvaltningslagen med kommentarer, Hellners m.fl., 2010, s. 356 ff. och Warnling-

386

SOU 2012:91

Bilaga 2

Nerep, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2008, s. 201 ff.). Enligt praxis beror det på beslutets karaktär om beslutsmyndigheten kan ändra beslutet eller inte. Praxis innebär att gynnande beslut, med vissa undantag, inte får återkallas. Beträffande betungande beslut finns i princip inte något hinder mot att ändra förbud, förelägganden och lik- nande betungande beslut. Vidare gäller bl.a. att beslut i ärenden som påminner om tvistemål eller brottmål (flerpartsmål) i princip är orubb- liga.

Vissa beslutstyper kan dock svårligen karaktäriseras enligt de mallar som etablerats i praxis. Rättsområdet är komplicerat och föremål för utveckling. För orubblighet av beslut talar främst den enskildes behov av trygghet och rättssäkerhet. Mot orubblighet talar att det är otill- fredsställande att felaktiga, olagliga eller olämpliga etc. beslut står fast. (Warnling-Nerep, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2008, s. 201 ff.)

Kammarrätten konstaterar att ett förordnande av aktuellt slag innebär en skyldighet eller belastning för markägaren, även om detaljplanen medfört nytta för denne. Förordnandet innebär vidare i princip en rät- tighet för det subjekt, dvs. huvudmannen för den allmänna platsen, till vilket marken upplåts. När det gäller förfarandet ska länsstyrelsen på ansökan av en kommun i förekommande fall förordna om att markäga- ren ska upplåta marken (6 kap. 19 § första stycket PBL). Det är således fråga om ett flerpartsförfarande. Kammarrätten finner att ett förord- nande om upplåtelse av mark varken kan betraktas som ett renodlat gynnande beslut, som inte får ändras (återkallas), eller som ett renod- lat betungande beslut, som får ändras. Med hänsyn till förordnandets rättsverkningar och partskonstellationen finns likheter mellan ett ärende som rör förordnande om upplåtelse av mark och ett tvistemål där flera parter med motstridiga intressen är inblandade. Som framgått är enligt praxis beslut i ärenden som påminner om tvistemål i princip orubbliga.

Enligt kammarrätten bör principen om orubblighet inte gälla beträf- fande förordnanden om upplåtelse av mark. Förordnanden utgör ett medel för att genomföra detaljplaner. Detaljplanen reglerar markens användning och bebyggelsen respektive förändringar av markanvänd- ningen och bebyggelsen. Detaljplaner kan i enlighet härmed upphävas och nya detaljplaner kan antas. Mot denna bakgrund föreligger enligt kammarrätten inte hinder mot att upphäva ett förordnande med anled- ning av att en ny detaljplan avses antas.

Som förutsättning för att ett förordnande ska kunna upphävas bör enligt kammarrätten i princip krävas, i likhet med vad som gäller för ändring av ett förordnande i samband med en planändring, att det är lämpligt och kan ske utan olägenhet för markägaren. Ett upphävande av ett förordnande torde kunna ske utan olägenhet för markägaren.

Såvitt framgår av handlingarna i målet är markägaren och den till vilken marken upplåts enligt det aktuella förordnandet sedan en längre tid tillbaka ett och samma subjekt, dvs. samfällighetsföreningen. Samfäl-

387

Bilaga 2

SOU 2012:91

lighetsföreningen är således på en och samma gång både markägare och nyttjanderättshavare. Kammarrätten finner att ett upphävande av för- ordnandet inte medför olägenhet för samfällighetsföreningen i dess egenskap av markägare. Lämplighetsskäl talar heller inte mot ett upp- hävande av förordnandet. I det sammanhanget anser kammarrätten att de intressen och synpunkter som samfällighetsföreningens medlem- mar, dvs. berörda fastighetsägare, har beträffande markens användning får beaktas inom ramen för detaljplaneärendet.

Med hänsyn till det anförda finns enligt kammarrätten inte något hin- der mot att upphäva förordnandet. Överklagandet ska därför avslås.

Sammanfattningsvis innebär kammarrättsdomen att det i och för sig får anses vara möjligt att upphäva ett äldre beslut eller förordnande, men domen visar samtidigt att det är nödvändigt att göra en mate- riell prövning i det enskilda fallet. Det kan således inte uteslutas att bedömningen skulle bli en annan i ett annat fall. Det kan vidare ses som en omständlig ordning att över huvud taget behöva pröva frå- gan, om utgångspunkten är att beslutets eller förordnandets syfte var uppfyllt redan i och med att den gamla planen genomfördes. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 5.1.

4.3Registrering

Det grundläggande syftet med fastighetsregistrets redovisning av planer m.m. är att det ska ge upplysning om de belastningar som gäller för en fastighet. För att registret ska vara tillförlitligt ska det givetvis spegla det aktuella rättsliga läget.

Det finns i dagsläget cirka 2 100 redovisningsenheter av arten

”fråga väckt om förordnande” i fastighetsregistret. Noterbart är att 2 000 av dessa är beslutade 1983 eller tidigare. Den äldsta ”fråga- väckt-enheten” är från 1944. De 2 100 redovisningsenheterna berör drygt 19 000 fastigheter eller samfälligheter.

Antalet beslut om förordnanden i registret ligger i storleksord- ningen 3–4 000. Det går tyvärr inte att på ett enkelt sätt få en exaktare siffra eftersom uppgifterna har förts in på olika sätt och ofta med dubbla anmärkningar. Det gör det svårt att redovisa rätt antal med bättre noggrannhet.

Det finns flera orsaker till att registret inte är ajourhållet. Vid övergången till det ADB-baserade fastighetsregistret på 1980-talet överfördes de anteckningar som tidigare fanns i fastighetsboken till det som nu är fastighetsregistrets allmänna del. De oklarheter som

388

SOU 2012:91

Bilaga 2

fanns hanterades då enligt principen ”hellre en anteckning för mycket än en för lite”. Bland annat registrerades ett förordnande som en ”fråga väckt om förordnande” eftersom det vid tiden för överföringen inte fanns något krav på att registrera själva förord- nandet. Eftersom det inte behövdes någon karta för att registrering skulle ske hos inskrivningsmyndigheterna var det dessutom vanligt att anteckningen hade flutit ut i avstyckningar trots att de nya fas- tigheterna inte var berörda. Även dessa fastigheter kom därmed att belastas av anteckningen i fastighetsregistret.

Avsaknaden av kartredovisning har medfört att det även fort- sättningsvis har varit problem med ajourföringen vid förändringar i fastighetsindelningen. Detta gäller såväl för ”fråga väckt om för- ordnande” som ett beslutat förordnande. Det har inte heller funnits något regelverk eller några klara rutiner för att avregistrera ”fråga väckt om förordnande” när ett förordnande senare faktiskt har beslutats.

Redan under 1990-talet fördes en intern diskussion inom Lant- mäteriet kring hur myndigheten skulle se på det stora antalet anteckningar om exploatörsförordnanden i fastighetsregistret. Denna diskussion finns, så vitt vi har kunnat utröna, inte doku- menterad i några allmänna handlingar, men den slutsats som då drogs var att exploatörsförordnanden sannolikt inte kan åberopas när en plan väl har genomförts, men att det trots detta inte finns några möjligheter att avregistrera anteckningarna. Förordnandena bedömdes således som verkningslösa men ändå omöjliga att ta bort ur registret om det inte fanns ett uttryckligt beslut från länsstyrel- sen om att ett visst förordnande hade upphävts.

Sammanfattningsvis är det ett påtagligt problem att det i fastig- hetsregistret finns ett stort antal anteckningar om beslut och för- ordnanden som inte längre torde ha någon aktualitet. Det skulle alltså behövas tydligare regler för vad som gäller i fråga om när ett beslut eller ett förordnande ska anses ha spelat ut sin roll samt ajourhållningsrutiner som gör det praktiskt möjligt att hålla regist- ret aktuellt.

389

Bilaga 2

SOU 2012:91

5Beslut om upplåtelse eller överlåtelse av mark eller utrymme utan ersättning

5.1Behovet av lagändring

Sammantaget innebär den i avsnitt 4.1–2 beskrivna utvecklingen att problem har uppstått för flera kommuner genom att förekomsten av äldre förordnanden – främst enligt 113 § byggnadslagen – har lett till att angelägna utbyggnadsprojekt har omintetgjorts eller åtminstone försvårats. Om gamla exploatörsförordnanden ska beaktas som sakrättsliga anspråk vid en ny planläggning ges dessa en vikt vid intresseavvägningen som enligt vår mening inte är avsedd. Om det dessutom i något fall inte ens skulle gå att ändra eller upphäva förordnandet uppstår en synnerligen märklig situa- tion som inte heller är avsedd och som inte är godtagbar.

Vid en närmare studie av de i avsnitt 4.1 redovisade regerings- besluten kan man se en utveckling mot att i allt högre grad hänvisa till förordnanden enligt 113 § byggnadslagen som ett skäl för att exploatering inte tillåts av mark som utgör allmän plats.

I det först redovisade fallet (Tofta) fanns något förordnande inte ens med i bilden. Kärnfrågan i det planärendet var att välbelä- gen allmän plats skulle exploateras. På detta sätt skulle exklusiva bebyggelsefastigheter med havsutsikt tillskapas, samtidigt som utsikten försämrades och grönytorna minskades för de redan boende som hade en servitutsrätt till området genom den gemensamhets- anläggning enligt anläggningslagen som förvaltade de allmänna platserna. I en sådan situation ska det göras en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. I denna avvägning fann regeringen, länsstyrelsen och alla de myndigheter som yttrade sig att intresset av att behålla grönområdet var starkare än exploate- ringsintresset. Ett förhållande som bidrog till den slutsatsen var att det saknas regler i anläggningslagen för att kompensera den eko- nomiska förlusten av att servitutsrätten vid ett plangenomförande skulle begränsas.

Efter att ha arbetat om detaljplanen och träffat en överenskom- melse med de berörda fastighetsägarna om att dessa skulle kom- penseras med annan mark för grönområdet, godtogs planändringen vid en ny prövning (fall 3).

I fall 2 (Säbytorp) fanns det inte någon gemensamhetsanlägg- ning som hade servitutsrätt till de allmänna platserna. I stället för- valtades dessa av en ekonomisk förening som menade att man hade

390

SOU 2012:91

Bilaga 2

en muntlig nyttjanderätt till området. Denna nyttjanderätt hade omnämnts i ett exploateringsavtal som tecknades när området exploaterades på 1960-talet. Regeringen hänvisade i sitt beslut att inte godta den nya planen till att området belastades av ett förord- nande enligt 113 § byggnadslagen och till vad Lantmäteriverket hade anfört. Lantmäteriverket fäste dock i sitt yttrande ingen vikt vid exploatörsförordnandet som sådant utan menade att möjlighet- erna att genomföra planen var oklara på grund av att den i och för sig osäkra nyttjanderätten inte hade beaktats i planärendet. Enligt verkets bedömning skulle det krävas en överenskommelse med nyttjanderättshavarna för att planen skulle kunna genomföras.

I det fjärde fallet (Ljunghusen) var det åter fråga om ett grön- område som ingick i en gemensamhetsanläggning. Lantmäteriver- ket lyfte även i detta fall fram att det saknas ersättningsregler i anläggningslagen för att kompensera de i gemensamhetsanlägg- ningen deltagande fastigheterna för att deras servitutsrätt inskränks vid ett plangenomförande. Regeringen fann vid en intresseavväg- ning att planen inte kunde godtas. Något förordnande enligt 113 § byggnadslagen var inte aktuellt.

Det som var väsentligt i de fall som hittills har berörts var alltså de rättigheter som fastighetsägarna i planområdet hade till den all- männa platsen – inte till följd av ett exploatörsförordnande utan genom avtal eller lantmäteriförrättning. En rättighet enligt anlägg- ningslagen kan i och för sig ändras eller upphävas vid plangenom- förandet även om någon fastighetsägare motsätter sig detta. Om så sker saknas dock uttryckliga ersättningsregler för att kompensera för den värdeminskning som fastigheterna drabbas av. Detta påver- kar givetvis den intresseavvägning som ska ske.

I de därefter följande fallen 5 och 6 från 2004 och 2005, som handlar om förhållandevis små intrång i den allmänna platsen, får 113 § byggnadslagen en något mer framträdande roll. Regeringen anger i sina beslutsskäl att varken förordnandet eller det faktum att marken förvaltas av vägföreningar har berörts i planhandlingarna.

Fastighetsägarnas rättigheter ”såsom medlemmar i vägförening- arna” hade därför inte behandlats på ett tillfredsställande sätt. Ton- vikten kan således fortfarande sägas ligga mer på servitutsrättighet- erna än på förordnandet.

I fallen 7–11 från 2006–2009 tillkommer i beslutsskälen att det inte har gjorts någon prövning av förutsättningarna för att ändra förordnandet. Vidare talar regeringen i dessa fall inte om fastig- hetsägarnas rättigheter som delägare i en gemensamhetsanläggning

391

Bilaga 2

SOU 2012:91

utan mer allmänt om ”de rättigheter som fastighetsägarna i områ- det har”.

I fall 12 hade ett exploatörsförordnande upphävts, vilket innebar att det inte fanns något hinder mot att ändra planen. I fall 13, slut- ligen, tar regeringen steget fullt ut och uttrycker explicit ett krav på att ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen måste upphävas i förväg för att detaljplanen ska kunna godtas.

Vi kan alltså av denna femtonåriga utveckling konstatera att ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen alltmer har kommit att betraktas som en ännu gällande rätt till allmänna platser som gäller till förmån för fastighetsägarna mer allmänt inom planområdet och som dessutom är en så stark rättighet att den i sig kan påverka intresseavvägningen vid en planändring. Enligt Lantmäteriets mening kan det ifrågasättas om avsikten med ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen ens från början var att en rättighet skulle uppstå redan i och med själva beslutet om ett förordnande. Det finns det som talar för att förordnandet enbart bör ses som en skyldighet för markägaren att avstå marken utan ersättning när den behöver tas i anspråk av den tilltänkte huvudmannen. Användandet av uttrycket nyttjanderätt i 115 § byggnadslagen innebär dock en oklarhet i det avseendet.

Det har även i inlagor i planärenden, i tidskriftsartiklar, m.m. på senare tid använts uttryck som att syftet med ett exploatörsförord- nande är att ”stärka rätten till grönområden” i en detaljplan, att förordnandena syftar till att ”säkerställa att de avstyckade tomterna ges tillgång till vägar och andra allmänna platser” och att ”trygga tillgången till allmän plats i mindre tätorter”. Enligt vår mening är det en sentida efterkonstruktion som saknar stöd i de resonemang som ligger till grund för införandet av exploatörsbestämmelserna.

Behovet av och skyddet för allmänna platser tillgodoses redan genom detaljplanen som sådan och de grundläggande avvägnings- reglerna i PBL samt av den genomförandelagstiftning som finns i form av bl.a. anläggningslagen. Möjligheten att förordna om avstå- ende av mark utan ersättning har alltså inget med tryggad tillgång till allmänna platser att göra och de allmänna platsernas betydelse eller värde för de boende berörs inte med ett enda ord i förarbe- tena.

Det skulle dessutom vara märkligt om ett sådant särskilt värde skulle tillskrivas just de allmänna platser som händelsevis exploate- ras av en större exploatör och dessutom uppfyller kriterierna för avstående utan ersättning, medan alla övriga allmänna platser skulle

392

SOU 2012:91

Bilaga 2

behandlas på ett mer lättvindigt sätt. Till kategorin övriga allmänna platser hör då även de fall där förutsättningar i och för sig fanns för ett förordnande men där frågan i stället löstes genom ett exploate- ringsavtal. Som framgår av avsnitt 3.1 ska den mark för vilken ett förordnande ska gälla avgränsas enbart med hänsyn till exploatörens nytta av exploateringen och värdet av marken i dess tidigare använd- ning. Lite tillspetsat skulle man snarast kunna säga att ju sämre och därmed lägre värderad mark det handlar om, desto större är förut- sättningarna för att kunna belasta den med ett beslut om avstående eller upplåtelse utan ersättning.

Som framgår av redovisningen i avsnitt 3.1 är bakgrunden till bestämmelserna av rent ekonomisk och praktisk natur och syftet i det fallet att kommunen är huvudman är att på ett enklare och snabbare sätt än via gatukostnadsavgifter täcka kommunens kost- nader för de allmänna platserna. Exploatören åläggs alltså, med hänvisning till dennes stora ekonomiska vinning av en detaljplan, att förskottera de kostnader som krävs för ett plangenomförande. Regleringen ligger även till grund för vad kommunen kan kräva av en fastighetsägare i ett exploateringsavtal. Exploatören får sedan i sin tur ta ut de kostnader som ett förordnande (eller ett exploate- ringsavtal) innebär via försäljningen av de vid exploateringen bil- dade bebyggelsefastigheterna. I fallet att kommunen inte är huvudman har det på motsvarande sätt bedömts skäligt att kräva att en större exploatör primärt svarar för att bekosta de allmänna plat- serna, för att sedan föra över dessa kostnader på fastighetsägarna vid försäljningen av de nya tomterna.

Skyldigheten att upplåta mark utan ersättning är således de facto uppfylld den dag som marken tas i anspråk av huvudmannen. Där- efter har skyldigheten och beslutet eller förordnandet rent prak- tiskt spelat ut sin roll. Av formella skäl har det dock inte bedömts vara möjligt att avregistrera genomförda beslut och förordnanden, jämför avsnitt 4.3.

När det gäller bestämmelsen i 6 kap. 5 § tredje stycket om utbyte av mark vid en planändring är det vidare, som framgår av avsnitt 3.1, tydligt att den restriktivitet som finns i den bestämmel- sen är ett skydd för exploatören och inte mot en obestämd krets av

”rättighetshavare”. ”Ägaren” i bestämmelsen är alltså den som äger den allmänna platsen. Bestämmelsen har därmed enligt vår mening praktisk betydelse främst i det fall att planen ändras innan marken har tagits i anspråk av huvudmannen. För att en ändring ska få ske måste då beaktas att ägaren, dvs. exploatören, inte betungas oskä-

393

Bilaga 2

SOU 2012:91

ligt – t.ex. genom att ytterligare mark måste avstås utan ersättning utan att nyttan av planen samtidigt ökar. Därför har bestämmelsen utformats som en utbytesbestämmelse.

Den intresseavvägning som ska göras i ett planärende bör alltså enligt Lantmäteriets mening ske på samma sätt oberoende av om det finns ett äldre förordnande enligt 113 § byggnadslagen eller 6 kap. 19 § i 1987 års PBL. Vid bedömningen ska givetvis vägas in det förhållandet att en exploatering av ett grönområde normalt innebär en försämring för de kringboende. Om det dessutom finns ett sakrättsligt anspråk på marken, t.ex. i form av ett servitut enligt anläggningslagen, stärks rättighetshavarnas intressen ytterligare något i förhållande till exploateringsintresset. Det kan dock inte ha varit lagstiftarens mening att exploatörsförordnanden skulle inkräkta på det kommunala planmonopolet och inte heller att PBL:s bestäm- melser om genomförandetid m.m. skulle sättas ur spel.

Även om det alltså enligt vår mening är tydligt att den ursprung- liga avsikten med exploatörsbestämmelserna var av rent ekonomisk och övergående natur går det inte att bortse från att lagens ordalydelse kan ge upphov till oklarheter – vilket inte minst visas av de fall som redovisas i avsnitt 4.1–2. Lagen är uppenbarligen otydlig när det gäller frågan om en rättighet uppstår redan genom beslutet om att upplåta mark utan ersättning eller först när marken seder- mera upplåts för en gemensamhetsanläggning. Vidare saknas tyd- liga bestämmelser om hur ett beslut ska ändras eller upphävas.

Den ordning som har ansetts gälla för ett förordnande när kommunen är huvudman, dvs. att äganderätten övergår i och med förordnandet men att tillträdet regleras separat, stämmer inte heller särskilt bra med den i dag gällande ordningen vid fastighetsöver- låtelser.8 En renodling bör därför göras så att exploatörsbestämmel- serna endast reglerar det som ska avvika i förhållande till gängse bestämmelser om markåtkomst och ersättning vid plangenom- förande.

Lantmäteriet anser sammanfattningsvis att lagen bör ändras så att syftet med exploatörsbestämmelserna tydliggörs. Bestämmel- serna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark eller utrymme i vissa fall. För- värvs- och rättighetsfrågorna bör inte regleras särskilt för exploa- törsfallen utan i stället bör de gängse förvärvsformerna för allmän

8 Vid förvärv av del av fastighet måste ansökan om fastighetsbildning ske inom 6 månader från förvärvet (4 kap. 7 § jordabalken). Jämför även 1 kap. 1 § andra stycket jordabalken.

394

SOU 2012:91

Bilaga 2

plats tillämpas. Det bör även införas tydliga bestämmelser om när ett förordnande upphör att gälla.

Däremot bedömer vi det inte som nödvändigt att föreslå några större ändringar i de regler som ger de grundläggande förutsätt- ningarna för att besluta om att mark eller annat utrymme ska upp- låtas eller avstås utan ersättning. De grundläggande motiven bakom exploatörsbestämmelserna anser vi alltså vara bärande även i dag.

5.2Förutsättningarna för ett beslut

Lantmäteriets förslag: De grundläggande förutsättningarna för att länsstyrelsen ska kunna besluta om upplåtelse eller över- låtelse av mark utan ersättning bör i huvudsak bestå oföränd- rade. Villkoret att marken eller utrymmet behövs för en ända- målsenlig användning av området bör dock av förenklings- och tydlighetsskäl upphävas.

Skälen för förslaget:

När bestämmelserna om exploatörsförordnanden överfördes till den nu gällande PBL gjordes tämligen omfattande redaktionella ändringar av lagtexten. I 6 kap. 3 och 4 §§ regleras skyldigheten att upplåta eller avstå mark utan ersättning. I 6 kap. 5 § regleras förut- sättningarna för att länsstyrelsen ska kunna besluta om att mark ska upplåtas eller avstås utan ersättning.

Den avgörande regleringen är avvägningsbestämmelsen i 5 § andra stycket. Där anges att länsstyrelsen får besluta att en fastig- hetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå mark eller utrymme endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hän- syn till omständigheterna i övrigt. Denna grundläggande avväg- ningsbestämmelse bör enligt Lantmäteriets mening inte ändras. Det finns i och för sig ingen omfattande rättspraxis för hur bestäm- melsen ska tolkas, men många års tillämpning får ändå anses ha skapat en tillräckligt förutsägbar och enhetlig grund för bedöm- ningen som det inte finns anledning att förändra. Jämför Reger- ingsrättens dom RÅ 1994:54.

Därutöver sägs i både 3 och 4 §§ att marken behöver upplåtas eller avstås endast om den behövs för en ”ändamålsenlig använd-

395

Bilaga 2

SOU 2012:91

ning av området”. Detta villkor, som har funnits med ända sedan byggnadslagen, är i och för sig rimligt, men det är enligt vår mening otydligt i lagen när och hur denna bedömning ska göras. Som lag- texten är utformad skulle regleringen kunna uppfattas som att detta är en särskild prövning som ska göras vid sidan av såväl bedöm- ningen i planärendet som länsstyrelsens bedömning och beslut enligt 6 kap. 5 §. När prövningen i så fall ska göras är oklart.

Om bestämmelsen ska bibehållas bör den av tydlighetsskäl flyt- tas till 5 § som anger de förutsättningar som gäller för att länssty- relsen ska kunna besluta om upplåtelse eller avstående utan ersätt- ning. Vårt förslag är emellertid att bestämmelsen stryks helt och hållet. Om marken inte behövs för en ändamålsenlig användning av området borde den över huvud taget inte läggas ut som allmän plats. Denna bedömning bör alltså anses vara gjord redan i plan- ärendet. Veterligen har bestämmelsen inte heller haft någon bety- delse i praktiken för frågan om ett beslut om upplåtelse eller avstå- ende utan ersättning ska beslutas eller inte i det enskilda fallet.

5.3Innebörden av ett beslut

Lantmäteriets förslag: Ett beslut om att upplåta eller överlåta mark eller utrymme utan ersättning bör, liksom tidigare, inne- bära att en fastighetsägare inte får någon ekonomisk kompen- sation när marken eller utrymmet tas i anspråk av huvudmannen för att genomföra detaljplanen. Rättighetsfrågorna bör dock inte regleras särskilt för dessa fall. För markåtkomsten bör alltså de generella bestämmelserna i jordabalken, PBL, fastighetsbild- ningslagen och anläggningslagen tillämpas. Uttrycket ”avstå” bör ersättas med ”överlåta”.

Skälen för förslaget:

Som vi redan har slagit fast är det grundläggande syftet med exploa- törsbestämmelserna av rent ekonomisk natur. De problem som beskrivs i avsnitt 4.1–2 hänger till stora delar samman med att äldre beslut och förordnanden har betraktats som en särskild rättighet, som dessutom har ansetts svår att upphäva.

Enligt vår mening saknas det anledning att ett beslut om att upplåta eller överlåta mark utan ersättning även ska innebära en

396

SOU 2012:91

Bilaga 2

rättighetsupplåtelse eller en äganderättsövergång. Förenklings- och tydlighetsskäl talar starkt för att bestämmelserna i PBL renodlas till att endast avse ersättningsfrågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark eller utrymmen i vissa fall. I övrigt kan de bestämmelser tillämpas som gäller för åtkomst av mark för allmän plats i allmänhet. För detta finns redan ett heltäckande regelverk som tillämpas i de normalfall där marken eller utrymmet i fråga ska ersättas enligt gängse ersättningsregler. När kommunen är huvud- man sker markåtkomsten normalt genom fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen och när kommunen inte är huvudman är det normala att en upplåtelse görs för en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Inlösen kan även ske enligt PBL på såväl huvudmannens som den berörde fastighetsägarens initiativ. Givet- vis kan mark även förvärvas genom köp eller upplåtelse enligt jorda- balken.

