Vad är officiell statistik?, En översyn av statistiksystemet och SCB

Till statsrådet Peter Norman

Vid regeringssammanträde den 31 mars 2011 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decen- traliserat statistiksystem.

Vid regeringssammanträde den 8 mars 2012 bemyndigades stats- rådet Peter Norman att i tilläggsdirektiv ge utredaren i uppdrag att också föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan under- lätta registerbaserad forskning. Tilläggsuppdraget redovisades den 2 maj 2012.

Till särskild utredare förordnades den 31 mars 2011 f.d. statsrådet Bengt Westerberg.

Att som sakkunnig biträda utredningen förordnades den 2 maj 2011 ämnesrådet Agne Pettersson (Finansdepartementet). Att som experter biträda utredningen förordnades samma dag professorn Kristina Alexanderson (Karolinska Institutet), utredaren Helge Bennmarker (Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering), professorn Harry Flam (Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet), verksamhetsområdeschefen Eva-Lo Ighe (Försäkringskassan), rättssakkunnige Andreas Krantz (Justitiedepartementet), f.d. riksrevisorn Eva Lindström, professorn Cecilia Magnusson Sjöberg (Institutet för rättsinformatik, Stockholms universitet), chefsjuristen Eva Nilsson (Statistiska centralbyrån), professorn Måns Rosén (Statens beredning för medi- cinsk utvärdering) och gästprofessorn Bo Sundgren (Institutionen för data- och systemvetenskap, Stockholms universitet).

Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 8 april 2011 hovrättsassessorn Sofia Tollgerdt, fr.o.m. den 1 augusti 2011 civil- ekonomen Svante Eriksson och fr.o.m. den 8 mars 2012 docenten Magnus Stenbeck. De två förstnämnda har arbetat med utredningens huvuduppdrag, medan Magnus Stenbeck var ensamt ansvarig sekre-

Innehåll

Förkortningar.....................................................................			15
Sammanfattning ................................................................			21
Summary ..........................................................................			37
Författningsförslag .............................................................			53
1	Förslag till lag om ändring i lagen (2001:99) om den
	officiella statistiken..................................................................		53
2	Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400)........................................................		58
3	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2001:100) om den officiella statistiken .................................		60
4	Förslag till förordning med instruktion för Statistiska
	centralbyrån..............................................................................		69
1	Utredningens uppdrag ................................................		75
1.1	Bakgrund ..................................................................................		75
1.2	Uppdraget enligt direktiven ....................................................		77
1.3	Utredningens genomförande ..................................................		81
1.4	Tidigare utredningsarbete på statistikområdet ......................		84
	1.4.1	Situationen innan statistikreformen ............................	84
	1.4.2	Utredningar inför statistikreformen ...........................	86
	1.4.3 1999 års utvärdering av statistikreformen...................		89
			5

Innehåll

SOU 2012:83

	1.4.4 Andra utredningar på senare år ....................................		91
1.5	Annat pågående utredningsarbete...........................................		96
	1.5.1	E-delegationen...............................................................	96
	1.5.2	Informationshanteringsutredningen............................	97
	1.5.3 Uppdrag om förenklat och minskat
		uppgiftslämnande..........................................................	98
1.6	Betänkandets disposition.......................................................		100
2	Vad är statistik?........................................................		101
2.1	Begreppet statistik..................................................................		101
2.2	Olika statistik för olika användningsområden .....................		104
2.3	Hur tas statistik fram? ...........................................................		107
3	Gällande nationell rätt...............................................		111
3.1	Inledning – regleringen av statistiken ...................................		111
3.2	Lagen (2001:99) om den officiella statistiken ......................		112
	3.2.1	Tillämpningsområde m.m...........................................	113
	3.2.2	Uppgiftsskydd m.m. ...................................................	115
	3.2.3	Uppgiftsskyldighet .....................................................	115
	3.2.4	Behandling av personuppgifter ..................................	117
	3.2.5 Utlämnande av uppgifter i vissa fall...........................		118
	3.2.6	Gallring ........................................................................	119
	3.2.7	Tvångsmedel m.m. ......................................................	119
	3.2.8	Rättelse och skadestånd..............................................	120
	3.2.9	Överklagande ..............................................................	120
	3.2.10 Ansvar m.m. ................................................................		120
	3.2.11 Kompletterande föreskrifter ......................................		122
3.3	Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken .......		122
3.4	Personuppgiftslagen (1998:204)............................................		125
3.5	Registerförfattningar..............................................................		128
3.6	Avgiftsförordningen (1992:191) ...........................................		129
3.7	SCB:s föreskrifter...................................................................		130

SOU 2012:83 Innehåll

3.8	Övriga .....................................................................................		131
4	Beskrivning av statistiksystemet.................................		133
4.1	Vad avses med systemet för den officiella statistiken?........		133
4.2	Den officiella statistikens inriktning ....................................		134
4.3	Statistikansvariga myndigheter .............................................		138
4.4	Den officiella statistikens omfattning ..................................		142
4.5	Annan statlig statistik............................................................		144
	4.5.1 Annan statistik hos statistikansvariga
		myndigheter ................................................................	145
	4.5.2	Andra myndigheter.....................................................	146
4.6	Hur tas den officiella statistiken fram? ................................		148
	4.6.1	Processen.....................................................................	148
	4.6.2	Statistikens underlag...................................................	151
	4.6.3	Vem producerar statistiken? ......................................	152
	4.6.4 Hur arbetar myndigheterna med kvalitet?................		157
4.7	Tillgänglighet och användare.................................................		162
	4.7.1	Tillgänglighet ..............................................................	162
	4.7.2 Användning och användarnas synpunkter ................		164
4.8	Samordning av statistiksystemet...........................................		168
4.9	Internationella förhållanden..................................................		170
	4.9.1	Allmänt........................................................................	170
	4.9.2 Förhållanden i andra länder........................................		172
5	Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen ........		177
5.1	Allmänt om EU:s rättsakter och unionens befogenheter ...		178
	5.1.1	EU:s rättsakter............................................................	178
	5.1.2	Unionens befogenheter..............................................	179
5.2	Gällande EU-rätt på statistikområdet ..................................		180
	5.2.1 Eurostat och det europeiska statistiksystemet .........		181
	5.2.2	EU:s statistikförordning ............................................	183
	5.2.3 Gemenskapens statistiska program 2008–2012 ........		190
	5.2.4	Årliga programmet 2012 ............................................	192
	5.2.5	Riktlinjerna för europeisk statistik............................	193
			7

Innehåll

SOU 2012:83

5.2.6Rådets förordning avseende kvaliteten i statistiken i samband med förfarandet vid alltför

		stora underskott..........................................................	196
5.3	Framtiden och pågående förändringsarbete .........................		197
	5.3.1 Vision för det kommande årtiondet ..........................		198
	5.3.2 Mot en effektiv kvalitetsledning för den
		europeiska statistiken..................................................	199
	5.3.3 Föreslagna förändringar i EU:s
		statistikförordning ......................................................	200
	5.3.4	Dataskyddsdirektivet – pågående
		förändringsarbete ........................................................	219
	5.3.5 Övrigt pågående förändringsarbete av intresse.........		220
5.4	EU:s påverkan på svensk statistik .........................................		221
	5.4.1 Omfattningen av statistik som styrs av EU ..............		221
	5.4.2 EU-rättens påverkan på nationell
		statistikreglering..........................................................	223
6	Förutsättningar för utredningens analys och
	överväganden om statistiksystemet .............................		225
6.1	Behövs det en genomgripande systemförändring? ..............		225
	6.1.1	Principiella kriterier ....................................................	226
	6.1.2	Praktiska omständigheter...........................................	230
	6.1.3	Slutsats och överväganden..........................................	234
6.2	Disposition av analys och överväganden ..............................		234
7	Den officiella statistikens inriktning och omfattning .....		237
7.1	Behövs det ett offentligt åtagande på statistikområdet?......		237
	7.1.1 Vad består det offentliga åtagandet i?........................		239
7.2	Inriktning och omfattning av den officiella statistiken .......		240
	7.2.1 Dagens definition av begreppet officiell statistik......		240
	7.2.2 Problem med dagens definition .................................		241
	7.2.3 Överväganden om definition och kriterier................		244

7.3Bör den officiella statistiken omfatta mer än summerade

sammanställningar? ................................................................	255
7.3.1 Överväganden om observationsregister ....................	255

SOU 2012:83 Innehåll

	7.3.2 Överväganden om redovisningar på lägre
		aggregeringsnivåer ......................................................	257
8	Den officiella statistikens kvalitet...............................		261
8.1 Bedömning av statistikens kvalitet .......................................			261
	8.1.1 Vilka kvalitetskrav ställs i dag på den officiella
		statistiken? ..................................................................	261
	8.1.2 Hur är kvaliteten i dag? ..............................................		265
8.2 Överväganden och förslag avseende förbättringar ..............			268
	8.2.1	Kraven på kvalitet .......................................................	269
	8.2.2	De statistikansvariga myndigheternas
		kvalitetsarbete .............................................................	271
	8.2.3 Externa faktorer som påverkar kvaliteten.................		277
9	Tillgängligheten för användarna .................................		285
9.1	Övergripande om tillgänglighet ............................................		286
	9.1.1 Överväganden om tillgängligheten i allmänhet ........		288
9.2	Dokumentation......................................................................		292
	9.2.1	Utgångspunkter för övervägandena ..........................	293
	9.2.2	Dagens situation .........................................................	295
	9.2.3 Sundgrens rapport och remissynpunkter..................		299
	9.2.4	Delbetänkandet...........................................................	306
	9.2.5	Överväganden och förslag..........................................	308
9.3	Prissättning.............................................................................		313
	9.3.1	Dagens situation .........................................................	314
	9.3.2 ESV:s genomgång av olika modeller..........................		326
	9.3.3	Överväganden och förslag..........................................	334
9.4	Statistiksekretess....................................................................		341
	9.4.1	Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ..........	341
	9.4.2	Offentlighets- och sekretessförordningen
		(2009:641) ...................................................................	354
	9.4.3	Straffbarhet .................................................................	355
	9.4.4	Statistiksekretessen och EU-rätten ...........................	355
	9.4.5 Överväganden och förslag om
		statistiksekretessens utformning ...............................	356

Innehåll

SOU 2012:83

9.5	PSI-lagens påverkan ...............................................................		364
	9.5.1	Gällande rätt................................................................	365
	9.5.2 Den pågående EU-utvecklingen på området.............		370
	9.5.3	Nationella initiativ ......................................................	372
	9.5.4	Överväganden om PSI-lagen......................................	374
9.6 Övriga frågor om tillgänglighet.............................................			378
	9.6.1 Överväganden om ny spridningsteknik.....................		379
	9.6.2	Överväganden om utvärderingsmyndigheters
		tillgång till mikrodata..................................................	384
10	Uppgiftsskyldighet....................................................		389
10.1	Regleringen av uppgiftsskyldigheten ....................................		390
	10.1.1 Bakgrund till dagens reglering....................................		390
	10.1.2 Gällande rätt................................................................		391
10.2	De uppgiftsskyldiga ...............................................................		392
	10.2.1 Näringsidkare..............................................................		392
	10.2.2 Ägare till fastighet där någon annan driver
		verksamhet...................................................................	395
	10.2.3 Stiftelser, ideella föreningar och registrerade
		trossamfund.................................................................	395
	10.2.4 Kommuner och landsting ...........................................		396
10.3	Särskilt om uppgiftslämnarbördan ........................................		396
	10.3.1 Samrådsskyldighet.......................................................		400
	10.3.2 Konsekvensutredning .................................................		401
10.4	Särskilt om bortfall.................................................................		401
10.5	Önskemål om utvidgad uppgiftsskyldighet..........................		402
	10.5.1 Särskilt om kommunsektorn......................................		407
10.6	Överväganden och förslag rörande
	uppgiftsskyldighetens reglering ............................................		408
	10.6.1 Varför uppgiftsskyldighet?.........................................		409
	10.6.2 Måste uppgiftsskyldigheten regleras i lag? ................		412
	10.6.3 Behöver uppgiftsskyldigheten utökas?......................		414
	10.6.4 Finns det möjlighet att framställa den statistik
		som EU-rätten kräver? ...............................................	417
	10.6.5 Uppgiftsskyldighet kontra uppgiftslämnarbörda .....		418

SOU 2012:83 Innehåll

	10.6.6 Bör det införas uppgiftsskyldighet för
	privatpersoner? ...........................................................	421
	10.6.7 Hur ska uppgiftsskyldigheten utformas?..................	422
10.7	Ett samlat system för automatiserad datafångst ..................	424
	10.7.1 2008 års översyn av kommunal statistik....................	424
	10.7.2 Utredningens överväganden ......................................	428
11	Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller .....	431
11.1	Ett säljförbud för myndigheter? ...........................................	431
	11.1.1 Förvaltningskommitténs förslag................................	432
	11.1.2 Regeringens uttalande om myndigheternas
	säljverksamhet.............................................................	432
11.2	Konkurrensrätt.......................................................................	435
	11.2.1 Konkurrenslagen (2008:579) .....................................	435
	11.2.2 Handledning från Ekonomistyrningsverket .............	437
	11.2.3 Lathund från Konkurrensverket................................	438
	11.2.4 Begreppet uppdragsverksamhet.................................	439
11.3	Statistikområdet och frågan om säljverksamhet ..................	441
	11.3.1 Regleringen av SCB:s uppdragsverksamhet..............	442
	11.3.2 Myndigheternas uppdragsverksamhet i praktiken....	443
	11.3.3 Marknaden för statistikproduktion...........................	448
	11.3.4 Eventuella konsekvenser för statistikområdet..........	450
11.4	Överväganden om uttalandets påverkan på
	statistikområdet .....................................................................	453
	11.4.1 Vilka myndigheter kan sägas bedriva
	uppdragsverksamhet på statistikområdet?................	453
	11.4.2 Bedriver SCB sådan säljverksamhet som
	regeringen anser att myndigheter inte bör
	bedriva?........................................................................	453
	11.4.3 Utredningens slutsats.................................................	455
11.5	SCB:s tre roller.......................................................................	461
	11.5.1 Tänkbara mål-/rollkonflikter och framförda
	synpunkter ..................................................................	462
	11.5.2 Överväganden om målkonflikter...............................	466
11.6	Sammanfattande överväganden och förslag .........................	468

Innehåll

SOU 2012:83

12 Samordning av systemet för den officiella statistiken ...		471
12.1	Begreppet samordning ...........................................................	471
12.2	Dagens situation avseende uppföljning, samordning
	m.m..........................................................................................	473
	12.2.1 Tiden efter statistikreformen och 1999 års
	utvärdering...................................................................	473
	12.2.2 Dagens situation..........................................................	475
12.3	Överväganden och förslag .....................................................	483
	12.3.1 Utgångspunkter och bedömning av dagsläget ..........	483
	12.3.2 Utpekande av SCB som Sveriges NSI .......................	486
	12.3.3 Behov av ökad uppföljning.........................................	487
	12.3.4 Behov av utvecklad samordning.................................	491
	12.3.5 Behov av ökade resurser .............................................	501
	12.3.6 Konsekvenser för SCB:s tre roller .............................	502
13 EU-samarbetets inverkan på det svenska
	statistiksystemet.......................................................	503
13.1	Förutsättningar för analysen .................................................	504
13.2	Regler och rutiner för att hantera föreslagna
	förändringar i EU:s statistikförordning................................	505
	13.2.1 Det yrkesmässiga oberoendet stärks (artikel 2,
	punkten 1 a).................................................................	506
	13.2.2 Stärka NSI:s självständighet (artikel 5,
	punkten 1) ...................................................................	506
	13.2.3 Chefen för NSI ges en framträdande roll
	(artikel 5a) ...................................................................	506
	13.2.4 Åtaganden om förtroende för statistiken
	(artikel 11 – ny punkt 3).............................................	507
	13.2.5 Ökad användning av administrativa källor
	(artikel 17a) .................................................................	510
13.3	Ändringar i nationell rätt till följd av harmonisering med
	EU-rätten................................................................................	511
	13.3.1 Tydligt utpekande av SCB som Sveriges
	nationella statistikbyrå................................................	511
	13.3.2 Lagkraven på statistikens kvalitet bör motsvara
	dem i EU:s statistikförordning ..................................	512
	13.3.3 All EU-statistik bör vara officiell statistik ................	513
12

SOU 2012:83		Innehåll
	13.3.4 En strävan om minskad uppgiftslämnarbörda bör
	föras in i författningstext ...........................................	514
	13.3.5 Uppgiftsskyldighet ska råda för uppgifter som
	krävs för att framställa europeisk statistik ................	514
13.4	Ändringar i nationell rätt till följd av ändringar i EU-
	rätten.......................................................................................	515
	13.4.1 SCB:s samordningsroll ska bli tydligare....................	515
	13.4.2 SCB:s föreskriftsrätt ska utvidgas .............................	516
13.5	Sammanfattande analys..........................................................	517
14	Översyn av SCB........................................................	519
14.1	Förutsättningar för analysen .................................................	520
14.2	Beskrivning av SCB................................................................	523
	14.2.1 Uppgifter och mål.......................................................	523
	14.2.2 Organisation och verksamhet ....................................	525
	14.2.3 Resurser och finansiering ...........................................	531
14.3	Överväganden och förslag.....................................................	535
	14.3.1 Uppgifter, prioriteringar och mål..............................	535
	14.3.2 Resurser och effektiviseringar....................................	539
	14.3.3 Samverkan med universitet, högskolor och andra
	myndigheter ................................................................	542
14.4	Ny instruktion för SCB.........................................................	544
	14.4.1 Gällande rätt................................................................	544
	14.4.2 Sammanfattning av förslag om förändring av
	SCB:s instruktion .......................................................	546
14.5	Kompletterande överväganden och förslag avseende
	instruktionen..........................................................................	549
	14.5.1 Nämnderna för konsumentprisindex och
	byggnadsindex.............................................................	549
	14.5.2 Det ska framgå av författning att SCB får besluta
	om avgifternas storlek i verksamheten......................	551
	14.5.3 Vissa konsekvenser av delbetänkandet......................	551

Innehåll

SOU 2012:83

15	Förslagens konsekvenser ...........................................	555
15.1	Allmänt om utredningens förslag..........................................	555
15.2	Konsekvenser enligt 14 § .......................................................	556
15.3	Konsekvenser enligt 15 § .......................................................	558
15.4	Konsekvenser enligt 15 a § ....................................................	559
16	Författningskommentar .............................................	563
16.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:99) om den
	officiella statistiken ................................................................	563
16.2	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400)......................................................	567
Bilagor
1	Kommittédirektiv 2011:32.....................................................	569
2	Kommittédirektiv 2012:15.....................................................	587
3	Utredning om dokumentation av officiell statistik
	(Bo Sundgren) ........................................................................	591
4	Teknisk rapport (SCB) ..........................................................	683

Förkortningar

a.a.	Anfört arbete
AF	Avgiftsförordningen
AKU	Arbetskraftsundersökningar
API	Application Programming Interface
BBMRI	Biobanking and Molecular Resource
	Infrastructure of Sweden
Bet.	Betänkande
Bil.	Bilaga
BNP	Bruttonationalprodukt
BrB	Brottsbalken
Brå	Brottsförebyggande rådet
Dir.	Direktiv
Dnr	Diarienummer
Ds	Departementsserien
DV	Domstolsverket
ECB	Europeiska centralbanken

Förkortningar

SOU 2012:83

ECBS	Europeiska centralbankssystemet
EDP	Excessive Deficit Procedure (processen
	kring alltför stora underskott)
EES	Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EG	Europeiska gemenskapen
ENS	Europeiska nationalräkenskapssystemet
ESAC	European Statistical Advisory Committee
	(Europeiska rådgivande kommittén för
	Statistik)
ESGAB	European Statistical Governance Advisory
	Board (Europeiska rådgivande organet för
	statistikstyrning)
ESS	Europeiska statistiksystemet
ESSC	European Statistical System Committee
	(kommittén för det statistiska programmet)
ESV	Ekonomistyrningsverket
EU	Europeiska unionen
EUF	Europeiska unionens funktionssätt
EURATOM	Europeiska atomenergigemenskapen
Eurostat	Europeiska unionens statistikkontor
FDB	Företagsdatabasen
FASIT	Fördelningsanalytiskt statistiksystem för
	inkomster och transfereringar
FEG	Fördraget om upprättandet av Europeiska
	gemenskapen
16

SOU 2012:83 Förkortningar

FEUF	Fördraget om Europeiska unionens
	Funktionssätt
Fi	Finansdepartementet
FiU	Finansutskottet
FN	Förenta nationerna
FoB	Folk- och bostadsräkning
FPM	Faktapromemoria
FTP	File Transfer Protocol
GD	Generaldirektör
IFAU	Institutet för arbetsmarknads-
	och utbildningspolitisk utvärdering
INTRASTAT	Intra-Community Trade Statistics System
IoF	Inkomst- och förmögenhetsregistret
ISO	Internationella standardiserings-
	organisationen
IT	Informationsteknologi
Ju	Justitiedepartementet
Kolada	Kommun- och landstingsdatabasen
KOM	EU-kommissionen
KOSTRA	Kommune-Stat-Rapportering
KPI	Konsumentprisindex
MIS	Meddelanden i samordningsfrågor

Förkortningar

SOU 2012:83

MONA	Microdata Online Access System
N	Näringsdepartementet
NNR	Näringslivets Regelnämnd
NR	Nationalräkenskaper
NSI	National Statistical Institute (nationell
	statistikbyrå)
OECD	Organisation for Economic Co-operation
	and Development (Organisationen för
	ekonomiskt samarbete och utveckling)
OH	Overhead (gemensamma kostnader)
OSF	Offentlighets- och sekretessförordningen
OSL	Offentlighets- och sekretesslagen
PM	Promemoria
Prop.	Proposition
PSI	Public Sector Information (information
	från den offentliga sektorn)
PUL	Personuppgiftslagen
RF	Regeringsformen
RiR	Riksrevisionen
RKA	Rådet för främjande av kommunala analyser
ROS	Rådet för den officiella statistiken
RS	Räkenskapssammandrag för kommuner och
	landsting

SOU 2012:83 Förkortningar

Rskr.	Riksdagsskrivelse
RTB	Registret över totalbefolkningen
RÅ	Regeringsrättens årsbok
S	Socialdepartementet
SAM	Statistikansvarig myndighet
SCB	Statistiska centralbyrån
SCB-FS	Statistiska centralbyråns
	författningssamling
SDMX	Statistical Data and Metadata eXchange
SekrL	Sekretesslagen
SIV	SCB:s statistikinsamlingsverktyg
SKL	Sveriges Kommuner och Landsting
SLU	Sveriges lantbruksuniversitet
SMIF	Svenska marknadsundersökningsföretag
SND	Svensk Nationell Datatjänst
SOU	Statens offentliga utredningar
STATIV	Registret med data för integrationsstudier
TF	Tryckfrihetsförordningen
U	Utbildningsdepartementet
UK	United Kingdom
ULF	Undersökningar om levnadsförhållanden

Sammanfattning

Bakgrund

Min övergripande uppgift är att se över Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken.

Det svenska systemet för officiell statistik är decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994. SCB ansvarar för sektorsövergripande statistik och 26 sektorsansvariga myndigheter för den officiella statistiken inom sina områden.

Den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den offi- ciella statistiken, med tillhörande förordning (2001:100). Av detta regelverk framgår inom vilka områden det ska finnas officiell stati- stik och vilka statliga myndigheter som ansvarar för att statistiken tas fram. I lagen anges också att officiell statistik ska finnas för all- män information, utredningsverksamhet och forskning samt vara objektiv och allmänt tillgänglig.

Rättsutvecklingen inom EU spelar en ökande roll för det svenska statistiksystemet. EU-reglerna kan avse dels statistik inom enskilda områden, dels allmänna krav som gäller för all EU-reglerad stati- stik. De senare framgår framför allt av EU:s statistikförordning. Denna genomgår för närvarande en omfattande revidering. De kom- mande förändringarna avseende EU:s statistiksystem är väsentliga för mina överväganden. Även riktlinjerna för europeisk statistik, den s.k. Code of Practice, har betydelse i sammanhanget. Rikt- linjerna är ett instrument för självreglering med principer för obe- roende, integritet och ansvar och omfattar medlemsstaternas statistik- myndigheter och EU:s statistikmyndighet Eurostat.

År 2011 omfattade den officiella statistiken totalt 356 s.k. stati- stikprodukter. SCB ansvarade för drygt en tredjedel av dessa, medan ingen av de övriga myndigheternas officiella statistik omfattade fler än 30 statistikprodukter och många myndigheters endast en eller några enstaka.

Sammanfattning

SOU 2012:83

Utöver sitt statistikansvar bedriver SCB uppdragsverksamhet inom statistikområdet och har även ansvar för att samordna det stat- liga statistiksystemet. Ett viktigt redskap i arbetet med samordning är Rådet för den officiella statistiken, som är ett rådgivande organ vid SCB. Rådet består av SCB:s generaldirektör, som är ordförande, samt generaldirektörerna för sex andra statistikansvariga myndig- heter. De senare förordnas för tre år. De myndigheter som ska ingå i rådet utses av SCB enligt ett rullande schema.

Produktionen av den officiella statistiken kan ske genom att de statistikansvariga myndigheterna väljer att själva framställa stati- stiken, beställa den direkt från SCB eller upphandla den i konkur- rens. I sådana upphandlingar kan även SCB delta. Närmare hälften av myndigheterna producerar sin officiella statistik helt i egen regi. Bland övriga myndigheter är det vanligaste att man helt eller delvis anlitar SCB för produktionen. Mätt utifrån antal statistikprodukter producerar SCB totalt ca 65 procent av den officiella statistiken, varav drygt hälften avser den statistik myndighet själv ansvarar för och något mindre än hälften avser uppdrag åt andra myndigheter. Mindre än fem procent av den totala produktionen av officiell stati- stik sker genom upphandling från andra än SCB.

I utredningen har synpunkter inhämtats från ett stort antal in- tressenter, t.ex. samtliga statistikansvariga myndigheter, andra an- vändare och producenter av statistik och även vissa utländska organ, bl.a. Eurostat. På uppdrag av utredningen har också professor Bo Sundgren analyserat frågor om dokumentation av statistik, Ekono- mistyrningsverket analyserat frågor om prissättning av statistik och SCB genomfört en webbaserad enkätundersökning bland medlem- mar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd för statistik.

I det följande sammanfattas mina överväganden och förslag av- seende de frågor som tas upp i utredningsdirektiven.

Övergripande bedömning av statistiksystemets funktion

Statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informa- tionskälla i en demokrati. Den officiella statistiken ger en övergrip- ande bild av samhället och ökar medborgarnas möjlighet till insyn. Statistiken används också som grund för politiska beslut, den all- männa debatten, forskning, utvärdering m.m. Stor enighet råder om vikten av att det produceras statistik som belyser olika aspekter av samhället och som kan användas för ovan nämnda syften. Statistiken

SOU 2012:83

Sammanfattning

ska vara pålitlig, dvs. objektiv och saklig samt även i övrigt av god kvalitet.

Min samlade bedömning är att systemet för den officiella stati- stiken i huvudsak fungerar väl i dag. Jag har inte funnit några grund- läggande systemfel som kräver att systemet genomgår en mer genom- gripande förändring, utan anser att det decentraliserade systemet både kan och bör upprätthållas.

Detta betyder inte att det skulle saknas utmaningar i dagens statistiksystem eller att systemet inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Men de förändringar som kan behöva göras kan enligt min bedömning hanteras inom ramen för den befintliga grundmodellen.

Den officiella statistikens inriktning och omfattning

Sverige bör enligt min mening även fortsättningsvis tillämpa en mer avgränsad definition av begreppet officiell statistik, med utgångs- punkten att sådan statistik ska vara av särskild vikt för beskriv- ningen av samhället. EU-reglerad statistik bör dock i normalfallet alltid vara officiell statistik. Med inriktning på bl.a. dessa förhåll- anden bör statsmakterna göra vissa allmänna uttalanden om vad som bör känneteckna officiell statistik, i syfte att ge vägledning för de statistikansvariga myndigheternas bedömningar.

I dag anges inriktningen av den officiella statistiken genom en gradvis konkretisering där regeringen beslutar om övergripande ämnes- och statistikområden samt vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga, medan statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde beslutas av den på området ansvariga myndig- heten. Enligt min mening bör dagens ordning för att besluta om den officiella statistikens inriktning behållas. Om ytterligare myn- digheter önskar bli statistikansvariga myndigheter bör de lämna förslag om detta till regeringen som därefter får fatta beslut i frågan.

Den officiella statistikens kvalitet

De erfarenheter som gjorts i utredningen – t.ex. genom kontakter med användare och utländska organ – talar för att dagens officiella statistik huvudsakligen är av god kvalitet. Det betyder inte att det skulle helt saknas problem eller att kvaliteten inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Men de åtgärder som kan krävas för att för-

Sammanfattning

SOU 2012:83

bättra kvaliteten handlar i huvudsak om att göra ett i grunden väl fungerande system ännu bättre.

De viktigaste kvalitetskraven som ställs på den officiella stati- stiken bör enligt min mening framgå av lagen om den officiella statistiken. Jag föreslår att kvalitetskraven i lagen formuleras med utgångspunkt i de kvalitetskriterier som finns i EU:s statistikför- ordning.

Mycket av innehållet i EU:s riktlinjer för europeisk statistik (Code of Practice) uppfylls redan i svensk rätt. Ytterligare någon av rikt- linjernas principer kan dock behöva författningsregleras. Jag före- slår att principen om en rimlig uppgiftslämnarbörda införs i förord- ningen om den officiella statistiken. Merparten av principerna passar dock enligt min uppfattning bäst i föreskrifter från SCB eller, som i dag, i allmänna riktlinjer.

Enligt min bedömning arbetar de statistikansvariga myndig- heterna på ett seriöst sätt med kvalitetsfrågor, såväl enskilt som i gemensamma fora, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Då god kvalitet är av avgörande betydelse för den offi- ciella statistikens tillförlitlighet och trovärdighet, är det väsentligt att myndigheterna även fortsättningsvis bedriver ett aktivt kvalitets- arbete.

Rådet för den officiella statistiken har beslutat vissa riktlinjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken. Med utgångspunkt i dessa kan de statistikansvariga myndigheterna göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik. Den innebär att man arbetar i enlighet med kriterierna och uppfyller samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Hittills har endast två myn- digheter, Socialstyrelsen och Statens jordbruksverk, gjort en sådan utfästelse. Det skulle ha en viktig signalverkan gentemot bl.a. stati- stikens användare om fler av de statistikansvariga myndigheterna, och då i synnerhet SCB, gjorde en sådan utfästelse. Möjligen kan det krävas en viss modifiering av kriterierna för tillräcklig kvalitet för att de ska bli tillämpbara för fler myndigheter. Att utreda detta bör rimligen vara en uppgift för Rådet för den officiella statistiken.

Då och då uppstår fel i statistiken, vilket är negativt. Att det före- kommer fel synes dock inte bero på grundläggande systemfel. Det torde mera handla om att det i praktiken är omöjligt att helt und- vika fel i ett så pass komplext system som statistiksystemet. När fel väl uppstår är det viktigt att de statistikansvariga myndigheterna har en organisation och rutiner för att uppmärksamma, rätta, ana- lysera och lära av felen. Det är också viktigt att myndigheterna öppet

SOU 2012:83

Sammanfattning

redovisar de fel som uppstår, så att uppdragsgivare, användare m.fl. uppmärksammas på förhållandena.

Såväl i Sverige som utomlands tenderar svarsfrekvenserna i sta- tistiska undersökningar att minska. Denna utveckling utgör ett reellt problem. De statistikansvariga myndigheterna synes ta problemet på stort allvar och söker finna olika metoder för att hantera det. Sannolikt är det dock inte möjligt att helt eliminera problemet med minskande svarsfrekvenser, eftersom utvecklingen i grunden har strukturella orsaker, t.ex. att det med traditionella metoder är svårare att nå människor i dag än förr. Statistikproducenterna kan därför behöva utveckla bättre metoder för att hantera de ökade bortfallen och även hitta andra vägar att komma åt informationen. Om svars- frekvenserna fortsätter att minska kraftigt kan det på sikt även finnas skäl att överväga att för vissa undersökningar införa uppgifts- skyldighet för privatpersoner, vilket förekommer i många andra länder. För närvarande ser jag dock inte något sådant behov.

Enligt vissa uppskattningar baseras den officiella statistiken till mer än 95 procent på administrativa data, vilka har samlats in för andra ändamål än statistik. Problem kan därmed uppstå om en statistikansvarig myndighet är beroende av administrativa data från någon annan myndighet och den senare av något skäl väljer att för- ändra eller avsluta insamlingen av uppgifterna i fråga.

Mot denna bakgrund talar starka skäl för att SCB bör rådfrågas vid utformning och förändringar av andra myndigheters admini- strativa register. Det skulle kunna ske genom att registeransvariga myndigheter görs skyldiga att samråda med SCB i sådana situa- tioner. Därvid borde också SCB, i sin roll att samordna statistik- systemet, ges i uppdrag att bevaka andra statistikansvariga myndig- heters intressen. Samordningen av detta torde kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. En samrådsskyldighet bör utformas så att de berörda myndigheterna är skyldiga att sam- råda med SCB, men fria att efter samrådet fatta självständiga beslut och ska informera SCB om dessa. Vidare bör samrådsskyldigheten endast avse register vars data med rimlig grad av sannolikhet kan antas komma att användas för statistikproduktion. Ett införande av samrådsskyldigheten bör inte ske förrän den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning är bestämd.

Sammanfattning

SOU 2012:83

Bedömning av användarnas tillgänglighet till statistiken

Tillgängligheten till statistiken varierar beroende på användare och användningsområde. Behoven synes vara väl tillgodosedda för an- vändare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Det bör betonas att det är dessa summerade sammanställningar som utgör den officiella statistiken. Störst problem med tillgängligheten har de användare, t.ex. forskare, som har behov av att själva bearbeta bakomliggande datamaterial (mikrodata) för olika vidareanvändningar och analyser.

Min samlade bedömning är att tillgängligheten till den officiella statistiken i huvudsak är god i dag. Tillgängligheten har också successivt förbättrats sedan 1994 års reform. Det finns skäl att anta att denna utveckling kommer att fortsätta, i takt med bl.a. de möj- ligheter som skapas genom den informationsteknologiska utveck- lingen.

Vissa, även erfarna, forskare har dock till mig redovisat vad de ofta uppfattar som ökade svårigheter att från statliga förvaltnings- myndigheter få ut data för forskningsändamål, bl.a. att myndig- heternas restriktivitet vid utlämnandeprövningen har skärpts. Denna bild delas i regel inte av myndighetsföreträdare. Regeringen har dock aviserat att den ska återkomma till dessa frågor i särskild ordning.

Dokumentation av statistik

Dokumentation av vilken statistik som finns, hur den är framställd och vad den innehåller är en förutsättning för att statistiken ska vara användbar. Det enda formella krav som i dag finns avseende dokumentation av den officiella statistiken är att de statistikansva- riga myndigheterna ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken, enligt en form som SCB anger. Myndigheterna lever i huvudsak upp till detta krav. Ofta tar de även fram annan, mer fördjupande dokumentation.

Dokumentationen synes ha förbättrats med tiden. En kvarstå- ende brist är dock att dokumentationen ofta tycks ske i efterhand. Det är viktigt att myndigheterna strävar efter att integrera doku-

SOU 2012:83

Sammanfattning

mentationsarbetet i produktionsprocessen och göra dokumenta- tionen löpande.

Dagens dokumentation torde i huvudsak uppfylla behoven för användare som främst använder statistiken i informativt syfte och/eller för att göra analyser som kräver mer begränsad bearbet- ning av det statistiska materialet. Störst problem med dokumen- tationen torde finnas bland användare – ofta forskare – som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomligg- ande datamaterialen för olika vidareanvändningar och analyser. De förslag som jag lämnade i delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36) torde förbättra situationen för de mer avancerade användarna.

Ambitionen bör vara att dokumentationen så långt möjligt ska ge berörda intressenter de svar de behöver. Inte sällan torde det kräva en mer omfattande och djupgående dokumentation än vad som ges av dagens författningsreglerade krav. Samtidigt bör man inte ha en övertro på möjligheterna att reglera fram en fullständigt heltäckande dokumentation. I särskilt komplicerade fall torde det vara ofrånkomligt att dokumentationen måste kompletteras med individuell rådgivning eller information från den statistikansvariga myndighetens sida.

Jag lämnar inga förslag på författningsändringar beträffande dokumentation. Frågan om dokumentation behöver dock diskuteras vidare, lämpligen inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Vidare bör SCB ges i uppdrag att närmare utreda vilka förutsätt- ningar som finns för att i ökad utsträckning ge allmän spridning åt metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel.

Prissättning av statistik

SCB bedriver en omfattande uppdragsverksamhet inom statistik- området. Intäkterna från denna utgör knappt hälften av myndig- hetens samlade omsättning. Övriga statistikansvariga myndigheter bedriver inte uppdragsverksamhet inom statistikområdet, men kan ta ut avgifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av sin offi- ciella statistik. Då statistik är en huvudsyssla för SCB, varav en betydande andel bedrivs som uppdragsverksamhet, och en bisyssla för övriga myndigheter skiljer sig grunderna för avgiftsuttaget dem emellan.

Sammanfattning

SOU 2012:83

Enligt min mening bör full kostnadstäckning fortsatt gälla som ekonomiskt mål i SCB:s uppdragsverksamhet. Detta främst med tanke på konkurrensneutraliteten. Om statsmakterna i prishänseende vill stimulera vissa användargruppers, t.ex. forskares, tillgång till de data som finns i SCB:s register, bör det hellre ske genom anslag till den som köper data än till den som tillhandahåller dem.

I de fall övriga statistikansvariga myndigheter önskar ta ut av- gifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av myndighetens officiella statistik, så bör prissättningen baseras på kostnaden för att framställa och distribuera statistiken. Normalt kan då en tim- taxa, inklusive en rättvisande andel av myndighetens gemensamma kostnader, tillämpas. Det förefaller också vara den princip som fler- talet statistikansvariga myndigheter för närvarande tillämpar.

I utredningsarbetet har användare framfört kritik mot att SCB:s prissättning brister i transparens. Här finns utrymme för förbätt- ringar från SCB:s sida. Mycket torde vara vunnet om SCB utveck- lar en mer aktiv kunddialog, inkluderande tydligare information om hur priserna sätts.

Prissättningen avseende statistik är inte helt enhetlig mellan de statistikansvariga myndigheterna i dag. Variationerna synes dock i allmänhet inte bero på att prissättningen sker på ett felaktigt sätt, utan är huvudsakligen en följd av de skilda förvaltningsrättsliga och andra förutsättningar som råder för verksamheten vid de olika myn- digheterna. Myndigheterna bör både bli bättre på att till omvärlden kommunicera varför variationerna förekommer och sinsemellan diskutera hur prissättningen bör gå till och om möjligt söka uppnå ökad enhetlighet. Sådana diskussioner kan lämpligen föras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken.

Statistiksekretess

Den s.k. statistiksekretessen regleras i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Där anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Vidare anges att statistiksekretessen även gäller för annan jämförbar under- sökning som utförs av Riksrevisionen eller riksdagsförvaltningen eller av myndigheter under regeringen förutsatt att regeringen har meddelat föreskrifter om det. Syftet med statistiksekretessen är att

SOU 2012:83

Sammanfattning

ge ett starkt skydd för uppgiftslämnarna, vilket i sin tur ökar förut- sättningarna för de statistikansvariga myndigheterna att skapa sam- hällsviktig statistik av hög kvalitet.

Enligt min mening bör statistiksekretessens föremål, styrka och tid kvarstå oförändrade. Jag föreslår dock att paragrafen görs mera lättöverskådlig genom att den delas upp i stycken och att den sekre- tessbrytande delen av bestämmelsen lyfts ut och läggs i en egen paragraf.

Vidare föreslår jag att andra jämförbara undersökningar som utförs av kommittéväsendet och Statskontoret ska omfattas av stati- stiksekretess direkt enligt lag. Lagens bestämmelser om statistik- sekretess blir därmed direkt tillämplig för uppgifter i sådana under- sökningar. Det krävs alltså inte längre att regeringen meddelar särskilda föreskrifter om detta.

De sekretessbrytande undantagen bör enligt min mening vara desamma som enligt gällande rätt. Begreppet forskning ska däremot definieras. Detta sker genom en hänvisning till definitionen av forsk- ning i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor.

Uppgiftsskyldighet

I lagen om den officiella statistiken regleras vilka aktörer som är uppgiftsskyldiga avseende officiell statistik och vilka uppgifter skyl- digheten avser.

Jag föreslår vissa förändringar av denna reglering. Vilka som är uppgiftsskyldiga till den officiella statistiken och att uppgiftsskyl- digheten gäller gentemot de statistikansvariga myndigheterna ska alltjämt framgå av lagen om den officiella statistiken. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska dock ges bemyn- digande att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska omfattas av uppgiftsskyldighet. I huvudsak handlar det om samma uppgifter som i dag. Dock föreslår jag en viss utvidgning av de uppgifter som ska lämnas av kommuner och landsting. De närmare föreskrifterna rörande verkställigheten av uppgiftsskyldigheten ska delegeras till de statistikansvariga myndigheterna. För registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet ska dock uppgiftsskyldigheten och vilka uppgifter som omfattas liksom tidigare regleras i lag.

Vidare föreslår jag att regeringen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om att de som är uppgiftsskyldiga till den officiella

Sammanfattning

SOU 2012:83

statistiken även ska vara skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för att framställa sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen (Euro- stat).

Jag föreslår också att det av förordningen om den officiella stati- stiken ska framgå att de statistikansvariga myndigheterna ska sträva efter att begränsa uppgiftslämnarbördan samt prioritera använd- andet av administrativa data om sådana finns tillgängliga.

Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller

Regeringen har uttalat att myndigheter som huvudregel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Som framgått ovan är det endast SCB av de statistikansvariga myndigheterna som bedriver uppdragsverksamhet på statistikområdet. Min bedömning är att SCB:s uppdragsverksamhet är förenlig med regeringens uttalande. Uttalandet påverkar därmed inte i sig utformningen av systemet för den officiella statistiken. Enligt min bedömning lever också SCB och de övriga statistikansvariga myndigheterna i huvudsak upp till de krav som ställs i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av hand- lingar från den offentliga förvaltningen.

Som nämndes i inledningen har SCB tre olika roller i systemet för den officiella statistiken: en ansvars-, en produktions- och en samordningsroll. De tre rollerna kan potentiellt stå i konflikt med varandra. Enligt min bedömning är dock problemet litet i praktiken. Samtidigt finns det stora fördelar med att ha rollerna i en och samma organisation.

Genom kommande förändringar på EU-nivå kommer de natio- nella statistikbyråerna (SCB i Sverige) att ges en förstärkt roll av- seende t.ex. samordning. Härmed är det svårt att se att man från SCB skulle kunna skilja ut rollerna att ansvara för sektorsövergripande statistik och att ansvara för samordning av statistiksystemet. Då SCB:s uppdragsverksamhet i dag spelar en mycket viktig roll i sys- temet för den officiella statistiken finns det starka skäl för att inte knoppa av den från myndigheten.

Mot denna bakgrund föreslår jag att SCB även fortsättningsvis ska samlat utöva dagens tre roller. De problem som kan finnas med rollkonflikter i SCB:s verksamhet bör kunna minskas genom olika åtgärder, t.ex. bättre transparens i myndighetens prissättning.

SOU 2012:83

Sammanfattning

Samordning av systemet för den officiella statistiken

Samordningen av statistiksystemet har innehållit i stort sett samma slags åtgärder ända sedan 1994 års reform, låt vara att tillkomsten av Rådet för den officiella statistiken år 2002 innebar en viss för- stärkning. Allt sedan reformen har det handlat om en ganska mjuk form av samordning. SCB har i begränsad utsträckning utnyttjat den föreskriftsrätt myndigheten har.

Då statistiksystemet i huvudsak fungerar väl i dag finns det knappast skäl att anta att dagens mjuka form av samordning skulle ha betydande brister. I syfte att värna statistikens kvalitet finns det dock skäl att – inom ramen för de förutsättningar som ges av det decentraliserade systemet – något höja ambitionerna beträffande samordning, uppföljning m.m.

Som nämndes ovan förväntas de kommande förändringarna av EU:s statistikförordning leda till att de nationella statistikbyråerna (NSI, av engelskans National Statistical Institute) får en förstärkt roll avseende bl.a. samordning. Att SCB är Sveriges NSI bör tydligt framgå av myndighetens instruktion, där det bör anges att SCB har till uppgift att fullgöra de uppgifter som enligt en EU-rättsakt ska fullgöras av den nationella statistikbyrån (NSI). Vidare bör SCB:s föreskriftsrätt utvidgas från att som i dag endast avse den officiella statistikens tillgänglighet till att även omfatta kvalitetsfrågor i vidare mening. Liksom i dag ska gälla att SCB får meddela föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter.

