Statens regionala förvaltning, - förslag till en angelägen reform

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen bemyndigade den 16 juni 2009 statsrådet Mats Odell att tillkalla en särskild utredare med uppgift att dels se över den statliga regionala förvaltningen, dels föreslå de lagändringar som behövs för att nya landsting ska kunna bildas (dir. 2009:62). Med stöd av bemyndigandet förordnades den 28 september 2009 generaldirektören Mats Sjöstrand som särskild utredare.

Regeringen beslutade den 11 februari 2010 om tilläggsdirektiv (dir. 2010:12) till utredningen med uppdrag att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav för de landsting som ansökt om att få ändra befintlig lands- tingsindelning.

Den 8 juli 2010 beslutade regeringen (dir. 2010:72) att utredningen även ska belysa och klarlägga de rättsliga förutsättningarna för att Gotlands kommun ska ges möjlighet att använda sig av beteck- ningarna regionfullmäktige och regionstyrelse.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 6 oktober 2009 landshövdingen Chris Heister, justitierådet Helena Jäderblom, verkställande direktören Håkan Sörman och före detta general- direktören Peder Törnvall.

Som experter förordnades den 14 december 2009 departements- sekreteraren Andreas Giaever, kanslirådet Karin Hååg, departements- sekreteraren Sara Jendi Linder, ämnesrådet Daniel Karlsson, kanslirådet Henrik Källsbo, departementssekreteraren Fredrik Linder, departementsrådet Ragnvald Paulsson, kanslirådet Linda Persson och departementsrådet Johan Gistorp.

Som experter förordnades vidare den 26 januari 2010 departements- sekreteraren Helena Mähler Lejon, ämnesrådet Ulrika Odén och kanslirådet Marianne Wigselius samt den 20 april 2010 biträdande sektionschefen Bo Per Larsson.

Den 15 november 2010 entledigades Andreas Giaever och samma dag förordnades ämnesrådet Kjell Ellström som expert i utredningen.

Den 15 augusti 2011 entledigades Karin Hååg och samma dag förordnades som expert departementssekreteraren Hugo Lindgren.

Ragnvald Paulsson entledigades som expert den 3 februari 2011 och kanslirådet Enar Lundgren förordnades som expert samma dag.

Den 3 oktober 2011 entledigades Helena Mähler Lejon och Linda Persson från uppdraget som experter i utredningen. Samma dag förordnades departementssekreteraren Anna Humble och kanslirådet Ylva Tilander som experter.

Den 11 maj 2010 anställdes Nina Andersson som huvud- sekreterare i utredningen. Som sekreterare anställdes den 23 november 2009 Clas Heinegård, den 1 december 2009 Petter Classon och den 20 augusti 2010 Ann-Cathrine Nilsson. Med start den 19 mars 2012 har utredaren vid Statskontoret Jonas Widell deltagit i utredningens arbete som så kallat stabsbiträde. Petter Classon entledigades den 30 augusti 2010.

Den 4 november 2010 överlämnade vi delbetänkandet

Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77) med förslag till lagändringar för att nya landsting ska kunna bildas.

I december 2010 överlämnade vi delbetänkandet Gotland – användningen av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse

(SOU 2010:94) som belyser de rättsliga förutsättningarna för att Gotlands kommun ska ges möjligheten att använda sig av beteck- ningarna regionfullmäktige och regionstyrelse.

Härmed överlämnar vi vårt slutbetänkande Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81). Till slutbetänkandet har fogats tre särskilda yttranden.

Stockholm i december 2012

Mats Sjöstrand

/Nina Andersson

Clas Heinegård

Ann-Cathrine Nilsson

Jonas Widell

Innehåll

Sammanfattning ..............................................................................			13
Summary ..........................................................................			23
Författningsförslag .............................................................			33
1	Uppdrag och arbetssätt...............................................		91
1.1	Direktiven.................................................................................		91
1.2	Vårt arbetssätt ..........................................................................		92
	1.2.1	Sakkunnig- och expertgrupp........................................	92
	1.2.2	Besök och möten ..........................................................	92
	1.2.3 Samråd med statliga utredningar .................................		93
	1.2.4 Genomförda kartläggningar och utredningar .............		94
1.3	Betänkandets disposition.........................................................		94
2	Utgångspunkter för våra förslag ...................................		95
2.1	Utvecklingstendenser ..............................................................		95
	2.1.1	Samhället i stort ............................................................	95
	2.1.2	Statsförvaltningen.........................................................	99
2.2	Aktuella förändringar i närliggande länder...........................		101
	2.2.1	Danmark......................................................................	101
	2.2.2	Finland.........................................................................	102
	2.2.3	Nederländerna.............................................................	104
	2.2.4	Norge...........................................................................	105
	2.2.5 Sammanfattning av och iakttagelser om den
		regionala förvaltningen i de studerade länderna .......	106
			5

Innehåll SOU 2012:81

2.3	Våra iakttagelser .....................................................................		107
	2.3.1 Den statliga regionala förvaltningen och regional
		samverkan ....................................................................	108
	2.3.2	Befintlig länsstyrelseorganisation ..............................	113
	2.3.3	Sammanfattning av reformbehovet och
		utgångspunkter för våra förslag .................................	120
3	Statlig regional förvaltning och geografi ......................		123
3.1	Dagens statliga förvaltning ....................................................		123
	3.1.1	Förvaltningspolitiken..................................................	123
	3.1.2 Omfattning av den statliga förvaltningen..................		124
	3.1.3 Statens nuvarande regionala organisation..................		126
3.2	En samlad statlig regional geografi........................................		128
	3.2.1	Utgångspunkter ..........................................................	129
	3.2.2	Avgränsning ................................................................	130
	3.2.3 Förslag till statlig regional indelning .........................		133
	3.2.4 Myndigheter som ska ha gemensam regional
		indelning ......................................................................	135
	3.2.5 Vissa övriga statliga myndigheters indelning ............		145
	3.2.6	Arbetsförmedlingen....................................................	148
3.3	Alternativ statlig regional geografi ........................................		152
4	Det regionala utvecklingsansvaret ...............................		155
4.1	Kommunala samverkansorgan...............................................		156
	4.1.1 Ansvarskommitténs synpunkter på det regionala
		utvecklingsansvaret .....................................................	157
	4.1.2	Utredningens analys ...................................................	158
4.2	Kommunala samverkansorgan bör avskaffas ........................		159
	4.2.1 Det regionala utvecklingsansvaret – en uppgift
		för landstingen ............................................................	161
	4.2.2 Medel kopplade till det regionala
		utvecklingsansvaret .....................................................	163
	4.2.3 Länsstyrelsen kan ha det regionala
		utvecklingsansvaret i vissa län ....................................	165
4.3	Genomförandet i länen ..........................................................		166

SOU 2012:81		Innehåll
5	De nya länsstyrelserna ..............................................	169
5.1	Dagens länsstyrelser ..............................................................	169
5.2	Behövs statliga regionala myndigheter? ...............................	171

5.3Principer för att fastställa länsstyrelsernas framtida

uppgifter .................................................................................

173

5.3.1Verksamhet som kräver god kunskap om lokala och regionala förhållanden samt geografisk

		närhet...........................................................................	174
	5.3.2 Statlig regional verksamhet som omfattar flera
		samhällsområden.........................................................	175
	5.3.3 Regionala frågor som kräver samordning .................		175
	5.3.4 Verksamhet som kräver kontakter mellan staten
		och den kommunala sektorn......................................	176
5.4	Prövning mot principer .........................................................		177
5.5	Grunduppdraget.....................................................................		177
5.6	Verksamhetsområden ............................................................		179
	5.6.1	Samhällsplanering och kulturmiljö ............................	180
	5.6.2	Samhällsskydd och krisberedskap .............................	181
	5.6.3	Naturvård och miljöskydd .........................................	182
	5.6.4 Lantbruk, skogsbruk och landsbygd .........................		183
	5.6.5	Övrig verksamhet .......................................................	184
	5.6.6 Regional uppföljning och utvärdering.......................		185
5.7	Uppgifter gällande vissa nationella mål ................................		187
5.8	Länsstyrelsens roll inom den regionala tillväxtpolitiken .....		189
	5.8.1	Den regionala tillväxtpolitiken ..................................	189
	5.8.2 Länsstyrelsernas nuvarande roll och uppgifter .........		190
	5.8.3 Synpunkter på länsstyrelsens roll ..............................		193
	5.8.4	Utredningens analys ...................................................	195
	5.8.5 De nya länsstyrelsernas uppgifter inom den
		regionala tillväxtpolitiken...........................................	195
5.9	Länsstyrelsen som tillsynsmyndighet...................................		198
5.10	Länsstyrelsens samordnande roll ..........................................		204
5.11	Sektorsövergripande frågor inom länsstyrelsens egna
	verksamhetsområden .............................................................		206
			7

Innehåll		SOU 2012:81
5.12	Benämningen vattenmyndighet.............................................	208
5.13	Skillnader mellan dagens länsstyrelser och de nya
	länsstyrelserna ........................................................................	209
6	De nya länsstyrelsernas geografi .................................	211
6.1	Oförändrade länsgränser........................................................	212

6.2Den nya statliga regionala geografin och länsstyrelsernas

	geografi....................................................................................		213
6.3	En ny geografisk indelning för länsstyrelserna ....................		214
	6.3.1	Initiativ till indelningsändringar.................................	214
	6.3.2	Utgångspunkter för sammanläggningar ....................	216
	6.3.3 Förslag till sammanläggning av länsstyrelser ............		225
6.4	Sätesorter ................................................................................		235
7	Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna ..		239
7.1	Organisation ...........................................................................		239
	7.1.1	Likartad organisationsstruktur...................................	239
	7.1.2	Råd för samverkan ......................................................	240
	7.1.3	Administration, uppföljning och
		verksamhetsutveckling................................................	242
	7.1.4	Internrevision ..............................................................	245
7.2	Ledning ...................................................................................		246
7.3	Upphandling av tjänster.........................................................		249
7.4	Inrättande................................................................................		250
	7.4.1	Vissa genomförandefrågor .........................................	251
	7.4.2	Tidsplan .......................................................................	253
	7.4.3	Alternativ tidsplan.......................................................	253
8	Dimensionering och finansiering ................................		255
8.1	Dimensionering ......................................................................		255
	8.1.1	Myndighetsövergripande verksamhet........................	257
	8.1.2	Samhällsplanering........................................................	260
	8.1.3	Samhällsskydd och krisberedskap ..............................	263
	8.1.4	Naturvård och miljöskydd .........................................	266
8

SOU 2012:81 Innehåll

	8.1.5	Lantbruk......................................................................	270
	8.1.6	Folkhälsa .....................................................................	271
	8.1.7	Förvaltning..................................................................	273
	8.1.8	Sammanfattning av dimensionering ..........................	275
8.2	Finansiering ............................................................................		278
	8.2.1 Finansiering av statliga verksamheter........................		278
	8.2.2	Länsstyrelsernas finansieringsformer ........................	280
	8.2.3 Problem med nuvarande finansieringsmodell ...........		282
	8.2.4 Prövning av nationella myndigheters
		bidragsfinansiering......................................................	284
	8.2.5 Utgångspunkter för en ökad anslagsfinansiering .....		289
9	Flytt av verksamhet samt ordning för överklaganden.....		291
9.1	Skogsstyrelsen ........................................................................		292
	9.1.1 Skogsstyrelsen och de skogspolitiska målen.............		293
	9.1.2	Kartläggningar.............................................................	294
	9.1.3 Samband mellan Skogsstyrelsen och
		länsstyrelsernas verksamheter....................................	297
	9.1.4	Ändrad ansvarsfördelning ..........................................	300
	9.1.5 Fördelning av uppgifter mellan Skogsstyrelsen
		och länsstyrelsen.........................................................	306
9.2	Länsstyrelseuppgifter utan regional dimension ...................		310
9.3	Överföring av uppgifter till nationella myndigheter ...........		311
	9.3.1 Utbetalning av statlig lönegaranti..............................		311
	9.3.2 Tillstånd och tillsyn rörande lotterier .......................		313
	9.3.3 Tillstånd och tillsyn rörande kampsportsmatcher....		315
	9.3.4 Svenskt medborgarskap för nordiska medborgare ...		317
	9.3.5 Allmänna arvsfonden, deponerade medel och
		notarius publicus.........................................................	318
	9.3.6	Konkurrensfrämjande.................................................	320

9.4Övriga uppgifter som bör flyttas till nationella

myndigheter ...........................................................................

322

9.5Statliga myndigheters möjlighet att överklaga

länsstyrelsebeslut ...................................................................

324

Innehåll SOU 2012:81

10	Förslagens konsekvenser ...........................................	333
10.1	Ekonomiska konsekvenser ....................................................	333
	10.1.1 Effekter på statsbudgeten ...........................................	333
	10.1.2 Effekter för kommuner och landsting .......................	334
	10.1.3 Samhällsekonomiska effekter.....................................	335
10.2	Personalkonsekvenser ............................................................	336
	10.2.1 Gällande regler ............................................................	336
	10.2.2 Länsstyrelserna............................................................	336
	10.2.3 Skogsstyrelsen .............................................................	337
10.3	Författningsmässiga konsekvenser .......................................	337
10.4	Övriga konsekvenser..............................................................	339

11	Författningskommentar .............................................	343
11.1	Förslaget till lag om avveckling av samverkansorganen i
	länen ........................................................................................	343
11.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:630) om
	regionalt utvecklingsansvar i vissa län ...................................	345
11.3	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ...........................	347
11.4	Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen
	(1992:497)...............................................................................	347
11.5	Förslaget till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ......	347
11.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:82) om
	svenskt medborgarskap..........................................................	348
11.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (1927:56) om
	nedsättning av pengar hos myndighet...................................	348
11.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:243) om
	Allmänna arvsfonden .............................................................	348
11.9	Förslaget till förordning med länsstyrelseinstruktion .........	349
	11.9.1 En ny länsstyrelseinstruktion.....................................	349
	11.9.2 Kommentar till bestämmelserna ................................	350

SOU 2012:81	Innehåll
11.10Förslaget till förordning om regionalt utvecklingsansvar
i vissa län .................................................................................	357
11.11Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2007:713) om regionalt tillväxtarbete .................................	358
11.12Följdändringar........................................................................	359
Särskilda yttranden ..........................................................	361
Bilagor
Bilaga 1–3 Kommittédirektiv..........................................................	375
Bilaga 4 Följdändringar i författningar ......................................	391
Bilaga 5 Vissa nationella myndigheters
bidragsfinansiering av länsstyrelser ..............................	405

Sammanfattning

I detta slutbetänkande redovisas vårt huvuduppdrag som avser den statliga regionala förvaltningen. Vi redogör inledningsvis för de problem som vi noterat på den regionala nivån och vår bedömning av behovet av en reform. Därefter beskriver vi våra förslag till lösningar inom följande tre områden; den samlade regionala förvaltningen och dess geografi, det regionala utvecklingsansvaret samt länsstyrelsernas verksamhet.

Vilka problem har staten i dag på den regionala nivån?

Brister i helhetssyn och samordning

Utvecklingen av den statliga förvaltningen har haft olika utgångs- punkter och olika synsätt har fått råda inom olika politikområden. Detta har lett till en ökad sektorisering där varje myndighet i stor utsträckning har optimerats utifrån de förutsättningar som råder inom den egna verksamheten. Detta har lett till en statlig regional förvaltning som är spretig och där myndigheterna är organiserade på olika sätt och med en regional indelning som varierar kraftigt. Genom inrättandet av enmyndigheter har centraliseringen ökat vilket har bidragit till en svagare ställning för den samlade staten på regional nivå. Detta innebär i sin tur att möjligheten för staten att på den regionala nivån uppträda tydligt och enhetligt gentemot medborgare, företag och kommuner har försämrats. Vad gäller det regionala utvecklingsansvaret har dagens modell med tre olika sätt att fördela detta ytterligare ökat otydligheten på den regionala nivån.

Sammanfattning

SOU 2012:81

Brister vad gäller en samlad verksamhetsidé och förtroendet för länsstyrelserna

Länsstyrelsernas uppdrag är och ska vara brett. Det problem som vi sett är att den samlade verksamhetsidén med länsstyrelserna inte uttalats till- räckligt tydligt. Detta har lett till att många förändringar av verksam- hetens innehåll har gjorts på marginalen utan att någon ställt frågan om vad som bör vara utgångspunkten för länsstyrelsens verksamhet. Varför har vi dessa myndigheter? Bristen på en samlad verksamhetsidé har lett till ett splittrat uppdrag som myndigheterna i dag har svårt att fullgöra.

Vid sidan av att regeringen inte formulerat någon bärande verksamhetsidé har vi också funnit tecken i dagens reglering och styrning av länsstyrelsernas verksamhet som kan tydas som att regeringen inte har fullt förtroende för sina egna myndigheter. Exempel på detta är dagens modell för finansiering, där en stor andel av länsstyrelsens medel kommer via nationella myndigheter, samt möjligheten för nationella myndigheter att överklaga länsstyrelsernas beslut. Detta kan ses som ett uttryck för att regeringen har större förtroende för de nationella myndigheterna än för länsstyrelserna. Finansieringsmodellen gör det svårt för länsstyrelserna att på ett effektivt sätt planera och utföra sin verksamhet. Nationella myndig- heters rätt att överklaga försvårar länsstyrelsens möjligheter att arbeta sektorsövergripande och att utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen.

För liten verksamhetsvolym på för många länsstyrelser

Det mycket breda uppdraget leder till att många av dagens länsstyrelser har för liten verksamhetsvolym inom ett stort antal områden. Flera verksamhetsområden är så små att de sysselsätter betydligt färre än en årsarbetskraft på enskilda länsstyrelser. Få ärenden motverkar en effektiv och rättssäker prövning. Liten omfattning innebär också svårig- heter med att upprätthålla kompetens. Det faktum att antalet läns- styrelser i dag är 21 innebär svårigheter att uppnå enhetlighet bland annat inom ärendehantering och tillsyn. Vi har under utredningsarbetet kunnat se att variationerna i vissa fall är stora emellan länsstyrelserna vilket påverkar förutsebarhet och likabehandling inom rättstillämp- ningen negativt. Även möjligheterna till effektivisering påverkas negativt av dagens struktur där möjligheterna att omfördela uppgifter och samordna övergripande verksamhet mellan länsstyrelserna är begränsade.

SOU 2012:81

Sammanfattning

Nödvändigt med en strukturell reform – nu

Staten måste enligt vår mening i grunden reformera sin verksamhet på den regionala nivån även om inga landstingssammanläggningar i dag är aktuella. För länsstyrelserna, som utgör basen i den statliga regionala förvaltningen, är en reform absolut nödvändig. Fler och fler aktörer ifrågasätter länsstyrelsernas kvalitet och effektivitet i den nuvarande verksamheten. Görs inget för att bryta denna utveckling kommer länsstyrelserna inte att kunna bestå.

För den samlade förvaltningen handlar det om att upprätthålla förtroendet för staten på den regionala nivån. Här krävs att den statliga regionala förvaltningen är samordnad, har hög kompetens och utför sitt uppdrag på ett effektivt sätt.

Sju statliga regionala områden

Vi anser att vissa statliga myndigheters verksamhet har sådant samband att en ökad effektivitet i den samlade statliga förvaltningen kan uppnås om de följer samma geografiska indelning. Vi har prövat frågan för samtliga statliga myndigheter med en regional organisation och vår bedömning är att följande myndigheter ska ha en gemensam regional indelning; Trafikverket, Lantmäteriet, Polisen, Säkerhetspolisen, Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen samt Inspektionen för vård och omsorg.

Även den geografiska indelningen för strukturfondsprogrammen ska följa indelningen som framgår av nedanstående karta. Vad gäller Försvarsmakten och Elsäkerhetsverket bör den regionala organisationen utformas så att de föreslagna gränserna inte bryts.

SOU 2012:81

Sammanfattning

regionala utvecklingsansvaret bör övergå till landstingen tidigaste den 1 januari 2015.

I de län där det eventuellt saknas politiskt stöd för att landstinget tar över ansvaret för regionala utvecklingsfrågor ska staten genom länsstyrelsen ansvara för frågorna från och med den 1 januari 2019.

Nya robusta länsstyrelser

Uppgifter för en statlig helhetssyn

Det som främst skiljer länsstyrelsen från andra myndigheter är att de är den statliga myndighet som på regional nivå gör avvägningar som omfattar flera samhällsområden. Detta gör länsstyrelserna unika och bidrar till att staten på regional nivå uppträder mer enhetligt samt att det sektorsinriktade perspektivet kan överbryggas. För att stärka länsstyrelsen i denna roll föreslår vi att möjligheten för Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter att överklaga vissa av länsstyrelsens beslut tas bort. Vi har prövat länsstyrelsens nuvarande och tänkbara uppgifter mot ett antal principer och kommit fram till att myndigheterna bör ha uppgifter inom följande verksamhetsområden:

Samhällsplanering och kulturmiljö

Samhällsskydd och krisberedskap

Naturvård och miljöskydd

Lantbruk, skogsbruk och landsbygd

Övrig verksamhet

Regional uppföljning och utvärdering

Vid vår prövning har vi funnit att det inom flera områden finns samband mellan Skogsstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter. De båda myndigheterna har vidare skogsägarna som gemensam målgrupp. För att uppnå en större tydlighet och effektivitet föreslår vi att den regionala verksamheten vid Skogsstyrelsen ska flyttas till länsstyrelserna.

Vidare förslår vi att ett antal verksamheter som länsstyrelsen ansvarar för i dag men som enligt vår bedömning saknar regional dimension flyttas till nationella myndigheter. Exempel på sådana verksamheter är utbetalning av statlig lönegaranti, vissa medborgar- skapsfrågor och lotterifrågor.

SOU 2012:81

Sammanfattning

Effektivare verksamhet genom förändringar i styrning samt av dimensionering och finansiering

Vi ser det som angeläget att länsstyrelserna i relevanta avseenden blir mer likartade. Detta för att realisera den potential för effektivisering och utveckling av verksamheten som vi noterat. Vi bedömer också att möjligheten att följa upp och styra verksamheten förbättras genom en större jämförbarhet. Vi föreslår därför att ansvaret för att leda och samordna länsstyrelsernas administration samt för att samordna uppföljning och verksamhetsutveckling ska fördelas mellan de tre största länsstyrelserna.

Vad gäller dimensioneringen av länsstyrelsens verksamhet kan vi konstatera att denna på samma sätt som gäller för uppgifterna endast har prövats på marginalen. Någon samlad bedömning av de befintliga resurserna i förhållande till uppgifterna har inte gjorts. Vår genomgång visar att ett mindre antal länsstyrelser innebär möjligheter till effektiviseringar. Dessa uppgår enligt vår bedömning till knappt 400 miljoner kronor. Samtidigt har vår genomgång av respektive verksamhetsområde visat på brister som vi i vissa fall anser härrör från bristande resurser. Detta gäller främst inom samhällsplanering, samhällsskydd och krisberedskap samt naturvård och miljöskydd.

Vi föreslår att merparten av de medel som frigörs genom sammanläggningarna av länsstyrelserna återförs till verksamheten. Detta för att åtgärda de brister vi noterat och för att uppgifterna inom aktuella verksamhetsområden ska kunna utföras på ett rätts- säkert och effektivt sätt. Medlen ska även möjliggöra för länsstyrelsen att spela en aktivare roll inom samhällsplanerings- området.

Dagens ordning där länsstyrelserna får en stor andel av sina medel via nationella myndigheter innebär stora problem för såväl regeringens styrning och uppföljning av länsstyrelserna som för länsstyrelsernas interna planering och resursanvändning. Vi föreslår därför att vissa av dessa medel går direkt till länsstyrelserna och disponeras av dessa.

Sammanfattning

SOU 2012:81

Våra förslag i korthet

Den statliga förvaltningen och dess geografi

Statliga regionala myndigheter med behov av samverkan ska ha samma geografiska indelning.

Trafikverket, Lantmäteriet, Polisen, Säkerhetspolisen, Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen samt Inspektionen för vård och omsorg ska följa förslaget till statlig regional geografi.

Strukturfondsområdenas geografiska indelning ska överens- stämma med indelningen. Myndighetsstrukturen inom området ska prövas på nytt.

Mindre justeringar ska göras vad gäller Försvarsmaktens och Elsäkerhetsverkets regionala indelning.

Den nya statliga regionala indelningen ska gälla från och med den 1 januari 2015.

Arbetsförmedlingen ska inom sin organisation ha tydliga funktioner för regional samverkan och en regional verksamhets- indelning som i huvudsak överensstämmer med länsstyrelsernas framtida geografiska ansvarsområden.

Den regionala verksamhet som Skogsstyrelsen i dag bedriver ska flyttas till länsstyrelserna.

Möjligheten för Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter att överklaga länsstyrelsens beslut enligt miljöbalken och tillhörande förordningar ska tas bort.

Det regionala utvecklingsansvaret

Det regionala utvecklingsansvaret ska som huvudregel vara landstingens uppgift.

De kommunala samverkansorganen ska avvecklas. I de fall landstingen inte tar över ansvaret ska länsstyrelsen ansvara för frågorna.

De landsting som tar över ansvaret ska erhålla cirka 95 procent av aktuella statliga medel. Resterande andel disponeras av länsstyrelsen i respektive län.

SOU 2012:81

Sammanfattning

De nya länsstyrelserna

Grunduppdraget för länsstyrelserna ska vara verksamheter som förutom behov av geografisk närhet, sträcker sig över flera samhällssektorer och behöver hanteras utifrån ett statligt helhets- perspektiv.

För att tydliggöra och renodla länsstyrelsernas uppgifter föreslås ett antal mindre verksamhetsområden flyttas till nationella myndigheter.

Benämningen vattenmyndighet bör tas bort.

Länsstyrelsernas uppgifter gällande samordning av andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt ska upphöra.

Antalet länsstyrelser ska vara elva stycken och omfatta ett eller flera län. Förslag till länsstyrelsernas geografi och sätesorter lämnas.

Länsstyrelserna ska ha en likartad övergripande organisations- struktur. Ett näringslivsråd och ett råd för frågor som berör kommuner ska finnas vid samtliga länsstyrelser.

Samtliga länsstyrelser bör ansluta sig till Statens servicecenter. Ansvaret för att leda och samordna administration samt för att samordna uppföljning och verksamhetsutveckling ska fördelas mellan de tre största länsstyrelserna.

Vid rekrytering av landshövding och länsöverdirektör ska den samlade ledningskompetensen beaktas och tiderna för förordnanden samordnas.

Länsstyrelserna ska på ett enhetligt sätt pröva om utförandet av praktiska uppgifter blir mer effektivt genom att upphandla tjänster av externa aktörer.

Merparten av de medel som frigörs genom att antalet länsstyrelser minskar ska användas för att finansiera det samlade behovet att ytterligare resurser i de operativa verksamheterna.

En ny finansieringsmodell för länsstyrelsen införs.

En organisationskommitté ska tillsättas för inrättandet av de nya länsstyrelserna.

Den nya strukturen vad gäller både geografi och länsstyrelse- organisation ska träda i kraft den 1 januari 2015.

Summary

This is the final report on our inquiry into central government regional administration. We begin with an account of the problems we noted at regional level and our assessment of the need for reform. We then describe our proposed solutions in three areas: overall regional administration and its geography, responsibility for regional development, and the activities of county administrative boards.

What problems does central government currently have at regional level?

Lack of an integrated, coordinated approach

Central government administration in different policy areas has developed based on different starting points and approaches. This has led to increased sectorisation, whereby each government agency has largely been optimised based on the conditions within its own activities. This means that central government regional administration is sprawling, with agencies that are organised in different ways and widely varying regional divisions. Centralisation has increased due to the introduction of singular authorities, which has also weakened the overall position of central government at regional level. This in turn has had a negative impact on the ability of central government to act clearly and uniformly vis-à-vis citizens, businesses and municipalities at regional level. The present model of responsibility for regional development, with three different systems, has exacerbated the lack of clarity at regional level.

Summary

SOU 2012:81

Lack of an overall operational objective and of confidence in the county administrative boards

The mandate of the county administrative boards is, and should be, broad. The problem as we have seen it is that the overall operational objective of the county administrative boards has not been formulated sufficiently clearly. This has meant that many changes to their activities have been made on the margins without anyone asking what the starting point for the county administrative boards’ activities should be. What is the purpose of these government agencies?

The lack of an overall operational objective has led to a divided mandate that the agencies currently have difficulty fulfilling.

Alongside the fact that the Government has not formulated any solid operational objective, we have also found indications in the current regulation and governance of the county administrative boards’ activities that the Government does not have complete confidence in its own agencies. Examples of this include the current funding model, whereby a large proportion of the county administrative boards’ funds come via national agencies, and the fact that national agencies can appeal against county administrative board decisions. This could be interpreted as the Government having greater confidence in the national agencies than in the county administrative boards. The funding model makes it difficult for the county administrative boards to effectively plan and carry out their activities. The national agencies’ right of appeal makes it more difficult for the county administrative boards to work cross-sectorally and to coordinate different public interests based on an integrated central government approach.

Insufficient volume of activities spread over too many county administrative boards

Their very broad mandate means that many country administrative boards today have an insufficient volume of activities within a large number of areas. Several areas of activity are so small that they occupy substantially less than a yearly equivalent of one person at individual country administrative boards. Having a small number of cases counteracts effective and legally secure examination. Having restricted scope also leads to difficulties maintaining levels of expertise. The fact that there are currently 21 county administrative boards leads to

SOU 2012:81

Summary

difficulties achieving uniformity in processing of business, supervision, etc. In the course of the inquiry we have seen that the variations between county administrative boards are sometimes considerable, which has a negative impact on predictability and equal treatment in the application of the law. Opportunities for streamlining are also negatively affected by the present structure, in which there is limited possibility to redistribute tasks and coordinate overarching activities between county administrative boards.

Structural reform needed – now

In our view, central government must fundamentally reform its activities at regional level, even if it is not of current interest to merge any county councils. A reform is absolutely necessary for the county administrative boards, which are the foundation of the central government regional administration. The quality, effectiveness and efficiency of current county administrative board activities are increasingly being called into question. If nothing is done to break this trend, it will not be possible for the county administrative boards to continue.

For the administration overall, it is a matter of maintaining confidence in central government at regional level. Central government regional administration must be coordinated, maintain a high level of expertise and carry out its tasks effectively and efficiently.

Seven central government regional areas

We consider that the activities of some central government agencies are so strongly connected that the efficiency of the overall central government administration can be increased by them sharing geographical groupings. We have looked at this issue for all of the central government agencies that are organised regionally, and in our assessment, the following agencies should have the same regional boundaries: the Swedish Transport Administration, the Swedish mapping, cadastral and land registration authority, the Swedish Police, the Swedish Security Service, the Swedish Work Environment Authority, the Swedish Schools Inspectorate and the new inspectorate for health and social care.

SOU 2012:81

Summary

cease on 31 December 2013. All local government cooperative bodies should be dismantled by 31 December 2018.