När kommunen är huvudman för en allmän plats anses ägande- rätten till marken enligt gällande rätt övergå på kommunen redan i och med att beslutet om att avstå marken utan ersättning vinner laga kraft. Marken behöver dock inte avträdas till kommunen för- rän den måste tas i anspråk för det avsedda ändamålet. Motsvarande gäller i fråga om mark för en allmän byggnad.

Det finns naturligtvis vissa fördelar för kommunen med en sådan ordning. Om det är fråga om en hel registerfastighet kan för- ordnandet direkt åberopas som fångeshandling som underlag för lagfart. Om det i stället är fråga om en del av en fastighet måste dock fastighetsbildning ske innan full lagfart kan erhållas. Det torde då vara nödvändigt att fastighetsbildning söks inom 6 måna- der för att förvärvet ska vara giltigt, jämför 4 kap. 7 § jordabalken. Fördelarna av den automatiska äganderättsövergången är alltså begränsade.

Enligt Lantmäteriets mening är det en bättre och tydligare ord- ning att ett exploatörsbeslut endast innebär en skyldighet att över- låta mark eller utrymme utan ersättning till kommunen. Om kom- munen och exploatören är överens, vilket borde vara det normala efter ett sådant beslut, kan man alltså teckna en överenskommelse om fastighetsreglering utan ersättning eller ett överlåtelseavtal med köpeskillingen noll eller ett gåvobrev och sedan genomföra detta på sedvanligt sätt. Om exploatören (eller i princip även kommunen) av någon anledning inte vill genomföra förvärvet frivilligt kan tvångsförvärv ske enligt bestämmelserna i 5 kap. 8 a § fastighets- bildningslagen eller som inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 §

397

Bilaga 2

SOU 2012:91

PBL. Vid sådana tvångsbeslut ska då någon ersättning inte betalas för mark som berörs av ett exploatörsbeslut.

Formerna för hur förvärvet ska gå till regleras i 6 kap. 9 §. Med det nya synsätt som har beskrivits är det inte nödvändigt med någon särskild reglering av när marken ska avstås till kommunen. Detta får alltså ske enligt gängse regler för åtkomst av allmän plats och mark för en allmän byggnad. I den nämnda paragrafen bör det dock förtydligas att tvångsreglerna i PBL och fastighetsbildnings- lagen är ett sätt att genomföra avståendet av mark utan ersättning vid sidan av bestämmelserna om överlåtelse i jordabalken.

För tydlighetens skull bör uttrycket ”avstå” genomgående ersättas med uttrycket ”överlåta” – som utgör en mer adekvat mot- svarighet till den upplåtelse som ska ske när kommunen inte är huvudman. Det bör även i alla berörda paragrafer tydliggöras att regleringen innebär att överlåtelsen ska ske ”utan ersättning”.

När kommunen inte är huvudman för en allmän plats får det som tidigare har berörts anses vara oklart om gällande rätt ska ses som att ett exploatörsbeslut innebär att en sakrätt samtidigt har tillskapats. Med utgångspunkten att enbart den ekonomiska frågan ska regleras kan vi dock bortse från denna problematik och kon- statera att ordalydelsen i 6 kap. 3 § PBL redan i dag endast anger en skyldighet att utan ersättning upplåta mark eller utrymme till huvudmannen. På motsvarande sätt som när kommunen är huvud- man måste alltså detta sedan följas upp med ett förvärv – i detta fall i form av en upplåtelse. En sådan upplåtelse skulle kunna ske som en nyttjanderätt utan ersättning enligt jordabalken. Eftersom det normalt är många fastighetsägare inblandade torde dock den mest praktiska lösningen i de allra flesta fall vara att en gemensamhets- anläggning inrättas enligt anläggningslagen. Detta kan initieras såväl av den berörde exploatören som av varje enskild fastighets- ägare som ska delta i anläggningen. Även kommunen har initiativ- rätt. Vid den upplåtelse som då sker av mark eller annat utrymme ska någon ersättning inte betalas. Det finns även möjlighet att genomföra förvärvet genom inlösen enligt 14 kap. 15 § PBL.

På motsvarande sätt som i fallet när kommunen är huvudman bör tvångsmöjligheterna särskilt anges i 6 kap. 9 §. Någon särskild reglering av när marken ska upplåtas behövs dock inte med det nya synsätt som har anbragts på situationen.

För tydlighetens skull bör det i alla berörda paragrafer anges att regleringen innebär att upplåtelsen ska ske ”utan ersättning”.

398

SOU 2012:91

Bilaga 2

5.4Förhållandet till rättigheter

Lantmäteriets förslag: En rätt att använda mark eller annat utrymme som omfattas av ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme och som har upplåtits efter det att detaljplanen antogs bör undanträngas när marken eller utrymmet upplåts till huvudmannen eller upphöra att gälla när marken eller utrymmet överlåts till huvudmannen. Rättighetshavaren bör inte ha någon rätt till ersättning av huvudmannen till följd av att rättigheten på detta sätt undan- trängs eller upphör eller på annat sätt upphävs.

Skälen för förslaget:

Enligt 6 kap. 12 § PBL gäller att en rätt att använda mark eller annat utrymme med stöd av 6 kap. 3 eller 4 § har företräde framför annan rätt till marken som har uppkommit efter det att detaljpla- nen antogs. Denna bestämmelse har sitt ursprung i 115 § bygg- nadslagen som var utformad på ett snarlikt sätt. Bexelius et al säger följande om bestämmelsen (s. 300).

Nyttjanderätt enligt 112 eller 113 § gäller även mot senare ägare och innehavare av annan rätt till marken. Om däremot sakrätt till marken upplåtits före byggnadsplanens fastställande, har denna rätt företräde och kan alltså hindra byggnadsplanens genomförande. Den intresse- konflikt, som sålunda kan uppstå, är icke begränsad till byggnadsplan. Den kan förekomma vid all planreglering av markens användning för annat ändamål än det, vartill marken tidigare nyttjats (jfr anm. å s. 151).

Som vi tidigare har berört talar alltså lagen här om beslutet som en rättighet, även om det i fallet med enskilt huvudmannaskap nor- malt inte finns något uttalat rättssubjekt vid tiden för planbeslutet för vilket rättigheten kan anses gälla. Den praktiska innebörden av stadgandet är att rättigheter som har upplåtits efter planantagandet kan bortses från när ett beslut om att utan ersättning upplåta mar- ken fullföljs genom t.ex. en förrättning enligt anläggningslagen. Den upplåtna rättigheten undanträngs då genom förrättnings- beslutet utan att rättighetshavaren får någon ersättning för detta.

Denna innebörd av ett exploatörsbeslut bör enligt vår mening bestå. Med tanke på den grundläggande utgångspunkten att exploa- törsbeslutet bara ska reglera ersättningsfrågorna, och inte betraktas som en rättighet i sig, bör dock bestämmelserna i 6 kap. 12 §

399

Bilaga 2

SOU 2012:91

omformuleras så att de enbart tar sikte på den rättighet som kon- kurrerar med plangenomförandet.

När kommunen är huvudman för en allmän plats och i fråga om mark för en allmän byggnad bör en rättighet som har upplåtits efter det att planen antogs upphöra att gälla, utan rätt till ersättning, den dag som marken överlåts till kommunen. Även vid fastighetsregle- ring enligt fastighetsbildningslagen eller inlösen enligt PBL upphör rättigheten att gälla. Den praktiska innebörden blir då att någon ersättning inte ska betalas till rättighetshavaren.

När kommunen inte är huvudman för en allmän plats bör en rättighet som har upplåtits efter det att planen antogs trängas undan, utan rätt till ersättning, när marken genom en konkurre- rande rättighet tas i anspråk som allmän plats av huvudmannen. Om detta sker genom en förrättning enligt anläggningslagen finns regler i 12 § den lagen med samma innebörd. Den praktiska inne- börden blir då även i det fallet att någon ersättning inte ska betalas till rättighetshavaren.

Även när en rättighet som har upplåtits efter planantagandet uttryckligen upphävs vid en lantmäteriförrättning bör gälla att upphävandet inte ska föranleda någon ersättning.

Rättighetshavaren ställs på detta sätt i princip i samma läge som ägaren av den fastighet i vilken rättigheten har upplåtits, dvs. exploatörsfastigheten. Om det finns outklarade frågor mellan mark- ägaren (exploatören) och rättighetshavaren får detta klaras ut civil- rättsligt dem emellan.

Rättigheter som har upplåtits före planantagandet berörs dock inte av bestämmelsen. För att sådana rättigheter ska kunna bringas att upphöra får de gängse plangenomförandeinstrumenten tilläm- pas i vanlig ordning, vilket innebär att ersättning normalt ska beta- las för en rättighet som undanträngs eller upphör att gälla.

I 6 kap. 10 § finns bestämmelser om att exploatören är skyldig att se till att marken överlåts fri från inteckningar och andra sär- skilda rätter. Om så inte sker ska exploatören ersätta kommunen för den skada som uppstår. Mot den bakgrunden skulle det kunna ifrågasättas om det behövs några bestämmelser för överlåtelsefallet i 6 kap. 12 §. Utan de sistnämnda bestämmelserna finns det emel- lertid ingen grund för lantmäterimyndigheten att vid en fastighets- reglering besluta om att ingen ersättning ska betalas av kommunen för den konkurrerande rättighet som upphör. Även om kommunen enligt 6 kap. 10 § i slutänden ska kompenseras för eventuell ersätt-

400

SOU 2012:91

Bilaga 2

ning är det enligt vår mening lämpligare att frågan slutgiltigt klaras av redan vid lantmäteriförrättningen.

5.5Giltighetstiden för ett beslut

Lantmäteriets förslag: Ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme ska upphöra att gälla den dag som marken varaktigt tas i anspråk av huvudmannen eller senast när planens genomförandetid går ut. Beslutet ska även upphöra att gälla om detaljplanen ändras eller upphävs under genomförandetiden. Vid en planändring kan då vid behov en ny fråga väckas om att avstå mark utan ersättning.

Skälen för förslaget:

Begränsad giltighetstid

Som vi tidigare har berört är det grundläggande syftet med ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme uppfyllt i och med att marken eller utrymmet har tagits i anspråk av huvudmannen. Från mer formella utgångspunkter torde det dock stå klart att beslutet enligt gällande rätt uttryckligen måste upphävas för att inte längre vara gällande. Lagen bör därför ändras så att beslutet upphör att gälla med automatik när detaljpla- nen i aktuellt avseende är genomförd.

När kommunen är huvudman för en allmän plats och i fråga om mark för en allmän byggnad genomförs beslutet när äganderätten till marken övergår på kommunen. Enligt vårt förslag i avsnitt 5.3 ska beslutet i sig inte innebära någon äganderättsövergång. Förvär- vet får alltså ske antingen genom jordabalkens bestämmelser om överlåtelse eller genom fastighetsreglering enligt fastighetsbild- ningslagen eller genom inlösen enligt 6 kap 13 § eller 14 kap. 14 § PBL.

Om det undantagsvis skulle inträffa att något förvärv inte kommer till stånd bör det ändå sättas en slutpunkt då beslutet under alla omständigheter får anses vara överspelat. Det är då naturligt att anknyta den tidpunkten till utgången av den genomförandetid som gäller för detaljplanen i fråga. Lika väl som att fastighetsägarna inom planområdet måste utnyttja sina byggrätter under genomför- andetiden för att kunna vara säkra på att få tillgodogöra sig dessa,

401

Bilaga 2

SOU 2012:91

bör man kunna ställa krav på kommunen att agera under genom- förandetiden om man vill förvärva den allmänna platsen utan att betala någon ersättning.

När kommunen inte är huvudman för en allmän plats innebär ett förordnande enligt vårt förslag i avsnitt 5.3 en förpliktelse för exploatören att upplåta marken utan ersättning till huvudmannen. I ett normalfall genomförs detta vid en förrättning enligt anlägg- ningslagen, vid vilken marken upplåts till förmån för en gemen- samhetsanläggning. Beslutet har då spelat ut sin roll i och med att beslutet enligt anläggningslagen vinner laga kraft.

Det finns dock inte något krav på att en gemensamhetsanlägg- ning inrättas. Det står därför berörda fastighetsägare fritt att för- valta den allmänna platsen på annat sätt så länge de är ense om detta, antingen genom någon annan form av sammanslutning – t.ex. en fastighetsägareförening – eller helt formlöst. Avtal kan då träffas med ägaren av exploateringsfastigheten om formerna för utnyttjande av den allmänna platsen. Det förekommer även att exploatören själv förvaltar de allmänna platserna även efter det att själva exploateringen är genomförd.

I en sådan situation får det förutsättas att priset på marken inte är någon tvistefråga och beslutet skulle mot den bakgrunden kunna sägas vara överflödigt. Det står emellertid alla berörda fastighets- ägare fritt att när som helst ansöka om en förrättning enligt anläggningslagen för att inrätta en gemensamhetsanläggning. Även kommunen har en sådan initiativrätt. När en sådan förrättning genomförs innebär ett gällande beslut att ingen ersättning ska betalas för upplåtelsen av den allmänna platsen. Av den anledningen kan beslutet inte upphöra att gälla så länge som någon annan för- valtningsform än en gemensamhetsanläggning är för handen.

Det finns även möjlighet för ägaren av exploateringsfastigheten att begära att marken löses in av huvudmannen enligt 14 kap. 15 § PBL. Denna variant torde endast ha principiell betydelse och före- kommer knappast i praktiken. Om en sådan inlösen trots allt skulle genomföras bör exploatörsbeslutet även i det fallet upphöra att gälla.

Även vid enskilt huvudmannaskap bör det sättas en slutpunkt då beslutet under alla omständigheter ska anses som överspelat. Lik- som vid kommunalt huvudmannaskap är det naturligt att anknyta den tidpunkten till utgången av den genomförandetid som gäller för detaljplanen i fråga. Om någon upplåtelse inte har skett vid genomförandetidens slut bör alltså beslutet inte längre kunna åbe- ropas.

402

SOU 2012:91

Bilaga 2

Pågående förrättning eller mål om inlösen

Om det vid genomförandetidens utgång pågår en förrättning enligt fastighetsbildningslagen eller anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt PBL som berör den aktuella allmänna platsen, bör beslutets giltighetstid förlängas till dess att förrättningen eller målet slutligt har avgjorts. Oavsett utgången i förrättningen eller målet bör beslutet därefter anses ha upphört att gälla.

Om planen ändras eller upphävs

Bestämmelserna i gällande rätt om villkoren för att ändra ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark har varit en av de oklarheter som har diskuterats i tillämpningen. Detta ska då ses med utgångspunkt från att ett exploatörsbeslut formellt torde gälla utan tidsbegränsning. Om man i stället utgår från det förslag som vi tidigare har redovisat, dvs. att beslutet aldrig kan göras gällande längre än planens genomförandetid, kommer saken i ett annat läge.

En eventuell planändring – eller ett planupphävande – under beslutets giltighetstid kan då endast ske medan planen ännu har genomförandetid. Möjligheterna att ändra eller upphäva en detalj- plan under genomförandetiden är dock mycket begränsade, se 4 kap. 39 § PBL.

Som framgår av redovisningen i Bexelius et al var ändrings- bestämmelsen ifrågasatt redan när den infördes. Enligt vår mening saknas det anledning att ha kvar en komplicerad specialreglering för undantagsfallet att en detaljplan ändras eller upphävs under genom- förandetiden. För detta undantagsfall bör ordningen i stället vara att förordnandet med automatik upphör att gälla.

Om det finns behov av ett beslut om upplåtelse eller överlåtelse utan ersättning även i den ändrade detaljplanen får frågan väckas på nytt enligt vanliga regler och ett nytt beslut får meddelas i anslut- ning till att planändringen beslutas. Giltigheten för detta nya beslut blir då kopplat till den ändrade planens genomförandetid.

Vid en planändring efter genomförandetidens utgång ska en ny genomförandetid bestämmas om planändringen innebär att en ”exploateringsförmån” – i första hand en ny byggrätt – tillskapas. Det saknas dock anledning att detta ska påverka förordnandet om avstående av mark utan ersättning. Möjligheten att åberopa förord-

403

Bilaga 2

SOU 2012:91

nandet bör alltså slutgiltigt upphöra i och med att den ursprungliga genomförandetiden löper ut.

5.6Äldre förordnanden

Lantmäteriets förslag: Exploatörsförordnanden enligt bygg- nadslagen bör upphöra att gälla ett år efter det att lagändringen träder i kraft. Förordnanden enligt 1987 års plan- och bygglag bör gälla som beslut enligt den nya plan- och bygglagen. För sådana beslut bör gälla samma regler för när beslutet upphör att gälla som för beslut enligt den nya lagen. Den återstående gil- tighetstiden bör dock minst uppgå till ett år.

Skälen för förslaget:

Om den ordning som vi har föreslagit genomförs kommer de beslut som i framtiden riktas mot exploatörer om att utan ersätt- ning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme att upphöra att gälla senast när genomförandetiden för detaljplanen går ut. Frå- gan är då hur man ska se på den stora mängd beslut och förordnan- den som gäller med stöd av äldre bestämmelser.

Förordnanden enligt byggnadslagen

Den grundsyn på ett exploatörsförordnande som tidigare har redo- visats är att förordnandets syfte och sakliga innebörd är uppfyllt i och med att huvudmannen för den berörda allmänna platsen har tagit marken eller utrymmet i anspråk utan ersättning. Sådant ian- språktagande torde ha skett för det helt dominerande antalet fall och för dessa fall bör således förordnandet även i formell mening kunna bringas att upphöra omedelbart.

Det finns dock fortfarande fall där någon huvudman i PBL:s mening inte har tagit över ansvaret för de allmänna platserna och där ett beslut om att utan ersättning avstå eller upplåta mark skulle kunna ha fortsatt betydelse. Detta gäller såväl inom planområden där kommunen är huvudman som planområden med enskilt huvudmannaskap. Eftersom det nu har gått cirka 25 år sedan bygg- nadslagen upphävdes är det inte rimligt med någon längre ytter- ligare övergångsperiod. Det bör vara tillräckligt att berörda parter

404

SOU 2012:91

Bilaga 2

ges en kortare tidsfrist för att genomföra detaljplanen, lämpligen ett år, varefter förordnandena upphör att gälla. Detaljplanen kan givetvis genomföras även efter det att förordnandet har upphört. Skillnaden blir att ersättning då ska betalas enligt expropriations- lagens regler för den mark som tas i anspråk.

Det är i det sammanhanget viktigt att understryka att plan- genomförandet kan initieras såväl av kommunen som av berörda fastighetsägare. Om kommunen är huvudman för en allmän plats gäller inlösenrätt enligt 6 kap. 13 § och inlösenskyldighet enligt 14 kap. 14 § PBL. Både kommunen och markägaren kan dessutom tvinga fram en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. Inlösenbestämmelserna är i de fall som exploatörsbestämmelserna omfattar tillämpliga även för mark för en allmän byggnad. Fastig- hetsreglering kan dock inte alltid ske i dessa fall utan endast om förvärvet avser en mindre del av en berörd fastighet.9

Om kommunen inte är huvudman kan varje fastighetsägare inom planområdet, inklusive ägaren av den allmänna platsen, ansöka om en förrättning enligt anläggningslagen. Även kommu- nen har sådan initiativrätt. Det finns även möjlighet att begära inlö- sen enligt 14 kap. 15 § PBL.

Förordnanden enligt 1987 års plan- och bygglag

Det bedömdes inte nödvändigt med några övergångsregler för för- ordnanden enligt 1987 års plan- och bygglag när den nya plan- och bygglagen beslutades. Det finns dock anledning att nu komplettera lagen med bestämmelser om hur man ska se även på förordnanden enligt 6 kap. 19 § i 1987 års plan- och bygglag.

Utgångspunkten bör vara att sådana förordnanden jämställs med beslut som har meddelats enligt den nuvarande plan- och bygglagen. De bestämmelser som gäller för när sådana beslut upp- hör att gälla bör således tillämpas även för förordnanden enligt 1987 års lag. För äldre planer kan dock detta innebära att skyldig- heten att avstå mark utan ersättning omedelbart upphör eftersom genomförandetiden för dessa har gått ut. Av samma skäl som beträffande förordnanden enligt byggnadslagen bör ges en viss tidsfrist för att genomföra detaljplanen, lämpligen ett år, innan förordnandena upphör att gälla.

9 Se 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen.

405

Bilaga 2

SOU 2012:91

Beslut enligt den gällande plan- och bygglagen

Om de ändringsförslag som lämnas i denna rapport leder till lag- stiftning så kommer bestämmelserna att träda i kraft en viss tid efter det att den nya plan- och bygglagen har börjat tillämpas. De beslut om avstående av mark eller utrymme utan ersättning som har beslutats enligt den nya lagen bör trots detta kunna fasas in i den nya ordningen utan särskilda övergångsbestämmelser.

Om lagstiftningsärendet drar ut på tiden skulle det kunna inträffa att genomförandetiden för planer med en kort sådan börjar närma sig slutet – minsta möjliga genomförandetid är fem år. I så fall bör en övergångsbestämmelse införas som garanterar en över- gångsperiod på minst ett år. Vi lämnar dock inte här något sådant förslag.

Pågående förrättning eller mål om inlösen

Om det efter ett år – dvs. när ett äldre beslut eller förordnande ska upphöra att gälla – pågår en förrättning enligt fastighetsbildnings- lagen eller anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt PBL som berör den aktuella allmänna platsen, bör beslutets giltighetstid förlängas till dess att förrättningen eller målet slutligt har avgjorts. Oavsett utgången i förrättningen eller målet bör beslutet därefter anses ha upphört att gälla.

6 Registrering

Lantmäteriets förslag: Registrering bör som tidigare ske redan när en fråga väcks om ett beslut om att avstå eller upplåta mark utan ersättning. Om ett beslut därefter meddelas bör i stället beslutet registreras. När ett beslut upphör att gälla ska det avregistreras. Kravet på registrering bör regleras i lag.

Skälen för förslaget:

Som vi redan har konstaterat i avsnitt 4.3 behöver fastighetsregist- ret rensas från det stora antalet beslut och förordnanden som enligt vår tolkning inte längre i praktiken är aktuella ens enligt gällande rätt. De förslag till ändringar som vi föreslår i PBL, dvs. att beslu-

406

SOU 2012:91

Bilaga 2

ten ska vara tidsbegränsade, kommer att ha direkt effekt även på fastighetsregistret. Om ett beslut inte längre gäller, ska det givetvis avregistreras.

Även äldre registreringar av ”fråga väckt” bör kunna avregistre- ras enligt samma principer, dvs. ett år efter lagens införande för alla planer där genomförandetiden har gått ut, se avsnitt 5.6.

Frågan är då vilket behov av registrering som finns för i fram- tiden tillkommande beslut. Som framgår av avsnitt 3.4 var ett av huvudmotiven för en registrering att köpare, kreditgivare och andra ska känna till att hela eller delar av en fastighet kan behöva avstås eller upplåtas utan ersättning. En sådan information är av stor betydelse för fastighetsmarknaden och det är ett av fastighets- registrets huvudsyften att tillhandahålla information av detta slag. Detta skäl för en registrering är alltså uppenbarligen inte mindre i dag än när reglerna infördes.

Det andra huvudmotivet var att det enligt bestämmelserna i byggnadslagen var förhållandena när frågan om ett förordnande väcktes, som skulle ligga till grund för den intresseavvägning som ska göras, dvs. hur mycket mark som exploatören kan tvingas att avstå eller upplåta utan ersättning med hänsyn till plannyttan. Att exploatören efter detta datum avhänder sig marken skulle alltså inte påverka vare sig avvägningen eller ”hotet” om avstående eller upp- låtelse utan ersättning.

Samma regler gäller än i dag enligt 6 kap. 6 och 7 §§ PBL. Någon analys av behovet eller lämpligheten av denna reglering gjordes vare sig i förarbetena till 1987 års PBL eller till den nu gällande PBL utan bestämmelserna överfördes i sak oförändrade (se prop. 1985/86:1 s 653 och prop. 2009/10:170 s. 453). Enligt Lantmäteri- ets mening saknas det anledning att nu ifrågasätta den delen av det gällande systemet. Det förefaller högst rimligt, med hänsyn till syftet med ett exploatörsbeslut, att de värdemässiga förhållandena och markinnehavet knyts till den dag som frågan om ett beslut väcks. Detta innebär att ett potentiellt krav på upplåtelse eller överlåtelse utan ersättning ska följa marken även om den överlåts till någon annan innan frågan avgörs.

Vår bedömning är alltså att registrering även fortsättningsvis bör ske så snart en fråga om att utan ersättning upplåta eller över- låta mark väcks hos länsstyrelsen. Detta föranleder ingen lagänd- ring. Bestämmelserna i förordningen om fastighetsregister bör dock ändras så att de korresponderar mot vokabulären i lagen. I stället för ”utredning om” ett exploatörsbeslut bör alltså uttrycket

407

Bilaga 2

SOU 2012:91

”fråga väckts” användas, vilket för övrigt överensstämmer med hur registreringsenheten rent faktiskt benämns i registret enligt Lant- mäteriets föreskrifter, se bilaga 2.

Nästa fråga är då om det även behöver registreras att ett beslut har fattats om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark. Som tidigare har berörts i avsnitt 3.4 är detta i dag inte reglerat i lag eller förordning utan framgår endast av Lantmäteriets föreskrifter. Tan- ken med den gällande tillämpningen är att uppgiften om ”fråga väckt om förordnande” ska ersättas med beslutet om förordnande när detta är fattat. Eftersom redovisningskraven inte är reglerade i lag eller förordning, finns det dock brister i det nuvarande ajour- hållningssystemet.