En förväntad följd av förändringen av EU:s statistikförordning är att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) i syfte att upprätthålla förtroendet för statistiken. Varje medlems- stat, företrädd av sin regering, ska därför underteckna och genom- föra ett åtagande om att skapa förtroende för statistiken, varigenom särskilda politiska åtaganden görs för att genomföra riktlinjerna och upprätta ett nationellt program för kvalitetssäkring, inklusive själv- utvärderingar och förbättringsåtgärder. Medlemsstaterna ska också lämna årliga rapporter till kommissionen om hur man lever upp till förordningens krav inklusive åtagandet om förtroende för statistiken. I betänkandet redogör jag för hur Sverige kan hantera detta åtag- ande.

Beträffande de självutvärderingar som de årliga rapporterna ska baseras på föreslår jag att SCB ges i uppgift att vara huvudansvarig för och samordna arbetet. Detta bör komma till uttryck i myndig-

Sammanfattning

SOU 2012:83

hetens instruktion. Underlag för arbetet bör komma från de övriga myndigheter som framställer europeisk statistik. Tillräckligt stöd för deras medverkan torde ges av myndighetsförordningen och förvaltningslagen. Därtill bör i statistiksystemet införas en rätt för Rådet för den officiella statistiken att löpande göra översiktliga granskningar av bl.a. statistikens kvalitet och tillgänglighet, t.ex. genom stickprov eller tematiskt. Även detta bör framgå av SCB:s instruktion. Med dessa två typer av uppföljningsinstrument ges ett väsentligt underlag för att utveckla det svenska statistiksystemet. De torde även kunna generera idéer om förbättringsåtgärder av det slag som ska ingå i Sveriges åtagande gentemot EU om förtroende i statistiken.

Förslaget att Rådet för den officiella statistiken löpande ska göra översiktliga granskningar innebär en ny roll för rådet. Mina övriga förslag om nya uppgifter för rådet bör utan svårighet kunna passas in i dess nuvarande arbetsformer.

Jag föreslår att Rådet för den officiella statistiken utvidgas, i syfte att ge permanent representation från myndigheter med stor tyngd i statistiksammanhang. Rådet bör bestå av SCB:s generaldirektör, som liksom i dag bör vara ordförande, och högst tolv andra leda- möter, i form av generaldirektörer för andra statistikansvariga myn- digheter. Av de tolv andra ledamöterna ska en vardera komma från myndigheterna Försäkringskassan, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk och Statens skol- verk och resterande sex från övriga statistikansvariga myndigheter. Att rådet ska ha denna sammansättning ska framgå av SCB:s in- struktion. För de resterande sex platserna bör dagens rotations- princip fortsatt tillämpas. Även fortsättningsvis bör rådet vara ett rådgivande organ till SCB, men även kunna fatta vissa beslut inom ramen för en av SCB fastställd budget.

Mina förslag om ökad uppföljning och utvecklad samordning av statistiksystemet torde kräva att ytterligare resurser tillskjuts för de föreslagna arbetsuppgifterna. Behovet bedöms uppgå till totalt ca 5 miljoner kronor per år. Flera finansieringsmöjligheter är tänkbara.

Översyn av SCB

Som nämndes ovan anser jag att SCB även fortsättningsvis samlat ska utöva de tre roller myndigheten har i statistiksystemet, varför samtliga delar av dagens verksamhet i princip fortsatt ska bedrivas.

SOU 2012:83

Sammanfattning

Dagens målstruktur, med mål för de olika rollerna, och enskilda mål är därmed fortsatt relevanta.

Regeringens styrning av SCB:s uppdragsverksamhet bör för- tydligas och stramas upp. I detta syfte föreslår jag att det i SCB:s instruktion anges att uppdrag avseende officiell statistik ska vara prioriterade, att uppdragsverksamheten ska hållas ekonomiskt skild från myndighetens övriga verksamhet samt att myndigheten endast får åta sig uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter i den mån det inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Av instruk- tionen bör också framgå att SCB får disponera avgiftsinkomsterna och meddela föreskrifter om avgifternas storlek.

Det är viktigt både att regeringen håller sig löpande informerad om konkurrensens utveckling på statistikområdet och att SCB på lämpligt sätt anpassar sitt tjänsteutbud med hänsyn till denna ut- veckling. Jag föreslår att SCB ges i uppdrag att återkommande belysa hur konkurrenssituationen utvecklas inom de områden där myndigheten bedriver uppdragsverksamhet.

SCB:s intäkter har i reala termer legat på en stabil nivå – strax över 1 miljard kronor per år – under de senaste 7–8 åren. Däremot har sammansättningen av intäkterna förändrats. Från att anslag och avgifter tidigare stått för i stort sett lika stora andelar av SCB:s finansiering är nu anslagsfinansieringens andel klart större (53 pro- cent år 2011, att jämföra med 43 procent för avgifterna). Av SCB:s totala anslagsintäkter år 2011 (552,1 miljoner kronor) härrörde större delen (520,6 miljoner kronor) från myndighetens ramanslag och resterande 31,5 miljoner kronor från särskilda satsningar från olika departement, som gavs i form av anslagsmedel. Därtill har SCB under senare år i ökad utsträckning fått årliga bidrag från Rege- ringskansliet, för finansiering av enskilda uppdrag. En tydlig tendens är också att såväl bidrag av detta slag som anslag utöver ramanslaget ökar över tid. År 1999 stod dessa finansieringskällor för mindre än en procent av SCB:s totala intäkter, att jämföra med drygt fem pro- cent år 2011.

Den beskrivna utvecklingen medför vissa nackdelar, framför allt att det därmed inte i ett sammanhang – där samtliga behov ställs mot varandra – prövas vilken statistik som ska ingå i SCB:s anslags- finansierade ansvarsroll. Dock kan inte bortses ifrån att olika delar av Regeringskansliet kan ha behov av att beställa statistik och lägga uppdrag på SCB på ett sätt som är svårt att passa in under myn- dighetens ramanslag. Mot denna bakgrund lämnar jag inget förslag om förändring av SCB:s finansieringsform. Om andelen bidrag och

Sammanfattning

SOU 2012:83

anslag utöver ramanslaget skulle fortsätta att öka kraftigt, kan det dock på sikt finnas skäl för regeringen att söka återgå till en mer renodlad finansieringsmodell för SCB, dvs. att statistikproduktionen som huvudregel ska ske via ramanslag eller avgifter.

I sin styrning av SCB, och andra statistikansvariga myndigheter, bör regeringen vara uppmärksam på eventuella finansieringsproblem vid intermittenta undersökningar, dvs. sådana som görs återkom- mande, men med obestämda intervall eller åtminstone mindre regel- bundet än årligen.

SCB:s uppdrag avseende officiell statistik åt andra myndigheter har gått med ett visst underskott samtliga år sedan 2005. För myn- dighetens resultat har detta inte inneburit något större problem eftersom den samlade uppdragsverksamheten har uppvisat över- skott. Målet bör dock vara att uppdragen avseende officiell statistik ger full kostnadstäckning över tid. I styrningen av SCB bör rege- ringen vara tydlig med denna ambition.

Vid SCB finns nämnder för konsumentprisindex och byggnads- index, vilka båda har rätt att avgöra frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna. Då denna beslutsrätt kan bedömas vara oförenlig med riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) föreslår jag att dessa nämnder inte längre ska vara beslutande, utan endast rådgivande.

I SCB:s instruktion bör anges att myndigheten ska bistå forsk- ningen med data. Eventuellt bör även SCB:s arbete med s.k. mikro- simuleringsmodeller regleras i myndighetens instruktion eller i annan särskild ordning. Detta är dock avhängigt av hur Vetenskapsrådets uppdrag avseende samordning av registerforskningen slutligt utfor- mas, vilket för närvarande är oklart. Om den fortsatta beredningen av Vetenskapsrådets uppdrag leder till att SCB fortsatt ska arbeta med mikrosimuleringsmodeller, bör regeringen reglera detta i för- fattning.

Övrigt

I betänkandet redovisas även vissa övriga överväganden. Bland annat diskuterar jag vissa frågor om ny spridningsteknik för statistik. Så- väl för statsförvaltningen generellt som av SCB specifikt för stati- stikområdet pågår för närvarande utvecklingsarbete som kan förväntas leda till bättre möjligheter för användare att automatiskt hämta hem information som offentliggörs på myndigheters hemsidor. Jag

SOU 2012:83

Sammanfattning

ser positivt på detta. Utredningsarbetet har dock inte pekat på att statsmakterna för närvarande skulle behöva vidta några särskilda åtgärder, t.ex. i form av regelförändringar, för att stimulera utveck- lingen av nya spridningstekniker på statistikområdet. Jag lämnar därför inga förslag med sådan inriktning. De behov av ökad samsyn och samordning, som på statistikområdet kan finnas avseende nya spridningstekniker, bör kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken.

Jag diskuterar också utvärderingsmyndigheters möjligheter att få tillgång till mikrodata. Allmänt sett framstår det enligt min mening som angeläget att myndigheter ges sådana förutsättningar att de kan uppfylla sitt uppdrag. Det kan innebära att utvärderingsmyn- digheter, och även andra myndigheter när de utför motsvarande uppgifter, behöver ha tillgång till mikrodata. De sekretessfrågor som behöver lösas i dessa fall handlar dock inte om statistiksekre- tess. Frågan om utvärderingsmyndigheters tillgång till mikrodata bör därför hanteras i annat sammanhang.

I enlighet med direktiven analyserar jag också det förslag om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken, som lämnades av 2008 års översyn av kom- munal statistik i betänkandet Samordnad kommunstatistik för styr- ning och uppföljning (SOU 2009:25). Enligt min mening är idén om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken i grunden vettig. Det synes dock föreligga stora osäkerheter om systemets genomförbarhet i praktiken och om vilka kostnader och andra konsekvenser det skulle medföra. Att i dagsläget vidta åtgärder för att konkret realisera ett sådant system ter sig därför mindre lämpligt. Däremot kan det finnas skäl för regeringen att tillsätta en särskild utredning med uppgift att i detalj analysera förutsättningarna för att införa ett sådant system.

Slutligen analyserar jag även ett par frågor om förutsättningar för att utvidga begreppet officiell statistik i vissa avseenden. Jag anser att det av integritetsskäl vore klart olämpligt att låta begreppet officiell statistik även omfatta s.k. slutliga observationsregister. En sådan förändring bör därför inte genomföras. Förutsatt att tillräck- lig sekretess kan upprätthållas är det däremot inget som hindrar att officiell statistik omfattar redovisningar på lägre aggregeringsnivåer, t.ex. läns- eller kommunnivå. I flera fall sker det också i dag. Sådana redovisningar kan medföra fördelar, i form av t.ex. förbättrade möj- ligheter till medborgerlig insyn, varför det finns skäl att där så är möjligt sträva efter att i ökad utsträckning redovisa statistiken på

Summary

Background

My overall assignment has been to review Statistics Sweden and the official statistics system.

The Swedish official statistics system has been decentralised since the statistics reform was implemented on 1 July 1994. Statistics Sweden is responsible for cross-sectoral statistics, while 26 sector- specific agencies are responsible for official statistics in each of their areas.

Official statistics are regulated in the Official Statistics Act (2001:99) and the Official Statistics Ordinance (2001:100). This regulatory framework specifies the areas for which official statistics are to be available and which government agencies are responsible for producing the statistics. The Official Statistics Act also states that official statistics shall be available for the purposes of public information, investigative activities and research, and be objective and publicly available.

Legal developments in the EU play an increasing role for the Swedish statistics system. EU regulations may concern statistics within a specific area or involve general requirements that apply to all EU-regulated statistics. The latter are mainly contained in the EU’s statistics regulation, which is currently undergoing considerable revision. The forthcoming changes to the EU’s statistics system are pivotal to my considerations. The European Statistics Code of Practice is also important in this context. The Code of Practice is an instrument for self-regulation containing principles of indepen- dence, integrity and responsibility and covers the statistical authorities of the Member States as well as the EU’s statistical authority Eurostat.

In 2011, official statistics amounted to a total of 356 ‘statistical products’. Statistics Sweden was responsible for just over one third of these, while none of the other statistical agencies produced more

Summary

SOU 2012:83

than 30 official statistical products, and many of them just one or a few.

Apart from its responsibility for statistics, Statistics Sweden provides contracted statistical services and is also responsible for coordinating the state statistics system. An important tool in this coordination is the Council for Official Statistics, an advisory body at Statistics Sweden. The Council comprises Statistics Sweden’s Director-General, as the Chair, and the directors-general of six other statistical agencies. The latter are appointed for three years. The agencies represented in the Council are appointed by Statistics Sweden according to a rotating schedule.

Statistical agencies can choose to produce official statistics them- selves, order them directly from Statistics Sweden or procure them on the open market. Statistics Sweden may also participate in these procurement procedures. Almost half of the agencies produce their official statistics entirely on their own. Among the remaining agen- cies, it is most common to entirely or partially engage the services of Statistics Sweden. Statistics Sweden produces a total of about 65 per cent of official statistics, measured by the number of statistical products. Just over half are statistics the agency is responsible for itself, and slightly less than half are assignments for other agencies. Less than five per cent of the total production of official statistics takes place via procurement from organisations other than Statistics Sweden.

The Inquiry has obtained viewpoints from a large number of stakeholders, such as all of the statistical agencies, other users and producers of statistics and also some foreign agencies, including Eurostat. Acting on instructions from the Inquiry, Professor Bo Sundgren has analysed issues concerning the documentation of statistics, the National Financial Management Authority has analysed issues concerning the pricing of statistics and Statistics Sweden has conducted a web-based survey of members of the statistical agen- cies’ user councils for statistics.

The following is a summary of my considerations and proposals concerning the issues raised in the Inquiry terms of reference.

SOU 2012:83

Summary

Overall assessment of the function of the statistics system

Statistics on various areas of society are a very important source of information in a democracy. Official statistics give a general, over- all picture of society and increase transparency for citizens. Statistics are also used as the basis for political decisions, public debate, re- search, evaluation, etc. There is great consensus on the importance of producing statistics that highlight different aspects of society and can be used for the above-mentioned purposes. Statistics must be reliable, i.e. objective and factual and otherwise of good quality.

My overall assessment is that, on the whole, the official statistics system works well today. I have not found any fundamental system errors that would require an overhaul of the system, and therefore believe that the decentralised system can and should be retained.

This is not to say that the current statistics system does not present certain challenges, or that some aspects of it cannot be im- proved. But in my assessment, any changes that may be necessary can be handled within the current basic model.

Direction and scope of official statistics

In my opinion, Sweden should continue to apply a clear and some- what narrow definition of the term ‘official statistics’, based on the particular importance of such statistics for describing society. How- ever, in normal cases, EU-regulated statistics should always be official statistics. Focusing on these and other conditions, the Government should make certain general statements on what should characterise official statistics, with the aim of providing guidance for assessments by statistical agencies.

The direction of official statistics is currently specified through gradual concretisation whereby the Government decides on the overall subject and statistical areas, and which agencies are to be responsible for statistics, while the content and scope of statistics in a given statistical area are determined by the statistical agency in that area. In my opinion, the current system for deciding the direc- tion of official statistics focus should be retained. If additional agencies wish to become statistical agencies, they should propose this to the Government, which will then decide on the issue.

Summary

SOU 2012:83

Quality of official statistics

The experience gained by the Inquiry – for example, through con- tact with users and foreign agencies – suggests that, on the whole, current official statistics are of good quality. This does not mean that there are no problems at all, or that quality cannot be improved in certain respects. But the measures that may be required to im- prove quality essentially involve making a basically well-functioning system even better.

In my view, the most important quality requirements for official statistics should be stated in the Official Statistics Act. I propose that the wording of the quality requirements in the Act be modelled on the quality criteria contained in the EU’s statistics regulation.

Much of the content of the European Statistics Code of Practice is already met in Swedish law. However, an additional few of the principles contained in the Code of Practice may need to be regu- lated by law. I propose that the principle of a non-excessive burden on respondents is introduced in the Official Statistics Ordinance. However, in my view, most of the principles would be more suited as regulations from Statistics Sweden or, as is the case today, gene- ral guidelines.

In my assessment, the statistical agencies are working on quality issues in a professional manner, both individually and in joint forums, including within the framework of the Council for Official Statistics. Since good quality is crucial for the reliability and credi- bility of official statistics, it is essential that the agencies continue to conduct active quality efforts.

The Council for Official Statistics has established certain guide- lines and criteria to promote sufficient quality in official statistics. Based on these, statistical agencies can take an ‘official statistics pledge’, which means that they promise to operate in accordance with the criteria. So far, just two agencies, the National Board of Health and Welfare and the Swedish Board of Agriculture, have taken the pledge. It would send an important signal to the users of statistics and others if more of the statistical agencies, and par- ticularly Statistics Sweden, were to take the pledge. This may re- quire some modification of the criteria concerning sufficient quality so that they can become applicable for more agencies. Examining this should reasonably be a task for the Council for Official Statistics.

Unfortunately, errors occasionally arise in the statistics, but these do not seem to be due to fundamental system errors. They more

SOU 2012:83

Summary

likely arise because, in practice, it is impossible to completely avoid errors in such a complex system as the statistics system. When errors do arise, it is important that the statistical agencies have procedures and routines to identify, correct, analyse and learn from them. It is also important that the agencies openly report the errors that arise, so that commissioning organisations, users and others are made aware of the circumstances.

Both in Sweden and abroad, response rates for statistical surveys are tending to decline. This development is a real problem. The statistical agencies seem to be taking this problem seriously and are trying to find different methods of dealing with it. However, it is probably impossible to completely eliminate the problem of de- clining response rates, since fundamentally the trend has structural causes; for example, it is now more difficult to reach people using traditional methods than it was in the past. Statistics producers may need to develop better methods of managing the continuing decline and also find other ways of accessing the information. If response rates continue to decline sharply, there may eventually be reason to consider the introduction of an obligation on private individuals to provide information for some surveys, as is the case in many other countries. However, at present I do not see such a need.

According to some estimates, more than 95 per cent of official statistics are based on administrative data collected for purposes other than statistics. Problems can therefore arise if a statistical agency is dependent on administrative data from another agency and the latter for some reason chooses to change or terminate the collection of the data in question.

In this context, there are important reasons Statistics Sweden should be consulted on the initial design of and in the event of changes to the administrative registers of other agencies. This could be achieved if the agencies responsible for registers were required to consult with Statistics Sweden in such situations. Statistics Sweden, in its role of coordinating the statistics system, should then also be given the task of safeguarding the interests of other statistical agencies. The Council for Official Statistics could probably be responsible for coordinating this. A consultation obligation should be designed so that the relevant agencies are obliged to consult with Statistics Sweden, but following the consultation are free to make independent decisions and obliged to inform Statistics Sweden about these. Furthermore, the consultation obligation should only concern registers whose data is reasonably likely to be used for the

Summary

SOU 2012:83

production of statistics. However, the consultation obligation should not be introduced before final design of the EU’s statistics regu- lation has been established.

Assessment of users’ access to statistics

Access to statistics varies depending on the users and the usage area. The needs appear to be well met for users who mainly use statistics for informative purposes and/or for analysis based on the aggregated statistical information which is presented on agencies’ websites and requiring less extensive processing of the statistical material. It should be noted that this aggregated information con- stitutes the official statistics. Users, such as researchers, who need to process the underlying microdata themselves for further use and analysis, face the greatest access problems.

My overall assessment is that, on the whole, current availability of official statistics is good. Availability has also been gradually im- proved since the 1994 reform. There is reason to expect that this development will continue concurrently with the possibilities created by information technology developments.

According to some researchers, statistical agencies have in recent years adopted more restrictive policies regarding access to micro- data for research purposes. The agencies deny this. The Govern- ment has announced, however, that a special Inquiry will probably be set up to analyse these matters.

Documentation of statistics

Documentation of the statistics that are available, how they are produced and what they contain is a prerequisite if the statistics are to be useful. The only formal requirement that currently exists re- garding documentation of official statistics is that statistical agencies are obliged to produce up-to-date descriptions of statistics, in a format specified by Statistics Sweden. On the whole, the agencies meet this requirement. They often also produce additional, more in-depth documentation.

The documentation appears to have improved over time. How- ever, a persistent shortcoming is that the documentation often seems to be created retrospectively. It is important that the agencies seek

SOU 2012:83

Summary

to integrate work on documentation into the production process and conduct it continuously.

Current documentation seems to largely fulfil the needs of users who mainly use statistics for informative purposes and/or for analysis requiring less extensive processing of the statistical material. The greatest problem with regard to documentation is likely to involve users – often researchers – who have a greater need of processing the statistics and the underlying data themselves for further use and analysis. The proposals presented in the Inquiry’s interim report, Register data for research (SOU 2012:36), should improve the situation for these more advanced users.

As far as possible, documentation should aim to give relevant stakeholders the answers they need. This would commonly require more extensive and thorough documentation than that prescribed by the current statutory requirements. At the same time, it would be overly optimistic to believe in the possibility of regulating for fully comprehensive documentation. In particularly complex cases, it is probably inevitable that the documentation must be supple- mented with individual advice or information from the statistical agency.

I do not propose any legislative amendments regarding docu- mentation. However, the issue of documentation requires further discussion, appropriately within the framework of the Council for Official Statistics. Furthermore, Statistics Sweden should be in- structed to closely examine the potential of increasing the general distribution of methods and tools developed with public funds.

Pricing statistics

Statistics Sweden provides considerable contracted statistical ser- vices. The income from this represents almost half of the agency’s overall turnover. Other statistical agencies do not provide con- tracted statistical services, but may charge a fee for providing specially processed official statistics. Since producing statistics is a core activity of Statistics Sweden, and a significant portion of this is con- tracted services, the grounds for charging fees differ from other agencies, where producing statistics is a secondary activity.

In my view, full cost coverage should continue to apply as a financial goal of contracted services by Statistics Sweden, mainly on grounds of competitive neutrality. If the Government wants to

Summary

SOU 2012:83

use pricing to stimulate the access of certain user groups, such as researchers, to the data contained in Statistics Sweden’s register, this would be best achieved via grants to the purchaser of the data rather than to the supplier.

In cases when other statistical agencies wish to charge fees for providing special processing of their official statistics, pricing should be based on the cost of producing and distributing the statistics. An hourly rate, including a just and correct share of the agency’s common costs, could normally apply. This also appears to be the principle that most statistical agencies currently apply.

During the course of the Inquiry, users have criticised pricing by Statistics Sweden for its lack of transparency. In this respect there is room for improvement by Statistics Sweden. Much could be gained by Statistics Sweden developing more active customer dialogue, including information on how prices are set.

At present, statistics pricing is not entirely uniform between the various statistical agencies. However, the variation does not gene- rally appear to be due to incorrect pricing, but is mainly a con- sequence of the different administrative regulations and other cir- cumstances that apply to the activities of the various agencies. The agencies should not only become better at explaining this variation to the outside world, they should also jointly discuss how pricing should be set and, where possible, seek to achieve greater con- sistency. It would be appropriate to hold such discussions within the framework of the Council for Official Statistics.

Statistical secrecy

Statistical secrecy is regulated in Chapter 24, Section 8 of the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400), which states that secrecy applies to the particular activities of an agency that relate to the production of statistical data relating to an indi- vidual’s personal or financial circumstances and which is attributable to the individual. Furthermore, it is stated that statistical secrecy also applies to other comparable investigations that are conducted by the Swedish National Audit Office or the Riksdag Administra- tion or by government agencies provided that the Government has prescribed it. The purpose of statistical secrecy is to provide strong protection for data providers, which in turn increases the chances

SOU 2012:83

Summary

of the statistical agencies producing statistics that are important to society and are of high quality.

In my view, the object, degree and period of statistical secrecy should remain unchanged. However, I propose that the section is made clearer by dividing it into paragraphs and placing the secrecy- override part in a separate provision.

Furthermore, I propose that government committees and Stats- kontoret (the Swedish Agency for Public Management) be given the legal right to process data in other comparable investigations covered by statistical secrecy. Thus they would no longer need to apply to the Government to conduct investigations that require statistical secrecy.

In my view, the secrecy-override exemption should be the same as under current legislation. However, the term ‘research’ should be defined. This could be done by referring to the definition of re- search in the Act concerning the Ethical Review of Research in- volving Humans (2003:460).

Obligation to provide information

The Official Statistics Act regulates which actors are required to provide information for official statistics and what information this requirement concerns.

I propose certain changes to the Act. The Official Statistics Act should continue to state who is required to provide information for official statistics and that the requirement to provide information applies in relation to the statistical agencies. However, the Govern- ment, or an agency if the Government so decides, should be given authorisation to decide which information is to be covered by the obligation to provide information. The information I propose to be covered by the obligation should be largely the same as under current legislation. However, I propose some broadening of the information that should be provided by municipalities and county councils. The details regarding the enforcement of the obligation to provide information should be delegated to the statistical agen- cies. However, for registered religious communities that do not conduct business activities, the obligation to provide information, including the question of which information is covered by the obli- gation, should be regulated by law as previously.

Summary

SOU 2012:83

Furthermore, I propose that the Government be authorised to issue regulations stating that those with an obligation to provide information for official statistics are also required to provide the information necessary for the production of such European statistics that an agency must provide to the European Commission (Eurostat) under a Council regulation.

I also propose that the Official Statistics Ordinance should state that the statistical agencies should endeavour to limit the burden on those with an obligation to provide information and prioritise the use of administrative data if it is available.

Agency sales activities and the three roles of Statistics Sweden

The Government has stated that, as a rule, agencies should not sell goods and services on the market. As mentioned above, Statistics Sweden is the only statistical agency to offer contracted statistical services. It is my assessment that the contracted services of Statistics Sweden are compatible with the Government’s statement. There- fore, the statement does not affect the design of the official statistics system. It is also my assessment that, on the whole, Statistics Sweden and the other statistical agencies fulfil the requirements of the Act on the re-use of public administration documents (2010:566).

As mentioned in the introduction, Statistics Sweden has three different roles in the official statistics system: responsibility, pro- duction and coordination. These three roles may potentially con- flict with each other, but, in my assessment, this is a minor problem in practice. At the same time, there are great benefits in combining these roles in one and the same organisation.

As a result of the forthcoming changes at EU level, the national statistical institutes (Statistics Sweden in Sweden) will be given an enhanced role in, for example, coordination. Thus it would be diffi- cult for Statistics Sweden not to have the roles of being responsible for cross-sectoral statistics and being responsible for coordination of the statistics system. Since the contracted services of Statistics Sweden currently play a very important role in the official statistics system, strong arguments also exist for not hiving them off from the agency.

In light of this, I propose that Statistics Sweden continues to jointly exercise its current three roles. It should be possible to reduce the problems of the conflicting roles of Statistics Sweden

SOU 2012:83

Summary

through various measures, such as better transparency in the agency’s pricing.

Coordination of the official statistics system

The coordination of the statistics system has largely contained the same type of measures since the 1994 reform, although the estab- lishment of the Council for Official Statistics in 2002 involved some strengthening. Since the reform, it has been a matter of a rather soft form of coordination. Statistics Sweden has exercised its right to issue regulations only to a limited extent.

Since, by and large, the statistics system works well today, there is little reason to believe that the current soft form of coordination would have significant shortcomings. However, to safeguard the quality of statistics, there is reason – within the framework of the conditions provided by the decentralised system – to raise the am- bition level somewhat with regard to coordination, follow-up, etc.

As mentioned above, the forthcoming changes to the EU’s statistics regulation are expected to lead to the national statistical institutes receiving a stronger role with regard to coordination. The fact that Statistics Sweden is Sweden’s national statistical institute should be clear from the Ordinance containing instructions for Statistics Sweden, which should state that Statistics Sweden is responsible for performing the tasks that the national statistical institute is required to perform under an EU legal act. Further- more, the right of Statistics Sweden to issue regulations with regard to official statistics, which currently only covers questions of user access, should be widened to cover quality matters in general. As previously, it should be stated in the Official Statistics Ordinance that Statistics Sweden may issue such regulations following consul- tation with all the statistical agencies.

One expected consequence of the change in the EU’s statistics regulation is that Member States will be obliged to take all necessary measures to implement the European Statistics Code of Practice in order to maintain confidence in their statistics. To this effect, each Member State, represented by its government, shall sign and imple- ment a ‘Commitment on Confidence in Statistics’ whereby specific policy commitments are made to implement the Code and to estab- lish a national quality assurance framework, including self-assess- ments and improvement actions. The Commitment shall be counter-

Summary

SOU 2012:83

signed by the Commission. These commitments will regularly be monitored by the Commission on the basis of annual reports sub- mitted by Member States. In the report, I suggest how Sweden may carry out this commitment.

Regarding the self-assessments that are to form the basis of the annual reports, Statistics Sweden should be instructed to take main responsibility for, and coordinate the work. This should be expressed in the agency’s instructions. Other agencies that produce European statistics should also be obliged to contribute to the self-assessments. In addition, a right should be introduced in the statistics system allowing the Council for Official Statistics to conduct regular over- all reviews of statistical quality and availability, for example, by spot checks or thematically. This should also be expressed in Statistics Sweden’s instructions. In my opinion, the introduction of these new evaluation instruments will generate important information on how the Swedish statistics system works, and create ideas of suit- able improvement actions.

The proposal that the Council for Official Statistics should con- duct regular overall reviews involves a new role for the Council. It should not be difficult to fit the other proposed new tasks into the Council’s current working methods.

I propose that the Council for Official Statistics be broadened to enable permanent representation of influential agencies in the statistical arena. The Council should comprise the Statistics Sweden Director-General as Chair, and a maximum of twelve other mem- bers, in the form of directors-general of the other statistical agen- cies. Of the twelve other members, one should come from each of the following agencies: the Swedish Social Insurance Agency, the Swedish Forest Agency, the National Board of Health and Welfare, the Swedish Energy Agency, the Swedish Board of Agriculture and the National Agency for Education; the remaining six should represent other statistical agencies. This Council constellation should be stated in Statistics Sweden’s instructions. The current rotation principle should continue to apply with regard to the remaining six places. The Council should continue to act as an advisory body to Statistics Sweden, but also be able to make certain decisions within the framework of a budget set by Statistics Sweden.

My proposals for increased follow-up and improved coordina- tion of the statistics system would probably require the allocation of additional resources for the proposed tasks, estimated to total

SOU 2012:83

Summary

approximately SEK 5 million per year. Several financing options are conceivable.

Review of Statistics Sweden

As mentioned above, I believe that Statistics Sweden should con- tinue to exercise its three roles in the statistics system, so all parts of its current operations should in principle continue. Thus the current goals structure including goals for the three roles, and individual goals, continues to be relevant.

The Government’s governance of Statistics Sweden’s contracted services should be clarified and tightened. To this end, I propose that the Ordinance containing instructions for Statistics Sweden states that assignments concerning official statistics are to be priori- tised, that contracted services are kept financially separate from the agency’s other activities and that the agency may take on assign- ments from commissioners other than agencies so long as this does not distort competition in the market. The instructions should also state that Statistics Sweden may use the income from fees and issue regulations on the size of fees.

It is important that the Government keeps itself up-to-date on trends in competition in the statistics area and that Statistics Sweden in an appropriate manner adapts its offering in response to these trends in order not to distort competition. I propose that Statistics Sweden be tasked with regularly highlighting changes in competition in the areas where the agency conducts contracted services.

In real terms, Statistics Sweden’s income has been stable – just over SEK 1 billion annually – over the past 7–8 years. However, the composition of this income has changed. Previously, appropria- tions and fees accounted for more or less equal shares of Statistics Sweden’s financing, but now the share financed by appropriations is clearly larger (53 per cent in 2011, compared with 43 per cent for fees). Of Statistics Sweden’s total appropriated income in 2011 (SEK 552.1 million) the greater part (SEK 520.6 million) came from the agency’s appropriation frame and the remaining SEK 31.5 million from special initiatives by various ministries, given in the form of appropriations. In recent years, Statistics Sweden has also to a greater extent received annual grants from the Government Offices for the financing of individual assignments. A clear trend is also that both

Summary

SOU 2012:83

grants of this type and appropriations beside the appropriation frame are increasing over time. In 1999, these sources of financing accounted for less than one per cent of Statistics Sweden’s total in- come, compared with almost 5 per cent in 2011.

This development has some drawbacks, mainly that – to an increasing extent – not all statistics that are financed by appropria- tions to Statistics Sweden are decided within a single framework. However, since different ministries have different needs, at the moment it would not be feasible to change the financing model for Statistics Sweden. If the shares of grants and appropriations beside the appropriation frame continue to increase, there may eventually be reason for the Government to return to a somewhat purer finan- cing model for Statistics Sweden whereby statistical production mainly takes place via appropriation frames or fees.

In its governance of Statistics Sweden, and other statistical agen- cies, the Government should be attentive to any financing problems that emerge during intermittent examinations, i.e. those that are recurring but have an unspecified interval or are at least held less regularly than annually.

Statistics Sweden’s task with regard to official statistics for other agencies has been in deficit every year since 2005. This has not been a major problem in terms of the agency’s results, since overall con- tracted services have shown a surplus. However, the goal should be that official statistics assignments provide full cost coverage over time. The Government should be clear about this ambition in its governance of Statistics Sweden.

At Statistics Sweden, the Consumer Price Index Board and the Construction Index Board have the right to decide on matters of a principle nature concerning the application of the grounds that apply for index calculations. Since this decision-making right may be viewed as incompatible with the European Statistics Code of Practice, I propose that these boards no longer have a decision- making role, only an advisory role.

In the Ordinance containing instructions for Statistics Sweden it should be stated that the agency is responsible for supplying data to researchers. If the agency is expected to continue working with micro simulation models there may be reason to mention that as well in the instructions.

SOU 2012:83

Summary

Other matters

Other considerations are also presented in the report. Among other things, I discuss certain issues concerning technology for the dis- tribution of statistics. Development work is currently under way, both within central government administration in general and at Statistics Sweden specifically, in the area of statistics. This is expected to lead to greater opportunities for users to automatically down- load information published on agency websites. I view this as a positive development. The Inquiry has not indicated that the Govern- ment would need to take any specific action at the present time, for example in the form of regulatory changes, to stimulate the develop- ment of new distribution technology in the statistics area. I there- fore have not made any proposals in this direction. It should be possible to handle the need for greater consensus and coordination, which may exist in the area of statistics concerning new distri- bution technology, within the framework of the Council for Official Statistics.

I also discuss the possibility of evaluation agencies obtaining access to microdata. Generally speaking, I believe it is important to give agencies the conditions they need to fulfil their mandates. This may mean that evaluation agencies, and other authorities when per- forming similar tasks, need to have access to microdata. However, the secrecy issues that need to be resolved in these cases do not concern statistical secrecy. The issue of the access to microdata by evaluation agencies should therefore be dealt with in another con- text.

In accordance with the terms of reference, I have also analysed the proposal for an integrated system for automated data capture of information on which to base municipal statistics, presented by the 2008 review of local statistics in the report Coordinated munici- pality statistics for management and monitoring (SOU 2009:25). In theory, it seems sensible to develop an integrated system for automated data capture of information on which to base municipal statistics. However, there appear to be significant uncertainties concerning the practical implementation of the system as well as its costs and other consequences. Taking action today to actually build such a system therefore seems less appropriate. On the other hand, there may be reason for the Government to appoint a special In- quiry to analyse in detail the prospects of introducing such a system.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i lagen (2001:99) om den officiella statistiken

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:99) om den offi- ciella statistiken1

dels att 7–13 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 7, 10, 11 och 12 §§ ska utgå, dels att 1, 3, 20, 24 och 25 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 3 a, 7, 8 och 9 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 §
Denna lag innehåller bestämmelser om officiell statistik.
Regeringen meddelar bestäm-	Regeringen meddelar föreskrif-
melser om vilka myndigheter som	ter om vilka myndigheter som an-
ansvarar för officiell statistik (sta-	svarar för officiell statistik (sta-
tistikansvariga myndigheter).	tistikansvariga myndigheter).

Bestämmelserna i 14, 15 och 19 §§ gäller även vid framställning av annan statistik hos en statistikansvarig myndighet.

Officiell statistik skall finnas för allmän information, utred- ningsverksamhet och forskning.

Den skall vara objektiv och all- mänt tillgänglig.

3 §

Officiell statistik ska finnas för allmän information, utred- ningsverksamhet och forskning.

1 Senaste lydelse av 7 § 2003:233.

Författningsförslag

SOU 2012:83

3 a §

Officiell statistik ska vara ob- jektiv och allmänt tillgänglig.

Den officiella statistiken ska ut- vecklas, framställas och spridas på grundval av enhetliga standarder och harmoniserade metoder. Sär- skilt följande kvalitetskriterier ska tillämpas.

1. Relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser använ- darnas nuvarande och potentiella behov.

2. Noggrannhet: grad av över- ensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena.

3. Aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska upp- gifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de be- skriver.

4. Punktlighet: den tid som för- flyter mellan det datum upp- gifterna görs tillgängliga och det datum som de skulle ha lämnats.

5. Tillgänglighet och tydlighet: de villkor och sätt på vilka an- vändarna kan få tillgång till, an- vända och tolka uppgifter.

6. Jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de sta- tistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när statistik från olika geografiska om- råden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs.

7. Samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombine- ras på olika sätt och för olika ändamål.

SOU 2012:83

Författningsförslag

7 §

Skyldiga att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndighet- erna för den officiella statistiken är:

1.näringsidkare,

2.ägare till en fastighet där nå- gon annan driver jordbruk, skogs- bruk, eller trädgårdsodling eller håller djur,

3.stiftelser och ideella fören- ingar, och

4.kommuner och landsting. Uppgiftsskyldigheten gäller inte

för sådana uppgifter som avser för- hållanden som ligger mer än tre år tillbaka i tiden.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldighet enligt första stycket.

8 §

Regeringen får meddela före- skrifter om skyldighet för den som är uppgiftsskyldig enligt 7 § att lämna de uppgifter som behövs för att framställa sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen (Euro- stat).

9 §

Registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet är skyldiga att lämna följande upp- gifter till de statistikansvariga myndigheterna för den officiella

Författningsförslag

SOU 2012:83

Om den som är uppgifts- skyldig enligt 7–10 §§ inte full- gör skyldigheten, får den myn- dighet som har begärt uppgiften anmana den uppgiftsskyldige att göra det.

En uppgiftsskyldig som inte följer anmaningen får vid vite föreläggas att fullgöra uppgifts- skyldigheten. Ett sådant förelägg- ande meddelas av den myndighet som utfärdat anmaningen.

statistiken:

1.namn och person- eller orga- nisationsnummer för den som be- driver verksamheten, och

2.antalet anställda, deras syssel- sättning, löner och yrken samt vakanser.

Uppgiftsskyldigheten gäller inte för sådana uppgifter som avser för- hållanden som ligger mer än tre år tillbaka i tiden.

20 §

Om den som är uppgifts- skyldig enligt 7 § första stycket 1–3 eller 9 § inte fullgör skyl- digheten, får den myndighet som har begärt uppgiften förelägga den uppgiftsskyldige att göra det.

Ett sådant beslut om förelägg- ande får förenas med vite.

	24 §
Ett beslut enligt denna lag	Beslut enligt denna lag får
om anmaning eller vitesförelägg-	överklagas till allmän förvalt-
ande eller om att någon skall ingå	ningsdomstol. Beslut om att före-
i en statistisk undersökning får	lägga någon vid vite eller om att
inte överklagas. Övriga beslut får	någon ska ingå i en statistisk
överklagas hos allmän förvalt-	undersökning får dock inte över-
ningsdomstol.	klagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Till böter, högst 1 000 kronor, skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör uppgiftsskyldighet enligt 7–10 §§

25 §

Den som är uppgiftsskyldig enligt 7 § första stycket 1–3 eller 9 § och uppsåtligen eller av oakt- samhet inte fullgör sin uppgifts-

Författningsförslag

SOU 2012:83

2Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400)

dels att 24 kap. 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 24 kap. 8 a §, samt närmast före denna paragraf en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

24 kap.

Sekretess gäller i sådan sär- skild verksamhet hos en myn- dighet som avser framställning av statistik för uppgift som av- ser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskil- de. Detsamma gäller annan jäm- förbar undersökning som utförs av Riksrevisionen eller riksdags- förvaltningen eller, i den utsträck- ning regeringen meddelar före- skrifter om det, av någon annan myndighet. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikända- mål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör döds- orsak eller dödsdatum, om upp- giften behövs i ett nationellt eller

8 §

Motsvarande sekretess gäller i annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen, riksdagsförvaltningen, kommitté- väsendet eller Statskontoret. Det- samma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av någon annan myndighet i den utsträck- ning regeringen meddelar före- skrifter om det.

Författningsförslag

SOU 2012:83

3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:100) om den officiella statistiken

dels att 5 § ska upphöra att gälla,

dels att 4, 7 och 13 §§, rubriken närmast 4 och bilagan ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas sex nya paragrafer, 5, 5 a, 5 b, 5 c, 15 och 16 §§, samt närmast före 5, 5 b och 5 c tre nya rub- riker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Insamling av uppgifter	Uppgiftsskyldighet och
	insamling av uppgifter

Uppgifter för den officiella statistiken skall samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnan- det blir så enkelt som möjligt.

4 §

Uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnan- det blir så enkelt som möjligt.

Uppgiftslämnarbördan ska stå i proportion till användarnas be- hov och vara rimlig för uppgifts- lämnarna.

De statistikansvariga myndig- heterna ska vid framställning av officiell statistik prioritera an- vändande av administrativa data om sådana finns tillgängliga.

Näringsidkare

5 §

Näringsidkare ska för den offi- ciella statistiken lämna uppgifter om

1. namn och person- eller orga- nisationsnummer för den som be-

SOU 2012:83

Författningsförslag

driver verksamheten,

2.produktion av varor och till- handahållande av tjänster,

3.förbrukning av varor och anlitande av tjänster,

4.antalet anställda, deras syssel- sättning, löner och yrken

samt vakanser,

5.lagerhållning,

6.investeringar,

7.beställningar, köp, försälj- ningar och leveranser av varor och tjänster,

8.priser för varor och tjänster,

9.intäkter och kostnader,

10.import och export,

11.energiåtgång,

12.tillgångar och skulder,

13.sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden,

14.omfattning av upplåtelse av nyttjanderätt, och

15.miljöskyddskostnader.

5 a §

Näringsidkare som driver jord- bruk, skogsbruk, eller trädgårds- odling eller som håller djur ska ut- över de uppgifter som avses i 5 § lämna uppgifter om

1.registerbeteckning, areal, markanvändning samt ägar- och arrendeförhållanden i fråga om den fastighet eller del av fastighet där verksamheten bedrivs,

2.sysselsättning och tillträdesår för de personer som ingår i verk- samheten, och

3.djurhållning.

Ägare till fastighet där någon annan driver sådan verksamhet

Författningsförslag

SOU 2012:83

som avses i första stycket ska lämna uppgift om namn och adress för den som bedriver verksamheten samt uppgift om den areal som an- vänds i verksamheten.

Stiftelser och ideella föreningar

5 b §

Stiftelser och ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet ska för den officiella statistiken lämna de uppgifter som avses i 5 §. Sådana stiftelser och ideella föreningar som inte bedriver när- ingsverksamhet är dock endast skyldiga att lämna de uppgifter som avses i 5 § 1 och 4.

Kommuner och landsting

5 c §

Kommuner och landsting ska för den officiella statistiken lämna de uppgifter som avses i 5 § 1–7 samt uppgifter om

1. årsvis budget och plan,

2. utfall av kommunernas och landstingens resultaträkning samt årsprognoser för innevarande år allt vid utgången av räkenskaps- årets första tertial,

3. kommun- och landstingsägda företag,

4. alternativa utförare av kom- mun- och landstingsfinansierad verksamhet.

Kommuner ska för den offi- ciella statistiken dessutom lämna uppgifter från de årliga boksluten.

SOU 2012:83

Författningsförslag

När en statistikansvarig myn- dighet samlar in uppgifter för den officiella statistiken från någon annan än en statlig myn- dighet skall den samtidigt lämna information om

–ändamålet med uppgifts- insamlandet,

–på vilka bestämmelser skyl- digheten att lämna uppgifter grundas,

–vem som samlar in upp- gifterna eller på vems uppdrag insamlandet sker,

–ifall samråd har skett med den organisation som företräder uppgiftslämnaren,

–vilka bestämmelser om sek- retess i sekretesslagen (1980:100) som kan bli tillämpliga på upp- gifterna hos den insamlande myn- digheten,

–vad som gäller om uppgifter- nas bevarande,

–andra förhållanden som är av betydelse i sammanhanget, såsom den enskildes rätt att an- söka om information och få rätt- else.

Om uppgiftslämnandet är fri- villigt skall myndigheten upplysa om det.

Information om eventuella på- följder om uppgiftsskyldigheten inte fullgörs skall lämnas på lämp- ligt sätt.

7 §2

När en statistikansvarig myn- dighet samlar in uppgifter för den officiella statistiken från någon annan än en statlig myn- dighet ska den samtidigt till den som ska lämna uppgifterna lämna information om

1.ändamålet med uppgifts- insamlandet,

2.på vilka bestämmelser skyl- digheten att lämna uppgifter grundas,

3.vem som samlar in upp- gifterna eller på vems uppdrag insamlandet sker,

4.huruvida samråd har skett med den organisation som före- träder uppgiftslämnaren,

5.vilka bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) som kan bli tillämpliga på uppgifterna hos den insamlande myndigheten,

6.vad som gäller om upp- gifternas bevarande, och

7.andra förhållanden som är av betydelse i sammanhanget, såsom den enskildes rätt att an- söka om information och få rätt- else.