We propose that the county councils in all of the counties concerned should be given the opportunity to take over responsibility for regional development through an application procedure, if there is support for this among the municipalities in the county. In our view, it is an advantage if the change in the division of responsibilities takes place in connection with an election. This means that the responsibility for regional development should be transferred to the county councils no earlier than 1 January 2015.

In any counties where there is a lack of political support for the county council taking responsibility for regional development issues, central government, through the county administrative board, should take over responsibility for them from 1 January 2019.

New, robust county administrative boards

Tasks for an integrated central government approach

The main difference between county administrative boards and other agencies is that they are central government agencies at regional level that take decisions encompassing several areas of society. This makes the county administrative boards unique, and helps ensure that central government acts more uniformly at regional level and bridges different sectoral perspectives. To strengthen the county administrative boards in this role, we propose that the possibility for the Swedish Environmental Protection Agency and other central government agencies to appeal against certain county administrative board decisions be removed.

We have examined the county administrative boards’ current and possible future tasks in light of a number of principles, and have concluded that the agencies should have tasks in the following areas of activity:

Community planning and cultural environment

Civil contingencies

Nature conservation and environmental protection

Agriculture, forestry and rural affairs

Other activities

Regional follow-up and evaluation

Summary

SOU 2012:81

In our review we found that there are links between the work of the Swedish Forest Agency and the county administrative boards in several areas. Both agencies also have forest owners as a target group. In order to achieve greater clarity and efficiency, we propose that regional activities of the Swedish Forest Agency be moved to the county administrative boards.

We also propose that a number of activities – for which the county administrative boards are currently responsible but that, in our view, lack a regional dimension – be moved to national agencies. Examples include the payment of government wage guarantees, certain citizen- nship issues and lottery issues.

The future tasks do not involve any substantial change compared with the current tasks. However, an analysis has been carried out of the tasks that should set the tone within the county administrative boards, namely community planning, civil contingencies and regional follow-up and evaluation. In our assessment, it is not possible for any other central government agency to carry out the tasks in these areas of activity. This is because, alongside the need for geographical proximity, they extend over several sectors of society and need to be tackled using an integrated central government approach. This fundamental task provides an operational objective for the county administrative boards and means that they take on a specialist function with respect to overall central government assessments and coordination between different sectors and stake- holders at regional level.

New and more practical geographical boundaries with eleven county administrative boards

We propose that the new county administrative boards be larger and considerably fewer in number. In our view, this will completely transform the county administrative boards’ ability to conduct efficient activities with a high level of legal certainty and expertise. At the same time, central government will be better able to govern activities.

SOU 2012:81

Summary

The table below shows our proposal for the boundaries and seats of the eleven future county administrative boards.

More efficient activities via changes in governance, scale and funding

We consider it important that the county administrative boards become more alike in certain relevant respects. This will help realise the potential noted by the inquiry for streamlining and development of activities. We also consider that greater comparability will improve the possibility to follow up and govern activities. We therefore propose that responsibility for leading and coordinating the administration of the county administrative boards and for coordinating follow-up and operational development should be divided between the three largest county administrative boards.

We can observe that the scale of the county administrative boards’ activities has, like the tasks, only been examined peripherally. No overall assessment has been made of the existing resources in relation to the tasks. Our review shows that a smaller number of county administrative boards offers opportunities for streamlining. We estimate that this could save just under SEK 400 million. At the same time, our review of each area of activity has exposed shortcomings that, in certain cases, we consider stem from a lack of resources. This is particularly true of community planning, civil contingencies and nature conservation and environmental protection.

We propose that the major part of the funds freed up by merging county administrative boards be fed back into activities, to address the

Summary

SOU 2012:81

shortcomings we have noted and ensure that tasks in the relevant areas of activity can be carried out in a legally secure, effective and efficient manner. The funds should also enable the county administrative boards to play a more active role in community planning.

The current system, whereby the county administrative boards receive a large part of their funding via national agencies, creates major problems for both central government governance and follow-up of the county administrative boards, and for the county administrative boards’ internal planning and use of resources. We therefore propose that some of these funds go direct to the county administrative boards to be allocated as they see fit.

Our proposals in brief

Central government administration and geographical boundaries

Central government regional agencies that need to collaborate should have the same geographical boundaries.

The Swedish Transport Administration, the Swedish mapping, cadastral and land registration authority, the Swedish Police, the Swedish Security Service, the Swedish Work Environment Authority, the Swedish Schools Inspectorate and the new inspectorate for health and social care should follow the proposal for central government geographical boundaries.

For the next programme period, the geographical boundaries of the structural fund areas should correspond to these boundaries. The agency structure in this area should also be reviewed ahead of the new programme period.

Small adjustments should be made to the regional boundaries of the Swedish Armed Forces and Swedish National Electrical Safety Board.

The new government regional boundaries should apply from 1 January 2015.

SOU 2012:81

Summary

The Swedish Public Employment Service should have clear functions within its organisation for regional collaboration and a regional division of activities that largely corresponds to the county administrative boards’ future geographical areas of responsibility.

Regional activities currently carried out by the Swedish Forest Agency should be moved to the county administrative boards.

The possibility for the Swedish Environmental Protection Agency and other central government agencies to appeal against county administrative board decisions under the Swedish Environmental Code and associated ordinances should be abolished.

Responsibility for regional development

Responsibility for regional development should, as a rule, be a task for the county councils.

The local government cooperative bodies should be abolished. In cases where the county council does not take over responsibility, the county administrative board should be responsible for these issues.

The county councils that take on this responsibility should receive around 95 per cent of the current central government funds. The remainder should go to the relevant county administrative board.

The new county administrative boards

The fundamental task of the county administrative boards should be activities that, alongside the need for geographical proximity, extend over several sectors of society and need to be dealt with using an integrated central government approach.

In order to clarify and refine the tasks of the county administrative boards, it is proposed that a number of minor areas of activity be moved to national agencies.

The term ‘water authority’ should be abolished.

The county administrative boards’ tasks with respect to coordinating other central government agencies’ regional growth initiatives should cease.

Summary

SOU 2012:81

There should be eleven county administrative boards, each covering one or more counties. A proposal is presented for the geographical boundaries and seats of the county administrative boards.

The county administrative boards should all have a similar overall organisational structure. Every county administrative board should have a business council and a council on municipal issues.

Every county administrative board should use the administrative services available through the National Government Service Centre. Responsibility for leading and coordinating administration and for coordinating follow-up and operational development should be divided between the three largest county administrative boards.

When recruiting County Governors and Deputy County Governors, overall management skills should be taken into account and the timing of appointments coordinated.

The county administrative boards should examine, in a uniform manner, whether practical tasks would be carried out more efficiently if services were procured externally.

The major part of the funds freed up by reducing the number of county administrative boards should be used to fund the overall need for additional resources in operational activities.

A new funding model for the county administrative boards will be introduced.

An organising committee should be appointed to set up the new county administrative boards.

The new central government structure – in both geographical and organisational terms – should enter into force on 1 January 2015.

SOU 2012:81

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län

dels att 1, 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		1 §
I denna lag finns bestämmel-			I denna lag finns bestämmel-
ser om	regionalt	tillväxtarbete	ser om regionalt tillväxtarbete
och om länsplaner för regional			och om länsplaner för regionalt
transportinfrastruktur i Gotlands,			infrastrukturarbete i vissa län.
Skåne,	Hallands	och Västra
Götalands län.
		3 §
Denna lag gäller för Skåne läns			Regeringen meddelar före-
landsting, Hallands läns landsting			skrifter om vilka landsting eller
och Västra Götalands läns lands-			vilken kommun, som inte ingår i
ting. Lagen gäller också, med			ett landsting, som ansvarar för
undantag för 8 § 1, för Gotlands			uppgifter enligt denna lag.
kommun.

Det som sägs om ett landsting i 5–10 §§ gäller i sådant fall kom- munen.

3 a §

Ett landsting får hos regeringen ansöka om att från staten ta över ansvaret för de uppgifter som anges i 5–7 §§ denna lag.

Vid prövningen av en sådan ansökan ska hänsyn tas till vilken uppfattning länets kommuner har i frågan.

Författningsförslag SOU 2012:81

4 §

De landsting som avses i denna lag får besluta att landstings- fullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas region- fullmäktige och regionstyrelsen. Det som sägs i andra författningar om landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen gäller i sådant fall

regionfullmäktige och regionstyrelsen.

Gotlands kommun får

besluta

Den kommun som avses i

att kommunfullmäktige och kom-

denna lag får besluta att kom-

munstyrelsen i stället ska beteck-

munfullmäktige

och

kommun-

nas regionfullmäktige och region-

styrelsen i stället ska betecknas

styrelsen. Det som sägs i andra

regionfullmäktige

och

region-

författningar

kommunfull-

styrelsen. Det som sägs i andra

mäktige

och

kommunstyrelsen

författningar

kommunfull-

gäller i sådant fall region-

mäktige

och

kommunstyrelsen

fullmäktige och regionstyrelsen.

gäller i sådant fall regionfull-

mäktige och regionstyrelsen.

Vid

genomförande

val

Vid

genomförande

val

enligt

vallagen (2005:837)

ska

enligt

vallagen

(2005:837)

ska

dock

beteckningen landstings-

dock

beteckningen

landstings-

fullmäktige användas vid val i

fullmäktige respektive kommun-

Skåne läns landsting, Hallands läns

fullmäktige användas.

landsting

och

Västra Götalands

läns landsting. Vid val i Gotlands

kommun

ska

beteckningen

kommunfullmäktige användas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014, då lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län upphör att gälla.

Författningsförslag

SOU 2012:81

4Förslag till

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs att 19 kap. 5 § miljöbalken (1998:808) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

19 kap.

5 §

I ärenden som prövas av länsstyrelser eller kommunala nämnder ska styrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna

1.i 22 kap. 1 § första stycket om ansökans form och innehåll,

2.i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,

3.i 22 kap. 2 a § om prövningar som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§,

4.i 22 kap. 3 § om kungörelses innehåll,

5.i 22 kap. 6 § om talerätt,

6. i 22 kap. 9 § om rätt att före-					5. i	22 kap.	9 §	om		rätt	att
träda fastighet,					företräda fastighet,
7. i	22 kap.	12 §	om	sak-	6. i	22 kap.	12 §		om		sak-
kunniga,					kunniga,
8. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)					7. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)
om mark- och miljödomstolar					om mark- och miljödomstolar
om undersökning på platsen,					om undersökning på platsen,
9. i 22 kap. 25 § första stycket					8. i 22 kap. 25 § första stycket
1–3 och 5–11 samt andra stycket					1–3 och 5–11 samt andra stycket
sista meningen och tredje stycket					sista meningen och tredje stycket
om tillståndsdoms innehåll,					om tillståndsdoms innehåll,
10. i 22 kap. 26 § om särskild					9. i 22 kap. 26 § om särskild
dom,					dom,
11. i 22 kap. 27 § första stycket,					10. i 22 kap. 27 § första stycket,
andra stycket		andra	meningen		andra stycket		andra		meningen
samt tredje stycket första men-					samt tredje stycket första men-
ingen om uppskjutna frågor och					ingen om uppskjutna frågor och
provisoriska föreskrifter,					provisoriska föreskrifter,
12. i	22 kap. 28 § första				11. i	22 kap.		28 §		första
stycket	första	meningen		om	stycket	första	meningen				om
verkställighetsförordnande, och					verkställighetsförordnande, och

SOU 2012:81							Författningsförslag
13. i 23 kap. 3 § när det gäller				12. i 23 kap. 3 § när det gäller
särskild överklagan i frågor om				särskild överklagan i frågor om
sakkunniga	som	avses	i	sakkunniga	som	avses	i
22 kap. 12 §.				22 kap. 12 §.
				I ärenden som prövas av kom-
				munala nämnder ska		nämnden
				även tillämpa bestämmelserna om

talerätt i 22 kap. 6 §.

I ärenden som rör lagring, återvinning eller bortskaffande av avfall gäller också de bestämmelser som anges i 22 kap. 25 a–25 c §§ om en tillståndsdoms innehåll.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Om bevakning förekommer i konkursen, ska förvaltaren snarast underrätta Skatteverket om sådana fordringar som omfattas av garan- tin och som enligt förvaltarens bedömning är klara.

Underrättelse om övriga ford- ringar som omfattas av garantin ska lämnas utan dröjsmål sedan fordringarna har blivit utdelnings- gilla.

Författningsförslag

SOU 2012:81

5Förslag till

lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)

Härigenom föreskrivs i fråga om lönegarantilagen (1992:497) dels att 11, 12, 14, 15, 17, 18, 22, 24, 25 och 26 §§ ska ha följande

lydelse,

dels att 6 a § ska utgå.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 §

Om bevakning förekommer i konkursen, ska förvaltaren snarast underrätta länsstyrelsen om sådana fordringar som omfattas av garan- tin och som enligt förvaltarens bedömning är klara.

Underrättelse om övriga ford- ringar som omfattas av garantin ska lämnas utan dröjsmål sedan fordringarna har blivit utdelnings- gilla.

12 §
Om förvaltaren, sedan han	Om förvaltaren,			sedan	han
har lämnat underrättelse enligt	har	lämnat	underrättelse enligt
11 § första stycket, får upplys-	11 §	första	stycket,	får	upp-
ningar enligt 10 § eller om han	lysningar enligt 10 § eller				om
på annat sätt får kännedom om	han på annat sätt får kännedom
något förhållande som påverkar	om	något	förhållande		som
frågan till vilken del arbets-	påverkar frågan till vilken del
tagarens fordran på uppsägnings-	arbetstagarens fordran på upp-
lön omfattas av förmånsrätt, skall	sägningslön omfattas av förmåns-
han snarast underrätta läns-	rätt, ska han snarast underrätta
styrelsen.	Skatteverket.

SOU 2012:81	Författningsförslag
14 §
Den förvaltare, som efter att	Den förvaltare, som efter att
ha lämnat en underrättelse enligt	ha lämnat en underrättelse enligt
11 § avser att göra en förskotts-	11 § avser att göra en förskotts-
betalning till arbetstagaren enligt	betalning till arbetstagaren enligt
13 §, skall underrätta länsstyrelsen	13 §, ska underrätta Skatteverket
innan betalningen görs.	innan betalningen görs.

15 §

Förvaltaren skall för arbetstagarens räkning bevaka fordringar som

enligt hans bedömning är klara.
Bevakningen får ske genom	Bevakningen får ske genom
att förvaltaren lämnar rätten två	att förvaltaren lämnar rätten två
kopior av en sådan underrättelse	kopior av en sådan underrättelse
som han har lämnat länsstyrelsen	som han har lämnat Skatteverket
enligt 11 § och anger att den	enligt 11 § och anger att den
avser bevakning.	avser bevakning.

Förvaltaren skall genast underrätta arbetstagaren om bevakningen.

			17 §
Om förvaltaren eller rekon-				Om förvaltaren eller rekon-
struktören finner att fordran ska				struktören finner att fordran ska
betalas enligt garantin, ska han				betalas enligt garantin, ska han
eller hon samma dag som beslutet				eller hon samma dag som beslutet
meddelas sända en underrättelse				meddelas sända en underrättelse
om	beslutets	innehåll	till	om	beslutets	innehåll	till
länsstyrelsen.				Skatteverket.

18 §

Om förvaltaren eller rekonstruktören, efter att ha fattat beslut om betalning enligt garantin, får upplysningar enligt 10 § eller på annat sätt får kännedom om något förhållande som påverkar frågan till vilken del arbetstagarens fordran på uppsägningslön omfattas av rätt till betalning enligt garantin, skall förvaltaren eller rekon- struktören snarast ompröva sitt beslut avseende garantibelopp som ännu inte har betalats ut.

Författningsförslag

SOU 2012:81

Om omprövningen medför att utbetalning enligt garantin skall ske med ett annat belopp än tidigare, skall förvaltaren eller rekonstruktören samma dag sända en underrättelse om bes- lutets innehåll till länsstyrelsen.

Om omprövningen medför att utbetalning enligt garantin skall ske med ett annat belopp än tidigare, ska förvaltaren eller rekonstruktören samma dag sända en underrättelse om bes- lutets innehåll till Skatteverket.

				22 §
Garantibelopp		betalas		av	Garantibelopp				betalas		av
länsstyrelsen.					Skatteverket.
				24 §
Innan	garantibelopp betalas				Innan		garantibelopp betalas
ut skall	länsstyrelsen		verkställa		ut ska		Skatteverket			verkställa
skatteavdrag samt avdrag				med	skatteavdrag			samt avdrag			med
belopp som skall innehållas på					belopp som ska innehållas på
grund av beslut om utmätning av					grund av beslut om utmätning av
lön. Dessutom		skall	avräkning		lön.	Dessutom			ska	avräkning
göras för förskottsbetalning som					göras för förskottsbetalning som
skett enligt 11 kap. 14 §				kon-	skett	enligt		11 kap. 14 §			kon-
kurslagen	(1987:672)		och	som	kurslagen		(1987:672)			och	som
avser fordringar		som	omfattas		avser	fordringar			som	omfattas
av garantin.					av garantin.
				25 §
Innan garantibelopp för for-					Innan garantibelopp för for-
dran på uppsägningslön betalas ut					dran på uppsägningslön betalas ut
skall arbetstagaren till länsstyrelsen					ska arbetstagaren till Skatteverket
lämna en försäkran på heder och					lämna en försäkran på heder och
samvete om sina anställnings-					samvete om sina anställnings-
och avlöningsförhållanden under					och avlöningsförhållanden under
uppsägningstiden.					uppsägningstiden.

Om arbetstagaren under uppsägningstiden inte utför arbete för konkursgäldenären, gäldenären vid företagsrekonstruktion eller någon annan och inte heller driver egen rörelse, får garantibelopp för fordran på uppsägningslön betalas ut endast om arbetstagaren visar att han eller hon för den tid fordran avser har varit anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen.

SOU 2012:81								Författningsförslag
				26 §
Anser länsstyrelsen att upp-					Anser Skatteverket att upp-
gifterna	som	arbetstagaren har			gifterna	som	arbetstagaren	har
lämnat i en försäkran enligt 25 §					lämnat i en försäkran enligt 25 §
kan påverka frågan till vilken del					kan påverka frågan till vilken del
arbetstagarens fordran på upp-					arbetstagarens fordran på upp-
sägningslön omfattas av rätt till					sägningslön omfattas av rätt till
betalning	enligt		garantin,	skall	betalning	enligt garantin,		ska
länsstyrelsen		skyndsamt		sända	Skatteverket		skyndsamt sända
kopia av försäkran till förvaltaren					kopia av försäkran till förvaltaren
eller rekonstruktören.					eller rekonstruktören.
I sådana fall får garantibelopp					I sådana fall får garantibelopp
för fordran på uppsägningslön inte					för fordran på uppsägningslön inte
betalas ut innan förvaltaren eller					betalas ut innan förvaltaren eller
rekonstruktören har omprövat sitt					rekonstruktören har omprövat sitt
tidigare ställningstagande i frågan					tidigare ställningstagande i frågan
om lönegaranti			eller underrättat		om lönegaranti eller underrättat
länsstyrelsen om att uppgifterna i					Skatteverket om att uppgifterna i
försäkran inte ger anledning till					försäkran inte ger anledning till
en ny bedömning.					en ny bedömning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag

SOU 2012:81

6Förslag till

lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)

Härigenom föreskrivs i fråga om lotterilagen (1994:1000) dels att 40, 42, och 48 §§ ska ha följande lydelse,

dels att 41 § ska utgå.

Nuvarande lydelse							Föreslagen lydelse
						40 §
Länsstyrelsen			prövar		frågor		Lotteriinspektionen	prövar
om	tillstånd	enligt		16 §,		när	frågor om tillstånd enligt 16 §.
lotteriet ska bedrivas i flera kom-
muner inom ett län.
Regeringen			meddelar		före-		Lotteriinspektionen	prövar
skrifter om vilka länsstyrelser som							också frågor om tillstånd i fall då
ansvarar för tillståndsprövningen							särskilt tillstånd krävs	enligt
enligt första stycket.							21 b §.
						42 §
Länsstyrelsen			prövar		frågor		Lotteriinspektionen	prövar
om	tillstånd	enligt		22 §.		Om	frågor om tillstånd enligt 22 §.
bingospelet ska bedrivas i flera län
eller	om 22 §	tredje		stycket		ska
tillämpas prövas dock frågan om
tillstånd av Lotteriinspektionen.

48 §

Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över att denna lag och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och

regeringen.
Den	kommunala tillstånds-	Den kommunala tillstånds-
och	registreringsmyndigheten	och registreringsmyndigheten
samt länsstyrelsen har den närmare		har den närmare tillsynen över
tillsynen över sådana lotterier		sådana lotterier som får anord-
som får anordnas efter tillstånd av		nas efter tillstånd av eller
eller registrering hos myndig-		registrering hos myndigheten.
heten.

Författningsförslag

SOU 2012:81

7Förslag till

lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 22 och 26 §§ lagen(2001:82) om svenskt medborgarskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			22 §
Migrationsverket prövar ären-				Migrationsverket prövar ären-
den enligt denna lag, om inte				den enligt denna lag.
annat framgår av andra stycket.
Anmälningar enligt 7, 8, 9, 18
eller 19 § som gäller en medborgare
i Danmark, Finland, Island eller
Norge prövas av länsstyrelsen.
Regeringen		meddelar	före-
skrifter om vilka länsstyrelser som
ansvarar	för	uppgifterna	enligt
andra stycket.
			26 §
Migrationsverkets eller			en	Migrationsverkets		beslut
länsstyrelses beslut enligt denna lag				enligt denna lag får överklagas till
får överklagas till en migrations-				en migrationsdomstol utom i fall
domstol utom i fall som avses i				som avses i 27 §.
27 §.
En	migrationsdomstols			beslut	överklagas	hos

Migrationsöverdomstolen i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. utlänningslagen (2005:716). Bestämmelserna i detta kapitel gäller även i övrigt i tillämpliga delar i mål enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81

Författningsförslag

8Förslag till

lag om ändring i lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet

Härigenom föreskrivs att 1, 2, 5, 6, 8 och 9a §§ lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse							Föreslagen lydelse
						1 §
Vägrar		borgenär		att	mottaga		Vägrar borgenär		att	mottaga
erbjuden		betalning		av	förfallen		erbjuden	betalning	av	förfallen
gäld, som skall erläggas i							gäld, som ska erläggas i penningar,
penningar, eller är på grund av							eller är på grund av borgenärs
borgenärs bortovaro eller sjuk-							bortovaro eller sjukdom eller
dom eller någon annan av honom							någon annan av honom bero-
beroende		omständighet gälde-					ende omständighet		gäldenären
nären	hindrad		att	verkställa			hindrad	att verkställa betalning
betalning av sådan gäld, äge							av sådan gäld, äge gäldenären
gäldenären fullgöra				betalningen			fullgöra	betalningen	genom att
genom att för borgenärens räk-							för borgenärens räkning nedsätta
ning	nedsätta		beloppet			hos	beloppet hos Kammarkollegiet.
länsstyrelsen.
Lag samma vare, där gälde-							Lag samma vare, där gälde-
nären ej vet eller bör veta vem							nären ej vet eller bör veta vem
som är borgenär, så ock där							som är borgenär, så ock där oviss-
ovisshet råder om vem av två							het råder om vem av två eller flera
eller flera som är rätt borgenär							som är rätt borgenär samt gälde-
samt	gäldenären		icke		skäligen		nären icke skäligen kan anses
kan anses pliktig att på eget							pliktig att på eget äventyr
äventyr bedöma, till vilken av							bedöma, till vilken av dem betal-
dem betalningen skall erläggas.							ningen ska erläggas.
						2 §
Den som vill nedsätta pen-							Den som vill nedsätta pen-
ningar till betalning av gäld har att							ningar till betalning av gäld har att
för	länsstyrelsen		uppgiva			det	för Kammarkollegiet		uppgiva det
förhållande, å vilket han grundar							förhållande, å vilket han grundar
sitt anspråk att fullgöra betal-							sitt anspråk att fullgöra betal-
ningen genom nedsättning.							ningen genom nedsättning.

Medel som är nedsatta hos

Kammarkollegiet ska genast place- ras på ett räntebärande konto. Detta behöver dock inte ske, om det kan antas att utbetalning kommer att göras inom två veckor från det att medlen sattes ned.

Har någon, till vars förmån nedsättning skett, hos Kammarkollegiet givit till känna att han gör anspråk på nedsatt belopp, må gäldenären ej utan hans samtycke göra gällande för- behåll som i 4 § sägs, med mindre anspråket ogillats genom dom som äger laga kraft.

Författningsförslag

SOU 2012:81

Vid verkställande av nedsättning åligger det ock gäldenären att angiva de omständigheter, som kunna vara erforderliga till före- byggande av misstag vid det nedsatta beloppets utbetalande. Sker det ej, och varder i följd därav beloppet betalt till annan än rätt borgenär, må gäldenären ej åberopa nedsättningen till befrielse från skulden.

5 §

Har någon, till vars förmån nedsättning skett, hos länsstyrelsen givit till känna att han gör anspråk på nedsatt belopp, må gälde- nären ej utan hans samtycke göra gällande förbehåll som i 4 § sägs, med mindre anspråket ogillats genom dom som äger laga kraft.

6 §

Har nedsättning föranletts av	Har nedsättning föranletts av
ovisshet om vem av två eller	ovisshet om vem av två eller
flera som är rätt borgenär, må	flera som är rätt borgenär, må
länsstyrelsen icke utan att de äro	Kammarkollegiet icke utan att de
därom ense till någon av dem	äro därom ense till någon av dem
utbetala det nedsatta beloppet,	utbetala det nedsatta beloppet,
förrän genom dom i rättegång,	förrän genom dom i rättegång,
som en av dem anhängiggjort	som en av dem anhängiggjort
mot den andre eller de övriga,	mot den andre eller de övriga,
eller genom förlikning eller på	eller genom förlikning eller på
annat sätt blivit slutgiltigt avgjort	annat sätt blivit slutgiltigt avgjort
vem som är rätt borgenär.	vem som är rätt borgenär.

8 §

Medel som är nedsatta hos länsstyrelsen skall genast placeras på ett räntebärande konto. Detta behöver dock inte ske, om det kan antas att utbetalning kommer att göras inom två veckor från det att medlen sattes ned.

SOU 2012:81

Författningsförslag

Räntan skall betalas till den som får lyfta beloppet.

		9 a §
Ett beslut av länsstyrelsen får			Ett beslut av Kammarkollegiet
överklagas till tingsrätten på den			får överklagas till Stockholms
ort där länsstyrelsen finns. Vid			tingsrätt. Vid överklagande gäller
överklagande	gäller	lagen	lagen (1996:242) om domstols-
(1996:242) om domstolsärenden.			ärenden.
Regeringen	meddelar	före-
skrifter om vilka länsstyrelser som
ansvarar för	uppgifter	enligt
denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag

SOU 2012:81

9Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden

Härigenom föreskrivs att 27 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
27 §
Den som vill att ett arv eller	Den som vill att ett arv eller
ett försäkringsbelopp som har	ett försäkringsbelopp som har
tillfallit fonden ska avstås helt eller	tillfallit fonden ska avstås helt
delvis, ska ansöka om detta hos	eller delvis, ska ansöka om detta
Kammarkollegiet. Kammarkollegiet	hos Kammarkollegiet.
får uppdra åt länsstyrelsen att utreda
frågan.

Om Kammarkollegiet inte får besluta i ärendet, ska kollegiet överlämna handlingarna med eget yttrande till regeringen.

En ansökan om arvsavstående ska göras senast tre år efter dödsfallet eller efter det att arvet genom preskription har tillfallit fonden.

Om en ansökan har kommit in för sent ska den avvisas.

Regeringen meddelar före- skrifter om vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgifter enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81

Författningsförslag

10Förslag till

förordning med länsstyrelseinstruktion

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Länsstyrelsen svarar för statlig förvaltning i länen och ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv väga samman olika samhälls- intressen.

2 § Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om

1.samhällsplanering och kulturmiljö,

2.samhällsskydd och krisberedskap,

3.naturvård och miljöskydd,

4.lantbruk, skogsbruk och landsbygd, och

5.regional uppföljning och utvärdering.

Myndigheten har även andra uppgifter enligt vad som föreskrivs i denna eller någon annan författning.

3 § Varje länsstyrelse ansvarar för sina uppgifter inom ett geo- grafiskt område. Dessa områden är:

1.Norrbottens län

2.Västerbottens län

3.Jämtlands och Västernorrlands län

4.Dalarnas och Gävleborgs län

5.Värmlands och Örebro län

6.Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län

7.Stockholms och Gotlands län

8.Västra Götalands och Hallands län

9.Jönköpings och Östergötlands län

10.Kalmar och Kronobergs län

11.Skåne och Blekinge län

4 § Länsstyrelsen ska se till att de regelverk och de rutiner myndig- heten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för med- borgare och företag.

5 § Länsstyrelsen ska verka för att de av riksdagen fastställda miljö- kvalitetsmålen uppnås och svara för regionalt mål- och uppföljnings- arbete. Vidare ska länsstyrelsen stödja kommunerna med underlag

Författningsförslag

SOU 2012:81

för deras miljömålsarbete, verka för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen samt samordna arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat.

Länsstyrelserna ska i fråga om sitt miljömålsarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

6 § Länsstyrelsen ska verka för att de av riksdagen fastställda skogspolitiska målen får genomslag på regional nivå och svara för regionalt uppföljningsarbete. Vidare ska länsstyrelsen ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till målen samt bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas.

7 § Länsstyrelsen ska verka för att det av riksdagen fastställda nationella målet för jämställdhet får genomslag på regional nivå och svara för regionalt uppföljningsarbete. Vidare ska länsstyrelsen bedriva, samordna och stödja det övergripande arbetet med jäm- ställdhetsintegrering på regional nivå.

Särskilda uppgifter

8 § Länsstyrelsen får, med de begränsningar som följer av andra stycket, bedriva uppdragsverksamhet inom verksamhetsområdet skogsbruk, om det bidrar till att uppnå de beslutade målen för skogs- politiken eller mål inom andra politikområden.

Uppdragsverksamhet enligt första stycket får endast bedrivas om det finns synnerliga skäl och om verksamheten avser följande:

1.rotpoststämpling,

2.skogsbruksåtgärder,

3.avverkning inklusive gallring och röjning,

4.skötseluppdrag för annan part med avseende på skogs- produktion,

5.förhandlingar för annan part vid marklösen eller avtal om ersättning,

6.upphandling av entreprenörer för annan part,

7.ekonomiadministration för annan part, eller

8.förmedling eller försäljning av virke för annan part.

SOU 2012:81

Författningsförslag

9 § Länsstyrelsen har tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken.

10 § Länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län har uppgifter i fråga om Barentssamarbetet.

11 § Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län samt Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län ska göra de utredningar om det allmänna fiske- intresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken.

Samordning

12 § Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län ska leda och samordna länsstyrelsernas administrativa verksamhet.

Länsstyrelsen i Skåne och Blekinge län ska samordna läns- styrelsernas uppföljning av verksamheten.

Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands län ska samordna länsstyrelsernas arbete med att utveckla verksamheten.