För de flesta uppgifter i fastighetsregistret under planer m.m. är det en självklarhet att det är själva beslutet, t.ex. om en detaljplan, som ska registreras. Genom beslutet uppkommer de rättsverk- ningar som det finns anledning för fastighetsmarknaden att känna till. När det gäller ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark har vi konstaterat att rättsverkningar uppstår redan i och med att frågan väcks om ett sådant beslut. Vad är det då som tillkommer i och med själva beslutet?

En självklar följd är att då vet alla berörda med säkerhet att beslutet verkligen kommer att ha de effekter som vid frågans väck- ande endast utgjorde ett ”hot”. Det kan även ses som en ”ord- ningsfråga” att fastighetsregistret anger de verkliga förhållandena – inte något som tidigare har varit. Detta talar för att en ”fråga väckt om ett beslut” bör ersättas med ett ”beslut” i registret.

Omvänt skulle man kunna säga att den ursprungliga lösningen i byggnadslagen är tillräcklig, eftersom man genom den nödvändiga anteckningen om att frågan har väckts, ger den nödvändiga signalen till fastighetsmarknaden om att en viss fastighet måste granskas närmare. Vid en sådan granskning kan den intresserade sedan själv konstatera om ett förordnande verkligen har beslutats eller inte.

En ordning med dubbla registreringsåtgärder innebär dessutom en fördubbling även av det arbete och därmed av de kostnader som berörda myndigheter måste lägga ned.

Vår samlade bedömning är ändå att övervägande skäl talar för att även själva beslutet om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark ska antecknas i fastighetsregistret. Förtroendet för fastighets- registret bygger på att det är aktuellt och pålitligt. Det är därför enligt vår mening värt det extra besväret att registrera såväl när en fråga väcks som när ett beslut sedermera meddelas.

408

SOU 2012:91

Bilaga 2

När beslutet registreras ska anteckningen om att en fråga har väckts om motsvarande beslut samtidigt avregistreras. De rätts- verkningar som är knutna till att frågan väcks gäller inte längre i och med att beslutet har meddelats och länsstyrelsen därmed anger det berörda områdets läge och gränser (6 kap. 8 § PBL).

Om länsstyrelsens beslut blir att något beslut inte ska meddelas ska uppgiften om att en fråga har väckts givetvis så snart som möj- ligt avregistreras. Detsamma gäller om ärendet av någon anledning avbryts innan länsstyrelsen har tagit ställning i sak.

För att den föreslagna ordningen ska fungera praktiskt är det enligt Lantmäteriets mening nödvändigt att den regleras i lag. Det måste av lagen även framgå att den som ansvarar för att en uppgift ska föras in i registret eller avregistreras snarast underrättas av den instans som meddelar beslut i ärendet, dvs. länsstyrelsen.

Enligt Lantmäteriets föreskrifter, se bilaga 2, registreras i dag ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark som en del av den detaljplan som beslutet avser. Även om beslutet har starka kopplingar till planbeslutet så är det ett fristående beslut som dess- utom enligt våra förslag ska upphöra att gälla vid en viss tidpunkt. Beslutet ska vidare anges till sitt omfång på en särskild karta, som bör kunna redovisas separat i fastighetsregistret. En strikt tolkning av 26 § förordningen om fastighetsregister innebär dessutom att beslutet ska utgöra en egen redovisningsenhet på motsvarande sätt som en ”fråga väckt”. Föreskrifterna bör således omarbetas med innebörden att beslutet ska registreras separat vid sidan av detalj- planen.

409

Bilaga 2

SOU 2012:91

7 Anläggningslagen

Lantmäteriets förslag: Det inom Regeringskansliet redan remiss- behandlade och beredda förslaget om ändring i anläggningslagen som innebär att ersättning ska kunna betalas till fastighetsägare, som förlorar rättigheter vid t.ex. en planändring, bör genom- föras i anslutning till ändringarna i PBL.

Skälen för förslaget:

Vid en planändring som innebär att allmän plats ska tas i anspråk för exploatering ska en intresseavvägning göras enligt 2 kap. 1 § PBL mellan olika allmänna och enskilda intressen. Detaljplanen ska vidare enligt 4 kap. 36 § PBL utformas med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande.

En faktor i den avvägningen är om det finns servitutsrättigheter eller nyttjanderätter till den allmänna platsen – normalt då i form av rättigheter till förmån för en samfällighet enligt anläggningslagen. Enligt Lantmäteriets mening är detta en väl så viktig fråga som eventuella äldre beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme.

I de fall av denna karaktär som Lantmäteriet har yttrat sig om till regeringen, t.ex. i några av de fall som redovisas i avsnitt 4.1, har vi betonat att denna avvägning påverkas av att det inte finns några uttalade möjligheter i gällande rätt att ekonomiskt kompensera de fastighetsägare som i form av delaktighet i en gemensamhets- anläggning har en servitutsrätt till den berörda allmänna platsen.

När ett servitut begränsas eller upphävs genom t.ex. expropri- ation eller fastighetsbildning, är det en självklarhet att den skada som detta innebär ska ersättas. I vissa fall enligt fastighetsbild- ningslagen ska dessutom servitutshavaren få del av den vinst som det innebär att den belastade fastigheten befrias från servituts- belastningen. Att motsvarande ersättningsbestämmelser helt saknas i anläggningslagen är enligt Lantmäteriets mening en allvarlig brist som snarast borde åtgärdas. Det handlar då inte bara om att detta skulle underlätta den intresseavvägning som denna rapport i grun- den handlar om, utan i ännu högre grad om den i 2 kap. 15 § reger- ingsformen fastslagna rätten till ersättning när fast egendom tvångs- vis tas i anspråk.

410

Bilaga 2

SOU 2012:91

8 Författningskommentar

8.1Plan- och bygglagen

6 kap. 3 §

Den som äger mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats är skyldig att utan ersättning upp- låta marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen, om

1. någon annan än kommunen ska vara huvudman för platsen, och

2. länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplåtas till huvudmannen utan ersättning.

Ändringen innebär att den tidigare punkten 2 har upphävts. Moti- ven redovisas i avsnitt 5.2.

6 kap. 4 §

Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersätt- ning överlåta marken eller utrymmet till kommunen, om

1. marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för eller för en allmän byggnad, och

2. länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning.

Paragrafen har ändrats på två sätt. Den tidigare punkten 2 har upp- hävts, vilket motiveras i avsnitt 5.2. Vidare har ordet ”avstå” ersatts med ordet ”överlåta”. Detta behandlas i avsnitt 5.3.

6 kap. 5 §

Länsstyrelsen ska pröva en fråga om skyldighet att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, om kommunen ansöker om det.

Länsstyrelsen får besluta att ägaren utan ersättning ska upplåta eller överlåta marken eller utrymmet endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av

412

SOU 2012:91 Bilaga 2

planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt.

Bestämmelser om när ett beslut enligt andra stycket upphör att gälla finns i 5 a och 5 b §§.

Ändringarna i första stycket, som har behandlats i avsnitt 5.3, inne- bär att ordet ”avstå” har ersatts med ordet ”överlåta” samt att uttrycket ”utan ersättning” i förtydligande syfte har lagts till.

I tredje stycket görs en hänvisning till de nya bestämmelserna om när ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme upphör att gälla. Bestämmelserna i det tidigare tredje stycket om ändring av ett beslut har upphävts. Vid en plan- ändring får i stället vid behov en ny fråga väckas om ett beslut enligt de kriterier som anges i andra stycket. Motiven för ändring- arna redovisas i avsnitt 5.5.

6 kap. 5 a §

Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning upp- låta mark eller annat utrymme enligt 3 § upphör att gälla den dag som

1.en rätt att ta marken eller utrymmet i anspråk enligt anlägg- ningslagen (1973:1149) eller genom inlösen enligt 14 kap. 15 § vinner laga kraft,

2.ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva den berörda detaljplanen vinner laga kraft, eller

Paragrafen är ny och har motiverats i avsnitt 5.5.

När kommunen inte är huvudman för den allmänna platsen gäller enligt punkt 1 att beslutet om att utan ersättning upplåta mark eller annat utrymme upphör att gälla när marken upplåts eller löses in till förmån för en gemensamhetsanläggning enligt anlägg- ningslagen eller när den löses in enligt 14 kap. 15 § PBL. Att mar- ken eller utrymmet tas i anspråk på annat sätt, t.ex. genom en tomtägareförening, innebär således inte att förordnandet upphör att gälla.

Enligt punkt 2 upphör förordnandet också att gälla om detalj- planen ändras eller upphävs under genomförandetiden. Det saknar

413

Bilaga 2

SOU 2012:91

betydelse om det är en liten eller en stor ändring eller om endast en del av planen upphävs. Varje beslut om ändring eller upphävande har alltså till följd att förordnandet i sin helhet upphör. Om det finns behov av ett förordnande även i den ändrade detaljplanen får ett nytt beslut tas i anslutning till det nya planbeslutet.

Om förordnandet inte redan har upphört att gälla enligt någon av punkterna 1 och 2 upphör det enligt punkt 3 att gälla den dag som planens genomförandetid löper ut. Om olika genomförande- tider gäller för olika delar av planen ska bestämmelsen tolkas så att förordnandet upphör att gälla när den sista genomförandetiden för planen har gått ut.

Om en förrättning enligt anläggningslagen eller ett mål om inlö- sen enligt 14 kap. 15 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

6 kap. 5 b §

Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme enligt 4 § upphör att gälla den dag som

1.äganderätten till marken eller utrymmet övergår till kommunen,

2.ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva den berörda detaljplanen vinner laga kraft, eller

3.planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

Paragrafen är ny och har motiverats i avsnitt 5.5.

När kommunen är huvudman för den allmänna platsen gäller enligt punkt 1 att beslutet om att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme upphör att gälla den dag som äganderätten till mar- ken övergår till kommunen. Detta kan ske som en överlåtelse enligt 4 kap. jordabalken, som fastighetsreglering enligt fastighetsbild- ningslagen eller genom inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § PBL. Se även kommentaren till 6 kap. 9 §.

Beträffande punkterna 2 och 3, se kommentaren till 6 kap. 5 a §. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § pågår när planens

414

SOU 2012:91

Bilaga 2

genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

6 kap. 6 §

När en fråga om prövning enligt 5 § har väckts, ska kommunen genast vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning om det ska bli införd i fastighetsregistrets allmänna del.

Om ett beslut enligt 5 § meddelas ska detta införas i fastighets- registrets allmänna del. När prövningen enligt 5 § har avgjorts och vunnit laga kraft, ska länsstyrelsen snarast skicka en underrättelse om beslutet till den som enligt 7 § andra stycket ansvarar för uppgifterna i fastighetsregistrets allmänna del.

När en fråga väcks om ett beslut enligt 5 § ska detta enligt första stycket registreras i fastighetsregistrets allmänna del.

Bestämmelserna i det nya andra stycket, som har motiverats i avsnitt 6, innebär att även själva beslutet om ett förordnande ska registreras. Så sker i och för sig ofta redan i dag men detta slås här fast i lag.

Att den tidigare registreringen om att en fråga om har väckts om ett beslut om att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme samtidigt ska tas bort följer av 29 § förordningen om fastighets- register. Detsamma gäller om länsstyrelsens avgörande innebär att något sådant beslut inte ska meddelas.

Länsstyrelsen är som beslutande myndighet skyldig att snarast översända sitt beslut till den myndighet som ska föra in uppgifterna i fastighetsregistrets allmänna del. Att bestämmelser om detta finns i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen framgår av 7 § andra stycket.

6 kap. 8 §

Om länsstyrelsen beslutar att en ägare utan ersättning ska upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, ska läns- styrelsen i beslutet ange markens eller utrymmets läge och gränser.

415

Bilaga 2

SOU 2012:91

Ändringen i första stycket, som har behandlats i avsnitt 5.3, innebär att ordet ”avstå” har ersatts med ordet ”överlåta” samt att uttrycket ”utan ersättning” i förtydligande syfte har lagts till.

6 kap. 9 §

Som en upplåtelse eller överlåtelse enligt 3 eller 4 § räknas även

1.inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14–15 §§,

2.fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen (1970:988),

eller

3.upplåtelse eller inlösen enligt anläggningslagen (1973:1149)

Ändringen innebär att de tidigare bestämmelserna om när skyldig- heten inträder för att upplåta eller avträda mark upphävs. I stället ska marken eller utrymmet upplåtas eller överlåtas enligt de bestäm- melser om detta som finns för åtkomst och inlösen av allmän plats i allmänhet.

I förtydligande syfte anges i paragrafen i stället de tvångsregler som finns, vid sidan av upplåtelse eller överlåtelse enligt jordabal- kens regler.

Ändringarna har behandlats i avsnitt 5.3.

6 kap. 10 §

Den som är skyldig att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme enligt 4 § ska frigöra marken eller utrymmet från inteck- ningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som överlåter marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer.

Ändringarna följer av att ett beslut om att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme inte ska betraktas som en rättighet i sig utan endast som en skyldighet att under beslutets giltighetstid upplåta eller överlåta marken eller utrymmet utan ersättning till huvudmannen.

6 kap. 12 §

En rätt att använda mark eller annat utrymme som har upplåtits efter det att detaljplanen antogs

1.undanträngs när marken eller utrymmet upplåts enligt 3 §, eller

2.upphör att gälla när marken eller utrymmet överlåts enligt 4 §.

416

SOU 2012:91

Bilaga 2

Rättighetshavaren har inte rätt till någon ersättning av huvudman- nen till följd av att rättigheten undanträngs, upphör eller upphävs.

Ändringarna, som har motiverats i avsnitt 5.4, innebär att bestäm- melsen har anpassats till att beslutet om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark inte ska ses som en rättighet utan enbart reglera ersättningsfrågan. Innebörden av bestämmelsen är dock i huvudsak densamma som enligt tidigare gällande rätt.

Om en rättighet har upplåtits på mark som senare berörs av ett planbeslut påverkas inte rättigheten av ett beslut om att marken ska upplåtas eller överlåtas utan ersättning. Om rättigheten kolliderar med markens användning som allmän plats måste den således bringas att upphöra för att planen fullt ut ska kunna genomföras. Detta är samma förhållande som gäller generellt för mark som inte belastas av något exploatörsbeslut.

Om rättigheten däremot upplåts efter planens antagande får rättighetshavaren i princip samma ställning som markägaren. Vid en upplåtelse undanträngs rättigheten och vid en överlåtelse upp- hör den att gälla. Någon ersättning för detta ska inte betalas av huvudmannen. Eventuella ekonomiska förehavanden mellan rättig- hetshavaren och markägaren berörs inte av bestämmelsen. Detta får hanteras i vanlig civilrättslig ordning mellan parterna.

Det normala är att marken i fråga upplåts eller överlåts enligt anläggningslagen respektive fastighetsbildningslagen. Enligt dessa lagar, liksom vid inlösen enligt PBL, finns särskilda bestämmelser som på motsvarande sätt innebär att rättigheter undanträngs eller upphör. I sådana fall får bestämmelsen betydelse endast genom att någon ersättning inte ska betalas till rättighetshavaren. Detta gäller även om rättigheten genom ett uttryckligt beslut upphävs.

För ärenden som genomförs med stöd av de nämnda lagarna finns också bestämmelser och rutiner för vilka registreringsåtgärder som blir aktuella. Om exploatörsbeslutet genomförs på något annat sätt får det anses ligga i förvärvarens intresse, dvs. kommunens, att själv se till att en rättighet avförs ur registret.

Enligt 6 kap. 7 § påverkas inte bedömningen av exploatörens markinnehav av en överlåtelse som görs efter det att frågan har väckts om ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme. Bedömningen påverkas inte heller av upplåtelser av rättigheter som sker efter det att frågan har väckts. Däremot kommer upplåtelser som sker mellan det att frågan väcks och planantagandet normalt att ersättas vid plangenomförandet.

417

Bilaga 2

SOU 2012:91

Rättigheter som upplåts efter planantagandet berättigar dock inte till någon ersättning.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft 201x-xx-xx.

2.Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna 3–6.

4.Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Därefter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyl- digheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

5.Förordnanden enligt 6 kap. 1 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande.

Övergångsbestämmelserna, som har motiverats i avsnitt 5.6, inne- bär att förordnanden enligt byggnadslagen ska gälla som skyldig- heter att upplåta eller överlåta mark utan ersättning enligt 6 kap. 3 eller 4 § i ett år från och med lagens ikraftträdande. Därefter upp- hör de att gälla. Om en förrättning enligt anläggningslagen eller ett

418

SOU 2012:91

Bilaga 2

mål om inlösen enligt PBL pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs dock skyldigheten till dess att förrättnings- ärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i 1987 års PBL inom planer vars genomförandetid har gått ut eller som har mindre än ett års återstå- ende genomförandetid ska hanteras på samma sätt som förordnan- den enligt byggnadslagen, dvs. de ges ett års ytterligare giltighetstid varefter de upphör att gälla. Även i detta fall förlängs giltighets- tiden om en förrättning eller ett mål om inlösen pågår.

Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i 1987 års PBL inom planer med en återstående genomförandetid om ett år eller mer, ska behandlas på samma sätt som förordnanden enligt den nya lagen. Om marken eller utrymmet inte redan har tagits i anspråk upphör de alltså att gälla när planens genomförandetid går ut.

8.2Förordningen om fastighetsregister

26 §

Redovisningsenhet beträffande planer m.m. är varje särskild plan, bestämmelse eller utredning samt varje särskilt beslut eller väckt fråga som ska redovisas enligt 27 §.

Även en plan, en bestämmelse eller ett beslut som inte längre består, en utredning eller en väckt fråga som inte längre är av bety- delse eller en fornlämning som inte längre skyddas enligt lag utgör en redovisningsenhet.

En redovisningsenhets beteckning i allmänna delen ska utgöras av beteckningen på den redovisade enhetens arkivakt.

Ändringen följer av att uttrycket ”utredning om tillämpning” har bytts ut mot ”fråga har väckts om beslut” i 27 §.

27 §

Under planer m.m. ska redovisas

1.regionplan eller översiktsplan,

2.detaljplan, områdesbestämmelser eller motsvarande äldre pla-

ner,

3.bestämmelse om marks användning som har meddelats enligt miljöbalken, väglagen (1971:948), lagen (1988:950) om kulturmin-

419

Bilaga 2

SOU 2012:91

nen m.m., lagen (1995:1649) om byggande av järnväg eller motsva- rande äldre författning,

4.att en fråga har väckts om ett beslut enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900) eller motsvarande äldre bestämmelser och att ett sådant beslut sedan har meddelats,

6.skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter enligt 40 § första stycket 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller motsvarande äldre bestämmelse,

7.bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) eller lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och

8.fast fornlämning.

28 §

Redovisningen av en plan m.m. ska innehålla uppgift om

1.beteckningen på planens, bestämmelsens, beslutets, den väckta frågans eller utredningens arkivakt,

2.fornlämningsnummer för fast fornlämning,

3.län och registerområde,

4.planens, bestämmelsens, beslutets, den väckta frågans eller utredningens art,

5.datum för beslut,

6.datum då tidsbegränsad bestämmelse upphör att gälla,

7.datum då genomförandetiden för en detaljplan börjar respek- tive upphör,

8.datum då en regionplan upphör att gälla,

9.sådan detaljplan som berör en fastighetsplan,

10.sådan fastighetsplan som berör en detaljplan,

11.särskilda anmärkningar om planens, bestämmelsens, beslu- tets, den väckta frågans eller utredningens innebörd och omfatt- ning,

12.aktbeteckning och datum för plan, bestämmelse, beslut en väckt fråga eller utredning som har ändrats genom eller innebär en förändring av en redovisad enhet,

420

SOU 2012:91

Bilaga 2

13.fastighet, samfällighet och, om kvartersregister förs, kvarter som berörs av planen, bestämmelsen, beslutet, den väckta frågan eller utredningen,

14.beteckning på registerkartblad där planen, bestämmelsen, beslutet, den väckta frågan eller utredningen redovisas, samt

15.koordinater för fast fornlämning.

Punkten 4 ändras i två avseenden. Motiven redovisas i avsnitt 6.

För det första har uttrycket ”utredning om tillämpning” bytts ut mot ”fråga har väckts om beslut”. Ändringarna under övriga punkter är följdändringar på grund av detta.

För det andra har kravet på registrering utökats så att även själva beslutet om ett förordnande ska registreras.

Ansvaret för att registret uppdateras regleras i 6 kap. 6–7 §§ PBL.

29 §

Om en plan, en bestämmelse eller ett beslut har upphävts eller av annan anledning har upphört att gälla, ska enheten anges som avregistrerad. Detsamma gäller för en utredning eller en väckt fråga som inte längre är av betydelse eller en fornlämning som inte längre skyddas enligt lag.

Ändringen följer av att uttrycket ”utredning om tillämpning” har bytts ut mot ”fråga har väckts om beslut” i 27 §.

421

Bilaga 3

Ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse av allmän platsmark m.m. i vissa fall

Anders Dahlsjö

F.d. fastighetsråd

Uppdraget

I plan och bygglagen (PBL) finns bestämmelser, de s.k. exploatörs- paragraferna, som innebär att en större exploatör kan bli skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats eller en allmän byggnad (6 kap. 3–12 §§ PBL). Jag har fått uppdrag av Genom- förandeutredningen (2011:104) att utreda om exploatörsparagra- ferna kan slopas och ersättas av ersättningsregler i expropriations- lagen (ExL).

Sammanfattning

En ny ersättningsbestämmelse föreslås i 4 kap. ExL. Bestämmelsen innebär att en exploatör, som har stor nytta av att en detaljplan genomförs, kan bli skyldig att utan ersättning överlåta eller upplåta allmän kvartersmark och allmän platsmark i detaljplan. Den ersätt- ningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen föreslås ske enligt det nor- mala förfarandet som gäller vid markåtkomst för allmän kvarters- mark och allmän plats. Den föreslagna regleringen ersätter de s.k. exploatörsparagraferna i 6 kap. 3–12 § PBL med undantag för 6 kap. 5 § andra stycket PBL.1

Den nya ersättningsbestämmelsen leder till att bestämmelser i 6 kap. 3–12 §§ PBL med angivet undantag i huvudsak blir onödiga och bör därför kunna upphävas. De nya reglerna ska tillämpas för

1 I 6 kap. 5 § andra stycket PBL ges möjlighet för länsstyrelsen att besluta om skyldighet för exploatör att stå för kostnader för vissa anläggningar. Den skyldigheten kan inte ersättas av ersättningsbestämmelse. Det har inte ingått i mitt uppdrag att utreda frågan. Enligt uppgift kommer Genomförandeutredningen lämna ett förslag att bestämmelsen ska upphävas. Jag utgår från i mitt förslag att så kommer att ske.

423

Bilaga 3

SOU 2012:91

de detaljplaner som antas efter det att lagändringarna trätt i kraft. Vissa övergångsregler föreslås.

Författningsförslag

1. Expropriationslagen

Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719) att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 kap.1 a §, av följande lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

1 a §

Ersättning för mark eller ut- rymme som enligt detaljplan ska användas för allmän plats eller en allmän byggnad ska inte betalas om det är skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av planens genom- förande och med hänsyn till om- ständigheterna i övrigt.

För rättighet som, efter det att detaljplan antagits, upplåtits i mark eller annat utrymme som avses i första stycket ska inte ersättning utgå.

1.Denna lag träder i kraft 201x-xx-xx.

2.Bestämmelsen i 4 kap. 1 a § ska inte tillämpas i fråga om detalj- plan som antagits före lagens ikraftträdande.

424

SOU 2012:91

Bilaga 3

2. Plan- och bygglagen2

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 6 kap. 3–12 §§ ska upphöra att gälla.

1.Denna lag träder i kraft 201x-xx-xx.

2.Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna 3–5.

3.Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla ett år efter lagens ikraftträdande.

4. Förordnanden enligt 6 kap. 3–4 §§ PBL (2010 :900) samt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyl- dighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla när genomförande- tiden för detaljplanen gått ut. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande.

5. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 §, 14 kap. 14–15 §§ eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när förordnanden som anges i punkterna 3 och 4 upphör att gälla, för- längs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

1.Bakgrund

I PBL finns bestämmelser (6 kap. 3–12 §§) som innebär att en större exploatör kan bli skyldig att utan ersättning avstå eller upp- låta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska använ- das för allmän plats eller en allmän byggnad. Det är länsstyrelsen som beslutar om detta på begäran av kommunen och en förutsätt- ning är att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som exploatören kan förväntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt.

I den praktiska tillämpningen har det under senare år utvecklats en praxis i regeringsavgöranden som bl.a. innebär att förordnanden enligt exploatörsbestämmelserna att markägare ska upplåta mark utan ersättning i många fall utgör ett hinder att ta i anspråk mark som utlagts som allmän plats för något annat ändamål. Även utan

2 Här förutsätts att även 6 kap. 5 § andra stycket PBL kan upphävas se fotnot 1.

425

Bilaga 3

SOU 2012:91

ett sådant förordnande har praxis utvecklats i samma riktning i de fall den allmänna platsen har tagits i anspråk av en anläggnings- samfällighet.

Lantmäteriet har på uppdrag av regeringen i en rapport (2011:1) analyserat problemet och föreslagit hur man ska kunna komma tillrätta med det. Förslaget utgår från att exploatörsparagraferna (6 kap. 3–12 §§ PBL) ska ses som ersättningsbestämmelser i huvud- sak och inte rättighetsupplåtelser och innebär att man behåller exploatörsparagraferna i PBL, men ger dem en tidsbegränsad giltig- het. Förslaget har i huvudsak tillstyrkts av remissinstanserna. För- slaget har överlämnats till Genomförandeutredningen.