Om uppgiftslämnandet är fri- villigt ska myndigheten upplysa om det.

Information om eventuella på- följder om uppgiftsskyldigheten inte fullgörs ska lämnas på lämp- ligt sätt.

2 Senaste lydelse 2006:381.

Författningsförslag

SOU 2012:83

Den officiella statistiken skall av de statistikansvariga myndig- heterna dokumenteras, kvalitets- deklareras samt utan avgift offent- liggöras och hållas allmänt till- gänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Statistiska centralbyrån får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samt- liga statistikansvariga myndigheter.

Officiell statistik som även publiceras i tryckta publikationer skall tillhandahållas länsbiblio- tek, universitetsbibliotek, stat- liga högskolebibliotek och Sta- tistiska centralbyråns bibliotek utan avgift.

13 §

De statistikansvariga myndig- heterna ska dokumentera och kva- litetsdeklarera officiell statistik. Myndigheterna ska också utan av- gift offentliggöra och hålla sådan statistik allmänt tillgänglig i elek- tronisk form genom ett allmänt nätverk.

Officiell statistik som även publiceras i tryckt form ska till- handahållas länsbibliotek, univer- sitetsbibliotek, statliga högskole- bibliotek och Statistiska central- byråns bibliotek utan avgift.

Bemyndiganden

15§

En statistikansvarig myndig-

het får inom sitt verksamhetsom- råde meddela föreskrifter om verk- ställighet av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 7–9 §§ lagen (2001:99) om den officiella statistiken.

16§

Statistiska centralbyrån får

meddela föreskrifter om verk- ställighet av bestämmelserna

1.i 13 § första stycket, och

2.om kvalitet i 3 a § lagen (2001:99) om den officiella stati- stiken.

SOU 2012:83 Författningsförslag

	Innan myndigheten meddelar
	sådana föreskrifter ska den höra
	övriga statistikansvariga myndig-
	heter.
	Bilaga3
Den officiella statistiken	Den officiella statistiken
INNEHÅLL	De statistikansvariga
	myndigheterna
	Arbetsmiljöverket
	Brottsförebyggande rådet
	Centrala studiestödsnämnden
	Domstolsverket
	Ekonomistyrningsverket
	Finansinspektionen
	Försäkringskassan
	Havs- och vattenmyndigheten
	Högskoleverket
	Kemikalieinspektionen
	Konjunkturinstitutet
	Kungliga biblioteket
	Medlingsinstitutet
	Myndigheten för kulturanalys

3 Senaste lydelse 2011:1457.

Författningsförslag

SOU 2012:83

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Naturvårdsverket

	Pensionsmyndigheten
	Riksgäldskontoret
	Skogsstyrelsen
	Socialstyrelsen
	Statens energimyndighet
	Statens jordbruksverk
	Statens skolverk
	Statistiska centralbyrån
	Sveriges lantbruksuniversitet
	Tillväxtverket
	Trafikanalys
	Områden inom vilka det ska
	produceras officiell statistik
Arbetsmarknad	Arbetsmarknad
Befolkning	Befolkning
Boende, byggande och	Boende, byggande och
bebyggelse	bebyggelse
Demokrati	Demokrati
Energi	Energi

SOU 2012:83

Författningsförslag

Finansmarknad	Finansmarknad
Handel med varor och	Handel med varor och
tjänster	tjänster
Hälso- och sjukvård	Hälso- och sjukvård
Hushållens ekonomi	Hushållens ekonomi
Jord- och skogsbruk, fiske	Jord- och skogsbruk, fiske
Kultur och fritid	Kultur och fritid
Levnadsförhållanden	Levnadsförhållanden
Miljö	Miljö
Nationalräkenskaper	Nationalräkenskaper
Näringsverksamhet	Näringsverksamhet
Offentlig ekonomi	Offentlig ekonomi
Priser och konsumtion	Priser och konsumtion
Rättsväsende	Rättsväsende
Socialförsäkring m.m.	Socialförsäkring m.m.
Socialtjänst	Socialtjänst
Transporter och	Transporter och
kommunikationer	kommunikationer
Utbildning och forskning	Utbildning och forskning

SOU 2012:83

Författningsförslag

4Förslag till

förordning med instruktion för Statistiska centralbyrån

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Statistiska centralbyrån ansvarar för officiell statistik och för annan statlig statistik.

2 § Utöver det som följer av förordningen (2001:100) om den offi- ciella statistiken har myndigheten till uppgift att

1.utveckla, framställa och sprida statlig statistik,

2.fullgöra de uppgifter som enligt en EU-rättsakt ska fullgöras av den nationella statistikbyrån (NSI),

3.samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internatio- nella organisationer,

4.samordna det statliga statistiksystemet,

5.ha huvudansvaret för den självutvärdering som ska ligga till grund för Sveriges årliga rapporter till Europeiska kommissionen om efterlevnaden av kraven i EU:s statistikförordning och sam- ordna arbetet med denna utvärdering, och

6.bistå forskningen med data.

Myndigheten får bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.

3 § Myndigheten ska särskilt svara för att

1.fastställa konsumentprisindex, och

2.göra långsiktiga prognoser och analyser enligt särskilda beslut av regeringen.

4 § Myndigheten får behandla uppgifter i följande register:

1.registret över totalbefolkningen (RTB),

2.register med folk- och bostadsräkningar (FoB),

3.fastighetstaxeringsregistret,

4.utbildningsregistret (UREG),

5.arbetskraftsundersökningarna (AKU),

6.företagsdatabasen (FDB),

7.utrikeshandelsregistret,

Författningsförslag

SOU 2012:83

8.inkomst- och förmögenhetsregistret (IoF),

9.sysselsättningsregistret (ÅRSYS),

10.mervärdesskatteregistret,

11.kontrolluppgiftsregistret,

12.yrkesregistret,

13.register med undersökningar om levnadsförhållandena i sam- hället (ULF),

14.lantbruksregistret vid Statens jordbruksverk,

15.registret över för brott lagförda personer vid Brottsföre- byggande rådet,

16.fordonsregistret vid Trafikanalys, och

17.registret med data för integrationsstudier (STATIV).

Uppdragsverksamhet

5 § Myndigheten ska i mån av resurser utföra uppdrag inom sitt verksamhetsområde åt en annan myndighet. Uppdrag avseende offi- ciell statistik ska prioriteras.

Myndigheten får åta sig uppdrag enligt första stycket även från andra uppdragsgivare, i den mån verksamheten inte snedvrider konkurrensen på marknaden.

Uppdragsverksamheten ska hållas ekonomiskt skild från myndig- hetens övriga verksamhet.

Ledning

6 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

7 § Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst tio ledamöter.

Särskilda organ

Rådet för den officiella statistiken

8 § Vid myndigheten finns ett råd för den officiella statistiken. Rådet har till uppgift att bistå de statistikansvariga myndigheterna i prin- cipiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt i frågor om att underlätta uppgiftslämnandet.

SOU 2012:83

Författningsförslag

Rådet ska årligen utarbeta en rapport om den officiella stati- stiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en förteck- ning över statistikansvariga myndigheter och produkter. Vidare ska rådet verka för samarbete mellan de statistikansvariga myndig- heterna samt för utveckling och förvaltning av ett statistiknätverk.

Rådet ska löpande genomföra granskningar av den officiella stati- stiken.

9 § Rådet för den officiella statistiken består av myndighetens chef, som är ordförande, och högst tolv andra ledamöter som ska utgöras av generaldirektörer för statistikansvariga myndigheter.

Sex av ledamöterna i rådet ska komma från Försäkringskassan, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk och Statens skolverk.

Övriga sex ledamöter i rådet utses av myndigheten efter att ha hört samtliga övriga statistikansvariga myndigheter och förordnas för längst tre år.

Vetenskapliga rådet

10 § Vid myndigheten finns ett vetenskapligt råd. Rådet har till upp- gift att bistå myndigheten i frågor om metoder och kvalitet i stati- stiken. Rådet får även bistå andra myndigheter med ansvar för offi- ciell statistik i sådana frågor.

Vetenskapliga rådets sammansättning bestäms av myndigheten.

Nämnderna för konsumentprisindex och byggnadsindex

11 § Till myndigheten är en nämnd för konsumentprisindex och en nämnd för byggnadsindex knutna.

12 § Nämnden för konsumentprisindex ska pröva frågor om beräk- ningar av konsumentprisindex och därvid

1.bistå myndigheten i frågor av principiell natur rörande tillämp- ningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna, och

2.främja en utveckling av metoderna för beräkningarna av kon- sumentprisindex.

Författningsförslag

SOU 2012:83

Nämnden för konsumentprisindex består av en ordförande och åtta andra ledamöter. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. För varje ledamot finns en ersättare.

13 § Nämnden för byggnadsindex ska pröva frågor om beräkningar av byggnadsindex och därvid

1.bistå myndigheten i frågor av principiell natur rörande tillämp- ningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna, och

2.främja en utveckling av metoderna för beräkningarna av bygg- nadsindex.

Nämnden för byggnadsindex består av en ordförande och tio andra ledamöter. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. För varje ledamot finns en ersättare.

14 § Ordföranden och de andra ledamöterna i nämnderna förord- nas av myndigheten för längst tre år.

Bestämmelserna i första stycket gäller också ersättare för leda- möter.

15 § Av ledamöterna i Nämnden för konsumentprisindex ska en ledamot förordnas efter förslag av Riksbanken, en efter förslag av Konjunkturinstitutet och en efter förslag av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Socialstyrelsen. Av de övriga ledamöterna ska tre besitta sådan vetenskaplig skicklighet att de sammantaget har kompetens inom områdena nationalekonomi och statistik.

Bestämmelserna i första stycket gäller också ersättare för leda- möter.

16 § Åtta av ledamöterna i Nämnden för byggnadsindex och deras ersättare förordnas efter förslag av

1.Boverket,

2.Byggherreforum,

3.Industrins byggmaterialgrupp,

4.Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksför- bund u.p.a., gemensamt med Svenska riksbyggen,

5.Svenska byggnadsarbetareförbundet,

6.Sveriges Byggindustrier,

7.Sveriges allmännyttiga bostadsföretag, och

8.Företagarnas Riksorganisation.

1 Utredningens uppdrag

I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs innehållet i utredningsdirektiven (1.2) och utred- ningens genomförande (1.3). Vidare redogörs för tidigare utred- ningsarbete inom statistikområdet (1.4) och för annat pågående ut- redningsarbete av relevans för utredningen (1.5). Slutligen redogörs för betänkandets disposition (1.6).

1.1Bakgrund

Det svenska systemet för officiell statistik är decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994.1 Det innebär att Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknads-, befolknings-, ekonomisk, välfärds- och viss utbildningsstatistik, medan 26 sektorsansvariga myndig- heter ansvarar för den officiella statistiken inom sina områden.2 Därtill kommer att Riksbanken ansvarar för betalningsbalans- och finansmarknadsstatistik.

SCB ansvarar också för att samordna det statliga statistiksystemet och överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella orga- nisationer. Vidare ansvarar SCB för långsiktiga prognoser och ana- lyser om befolkningsutveckling, utbildning och arbetsmarknad.

Den officiella statistiken regleras av såväl svenska författningar som EU-rätt. I lagen (2001:99) om den officiella statistiken finns

1Prop. 1992/93:101, bet. 1991/93:FiU7, rskr. 1992/93:122, prop. 1993/94:100, bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269.

2Antalet statistikansvariga myndigheter och myndighetsgruppens sammansättning har i huvudsak varit desamma sedan reformens genomförande, låt vara att statistikansvaret i vissa fall har flyttats mellan myndigheter. Oftast har sådana överflyttningar skett i samband med olika typer av strukturförändringar i statsförvaltningen, t.ex. som när den nybildade Havs- och vattenmyndigheten per den 1 juli 2011 övertog statistikansvaret från det då nedlagda Fiskeriverket.

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

bestämmelser om officiell statistik och viss annan statistik som tas fram hos en statistikansvarig myndighet.

Personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL, gäller vid fram- ställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestäm- melser i lagen om den officiella statistiken och i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I personuppgiftslagen finns det bl.a. bestämmelser om skydd mot kränkning av en enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter.

I lagen om den officiella statistiken sägs att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forsk- ning. Vidare anges vilka uppgifter som näringsidkare, kommuner, stiftelser m.fl. är skyldiga att lämna för den officiella statistiken.

I förordningen om den officiella statistiken anges vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den. Stati- stiksekretess regleras i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I 24 kap. 8 § anges att sekretess gäller i sådan sär- skild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Syftet med statistiksekretessen är att ge ett starkt skydd för uppgiftsläm- narna, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för de statistikansva- riga myndigheterna att skapa samhällsviktig statistik av hög kvali- tet.

Det europeiska statistiksystemet är ett partnerskap mellan Euro- peiska unionens statistikkontor (Eurostat), de nationella statistik- byråerna och andra nationella statistikproducerande myndigheter för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Medlemsstaterna samlar in, bearbetar och överlämnar uppgifterna till Eurostat som sammanställer statistiken för EU-ändamål.

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik finns det bestämmelser om utveckling, fram- ställning och spridning av europeisk statistik. Här finns också be- stämmelser om statistisk konfidentialitet.

Därutöver finns det ett stort antal EU-författningar som reg- lerar definitioner, tidsramar, frekvenser, överföring av uppgifter till Eurostat m.m. för framställning av bl.a. ekonomisk, jordbruks-, företags-, befolknings- och välfärdsstatistik.

Efter en uppmaning av rådet år 2004 har de nationella statistik- instituten tagit fram riktlinjer för europeisk statistik (den s.k. Code of Practice, på svenska tidigare benämnd uppförandekoden). Rikt- linjerna är ett instrument för självreglering med principer för obe-

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

roende, integritet och ansvar och omfattar medlemsstaternas stati- stikmyndigheter och Eurostat. Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning rapporterar årligen till Europaparlamentet och rådet om hur medlemsstaterna och Eurostat följer riktlinjerna. Mot bakgrund av revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009 har Ekofinrådet föreslagit att Code of Practice stärks genom att vissa minimistandarder införs i en rättsakt.

Vidare styrs den europeiska statistiken av femårsprogram där huvudområden och mål fastställs. Programmen beslutas av Europa- parlamentet och rådet. Det nuvarande programmet omfattar perioden 2008–2012. Femårsprogrammen kompletteras med detaljerade årliga program.

1.2Uppdraget enligt direktiven

Min övergripande uppgift är att se över Statistiska centralbyrån och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nack- delar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. Jag ska särskilt granska statistikkvaliteten och tillgängligheten till statistiken, inbegripet prissättning och dokumentation.

Utredningens direktiv (dir. 2011:32) är mycket omfattande. De tar upp ett flertal områden och inom dessa sammantaget ett femtio- tal olika delfrågor. I huvudsak kan dock de frågor som anges i direktiven delas in i följande fyra grupper och undergrupper:

1) Översyn av systemet för officiell statistik

•Den officiella statistikens inriktning och det offentliga åtagan- dets omfattning.

•Den officiella statistikens kvalitet.

•Tillgängligheten för statistikanvändarna, med särskild betoning på dokumentation, prissättning och statistiksekretess.

•Uppgiftsskyldighet avseende statistik.

•Organisationen av systemet för den officiella statistiken.

•Hur EU-samarbetet kan få större genomslag i det svenska stati- stiksystemet.

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

2)Översyn av SCB

•Frågor om bl.a. mål, uppgifter, resurser och prioriteringar för SCB.

3)Övriga frågor

•Förvaltningspolitiska principer och konkurrensrättsliga regler m.m. avseende myndigheters säljverksamheter.

•Konsekvenser av lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen).

•Konsekvensbeskrivningar av utredningens förslag (enligt 14– 15 a §§ kommittéförordningen).

4)Behov av författningsändringar (avseende punkterna 1–3)

I direktiven utpekas också en rad områden där utredningen för- väntas redovisa förslag. Med utgångspunkt i den översyn och analys som görs avseende statistiksystemet och ovanstående punkter, ska jag således föreslå:

•åtgärder som säkerställer kvaliteten i den officiella statistiken in- klusive förslag till förbättringar av den interna styrningen och kontrollen,

•åtgärder som minskar uppgiftslämnarnas kostnader,

•åtgärder som förbättrar tillgängligheten till statistiken inklusive ett system för tillsyn av tillgängligheten,

•åtgärder som förbättrar dokumentationen av statistiken,

•en prissättningsmodell, för- och nackdelar och ekonomiska kon- sekvenser av denna modell samt andra tänkbara modeller,

•de ändringar som behövs i lagen om den officiella statistiken särskilt när det gäller dels det offentliga åtagandet på statistik- området, dels avgränsning och precisering av begreppet officiell statistik och dels uppgiftsskyldigheten,

•hur systemet för den officiella statistiken ska utformas,

•de ändringar som behövs i förordningen om den officiella stati- stiken särskilt när det gäller vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den,

•mål, uppgifter, resurser och prioriteringar för SCB,

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

•effektiviseringar i SCB:s verksamhet,

•hur målkonflikterna inom SCB ska hanteras,

•en ny förordning med instruktion för SCB,

•hur EU-medlemskapet ska få ett ännu större genomslag i det svenska statistiksystemet i allmänhet och i SCB:s verksamhet, prioriteringar och arbetsformer i synnerhet,

•ändringar i svenska författningar till följd av Europaparlamentets och rådets förordning om europeisk statistik,

•hur uppförandekoden för europeisk statistik3 kan införlivas i det nationella statistikregelverket,

•hur regeringens uttalande i prop. 2009/10:175 om myndigheters säljverksamheter ska tillämpas på statistikområdet,

•eventuella förändringar för SCB till följd av PSI-lagen,

•hur SCB:s samverkan med universitet och högskolor och andra myndigheter kan stärkas så att kompetensen vid myndigheten säkerställs,

•eventuella övriga författningsändringar som bedöms nödvändiga till följd av förslagen,

•hur sekretesskyddet för personuppgifter som begärts in i sam- band med såväl statistikansvariga som andra myndigheters fram- ställning av statistik bör regleras.

Vidare anges i direktiven att utredningen ska bedriva sitt arbete i kontakt med statistikanvändare, statistikansvariga myndigheter, Riks- banken, berörda utredningar och Näringslivets Regelnämnd. Enligt direktiven ska utredningen också hålla berörda centrala arbetstagar- organisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att fram- föra synpunkter.

Enligt direktiven ska utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 10 december 2012.

Direktiven återfinns i sin helhet i bilaga 1.

3 Vid tiden för framtagandet av utredningsdirektiven användes benämningen ”uppförande- koden för europeisk statistik”. Som framgått av avsnitt 1.1 används dock numera benäm- ningen ”riktlinjerna för europeisk statistik”.

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

Tilläggsdirektiv

Regeringen beslutade den 8 mars 2012 om tilläggsdirektiv för utred- ningen (dir. 2012:15).

Tilläggsuppdraget avsåg att föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan underlätta registerbaserad forskning. Enligt tilläggs- direktiven finns det ett behov av samverkan mellan registerhållande myndigheter och av att förbättra möjligheterna till forskning med bibehållet eller stärkt integritetsskydd för den enskilde. Det saknas i dag en infrastruktur genom vilken mikrodata hos olika myndig- heter kan användas på ett effektivt sätt. I dag finns det ingen myn- dighet som har ansvaret för att driva frågorna om hur man ska kunna underlätta användningen av registeruppgifter för forsknings- ändamål.

Mot denna bakgrund skulle jag enligt tilläggsdirektiven:

•identifiera vilka de viktigaste datakällorna för forskningen är och vilka centrala och regionala myndigheter som ansvarar för dessa,

•särskilt analysera och beskriva vilka hinder som finns för till- gänglighet till myndigheters registeruppgifter för forsknings- ändamål,

•föreslå åtgärder inom ramen för gällande rätt för att öka till- gängligheten till myndigheters registeruppgifter för forsknings- ändamål och underlätta för registeransvariga myndigheter att lämna ut uppgifter för forskning,

•föreslå åtgärder för att införa en mer enhetlig och tydlig struk- tur för dokumentation av innehållet i myndigheters register som kan användas i forskning och för uppgifternas lagringsform hos registeransvariga myndigheter, däribland mikrosimulerings- modeller,

•föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan underlätta skapande av register och användning av registeruppgifter för forskningsändamål, och

•vid utformningen av förslagen väga behovet av att förbättra förut- sättningarna för registerbaserad forskning mot behovet av skydd för individens personliga integritet samt redovisa vilka avväg- ningar som gjorts.

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

I enlighet med tilläggsdirektiven redovisade jag tilläggsuppdraget den 2 maj 2012, i delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36).

Regeringens syn på delbetänkandets förslag redovisades i okto- ber 2012, i forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30). Hur delbetänkandets förslag där behandlades framgår närmare av avsnitt 9.2.4 i föreliggande betänkande.

Tilläggsdirektiven återfinns i sin helhet i bilaga 2.

1.3Utredningens genomförande

Som underlag för arbetet har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material, varav väsentligare källor anges löpande i betänk- andet. Vidare har följande underlagsmaterial framtagits genom sär- skilda uppdrag som jag har initierat:

•På uppdrag av utredningen har professor Bo Sundgren, tillika expert i utredningen, analyserat vissa frågor om dokumentation av statistik. I uppdraget ingick bl.a. att beskriva vad som avses med dokumentation av statistik och hur dokumentationen funge- rar i dag. Vidare skulle Sundgren redogöra för vilka problem som finns i dag avseende dokumentation, vad problemen beror på och lämna förslag på åtgärder. Arbetet redovisades till utred- ningen den 15 november 2011, i rapporten Utredning om doku- mentation av officiell statistik. För att komplettera underlaget inhämtades sedan synpunkter på rapporten genom ett skriftligt remissförfarande bland de statistikansvariga myndigheterna. 15 av de sammanlagt 27 statistikansvariga myndigheterna lämnade yttranden. Innehållet i Sundgrens rapport samt de statistik- ansvariga myndigheternas synpunkter beskrivs närmare i kapi- tel 9. Rapporten återfinns också i sin helhet i bilaga 3.

•På uppdrag av utredningen har Ekonomistyrningsverket (ESV), efter att utredningen och ESV kommit överens om detta, ana- lyserat olika prissättningsmodeller avseende statistik, utifrån kost- nads- och tillgänglighetsperspektiv. Utgångspunkten för upp- draget var allmänt sett att ESV:s analys skulle ge underlag för att besvara de frågor som ställs beträffande prissättning i utred- ningens direktiv. Mot denna bakgrund ingick i uppdraget bl.a. att identifiera tänkbara prissättningsmodeller avseende statistik, att analysera för- och nackdelar med de olika modellerna och

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

dessas ekonomiska och andra konsekvenser samt att analysera modellernas genomförbarhet med avseende på såväl praktiska omständigheter som förenlighet med olika regelverk, t.ex. avgifts- förordningen och konkurrenslagen. ESV:s uppdrag redovisades till utredningen den 15 februari 2012, i rapporten Prissättning av statistik – rapport till Statistikutredningen 2012 (ESV 2012:5). Innehållet i rapporten framgår närmare av kapitel 9. Rapporten finns också tillgänglig via ESV:s hemsida.

•På uppdrag av utredningen har SCB genomfört en webbaserad enkätundersökning bland medlemmar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd för statistik e.d. Syftet med enkäten var att få en bild av hur centrala statistikanvändare ser på sys- temet för officiell statistik och de frågor som omfattas av mitt uppdrag, dvs. deras syn på exempelvis statistikens kvalitet och tillgänglighet. SCB:s uppdrag redovisades till utredningen den 29 mars 2012. Enkätens resultat redovisas på olika ställen i be- tänkandet, bl.a. i kapitlen 4 och 6. SCB:s rapport återfinns också i sin helhet i bilaga 4.

Vidare har synpunkter inhämtats vid olika möten med ett stort an- tal intressenter. Dels har sju möten hållits med gruppen av sak- kunniga och experter. Dels har utredningen varit i kontakt med drygt 200 personer representerande ett åttiotal organisationer, bland dem återfinns t.ex. samtliga statistikansvariga myndigheter, andra användare och producenter av statistik och även vissa utländska organ. Dessa kontakter har oftast skett i form av enskilda, personliga möten, men i några fall via telefon, brev eller e-post eller genom möten med flera organisationer samtidigt. I arbetet har utredningen varit i kontakt med följande myndigheter och andra organ:

•Departement: Arbetsmarknads-, Finans-, Närings-, Social- och Utbildningsdepartementen.

•De statistikansvariga myndigheterna: Arbetsmiljöverket, Brotts- förebyggande rådet, Centrala studiestödsnämnden, Domstols- verket, Ekonomistyrningsverket, Finansinspektionen, Försäk- ringskassan, Havs- och vattenmyndigheten, Högskoleverket, Kemikalieinspektionen, Konjunkturinstitutet, Kungliga biblio- teket, Medlingsinstitutet, Myndigheten för kulturanalys, Myn- digheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Natur- vårdsverket, Pensionsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Skogs-

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

styrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jord- bruksverk, Statens skolverk, Statistiska centralbyrån, Sveriges lantbruksuniversitet, Tillväxtverket och Trafikanalys.

•Andra offentliga utredningar: E-delegationen (N Fi 2009:1), Informationshanteringsutredningen (Ju 2011:11), Högskole- myndighets- och programkontorsutredningen (U 2011:03), Statens vård- och omsorgsutredning (S 2011:01), 2011 års utred- ning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07) och Utredningen om förbättrad tillgång till personuppgifter inom och mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten (S 2011:13).

•Andra statliga förvaltningsmyndigheter: Bolagsverket, Boverket, Centrala etikprövningsnämnden, Datainspektionen, de regionala etikprövningsnämnderna, Elsäkerhetsverket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Kommerskollegium, Lotteriinspektionen, Migrationsverket, Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telestyr- elsen, Riksbanken, Riksrevisionen, Sametinget, Statens folkhälso- institut, Statens kulturråd, Transportstyrelsen, Ungdomsstyrelsen och Vetenskapsrådet.

•Övriga svenska organ: Famna (riksorganisationen för vård och social omsorg utan vinstintresse), Föreningen för kommunal statistik och planering, Näringslivets Regelnämnd, Region Skåne, Rådet för främjande av kommunala analyser, Statisticon, bransch- föreningen Svenska marknadsundersökningsföretag (SMIF, vid detta möte medverkade bl.a. företrädare för Demoskop, Synovate och TNS-Sifo), Sveriges Kommuner och Landsting och System- bolaget.

•Utländska organ: Danmarks Statistik, Eurostat, Norsk Sam- funnsvitenskapelig Datatjeneste, Statistisk sentralbyrå (Norge) och UK Statistics Authority (Storbritannien).

Som kommentar till uppräkningen ovan bör även nämnas att utred- ningen i arbetet har haft ett tiotal möten med SCB, med företrädare för olika delar och nivåer av myndigheten.

Vidare bör nämnas att jag, beträffande kontakter med arbets- tagarorganisationer, har bedömt att de närmast berörda arbetstagar- organisationerna är de fackliga organisationerna vid SCB, varför ett möte har hållits med dem. Vid detta möte deltog också företrädare för vissa centrala arbetstagarorganisationer. De senare har också, i

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

egenskap av medlemmar i vissa användarråd, ingått i underlaget för den webbenkät som SCB har gjort på mitt uppdrag (se ovan).

Vidare har jag och/eller sekretariatet deltagit vid flera kon- ferenser och seminarier, bl.a. Rådets för den officiella statistiken årskonferens 2012.

Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om olika verksamheters omfattning m.m., avser främst år 2011. Såvitt kan bedömas har dock utvecklingen under år 2012 inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undan- tag från detta framgår av den löpande texten.

1.4Tidigare utredningsarbete på statistikområdet

Som nämndes i avsnitt 1.1 är det svenska systemet för officiell stati- stik decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994, med statistikansvaret fördelat på 27 olika myndig- heter, däribland SCB.

Hur dagens statistiksystem är utformat beskrivs närmare i kapitlen 3–4. Som bakgrund till detta ges i det följande en över- siktlig redogörelse för hur situationen såg ut före 1994 års statistik- reform, det utredningarbete som låg till grund för reformen, den utvärdering av statistikreformen som gjordes år 1999 samt andra utredningar på statistikområdet som genomförts på senare år.

1.4.1Situationen innan statistikreformen

Dagens system för officiell statistik är resultatet av en process som pågått sedan början av 1960-talet. År 1960 fattade riksdagen ett principbeslut om att all statlig statistik som inte av administrativa skäl behövde vara bunden till en viss myndighet skulle förläggas till SCB.

I linje med beslutet genomfördes under åren 1961–65 en långt- gående centralisering av den statliga statistikproduktionen.

År 1979 tillsattes en utredning med uppgift att bl.a. kartlägga behovet av statlig statistik och utarbeta metoder för en fortgående anpassning av statistiken till statistikanvändarnas behov. I sitt slut- betänkande Framtida statlig statistik (SOU 1983:74) föreslog utred- ningen att en myndighet även i fortsättningen skulle ha ett samlat ansvar för den statliga statistikverksamheten. Åtgärder borde dock

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

vidtas för att de olika sektorerna i samhället skulle få ett större inflytande och ansvar för statistikproduktionen. Det framhölls där- vid som särskilt viktigt att statistikens kostnader inom ett område vägdes mot andra kostnader inom samma område och inte mot kostnader för annan statistik.

Mot denna bakgrund föreslog utredningen en modell för styr- ning av statistiken som innebar att varje fackdepartement skulle svara för beredningen av SCB:s förslag till statistikproduktion inom sitt respektive ansvarsområde. Civildepartementet skulle där- utöver ha ett övergripande ansvar för statistik av gemensamt in- tresse för flera samhällsområden samt också ha ansvar för myndig- heten SCB. För att ytterligare öka användaranpassningen föreslogs att SCB:s och andra statistikproducenters arbetsgrupper med statistikanvändare skulle ges ökad självständighet. Utredningen före- slog också att den allmäninformativa statistiken borde få en friare ställning i förhållande till statsmakterna.

Förslagen från 1979 års statistikutredning om ny styrmodell för den statliga statistiken lades till grund för ett riksdagsbeslut om en ny beslutsordning med anknytning till departementsindelningen.4 Den s.k. beslutsmodellen kom därefter att införas fr.o.m. budget- året 1985/86.

Efter några års användning bedömdes beslutsmodellen allmänt sett ha medfört vissa fördelar, i form av ökat intresse för statistisk information och aktualisering av de olika departementsområdenas statistikbehov i budgetprocessen. Modellen hade dock även visat sig ha flera nackdelar. Det handlade bl.a. om krångliga och tids- ödande besluts- och informationsvägar inom Regeringskansliet och att det i praktiken visade sig finnas begränsade möjligheter såväl att väga statistik mot den verksamhet den skulle betjäna som att göra omprioriteringar mellan olika statistikområden.5

Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det behövde över- vägas hur styrningen och samordningen av den statliga statistiken skulle kunna förbättras. Till detta bidrog också att det vid denna tid

– i slutet av 1980-talet – successivt genomfördes vissa förändringar avseende styrningen av den offentliga sektorn, med ökad decentra- lisering av beslutsfattande via införandet av mål- och resultatstyr- ning av verksamheter. I och med att myndigheterna gavs en mera självständig roll beträffande val av metoder och medel för genom-

4Prop. 1984/85:100 bil. 15, bet. 1984/85:FiU16, rskr. 1984/85:218.

5Erfarenheterna av beslutsmodellen har här refererats ur departementspromemorian Stati- stikens regler (Ds 1999:75).

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

förande av verksamheten ökade också kraven och behoven avseende tillgång till statistik. Mot denna bakgrund initierades det utrednings- arbete som ledde fram till 1994 års statistikreform.

1.4.2Utredningar inför statistikreformen

Den förändring som gjordes av statistiksystemet i början av 1990- talet kan sägas ha skett i två steg. Först infördes en samlad lag för den officiella statistiken, sedan förändrades styrning och organisa- tion av systemet.

Statistikregelutredningen

Vid slutet av 1980-talet var föreskrifterna om de statistikprodu- cerande myndigheternas uppgiftsinhämtande spridda på ett stort antal lagar och andra författningar. År 1988 tillsatte regeringen därför en utredning med uppdrag att utarbeta ett förenklat regel- system för den statliga statistikframställningen, att skapa rättsregler avseende uppgiftsplikt samt att pröva möjligheten att införa en särskild lag på området. Utredningens betänkande Förenklad stati- stikreglering (SOU 1990:43) lämnades i april 1990.

Statistikregelutredningen föreslog att det skulle införas en sär- skild lag – lag om den statliga statistikframställningen – som skulle tillämpas i verksamhet som en statlig myndighet bedriver när den själv eller genom annan samlar in och bearbetar uppgifter i syfte att i statistisk form belysa förhållanden och utveckling i samhället. Den föreslagna lagen innehöll regler avseende bl.a. uppgiftsinhämtande, framställningsmetoder och offentliggörande.

Statistikregelutredningen ansåg inte att det behövdes en defini- tion av begreppet statistik för lagens tillämpning. Det centrala begreppet ansågs i stället vara om syftet med statistiken var just att ”belysa förhållanden och utveckling i samhället”. För statistikverk- samhet med sådan inriktning skulle lagen vara tillämplig för samt- liga statliga myndigheter. Däremot skulle lagen inte vara tillämplig avseende mer intern driftstatistik som myndigheter tar fram som ett led i uppföljningen av den egna verksamheten.

Statistikregelutredningens arbete ledde fram till ett förslag till lagreglering av den officiella statistiken (prop. 1991/92:118), som behandlades av riksdagen under våren 1992. Regeringen valde dock

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

att göra en snävare avgränsning av vilken statistik som skulle om- fattas av lagen, genom att föreslå en metod att definiera viss bas- statistik. Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen föreslogs av regeringen vara den statistik som behövs för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. Regeringen föreslog att denna statistik skulle benämnas officiell statistik och preciseras i föreskrifter som regeringen meddelar. Den avgränsning som regeringen valde att göra i förhållande till utred- ningens förslag motiverades på följande sätt i propositionen:

Utredningens lagförslag innebär att lagen blir tillämplig, om vissa för- utsättningar är uppfyllda. På så vis täcker man in en okänd mängd statistikframställning, som skall följa bestämda regler. Detta är i och för sig en framkomlig väg. En annan metod är att peka ut viss stati- stikframställning och inordna den under de föreslagna reglerna. Jag har vägt dessa båda metoder mot varandra och har efter beaktande av remiss- instansernas synpunkter gjort den bedömningen att den senare metoden är mer ändamålsenlig.6

Regeringens förslag ledde alltså fram till att det infördes en lag om den officiella statistiken, vilket tidigare inte hade funnits, och att den officiella statistiken skulle innefatta statistik som framställs av en statlig myndighet enligt föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av lagen.

1990 års statistikutredning

I november 1990 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utred- ning med uppdrag att se över den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning. En utgångspunkt för utredningen skulle vara att en effektivisering av statistikverksamheten skulle kunna uppnås genom att statistikens huvudanvändare gavs en tydligare beställarroll. Vidare angavs i utredningsdirektiven att statistiken så långt som möjligt borde finansieras direkt av beställarna. Möjlig- heten att helt uppdragsfinansiera SCB:s verksamhet skulle också prövas.

Utredningens betänkande Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) överläm- nades till regeringen i maj 1992. I betänkandet föreslogs bl.a. att ansvaret för styrningen av den statliga statistiken så långt det var

6 Prop. 1991/92:118, s. 13.

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

lämpligt och möjligt skulle delegeras till huvudanvändarna av stati- stiken.

Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag var blandade. De flesta remissinstanserna välkomnade ett ökat användar- inflytande, men ett stort antal bedömde det orealistiskt att lägga ut beställaransvaret för en så stor del av den statliga statistiken på andra myndigheter än SCB.

Regeringen fann under sin beredning att starka skäl talade mot att delegera ansvaret för eller avgiftsfinansiera all statistik. Man an- såg dock att ansvaret för officiell statistik för avgränsade s.k. sek- torsområden eller för statistik med en huvudanvändare så långt möjligt borde fördelas till sektorsmyndigheterna. Statistiken skulle finansieras genom anslag till dessa. Däremot föreslog regeringen att SCB fortsatt skulle ansvara för officiell statistik som griper över flera sektorer, som saknar en entydig huvudanvändare eller i fall där det påtagligt gagnar förtroendet för statistiken. Riksdagen godkände de förordade principerna.7

Genomförandekommittén

En genomförandekommitté tillkallades i februari 1993 för att be- reda ändringarna i ansvarsfördelningen för den statliga statistiken. Kommitténs slutbetänkande Ändrad ansvarsfördelning för den stat- liga statistiken (SOU 1994:1) avlämnades i januari 1994.

I betänkandet presenterades ett förslag till omfattning, krav och tillgänglighet beträffande den framtida officiella statistiken. Kom- mittén använde begreppet ”systemet Sveriges officiella statistik” för hela produktionssystemet av officiell statistik och inte, som ofta dittills gjorts, enbart för publikationsserien Sveriges officiella stati- stik.

Den officiella statistiken föreslogs omfatta regelbundet produ- cerad primärstatistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidarebearbetningar som utgjorde väsentliga underlag för samhälls- planering, forskning, allmän information och obligatorisk internatio- nell rapportering.

Preciseringen av vad som skulle ingå i den officiella statistiken gjordes så att det skulle uppstå minsta möjliga låsningar till viss produktion eller särskilda insatser. Beskrivningen av innehållet skedde i form av 22 ämnesområden, där varje område var uppdelat i en eller

7 Prop.1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122.

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

flera delgrupper. Någon ytterligare precisering i termer av t.ex. ingående variabler, redovisningsnivåer eller frekvens gjordes inte. Det överlämnades till respektive statistikansvarig myndighet att besluta efter samråd med statistikens övriga användare. Utgångs- punkten var den dåvarande omfattningen av statistiken som den presenterades i SCB:s produktbeskrivningar.

Kommittén föreslog att s.k. beställaransvar för officiell statistik skulle ges till ett antal myndigheter och att detta skulle genomföras per den 1 juli 1994. De myndigheter som föreslogs bli beställar- ansvariga för officiell statistik skulle kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fick ansvaret för. Detta skulle gälla oberoende av om myndigheten valde att producera statistiken själv eller att lägga ut produktionen på någon annan aktör.

Förslagen innebar att SCB fick tre separata roller, nämligen ansvar för förvaltningsuppgifter, ansvar för anslagsfinansierad stati- stik m.m. och uppdragstagare inom statistikområdet.

Regeringen följde i stort kommitténs förslag beträffande den officiella statistiken. Ansvaret för en betydande del av den officiella statistiken fördelades därefter på ett tjugotal centrala förvaltnings- myndigheter, enligt de godkända principerna, med verkan från den 1 juli 1994.8

1.4.31999 års utvärdering av statistikreformen

År 1998 tillsatte regeringen en särskild utredning med uppgift att utvärdera statistikreformen. Utredningen redovisade sitt uppdrag i september 1999, i betänkandet Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).

Enligt betänkandet hade verksamheten med den officiella stati- stiken i huvudsak fungerat bra efter reformen. Tilltron till den offi- ciella statistiken sades vara fortsatt hög. Utredningen hade inte funnit något statistikområde där statistiken på ett negativt sätt hade påverkats av partsintressen.

Den mest påtagliga positiva effekten av reformen var enligt utredningen att användarinflytandet hade ökat på många områden, vilket i många fall hade lett till ökad kvalitetskontroll, relevans och användning. Enligt utredningen var det framför allt de myndigheter som fått statistikansvar som hade kommit att utöva ett starkare användarinflytande. Det ökade inflytandet gällde emellertid även en

8 Prop. 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269.

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

rad andra användare, i första hand organisationer som var med- lemmar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd.

Enligt utredningen hade det inte skett några stora förändringar vad gäller den officiella statistikens övergripande inriktning och omfattning sedan reformen genomfördes, utan endast små juste- ringar hade vidtagits i statistikförordningen, där samtliga statistik- områden och statistikansvariga myndigheter finns förtecknade. Däremot pekade utredningen på att det inom ramen för de olika statistikområdena hade förekommit förändringar vad gäller såväl inriktning och detaljeringsgrad som insamlingsmetod och belysta delområden. Enligt utredningen hade det också skett förhållandevis stora förändringar inom några områden, som följd av samarbetet inom EU, i första hand avseende ekonomisk statistik samt statistik inom områdena transport, miljö och jordbruk. På dessa områden bedömde utredningen att EU-samarbetet i högre grad än statistik- reformen hade påverkat och förändrat statistiken.

Vidare konstaterade utredningen att den officiella statistiken även efter reformen i hög grad producerades av SCB, dels inom de statistikområden SCB själv ansvarade för, dels genom uppdrag från andra statistikansvariga myndigheter. Även om få myndigheter hade konkurrensutsatt produktionen, bedömde utredningen att beställar- rollen, tillsammans med teknikutvecklingen, ändå hade lett till minskade produktionskostnader på flera statistikområden.

Enligt utredningen hade också tillgängligheten till den officiella statistiken förbättrats. Detta sades delvis bero på reformen, men i hög grad också på den tekniska utvecklingen.

På den negativa sidan nämnde utredningen framför allt att samordningen av och överblicken över statistiksystemet hade för- sämrats, i och med att ansvaret hade delats upp på ett stort antal myndigheter. Utredningen ansåg därför att samordningen av statistik- systemet behövde förstärkas och föreslog bl.a. att det skulle inrättas ett särskilt råd för Sveriges officiella statistik. Ett sådant råd in- rättades sedan hos SCB år 2002.

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

1.4.4Andra utredningar på senare år

Av annat utredningsarbete som har berört statistikområdet på senare år vill jag särskilt nämna följande. Redogörelsen följer i huvudsak kronologisk ordning.

Statistikregelgruppen

Inom Regeringskansliet tillsattes år 1998 en särskild arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag till ändringar i de författningar som berör statistikens område. Arbetet redovisades i departements- promemorian Statistikens regler (Ds 1999:75). I denna lämnades ett förslag till en ny lag om den officiella statistiken samt en till lagen anslutande förordning, vilket utgjorde det huvudsakliga underlaget till den statistiklag och -förordning som finns i dag.

Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken

I september 2000 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utred- ning med uppgift att analysera och kartlägga de förändrade sam- hällsbehoven av ekonomisk statistik och med utgångspunkt i dessa göra en genomlysning av statistiken och särskilt nationalräken- skaperna. Utredningen redovisade sitt slutbetänkande Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:118) vid årsskiftet 2002/03.

Mot bakgrund av utredningens förslag fick SCB år 2003 i upp- drag att utarbeta en åtgärdsplan för förbättring av den ekonomiska statistiken, vilken sedan successivt har genomförts.

2008 års översyn av kommunal statistik

År 2007 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredning för att se över insamling och publicering av statistik om ekonomi, per- sonalförhållanden och vissa verksamheter inom kommunsektorn. Utredningens arbete redovisades i mars 2009, i betänkandet Sam- ordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning (SOU 2009:25). I betänkandet presenterades bl.a. ett översiktligt förslag om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

för kommunstatistiken, vilket föreliggande utredning enligt sina direktiv ska analysera.

Granskningar av Riksrevisionen

Bland utredningar som gjorts på senare år bör också nämnas några granskningar som gjorts av Riksrevisionen. År 2004 granskade Riksrevisionen SCB:s uppdragsverksamhet.9 Riksrevisionens över- gripande slutsats var att förutsättningarna för insyn i SCB:s upp- dragsverksamhet var begränsade. Mot bakgrund av Riksrevisionens rapport beslutade regeringen att skärpa återrapporteringskraven för den avgiftsfinansierade verksamheten i regleringsbrevet från och med budgetåret 2005.

Vidare redovisade Riksrevisionen i februari 2010 en särskild revisionsrapport, som ett led i den årliga revisionen av SCB.10 Riks- revisionen granskade IT-miljön för statistikproduktion av kon- sumentprisindex (KPI) och nationalräkenskaper (NR) samt för- beredelserna för att kunna följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Riksrevisionen hade också tidigare, under år 2008, vid två tillfällen skriftligen framfört iakttagelser om brister i SCB:s interna styrning och kontroll för framtagandet av KPI. Enligt Riksrevisionen visade granskningen på stora brister i ledning, styr- ning och uppföljning av statistikproduktionens IT-miljö för KPI och NR. Även om granskningen i första hand avsåg IT-miljöerna för produktion av KPI och NR, sade sig Riksrevisionen ha anled- ning att förmoda att liknande brister fanns i IT-miljöer för andra statistikprodukter.

Uppdrag avseende SCB:s kvalitetsarbete

Den 25 mars 2010 uppdrog regeringen åt SCB att löpande infor- mera regeringen dels om myndighetens pågående arbete med att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen, särskilt i statistikpro- duktionens IT-miljö, dels om åtgärder för att säkerställa den interna

9Riksrevisionen (2004): Uppdrag statistik – insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet. RiR 2004:8.

10Riksrevisionen (2010): Granskning av IT-miljön för statistikproduktion av KPI och NR samt processen för intern styrning och kontroll. Revisionsrapport 2010-02-18.