Ledning

13 § Länsstyrelsen leds av en myndighetschef.

14 § Vid länsstyrelsen ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

Delegering

15 § Myndighetschefen får överlåta till en tjänsteman att avgöra ärenden som avser föreskrifter som inte är av principiellt slag eller av större vikt.

Författningsförslag

SOU 2012:81

Särskilda organ

Beslutande organ

16 § Inom varje länsstyrelse ska det finnas en miljöprövnings- delegation som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om delegationernas uppgifter m.m. finns i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.

17 § Inom Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län, Länsstyrelsen i Kalmar och Kronobergs län samt Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län ska det finnas en vattendelegation som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om delegationernas uppgifter med mera finns i förordningen (xx) om vattendelegationer.

18 § Inom Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Norrbottens län ska det finnas en delegation för rennäringsfrågor som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om delegationernas uppgifter med mera finns i förordningen (xx) om rennäringsdelegationer.

19 § Inom varje länsstyrelse ska det finnas en viltförvaltnings- delegation som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om delegationens uppgifter med mera finns i för- ordningen (2009:1474) om viltförvaltningsdelegationer.

20 § De särskilda beslutsorganen vid länsstyrelsen ansvarar för sina beslut.

21 § De särskilda beslutsorganen vid länsstyrelsen ansvarar för sin verksamhet inför myndighetschefen.

Myndighetschefen ansvarar inför regeringen för att de särskilda beslutsorganen vid länsstyrelsen tilldelas resurser för sin verk- samhet samt för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

22 § För en sådan miljöprövningsdelegation som avses i 16 §, vattendelegation som avses i 17 § och viltförvaltningsdelegation som

SOU 2012:81

Författningsförslag

avses i 19 § ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.

Rådgivande organ

23 § Vid länsstyrelsen ska det finnas ett rådgivande organ som benämns näringslivsrådet.

Näringslivsrådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och det antal ledamöter som myndighetschefen bestämmer.

24 § Vid länsstyrelsen ska det finnas ett rådgivande organ för frågor som berör kommuner.

Rådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och det antal ledamöter som myndighetschefen bestämmer.

Anställningar och uppdrag

25 § Landshövdingen är myndighetschef.

26 § Vid länsstyrelsen finns en chefstjänsteman som är läns- överdirektör.

Länsöverdirektören är ställföreträdare för landshövdingen.

27 § Vid Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands län ska det, för- utom länsöverdirektören, finnas en chefstjänsteman som är placerad på Gotland.

28 § Anställning som länsöverdirektör beslutas av regeringen efter anmälan av landshövdingen.

29 § Ledamöterna i näringslivsrådet och i rådet för frågor som berör kommuner utses av landshövdingen.

30 § En länsstyrelse får efter överenskommelse med en annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina anställda till den andra länsstyrelsens förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i beredningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp eller avgöra ett ärende som den senare länsstyrelsens anställda är förhindrade att avgöra på grund av jäv eller av andra särskilda skäl.

Författningsförslag

SOU 2012:81

31 § Landshövdingen är skyldig att bo i den tjänstebostad som anvisas honom eller henne.

De delar av landshövdingens tjänstebostad som är avsedda för representation ska vara försedda med möbler och annan inredning enligt inventarieförteckning som fastställs av Statens fastighets- verk.

32 § En landshövding ska lämna tjänstebostaden när han eller hon avgår från anställningen, om inte regeringen beslutar något annat.

Om landshövdingen avlider, ska dödsboet lämna tjänste- bostaden senast tre månader därefter, om inte regeringen beslutar något annat.

Personalansvarsnämnd

33 § Vid länsstyrelsen ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

34 § Länsstyrelsen ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101) och internrevisionsförordningen (2006:1228).

Avgifter

35 § Avgiftsinkomster får disponeras av länsstyrelsen när det gäller inkomster enligt

1.djurskyddslagen (1988:534) och djurskyddsförordningen (1988:539),

2.lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter och förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter som avser animaliska biprodukter,

3.22 § delgivningsförordningen (2011:154), och

4.23 § stiftelseförordningen (1995:1280).

36 § Begränsningarna i 4 § andra stycket avgiftsförordningen (1992:191) ska inte tillämpas på myndigheten när det gäller sådana avgifter för offentlig inköps- och resurssamordning som läns- styrelsen tar ut av statliga myndigheter, kommuner och landsting

SOU 2012:81

Författningsförslag

inom ett län. Samma sak gäller när en länsstyrelse tar ut sådana avgifter av en annan länsstyrelse.

37 § Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län samt Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län får ta ut avgifter för de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter enligt 11 §.

Länsstyrelserna får besluta om avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna.

38 § Länsstyrelsen får ta ut avgifter för varor och tjänster som får utföras enligt 8 §.

Avgifterna för uppdragsverksamheten ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås.

Länsstyrelsen får meddela föreskrifter om avgifter för sådana varor och tjänster som avses i första stycket och grunder för hur avgifterna för sådana varor och tjänster ska beräknas.

Rätt att meddela föreskrifter

39 § Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län får meddela de administrativa verkställighetsföreskrifter som behövs för att uppnå samordning och effektivitet i länsstyrelsernas verksamhet.

Föreskrifter får endast meddelas för att tillgodose behovet av enhetlighet inom länsstyrelserna. Om enhetlighet kan uppnås genom allmänna råd eller på något annat, mindre ingripande sätt, ska den vägen väljas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015, då förord- ningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion upphör att gälla.

SOU 2012:81

Författningsförslag

12Förslag till

förordning om vattendelegationer

Regeringen föreskriver följande.

Vattendelegationernas uppgifter

1 § Av 17 § förordningen (xxxx:xx) med länsstyrelseinstruktion framgår att det inom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska finnas en vattendelegation med uppgift att besluta inom vatten- myndighetens ansvarsområde.

2 § Bestämmelser om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön finns i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

3 § I administrativa frågor och andra frågor som inte rör för- valtningen av kvaliteten på vattenmiljön fattar länsstyrelsen beslut.

Vattendelegationens sammansättning

4 § Vattendelegationen ska bestå av högst elva ledamöter som utses av regeringen för bestämd tid.

Delegationen ska bestå av sakkunniga företrädare för länsstyrelser och andra sakkunniga.

5 § Landshövdingen vid den länsstyrelse som utgör vattenmyndighet ska vara delegationens ordförande. Vid landshövdingens frånvaro ska landshövdingens ställföreträdare vara ordförande i delegationen.

Beredningen av de ärenden som delegationen ska pröva

6 § Övriga länsstyrelser inom vattendistriktet ska biträda vatten- myndigheten. Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett bered- ningssekretariat för att biträda i samordningen av arbetet med för- valtningen av kvaliteten på vattenmiljön.

7 § Vattenmyndigheter och övriga länsstyrelser ska när det är lämpligt bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa

Författningsförslag

SOU 2012:81

den samverkan som avses i 2 kap. 4 § förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.

Beslutsfattande

8 § Vattendelegationen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Om delegationen inte är enig om ett beslut ska omröstning ske. Vid omröstning ska den mening gälla som omfattas av mer än hälften av ledamöternas röster. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

9 § Vid sammanträden med vattendelegationen har en representant från en länsstyrelse som inte finns representerad i delegationen närvaro- och yttranderätt när frågor som berör länet behandlas.

Vid sammanträden med vattendelegationen för Bottenvikens vattendistrikt har en representant från den eller de myndigheter i Finland som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinnings- områden som omfattas av distriktet närvaro- och yttranderätt.

Vid sammanträden med vattendelegationen för Bottenvikens, Bottenhavets och Västerhavets vattendistrikt har en representant från den eller de myndigheter i Norge som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinningsområden som omfattas av distriktet närvaro- och yttranderätt.

Närvaro- och yttranderätten innebär inte någon rätt att delta i vattendelegationens beslut.

Delegering

10 § Vattendelegationen får överlåta åt samtliga länsstyrelser i vattendistriktet att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram sam genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordningen inom delområden och fatta beslut i frågor om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt.

Vattendelegationen får dock inte överlåta åt en länsstyrelse att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvalt- ningsplaner.

Författningsförslag

SOU 2012:81

13Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2004:660) om kvaliteten på vattenmiljön

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:660) om kvaliteten på vattenmiljön

dels att 2 kap. 2–3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 kap.
2 §
	Av 5 kap.	10 §	första		stycket
	miljöbalken framgår att för för-
	valtningen av kvaliteten på vatten-
	miljön ska Sveriges		landområden
	och kustvattenområden delas in i
	fem vattendistrikt.
För varje vattendistrikt skall i	För varje vattendistrikt ska i
enlighet med 5 kap. 11 § miljö-	enlighet med	5 kap.		11 §	miljö-
balken en länsstyrelse vara vatten-	balken en länsstyrelse vara vatten-
myndighet med ansvar för den	myndighet med ansvar för den
förvaltning av kvaliteten på vatten-	förvaltning av kvaliteten på vatten-
miljön i distriktet som avses i	miljön i distriktet som avses i
denna förordning.	denna förordning.
	Den länsstyrelse som ska vara
	vattenmyndighet är
	1. Länsstyrelsen		i	Norrbottens
	län för Bottenvikens vattendistrikt,
	2. Länsstyrelsen i Jämtlands och
	Västernorrlands län för Bottenhavets
	vattendistrikt,
	3. Länsstyrelsen		i	Uppsala,
	Södermanlands och Västmanlands
	län för Norra Östersjöns vatten-
	distrikt,
	4. Länsstyrelsen i Kalmar och
	Kronobergs	län	för		Södra
	Östersjöns vattendistrikt, och
62

Författningsförslag

SOU 2012:81

14Förslag till

förordning om rennäringsdelegationer

Regeringen föreskriver följande.

Rennäringsdelegationernas uppgifter

1 § Av 18 § förordningen (xx) med länsstyrelseinstruktion framgår att det inom Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län samt Länsstyrelsen i Norrbottens län ska finnas en delegation för rennäringsfrågor.

2 § Rennäringsdelegationerna avgör frågor inom av länsstyrelsen fastställda ansvarsområden.

Rennäringsdelegationens sammansättning

3 § Rennäringsdelegationen ska bestå av sju ledamöter. För leda- möterna ska det finnas lika många ersättare. Länsstyrelsen ska utse ledamöter och ersättare i delegationen. Tre ledamöter och deras ersättare ska vara rennäringsutövare och utses efter samråd med Sametinget.

Landshövdingen, eller den landshövdingen utser inom läns- styrelsen, är ordförande i delegationen.

4 § Ledamöterna och ersättarna utses för fyra år. De ska vara folk- bokförda i länet eller, när det är fråga om rennäringsutövare, vara medlemmar i en sameby som är registrerad hos Sametinget.

Om en ledamot eller ersättare avgår, utses en ny ledamot eller ersättare för återstoden av uppdragstiden.

Beslutsfattande

5 § En rennäringsdelegation är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Minst en av de närvarande ska vara rennäringsutövare.

6 § Den som i en fråga som rennäringsdelegationen ska avgöra vill anmäla avvikande mening enligt 19 § första eller andra stycket för-

Författningsförslag

SOU 2012:81

15Förslag till

förordning om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas krisberedskap och deras uppgifter vid höjd beredskap.

Ytterligare bestämmelser finns i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

Krisberedskap och höjd beredskap

2 § Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet.

3 § Genom sin verksamhet ska länsstyrelsen minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhälls- planeringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina upp- gifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Krisberedskap

4 § Länsstyrelsen ska ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet.

5 § Länsstyrelsen ska ha förmåga att vid en allvarlig kris, som berör länet eller medför behov av samverkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bland annat samordning och information.

6 § Länsstyrelsen ska avseende krisberedskap vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.

SOU 2012:81

Författningsförslag

Länsstyrelsen ska särskilt

1.ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,

2.stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet avseende planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,

3.ha ett regionalt råd för skydd mot olyckor och krisberedskap,

ivilket representanter för länsstyrelsen och berörda aktörer i kris- hanteringssystemet bör ingå, för att skapa nödvändig samordning,

4.upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers kris- beredskapsåtgärder,

5.följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

6.årligen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och landsting vidtagit och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna, samt

7.verka för att den verksamhet som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås.

Höjd beredskap

7 § Är Sverige i krig, ska länsstyrelsen tillämpa 8–13 §§ i denna för- ordning. Då ska bestämmelserna i förordningen (xx) med läns- styrelseinstruktion tillämpas bara i den utsträckning som de är förenliga med vad som sägs i 8–13 §§.

Är Sverige inte i krig, ska 8–13 §§ tillämpas bara i den utsträck- ning som regeringen beslutar särskilt.

8 § Länsstyrelsen ska som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås.

Länsstyrelsen ska särskilt

1.samordna de civila försvarsåtgärderna,

2.verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning,

3.i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas, och

Författningsförslag

SOU 2012:81

4. verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas.

9 § En länsstyrelse får meddela föreskrifter om verksamheten hos andra regionala eller lokala civila myndigheter med statliga förvalt- ningsuppgifter inom länet om den bedömer det nödvändigt för samordningen av försvarsansträngningarna.

Sådana föreskrifter får dock inte meddelas för riksdagens myn- digheter.

10 § Länsstyrelsen ska på alla sätt försöka upprätthålla förbindelse med regeringen, centrala myndigheter och länsstyrelserna i angräns- ande län.

11 § Föreskrifter om länsstyrelsens befogenheter i vissa fall när förbindelsen har avbrutits med regeringen finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och i förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

I sådana fall ska länsstyrelsen självständigt genomföra de åtgärder som behövs för den civila försvarsverksamheten och till stöd för det militära försvaret.

12 § Länsstyrelsen får överlåta åt en kommunal myndighet att i ett visst ärende eller i vissa grupper av ärenden på eget ansvar meddela beslut eller genomföra åtgärder som annars skulle vara läns- styrelsens uppgift, om föreskrifter i lag inte hindrar det.

13 § Om länsstyrelsen anser det nödvändigt att besluta om en åtgärd som det saknas medel för och om regeringens beslut inte kan avvaktas, får länsstyrelsen själv tillhandahålla de medel som behövs.

En sådan utbetalning ska anmälas till regeringen så snart som möjligt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81

Författningsförslag

16Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs att 27 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 §

Vid beredskapslarm ska följande författningar omedelbart tillämpas i sin helhet:

lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,

lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhåll- anden,

kungörelsen (1960:516) med tillämpningsföreskrifter till lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vatten- kraft vid krig m.m.,

krigshandelslagen (1964:19), förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268),

lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m., arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262),

lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

prisregleringslagen (1989:978),

förordningen (1991:1195) om det offentliga skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m.,

förordningen (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara,

lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring, lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång,

lagen (1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m., och

lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

SOU 2012:81

Författningsförslag

17Förslag till

förordning om länsstyrelsernas ansvar vid mottagande av vissa nyanlända invandrare

Regeringen föreskriver följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas ansvar vid mottagande av vissa nyanlända invandrare.

2 § Länsstyrelsen ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna att ta emot personer som omfattas av förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare samt i det sammanhanget verka för regional samverkan.

Länsstyrelsen ska också verka för regional samverkan mellan kommuner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i planering, organisering och genomförande av insatser för personer som avses i första stycket.

2 § Länsstyrelsen ska på regional och kommunal nivå följa upp organisering och genomförande av insatser för personer som omfattas av förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om skydds- behövande och andra utlänningar som omfattas av förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. och som före utgången av november 2010 för första gången har tagits emot i en kommun.

SOU 2012:81

Författningsförslag

19Förslag till

förordning med instruktion för Skogsstyrelsen

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Skogsstyrelsen ska svara för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås.

2 § Myndigheten ska

1.bidra med underlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt och internationellt,

2.ansvara för föreskrifter och allmänna råd inom sitt verk- samhetsområde,

3.ansvara för tillsynsvägledning inom sitt verksamhetsområde,

4.ansvara för officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, samt

5.utifrån ett nationellt perspektiv följa upp och utvärdera om de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen har uppnåtts.

3 § Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljö- arbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Vidare ska myndigheten på nationell nivå samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar.

4 § Myndigheten ska se till att dess föreskrifter, allmänna råd och andra vägledande dokument är utformade på ett sådant sätt att de är kostnadseffektiva och enkla att följa och förstå för företag. Myndigheten ska även i sin verksamhet i övrigt underlätta före- tagens kontakter med myndigheten.

5 § Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet.

Individbaserad statistik ska genomgående presenteras och analyseras med kön som övergripande indelningsgrund, om det inte finns särskilda skäl mot detta.

Författningsförslag

SOU 2012:81

6 § Myndigheten ska inom ramen för den egna verksamheten, och i samarbete med andra aktörer, bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling.

Särskilda uppgifter

7 § Myndigheten ska utföra de uppgifter som en behörig myndig- het har enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden.

8 § Myndigheten får, inom ramen för full kostnadstäckning, bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.

Myndighetens ledning

9 § Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter inklusive ordföranden.

Anställningar och uppdrag

10 § Generaldirektören är myndighetschef.

Personalansvarsnämnd

11 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

12 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101) och internrevisionsförordningen (2006:1228).

Författningsförslag

SOU 2012:81

20Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete

Härigenom föreskrivs att 5, 11, 12, 16, 17 och 18 §§ förord- ningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

De landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utveck- lingsansvar i vissa län har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i

dessa län.
I lagen (2002:34) om sam-
verkansorgan i länen anges vilka
uppgifter på	området		regionalt
tillväxtarbete	som	samverkans-
organen har i de län där sådana
har inrättats.
I övriga län ska länsstyrelsen				I övriga län ska en länsstyrelse
ansvara för det regionala tillväxt-				ansvara för det regionala tillväxt-
arbetet.				arbetet.
			11 §
När det regionala utvecklings-				När det regionala utvecklings-
programmet	har	fastställts ska		programmet har fastställts ska
den länsstyrelse eller det organ				den länsstyrelse eller det landsting
som ansvarar för		programmet		som ansvarar för programmet
samordna insatserna för genom-				samordna insatserna för genom-
förandet. Samordningen ska ske i				förandet. Samordningen ska ske
samverkan med kommuner och				i samverkan med kommuner och
landsting. Samordning			bör även	landsting. Samordning bör även
ske med näringsliv, organisa-				ske med näringsliv, organisationer
tioner och statliga myndigheter.				och statliga myndigheter.

SOU 2012:81				Författningsförslag
		12 §
Den	länsstyrelse eller	det	Den länsstyrelse eller	det
organ som har ansvaret för det			landsting som har ansvaret för
regionala	tillväxtarbetet	ska	det regionala tillväxtarbetet	ska
löpande följa upp det regionala			löpande följa upp det regionala
utvecklingsprogrammet och		se	utvecklingsprogrammet och	se
till att det utvärderas på ett			till att det utvärderas på ett
ändamålsenligt sätt.			ändamålsenligt sätt.

16 § De statliga myndigheterna ska

1.prioritera myndighetsgemensamma insatser i det regionala tillväxtarbetet,

2.beakta möjligheter till decentralisering av sina verksamheter,

3. i god		tid	samråda	med	3. i	god		tid	samråda		med
länsstyrelsen samt, i förekom-					länsstyrelsen samt, i förekom-
mande fall, det organ som					mande fall, det landsting som
samordnar det regionala tillväxt-					samordnar det regionala tillväxt-
arbetet i länet i frågor om kom-					arbetet i länet i frågor om kom-
mande beslut som är av väsent-					mande beslut som är av väsentlig
lig betydelse för regionens till-					betydelse för regionens tillväxt,
växt,
4. när verksamhetsminskningar					4. när verksamhetsminskningar
övervägs	samråda		med	andra	övervägs		samråda			med	andra
berörda	statliga		myndigheter,		berörda		statliga			myndigheter,
kommuner,		landsting, näringsliv			kommuner, landsting, näringsliv
och organisationer om möjlig-					och organisationer om möjlig-
heter att genom samordning eller					heter	att		genom		samordning
samverkan		upprätthålla		eller	eller	samverkan				upprätthålla
utveckla verksamheten, och					eller utveckla verksamheten, och
5. informera den länsstyrelse					5. informera den länsstyrelse
eller det organ som har ansvaret					eller det landsting som har
för det	regionala		tillväxtarbetet		ansvaret för det regionala till-
om pågående eller planerad verk-					växtarbetet			om	pågående		eller
samhet som har betydelse för					planerad		verksamhet som har
regionens tillväxt.					betydelse för regionens tillväxt.

De regionala statliga myndig- heterna ska informera sig om det regionala utvecklings- programmets mål för länets utveckling och redovisa för den länsstyrelse eller det landsting som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet hur myndigheterna i sina verksamhetsplaner avser att bidra till målen i de regionala utvecklingsprogrammen.

Författningsförslag

SOU 2012:81

17 §

De regionala statliga myndig- heterna ska informera sig om det regionala utvecklings- programmets mål för länets utveckling och redovisa för den länsstyrelse eller det organ som ansvarar för det regionala till- växtarbetet hur myndigheterna i sina verksamhetsplaner avser att bidra till målen i de regionala utvecklingsprogrammen.

18 §

Länsstyrelsen har i samtliga	Länsstyrelsen ska i samtliga
län ansvaret för att	län främja andra statliga myndig-
1. följa upp hur andra statliga	heters insatser för regional tillväxt
myndigheter tillämpar det regio-	i länet.
nala utvecklingsprogrammet,

2.främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet, och

3.i förekommande fall, löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014 ifråga om 5, 11–12, 16–17 §§ och i övrigt den 1 januari 2015.

SOU 2012:81

Författningsförslag

21Förslag till

förordning om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation

Regeringen föreskriver följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om vissa förvaltnings- myndigheters regionala organisation.

2 § De förvaltningsmyndigheter under regeringen som anges i bilagan till denna förordning ska ha en regional organisation och regionerna ska omfatta följande län:

1.Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län

2.Dalarnas, Gävleborgs, Värmlands och Örebro län

3.Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län

4.Stockholms och Gotlands län

5.Jönköpings och Östergötlands län

6.Västra Götalands och Hallands län

7.Skåne, Blekinge, Kalmar, och Kronobergs län

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Bilaga

Trafikverket

Lantmäteriet (den del av verksamheten som rör fastighetsindelning) Polisen

Säkerhetspolisen

Arbetsmiljöverket

Skolinspektionen

Inspektionen för vård och omsorg

Författningsförslag

SOU 2012:81

22Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet

Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
15 §
	Den del av Lantmäteriets verk-
	samhet som rör frågor om fastig-
	hetsindelning ska ha den regionala
	organisation som anges i förord-
	ningen (xx) om vissa förvaltnings-
	myndigheters	regionala organisa-
	tion.
Lantmäteriets uppdragsverk-	Lantmäteriets uppdragsverk-
samhet ska hållas ekonomiskt	samhet ska	hållas ekonomiskt
skild från Lantmäteriets verk-	skild från Lantmäteriets verk-
samhet i övrigt.	samhet i övrigt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag

SOU 2012:81

24Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket

dels att 10 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
10 §
Generaldirektören ska inrätta parts-	Arbetsmiljöverket ska ha den regio-
sammansatta samrådsorgan som	nala organisation som anges i för-
stöd för verksamheten.	ordningen (xxxx:xx) om vissa för-
	valtningsmyndigheters		regionala
	organisation.
10 a §
	Generaldirektören	ska	inrätta
	partssammansatta	samrådsorgan
	som stöd för verksamheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81

Författningsförslag

27Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs att 16 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				16 §
Försvarsmakten			bestämmer		Inom Försvarsmakten ska det
vilka	organisationsenheter			som	finnas regionala organisations-
ska samverka med länsstyrelser,					enheter som ska samverka med
kommuner, landsting och				andra	länsstyrelser, kommuner, lands-
samhällsorgan för att åstad-					ting och andra samhällsorgan för
komma dels en enhetlig inriktning					att åstadkomma dels en enhetlig
och	ledning	av	totalförsvarets		inriktning och ledning av total-
olika delar, dels en samordnad					försvarets olika delar, dels en
användning av militära och civila					samordnad användning av mili-
resurser. Försvarsmakten bestäm-					tära och civila resurser.
mer	inom	sitt	ansvarsområde
också hur stöd och utbildning av
hemvärn och frivilliga försvars-
organisationer ska organiseras.
					Organisationsenheterna får inte
					bryta de geografiska gränser som
					följer av förordningen (xx) om
					vissa	förvaltningsmyndigheters
					regionala organisation.
					Försvarsmakten bestämmer
					inom sitt ansvarsområde hur stöd
					och utbildning av hemvärn och
					frivilliga	försvarsorganisationer
					ska organiseras.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag

SOU 2012:81

28Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Härigenom föreskrivs att 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			40 §
Naturvårdsverket,				Naturvårdsverket,
Riksantikvarieämbetet,				Riksantikvarieämbetet,
Skogsstyrelsen och Havs- och				Skogsstyrelsen och Havs- och
vattenmyndigheten		får	över-	vattenmyndigheten får överklaga
klaga beslut som rör frågor som				beslut som rör frågor som avses i
avses i	7 kap.	miljöbalken.		7 kap. miljöbalken, dock inte
Naturvårdsverket får dock i fråga				beslut fattade av länsstyrelsen.
om strandskydd endast överklaga
beslut enligt 7 kap. 18 och 1 a §§
miljöbalken.
				Naturvårdsverket får inte över-
				klaga beslut om strandskydd.
Naturvårdsverket		får	även
överklaga	beslut enligt		12 kap.
11 § miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81

Författningsförslag

29Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	13 §
Naturvårdsverket	och	Naturvårdsverket	och
Skogsstyrelsen får	överklaga	Skogsstyrelsen får	överklaga
beslut som rör frågor om		beslut som rör frågor om
anmälan för samråd enligt 12 kap.		anmälan för samråd enligt 12 kap.
miljöbalken och denna förord-		miljöbalken och denna förord-
ning.		ning, dock inte beslut fattade av
		länsstyrelsen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

1 Uppdrag och arbetssätt

1.1Direktiven

I det direktiv 2009:62 (bilaga 1)som beslutades av regeringen den 16 juni 2009 anges att vi ska genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och ge förslag till hur dess utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig.

I uppdraget har även ingått att föreslå de ändringar i fråga om indelningsdelegerade och mellankommunal kostnadsutjämning som behövs för att nya landsting ska kunna bildas. Den delen av uppdraget redovisades i november 2010 i delbetänkandet Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77).

I tilläggsdirektiv 2010:12 (bilaga 2) angavs att vi utöver det ursprungliga uppdraget också skulle pröva vissa frågor om landstings- sammanläggningar i Norrland och Svealand. Den 7 januari 2012 redovisade vi detta uppdrag i en rapport till Regeringskansliet (Fi 2009:07/2012/1).

I tilläggsdirektiv 2010:72 (bilaga 3) angavs att vi skulle belysa och klarlägga de rättsliga förutsättningarna för att Gotlands kommun ska ges möjlighet att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. I december 2010 överlämnade vi betänkandet

Gotland – användningen av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse (SOU 2010:94).

I detta betänkande redovisas huvuduppdraget som avser den statliga regionala förvaltningen.

Uppdrag och arbetssätt

SOU 2012:81

1.2Vårt arbetssätt

1.2.1Sakkunnig- och expertgrupp

Utredningen har sammanträtt vid 21 tillfällen. Sakkunniga i utred- ningen har varit Chris Heister, landshövding, Helena Jäderblom, justitieråd, Håkan Sörman, vd för Sveriges Kommuner och Landsting samt Peder Törnvall, tidigare generaldirektör.

I utredningen har ingått experter från Arbetsmarknads- departementet, Finansdepartementet, Försvarsdepartementet, Kultur- departementet, Landsbygdsdepartementet, Miljödepartementet, Näringsdepartementet, Utbildningsdepartementet, Socialdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting.

1.2.2Besök och möten

Vid sidan av möten med sakkunnig- och expertgruppen har vi under vårt utredningsarbete träffat representanter för ett stort antal länsstyrelser, statliga nationella myndigheter, kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan.

Vi har även vid ett antal tillfällen lämnat lägesrapporter om utred- ningsarbetet vid landshövdingarnas möten. Vidare har utredningen vid två tillfällen anordnat seminarier med länsråden för att diskutera länsstyrelsernas framtida roll och uppgifter.

Vid flera tillfällen har vi träffat centrala representanter för SACO, ST och SEKO och informerat om arbetsläget i utredningen. Vi har också medverkat i seminarium med fackliga organisationer.

Utredningen har också träffat företrädare för intresseorganisa- tioner bland annat Sveriges Bergmaterialindustri, Skogsindustrierna, Lantbrukarnas Riksförbund och Svenska Ekoturismföreningen.

Utredaren har deltagit i ett stort antal konferenser och semi- narier där frågor som berör utredningens uppdrag har varit en del av programmet.

SOU 2012:81

Uppdrag och arbetssätt

1.2.3Samråd med statliga utredningar

Vi har i enlighet med direktivet samrått med flera statliga utredningar som berörs av vårt uppdrag. Här listas de utredningar vi har samrått med:

Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:7)

Inrättande av Trafikverket (N 2009:06)

Utredningen om inrättande av den nya myndigheten Trafikanalys (N 2009:07)

Utredningen om inrättande av havs- och vattenmyndigheten (M 2010:03)

Utredningen om en samlad ekobrottsbekämpning (Ju 2010:04)

Polisorganisationskommittén (Ju 2010:09)

Statens vård- och omsorgsutredning (S 2011:01)

Utredningen om översyn av de statliga insatserna för damm- säkerhet (N 2011:05)

Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning (L 2011:02)

En effektiv Sevesolagstiftning (Fö 2011:02)

Kommittén om förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04)

Miljömålsberedningen (M 2010:04)

Utredningen om stödsystem för hantering av innovationer och immateriella tillgångar vid universitet och högskolor (U 2011:11)

Delegationen för hållbara städer (M 2011:01)

Kulturmiljöutredningen (Ku 2011:02)

Kompetensinsatser gällande ny plan- och bygglag (M 2010:01)

Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg (S 2012:05)

Åtgärder vid allvarliga krissituationer (S 2011:14)

Utredningen om översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan (S 2011:11)

Alarmeringstjänstutredningen (Fö 2011:04)

Uppdrag och arbetssätt

SOU 2012:81

1.2.4Genomförda kartläggningar och utredningar

Vi har inom utredningsarbetet låtit genomföra ett antal kart- läggningar och utredningar. Sveriges Kommuner och Landsting har på uppdrag av utredningen genomfört en enkätstudie för att kart- lägga den kommunala sektorns kontakter med statliga myndigheter. Syftet var att belysa med vilka statliga myndigheter som kommuner och landsting har mest kontakt och om kontakterna upplevs som effektiva och ändamålsenliga. Kartläggningen skulle också belysa i vilka sammanhang bristen på statlig samordning upplevs som mest påtaglig och i vilka fall det är ett hinder att myndigheterna inte har en regional indelning som överensstämmer med länsindelningen.

Vidare har utredningen låtit Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds Universitet göra en kartläggning och analys av den statliga regionala förvaltningen i ett antal länder. Rapporten Statliga före- trädare i en förändringens tid har publicerats i form av en sekretariats- rapport. Kartläggningen omfattade förvaltningssystemen i Danmark, Finland, Nederländerna och Norge.