Innan utredningen tar ställning till Lantmäteriets förslag ska en alternativ lösning testas. Alternativet bygger på samma synsätt som Lantmäteriets, nämligen att exploateringsparagraferna ska ses som ersättningsbestämmelser och inte rättighetsupplåtelser. Den alter- nativa lösningen skulle vara att exploatörsparagraferna helt slopas i PBL, och i stället bygger på nuvarande bestämmelser i 4 kap. ExL. I den uppdragsbeskrivning som gäller för mitt uppdrag anförs bl.a. att en sådan regel om ersättningsfri avstående eller upplåtelse skulle kunna tänkas införas i 4 kap. 2 § ExL eller alternativt i 4 kap. 3 a § ExL och utformat som ett undantag från vad som normalt gäller för ersättning för mark av berört slag. En ytterligare utgångs- punkt är att den förslagna lösningen ska innebära att de problem som lyfts fram i Lantmäteriets rapport (2011:1) får en lösning som i huvudsak ger samma resultat som det som åsyftas i Lantmäteriets rapport.

Innan jag diskuterar hur en sådan alternativ lösning lämpligen kan utformas lämnar jag en redogörelse för gällande rätt vad avser överlåtelse eller upplåtelse av mark eller utrymme för allmän plats och en allmän byggnad, ersättningsreglerna i ExL samt det närmare innehållet i de s.k. exploatörsparagraferna.3

3 I stället för ”mark för allmän byggnad” använder jag ibland den vanligt förekommande benämningen ”allmän kvartersmark”.

426

SOU 2012:91

Bilaga 3

2.Gällande rätt

2.1Upplåtelse eller överlåtelse av mark eller annat utrymme som i detaljplan avsatts för allmänt ändamål

I PBL finns inlösenregler som ger möjlighet till markåtkomst för den som ska vara huvudman för allmännyttiga verksamheter av olika slag.

Enligt 6 kap. 13 § PBL har sålunda kommunen en ovillkorlig rätt att lösa mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för. Motsvarande markåtkomst kan som regel även ske genom fas- tighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen (FBL).

I 6 kap. 13 § PBL regleras rätten till inlösen av allmän kvarters- mark. Kommunen har sålunda rätt att lösa mark för annat än enskilt bebyggande, t.ex. en allmän byggnad, om markens eller utrymmets användning för det avsedda ändamålet inte ändå kan anses säkerställd.

Några bestämmelser om inlösen eller upplåtelse av mark eller utrymme för allmän ledning eller allmän trafikanläggning som är belägen på kvartersmark enligt detaljplanen finns inte i PBL. Mark- åtkomsten förutsätts i dessa fall kunna ske med stöd av fastighets- bildningslagstiftningen4.

I 14 kap. 14–17 § PBL finns bestämmelser om att den som äger mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller för annat än enskilt byggande t.ex. allmän kvartersmark kan kräva inlösen för att på så sätt få ersättning för den planskada fastighetsägare drabbas av t.ex. genom att hans fas- tighet undantas från bebyggelse.

I 14 kap. 18 § PBL finns bestämmelser om att den som äger mark eller utrymme som ska användas för enskilt bebyggande men också för en allmän ledning, allmän trafikanläggning eller en trafik- anläggning som är gemensam för flera fastigheter kan kräva en rättighetsupplåtelse för ledningen eller trafikanläggningen för att på så vis få ersättning för den planskada som uppkommer.

4 Benämningen ”Fastighetsbildningslagstiftningen” använder jag som ett samlingsbegrepp för fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrätts- lagen(1973:1144).

427

Bilaga 3

SOU 2012:91

Till dessa inlösenregler är kopplade ersättningsregler som är pla- cerade i ExL och ger möjlighet till ekonomisk kompensation för den som ska avstå mark eller annat utrymme till dessa verksam- heter.

2.2Ersättningsreglerna i ExL

I fråga om ersättningen för mark som tas i anspråk vid inlösen enligt PBL gäller, oavsett om inlösen sker på kommunens initiativ enligt 6 kap. 13–14 §§ PBL eller på initiativ av fastighetsägare enligt 14 kap. 14–18 §§ PBL, att ersättningsreglerna i 4 kap. ExL tilläm- pas. Detta följer av hänvisningar i 6 kap. 17 § PBL resp. 14 kap. 23 § PBL. Även om markåtkomsten i stället sker genom tillämp- ning av fastighetsbildningslagstiftningen ska till följd av hänvis- ningar i berörda lagar 4 kap. ExL tillämpas när ersättningen ska bestämmas. Oavsett om markåtkomsten avser överlåtelse eller enbart upplåtelse av mark eller annat utrymme tillämpas ExL.

Ersättningsreglerna i ExL har en skadeståndsrättslig inriktning. Vad som ska ersättas är den minskning i sakägarens förmögenhet som uppkommer genom expropriationen. Enligt 4 kap. 1 § första stycket ExL ska ersättning betalas i form av löseskilling, intrångs- ersättning och annan ersättning.

Löseskilling utgår vid expropriation av en hel fastighet och ska i princip motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning utgår vid expropriation av en del av fastighet och ska i princip mot- svara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkom- mit genom expropriationen. Bestämning av löseskillingen eller intrångsersättningen tar utgångspunkt i förhållanden vid en viss tidpunkt, den s.k. värdetidpunkten. I fall där marken inte tillträtts i förtid5 utgör enligt fast praxis dagen för dom i expropriationsmålet värdetidpunkt. Ersättningsberäkningen enligt 4 kap. 1 § första stycket ExL utgår i första hand från pågående markanvändningen. Även de inskränkningar och de förväntningar som föreligger i fråga om expropriationsfastighetens användning, t.ex. till följd av att en detaljplan gäller för fastigheten, ska beaktas om kravet om ersätt- ning motsvarande förlorat marknadsvärde ska uppfyllas. Annan ersättning utgår för sådan ekonomisk skada som uppkommer till följd av expropriationen men som inte ersätts enligt reglerna om löseskilling eller intrångsersättning.

5 Vid s.k. förtida tillträde utgör tillträdesdagen värdetidpunkt.

428

SOU 2012:91

Bilaga 3

Ersättningsregeln i 4 kap. 1 § första stycket ExL att ersättningen ska motsvara det förlorade marknadsvärdet brukar betecknas som en huvudregel för beräkning av löseskilling och intrångsersättning. Principen att ersättningen ska betalas för förlorat marknadsvärde frångås dock i flera fall. Dessa undantagsfall är i huvudsak också reglerade i 4 kap. ExL.

Enligt 4 kap. 1 § andra stycket ExL ska sålunda efter lagänd- ringen år 2010 (2010:832) ytterligare löseskilling eller intrångs- ersättning betalas med 25 procent av det förlorade marknadsvärdet

– med ett visst undantag – som en särskild kompensation för att mark avstås med tvång.

I 4 kap. 1 § tredje stycket ExL stadgas att någon expropriations- ersättning inte ska betalas för mark eller annat utrymme som ingår i en allmän väg och som enligt en detaljplan ska användas för en sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman.

I 4 kap. 1 § fjärde stycket ExL finns det en särskild bestämmelse om verkan av skadebegränsande åtgärder. Om den exproprierande har åtagit sig att vidta en skadeförebyggande åtgärd, ska detta nor- malt beaktas när ersättningen enligt första stycket bestäms.

I 4 kap. 1 § femte stycket ExL regleras det fallet att den expro- prierande redan har nyttjanderätt eller servitutsrätt till den fastig- het som expropriationen avser och att det under rättighetens bestånd har gjorts förbättringar på fastigheten av den exproprie- rande eller av någon tidigare rättighetshavare från vilken den exproprierande härleder sin nyttjanderätt eller servitutsrätt. Sådana förbättringar, genom eget arbete eller genom nedlagda kostnader, som går utöver vad rättighetshavaren har varit skyldig att göra enligt gällande avtal eller enligt vad som uppenbarligen har förut- satts, ska inte beaktas när fastighetens värde bestäms.

Den s.k. influensregeln i 4 kap. 2 § ExL reglerar i vilken utsträck- ning löseskilling eller intrångsersättning ska påverkas av den värde- inverkan som expropriationsföretaget medför. Har det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, ska löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte hade förekommit. Influensregeln inne- bär därmed ett undantag från huvudregeln i 4 kap. 1 § ExL om att ersättningen ska motsvara fastighetens marknadsvärde. Vid tillämp- ningen av regeln ska såväl expropriationsföretagets positiva inverkan på marknadsvärdet (s.k. företagsnytta) som dess negativa inverkan på marknadsvärdet (s.k. företagsskada) bedömas. Fastighetens

429

Bilaga 3

SOU 2012:91

marknadsvärde ersätts utan att hänsyn tas till företagets inverkan. Utgångspunkten för skadebedömningen är sålunda enligt paragra- fens första mening att en fastighetsägare ersätts för företagsskadan men inte får tillgodogöra sig företagsnyttan. Detta gäller dock endast om det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden. Detta framgår av paragrafens andra mening. Inverkan som inte är av någon betydelse, dvs. är bagatellartad, faller helt utanför influensregeln vilket innebär att en fastighetsägare alltid får tåla små värdeminskningar resp. tillgodogöra sig små värdesteg- ringar.

Vad som avses med expropriationsföretaget och vilka effekter som ska beaktas vid tillämpningen av influensregeln är inte full- ständigt klarlagd i förarbeten och praxis. Av förarbeten och rätts- praxis framgår dock att med expropriationsföretaget avses expro- priationsändamålet. Av rättstillämpningen framgår vidare att det är den verksamhet som ska bedrivas på det område som exproprieras och effekterna av denna verksamhet som ska beaktas enligt influ- ensregeln t.ex. minskat fastighetsvärde till följd av trafikimmiss- ioner i form av buller etc. vid i ianspråktagande av mark för allmän väg. Även positiva och negativa effekter på fastighetsvärden orsa- kade av planläggningsåtgärder som har samband med expropria- tionsföretaget kan komma att prövas enligt influensregeln6 och därmed påverka ersättningsbedömningen. Exempel på en sådan plan- läggningsåtgärd som åsyftas är när mark i detaljplan avsätts som all- män kvartersmark.

Allmän kvartersmark som i detaljplan avsatts för t.ex. skola, vård etc. kommer många gånger till följd av planläggningen inte att få bebyggas eller utnyttjas kommersiellt. Möjligheten att få någon avkastning från marken upphör eller begränsas därmed. Någon sär- skild ersättningsregel om hur sådan mark ska ersättas finns vare sig i ExL eller i annan lag. Enligt fast praxis ersätts emellertid allmän kvartersmark med utgångspunkt i den markanvändning som slagits fast i detaljplan för omkringliggande mark.7 Praxisen anses i lag- kommentaren till ExL a.a. s. 223 kunna ses som en tillämpning av

6Dahlsjö, Hermansson, Sjödin, Expropriationslagen En kommentar, tredje upplagan s. 249–251.

7Se NJA 1956 s. 174, 1963 not. A27, 1969 not. A22. Högsta domstolen anför t.ex. i NJA

1969 not A22. ”I regel torde en för allmän byggnad avsedd tomt vara infogad i kvartersmark på sådant sätt, att den uppenbarligen måste åsättas i princip samma värde som omgivande mark avsedd för byggnadskvarter; närliggande, likvärdiga tomter kan då efter gottfinnande anslås till allmän byggnad eller till bostäder, butiker och kontor samt vid behov överföras från det ena ändamålet till det andra”.

430

Bilaga 3 SOU 2012:91

I bilaga 2 redovisa utdrag från lagkommentaren till ExL a.a. s. 222– 224 i fråga om ersättning för allmän kvartersmark.

Även för sådan mark eller utrymme som avsatts för allmän led- ning och allmän trafikanläggning samt för gemensam trafikanlägg- ning inom kvartersmark i detaljplan saknas särskilda ersättnings- regler i lagstiftningen. Ersättning för allmän ledning och allmän trafikanläggning bestäms med tillämpning av 4 kap. 1 § ExL och 4 kap. 2 § ExL och tar utgångspunkt i gällande detaljplan. Det är oftast fråga om mer begränsade intrång och normalt är det fråga om att bestämma ett intrång i pågående eller tillåten markanvänd- ning med stöd av 4 kap. 1 § ExL. Någon gång skulle emellertid 4 kap. 2 § ExL kunna komma till tillämpning på så sätt att det blir fråga om att bestämma ersättningen utifrån den markanvändning som varit sannolik om marken inte lagts ut för allmänt ändamål. Det är samma synsätt som gäller ifråga om allmän kvartersmark.

Mark eller utrymme för gemensam trafikanläggning brukar med tillämpning av 4 kap. 1 § första stycket ExL och med hänvisning till NJA 1956 s. 603 ersättas med utgångspunkt i det genomsnittliga tomtmarksvärdet för de fastigheter som anläggningen ska betjäna. Det är därmed samma praxis som gäller som när fråga om ersätt- ning för de områden av fastighet som ska bilda en bebyggbar fas- tighet enligt detaljplan. I den mån värdet av upplåtet område är högre vid pågående markanvändning ersätts detta värde.

Vid expropriation av del av fastighet ska influensregeln tillämpas i fråga om fastighetens värde före expropriationen. Det innebär att marknadsvärdet före expropriationen beräknas till det värde som fastigheten skulle ha haft om någon inverkan av expropriations- företaget inte hade förekommit förutsatt dock att detta är skäligt med hänsyn till orts- och allmänvanlighetsrekvisiten. Marknads- värdet på restfastigheten efter expropriationen ska däremot alltid beräknas med beaktande av sådan inverkan.

Enligt den s.k. presumtionsregeln gällde tidigare, dvs. före 2010- 08-01, att löseskilling och intrångsersättning skulle bestämmas med visst bortseende från de förväntningar som förelåg om ändring i den ianspråktagna markens tillåtna användningssätt. En tillämpning av presumtionsregeln ansågs bl.a. innebära att allmän kvartersmark endast skulle ersättas med utgångspunkt i värdet av omkring- liggande detaljplanelagd mark vid den s.k. presumtionstidpunkten dvs. i princip tio år före ansökan om expropriation. Den värdesteg- ring som uppkom för omkringliggande mark genom ny detaljplan tilläts därmed inte påverka ersättningen för den allmänna kvarters-

432

SOU 2012:91

Bilaga 3

marken. Normalt innebar det en ersättningsnivå för allmän kvar- tersmark som överensstämde med ersättningsnivån för allmän plats- mark. Presumtionsregeln har numera upphävts (2010:832). För- väntningar om ändrad markanvändning som påverkat marknads- värdet vid värdetidpunkten ska därmed ersättas såvida de inte är att hänföra till expropriationsföretaget och till följd av reglerna i 4 kap. 2 § ExL om företagsnytta utgör sådan positiv inverkan som en fastighetsägare inte ska få tillgodogöra sig. Den effekt på ersätt- ningsnivån för allmän kvartersmark som en tillämpning av presum- tionsregeln medförde kan inte heller göras gällande längre.

Hur ersättning för allmän plats, dvs. mark som i en detaljplan har avsatts som gata, väg, torg eller park i en detaljplan, ska bestämmas regleras i 4 kap. 3 a § ExL. Sådan mark kommer till följd av planläggningen inte att få bebyggas eller utnyttjas kommersiellt. Möjligheten att få någon avkastning från marken upphör eller begränsas därmed. Den värdeminskning som inträffar har fastig- hetsägare rätt att få ersättning för. Marken i fråga ersätts enligt 4 kap. 3 a § ExL med utgångspunkt i dess värde omedelbart före planläggningen. Det innebär att detaljplanens negativa inverkan på marknadsvärdet inte beaktas. Ersättningsregeln i 4 kap. 3 a § ExL kommer därmed också att utgöra ett undantag från huvudregeln i 4 kap. 1 § ExL.

Det ska här tilläggas att om den mark som avstås eller upplåts skulle ha ett högre värde om pågående markanvändning läggs till grund för ersättningsberäkningen aktualiseras naturligtvis inte en tillämpning av 4 kap. 3 a § ExL. I sådant fall sker ersättningsberäk- ningen enligt huvudregeln i 4 kap. 1 § första stycket ExL.

Paragrafen infördes i ExL i samband med tillkomsten av PBL år 1987 för att klarhet skulle råda om vilka regler som ska gälla vid inlösen av allmän plats. Det anfördes i den proposition som låg till grund för lagändringen att bestämmelsen uttrycker samma princip som anges i 4 kap. 2 § ExL, dvs. att inverkan av expropriations- företaget inte ska beaktas när löseskillingen bestäms. Det ska dock noteras att den skillnaden föreligger gentemot 4 kap. 2 § ExL att lagtexten i 4 kap. 3 a § ExL inte ger möjlighet till någon skälighets- prövning. Det förhållande att t.ex. andra fastighetsägare än den som ska avstå mark till allmän plats inom planområdet får fördelar i form av byggrätter i den nya planen finns därför inte möjlighet att beakta inom ramen för 4 kap. 3 a § ExL men som synes möjlig enligt 4 kap. 2 § ExL. Skillnaden kan något förenklat uttryckas så att ersättning för allmän plats ska bestämmas med bortseende av

433

SOU 2012:91

Bilaga 3

tagit fastigheten i besittning före målets slutliga avgörande ska dock, som framgår av 4 kap. 4 § ExL första stycket, tillträdesdagen utgöra värdetidpunkt. Av andra stycket framgår att ersättningen ska jämkas med hänsyn till penningvärdeförändringar under den tid som förflyter mellan värdetidpunkten (förhandstillträdet) och domen. Även denna reglering innebär därmed visst avsteg från huvudregeln i 4 kap. 1 § första stycket ExL.

I 4 kap. 5 § finns slutligen en regel som innebär att åtgärder som vidtagits i uppenbart syfte att höja expropriationsersättning inte beaktas när ersättningen bestäms.

2.3Exploatörsparagraferna9

Vid sidan av de nu berörda grundläggande bestämmelserna för markåtkomst och ersättning finns vissa bestämmelser som riktar sig mot större exploatörer. En sådan fastighetsägare är sålunda under vissa förutsättningar skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller en allmän byggnad (6 kap. 3– 12 §§ PBL).

Länsstyrelsen får besluta om detta endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt (6 kap.5 § andra stycket PBL). Med nytta menas i första hand värdehöjning för exploatörens fastigheter. Denna nytta ska vägas mot värdet av den mark som ska avstås eller upplåtas utan ersättning. För att det ska vara skäligt med ett avstående eller upp- låtelse utan ersättning krävs att nyttan i betydande mån överstiger uppoffringen. Med omständigheterna i övrigt menas bl.a. att orätt- visa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig således mot större exploatörer – inte mot fastighetsägare i ett område med blandat ägande som erhåller en eller annan ny byggrätt, se Regeringsrättens dom RÅ 1994:54.

9 Framställningen i avsnittet är i allt väsentligt hämtat från Lantmäteriets rapport 2011:1 s. 19–21.

435

Bilaga 3

SOU 2012:91

I bilaga 4 redovisas utdrag från kommentaren till PBL10 avseende 6 kap. 5 § andra stycket PBL och den avvägning som ska göras enligt paragrafen.

Avstående till kommunen – Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för en allmän byggnad är under de nämnda förutsättningarna skyldig att utan ersättning avstå mar- ken till kommunen. (6 kap. 4 § PBL).

Upplåtelse till annan huvudman – Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för är under de ovan nämnda förutsättningarna skyldig att utan ersättning upplåta marken till huvudmannen (6 kap. 3 § PBL).

Länsstyrelsens beslut om upplåtelse innebär i ett sådant fall inte någon äganderättsövergång. Marken eller utrymmet i fråga tillhör således fortfarande exploatörens fastighet men när en gemensam- hetsanläggning senare inrättas för att förvalta den allmänna platsen ska marken eller utrymmet upplåtas utan ersättning. (6 kap. 9 § PBL).

Förfarandet – Det är kommunen som ska ansöka om länsstyrel- sens prövning av en fråga om upplåtelse eller avstående utan ersätt-

10 Lars Uno Didón, Lars Magnusson, Stefan Molander, Camilla Adolfsson, Plan- och bygg- lagen (2010:900) En kommentar, (version maj 2011 Zeteo).

436

SOU 2012:91

Bilaga 3

ning. Kommunen är skyldig att snarast efter det att frågan om avstående eller upplåtelse utan ersättning har väckts hos länsstyrel- sen se till att en anteckning om detta införs i fastighetsregistrets allmänna del (6 kap. 5–6 §§ PBL).

Ärenden om att föra in eller ta bort uppgifter i fastighetsregist- rets allmänna del handläggs av lantmäterimyndigheten (19 kap. 6 § FBL och 4 § fastighetsregisterförordningen).

Bekostande av anläggningar – Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i sitt beslut om avstående eller upplåtelse av mark eller annat utrymme utan ersättning också bestämma att fastighetsägaren ska bekosta anläggandet av gator, vägar och va-anläggningar. Kostnaderna för detta får på motsva- rande sätt som för värdet av den mark som ska avstås vägas mot den ekonomiska fördel som fastighetsägaren (exploatören) har av detaljplanen.

Övergångsbestämmelser – Ett förordnande enligt 70 § byggnads- lagen om skyldighet att avstå mark ska gälla som ett beslut enligt 6 kap. 4 § PBL. Ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen om skyldighet att upplåta mark skall gälla som ett beslut enligt 6 kap. 3 § PBL.

437

Bilaga 3

SOU 2012:91

3.Överväganden

3.1Särskild ersättningsregel i ExL

Förslag. En ersättningsregel som innebär att allmän kvarters- mark och allmän platsmark i fall av stor exploatörsnytta ska överföras eller upplåtas utan ersättning införs i 4 kap. ExL. Följande lydelse föreslås.

För rättighet som, efter det att detaljplan antagits, upplåtits i mark eller annat utrymme som avses i första stycket ska inte ersättning utgå.

Allmänt

Enligt Lantmäteriets rapport ska exploatörsbestämmelserna i 6 kap. 3–12 §§ PBL i huvudsak ses som ersättningsbestämmelser som innebär att större exploatörer utan ersättning ska avstå eller upplåta mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för all- män plats eller allmän byggnad. Syftet med bestämmelserna uppges ha varit att kommun som huvudman för angivna verksamheter skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatukostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debi- tera motsvarande kostnader från köparna av de exploaterade bil- dade fastigheterna. Ett ytterligare syfte har varit att lägga ett eko- nomiskt ansvar för allmänna platser på exploatör med hänsyn till dennes större nytta av planens genomförande än vad gäller övriga fastighetsägare inom planområdet.

438

SOU 2012:91

Bilaga 3

Numera ger gatukostnadsreglerna i PBL genom upprättande av detaljplan och besluta om särskilda fastighetsindelningsbestämmel- ser möjlighet till att genom ett förhållandevis enkelt förfarande tidigt i exploateringsprocessen debitera gatukostnader. Ett av de ursprungliga syftena med exploatörsbestämmelserna har därmed förfallit. Det andra syftet med bestämmelserna, den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen, är fortfarande aktuellt. Förfarandet i 6 kap. 3–12 §§ PBL framstår dock som komplicerat, resurskrävande och delvis otidsenligt om kvarstående syfte numera endast är reglera den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen. Att ersätta förfarandet med en särskild ersättningsregel i ExL med motsva- rande materiella innehåll som i 6 kap. 5 § PBL och i övrigt låta prövningen om överlåtelse resp. upplåtelse av den ersättningsfria marken eller utrymmet helt inrymmas i det normala förfarandet vid markåtkomst enligt PBL eller enligt fastighetsbildningslagstift- ningen förefaller omedelbart som en rationell och ändamålsenlig lösning.

Olika alternativ

En sådan särskild ersättningsregel i ExL kan uppenbarligen utfor- mas på olika sätt. Som framgått av min genomgång av gällande rätt är ersättningsreglerna vad gäller detaljplanelagd mark inte självklara och innebär ofta komplicerade prövningar. En självklar målsättning är att inte onödigtvis införa ytterligare komplikationer. För regelns placering är ett antal alternativ tänkbara. Jag ser fyra huvudalterna- tiv vad gäller placeringen av ersättningsregeln.

1.I anslutning till 4 kap. 2 § ExL och reglerna om allmän kvarters- mark varvid 4 kap. 3 a § ExL som en följd härav upphävs.

2.I anslutning till 4 kap. 3 § ExL och reglerna om allmän plats- mark.

3.Såväl i anslutning till 4 kap. 2 § (vad gäller ersättningsfri upp- låtelse av allmän kvartersmark) som i 4 kap. 3 a § ExL (vad gäller ersättningsfri upplåtelse av allmän plats).

4. En ny 4 kap. 1 a § ExL fristående från 4 kap. 2 § resp. 4 kap. 3 a § ExL.

439

Bilaga 3

SOU 2012:91

Alternativ 1 och 2. Som kunnat konstateras i avsnittet 2.2 Ersätt- ningsregler i ExL är det oklart i vad mån ersättning för allmän kvartersmark kan hänföras till influensregeln i 4 kap. 2 § ExL. Högsta domstolens praxis ger inte klart besked i den frågan. Å andra sidan är det svårt att finna något annat lagrum i ExL som passar in för den ersättningsprövning som ska göras enligt praxis. Att 4 kap. 2 § ExL är tillämplig i fråga om allmän kvartersmark är en bedömning som uppenbarligen också görs i doktrinen (se bil 2). Dessutom torde det förhålla sig så att om en regel om ersättnings- fri överlåtelse eller upplåtelse av allmän kvartersmark införs i 4 kap. 2 § så medför det också att de fall där ersättning ska betalas för allmän kvartersmark kommer att hänföras till denna paragraf. Den i dag något oklara ersättningsgrunden för allmän kvartersmark bör sålunda inte hindra att alternativ 1 förordas.