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

styrningen och kontrollen. SCB:s slutrapport avseende detta upp- drag redovisades till regeringen den 29 juni 2012.11

I sammanhanget bör också nämnas att regeringen den 12 maj 2010 gav Statskontoret i uppdrag att granska SCB:s pågående kvali- tetsarbete. Statskontorets granskning slutredovisades i april 2011.12

Förändringar avseende EU:s statistiksystem

Inom EU pågår sedan flera år ett arbete för att stärka statistik- kvaliteten och effektivisera statistikproduktionen. En väsentlig del av detta avser förändringar i det grundläggande EU-regelverket om statistik, dvs. förordning nr 223/2009 om europeisk statistik, EU:s statistikförordning. Men det handlar också om förändringar – som kan komma att påverka statistiken – avseende nya arbetssätt för att övervaka finanspolitiken, makroekonomiska beslut samt ekonomiska reformer och avseende processen kring alltför stora underskott (Excessive Deficit Procedure, EDP). Vidare har kommissionen även presenterat ett särskilt meddelande om produktionsmetoden för EU-statistik, med en vision för det kommande årtiondet.13

De kommande förändringarna avseende EU:s statistiksystem är av central betydelse för utredningens överväganden. En ingående redogörelse för, och analys av, EU-utvecklingen redovisas därför i kapitel 5.

2011 års utredning om finansmarknadsstatistiken

Regeringen beslutade den 26 maj 2011 (dir. 2011:48) att tillkalla en särskild utredning med uppdrag att se över finansmarknadsstati- stiken och vilket ansvar Riksbanken, Finansinspektionen och SCB har i detta avseende enligt författningsreglering och avtal. I upp- draget ingick att analysera hur uppgifterna till statistiken samlas in samt hur de överförs mellan myndigheterna. Med utgångspunkt i den genomförda översynen och analysen skulle utredningen föreslå en ordning för att på ett effektivt sätt tillgodose de behov som

11Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport den 29 juni 2012. Dnr 2012/1040.

12Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion – en granskning av SCB:s kvali- tetsarbete. Rapport 2011:7. Statskontoret lämnade också en delredovisning av uppdraget i oktober 2010.

13Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EU-statistik: en vision för det kommande årtiondet, KOM(2009) 404 slutlig.

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

finns av att producera statistik samt tillgodose Riksbankens och Finansinspektionens behov av uppgifter för sin övervakning och tillsyn.

I utredningens uppdrag ingick också att, med utgångspunkt i respektive myndighets verksamhet och behov, föreslå de författ- ningsändringar som behövs för att möjliggöra en effektiv samver- kan mellan myndigheterna och ändamålsenligt förena sekretess och myndigheternas tillgång till uppgifter för sina åligganden. Utred- ningen skulle därvid överväga på vilket sätt uppgifter ursprungligen inhämtade för tillsynsändamål ska kunna bearbetas och utväxlas mellan de berörda myndigheterna utan hinder av sekretess. Vidare skulle utredningen belysa hur en likartad eller gemensam behand- ling av finansmarknadsstatistiken kan skapa samordningsvinster och andra fördelar för berörda myndigheter och uppgiftslämnare.

I uppdraget ingick också att analysera om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från Finansinspektionen till SCB.

Enligt direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag den 1 oktober 2012. Arbetet har dock förlängts och kommer att redo- visas i december 2012, efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck.

Översyn av myndigheter på högskoleområdet

Regeringen beslutade den 9 juni 2011 (dir. 2011:52) att tillkalla en särskild utredning med uppdrag att förbereda och lämna förslag till de åtgärder som behövs för att genomföra en ändamålsenlig och effektiv organisering av de verksamheter som för närvarande be- drivs vid Högskoleverket, Verket för högskoleservice och Inter- nationella programkontoret för utbildningsområdet. Syftet med ut- redningen var att skapa en effektiv och tydlig ansvarsfördelning, där den granskande verksamheten skiljs från den främjande och ser- viceinriktade verksamheten. En utgångspunkt var att det ska inrättas två nya myndigheter – en gransknings- och en servicemyndighet – i stället för de nuvarande tre.

I utredningens uppdrag ingick att föreslå vilken myndighet som ska ansvara för den samlade högskolestatistiken och vara statistik- ansvarig myndighet inom verksamhetsområdet enligt förordningen om den officiella statistiken. I betänkandet Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet (SOU 2012:1) föreslog utred-

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

ningen att statistikansvaret, som för närvarande ligger på Hög- skoleverket, ska förläggas till den granskande myndigheten.

Regeringen följde i huvudsak utredningens förslag beträffande inrättandet av de två myndigheterna.14 I linje med detta gav rege- ringen den 31 maj 2012 två andra särskilda utredare i uppdrag att förbereda och genomföra inrättandet av Universitetskanslersämbetet (dir. 2012:55) och Universitets- och högskolerådet (dir. 2012:56).15 Statistikansvaret ska enligt direktiven ligga på Universitetskanslers- ämbetet. Utgångspunkten för arbetet är att de två myndigheterna ska kunna inleda sina verksamheter den 1 januari 2013.

Statens vård- och omsorgsutredning

Regeringen beslutade den 27 januari 2011 (dir. 2011:4) att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över hur staten, genom sina myndigheter, ska verka för ett effektivt och långsiktigt hållbart vård- och omsorgssystem, med fokus på hälsofrämjande och före- byggande insatser i syfte att främja hälsa och minska ohälsa och framtida vårdbehov samt för att åstadkomma en jämlik vård och omsorg i hela landet.

Utredningen lämnade sitt slutbetänkande Gör det enklare! (SOU 2012:33) i maj 2012. I detta föreslogs att fyra nya myn- digheter ska ersätta tolv av dagens myndigheter och organisationer. Utredningen föreslog att Socialstyrelsen, Läkemedelverket, Tand- vårds- och läkemedelsförmånsverket, Statens beredning för medi- cinsk utvärdering, Statens folkhälsoinstitut, Smittskyddsinstitutet, Myndigheten för vårdanalys, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, Statens medicinsk-etiska råd, Hjälpmedelsinstitutet och Apotekens Service AB ska avvecklas och att uppgifterna ska tas över och vidare- utvecklas av följande fyra nya myndigheter:

•Kunskapsmyndigheten för hälsa, vård och omsorg, som enligt utredningen ska stödja utveckling och spridning av kunskap. För riktlinjer med kopplingar till prioriteringar, föreslogs en arbetsform som innebär att kommunernas och landstingens kun- skap om praktiska och ekonomiska förutsättningar byggs in i

14Prop. 2011/12:133.

15Som en följd av detta beslut gavs också tilläggsdirektiv (dir. 2012:74) till den tidigare utredningen med innebörd att den skulle avsluta sitt arbete redan den 1 juli 2012 och inte den 28 december 2012, som ursprungligen var tänkt.

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

beslutsprocessen. Utredningen föreslog att det statistikansvar som för närvarande ligger på Socialstyrelsen ska förläggas till denna myndighet.

•Inspektionen för hälsa, vård och omsorg, som föreslogs få samlat ansvar för tillstånd, legitimationer, godkännanden och tillsyn. Tillsynen föreslogs få ökade resurser.

•Infrastrukturmyndigheten för hälsa, vård och omsorg, som före- slogs få i uppdrag att tillsammans med övriga aktörer utveckla och förvalta sektorns IT- och kommunikationslösningar.

•Myndigheten för Välfärdsstrategi, som föreslogs få i uppdrag att ge staten bättre möjligheter till framförhållning och strategisk styrning.

I betänkandet redovisades en genomförandeplan och de underlag som enligt utredningen behövs för att etablera de nya myndig- heterna den 1 januari 2014.

1.5Annat pågående utredningsarbete

Parallellt med mitt arbete har också bedrivits, eller nyligen avslutats, flera utredningar som mer allmänt berör utvecklingsfrågor i stats- förvaltningen och som kan ha betydelse för förutsättningarna för den fortsatta utformningen av systemet för den officiella statistiken. Nedan ges en överblick över de utredningar av detta slag som har bedömts vara mest relevanta utifrån de utgångspunkter som gäller för mitt arbete.

1.5.1E-delegationen

Regeringen beslutade den 26 mars 2009 att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas IT-baserade utveck- lingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning (dir. 2009:19).

Delegationens första uppgift var att utforma ett förslag till stra- tegi för myndigheternas arbete med elektronisk förvaltning (”e- förvaltning”), vilket redovisades till regeringen den 19 oktober 2009 i betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning

(SOU 2009:86).

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

Därefter har delegationens uppgift varit att koordinera de stat- liga myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Dele- gationen ska vidare koordinera vissa IT-standardiseringsfrågor samt bistå regeringen i det internationella arbetet på området. Den 25 mars 2010 fick delegationen också ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:32) om att främja och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av offentlig information samt om att ta fram riktlinjer för myndigheters använd- ning av sociala medier.

Delegationen ska årligen lämna delrapporter med underlag och förslag till regeringen. Utöver sitt första, ovannämnda betänkande, har utredningen hittills lämnat ytterligare fyra betänkanden.16 En slutrapport ska lämnas senast den 31 december 2014.

1.5.2Informationshanteringsutredningen

Regeringen beslutade den 6 oktober 2011 att tillsätta en särskild utredning för att se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor (dir. 2011:86). I uppdraget ingår bl.a. att:

•överväga om definitionen av begreppet ”allmän handling” i tryck- frihetsförordningen (TF) är lämpligt utformad när det gäller sådana uppgifter som en myndighet har tillgång till genom s.k. direktåtkomst hos en annan myndighet eller genom liknande former av elektroniskt utlämnande och, om utredningen anser att definitionen bör ändras, lämna förslag till ändring av denna,

•överväga om det finns skäl att i registerförfattningar bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande,

•göra en översiktlig inventering av registerförfattningarna och närmare analysera hur dessa fungerar inom tre olika verksam- hetsområden,

•med beaktande av utvecklingen inom EU och Europarådet ut-

arbeta en generell modell för reglering av registerfrågor och,

16 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning (SOU 2010:20), Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion – framtidens e-förvaltning (SOU 2010:62), Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – En bit på väg (SOU 2011:27) och Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare e-förvaltning (SOU 2011:67).

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

med modellen som mall, lämna konkreta förslag till register- författningar inom de tre verksamhetsområdena, och

•överväga vilka typer av allmänna handlingar inom de tre verk- samhetsområdena, som den eller de aktuella myndigheterna ska ha skyldighet att lämna ut elektroniskt, och lämna de förslag som dessa överväganden föranleder.

Förslagen ska syfta till att regleringen i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen samt registerregleringen till- sammans inom respektive område ska utgöra en tydligare och mer lättillämpad helhet.

De delar av uppdraget som avser frågan om definitionen av ”allmän handling” bör ändras respektive om det finns skäl att i registerförfatt- ningarna även fortsättningsvis bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande, ska redovisas i ett delbetänkan- de senast den 1 december 2012, efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck. I tilläggsdirektiv kommer regeringen sedan att precisera inom vilka tre verksamhetsområden som utredningen ska lämna förslag till registerförfattningar. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 december 2014.

1.5.3Uppdrag om förenklat och minskat uppgiftslämnande

Uppdrag till Bolagsverket m.fl.

Regeringen gav i oktober 2011 Bolagsverket och ett flertal andra myndigheter i uppdrag att inom respektive verksamhetsområde genomföra en kartläggning av näringsidkares uppgiftslämnande till statliga myndigheter som följer av lag, förordning eller föreskrift.

Kartläggningen skulle ligga till grund för ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande. Det långsiktiga målet är att en och samma uppgift endast ska behöva lämnas en gång till statliga myn- digheter och att myndigheterna ska hämta uppgifter från varandra.

Bolagsverket har varit ansvarigt för att koordinera och leda arbetet med kartläggningen samt att sammanställa uppgiftskraven i ett register.

Kartläggningen redovisades den 19 juni 2012.17

17 Kartläggning av näringsidkares uppgiftslämnande till 14 myndigheter. N 2011/5884/ENT. Lägesrapport.

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag

De myndigheter som har ingått i kartläggningsuppdraget är Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Försäkringskassan, Kronofogde- myndigheten, Livsmedelsverket, Skatteverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statistiska centralbyrån, Tillväxtverket, Trafikanalys, Trafikverket, Transportstyrelsen och Tullverket.

Resultatet av kartläggningen bedömdes utgöra en viktig grund för skapandet av ett uppgiftslämnarregister för företagen. Av denna anledning beslutade regeringen (N2012/311/ENT) att förlänga uppdraget till de 14 myndigheterna, vilket nu ska slutredovisas den 29 november 2013. Förlängningen innebär bl.a. att Bolagsverket fortlöpande ska uppdatera den databas som upprättats över myn- digheternas uppgiftskrav.

Uppdrag till särskild utredare

Mot bakgrund av bl.a. ovannämnda uppdrag till Bolagsverket m.fl. tillsatte regeringen i april 2012 en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå lösningar som leder till ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen (dir. 2012:35). Syftet med utred- ningen är att företagen som regel bara ska behöva lämna uppgifter till statliga myndigheter en gång och till ett ställe. De uppgifter som avses är sådana där själva uppgiftslämnandet har sin grund i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. I uppdraget ingår bland annat att

•lämna förslag på hur ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter faktiskt och tekniskt kan utformas,

•lämna förslag på hur samordning, samråd, referensregister, infor- mationsutbyte och tillgång till statistik kan organiseras,

•analysera och samordna de uppgifter som företagen lämnar in till statliga myndigheter och som kommer att omfattas av den kart- läggning som utförs enligt regeringens uppdrag N2011/5884/ENT (se ovan om uppdraget till Bolagsverket m.fl.),

•analysera sekretessfrågor och integritetsfrågor som uppkommer i samband med de av utredaren lämnade förslagen och föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga,

•redovisa minskningen av de administrativa kostnaderna för före- tagen samt budgetkonsekvenser för myndigheterna.

Utredningens uppdrag

SOU 2012:83

Utredningens uppdrag ska redovisas senast den 29 november 2013.

1.6Betänkandets disposition

Den fortsatta framställningen kan indelas i fyra delar.

Som bakgrund till mina överväganden beskrivs i den första delen vad som menas med statistik (kapitel 2), gällande nationell rätt (kapi- tel 3), hur statistiksystemet är uppbyggt (kapitel 4) samt gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen på EU-nivå (kapitel 5).

Den andra delen av betänkandet, som består av kapitlen 6–13, innehåller mina bedömningar avseende statistiksystemet. Överväg- anden och förslag om de aktuella delfrågorna redovisas i respektive kapitel. Först redovisas vissa förutsättningar för utredningens ana- lys och överväganden om statistiksystemet (kapitel 6). Därefter behandlas den officiella statistikens inriktning och omfattning (kapi- tel 7), den officiella statistikens kvalitet (kapitel 8), tillgängligheten för användarna (kapitel 9), frågor om uppgiftsskyldighet (kapitel 10), frågor om myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller i statistiksystemet (kapitel 11) samt samordningen av systemet för den officiella statistiken (kapitel 12). Slutligen görs en uppsummering av de av mina förslag som helt eller delvis kan sägas ha sin grund i EU-rätten och dess inverkan på svensk rätt (kapitel 13).

Den tredje delen av betänkandet, som utgörs av kapitel 14, inne- håller min översyn av SCB.

Slutligen redovisas i den fjärde delen förslagens konsekvenser (kapitel 15) och författningskommentarer (kapitel 16).

Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilaga 1 respektive 2) samt Bo Sundgrens och SCB:s rapporter till utredningen (bilaga 3 respektive 4). Sundgren och SCB svarar självständigt för de iakttagelser och slutsatser som redovisas i deras respektive rapporter.

100

2 Vad är statistik?

I detta kapitel beskrivs översiktligt vad statistik är. Först behandlas själva begreppet statistik och vad det betyder (2.1). Därefter disku- teras det faktum att behoven av statistik, och därmed statistikens inriktning, kan variera mellan olika användningsområden (2.2). Slut- ligen beskrivs kort hur statistik produceras (2.3).

2.1Begreppet statistik

Min övergripande uppgift är att se över Statistiska centralbyrån och systemet för den officiella statistiken. Som framgått av avsnitt 1.1 regleras den officiella statistiken i lagen om den officiella statistiken, med tillhörande förordning. Av detta regelverk framgår inom vilka områden det ska finnas officiell statistik, vilka statliga myndigheter som ansvarar för att denna statistik tas fram (”statistikansvariga myn- digheter”) samt att officiell statistik ska finnas för allmän informa- tion, utredningsverksamhet och forskning.

Själva begreppet ”statistik” definieras dock inte i vare sig lagen eller förordningen om den officiella statistiken. I det förslag till lag som först lades fram fanns visserligen en sådan definition, men denna mötte kritik från Lagrådet som menade att begreppet statistik är svårdefinierbart och att det saknades behov av att ange en definition i lagen.1

Inte heller i mer allmän mening kan begreppet statistik sägas ha någon helt entydig definition. Begreppet har också olika innebörd i olika sammanhang. Med statistik kan avses en viss form av informa- tion, nämligen sifferuppgifter som beskriver en företeelse eller en verksamhet. Statistik kan också avse metoder för att samla in, bearbeta

1 Prop. 2000/01:27. Det ursprungliga lagförslaget, inklusive förslaget till definition av be- greppet statistik, lämnades i Statistikregelgruppens rapport Statistikens regler (Ds 1999:75).

101

Vad är statistik?

SOU 2012:83

och analysera statistiska material.2 Därtill är statistik benämningen på en vetenskaplig disciplin.

Statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informa- tionskälla i en demokrati och tillgången till statistik kan ses som en rättighet för alla medborgare. Den officiella statistiken ger en över- gripande bild av samhället och ökar medborgarnas möjlighet till insyn. Statistiken används också som grund för politiska beslut, för den allmänna debatten, för forskning, för utvärdering m.m. Stor enig- het råder om vikten av att det produceras statistik som belyser olika aspekter av samhället och som kan användas för ovan nämnda syf- ten. Statistiken ska vara pålitlig, dvs. objektiv och saklig samt även i övrigt av god kvalitet. Objektiva mått på samhällsförhållanden och deras utveckling – av det slag som ges genom den officiella stati- stiken – ses av de flesta som en självklarhet i en modern demokrati. Man brukar tala om statistisk information som en genuin samhälle- lig nyttighet.

Statistik i betydelsen sifferbaserad information kan redovisas i form av exempelvis absoluta tal, frekvenstal, proportionerade tal, medeltal, i tabeller med tidsserier eller med andra jämförelsetal och illustreras ofta även i diagram eller figurer. Med hjälp av sifferupp- gifter om Sveriges befolkning ges en illustration till några av dessa begrepp i faktaruta 2.1 nedan.

Faktaruta 2.1 Olika sätt att redovisa statistik

Vid 2011 års slut uppgick Sveriges befolkning totalt, dvs. i absoluta tal, till 9 482 855 personer. Om man delar in befolkningen i ålders- kategorierna omyndiga (0–17 år), vuxna (18–64 år) och ålders- pensionärer (65 år och uppåt), så kan sägas att antalet i respektive grupp också är ett frekvenstal, i den meningen att siffran anger hur många gånger respektive grupp förekommer i det samlade materialet. Antalet i respektive ålderskategori per den 31 december 2011 var 1 919 206 personer i åldern 0–17 år, 5 778 981 personer i åldern 18–64 år och 1 784 668 personer i åldern 65 år och uppåt.

I relation till den totala befolkningen utgjorde personerna i åldern 0–17 år därmed en andel (eller proportion) som motsva- rade 1 919 206 delat med 9 482 855, dvs. ca 20 procent. De tre ålderskategoriernas andelar av totalbefolkningen kan illustreras med följande diagram.

2 Beskrivningen av de två betydelserna av begreppet statistik har hämtats från SCB:s hem- sida.

102

Vad är statistik?

SOU 2012:83

Som utgångspunkt för mitt arbete har jag valt att använda begreppet statistik på samma sätt som i de utredningar som föregick 1994 års statistikreform3, nämligen som beteckning för numeriska samman- ställningar av elementära observationer som kan hänföras till händel- ser, flöden eller tillstånd. Med statistik avses här även data i statistik- register från vilka uttag kan göras.

”Data” är överhuvudtaget ett väsentligt begrepp i sammanhanget. Uppbyggnaden av ett statistiskt system kräver tre olika typer av data4:

•Makrodata: Det som vi kallar ”statistik” i dagligt tal, dvs. aggre- gerade data om populationer och klasser av objekt, t.ex. summor, frekvenser och medelvärden.

•Mikrodata: Data om enskilda objekt, t.ex. företag, individer och händelser, som ligger till grund för statistik, och som kan aggre- geras till statistik på ett flexibelt sätt.

•Metadata: Rent språkligt betyder detta ”data om data” eller in- formation om data. Det handlar om data som definierar och be- skriver mikrodata och makrodata. Normalt används metadata eller metainformation för att beskriva innehållet och/eller strukturen för en viss datasamling, t.ex. ett statistiskt material, ur något per- spektiv. Härigenom kan användaren avgöra hur användbara de olika datamaterialen är.5

2.2Olika statistik för olika användningsområden

Statistik kan tas fram med olika syften. På mer övergripande nivå är det vanligt att – med avseende på huvudfunktion – skilja på två typer av statistik:

•Statistik med ett i huvudsak internt syfte för den organisation stati- stiken berör. För sådan statistik är huvudfunktionen att utgöra en del av en informationsprocess för styrning av verksamheter, innefattande planering, beslut, uppföljning, analys och utvärdering.

3Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). Dessa hän- visade i sin tur till att samma definition använts i 1979 års statistikutredning, Framtida statlig statistik (SOU 1983:74).

4Definitionerna har hämtats från Sundgren, B. (1999): Ökad tillgänglighet till Sveriges officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Kompletterande information har också hämtats från Wikipedia.

5Data och information av liknande slag som metadata kan i olika sammanhang även be- nämnas t.ex. referensdata.

104

SOU 2012:83

Vad är statistik?

Den här typen av statistik kallas ofta driftstatistik, verksamhets- statistik, operativ statistik eller instrumentell statistik, eftersom den främst avser att ge information av mera internt intresse för den organisation som tar fram den och om mera snävt avgrän- sade verksamheter.

•Statistik med ett allmäninformativt syfte. Den här typen av statistik har till huvudfunktion att ge eller ingå som delar i en allmän be- skrivning av förhållanden, dvs. att vara mer allmäninformativ. Den officiella statistiken, som enligt lagen om den officiella statisti- ken, ska finnas för ”allmän information, utredningsverksamhet och forskning”, torde vara det tydligaste exemplet på statistik med en allmäninformativ funktion.

I praktiken finns ofta inte någon entydig distinktion mellan instru- mentell och allmäninformativ statistik. Således används mycket av den officiella statistiken även som underlag för styrning av verksam- heter, till exempel som underlag för avtalsreglering och förhand- lingsarbete eller för arbetet med statsbudgeten. Vidare torde inom vissa områden den statistik som är klassificerad som officiell i första hand kunna sägas ha till syfte att fungera som ett slags driftstatistik över utvecklingen inom de berörda sektorerna, men samtidigt anses vara av tillräckligt allmänintresse för att ingå i Sveriges officiella statistik.

Även om mitt uppdrag primärt avser den officiella statistiken, som de 27 statistikansvariga myndigheterna ansvarar för, så bör på- pekas att det givetvis produceras betydligt mer statistik i Sverige – inom såväl den offentliga som den privata sektorn – än den officiella statistiken. Ofta handlar det då, som nämnts, om intern driftstati- stik, som i stort sett endast har intresse för den berörda organisa- tionen. Men beträffande de statliga myndigheterna kan noteras, vilket kommer att utvecklas närmare i kapitel 4, att de utöver den officiella statistiken även tar fram en hel del övrig statistik av mer allmäninformativ karaktär. Detta görs av såväl de statistikansvariga myndigheterna som andra myndigheter.

Den statliga statistiken – i synnerhet den officiella statistiken – tas fram och presenteras för att tillfredsställa hela samhällets behov. Statistikens användare finns bland statliga myndigheter, kommuner, organisationer, näringsliv och andra marknadsorgan, utbildnings- väsende och forskning, liksom hos allmänheten direkt eller via mass-

105

Vad är statistik?

SOU 2012:83

media. Även internationella organ, bl.a. EU i ökande grad, använ- der svensk statistik för olika ändamål.

Behoven vad avser form och innehåll för statistiken varierar från användning till användning. Olika användare prioriterar skilda aspek- ter av statistiken såsom innehåll, detaljrikedom, mät- och publice- ringsfrekvens, snabbhet i publicering, tillgänglighet, precision, före- komst av förklarande kommentarer, publiceringsmedia m.m. Dessa utgör alla kvalitetsaspekter som statistikproducenten måste ta ställ- ning till och väga mot varandra.

Att olika användare har olika behov och prioriterar skilda aspekter av statistiken går också igen i hur synen på kvalitet har utvecklats inom systemet för den officiella statistiken, vilket också avspeglar den rådande synen internationellt. Således ses statistikkvalitet i huvud- sak inte som något absolut begrepp, utan till stor del avser de kvali- tetskriterier som tillämpas förhållanden som är relativa och som användaren själv måste bedöma. Kvalitetssynen är alltså användar- orienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl denna statistik tillfredsställer använ- darens informationsbehov och förväntningar.6

Kvalitetsbegreppet för officiell statistik har fem huvudkomponen- ter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med avseende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäker- hetskällor och dessas effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som om- fattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken beskriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjlig- heter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respektive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5) Tillgäng- lighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgänglighet och dess begriplighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten. Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare.

En utgångspunkt i systemet för den officiella statistiken är vidare att den statistik som tas fram ska kvalitetsdeklareras, vilket innebär att statistikens kvalitetsegenskaper ska beskrivas. Utifrån dessa kva- litetsdeklarationer ska en användare kunna avgöra om statistiken är relevant och hur den i så fall kan användas. Användaren värderar

6 Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i Statistiska centralbyrån (2001):

Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1.

106

SOU 2012:83

Vad är statistik?

kvaliteten, varvid bedömningen beror på kvalitetsegenskaperna och hur användaren tänker använda statistiken. Vissa användare har större krav på tillförlitlighet än andra, vissa värderar detaljrikedom, medan andra är nöjda med en översiktlig bild etc.

2.3Hur tas statistik fram?

Att olika typer av statistik tas fram med olika syften avspeglas också i hur statistiken produceras. Inom många områden finns det behov av att kontinuerligt kunna följa utvecklingen. Sådana krav på konti- nuitet uppfylls med löpande, regelbundet producerad och publicerad statistik, av vilken man kan utläsa förändringar över tiden.7 Känne- tecknande för sådan statistik är att den utarbetas för perioder såsom månader, kvartal eller år eller för andra regelbundet återkommande tidpunkter. Men många statistiska undersökningar görs endast en gång, t.ex. som underlag i en särskild utredning. Även ”engångs- undersökningar” kan i och för sig upprepas. Om det sker med obe- stämda intervall talar man om intermittent statistik.

Med avseende på produktionssätt för statistik skiljer man på två typer av undersökningar8:

•Totalundersökningar. I dessa görs summeringar, medeltalsberäk- ningar m.m. utifrån data för alla individer i den grupp (”popula- tionen”) som ska beskrivas i statistiska termer.

•Urvalsundersökningar. I det här fallet används statistiska metoder för att på grundval av slumpmässigt utvalda data räkna fram vad som med en viss sannolikhet gäller för hela populationen.

I såväl totalundersökningar som urvalsundersökningar kan utgångs- materialet utgöras av för statistik särskilt insamlade uppgifter eller av uppgifter insamlade för administrativa ändamål. I praktiken härrör en stor del av de data som den officiella statistiken i Sverige baseras på, närmare bestämt mer än 95 procent, från administrativa proces- ser.9 Statistik kan också framställas genom samutnyttjande av upp- gifter från olika datakällor, ofta dataregister.

7Detta förutsätter dock givetvis att den aktuella statistiken är producerad under sådana förut- sättningar att jämförbarhet föreligger.

8Indelningen och begreppsförklaringarna har hämtats från betänkandet Effektivare statistik- styrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48).

9Uppgiften om andelen administrativa data är hämtad från Sundgren, B. (1999): Ökad till- gänglighet till Sveriges officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Det bör samtidigt noteras att sett till andelar av den officiella statistikens kostnader är fördelningen mera jämn mellan

107

Vad är statistik?

SOU 2012:83

Vidare kan det variera vem som producerar statistiken. Vad be- träffar den officiella statistiken är det vanligaste – vilket kommer att utvecklas närmare i kapitel 4 – att den statistikansvariga myndigheten antingen själv producerar sin officiella statistik eller ger uppdraget till SCB. Även i det senare fallet är dock den statistikansvariga myn- digheten ansvarig för vilken statistik som tas fram. Bland de statistik- ansvariga myndigheterna finns också några – dock relativt få – som anlitar andra statistikproducenter än SCB; det handlar då i allmänhet om privata företag. Det är också ganska vanligt att den statistik- ansvariga myndigheten använder en kombination av dessa produk- tionsformer, dvs. att man gör vissa delar i egen regi och anlitar externa producenter (SCB och/eller andra) för övriga delar.

Statistikframställning sker normalt i en viss sekvens. Denna kan illustreras med SCB:s statistikproduktionsprocess, vilken innehåller åtta steg, enligt nedan.10 Varje process, eller processteg, har därut- över ett antal delprocesser. Det bör noteras att data som samlas in och bearbetas i processen kan avse både data som ursprungligen insamlats för administrativa ändamål och data som samlas in enbart för statistiska ändamål.

1.Fastställa behov. Kundernas och användarnas behov ska identi- fieras och vägas samman. Hänsyn ska tas till regler och rekom- mendationer från internationella organ.

2.Designa och planera. Tillvägagångssätt, metoder, verktyg och för- delning av resurser planeras. I detta ingår ram- och urvalsför- farande samt val av insamlingsmetod och kontaktstrategi.

3.Skapa och testa. Mätinstrument, metoder, verktyg och produk- tionsflöde ska fungera och måste dessförinnan testas. Dokumen- terade tester innan produktionssättning kan påvisa brister och förbättringsmöjligheter som bidrar till tidsvinster och lägre kost- nader.

data från administrativa register respektive från traditionella statistiska undersökningar, eftersom den senare formen av datainsamling är betydligt mer kostsam.

10 Produktionsprocessen är här citerad ur Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikpro- duktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. Rapport 2011:7.

108

SOU 2012:83

Vad är statistik?

5.Bearbeta. De mikrodata som samlas in ska förädlas till statistisk information. Här beskrivs vilka arbetssätt och metoder som ska användas för att beakta olika statistikberoenden.

6.Analysera. Den förädlade produkten är aggregerad till makrodata som ska redovisas i tabeller. Tolkning av resultat ingår i denna process.

7.Redovisa och kommunicera. Slutprodukterna ska publiceras i olika medier, publikationer eller levereras till kund.

8.Utvärdera och återkoppla. Erfarenheterna från undersökningen, till exempel bortfallets storlek samt synpunkter från kunder och uppgiftslämnare, ska sammanställas och kommuniceras. Kostna- der och tidsåtgång ska beaktas. Fel i statistik ska rättas och åt- gärder ska vidtas för att säkra hela processen framöver.

Den redovisade sekvensen är inte nödvändigtvis tillämplig – åtmin- stone inte i alla delar – för all statistikframställning. Till exempel framgår av Statskontorets granskning av SCB:s kvalitetsarbete11 att företrädare för SCB:s avdelning för nationalräkenskaper (NR) anser att myndighetens processmodell inte lämpar sig för NR, eftersom räkenskaperna inte är statistikprodukter i traditionell mening, utan mer att betrakta som ett redovisningssystem.

Slutligen bör nämnas att den informationsteknologiska utveck- lingen under de senaste 10–20 åren – i synnerhet framväxten av internet – har haft stor betydelse för förutsättningarna att såväl pro- ducera som använda statistik. Till exempel har den tekniska utveck- lingen gett producenterna bättre verktyg för att samla in och be- arbeta data och även möjliggjort enklare och bättre tillgänglighet till statistiken för dess användare. Som nämndes i avsnitt 1.4.3 kon- staterades redan i den utvärdering som gjordes fem år efter 1994 års statistikreform12 att tillgängligheten till den officiella statistiken hade förbättrats sedan reformen. Detta sades delvis bero på refor- men, men i hög grad även på den tekniska utvecklingen. Givetvis har de tekniska förutsättningarna förbättrats ytterligare under det dryga decennium som har förflutit sedan den utvärderingen gjordes.

11a.a.

12Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).

109

3 Gällande nationell rätt

I detta kapitel beskrivs och analyseras gällande nationell rätt på stati- stikområdet. Gällande EU-rätt beskrivs i kapitel 5.

3.1Inledning – regleringen av statistiken

Den statliga statistiken består av officiell statistik och övrig stati- stik. För den officiella statistiken finns ett särskilt regelverk. Även övrig statlig statistik kan, under förutsättning att statistiken är framställd av staten – i dess olika skepnader – och har ett vidare syfte än att utgöra rent intern driftstatistik, omfattas av en del av detta regelverk.

För mitt arbete är det av intresse hur statistiken regleras. Huvud- uppdraget innefattar att göra en översyn av systemet för den offi- ciella statistiken. Den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. I förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ges sedan kompletterande föreskrifter. Lagen och förordningen om den officiella statistiken beskrivs i avsnitten 3.2 och 3.3 nedan. Även personuppgiftslagen (1998:204), PUL, är tillämplig vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om den officiella statistiken. PUL beskrivs i avsnitt 3.4. En annan viktig del av regleringen avser skyddet för uppgifter som används vid framställning av statistik. I detta fall finns de huvudsakliga reglerna inte i lagen om den offi- ciella statistiken utan i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Bestämmelsen om statistiksekretess finns i 24 kap. 8 § OSL. Denna bestämmelse kompletteras av 7 § offentlighets- och sekre- tessförordningen (2009:641), OSF. Statistiksekretessen är en viktig del av tillgängligheten till statistiken, något som enligt utrednings- direktiven särskilt ska analyseras. Redogörelsen för statistiksekre- tessen sker i kapitel 9.

111

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

En stor del av den statistik som framställs i dag är register- baserad. Det finns också ett stort antal registerförfattningar som reglerar användningen av viktiga register inom den offentliga sek- torn. Sådana registerförfattningar kan innehålla regler som kom- pletterar eller t.o.m. avviker från de allmänt giltiga reglerna i PUL. Mot bakgrund av detta redovisas i avsnitt 3.5 vad en registerförfatt- ning är och kan innehålla.

I avsnitt 3.6 redogörs för avgiftsförordningen (1992:191), AF, som innehåller bestämmelser som rör myndigheters rätt att ta ut avgifter.

Det finns kompletterande föreskrifter som rör den officiella statistiken i Statistiska centralbyråns (SCB) föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). Dessa gås igenom i avsnitt 3.7. Slutligen redovisas i avsnitt 3.8 några övriga författningar och riktlinjer av betydelse.

SCB är, som tidigare konstaterats, den största statistikprodu- centen. SCB:s uppgifter och verksamhet regleras främst i förord- ning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån. Redo- görelsen för SCB, och de regelverk som styr myndighetens verk- samhet, sker i samband med översynen av myndigheten. Detta görs i kapitel 14, där bl.a. SCB:s instruktion och myndighetens årliga regleringsbrev behandlas.

Nedan gås de olika regelverk som reglerar den officiella stati- stiken igenom. Den s.k. PSI-lagen, lagen (2010:566) om vidare- utnyttjande av handlingar i den offentliga förvaltningen, som också är av intresse för mitt arbete redogörs dock för i anslutning till analysen av lagens påverkan på SCB och övriga statistikansvariga myndigheter, dvs. i kapitel 9.

3.2Lagen (2001:99) om den officiella statistiken

Det grundläggande regelverket för den officiella statistiken är lagen om den officiella statistiken. Lagen kompletteras av förordningen om den officiella statistiken, se avsnitt 3.3.

Lagen trädde i kraft den 1 april 2001 och ersatte den då gällande lagen om officiell statistik samt lagen om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område och lagen om vissa personregister för officiell statistik. Vissa mindre ändringar har skett i lagen sedan år 2001, men i huvudsak ser regleringen ut som vid ikraftträdandet. Genom lagen om den officiella statistiken fördes de då gällande reglerna för

112

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

den officiella statistiken samman till en lag. Genom lagen gjordes också vissa EU-anpassningar samt en anpassning till PUL.1 I redogörelsen nedan följs lagens rubriksättning.

3.2.1Tillämpningsområde m.m.

Det är regeringen som beslutar inom vilka områden det ska finnas officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för denna, s.k. statistikansvariga myndigheter (1 § andra stycket). Vilka om- råden som omfattas och vilka myndigheter som är ansvariga fram- går dock först av bilagan till förordningen om den officiella stati- stiken.

Föreskrifter om den officiella statistiken omfattas av regeringens s.k. restkompetens2 och det krävs därför inte något direkt bemyn- digande till regeringen för att den ska få fatta beslut om föreskrifter inom detta område. Lagtexten innehåller endast en erinran om att föreskrifter kan meddelas av regeringen. Begreppet statistik defini- eras inte i lagen. Som tidigare har nämnts innehöll det förslag till lag som först lades fram en sådan definition. Denna mötte dock kritik från Lagrådet som menade att begreppet statistik är svår- definierbart och att det saknades behov av att ange en definition av begreppet i lagen.3

Enligt lagen ska de bestämmelser som reglerar behandling av personuppgifter tillämpas vid all framställning av statistik hos en statistikansvarig myndighet och inte enbart vid framställning av officiell statistik (1 § tredje stycket). Bakgrunden till att lagen har getts en vidare tillämpning än enbart den officiella statistiken är enligt motiven omsorg om den enskilde. Det anses betydelsefullt för den enskilde att samma regler gäller inom samma verksamhets- område. Enligt den aktuella propositionen skulle det vara orimligt att uppgifter om en enskild skulle falla under olika regler hos samma myndighet enbart på grund av att uppgifterna i det ena fallet skulle användas för officiell statistik och i det andra för annan statistik.4 För myndigheter som inte är statistikansvariga myndigheter gäller vid personuppgiftsbehandling reglerna i PUL utan den särreglering som finns i lagen om den officiella statistiken.

1Prop. 2000/01:27, En ny statistiklagstiftning, s. 1.

2Regeringen har rätt att besluta normer som inte är speciellt reglerade i grundlag, denna behörighet brukar kallas för restkompetensen.

3a.a., s. 66 och 91 f.

4a.a., s. 66.

113

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

PUL gäller vid framställningen av statistik så länge det inte finns någon avvikande bestämmelse i lagen om den officiella statistiken (2 §). Det innebär att de beteckningar och definitioner som före- kommer i PUL har motsvarande betydelse när det gäller den offici- ella statistiken.

I lagens 3 § anges de krav på kvalitet som gäller för den officiella statistiken. Enligt lagen ska officiell statistik finnas för allmän in- formation, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Kravet på objektivitet fanns med redan i den tidigare statistiklagen. Innebörden av kravet är att stati- stiken inte får påverkas av ovidkommande faktorer och inte heller utformas för att tjäna vissa syften. I motiven framhålls särskilt att vetenskapliga metoder ska användas som garanterar att statistiken inte kan ifrågasättas. Som ett led i detta gäller att statistiken måste kvalitetsdeklareras och att de förfaranden som tillämpas måste kunna utsättas för kritisk granskning. Även kravet på allmän tillgänglighet fanns med i den tidigare lagen. Med allmän tillgänglighet förstås enligt motiven att statistiken ska offentliggöras på ett sådant sätt att den är enkelt åtkomlig för de ändamål som ska tillgodoses. Inne- börden är att myndigheterna kan behöva tillhandahålla statistiken på olika sätt. Varje medborgare ska utan större ansträngning kunna finna vad han eller hon söker samtidigt som t.ex. näringslivet effek- tivt ska kunna utnyttja statistiken. De 27 myndigheter som är ansvariga för officiell statistik i Sverige bildar tillsammans ett nät- verk, statistiknätverket5, varigenom den officiella statistiken hålls tillgänglig. Varje myndighet publicerar sin statistik på sin egen och/eller SCB:s webbplats och SCB har på sin hemsida länkar till alla de webbplatser där den officiella statistiken finns. I fråga om såväl objektivitet som allmän tillgänglighet framhålls i motiven att regeringen kan meddela närmare föreskrifter för myndigheterna.6

När officiell statistik görs tillgänglig ska den enligt 4 § i lagen vara försedd med beteckningen ”Sveriges officiella statistik” eller med symbolen för Sveriges officiella statistik, vilken framgår av en bilaga till lagen. Denna beteckning och symbol får endast användas för officiell statistik. I motiven anges att ett genomgående syfte med lagen är att ge den officiella statistiken en särställning i för-

5Tidigare fanns en gemensam ingång till den officiella statistiken ”Svenska statistiknätet” (SSN). Denna lades ned i augusti 2005 p.g.a. för få besökare. Sedan dess bildar de statistik- ansvariga myndigheternas statistiksidor tillsammans med ”Statistik efter ämne” och produkt- sidorna på SCB:s webbplats det allmänna nätverk genom vilket den officiella statistiken sprids.

6Prop. 2000/01:27, s. 67 och SCB:s hemsida www.scb.se.

114

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

hållande till annan statistik. På den officiella statistiken ställs också, genom lagen och förordningen om den officiella statistiken, krav som inte gäller för annan statistik. Begreppet officiell statistik kan därför sägas utgöra en varudeklaration för den som ska använda statistiken. Det finns också sammanhang där det viktiga är just att statistiken är den officiella inom området. Det är mot denna bak- grund som det rättsliga skyddet för begreppet officiell statistik och för symbolen har införts, för att förhindra att någon oriktigt be- nämner annan statistik för den officiella statistiken.7

3.2.2Uppgiftsskydd m.m.

Uppgiftsskyddet regleras i 5–6 §§ i lagen. Den officiella statistiken ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen (5 § första stycket). I 5 § andra och tredje stycket finns hänvisningar till OSL och PUL. Hänvisningarna fyller en viktig upplysningsfunktion och erinrar om att bestämmelserna om statistiksekretess finns i OSL och att bestämmelserna om skydd mot kränkning av enskilds per- sonliga integritet genom behandling av personuppgifter finns i PUL.8

Lagen innehåller också ett förbud mot s.k. bakvägsidentifiering (6 §). Det innebär att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna en enskilds identitet. Förbudet mot bakvägsidentifiering är straffsanktionerat genom 26 § i lagen där det stadgas ansvar för olovlig identifiering. Straffsanktioneringen beskrivs närmare nedan.

3.2.3Uppgiftsskyldighet

Uppgiftsskyldigheten är en viktig del av statistiklagstiftningen. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i 7–13 §§ i lagen. Där anges vilka som enligt lagen är uppgiftsskyldiga och för vilka upp- gifter. Normalt fastläggs inte uppgiftsskyldigheten på EU-nivå utan faller enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen på den nationella lag- stiftningen. Uppgiftsskyldigheten i lagen gäller näringsidkare (7– 9 §§), olika organisationer, bl.a. vissa stiftelser, (10 §) samt kom- muner och landsting (11 §). Enskilda, i egenskap av privatpersoner,

7a.a., s. 41 f och 68.

8a.a., s. 68.

115

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

omfattas inte av lagens uppgiftsskyldighet. Det finns endast ett fall på statistikområdet där privatpersoner har ålagts uppgiftsskyldighet, nämligen då folk- och bostadsräkningar har genomförts. Numera görs folk- och bostadsräkningar dock med register-data som grund.

Näringsidkare ska för den officiella statistiken lämna uppgifter om namn och person- eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten, produktion av varor och tillhandahållande av tjänster, förbrukning av varor och anlitande av tjänster, antalet anställda, deras sysselsättning, löner och yrken samt vakanser, lager- hållning, investeringar, beställningar, köp, försäljningar och leve- ranser av varor och tjänster, priser för varor och tjänster, intäkter och kostnader, import och export, energiåtgång, tillgångar och skul- der, sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden, omfatt- ning av upplåtelse och nyttjanderätt samt miljöskyddskostnader (7 §). Vissa typer av näringsidkare ska utöver uppgifterna i 7 § även lämna vissa andra kompletterande uppgifter (8 och 9 §§). Det gäller t.ex. för näringsidkare som bedriver jord- eller skogsbruk. För stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet, samt för kommuner och landsting är däremot upplysningsplikten mindre omfattande och sker genom hänvisning till relevanta punkter i 7 § (10 och 11 §§).

Uppräkningen av vilka uppgifter som omfattas av uppgifts- skyldighet i ovan nämnda bestämmelser är enligt motiven uttöm- mande. Dock framhålls att det ligger i sakens natur att uppgifterna i vissa fall behöver kopplas till någon ytterligare uppgift för att vara användbara som underlag till statistiken. Ett sådant exempel är uppgift om sysselsättning, löner och yrken där kopplingen till den anställde är nödvändig. En annan typ av uppgifter som också måste kunna efterfrågas, men som inte anges uttryckligen, är adress, tele- fonnummer, faxnummer, e-postadress, osv. till den uppgiftsskyldige. Inte något av dessa fall har ansetts behöva specificeras i lagen efter- som de är en förutsättning för att syftet med den ska kunna upp- nås.9

Bestämmelserna i 7–11 §§ om uppgiftsskyldighet motsvarar i huvudsak vad som gällde enligt den tidigare lagen, med vissa för- tydliganden och kompletteringar. Förarbetena till den tidigare stati- stiklagen är därför fortfarande relevanta (lagen [1992:889] om den officiella statistiken), prop. 1991/92:118. Där sägs bl.a. att den officiella statistiken till stor del bygger på uppgifter som hämtas

9 a.a., s. 69.