Jörgen Johansson, docent i statsvetenskap vid Högskolan i Halmstad, har i en promemoria till utredningen beskrivit och analyserat hur samordningen mellan staten och den kommunala nivån fungerar avseende det regionala utvecklingsansvaret.

Avslutningsvis har Olle Lundin, professor i förvaltningsrätt vid Uppsala Universitet, analyserat de rättsliga förutsättningarna för att förändra länsstyrelsernas geografiska ansvarsområden.

1.3Betänkandets disposition

Författningsförslagen finns längst fram i betänkandet. Kapitel 2 innehåller utgångspunkter för våra förslag och de iakttagelser vi gjort under utredningsarbetet och som varit utgångspunkt för våra överväganden och förslag som finns i kapitel 3–9. I respektive kapitel redogörs för hur förslagen bör genomföras och i kapitel 10 beskriver vi förslagens konsekvenser. Betänkandet avslutas i kapitel 11 med författningskommentarer. I bilaga 4 redovisas vissa ytterligare lagar och förordningar som behöver ändras.

2 Utgångspunkter för våra förslag

I detta kapitel redovisas våra grundläggande utgångspunkter för förslagen till förändringar av den statliga regionala förvaltningen. Inledningsvis beskrivs ett antal utvecklingstendenser i samhället i stort och inom den statliga och kommunala förvaltningen som vi anser måste beaktas i samband med ställningstaganden om den statliga regionala förvaltningen. Kapitlet innehåller vidare en kort översikt av aktuella förändringar inom den regionala förvaltningen i Danmark, Finland, Norge och Nederländerna. Avslutningsvis redo- visas de iakttagelser vi har gjort i samband med vår kartläggning av dagens regionala förvaltning.

2.1Utvecklingstendenser

2.1.1Samhället i stort

Urbanisering och större lokala arbetsmarknader

Mer än var femte svensk bor i dag i en storstad och urbaniseringen fortsätter. Utvecklingen förändrar förutsättningarna och ställer nya krav på arbetet för att nå uppställda mål inom bland annat bostads- försörjning, integration, jämställdhet och deltagande i samhället. Dessa frågor har bland annat aktualiserats inom ramen för reger- ingens Framtidskommission.1 Många av de utmaningar som följer av urbaniseringen kommer att hanteras på regional nivå.

De lokala arbetsmarknaderna sträcker sig i ökad utsträckning över kommun- och länsgränser. Bättre kommunikationer och minskade restider bidrar till denna regionförstoring. Detta kräver ett vidare

1 Framtidskommissionen leds av statsministern och ska identifiera kommande samhälls- utmaningar. Resultatet ska presenteras i en slutrapport under våren 2013.

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

regionalt perspektiv på näringslivsutveckling, infrastruktur, kollektiv- trafik samt planering av bostäder och olika typer av service.

Den offentliga sektorns ekonomi

Möjligheterna att i framtiden finansiera den offentliga verksam- heten påverkas främst av befolkningsutvecklingen och tillväxten i ekonomin. Befolkningsutvecklingen påverkar såväl behoven som resurserna. Ett minskat antal individer i arbetsför ålder begränsar den offentliga sektorns ekonomi. En viktig aspekt är också hur den offentliga sektorn ska klara sin personal- och kompetensförsörjning i framtiden.

Den nuvarande negativa ekonomiska utvecklingen och den finansiella krisen i Europa och övriga delar av världen begränsar möjligheterna att finansiera offentlig verksamhet. Krisen och dess inverkan på samhället understryker vikten av en effektiv för- valtning. En förvaltning med tydliga spelregler och väl fungerande myndigheter minskar kostnaderna för såväl medborgare som före- tag och utgör därför en viktig förutsättning för en stabil och långsiktigt hållbar utveckling.

Begränsade resurser för den offentliga verksamheten ställer också krav på ett kontinuerligt förnyelse- och effektivitetsarbete inom den offentliga förvaltningen. Detta för att med begränsade resurser kunna upprätthålla en god kvalitet.

Fler privata utförare

De senaste decennierna har ett antal avregleringar genomförts och privatiseringen av offentlig verksamhet har ökat. Antalet privata utförare har ökat inom bland annat vård, skola och omsorg. Andra områden som har avreglerats är exempelvis inrikesflyg, taxi, el, telefoni, post, apotek, järnväg och fordonsbesiktning.

Denna utveckling innebär att hela den offentliga förvaltningen påverkas och att många statliga myndigheters roll förändras. Rollen förskjuts från utförare mot att utforma regelverk och att granska att dessa följs. En ökad andel privata utförare som bedriver verk- samhet med offentlig finansiering ställer nya krav på tillsynen. En följd av avregleringen kan bli att antalet tillsynsobjekt ökar och att dessa sinsemellan kan vara mer olika.

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

Det är främst inom tillsynen som effekterna av avregleringen och privatiseringen bör beaktas i samband med överväganden om den statliga regionala förvaltningens organisation. Även frågor som kompetensutveckling, utbildning och information till kommuner och företag påverkas.

Digital utveckling

Den ökade digitaliseringen har lett till att kontakten mellan offent- lig förvaltning och medborgare i allt större utsträckning sker med hjälp av olika tekniska lösningar. En mer omfattande e-förvaltning, det vill säga möjligheten att sköta förvaltningsärenden digitalt med hjälp av e-tjänster, har bidragit till att underlätta kontakterna. Även informationsutbyte och samordning mellan olika offentliga verk- samheter sker i ökad omfattning med hjälp av it. Statliga myndig- heter samverkar i vissa fall via gemensamma portaler till exempel Körkortsportalen. Myndigheterna har i större utsträckning börjat samarbeta kring de behov av information som finns hos medborgare, företag och kommuner.

Inom flera områden har utvecklingen lett till att behovet av geo- grafisk närhet mellan medborgare och myndigheter har minskat. Detta gäller främst vid rutinartade, mindre komplexa ärenden. I stället för personliga besök och möten kan hantering av dessa typer av ärenden i dag ske genom digital kommunikation.

Behovet av geografisk närhet, lokalkännedom och möjlighet för myndigheten att besöka medborgare och företag kvarstår dock inom ett antal verksamheter.

Den digitala utvecklingen har inneburit att förutsättningarna för och behovet av att staten ska vara representerad på den regionala och lokala nivån har förändrats.

EU och förvaltningen

Beslut som fattas av EU påverkar alla nivåer i den svenska förvalt- ningen. En EU-förordning som har trätt i kraft gäller direkt i alla medlemsländer på samma sätt som nationell lagstiftning. Enskilda kan åberopa gällande EU-förordningar i svensk domstol både mot staten och mot enskilda. Genom lagstiftningsarbetet inom EU kom- mer allt fler områden att omfattas av för unionen gemensamma regler.

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

Medvetenhet och kunskap om EU-rätten inom den offentliga förvalt- ningen är nödvändig för att kunna följa och tillämpa denna.

Arbetet inom EU påverkar även svensk förvaltning i andra avseenden. Vissa EU-myndigheter utför kontroller av den nationella tillsynen. Exempelvis kontrolleras livsmedelstillsynen i varje medlems- stat av EU-kommissionens kontrollorgan Food and Veterinary Office. Granskningarna omfattar de nationella myndigheternas till- syn samt den tillsyn som länsstyrelser och kommuner ansvarar för.

EU:s stödsystem till jordbruket innehåller detaljerade krav på hur ansökningar och utbetalningar av stöd ska kontrolleras för att säker- ställa att stöden baseras på rätt uppgifter. Det är kommissionens revisorer som granskar hur medlemsländerna uppfyller kraven på hur ansökningar och utbetalningar ska granskas. Jordbruksverket skriver i en rapport (2011:36) att detaljstyrningen över hur kontrollerna ska genomföras har ökat under åren och kommissionens granskningar utförs i dag i form av detaljerade revisioner.

Inom EU-rätten ställs även krav på samarbete mellan medlems- länderna inom vissa områden, till exempel vad gäller tillsyn av finans- marknad, produktsäkerhet och djurtransporter.

Samhällets sårbarhet

Samhällsutvecklingen har medfört att sårbarhet vad gäller till exempel elförsörjning, telekommunikationer och it-system har ökat. Andra risker som samhället står inför är översvämningar, epidemier och terroristangrepp. De nya hoten kan i första hand inte hindras med militär beredskap och verksamhet som syftar till att förbereda sam- hället för krig har därför tonats ned.

Den förändrade hotbilden kräver andra typer av åtgärder från i första hand civila aktörer inom området samhällsskydd och kris- beredskap. Krisberedskap och krishantering blir viktigare för att kunna skydda samhället från de allt mer komplexa hoten. Denna förändring är viktig att beakta i samband med överväganden av den statliga regionala förvaltningens uppgifter.

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

2.1.2Statsförvaltningen

Fler enmyndigheter

En av de större förvaltningspolitiska förändringarna under de senaste åren har inneburit att regionala myndigheter och den centrala myndig- heten inom samma verksamhetsområde har ombildats till samman- hållna så kallade enmyndigheter. Sedan 1994 har 12 enmyndigheter bildats.

Ombildningarna har ofta rört omfattande och komplexa verksam- heter med stor geografisk spridning. Exempel på myndigheter som ombildats till enmyndigheter är Arbetsmiljöverket, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Skatteverket och Skogsstyrelsen. Motiven för reformerna har varit en tydligare ledning och styrning, ökad flex- ibilitet i verksamheten, ett mer effektivt resursutnyttjande samt ökad rättssäkerhet och enhetlighet. Statskontoret2 har dock noterat att det inte finns underlag för att bedöma om handläggning och regel- tillämpning verkligen har blivit mer enhetlig och håller högre kvalitet än tidigare.

Länsstyrelsernas organisation med 21 enskilda myndigheter skiljer sig från den övriga statsförvaltningen. Det kan också noteras att den enda verksamhet som fortfarande organiseras i form av en myndig- hetskoncern är Polisen. I budgetpropositionen för 20133 anger dock regeringen att man under hösten 2012 avser att ge en särskild genom- förandeorganisation i uppdrag att i olika avseenden identifiera, förbereda och genomföra de åtgärder och beslut som krävs för att inrätta en sammanhållen polismyndighet.

Fler särskilda tillsynsmyndigheter

En annan utvecklingstendens inom den svenska statsförvaltningen är en renodling mot myndigheter med tillsyn som huvudsaklig uppgift.

Tanken är	att	tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående
i förhållande	till	aktörerna inom den tillsynspliktiga verksamheten.

I vissa fall svarar myndigheten för såväl normering och tillståndsgivning som tillsyn medan normeringen i andra fall har skiljts från tillsynen.

2När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter, Statskontoret 2010.

3Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 4, sidan 18.

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

Exempel på det senare är Skolinspektionen som inrättades 2008. Skolinspektionen ansvarar endast för tillsynen medan Skolverket hanterar frågor om normering och nationell skolutveckling.

Vid bildandet av Transportsstyrelsen 2009 var däremot utgångs- punkten att normering, tillståndsgivning och tillsyn skulle samlas i en myndighet för de fyra trafikslagen. Här var utgångspunkten att tillsynen skulle särskiljas från utförande uppgifter i de tidigare trafikmyndigheterna.

Andra exempel på renodlade tillsynsmyndigheter är Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, bildad 2004, Energimarknads- inspektionen, bildad 2008 och Inspektionen för socialförsäkringen som bildades 2009.

I juni 2012 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att bilda en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och social- tjänst benämnd, Inspektionen för vård och omsorg (dir. 2012:67).

Behov av helhetssyn

Dagens samhällsorganisation är komplex. Specialisering och avgräns- ning av sakområden är i vissa fall nödvändig för att utveckla och effektivisera de offentliga verksamheterna och hantera en alltmer sammansatt omvärld. Detta innebär dock samtidigt att antalet områden som bör hanteras sektorsövergripande ökar. Här ingår till exempel markanvändningsfrågor, miljö- och kulturmiljöfrågor, brotts- förebyggande arbete och krisberedskap. Även frågor om jämställdhet, integration och folkhälsa sträcker sig över flera sakområden.

Dessa frågor ställer högre krav på förvaltningens förmåga till helhetsanalys och avvägningar. Sammansatta och komplexa frågor kan vara svåra att hantera i en alltför sektoriserad offentlig förvaltning.

Det faktum att allt fler frågor sträcker sig över flera sakområden och olika statliga myndigheter har försvårat för medborgare, företag och kommuner att överblicka den statliga förvaltningen. Statens möjligheter att uppträda tydligt och enhetligt försvåras också. Under senare år har regeringen tagit flera initiativ för att främja samverkan mellan myndigheter. I vissa fall är inte ökad samverkan tillräckligt utan ansvars- och uppgiftsfördelningen kan behöva förändras på ett mer genomgripande sätt.

100

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

2.2Aktuella förändringar i närliggande länder

Vi har låtit göra en kartläggning och analys av den statliga regionala förvaltningen i ett antal länder.4 Kartläggningen har omfattat Danmark, Finland, Nederländerna och Norge. I detta avsnitt görs en översiktlig beskrivning av förvaltningssystemen i dessa länder samt en sammanfattning av de samlade iakttagelser och slutsatser om den regionala förvaltningen i de studerade länderna som presenteras i rapporten.

2.2.1Danmark

Danmarks politiska system är uppdelat i de tre folkvalda nivåerna stat, region och kommun. 2007 genomfördes en strukturreform som inne- bar att 14 regioner minskades till fem regioner. Regeringen beslutade då om de nya regionala gränserna. Regionerna ansvarar i dag för hälso- och sjukvård, regionala utvecklingsprogram, kollektivtrafik samt vissa natur- och miljöfrågor. Det största verksamhetsområdet är hälso- och sjukvård.

Vidare minskade antalet kommuner från 270 till 98. Kommunerna själva hade stort inflytande över kommunsammanläggningarna och de nya geografiska gränserna. Regeringen fastställde dock ett minimi- krav på 20 000 invånare per kommun.

Strukturreformen innebar också att den kommunala och statliga nivån fick fler uppgifter på bekostnad av den regionala nivån. Regionerna förlorade även sin beskattningsrätt och i dag finansieras den regionala verksamheten av statliga och kommunala medel. De statliga medlen motsvarar cirka 75 procent av regionernas totala budget.

Danmarks motsvarighet till länsstyrelsen följer regionernas geo- grafiska gränser och omfattar ungefär 800 årsarbetskrafter.

Den statliga regionala förvaltningen ansvarar för tillsyn av att kommunerna och berörd region följer aktuell lagstiftning till exempel forvaltningsloven, kommmunestyrelseloven och regionsloven. De regionala statsförvaltningskontoren ansvarar också för statliga upp- gifter som behöver utföras nära medborgaren men som är av för liten omfattning för att hanteras av nationella myndigheter. Exempel på

4 Rapporten Statliga företrädare i en förändringens tid publicerades i december 2011 i sin helhet i form av en sekretariatsrapport.

101

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

detta är frågor om adoption, äktenskap, skilsmässa, föräldraskap, barnbidrag och förmyndarskap. Vidare ansvarar man för överklag- anden av kommunala byggnadsärenden och överklaganden i barn- bidragsfrågor samt uppgifter rörande val till Folketinget. De regionala statsförvaltningskontoren är även sekretariat för följande nämnder och råd:

Patientklagonämnden som hanterar klagomål kring tvångs- behandling inom psykiatrin

Arbetsmarknadsnämnden som hanterar klagomål om lokala beslut gällande arbetsrätt

Socialnämnden som hanterar överklaganden av kommunala beslut inom socialtjänstområdet

Regionala utvecklingsrådet

Jordbrukskommissionen

Samtliga ovan nämnda uppgifter finns vid varje statsförvaltnings- kontor med undantag för kontoret i huvudstadsregionen som har övertagit vissa uppgifter från kontoret på Mittjylland.

Vad gäller regional indelning av övrig statlig förvaltning saknas lagstiftning om indelningsstrukturen. Styrande för indelningen är vad som är funktionellt för respektive verksamhet.

2.2.2Finland

Det finns endast en direktvald kommunal nivå i Finland. På den regionala nivån samverkar dock kommunerna i olika typer av sam- kommuner, vilket närmast motsvaras av våra svenska kommunal- förbund. Samkommunerna är indirekt valda och indirekt finansi- erade av medlemskommunerna. Exempel på samkommuner är sjuk- vårdsdistrikten som ansvarar för hälso- och sjukvårdsuppgifter och landskapsförbunden som ansvarar för landskapsplanering och regional utveckling.

I det finska förvaltningssystemet har Åland ett omfattande själv- styre och i landskapet Kajanaland bedrivs en försöksverksamhet med en direktvald regional församling.

Den statliga regionala förvaltningen i Finland har genomgått en omfattande förändring genom den så kallade ALKU-reformen. Den nya ordningen trädde i kraft 2010 och innebar att verksamheten

102

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

från sex statliga regionala myndigheter samlades i två nya statliga regionala ämbetsverk, Regionförvaltningsverket samt Närings-, trafik-, och miljöcentraler.

ALKU-reformen påverkade flera statliga myndigheter bland annat avvecklades länsstyrelserna och med dem landshövdinge- ämbetet samt flera tillsynsmyndigheter.

Regionförvaltningsverket är indelat i sex regionala enheter och Närings-, trafik-, och miljöcentralen är indelad i 15 regionala enheter. Indelningen följer landskapsgränserna men ett eller fler landskap kan innefattas i respektive myndighets regionala enheter.

Regionförvaltningsverket omfattar totalt 1 350 årsarbetskrafter. Uppgifterna kan till viss del variera mellan olika regionala enheter men i huvudsak ansvarar Regionförvaltningsverket för följande verksamhetsområden:

Tillsyn av arbetsmiljö, social- och hälsovård, utbildning, veterinär- vård och djurskydd.

Tillstånd och tillsyn gällande miljöfrågor, alkohol, konsument- och konkurrensärenden.

Utvärdering av medborgarnas tillgång till grundläggande service.

Samordning, uppföljning och utvärdering av beredskapsarbete.

Regionalt polissamarbete samt utvärdering av basservice för polisväsendet samt vissa polisiära uppgifter.

Närings-, trafik-, och miljöcentralerna ansvarar för att främja regional utveckling och verksamheten omfattar cirka 4 300 årsarbetskrafter. Centralerna ansvarar för följande tre verksamhetsområden:

Tillstånds- och övervakningsuppgifter i enlighet med miljö- skyddslagen, vattenlagen och avfallslagen. Detta omfattar till exempel miljöskydd, styrning av områdesanvändning och byggande, naturvård, vattenvård samt användning av vattentillgångar och uppföljning av miljötillstånd.

Planering av vägar och trafik, tillståndshantering och väghåll- ningsupphandling samt ansvar för kollektivtrafik.

Främjande av företag- och näringsverksamhet och tillgång till arbetskraft och sysselsättning. Centralerna ansvarar också för främjande av fiskerinäring och landsbygdsutveckling, energi och energiproduktion. Vidare ansvarar centralerna, i samarbete med

103

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

den kommunala nivån, för fördelning av strukturfondsmedel och medel för regionutveckling.

Statliga myndigheters regionindelning regleras övergripande i lagen om landskapsindelning. I lagen anges att verksamhetsområdena för statens regionförvaltningsmyndigheter ska grunda sig på landskaps- indelningen så att verksamhetsområdet utgörs av ett eller flera land- skap. Undantag från denna regel kan medges om särskilda skäl finns.

2.2.3Nederländerna

Nederländernas förvaltningssystem är indelat i de tre direktvalda nivåerna stat, provins och kommun. Den regionala nivån utgörs av tolv provinser som ansvarar för vägförvaltning, kollektivtrafik, kultur- frågor, sociala frågor och miljöskydd. Vidare arbetar provinserna med tillväxtfrågor samt har viss tillsyn över kommunerna. Beskattnings- rätten är begränsad och verksamheten finansieras främst med stat- liga medel.

Den statliga regionala förvaltningen består av statens utsände och dennes kansli som består av ett femtontal medarbetare. Den utsände har vissa ceremoniella uppgifter och fungerar som företrädare för provinsen. Vidare koordinerar den utsände det regionala bered- skapsarbetet och utövar tillsyn över borgmästarnas verksamhet på lokal nivå. Ett annat uppdrag för den utsände är att hantera rela- tionerna med kungahuset och ansvara för eventuella besök i pro- vinsen. Den utsände fungerar också som en slags medlare i lokala konflikter som rör till exempel markanvändning.

Den statliga regionala förvaltningen utför inga direkta service- uppgifter gentemot medborgaren. Uppdraget innebär snarare en samordning och tillsyn inom avgränsade ansvarsområden. Den utsände fungerar främst som en representant för provinsen och är mer att betrakta som ett självständigt ämbete än ett instrument för staten på regional nivå.

Den statliga regionala förvaltningen har delvis integrerats med styret av provinsen genom att statens utsände är ordförande i provins- styrelsen och provinsfullmäktige. Den geografiska indelningen är desamma för provinserna som det administrativa området för statens utsände.

104

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

Det finns ingen lagstiftning som styr regional indelning av statliga myndigheter i Nederländerna.

2.2.4Norge

Det politiska systemet är uppdelat i de tre folkvalda nivåerna stat, fylkeskommuner och primärkommuner. Fylkeskommuner är kom- muner på regional nivå med en direktvald församling. Ansvaret för hälso- och sjukvården flyttades 2002 från fylkeskommunerna till staten. Detta var tidigare den främsta uppgiften för fylkes- kommunerna och flytten har inneburit att de nu har en mer begränsad roll. Huvuduppgifterna för fylkeskommunerna är i dag gymnasie- utbildning, regionalt vägnät och kollektivtrafik, kultur, tandvård och folkhälsoarbete. Fylkeskommunerna ansvarar även för frågor som rör regional utveckling.

I Norge har en regional strukturreform diskuterats och flera utredningar har kommit fram till att de 19 fylkeskommunerna är för många och bör ersättas med större regioner. Någon reform har dock inte genomförts.

Den statliga regionala myndigheten benämns Fylkesmannnen och den administrativa indelningen för denne följer den fylkes- kommunala indelningen med undantag för Oslo och Akershus som har en gemensam Fylkesman. Fylkesmannen har följande ansvars- områden:

Ansvarar för tillsyn inom socialtjänst, utbildning, barnskydd, missbruksvård, äldrevård och förmyndarskap.

Handlägger överklaganden i bland annat kommunala plan- och byggärenden.

Är regional miljömyndighet.

Handlägger skilsmässoärenden och adoptionsärenden.

Ansvarar för viss regional planering.

Ansvarar för utbetalning av offentliga medel till trossamfund.

Har regionalt huvudansvar vid besök från kungahuset.

Är ett regionalt statligt samordningsorgan och har ett ansvar för att nationell politik får genomslag.

105

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

Ansvarar för rådgivning till kommunerna och stödjer kommun- erna i exempelvis plan- och byggfrågor.

Ansvarar för samordning av krisberedskap inom fylket.

Fylkesmannen bistår även fylkeskommunerna i frågor om regional utveckling. Främst innebär det att Fylkesmannen är ansvarig för samordning av regional områdesplanering, vilket är reglerat i plan- och bygglagen.

Den norska regeringen har i ett regeringsmeddelande till Stortinget angett att när statliga myndigheter bestämmer sin regionala organisa- tion ska hänsyn tas till den befintliga regionala indelningen av andra offentliga verksamheter som man ska samarbeta med. Vidare anges att den statliga regionala indelningen inte bör korsa fylkesgränser.

De flesta statliga myndigheter med regional organisation har färre enheter än antalet fylken. Polisen och civilförsvaret har dock fler.

2.2.5Sammanfattning av och iakttagelser om den regionala förvaltningen i de studerade länderna

Vi kan konstatera att det i Norden i dag inte finns någon enhetlig- het vare sig vad gäller ansvarsområden eller i hur den statliga regio- nala förvaltningen är organiserad.

Ur ett nordiskt perspektiv utgör Danmark det största undantaget kring uppgiftsfördelningen till följd av de regionala statsförvaltnings- kontorens tydliga avgränsning till juridiska tillsynsuppdrag. Både i Norge och Finland svarar den regionala förvaltningen för statlig samordning och för att genomföra den nationella politiken på den regionala nivån.

När det gäller organisationen är det istället Finland som i dag avviker efter att de tidigare länsstyrelserna omorganiserats till två separata ämbetsverk.

I de nordiska länderna är service till medborgare och institu- tioner en viktig uppgift för den statliga regionala förvaltningen. Gentemot medborgarna handlar det om tillstånds- och klagomåls- hantering samt övriga myndighetsuppgifter. Förvaltningen bistår också den lokala och regionala politiska förvaltningen genom förmedling av sakkunskap och finansiering. I Nederländerna har statens representant dock inte någon direkt servicetjänst i relation till medborgaren.

106

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

Vi kan också konstatera att de olika ländernas geografiska förut- sättningar i hög utsträckning påverkar den regionala förvaltningens utformning utifrån den nationella nivåns behov av regionala sam- ordning. I Finland och Norge är behovet stort av statlig representa- tion på regional nivå utifrån att de har en betydligt större geografisk yta. Den konkreta samordningsrollen är här också tydligare, särskilt jämfört med Danmark, men också jämfört med Nederländerna.

Både i Norge och i Finland har problemet med sektorsöver- gripande myndigheter som mottar uppgifter från ett flertal uppdrags- givare uppmärksammats. I de båda länderna finns ett departement som är formellt ansvarigt för respektive myndighets övergripande styrning. Vid sidan av detta utövar de enskilda uppdragsgivarna kontroll över sitt verksamhetsområde i separata instruktioner. Detta orsakar en ojämn intern arbetsbörda på förvaltningen vad gäller krav på återrapportering och uppföljning. Det riskerar, enligt de analyser som gjorts i de båda länderna, en internt splittrad organisation, genom att central myndighetskultur fortplantar sig ner till enskilda avdelningarna i den regionala organisationen. Samordningsvinster genom en sektorsövergripande organisationsstruktur riskerar där- med att gå förlorade.

I studien av de aktuella länderna har konstaterats att tydliga styrsignaler från central nivå till alla statliga aktörer som verkar på den regionala nivån är viktigt för att uppnå ett bra samarbetsklimat på denna nivå. Tydlighet vad gäller respektive aktörs uppdrag och uppgifter är också av stor vikt för att den myndighet som ska sam- ordna de statliga insatserna ska lyckas med detta. Om roller och uppgiftsfördelning är otydlig finns risk att informella relationer får kompensera för brist på formell samordning eller att kapaciteten helt enkelt går förlorad genom en slags regional maktkamp.

Betydelsen av regional utveckling och den statliga representantens roll i denna varierar mellan de studerade länderna. I Danmark och Nederländerna saknas konkret regionalt utvecklingsansvar. I Norge och Finland finns däremot ett tydligt regionutvecklingsansvar inom den statliga regionala förvaltningen.

2.3Våra iakttagelser

I vårt utredningsarbete har vi kartlagt hur samverkan på den regio- nala nivån fungerar i dag. Vi har även kartlagt verksamheten vid statliga myndigheter med regional verksamhet och länsstyrelsernas

107

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

befintliga verksamhet. I detta arbete har ett antal brister och områden som fungerar mindre väl uppmärksammats. Flera av dessa förhållanden styrks även av tidigare utredningar och rapporter. Nedan sammanfattas de iakttagelser som gjorts och som varit utgångspunkter för våra förslag.

2.3.1Den statliga regionala förvaltningen och regional samverkan

Brister i helhetssyn och samordning

Det pågår ett löpande arbete med att effektivisera den statliga förvaltningen. Stora delar av detta reformarbete har gjorts och görs utifrån ett visst politikområde eller utifrån enskilda myndigheters perspektiv. Resultatet har blivit en ökad sektorisering där varje myn- dighet har utvecklats och effektiviserats utifrån den egna verksam- hetens förutsättningar.5 Vår bedömning är att detta har gjorts utan att tillräcklig hänsyn har tagits till effekterna för den samlade statliga förvaltningen. Detta har i sin tur lett till att myndigheterna är organiserade på olika sätt och att utformningen av den regionala indelningen varierar kraftigt.

Utvecklingen har även kännetecknats av en centralisering då ett antal myndigheter har övergått från en struktur med regionala myndigheter till enmyndigheter med regional organisation.

Den ökade sektoriseringen och centraliseringen har medfört att statens samlade ställning på den regionala nivån har försvagats. Detta genom att staten har svårt att samordna sig och att uppträda tydligt och enhetligt gentemot medborgare, företag och kommuner.

Hur väl staten kan samordna sig regionalt påverkas av flera fak- torer. Gemensamma geografiska gränser för delar av den statliga regionala förvaltningen är ett sätt att underlätta samordning. Ett annat sätt är att inom samma myndighet samla uppgifter som har en nära koppling till varandra.

Kommunerna utför uppgifter inom ett stort antal områden och ansvarar för en stor andel av den offentliga verksamheten. Eftersom staten har det yttersta ansvaret för genomförandet av politiken ur ett nationellt perspektiv är det önskvärt att kommunerna möter en

5 Sektorisering inom offentlig förvaltning, Statskontoret 2005:3. Statens regionalt och lokalt, Statskontoret 2008:3.

108

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

tydlig stat på regional nivå, med mandat att fatta beslut. En svag statlig regional förvaltning kan vara ett demokratiskt problem om det innebär att statens legitimitet ifrågasätts till följd av att staten inte kan utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Otydliga ansvarsområden

Otydliga ansvarsområden och i vissa fall överlappande uppgifter kan försvåra den regionala samverkan. Otydlighet leder enligt vår mening också till effektivitetsförluster i den samlade verksamheten samt att möjligheten att få genomslag för den förda politiken för- sämras. Detta leder det till att det blir svårt för medborgare, näringsliv och kommuner att veta vilken myndighet man ska vända sig till.

Ett exempel är inom det regionala tillväxtområdet där det finns otydligheter mellan den statliga och den regionala nivån. Det regio- nala utvecklingsansvaret omfattar uppgifter inom tillväxtområdet samt att fastställa länsplan för regional transportinfrastruktur. Ansvaret är i dag fördelat på tre olika aktörer. Det regionala utvecklingsansvaret ligger i dag på kommunala samverkansorgan i 13 län, på landsting och kommun i fyra län samt på länsstyrelser i fyra län. Det regionala tillväxtarbetet engagerar ett stort antal myndigheter och aktörer och omfattar i stort sett samtliga politikområden. Detta innebär i sig en utmaning då det gäller samordning. Att ansvaret i dag dessutom ligger på olika aktörer i olika delar av landet komplicerar bilden ytterligare och innebär en otydlighet som gör att området blir än mer svåröverskådligt.

Genom att de kommunala samverkansorganen består av kommun- erna och landstinget i respektive län tillförsäkras att dessa är involverade i utvecklingsarbetet. Samtidigt kan det faktum att led- ningen utses indirekt innebära ett demokratiskt problem. I de län länsstyrelserna har kvar ansvaret har de kommunala politikerna for- mellt inte något ansvar för det regionala utvecklingsarbetet. Endast i de tre län där landstingen i dag har det regionala utvecklingsansvaret och i Gotlands län sker styrningen genom ett direktvalt politiskt organ.