Något som är mer besvärande vad gäller såväl alternativ 1 som 2 är, som framgått av avsnittet 2.2 Ersättningsregler i ExL, att olika ersättningsprinciper gäller för allmän kvartersmark och allmän plats. Såvida inte huvudregeln i 4 kap. 1 § ExL ska tillämpas och värdet vid pågående markanvändning ska ersättas innebär dagens tillämpning att allmän kvartersmark normalt ersätts enligt mark- nadsvärdet för enskild kvartersmark i den nya detaljplanen medan allmän plats ersätts med bortseende av ny detaljplan och normalt till ett betydligt lägre marknadsvärde. Dessutom tillkommer att beträffande allmän kvartersmark ska uppenbarligen inte något påslag om 25 procent enligt 4 kap. 1 § andra stycket ske vilket är fallet med ersättningen för allmän plats. En lagreglering enligt alternativ 1 kommer sålunda att medföra ändrade och sannolikt en väsentligt förhöjd ersättningsnivå för allmän plats. Det kan nämnas att före år 1948 ersattes allmän plats i detaljplan enligt då gällande praxis med utgångspunkt i värdet av omkringliggande kvartersmark för enskilt bebyggande. Sedermera efter ett antal avgöranden i Högsta dom- stolen lades praxis fast i enlighet med vad som 1987 infördes i 4 kap. 3 a § ExL. Alternativ 1 skulle sålunda i det här avseendet medföra en återgång till förhållandena före år 1948.

Alternativ 2 skulle i sin tur medföra att ersättningsnivån för all- män kvartersmark kommer att överensstämma med den ersätt- ningsnivå som gäller allmän plats. I det fall 4 kap. 1 § första stycket ExL inte är tillämplig skulle det i många fall innebära en betydande sänkningen av ersättningen i förhållande till dagens praxis vad gäller allmän kvartersmark. I någon mån motverkas sänkningen av att, till följd av att prövningen ska enligt 4 kap. 3 a § ExL, ett påslag

440

SOU 2012:91

Bilaga 3

ska ske om 25 procent enligt 4 kap. 1 § tredje stycket ExL. Här kan nämnas att förslag att likställa allmän kvartersmark och allmän plats i ersättningshänseende lämnades i departementspromemorian Ds Bo 1984:2 Expropriationsersättning men förslaget genomfördes inte. Som nämnts i avsnittet 2.2 Ersättningsregler i ExL medförde också en tillämpning av den år 2010 borttagna presumtionsregeln att ersättningsnivån för allmän kvartersmark i regel överensstämde med ersättningsnivån för allmän plats.

För att en bestämmelse om ersättningsfri upplåtelse ska kunna knytas till antingen 4 kap. 2 § eller 4 kap. 3 a § ExL krävs sålunda också att ersättningsreglerna för allmän kvartersmark och allmän plats samordnas så att samma ersättningsgrunder kommer att gälla. Eftersom det i båda fallen rör sig om mark som ska användas för allmänt ändamål och det handlar om att bestämma en ersättning för en planskada är det mycket som talar för ersättningsgrunderna också borde vara desamma. Det är också något märkligt att det saknas en tydlig ersättningsgrundande paragraf i fråga om ersätt- ning för allmän kvartersmark.

Alternativ 3. Om det nu inte anses lämpligt att samordna ersätt- ningsreglerna för mark för allmänt ändamål leder det till att bestäm- melsen om ersättningsfri markåtkomst måste inordnas i såväl 4 kap. 2 § som 4 kap. 3 a § ExL. Då tillstöter nya problem. En lagregel i 4 kap. 2 § ExL eller 4 kap. 3 a § ExL synes kunna utfor- mas på i vart fall två principiellt olika sätt. Det ena sättet är att man i fall av stor ”exploatörsnytta” föreskriver att ersättningen ska bestämmas utan bortseende, dvs. med beaktande, av den plan enligt vilken marken lades ut som allmän kvartersmark resp. allmän plats. En sådan lagregel hindrar emellertid inte att ersättning kommer att utgå för värdet av pågående användning dvs. en sådan användning som inte hindras av planen och som ersätts enligt huvudregeln i 4 kap.1 § första stycket ExL. Det innebär i så fall en viss avvikelse mot 6 kap. 5 § 2 st. PBL som ju anger en helt ersättningsfri mark- åtkomst. Enligt 6 kap. 5 § PBL ska även ske en avvägning mellan fastighetsägarens uppoffring och hans nytta. Den torde vara svårt att på ett enkelt och klarläggande sätt få in den avvägningen i en ny ersättningsregel som komplettering till befintliga regler i 4 kap. 2 § eller 4 kap. 3 a § ExL.

Det andra sättet är att föreskriva att ersättningen i fall av stor

”exploatörsnytta” ska bestämmas med beaktande av den nytta som detaljplanens genomförande medför för den som ska överlåta eller upplåta mark för allmänt ändamål. Det innebär att nytta som upp-

441

Bilaga 3 SOU 2012:91

kommer avräknas mot den ersättning, beräknad enligt gängse reg- ler, som annars skulle ha betalts. Det kan leda till antingen helt ersättningsfria upplåtelser eller en viss reducerad ersättning. Exem- pel på det senare fallet är om markområdet som avstås har högt värde och nyttan är mer begränsad. En sådan utformad regel synes medföra en nyttoavräkning som inte sker på ett ”språngvist” sätt som 6 kap. 5 § PBL innebär och kan på så vis i och för sig framstå som mer rättvis. Regeln ger även möjlighet att ta hänsyn till fastig- hetsägarens uppoffring.

Sammanfattningsvis innebär de två redovisade sätten vissa avvikelser från det materiella innehållet i 6 kap. 5 § PBL och är båda säkerligen svåra att arbeta in i lagstiftningen och kommer dessutom att medföra tillämpningsproblem.

Alternativ 4. Som framgått är det förenat med problem att införa en bestämmelse om ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse av mark för allmänt ändamål som ansluter till gängse regler om ersätt- ning för mark för allmänt ändamål. Alternativet är då att införa en ny regel om ersättningsfri markåtkomst i fråga om allmän kvar- tersmark och allmän platsmark i fall av stor exploatörsnytta fri- stående från 4 kap. 2 § och 4 kap. 3 a § ExL. I 4 kap. 1 § ExL finns sålunda redan en regel om ersättningsfri upplåtelse av allmän väg i detaljplan. I de fall förutsättningarna, som de anges närmare i lag- texten, inte är uppfyllda för ersättningsfri markåtkomst ska de gängse reglerna om ersättning enligt 4 kap. 2 § ExL resp. 4 kap. 3 a § ExL gälla. Alternativ 4 innebär att det inte är nödvändigt att slå fast vad som är den rätta ersättningsgrunden för allmän kvar- tersmark. Inte heller behöver det bli något bekymmer med att det är olika ersättningsprinciper som gäller för allmän plats och allmän kvartersmark och att värdet vid pågående markanvändning skulle komma att ersättas. Inte heller behöver man riskera att ytterligare komplicera de redan gällande regler i 4 kap. 2 § ExL resp. 4 kap. 3 a § ExL.

Förslag

Alternativ 4 synes innebära den lämpligaste placeringen av en bestämmelse om ersättningsfri markåtkomst. Alternativet utesluter inte heller att andra lagstiftningsåtgärder som påtalats här och bedöms angelägna vidtas.

442

SOU 2012:91

Bilaga 3

Ersättningsregeln bör utformas med 6 kap. 5 § andra stycket PBL som förebild. Den skälighetsprövning och den avvägning som ska ske bör på samma sätt som i 6 kap. 5 § andra stycket PBL framgå av lagtexten.

Att exploatören t.ex. efter antagandet av detaljplanen överlåter till annan den mark som han annars skulle fått överlåta utan ersätt- ning till kommunen ska inte påverka prövningen(jfr 6 kap. 7 § PBL). Inte heller ska en upplåtelse av nyttjanderätt eller servitut efter antagandet av detaljplanen leda till att ersättning ska betalas till vare sig till fastighetsägare, nyttjanderättshavare eller servituts- havaren (jfr Lantmäteriets förslag 6 kap. 12 § PBL).

Om lagtexten ska uppfylla de uppställda kraven blir den så omfattande att den bör placeras i en ny paragraf förslagsvis 4 kap. 1 a § ExL. Följande utformning av lagtexten föreslås.

Den bedömning som ska göras enligt första stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter antagande av den detalj- plan enligt vilken marken eller utrymmet avsatts för allmän plats eller en allmän byggnad.

För rättighet som, efter det att detaljplan antagits, upplåtits i mark eller annat utrymme som avses i första stycket ska inte ersättning utgå.

Det kan i och för sig ifrågasättas om den lagreglering som avses i andra och tredje stycket behöver vidtas med hänsyn till bestämmel- serna i 4 kap. 5 § ExL. Enligt denna bestämmelse bortses från åtgärder som vidtagits i uppenbart syfte att höja expropriations- ersättningen. En viss osäkerhet torde emellertid råda om räckvid- den av bestämmelsen i allmänhet och i synnerhet vad gäller den aktuella situationen. Som framgått innehåller exploatörsbestäm- melserna i dag regler motsvarande de som föreslås i andra och tredje stycket. Den tidpunkt som avses vad gäller antagandet av detaljplanen är dagen för planbeslutet och inte dagen då beslutet vinner laga kraft.

Föreslaget innebär i övrigt i likhet med som redan gäller i dag enligt 6 kap. 5 § PBL att ersättning ska betalas bara om fastighets- ägarens nytta av den allmänna plats eller allmänna kvartersmark till vilken mark avstås eller upplåts är så begränsad att fastighetsägaren skäligen bör ersättas för detta. I fråga om den föreslagna regelns

443

Bilaga 3

SOU 2012:91

förenlighet med grundlagens bestämmelser om egendomsskydd (2 kap. 15 § regeringsformen) och Europakonventionens krav i fråga om respekt för egendom hänvisas till uttalande i regeringens proposition (2009/10:170 s. 251) En enklare plan och bygglag rörande 6 kap. 5 § PBL. Regeringen anför sålunda.

Detaljplaneläggning leder vanligen till att fastigheterna inom plan- området stiger i värde. Detta följer av att detaljplanen normalt ger ökande möjligheterna att bebygga mark och därmed även ökade möj- ligheterna till ekonomisk avsättning vid försäljning av fastigheter inom området. Anslutningen av enskilda fastigheter till allmän väg leder också normalt till att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höjande riktning. Särskild ersättning ska betalas bara om fastighetsägarens nytta av den allmänna plats till vilken mark avstås är så begränsad att fastighetsägaren skäligen bör ersättas för avståendet. Med hänsyn till kravet på erforderlig nytta av den allmänna platsen för att ersättning inte ska betalas innebär ett avstående av mark till det allmänna i aktu- ella situationer att ägaren inte får drabbas av en sådan förlust för vilken markägaren är tillförsäkrad ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsfor- men. Regleringen är således förenlig med grundlagens bestämmelser om egendomsskydd. Under förutsättning att avståendet kan bedömas leda till sådan nytta för ägaren att särskild ersättning skäligen inte behöver betalas för den mark som avstås, kan avståendet inte heller anses innebära att den enskilde tvingas bära en oskälig börda genom avståendet. Under sådana förhållanden bör åtgärden tvärtom bedömas som proportionell och därmed även förenlig med Europakonvention- ens krav i fråga om rätten till respekt för egendom.

Av samma skäl som de som anförs i propositionen beträffade 6 kap. 5 § PBL bör även den nu föreslagna regeln anses förenlig med grundlag och Europakonventionens krav.

Den föreslagna lagtexten innebär att i samband med det mark- åtkomstförfarande som tillämpas ska motsvarande materiella pröv- ning som i 6 kap. 5 § PBL vidtas i fråga om förutsättningar för en ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse föreligger. Regeln ska til- lämpas såväl vid överlåtelse som vid upplåtelse av mark. Någon särskild anmärkning om detta synes inte nödvändig i lagtexten. Befinns förutsättningarna för ersättningsfri överlåtelse eller upp- låtelse inte uppfyllda ska frågan om ersättning prövas enligt de regler och principer som normalt gäller för ersättning för allmän kvartersmark och allmän plats. Den prövningen påverkas inte av förslaget.

Till grund för den avvägning mellan en fastighetsägares nytta och uppoffring som ska ske enligt lagtexten, ska ligga de förarbeten

444

SOU 2012:91

Bilaga 3

och den praxis som utbildats efter många års tillämpning av 6 kap. 5 § PBL eller motsvarande bestämmelser i äldre lagstiftning. Se kommentaren till PBL11 avseende 6 kap. 5 § PBL. Se även kommen- taren till byggnadslagen12 avseende 70 § och 113 § byggnadslagen i tillämpliga delar. Enligt bl.a. 6 kap. 31 § PBL resp. 6 kap. 33 § PBL ska en s.k. planbeskrivning upprättas till en detaljplan och belysa planens genomförande från bl.a. ekonomisk och fastighetsrättslig synpunkt. En sådan planhandling torde få viss betydelse för den prövning som ska göras även om den inte är bindande för pröv- ningsorganet.

En förändring som förslaget innebär ifråga om den materiella prövningen enligt 6 kap. 5 § PBL är att länsstyrelsen inte längre som första instans ska göra den prövningen. Innebörden av försla- get i den delen är att den prövningen sker i anslutning till det markåtkomstförfarande som krävs för att kommunen eller i fall av annan huvudman denne ska få rätt att disponera marken. Om inte sakägarna kommer överens så är det domstol eller lantmäterimyn- dighet som avgör frågan om ersättningsfri överlåtelse eller upp- låtelse som första instans beroende på om markåtkomsten sker via inlösen enligt PBL eller enligt fastighetsbildningslagstiftningen. Eftersom inlösen enligt PBL inte tillämpas så ofta blir det därmed normalt en lantmäterimyndighet som i första hand prövar frågan om ersättningsfri upplåtelse. I en lantmäterimyndighets normala uppgifter ingår att göra avvägningar av ekonomisk natur samt att hantera ersättningsfrågor av omfattande slag. Det finns därmed inte anledning att tro att den nya uppgiften för lantmäterimyndigheten inte kan hanteras på ett tillfredsställande sätt. Därtill kommer att överprövning av lantmäterimyndighetens beslut i frågan kan ske till mark- och miljödomstol.

11Lars Uno Didón, Lars Magnusson, Stefan Molander, Camilla Adolfsson, Plan- och bygg- lagen (2010:900) En kommentar, (version maj 2011 Zeteo).

12A.Bexeilius, A: Nordenstam, V. Körlof: Byggnadslagstiftningen, 5:e upplagan, Norstedts Gula Bibliotek 1970.

445

Bilaga 3

SOU 2012:91

3.2Exploatörsparagraferna

Förslag

Den nya ersättningsbestämmelsen och det nya förfarandet leder till att bestämmelser i 6 kap. 3–12 §§ PBL i huvudsak blir onö- diga och därför bör kunna upphävas.13 Övergångsbestämmelser av följande innehåll föreslås

1.Denna lag träder i kraft 201x-xx-xx.

2.Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna 3–5.

3.Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla ett år efter lagens ikraftträdande.

4.Förordnanden enligt 6 kap. 3–4 §§ PBL (2010:900) samt 6 kap.

19§ i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla när genomförande- tiden för detaljplanen gått ut. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande.

5.Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988),

anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 §, 14 kap. 14–15 §§ eller motsvarande äldre bestämmel- ser pågår när förordnanden som anges i punkterna 3 och 4 upphör att gälla, förlängs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

Berörda paragrafer kommenteras nedan med utgångspunkt i det lagförslag som Lantmäteriet lämnat i sin rapport och det förslag om ny ersättningsregel som lämnas i föregående avsnitt.

6 kap. 3§

Den som äger mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats är skyldig att utan ersättning upplåta marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen, om

13 I 6 kap. 5 § andra stycket PBL ges möjlighet för länsstyrelsen att besluta om skyldighet för exploatör att stå för kostnader för vissa anläggningar. Den skyldigheten kan inte ersättas av ersättningsbestämmelse. Det har inte ingått i mitt uppdrag att utreda frågan. Enligt uppgift kommer Genomförandeutredningen lämna ett förslag att bestämmelsen ska upphävas. Jag utgår från i mitt förslag att så kommer att ske.

446

SOU 2012:91

Bilaga 3

1.någon annan än kommunen ska vara huvudman för platsen,

och

2.länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplåtas till huvudmannen utan ersättning.

6 kap. 4 §

Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersättning överlåta marken eller utrymmet till kommunen, om

1.marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för eller för en all- män byggnad, och

2.länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning.

6 kap. 5 §

Länsstyrelsen ska pröva en fråga om skyldighet att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, om kommunen ansöker om det.

Bestämmelser om när ett beslut enligt andra stycket upphör att gälla finns i 5 a och5 b §§.

Kommentar: Den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen ska enligt förslaget hanteras inom ramen för det normala markåtkomst- förfarandet dvs. antingen via inlösen enligt PBL eller via fastighets- reglering eller upplåtelse enligt anläggningslagen och grundas på den särskilda ersättningsbestämmelse som nu föreslås i ExL. Där- med finns inte behov av regler om skyldighet att upplåta eller över- låta marken eller prövning av sådan skyldighet. 6 kap. 3–5 §§ PBL kan därför upphävas.

447

Bilaga 3

SOU 2012:91

6 kap. 5 a §

Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning upp- låta mark eller annat utrymme enligt 3 § upphör att gälla den dag som

1.en rätt att ta marken eller utrymmet i anspråk enligt anlägg- ningslagen (1973:1149) eller genom inlösen enligt 14 kap. 15 § vinner laga kraft,

2.ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva detaljplanen vinner laga kraft, eller

6 kap. 5 b §

Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme enligt 4 § upphör att gälla den dag som

1.äganderätten till marken eller utrymmet övergår till kommunen,

2.ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva detaljplanen vinner laga kraft, eller

3.planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § pågår när planens genomförandetid går ut, för- längs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösen- målet slutligt har avgjorts.

Kommentar: Något behov av att tidsbegränsa skyldigheten att upplåta eller överlåta av mark utan ersättning bedöms inte föreligga med det nya förslaget. Om marken eller utrymmet överlåtits eller upplåtits via inlösen eller vid förrättning till kommunen eller annan huvudman behöver inte den ersättningsfria överlåtelsen eller upp- låtelse åberopas ånyo. Den prövning som ska ske enligt den nya ersättningsregeln ska vidare ske med utgångspunkt i den gällande detaljplanen. Om detaljplanen ändras eller upphävs föreligger där- för nya förutsättningar för prövningen. Om detaljplanens genom- förandetid gått ut ska detta också beaktas. Det torde normalt inne- bära att en ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse inte är skälig. Kan det i samband med att markåtkomsten genomförs konstateras

448

SOU 2012:91

Bilaga 3

att fastighetsägare uppenbarligen kommer att få genomföra detalj- planen trots att genomförandetiden gått ut så bör emellertid det förhållande påverka prövningen. Enligt den föreslagna lagtexten är det ju fråga om att göra en avvägning mellan fastighetsägarens nytta och uppoffring.

Om förrättning eller inlösen pågår när genomförandetiden går ut ska vid prövning enligt den föreslagna ersättningsregeln beaktas om det ändå föreligger möjligheter att genomföra planen.

Reglerna om tidsbegränsad skyldighet enligt Lantmäteriets för- slag i 6 kap. 5 a och 5 b §§ PBL kan därmed undvaras.

6 kap. 6 §

När en fråga om prövning enligt 5 § har väckts, ska kommunen genast vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning om det ska bli införd i fastighetsregistrets allmänna del.

Om ett beslut enligt 5 § meddelas ska detta införas i fastighetsregistrets allmänna del. När prövningen enligt 5 § har avgjorts och vunnit laga kraft, ska länsstyrelsen snarast skicka en underrättelse om beslutet till den som enligt 7 § andra stycket ansvarar för uppgifterna i fastighets- registrets allmänna del.

Kommentar: Frågan om markåtkomsten ska ske utan ersättning kommer enligt förslaget normalt inte att avgöras förrän i samband med att förrättningen eller inlösenmålen avslutas och tidpunkten för markåtkomstens fullbordan är nära förestående. En redovisning av ett beslut i enlighet med andra stycket i paragrafen framstår därmed som föga meningsfull.

Däremot kan man möjligen tänka sig en ordning enligt princi- perna i första stycket dvs. att kommunen i samband med detaljpla- nens antagande och på grundval av vad som framkommit vid plan- ärendets beredning väcker en fråga för anteckning i fastighets- registret om ersättningsfri markåtkomst. En sådan ordning skulle vara av viss mening men naturligtvis också medföra behov av admi- nistrativa åtgärder.

Det kan också anföras att frågan om ersättningsfri markåtkomst bör hanteras i detaljplaneärendet och komma till uttryck i plan- handlingarna och därigenom få viss publicitet. Dessutom före- kommer det i andra närliggande fall att frågan om ersättning ska

449

Bilaga 3

SOU 2012:91

utgå eller inte är en helt öppen fråga tills saken prövas och utan att detta föranleder någon registreringsåtgärd. Som exempel kan näm- nas ersättning för områdesskydd eller miljöskada enligt miljöbalken eller ersättning för rivningsförbud i PBL. Frågan om ersättning är i princip beroende av att vissa tämligen obestämt angivna kvalifika- tionsgränser för skadans storlek uppnås. Mot den bakgrunden är det mitt förslag att någon registrering enligt 6 kap. 6 § PBL inte ska ske. Paragrafen kan därmed upphävas.

6 kap.7 §

Bestämmelser om vem som ska föra in uppgifter i fastighetsregistrets allmänna del finns i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen (1970:988).

Kommentar: Lagförslaget innehåller en regel om att prövningen om överlåtelse och upplåtelse utan ersättning inte ska påverkas av överlåtelser som sker efter planantagandet. Bestämmelsen kan där- med upphävas

6 kap. 8 §

Om länsstyrelsen beslutar att en ägare utan ersättning ska upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, ska länsstyrelsen i beslutet ange markens eller utrymmets läge och gränser.

Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får läns- styrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp.

Kommentar: Den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen ska enligt förslaget hanteras inom ramen för ett normalt markåtkomst- förfarande dvs. antingen via inlösen enligt PBL eller via fastighets- reglering eller upplåtelse enligt anläggningslagen och grundas på

450

SOU 2012:91

Bilaga 3

den särskilda ersättningsbestämmelse som nu föreslås i ExL. Där- med finns inte behov av att särskilt ange marken eller utrymmets omfattning. Första stycket kan därmed upphävas

Regeln i andra stycket om exploatörens bekostande av vissa anlägg- ningar ersätts naturligtvis inte av föreslagna ersättningsbestäm- melser. Däremot kan det föreligga skäl att ändå upphäva bestäm- melsen med hänvisning till att nya regler om utgiftsuttag för de ifrågavarande anläggningarna som också medger att avgiftsuttagen kan ske tidigt i exploateringsprocessen.

6 kap. 9 §

Som en upplåtelse eller överlåtelse enligt 3 eller 4 § räknas även

1.inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14–15 §§,

2.fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), och

3.upplåtelse eller inlösen enligt anläggningslagen (1973:1149).

Kommentar: Bestämmelsen behöver inte införas. Genom hänvis- ningar i PBL, FBL och anläggningslagen till 4 kap. ExL i fråga om tillämpliga ersättningsregler så är det klarlagt att dessa ska tillämpas såväl vid överlåtelse som upplåtelse enligt de angivna lagarna.

6 kap. 10 §

Kommentar: Överlåtelse av mark eller utrymme förutsätts enligt förslaget att ske enligt ett normalt markåtkomstförfarande dvs. i det fall som åsyftas i förevarande paragraf via inlösen enligt PBL eller via fastighetsreglering. Det innebär bl.a. att den överlåtna marken eller utrymmet normalt kommer att vara fri från inteck- ningar och det finns förfaranderegler som möjliggör att marken

451

Bilaga 3

SOU 2012:91

eller utrymmet normalt kan frigöras även från rättigheter.14 För de undantagsfall en fullständig frigörelse från inteckningar och rättig- heter inte kan ske saknas det regler i PBL och FBL som lägger ett ekonomiskt ansvar på den som ska överlåta marken. Det talar för att regeln i 6 kap. 10 § PBL ska behållas. Å andra sidan kan anföras att det saknas tillräckliga skäl att ha en särregel i detta avseende för sådan allmän platsmark och allmän kvartersmark som ska överlåtas utan ersättning. Mitt förslag är att bestämmelsen upphävs.

6 kap. 11 §

Det som gäller i fråga om ägare enligt 3–10 §§ gäller också exploate- ringssamfälligheter enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan.

Kommentar: Bestämmelsen upphör att gälla den 1 juli 2012 (Prop. 2011/12:54).

6 kap. 12 §

En rätt att använda mark eller annat utrymme som har upplåtits efter det att detaljplanen antogs

1.undanträngs när marken eller utrymmet upplåts enligt 3 §, eller

2.upphör att gälla när marken eller utrymmet överlåts enligt 4 §. Rättighetshavaren har inte rätt till någon ersättning av huvudman-

nen till följd av att rättigheten undanträngs, upphör eller upphävs.

Kommentar: Den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen ska enligt förslaget hanteras inom ramen för ett normalt mark- åtkomstförfarande dvs. antingen via inlösen enligt PBL eller via fastighetsreglering enligt FBL eller upplåtelse enligt anläggnings- lagen. Dessa lagar innehåller regler som innebär att rättigheter som konkurrerar med plangenomförandet kan upphävas, undanträngas eller i övrigt bringas att upphöra. Bestämmelserna i första stycket kan därmed upphävas.

14 Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket ExL gäller att vägrätt och vissa rättigheter tillhöriga staten kvarstår efter en inlösen. Enligt samma paragraf fjärde stycket kvarstår fodringar med förmånsrätt enligt 6 kap. 1 § förmånsrättslagen efter en inlösen. Även vid en fastighets- reglering kan förhållandena vara sådana att rättigheter undantagsvis måste kvarstå se t.ex. 5 kap. 34 § FBL i fråga om officialnyttjanderätter och 7 kap. 9 § FBL ang. servitut som till- kommit enligt andra lagar än FBL.