116

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

från statliga register. Vidare framhålls att många uppgifter hämtas in från allmänheten genom undersökningar där uppgiftsskyldighet inte föreligger. De uppgifter som inte kan erhållas på detta sätt och som inte heller inhämtas med uppgiftsskyldighet i annan lag, men som behövs för den officiella statistiken, är enligt förarbetena till den tidigare statistiklagen de som omfattas av uppgiftsskyldighet.10

Uppgiftsskyldigheten är tidsbegränsad och gäller i tre år (12 §). I samband med införandet av tidsgränsen framhölls i motiven att tre år var en rimlig avvägning mellan de uppgiftsskyldigas möjlig- heter att utan allt för stor omgång11 och kostnad ta fram de upp- gifter som efterfrågas och statistikproducentens behov av att få fullständigt statistiskt underlag12. I motiven till nu gällande lag upp- gav regeringen att tidsgränsen alltjämt syntes vara en rimlig avväg- ning av berörda intressen13. De uppgifter som ska lämnas enligt 7– 11 §§, ska lämnas till den statistikansvariga myndigheten (13 §). I motiven underströks det uttalande som regeringen gjorde vid in- förandet av bestämmelsen. Nämligen att det är angeläget att ansvariga myndigheter, i syfte att underlätta för uppgiftslämnare och minska sina egna kostnader, tar tillvara de möjligheter som modern teknik erbjuder.

Statliga myndigheters uppgiftslämnande regleras i förordningen om den officiella statistiken, eftersom myndigheter under rege- ringen styrs av regeringen själv.

3.2.4Behandling av personuppgifter

Statistikansvariga myndigheter har en generell rätt, utan samtycke från de registrerade, att behandla personuppgifter för framställning av statistik (14 §). Den yttre gränsen för den tillåtna behandlingen är just framställande av statistik. För sådan behandling är myndig- heten personuppgiftsansvarig enligt PUL. Ansvaret följer principen att ansvaret för elektroniskt lagrad information ska ligga hos den myndighet som ansvarar för den statistik för vilken behandlingen utförs. Statistikansvarig myndighets behandling av personuppgifter får enligt tredje stycket i samma bestämmelse omfatta personnummer.

Det finns undantag från den generella rätten för en statistik- ansvarig myndighet att behandla personuppgifter (15 §). Dessa

10Prop. 1991/92:118, s. 24.

11Detta betyder ungefär utan allt för mycket besvär.

12Prop. 1991/92:118, s. 29.

13Prop. 2000/01:27, s. 69.

117

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

undantag gäller dels för känsliga personuppgifter (13 § PUL) och dels för uppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 § PUL). I motiven uttalade regeringen att det knappast låter sig göras att inhämta sam- tycke från enskilda för behandling av känsliga uppgifter annat än i speciella fall. Därför har i stället angetts att sådana uppgifter får behandlas först om det följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Regeringen tar då för varje särskilt fall ställning genom en vägning av samhällsintresset av den statistiska behandlingen mot risken för intrång i den enskildes personliga integritet.14

3.2.5Utlämnande av uppgifter i vissa fall

I 16–18 §§ i lagen finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter i vissa fall. Dessa bestämmelser gör det möjligt för den som har tagit emot ett avidentifierat material från en statistikansvarig myndighet att för longitudinella15 och liknande studier kunna föra på nya upp- gifter genom ett till personnumret, eller liknande, knutet löpnummer. Detta sker genom att en statistikansvarig myndighet i samband med utlämnandet av uppgifter, som inte direkt kan hänföras till en enskild, förser uppgifterna med en beteckning som hos den stati- stikansvariga myndigheten kan kopplas till personnummer eller lik- nande (16 §). Genom detta förfarande möjliggörs en senare kom- plettering av uppgifterna. En sådan åtgärd får vidtas endast om den som uppgifterna lämnas ut till ska använda dessa för forskning eller statistik och har ett särskilt behov av att komplettera uppgifterna.

I motiven framhålls att myndigheten i varje enskilt fall ingående ska pröva om förfarandet ska tillåtas med hänsyn till samtliga relevanta faktorer. Enligt den aktuella propositionen ska metoden kunna användas vid longitudinella och liknande studier så länge samhällets behov av studien är väl dokumenterat. Den ska endast tillåtas under förutsättning att sekretess- och integritetsskyddet vidmakthålls på samma nivå som hos den utlämnande myndigheten. Om det kan ske utan påvisbara nackdelar ur kvalitetssynvinkel bör det utlämnade materialet bestå av ett urval av personer. Regeringen betonade här att den förutsatte att Datainspektionen skulle se som sin uppgift att följa utvecklingen av denna typ av ärenden och vid behov föreslå erforderliga åtgärder i syfte att stärka integritets- skyddet. Utformningen av bestämmelserna i 16–18 §§ avser, enligt

14Prop. 2000/01:27, s. 70.

15Med detta avses mätning av utvecklingen över tiden av en och samma företeelse.

118

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

motiven, att skapa en säker metod för att kunna komplettera mate- rial som i sig inte ska kunna hänföras till enskilda individer eller företag. Här ska också nämnas att det i 6 § i lagen finns ett förbud mot just olovlig identifiering. Preciseringen av ändamålet för använd- ningen är utformad för att säkerställa att uppgifterna blir omfattade av den s.k. statistiksekretessen (se vidare om denna i kapitel 9). Det ankommer på den utlämnande myndigheten att bevaka att statistik- sekretessen blir tillämplig hos mottagaren.16

3.2.6Gallring

I 19 § i lagen finns bestämmelser om gallring. Huvudregeln är att personuppgifter ska gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål. I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får föreskriva om undantag från denna skyldighet.

3.2.7Tvångsmedel m.m.

Användning av tvångsmedel regleras i 20–22 §§ i lagen. För samt- liga uppgiftsskyldiga, förutom kommuner och landsting, gäller att den myndighet som har begärt in en uppgift har rätt att anmana den uppgiftsskyldige att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Om en uppgiftsskyldig inte följer sådan anmaning, får denne vid vite före- läggas att fullgöra uppgiftsskyldigheten. Föreläggandet om vite med- delas av den myndighet som utfärdat anmaningen (20 §). Frågor om att döma ut vite kan överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets uppgiftsskyldigheten ska fullgöras (21 §).

När det gäller symbolen för officiell statistik eller beteckningen ”Sveriges officiella statistik” är annan användning av dessa, eller symbol eller beteckning som kan förväxlas med dessa, inte tillåten och allmän domstol kan vid vite förbjuda användningen av symbolen eller beteckningen. Riksdagen har bemyndigat regeringen att be- stämma den myndighet som ska föra talan om sådant förbud (22 §). Regeringen har i förordningen om den officiella statistiken be- myndigat SCB att fullgöra denna uppgift.

16 Prop. 2000/01:27, s. 52 och 70 f.

119

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

3.2.8Rättelse och skadestånd

Bestämmelser om rättelse och om skadestånd finns i PUL, närmare bestämt i 28 respektive 48 §§ PUL. Eftersom dessa bestämmelser uttryckligen gäller personuppgifter som behandlas med stöd av PUL krävs en tydlig reglering för att de ska kunna tillämpas även om uppgiften behandlas i strid med lagen om officiell statistik eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen. Denna reglering finns i 23 § där det hänvisas till PUL:s bestämmelser om rättelse och skadestånd.

3.2.9Överklagande

Beslut om anmaning eller vitesföreläggande samt beslut om att någon ska ingå i en statistisk undersökning får inte överklagas (24 §). Övriga beslut enligt lagen får i sedvanlig ordning överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Som huvudregel gäller att ett myndig- hetsbeslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol [jfr 22 a § förvaltningslagen (1986:223)]. När det gäller lagen om officiell stati- stik har man därför stadgat om överklagandeförbud för de beslut som inte ska kunna överklagas. Bakgrunden till detta är enligt motiven att den officiella statistiken för sin kvalitet är helt beroende av möjligheten att snabbt få in uppgifter från bl.a. näringsidkare. Detsamma gäller för beslut om anmaning och vitesförläggande. En uttrycklig eller möjlig överklaganderätt menade regeringen skulle kunna öppna vissa möjligheter att äventyra kvaliteten i de statistiska undersökningarna.17

3.2.10Ansvar m.m.

Som sagts ovan har de statistikansvariga myndigheterna möjlighet att utöva visst tvång mot dem som är uppgiftsskyldiga. Den upp- giftsskyldige kan anmanas att fullfölja sin skyldighet och om an- maningen inte följs vid vite föreläggas att fullgöra sin skyldighet (20 §). Vitesföreläggande är den ansvariga myndighetens yttersta åtgärd för att få in de uppgifter som saknas. Att bryta mot 7–10 §§ genom att uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgöra sin upp- giftsskyldighet eller genom att lämna felaktiga uppgifter är straff-

17 a.a. s. 62.

120

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

bart (25 §). Straffet är penningböter om högst 1 000 kronor. Om en statistikansvarig myndighet har valt att utfärda ett föreläggande om vite kan den som överträtt vitesföreläggandet inte dömas till ansvar för de gärningar som omfattas av föreläggandet (25 § andra stycket). Till exempel kan en uppgiftsskyldig som vid vite har förelagts att komma in med vissa uppgifter inte dömas till böter enligt 25 § för att ha underlåtit att lämna dessa uppgifter. I stället får den uppgiftsskyldige betala vitesbeloppet. Bakgrunden är att ingen ska behöva betala dubbelt för samma förseelse. Enligt motiven används vite och inte böter för att få in uppgifter som sak- nas. Regeringen menar att böter främst används när uppgiftsskyldiga lämnar felaktiga uppgifter. De statistikansvariga myndigheterna använder möjligheten att utfärda vitesföreläggande för att få upp- giftsskyldiga att lämna uppgifter i stället för att polisanmäla för- farandet. Innebörden blir därför, enligt regeringen, att bötesbeloppets storlek i princip saknar betydelse för möjligheten att få in uppgifter till den officiella statistiken.18 De uppgiftsskyldiga som straffas enligt 25 § blir därför de som lämnat felaktiga uppgifter, varför ett högre bötesbelopp inte skulle påverka möjligheten att få in uppgifter utan möjligen endast avskräcka ytterligare någon från att lämna felaktiga sådana.

Allmänt åtal enligt 25 § får endast väckas efter anmälan från den statistikansvariga myndigheten.

Det är också straffbelagt att bryta mot 6 § som gäller s.k. bak- vägsidentifiering. Den som gör det döms för olovlig identifiering till böter eller fängelse i högst ett år (26 §). Detta gäller dock endast om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken eller PUL. I ringa fall döms inte till ansvar. Regler om förbud mot bakvägs- identifiering har funnits sedan år 1992 och fördes över till nu gällande lag. Lagrådet hade invändningar mot att bestämmelsen skulle föras över till lagen om den officiella statistiken och menade att det inte var givet hur bestämmelsen skulle ses i förhållande till andra lag- bestämmelser. Som exempel angavs möjligheten att utnyttja upp- gifterna i den officiella statistiken för bevisning i rättegång. Ett annat problem var, enligt Lagrådet, att uppgifter i den officiella statistiken skulle kunna avse objekt varav det egentligen endast finns ett enda i landet, t.ex. en viss typ av industri. Den som i ett sådant fall gör en sammankoppling kan knappast straffas för olovlig identi- fiering när sambandet står klart för nästan vem som helst. Lagrådet

18 a.a., s. 59 f. och 72.

121

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

menade, mot denna bakgrund, att bestämmelserna inte borde över- föras utan mera ingående överväganden om kriminaliseringens räck- vidd. Regeringen anger i motiven att det för skyddet av enskildas integritet är nödvändigt att det även i framtiden finns ett förbud mot s.k. bakvägsidentifiering. Regeringen menar att även om det av Lagrådet beskrivna problemet i princip inte ska kunna uppkomma om skyddskraven19 iakttas tydliggör påpekandet en viktig aspekt på frågan och visar på vikten av att kriminaliseringen inte får stå i strid mot det allmänna rättsmedvetandet. För att en olovlig identifiering ska framstå som straffvärd bör krävas någon form av manipulativt beteende eller andra klart klandervärda åtgärder. Genom lagen om den officiella statistiken ändrades därför straffbestämmelsen så att ansvar inte utdöms i ringa fall.20

3.2.11Kompletterande föreskrifter

I 27 § finns en erinran om att regeringen meddelar kompletterande föreskrifter om den officiella statistiken.

3.3Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken

Förordningen om den officiella statistiken innehåller kompletterande föreskrifter till lagen om den officiella statistiken (1 §) och trädde i kraft samtidigt som denna.

Området den officiella statistiken tillhör regeringens restkompe- tens och det krävs därför, som nämnts, inget särskilt bemyndigade för att regeringen ska få meddela föreskrifter om denna. I lagen om den officiella statistiken finns därför endast en erinran om att det är regeringen som beslutar om vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den officiella statistiken (statistik- ansvariga myndigheter). Detta gör regeringen genom att i en bilaga till förordningen lista de områden som omfattas av den officiella statistiken och vilka myndigheter som är statistikansvariga myndig- heter (2 §). Regeringen har sedan bemyndigat de statistikansvariga myndigheterna att besluta om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde, om inte något annat följer av ett särskilt

19T.ex. att det alltid finns minst tre enheter i en tabellcell.

20Prop. 2000/01:27, s. 60, 68 och 92 f.

122

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

beslut av regeringen (2 § andra stycket). Innebörden av detta är att den statistikansvariga myndigheten t.ex. själv bestämmer vilka objekt och variabler som ska ingå i statistiken, vilka statistiska mått som ska användas, osv. Sådana beslut fattas av respektive statistik- ansvarig myndighet, efter samråd med viktiga användare och mot bakgrund av de krav på statistiken som finns i EU-lagstiftningen.

I 3 § anges att SCB är den myndighet som ska föra talan om förbud mot fortsatt användning av symbolen för officiell statistik eller beteckningen ”Sveriges officiella statistik” om dessa i något sammanhang används för annat än den officiella statistiken.

I 4–6 §§ i förordningen finns vissa bestämmelser som reglerar insamling av uppgifter. Där sägs att uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt (4 §). Regeringen har också gett de stati- stikansvariga myndigheterna rätt att besluta om ytterligare före- skrifter om verkställighet av uppgiftsskyldigheten i 7–11 §§ lagen om den officiella statistiken (5 §).

Statliga myndigheter ska lämna uppgifter för den officiella stati- stiken. För att tillförsäkra statistikmyndigheterna kontinuerlig tillgång till de uppgifter som används för den officiella statistiken finns en bestämmelse om detta i förordningen. I 6 § stadgas att en statlig myndighet ska lämna de uppgifter som behövs för den officiella statistiken till statistikansvariga myndigheter. Uppgifterna ska lämnas vid den tidpunkt och på det sätt som myndigheterna kommer överens om.

I 7 § ställs krav på att en statistikansvarig myndighet ska lämna viss i paragrafen uppräknad information när den samlar in uppgifter för den officiella statistiken från någon annan än en statlig myndig- het. Information som ska lämnas är bl.a. ändamålet med uppgifts- samlandet, vem som samlar in och på vems uppdrag, vilka bestäm- melser om sekretess som blir gällande osv. Myndigheten ska vidare upplysa om att uppgiftslämnandet är frivilligt om så är fallet, samt på lämpligt sätt lämna information om eventuella påföljder som kan bli aktuella om uppgiftsskyldighet föreligger och inte fullgörs.

I 15 § lagen om den officiella statistiken anges att vissa uppgifter endast får behandlas för statlig statistik om det följer av föreskrifter som regeringen lämnar. I 8 § förordningen hänvisar regeringen till bilagan till förordningen om den officiella statistiken och uppger att det där anges när sådana personuppgifter får behandlas.

I förordningen anges också att uppgifter som behandlas för fram- ställning av officiell statistik även får behandlas för framställning av

123

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

annan statistik och forskning. Detta gäller dock endast om ända- målet med behandlingen inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in (9 §).

En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik ska vara organiserad så att den är avgränsad från myndig- hetens verksamhet i övrigt (10 §). Denna bestämmelse har tillkommit i syfte att säkerställa ett starkt uppgiftsskydd. Genom bestämmelsen tillses att statistiksekretessen gäller hos samtliga statistikansvariga myndigheter.

I 12 § regleras gallring. Innan en statistikansvarig myndighet gallrar uppgifter enligt 19 § första stycket lagen om den officiella statistiken ska den underrätta Riksarkivet.

Bestämmelser som rör den officiella statistikens tillgänglighet finns i 13 och 14 §§. Här framgår bl.a. att statistikansvariga myndig- heter ska dokumentera, kvalitetsdeklarera och utan avgift offentlig- göra den officiella statistiken. Den ska dessutom hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. SCB får meddela närmare föreskrifter, men först efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Om inte särskilda skäl finns emot det, ska individbaserad officiell statistik vara uppdelad efter kön.

I bilagan till förordningen om den officiella statistiken anges vad som är officiell statistik, vilka myndigheter som är officiella statistik- myndigheter (för närvarande 27 stycken) samt när det är tillåtet att behandla känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser

m.m.De statistikansvariga myndigheterna är;

•Arbetsmiljöverket,

•Brottsförebyggande rådet,

•Centrala studiestödsnämnden,

•Domstolsverket,

•Ekonomistyrningsverket,

•Finansinspektionen,

•Försäkringskassan,

•Havs- och vattenmyndigheten,

•Högskoleverket,

•Kemikalieinspektionen,

•Konjunkturinstitutet,

•Kungliga biblioteket,

•Medlingsinstitutet,

•Myndigheten för kulturanalys,

•Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser,

124

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

•Naturvårdsverket,

•Pensionsmyndigheten,

•Riksgäldskontoret,

•Skogsstyrelsen,

•Socialstyrelsen,

•Statens energimyndighet,

•Statens jordbruksverk,

•Statens skolverk,

•Statistiska centralbyrån,

•Sveriges lantbruksuniversitet,

•Tillväxtverket och

•Trafikanalys.

3.4Personuppgiftslagen (1998:204)

En lag som har ett vidare tillämpningsområde än statistiken, men som påverkar den, är personuppgiftslagen, PUL. När myndigheter behandlar personuppgifter på helt eller delvis automatiserad väg måste en avvägning göras mellan skyddet för den personliga inte- griteten å ena sidan och centrala samhällsintressen å andra sidan. Inom unionsrätten finns också bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i det s.k. dataskyddsdirektivet21, vilket i svensk rätt har kommit till uttryck främst i PUL. Inom EU pågår för när- varande ett förändringsarbete rörande dataskyddsdirektivet (se av- snitt 5.3.4). Här beskrivs PUL endast kortfattat då det inte ingår i mitt uppdrag att titta på dataskyddsregler.

PUL:s syfte är att skydda enskilda personer mot kränkningar av den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter (1 §) på helt eller delvis automatiserad väg, och vid vissa typer av manuell behandling. Om det finns avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning så gäller i stället dessa bestämmelser (2 §). Enligt 2 § i lagen om den officiella statistiken gäller PUL vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om den officiella statistiken. Exempel på sådana avvikande bestäm- melser i lagen om den officiella statistiken finns i dess 14 § (rätten för en statistikansvarig myndighet att behandla personuppgifter för framställning av statistik) och i dess 15 § (undantaget från PUL:s krav på uttryckligt samtycke vid behandling av känsliga person-

21 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

125

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

uppgifter). I 5 § lagen om den officiella statistiken erinras om att bestämmelser om skydd mot kränkning av enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter finns i PUL. Enligt 14 § lagen om den officiella statistiken är det statistikansvarig myn- dighet som är personuppgiftsansvarig enligt PUL. I 5 a § PUL finns den s.k. missbruksregeln. I första stycket anges undantag från de viktigaste bestämmelserna i PUL när det gäller behandling av person- uppgifter i ostrukturerat material. I andra stycket i samma bestäm- melse finns ett förbud mot att utföra sådan behandling om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet.

De grundläggande kraven på behandlingen av personuppgifter anges i 9 § som innehåller nio punkter som den personuppgifts- ansvarige har att tillse att de är uppfyllda. De krav som PUL ställer gäller vid behandling av personuppgifter i alla typer av verksam- heter. Av 9 § första stycket d följer att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. I andra stycket anges dock att i fråga om första stycket d gäller att behandling av personuppgifter för histo- riska, statistiska eller vetenskapliga ändamål inte ska anses som oför- enlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. De uppgifter som samlas in ska vara adekvata och relevanta i förhållande till behandlingens ändamål. Det är inte tillåtet att behandla fler per- sonuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen.

Lagens uppräkning av situationer när personuppgifter får behand- las är uttömmande. I 10–12 §§ regleras när behandling av person- uppgifter är tillåten.

Enligt PUL gäller särskilt stränga krav vid behandling av käns- liga personuppgifter (13 §) och uppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 §) liksom för personnummer (22 §). I princip är det förbjudet att behandla känsliga personuppgifter, men lagen innehåller vissa undantag från förbudet. När det gäller den officiella statistiken finns föreskrifter om när känsliga personuppgifter och uppgifter om lag- överträdare får behandlas intagna i bilagan till förordningen om den officiella statistiken.

I lagen finns angivet vissa undantag från förbudet mot behand- ling av känsliga personuppgifter, t.ex. för hälso- och sjukvård (18 §). I 19 § PUL finns ett undantag som gäller forskning och statistik. I 19 § andra stycket anges att känsliga personuppgifter får behandlas för statistikändamål om samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång

126

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

i den enskildas personliga integritet som behandlingen kan inne- bära. För den officiella statistiken gäller som sagts ovan speciella regler, vilka även gäller vid framställning av annan statistik hos en statistikansvarig myndighet. Detta undantag blir därför tillämpligt på den statistik som framställs av andra än statistikansvariga myndig- heter.

I lagen om den officiella statistiken finns i 23 § en hänvisning till PUL vilket innebär att bestämmelsen om rättelse, 28 § PUL, är tillämplig även på personuppgifter som behandlats i strid med lagen om den officiella statistiken eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen. Dock måste den personuppgiftsansvarige alltid – obe- roende av bestämmelserna i 28 § PUL om skyldighet att vidta rättelse på den registrerades begäran – självmant vara aktiv för att se till att behandlingen av uppgifter är korrekt (9 §). Dessa krav, liksom andra grundläggande krav i 9 § första stycket PUL, gäller även då uppgifter behandlas enligt lagen om den officiella stati- stiken, med de undantag som framgår av den lagen.

Skadestånd och straff

En personuppgiftsansvarig är skyldig att ersätta en registrerad för skada och kränkning av den personliga integriteten som orsakats av en behandling av personuppgifter i strid med PUL (48 §). Skade- ståndsbestämmelserna i PUL gäller framför de allmänna bestäm- melserna om skadestånd i skadeståndslagen (1972:207). Om en fråga inte regleras i PUL ska däremot bestämmelserna i skade- ståndslagen tillämpas. Detta gäller till exempel i fråga om beräkning av skadeståndets storlek. Som framgår av avsnitt 3.2.8 är bestäm- melsen tillämplig även på personuppgifter som behandlats i strid med lagen om den officiella statistiken eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen.

Straff regleras i 49 § PUL. Straff stadgas för vissa uppräknade handlingar om de sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar. Den som överträtt ett vitesföreläggande enligt 44 § eller 45 § första stycket döms inte till ansvar för en gärning som omfattas av vitesföre- läggandet. Om en gärning som skulle kunna föranleda straff enligt 26 § lagen om den officiella statistiken är straffbelagd även enligt PUL så har bestämmelsen i PUL företräde.

127

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

3.5Registerförfattningar

En registerförfattning är en författning som har till huvudsakligt syfte att reglera inrättandet och användningen av viktigare register inom den offentliga sektorn. Den bakomliggande tanken är att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och med ett känsligt innehåll ska regleras särskilt genom lag. Dessa författningar reglerar visserligen inte statistiken i sig, men då mycket statistik är baserad på register bör de ändå nämnas i sammanhanget.

Registerförfattningarna reglerar myndigheternas behandling av personuppgifter. Det huvudsakliga syftet med sådan reglering är att skydda enskildas personliga integritet. Registerförfattningarna är tänkta att ge ett anpassat integritetsskydd vid myndighetens han- tering av personuppgifter då behov finns att avvika från eller kom- plettera det integritetsskydd som PUL annars ger.

Det finns i dag uppskattningsvis drygt 200 registerförfattningar med bestämmelser om behandling av personuppgifter till komplet- tering av PUL. Som framgått av avsnitt 1.5.2 tillsatte regeringen hösten 2011 en särskild utredning22 som ska se över bl.a. register- författningarna.

En utgångspunkt vid utarbetandet av registerförfattningar är att regleringen så långt som möjligt ska vara i överensstämmelse med PUL. Behovet av särregler bör övervägas noga och en särskild för- fattningsreglering ska bara tillämpas om det finns beaktansvärda skäl för det.

En registerförfattning innehåller bl.a. bestämmelser om vilka uppgifter myndigheten får samla in och behandla i sina register, samt för vilka ändamål detta får ske. Registerförfattningen utgör således en reglering av hur myndigheten får och/eller ska handskas med sin information. Den behandling av uppgifter som bestämmel- serna i en registerförfattning medger ska tillgodose myndighetens behov av information, samtidigt som en gräns ska sättas för rätten att behandla information bortom denna punkt.

Registerförfattningarna innehåller regelmässigt bestämmelser om ändamålen med den aktuella behandlingen. Det är vanligt att ända- målen delas in i primära och sekundära. De primära ändamålen av- ser myndighetens eget behov av uppgifter. Det kan t.ex. handla om att handlägga de ärenden som ankommer på myndigheten. De sekun- dära ändamålen avser myndighetens utlämnande av personuppgifter för att tillgodose andras behov. Exempelvis kan ett sekundärt ända-

22 Informationshanteringsutredningen Ju 2011:11.

128

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

mål vara Skatteverkets tillhandahållande av information för Försäk- ringskassans pensionsberäkningar.

3.6Avgiftsförordningen (1992:191)

Avgiftsförordningen, AF, beslutades år 1992 och regeringen be- slutade samtidigt vid regeringssammanträde om förordningsmotiv23 (1992:3). Förordningen gäller för myndigheter under regeringen och reglerar förhållanden på det statliga området (1 a §). I förord- ningen finns bestämmelser i anslutning till 3 kap. 4, 6 och 7 §§ budgetlagen (2011:203) (1 §). Genom AF regleras myndigheternas generella möjligheter att ta ut avgifter. Därutöver finns många myn- dighetsspecifika bemyndiganden. I AF finns bl.a. bestämmelser om myndigheters rätt att ta ut avgifter, grunderna för avgiftssättningen, befogenhet att besluta, samråd med Ekonomistyrningsverket (ESV) om avgifternas storlek samt storleken på vissa avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Av AF framgår också vilka avgifter som i vissa fall ska tas ut i samband med myndigheters utlämnande av allmänna handlingar.

AF ska tillämpas om inte annat följer av annan förordning eller av särskilt beslut av regeringen (2 §). Avvikande bestämmelser kan även finnas i lag.

Utgångspunkten enligt AF är att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster endast om det följer av lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen (3 §).

Statliga myndigheter har enligt 4 § ett generellt bemyndigande att mot avgift tillhandahålla vissa varor och tjänster, förutsatt att det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning samt om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Det rör sig om tidskrifter och andra publikationer, informations- och kursmaterial, konferenser och kurser, rådgivning och annan liknande service, lokaler, utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, automatisk databehand- lingsinformation i annan form än utskrift, upplysningar per telefon (om den service myndigheten därmed tillhandahåller går utöver myndighetens serviceskyldighet enligt OSL och förvaltningslagen), samt tjänsteexport.

23 En form av förarbeten till förordningstext. Det vanligaste är annars att en förordning, till skillnad från en lag, saknar motiv.

129

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

Enligt 5 § får en myndighet endast efter särskilt bemyndigande från regeringen bestämma storleken på andra avgifter än dem som avses i 4 §. Om regeringen inte i anslutning till bemyndigandet har föreskrivit något annat, ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). För avgifter som tas ut enligt 4 § första stycket 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna, om inte regeringen har föreskrivit något annat.

Myndigheten ska varje år samråda med ESV om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut (7 §). ESV får medge undan- tag från samrådsskyldigheten. På begäran från ESV ska myndig- heten lämna uppgifter om de varor och tjänster som den tar ut av- gifter för (8 §).

I 10–14 §§ AF regleras förfarandet vid uttag av vissa ansök- ningsavgifter.

Avgifter för kopior, bevis och registerutdrag regleras i 16–22 §§ AF. En myndighet ska ta ut avgift enligt bestämmelserna om den efter särskild begäran lämnar kopia eller avskrift av allmän hand- ling, utskrift av upptagning för automatisk databehandling, kopia av video- eller ljudbandsupptagning eller utskrift av ljudbandsupp- tagning, eller sådana bevis och registerutdrag som avses i 20 § (15 §).

Avgiftsinkomster får disponeras av en myndighet endast efter särskilt bemyndigande (25 §). Myndigheten får dock, enligt andra stycket i paragrafen, disponera sådana avgiftsinkomster som avses i 4 och 15 §§.

3.7SCB:s föreskrifter

SCB har, som framgått ovan, rätt att meddela vissa föreskrifter om tillgänglighet, även om denna rätt i praktiken har utnyttjats restrik- tivt. Av 13 § förordningen om den officiella statistiken framgår att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Att SCB ska höra de andra myndig- heterna innebär inte att man måste vara överens för att SCB ska kunna meddela föreskrifter. Det är endast SCB som har rätten att meddela föreskrifter. Föreskrifter är bindande, det vill säga att de är rättsregler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. SCB har även lämnat vissa allmänna råd. Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en författning. Rekommen- dationerna anger hur de myndigheter som berörs av regleringen kan

130

SOU 2012:83

Gällande nationell rätt

eller bör handla i ett visst hänseende, men är inte bindande. SCB har även meddelat en del föreskrifter med stöd av 5 § förordningen om den officiella statistiken. I denna paragraf bemyndigas de statistik- ansvariga myndigheterna att meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av 7–11 §§ lagen om den officiella statistiken, dvs. när det gäller uppgiftsskyldigheten. Dessa föreskrifter är dock av mindre intresse för det regelverk som påverkar systemet för den officiella statistiken.

I detta sammanhang är det kanske främst SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik (SCB-FS 2002:16) som är av intresse. Dessa föreskrifter är meddelade med stöd av 13 § för- ordningen om den officiella statistiken. Enligt föreskrifterna ska de statistikansvariga myndigheterna upprätta aktuella beskrivningar av statistiken (1 §). Dessa ska innehålla en kvalitetsdeklaration och allmänna uppgifter om statistiken och offentliggöras samtidigt med den officiella statistiken. Här stadgas också att officiell statistik ska dokumenteras i sådan omfattning att framtida användning av be- varade datamaterial underlättas (2 §). I föreskrifterna anges även att det hos de statistikansvariga myndigheterna ska finnas en årlig publiceringsplan som löpande uppdateras (6 §). Till föreskrifterna har SCB publicerat allmänna råd.

3.8Övriga

Det finns självklart fler regelverk än de ovan beskrivna som inne- håller bestämmelser som kan påverka den officiella statistiken inom olika områden. Visserligen utgör de ovan beskrivna de viktigaste övergripande regelverken inom statistikrätten, men det finns även några ytterligare förordningar som brukar nämnas när man be- skriver regleringen av systemet för den officiella statistiken. Nedan redogörs kort för dessa.

Som framgår av redogörelsen ovan reglerar bl.a. lagen om den officiella statistiken de statistikansvariga myndigheternas insamling av uppgifter från t.ex. företag, kommuner och landsting. De statistik- ansvariga myndigheterna bemyndigas även att meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av denna uppgiftsskyldighet. En grundläggande princip, som framgår av förordningen om den offi- ciella statistiken, är att uppgifter för officiell statistik ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt.

131

Gällande nationell rätt

SOU 2012:83

Av förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning följer att en myndighet ska utreda såväl kostnadsmässiga som andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvens- utredning innan myndigheten fattar beslut om föreskrifter eller allmänna råd för uppgiftslämnande (4 §). Detta ska ske så tidigt som möjligt. Av förordningen framgår också vad konsekvensutred- ningen ska innehålla (6 §).

Vidare framgår av förordning (1982:668) om statliga myndig- heters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner

(den s.k. samrådsförordningen) att myndigheter som samlar in upp- gifter från kommuner eller privata näringsidkare ska samråda med den organisation eller annan som kan anses företräda de närings- idkare och kommuner som ska lämna uppgifterna (3 §). De upp- gifter som ska lämnas ska vara utvalda och definierade så att upp- giftslämnandet begränsas till den information som behövs med hän- syn till ändamålet, detta för att så långt det är möjligt underlätta uppgiftslämnandet (2 §).

Det ska också nämnas att Rådet för den officiella statistiken har beslutat ett antal riktlinjer som rör den officiella statistiken. Rikt- linjerna är rådgivande, men inte tvingande, för de statistikansvariga myndigheterna. Här kan t.ex. nämnas Riktlinjer för beslut om inne- håll och omfattning av den officiella statistiken, 2003-10-30, Tillräck- lig kvalitet och kriterier för officiell statistik, 2006:1, och Riktlinjer och rutiner för elektronisk publicering, 2008:1. Rådets riktlinjer rörande kvalitet behandlas närmare i kapitlen 4 och 8.

132

4 Beskrivning av statistiksystemet

I detta kapitel beskrivs systemet för den officiella statistiken mer ingående. Redogörelsen hålls dock på en relativt översiktlig nivå. Mer detaljerade beskrivningar ges i vissa fall i samband med över- väganden i enskilda sakfrågor i kommande kapitel.

Nedan redogörs först för vad som avses med systemet för den offi- ciella statistiken (4.1). Därefter behandlas den officiella statistikens inriktning (4.2), de statistikansvariga myndigheterna (4.3), den officiella statistikens omfattning (4.4) och annan statlig statistik (4.5). Vidare redovisas hur den officiella statistiken tas fram (4.6) och görs tillgänglig (4.7) samt hur statistiksystemet samordnas, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken (4.8). Slutligen behand- las internationella förhållanden av relevans i sammanhanget (4.9).

Kapitlet bygger på vad som framkommit vid de möten som före- varit med olika intressenter, däribland samtliga 27 statistikansvariga myndigheter, samt diverse skriftliga källor, framför allt årsrappor- ten för 2011 från Rådet för den officiella statistiken.1 Detta råd är ett organ som finns vid Statistiska centralbyrån (SCB), i enlighet med myndighetens instruktion.

4.1Vad avses med systemet för den officiella statistiken?

När man diskuterar Sveriges officiella statistik och arbetet med att ta fram och tillgängliggöra denna, så är det ofta ändamålsenligt att skilja mellan statistiken som sådan och det system i vid mening som behövs för att den ska kunna tas fram. I systemet för Sveriges offi- ciella statistik ingår förutom själva statistiken (de s.k. statistikpro- dukterna), metadata, produktionssystem, s.k. slutliga observations- register, publikationer, enstaka tabeller samt databaser. Vidare består

1 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011.

133

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

systemet av de regler som styr och påverkar det (i form av lagar, förordningar, föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer), verktyg som är utvecklade för systemet (såsom metoder, klassifikationer etc.) och de direkt inblandade aktörerna, dvs. de statistikansvariga myn- digheterna inklusive SCB i den rollen, Rådet för den officiella stati- stiken samt SCB i rollen som samordningsansvarig myndighet.

Inom systemet används begreppet ”statistikprodukt” för att be- skriva vilken statistik som tas fram. Vanligtvis motsvaras en statistik- produkt av en statistisk undersökning. Enligt årsrapporten för 2011 från Rådet för den officiella statistiken2 råder det i normalfallet ett förhållande 1:1 mellan en statistikprodukt och en undersökning som beskrivs i en s.k. kvalitetsdeklaration.3 Detsamma gäller vanligen även för förhållandet mellan en rutin för insamling av administrativa upp- gifter och en statistikprodukt. En speciell typ av statistikprodukter är dock s.k. sekundärpubliceringar, t.ex. en årsbok som innehåller statistik från flera undersökningar och därmed inte går att beskriva i endast en kvalitetsdeklaration.

4.2Den officiella statistikens inriktning

Sveriges officiella statistik var år 2011 indelad i 22 ämnesområden, därunder 112 statistikområden och därunder 356 statistikproduk- ter. För verksamheten ansvarar de statistikansvariga myndigheterna. Vilka dessa är har framgått av avsnitt 3.3 och utvecklas vidare i avsnitt 4.3 nedan.

Regeringen beslutar om indelningen i ämnes- och statistikområ- den och vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga. Statisti- kens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas, beslutas av den statistikansvariga myndigheten på området – om inte något annat följer av särskilt beslut av regeringen.

I lagen om den officiella statistiken anges att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forsk- ning. Utöver detta finns det inte några helt entydiga, av statsmak- terna beslutade, kriterier för vilken statistik som bör klassas som officiell. Vissa riktlinjer angavs dock i de utredningar som föregick

2a.a.

3Som framgått av avsnitt 3.3 anges i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken att statistikansvariga myndigheter bl.a. ska kvalitetsdeklarera den officiella statistiken.

134

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

1994 års statistikreform4 och i den utvärdering som gjordes fem år efter reformen.5 Liknande riktlinjer har också angetts av Rådet för den officiella statistiken.6 I exempelvis SOU 1999:96 angavs att föl- jande bör gälla för officiell statistik:

•Statistiken ska avse något av de samhällsområden som finns för- tecknade i statistikförordningen.

•Beslut om statistikens framställning ska ha fattats av en myndighet och finansieringen ska ske via anslag från statsmakterna.

•Statistiken ska produceras regelbundet, vara bestående över tiden samt av allmänt intresse.

•Den statistik som rapporteras till EU eller andra internationella organisationer ska vara officiell statistik.

•Den officiella statistiken ska inte enbart svara mot dagens be- hov, utan även tillgodose framtida behov.

Vidare framhöll utredningen att även andra omständigheter kan på- verka vilken officiell statistik som ska tas fram på ett statistikområde, t.ex. efterfrågesituationen och den ansvariga myndighetens uppgift i stort. Utredningen betonade också att gränsen mellan officiell och övrig statlig statistik inte får innebära en definitiv låsning, utan att gränsen kan behöva ändras över tid.

Aktuella ämnesområden, statistikområden och statistikansvariga myndigheter anges i en bilaga till förordningen om den officiella sta- tistiken. De 22 ämnesområden som ingår i Sveriges officiella statistik framgår av faktaruta 4.1 nedan.

4Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1).

5Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).

6Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, fastställda av Rådet för den officiella statistiken 2003-10-30.

135

Beskrivning av statistiksystemet SOU 2012:83

Faktaruta 4.1 Ämnesområden i Sveriges officiella statistik

Arbetsmarknad	Miljö
Befolkning	Nationalräkenskaper
Boende, byggande och bebyggelse	Näringsverksamhet
Demokrati	Offentlig ekonomi
Energi	Priser och konsumtion
Finansmarknad	Rättsväsende
Handel med varor och tjänster	Socialförsäkring m.m.
Hushållens ekonomi	Socialtjänst
Hälso- och sjukvård	Transporter och kommuni-
Jord- och skogsbruk, fiske	kationer
Kultur och fritid	Utbildning och forskning
Levnadsförhållanden

För 12 av de 22 ämnesområdena är en statistikansvarig myndighet ensam ansvarig, för övriga 10 är ansvaret uppdelat på flera – som mest fyra – myndigheter. Hur många statistikområden som finns under respektive ämnesområde varierar; år 2011, då det fanns totalt 112 statistikområden, varierade det mellan som minst ett och som mest 12 stycken. Likaså varierar antalet statistikprodukter mellan de olika ämnesområdena; år 2011, då det fanns totalt 356 statistik- produkter, rörde det sig om som minst tre stycken och som mest 52 stycken.

I faktaruta 4.2 nedan illustreras relationen mellan ämnesområde, statistikområde och statistikprodukt med hjälp av ett par exempel.

Faktaruta 4.2 Exempel på ämnes-, statistikområden och statistikprodukter

Ämnesområdet Energi (för vilket Statens energimyndighet är ensam ansvarig) bestod år 2011 av tre statistikområden:

•Tillförsel och användning av energi, som bestod av 18 statistik- produkter, bl.a.:

–Energistatistik för flerbostadshus

–Månatlig elstatistik

–Transportsektorns energianvändning

136

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

•Energibalanser, som bestod av två statistikprodukter:

–Kvartalsvisa energibalanser

–Årsvisa energibalanser

•Prisutvecklingen inom energiområdet, som bestod av sex sta- tistikprodukter, bl.a.:

–Priser på elenergi och på överföring av el (nättariffer)

–Energipriser på naturgas och el

–Omförhandling och byten av elavtal

Ämnesområdet Rättsväsende (för vilket främst Brottsförebyg- gande rådet, Brå, men även Domstolsverket, DV, är ansvariga) bestod år 2011 av fem statistikområden:

•Brott (Brå ansvarigt), som bestod av fyra statistikprodukter:

–Anmälda brott

–Uppklarade brott

–Misstänkta personer

–Kriminalstatistik

•För brott lagförda personer (Brå), som bestod av två statistik- produkter:

–Personer lagförda för brott

–Personer lagförda för narkotikabrott

•Domstolarnas verksamhet (DV), som bestod av en statistik- produkt:

–Domstolsstatistik

•Kriminalvård (Brå), som bestod av en statistikprodukt:

–Kriminalvård

•Återfall i brott (Brå), som bestod av en statistikprodukt:

–Återfall i brott

Dagens indelning i ämnes- och statistikområden i den officiella stati- stiken motsvarar i stort sett, till såväl antal som innehåll, vad som har gällt sedan statistikreformen genomfördes den 1 juli 1994.

Den mest markanta förändringen i den officiella statistikens in- riktning sedan reformens genomförande handlar i stället om antalet statistikprodukter, som har blivit klart större. I slutet av 1990-talet,

137

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

när reformen första gången utvärderades7, omfattade den officiella statistiken ca 225 statistikprodukter, att jämföra med 356 stycken år 2011.

Många av de statistikansvariga myndigheterna har uppgett att de kontinuerligt prövar vilka statistikprodukter som ska ingå i deras officiella statistik. I de fall detta leder till förändringar sägs det dock oftast handla om att nya produkter tillkommer, snarare än om att de avvecklar någon, vilket också avspeglas i att det totala antalet stati- stikprodukter i systemet har ökat. Den viktigaste förklaringen torde vara nya och/eller utökade krav från EU. Men enligt myndig- heterna finns även andra faktorer som medför att statistikverksam- heten utvecklas, exempelvis att myndigheten själv identifierar nya behov (t.ex. helt på egen hand eller via regeringsuppdrag e.d.), att behoven påtalas av andra aktörer (t.ex. SCB eller användare) eller att det sker reformer på myndighetens sakområde som får återverk- ningar på statistikverksamheten.

Att det är mera ovanligt att statistikprodukter avvecklas kan en- ligt myndigheterna till stor del förklaras med att det är viktigt att upprätthålla kontinuitet och inte bryta tidsserier i den officiella statistiken. Några myndigheter har också framfört att när de någon gång har försökt att minska på sin officiella statistik, genom att t.ex. avveckla en statistikprodukt, så har i allmänhet någon/några använ- dare hört av sig och påtalat vikten av just den berörda produkten.

4.3Statistikansvariga myndigheter

I dag finns 27 statistikansvariga myndigheter. Av dessa ansvarar SCB för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknads-, befolk- nings-, ekonomisk, välfärds- och viss utbildningsstatistik. SCB an- svarar också för att samordna det statliga statistiksystemet och över- lämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Övriga statistikansvariga myndigheter ansvarar för officiell statistik inom sina respektive samhällssektorer eller motsvarande.

Till de statistikansvariga myndigheternas huvuduppgifter hör att utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov ta ställning till hur mycket resurser som ska läggas på statistiken, vilken statistik som ska produceras och hur produktionen ska ordnas. Statistiken ska utvecklas löpande och anpassas till samhällets behov. Dessutom ska de berörda myndigheterna bestämma statistikens innehåll,

7 Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).

138

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

Tabell 4.1 Statistikansvariga myndigheter och antal statistikprodukter per myndighet år 2011

Myndighet	Antal statistikprodukter

Arbetsmiljöverket	3
Brottsförebyggande rådet	8
Centrala studiestödsnämnden	2
Domstolsverket	1
Ekonomistyrningsverket	1
Finansinspektionen	8
Försäkringskassan	13
Havs- och vattenmyndigheten	2
Högskoleverket	5
Kemikalieinspektionen	6
Konjunkturinstitutet	1
Kungliga biblioteket	4
Medlingsinstitutet	12
Myndigheten för kulturanalys8	3
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser	7
Naturvårdsverket	7
Pensionsmyndigheten	4
Riksgäldskontoret	2
Skogsstyrelsen	15
Socialstyrelsen	27
Statens energimyndighet	26
Statens jordbruksverk	29
Statens skolverk	21
Statistiska centralbyrån	127
Sveriges lantbruksuniversitet	6
Tillväxtverket	1
Trafikanalys	15

Totalt	356

Källa: Årsrapport för 2011 från Rådet för den officiella statistiken

8 Fr.o.m. den 1 januari 2012 övertog Myndigheten för kulturanalys det statistikansvar som Statens kulturråd tidigare haft. Uppgiften om antal statistikprodukter för år 2011 avser där- med egentligen den senare myndigheten, men för närvarande (april 2012) omfattar Kultur- analys statistikansvar samma tre statistikprodukter.