109

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

Vissa landsting och kommunala samverkansorgan menar i den enkätundersökning som gjorts i anslutning till utredningen att för- delningen av ansvaret på flera aktörer försvårar arbetet.6

I enkätundersökningen framkom även synpunkter på att regeringen i en del fall involverar fler aktörer än vad som anses nödvändigt för att hantera en fråga. Ett exempel på detta är länsstyrelsens uppdrag inom arbetet med energieffektiviseringar där flera samverkansorgan ifråga- sätter om detta bidrar till ett mer effektivt arbete.

När det gäller plan- och byggfrågor samt krisberedskapsfrågor finns en osäkerhet kring ansvarsfördelningen mellan de statliga myndigheterna och mellan dessa och den kommunala nivån. Länsstyrelsen ska i dessa frågor primärt ansvara för kontakterna med kommunerna samt för kontakterna med Boverket respektive Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Det faktum att kom- munerna och de båda nationella myndigheterna också har direkta kontakter i de aktuella frågorna skapar otydlighet och försvårar för staten att agera samlat.

I frågor som rör skogen ska skogsägaren i vissa fall vända sig till Skogsstyrelsen och i vissa fall till länsstyrelsen. Med dagens ordning kan det vara svårt för den enskilde skogsägaren att avgöra vilken av myndigheterna som handlägger ett visst ärende eller vidtar en viss åtgärd.

När det gäller den statliga tillsynen kan verksamheter vara före- mål för tillsyn från flera myndigheter och utifrån olika regelverk. Bristande samordning kan innebära att den som är ansvarig för den verksamhet som granskas blir föremål för tillsyn från olika myndig- heter vid olika tillfällen. Detta kan vara tidskrävande, orsaka extra kostnader och störningar i verksamheten. En mer samordnad till- syn kan underlätta för den som är föremål för tillsynen. Fördelarna med samordning måste dock värderas inom varje område.

Statlig frånvaro på den regionala nivån

Vår myndighetsgenomgång har visat att många aktörer i länen saknar statlig medverkan inom vissa områden på den regionala nivån. Detta gäller främst inom det arbetsmarknadspolitiska området där kom- muner, landsting kommunala samverkansorgan, lärosäten, närings-

6 Kommuners, landstings och kommunala samverkansorgans syn på kontakter med olika statliga myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting.

110

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

livet samt länsstyrelser efterfrågar Arbetsförmedlingens kompetens och aktiva medverkan i det regionala arbetet. Vidare anges det som önskvärt att Arbetsförmedlingen har möjlighet att fatta beslut om arbetsmarknadspolitiska åtgärder på den regionala nivån och utifrån ett regionalt perspektiv. Den nuvarande situationen inom arbets- marknadsområdet är en följd av att Arbetsförmedlingen i dag är en nationell myndighet utan regional organisation och utan uppdrag på den regionala nivån.

Folkhälsoområdet är ett annat exempel där statens insatser på den regionala nivån är begränsade. Folkhälsoinstitutet har som nationell myndighet utan regional organisation svårt att samverka med samtliga kommuner.

Frånvaron av statlig medverkan kan leda till försämrade möjlig- heter att uppnå de nationella målen inom aktuella politikområden.

Variationer i den geografiska indelningen

Som en följd av att utvecklingen och reformarbetet inom statsförvalt- ningen inte har koordinerats kan vi konstatera att variationen i den statliga förvaltningens geografiska indelning är mycket stor. Vid sidan av länsstyrelserna och polisen som i dag följer länsindelningen och således är indelade i 21 regionala myndigheter varierar de övriga nationella myndigheternas regionala organisation mellan 4 och 10 geografiska enheter.

Ansvarskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det fanns problem med den geografiskt splittrade statliga organisationen.7 Genom att koncentrera statlig verksamhet till färre enheter menade kommittén att effektiviteten i verksamheten kunde förbättras till följd av specialiserad och därmed fördjupad kompetens i handläggningen av olika ärenden. Detta samtidigt som verksamhetskostnaderna kunde reduceras till följd av en mer rationell inre administration. Vidare anfördes att förutsättningarna för intern styrning som skapade likformighet ökade med färre geografiska enheter.

Som en följd av bland annat ovanstående resonemang föreslog kommittén att antalet län skulle reduceras väsentligt och att statens regionala indelning skulle anpassas efter den nya länsindelningen.

7 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10.

111

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

På uppdrag av Förvaltningskommittén tog Statskontoret fram en promemoria om statens organisation på regional och lokal nivå.8 I promemorian ansluter man sig till Ansvarskommitténs resonemang om en mer geografiskt samordnad statlig förvaltning. Regeringen bör ta tillbaka en del av det mandat som myndigheterna fått genom möjligheten att själva besluta om sin regionala organisatoriska indelning. Myndigheternas regionala organisation borde så långt det är möjligt överensstämma med varandra och de regionala förvalt- ningsenheterna borde bli större. Detta skulle enligt promemorian leda till ökad administrativ effektivitet och förbättrad samverkan mellan de statliga myndigheterna.

Utifrån den kartläggning som vi gjort av samverkan på den regionala nivån delar vi fullt ut de bedömningar som gjorts ovan. Olika regionala indelningar försvårar samordningen mellan läns- styrelserna och de nationella myndigheterna men också samordningen mellan de nationella myndigheterna. Även förutsättningarna för samordning mellan staten och den kommunala nivån försämras genom att statens geografiska indelning i så hög utsträckning varierar mellan olika myndigheter.

Sammanfattningsvis bedömer vi att en likartad geografisk indelning mellan olika aktörer på ett avgörande sätt skulle förbättra möjlig- heterna till en effektiv samordning. Det bör dock noteras att detta inte gäller alla myndigheter.

Relationerna mellan nationella myndigheter och länsstyrelserna

Vid den kartläggning som utredningen gjort har flera nationella myndigheter med starka kopplingar till länsstyrelserna angett att det är svårt att samverka med så många som 21 länsstyrelser. Det stora antalet innebär att det är resurskrävande för myndigheterna att föra dialog med samtliga länsstyrelser. Färre länsstyrelser skulle ge fördelar i form av bättre likformighet och enklare genomförande av gemensamt utvecklingsarbete.

I vår myndighetsgenomgång har bland annat Boverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Riksantikvarieämbetet uppgett att det skulle vara avsevärt enklare att samverka i en struktur med färre länsstyrelser. Även Jordbruksverkets samverkan med länsstyrelserna vad gäller administrationen av jordbruksstödet skulle underlättas.

8 Statskontoret 2008:3.

112

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

Utredningen om jordbruksadministration konstaterade i sitt betänk- ande att stordriftsfördelar skulle kunna tas till vara och samordnings- vinster skulle kunna uppnås om administrationen fanns vid färre länsstyrelser.9

2.3.2Befintlig länsstyrelseorganisation

Otydlig verksamhetsidé

Sammansättningen av länsstyrelsernas uppgifter har ständigt föränd- rats. Under senare år har exempelvis tillsynen över socialtjänst samt körkortsfrågor flyttats från länsstyrelserna medan djurskyddstillsyn flyttats till myndigheten. Vidare har ansvaret för att teckna överens- kommelser med kommuner om mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande tillkommit. En annan större förändring är att det regionala utvecklingsansvaret i 17 av de 21 länen har flyttats till den kommunala nivån.

Förändringarna av länsstyrelserna uppgifter har i stor utsträck- ning gjorts på marginalen och utan att helhetsperspektivet för läns- styrelsernas verksamhet har beaktats. Vår uppfattning är att den grundläggande verksamhetsidén för länsstyrelserna inte har beaktats i tillräcklig omfattning då uppgifter tillkommit eller flyttas från länsstyrelserna. Bristen på helhetssyn vid dessa förändringar har bidragit till att länsstyrelserna i dag har ett splittrat uppdrag som de har svårt att fullgöra i alla delar.

Bristande förtroende för den egna myndigheten

Vi har noterat att dagens reglering och styrning av länsstyrelsernas verksamhet i vissa fall är sådan att den kan tolkas som att reger- ingen inte har förtroende för sin myndighet. Dagens modell för finansiering av verksamheten och möjligheten för nationella myndig- heter att överklaga länsstyrelsernas beslut visar enligt vår mening på ett bristande förtroende för myndigheten. Detta är enligt vår upp- fattning allvarligt och försvårar i mycket hög utsträckning läns- styrelsernas möjlighet att bedriva en effektiv verksamhet.

9 Den svenska administrationen av jordbruksstöd, SOU 2009:07.

113

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

Länsstyrelsernas verksamhet finansieras i dag på olika sätt. Knappt hälften av de totala anslagsmedlen som länsstyrelserna förfogar över kommer från ett så kallat ramanslag. Vidare erhålls medel via flera andra anslag för att utföra uppgifter åt nationella myndigheter som saknar regional organisation. De sistnämnda medlen beviljas ofta för ett år i taget och myndigheternas beslut tas vanligtvis sent, i många fall efter årsskiftet. Detta innebär en stor osäkerhet för läns- styrelserna som i allmänhet måste ha fast anställd personal för att utföra sitt uppdrag. Dessutom minskar länsstyrelsernas handlingsutrymme att göra egna ekonomiska prioriteringar. Dagens finansieringsmodell kan ses som ett uttryck för att regeringen i dagsläget har större förtroende för de nationella myndigheterna än för länsstyrelserna.

En annan fråga som aktualiserats vid vår genomgång av sam- verkan mellan länsstyrelserna och andra myndigheter är möjlig- heten för nationella myndigheter att överklaga beslut som tagits av länsstyrelserna. Exempel på detta är Naturvårdsverkets möjlighet att överklaga länsstyrelsernas beslut i fråga om till exempel strand- skyddsdispenser, miljöfarliga verksamheter och vattenverksamhet.

Enligt förvaltningsrättslig praxis har en statlig förvaltnings- myndighet i en offentligrättslig situation inte rätt att överklaga någon annan myndighets beslut utan stöd av uttryckligt bemyndigande i någon författning. Till grund för Naturvårdsverkets rätt att överklaga i miljöprocessen ligger bland annat 16 kap. 12 § respektive 22 kap. 6 § miljöbalken. I den proposition10 som låg till grund för miljö- balken ansåg regeringen att Naturvårdsverket skulle få rätt att överklaga och att verket också borde använda denna rätt på ett aktivt sätt i principiella frågor.

Möjligheten att överklaga länsstyrelsens beslut försvårar läns- styrelsens möjligheter att arbeta sektorsövergripande och att utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen. Det kan även få till följd att staten uppfattas agera på ett oenhetligt och inkonsekvent sätt i en fråga. Den rådande ordningen kan tolkas som att regeringen inte har fullt förtroende för länsstyrelsens för- måga att tillämpa lagar och förordningar och att göra korrekta avvägningar utifrån ett statligt helhetsperspektiv.

10 Prop. 1997/98:45.

114

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

Stort antal verksamhetsområden varav många med liten omfattning

Länsstyrelsens uppdrag är mycket brett och man bedriver i dag verksamhet inom 15 av statsbudgetens totalt 27 utgiftsområden. Verksamheten är uppdelad på cirka 40 olika verksamhetsområden.

Tyngdpunkten i dagens verksamhet ligger på naturvård- och miljöskyddsfrågor. Av totalt 4 316 årsarbetskrafter 2011 arbetade cirka 1 400 inom detta område vilket motsvarar drygt 30 procent av samtliga årsarbetskrafter. Ett annat stort område är lantbruksfrågor med totalt 715 årsarbetskrafter inom samtliga länsstyrelser.

Samtidigt som natur-, miljö- och jordbruksfrågorna är omfattande finns det flera verksamhetsområden som är mycket små. Exempel på verksamheter med liten omfattning är frågor om medborgarskap, kameraövervakning, överförmyndare och deponering av pengar. Ett antal områden sysselsätter mindre än en årsarbetskraft på enskilda länsstyrelser.

Vad gäller administrationen av jordbruksstöd står dessa för den största mängden ärenden inom länsstyrelserna. Kostnaderna för hantering av jordbruksstödet utvärderas årligen. Jordbruksverket konstaterar att handläggningskostnaderna per ärende tenderar att vara lägre i de län som hanterar stora mängder ansökningar.11 Även sammanställningar som gjorts inom utredningen visar att kost- naden för den samlade jordbruksadministration per avgjort ärende är lägre för de länsstyrelser som hanterar över 15 000 ärenden per år än för de länsstyrelser som hanterar färre ärenden. Vi kan här konstatera att många av dagens länsstyrelser är för små för att kunna uppnå det stordriftsfördelar som finns vid hantering av en mer omfattande verksamhet inom respektive område.

För att motverka problemen med små sakområden har en viss koncentration av verksamhet till färre länsstyrelser gjorts under senare år. Exempel på detta är frågor om stiftelser som finns vid sju länsstyrelser. Riksdagen beslutade den 15 februari 201212 att kon- centrera ytterligare verksamheter till sju länsstyrelser. Koncentrationen omfattade bland annat frågor om överförmyndare, bilskrotning, lotterier, och lönegarantier. Som skäl för detta angav regeringen möjligheten att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet, en högre

11Jordbruksverket 2011:9.

12Prop. 2011/12:31.

115

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl eko- nomiska som personella.

En koncentration av verksamhet är ett sätt att i befintlig läns- styrelsestruktur hantera de svårigheter som länsstyrelserna har att fullgöra sina uppgifter. Trots vidtagna åtgärder kan vi konstatera att de svårigheter som koncentrationen av verksamhet ska åtgärda finns kvar inom ett mycket stort antal av länsstyrelsernas verksam- heter.

Behovet av att koncentrera ytterligare verksamhet till färre läns- styrelser än dagens 21 har under 2012 uppmärksammats av flera statliga utredningar. Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet har i sitt betänkande13 gjort bedömningen att länsstyrelsernas dammsäkerhetstillsyn varit otillräcklig och utredaren anser att en ny länsstyrelseorganisation med färre länsstyrelser skulle innebära en mindre sårbar organisation för dammsäkerhetstillsynen och medföra förbättrade förutsättningar för länsstyrelserna att bedriva en effektiv verksamhet.

Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning bedömer att prövningen av tillstånd för djurhållande verksamhet bör koncentreras till färre länsstyrelser.14 Detta för att uppnå en viss ärendevolym som leder till en effektiv och rättssäker prövning. Uppdraget ska redovisas 31 januari 2013.

I kontakter med Utredningen om en effektiv Sevesolagstiftning har det framkommit att utredaren bedömer att det finns stora för- delar med att Sevesotillsynen koncentreras till färre länsstyrelser.15 Detta för att uppnå en tillräcklig verksamhetsvolym och därmed kunna upprätthålla kompetens och nå enhetlig rättstillämpning. Uppdraget ska redovisas 1 mars 2013.

Vidare har regeringen i budgetpropositionen för 2013 angett att man avser att utreda möjligheten att effektivisera handläggningen av överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen bland annat genom en översyn av instansordningen samt att överväga en kon- centration av handläggningen till färre länsstyrelser.16

13Dammsäkerhet – Tydligare regler och effektiv tillsyn. SOU 2012:46.

14Direktiv 2011:49 och 2012:75.

15Direktiv 2011:72 och 2012:5.

16Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 1, sidan 50.

116

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

Bristande enhetlighet i ärendehantering och tillsyn

Som tidigare nämnts hanterar länsstyrelserna förvaltningsärenden och utövar tillsyn inom ett stort antal verksamhetsområden. Ärende- hanteringen måste vara rättssäker. Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten och förutsätter tydliga regler och en korrekt rättstillämpning som är likartad mellan länsstyrelserna.

Vi har konstaterat att det i dag finns brister vad gäller enhetlig- heten. Att mäta kvalitet och enhetlighet i rättstillämpning är dock svårt. Av länsstyrelsernas egen redovisning för 2010 framgår att i genomsnitt 16 procent av länsstyrelsernas beslut som har avgjorts av högre instans har ändrats av denna. Andelen ärenden som ändrats av högre instans varierar dock mellan enskilda länsstyrelser och mellan olika ärendegrupper. Som högst uppgick under 2010 antalet ärenden som ändrats av högre instans för en enskild länsstyrelse till 31 procent. Detta kan tyda på brister i länsstyrelsernas rättstillämpning.

Våra kartläggningar har också visat på bristande enhetlighet vid prövningen av tillstånd för till exempel djurhållande verksamhet och tillstånd för berg- och grustäkter. Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning har uppmärksammat att det krav som ställs på avstånd från anläggningen till enskild vattentäkt varierar mellan 30 och 100 meter mellan olika länsstyrelser. Vidare har Sveriges bergmaterialindustri uppmärksammat utredningen på att nivåer för begränsningsvärden i täkttillstånden skiljer sig mycket åt mellan länsstyrelserna. Begränsningsvärden fastställs för exempelvis nivåer på buller och utsläpp.

Ett ytterligare exempel på olikheter mellan länsstyrelserna är skillnader i handläggningstider. Detta gäller bland annat för ärenden enligt plan- och bygglagen. Den genomsnittliga handläggningstiden för överklagade bygglov var 24 veckor under 2010. Vid några länsstyrelser var dock handläggningstiden längre än ett år. Även för tillstånd till djurhållande verksamhet är handläggningstiderna långa och varierar stort mellan länen.

Brister i länsstyrelsernas tillsyn har lyfts fram i flera utredningar och rapporter från den statliga Tillsynsutredningen, Riksrevisionen och Statskontoret.

Riksrevisionen har bland annat påtalat att de regionala varia- tionerna är stora. Detta innebär enligt Riksrevisionen att tillsyns- objekt i olika delar av landet inte behandlas lika, vilket äventyrar rättsäkerheten. Flera tillsynsområden är tämligen små och detta leder till att verksamheten blir störningskänslig vid vakanser eller

117

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

sjukdom. En tredje brist är att det saknas nödvändig specialist- kompetens inom till exempel tekniskt komplicerade tillsynsområden.

Även i en rapport från Länsstyrelsen i Östergötland konstateras att variationen i hur tillsynen bedrivs är stor mellan länen.17 En förklaring till detta kan enligt rapporten vara att länsstyrelserna definierat begreppet tillsyn på olika sätt vilket kan leda till att redo- visningen av olika aktiviteter inte redovisas på samma sätt. Skill- naderna kan också bero på regionala variationer i tillsynsbehov men man anser att det är mer troligt att olika länsstyrelser gjort olika prioriteringar när det gäller tillsyn i förhållande till andra verksam- heter. Olikheterna kan också avspegla skillnader i effektivitet mellan olika länsstyrelser.

Begränsade möjligheter till effektivisering

I den nuvarande strukturen med 21 länsstyrelser har möjligheterna till effektivisering genom att slå samman verksamheter varit begränsade. Dagens organisationsform begränsar möjligheter att omfördela uppgifter inom olika sakområden mellan länsstyrelser. Möjligheten för personalen att specialisera sig begränsas också genom det stora antalet verksamhetsområden inom vilka många länsstyrelser har små ärendemängder. Trots att denna möjlighet till effektivisering inte varit möjlig för länsstyrelserna har samma krav på effektiviseringar ställts på dem som på övriga delar av statsförvaltningen. Effekt- iviseringskraven innebär att det i samband med den årliga prövningen av anslagstilldelning görs ett avdrag motsvarande de belopp som myndigheterna anses kunna spara genom ett fortlöpande ratio- naliseringsarbete.

Dagens organisation av länsstyrelserna innebär vidare att det inte finns någon som har ansvar och mandat att samlat för alla länsstyrelser driva utveckling och effektivisering av länsstyrelsernas administration. Exempel på områden där samordningen skulle kunna underlättas om den hanterades utifrån ett helhetsperspektiv är ekonomi, personal, rekryteringshjälp, kommunikationsstöd samt expertis för upphand- ling. I dag bedriver länsstyrelserna gemensamma utvecklingsprojekt för att samordna vissa av dessa verksamheter. Detta arbete bygger dock på att en samsyn uppnås mellan alla länsstyrelser.

17 Länsstyrelsernas tillsyn. Redovisning av regeringsuppdrag, Fi 2008/3039.

118

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

Även uppföljning och utvärdering av länsstyrelsernas verksam- het och kostnader för denna behöver samordnas utifrån ett helhets- perspektiv.

Styrning och finansiering

Dagens struktur med 21 länsstyrelser ställer mycket stora krav på regeringens styrning av dessa myndigheter. Möjligheten att på ett likartat sätt få länsstyrelserna att genomföra sitt samlade uppdrag försvåras av den nuvarande organisationen. Olikheterna vad gäller uppföljning och utformning av rapporteringen till regeringen gör det svårt att tolka uppnådda resultat.

Länsstyrelserna har i dag, som tidigare nämnts, uppdrag inom ett stort antal politikområden. Statens styrning och uppföljning av verksamheten sker i stor omfattning utifrån enskilda politikområden och utifrån respektive departements rutiner. Detta försvårar en samlad styrning av och myndighetsdialog med de 21 länsstyrel- serna. Bristen på samordning från regeringen innebär också många återrapporteringsuppdrag från olika departement samt ett stort antal skilda rutiner för dessa. Olika tidpunkter för rapportering försvårar för länsstyrelserna och kan innebära att orimligt mycket resurser används för att uppfylla ställda krav på återrapportering.

Vi har tidigare nämnt de problem vi ser med dagens finansiering där stor del av länsstyrelsernas medel kommer via anslag som natio- nella myndigheter disponerar.

Inom andra områden som till exempel arbetet med samhälls- skydd och krisberedskap upplever länsstyrelserna att nya uppgifter har tillkommit och att ambitionsnivån har höjts i flera avseenden utan att några ytterligare medel tillförts. Detta är enligt vår bedöm- ning exempel på ett område där någon samlad bedömning av länsstyrelsernas resursbehov inte har gjorts.

Vi anser också att dagens finansieringsmodell försvårar för regeringen att göra en samlad bedömning av länsstyrelsernas totala resursbehov.

119

Utgångspunkter för våra förslag

SOU 2012:81

Problem med kompetensförsörjning

För att uppgifterna ska kunna utföras med hög kvalitet måste läns- styrelserna ha möjlighet att upprätthålla god kompetens inom sitt breda ansvarsområde. Förutsättningarna för att upprätthålla en god kompetens påverkas av flera faktorer.

Små uppgiftsområden med få eller sällan förekommande ärenden kan göra den enskilda länsstyrelsen sårbar ur ett kompetensperspektiv. Särskilt sårbar blir länsstyrelsen om uppgiften ställer höga krav på specialiserad kompetens. För att kompetens ska kunna upprätt- hållas måste uppgiften omfatta en viss volym. En annan förutsätt- ning för god kompetens är att länsstyrelserna kan rekrytera och behålla kvalificerad personal. Här har länsstyrelsens storlek och lokalisering betydelse för möjligheten att rekrytera personal och för att i ett längre perspektiv vara en attraktiv arbetsgivare.

Länsstyrelsens storlek har även betydelse för upprätthållande av kompetens vid frånvaro på grund av utbildning, semester, sjukdom eller av andra anledningar. Små länsstyrelser är generellt mer sårbara än större vad gäller kompetensförsörjning.

Staten riskerar att förlora kompetens vid länsstyrelserna till följd av att de under lång tid varit föremål för utredning samt att upp- gifterna ständigt förändras. Detta skapar en oro i organisationen som kan leda till att personal väljer att byta arbetsplats.

2.3.3Sammanfattning av reformbehovet och utgångspunkter för våra förslag

Vi har konstaterat att genomförda förändringarna inom den statliga förvaltningen har gjorts sektorsvis och inte koordinerats. Detta har, som redovisats ovan, medfört problem och brister i den regionala förvaltningen. Vår slutsats är att det nu krävs en genomgripande och reform av den statliga regionala förvaltningen för att göra denna tyd- ligare, mer samordnad och ändamålsenlig.

Vi har vidare konstaterat att det i dag inte pågår några processer som kan leda till att landsting läggs samman inför den mandat- period som inleds 2015. Avsaknaden av sådana processer påverkar dock inte behovet av en reform av den statliga regionala förvalt- ningen. Även om inga landstingssammanläggningar kommer till stånd måste staten enligt vår mening i grunden reformera sin verksamhet på den regionala nivån. Reformeringen av den statliga regionala förvalt-

120

SOU 2012:81

Utgångspunkter för våra förslag

ningen ska inte ses som att staten lägger en grund för framtida landstingssammanläggningar.

Vad gäller länsstyrelserna är vår bedömning att en sådan genom- gripande reform är absolut nödvändig för att myndigheterna ska bestå. Vårt kartläggningsarbete har visat på en utveckling där fler och fler aktörer ifrågasätter länsstyrelsernas kvalitet och effektivitet i den nuvarande verksamheten. Förtroendet för myndigheten har minskat och särskilt anmärkningsvärt är att även regeringens förtroende för den egna myndigheten i vissa avseenden brister.

Om en reform av länsstyrelsernas verksamhet inte genomförs är vår bedömning att den nuvarande utvecklingen med bristande för- troende och effektivitetsproblem kommer att fortgå. Detta kommer att leda till att fler och fler delar av de nuvarande verksamheterna vid länsstyrelserna får än större problem och ifrågasätts. Detta kommer i sin tur att leda till ökade krav på att flytta regionala verksamheter från länsstyrelser till nationella myndigheter. En sådan utveckling försämrar förutsättningarna till ett statligt helhetsperspektiv på regional nivå eftersom ingen statlig myndighet skulle ha möjlighet att göra samlade avvägningar mellan olika samhällsintressen.

Vår slutsats av detta är att en genomgripande reform av den statliga regionala förvaltningen är en förutsättning för att länsstyrelserna fort- satt ska ha möjlighet att bedriva sin verksamhet.

Målet för förvaltningspolitiken bör vara utgångspunkten för en sådan strukturell reform. Målet är en innovativ och samverkande stats- förvaltning som är rättssäker och effektiv samt har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet. I våra direktiv nämns särskilt att våra förslag ska leda till en tydlig, samordnad och ändamålsenlig statlig regional förvaltning. I dag finns brister på alla dessa tre punkter.

Staten finns i dag representerad på den regionala nivån för att kunna säkerställa att nationell politik får genomslag i hela landet. Vidare finns ett behov för staten att i vissa frågor vara nära och mer tillgänglig för medborgare, näringsliv och kommuner. För att för- troendet för staten ska upprätthållas på den regionala nivån krävs att den statliga regionala förvaltningen är samordnad, har hög kompetens och utför sitt uppdrag på ett effektivt sätt.

Inledningsvis måste grunduppdraget för länsstyrelserna fastställas. I detta sammanhang har vi övervägt om det finns skäl att föreslå förändringar i dagens ansvarsfördelning mellan länsstyrelserna och nationella myndigheter.

Medborgares, företags och kommuners intresse av en tydlig och lättillgänglig förvaltning är en mycket viktig utgångspunkt. Dessa ska

121

3Statlig regional förvaltning och geografi

I detta kapitel beskrivs den statliga förvaltningen översiktligt. Där- efter lämnas förslag till en gemensam regional indelning för den statliga förvaltningen och om de myndigheter vars indelning bör anpassas till den föreslagna statliga geografin. Den samlade statliga regionala förvaltningens geografi är starkt kopplad till länsstyr- elsernas framtida geografi. Förslag gällande länsstyrelsernas geografi finns i kapitel 6. En mer ändamålsenlig, tydlig och sam- ordnad statlig regional förvaltning kräver även vissa verksamhets- mässiga reformer som framgår av övriga kapitel.

3.1Dagens statliga förvaltning

Det är statens uppgift att genom riksdag och regering bestämma den offentliga sektorns omfattning och struktur såväl nationellt som regionalt. Detta görs genom utövande av lagstiftnings-, finans- och organisationsmakten. Staten bestämmer sin egen roll samt uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån.

Staten ansvarar för många verksamheter med regional anknyt- ning. Inom en del områden är det nationella myndigheter som ansvarar för verksamheterna medan ansvaret inom andra områden ligger på länsstyrelserna.

3.1.1Förvaltningspolitiken

Regeringens förvaltningspolitik omfattar alla myndigheter under reger- ingen. I 2010 års förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) anger regeringen att målet för förvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och

123

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU- arbete.

Principen om samordnad länsförvaltning utgör fortfarande en utgångspunkt för den svenska förvaltningspolitiken. I 2010 års förvaltningsproposition anger regeringen att principen innebär en samordning av statlig sektorspolitik på regional nivå. Vidare inne- bär principen att regional statlig verksamhet ska inordnas i läns- styrelserna i de fall då det är lämpligt, och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna.

Vidare framhöll regeringen i den förvaltningspolitiska proposi- tionen att det finns behov av ett samlat statligt agerande på central, regional och lokal nivå. Den statliga samordningen på regional nivå förutsätter enligt regeringen en tydlig ansvarsfördelning mellan de statliga myndigheterna.

3.1.2Omfattning av den statliga förvaltningen

Sedan början av 1990-talet har antalet statliga myndigheter minskat betydligt, från cirka 1 400 statliga myndigheter 1990 till närmare 400 myndigheter 2010. Mellan den 1 januari 2007 och 1 januari 2010 minskade antalet med 77 stycken.

I figur 3.1 redovisas förändringarna av antalet statliga myndig- heter.

124

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

organisation. Till denna kategori av myndigheter hör till exempel Centrala studiestödsnämnden, Kronofogden, Migrationsverket och Transportstyrelsen.

Grunden för statens regionala organisation har traditionellt varit länen. I dag är det bara Polisens och länsstyrelsens organisation som är kopplad till länet.2 Övriga statliga myndigheter har förändrat sin organisation i detta avseende. Myndigheter som tidigare hade det enskilda länet som indelningsgrund för sin regionala organisation har valt att inrätta geografiskt större enheter och i vissa fall helt avveckla den regionala nivån. Ett exempel på det senare är Arbetsförmedlingen.

En del av de nationella myndigheterna har en regional organisation som omfattar ett eller flera län och länsgränser bryts därmed inte. Exempelvis får Trafikverket enligt sin instruktion ha det antal regioner som verket bestämmer med villkoret att en region ska omfatta ett eller flera län.

Vissa myndigheter har en regional indelning som i sin tur är indelad i flera lokala enheter. Skogsstyrelsen är ett exempel på en myndighet med omfattande lokal och regional närvaro. Myndig- heten är indelad i fem regioner med 34 underliggande distrikt. Utöver detta har Skogsstyrelsen lokalkontor på närmare 100 orter.

2 Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 föreslagit att Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna ska ombildas till en myndighet den 1 januari 2015.

127

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

3.2En samlad statlig regional geografi

Våra förslag:

Följande myndigheter ska ha en gemensam regional indelning:

Trafikverket

Lantmäteriet

Polisen

Säkerhetspolisen

Arbetsmiljöverket

Skolinspektionen

Inspektionen för vård och omsorg

Den geografiska indelningen för dessa myndigheter ska omfatta följande län:

Norrbotten, Västerbotten, Jämtland, Västernorrland

Dalarna, Gävleborg, Värmland, Örebro

Uppsala, Västmanland, Södermanland

Stockholm, Gotland

Jönköping, Östergötland

Västra Götaland, Halland

Skåne, Blekinge, Kronoberg, Kalmar

Den geografiska indelningen för strukturfonderna ska följa för- slaget till statlig regional indelning. Inför den nya program- perioden bör myndighetsstrukturen inom området prövas.