452

SOU 2012:91

Bilaga 3

Den föreslagna ersättningsregeln innehåller en bestämmelse om att rättighetshavare vars rätt upplåtits efter planantagandet inte har rätt till ersättning. Bestämmelsen behövs därför inte.

Övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft 201x-xx-xx.

2.Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna 3–6.

3.Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Därefter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyldigheten till dess att förrätt- ningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

4.Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Där- efter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt fastighets- bildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts.

Kommentar: Reglerna i 6 kap. 3–12 §§ PBL föreslås ersättas med den nya regeln i ExL. Vid samma tidpunkt som den nya regeln ska börja gälla ska de berörda reglerna i 6 kap. 3–12 §§ PBL upphöra.

453

Bilaga 3

SOU 2012:91

Övergångsbestämmmelse 14 i SFS 2010:90 ska upphöra att gälla vid ikraftträdandet. I stället ska nya övergångsregler införas. Jag ansluter mig till Lantmäteriets förslag om att exploatörsbeslut som gäller inom detaljplaner utan genomförandetid bör gälla i ett år efter det att exploatörsparagraferna upphävts. För detaljplaner där genomförandetid fortfarande löper ska exploatörsbeslutet gälla tills genomförandetiden går ut dock i minst ett år efter att exploatörs- paragrafen upphävts. Om förrättning eller inlösenmål pågår när exploatörsbeslutet upphör bör gälla att beslutets giltighet förlängs till förrättningen eller målet avgjorts.

Övergångsbestämmelserna föreslås ge följande utformning

1.Denna lag träder i kraft 201x-xx-xx.

2.Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna 3–5.

3.Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla ett år efter lagens ikraftträdande.

4. Förordnanden enligt 6 kap. 3–4 §§ PBL (2010 :900) samt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyl- dighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla när genomföran- detiden för detaljplanen gått ut. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande.

4.Övrigt

I samband med mitt utredningsuppdrag har jag noterat vissa onöj- aktigheter och inkonsekvenser i fråga om ersättningsreglerna vid plangenomförandet och som borde åtgärdas eller utredas vidare. Underhand har jag ombetts att redovisa även detta i min utredning.

1.Ersättning för mark som avsatts för allmänt ändamål bör be- stämmas enligt enhetliga principer. Problemet gäller de fall där

454

SOU 2012:91

Bilaga 3

ersättningen ska kompensera för den värdeminskning som detaljplanen inneburit och där 4 kap. 1 § första stycket ExL inte ska tillämpas. Som framkommit i min utredning ersätts allmän platsmark i dessa fall enligt en särskild ersättningsregel – 4 kap. 3 a § – ExL där praxis är förhållandevis klar. Vad som gäller i fråga om ersättningen för mark för allmän byggnad och all- männa anläggningar (x, u, z m.fl. – områden) är mer diffust. Vilken grund i lagen som reglerar ersättningen är oklar. Ute- slutningsvis kan ersättningsprövningen möjligen hänföras till 4 kap. 2 § ExL. Det medför i sin tur att för mark som i detalj- plan ska tillgodose olika allmänna ändamål kommer olika ersätt- ningsnivåer samt olika principer för det påslag om 25 procent som ska ske i vissa fall att gälla. Eftersom det är fråga om samma typ av markanvändning är det logiskt att ersättningen bestäms enligt samma grunder. En ökad tydlighet skulle minska risken för rättsförluster och ge möjlighet för bl.a. fastighetsägare att bedöma en detaljplans ekonomiska konsekvenser.

2.Den ersättningsfria upplåtelsen i exploatörsparagraferna har inte innefattat mark som avsatts för allmänna anläggningar (s.k. x, u, z m.fl. – områden) inom enskild kvartersmark i detaljplan. Frå- gan är om inte även sådan mark bör innefattas i den ersättnings- regel som nu förslås. Anledning synes saknas att i det här avse- endet göra skillnad på mark för olika allmännyttiga verksam- heter.

3.Mark som i detaljplan avsatts för gemensam trafikanläggning (s.k. g-område) för flera fastigheter ersätts enligt ExLs regler om marken inlöses enligt 14 kap. 18 § PBL. Även om marken tas i anspråk enligt 12 § anläggningslagen, vilket är det normala markåtkomstförfarandet, ersätts marken enligt ExLs regler. Ersättningen kommer i båda fallen att bestämmas enligt den praxis – NJA 1956 s. 603 – som är styrande för ersättning när det gäller mark som ska ingå i en fastighet för bebyggelse enligt gällande detaljplan. Det innebär att ersättningen för sådan mark kommer att bestämmas enligt samma principer som gäller för den mark, t.ex. inom samma bostadskvarter, som enligt en fas- tighetsreglering ska ingå i en nybildad fastighet. Ersättnings- nivån kommer därför normalt att överstiga den ersättningsnivå som är aktuell för mark eller utrymme för allmänna anläggning- arna (s.k. x, u, z m.fl. – områden) som t.ex. kan vara belägna inom samma bostadskvarter(se bl.a. SOU 2005:77 s. 556). Med

455

Bilaga 3

SOU 2012:91

hänsyn till att ett g-område ska tillgodose de enskilda fastighets- ägarnas behov och inte ett allmänt behov framstår enligt min mening den berörda skillnaden som befogad.

Om ett markområde betecknats med såväl g som t.ex. z (all- män körtrafik) är det oklart vad som gäller i fråga om hur ersättningen ska bestämmas. Något vägledande avgörande synes inte föreligga. Enligt min mening talar mycket för att ersätt- ningen bör bestämmas utifrån den användning som ger det högsta värdet, dvs. normalt som ett g-område. Om man vill säkerställa en annan tillämpning bör lagstiftning övervägas.

På ersättningen för ett g-område som bestäms enligt anlägg- ningslagen eller PBL ska dock normalt ett påslag ske med 25 procent enligt 4 kap. 1 § andra stycket ExL. Detta är inte fallet vad gäller den ersättningen för mark som överförs via fastighets- reglering för att bilda en bostadsfastighet enligt detaljplan. Det är inte en tillfredställande ordning. En lösning på problemet är att en hänvisning i fråga om ersättning enligt 14 kap. 18 § PBL för gemensam trafikanläggning görs i PBL till 5 kap. 10 a § tredje stycket FBL. Vidare bör mark för gemensam trafikanlägg- ning undantas i 5 kap. 10 a § andra stycket FBL.

4.Enligt 4 kap. 2 § ExL utgår under vissa förutsättningar ersätt- ning för immissionskador och planskador orsakade av expropria- tionsföretaget. Ersättningen enligt bestämmelsen utgår endast för förlorat marknadsvärde. Det är uppenbart att expropria- tionsföretaget även i övrigt kan medföra ekonomiska skador dvs. skador som enligt 4 kap. 1 § första stycket ExL ersätts som annan ersättning. Det är svårt att förstå varför sådana skador är undantagna. Den ersättningsberättigade riskera med gällande ordning att få delta i två ersättningsprocesser, dels enligt ExL för marknadsvärdeförlusten och dels enligt miljöbalken för den övriga skada som expropriationsföretaget orsakat. Möjlighet till ersättning för sådana skador orsakade av expropriationsföre- taget bör sålunda införas i ExL. Därmed uppnås också en enhet- lig reglering i fråga om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken. Enligt 32 kap. miljöbalken ersätts all ekonomisk skada utan begränsningar till endast en marknadsvärdeförlust.

Vidare gäller för ersättning enligt 4 kap. 2 § ExL att någon förhöjning av ersättningen för förlorat marknadsvärde inte ska ske med 25 procent vilket är fallet i fråga om sådan ersättning enligt 4 kap. 1 § ExL. Motivet är att inte heller för immissions-

456

Bilaga 4

Gatukostnadstaxa – en konsekvensanalys

Mattias Frithiof och Tore Englén

WSP Analys & Strategi

Inledning

En statlig utredning har tillsatts för att se över plan- och byggnads- lagstiftningens regler om genomförande av detaljplaner. En av de aspekter som utredningen särskilt ska beakta och belysa är frågan om gatukostnadsersättningar. Utredningen överväger nu alterna- tiva modeller för hur sådan ersättning ska kunna tas ut.

Denna rapport syftar till att konsekvensbeskriva den alternativa modell som utredningen föreslår. I första hand belyses incitaments- effekterna avseende nyproduktion av bostäder samt konsekven- serna för ägare till befintliga fastigheter. Även mer allmänna effekter och konsekvenser för kommuner, exploatörer och fastig- hetsägare diskuteras.

Då utredningens förslag är införandet av en taxebaserad gatu- kostnadsersättning har viktig input kunnat hämtas från det så kallade Västeråsförsöket, det vill säga det begränsade fullskale- försök som gjordes för att operativt pröva förslagen i 1977 års Gatukostnadsutredning (SOU 1977:65). Ett taxesystem liknande det som prövades inom ramen för Västeråsförsöket utformas och appliceras på tre svenska typkommuner. Utfallet från dessa beräk- ningar kompletteras med ett antal intervjuer med centrala befatt- ningshavare hos de aktuella kommunerna samt ledande marknads- aktörer på den lokala bygg- och bostadsmarknaden.

Konsekvenser av nuvarande system för gatukostnadsuttag – en analysram

Gatukostnader – nuläget

Enligt PBL har en kommun rätt att inom detaljplanelagt område ta ut en avgift från fastighetsägarna för att täcka kostnader för att anlägga eller förbättra gator eller andra allmänna platser. Ersättning

459

Bilaga 4

SOU 2012:91

får endast tas ut för anläggnings- och förbättringskostnader, det vill säga drift och underhållskostnader får inte ligga till grund för avgiften. Kostnaderna ska vidare fördelas mellan fastighetsägarna på ett skäligt och rättvist sätt.

Kommunens uttag av gatukostnadsersättning kan antingen baseras på faktiska kostnader eller erfarenhetsbaserade kostnader. Görs uttaget enligt förstnämnda principen fordras av lätt insedda skäl att beslut om fastställande av avgiften, en så kallad gatu- kostnadsutredning, görs efter det att den allmänna anläggningen är färdigställd.

Det finns två alternativa förfaranden för en kommun att fördela kostnader för anläggande eller förbättring av allmän plats. Antingen görs fördelningen på grundval av kostnaden för den gatudel som ligger framför fastigheten (uttag för gatudel) eller så görs fördelning inom ett fastställt fördelningsområde (områdesvis fördelning). Den sist- nämnda fördelningsprincipen är enligt förarbetena till PBL att betrakta som huvudmetod.

Vid större nybyggnadsprojekt är det vanligt att ersättningen till kommunen för investeringar i allmänna platser regleras inom ramen för ett exploateringsavtal istället för att fastställas via en gatukostnadsutredning.

Konsekvenser för ägare av befintliga fastigheter

Även om uttag av gatukostnader i de flesta fall aktualiseras av nybyggnation så är det vanligt att kommunen även ålägger ägare av befintliga fastigheter att betala ersättning för investeringar som gjorts i gator och andra allmänna platser.

En tidigare studie som WSP Analys & Strategi gjort på uppdrag av Villaägarnas Riksförbund visar att de flesta kommuner motiverar sitt uttag av gatukostnader från enskilda fastighetsägare med att en förbättrad gatustandard kan antas påverka fastighetens värde positivt.1 Gatukostnadsersättningen kan alltså i dessa fall ses som ett sätt att internalisera de externa effekter som kommunens investering genererar.

Den aktuella studien visar emellertid att kommunens uttag av gatukostnadsersättning generellt åtnjuter svag legitimitet hos med- borgarna. En vanlig uppfattning bland fastighetsägare som ålagts att betala ersättning till kommunen är att de tvingas betala för

1 Gatukostnader – Svenska kommuners tillämpning, Villaägarnas riksförbund, 2011.

460

SOU 2012:91

Bilaga 4

något det inte behöver eller vill ha. Studien illustrerar vidare att de ekonomiska konsekvenserna för enskilda fastighetsägare kan vara mycket långtgående. Genom en enkätstudie konstateras att 12 kommuner, de flesta belägna i storstadsregionerna, sedan år 2000 tagit ut gatukostnader över 100 000 kronor från en enskild fastighetsägare. Vidare identifieras tre kommuner som under perioden 2007 till första halvan av 2011 tagit ut gatukostnader överstigande 250 000 kronor per fastighet. De fördjupande fall- studier som kompletterar enkäten visar därtill att kommuner i vissa fall ålagt enskilda fastighetsägare att betala miljonbelopp i gatu- kostnadsersättning.

En trolig orsak till att gatukostnadsersättningar generellt har svagt stöd bland kommuninvånare är att systemet i många kom- muner präglas av betydande godtycklighet. I ovan refererade studie konstateras att det ofta saknas konkreta riktlinjer när det gäller vad som är en skälig nivå på ersättning och att avgifterna ofta varierar stort mellan olika kommuner. Sammantaget ger detta sannolikt bilden av ett system som utifrån den enskilde fastighetsägarens perspektiv är rättsosäkert och oförutsägbart.

I studien till Villaägarna framkommer att omkring 17 procent av kommunerna tar ut gatukostnader, vilket är relativt liten andel sett till hur många kommuner som de facto har marknadsförut- sättningar för en mer omfattande nyproduktion (se nästa avsnitt). En rimlig slutsats är systemets svaga stöd bland ägare till befintliga fastighetsägare har bidragit till att vissa kommuner avstår helt från ta ut gatukostnader, det vill säga även för nytillkommande fastig- heter.

Byggherrarnas incitament

Ett vanligt mått på de företagsekonomiska drivkrafterna för ny- produktion av bostäder är Tobins Q. Måttet är uppkallat efter den brittiske nationalekonomen och nobelpristagaren James Tobin och utvecklades ursprungligen för kapitalmarknadsanalys, men fann snabbt även viktig tillämpning vid analys av bostadsmarknaden.

Tobins Q är kvoten mellan kostnaden för att bygga en ny bostad och kostnaden för en jämförbar befintlig bostad. För att en nyinvestering ska komma till stånd krävs, i teoretisk mening, att Tobins Q överstiger 1. Tobins Q är alltså i den meningen ett lön- samhetsmått.

461

SOU 2012:91

Bilaga 4

vill säga ju större kostnader som läggs på byggherrarna, desto lägre byggande.

Systemet för gatukostnadsersättning kan också ha en mer in- direkt effekt på bostadsbyggande. I det här sammanhanget är det viktigt att påpeka att Tobins Q inte bara är en lönsamhetsindikator, utan också ett jämviktsmått. Om Tobins Q varaktigt ligger väsent- ligen över 1, det vill säga om det byggts lite trots höga priser, är det ett uttryck för utbudsbegränsningar av olika slag. Några vanliga förklaringar till att den faktiska jämvikten på lokala marknader motsvaras av Tobins Q-värden betydligt över 1 är följande:

Bristande konkurrens i byggbranschen som gett upphov till låg produktivitetsutveckling och höga vinstnivåer.

Trögheter i den kommunala planeringen som gör att antalet byggrätter som kommer ut på marknaden är för litet i för- hållande till efterfrågan på byggbar mark.

En reglerad hyresmarknad som på grund av låga avkastnings- nivåer har svårt att locka till sig riskvilligt kapital i allt hårdare global konkurrens med andra branscher.

Brist på byggbar mark

En oförutsägbar kommunal beslutsprocess som höjer risk- premierna, vilket ger ett lägre byggande för varje given nivå efterfrågan.

I den sista punkten åsyftas kanske framför allt osäkerheter kopp- lade till detaljplaneprocessen, men även kommunens hantering av kostnader för allmänna anläggning vid nyexploatering är en viktig del i den totala projektrisken för en exploatör. Osäkerheten kan dels bero på att den inom en kommun saknas långsiktiga och stabila villkor vad avser hållningen till gatukostnadsersättningar, dels på att det mellan kommuner kan finnas betydande variationer i hur man definierar och reglerar de privata exploatörernas ansvar för allmänna tillgångar.

Enligt basal investeringsteori kan avkastningskravet i ett exploa- teringsprojekt utryckas på följande sätt:

Avkastningskrav= f(riskfri ränta, marknadsrisk, projektrisk)

Marknadsrisken är förknippad med utvecklingen på hela den lokala eller regionala bostadsmarknaden medan projektrisken är begrän-

463

Bilaga 4

SOU 2012:91

sad till osäkerhetsfaktorer som ligger i en specifik exploatering. Den riskfria räntan är, som namnet antyder, den ränta man kan få på alternativa placeringar som är förknippade med försumbar risk, till exempel statsobligationer.

Om det råder osäkerhet kring hur en kommun kommer att fördela det finansiella ansvaret för iordningsställande av allmänna anläggningar ökar projektrisken. Det leder i sin tur till att avkast- ningskravet höjs med följd att det för varje given nivå på den totala betalningsviljan för nya bostäder kommer att byggas mindre.

En ökad projektrisk kan antas vara särskilt hämmande för mindre aktörer som i regel inte kan mäta sig med de större bygg- herrarna vad avser tillgång på riskvilligt kapital. Långsiktigt kan därför osäkerheter kring kommunerna principer för gatukostnads- ersättningar bidra till att försämra konkurrensen i byggbranschen genom att försvåra för mindre företag att etablera sig på marknaden.

Kommunernas incitament

Studerar man hur Tobins Q har utvecklats över tid är det tydligt att byggandet i vissa delar av Sverige hämmas av betydande utbuds- begränsningar. Genomsnittet för landets samtliga kommuner har sedan början av 1980-talet visserligen legat relativt stabilt kring en nivå på 0,8. Men som framgår av figur 1 nedan så döljer genom- snittet betydande regionala skillnader. Sedan övergången till en låginflationsekonomi i början av 1990-talet och de därmed kraftigt sjunkande realräntorna så har antalet kommuner med Tobins Q överstigande 1 ökat kraftigt, från 13 år 1993 till 93 år 2010. I omkring 10 procent av kommunerna, de flesta belägna i och omkring storstäderna, ligger Tobins Q över 1,5. I elva kommuner, varav sju återfinns i Stockholms län, var Tobins Q år 2010 över 2, det vill säga priserna var mer än dubbelt så höga som kostnaderna för att bygga nytt.

Det finns alltså en rad kommuner, framför allt i de snabb- växande storstadsregionerna, där det trots mycket goda marknads- förutsättningar byggs relativt lite. I dessa kommuner råder det således betydande utbudsbegränsningar. Ovan har vi listat en rad tänkbara förklaringar till varför ett långsiktigt jämviktsläge på bostadsmarknaden kan vara förknippat med så betydande diskre- panser mellan priser och produktionskostnader. Några av dessa förklaringar är tydligt kopplade till kommunerna och den sär-

464

SOU 2012:91

Bilaga 4

ställning de har i plan- och byggprocessen. Kommunerna kan med sitt planmonopol och stora egna markinnehav i väldigt hög utsträckning styra utbudet av nyproducerade bostäder.

Studier av svenska förhållanden visar att kommunernas fysiska planering i de flesta fall är rationell ur ett lokalt perspektiv, men samtidigt ofta ineffektiv ur ett regionalt och nationellt.3 Att vissa storstadskommuner inte tar fram byggrätter i den takt som efter- frågan ökar kan självfallet bero sådana faktorer som kommunen inte direkta själva råder över, till exempel brist på byggmark mark och/eller kapacitetsbrister i transportinfrastrukturen i pendlings- stråken in mot regioncentrum.

Det kommunala utjämningssystemet har också pekats ut som en faktor som kan minska kommunernas incitament att planera för fler bostäder. Men som konstateras ibland annat Kalbro, Lind och Lundström (2009) är det svårt att se någon direkt konflikt mellan skatteutjämningen och byggandet, eftersom systemet automatiskt kompenserar kommunerna för de ökade kostnader som kan uppstå vid inflyttning (fler skolor och förskolor m.m).

Men det finns möjligen också andra, mer intrikata förklaringar till att kommunens nyttokalkyl vad avser nyproduktion kan skilja sig från den regionala. I socioekonomiskt starka kommuner kan drivkrafterna att planera för ökat byggande vara svaga eftersom fler bostäder dels kan inverka negativt på fastighetspriserna, dels inne- bära en inflyttning av hushåll med lägre inkomster. Det kan sam- mantaget leda till kommunerna förlorar i status och att det uppstår ett behov av att höja kommunalskatten.

De nuvarande bestämmelserna kring gatukostnadsersättning uppfattas av många kommuner även medföra en betydande admi- nistrativ börda. Att istället söka ersättning via exploateringsavtal kan också vara förknippat med avsevärd resursåtgång för kom- munen. Det tredje alternativet – att lägga kostnaden på skatte- kollektivet, innebär visserligen låga administrativa kostnader men kan samtidigt vara svårt att legitimera i kommuner där de befintliga invånarna inte tydligt upplever att de drar nytta av ökad inflyttning.

Särskilt i vissa mindre storstadsnära kommuner skulle därför en lättadministrerad gatukostnadstaxa kunna stärka kommunernas incitament att förse marknaden med byggrätter. Det torde i synner- het gälla kommuner med litet eget markinnehav, eftersom dessa

3 Se exempelvis Cars, Malmsten och Tornberg (2009).

465

SOU 2012:91

Bilaga 4

sidan, har ännu inte nyttjat möjligheten till gatukostnadsersättning men har tagit ett principbeslut om att påbörja uttag.

Beräknade effekter av ett taxesystem

I varje fallstudie har vi beräknat effekterna av att aktuella kom- munen inför ett taxebaserat system för gatukostnadsersättning. Systemet har konstruerats i enlighet med utredningens förslag till nya gatukostnadsregler.

Den taxebaserade ersättningen utgår i form av en engångsavgift och får endast tas ut för att täcka anläggnings- och förbättrings- kostnader, det vill säga kostnader för drift och underhåll inkluderas ej i avgiftsunderlaget. I anläggnings- och förbättringskostnaderna ingår dels markkostnader, dels byggkostnader inklusive anord- ningar såsom gångbanor, vattenavrinning (exklusive det som ligger inom ramen för va-taxan), planteringar, gatubelysning och trafik- anordningar.

Betalningsskyldighet gäller endast tillkommande bebyggda fastigheter. En självkostnadsprincip antas gälla, det vill säga kommunerna tar totalt sett inte ut högre avgifter från fastighets- ägarna än kostnaderna för att ansluta bebyggda fastigheter till det kommunala gatunätet.

Taxesystemets fördelningsområde utgörs av samtliga detalj- planer med kommunalt huvudmannaskap (det vill säga i princip hela kommunen).

Eftersom gatukostnadsersättningen sker enligt taxa är det inte den faktiska kostnaden för att ansluta en specifik bebyggd fastighet som ligger till grund för betalningsskyldigheten, utan den erfaren- hetsbaserade kostnaden för att ansluta en bebyggd fastighet med jämförbara egenskaper. Det innebär att tidsmässig utjämning är möjlig, det vill säga att uttaget av avgifter ett enskilt år kan avvika från de faktiska kostnaderna det aktuella året.

I detaljutformningen av de fördelningsprinciper som tillämpas i beräkningarna har vi i ett antal viktiga avseenden utgått från det så kallade Västeråsförsöket, det vill säga det begränsade fullskale- försök som gjordes för att operativt pröva förslagen i 1977 års Gatukostnadsutredning (SOU 1977:65).

Västeråsförsöket initierades av det dåvarande Bostadsdeparte- mentet och byggde, utöver Gatukostnadsutredningens förslag, även på det förslag till normaltaxa som Svenska kommunförbundet

467

Bilaga 4

SOU 2012:91

inkommit med under remissbehandlingen av Gatukostnadsutred- ningens betänkande.

Gatukostnadsutredningen föreslog dels en engångsavgift för att täcka kommunens anläggningskostnader, dels en periodisk avgift som skulle motsvara kostnaderna för drift och underhåll. Vad gällde engångsavgiften föreslog kommunförbundet i sitt normal- taxeförslag att den skulle baseras på (1) en grundavgift, (2) en avgift per kvm tomtarea samt (3) en avgift per kvm våningsarea.

Västeråsförsöket genomfördes i några utvalda kommundelar där var och en betraktades som ett enskilt fördelningsområde. Vid utformning av engångsavgiften prövades en rad olika (nio stycken) kombinationer av de tre avgiftskomponenter som ingick i normal- taxeförslaget. Dessa faktorer kompletterades även i något fall med ytterligare en; avgift per lägenhet.

Viktiga utgångspunkter för beräkningarna inom Västeråsförsöket var dels att taxeuttagen från olika bebyggelsekategorier skulle stå i rimlig proportion till varandra, dels att avgifterna för fastigheter inom samma bebyggelsekategori med olika utnyttjande av gator och parker skulle ha en skälig spridning. På grundval av ett om- fattande erfarenhetsmaterial angavs följande ungefärliga förhållande mellan olika bebyggelsekategorier vad avser genomsnittligt arealbehov för såväl gator som parker per lägenhet:

Friliggande småhus	4,0 (4,7)
Sammanbyggda småhus	2,0 (4,0)
Flerfamiljshus	1,0 (1,0)

Den faktiska fördelningsmodellen i Västeråsförsöket kom dock att avvika från de på förhand antagna förhållandena, trots att man uttryckligen eftersträvade att få så stor överensstämmelse som möjligt. Den framräknade fördelningen anges inom parentes ovan och som synes kom framförallt sammanbyggda småhus, men även friliggande dito, att bära en större andel av kostnaderna än vad som inledningsvis antogs.

I den skriftliga dokumentationen kring Västeråsförsöket fördes inledningsvis ett resonemang om att det råder betydande skillnader mellan bostadsfastigheter och verksamhetslokaler vad avser nyttan per vånings- eller tomtarea av allmänna platser. Butiker och restau- ranger angavs ha uppemot fem gånger större nytta per arenaenhet och för industrifastigheter och kontorslokaler bedömdes nyttan

468

SOU 2012:91

Bilaga 4

vara dubbelt så stor som för en bostadsfastighet. I den slutliga fördelningsmodellen blev dock, så vitt vi kan bedöma, verksam- hetslokaler och bostäder i allt väsentligt jämställda vad avser kostnad per ytenhet.