140

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

Antalet statistikansvariga myndigheter och myndighetsgruppens sam- mansättning har i huvudsak varit desamma sedan statistikreformen genomfördes den 1 juli 1994, låt vara att statistikansvaret i vissa fall har flyttats mellan myndigheter. Oftast har sådana överflyttningar skett i samband med olika typer av strukturförändringar i statsför- valtningen. Ett exempel är att den nybildade Havs- och vattenmyn- digheten per den 1 juli 2011 övertog statistikansvaret från det då nedlagda Fiskeriverket.

Av den utvärdering som gjordes fem år efter 1994 års statistik- reform9 framgår att statistikansvaret innebar en ny uppgift för de flesta av de myndigheter som utsågs till statistikansvariga i samband med reformen. Flera av myndigheterna hade dock i praktiken haft ett slags statistikansvar redan tidigare och i flera fall även publicerat officiell statistik. Till sådana myndigheter hörde bl.a. Riksförsäk- ringsverket (dvs. nuvarande Försäkringskassan), Riksgäldskontoret, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen och Sveriges lantbruksuniversitet. Enligt SOU 1999:96 innebar det dock en annan och betydligt mera krävande uppgift att vara statistikansvarig myndighet än den som tidigare gällt.

Vissa ytterligare förändringar i gruppen statistikansvariga myn- digheter kan vara på gång. Som framgått av avsnitt 1.4 föreligger således förslag om förändringar av myndighetsstrukturen inom hög- skole- respektive vård- och omsorgsområdena, vilka kan komma att påverka det statistikansvar som för närvarande ligger på Högskole- verket respektive Socialstyrelsen.10 Parallellt med min utredning har också 2011 års utredning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07) analyserat om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från Finansinspektionen till SCB. Den utredningens arbete kommer att redovisas i december 2012, efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck.

Slutligen bör nämnas att i stort sett samtliga av myndigheterna till utredningen har framfört att de ser statistikansvaret som en natur- lig del av sin verksamhet. Endast en myndighet – Finansinspek- tionen – har uppgett att den gärna skulle avstå statistikansvaret. Som framgått ovan har dock frågan om Finansinspektionens sta- tistikansvar setts över i särskild ordning.

9Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).

10Se prop. 2011/12:133 och dir. 2012:55 respektive betänkandet Gör det enklare! (SOU 2012:33).

141

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

4.4Den officiella statistikens omfattning

Rådet för den officiella statistiken gör årliga uppföljningar av den officiella statistikens utveckling. Uppföljningarna bygger på enkäter till de statistikansvariga myndigheterna, i vilka dessa bl.a. ombeds ange sina kostnader för verksamheten med den officiella statistiken. Enligt rådets årsrapport för 201111 uppgick de statistikansvariga myn- digheternas samlade kostnader för den officiella statistiken detta år till 899,8 miljoner kronor och arbetet bedömdes ha krävt totalt 738,3 årsarbetskrafter.

Omfattningen varierar kraftigt mellan olika myndigheter, vilket kan illustreras på följande sätt:

•SCB är den särklassigt största aktören, med en kostnad för arbetet med den officiella statistiken om 552,1 miljoner kronor år 2011. För arbetet krävdes ca 601 årsarbetskrafter, av vilka 94 avsåg produktion åt andra statistikansvariga myndigheter.

•För tolv myndigheter kostade den officiella statistiken (eget arbete och köpt produktion) mellan ca 10 och 40 miljoner kronor år 2011. Myndigheterna med de största kostnaderna i denna grupp

– 30 miljoner kronor eller mer – var, i bokstavsordning, Brotts- förebyggande rådet, Medlingsinstitutet, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Statens skolverk och Sveriges lantbruksuniversitet (SLU)12.

•För nio myndigheter kostade den officiella statistiken (eget arbete och köpt produktion) mellan ca 0,1 och 2 miljoner kronor år 2011. Till denna grupp hör bl.a. Domstolsverket, Kemikalieinspek- tionen och Riksgäldskontoret.

Det finns även variationer avseende hur de samlade kostnaderna för den officiella statistiken fördelar sig mellan olika sektorer. Det kan illustreras med hur kostnaderna år 2011 fördelade sig mellan de 22 ämnesområden som statistiken är indelad i (se figur 4.1 nedan).

11Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011.

12I fallet med SLU härrör en betydande del av kostnaderna från det fältarbete som bedrivs inom den s.k. Riksskogstaxeringen, varifrån de data som används för statistiken i hög grad hämtas. Riksskogstaxeringen, som bedrivits sedan år 1923 och har till främsta syfte att be- skriva tillstånd och förändringar i Sveriges skogar, sker genom en inventering som görs av fältarbetare.

142

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

Figur 4.1 Kostnader per ämnesområde år 2011 (miljoner kronor)13

Källa: Årsrapporter för 2010 och 2011 från Rådet för den officiella statistiken samt SCB:s årsredovisning för 2011

Som figuren visar var ämnesområdet arbetsmarknad (drygt 190 mil- joner kronor) klart störst mätt som nedlagda resurser år 2011. Övriga områden kan grovt indelas i tre grupper: fem områden vars kostnader låg i intervallet ca 50–100 miljoner kronor, tolv som låg i intervallet ca 15–30 miljoner kronor och fyra vars kostnader understeg 15 miljo- ner kronor. Det bör också noteras att några av de statistikprodukter som SCB ansvarar för enskilt är mycket stora. Detta gäller framför allt för arbetskraftsundersökningarna, som kostade ca 95 miljoner kronor år 2011, nationalräkenskaperna (ca 60 miljoner kronor) samt undersökningarna av levnadsförhållanden, konsumentprisindex och

13 Figuren bygger för SCB:s del på uppgifter ur årsredovisningen för 2011 (tabell 5, s. 15); den post ”övrigt” som där finns har här fördelats mellan övriga områden i proportion till deras respektive kostnader enligt årsredovisningen. För Socialstyrelsen, som var den enda myndig- het utöver SCB som år 2011 ansvarade för statistikprodukter inom fler än ett ämnesområde, har kostnaderna fördelats 50/50 mellan de två aktuella områdena. Slutligen bör sägas att utredningen beträffande området Kultur och fritid har valt att redovisa kostnaden för år 2010, eftersom verksamheten inom detta område var onormalt låg år 2011 p.g.a. de föränd- ringar som genomfördes eller planerades avseende statistikansvaret. År 2010:s kostnader har därför bedömts vara mer representativa.

143

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

utrikeshandel med varor, vilka vardera kostade omkring 25 miljoner kronor.

De samlade kostnaderna för den officiella statistiken har ökat de senaste åren. Åren 2008–2010 uppgick kostnaderna t.ex. i tur och ordning till 791,0, 828,4 respektive 854,2 miljoner kronor, att jäm- föra med 899,8 miljoner kronor år 2011. I reala termer motsvarar detta en ökning på ca 10 procent mellan åren 2008 och 2011. Att göra jämförelser längre tillbaka i tiden är vanskligt, eftersom Rådet för den officiella statistiken beslutade att fr.o.m. år 2008 ändra den kalkylmodell som används för att beräkna kostnaderna.

Flera av de statistikansvariga myndigheterna har framfört till ut- redningen att det är svårt att exakt beräkna storleken på kostnader- na för den officiella statistiken. Ett skäl är att det inte är givet hur stor del av myndighetens arbete som bör räknas med, eftersom den officiella statistiken ofta bygger på uppgifter som myndigheterna – för andra syften – tar fram i sin reguljära verksamhet.

4.5Annan statlig statistik

Utöver den officiella statistiken tas det också fram mycket annan statistik i Sverige, inom såväl den privata som den offentliga sektorn. Då mitt uppdrag primärt avser den officiella statistiken – som tas fram av statliga, statistikansvariga myndigheter – har detta avsnitt koncentrerats till statlig statistik. Som ett exempel på statistik från andra delar av den offentliga sektorn kan dock nämnas de öppna jämförelser – i flertalet fall med Sveriges Kommuner och Landsting som huvudman – som sedan några år tillbaka tas fram för olika kom- munala verksamheter.

Som framgått av kapitel 2 brukar man skilja på statistik med ett i huvudsak internt syfte för den organisation statistiken berör (drift- statistik) och statistik med ett allmäninformativt syfte. Det tydligaste exemplet på den senare typen torde vara den officiella statistiken, som enligt lagen om den officiella statistiken, ska finnas för ”allmän information, utredningsverksamhet och forskning”.

I många fall skiljer sig den övriga statliga statistiken tydligt från den som ingår i Sveriges officiella statistik. Det är fallet när det t.ex. rör sig om myndigheters interna driftstatistik eller engångsvisa stati- stiska undersökningar inom ramen för en utredning e.d. Till inte ringa del handlar det dock om statistik som till sin karaktär påminner om den officiella statistiken, till såväl innehåll som spridning. Exempel

144

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

på annan statlig – men alltså inte officiell – statistik, som kan sägas ha en liknande allmäninformativ karaktär, kan hämtas såväl från de statistikansvariga myndigheterna som från andra myndigheter.

4.5.1Annan statistik hos statistikansvariga myndigheter

Utredningsarbetet har visat att i stort sett samtliga statistikansvariga myndigheter utöver sin officiella statistik även tar fram annan statistik av allmäninformativ karaktär och ger den i stort sett samma spridning som den officiella statistiken. Det kan handla om bearbetningar av myndighetens officiella statistik, t.ex. nedbrytningar på lägre geo- grafiska nivåer, som då inte klassas som officiell statistik. Men det kan också handla om annan återkommande statistik, som myndig- heten har valt att inte (ännu) göra till officiell statistik. I det senare fallet kan det röra sig både om statistik som producerats under lång tid och om nyare statistikprodukter.

Omfattningen på denna övriga statistik varierar mycket mellan myndigheterna, allt från att den är betydligt mer omfattande än den officiella statistiken, till att den utgör en klart mindre del. Det har dock inte varit möjligt att få någon exakt bild av hur omfattande denna verksamhet totalt sett är.

Att myndigheterna kan ha svårt att ge en exakt siffra på den totala statistikverksamhet de bedriver kan ha flera orsaker. Det handlar t.ex. om – som nämndes i avsnitt 4.4 – att det inte är givet hur stor del av en viss arbetsinsats som bör räknas till den reguljära verksam- heten respektive till statistikverksamheten. Det kan också handla om att gränsen mellan statistikverksamhet och analysverksamhet är svår att dra eller att det inte är givet hur stor del av myndighetens IT-verksamhet som bör räknas till statistikverksamheten.

En intressant iakttagelse i sammanhanget är att flertalet av myn- digheterna inte tycks göra någon skarp principiell åtskillnad mellan sin officiella statistik och annan statistik av mer allmän karaktär som de tar fram. Att viss statistik klassificeras som officiell verkar ofta mera bero på historiska traditioner än på att den innehållsligt eller kvalitetsmässigt tydligt skiljer sig från myndighetens övriga statistik. Myndigheterna har visserligen överlag poängterat att de i den offi- ciella statistiken har att leva upp till andra kvalitetskrav än i annan statistik – genom de krav som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken, vissa föreskrifter från SCB och riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken – men många av dem menar

145

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

samtidigt att de internt inte ställer lägre kvalitetskrav på sin övriga statistik än på den officiella.

4.5.2Andra myndigheter

Bland övriga myndigheter bör i första hand nämnas Riksbanken, som tar fram viss statistik (betalningsbalans- och finansmarknadsstati- stik) av i stort sett samma slag som Sveriges officiella statistik. Att Riksbankens statistik inte ingår i den officiella statistiken beror snarare på institutionella förhållanden – det faktum att myndig- heten lyder under riksdagen – än på statistikens karaktär.

För att få en bild av vilken statistikverksamhet som i övrigt bedrivs av statliga myndigheter, har två undersökningar genomförts. Med utgångspunkt i SCB:s myndighetsregister gjordes först en över- siktlig genomgång av myndigheters hemsidor. I denna studie befanns att åtminstone ett tjugofemtal myndigheter, som inte är statistik- ansvariga myndigheter, återkommande redovisar statistik av mer all- mäninformativ karaktär – låt vara att delar av denna statistik möjligen kan ingå i officiell statistik hos någon statistikansvarig myndighet.

För att fördjupa bilden ställdes sedan vissa frågor skriftligen till drygt tio av de myndigheter som, att döma av deras hemsidor, före- föll ha den mest omfattande statistikverksamheten. Frågorna behand- lade myndigheternas statistikverksamhet och deras syn på systemet för den officiella statistiken. Svar inkom från 12 av 13 myndig- heter14 och baserat på dessa kan följande noteras:

•Med något enstaka undantag bedömer myndigheterna att deras statistik i hög grad har en allmäninformativ funktion.

•Flera av myndigheterna anger att de har ett, mer eller mindre ut- talat, uppdrag från statsmakterna att ta fram statistik. De kanske tydligaste exemplen på detta är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Statens folkhälsoinstitut. Den förstnämnda myndigheten anger att den visserligen inte har något explicit uttalat uppdrag som använder begreppet statistik, men att dess instruktion15 anger arbetsuppgifter som handlar om att följa upp

14Bolagsverket, Boverket, Elsäkerhetsverket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Kommerskollegium, Lotteriinspektionen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telestyrelsen, Sametinget, Statens folkhälsoinstitut och Transport- styrelsen.

15Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap.

146

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

och redovisa övergripande bedömningar om utvecklingen inom den berörda sektorn och att detta kräver någon form av sta- tistik. Även Statens folkhälsoinstitut pekar i sitt svar på att man ansvarar för övergripande uppföljning inom sitt område. Insti- tutet säger sig vara ett nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier för folkhälsoarbete och med ansvar för tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena samt området hälsofarliga varor. I institutets fall nämns begreppet statistik i myndighetens instruktion16, där det anges att den ”ska främja till- gången på statistik av god kvalitet inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet”.

•Omfattningen på statistikverksamheten varierar mellan de myn- digheter som har svarat. Att döma av svaren har flertalet av myn- digheterna en statistikverksamhet som kräver mellan en och fem årsarbetskrafter. Statens folkhälsoinstitut, som anger att det åtgår knappt 20 årsarbetskrafter för statistikverksamheten, förefaller ha den klart största verksamheten av de tillfrågade myndigheter- na. I likhet med vad som ovan nämndes om de statistikansvariga myndigheterna, är det dock flera av myndigheterna som menar att gränsen mellan vad som är statistik- respektive analysverksam- het kan vara svår att dra.

•Flera av myndigheterna anger att deras statistik borde ingå i Sveriges officiella statistik.17 Sådana synpunkter framförs av bl.a. Boverket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Lotteri- inspektionen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Sametinget och Statens folkhälsoinstitut. I fler- talet fall tycks myndigheterna också anse att det är naturligt att de blir statistikansvariga myndigheter om deras statistik ges ställ- ning som officiell statistik, låt vara att några av dem pekar på att en möjlig lösning också vore att ansvaret för den berörda stati- stiken läggs på någon befintlig statistikansvarig myndighet. Några myndigheter, främst Boverket, Sametinget och Statens folkhälso- institut, anger dock uttryckligen att de gärna skulle vilja bli stati- stikansvariga myndigheter.

16Förordning (2009:267) med instruktion för Statens folkhälsoinstitut.

17Knappt hälften av dessa myndigheter framhåller visserligen att delar av deras statistik redan ingår i någon statistikansvarig myndighets officiella statistik, men överlag anser de i dessa fall att en större del av deras statistik borde ingå i Sveriges officiella statistik än vad som i dag är fallet.

147

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

Mina överväganden om den officiella statistikens inriktning och om- fattning redovisas i kapitel 7.

4.6Hur tas den officiella statistiken fram?

4.6.1Processen

Statistikframställning sker normalt i en viss sekvens. Denna sekvens har tidigare, i avsnitt 2.3, illustrerats med hjälp av SCB:s statistik- produktionsprocess, vilken på nytt återges i faktaruta 4.3 nedan. Processen innehåller åtta steg, vilka i sin tur rymmer ett antal del- processer.

Faktaruta 4.3 SCB:s statistikproduktionsprocess18

1.Fastställa behov. Kundernas och användarnas behov ska identi- fieras och vägas samman. Hänsyn ska tas till regler och rekom- mendationer från internationella organ.

2.Designa och planera. Tillvägagångssätt, metoder, verktyg och fördelning av resurser planeras. I detta ingår ram- och urvals- förfarande samt val av insamlingsmetod och kontaktstrategi.

3.Skapa och testa. Mätinstrument, metoder, verktyg och produk- tionsflöde ska fungera och måste dessförinnan testas. Doku- menterade tester innan produktionssättning kan påvisa brister och förbättringsmöjligheter som bidrar till tidsvinster och lägre kostnader.

4.Samla in. Det praktiska arbetet att dra urval och samla in data beskrivs. Datainsamlingen ska ske med hög kvalitet och till så låg kostnad som möjligt för såväl statistikproducenten som uppgiftslämnarna. Data som samlas in och bearbetas i processen kan avse både data som ursprungligen insamlats för admini- strativa ändamål och data som samlas in enbart för statistiska ändamål.

5.Bearbeta. De mikrodata som samlas in ska förädlas till stati- stisk information. Här beskrivs vilka arbetssätt och metoder som ska användas för att beakta olika statistikberoenden.

18 Produktionsprocessen är här citerad ur Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikpro- duktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. Rapport 2011:7.

148

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

6.Analysera. Den förädlade produkten är aggregerad till makro- data som ska redovisas i tabeller. Tolkning av resultat ingår i denna process.

7.Redovisa och kommunicera. Slutprodukterna ska publiceras i olika medier, publikationer eller levereras till kund.

8.Utvärdera och återkoppla. Erfarenheterna från undersökningen, till exempel bortfallets storlek samt synpunkter från kunder och uppgiftslämnare, ska sammanställas och kommuniceras. Kostnader och tidsåtgång ska beaktas. Fel i statistik ska rättas och åtgärder ska vidtas för att säkra hela processen framöver.

Det bör noteras, som framgått av avsnitt 2.3, att den redovisade sek- vensen inte nödvändigtvis är tillämplig – åtminstone inte i alla delar

– för all statistikframställning.

Hos nationella statistikbyråer (SCB i Sverige), som har ett brett ansvar för att producera statistik inom många olika områden, har statistikproduktionen traditionellt följt den s.k. skorstensmodellen. Denna innebär att för varje statistikområde är hela produktionspro- cessen – från undersökningsdesign via datainsamling och databehand- ling till offentliggörande – åtskild från övriga statistikområden, och varje område samlar in sina egna uppgifter och har egna användar- grupper.

Skorstensmodellen, som är resultatet av en lång historisk process under vilken statistiken inom de enskilda områdena har utvecklats oberoende av varandra, anses ha både för- och nackdelar.19 Bland fördelarna kan nämnas att produktionen kan anpassas till respektive statistikprodukts förutsättningar, att modellen är flexibel eftersom den snabbt kan anpassas till relativt små förändringar i de under- liggande företeelser som uppgifterna beskriver, och att varje område förvaltas separat vilket innebär att ett problem i en av produktions- processerna normalt sett inte påverkar resten av produktionen. Bland nackdelarna med skorstensmodellen kan nämnas att uppgiftslämnar- bördan kan bli onödigt betungande. Då insamlingen av uppgifter inom de olika områdena sker separat kan uppgiftslämnare tvingas att lämna samma upplysningar mer än en gång. Vidare är skorstens- modellen inte anpassad till att samla in uppgifter om samhälls- fenomen med flera dimensioner, t.ex. globaliseringen och klimat-

19 Skorstensmodellens för- och nackdelar är här i huvudsak refererade från EU-kommis- sionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EU- statistik: En vision för det kommande årtiondet (KOM(2009) 404 slutlig).

149

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

förändringarna. Slutligen riskerar skorstensmodellens produktions- sätt att bli ineffektivt och kostsamt, eftersom det i allmänhet inte utnyttjar möjligheter till standardisering mellan olika områden. Överlappningar och dubbelarbete, inom såväl utveckling och pro- duktion som spridning, kan därför vara svåra att undvika.

SCB har på senare år strävat bort från skorstensmodellen, mot en högre grad av samordning och standardisering av myndighetens statistikproduktion.20 Före år 2006 ansvarade de olika enheterna vid SCB:s s.k. ämnesavdelningar för statistikproduktionen ”från ax till limpa”. Ansvaret innefattade bland annat val av statistisk metod och IT-stöd, datainsamling, bearbetning och analys samt publicering. Detta medförde en stor variation mellan produkterna vad gäller arbetssätt, produktionssystem och tekniska lösningar. Sannolikt fanns det nästan lika många produktionssystem som det fanns statistik- produkter. Variationen uppfattades vara ineffektiv och bidra till höga kostnader och bristande central överblick.

Sedan år 2006 har SCB tagit flera steg mot en processbaserad statistikproduktion. Ett första steg var att successivt överföra och koncentrera datainsamlingen till två avdelningar – datainsamling från individer och hushåll respektive datainsamling från företag och orga- nisationer. Syftet var främst att förbättra förutsättningarna för data- insamling och att minska uppgiftslämnarbördan för företagen. Ett andra steg var att införa ett processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och på sikt införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla stati- stikprodukter – oavsett hur de finansieras. Detta har också under- stötts av att en ny organisation har införts, i vilken den absoluta mer- parten av myndighetens kompetens inom IT och statistisk metod, som tidigare fanns fördelad på de olika ämnesavdelningarna, har lagts samman till koncentrerade verksgemensamma resurser. Vidare utvecklar SCB gemensamma, standardiserade verktyg som på sikt ska stödja samtliga steg i processen för statistikproduktion. Exempel på sådana verktyg är IT-system eller applikationer och statistiska metoder som kan användas för flera statistikprodukter. Standardi- seringen syftar också till att skapa gemensamma arbetssätt i organi- sationen. Fastställda rutiner, checklistor eller manualer ska stödja de olika processtegen.

Statistikverksamheten vid övriga statistikansvariga myndigheter är överlag av betydligt mindre omfattning än SCB:s. Som framgått

20 Utvecklingen är här refererad från Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. Rapport 2011:7.

150

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

av avsnitt 4.3 är det t.ex. flera av de statistikansvariga myndigheterna vars officiella statistik endast omfattar en eller några enstaka stati- stikprodukter. Av förklarliga skäl kan dessa myndigheter därför uppleva mindre behov än SCB av att samordna och standardisera sin statistikproduktion. Däremot förefaller flera av de myndigheter som har störst statistikverksamhet, t.ex. Socialstyrelsen, ha liknande ambitioner som SCB i detta hänseende, att döma av vad som fram- kommit i utredningsarbetet.

4.6.2Statistikens underlag

Vilka typer av data som används som underlag för den officiella sta- tistiken, och hur dessa data genereras, varierar mycket. Flertalet statistikansvariga myndigheter använder flera olika typer av källor, såsom administrativa data från den egna reguljära verksamheten, administrativa data från andra myndigheter och data som insamlats för statistikändamål med hjälp av enkäter. Som framgått av avsnitt 2.3 finns uppskattningar som säger att mer än 95 procent av de data som den officiella statistiken i Sverige baseras på ytterst härrör från admi- nistrativa processer.21 De administrativa data som här avses handlar i hög grad om data från verksamhetssystem som i huvudsak används för myndigheters ärendehandläggning och beslutsfattande.

En arbetsgrupp tillsatt av Rådet för den officiella statistiken har nyligen sökt kartlägga vilka datakällor de statistikansvariga myndig- heterna använder för sina olika statistikprodukter. Kartläggningen gjordes med hjälp av en enkät, på vilken 25 av de statistikansvariga myndigheterna svarade. Projektets slutrapport redovisades i oktober 2011.22

Av kartläggningen framgår att många myndigheter förutom egen datainsamling använder andra datakällor i statistikproduktionen. De flesta datakällor används för en eller ett par statistikprodukter och de bedöms som viktiga för produktionen. De stora register som SCB för över befolkning, företag och utbildning, liksom Lantmäteriets fastighetsregister, används i stor utsträckning av andra myndigheter, men även data från SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) an-

21Uppgiften om andelen administrativa data är hämtad från Sundgren, B. (1999): Ökad tillgänglighet till Sveriges officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Det bör samtidigt noteras att sett till andelar av den officiella statistikens kostnader är fördelningen mera jämn mellan data från administrativa register respektive från traditionella statistiska undersök- ningar, eftersom den senare formen av datainsamling är betydligt mer kostsam.

22Rådet för den officiella statistiken, arbetsgruppen för uppgiftslämnarfrågor (2011): Resultat av enkäten ”Kartläggning av leveranser av data till den officiella statistiken”.

151

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

vänds för många produkter. De nämnda registren används av ett flertal myndigheter, t.ex. uppgav åtta myndigheter att de använder data från registret över totalbefolkningen. Vidare visar kartläggningen att avgift i vissa fall utgår för användningen av data; det uppgavs gälla för ca 15 procent av de använda datakällorna. Slutligen kan näm- nas att data levereras på ett flertal olika sätt, allt från filöverföring via filserver o.d. till fysisk leverans i form av t.ex. CD eller USB- minne.

Den bild som ges av de statistikansvariga myndigheterna är att det finns en viss variation beträffande både hur många datakällor och hur många olika typer av källor som används. Således tenderar antalet källor – föga förvånande – att öka ju fler statistikprodukter myndigheten ansvarar för. Utöver detta är det svårt att utifrån vad som framkommit i utredningsarbetet urskilja några tydliga mönster avseende vilka typer av myndigheter som använder vilka typer av data. Möjligen kan sägas att de myndigheter som har valt att pro- ducera den officiella statistiken helt i egen regi i högre grad är sådana vars statistik i huvudsak baseras på data som genereras antingen genom ärendehandläggning i myndighetens egen reguljära verk- samhet (exempel på detta är Centrala studiestödsnämnden och Försäkringskassan) eller genom att myndigheten för en viss typ av information kan sägas ha en uppsamlande eller övervakande roll gentemot andra myndigheter (exempel på detta är Domstolsverket, Ekonomistyrningsverket och Riksgäldskontoret).

Överlag har de statistikansvariga myndigheterna framhållit att de data som används för den officiella statistiken i huvudsak håller god kvalitet. Samtidigt ska sägas att ingen myndighet har hävdat annat än att det ändå kan förekomma problem med bristande datakvalitet, t.ex. på grund av bortfall i enkätundersökningar eller inrappor- teringsfel i administrativa register.

4.6.3Vem producerar statistiken?

När det gäller frågan om produktionen av den officiella statistiken kan de statistikansvariga myndigheterna välja att själva framställa statistiken, beställa den direkt från SCB eller upphandla den i kon- kurrens. I det senare fallet kan också SCB lägga anbud. Någon rättslig skyldighet för myndigheterna att i konkurrens upphandla produktionen av den officiella statistiken föreligger dock inte. Om en statistikansvarig myndighet väljer att vända sig direkt till SCB för

152

Beskrivning av statistiksystemet SOU 2012:83

Tabell 4.2	Produktionsform för den officiella statistiken23

			Blandat mellan egen	Blandning av egen
		Helt genom uppdrag	Blandat mellan egen	regi, uppdrag till SCB
Helt i egen regi		Helt genom uppdrag	regi och uppdrag till	regi, uppdrag till SCB
Helt i egen regi		till SCB	regi och uppdrag till	och uppdrag till andra
		till SCB	SCB	och uppdrag till andra
			SCB	producenter
				producenter
Brottsförebyggande		Finansinspektionen	Arbetsmiljöverket	Socialstyrelsen
rådet
Centrala studie-		Medlingsinstitutet	Högskoleverket	Statens energi-
stödsnämnden				myndighet
Domstolsverket		Myndigheten för till-	Kemikalieinspektionen	Trafikanalys
		växtpolitiska utvär-
		deringar och analyser
Ekonomistyrnings-		Tillväxtverket	Naturvårdsverket
verket
Försäkringskassan			Skogsstyrelsen
Havs- och vatten-			Statens jordbruksverk
myndigheten
Konjunkturinstitutet			Statens skolverk
Kungliga biblioteket

Myndigheten för kulturanalys

Pensionsmyndigheten Riksgäldskontoret

Statistiska central- byrån

Sveriges lantbruks- universitet

Källa: Produktförteckning från Rådet för den officiella statistiken, april 2012

Som framgår av tabellen producerar nästan hälften (13 av 27) av de statistikansvariga myndigheterna sin officiella statistik helt i egen regi. Som framgått av avsnitt 4.3 hade flera av de myndigheter som fick ett formellt statistikansvar i samband med 1994 års statistik-

23 I enstaka fall kan i praktiken avvikelser förekomma jämfört med tabellen. Exempelvis har Konjunkturinstitutet uppgett till utredningen att myndigheten i den enda officiella statistik- produkt man ansvarar för (konjunkturbarometern hushåll, under statistikområdet hushållens inköpsplaner) köper datainsamlingen från ett privat företag, men sedan färdigställer den slut- liga statistikprodukten på egen hand. Vidare har SCB uppgett till utredningen att myndig- heten i en av de statistikprodukter man ansvarar för (valundersökningen, under statistik- området allmänna val) endast står för datainsamlingen, medan produkten i övrigt görs av Göteborgs universitet (SOM-institutet).

154

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

reform i praktiken haft ett slags statistikansvar redan tidigare, och i flera fall även publicerat officiell statistik. Enligt den utvärdering som gjordes fem år efter statistikreformen hade också flera av dessa myndigheter sedan gammalt producerat hela eller stora delar av sin officiella statistik i egen regi, och även fortsatt på samma sätt efter reformen. Till sådana myndigheter hörde Riksförsäkringsverket (dvs. nuvarande Försäkringskassan), Riksgäldskontoret och Sveriges lant- bruksuniversitet.24 Till denna grupp kan i praktiken även Pensions- myndigheten räknas, då myndigheten har byggt vidare på den modell för statistikverksamheten som gällde när verksamheten ingick i Försäkringskassan.25

Utöver att det alltså i vissa fall är en gammal tradition, har flera av de myndigheter som producerar sin officiella statistik helt i egen regi framfört att de ser detta som en naturlig ordning, eftersom de som en del av sina reguljära verksamheter ändå tar fram i stort sett all den information som ligger till grund för statistiken.

I utvärderingen fem år efter statistikreformen lyftes Brottsföre- byggande rådet (Brå) fram som i stort sett den enda av de nytill- komna statistikansvariga myndigheterna som aktivt valt att från SCB ta över hela statistikproduktionen i egen regi och att inte utnyttja SCB för någon del av produktionen av sin officiella statistik. Brå är än i dag det tydligaste exemplet på detta.

Vidare framgår av tabell 4.2 att ca 40 procent (11 av 27) av de stati- stikansvariga myndigheterna har valt att antingen anlita SCB för att producera hela myndighetens officiella statistik eller låta SCB stå för vissa av myndighetens statistikprodukter och hantera resten i egen regi. Grunden för dessa strategier är rimligen att berörda myn- digheter betraktar SCB som en stor och kompetent statistikprodu- cent, som kan tillgodose deras behov. Utöver detta har dock även vissa andra motiv framförts vid kontakterna med dessa myndigheter. Flera myndigheter – bl.a. Skolverket och Finansinspektionen – har t.ex. uppgett att man har valt att inte bygga upp en så stor statistik- verksamhet som skulle krävas för att kunna hantera statistikansvaret helt på egen hand, utan i stället valt att förlita sig på samarbete med landets centrala statistikresurs, SCB. För vissa myndigheter tycks SCB också vara det enda tänkbara alternativet för det fall man väljer att lägga ut produktionen på en extern aktör. Till exempel har Riks- banken – vars statistik i och för sig inte ingår i den officiella stati-

24Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96), s. 108.

25Pensionsmyndigheten bildades den 1 januari 2010 efter en sammanslagning av den tidigare Premiepensionsmyndigheten och delar av Försäkringskassan.

155

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

stiken, men som har liknande status (se avsnitt 4.5) – framfört till utredningen att det för (delar av) myndighetens statistik sannolikt skulle vara svårt att få EU/ECB att acceptera någon annan producent än en statlig myndighet. Andra skäl som framförts för att exklusivt välja SCB är att SCB förvaltar, och därmed antas ha bättre tillgång till, vissa för statistiken centrala register samt att en myndighet kan anlita SCB utan att behöva göra en offentlig upphandling. Det senare har av några myndigheter uppgetts vara en fördel om man t.ex. be- höver få ett uppdrag utfört snabbt, och inte anser sig ha möjlighet att genomföra en tidskrävande upphandling.

Tabell 4.2 visar att det i dag endast är tre av de statistikansvariga myndigheterna som anlitar någon annan extern producent än SCB. Samtliga dessa myndigheter producerar dock även delar av sin offi- ciella statistik i egen regi eller genom uppdrag till SCB.

Antalet externa aktörer som, utöver SCB, producerar officiell statistik är begränsat. För närvarande handlar det om ca 5–6 företag eller andra organ som har avtal att producera officiell statistik åt någon statistikansvarig myndighet. Totalt står dessa aktörer för mindre än fem procent av produktionen av den officiella statistiken, räknat utifrån antal statistikprodukter. Som jämförelse kan sägas att SCB totalt producerar ca 65 procent av Sveriges officiella statistik räknat som andel av antalet statistikprodukter, fördelat ca 55/45 mellan sta- tistikprodukter som SCB själv är ansvarig för och sådana som man producerar på uppdrag av andra statistikansvariga myndigheter. Med hänsyn till att SCB:s statistikansvar och produktion omfattar några av de mest resurskrävande statistikprodukterna i den officiella statistiken – såsom arbetskraftsundersökningarna, nationalräken- skaperna, undersökningarna av levnadsförhållanden, konsumentpris- index och utrikeshandel med varor26 – är SCB:s andel dessutom ännu större om man mäter som andel av kostnader för statistik- systemet.

Även om det alltså är få av de statistikansvariga myndigheterna som i dag anlitar någon annan extern producent än SCB, så är det ett tiotal myndigheter som har erfarenheter av att någon gång ha genomfört eller förberett – men inte slutligt genomfört – upphand- lingar av delar av sin statistikproduktion.

Den tjänst som upphandlas kan avse såväl att ta fram hela stati- stikprodukten (från design och datainsamling, till färdig rapport e.d.) som att utföra någon del i produktionskedjan, t.ex. datainsam-

26 Av SCB:s arbetsplan för år 2012 framgår att dessa fem produkter tillsammans står för drygt 40 procent av kostnaderna för SCB:s officiella statistik.

156

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

ling. De erfarenheter av upphandlingar som redovisats pekar bl.a. på att antalet anbudsgivare brukar vara relativt begränsat, sällan fler än fem. Vidare har flertalet av de berörda myndigheterna framfört att priset i allmänhet har tenderat att sjunka relativt kraftigt – inte sällan upp till flera tiotals procent – första gången en viss tjänst har upp- handlats. Flera myndigheter har framfört att de har uppnått pris- sänkningar även i situationer där de sedan tidigare har haft SCB som producent och SCB antingen har vunnit upphandlingen eller kvarstått som producent efter att myndigheten valt att i slutändan inte genomföra upphandlingen. Beträffande hur statistikens kvalitet har utvecklats efter genomförda upphandlingar ger myndigheterna en mera varierad bild. Flertalet myndigheter som har uttalat sig om detta säger sig visserligen vara i huvudsak nöjda, men några myn- digheter har gett exempel på att produktion som upphandlats från andra leverantörer än SCB har visat sig hålla icke-godtagbar kvali- tet.

I sammanhanget kan också sägas att flera av de statistikansvariga myndigheter som anlitar SCB för produktionen av hela eller delar av sin officiella statistik har uppgett till utredningen att de i huvud- sak är nöjda med detta samarbete. Samtidigt ska sägas att ett flertal myndigheter som använder SCB också har uttryckt kritik mot SCB i olika avseenden, exempelvis att prissättningen inte alltid är helt transparent eller att de material man får från SCB kan innehålla fel.

4.6.4Hur arbetar myndigheterna med kvalitet?

De krav på statistikens kvalitet som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken är relativt knapphändiga och allmänt be- skrivna. Som framgått av kapitel 3 gäller enligt lagen (3 §) att statisti- ken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vidare anges i förord- ningen (13 §) att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. I vissa avseenden anges mer detaljerade krav och rekommenda- tioner i föreskrifter från SCB och olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Därtill spelar rättsutvecklingen inom EU en ökande roll för det svenska statistiksystemet, inklusive vad gäller kraven på kvalitet. EU-utvecklingen redovisas närmare i kapitel 5.

Som framgått av avsnitt 2.2 ses statistikkvalitet inom systemet för den officiella statistiken – vilket också avspeglar den rådande synen internationellt – inte som något absolut begrepp, utan de kvalitetskriterier som tillämpas avser till stor del förhållanden som är

157

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

relativa och som användaren själv måste bedöma. Kvalitetssynen är alltså användarorienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl den tillfredsställer användarens informationsbehov och förväntningar.27

Kvalitetsbegreppet för officiell statistik har fem huvudkompo- nenter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med avse- ende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäkerhetskällor och deras effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som omfattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken be- skriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjligheter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respektive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5) Till- gänglighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgäng- lighet och dess begriplighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten. Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare.

År 2006 fastställde Rådet för den officiella statistiken vissa rikt- linjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken.28 Rådet har också rekommenderat att alla statistikansvariga myndig- heter ska arbeta i enlighet med dessa. De statistikansvariga myndig- heterna kan också välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att arbeta i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och att uppfylla samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Det handlar om rutiner för kvalitets- arbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken.

Rådet för den officiella statistiken följer årligen upp i vilken mån de statistikansvariga myndigheterna arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet. Hittills har två myndigheter (Socialstyrelsen och Statens jordbruksverk) gjort en kvalitetsutfästelse på sin webb-

27 Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i Statistiska centralbyrån (2001): Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelan- den i samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Rikt- linjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1.

28 Se referens i föregående fotnot.

158

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

plats i enlighet med en särskild text som överenskommits av rådet. Vid 2011 års uppföljning var det därtill ytterligare 15 myndigheter som sade sig arbeta med kriterierna för tillräcklig kvalitet.29

Formerna för, och omfattningen av, myndigheternas kvalitets- arbete varierar. SCB, som sedan många år bedriver ett omfattande och systematiskt kvalitetsarbete, står i detta fall – liksom i många andra avseenden – i en särställning i statistiksystemet. En väsentlig del i SCB:s arbete för förbättrad kvalitet har på senare år varit strävan bort från den s.k. skorstensmodellen och mot en processbaserad statistikproduktion. Denna utvecklingsprocess har beskrivits i av- snitt 4.6.1. Som där framgått har det bl.a. handlat om att införa ett processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och på sikt införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla statistikprodukter. Bland andra inslag i SCB:s kvalitetsarbete på senare år finns skäl att särskilt nämna att myndigheten sedan år 2008 arbetar med att anpassa be- rörda rutiner i statistikproduktionen så att ISO-standarden 20252 kan följas, för att därefter ansöka om certifiering. ISO 20252 är en internationell branschstandard för marknads-, opinions- och sam- hällsundersökningar. Om standarden följs ska detta säkerställa att delmomenten i en undersökning genomförs enhetligt samt på ett strukturerat och verifierbart sätt. SCB bedömer att myndigheten kommer att vara certifierbar enligt ISO 20252 vid 2012 års slut.30 SCB har de senaste åren också tilldelats extra anslagsmedel för åtgär- der avseende statistikens kvalitet och regeringen har aviserat att sådana medel även kan komma att ges år 2013.31

Även flera andra statistikansvariga myndigheter har på senare år gjort omfattande kvalitetsgranskningar av sina statistikverksamheter

– i allmänhet handlar det då om myndigheter som har relativt stora statistikverksamheter, såsom exempelvis Försäkringskassan, Skogs- styrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jord- bruksverk och Statens skolverk. Dessa granskningar har i flera fall skett i samband med att myndigheterna har gjort, eller övervägt att göra, en utfästelse om tillräcklig kvalitet. Enligt flera myndigheter kräver detta nämligen att man gör ett omfattande internt arbete

29Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011.

30Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport den 29 juni 2012. Dnr 2012/1040.

31De extra medlen uppgick till 5 mnkr år 2010, 15 mnkr år 2011 och 7 mnkr år 2012. Enligt prop. 2012/13:1 kvarstår också 12 mnkr extra för åtgärder avseende statistikens kvalitet under år 2013.

159

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

med att gå igenom statistikverksamheten, produkt för produkt, och granska kvalitet, rutiner, m.m.

Bland övriga myndigheter har många gjort mera översiktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verk- samheten. Motiv som uppgetts för att stanna på denna nivå är t.ex. att myndighetens officiella statistik i princip har sett likadan ut under lång tid och att kvalitetskraven därför är etablerade sedan länge, att de personer som arbetar med statistiken har gjort det under lång tid och därför baserat på sin erfarenhet har god känsla för kvalitet, eller att kvalitetskraven i lagen, förordningen m.m. är mindre relevanta i myndighetens verksamhet. På det senare finns framför allt två exem- pel, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskraven i deras statistik är hårt styrda av internationella krav från t.ex. EU, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskriterierna från framför allt Rådet för den officiella statistiken är mer anpassade till urvalsundersökningar än till statistik, som är helt baserad på admini- strativa registerdata. Det bör dock noteras att de myndigheter som sagt sig ha gjort mer översiktliga analyser av de formella kvalitets- kravens betydelse för den egna verksamheten, överlag också har framfört att de bedömer att de utan större svårigheter lever upp till kvalitetskraven i lagen, förordningen, m.m.

I sammanhanget bör också påpekas att ett flertal myndigheter har framhållit att dagens kvalitetskrav i lagen, förordningen m.m. håller på att tappa i relevans i och med den utveckling som sker på EU-nivå, där riktlinjerna för europeisk statistik (den s.k. Code of Practice) förväntas få en mer formell status. Det bör dock noteras att dagens svenska kvalitetskriterier i hög grad motsvarar de krav som finns, respektive är på gång, på EU-nivå. Enligt en analys som år 2010 gjordes inom ramen för Rådet för den officiella statistiken finns således åtminstone en 85-procentig överensstämmelse mellan dagens svenska kvalitetskriterier och EU:s Code of Practice.32 Riktlinjerna för europeisk statistik beskrivs närmare i kapitel 5.

32 Se promemorian Europeisk uppförandekod avseende statistik – en jämförelse med tillräcklig kvalitet. I denna jämförs kraven i den ursprungliga uppförandekoden med de av rådet fast- ställda kvalitetskriterierna avseende tillräcklig kvalitet i Sveriges officiella statistik. Bland de avvikelser som tas upp i PM:n – dessa tycks i och för sig inte följa något systematiskt mönster – kan t.ex. nämnas krav på personalens kompetens och fortbildning samt krav på verksam- hetens (främst interna) kostnadseffektivitet.

160

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

Krav på dokumentation

Som nämndes ovan anges i förordningen om den officiella statistiken att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. Närmare regler för detta framgår av SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.33 Där anges bl.a. att officiell statistik ska doku- menteras i sådan omfattning att framtida användning av bevarade datamaterial underlättas.

Den typ av dokumentation som en statistikansvarig myndighet är skyldig att upprätta avser aktuella s.k. beskrivningar av statistiken. Dessa ska innehålla en kvalitetsdeklaration samt allmänna uppgifter om statistiken. Beskrivningarna ska offentliggöras och hållas allmänt tillgängliga samtidigt med och i anslutning till den officiella stati- stiken. Av de allmänna råden till föreskrifterna framgår bl.a. att beskrivningarna bör utformas enligt en mall som SCB tillhanda- håller. Enligt mallen omfattar de kvalitetsdeklarationer och admi- nistrativa uppgifter för statistikprodukterna. Kvalitetsdeklarationen i beskrivningarna av statistiken bygger på det kvalitetsbegrepp med riktlinjer för kvalitetsredovisning som beskrivits ovan (MIS 2001:1).

Av de allmänna råden framgår också att SCB svarar för att en samlad sammanställning av alla beskrivningar av officiell statistik offentliggörs och hålls allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk.

Rådet för den officiella statistiken följer årligen upp hur myn- digheterna efterlever ovanstående krav. 2011 års uppföljning om- fattade totalt 268 statistikprodukter som offentliggjordes under året, varav många avsåg regelbundet återkommande undersökningar. En aktuell beskrivning fanns vid 2011 års slut för 64 procent av de undersökta statistikprodukterna. I 13 procent av fallen var beskriv- ningen ett år gammal. I 18 procent av fallen var beskrivningen äldre och i fem procent av fallen saknades en beskrivning.34

33 Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16).

34 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. Upp- följningen avsåg de beskrivningar som var tillgängliga på SCB:s webbplats i slutet av år 2011 för statistikprodukter tillhörande den officiella statistiken för vilka offentliggörande skett under år 2011.