Mindre justeringar ska göras vad gäller Försvarsmaktens och Elsäkerhetsverkets regionala indelning.

Arbetsförmedlingen ska inom sin organisation ha tydliga funk- tioner för regional samverkan.

Den nya statliga regionala indelningen ska gälla från och med den 1 januari 2015. I samband med inrättande av nya myndig- heter eller vid inrättande av regionala organisationer i befintliga myndigheter ska utgångspunkten vara att ovanstående regionala indelning ska följas.

I detta avsnitt lämnar vi förslag till en regional indelning för ett antal statliga myndigheter. I kapitel 6 lämnas förslag gällande länsstyrel- sernas geografiska indelning.

128

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

3.2.1Utgångspunkter

Enligt våra direktiv ska vi överväga om de statliga myndigheternas geografiska indelning bör regleras.

Statliga myndigheters regionala organisation har i dag utformats utifrån den egna verksamhetens logik. I avsnitt 2.3 har vi beskrivit de problem som följer av att variationen i den statliga förvalt- ningens geografiska indelning i dag är mycket stor. Vår bedömning är att vissa statliga regionala myndigheter har sådana samband att de kan få en ökad effektivitet om de följer samma geografiska indelning. Samordningsvinsterna väger här, enligt vår mening, tyngre än verk- samhetslogiken.

Även Ansvarskommittén bedömde att en mer gemensam geografi inom staten skulle innebära att den statliga verksamheten kunde fungera mer effektivt och bli mer samordnad och handlingskraftig på regional nivå. Detta styrks av remissvaren på kommitténs slut- betänkande. De flesta av de tillfrågade statliga myndigheterna, kom- munerna och landstingen var positiva till förslaget om en gemensam geografi för staten. De statliga myndigheterna angav i sina remissvar att förutsättningarna för samverkan och samordning skulle för- bättras genom en gemensam geografi.

Statliga nationella myndigheter ansvarar för ett avgränsat sak- område. Inom flera av dessa sakområden är det dock nödvändigt med en samordning på regional nivå. Det gäller exempelvis inom frågor om samhällsskydd och krisberedskap. Vår uppfattning är att en enhetlig geografisk indelning för relevanta delar av den statliga regionala förvaltningen förbättrar möjligheterna till en effektiv samordning och därmed en mer effektiv verksamhet. Sektoriseringens fördelar tas tillvara samtidigt som en ökad helhetssyn inom de aktuella geografiska områdena kan uppnås. De konkreta fördelar vi kan se med en gemensam geografi är bland annat följande:

Överskådligheten ökar och förutsättningarna för en sektors- övergripande samverkan stärks.

Kontakter mellan företrädare för olika verksamheter underlättas.

Enklare att göra gemensamma prioriteringar och agera samlat. Möjligheten att tillsammans identifiera vad som behöver göras, analysera problem och enas om hur man ska arbeta förbättras.

129

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

Kommunernas kontakter och samlade dialog med staten under- lättas och det blir enklare att uppnå en samsyn mellan staten och den kommunala nivån.

Medborgares och företagares kontakter och dialog med staten regionalt underlättas.

I den mån det finns behov av geografisk statistik kommer flera myndigheter att ha en gemensam indelning att utgå ifrån.

Regeringens möjligheter att styra och följa upp utifrån ett geo- grafiskt perspektiv underlättas.

En mer gemensam geografi för statliga myndigheter med en regio- nal organisation är ett viktigt steg för att staten regionalt ska kunna bli tydligare och mer samordnad. Även samordningen mellan staten och den kommunala nivån bedöms underlättas av en mer likartad indelning.

Initialt har vi gjort en avgränsning av de myndigheter vi anser bör ha en gemensam geografi. Därefter har en prövning gjorts där fördelarna för den samlade statliga förvaltningen har vägts mot eventuella nackdelar för verksamheten inom de aktuella myndig- heterna. Vår bedömning är att de aktuella myndigheterna kommer att dra nytta av en mer samlad statlig geografi. Detta bland annat genom att samordningen med övrig statlig verksamhet underlättas. De nackdelar som kan uppkomma är dels kopplade till att den logik som ligger till grund för den nuvarande indelningen delvis bryts, dels att det krävs organisatoriska förändringar. Vårt förslag är dock framtaget med utgångspunkten att behovet av förändringar totalt sett ska bli så litet som möjligt.

3.2.2Avgränsning

I vår kartläggning av sammanlagt cirka 70 statliga myndigheter har ett tiotal av dessa bedömts vara mest relevanta för en gemensam regional geografi. Dessa är myndigheter där det finns ett behov av regional samverkan inom staten och mellan staten och den kom- munala nivån. De aktuella myndigheterna är verksamma inom sam- hällsplanering, krisberedskap och tillsyn.

Länsstyrelsen, Trafikverket och Lantmäteriet är viktiga regio- nala statliga aktörer inom samhällsplanering. Här finns ett behov av samverkan mellan de berörda myndigheterna samt med den kom-

130

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

munala nivån. De framtida strukturfondsprogrammens indelning påverkar också möjligheterna att samverka kring utvecklingsfrågor.

Den fysiska samhällsplaneringen är även av betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Här är en samverkan mellan bland annat planeringsansvariga myndigheter och rättsväsendets myndig- heter viktig.

Inom området samhällsskydd och krisberedskap krävs en omfatt- ande regional samverkan. Av statliga myndigheter med regional orga- nisation är länsstyrelsen, Polisen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och Trafikverket viktiga aktörer.

Vidare finns samband mellan myndigheter som svarar för statlig tillsyn. Exempelvis är Arbetsmiljöverkets tillsynsobjekt i många fall föremål för tillsyn även av Skolinspektionen eller den nya Inspektionen för vård och omsorg. Möjligheten att samordna den statliga tillsynen inom dessa områden ökar om myndigheterna har samma regionala indelning. Samband finns också mellan dessa myndigheters tillsyns- områden och den tillsyn som länsstyrelserna utövar. Det gäller till exempel för tillsyn enligt Sevesolagstiftningen där såväl läns- styrelsen som Arbetsmiljöverket har uppgifter.

I tabell 3.2 beskrivs översiktligt dagens geografiska indelning för berörda myndigheter.

1Den regionala organisationen träder i kraft 1 januari 2013.

2Den regionala organisationen träder i kraft 1 januari 2013.

Utöver de i tabellen nämnda myndigheterna bör även Polisens och Säkerhetspolisens framtida regionala indelning beaktas samt den geografiska indelningen för strukturfondsprogrammen.

131

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

Det bör noteras att Socialstyrelsens geografiska indelning avser tillsynsverksamheten som från och med 1 juni 2013 flyttas till den nya myndigheten Inspektionen för vård och omsorg.

Vidare kan nämnas att Arbetsförmedlingen inte har någon regional nivå men är indelad i 10 marknadsområden som omfattar 55 arbets- marknadsområden.

Även Försäkringskassan saknar regional nivå men har 59 lokala försäkringscenter som är indelade i fyra geografiska områden. Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har ett omfattande sam- arbete på den lokala nivån. Exempelvis ansvarar Försäkringskassan för att samordna den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inom sjukför- säkringsområdet och här är Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen, landsting, kommuner och företag viktiga samverkansparter.

Vad gäller Försäkringskassan är verksamheten av sådan karaktär att lokal samverkan är mer relevant än samverkan på den regionala nivån. Vi bedömer att Försäkringskassan saknar starka samband och behov av samordning med statliga myndigheter på regional nivå. Det finns därmed inget skäl för Försäkringskassan att ha en regional indelning som överensstämmer med vårt förslag till statlig regional geografi.

De statliga myndigheter med regional organisation som berörs i detta avsnitt har även starka kopplingar till länsstyrelsens verksamhet. Den samlade statliga geografin har därför varit en av utgångs- punkterna vid våra överväganden om länsstyrelsernas geografi, kapitel 6. Andra viktiga utgångspunkter för våra ställningstaganden kring länsstyrelsernas geografi har varit de framtida länsstyrelsernas uppgifter.

Vad gäller de statliga myndigheter som är aktuella i detta kapitel har de utformat sin nuvarande geografiska struktur efter vad som bedömts vara rationellt utifrån den egna verksamheten. I arbetet med att utforma en gemensam statlig geografi har vår utgångspunkt därför varit att ändra så lite som möjligt i befintliga myndigheters geografi. Hänsyn har också tagits till antal kommuner, antal invånare och ytans storlek inom respektive område. Vi har också fört en dialog med respektive myndighet samt med Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg. Vad gäller Polisen har dialogen förts med Polisorganisationskommittén.

132

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

Den geografiska indelningen för strukturfondsprogrammen ska följa förslaget till statlig regional indelning. I dag arbetar Tillväxtverket med regionala program inom Europeiska regionala utvecklingsfonden och Svenska ESF-rådet med ett nationellt program inom Europeiska socialfonden. Myndighetsstrukturen inom området bör prövas på nytt.

Vinsterna med en gemensam geografi för den statliga regionala förvaltningen är betydande. De justeringar som vårt förslag innebär för de berörda myndigheterna är små. För polisens del innebär det till exempel att endast två län behöver byta tillhörighet i för- hållande till den indelning i samverkansområden som gäller i dag. Även för merparten av de övriga myndigheterna krävs endast mindre anpassningar.

I tabellen nedan framgår antal kommuner, landsting och antal invånare i den föreslagna regionala indelningen.

Källa: SCB.

1Befolkning 31 december 2010.

2Gotland är landstingsfri kommun.

Av våra författningsförslag framgår att den här föreslagna statliga regionala indelningen ska fastställas i en särskild förordning. Vidare ska en hänvisning till denna förordning finnas i de aktuella myndig- heternas instruktioner.

I samband med inrättande av nya myndigheter eller vid inrättande av regionala organisationer i befintliga myndigheter ska utgångs- punkten vara att den här föreslagna statliga regionala indelningen

134

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

ska följas. Detta innebär att vissa statliga myndigheter inte fritt ska kunna välja vilken geografisk indelning man ska ha på regional nivå.

Även om en gemensam geografi är grundprincipen i vårt förslag bör det finnas utrymme för olikheter för enskilda statliga verksam- heter. Skälet kan vara effektivitet eller att verksamheten saknar samband med den verksamhet som bedrivs vid övriga statliga regio- nala myndigheter. När nya eller förändrade instruktioner beslutas för myndigheter med regional verksamhet ska regeringen göra en bedömning av behovet av regional samordning.

I vår kartläggning av närliggande länder, kapitel 2, har vi kunnat konstatera att det i såväl Norge som Finland finns viss över- gripande reglering för statliga myndigheters regionala indelning. I Finland anges i lag att verksamhetsområden för statens regionala förvaltningsmyndigheter ska grunda sig på landskapsindelningen så att verksamhetsområdet utgörs av ett eller flera landskap. I Norge har den norska regeringen i ett regeringsmeddelande till Stortinget angett att när statliga myndigheter bestämmer sin regionala org- anisation ska hänsyn tas till den befintliga regionala indelningen av andra offentliga verksamheter som man ska samarbeta med. Vidare anges att den statliga regionala indelningen inte bör korsa fylkes- gränser.

3.2.4Myndigheter som ska ha gemensam regional indelning

I förslaget till en statlig regional indelning måste hänsyn tas till de olika myndigheternas och verksamheternas karaktär och behov av samverkan. I det följande beskrivs kortfattat de berörda myndig- heterna och deras geografiska indelning. Vidare redovisar vi våra överväganden samt konsekvenser för respektive myndighet.

Trafikverket

Trafikverket ansvarar för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket ska också verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektiv- trafiken.

Trafikverkets verksamhet ska stödja utvecklingen inom många andra samhällsområden och antalet berörda aktörer är därför stort.

135

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

Trafikverket är bland annat en viktig part i fysisk planering, regio- nalt tillväxtarbete och krisberedskapsfrågor. Trafikverkets nuvarande regionala indelning framgår av tabellen nedan.

Åtgärder inom transportsektorn sträcker sig ofta över ett större geografisk område än länen. Åtgärderna är också i hög utsträckning kopplade till de stråk som infrastrukturen och därigenom trafiken följer. Detta har varit en utgångspunkt för Trafikverkets nuvarande indelning. En annan utgångspunkt har varit verksamhetsvolymen inte minst vad gäller pågående investeringsprojekt.

Förslaget till ny statlig geografi innebär att Trafikverket får bilda en ny geografisk enhet som omfattar Jönköping och Östergötland. Region Nord kommer att inkludera de fyra nordligaste länen och till region Mitt förs Örebro län och Värmlands län.

Större geografisk överensstämmelse mellan olika aktörer under- lättar, enligt vår bedömning, bland annat Trafikverkets planering och uppföljning.

Lantmäteriet

Lantmäteriet ansvarar för geografisk information och fastighets- indelning. All mark i Sverige är indelad i fastigheter. Genom en lantmäteriförrättning kan fastighetsindelningen förändras. Det kan handla om att nybilda eller ändra fastigheter och rättigheter och ibland om att klarlägga var fastighetens gränser går. Frågor om fastighetsreglering har koppling till samhällsplaneringsfrågor som länsstyrelsen, Trafikverket och kommunerna arbetar med. Lant- mäteriet är en naturlig samrådspart för de delar av plangenom- förandeprocessen som avser ändringar i fastighetsindelningen. För att underlätta samordningen regionalt bör Lantmäteriets regionala

136

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

indelning för fastighetsindelning följa förslaget till statlig geografisk indelning.

Lantmäteriet har 2013 beslutat om en ny indelning för fastig- hetsindelningen, tabell 3.5, som träder i kraft den 1 januari 2013.

En anpassning av Lantmäteriets geografiska indelning innebär främst förändringar vad gäller Värmland, Örebro, Gävleborg och Dalarna som kommer att bilda ett gemensamt geografiskt område. Totalt sett kommer Lantmäteriets regionala enheter att öka från fyra till sju. Det kan dock noteras att Lantmäteriet i nuläget, innan omorganisa- tionen gjorts, har åtta regionala enheter.

Polisen

Polisen har till uppgift att bland annat förebygga brott och stör- ningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

Polisens verksamhet berör på olika sätt och i olika omfattning statliga myndigheter både inom och utanför rättsväsendet. Polis- organisationskommittén konstaterar i sitt betänkande att den stora variationen vad gäller antal geografiska enheter försvårar samverkan och samarbete mellan Polisen och flera andra myndigheter.3 Polisen är bland annat en viktig aktör inom krisberedskapsarbetet där samordning med främst länsstyrelserna, Trafikverket och Försvarsmakten är viktig. Vad gäller brottsförebyggande arbete är Polisens medverkan i frågor om samhällsplanering betydelsefull. Andra statliga myndigheter inom samhällsplaneringen är läns- styrelsen, Trafikverket och Lantmäteriet.

3 En sammanhållen svensk polis, SOU 2012:13, sidan 225.

137

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

Inom rättsväsendet samverkar Polisen främst med domstolarna, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Tullverket och Rättsmedicinalverket. Även andra myndigheter kan ha uppgifter som knyter an till rättsväsendet som till exempel Kronofogden och Skatteverket. Polisen har på den lokala nivån även en omfattande samverkan med kommunerna.

I dagens organisation av länspolismyndigheterna har rikspolis- chefen efter överenskommelse med länspolismästarna fastställt en indelning av polisverksamheten i sju samverkansområden, tabell 3.6. Syftet med områdena har varit att skapa en mer effektiv organisations- och ledningsstruktur i frågor av särskild gemensam betydelse.

I samband med inrättandet av den nya enmyndigheten för Polisen ska även en regional indelning beslutas. Av Polisorganisationskommitténs betänkande framgår att de nya geografiska områdena bör vara till- räckligt bärkraftiga i form av en viss verksamhetsvolym. Vidare fram- hålls i betänkandet att de nya områdena resursmässigt bör vara så lika som möjligt.

I vår analys har vi valt att se hur vårt förslag till statlig regional geografi ser ut i förhållande till Polisens befintliga regionala sam- verkansområden. Vi kan här konstatera att det är Södermanlands län och Gävleborgs län som skulle flytta till andra regionala enheter.

Mot bakgrund av den begränsade förändring som en anpassning innebär för Polisens del anser vi att myndighetens regionala indel- ning ska följa vårt förslag till regional indelning.

138

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

Säkerhetspolisen

Säkerhetspolisen arbetar med att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism och skydda den centrala stats- ledningen. Verksamheten är i dag formellt en del av Rikspolisstyrelsen men fungerar i praktiken som en egen myndighet. De flesta av myn- dighetens medarbetare är placerade i Stockholm. Det finns därut- över fem regionala enheter med regionkontor ute i landet.

Verksamheten vid de regionala enheterna fokuserar på att förebygga brott. Detta sker genom att ha en väl utbyggd samverkan med statliga myndigheter samt med kommuner och landsting. Arbetet handlar till stor del om att informera om hur samhälls- viktig verksamhet och sekretessbelagd information kan skyddas samt hur verksamheterna kan skydda sig mot terrorattentat.

Polisorganisationskommittén har föreslagit att Säkerhetspolisen ska bli en egen myndighet. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2012:13) har kommittén fått i uppgift att analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polis- myndighet inom polisväsendet. Denna del ska redovisas den 30 november 2012. Det har därför inte varit möjligt för oss att beakta resultatet av utredningens arbete. Säkerhetspolisen har i dag en regional indelning enligt tabellen nedan.

Mot bakgrund av Säkerhetspolisens koppling till Polisen samt övriga myndigheter som arbetar med brottsförebyggande frågor ska Säkerhetspolisen följa den föreslagna regionala indelningen.

En anpassning av säkerhetspolisens regionala organisation till förslaget om ny statlig geografi skulle innebära förändringar bland annat vad gäller Gotlands, Värmlands Jönköpings och Östergötlands län. Vidare skulle Södermanlands län och Gävleborgs län behöva byta

139

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

enhet. Vi kan konstatera att Säkerhetspolisens regionala indelning i vissa delar skiljer sig från Polisens regionala samverkansområden.

Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket ansvarar för tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen. Vidare har verket tillsyn över arbetsmiljön enligt tobakslagstiftningen. Eftersom samtliga landets arbetsställen ingår i tillsynsområdet omfattas många olika typer av tillsynsobjekt. Arbetsmiljöverkets nuvarande regionala indelning framgår av tabell 3.8. Var och en av de tre enheterna är underindelade i ett antal distrikt som omfattar ett eller flera län.

För Arbetsmiljöverket innebär en anpassning till vår indelning en minskning av antalet geografiska områden. Verket har dock själva bedömt att en anpassning i enlighet med vårt förslag är möjlig.

Skolinspektionen

Skolinspektionen ansvarar enligt skollagen för tillsyn över skol- väsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verk- samhet. Skolinspektionen har också tillsyn över utbildningen vid fristående skolor, riksinternatskolor och särskilda ungdomshem. I betänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79), som låg till grund för bildandet av Skolinspektionen ansåg utredaren att det vid

140

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

förändringar i landets regionala indelning skulle vara naturligt att statens myndighetsstruktur i möjligaste mån organiseras om efter de nya strukturerna. Skolmyndigheternas regionala lokalisering borde, enligt utredaren, vara följsam vid sådana framtida föränd- ringar. Skolinspektionens nuvarande regionala indelning framgår av tabell 3.9.

Enligt vårt förslag kommer Skolinspektionens enheter att öka med två. Stockholms län och Gotlands län respektive Jönköpings län och Östergötlands län kommer att bilda egna geografiskt områden. I övrigt innebär den föreslagna geografin endast mindre justeringar av Skolinspektionens nuvarande indelning.

Skolinspektionen har framfört att det är viktigt att den framtida geografiska indelningen möjliggör en tillräcklig verksamhetsvolym inom respektive område. Den enhet som i dag är minst omfattar cirka 30 årsarbetskrafter. I den nya strukturen kommer två av enheterna att bli mindre än denna och omfatta cirka 20 årsarbets- krafter. Enligt vår bedömning kommer dock Skolinspektionen att kunna anpassa sin verksamhet till den föreslagna nya geografin.

Inspektionen för vård och omsorg

En särskild utredare har fått i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst (dir. 2012:67). Den nya myndigheten Inspektionen för vård och omsorg inrättas från och med den 1 juni 2013. Myndig- heten ska ansvara för tillsynsverksamhet enligt patientsäkerhets- lagen, socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det innebär att denna verksamhet flyttas från Socialstyrelsen till den nya myndigheten.

141

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

Vi kan konstatera att vårt förslag till statlig geografi innebär att det kommer att finnas universitetssjukhus i samtliga områden. För- slaget skiljer sig inte på någon avgörande punkt från sjukvårds- regionerna och inte heller från Socialstyrelsens befintliga indelning. I första hand är det Kalmar län som ingår i en annan enhet samt Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län som bryts ut och bildar en egen regional enhet.

Strukturfonderna

Under programperioden 2007–2013 omfattar den svenska organisa- tionen för det nationella strukturfondsprogrammet och de regio- nala strukturfondsprogrammen åtta geografiska områden. För varje geografiskt område finns ett regionalt strukturfondspartnerskap bestående av företrädare för bland andra kommuner och landsting samt länsstyrelser. Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet har egna programkontor i varje geografiskt område.

Av EU:s regelverk framgår att en medlemsstat ska ange de NUTS-regioner för vilka den kommer att lägga fram ett program för stöd från Europeiska utvecklingsfonden.4 Under innevarande periodperiod utgörs de geografiska strukturfondsområdena i Sverige av nedanstående åtta NUTS 2-områden.

Vi anser att de geografiska strukturfondsområdena ska anpassas till en förändrad gemensam statlig regional indelning. Under utrednings-

4 NUTS är en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter.

143

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

arbetet har det framförts att de statliga myndigheter som vi föreslår ska ha en gemensam geografi saknar koppling till arbetet med strukturfonderna. Detta med undantag för Trafikverket. Vi delar denna uppfattning men anser att frågan om regional indelning vad gäller strukturfonderna måste ses i ett vidare perspektiv.

Eftersom genomförandet av strukturfonderna har klara samband med den svenska tillväxtpolitiken berörs samtliga statliga myndig- heter av indelningen. Detta då myndigheterna, inom sina verksam- hetsområden, ska verka för att målet för den regionala tillväxt- politiken uppnås. Det vore därför olyckligt om detta politikområde har en geografi som skiljer sig från den gemensamma statliga geo- grafi vi föreslår. En gemensam geografi skapar också betydligt bättre förutsättningar för landsting och kommuner att föra en samlad dialog om utvecklingsfrågor med olika statliga företrädare på regional nivå.

EU-kommissionen lade i oktober 2011 fram förslag till regler inför den kommande programperioden 2014–2020.5 I dagsläget är den slutliga strukturen och användningsområden för fonderna inte fast- ställd. Enligt vår bedömning är det angeläget att regeringen verkar för att EU fastställer ett regelverk som gör det möjligt att struktur- fondsområden i Sverige kan anpassas till en förändrad gemensam statlig regional indelning.

I samband med vår myndighetsgenomgång har vi uppmärk- sammats på svårigheter i kontakterna mellan Svenska ESF-rådet och de regionala strukturfondspartnerskapen samt i förhållande till dem som ansöker om projektmedel. Enligt en utvärdering har dock samarbetet och rollfördelningen utvecklats i positiv riktning under innevarande programperiod.6 Inför en ny programperiod finns det enligt utvärderingen skäl att se över organisationen för att uppnå en ökad tydlighet, mindre sårbarhet och mer likformigt genomförande i regionerna.

I vår genomgång av den regionala statliga förvaltningen har vi kunnat konstatera att Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet har parallella regionala organisationer som arbetar med de regionala strukturfondsprogrammen respektive det nationella strukturfonds- programmet inom målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning.

5 KOM (2011) 615 Förslag till Europarlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden. 6Utvärdering av genomförandeorganisationen för strukturfonderna 2007–2013, Slutrapport, Sweco Eurofutures 2010.

144

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

Mot bakgrund av den kritik som framförts och med tanke på den risk för ineffektivitet som finns med dagens parallella regionala organisationer anser vi att den samlade myndighetsstrukturen och samverkan bör ses över inför den kommande programperioden.

3.2.5Vissa övriga statliga myndigheters indelning

Försvarsmakten

Samhällsskydd och krisberedskap kräver ett omfattande regionalt samarbete mellan statliga myndigheter, landsting, kommuner, före- tag och övriga aktörer. Försvarsmakten inrättar den 1 januari 2013 fyra regionala staber för att, inom krisberedskapsområdet, utveckla sin förmåga att samverka med och lämna stöd till andra myndig- heter. Syftet är att civila och militära resurser i högre utsträckning ska kunna samordnas och utnyttjas mer effektivt.

Försvarsmaktens nya staber kommer bland annat att samverka regionalt med länsstyrelserna, Trafikverket och Polisen. Kommuner och landsting har också en viktig roll inom krisberedskapsarbetet. Den indelning som Försvarsmakten har aviserat ska gälla från och med den 1 januari 2013 redovisas i tabell 3.13.

Försvarsmaktens indelning i regionala staber ha gjorts utifrån de förutsättningar som finns i den verksamhet som kommer att bedrivas regionalt. Vi har inte funnit någon anledning att ställa krav på ytterligare anpassning till den övriga statliga geografiska indel- ningen genom en utökning av antalet staber. Däremot anser vi att Dalarnas län, Gävleborgs län, Värmlands län och Örebro län ska ingå i samma regionala stab för att undvika att gränser för den stat- liga regionala förvaltningen bryts.

145

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

Principer för den regionala indelningen ska framgå av Försvarsmaktens instruktion.

Elsäkerhetsverket

Elsäkerhetsverket ansvarar för tekniska säkerhetsfrågor inom elområdet. Myndigheten arbetar för att förebygga skador orsakade av elektricitet på person och egendom samt störningar på radiokom- munikation och näringsverksamhet. Vidare är Elsäkerhetsverket ansvarig myndighet för handläggning av behörighetsansökningar som elinstallatör. Myndigheten ansvarar även för tillsyn av elektriska anläggningar, elinstallatörer och elektriskt material. Elsäkerhetsverket har samarbetsavtal med Arbetsmiljöverket där även samarbetet på regional nivå behandlas. Elsäkerhetsverkets tillsynsverksamhet är indelad i fyra regionala kontor i Kristinehamn, Hässleholm, Stockholm och Umeå. I Umeå och Stockholm är verket sam- lokaliserat med Arbetsmiljöverket. Varje regionalt kontor har ett antal län inom sitt område enligt tabellen nedan.

Mot bakgrund av att Arbetsmiljöverket och Elsäkerhetsverket har en nära samverkan på den regionala nivån bör den regionala indel- ningen för Elsäkerhetsverket anpassas. Myndigheten har dock relativt få anställda, 40 årsarbetskrafter 2011, och det är därför inte lämpligt att Elsäkerhetsverket ökar antalet regionala enheter till sju. Däremot bör inte den regionala indelningen försvåra samverkan genom att gränser för statens regionala geografi bryts. Det innebär att Elsäkerhetsverket ska ändra sin indelning på ett sätt som innebär att Östergötlands län och Jönköpings län ingår i samma enhet. På samma sätt ska hela Västra Götalands län och Hallands

146

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

län ingå i samma enhet. Slutligen behöver Gävleborgs län flyttas till Kristinehamns enhet.

Principer för den regionala indelningen ska framgå av Elsäkerhetsverkets instruktion.

Skogsstyrelsen

Av Skogsstyrelsens instruktion framgår att myndigheten ansvarar för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås. Myndighetens lokala förankring anges som viktig.

Vi konstaterar i kapitel 9 att det inom flera verksamhetsområden finns samband mellan Skogsstyrelsens och länsstyrelsens verksam- heter. För att uppnå en tydligare och mer ändamålsenlig statlig regio- nal förvaltning föreslår vi, i kapitel 9, att Skogsstyrelsens regionala verksamhet ska överföras till länsstyrelserna. Skogsstyrelsen kommer därmed att bli en nationell myndighet utan regional organisation, liksom Jordbruksverket och Naturvårdsverket.

I det fall detta förslag inte genomförs enligt vår tidsplan ska Skogsstyrelsens geografiska indelning följa det förslag till statlig regional indelning som lämnas i detta kapitel. Detta för att underlätta den regionala samverkan. Av tabellen nedan framgår Skogsstyrelsens nuvarande geografiska indelning.

Övriga delar av rättsväsendet

I rättsväsendet ingår domstolarna, Polisen, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Rättsmedicinalverket och Tullverket. Även andra myndigheter kan

147

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

ha uppgifter med nära koppling till rättsväsendet, till exempel Kronofogden och Skatteverket.

Mellan myndigheterna inom rättsväsendet finns flera samverkans- ytor. I det lokala dagliga arbetet samverkar polis och åklagare i brottsutredningar och inom det brottsförebyggande arbetet. Vad gäller grov organiserad brottslighet finns en särskild överenskommelse om samverkan mellan flera statliga myndigheter. För detta arbete har åtta myndighetsgemensamma regionala underrättelsecenter bildats. Domstolarnas oberoende ställning leder till att behovet av samverkan mellan dessa och övriga myndigheter inom rätts- väsendet är av en särskild karaktär.

Enligt vår bedömning kan effektivitetsvinster uppnås inom rätts- väsendet genom en ökad samverkan. En mer gemensam geografisk organisation för myndigheter inom rättsväsendet kan bidra till förbättrade möjligheter att samverka. Vi kan dock konstatera att organisatoriska reformer nyligen gjorts i samband med samman- läggningen av länsrätter till förvaltningsrätter samt bildandet av mark- och miljödomstolar. Vi har också noterat att Åklagarmyndighetens arbete främst sker nationellt och lokalt. Samverkan inom det samlade rättsväsendet skiljer sig till viss del från övrig statlig regional samverkan. Vår sammantagna bedömning är därför att det kan finnas vinster med att anpassa övriga delar av rättsväsendets myndigheter till den statliga geografi som föreslås gälla för Polisen, Säkerhetspolisen samt ett antal övriga statliga myndigheter. En sådan anpassning bör dock övervägas ytterligare och eventuellt göras på sikt.

3.2.6Arbetsförmedlingen

Uppdrag och organisation

Målet för den svenska arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Arbetsmarknadspolitiken ska även bidra till den ekonomiska politikens huvuduppgift och målet om full sysselsättning. De arbetsmarknadspolitiska resurserna ska tydligt prioriteras och inriktas mot matchning mellan arbetssökande och lediga jobb samt mot dem som står längst ifrån arbetsmarknaden.

Arbetsförmedlingen bildades den 1 januari 2008 och ersatte då den tidigare Arbetsmarknadsstyrelsen, 20 länsarbetsnämnder samt den del av Länsstyrelsen i Gotlands län som fullgjorde länsarbets- nämndens uppgifter. Skälen till ombildningen var bland annat att

148

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

en sammanhållen myndighet bedömdes skapa bättre förutsätt- ningar för en större nationell enhetlighet inom arbetsmarknads- politiken och en mer rättssäker och effektiv verksamhet.

Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom effektiv matchning, prioritera dem som befinner sig långt ifrån arbets- marknaden och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Myndighetens verksamhet ska utformas så att den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt, att arbetssökande och arbetsgivare har en tillgång till en likvärdig service i hela landet samt att den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet.

Till Arbetsförmedlingens uppgifter hör bland annat att till- sammans med länsstyrelserna och Migrationsverket vidta åtgärder och vid behov samverka gällande nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Dessutom har Arbetsförmedlingen och fem andra statliga myndigheter genom ett särskilt regeringsuppdrag haft i uppdrag att öka samordningen på nationell nivå inom kompetens- försörjningsområdet. I likhet med andra statliga myndigheter ska Arbetsförmedlingen även medverka i det regionala tillväxtarbetet och samverka med den länsstyrelse eller det kommunala organ som har det regionala utvecklingsansvaret.

Arbetsförmedlingens verksamhet är organiserad utifrån 55 arbets- marknadsområden. Varje arbetsmarknadsområde omfattar ett antal kommuner och ett antal arbetsförmedlingskontor. Arbetsmarknads- områdena är samlade i 10 marknadsområden för att få till stånd en nationellt sammanhållen ledningsfunktion.

Samverkan

För att åstadkomma en väl fungerande arbetsmarknad krävs åtgärder inom olika politikområden och samverkan mellan samhällets olika aktörer. När det gäller matchning på längre sikt och kompetens- försörjning har Arbetsförmedlingen genom sin verksamhet och geo- grafiska närvaro viktiga kunskaper om arbetsmarknaden i olika delar av landet. Den information som myndigheten förmedlar om efterfrågan och utbud på arbetskraft är därför av stor betydelse för andra aktörer i olika tillväxt- och utvecklingssammanhang.

149

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

Arbetsförmedlingens egen princip för samverkan med olika externa aktörer är att delta i det samarbete som är nödvändigt för att myndig- heten ska klara sitt uppdrag. Samverkan med andra myndigheter och organisationer sker i första hand genom att personer i den lokala organisationen får mandat att företräda Arbetsförmedlingen. Det betyder bland annat att myndigheten har lokala arbetsmarknadsråd för samråd med kommuner. Myndigheten använder även olika branschråd för samråd med näringslivet om olika rekryterings- och kompetensbehov.

I samband med vårt kartläggningsarbete har det framkommit kritik mot Arbetsförmedlingens samverkan. Den enkätundersökning som Sveriges Kommuner och Landsting har genomfört visar bland annat att flera kommunala företrädare upplever att det inte finns befogen- heter inom myndigheten att fatta beslut eller anpassa insatser på lokal och regional nivå. Även från landsting med regionalt utvecklings- ansvar och kommunala samverkansorgan framförs kritik mot Arbetsförmedlingens externa samverkan. Kritiken rör bland annat att det kan vara svårt att hitta rätt kontaktperson inom myndig- heten. Exempelvis kan ett län vara indelat i flera arbetsmarknads- områden med varsitt arbetsmarknadsråd. Rådens sammansättning och arbetssätt varierar vilket gör att det är svårt att bedöma var frågor bör förankras. På flera håll efterlyser de verksamma aktör- erna även en funktion inom Arbetsförmedlingen som kan ställa samman statistik och göra prognoser över arbetsmarknad och syssel- sättning för länet utifrån regionala behov.

I våra kontakter med länsstyrelserna bekräftas i stort sett den problembild som framförs från kommuner, samverkansorgan och landsting med regionalt utvecklingsansvar. Företrädare för läns- styrelserna anser att Arbetsförmedlingens interna ansvarsfördelning och geografiska organisation gör att myndigheten inte har förut- sättningar att få till stånd ett väl fungerande samarbete med läns- styrelser och regionala organ.

Enligt en utvärdering av samordningen av varselinsatser under finanskrisen saknade flera varselsamordnare en regional struktur för arbetsmarknadspolitiken och regionala samarbetspartners på arbets- marknadssidan. Bland annat hade anställda vid Arbetsförmedlingen inte tillräckligt stöd från ledningen för att delta i arbetet vilket ledde till försenade initiativ. Från flera län menade man samtidigt att man hittade väl fungerade samarbetsformer och att man arbetade prag-

150

SOU 2012:81

Statlig regional förvaltning och geografi

matiskt för att lösa konkreta problem från Arbetsförmedlingens sida.7

Att problembilden inte är entydig över hela landet framgår även av enkäten från Sveriges Kommuner och Landsting. Flera kommuner framförde att de har bra kontakter med Arbetsförmedlingen. Det förklarades främst av att kontakterna är personberoende och de fungerar bättre på orter där Arbetsförmedlingen finns på plats. En senare enkätstudie från Sveriges Kommuner och Landsting visar också att kommunerna har ett bra samarbete med Arbetsförmedlingen. Denna studie visar dock även att endast hälften av kommunerna uppger att man deltar i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsråd. Ett flertal kommuner anser att arbetsmarknadsråden behöver förändras. Bland annat upplever kommunerna att Arbetsförmedlingen är alltför central- styrd.

Tillväxtverket framhåller i en uppföljning av arbetet med regio- nala kompetensplattformar att Arbetsförmedlingen är företrädd i alla län och i varierande grad medverkar i arbetsgrupper och analysarbete. Uppföljningen visar att Arbetsförmedlingens medverkan skiljer sig åt mellan länen. I exempelvis Östergötlands län sker en omfattande samverkan med Arbetsförmedlingen som är behjälplig med att ta fram prognoser och behovsanalyser. I andra län finns det däremot endast en begränsad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och andra myndigheter.

Arbetsförmedlingens regionala samverkan behöver förstärkas

Enligt vår bedömning behöver Arbetsförmedlingen förstärka sin förmåga till regional samverkan så att myndigheten på ett bättre sätt kan samarbeta kring regionala arbetsmarknadsfrågor. Genom en förstärkt regional samverkansförmåga får Arbetsförmedlingen bättre förutsättningar att utföra sitt uppdrag att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

En utgångspunkt är dock att en förstärkt regional samverkans- förmåga inte ska försämra Arbetsförmedlingens möjligheter att genomföra sitt uppdrag genom en nationellt sammanhållen ledning och styrning av verksamheten. För att förstärka Arbetsförmedlingens regionala samverkan föreslår vi att det inrättas tydliga funktioner för

7 Samordning av varselinsatser under finanskrisen åren 2008 och 2009, Statskontoret 2011:11.

151

Statlig regional förvaltning och geografi

SOU 2012:81

sådan samverkan i myndighetens organisation. Den närmare sam- verkansinriktningen ska utifrån Arbetsförmedlingens uppdrag vara anpassad till de skilda förutsättningar och behov som finns i olika delar av landet. De regionala samverkansfunktionernas besluts- befogenheter ska framgå av Arbetsförmedlingens arbetsordning.

Varje regional samverkansfunktion ska företräda myndigheten inom ett bestämt geografiskt område. För att Arbetsförmedlingen ska ha en enhetlig organisationsstruktur bör områdena för regional samverkan överensstämma med myndighetens geografiska indel- ning i marknadsområden, vilka är ett led i styrningen av den lokala förmedlingsverksamheten.

Som framgår ovan finns det i Arbetsförmedlingens verksamhet betydande regionala gränsytor och samverkansbehov med olika sam- hällsaktörer. Arbetsförmedlingens indelning bör därför anpassas till länsstyrelsernas framtida geografiska indelning och omfatta ett eller flera länsstyrelseområden. Särskilda överväganden behöver dock göras i de fall ett arbetsmarknadsområde inte följer länsindelningen.

Under utredningens arbete har synpunkter förts fram om att Arbetsförmedlingen inom sin verksamhet bör ges ett uppdrag på den regionala nivån. En sådan förändring av arbetsmarknadspolitiken ligger dock, enligt vår bedömning, inte inom vårt uppdrag.

3.3Alternativ statlig regional geografi

Vi har också övervägt en alternativ statlig regional geografi. Även denna indelning är förenlig med förslaget gällande länsstyrelsernas nya geografi. Av kartan nedan framgår den alternativa indelningen.

152

4Det regionala utvecklingsansvaret

Våra förslag:

Möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan ska upphöra den 31 december 2013.

Samtliga kommunala samverkansorgan ska vara avvecklade den 31 december 2018.

Landsting kan ansöka om att ta över det regionala utvecklings- ansvaret. Vid prövningen ska regeringen ta hänsyn till vilken uppfattning kommunerna har i frågan.

För landsting som tar över ansvaret ska samma principer, som gäller för landstingen i Skåne, Västra Götalands och Hallands län, gälla avseende fördelning av statliga medel.

I län där landstingen den 1 januari 2019 inte har tagit över det regionala utvecklingsansvaret ska länsstyrelsen ansvara för frågorna.

Det regionala utvecklingsansvaret består av vissa lednings- och samordningsuppgifter i det regionala tillväxtarbetet. I detta ingår bland annat att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, samordna genomförandet av strategin samt att årligen följa upp, utvärdera och till regeringen redovisa resultaten. I utvecklingsansvaret ingår även att besluta om vissa medel för regional projektverksamhet samt att fastställa en länsplan för regional transportinfrastruktur.

Enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har Gotlands kommun, Skåne läns landsting, Hallands läns landsting och Västra Götalands läns landsting det utvecklings- ansvar som nämnts ovan.

155

Det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2012:81

I de fall samtliga kommuner i ett län beslutar sig för att bilda ett samverkansorgan kan detta organ få överta motsvarande uppgifter från staten vilket framgår av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Den 1 januari 2012 fanns det sammanlagt 13 samverkans- organ med ansvar för det regionala utvecklingsarbetet.

I de återstående fyra länen är det länsstyrelsen som fortsatt har det samlade ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet.

Vi har funnit att det i dagsläget finns vissa problem med upp- giftsfördelningen mellan stat och kommun. Fördelningen är utformad på olika sätt och upplevs som otydlig. Vidare har länsstyrelsens roll påverkats av att uppgiftsfördelningen inom området justerats. Även här har vi funnit behov av att förtydliga vilken roll länsstyrelsens ska ha inom området.

4.1Kommunala samverkansorgan

Enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen kan ett kommunal- förbund, som har samtliga kommuner i länet som medlemmar och där även landstingen kan ingå, utgöra ett samverkansorgan. Efter anmälan till regeringen kan samverkansorganet ges ansvar för regionala utvecklingsfrågor i länet. Samverkansorganen leds av politiker som är förtroendevalda i de aktuella kommunerna. Ledningen för de kommunala samverkansorganen är därigenom indirekt vald.

Ett samverkansorgan har enligt lagen till uppgift att:

1.utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling

2.samordna insatser för genomförandet av strategin

3.besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete

4.upprätta och fastställa länsplaner för regional transport- infrastruktur

5.följa upp, utvärdera och årligen rapportera resultatet av det regionala tillväxtarbetet till staten

Utöver de uppgifter som regleras i lagen kan samverkansorganen även genomföra regeringsuppdrag efter förfrågan från regeringen. I december 2009 fick samtliga samverkansorgan i uppdrag av regeringen att etablera kompetensplattformar för samverkan inom kompetens- försörjning och utbildningsplanering inom det egna länet.

156

SOU 2012:81

Det regionala utvecklingsansvaret

Medlemmarna kan också besluta om att föra över uppgifter från kommuner och landsting till samverkansorganet. Exempel på sådana uppgifter som vissa samverkansorgan ansvarar för i dag är primär- kommunal samordning samt länsbibliotek. Några samverkansorgan har i dag även ansvar för folkhögskolor och kollektivtrafik.

I dagsläget finns det samverkansorgan i följande 13 län: Uppsala, Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Blekinge, Värmland, Örebro, Dalarna, Gävleborg, Jämtland och Västerbotten.

4.1.1Ansvarskommitténs synpunkter på det regionala utvecklingsansvaret

Frågan om att den kommunala nivån bör ha det regionala utvecklings- ansvaret har varit aktuell under lång tid. I början av 1990-talet behandlades den i flera utredningar bland annat av Regionutredningen, Västsverigeutredningen och Region-beredningen. Även regeringen uttalade sig vid flera tillfällen i frågan. Till exempel anfördes i finansplanen1993 att en nationell tillväxtpolitik i högre grad måste utgå från den regionala nivån.1

Ansvarskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det dåvarande regionala utvecklingsarbetet präglades av vissa strukturella brister.2 På nationell nivå var ansvaret för att skapa hållbara tillväxt- och utvecklingsförutsättningar uppdelat på ett stort antal sektors- myndigheter och andra aktörer inom olika politikområden som sorterade under olika departement. Samordningen av de statliga insatserna försvårades av att de nationella myndigheterna använde olika geografiska verksamhetsindelningar som sällan överensstämde med de 21 länen. Antalet aktörer på den regionala nivån med åtagande inom området var stort och omfattade statliga myndigheter, inklusive länsstyrelserna, landsting, samverkansorgan och andra kommunala organ. Dessutom varierade uppgiftsfördelningen från län till län mellan länsstyrelser, samverkansorgan och landsting.

Följden av dessa strukturella brister var enligt Ansvarskommittén en avsaknad av helhetssyn och sammanhållning. Inom vissa områden konkurrerade aktörerna med varandra vilket ledde till bristande effektivitet i det regionala utvecklingsarbetet. Ansvarsuppdelningen försvårade, enligt kommittén, överblick och politisk styrning av det samlade utvecklingsarbetet och skapade därmed också ett demokratiskt underskott. Det konstaterades vidare att de som i första hand hade

1Prop. 1993/94:100 bilaga 1.

2Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10.

157

Det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2012:81

ansvaret för att verkställa den regionala utvecklingspolitiken, det vill säga länsstyrelserna, landstingen och de kommunala samverkans- organen, saknade instrument för att påverka flertalet av de tjugotal politikområden som berörs av den regionala utvecklingspolitiken.

Ansvarskommittén menade att en fullständig renodling av det regionala utvecklingsansvaret till antingen staten eller den kom- munala sektorn vare sig var möjlig eller önskvärd. Däremot förordade man att rollerna för de olika parterna borde renodlas och förtydligas.

Ansvarskommittén bedömde även för- och nackdelar med indirekt respektive direkt valda organ med ansvar för regionala utvecklings- frågor. En fördel med ett indirekt valt organ, kommunalförbund, menade man var förankringen med den primärkommunala politiken och verksamheten. Ett kommunalförbund är beroende av sina medlemmar för sin finansiering och sitt uppdrag, vilket ofta gör att arbetet i praktiken blir inriktat på att uppnå konsensus och på att undvika konfliktfyllda frågor. I ett kommunalförbund företräder de förtroendevalda de kommuner och landsting som utsett dem. Det ger endast möjlighet till ett indirekt ansvarsutkrävande av kommunal- förbundet.

Fördelen med ett direktvalt organ, landsting, var enligt kommittén att dess företrädare utses genom direkta val och att ett direkt ansvarsutkrävande av beslut och åtgärder därigenom blir möjligt. Ett landsting med egen beskattningsrätt och betydande verksamhets- ansvar kan även agera mer självständigt och med större handlings- kraft än ett kommunalförbund. Ett landsting har även större möj- ligheter att frigöra sig från enskilda kommuners intressen och anlägga ett regionalt perspektiv. Kommittén lyfte även fram storleken som en betydelsefull fråga vad gäller såväl antal kommuner som verksam- hetens omfattning. Kommunalförbundets fördelar är lättast att uppnå vid ett begränsat antal medlemmar. Landsting har bättre förutsättningar att kunna överta resurskrävande uppgifter och företräda regionen externt.

4.1.2Utredningens analys

På uppdrag av utredningen har en analys av erfarenheterna från det regionala tillväxtarbetet i kommunala samverkansorgan respektive landsting med regionalt utvecklingsansvar tagits fram. 3 I studien har

3 Samordning av regionalt utvecklingsarbete – erfarenheter från kommunala samverkansorgan och regionkommuner, Jörgen Johansson.

158

SOU 2012:81

Det regionala utvecklingsansvaret

samordningen i Dalarnas län, Jönköpings län och Östergötlands län som alla har kommunala samverkansorgan studerats tillsammans med Västra Götaland och Skåne där landstingen har det regionala utvecklingsansvaret.

Av rapporten framgår att samverkansorganens styrka ligger i förmågan att samordna och upprätthålla goda kontakter med kommunerna. Det är dock enligt rapporten inte givet att det kommun- ala ägandet av samverkansorgan automatiskt föder en verkningsfull samverkan mellan samverkansorganet och kommunerna. I Jönköpings län har det kommunala samverkansorganet hittills haft ett för- hållandevis svagt kommunalt och landstingskommunalt stöd för att driva de tillväxtpolitiska frågorna. Detta jämfört med förhållandena i Dalarnas och Östergötlands län.

Enligt rapporten uttrycker både länsstyrelser och andra statliga myndigheter en högre grad av erkännande för landsting med regionalt utvecklingsansvar jämfört med samverkansorgan. Länsstyrelserna i både Skånes och Västra Götalands län betraktar de två landstingen som etablerade och väl fungerande aktörer inom den regionala tillväxtpolitiken. Av rapporten framgår att länsstyrelsernas erkännande beror på de båda landstingens storlek, att de har ett permanent regionalt utvecklingsansvar samt att de genom en direktvald församling har hög politisk legitimitet.

Rapporten visar vidare att konstruktionen med samverkans- organ kan vara mer sårbar om det uppkommer konflikter mellan olika delar av det geografiska området eller om samverkansorganets legitimitet ifrågasätts. Samverkansorganets roll är villkorat av kommunernas och andra aktörers intresse och konstruktionen är inte lika institutionellt robust som landstingen är i detta avseende. I rapporten framhålls att kommunernas engagemang och stöd är avgörande för att målen med det regionala utvecklingsarbetet ska kunna förverkligas.

Det konstateras även att landstingen i Skåne och Västra Götalands län har lagt ned mycket engagemang på att utveckla och vårda kon- takterna med kommunerna.

4.2Kommunala samverkansorgan bör avskaffas

Dagens modell med tre olika organisationer som utövar det regionala utvecklingsansvaret leder till otydligheter. Flera nationella myndig- heter och privata aktörer medverkar i det regionala tillväxtarbetet. Den asymmetriska modellen för det regionala utvecklingsansvaret kan

159

Det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2012:81

göra det svårare för övriga aktörer att samordna arbetet och hitta rätt kontakter i olika län.

Att ansvaret i majoriteten av länen utövas av ett indirekt valt organ innebär risk för bristande legitimitet samtidigt som systemet med kommunala samverkansorgan är sårbart då det kräver enhälliga beslut.

De erfarenheter som redovisats i avsnitt 4.1.2 visar dock att det finns både för- och nackdelar med kommunala samverkansorgan. En fördel är att ett samverkansorgan kan möjliggöra och förenkla samordningen med den primärkommunala politiken och verksam- heten vilket är av betydelse för det regionala tillväxtarbetet.

I vissa län anses dock inte samverkansorganet ha medfört en verkningsfull samordning mellan den regionala och primär- kommunala nivån. Följden kan bli att kommunalförbundet tappar i legitimitet och att tillväxtarbetet blir lidande. Det bör även noteras att behovet av kommunalt engagemang och deltagande i det regionala tillväxtarbetet är en fråga som kan och har hanterats väl i de län där landsting ansvarar för regionala utvecklingsfrågor. I Skåne och Västra Götalands län har landstingen medvetet arbetat för att utforma lämpliga former för samverkan med den primärkommunala nivån.

Samverkansorganen är indirekt valda organ, där de förtroendevalda företräder de kommuner och landsting som ingår i samverkans- organet. Det ger sämre möjligheter till ansvarsutkrävande vad gäller samverkansorganets olika beslut och åtgärder. En betydande svag- het är även att samverkansorganens grundläggande konstruktion öppnar för konsensusinriktade förhandlingar och kompromisser i det regionala tillväxtarbetet. Det ökar risken för att det gemen- samma regionala perspektivet blir otydligt och att de prioriteringar som görs och de beslut som fattas får sämre legitimitet. Samverkans- organ är institutionellt beroende av de deltagande parternas intressen och stöd. Samverkansorganen är därmed också mer sårbara och mindre robusta för att hantera motsatta intressen och konflikter inom sitt område.

Samverkansorganen är också sårbara eftersom samtliga kom- muner i länet måste vara medlemmar. Om en kommun beslutar sig för att träda ur avvecklas samverkansorganet.

Det har även framkommit att länsstyrelserna och övriga statliga myndigheter inte har gett samma höga grad av erkännande till sam- verkansorganen som till de landsting som har ett regionalt utvecklings- ansvar. Erkännandet av landstingens roll i den regionala tillväxtpolitiken beror bland annat på att de har ett permanent utvecklingsansvar med en hög politisk legitimitet.

160

SOU 2012:81

Det regionala utvecklingsansvaret

Erfarenheter visar att samverkansorgan som verkat under en längre tid, och där samverkansorganet ansvarar för fler frågor än uppgifterna kopplade till det regionala utvecklingsansvaret, har fått till stånd en mer fungerande institutionell struktur.

Enligt vår bedömning överstiger ovanstående nackdelar med samverkansorgan med regionalt utvecklingsansvar klart fördelarna med sådana organ. Samverkansorganen försämrar förutsättningarna för ett sammanhållet och kraftfullt utvecklings- och tillväxtarbete i berörda län.

Vårt förslag är därför att möjligheten att bilda kommunala sam- verkansorgan ska upphöra den 31 december 2013. Samtliga sam- verkansorgan ska vara avvecklade den 31 december 2018. Uppgifter utöver det regionala utvecklingsansvaret som kommunerna valt att överlåta till samverkansorganen kan dock fortsatt drivas i formen av ett kommunalförbund.

4.2.1Det regionala utvecklingsansvaret – en uppgift för landstingen

Med utgångspunkt från ovanstående bedömning att de kommunala samverkansorganen ska avskaffas finns det enligt vår uppfattning två alternativa lösningar vad gäller det framtida ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. I samband med att samverkansorganen avvecklas kan utvecklingsansvaret i de aktuella länen antingen återgå till staten genom länsstyrelserna eller så kan ansvaret överföras till landstingen.

Vid en analys av de båda alternativen har vi inte kunnat finna belägg för några tydliga skillnader i utfallet av den regionala tillväxtpolitiken mellan de län där ansvaret i dag finns hos landsting respektive hos länsstyrelser.

Vi har dock gjort bedömningen att en återföring av uppgifter från den regionala nivån till den statliga inte är aktuell. Grunden till detta ställningstagande är främst inriktningen på den politik som förts inom området under en förhållandevis lång tid. Denna inriktning återspeglas till exempel i de uttalanden om tillväxtfrågor som regeringen gjort i 2013 års budgetproposition.4 Här sägs att regionernas ansvar och inflytande över vissa statliga tillväxtresurser har stärkts som ett led i att effektivisera genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken.

4 Prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 19, sidan 53.

161

Det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2012:81

Vårt förslag är därför att landstingen i samtliga aktuella län ska ges möjlighet att ta över det regionala utvecklingsansvaret. Vår bedömning är att landstingen, i egenskap av direktvalda politiska organ med egen beskattningsrätt, har förutsättningarna att kunna leda och samordna det regionala tillväxtarbetet med hög demokratisk legitimitet och effektivitet.

Det är enligt vår uppfattning en fördel om förändringen i ansvars- fördelningen görs i samband med ett val. Därmed kan väljarna ta ställning till hur olika partier vill förvalta det regionala utvecklings- uppdraget. Dessutom kan man i nomineringsprocessen ta hänsyn till att det i landstingsfullmäktige kommer att behövas kompetens inom det regionala tillväxtområdet. Detta innebär att det regionala utvecklingsansvaret bör övergå till landstingen tidigaste den 1 januari 2015.

En överföring av det regionala utvecklingsansvaret till ett lands- ting i ett befintligt län har inte någon formell inverkan på eventu- ella framtida landstingssammanläggningar.

Ett tänkbart problem skulle kunna vara att de regionala utvecklings- frågorna inom landstingen kommer att ha svårt att hävda sig gentemot hälso- och sjukvårdsfrågorna. En annan farhåga skulle kunna vara att landstingen inte har en tillräcklig förankring i kommunerna. Erfarenheterna från Skåne och Västra Götaland ger dock inget belägg för detta, trots att dessa län har betydligt fler kommuner än vad som är fallet i flertalet län.

Flera landsting ansvarar dock redan i dag för frågor med koppling till det regionala utvecklingsansvaret. Sedan den 1 januari 2012 är exempelvis 11 landsting samt Gotlands kommun regionala kollektiv- trafikansvariga myndigheter. I övriga län är det samverkansorgan eller andra kommunalförbund som har denna funktion. Vidare ansvarar de tre landstingen i Skåne, Hallands och Västra Götalands län samt Gotlands kommun för regionala utvecklingsfrågor i länet.

Det bör också nämnas att det för Stockholms län finns en special- lagstiftning som anger att det är Stockholms läns landsting som är regionplaneorgan. Av 1 § lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län framgår att för kommunerna i länet ska landstinget ha hand om sådan utrednings- och samordnings- verksamhet beträffande regionala frågor som avses i 7 kap. 1 § plan- och bygglagen (2010:900). Sedan 1971 har landstinget även varit ansvarigt för kollektivtrafiken i Stockholms län.

162

SOU 2012:81

Det regionala utvecklingsansvaret

Under 2012 har landstingen i Jönköpings, Gävleborgs, Östergötlands och Norrbottens län lämnat in ansökningar till regeringen om att få överta det regionala utvecklingsansvaret.

Sammantaget tyder detta på en utveckling där landstingen breddar sina ansvarsområden och att utvecklingsansvaret kan kombineras med hälso- och sjukvårdsfrågor.

4.2.2Medel kopplade till det regionala utvecklingsansvaret

Efter förslag i propositionen Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156) har riksdagen beslutat att försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i Skånes och Västra Götalands län görs permanent samtidigt som även Hallands läns landsting och Gotlands kommun ges motsvarande ansvar. Det innebär att de tre berörda landstingen samt Gotlands kommun har ansvar för det regionala tillväxtarbetet och den regionala transportinfrastruktur- planeringen.

För de landsting som i fortsättningen tar över det regionala utveck- lingsansvaret bör, enligt vår uppfattning, samma förutsättningar gälla som för de ovan nämnda.

I det regionala tillväxtarbetet ingår att besluta om användningen av statliga medel för företagsstöd och stöd för projektverksamhet. Medel disponeras via anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. De kommunala samverkans- organen, Gotlands kommun och de tre landstingen med regionalt utvecklingsansvar har rätt att besluta över statliga medel enligt förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken.

Därutöver har landstingen i Skåne, Västra Götalands och Hallands län samt Gotlands kommun beslutsrätt för medel enligt följande förordningar:

förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd5

förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företags- utveckling

5 Förordningen gäller inte för Skåne, Hallands och Gotlands län.

163

Det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2012:81

förordningen (2008:762) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation

förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service

Landstinget i Västra Götalands län får även besluta om medel enligt förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag. För övriga län är Tillväxtverket ansvarig myndighet enligt denna förordning.

De tre landstingen och Gotlands kommun disponerar 95 procent av för länet avsatta medel inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Resterande 5 procent fördelas till respektive länsstyrelse.

För de kommunala samverkansorganen är fördelningen en annan och varierar mellan länen. Skälet till detta är att de kommunala samverkansorganen, i samband med inrättandet, endast fick rätt att besluta om statliga medel för projektverksamhet (prop. 2001/02:4). Frågor om företagsstöd och stöd till kommersiell service skulle prövas av länsstyrelsen. Hur stor andel av anslaget 1:1 som disponeras av det kommunala samverkansorganet grundas på erfarenheter av hur länsstyrelserna och självstyrelseorganen tidigare hade prioriterad fördelningen av sina medel. Enligt regeringen skulle de kommunala samverkansorganen, efter övertagandet av ansvaret, få besluta om ungefär motsvarande belopp som år 2000 totalt beslutades om för regional projektverksamhet.

I samband med att ytterligare landsting ges ansvaret för regional utveckling ska dessa landsting, enligt vårt förslag, få rätt att besluta om statliga medel på samma sätt som i dag gäller för landstingen i Skånes, Västra Götalands och Hallands län samt Gotlands kommun. Detta eftersom samtliga landsting bör behandlas lika. Vidare bedömer vi att medlen är nära kopplade till genomförandet av det regionala utveck- lingsprogrammet och därför bör hanteras av det organ som ansvarar för programmet.

Erfarenheter från försöksverksamheten visar att det fungerar väl i Skåne och Västra Götaland där landstingen har i princip hela ansvaret för medlen från anslaget 1:1. Detta framgår av den studie som utredningen låtit göra.6 Av rapporten framgår också att länsstyrelserna accepterat denna medelsfördelning och att det inte påverkar sam- ordningen på ett negativt sätt.

Sammantaget innebär detta att när ett landsting ges det regionala utvecklingsansvaret bör medlen inom anslaget 1:1 överföras till landstinget. Det är dock viktigt att en viss andel av medlen disponeras

6 Samordning av regionalt utvecklingsarbete – erfarenheter från kommunala samverkansorgan och regionkommuner, Jörgen Johansson.

164

SOU 2012:81

Det regionala utvecklingsansvaret

av länsstyrelsen i respektive län. Som huvudregel bör detta gälla minst 5 procent av de medel som avsatts för länet.

Enligt regleringsbrevet för budgetåret 2012 avseende anslag 1:1 inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt disponerar länsstyrelserna7 i län med kommunala samverkansorgan drygt 320 miljoner kronor från anslag 1:1. De fyra länsstyrelser som har kvar det regionala utvecklingsansvaret disponerar tillsammans drygt 295 miljoner kronor.

Inom ett antal områden, vid sidan av medel från anslaget 1:1, har de tre landstingen och Gotlands kommun i dag beslutanderätt över andra statliga medel med koppling till det regionala utvecklingsarbetet. Ett exempel på detta är medel enligt förordningen (2008:81) om stöd till anläggning av kanalisation som finansieras via anslaget 2:5 inom utgiftsområde 22. I samband med att ytterligare landsting ges det regionala utvecklingsansvaret bör samma ansvarsfördelning gälla för sådana medel.

4.2.3Länsstyrelsen kan ha det regionala utvecklingsansvaret i vissa län

Ett annat alternativ för ändrad ansvarsfördelning vad gäller det regionala utvecklingsansvaret skulle kunna vara att länsstyrelserna har ansvaret i samtliga län med undantag för Hallands, Skåne och Västra Götalands län samt Gotlands kommun. De framtida läns- styrelserna bör, enligt vårt förslag, ha geografiska ansvarsområden som omfattar ett eller flera befintliga län. Detta alternativ skulle innebära att det regionala utvecklingsansvaret i vissa delar av landet skulle komma att omfatta mer än ett län och därmed även flera landsting. Ett större geografiskt område skulle kunna förstärka det regionala utvecklingsansvaret genom att det förbättrar möjlig- heterna att mobilisera resurser och öka förmågan att kunna axla krävande uppgifter till exempel vad gäller investeringar i trafikinfra- struktur.