I utvärderingen av Västeråsförsöket noterades att övergången till ett taxebaserat system ställer högre krav på den kommunala redovisningen av nedlagda kostnader för anläggning av allmänna anläggningar, en slutsats som enligt vår bedömning alltjämt är högst relevant. I de kontakter vi haft med de tre typfallskommunerna har det i samtliga fall varit utomordentligt svårt att få fram mer exakta uppgifter om kommunernas genomsnittliga (erfarenhets- baserade) kostnader för anslutning av nytillkommande fastigheter till gatunätet. Vi har därför tvingats till en schabloniserad beräk- ning av kommunernas gatukostnader enligt en metod som beskrivs närmare nedan.

Materiella anläggningstillgångar tas upp som investeringar i den kommunala redovisningen och skrivs av över en betydande tids- rymd. Det innebär att kommunala investeringar i gator och parker i samband med exploateringar i första hand kommer till uttryck i balansräkningen medan resultaträkningen endast belastas med den årliga avskrivningen. Så gäller även i de fall då en extern byggherre genom ett exploateringsavtal åtar sig att göra investeringar i allmän- platsmarken utan ersättning från kommunen. När allmänplats- marken sedan överförs från byggherren till kommunen, och kom- munen därmed övertar driftsansvaret, så tas de gjorda investe- ringarna upp som en anläggningstillgång i kommunens balans- räkning.

I den kommunala balansräkningen återfinns gator och parker inom tillgångsslaget ”Publika fastigheter”.4 Eftersom avskrivning- arna långsiktigt ungefär bör motsvara underhållskostnaderna kan kommunens årliga nyinvesteringar i dessa tillgångar kan utryckas på följande sätt:

It=1 = K=1 - K=0

Där It=1 är investeringar år 1, K=1 är tillgångar till bokfört värde år 1 och K=0 är tillgångar till bokfört värde år 0.

4 Inom kategorin ”Publika fastigheter” redovisas även tillgångar i vissa utomhusanläggningar för idrott, till exempel konstgräsplaner, samt natur- och kulturreservat. Tillgångar i gator och parker torde dock vara det helt dominerande tillgångsslaget inom kategorin.

469

Bilaga 4

SOU 2012:91

På detta sätt har vi beräknat approximativa nyinvesteringar i gator och parker för de kommuner som ingår i fallstudien. På grund av bristande detaljering i den kommunala redovisningen har det dock inte gått att skilja på investeringar som är hänförliga till detaljplan och ”generalplaneanläggningar”, till exempel större trafik- leder.

Beräkningarna har gjorts för perioden 2002–2011. Den totala investeringsmassan under de aktuella åren har vi sedan relaterat till antalet bebyggda fastigheter som tillkommit under samma period. Uppgifter om antalet tillkommande bebyggda fastigheter har dels hämtats från Fastighetstaxeringsregistret, dels från SCB:s ny- produktionsstatistik. Förutom småhus och lägenheter i fler- bostadshus har tillkommande bebyggda hyreshus- och industri- enheter utgjort underlaget för fördelning av kostnader.5

Investeringskostnaden har fördelats ut på fastigheterna efter tomtarea. Tomtarea för de tillkommande fastigheter har på grund av statistiksekretess beräknats utifrån en schablon där varje till- kommande fastighet antas ha samma tomtarea som rikets genom- snitt för den aktuella typkoden. Vad avser lägenheter i flerfamiljs- hus görs samma antagande som i Västeråsförsöket, det vill säga att kostnadsuttaget kan beräknas som en fjärdedel av uttaget för ett småhus.

Resultatet av beräkningarna presenteras i tabell 1 nedan. Som framgår är det betydande skillnader mellan kommunerna, framför allt mellan kommun A och övriga kommuner. En möjlig orsak till detta kan vara att kostnaden för markinlösen skiftar mellan kommunerna.

5 Med hyreshus- och industrienheter avses bebyggda fastigheter med typkod 300-499, exklusive hyreshusenheter för bostadsändamål. I fördelningsunderlaget har vi vidare valt att exkludera specialenheter eftersom de huvudsakligen är kommunalt ägda samt täktenheter.

470

SOU 2012:91

Bilaga 4

Intervjuer med kommuner och exploatörer

En central del i fallstudierna är intervjuer med kommunala före- trädare. Ett första syfte med intervjuerna är att ge en bild av nuläget, det vill säga hur kommunerna ser på de nuvarande bestämmelserna om gatukostnadsersättning, hur man ställer sig till att nyttja möjligheten att ta ut avgifter, samt, i förekommande fall, hur man resonerar kring fördelningsprinciper för uttaget. Vidare syftar intervjuerna till att undersöka hur kommunerna resonerar kring möjligheten att som alternativ till dagens system, oavsett om det innebär att kostnaderna för allmänna anläggningar finansieras via skatt, gatukostnader eller exploateringsavtal, istället använda sig av ett taxebaserat system. I denna del utgår vi bland annat från den kalkyl över ett tänkt system som det presenteras i tabell 1.

För varje undersökt kommun har vi även genomfört ett antal intervjuer med centrala aktörer på den regionala bygg- och bostads- marknaden. Syftet är att skapa sig en uppfattning om hur marknads- aktörer ser på dagens system, både lagstiftningen och kommunens tillämpning av bestämmelserna, samt hur de bedömer att ett in- förande av ett alternativt, taxebaserat system skulle påverka incita- menten att bygga nytt.

Fallstudier

Kommun A

Aktuellt läge

Kommunen har sedan 1950-talet systematiskt tagit ersättning för gatukostnader, både från ägare till nya och befintliga fastigheter. Principer för uttaget finns fastlagda ett särskilt kommunalt gatu- kostnadsreglemente. Riktlinjerna där säger bland annat att det inför varje planerat uttag av avgifter skall upprättas en gatukostnads- utredning samt att samråd och utställning av utredningen ska ske samordnat med detaljplaneprocessen. De avgifter som tas ut bygger på erfarenhetsbaserade uppgifter om anläggningskostnader. För småhus görs fördelningen oberoende av fastighetens tomt- och boarea. Den åtskillnaden görs mellan nyuppförda och befintliga småhus, där den senare kategorin endast betalar halva avgiften.

Uttag av gatukostnader rör primärt enskilda fastighetsägare medan kostnader för allmänna anläggningar vid större exploa-

471

Bilaga 4

SOU 2012:91

teringar i regel hanteras inom ramen för ett exploateringsavtal. Det innebär till exempel att ersättning för gatukostnader i samband med uppförande av flerbostadshus genomgående sker via exploaterings- avtal.

De primära skälen till att kommunen genomgående tar ut gatu- kostnadsersättning anges vara ekonomiska, medan rättviseaspekten förefaller av mer underordnad betydelse. Man upplever också att uttag av gatukostnadsersättning, till skillnad från finansiering via exploateringsavtal, många gånger innebär ett snabbare genom- förande investeringarna. Att få färdigt de allmänna anläggningarna tidigt i en nyexploateringsprocess, inte minst gator och avrinning, anges även vara motiverat av miljöskäl.

Kommunen upplever att uttaget av gatukostnader, trots att det ibland uppstår viss initial irritation bland fastighetsägarna, på det hela taget fungerar tämligen väl. En orsak som nämns är att det inom kommunen arbetats upp betydande kunskap och väl funge- rande rutiner på området. Att man frångått ersättning utifrån faktiska kostnader har också bidragit till att öka legitimiteten, detta eftersom det tidigare kunde ske betydande fördyringar mellan gatukostnadsutredning och färdigställande av den allmänna anlägg- ningen. Nu binder sig istället kommunen till den erfarenhets- baserade kostnad som anges i den utredningsversion som ställs ut. Den intervjuade menar dock att förståelsen hos kommunens fastig- hetsägare skulle kunna vara ännu högre om de omkringliggande kommunerna hade samma typ av regler kring gatukostnads- ersättning.

Kommunen har inga planer på att minska omfattningen av gatu- kostnadsuttag. Däremot planeras vissa förändringar i fördelnings- principerna – dels genom att ett tak sätts för hur stort ett uttag från en enskild fastighetsägare får vara, dels genom att minska skill- naderna mellan olika områden vad gäller kommunens andel av kostnaderna för allmänna anläggningar.

Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning

Enligt den modell för ett taxesystem som presenteras ovan skulle den kalkylerade taxan i kommun A uppgå till 240 000 kronor för ett småhus och 60 000 kronor per lägenhet i ett flerbostadshus. Det är nivåer som korresponderar relativt väl mot dagens uttag av gatu- kostnader från nytillkommande bebyggda fastigheter. Beroende på

472

SOU 2012:91

Bilaga 4

de byggtekniska förutsättningarna varierar den aktuella avgiften i spannet 200 000 till 400 000 kronor.

Den intervjuade menar att det skulle vara förenat med betyd- ande svårigheter att gå över i ett taxesystem, främst därför att de byggtekniska förutsättningarna, och därmed kostnaderna, skiljer sig så mycket åt mellan olika typer av fastigheter. Kostnaderna, menar denne, är i väldigt liten utsträckning beroende av sådant som kan hanteras inom ramen för en taxa, till exempel tomt- eller boarea. Det är snarare de geografiska och/eller geologiska betingel- serna som påverkar kostnadsbilden.

Arbetet med gatukostnadsutredningar och därtill hänförliga uppgifter upplevs dock som en betydande administrativ börda som sannolikt skulle kunna reduceras om kommunen gick över till ett taxebaserat system. Den intervjuade menar också att gatukostnads- uttag är en laddad politisk fråga och att saken möjligen skulle kunna bli mindre kontroversiell med en förutsägbar taxa, särskilt om den enbart gällde nytillkommande fastigheter.

Erfarenhetsbaserade gatukostnadsuttag gäller enbart visavi enskilda fastighetsägare medan byggherrarnas avgift helt och hållet bygger på faktiska kostnader. Det innebär således att gatukost- naden utgör en risk i byggherranas kalkyl. Den intervjuade upp- fattar dock att det paradoxalt nog är de större aktörerna som är mest besvärade över denna osäkerhet medan de mindre bygg- herrarna mer förefaller glädjas över att ens ha kommit över bygg- rätter. Sammantaget bedömer den intervjuade att uttag av gatu- kostnadsersättning förmodligen har en relativt liten betydelse för nivån på nyproduktionen.

Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv

I samtal med den för tillfället största aktören i kommunen vad avser nyproduktion av både småhus och flerbostadshus framgår att det nuvarande systemet för gatukostnadsersättning utgör en betyd- ande riskkomponent i företagets projektkalkyler. Företaget vittnar om i många fall mycket stora fördyringar från de första kostnads- uppgifter som kommunen presenterar till slutlig fakturerad kostnad. Att företaget bär denna risk innebär att man måste ta höjd för ökade kostnader, vilket innebär högre priser till slutkund.

Den intervjuade företagsrepresentanten menar att det optimala utifrån deras perspektiv vore om kommunen färdigställde gator och

473

Bilaga 4

SOU 2012:91

andra anläggningar innan de privata aktörerna påbörjade sina projekt, det vill säga att kommunen istället bar den risk som nu istället läggs på byggherrarna. En annan modell med samma effekt skulle kunna vara att kommunen inför en fast avgift, vilket enligt den intervjuade har skett i andra närbelägna kommuner.

I intervjun framgår vidare att man från företagets sida hyser en viss oro för vad gäller kommunernas minskade juridiska utrymme (LOU) att genom exploateringsavtal överlåta anläggandet av gator och andra allmänna anläggningar till byggherren för att efter färdigställande ta över ägande samt ansvar för drift och underhåll. Sådana avtalsmodeller underlättar bostadsbyggande eftersom de ger bättre kontroll över den totala kostnadsmassan, menar företaget. Man menar vidare att samma riskdämpande effekt kan åstadkommas genom att kommunen överlåter ansvaret för allmänna platser till en samfällighetsförening.

Ett allmänt problem som företaget identifierat är att kommuner tenderar att överskatta sin attraktivitet för bostadsbyggande, vilket kan förklara varför många modeller för gatukostnadsuttag innebär en betydande överflyttning av risk från kommun till byggherrar. Den intervjuade säger sig också ha sett exempel på där kommuner kostnadsdimensionerar den allmänna anläggningen, till exempel vad avser materialval, på ett sätt som inte kan bäras av marknaden. Vad gäller det senare menar den intervjuade att en fast gatukostnads- avgift skulle kunna skapa kostnadsdiscplin hos kommunen, efter- som ökade kostnader inte kan vältras över på byggherren.

Kommun B

Aktuellt läge

Kommunen tog för omkring 30 år sedan ett principbeslut om att påbörja uttag av gatukostnader. En gatukostnadsutredning görs parallellt med detaljplaneprocessen. Vid större exploateringar med ett fåtal privata aktörer reglereras istället fastighetsägarens ersätt- ning till kommunen i ett exploateringsavtal.

Gatukostnadsersättning, liksom ersättningar som regleras via exploateringsavtal, bygger på de faktiska investeringskostnader som kommunen haft inom fördelningsområdet. Det är dock även möjligt för de berörda fastighetsägarna att betala en erfarenhets- baserad avgift i förväg och därmed slippa eventuella fördyringar.

474

SOU 2012:91

Bilaga 4

Viss avvikelse från faktisk kostnad kan också uppstå som en följd av att kommunen av administrativa skäl eftersträvar att fördela kostnaderna för tillkommande fastigheter utifrån schabloner.

Kommunens motiv till att ta ut ersättning från fastighetsägarna för investeringar i allmänna anläggningar framstår som i huvudsak ekonomiska och systemet förefaller ha hög legitimitet bland invån- arna. Möjliga förklaringar till att systemet åtnjuter stöd är att kommunen arbetat upp en betydande kompetens på området och att man avsätter relativt stora personella resurser när det gäller gatukostnadsutredningar och därtill hörande verksamheter.

Kommun B kommer av allt att döma att fortsätta ta ut gatu- kostnadsersättning på samma sätt som idag. Däremot tror inte den intervjuade kommunrepresentanten att fler kommer att följa kom- mun B:s exempel och påbörja uttag. Denne menar att det snarare kommer att bli vanligare att kommunerna kompenserar sig in- direkt, genom att allmänna platser i ökande utsträckning får sam- fälligheter som huvudmän.

Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning

I dagsläget varierar kostnaden för att ansluta en småhusfastighet till det kommunala gatunätet mellan 50 000 och 200 000 kr, med ett sannolikt genomsnitt kring 100 000 kronor. Det korresponderar relativt väl mot den kalkylerade kostnaden i ett taxesystem som uppgår till 70 000 kronor för ett småhus och 17 500 kronor för en lägenhet i ett flerbostadshus (se tabell 1 ovan).

Från kommunens sida framhålls att många av de fördelar som ett taxebaserat system skulle medföra redan åstadkoms genom det sätt på vilket man tillämpar gällande regelverk. För att hålla nere de administrativa kostnaderna så försöker man att eftersträva ett stort mått av schablonisering i hur avgifterna sätts. Vidare har man i och med möjligheten att betala i förväg reducerat den riskkomponent som gatukostnadsuttag annars kan utgöra för byggherrarna. Därtill menar kommunen att man i praktiken inte tar ut avgifter från befintliga fastigheter förrän fastighetsägarna nyttiggör de tillkom- mande byggrätterna genom att söka bygglov.

Den intervjuade ser inga direkta praktiska svårigheter med att konstruera en taxa. Som möjliga positiva effekter av att införa ett taxebaserat gatukostnadsuttag nämns att kommunens administra- tiva kostnader skulle bli något mindre samt att systemet i och med

475

Bilaga 4

SOU 2012:91

sin förutsägbarhet sannolikt skulle få hög legitimitet bland kommun- invånarna.

Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv

Den intervjuade representerar ett av de större svenska bygg- bolagen. Företaget har under senare år genomfört ett antal bostads- projekt i kommunen och det har handlat om både produktion av småhus och lägenheter i flerbostadshus.

Det vanligaste förfarandet har hitintills varit att bolaget självt byggt de allmänna anläggningarna för att sedan lämna över dem till kommunen efter färdigställande. Den intervjuade menar att inve- steringar i allmänna anläggningar ofta utgör en betydande del av den totala kostnadsmassan och nämner att det kan kosta upp till 200 000 kronor för att ansluta ett småhus till det kommunala gatunätet. Det finns begränsade möjligheter att vältra över så stora kostnader på slutkund i kommun B, menar den intervjuade. Bedöm- ningen är att den lokala marknaden balanserar på lönsamhetens gräns, vilket innebär att även små fördyringar kan tippa över kalkylen till minus.

Av intervjun framgår vidare att företaget ser med skepsis på den nya praxis som försvårar för kommunerna att låta exploatören själva bygga de allmänna anläggningarna. Att kommunerna nu måste upphandla dessa arbeten innebär att exploatören saknar rådighet över den slutgiltiga byggkostnaden, vilket utgör en risk- komponent.

Vad gäller en övergång till ett taxebaserat system så anser den intervjuade att detta ska ses mot bakgrund av att kommunerna successivt tappar kompetens när det gäller uttag av gatukostnads- ersättning. En taxa är administrativt enklare att hantera för kom- munerna, menar denne.

Den intervjuade menar också att en övergång till ett förut- sägbart taxesystem är särskilt viktigt för privatpersoner och mindre byggbolag. För det större, resursstarka marknadsaktörerna beskrivs det nuvarande systemet visserligen som bristfälligt men hanterbart.

Samtidigt framhålls att ersättning för gatukostnader är en kom- plex fråga som i vissa situationer kan vara svår att hantera inom ramen för en taxa. Därför är det viktigt att de nya reglerna i vissa väl definierade fall medger avsteg från taxan, menar den inter-

476

SOU 2012:91

Bilaga 4

vjuade, och betonar att det även framledes bör finnas en öppning för flexibla förhandlingslösningar.

Kommun C

Aktuellt läge

Kommun C har ännu inte tagit ut gatukostnadsersättning. Där- emot finns ett principbeslut i fullmäktige om att påbörja uttag och man har även tagit fram ett särskilt styrdokument, ett så kallat gatukostnadsreglemente. Enligt reglementet ska en gatukostnads- utredning göras parallellt med att detaljplanen för det aktuella området tas fram. Vidare finns riktlinjer kring fördelningen, innebärande att 85 procent av kostnaderna inom ett fördelnings- område ska bäras av de nya byggrätterna och 15 procent av befint- liga fastigheter.

En gatukostnadsutredning har påbörjats för ett större fritids- husområde. Utredningen lades dock ner efter kraftiga protester från de berörda fastighetsägarna. Samtliga kostnader kommer nu istället att finansieras via ett exploateringsavtal mellan kommunen och den privata exploatör som ansökt om detaljplanen. Mot bak- grund av det starka motståndet mot avgifter riktade mot befintliga fastighetsägare har nu kommunen också påbörjat en revidering av gällande gatukostnadsreglemente.

Vid större nyexploateringar har kommunen genomgående under lång tid kompenserat sig för investeringar i allmänna anläggningar via exploateringsavtal. Ersättningen som kommunen erhåller från de privata exploatörerna avser faktiska kostnader.

Kommunens ställningstagande kring gatukostnadsuttag och kompensation via exploateringsavtal har tydliga rättviseförtecken. Man anser att investeringar i allmänna anläggningar inte ska belasta skattekollektivet om de genererar betydande fastighetsprisökningar. Som ytterligare ett skäl anges att även företag får vara med och dela på kostnaden, vilket inte är fallet om gatukostnader skattefinansieras.

477

Bilaga 4

SOU 2012:91

Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning

Enligt beräkningarna ovan skulle ett småhus i kommun C belastas med en engångsavgift på 120 000 kronor, medan en lägenhet i flerbostadshus skulle belastas med en avgift på 30 000 kr. Den intervjuade kommunrepresentanten bedömer att detta är en nivå som känns rimlig. I en tidigare gatukostnadsutredning avseende ett fritidshusområde låg den framräknade kostnaden på 50 000– 75 000 kr per fastighet, men då avsågs en gatustandard som är lägre än vad som krävs i ett område med permanentboende. Därtill ingick inga kostnader för anläggning av allmänna parkytor.

Den intervjuade bedömer att ett taxebaserat system skulle ge mycket små effekter på byggande i kommunen. Visserligen tillstår denne att det sannolikt finns en viss oro bland de privata bygg- herrarna vad avser osäkerheten i den slutgiltiga kostnaden för all- männa anläggningar, men konstaterar samtidigt att det finns andra riskmoment i plan- och byggprocessen som bedöms ha en betydligt större negativ effekt på byggandet. Den långsamma och ibland svårförutsägbara detaljplaneprocessen lyfts fram som ett större hinder för byggandet, både för små och stora byggherrar.

Sedan 2010 upphandlas alla anläggningsentreprenader av kom- munen, vilket är en direkt följd av nya vägledande domar när det gäller möjligheten att låta privata exploatörer ansvara för anlägg- ning av allmänna platser som sedan överförs i kommunal ägo efter färdigställande. Kommunen anser att de lyckas väl i sina upp- handlingar. Kommunen upplever att de fått till en bra kostnadsbild, men det framkommer också att byggherrarna ofta anser att kom- munen överdriver när det gäller gatustandard och materialval.

Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv

När vi intervjuar en representant för en av de största aktörerna på den lokala bygg- och bostadsmarknaden framkommer att man känner en betydande förståelse för den förändrade tillämpningen av LOU när det gäller anläggning av allmänna platser. Visserligen upplever man att kommunen ibland har en tendens att över- dimensionera gatorna i förhållande till den bebyggelse som ska uppföras. Man påpekar också att man har bättre kontroll på den totala byggkostnaden om man själv bygger anläggningen. Samtidigt finns det en betydande förståelse för att kommunen behöver bygga

478

SOU 2012:91

Bilaga 4

efter en standard som är anpassad till exempelvis kommunens snö- röjningsutrustning. Att kommunen får möjlighet skapa en enhetlig standard i hela kommunen när det gäller gatubelysning är ytter- ligare ett skäl för att kommunen både bör bygga, äga och förvalta allmänna anläggningar vid nyexploatering, menar man.

Företaget har ännu ingen erfarenhet av att bygga i områden där kommunen upphandlar anläggningen av allmänna platser. För att ett sådant system ska fungera så menar man att kommunen relativt tidigt i planprocessen måste visa väl genomarbetade och trovärdiga kostnadsuppskattningar. Stora osäkerheter när det gäller slutlig ersättning till kommunen för gatukostnader menar man är kraftigt hämmande på viljan att gå in i nya projekt, särskilt i kommuner som balanserar på lönsamhetens gräns vad avser nyproduktion.

När det gäller övergången till ett taxebaserat system så uppfattar den intervjuade att detta å ena sidan skulle skapa större förut- sägbarhet när det gäller projektens totala slutkostnad, vilket är entydigt positivt. Å andra sidan är erfarenheter när det gäller va- taxan att det kan variera stort mellan olika kommuner, 300– 400 procent, vilket skapar en annan typ av osäkerhet när bolaget rör sig mellan olika delar av den regionala bostadsmarknaden. Vidare påpekar den intervjuade att nivån på taxan i betydande utsträckning kommer att påverka i vilka kommuner marknads- aktörerna väljer att bygga. En sannolik effekt är att taxesystem kommer att bidra till att koncentrera byggandet till tätbebyggda kommuner som ofta har låga marginalkostnader för att ansluta ytterligare fastigheter till gatunätet.

Sammanfattning och slutsatser

Den svaga produktivitetstillväxten i den svenska bygg- och anlägg- ningssektorn är väldokumenterad.6 Det finns mycket som talar för att branschen är i stort behov av den ökade dynamik och kon- kurrens som fler små och medelstora aktörer kan förväntas ge upp- hov till.

6 Se t ex De statliga beställarna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24), Skärpning gubbar

(SOU 2002:115) samt Statskontorets rapport Sega gubbar (2009:6).

479

Bilaga 4

SOU 2012:91

risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan en övergång till ett taxebaserat system för uttag av gatukost- nader framför allt förväntas gynna de mindre byggföretagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på omvandlingstryck och produk- tivitetsutveckling inom byggnäringen.

I fallstudierna vittnar både kommunrepresentanter och bygg- herrar om att riskpremien på senare tid höjts vad gäller gatu- kostnadsersättningar som tas ut inom ramen för exploateringsavtal. Till följd av ett antal prejudicerande domar går nu alltfler kom- muner över till att själva upphandla anläggning av allmänna platser. Det här innebär att de privata exploatörerna får svårare att över- blicka den totala slutgiltiga kostnadsmassan, vilket har bidragit till att höja riskpremien i nyproduktionen. Vidare kan det noteras att kommunerna har svaga incitament att hålla tillbaka kostnaderna i dessa upphandlingar. Det beror dels på att kommunen kan vältra över hela slutnotan på de privata exploatörerna, dels på att kom- munen som ansvarig för drift och underhåll har starka drivkrafter att välja tekniska lösningar som ger höga initiala investerings- kostnader och låga löpande kostnader. De minskade möjligheterna för kommunerna att överlåta byggandet av allmänna anläggningar till exploatörerna accentuerar behovet av en övergång till ett annat system för uttag av gatukostnader.

I våra fallstudier har vi kunnat se att administrationen kring uttag av gatukostnader, oavsett om det sker inom ramen för en gatukostnadsutredning eller exploateringsavtal, tar betydande per- sonella resurser i anspråk. I kommuner med svaga incitament att bygga nytt kan möjligheten att gå över i ett kostnadseffektivt och lättadministrerat taxesystem öka kommunens vilja att förse mark- naden med byggrätter. Detta kan särskilt antas gälla för mindre, storstadsnära kommuner med litet eget markinnehav.