161

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

4.7Tillgänglighet och användare

4.7.1Tillgänglighet

I förordningen om den officiella statistiken (13 §) anges att den officiella statistiken av de statistikansvariga myndigheterna utan av- gift ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Tillgängligheten i elektronisk form anses hanterad genom att den officiella statistiken finns tillgänglig via myndigheternas och/eller SCB:s webbplatser. Vidare anges i samma paragraf att officiell statistik som även publiceras i tryckta publikationer ska tillhandahållas länsbibliotek, universitetsbibliotek, statliga högskolebibliotek och Statistiska centralbyråns bibliotek utan avgift.

Vissa närmare regler avseende tillgängligheten till officiell statistik anges i SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.35 Av dessa framgår bl.a. följande:

•Officiell statistik som publiceras i tryckt form ska innehålla en sammanfattning av beskrivningen av statistiken.

•Officiell statistik ska offentliggöras så snart den är framställd.

•Officiell statistik ska innehålla uppgift om tidigare publicering, om det inte är uppenbart att detta är onödigt.

•Officiell statistik ska innehålla en översättning till engelska i sådan utsträckning att engelsktalande användare kan bilda sig en upp- fattning om statistikens huvudinnehåll.

•Hos en myndighet som ansvarar för officiell statistik ska det finnas en årlig publiceringsplan för den officiella statistik som myn- digheten ansvarar för. Planen ska löpande uppdateras. Vidare fram- går av SCB:s instruktion36 att Rådet för den officiella statistiken ska sammanställa en årlig publiceringsplan avseende den officiella statistiken. Rådets sekretariat svarar för att denna publicerings- plan för all officiell statistik ställs samman och hålls allmänt till- gänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk; publice- ringskalendern finns på SCB:s webbplats.

35 Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16).

36 Förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån.

162

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

De statistiksidor som finns på de statistikansvariga myndigheternas webbplatser bildar tillsammans med några sidor på SCB:s webbplats (”Statistik efter ämne” och produktsidorna) det allmänna nätverk via vilket den officiella statistiken sprids. Information om den offi- ciella statistiken finns tillgänglig på SCB:s webbplats under länken Sveriges officiella statistik och innehåller länkar till de statistik- ansvariga myndigheternas webbplatser sorterade efter ämnes- och statistikområden.

Samtliga statistikansvariga myndigheter gör den statistik de har ansvar för tillgänglig på sina webbplatser. Hur statistiken därvid presenteras varierar i viss mån mellan myndigheterna. I stort sett samtliga myndigheter har en särskild statistiksida där den officiella statistiken finns samlad. För att underlätta för användarna att hitta statistiken har många myndigheter också en länk som benämns ”Statistik” eller liknande på webbplatsens ingångssida som går till statistiksidan. År 2011 var det 18 myndigheter exklusive SCB som hade en sådan länk.37 På myndigheternas statistiksidor redovisas i allmänhet rapporter, statistiska meddelanden m.m. om de olika stati- stikprodukterna i PDF-format, ofta kompletterat med tabeller o.d. i Excel-format.

På SCB:s webbplats presenteras varje statistikprodukt inom den officiella statistiken på en s.k. produktsida och användarna kan välja att söka statistik efter ämnesområden och statistikområden, efter publiceringsform eller via några specialingångar. Det finns en special- ingång för regional statistik tillgänglig på webbplatsen som avser att ge en samlad bild av den regionala statistiken oavsett vilken myn- dighet som ansvarar för den.

I Statistikdatabasen på SCB:s webbplats publiceras statistik från nästan alla statistikprodukter som SCB svarar för samt produkter från 14 andra statistikansvariga myndigheter, vilka har valt att presen- tera en eller flera av sina statistikprodukter där. Vid 2011 års slut fanns 43 procent av statistikprodukterna inom den officiella statisti- ken i Statistikdatabasen på SCB:s webbplats.38 Vid uttag ur denna databas, som är gratis att använda, skapas tabeller utifrån de val som användaren gör, t.ex. en viss region, efterfrågade bakgrundsvariabler och tidsintervall. Även några andra myndigheter, bl.a. Brottsföre- byggande rådet, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens skolverk och Statens jordbruksverk, har skapat egna, liknande databaser på sina hemsidor.

37Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011.

38a.a.

163

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

Som nämndes ovan ska den officiella statistiken av de statistik- ansvariga myndigheterna utan avgift offentliggöras och hållas all- mänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Att ladda ned den officiella statistik som offentliggörs via myndigheter- nas hemsidor är i samtliga fall gratis, med andra ord uppfylls kravet i detta hänseende. Däremot kan användarna tvingas betala en avgift om de vill ha specialbearbetningar av statistiken – t.ex. andra geo- grafiska skärningar – som går utöver den officiella statistiken. Vilka principer som då tillämpas återkommer jag till i samband med mina överväganden om prissättning (se avsnitt 9.3).

4.7.2Användning och användarnas synpunkter

1994 års statistikreform syftade bl.a. till att öka användarnas in- flytande över den officiella statistiken. De myndigheter som tilldela- des statistikansvar var i allmänhet själva stora användare av statistiken på sina områden. Som framgått av avsnitt 4.3 ligger i rollen som statistikansvarig myndighet att bl.a. utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov avgöra vilken statistik som ska tas fram inom det berörda området.

Kretsen av användare kan variera i storlek mellan olika statistik- produkter. I vissa fall utgör antalet användare en relativt liten och lättidentifierad skara, i andra fall kan gruppen användare vara både heterogen och omfattande till antalet. De statistikansvariga myndig- heterna förefaller överlag ha en god bild av vilka (typer av) aktörer som i huvudsak använder deras officiella statistik. I allmänhet gör myndigheterna också bedömningen att användningen av statistiken ökar över tid – ett tecken på detta sägs ofta vara att antalet nedladd- ningar av statistik från myndigheternas hemsidor tenderar att öka.

För att skaffa sig kunskap om användarnas statistikbehov tillämpar myndigheterna flera olika metoder. En vanlig metod är att inrätta användarråd e.d. för statistik (mer om dessa nedan). Sådana finns vid ca 70 procent av de statistikansvariga myndigheterna. Bland andra metoder som tillämpas för att få kunskap om användarnas behov kan t.ex. nämnas att användare som också är undersökningsobjekt i myndighetens statistik hör av sig med synpunkter, att myndigheten får andra typer av spontana synpunkter via sin hemsida, telefon och e-post, att myndigheten möter statistikanvändare i olika samman- hang kopplade till myndighetens reguljära verksamhet (t.ex. referens-

164

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

grupper i utredningar) samt att synpunkter indirekt kanaliseras via media.

De statistikansvariga myndigheterna anser genomgående att de har god kunskap om användarnas behov. Detta gäller alltså även för de myndigheter som inte har användarråd. Överlag hävdar den senare typen av myndigheter att övriga metoder för att inhämta användar- synpunkter är tillräckliga för myndighetens behov.

Arbetet i användarråden

Två tredjedelar av de statistikansvariga myndigheterna (18 av 27) har uppgett att de har ett eller flera aktiva användarråd eller annat motsvarande organ.39 Vanligen handlar det om ett råd e.d. per myn- dighet, men några myndigheter har flera, i synnerhet SCB med nio stycken. Därtill har ytterligare några myndigheter uppgett att de i och för sig har användarråd, men att dessa av ett eller annat skäl för närvarande är vilande. Antalet myndigheter med användarråd tycks vara tämligen konstant över tid; när statistikreformen utvärderades år 1999 uppgav således 17 av de då 26 statistikansvariga myndig- heterna att de hade någon form av användarråd.40

Användarrådens sammansättning skiljer sig, av förklarliga skäl, mellan olika myndigheter, eftersom de avspeglar situationen inom respektive sektor. Det är dock inte ovanligt att olika statistikansva- riga myndigheter som är verksamma på näraliggande områden också sitter i varandras användarråd. Likaså förekommer det inte sällan att statistikansvariga myndigheter finns representerade i användar- grupper hos SCB, och vice versa.

I syfte att kartlägga hur medlemmarna i de statistikansvariga myndigheternas användarråd uppfattar sin uppgift och hur de upp- lever att deras synpunkter tas tillvara, har SCB fått i uppdrag att genomföra en webbaserad enkätundersökning bland användarrådens medlemmar. En motsvarande enkätundersökning genomfördes i samband med 1999 års utvärdering av statistikreformen.41 För att möjliggöra jämförelser följde den nu aktuella enkäten i hög grad den undersökning som gjordes inför SOU 1999:96, men med nöd- vändiga uppdateringar och vissa tillägg. Undersökningen genom-

39Ett ”annat motsvarande organ” kan t.ex. vara ett råd e.d. som behandlar myndighetens verksamhet mer i allmänhet, men som också tar upp statistikfrågor. Här har jag dock valt att genomgående använda begreppet användarråd även när det rör sig om andra typer av organ.

40Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).

41a.a.

165

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

fördes under perioden februari-mars 2012. Populationen utgjordes av samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användar- råd eller motsvarande. Det var totalt 237 personer som besvarade frågeblanketten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 60 procent.42 I det följande sammanfattas vad som i undersökningen framkom om arbetet i användarråden. Synpunkter som berör statistikens kvalitet återkommer jag till i kapitlen 6 och 8.43

Vad beträffar användarrådens mötesfrekvens så uppger så gott som samtliga ledamöter (97 procent) att gruppen har träffats minst en gång under de senaste 12 månaderna. Motsvarande siffra år 1999 var 80 procent. Den mest förekommande mötesfrekvensen är 2–3 gånger per år.

I figur 4.2 nedan visas hur ofta olika ämnen diskuteras vid användarrådens möten. Som framgår av figuren tycks de vanligaste punkterna vara praktiska frågor om befintlig statistik samt statisti- kens täckning av det aktuella samhällsområdet. Dessa områden be- handlas åtminstone ibland i de allra flesta grupperna. Områden som däremot tas upp mera sällan är frågor om produktionen av myndig- hetens statistik liksom frågor om ansvaret för statistiken inom det aktuella området. Motsvarande fråga år 1999 hade till viss del andra svarsalternativ, men störst förändring där jämförelse är möjlig har skett avseende hur ofta statistikens täckning av det aktuella området tas upp. År 1999 svarade 73 procent att detta nästan alltid togs upp på gruppens möten, medan motsvarande andel i dag är 50 procent.

42Sett till enskilda användarråd var svarsfrekvensen som lägst 30 procent och som högst 100 procent. I sammanhanget bör också påpekas att den undersökning som nu gjorts skiljer sig åt i vissa avseenden från den som gjordes år 1999, vad gäller bl.a. omfattning och data- insamlingsmetod. T.ex. riktade sig 1999 års enkät till ett urval om ca 80 personer som då deltog i användarråd, varav drygt hälften svarade, medan den webbundersökning som nu gjorts riktade sig till samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användarråd eller motsvarande.

43Enkätundersökningen redovisas i sin helhet i bilaga 4.

166

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

Figur 4.2 Hur ofta diskuteras olika ämnen vid användarrådens möten?

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Statistikens täckning av det aktuella samhällsområdet

Prioriteringar mellan olika slags statistik inom området

Praktiska frågor om befintlig eller planerad statistik

Frågor om ansvaret för statistiken inom det aktuella området

Frågor om produktionen av myndighetens statistik

Sakfrågor som inte rör statistik

Vet inte/kan inte avgöra

Tas nästan alltid upp

Tas upp ibland

Tas nästan aldrig upp

Källa: SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen

Vid mötena med användarråden diskuteras vanligen inte endast offi- ciell statistik, utan även annan statistik från den statistikansvariga myndigheten i fråga. I enkäten anger 78 procent av de svarande att även annan statistik från myndigheten behandlas, medan 22 pro- cent anger att de endast diskuterar officiell statistik. Vidare uppger 68 procent av de svarande att det är tydligt för dem som användare vad som är officiell respektive annan statistik, medan 32 procent anger att detta inte är tydligt.

Merparten av ledamöterna i användarråden, 84 procent, anser att deras deltagande i gruppen är mycket eller ganska meningsfullt. Den sammantagna andelen som upplever sitt deltagande som menings- fullt är jämförbar med nivån i 1999 års undersökning, även om andelen som anser att deltagandet är mycket meningsfullt har minskat en aning.

Vidare upplever merparten av ledamöterna att de har möjligheter att påverka statistiken inom området även på andra sätt än genom

167

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

sitt deltagande i gruppen. Drygt hälften uppger att detta kan ske via kontakter med SCB och nästan lika många kan påverka statistiken via kontakter med andra myndigheter.

Slutligen kan nämnas att det jämfört med år 1999 har skett en viss minskning av andelen ledamöter i användarråden som anser att det finns – uttalade eller outtalade – intressekonflikter om statisti- ken inom det egna statistikområdet, från 61 procent år 1999 till 55 procent i dag.44 Det har även skett en märkbar minskning av styrkan i de förekommande intressekonflikterna. År 1999 upplevde 15 procent att konflikterna var mycket starka och 33 procent upp- levde dem som inte särskilt starka. Motsvarande andelar vid årets undersökning var 8 respektive 46 procent.

4.8Samordning av statistiksystemet

Ansvaret för att samordna det statliga statistiksystemet ligger i dag i första hand på SCB. Av myndighetens instruktion45 framgår att SCB bl.a. har till uppgift att samordna det statliga statistiksystemet. Vidare regleras att det vid SCB ska finnas ett råd för den officiella statistiken samt dess uppgifter och sammansättning. Som framgått av avsnitt 3.7 får SCB också meddela vissa föreskrifter avseende den officiella statistikens tillgänglighet, vilket myndigheten också har gjort i enstaka fall. Det bör betonas att SCB:s ansvar avser just sam- ordning, däremot ska myndigheten inte övervaka eller utöva tillsyn över statistiksystemet.

Samordningsansvaret kan utövas av olika delar av SCB, t.ex. genom råd och stöd från myndighetens jurister. Ett exempel på vad detta kan innebära är en besluts- och rättsfallssamling, som nyligen tagits fram. Men en väsentlig del av samordningen av statistiksyste- met hanteras genom det till SCB hörande Rådet för den officiella statistiken. Rådet har sin bakgrund i den utvärdering som gjordes fem år efter 1994 års statistikreform.46 Som framgått av avsnitt 1.4.3 konstaterade utredningen att överföringen av statistiken från SCB till andra myndigheter i stort sett hade gått bra, men att samord- ningen och överblicken över systemet behövde förstärkas. I detta

44Fördelningen mellan de som anser att intressekonflikterna är uttalade och de som anser att konflikterna är outtalade har också förskjutits något. I 1999 års undersökning var denna fördelning 34 procent uttalade och 27 procent outtalade, att jämföra med 21 respektive

34procent i 2012 års undersökning.

45Förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån.

46Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).

168

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

syfte föreslog utredningen att ett råd för Sveriges officiella statistik skulle inrättas, vilket ledde till att Rådet för den officiella statisti- ken inrättades vid SCB år 2002.

Jag redogör närmare för rådets arbete i kapitel 12, där mina överväganden om samordningen av systemet för den officiella sta- tistiken redovisas. Här bör dock nämnas att rådet, enligt SCB:s instruktion, har till uppgift att bistå de statistikansvariga myndig- heterna i principiella frågor om den officiella statistikens tillgäng- lighet, kvalitet och användbarhet samt i frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. Rådet ska årligen utarbeta en rapport om den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en förteckning över statistikansvariga myndigheter och statistik- produkter. Vidare ska rådet verka för samarbete mellan de statistik- ansvariga myndigheterna samt för utveckling och förvaltning av ett statistiknätverk.

Rådet består av en ordförande och sex andra ledamöter, som är chefer för statistikansvariga myndigheter. Vid SCB finns ett sek- retariat för rådet, som utgörs av två personer. De myndigheter som ska ingå i rådet utses av SCB enligt ett rullande schema, som i prin- cip följer bokstavsordning. Ledamöterna förordnas för tre år. Varje år byts två av ledamöterna ut. SCB:s generaldirektör är ordförande. Under rådet finns också flera arbetsgrupper i olika frågor.

Som ett exempel på samverkan kan slutligen även nämnas att de statistikansvariga myndigheterna av rådet rekommenderas att anmäla förslag om ändringar avseende ämnesområden, statistikområden och ansvariga myndigheter till rådet, innan man lämnar sådana förslag till regeringen. Anmälan om förändringar skickas då till samtliga statistikansvariga myndigheter, vilka har möjlighet att yttra sig inför rådets möten. Den myndighet som har föreslagit en förändring kan sedan bifoga yttrandena till sin skrivelse till regeringen. Rådet re- kommenderar även myndigheterna att till rådet anmäla planerade nya statistikprodukter, förändringar i befintliga produkter samt nedläggningar av produkter i den officiella statistiken. De statistik- ansvariga myndigheterna har därmed möjlighet att peka på risk för dubbelinsamlingar och behov av samordning av objekt, variabler m.m.

169

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

4.9Internationella förhållanden

4.9.1Allmänt

Det svenska statistiksystemet påverkas i hög grad av internationellt statistiskt samarbete. Sedan lång tid tillbaka har sådant samarbete bedrivits på såväl global (främst inom ramen för FN och OECD) som EU- och nordisk nivå. Som en illustration till det internatio- nella samarbetets omfattning kan nämnas att SCB, enligt sin årsredo- visning för 2011, deltar i ett drygt hundratal arbetsgrupper knutna till EU:s statistikorgan Eurostat och i ett tjugotal OECD- och ett tjugofemtal FN-arbetsgrupper inom statistikområdet. Därtill finns drygt femtio statistiska kontaktnät etablerade inom det nordiska samarbetet.

EU-samarbetet skiljer sig på många sätt från andra internatio- nella samarbetsformer genom att det är obligatoriskt och regleras med rättsakter som kan vara direkt styrande för Sverige. Över tid blir också det svenska statistiksystemet successivt allt mer påverkat av EU-krav. EU-reglerna och deras utveckling beskrivs närmare i kapitel 5. I det följande redogörs översiktligt för EU-samarbetets påverkan på de statistikansvariga myndigheterna.

Utöver allmänna bestämmelser och riktlinjer om utveckling, fram- ställning och spridning av europeisk statistik47, finns det ett stort antal EU-författningar som reglerar definitioner, tidsramar, frekven- ser, överföring av uppgifter till Eurostat m.m. för framställning av bl.a. ekonomisk, jordbruks-, företags-, befolknings- och välfärds- statistik. Vid utgången av år 2011 handlade det om ca 360 rättsakter, främst inom områdena ekonomisk statistik och jordbruk.48

Enligt årsrapporten för 2011 från Rådet för den officiella statistiken49 var det detta år 95 av den officiella statistikens totalt 356 statistikprodukter som reglerades av EU-förordningar. Vissa statistikprodukter regleras av ett flertal EU-rättsakter. I samman- hanget finns skäl att påpeka att det också finns ett tiotal statistik- produkter som är EU-reglerade, men som inte utgör svensk officiell statistik. Flertalet av dessa ligger på SCB, men hit hör också t.ex. viss statistik som Riksbanken ansvarar för.

47Främst i form av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om euro- peisk statistik och riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice).

48Uppgiften om antal rättsakter är hämtad från Statistiska centralbyråns årsredovisning för 2011.

49Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011.

170

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

SCB har tillhandahållit en sammanställning av vilken statistik som är EU-reglerad och vilka myndigheter som är ansvariga för denna. Att döma av denna sammanställning, och de kontakter som före- varit med myndigheterna, gäller i dag för lite drygt hälften av de statistikansvariga myndigheterna att deras officiella statistik är helt eller delvis EU-reglerad.

Vid 2011 års slut fanns drygt 160 statistiska arbetsgrupper knutna till Eurostat. Som nämndes ovan deltar SCB i ett drygt hundratal av dessa. Ansvaret gentemot EU följer dock indelningen av det svenska statistiksystemet, varför respektive statistikansvarig myndighet är ansvarig inom sitt statistikområde, inklusive deltagande i berörda arbetsgrupper. Totalt deltar Sverige därmed i flertalet av EU:s arbets- grupper.

Den högsta nivån för samarbetet avseende allmänna frågor om EU:s statistiksystem utgörs av Kommittén för det statistiska pro- grammet (European Statistical System Committee, ESSC), som möts fyra gånger per år. Eurostats generaldirektör är ordförande och med- lemmarna utgörs i övrigt av generaldirektörerna för de 27 EU- medlemsstaternas nationella statistikbyråer, dvs. SCB:s general- direktör för svensk del. Andra statistikorgan i medlemsstaterna, såsom t.ex. Sveriges övriga 26 statistikansvariga myndigheter, får i detta fall göra sin röst hörd via sin nationella statistikbyrå.

Flera statistikansvariga myndigheter har framhållit att det utöver EU-krav även kan finnas andra internationella krav som påverkar statistikens utformning. Ett exempel är miljöområdet, där vissa data som används för officiell statistik även ligger till grund för inter- nationell rapportering, t.ex. till FN, för vilken det anges väl precise- rade krav på datakvalitet.

Inom ramen för det internationella samarbetet rapporterar SCB och andra myndigheter och organisationer statistik till EU och andra internationella organisationer. Per april 2012 skedde sådan rappor- tering från totalt 16 myndigheter och organisationer i Sverige. Det bör noteras att sex av dessa inte är statistikansvariga myndigheter; hit hör Migrationsverket och Riksbanken.

Vad som ska rapporteras till Eurostat regleras av förordningar och direktiv samt i några fall även s.k. Gentlemen’s Agreements, dvs. frivilliga överenskommelser. SCB är s.k. Local Coordinator och har till uppgift att stödja överföringen av data till Eurostat. Antal dataset som ska rapporteras varierar mellan olika länder och över tid. För närvarande (april 2012) levererar Sverige ca 940 filer, varav

171

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

SCB ca 700. SCB levererar också ett antal filer på uppdrag av andra myndigheter.

4.9.2Förhållanden i andra länder

I syfte att sätta in beskrivningen av det svenska statistiksystemet i ett större sammanhang redogörs i detta avsnitt för hur motsvaran- de verksamhet är organiserad i andra europeiska länder. Jag har inte haft som ambition att göra en heltäckande kartläggning av hur stati- stikverksamhet bedrivs i andra länder. Utgångspunkten har i stället varit att – i de dimensioner som uppdraget omfattar – söka identi- fiera väsentligare likheter och skillnader mellan statistiksystemen i Sverige och andra europeiska länder. Avsnittet bygger i första hand på de möten som förevarit med Eurostat och andra länders natio- nella statistikorgan50, de s.k. peer reviews som gjordes åren 2006– 2008 av hur EU:s medlemsstater, inklusive EES, lever upp till EU:s Code of Practice51 samt information från Eurostats och de nationella statistikbyråernas webbplatser.

Inledningsvis bör påpekas att jämförbarheten mellan länderna påverkas av att de i vissa avseenden har olika förutsättningar. Visser- ligen står de inför samma teknologiska och metodologiska utmaningar och de ska leva upp till EU:s gemensamma regelverk på området (se kapitel 5), men samtidigt finns det variationer mellan länderna vad avser exempelvis storlek – såväl geografiskt som befolknings- mässigt – och allmänna förvaltningstraditioner. Ett exempel på det senare är att det för statistiksystemets utformning tycks spela roll om landet ifråga har en tradition med starka regioner/delstater, då de ofta också har aktiva regionala/delstatliga statistikorgan. Därtill har det betydelse att Europas länder ligger på olika utvecklingsnivå. I synnerhet länder från det forna östblocket har ställts, och står, inför särskilda utmaningar.

50Danmarks Statistik, Statistisk sentralbyrå (Norge) och UK Statistics Authority (Stor- britannien).

51Med en peer review (engelska för ”granskning av likar”) avses sakkunnig, kollegial fack- granskning. De peer reviews som här behandlas utfördes av team om tre personer, varav en kom från Eurostat och två från statistikbyråer i andra medlemsstater. Peer reviews behand- lade i första hand de nationella statistikbyråerna, men i rapporterna ges också en översiktlig redogörelse för ländernas statistiksystem.

172

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

Statistiksystemets uppbyggnad

Liksom i Sverige regleras den statliga statistikverksamheten i Europas länder i allmänhet i nationella statistiklagar.

Många länder använder begreppet officiell statistik. I Sverige avses ju med den officiella statistiken en särskilt utpekad statlig statistik, som skiljer sig från övrig statlig statistik genom att den anses vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Andra länder som använder begreppet officiell statistik tillämpar vanligen en vidare definition, enligt vilken den officiella statistiken helt enkelt utgör den statistik som produceras/offentliggörs av statliga myndigheter e.d. Några exempel på detta är Irland, Island och Norge. Det bör dock poängteras att det i praktiken görs avgränsningar även om man tillämpar en sådan vidare definition av officiell statistik. Resurserna är inte oändliga, varför man inte kan producera all tänkbar statistik utan tvingas prioritera. Det närmaste exemplet på en definition lik- nande den svenska torde kunna hämtas från Storbritannien. Där tillämpas i och för sig den ovan beskrivna, vida definitionen av ”Official Statistics”, men av denna kan statistik som lever upp till vissa specificerade kvalitetskrav även få stämpeln ”National Statistics”.

I Europa finns ett flertal exempel på såväl i huvudsak centrali- serade statistiksystem som i huvudsak decentraliserade system. De decentraliserade systemen kan i sin tur delas in i två undergrupper: funktionellt uppdelade – Sverige är ett bra exempel på detta – och geografiskt uppdelade. I det senare fallet handlar det ofta, som nämn- des ovan, om länder med starka regioner e.d., såsom t.ex. Schweiz, Storbritannien och Tyskland.

I sammanhanget bör dock noteras att det knappast finns några i denna mening renodlade statistiksystem. Även i länder med starkt centraliserade system produceras vanligen någon del av den officiella statistiken av något annat/några andra organ än den nationella stati- stikbyrån. Några exempel på detta är Nederländerna, Norge och Österrike. I dessa fall står den nationella statistikbyrån för en mycket stor andel av den officiella, alternativt EU-reglerade, statistiken (ca 85–95 procent, beroende på land), men ändå ansvarar alltså andra organ för vissa delar. Omvänt gäller också att det även i starkt de- centraliserade system i allmänhet finns en stark nationell statistik- byrå, som står för en betydande del av den officiella statistiken. Sverige är ett exempel på detta, men det gäller även för bl.a. Storbritannien.

De nationella statistikbyråerna har i allmänhet en samordnande roll i de nationella statistiksystemen, vilket av förklarliga skäl är sär-

173

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

skilt viktigt i länder med decentraliserade system. Hur långtgående befogenheter de har varierar.

Ett intressant exempel på en stark uppföljningsfunktion – san- nolikt den starkaste i Europa – kan hämtas från Storbritannien. Det brittiska statistiksystemet har reformerats på senare år. Bland annat har en nationell uppförandekod tagits fram, baserad på bl.a. EU:s Code of Practice (dvs. riktlinjerna för europeisk statistik, på svenska tidigare benämnd uppförandekoden). Vidare har det inom UK Statistics Authority bildats en fristående avdelning för uppföljning och utvärdering, med ca 25–30 anställda. Denna avdelning har under de senaste tre–fyra åren systematiskt utvärderat hur väl statistik- produkterna i den officiella statistiken lever upp till kraven i den nationella uppförandekoden. Förenat med utvärderingsuppdraget finns även vissa sanktionsmöjligheter. Den bild som gavs vid mitt möte med myndigheten är dock att den formella sanktion som kan utdelas är ganska mild; om rättelser inte vidtas kan den berörda statistikproducenten fråntas rätten att använda stämpeln ”National Statistics”, men kan fortsatt publicera sin statistik som ”Official Statistics”. I praktiken är den viktigaste sanktionen om rättelser inte vidtas risken för att missförhållandena ska bli offentliga.

Beträffande samordning av statistiksystemet bör även nämnas att det i de flesta europeiska länder finns ett eller flera nationella stati- stikråd e.d., med representanter från ministerier, större användare, forskare, o.d. Dessa råd är inte sällan kopplade till den nationella statistikbyrån, men kan ibland ha en mer fristående ställning. Rådets uppgift brukar bl.a. vara att avge återkommande, t.ex. årliga, ut- låtanden om den officiella statistikens inriktning, kvalitet m.m.

Kvalitet, tillgänglighet m.m.

Det är svårt att utifrån de peer reviews som gjordes åren 2006–2008

– om efterlevnaden av EU:s Code of Practice – jämföra statistikens kvalitet mellan länderna, bl.a. därför att de gjordes av olika personer i olika länder. Däremot visar de att många av länderna tycks arbeta på ungefär samma sätt med kvalitetsfrågor, t.ex. med likartade kva- litetsstyrningssystem.

Det bör poängteras att de utländska kontakter som har förevarit under utredningsarbetet, liksom den peer review som gjordes av- seende SCB och det svenska statistiksystemet, talar för att Sverige vid en europeisk jämförelse ligger långt framme i bl.a. kvalitetshän-

174

SOU 2012:83

Beskrivning av statistiksystemet

seende. Till exempel har från Eurostat framförts till utredningen att Sverige allmänt sett har ett mycket avancerat och modernt statistik- system. I sammanfattningen till peer reviewen om SCB sades även att:

Statistics Sweden is a very ambitious organisation, with the target to be “of world class standard in refining data to statistical information adapted to the customers’ needs”. It adopted the quality management principles earlier than the majority of other European National Statistical Institutes. It has also continuously contributed to the development of the quality criteria of the European Statistical System.52

Underlaget för den officiella statistiken ser i stort sett likadant ut i samtliga europeiska länder, dvs. det handlar framför allt om en kom- bination av administrativa data och data som med hjälp av enkäter insamlats för statistikändamål. Vad gäller den senare typen av data kan noteras att det bland de europeiska länderna är ganska vanligt före- kommande att lagstiftningen möjliggör att i statistiska undersök- ningar tillämpa uppgiftsskyldighet gentemot både juridiska personer och privatpersoner. Beträffande privatpersoner tycks utgångspunk- ten dock ofta vara att denna ska tillämpas restriktivt, t.ex. endast för folk- och bostadsräkningar. Bland de nordiska länderna har Danmark och Finland samma princip som Sverige, dvs. att uppgiftsskyldighet endast föreligger för juridiska personer, medan det i Norge finns möjlighet att ställa krav på uppgiftsskyldighet för både juridiska personer och privatpersoner. Vid mötet med Statistisk sentralbyrå i Norge framkom dock att uppgiftsskyldighet gentemot privatper- soner endast används i ett fåtal undersökningar, främst den norska arbetskraftsundersökningen (AKU). Det kan noteras att svars- frekvensen är betydligt högre i den norska AKU än i motsvarande undersökning hos SCB, vilken bygger på frivilligt uppgiftslämnan- de. Vad beträffar hur uppgiftsskyldigheten regleras i lag kan vidare nämnas att det bland de nordiska länderna finns exempel både på att detta, liksom i Sverige, sker genom en uppräkning av de uppgifter för vilka uppgiftsskyldighet gäller och på att det sker genom en all- män bestämmelse som ger den nationella statistikbyrån rätt att själv avgöra när uppgiftsskyldighet bör tillämpas. Danmark och Finland är exempel på den förstnämnda regleringsmodellen och Island och Norge på den senare.

52 Peer review on the implementation of the European Statistics Code of Practice. Country visited: Sweden. 2007-04-27. Peer reviewen innehöll också viss kritik, bl.a. mot att SCB:s nämnder för konsumentprisindex respektive byggnadsindex har viss beslutsrätt inom sina områden. Det rekommenderades att nämnderna i stället skulle göras helt rådgivande.

175

Beskrivning av statistiksystemet

SOU 2012:83

Om de nordiska länderna bör också nämnas att de, och då inte minst Sverige, har varit föregångare när det gäller att använda admini- strativa data och administrativa register som grund för statistiken. Ambitionen inom EU är att användningen av administrativa data ska öka.

De europeiska länderna tillämpar i huvudsak samma metoder för att göra den officiella statistiken tillgänglig. I likhet med i Sverige strä- var de nationella statistikbyråerna efter att i möjligaste mån publicera sin statistik på sina webbplatser, varvid statistiken är gratis för an- vändarna att ladda ner. Däremot kan användarna, liksom i Sverige, tvingas betala en avgift – ofta baserad på självkostnad – om de vill ha specialbearbetningar av statistiken som går utöver den officiella statistiken.

Överlag bland de europeiska länderna gäller att forskare har möj- lighet att från de nationella statistikbyråerna få tillgång till avidenti- fierade mikrodata. Att döma av peer reviews är det (ännu så länge) mindre vanligt att länderna, för detta ändamål, har skapat system för fjärråtkomst till data, motsvarande SCB:s s.k. Microdata Online Access System (MONA). Några exempel finns dock på detta, bl.a. Danmark, som var en föregångare på området, och Nederländerna. I såväl Finland som Norge övervägs också för närvarande införan- det av sådana system. En vanlig lösning tycks annars i många länder vara att forskarna bereds möjlighet att ta del av mikrodata genom att de får sitta vid särskilda arbetsplatser hos den berörda myndig- heten. Ett intressant exempel i sammanhanget är Spanien, där 22 stan- dardset med avidentifierade mikrodata finns fritt tillgängliga på den nationella statistikbyråns webbplats för allmän användning.

176

5Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

I detta kapitel beskrivs och analyseras gällande EU-rätt på statistik- området och den pågående utvecklingen av denna rätt. För att sätta in redogörelsen i sitt sammanhang ges först en allmän beskrivning av EU:s olika typer av rättsakter och unionens befogenheter (av- snitt 5.1). Därefter behandlas gällande EU-rätt på statistikområdet (avsnitt 5.2). Vidare redogörs för den pågående utvecklingen inom EU och vilka konsekvenser eventuella förändringar i främst EU:s statistikförordning kan komma att få för svenskt vidkommande (avsnitt 5.3). Slutligen analyseras EU-rättens påverkan på svensk statistikproduktion (avsnitt 5.4).

Under år 2012 har det pågått rådsförhandlingar med anledning av kommissionens förslag till ändring av EU:s statistikförordning. Processen är alltjämt pågående. Jag har nedan valt att redogöra för det förslag som kommissionen har lämnat och för den preliminära svenska ståndpunkten så som den uttryckts i regeringens fakta- promemoria1. Vilka ändringar som slutligen kommer att genomföras avseende EU:s statistikförordning är däremot inte känt när detta betänkande lämnas till tryck. Det är mot denna bakgrund som mina förslag avseende EU-rätten ska ses.

1 Faktapromemoria 2011/12:FPM144 Förordning om europeisk statistik. Finansdepartementet

2012-05-23.

177

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

5.1Allmänt om EU:s rättsakter och unionens befogenheter

Inom EU-rätten går en skiljelinje när det gäller begrepp som beror på om dokumenten är skrivna före eller efter Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009.2 Lissabonfördraget innehåller ändringar i och tillägg till EU:s grundläggande fördrag och vissa protokoll som hör till dem. Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) kvarstår i modifierad form, medan fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) genom Lissabonfördragets ikraftträdande bytte namn till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (funktionsfördraget, EUF-för- draget eller FEUF). Europeiska unionen (EU) ersatte och efter- trädde dessutom Europeiska gemenskapen (EG) som juridisk per- son.

5.1.1EU:s rättsakter

Inom EU:s regelverk brukar man skilja mellan den primära och den sekundära rätten. Primärrätten inom Europeiska unionen (EU) är EU:s grundläggande fördrag. Sekundärrätten består av flera olika slags rättsakter. Enligt funktionsfördraget finns vittgående befogen- heter för EU att utfärda lagstiftning som binder medlemsstaterna. De viktigaste lagstiftningstyperna för EU är förordningar, direktiv och beslut. Fördraget använder uttrycket rättsakt som samman- fattande term.

Förordningar äger enligt artikel 288.2 FEUF allmän giltighet, är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. En förordning varken ska eller får inkorporeras i, eller transfor- meras till, nationell rätt.

Direktiv har en i huvudsak annan karaktär än förordningar. De riktar sig till medlemsstaterna och inte till enskilda. Ett direktiv föreskriver resultat som varje medlemsstat ska förverkliga inom ramen för sin nationella rättsordning. I princip överlåter direktiven till medlemsstaten att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.

Beslut är normalt av individuell karaktär och kan adresseras till antingen individer, juridiska personer eller medlemsstater. Ett be-

2 Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemenskapen.

178

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

slut kan fattas av rådet eller kommissionen och är till alla delar bind- ande för dem som det är riktat till (artikel 288.4 FEUF).

Utöver de nämnda typerna av bindande rättsakter så förekommer också i stor omfattning normbildning som inte är juridiskt bind- ande, men som i realiteten kan spela en styrande roll. Funktions- fördraget nämner rekommendationer och yttranden och anger att dessa inte är bindande (artikel 288.5 FEUF). Det finns flera andra vanliga former av mjuk normbildning, s.k. soft law, som t.ex. av rådet antagna resolutioner, åtgärdsprogram och uppförandekoder. Även kommissionen kompletterar bindande rättsakter med tolknings- meddelanden m.m.

5.1.2Unionens befogenheter

Medlemsstaterna har överfört en stor del av sin beslutsmakt till EU. Omfattningen av unionens beslutsmakt varierar dock mycket mellan olika områden, och på många områden saknar EU i princip egna maktbefogenheter. En central fråga för EU-rätten är därför vilka befogenheter unionen har att fatta beslut som blir bindande för medlemsstaterna inom olika sakområden. I den nya fördrags- texten har kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna kommit tydligare till uttryck. I artikel 1.1 i unionsfördraget anges att medlemsstaterna genom fördraget har upprättat Europeiska unionen och att de tilldelar unionen befogenheter för att uppnå de gemensamma målen. Utfärdad lagstiftning och andra bindande be- slut måste alltid bygga på en rättslig grund som är förankrad i fördragen. EU:s samarbetsområden vad gäller unionens kompetens delas in i tre huvudkategorier (artiklarna 2–6 FEUF): områden där EU har exklusiv kompetens, områden där EU har delad kompetens med medlemsstaterna och områden där EU endast har kompetens att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlems- staternas åtgärder.

Exklusiv kompetens innebär att medlemsstaterna i princip helt har överfört området till att hanteras på unionsplanet. Till de om- råden där EU har exklusiv kompetens hör tullunionen, EU:s kon- kurrensregler, den monetära politiken för de medlemsländer som har infört Euro, bevarandet av havets biologiska resurser, den gemensamma handelspolitiken och slutande av avtal på ett flertal områden. Delad kompetens har EU och medlemsstaterna bl.a. när det rör den inre marknaden, jordbruks-, miljö- och transport-

179

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

områdena. Slutligen finns de områden där EU endast har stödjande, samordnande eller kompletterande befogenheter. Hit hör bl.a. hälso- skydd, kultur, utbildning, turism, konsumentskydd och idrott (bl.a. artikel 165–169 FEUF). Det ska nämnas att delad kompetens inne- bär att utgångspunkten är att medlemsstaterna får utöva sin befog- enhet i den mån EU inte utövar sin kompetens, eller har fattat beslut om att inte utöva den. Innebörden blir att allteftersom EU tar sin kompetens i anspråk förlorar medlemsstaterna sin. Detta brukar kallas unionsrättens spärrverkan. Inom vissa områden med delad kompetens har EU utnyttjat sin kompetens i sådan utsträck- ning att EU i praktiken har nästan exklusiv kompetens, t.ex. när det gäller den inre marknaden och jordbruket. Om EU drar sig till- baka från något område där man tidigare utnyttjat sin rätt återgår kompetensen i denna del till medlemsstaterna.

5.2Gällande EU-rätt på statistikområdet

Statistikområdet regleras i stor utsträckning av EU-rätt. På över- gripande nivå styr EU:s statistikförordning.3 Inledningsvis bör påpekas att denna är antagen före den 1 december 2009, vilket inne- bär att den – i linje med vad som sades i avsnitt 5.1 – innehåller begrepp som gemenskapsstatistik och gemenskapens statistikmyn- dighet. I betänkandet används dock genomgående de nu gällande begreppen, som unionsstatistik, unionens statistikmyndighet osv., bortsett från när det rör sig om direkta citat ur de ursprungliga texterna.

I detta avsnitt beskrivs hur det europeiska statistiksystemet är uppbyggt och gällande EU-rätt på statistikens område. De viktigaste EU-rättsliga regelverken gås igenom. Fokus ligger på den reglering som har betydelse för de frågeställningar som jag ska behandla. Det s.k. PSI-direktivet, som inte specifikt rör statistiken utan som handlar om vidareutnyttjande av handlingar i den offentliga förvaltningen, behandlas i kapitel 9.

Inledningsvis kan nämnas att EU-regelverket på statistikens område är omfattande. Det består för närvarande av ca 360 rätts- akter, varav ungefär 40 procent rör ekonomisk statistik och jord- bruksstatistik. Harmoniseringen av statistiken är i ständig utveck- ling och har i dag utvidgats till att omfatta nästan alla politikområden,

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av den 11 mars 2009 om europeisk statistik.

180

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

även om regelverket är mera omfattande på vissa områden än andra. Inom enskilda områden, t.o.m. för enskilda statistikprodukter, kan dessa rättsakter ha en starkt styrande verkan, även på mycket detal- jerad nivå. Då mitt uppdrag främst handlar om statistiksystemet på övergripande nivå, är dock de regelverk som lyfts fram här i stället de som är av mera övergripande natur, och inte de som reglerar vilken statistik som ska tas fram inom ett visst specifikt område.

5.2.1Eurostat och det europeiska statistiksystemet

Tillgång till statistik som är jämförbar mellan de olika medlems- länderna är i många fall mycket viktigt, t.ex. för EU-gemensamma beslut om hur EU-politiken ska bedrivas och följas upp. I takt med att den politiska integrationen ökar blir intresset för statistiken större. Detta leder i sin tur till ett ökat behov av mer detaljerad stati- stik, som dessutom är jämförbar mellan de olika medlemsländerna. EU-samarbetet på statistikområdet är omfattande och syftar till att harmonisera statistiken för att möjliggöra jämförelser mellan med- lemsländerna. Inom ramen för samarbetet bereds förslag till tving- ande lagstiftning.

EU har ett eget statistikkontor, Eurostat, med säte i Luxemburg. Eurostat sammanställer statistik som är jämförbar på EU-nivå och som kan användas som underlag för unionens politiska beslut. Euro- stat samlar inte självt in några uppgifter, utan det görs av medlems- ländernas statistikmyndigheter. Dessa skickar sedan sina bearbetade uppgifter till Eurostat som sammanställer statistiken på EU-nivå och publicerar den. Eurostat framställer t.ex. konsumentprisindex för hela unionen och för euroområdet. En effektiv framställning av unionsstatistik kräver ett nära och samordnat samarbete mellan med- lemsstaternas myndigheter och Eurostat. Detta samarbete uppnås genom det europeiska statistiksystemet (ESS).

Redan när det europeiska samarbetet tog sin början insågs att beslut om, liksom planering och genomförande av, unionens politik måste grundas på tillförlitlig och jämförbar statistik. Mot denna bak- grund har ESS successivt byggts upp med målet att ge jämförbar statistik på EU-nivå. ESS är ett partnerskap mellan Eurostat, de nationella statistikbyråerna (NSI, av engelskans National Statistical Institute) och andra nationella myndigheter i medlemsstaterna som verkar för utveckling, produktion och spridning av europeisk stati- stik enligt principerna i riktlinjerna för europeisk statistik. Partner-

181

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

skapet omfattar även EES-länderna. Som sagts är det medlems- staterna som samlar in uppgifter och sammanställer statistik för nationella och EU-ändamål. ESS fungerar som ett nätverk där Eurostats roll är att leda harmoniseringen av statistiken i nära sam- arbete med de nationella statistikmyndigheterna. Eurostat svarar för den ledning och samordning av denna struktur som krävs för att tillse att statistik tillhandahålls i rätt tid som stöd för EU:s politiska behov. ESS är främst inriktat på EU:s politikområden, men som konstaterats ovan har harmoniseringen utvidgats till ett flertal statistikområden. Inom många statistikområden sker utveck- lingsarbetet i dag i huvudsak inom Eurostats arbetsgrupper, där varje medlemsland är representerat, och inte på nationell nivå.

ESS samordnar också arbetet med kandidatländerna, med Schweiz och, på europeisk nivå, med andra avdelningar inom kommissionen, myndigheter, Europeiska centralbanken (ECB) och internationella organisationer såsom OECD, FN, Internationella valutafonden och Världsbanken.

Den europeiska statistiken styrs av program där huvudområden och mål fastställs. Den rättsliga grunden för utarbetandet av det europeiska statistiska programmet, det s.k. femårsprogrammet, finns i EU:s statistikförordning. Femårsprogrammet ger en ram för ut- veckling, produktion och spridning av europeisk statistik. Det nu- varande programmet omfattar perioden 2008–2012. Det fastställdes genom rådets beslut 1578/2007/EG av den 11 december 2007. Det femåriga programmet backas upp av årliga program med mer detal- jerade mål för varje år.