Att fastställa en kommunal taxa för gatukostnader ställer höga krav på den kommunala redovisningen. Det är inte minst angeläget att göra det möjligt för kommuninvånare, byggherrar och andra intressenter att stämma av aktuell taxa mot kommunens faktiska kostnader för att ansluta nya, bebyggda fastigheter till det kom- munala gatunätet. I samtliga fallstudier som genomförts framgår att kvaliteten på den kommunala redovisningen i dagsläget inte svarar upp mot det kravet. Det är knappast troligt att de tre studerade kommunerna i detta avseende utgör ett undantag, varför vi ser ett behov av att genom ny lagstiftning eller andra riktlinjer göra den

480

SOU 2012:91

Bilaga 4

kommunala redovisningen kompatibel med ett taxebaserat uttag av gatukostnadsersättning.

Det är ofrånkomligt att en gatukostnadstaxa, till skillnad från ett system som bygger på ersättning efter faktiska kostnader, i vissa enskilda fall innebär att man kraftigt avviker från självkostnads- principen. Kostnaden för att ansluta en fastighet till det kom- munala gatunätet styrs självfallet i hög grad av de geografiska och/eller geologiska förutsättningarna, faktorer som inte fångas upp särskilt väl av en taxa som bygger på till exempel tomt- och boarea. Det här är emellertid ett problem som i lika hög grad torde gälla den anläggningsavgift som redan idag tas ut inom ramen för kommunernas va-taxa.

Sammantaget, när vi beaktar både våra teoretiska utgångs- punkter och de intervjuer som gjorts i de tre fallstudierna, är bedömningen att en övergång till ett taxebaserat system torde kunna ge en icke obetydlig positiv effekt på nyproduktionen av bostäder.

Källor

Kalbro, T., Lind, H., och Lundström, S.,(2009) En flexibel och effektiv bostadsmarknad – problem och åtgärder, Institutionen för Fastigheter och byggande, KTH, Rapport 4:111.

Cars, G., Malmsten, B., och Tornberg, P. (2009) Bana väg för infrastruktur – Effektivisering av planeringsprocessen för infra- strukturprojekt, KTH.

SOU 2009:24, De statliga beställarna och anläggningsmarknaden, delbetänkande från Trafikverksutredningen.

SOU 2002:115, Skärpning gubbar! – Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn.

SOU 1977:65, Kommunernas gatuhållning, betänkande av Gatu- kostnadsutredningen.

Villaägarnas Riksförbund (2011), Gatukostnader – Svenska kommuners tillämpning.

Västerås kommun (1980), Test av förslag till taxa för kommunvägar, bilaga 4 i prop. 1980/81:165 Om ändring i Byggnadslagen m.m.

481

Bilaga 5

Områdesvis uttag av gatukostnader eller taxebaserat uttag? En belysning av fördelningseffekter vid olika taxeutformningar

Thomas Kalbro

KTH Arkitektur och samhällsbyggnad, Fastighetsvetenskap

Om lagstiftningen ändras – från områdesvist uttag av gatukost- nader i en detaljplan till en taxa som gäller generellt för ett större område – sker en omfördelning av kostnader mellan olika fastig- heter och bebyggelsetyper. En fråga är då vilka fördelningseffekter som kan uppstå.

I denna PM ska tänkbara effekter belysas med utgångspunkt från två bebyggelseområden/detaljplaner. Det är dels ett område med friliggande villor med relativt låg exploateringsgrad, dels ett område med flerbostadsbebyggelse med hög exploateringsgrad.1 Dessa områden är valda med tanke på att de är ytterlighetsfall vad gäller bebyggelsetäthet och därför kan tydliggöra principiella skill- nader mellan olika fördelningssystem.

1.Detaljplanerna

Friliggande villor

Området består ursprungligen av ca 30 befintliga fastigheter, bebyggda med hus av varierande standard. Den nya detaljplanen medger, genom avstyckningar, 60 nytillkommande fastigheter med friligg- ande villor. Sammantaget innehåller alltså planen, fullt utbyggd, 90 villor med relativt stora tomter. Minsta tillåtna tomtstorlek i planen är 1 000 kvadratmeter för huvuddelen av fastigheterna.

De totala kostnaderna för förbättring och nyanläggning av gatorna uppgår till ca 23 miljoner kronor.2

1Förebilderna för dessa områden, med vissa förenklingar, är hämtade från två verkliga detalj- planer. Detaljplan A avser förtätning/förnyelse med villor av ett äldre fritidsbebyggelse- område och detaljplan B innehåller enbart flerbostadshusbebyggelse.

2Siffrorna är hämtade från kommunens gatukostnadsutredning.

483

Bilaga 5

SOU 2012:91

Flerbostadsbebyggelse

Detaljplanen medger 40 lägenheter. Kvartersmarken/tomtytan, ägd av en exploatör, omfattar ca 4 000 kvadratmeter.

I ett exploateringsavtal regleras att exploatören ska betala 1,5 miljoner kronor för förbättring m.m. av allmänna platser.

2.Områdesvis fördelning av gatukostnaderna

I villaområdet åsattes, enligt gatukostnadsutredningen, de 30 befint- liga fastigheterna andelstalet 0,5 och de 60 nytillkommande fastig- heterna andelstalet 1,0. Totala antalet andelar blir därmed 75 (30*0,5 + 60*1,0). Det betyder att kostnaden för en andel uppgår till drygt 300 000 kronor (23 miljoner kr/75). Befintliga fastigheter och nytillkommande fastigheter ska således betala 150 000 kronor respektive 300 000 kronor.

I flerbostadshusområdet uppgick de totala kostnaderna till 1,5 miljoner kronor för 40 lägenheter. Det motsvarar en genom- snittskostnad på 38 000 kronor per lägenhet.

3.Grundläggande antaganden för en gatukostnadstaxa

För att kunna bedöma effekter av ett taxesystem måste antaganden göras med avseende på dels kostnadsunderlaget för taxan, dels den närmare utformningen av taxan.

Det måste vidare klargöras om hela kommunen ska utgöra ett taxeområde eller om det ska finnas flera delområden i kommunen. Här förutsätts att det blir en taxa som gäller för hela kommunen.

Kostnadsunderlaget – de totala kostnaderna som ska fördelas

Kostnadsunderlaget påverkas av två faktorer: (1) Hur mycket byggs i kommunen och hur fördelar sig byggandet på olika bebyggelse- typer? (2) Hur mycket gator och vilken standard kräver olika typer av bebyggelse? Givet dessa faktorer kan den totala gatukostnaden uppskattas.

484

SOU 2012:91

Bilaga 5

Inriktning och omfattning av byggandet varierar mellan kom- munerna och kan svårligen generaliseras. I de nedanstående räkne- exemplen görs dock följande tre antaganden:

1.Byggandet uppgår till totalt 300 villor och lägenheter.

2.En tredjedel av byggandet avser villor och resterande del lägenheter i flerbostadshus, dvs. 100 respektive 200 st.3

3.I detaljplaner för villor bedöms att en tredjedel av fastig- heterna är bebyggda, dvs. ca 30 st.

I de undersökta detaljplanerna är kostnaderna för friliggande villor 260 000 kronor/villa (23 miljoner kronor/90 villor) och för lägen- heter i flerbostadshusområdet ca 40 000 kronor/lägenhet. I exemplen antas att dessa siffror i stort speglar genomsnittliga kostnader för de två bebyggelsetyperna.

Sammantaget innebär dessa antaganden att de totala gatukostna- derna kan uppskattas till 34 miljoner kronor (100*260 000 kr + 200*40 000 kr).

Hur kan en taxa för gatukostnader utformas?

Utredningen har inte närmare tagit ställning till hur en taxa för gatukostnader bör utformas, med undantag av att det ska ske på ett

”skäligt och rättvist sätt”. Vidare ska redan bebyggda fastigheter inte kunna åläggas skyldighet att betala gatukostnader, såvida inte bygglov beviljas för eventuellt outnyttjad byggrätt i detaljplanen.

Utformningen av en framtida gatukostnadstaxa kan baseras på olika utgångspunkter. Några tänkbara varianter:

En enkel ”huvudtalsmetod”, dvs. varje lägenhet/radhus/villa betalar lika mycket.

Villor, parhus, radhus och lägenheter åsätts andelstal, där t.ex. genomsnittligt arealbehov/väglängd för de olika bebyggelse- typerna påverkar andelstalen.

En kostnadsfördelning som liknar den som används vid uttag av anläggningsavgifter enligt vattentjänstlagen.

3 Vilket, enligt SCB, i stort överensstämmer med bostadsbyggandet i Sverige under de senare åren.

485

Bilaga 5

SOU 2012:91

4.Räkneexempel med olika taxeutformningar

För att få en grov uppfattning om konsekvenserna av en gatu- kostnadstaxa görs här några enkla beräkningar med utgångspunkt från de tre olika taxeutformningar som skisserades ovan

I båda fallen gäller att redan bebyggda fastigheter – 30 st. – inte ska betala gatukostnader.

Villor och lägenheter i flerbostadshus betalar lika mycket

De totala gatukostnaderna, 34 miljoner kronor, ska i detta fall för- delas lika mellan 70 nytillkommande villafastigheter och 200 lägen- heter i flerbostadshus. Det ger en kostnad per villa och lägenhet på 126 000 kronor.

Villor och lägenheter i flerbostadshus ges olika kostnadsandelar

I detta fall är en frågan vilka skillnader mellan olika bebyggelse- typer som ska anses vara relevanta och som bör återspegla sig i andelstalen. Som ett exempel används här siffror från det s.k. Västeråsförsöket som gjordes för att belysa förslagen i 1977 års Gatukostnadsutredning (SOU 1977:65). Där angavs, på grundval av ett omfattande erfarenhetsmaterial, följande ungefärliga förhåll- ande mellan olika bebyggelsekategorier baserat på genomsnittligt arealbehov för gator (och parker) per lägenhet:

Dessa siffror ger andelstal för villor och flerbostadshuslägenheter på 1,0 respektive 0,20–0,25. Totala antalet andelar, för 70 villor och 200 lägenheter, blir därmed 112 (70*1,0 + 200*0,21) eller 120 (70*1,0 + 200*0,25) beroende på vilken andelsrelation mellan bebyggelsetyperna som används. Kostnaden för en andel blir då 304 000 kronor (34 miljoner kr/112) alternativt 283 000 kronor (34 miljoner kr/120).

486

SOU 2012:91

Bilaga 5

Med ovanstående antagande ska nytillkommande villor betala 283–304 000 kronor och lägenheter i flerbostadshus 64–71 000 kronor.

Kostnadsfördelning med utgångspunkt från två va-taxor

Det kan vara av intresse att exemplifiera hur va-taxor hanterar för- delningen – relationen – mellan villor och lägenheter. Det finns betydande skillnader mellan olika kommuners va-taxor beroende på vad som anses ”skäligt och rättvist” mot bakgrund av bl.a. byggan- dets omfattning och bebyggelsetyper i den specifika kommunen. De nedanstående beräkningarna får därför ses som just exempel på fördelningseffekter.

Den första taxan avser den anläggningsavgift som är tillämplig i den kommun som detaljplaneexemplen är hämtade från. I princip är den utformad på följande sätt:

1.En avgift per fastighet på 45 000 kronor.

2.En tomtyteavgift på 14 kronor/kvadratmeter.

3.En lägenhetsavgift på 18 000 för den första bostadslägenheten, därefter 6 000 kr/lägenhet.

Om denna taxa appliceras på en villa, med en tomtyta på 1 000 kvadratmeter, blir avgiften 77 000 kronor (1*45 000 + 1000*14 + 1*18 000). I flerbostadshusområdet, med 40 lägenheter och en tomtstorlek på 4 000 kvadratmeter, blir den totala avgiften 353 000 kronor (1*45 000 + 4 000*14 + 1*18 000 + 39*6 000). Det mot- svarar en genomsnittskostnad på 9 000 kronor per lägenhet.

Denna kostnadsrelation mellan villor och lägenheter motsvarar andelstal på 1,0 respektive 0,12. De totala andelarna för 70 villor och 200 lägenheter uppgår därmed till 94,0 (70*1,0 + 200*0,12). Det ger en kostnad per andel på 362 000 kronor (34 miljoner kr/94,0). Om dessa fördelningsprinciper överförs vårt exempel blir gatukost- naden 362 000 kronor för en nytillkommande villafastighet och 43 000 kronor för en lägenhet.

Va-taxan i en annan kommun är till sin grundkonstruktion ut- formad på ett likartat sätt som den föregående. Men taxans parametrar är viktade på olika sätt:

487

Bilaga 5

SOU 2012:91

1.En avgift per fastighet på 41 000 kronor.

2.En tomtyteavgift på 42 kronor/kvadratmeter.

3.En avgift per lägenhet på 35 000 kronor.

Med denna taxa blir andelen/relationen mellan villor och lägenheter i de två områdena 1,0 respektive 0,35, dvs. en skillnad mellan bebyggelsetyperna som är mindre i denna taxevariant än i den före- gående. Det innebär att kostnaderna skulle uppgå till 243 000 kronor för en nytillkommande villatomt och 85 000 kronor för en lägenhet.

5.Kommentarer

De ovanstående beräkningsexemplen kan sammanfattas i nedan- stående tabell.

	Friliggande villor		Lägenheter
	Bebyggda	Nytillkommande	i flerbostadshus

Nuvarande system	150 000	300 000	38 000
Likadelning av kostnader	0	126 000	126 000
Andelar, Västeråsförsöket	0	283 000 - 304 000	64 000	- 71 000
Fördelningsgrunder	0	362 000	43	000
i två va-taxor	0	243 000	85	000

Ett ändrat fördelningssystem innebär, som sagt, att det sker en omfördelning av kostnaderna mellan fastigheter. Om redan bebyggda fastigheter inte ska debiteras gatukostnader måste någon annan betala. Den effekten framgår med tydlighet i tabellen ovan.

Frågan är dock om effekterna blir så radikala som tabellen visar. Bebyggda fastigheters befrielse från gatukostnader är, enligt utred- ningsförslaget, villkorad av att fastigheten inte utnyttjar ny tillåten byggrätt i den aktuella detaljplanen. Att bebyggda fastigheter inte skulle utnyttja denna möjlighet får betraktas som orealistiskt. Snarare är det regel att äldre byggnader av lägre standard, t.ex. fritidshus, rivs och ersätts med permanentbostäder i enlighet med detalj-

488

SOU 2012:91

Bilaga 5

planens byggrätter. Därmed får man förutsätta att det utgår en ”tilläggsavgift” på gatukostnaderna för den utökade byggrätten. I praktiken, och över tid, kommer således även bebyggda fastig- heter att svara för en viss andel av de totala gatukostnaderna.

Utredningen har inte sett som sin uppgift att närmare reglera hur enskilda kommuner ska utforma en kommande gatukostnads- taxa. Det är ett rimligt ställningstagande med tanke på de skiftande plan- och bebyggelseförutsättningar som finns i kommunerna. Några principiella synpunkter på taxeutformningen ska ändå ges.

Som framgår av tabellen leder samtliga taxeexempel, jämfört med dagens regler, till en utjämning mellan (nytillkommande) villa- fastigheterna och lägenheter i flerbostadshus. Om detta är ”skäligt och rättvist” kan naturligtvis diskuteras från olika utgångspunkter Det är dock inte någon principiell nyhet i lagstiftningen eftersom många kommuners va-taxor har denna en utjämnande effekt.

Det kan dock uppstå problem om utjämningen går för långt, dvs. om glappet mellan de faktiska kostnaderna i ett område och taxeuttaget blir för stort. Om t.ex. lägenheter i flerbostadshus- områden får betala betydligt mer än de faktiska kostnaderna kan det ge fastighetsägare m.fl. incitament till att inte vilja ha allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. Det skulle bli mindre kostsamt att välja alternativet med gemensamhetsanläggning i de fall det är möjligt, jfr skillnaden mellan faktisk kostnad och olika taxealternativ i tabellen ovan. En alltför stor utjämning mellan bebyggelsetyper kan alltså riskera att motverka utredningens inrikt- ning om att gator bör vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap.

489

Statens offentliga utredningar 2012

Kronologisk förteckning

1.Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. U.

2.Framtidens högkostnadsskydd i vården. S.

3.Skatteincitament för riskkapital. Fi.

4.Kompletterande regler om person- uppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området. A.

5.Högskolornas föreskrifter. U.

6.Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. S.

7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012

– långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. M.

8.Skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. Ju.

9.Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. A.

10.Läsarnas marknad, marknadens läsare

–en forskningsantologi. Ku.

11.Snabbare betalningar. Ju.

12.Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. Ju.

13.En sammanhållen svensk polis. Ju.

14.Ekonomiskt värde och samhällsnytta

–förslag till en ny statlig ägarförvaltning. Fi.

15.Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. M.

16.Att angöra en kulturbrygga – för stöd till nyskapande kultur. Ku.

17.Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straff- ansvar och samhällsskydd. S.

18.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt.

–den mjuka infrastrukturen på väg. N.

19.Nationella patent på engelska? N.

20.Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. U.

21.Här finns mer att hämta – it-användningen i småföretag. N.

22.Mål för rovdjuren. M.

23.Mindre våld för pengarna. Ku.

24.Likvärdig utbildning

–riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsned- sättning. U.

25.Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. S.

26.En ny brottsskadelag. Ju.

27.Färdplan för framtiden

–en utvecklad flygtrafiktjänst. N.

28.Längre liv, längre arbetsliv. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre. S.

29.Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. Fö.

30.Vital kommunal demokrati. Fi.

31.Sänkta trösklar – högt i tak Arbete, utveckling, trygghet. A.

32.Upphandlingsstödets framtid. S.

33.Gör det enklare! S.

34.Nya påföljder + kort presentation. Ju.

35.Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Ju.

36.Registerdata för forskning. Fi.

37.Kulturmiljöarbete i en ny tid. Ku.

38.Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö. M.

39.Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen + Bilagedel. N.

40.Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar – en preliminär delrapport. U.

41.Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar

–slutbetänkande. U.

42.Bättre behörighetskontroll. Ändringar

iförordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal. S.

43.Konsumenten i centrum

– ett framtida konsumentstöd. Ju.

44.Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott. Ju.

45.Kvinnor och barn i rättens gränsland. U.

46.Dammsäkerhet. Tydliga regler och effektiv tillsyn. N.

47.Harmoniserat inkomstbegrepp. Möjligheter att använda månadsuppgifter

isocial- och arbetslöshetsförsäkringarna. S.

48.Maritim samverkan. Fö.

49.Tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Genomförande av EU:s tolknings- och översättningsdirektiv. Ju.

50.Nystartszoner. Fi

51.Utvärdering av IPRED-lagstiftningen. Ju.

52.Bostadstaxering – avveckling eller förenkling. Fi.

53.AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensions- reserven. Fi.

54.Återvinning av fartyg

– underlag för ratificering av Hong Kong- konventionen. N.

55.En översyn av tryck- och yttrandefriheten. Del 1 och 2. Ju

56.Mot det hållbara samhället

–resurseffektiv avfallshantering. M.

57.Tydligare regler om fri rörlighet för EES- medborgare och deras familjemedlemmar. Ju.

58.Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli. Ku.

59.Nya villkor för public service. Ku.

60.Avgifter på väg och elektroniska vägtullsystem. Fi.

61.Högre ersättning vid mastupplåtelser. Ju.

62.Uppsägningstvister. En översyn av regelverket kring tvister i samband med uppsägning av arbetstagare. A.

63.Små företag – stora möjligheter med it. N.

64.Förstärkt försäkringstagarskydd. Fi.

65.Läsandets kultur. Ku.

66.Skatteincitament för forskning och utveckling. Fi.

67.Förvaltare av alternativa investeringsfonder. Fi.

68.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – förstärkt samordning av förvaltningsgemensamma tjänster. N.

69.Med rätt att delta. Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden. A.

70.Ökad och säkrare cykling – en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv. N.

71.Tomträttsavgäld och friköp. Ju.

72.Folkbildningens samhällsvärden – En ny modell för statlig utvärdering. U.

73.Undersökningstillstånd och arbetsplaner. N.

74.Främlingsfienden inom oss + Bilagedel. A.

75.Pris, tillgång och service

–fortsatt utveckling av läkemedels- och apoteksmarknaden. S.

76.Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning. U.

77.En tydligare organisation för Säkerhetspolisen. Ju.

78.En sammanhållen svensk polis. Följdändringar i författningar. Del 1 och 2. Ju.

79.En databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Fi.

80.Utbildningsanställning. A.

81.Statens regionala förvaltning

–förslag till en angelägen reform. S.

82.Hyres- och arrendetvister i framtiden. Ju.

83.Vad är officiell statistik?

En översyn av statistiksystemet och SCB. Fi.

84.Näringsförbud – tillsyn och effektivitet. N.

85.Avlyssning mot grova vapenbrott? Ju.

86.Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler. S.

87.Ny PBL – på rätt sätt. S.

88.Att hyra

–från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler. S.

89.4 kap. 6 § miljöbalken. M.

90.Överskottsinformation vid direktåtkomst. Ju.

91.Ett effektivare plangenomförande. S.

Statens offentliga utredningar 2012

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Skadeståndsansvar och försäkringsplikt

vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. [8]

Snabbare betalningar. [11]

Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. [12]

En sammanhållen svensk polis. [13] En ny brottsskadelag. [26]

Nya påföljder + kort presentation. [34]

Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. [35]

Konsumenten i centrum

– ett framtida konsumentstöd. [43] Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott. [44]

Tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Genomförande av EU:s tolknings- och översättningsdirektiv. [49]

Utvärdering av IPRED-lagstiftningen. [51]

En översyn av tryck- och yttrandefriheten. Del 1 och 2. [55]

Tydligare regler om fri rörlighet för EES- medborgare och deras familjemedlemmar. [57]

Högre ersättning vid mastupplåtelser. [61] Tomträttsavgäld och friköp. [71]

En tydligare organisation för Säkerhetspolisen. [77]

En sammanhållen svensk polis. Följdändringar i författningar. Del 1 och 2. [78]

Hyres- och arrendetvister i framtiden. [82] Avlyssning mot grova vapenbrott? [85] Överskottsinformation vid direktåtkomst. [90]

Försvarsdepartementet

Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. [29]

Maritim samverkan. [48]

Socialdepartementet

Framtidens högkostnadsskydd i vården. [2]

Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. [6]

Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd. [17]

Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. [25

Längre liv, längre arbetsliv. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre. [28]

Upphandlingsstödets framtid. [32] Gör det enklare! [33]

Bättre behörighetskontroll. Ändringar i förordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal. [42]

Harmoniserat inkomstbegrepp. Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. [47]

Pris, tillgång och service

– fortsatt utveckling av läkemedels- och apoteksmarknaden. [75]

Statens regionala förvaltning

– förslag till en angelägen reform. [81]

Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler. [86]

Ny PBL – på rätt sätt. [87]

Att hyra

– från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler. [88]

Ett effektivare plangenomförande. [91]

Finansdepartementet

Skatteincitament för riskkapital. [3]

Ekonomiskt värde och samhällsnytta

– förslag till en ny statlig ägarförvaltning. [14] Vital kommunal demokrati. [30]

Registerdata för forskning. [36] Nystartszoner. [50]

Bostadstaxering – avveckling eller förenkling. [52]

AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven. [53]

Avgifter på väg och elektroniska vägtullsystem. [60]

Förstärkt försäkringstagarskydd. [64]

Skatteincitament för forskning och utveckling. [66]

Förvaltare av alternativa investeringsfonder. [67]

En databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. [79]

Vad är officiell statistik?

En översyn av statistiksystemet och SCB. [83]

Utbildningsdepartementet

Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. [1]

Högskolornas föreskrifter. [5]

Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. [20]

Likvärdig utbildning

– riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsned- sättning. [24]

Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar – en preliminär delrapport. [40]

Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor; Kartläggning, analys och förslag till förbättringar

– slutbetänkande. [41]

Kvinnor och barn i rättens gränsland. [45]

Folkbildningens samhällsvärden

– En ny modell för statlig utvärdering[72]

Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning. [76]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012

– långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. [7]

Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. [15]

Mål för rovdjuren. [22]

Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö. [38]

Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering. [56]

4 kap. 6 § miljöbalken. [89]

Näringsdepartementet

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

– den mjuka infrastrukturen på väg. [18] Nationella patent på engelska? [19]

Här finns mer att hämta – it-användningen i småföretag. [21]

Färdplan för framtiden

– en utvecklad flygtrafiktjänst. [27]

Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen + Bilagedel. [39]

Dammsäkerhet

Tydliga regler och effektiv tillsyn. [46]

Återvinning av fartyg

– underlag för ratificering av Hong Kong- konventionen. [54]

Små företag – stora möjligheter med it. [63]

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

– förstärkt samordning av förvaltningsgemensamma tjänster. [68]

Ökad och säkrare cykling – en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv. [70]

Undersökningstillstånd och arbetsplaner. [73] Näringsförbud – tillsyn och effektivitet. [84]

Kulturdepartementet

Läsarnas marknad, marknadens läsare

–en forskningsantologi. [10] Att angöra en kulturbrygga

–för stöd till nyskapande kultur. [16]

Mindre våld för pengarna. [23] Kulturmiljöarbete i en ny tid. [37]

Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli. [58]

Nya villkor för public service. [59] Läsandets kultur. [65]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompletterande regler om personuppgifts- behandling på det arbetsmarknadspolitiska området. [4]

Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. [9]

Sänkta trösklar – högt i tak

Arbete, utveckling, trygghet. [31]

Uppsägningstvister. En översyn av regelverket kring tvister i samband med uppsägning av arbetstagare. [62]

Med rätt att delta. Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden. [69]

Främlingsfienden inom oss + Bilagedel. [74] Utbildningsanställning. [80]