Här ska också nämnas subsidiaritetsprincipen som beskriver de nationella myndigheternas respektive Eurostats ansvar för fram- ställning av unionsstatistik (artikel 5 FEUF). Subsidiaritetsprincipen, som reglerar var beslut ska fattas, gäller inte endast statistikområdet utan är en av de grundläggande principerna i EU-fördraget. Prin- cipen brukar förklaras som att beslut ska fattas på den politiska nivå som kan fatta det mest effektiva beslutet, så nära medborgarna som möjligt. Då det gäller den gemensamma statistiken är huvuddelen av uppgifterna av den arten som EU bör besluta om. Dock bör vissa frågor överlämnas till medlemsstaterna. Beslut om huruvida en undersökning ska omfattas av uppgiftsskyldighet eller inte, fattas bäst av den enskilda medlemsstaten, liksom beslut om huruvida uppgifterna ska hämtas från administrativa register eller direkt från dem som uppgiftsskyldigheten gäller. Så länge målet på EU-nivå

182

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

blir uppfyllt ska medlemsländerna som huvudregel vara de som be- slutar om medlen att nå dit.

Den grundläggande regleringen rörande framställningen av unions- statistik finns i fördraget. I artikel 338 FEUF (f.d. artikel 285.2 FEG) stadgas följande.

1.Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 5 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska central- banken ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder för att framställa sådan statistik som behövs för unionens verksamhet.

2.Framställningen av unionsstatistik ska uppfylla krav på opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffek- tivitet och insynsskydd för statistiska uppgifter; den får inte innebära en alltför stor belastning för de ekonomiska aktörerna.

Här finns grunden till regleringen av den europeiska statistiken. EU-samarbetet inom statistikområdet regleras sedan i formell mening i statistikförordningen.

5.2.2EU:s statistikförordning

Det grundläggande EU-regelverket om statistik är alltså förordning nr 223/2009 om europeisk statistik. Förordningen är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Syftet med förordningen är att stärka samarbetet och samordningen mellan de myndigheter som medverkar till att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. Detta för att säkra att den europeiska statistik som framställs i enlighet med principerna i artikel 338.2 FEUF är samstämmig och jämförbar.

Bakgrund

Syftet med förordningen är enligt motiven att den ska ge ett för- bättrat regelverk för den europeiska statistiken. I motiven anges bl.a. att ”det förbättrade regelverket för den europeiska statistiken bör framför allt tillgodose behovet att minska uppgiftslämnarbördan för uppgiftslämnarna och bidra till det mer övergripande målet att minska de administrativa bördorna inom EU”. Den roll som de nationella statistikmyndigheterna och andra nationella myndigheter spelar när det gäller att minska bördan för europeiska företag på

183

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

nationell nivå framhålls också i motiven till förordningen. Genom förordningens införande år 2009 stärktes den rättsliga grunden för ESS och dess styrningsstruktur utvecklades. Detta skedde genom inrättandet av Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning (ESGAB) och Europeiska rådgivande kommittén för statistik (ESAC).4 De nationella statistikbyråernas, andra nationella myndig- heters, respektive Eurostats roller har klargjorts ytterligare genom förordningen.

I syfte att öka förtroendet för den europeiska statistiken bör enligt motiven såväl de nationella statistikansvariga myndigheterna i varje medlemsstat som Eurostat vara yrkesmässigt oberoende samt garantera opartiskhet och hög kvalitet vid framställningen av europeisk statistik. Detta ska ske i enlighet med såväl regleringen i artikel 338.2 FEUF som de principer som utformats i detalj i den uppförandekod avseende europeisk statistik (Code of Practice) som kommissionen ställt sig bakom. De grundläggande principerna för officiell statistik, som antogs av FN:s ekonomiska kommission för Europa den 15 april 1992 och av FN:s statistikkommission den 14 april 1994, bör också beaktas.

Förordningens upplägg

Förordningen är indelad i sex kapitel och 29 artiklar. Nedan gås de olika delarna i statistikförordningen och dess innehåll igenom. Framställningen följer förordningens disposition.

Allmänna bestämmelser

Första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser (artiklarna 1–3). Förordningen innehåller bestämmelser om utveckling, framställ- ning och spridning av europeisk statistik (artikel 1). Europeisk statistik är relevant statistik som behövs för unionens verksamhet och som följer subsidiaritetsprincipen. Den europeiska statistiken definieras i programmet för europeisk statistik och ska utvecklas, framställas och spridas i enlighet med de principer som anges i arti-

4 ESGAB (European Statistical Governance Advisory Board) utses av rådet och parlamentet, och består av sju fristående statistikexperter. ESGAB ska lämna en årlig rapport om genomförandet av riktlinjerna för europeisk statistik, Code of Practice. ESAC (European Statistical Advisory Committee) organiserar statistikanvändarna på EU-nivå. ESAC består av 24 personer, 12 från EU-systemet och 12 i egen kapacitet.

184

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

kel 338.2 FEUF. Den ska sedan ytterligare utvecklas i riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice).

I förordningen anges de statistiska principer enligt vilka den europeiska statistiken ska utvecklas, framställas och spridas (artikel 2). Principerna är: yrkesmässigt oberoende, opartiskhet, objektivitet, tillförlitlighet, statistisk konfidentialitet och kostnadseffektivitet. Dessa principer vidareutvecklas sedan i riktlinjerna för europeisk statistik i enlighet med vad som framgår i artikel 11.

I statistikförordningen definieras vidare ett antal begrepp (arti- kel 3), nämligen statistik, utveckling, framställning, spridning, upp- giftsinsamling, statistiskt objekt, konfidentiella uppgifter, använd- ning för statistiska ändamål, direkt identifiering, tjänstemän och övriga anställda vid kommissionen (Eurostat). Här kan nämnas att med statistik avses enligt förordningen kvantitativ och kvalitativ, aggregerad och representativ information som beskriver en gemen- sam egenskap hos en bestämd population.

Statistikens styrning

Andra kapitlet (artiklarna 4–12) rör statistikens styrning. Först be- skrivs ESS vilket är partnerskapet mellan unionens statistikmyn- dighet, dvs. kommissionen (Eurostat), och de nationella statistik- byråerna (NSI) samt andra nationella myndigheter som i medlems- staterna ansvarar för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik (artikel 4). De nationella statistikbyråerna och andra natio- nella myndigheter regleras sedan närmare i artikel 5. Här sägs att den nationella statistikmyndighet som utsetts av var och en av medlemsstaterna som det organ som ska ansvara för samordningen av all verksamhet på nationell nivå när det gäller utveckling, fram- ställning och spridning av europeisk statistik (NSI) ska fungera som Eurostats kontaktpunkt (artikel 5.1). På Eurostats webbplats ska det finnas en uppdaterad förteckning över NSI och andra natio- nella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och sprid- ning av europeisk statistik, som medlemsstaterna utsett (artikel 5.2).

I artikel 6 finns reglering som rör kommissionen (Eurostat). Enligt förordningen ska unionens statistikkontor, som utsetts av kommissionen för att utveckla, framställa och sprida europeisk stati- stik, benämnas kommissionen (Eurostat). Unionens statistikmyn- dighet benämns också genomgående kommissionen (Eurostat) i förordningen (vilket i denna text förkortas till Eurostat). På unions-

185

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

nivå är det Eurostats ansvar att se till att framställningen av euro- peisk statistik följer fastställda regler och statistiska principer. Unions- myndigheten är alltså avdelningen för unionsstatistik, Eurostat. Detta är ett viktigt undantag från huvudregeln att det alltid är kommis- sionen som sådan som har ansvar enligt EU:s rättsakter.

Genom statistikförordningen inrättades Kommittén för det euro- peiska statistiksystemet (ESS-kommittén). ESS-kommitténs uppgift är att ge professionell vägledning åt ESS när det gäller att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik enligt de statistiska prin- ciperna i artikel 2.1 (artikel 7). Eurostat leder kommittén, där de högsta cheferna för EU:s samtliga nationella statistikbyråer är med- lemmar.

Samarbete med andra organ regleras i artikel 8. Det är Eurostats uppgift att samordna statistikarbetet inom unionens institutioner och organ, särskilt för att tillse att uppgifterna är enhetliga och håller hög kvalitet, samt för att se till att uppgiftslämnarbördan blir minsta möjliga (artikel 6). För att minska uppgiftslämnarbördan i möjligaste mån och garantera den samstämmighet som är nödvändig för att framställa europeisk statistik ska ESS och det europeiska central- bankssystemet (ECBS) ha ett nära samarbete och följa de statistiska principerna i artikel 2.1 (artikel 9). I artikel 10 regleras det inter- nationella samarbetet. Här sägs att det europeiska statistiksystemets ståndpunkt i frågor som är av särskild betydelse för europeisk statistik på internationell nivå samt särskilda bestämmelser om representation i internationella statistikorgan bereds av ESS-kom- mittén och samordnas av Eurostat.

I artikel 11 berörs riktlinjerna för europeisk statistik (se nedan avsnitt 5.2.5). Här sägs att dessa ska syfta till att skapa förtroende för europeisk statistik hos allmänheten genom att de klargör hur den europeiska statistiken ska utvecklas, framställas och spridas i enlighet med principerna i artikel 2.1 och bästa internationella praxis. ESS-kommittén är ansvarig för att se över, och när det bedöms nödvändigt revidera, riktlinjerna för statistik (artikel 11.2). Änd- ringar offentliggörs dock av kommissionen.

Statistikens kvalitet

Regler om den europeiska statistikens kvalitet finns i artikel 12. För att man ska kunna säkra kvaliteten ska den europeiska stati- stiken enligt förordningen utvecklas, framställas och spridas på grund-

186

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

val av enhetliga standarder och harmoniserade metoder. Den euro- peiska statistiken ska följa sju olika kvalitetskriterier:

•Relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas nuvarande och potentiella behov.

•Noggrannhet: grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena.

•Aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska upp- gifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver.

•Punktlighet: den tid som förflyter mellan det datum uppgifterna görs tillgängliga och det datum som de skulle ha lämnats.

•Tillgänglighet och tydlighet: de villkor och sätt på vilka användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter.

•Jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när stati- stik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs.

•Samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ända- mål.

Medlemsstaterna ska avlägga rapport om kvaliteten på de uppgifter som de lämnar in till Eurostat. De inlämnade uppgifternas kvalitet bedöms sedan av Eurostat som utarbetar och offentliggör rapporter om den europeiska statistikens kvalitet.5

Framställning av europeisk statistik

Kapitel tre (artiklarna 13–17) behandlar framställning av europeisk statistik. I artiklarna 13 och 14 regleras programmet för europeisk statistik, dvs. det femårsprogram som styr den europeiska statistiken (det senaste gäller för perioden 2008–2012, se avsnitt 5.2.3). Pro- grammet för europeisk statistik utgör ramen för utvecklingen, fram- ställningen och spridningen av den europeiska statistiken. Det an- ger huvudområdena och målen för de åtgärder som planeras under

5 Artikel 12.3.

187

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

högst fem år. Beslut om programmet fattas av Europaparlamentet och rådet.

Inom de enskilda statistikåtgärderna ska synergieffekter efter- strävas inom ESS genom nätverk för samarbete, där deltagarna delar med sig av sakkunskap och resultat eller där man främjar speciali- sering på särskilda uppgifter (artikel 15). Resultatet av dessa åtgär- der, t.ex. gemensamma strukturer, verktyg, rutiner och metoder ska göras tillgängliga genom ESS.

I motiven till förordningen sägs följande. ”Den europeiska stati- stiken grundar sig vanligtvis på nationella uppgifter som alla med- lemsstaternas statistikansvariga myndigheter framställt och spridit, men den kan också framställas av uppgifter som inte tidigare offentliggjorts och som medlemsstaterna lämnat in, urval av natio- nella uppgifter, speciellt utformade europeiska statistiska undersök- ningar eller med hjälp av harmoniserade begrepp eller metoder.” I sådana specifika och välmotiverade fall bör det enligt motiven vara möjligt att genomföra en modell för europeisk statistik som är en pragmatisk strategi för att underlätta sammanställningen av euro- peiska statistiska aggregat, vilka representerar hela Europeiska unionen eller hela euroområdet och vilka är av särskild betydelse för gemen- skapens politik. Genomförandet av en sådan modell ska fastställas inom ramen för genomförandet av programmet för europeisk stati- stik. Syftet med en sådan modell för europeisk statistik beskrivs i artikel 16. Där anges att det bl.a. kan handla om att maximera till- gången på statistiska aggregat på europeisk nivå och förbättra den europeiska statistikens aktualitet. Det kan också handla om att minska uppgiftslämnarbördan och belastningen på NSI och andra nationella myndigheter. Modellen ska användas inom ramen för programmet för europeisk statistik.

Det femåriga programmet backas upp av årliga program med mer detaljerade mål för varje år. De årliga arbetsprogrammen reg- leras i artikel 17.

Spridning av europeisk statistik

Kapitel fyra (artiklarna 18–19) innehåller bestämmelser som rör sprid- ning av den europeiska statistiken. Spridningen ska följa principerna enligt artikel 2.1. Särskilt viktigt är att den statistiska konfidentia- liteten (statistiksekretessen) för uppgifterna kan garanteras och att lika tillgång kan säkras enligt principen om opartiskhet. Eurostat,

188

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

NSI och andra nationella myndigheter är ansvariga för att sprida den europeiska statistiken, var och en inom ramen för sina respek- tive behörighetsområden. Medlemsstaterna och kommissionen är ansvariga för att ge det stöd som behövs för att se till att alla användare har lika tillgång till den europeiska statistiken. Artikel 19 reglerar användningen av avidentifierade filer.

Statistisk konfidentialitet

Kapitel fem (artiklarna 20–26) handlar om statistisk konfidentialitet, dvs. statistiksekretess. I artikel 20 anges att syftet med bestäm- melserna och åtgärderna i detta hänseende är att tillse att konfiden- tiella uppgifter används uteslutande för statistiska ändamål och att förhindra otillåtet röjande. NSI, andra nationella myndigheter och Eurostat ska inom ramen för sina respektive behörighetsområden vidta alla nödvändiga rättsliga, administrativa, tekniska och orga- nisatoriska åtgärder för att se till att det fysiska och logiska skyddet av konfidentiella uppgifter (statistisk röjandekontroll) säkerställs. De ska också tillse att principer och riktlinjer i fråga om sådant skydd harmoniseras.

Artikel 21 handlar om överföring av konfidentiella uppgifter. Som huvudregel får konfidentiella uppgifter överföras från en ESS- myndighet som samlat in uppgifterna till en annan ESS-myndighet. Nationella bestämmelser om statistisk konfidentialitet (t.ex. våra svenska bestämmelser om statistiksekretess) får inte åberopas för att hindra överföring av konfidentiella uppgifter så länge överföringen föreskrivs i en rättsakt från Europaparlamentet och rådet. Konfiden- tiella uppgifter som överförs i enlighet med artikel 21 ska användas uteslutande för statistiska ändamål.

Konfidentiella uppgifter skyddas inom Eurostat genom att de som huvudregel endast är tillgängliga för tjänstemän vid Eurostat inom deras specifika arbetsområden och endast för statistiska ända- mål (artikel 22).

Eurostat, NSI eller andra nationella myndigheter får, inom ramen för sina respektive behörighetsområden, ge forskare som gör statistiska analyser i vetenskapligt syfte tillgång till konfidentiella uppgifter som endast indirekt kan identifiera de statistiska objekten (artikel 23).

I syfte att minska uppgiftslämnarbördan ska NSI, andra natio- nella myndigheter och Eurostat ha tillgång till administrativa upp-

189

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

giftskällor i den utsträckning som dessa uppgifter behövs för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik (artikel 24).

Spridning av uppgifter som hämtats ur källor som enligt lag är tillgängliga för allmänheten, och som förblir tillgängliga för allmän- heten enligt nationell lagstiftning, utgör undantag från bestämmel- serna om statistisk konfidentialitet (artikel 25).

Det är viktigt att den statistiska konfidentialiteten inte åsido- sätts. Artikel 26 ålägger medlemsstaterna och kommissionen att vidta åtgärder för att förhindra, och införa sanktioner vid, åsido- sättande av den statistiska konfidentialiteten. Här bör nämnas att det för svenskt vidkommande stadgas straff i 20 kap. 3 § BrB6 för brott mot bl.a. sekretessbestämmelserna i OSL7.

Slutbestämmelser

Kapitel sex (artiklarna 27–29) innehåller slutbestämmelser. Här finns bestämmelser om vilka förordningar som upphävs, ikraftträdande m.m.

5.2.3Gemenskapens statistiska program 2008–2012

Den europeiska statistiken styrs mer i detalj av femårsprogram där huvudområden och mål fastställs. Nuvarande femårsprogram om- fattar perioden 2008–2012 och inrättades genom beslut nr 1598/2007/EG. Beslutet innehåller sex artiklar. Programmet åter- finns i två bilagor till beslutet (artikel 1). I bilaga I fastställs inrikt- ningar, huvudområden och mål för de åtgärder som planeras för perioden. I bilaga II ges en sammanställning över statistikkraven med utgångspunkt i EU:s politiska behov. Sedan det nu gällande fem- årsprogrammet antogs har EU:s nuvarande statistikförordning trätt i kraft. En del av de mål och prioriteringar som anges i programmet har därmed uppfyllts.

Artikel 2 anger de politiska prioriteringarna. Dessa prioriteringar och allmänna mål ska sedan vara föremål för en detaljerad årlig pla- nering (artikel 2.2). Femårsprogrammet ska inriktas på unionens viktigaste prioriteringar:

6Brottsbalken.

7Offentlighets- och sekretesslagen.

190

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

a)välstånd, konkurrenskraft, innovation och tillväxt,

b)solidaritet och mänsklig utveckling,

c)ekonomisk, social och regional sammanhållning, hållbar utveck- ling samt demografiska utmaningar,

d)säkerhet och

e)ytterligare utvidgning av Europeiska unionen.

Kvaliteten på statistikområdet och styrningen av detta regleras i artikel 3. Här sägs att femårsprogrammet ska genomföras i enlighet med principerna i riktlinjerna för europeisk statistik. Syftet ska vara att framställa och sprida harmoniserad unionsstatistik av hög kvali- tet, i tillämpliga fall uppdelad på kön, och säkerställa en korrekt funktion hos det europeiska statistiksystemet i dess helhet.

Femårsprogrammet ska bl.a. säkerställa ett fortlöpande statistik- stöd för beslut och utvärderingar inom unionens nuvarande politik- områden, och tillhandahålla statistikstöd för ytterligare viktiga krav som föds av nya initiativ inom unionspolitiken. Kommissionen ska vid utarbetandet av de årliga arbetsprogrammen beakta den fram- ställda statistikens kostnadseffektivitet, och säkerställa att priorite- ringarna fortlöpande ses över, så att största möjliga nytta dras av medlemsstaternas och kommissionens resurser och så att bördan för uppgiftslämnarna görs så lätt som möjligt. Prioriteringarna ska syfta till att kostnader och bördor för nya statistikkrav vägs mot minskade statistikkrav på befintliga områden och ska genomföras i nära samarbete med medlemsstaterna (artikel 4).

I artikel 5 anges finansieringsramen för programmet och i arti- kel 6 bestämmelser om rapportering, bl.a. att kommissionen ska lägga fram en lägesrapport efter programmets halva löptid.

Gemenskapens statistiska program 2013–2017

Utarbetande av nästa statistiska program, för perioden 2013–2017, pågår. Kommissionen beslutade om ett förslag i december 20118 och det nya programmet kommer att antas under år 2012.

Det övergripande målet är enligt förslaget att det europeiska statistiksystemet ska vara ledande när det gäller att tillhandahålla

8 Förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om programmet för europeisk stati- stik 2013–2017 KOM(2011) 928 slutlig.

191

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

högkvalitativ statistik om Europa. Vidare ska ytterligare tre speci- fika mål gälla för perioden 2013–2017. De ska eftersträvas för alla åtgärder som vidtas för att genomföra programmet. Det första är att tillhandahålla statistik av hög kvalitet som kan tjäna som under- lag för utvecklingen, övervakningen och utvärderingen av EU:s politik och som på lämpligt sätt avspeglar dess allmänna priori- teringar. Mål nummer två är att genomföra nya produktionsmetoder för den europeiska statistiken för att åstadkomma effektivitets- vinster och kvalitetsförbättringar. Det tredje målet är att stärka samarbetet inom det europeiska statistiksystemet och med parter utanför systemet för att ytterligare förbättra systemets produktivitet och dess ledande ställning världen över när det gäller officiell stati- stik.

5.2.4Årliga programmet 2012

Som framgått preciseras det femåriga programmet i årliga program med mer detaljerade mål för varje år. Det årliga programmet för 2012 innehåller framför allt tre prioriteringar.

Den första avser ett förbättrat stöd för EU:s strategiska rikt- linjer. Ett nytt europeiskt statistiskt program ska som nämnts antas för perioden 2013–2017. En viktig uppgift är implementeringen av meddelandet om produktionsmetoder för EU-statistik. En annan är att arbeta med effektiv prioritering. Kommissionen har tidigare utarbetat ett meddelande till Europaparlamentet och rådet – Mot en effektiv kvalitetsledning för den europeiska statistiken (KOM (2011) 211 slutlig), se avsnitt 5.3.2. Genomförandet av detta meddelande anges vara en av de viktigaste uppgifterna under år 2012. Ett led i detta är att utveckla ett speciellt kvalitetsledningssystem för stati- stiken över de officiella finanserna.

Ett effektivare produktionssystem är nästa prioriterade område. Man ska arbeta vidare med det gemensamma förslag till strategi för att implementera meddelandet om produktionsmetoder för EU- statistik som ESS utvecklade år 2010, och började lansera under år 2011.

Under år 2012 prioriteras också en förstärkt styrning av ESS. Under år 2011 gjordes ansträngningar för att ytterligare förbättra denna i enlighet med kommissionens meddelande om en effektiv kvalitetsledning för den europeiska statistiken. Under år 2012 imple-

192

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

menteras överenskomna ändringar, bl.a. riktlinjerna för europeisk statistik.

5.2.5Riktlinjerna för europeisk statistik

Den europeiska uppförandekoden avseende statistik, Code of Prac- tice, antogs av Kommittén för det statistiska programmet den 24 feb- ruari 2005. I september 2011 antogs en ny version, som på engelska fortfarande benämns Code of Practice, men som alltså på svenska fått namnet riktlinjer för europeisk statistik (riktlinjerna). Riktlinjerna bygger på 15 principer som omfattar den institutionella miljön, processerna för statistikframställning och de statistiska produkterna. För varje princip finns ett antal indikatorer som används för att be- döma hur principerna tillämpas. Vilka kvalitetskriterier som gäller för den europeiska statistiken anges som framgått i EU:s statistik- förordning (artikel 12).

De statistikansvariga myndigheterna (artiklarna 4 och 5 i statistik- förordningen), som utgörs av kommissionen, NSI och andra natio- nella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik, samt regeringarna, ministerierna och Europeiska rådet åtar sig att följa riktlinjerna. Principerna i riktlinjerna utgör tillsammans med de allmänna kvalitetslednings- principerna en gemensam kvalitetsram i det europeiska statistik- systemet.

De 15 principerna beskrivs i faktaruta 5.1 nedan. De indikatorer som tillhör respektive princip återges dock inte i faktarutan.

193

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

Faktaruta 5.1 De 15 principerna i riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice)

Princip 1: Yrkesmässigt oberoende

De statistikansvariga myndigheternas yrkesmässiga oberoende gentemot andra myndigheter och organ inom politik, lagstift- ning eller förvaltning och gentemot aktörer inom den privata sektorn säkerställer den europeiska statistikens trovärdighet.

Princip 2: Mandat för datainsamling

De statistikansvariga myndigheterna har ett tydligt rättsligt mandat att samla in information för den europeiska statistiken. Förvalt- ningar, företag, hushåll och allmänheten kan genom lagstiftning åläggas att på de statistikansvariga myndigheternas begäran ge till- gång till eller lämna uppgifter för den europeiska statistiken.

Princip 3: Tillräckliga resurser

De resurser som ställs till de statistikansvariga myndigheternas förfogande är tillräckliga för att uppfylla kraven för den euro- peiska statistiken.

Princip 4: Kvalitetsåtagande

De statistikansvariga myndigheterna har ett kvalitetsåtagande. De utvärderar systematiskt och regelbundet sina styrkor och svag- heter för att ständigt förbättra kvaliteten på processer och pro- dukter.

Princip 5: Statistiksekretess

Absoluta garantier ges avseende uppgiftslämnarnas (hushålls, före- tags, förvaltningars och andra respondenters) integritet samt att uppgifterna används konfidentiellt och enbart används för statistik- ändamål.

Princip 6: Opartiskhet och objektivitet

De statistikansvariga myndigheterna utvecklar, framställer och sprider europeisk statistik på ett sätt som tar hänsyn till veten- skapligt oberoende, objektivitet, yrkesmässighet, öppenhet och insyn samt jämlik behandling av alla användare.

Princip 7: God metodik

En förutsättning för statistik av hög kvalitet är god metodik. För detta krävs adekvata verktyg, förfaranden och expertkunskaper.

194

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

Princip 8: Lämpliga statistiska förfaranden

Lämpliga statistiska förfaranden under hela processen, från insamling till validering av uppgifter, är väsentligt för statistik av hög kvalitet.

Princip 9: En rimlig uppgiftslämnarbörda

Uppgiftslämnarbördan står i proportion till användarnas behov och är rimlig för uppgiftslämnarna. De statistikansvariga myn- digheterna övervakar uppgiftslämnarbördan och fastställer mål för att minska bördan med tiden.

Princip 10: Kostnadseffektivitet

Resurserna används på ett effektivt sätt.

Princip 11: Relevans

Den europeiska statistiken tillgodoser användarnas behov.

Princip 12: Noggrannhet och tillförlitlighet

Den europeiska statistiken ger en korrekt och tillförlitlig bild av verkligheten.

Princip 13: Aktualitet och punktlighet

Den europeiska statistiken är aktuell och offentliggörs vid rätt tidpunkt.

Princip 14: Samanvändbarhet och jämförbarhet

Den europeiska statistiken kännetecknas av intern konsekvens samt jämförbarhet över tiden och mellan regioner och länder. Det är möjligt att kombinera och använda relaterade uppgifter från olika källor tillsammans.

Princip 15: Tillgänglighet och tydlighet

Den europeiska statistiken presenteras i ett tydligt och lätt- begripligt format, offentliggörs på lämpligt sätt och görs till- gänglig på ett opartiskt sätt tillsammans med tillhörande meta- data och anvisningar.

Det europeiska rådgivande organet för statistikstyrning (ESGAB) rapporterar årligen till Europaparlamentet och rådet om hur med- lemsstaterna och Eurostat följer riktlinjerna. Efter revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009 har Ekofinrådet föreslagit att riktlinjerna ska stärkas genom att vissa minimistandarder införs i en rättsakt. Detta är ett led i den pågående utvecklingen (se av- snitt 5.3). Efterlevnaden av riktlinjerna granskas också av s.k. peer

195

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

review teams i medlemsländerna (dessa är dock inte i ESGAB:s regi). Den första omgången med peer reviews i samtliga medlemsstater genomfördes åren 2006–2008. En ny omgång planeras ske år 2013.

5.2.6Rådets förordning avseende kvaliteten i statistiken i samband med förfarandet vid alltför stora underskott

Rådets förordning (EG) nr 479/2009 om tillämpningen av proto- kollet om förfarandet vid alltför stora underskott, som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, är en kodi- fiering9 av den tidigare förordningen från år 1993. I förordningens motiv anges som skäl bl.a. att kommissionen ska tillhandahålla det statistiska underlag som ska användas vid förfarandet vid alltför stora underskott. I detta avseende utövar Eurostat uppdraget som statistikmyndighet för kommissionens räkning. Eurostat ansvarar för att bedöma uppgifternas kvalitet och tillhandahålla de uppgifter som ska användas10. Vidare anges att kommissionen och medlems- staternas statistikmyndigheter bör föra en kontinuerlig dialog för att se till att både de uppgifter som medlemsstaterna rapporterar och de sammanställda offentliga sektorsräkenskaperna håller hög kvalitet. Det behövs detaljerade regler för att medlemsstaterna snabbt och regelbundet ska kunna underrätta Eurostat om sina förväntade och faktiska underskott och om sin skuldnivå. Sommaren 2010 beslutade rådet om skärpningar av förordningen (genom rådets för- ordning (EG) nr 679/2010) till följd av revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009.

Kapitel I (artiklarna 1-2) innehåller definitioner. I artikel 1 defi- nieras vissa begrepp som används i förordningen, medan artikel 2 anger vad som avses med uppgifter om nivån på det förväntade respektive faktiska underskottet och på skuldnivån.

Ett led i den skärpning som skedde sommaren 2010 var inför- andet av artikel 2a som anger att med åtkomst avses att relevanta

9Kodifiering innebär att man nedtecknar och sammanför lagar i ett systematiskt ordnat lagverk eller lagfäster tidigare oskrivna rättsregler. I motiven till förordning 479/2009 angavs att den tidigare gällande förordningen hade ändrats flera gånger på väsentliga punkter. För att skapa klarhet och överskådlighet valde man därför att kodifiera den förordningen.

10Definitionerna av begreppen offentlig, underskott och investering fastställs i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott genom en hänvisning till det europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS), som ersatts av det europeiska national- och regional- räkenskapssystemet i gemenskapen (antaget genom [rådets] förordning (EG) nr [2223/96] av den [25 juni 1996] om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemen- skapen och i förordningen kallat ENS 95). Det krävs exakta definitioner med hänvisningar till klassificeringskoderna i ENS 95.

196

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

dokument och övrig information måste tillhandahållas på begäran, antingen omedelbart eller så snart som är förenligt med den tid som krävs för att samla in den begärda informationen.

Kapitel II (artiklarna 3–7) i förordningen rör regler och tillämp- ningsområde för meddelande av sifferuppgifter.

Uppgifternas kvalitet regleras i kapitel III (artiklarna 8–13). Även i detta kapitel infördes vissa skärpningar genom den ändring av förordningen som skedde år 2010.

Det är Eurostats uppgift att regelbundet bedöma kvaliteten på både de faktiska uppgifter som medlemsstaterna rapporterar och de enligt ENS 9511 sammanställda offentliga sektorsräkenskaper som utgör underlaget. För att de faktiska, statistiska uppgifterna ska anses hålla hög kvalitet krävs att de följer redovisningsreglerna och är fullständiga, tillförlitliga, aktuella och konsekventa. Medlems- staterna ska så snart som det är möjligt tillhandahålla Eurostat de relevanta statistiska uppgifter som krävs för kvalitetsbedömningen.12

Eurostat ska se till att det förs en kontinuerlig dialog med med- lemsstaternas statistikmyndigheter. Detta ska ske genom såväl regel- bundna dialogbesök som eventuella metodiska besök.13

Syftet med dialogbesöken är att se över de faktiska uppgifter som medlemsstaten rapporterar i enlighet med artikel 8, utreda metodfrågor, bedöma huruvida redovisningsreglerna följs osv. Dia- logbesöken ska användas till att konstatera risker eller potentiella problem i samband med de rapporterade uppgifternas kvalitet.14

Metodiska besök däremot ska äga rum endast i undantagsfall då det tydligt har konstaterats betydande risker eller problem i sam- band med uppgifternas kvalitet.15 Artikel 12 reglerar medlems- staternas skyldigheter i samband med ett metodiskt besök och vissa andra regler och krav kopplade till sådana besök.

5.3Framtiden och pågående förändringsarbete

Utvecklingen inom unionens statistikområde går hela tiden framåt och för närvarande pågår ett intensivt förändringsarbete. Det vik- tigaste för mitt arbete torde vara de föreslagna förändringarna i EU:s statistikförordning, vilka beskrivs i avsnitt 5.3.3. Som fram-

11Se föregående fotnot.

12Artikel 8.

13Artikel 11.1.

14Artikel 11a.

15Artikel 11b.2.

197

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

gick av inledningen till detta kapitel pågick när detta betänkande lämnades till tryck ännu det förändringsarbete som rör EU:s stati- stikförordning varför det inte helt går att avgöra vilka ändringar som kommer att beslutas. Men även övrigt pågående förändrings- arbete som kan vara av intresse för mitt arbete beskrivs nedan.

Som bakgrund beskrivs dock inledningsvis två dokument som har lagt grunden för det förändringsarbete som nu är i full gång. Det handlar om en vision för det kommande årtiondet (vilken be- handlas i avsnitt 5.3.1) och ett dokument om kvalitetsledning inom statistiken (5.3.2). Dessa dokument är av intresse, eftersom de ger en indikation på i vilken riktning statistiksamarbetet inom EU för närvarande utvecklas, vilket kan få betydelse för hur den nationella rätten ska utformas.

5.3.1Vision för det kommande årtiondet

Europeiska kommissionen presenterade i augusti 2009 ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EU- statistik: En vision för det kommande årtiondet (KOM (2009) 404 slutlig).

I dagsläget utvecklas, framställs och sprids den europeiska stati- stiken på grundval av enhetliga standarder och harmoniserade meto- der. De nationella statistikbyråerna i medlemsstaterna samlar in och framställer harmoniserade uppgifter, som Eurostat sedan samman- ställer för att få fram statistik på EU-nivå. Detta sker genom ett antal parallella processer, land för land och område för område, enligt den så kallade skorstensmodellen (se vidare avsnitt 4.6.1 för en be- skrivning av denna). Det här sättet att framställa statistik är emel- lertid enligt kommissionen inte längre helt anpassat efter de snabba förändringarna i omvärlden.

Meddelandet innehåller en vision för hur produktionsmetoden för den europeiska statistiken kan utvecklas. Det beskrivs hur den europeiska statistiken framställs i dag, med utgångspunkt i skorstens- modellen. Tanken bakom visionen är i korthet att söka samordna och standardisera den europeiska statistikproduktionen och att ut- nyttja arbetsdelning mellan olika länder där så är lämpligt. I princip handlar det om att på europeisk nivå, och samordnat mellan de olika ländernas statistikbyråer, genomföra samma typ av utveckling bort från skorstensmodellen som SCB på senare år har genomfört i Sverige (se avsnitt 4.6.1).

198

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

När man beskriver den nya produktionsmodellen talar man om tre olika komponenter. Lagstiftning (som fastställer en minimi- nivå) och teknik (som ger bästa möjliga verktyg) samt en kompo- nent som tar vara på den kompetens och det kunnande som finns i systemet. Personal som lärt sig samma metoder är, menar man, den bästa förutsättningen för jämförbarhet. Det föreslås därför att en europeisk forsknings- och utbildningsanläggning för statistik ska skapas.

Som framgått är visionen för det kommande årtiondet nu några år gammal och en hel del av de idéer som förs fram i dokumentet har i dag omsatts i konkret utvecklingsarbete.

5.3.2Mot en effektiv kvalitetsledning för den europeiska statistiken

Mot bakgrund av problemen med den grekiska statistiken och finanskrisen har kommissionen, som nämnts, utarbetat ett med- delande till Europaparlamentet och rådet – Mot en effektiv kvalitets- ledning för den europeiska statistiken (KOM (2011) 211 slutlig).

Inledningsvis anförs att syftet med meddelandet är att utforma en strategi som ska ge EU ett kvalitetsledningssystem för statistik. Samordningen av den ekonomiska politiken måste förbättras genom mekanismer som säkrar hög kvalitet på de statistiska indikatorerna. Statistiksystemet för offentliga finanser har inte räckt till för att reducera risken för att de uppgifter som rapporteras in till Eurostat inte håller tillräckligt hög kvalitet. För att åtgärda detta har kom- missionen framhållit behovet av att ge Eurostat utökade befogen- heter när det gäller statistiken över de offentliga finanserna. Rådet gav Eurostat dessa befogenheter i augusti 2010. Även effekterna av den ekonomiska krisen och finanskrisen har belyst behovet av att stärka strukturen för den ekonomiska styrningen för euroområdet och EU i sin helhet.

Om de uppgifter som medlemsstaterna lämnar inte är av till- räckligt hög kvalitet inverkar det givetvis negativt på den euro- peiska statistiken. För att förhindra att detta inträffar behövs en effektiv kvalitetsledning för ESS. Den ändrade produktionsmetoden för den europeiska statistiken kommer att gagna detta systemiska förhållningssätt till kvaliteten, eftersom den förväntas effektivisera hela produktionskedjan. Styrningen av ESS har förbättrats på senare

199

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

år, särskilt efter antagandet av riktlinjerna avseende europeisk stati- stik år 2005.

I samband med den senaste finanskrisen har det dock konsta- terats brister i den nuvarande statistikstyrningen. Det påverkar de nationella statistiksystemens, och hela det europeiska statistik- systemets, trovärdighet. Det finns därför starka skäl att förstärka den befintliga rättsliga grunden när det gäller ESS-medlemmarnas yrkesmässiga oberoende. Skäl finns också att successivt övergå från ett huvudsakligen korrigerande till ett förebyggande förhållnings- sätt i kvalitetsledningen av den europeiska statistiken överlag, och statistiken över de offentliga finanserna i synnerhet. Kommissionen kommer att vidta två typer av åtgärder: dels kraftfullare styrning av det europeiska statistiksystemet, dels förebyggande åtgärder för att kontrollera statistiken över de offentliga finanserna (inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott).

Kommissionen anger att den i enlighet med förpliktelserna i fördraget kommer att fortsätta att följa den strategi som läggs fram i meddelandet.

När det gäller den närmaste utvecklingen anger kommissionen vissa åtgärder. Dessa rör EU:s statistikförordning, riktlinjerna för europeisk statistik och beslut 97/281/EG om Eurostats institutio- nella uppgift. EU:s statistikförordning vill man ändra för att stärka bestämmelserna om ESS-medlemmarnas oberoende, att kräva att de nationella statistikbyråerna spelar en aktiv roll när det gäller att utforma kvalitetskraven för administrativa datakällor och att upp- rätta ett regelverk för utformning och genomförande av de nya åtagandena om att skapa förtroende för statistiken.

5.3.3Föreslagna förändringar i EU:s statistikförordning

Det grundläggande EU-regelverket om statistik är, som konsta- terats i avsnitt 5.2, EU:s statistikförordning. Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att se över denna. Den 17 april 2012 antog kommissionen ett förslag till förordning om ändring i EU:s statistikförordning, KOM (2012) 167 slutlig. Samtliga medlems- stater gavs före slutet av maj tillfälle att lämna synpunkter på för- slaget. Kommissionens förslag skickades på bred remiss i Sverige, bl.a. till samtliga statistikansvariga myndigheter. Regeringen tog efter remissomgången fram en promemoria med Sveriges prelimi-

200

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

nära ståndpunkt16. Enligt denna stödjer regeringen inriktningen i förslaget, men bedömer att vissa delar kan behöva modifieras efter- som de rör centrala principer för den svenska statsförvaltningen. En första diskussion rörande kommissionens förslag skedde i slutet av juni 2012. Förslaget har under våren och hösten 2012 behandlats i Europaparlamentet och rådet. Behandlingen var ännu inte avslutad när detta betänkande lämnades till tryck och följaktligen fanns inte heller något beslut om ändringar i EU:s statistikförordning. Vad jag har haft att förhålla mig till är därför det förslag som kommissionen lämnade i april 2012.

Nedan redogörs först mer översiktligt för innebörden av de före- slagna ändringarna. Därefter redogörs för dessa, artikel för artikel, och analyseras vilka förändringar i nationell rätt som dem kan komma att leda till om de antas. Sveriges invändningar mot förslaget, som de framkommer i den refererade faktapromemorian, redovisas i sam- band med respektive föreslagen förändring.

Förslaget i korthet

Genom förslaget till ändring av EU:s statistikförordning vill kom- missionen införa kraftfulla åtgärder för att garantera EU-stati- stikens kvalitet och trovärdighet. Huvudmålet med de föreslagna ändringarna är tudelat: dels att ytterligare stärka styrningen av ESS, för att skydda systemets trovärdighet, dels att möta behovet av till- förlitliga uppgifter som följer av den förstärkta samordningen av den ekonomiska politiken inom EU.

Förslaget har två huvudinriktningar:

1.att stärka de nationella statistikinstitutens (NSI:s), och särskilt respektive NSI:s myndighetschefs, oberoende ställning, och

2.en förpliktelse för medlemsstaterna att underteckna ”åtaganden om att skapa förtroende för statistiken”, som på högsta politiska nivå bekräftar skyldigheten att fullt ut respektera riktlinjerna för europeisk statistik.

Förslagets fokus ligger alltså på NSI:s oberoende och i synnerhet en oberoende ställning för respektive NSI:s högsta chef. Chefen för en NSI måste utses enbart enligt yrkesmässiga kriterier (dvs.

16 Faktapromemoria 2011/12:FPM144 Förordning om europeisk statistik. Finansdeparte- mentet 2012-05-23.

201

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

SOU 2012:83

utan några politiska motiv), i ett helt transparent förfarande och ska vara helt oberoende i sin yrkesutövning. Det betonas att chefen ska ha friheten att besluta om processer, statistiska metoder, stan- darder och förfaranden samt om statistikens innehåll och tidsplaner för offentliggöranden och publikationer vad gäller all europeisk statistik. Chefen (i Sverige SCB:s generaldirektör) bör dock inte bara ha stor självbestämmanderätt, utan bör även vara ansvarig för NSI:s resultat både vad gäller statistiska produkter och budget- genomförande.

Eurostats självständiga ställning, i egenskap av central samord- nare och övervakare av hela det europeiska statistiksystemet, under- stryks också i förslaget.

Förslagets andra huvudinriktning är att medlemsstaterna blir skyldiga att underteckna ”åtaganden om att skapa förtroende för statistiken”. Därmed förbinder de sig på högsta politiska nivå att fullt ut respektera riktlinjerna för europeisk statistik, bevara NSI:s oberoende och upprätta nationella ramverk för kvalitetssäkring. Dessa åtaganden måste undertecknas av de nationella regeringarna och kontrasigneras av kommissionen.

Förslaget innehåller slutligen en rad bestämmelser som utökar och säkerställer statistikmyndigheternas tillgång till administrativa uppgifter som grund för framtagandet av europeisk statistik. Enligt förslaget bör NSI vid behov delta i beslut om utformning, utveck- ling och avslutande av administrativa register som kan användas vid framställningen av statistiska uppgifter.

Genom att fokusera på myndighetscheferna vid respektive NSI önskar kommissionen sätta minimistandarder för professionellt obe- roende. Sveriges NSI är SCB och med förslaget stärks dess roll i systemet, särskilt avseende samordning. Även SCB:s generaldirek- tör får med förslaget en starkare ställning. Mycket av det som krävs för att garantera chefernas professionella oberoende enligt förslaget finns redan i svensk rätt. Genom att stärka SCB:s samordnande roll, och myndighetens rätt att meddela föreskrifter, bör kommande EU-krav kunna uppfyllas.

En fråga som kan resas är om ett så decentraliserat system som det svenska kan uppfylla EU-rättens krav. Kommissionen föresprå- kar dock enligt vad som har framkommit vare sig ett centraliserat eller ett decentraliserat statistiksystem. Det ankommer på varje medlemsstat att själv bestämma hur den vill organisera sitt natio- nella statistiksystem. Fokus i förslaget ligger visserligen på NSI och dess myndighetschef, men handlar om dessas övergripande ansvar i

202

SOU 2012:83

Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen

det nationella systemet för den europeiska statistiken. Om det skulle uppstå problem i det nationella systemet är det NSI som ska lösa dessa gentemot EU.

Sverige torde inte behöva genomföra särskilt omfattande för- ändringar för att kunna uppfylla även de nya kraven i EU:s statistik- förordning, om dessa träder i kraft. Nedan redogörs mera i detalj för hur detta kan ske.

Innebörden av de föreslagna ändringarna ur ett svenskt perspektiv

Artikel 2, punkten 1 (a)

I gällande artikel 2, punkten 1a, står följande: ”yrkesmässigt obe- roende: att statistiken ska utvecklas, framställas och spridas på ett oberoende sätt, utan några påtryckningar från politiskt håll eller från intressegrupper, särskilt när det gäller val av vilken teknik eller vilka definitioner, metoder eller källor som ska användas, tidsplanen för spridning av uppgifter och uppgifternas innehåll, vara fri från varje påtryckning från politiska grupperingar, intressegrupper, gemenskaps- institutioner eller nationella myndigheter, utan att detta påverkar institutionella krav såsom institutionella bestämmelser eller budget- bestämmelser på gemenskapsnivå eller nationell nivå eller bestämning av statistiska behov.” Kommissionens förslag innebär att stycket ”utan att detta påverkar institutionella krav såsom institutionella bestämmelser eller budgetbestämmelser på gemenskapsnivå eller nationell nivå eller bestämning av statistiska behov” utgår.

Innebörden av förslaget torde vara att det yrkesmässiga obe- roendet blir starkare. Enligt gällande lydelse ges en möjlighet att frångå huvudregeln om yrkesmässigt oberoende i vissa f

UREG	Utbildningsregistret
US	United States
Vinnova	Verket för innovationssystem
ÅRSYS	Sysselsättningsregistret

eller lämnar oriktig uppgift.	skyldighet, eller lämnar oriktig
	uppgift, döms till penningböter,
	högst 1 000 kronor.
Den som överträtt ett vites-	Den som inte har följt ett
föreläggande skall inte dömas till	vitesföreläggande ska inte dömas
ansvar för gärningar som om-	till ansvar enligt denna lag för en
fattas av föreläggandet.	gärning som omfattas av före-
	läggandet.