Syftet med dagens kommunala ansvar har varit att uppnå en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Vi anser att det motivet talar för att ansvaret fortsatt ska ligga hos den kommunala nivån.

De båda alternativen kan dock komma att komplettera varandra. I de län där det saknas politiskt stöd för att landstinget ska ansvara

7 Länsstyrelsen i Kalmar län har inte räknats in eftersom det kommunala samverkansorganet här ansvarar för företagsstöden.

165

Det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2012:81

för regionala utvecklingsfrågor kan staten genom länsstyrelsen ansvara för frågorna. Detta skulle kunna leda till en fortsatt asymmetri men med den fördelen att antalet möjliga ansvars- konstruktioner för det regionala utvecklingsansvaret har reducerats från dagens tre modeller till två. Detta genom att det antingen är landstinget eller länsstyrelsen som har det regionala utvecklings- ansvaret.

4.3Genomförandet i länen

Län med kommunala samverkansorgan

I de 13 län där samverkansorganen föreslås avvecklas anser vi att lands- tingen i första hand ska ta över det regionala utvecklingsansvaret. Detta sker genom ett reglerat ansökningsförfarande. Landstingen får ansöka hos regeringen om att ta över det regionala utvecklings- ansvaret. Vid prövningen av en sådan ansökan ska särskild hänsyn tas till vilken uppfattning länets kommuner har i frågan.

Vårt förslag innebär således en successiv avveckling av samverkansorganen med en uttalad möjlighet för landstingen att överta deras uppgifter. Det är inte ändamålsenligt att ändra lagen vid varje sådant tillfälle. Vi föreslår därför att riksdagen bemyndigar regeringen att i förordning peka ut de landsting som omfattas av regelverket.

Vår bedömning är att det i dessa län kommer att finnas en vilja hos landstinget att ansvara för de regionala utvecklingsfrågorna. Det kommunala stödet bör visas genom att det antal kommuner som motsvarar hälften av länets befolkning tillstyrker föränd- ringen. Genom att landstingen har ingått i samverkansorganet finns kompetens inom dessa frågor samt upparbetade kontakter med kommunerna.

I de län där det regionala utvecklingsansvaret eventuellt inte tas över av landstingen ska samverkansorganen på sikt ändå avvecklas. Ansvaret går från och med den 1 januari 2019 över till länsstyrelsen.

Län där länsstyrelsen har det kommunala utvecklingsansvaret

I Stockholms, Norrbottens, Västmanlands och Västernorrlands län är det i dag länsstyrelsen som ansvarar för regionala utvecklings- frågor. För dessa län finns det på motsvarande sätt som ovan två

166

SOU 2012:81

Det regionala utvecklingsansvaret

tänkbara alternativ för det regionala utvecklingsansvaret. Ett alternativ är att landstingen tar över det regionala utvecklings- ansvaret från länsstyrelserna. Det kräver att det i respektive län finns ett tillräckligt stöd för en förändrad ansvarsfördelning. I förarbeten till lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län framhålls att permanent landstingsansvar för regionala utvecklingsfrågor är möjligt i de län som kan uppvisa ett lokalt och regionalt initiativ (prop. 2009/10:156). Vi utgår från att regeringen även fortsättningsvis anser att det är viktigt med en stark lokal och regional förankring vid ett kommunalt övertagande av det regionala utvecklingsansvaret. Vår bedömning är därför att det krävs att en majoritet i landstingsfullmäktige är för detta samt att kommunerna accepterar att landstinget ska ansvara för de regionala utvecklings- frågorna.

Vi föreslår att landstingen ska ges möjlighet att ansöka hos regeringen om att få överta det regionala utvecklingsansvaret från staten. Vid prövningen av en sådan ansökan ska regeringen ta hänsyn till vilken uppfattning länets kommuner har i frågan. Det kommunala stödet bör visas genom att det antal kommuner som motsvarar två tredjedelar av länets befolkning ställt sig bakom förändringen. Detta kan jämföras med i dag där samtliga kommuner måste ingå i sam- verkansorgan för att staten ska lämna över det regionala utvecklings- ansvaret.

Det andra alternativet är att länsstyrelsen även fortsatt ansvarar för regionala utvecklingsfrågor i berörda län. Möjligheten att i dessa län få bilda samverkansorgan med ansvar för regionala utvecklingsfrågor ska, som tidigare nämnts, upphöra. Enligt vår bedömning kommer den kommunala nivån, även i dessa län, att på sikt vilja ta över ansvaret. De speciella förutsättningarna i Stockholms län kan komma att innebära att den nuvarande uppgiftsfördelningen behålls.

Beroende på utfallet i de olika länen skulle det inom en framtida länsstyrelses geografiska område kunna finnas en kombination av ansvar. Exempelvis kan landstinget i ett av de berörda länen ha ansvaret för regional utveckling medan länsstyrelsen har samma ansvar för det andra länet. Detta bör enligt vår bedömning vara möjligt att hantera. För samtliga aktörer bör en ordning med två organisations- former vara tydligare än dagens med tre. Beaktat våra förslag kring länsstyrelsernas geografiska indelning kommer denna ordning endast att kunna uppstå i tre fall. Vi föreslår följande tidsplan för genom- förandet i länen.

167

5 De nya länsstyrelserna

I detta kapitel beskriver vi inledningsvis dagens länsstyrelser. Där- efter analyserar vi behovet av en statlig regional myndighet mot- svarande dagens länsstyrelser. Vidare presenteras ett antal principer som bör ligga till grund för uppgiftsfördelningen mellan nationella myndigheter och de nya länsstyrelserna. Slutligen redogör vi för våra förslag om de nya länsstyrelsernas uppgifter och roll inom olika verksamhetsområden.

5.1Dagens länsstyrelser

Länsstyrelsen är den enda statliga myndighet som har territoriet som organisatorisk utgångspunkt och inte de enskilda verksamhets- områdena.

Länsstyrelsen har ett brett och tvärsektoriellt uppdrag. Enligt sin instruktion ska länsstyrelsen svara för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsen ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Länsstyrelsen ska vidare ansvara för de tillsynsuppgifter som riksdagen eller regeringen har ålagt den. Länsstyrelsen ska också verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar.

Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sek- torsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Innan en statlig myndighet meddelar ett beslut som är av väsentlig betydelse för ett län, ska myndigheten samråda med länsstyrelsen.

169

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

Länsstyrelsen ska själv samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom länsstyrelsens verksamhets- område som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet.

Länsstyrelsen har bland annat uppgifter inom följande områden; trafikföreskrifter, livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, regional tillväxt, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, kulturmiljö, skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, samt miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd, fiske, folk- hälsa, jämställdhet och integration.

Utöver ovan nämnda områden anges i instruktionen också ett antal sektorsövergripande uppgifter. Länsstyrelserna ska alltid anlägga ett jämställdhetsperspektiv, ta hänsyn till barns bästa, verka för tillgäng- lighet för personer med funktionsnedsättning, integrera mänskliga rättigheter i sin verksamhet, verka för nationella folkhälsomål och miljökvalitetsmål samt verka för att förenkla för företag.

Det råder en viss asymmetri i ansvarsområden mellan olika länsstyrelser. Vid 12 länsstyrelser finns en miljöprövningsdelegation, fem länsstyrelser har uppgifter rörande rennäring och fjällfrågor, en länsstyrelse hanterar tillstånd för kampsport, fem länsstyrelser är utpekade vattenmyndigheter, sju länsstyrelser hanterar stiftelse- ärenden och tre länsstyrelser har ett visst ansvar för att förebygga penningtvätt. Endast fyra länsstyrelser har i dag det fulla ansvaret för det regionala tillväxtarbetet. Den 1 juli 2012 koncentrerades ett antal mindre ärendegrupper till sju länsstyrelser.

Länsstyrelsernas ansvarsområden förändras fortlöpande. Exempelvis övertog länsstyrelserna den 1 januari 2009 huvudansvaret för vissa uppgifter inom djurskyddstillsynen. Ett annat exempel är att ansvaret för tillsynen av socialtjänsten den 1 januari 2010 fördes över från länsstyrelserna till Socialstyrelsen. Dessutom tog Transportstyrelsen vid samma tidpunkt över hanteringen av körkort och yrkestrafik från länsstyrelserna.

Länsstyrelsens verksamhet berör många olika intressenter. Exem- pelvis har länsstyrelsen kontakter med kommuner inom ramen för plan- och byggfrågor och tillsyn, med landstingen inom krisberedskap, med statliga myndigheter inom ramen för regionalt tillväxtarbetet och tillsyn, med enskilda medborgare vid tillståndsprövning samt med näringsidkare vid tillståndsprövning och tillsyn. Utöver länsstyrelse- instruktionen och regleringsbrevet regleras länsstyrelsernas uppgifter i ett stor antal författningar.

170

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

De totala kostnaderna för samtliga 21 länsstyrelser uppgick 2011 till drygt 4,4 miljarder kronor1 och antalet årsarbetskrafter vid länsstyrelserna var 4 470. Av dessa arbetade 1 400 med miljörelaterade frågor, vilket motsvarar 31 procent av det totala antalet års- arbetskrafter. Motsvarande siffror för frågor relaterade till lantbruk är 715 årsarbetskrafter, vilket utgör 16 procent av totalen.

Länsstyrelsen i Västra Götaland är den största och 2011 hade man 660 årsarbetskrafter, vilket dock inkluderade 124 årsarbetskrafter inom länsstyrelsernas gemensamma it-stöd. Den minsta länsstyrelsen var den på Gotland som 2011 hade 96 årsarbetskrafter.

5.2Behövs statliga regionala myndigheter?

Vår bedömning:

För att på den regionala nivån hantera statlig verksamhet som omfattar flera samhällsområden behövs särskilda statliga regio- nala myndigheter.

Vid en översyn av den statliga regionala förvaltningen är det, enligt vår mening, först nödvändigt att ställa frågan om det behövs statliga regionala myndigheter, det vill säga en motsvarighet till dagens länsstyrelser. Alternativet skulle kunna vara att de nationella myndig- heterna med stöd av en regional organisation hanterar de uppgifter som i dag sköts av länsstyrelsen. Rent teoretiskt skulle det också vara möjligt med en ordning där dagens länsstyrelser ansvarar för all stat- lig regional verksamhet.

Enligt vår uppfattning är det viktigaste argumentet för en statlig regional myndighet att vissa statliga frågor och beslut omfattar flera sakområden och därmed kräver ett brett synsätt och en helhets- bedömning samt en god regional och lokal kännedom. Det är vare sig möjligt eller lämpligt att en nationell myndighet med ansvar inom ett begränsat sakområde gör avvägningar mellan olika samhällsintressen. Nationella myndigheter kan inte fatta beslut var för sig i sådana frågor. En sammanvägd bedömning kan inte heller hanteras genom att en statlig nationell myndighet beslutar i en för flera myndig- heter gemensam fråga. Det är därför nödvändigt med myndigheter som på den regionala nivån anlägger ett helhetsperspektiv och kan

1 Avser totala kostnader finansierade av förvaltningsanslag, övriga anslag, bidrag och avgifter.

171

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

göra en samlad bedömning och fatta sammanvägda beslut. På samma sätt som regeringen på nationell nivå gör avvägningar mellan olika samhällsområden bör det regionalt finnas en myndighet som utifrån aktuell lagstiftning gör avvägningar mellan olika områden.

Staten har det övergripande ansvaret för offentliga åtaganden gentemot medborgarna och beslutar om ansvarsfördelningen mellan den statliga och den kommunala nivån. Samspelet mellan nivåerna är viktigt för att de aktuella verksamheterna ska utvecklas och för att verksamhet och medborgare i hela landet ska kunna ges likartade förutsättningar. Det regionala utvecklingsansvaret har i det flesta län flyttats från staten till den kommunala nivån, vars totala ansvar därigenom har ökat. Ju mer omfattande ansvaret blir på den kom- munala nivån desto betydelsefullare blir ansvaret för den aktör som utifrån ett brett perspektiv ska representera staten på samma nivå. Denna utveckling är ytterligare ett argument för att det även fort- sättningsvis behövs en motsvarighet till dagens länsstyrelser och att det är viktigt att dessa myndigheter har tydliga uppdrag och en verksamhet som ges förutsättningar att bedrivas effektivt.

Ett tredje argument för en statlig regional myndighet är att kun- skap om förhållanden i olika delar av landet bäst upprätthålls genom enskilda myndigheter som är och väl förankrade regionalt. Tillvara- tagandet av kunskaper om de specifika villkor som gäller i den egna delen av landet är en av utgångspunkterna för myndigheternas verksamhet. Dessa dimensioner är svårare att uppnå inom nation- ella myndigheter.

172

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

5.3Principer för att fastställa länsstyrelsernas framtida uppgifter

Vårt förslag:

En prövning av vilka uppgifter som de nya länsstyrelserna ska ansvara för ska utgå från i vilken mån respektive uppgift upp- fyller följande principer:

Verksamhet som kräver god kunskap om lokala och regionala förhållanden samt geografisk närhet

Verksamhet som omfattar flera statliga samhällsområden och beslut som innebär att flera olika statliga intressen ska hant- eras i samma ställningstagande

Regionala frågor som kräver samordning

Verksamhet som kräver omfattande och väl fungerande kon- takter mellan staten och den kommunala sektorn

Vid vår kartläggning och analys av länsstyrelsernas nuvarande verk- samhet har vi haft svårt att finna en samlad verksamhetsidé. Vi har också haft svårt att finna motiv till varför myndighetens samman- sättning av uppgifter ser ut som den gör i dag. I de flesta fall har verksamheter tillkommit eller förts från länsstyrelsen på marginalen utan att någon analys av länsstyrelsens samlade uppdrag och roll har gjorts. Inte heller har någon analys av den grundläggande idén bakom länsstyrelsernas uppdrag och värdet av att bedriva viss verksamhet inom en regional myndighet genomförts.

För att kunna fastställa när det finns ett mervärde av att hantera uppgifter i en nationell respektive regional statlig myndighet har vi formulerat ett antal principer som vi anser bör vara utgångspunkter vid en prövning av vilka uppgifter som de nya länsstyrelserna bör ansvara för.

Om det finns behov av att en tillkommande statlig uppgift utförs av en regional organisation ska det alltid prövas om länsstyrelsen är lämplig för uppgiften. En befintlig uppgift ska dock inte flyttas till länsstyrelsen om den kan skötas bättre eller lika bra av en befintlig nationell myndighet med regional organisation.

173

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

5.3.1Verksamhet som kräver god kunskap om lokala och regionala förhållanden samt geografisk närhet

Länsstyrelsens verksamhet och dess organisation utgår från statens behov av regional närvaro i hela landet och från att vissa statliga uppgifter har en regional dimension. Den regionala dimensionen inne- fattar både ett behov av kunskap om lokala och regionala förhållanden och ett behov av närhet till medborgare och verksamheter.

För att utföra viss statlig verksamhet krävs god kunskap om lokala och regionala förhållande. Det kan gälla kunskap om demografiska förhållanden, naturgeografiska variationer samt bebyggelse- och näringslivsstruktur. God lokalkännedom kan också avse kunskap om de kommunala verksamheterna.

Vidare finns inom viss statlig verksamhet behov av geografisk närhet. Det kan handla om närhet till tillsynsobjekt, fornlämningar och naturområden men också om att medborgare, företag och kommuner i vissa frågor har behov av tillgång till en statlig myndighet på rimligt avstånd. Det är viktigt att staten inom vissa områden är organiserad på ett sådant sätt att närheten och tillgängligheten till de tjänster som tillhandahålls blir tillfredställande. Geografisk när- het krävs också för att staten ska kunna få god generell kunskap om läget i landet och utfallet av den nationella politiken.

En grundförutsättning för att en uppgift ska ligga på länsstyrelsen är att den kräver lokalkännedom och närhet. Denna princip ska alltid vara uppfylld. Statliga uppgifter som inte uppfyller denna princip bör hanteras av nationella myndigheter.

Om uppgiften kräver lokalkännedom och närhet uppfyller den grundförutsättningen för att kunna ges till länsstyrelsen och ska därefter prövas mot övriga principer. Minst en av de övriga princip- erna bör vara uppfyllda för att länsstyrelsen ska ges ansvaret för uppgiften.

Det finns dock ett undantag som innebär att en uppgift som endast uppfyller principen om lokalkännedom och närhet kan ges till länsstyrelsen. Detta bör göras när det inte är effektivt för en nationell myndighet att ha egna regionala enheter eller om uppgiften saknar koppling till en nationell myndighet.

174

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

5.3.2Statlig regional verksamhet som omfattar flera samhällsområden

Den mest självklara rollen för de nya länsstyrelserna, vid sidan av den regionala dimensionen, är att sköta uppgifter som omfattar flera samhällsområden. Flera av dessa uppgifter kräver att en samman- vägning görs utifrån ett statligt helhetsperspektiv.

Eftersom de nationella myndigheternas verksamhet i de flesta fall är avgränsade till ett samhällsområde har de nationella myndig- heterna begränsade möjligheter att göra en bredare bedömning av olika frågor. Det är heller inte möjligt för en nationell myndighet att fatta beslut i frågor som berör andra nationella myndigheter. Exempel på verksamheter som omfattar fler samhällsområden är mark- och vattenanvändningsfrågor.

Med vägledning av de beslut och riktlinjer som finns på den nationella nivån inom olika samhällsområden har länsstyrelsen goda förutsättningar att göra sammanvägda bedömningar. Vid dessa bedöm- ningar har länsstyrelsen möjlighet att utgå från ett samlat statligt perspektiv och beslutsfattandet underlättas av det faktum att de har en bred kompetens och stark regional förankring. Staten har genom länsstyrelserna förutsättningar att lämna tydliga besked i frågor som berör flera statliga områden.

5.3.3Regionala frågor som kräver samordning

I vissa fall är det önskvärt för regeringen att genomföra samord- nade insatser på den regionala nivån. Sådana insatser kan involvera både statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer.

Länsstyrelsen har och kommer att ha en god lokalkännedom och en bred upparbetad kontaktyta gentemot flera lokala och regionala aktörer, vilket gör myndigheten lämpad för statliga samordnings- insatser. Länsstyrelsens breda kompetens inom ett stort antal samhällsområden bidrar till att den är lämplig som samordnare av aktiviteter mellan flera aktörer. Inom länsstyrelserna kan specialisering kombineras med en struktur för samordning. Därmed säkerställs samordning utan att specialistkompetensens fördelar förloras.

Samordningen kan gälla permanent verksamhet men även verk- samhet av tillfällig karaktär. Den regionala nivåns arbete med samhälls- skydd och beredskap är exempel på permanenta statliga insatser som kräver samordning mellan många olika verksamheter och aktörer,

175

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

såväl statliga som kommunala. Samordningen är här en förut- sättning för att verksamheten ska fungera och kunna bedrivas effektivt. Uppföljning och utvärdering utifrån ett samlat regionalt perspektiv är ett annat exempel där samordning kan vara nödvändigt.

Andra mer tillfälliga statliga insatser riktade till den regionala nivån och som involverar flera sakområden kan exempelvis vara sam- ordnande uppdrag inom hemlöshet, kvinnofridsfrågor eller heders- relaterat våld.

Det är dock enligt vår uppfattning inte ändamålsenligt att ge de framtida länsstyrelserna en övergripande samordningsroll för hela statens område. Samordningsuppgifterna måste vara väl definierad och avgränsade och bör framgå av myndighetens instruktion. Därutöver bör regeringen kunna ge tillfälliga samordningsuppdrag i särskild ordning.

5.3.4Verksamhet som kräver kontakter mellan staten och den kommunala sektorn

Staten och den kommunala sektorn har i väsentliga delar ett gemen- samt ansvar för viktiga samhällsfunktioner. En väl fungerande relation mellan staten och den kommunala nivån är en förutsättning för att den samlade offentliga verksamheten ska fungera så effektivt som möjligt.

Länsstyrelserna bör på ett samlat sätt kunna sköta verksamhet som kräver omfattande och väl fungerande kontakter mellan staten och den kommunala sektorn. Det gäller uppgifter som kräver nära samarbete, täta och löpande kontakter mellan staten och den kom- munala nivån. Detta inom politikområden där de nationella myndig- heterna inte har en egen regional eller lokal organisation.

Genom att vara kontaktlänk inom flera olika samhällsområden upparbetar länsstyrelserna en god kunskap om den kommunala sektorn som helhet. Detta är inte möjligt för en nationell myndig- het som är verksam inom en mer avgränsad sektor. Kunskap om den kommunala sektorn utifrån ett helhetsperspektiv är viktigt för att få en överblick av den nationella politikens utfall och kom- munernas och landstingens möjligheter att fullgöra sina delar av det offentliga åtagandet.

Länsstyrelsen är också väl lämpad som huvudsaklig ingång till staten på den regionala nivån. Samspelet mellan stat, kommuner

176

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

och landsting underlättas om den kommunala sektorns kontakter med staten kan begränsas till färre statliga myndigheter.

Det är dock inte alltid lämpligt att länsstyrelserna svarar för dialogen med kommunerna. Inom områden där beröringspunkter saknas med den övriga verksamheten på länsstyrelsen bör de nationella myndigheterna ha direkta kontakter. Exempelvis bör Skolverket och Vinnova, som båda saknar regional organisation, fortsatt ha direkta kontakter med den kommunala nivån.

5.4Prövning mot principer

Vår ambition har varit att göra en förutsättningslös prövning av den verksamhet som i framtiden bör utföras av länsstyrelsen. Vi har låtit uppgifternas beskaffenhet vara styrande och inte haft någon uttalad målbild över omfattningen av totala antalet uppgifter för de nya länsstyrelserna. Omfattningen som här föreslås är ett resultat av prövningen av nuvarande uppgifter och tänkbara uppgifter mot formulerade principer.

Vår prövning har dels inneburit att vi prövat länsstyrelsens befintliga uppgifter mot de formulerade principerna, dels att vi prövat vissa uppgifter som i dag utförs av nationella myndigheter med regional organisation mot principerna. Det huvudsakliga syftet med prövningen har varit att hela den statliga regionala förvaltningen, i enlighet med våra direktiv, ska bli så tydlig, samordnad och ändamålsenlig som möjligt.

En utgångspunkt har varit att de nya länsstyrelserna kommer att vara färre och större än dagens länsstyrelser. Detta innebär bättre förutsättningar för enhetlighet, styrning, effektivitet och kompetens- försörjning.

5.5Grunduppdraget

Mot bakgrund av vår prövning anser vi att grunduppdraget för de nya länsstyrelserna ska vara samhällsplaneringsfrågor, samhällsskydd och krisberedskap samt regional uppföljning och utvärdering. Upp- gifterna inom dessa verksamhetsområden är, enligt vår bedömning, inte möjliga för någon annan statlig myndighet att utföra. Detta eftersom de, förutom behov av närhet, sträcker sig över flera

177

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

samhällssektorer och behöver hanteras utifrån ett statligt helhets- perspektiv.

Grunduppdraget utgör verksamhetsidén för länsstyrelserna och innebär att dessa får en specialistfunktion vad gäller samlade statliga bedömningar och samordning mellan olika sektorer och olika aktörer på den regionala nivån. Samtliga verksamhetsområden inom grunduppdraget uppfyller samtliga fyra av de fastställda principerna.

Utöver grunduppdraget har ett antal övriga verksamhetsområden och uppgifter, vid en prövning mot principerna, visat sig lämpliga att utföras av länsstyrelserna. Ett av skälen till detta är att det inom länsstyrelsen finns en generell förvaltningsrättslig och administrativ kompetens som behövs inom flera olika områden.

Av vårt förslag till instruktion framgår de övergripande verksam- hetsområdena för de nya länsstyrelserna. Uppgifterna innebär att länsstyrelserna fortsatt kommer att ha en bred och sektorsöver- gripande kompetens. Länsstyrelserna är på så sätt unika i jämförelse med övriga myndigheter inom statsförvaltningen.

Länsstyrelsernas roll på den regionala nivån har vissa likheter med regeringens roll på den nationella när det gäller förutsättningar för att anlägga ett statligt helhetsperspektiv på olika frågor. Läns- styrelserna ska vara den statliga aktör som bidrar till att staten på regional nivå uppträder mer enhetligt och att de nationella myndig- heternas mer sektorsinriktade perspektiv kan överbryggas.

Det breda ansvarsområdet innebär att situationer kan uppstå där myndighetens arbete inom ett område delvis motverkas av ett myn- dighetsbeslut inom ett annat område. Exempelvis ska länsstyrelserna enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. Samtidigt kan länsstyrelsen enligt annan lagstiftning, till exempel kulturminneslagen (1988:950), vara tvungen att hindra byggandet av nya bostäder i vissa områden. Denna komplexa roll innebär en utmaning för länsstyrelsen att förklara varför man agerar på ett sätt som i vissa fall kan uppfattas som mot- stridigt.

Länsstyrelserna har och kommer fortsatt att, genom sina upp- gifter, ha omfattande kontakter med kommunerna och landstingen inom sitt administrativa område och därmed få goda kunskaper om dessa. Länsstyrelserna har inom flera verksamhetsområden rollen som den primära kontaktlänken mellan den nationella samt den regionala och lokala nivån. Det är viktigt att denna ordning upprätt- hålls och att direktkontakter mellan nationella myndigheter och den

178

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

kommunala nivån inte förekommer i de fall länsstyrelsen är kontakt- länken.

Sammantaget innebär detta att länsstyrelsen har rollen som regeringens främsta representant inom det egna geografiska området. I länsstyrelsernas roll som statens regionala myndighet ingår också att utifrån ett allmänt och övergripande perspektiv verka för att riks- dagens och regeringens politik och intentioner får genomslag. Denna roll konkretiseras genom myndighetens olika uppgifter.

5.6Verksamhetsområden

Våra förslag:

De nya länsstyrelserna ska ha uppgifter inom följande verksam- hetsområden:

Samhällsplanering och kulturmiljö

Samhällsskydd och krisberedskap

Naturvård och miljöskydd

Lantbruk, skogsbruk och landsbygd

Övrig verksamhet

Regional uppföljning och utvärdering

Länsstyrelsernas medverkan i samhällsplaneringen ska bli mer aktiv och inriktas på att i samverkan med berörda aktörer tidigt identifiera och lösa motsättningar mellan olika samhälls- intressen.

En grundläggande uppgift för de nya länsstyrelserna ska vara att följa upp, utvärdera och rapportera till regeringen om tillståndet och utvecklingen inom myndighetens geografiska område.

Vi har genomfört en prövning av de uppgifter som länsstyrelserna har i dag och identifierade möjliga uppgifter mot de tidigare före- slagna principerna. Prövningen har resulterat i att vi föreslår att de framtida länsstyrelserna bör ha uppgifter inom nedan angivna verk- samhetsområden.

179

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

5.6.1Samhällsplanering och kulturmiljö

En av de absolut mest centrala uppgifterna för länsstyrelsen är sam- hällsplanering. Här företräder länsstyrelsen statens samlade intresse genom att samordna och väga av frågor som involverar flera sam- hällsintressen. Länsstyrelsens uppgifter följer främst av plan- och bygglagen (2010:900), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, miljöbalken samt lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m.

Uppgifterna inom samhällsplanering faller in under samtliga av utredningens principer. Detta eftersom de kräver lokalkännedom, nära dialog med kommuner, omfattar flera nationella myndigheters ansvarsområden samt att samordning är nödvändig. Alternativet skulle vara att kommunerna i varje ärende måste kontakta de nationella myndigheterna separat. I vissa situationer måste dessutom avväg- ningar göras mellan motstridiga intressen och en splittrad myndig- hetsorganisation skulle innebära att dessa måste göras av regeringen. En helhetssyn inom samhällsplaneringen uppnås bäst genom att länsstyrelsen ansvarar för dessa uppgifter. I dialogen med planerings- ansvariga myndigheter ska länsstyrelsen utifrån en sammanvägd bedömning företräda statens samlade intresse.

Vi föreslår inte några förändrade uppgifter inom detta verksam- hetsområde. Däremot har vi uppmärksammat vissa problem som vi anser måste åtgärdas.

Av rapporter från Sveriges Kommuner och Landsting framgår att kommunerna efterfrågar en bättre dialog i ett tidigt skede med länsstyrelserna och en ökad tydlighet i länsstyrelsernas uppgift att göra avvägningar mellan olika samhällsintressen. Vidare anser kommunerna att planeringsunderlaget från länsstyrelserna ofta saknar relevans för kommunernas planeringsarbete genom att de antingen är alltför generella eller ger alltför detaljerad information.

PBL-kommittén påtalade i sitt slutbetänkande brister vad gäller länsstyrelsens förmåga att sortera och prioritera olika typer av nationella mål och intressen, att föra en konstruktiv och kontinuerlig dialog om aktuella planeringsfrågor, att hantera riksintressen samt att ge entydiga och samordnade besked från staten.2 I propositionen (prop. 2009/10:170) med förslag till den nya lagen betonade regeringen betydelsen av ett tidigt agerande i olika frågor och ärenden från länsstyrelsens sida.

2 Får jag lov? Om planering och byggande, SOU 2005:77.

180

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

Vår sammantagna bedömning är att samhällsplanering måste få en starkare och tydligare ställning inom länsstyrelserna. Detta kräver inga författningsändringar. Däremot krävs ett förändrat arbetssätt samt att tillräckliga resurser och rätt kompetens finns inom länsstyrelserna.

Myndighetens medverkan i planeringsprocesserna ska bli mer aktiv. Genom tydliga planeringsunderlag, tidiga samråd och kon- tinuerlig dialog i planeringsprocessen förutsätts svårigheter kunna identifieras och eventuella motstående intressen lösas. Det är ange- läget att länsstyrelsen på ett konstruktivt sätt bidrar till att hitta lösningar för att såväl statliga som kommunala intressen ska kunna tillgodoses på ett sätt som gynnar samhällsutvecklingen. Detta kräver betydande insatser från länsstyrelsen sida.

Eftersom länsstyrelsen har kompetens inom flera olika sektorer av betydelse för samhällsplaneringen har myndigheten en unik möjlighet att kunna bistå tidigt i planeringsprocesserna. Genom att länsstyrelsen samlar sina kompetenser inom exempelvis kultur- miljö, vattenverksamhet och miljöfrågor kan myndigheten tidigt uppmärksamma de ansvariga för planeringen på frågor som kan behöva lösas.

För att länsstyrelsen ska kunna samordna statliga intressen behöver länsstyrelsen tillgång till aktuella och relevanta underlag från berörda nationella myndigheter. Det gäller information om nationella mål, riksintressen och övriga statliga intressen. Färre och därmed resursstarkare länsstyrelser förbättrar förutsättningarna för en aktiv samverkan med nationella myndigheter.

Kulturmiljöfrågorna är en viktig del i samhällsplaneringen. I den fysiska planeringen bevakar länsstyrelsen att kulturhistoriska värden beaktas och ser till att värdefulla miljöer skyddas. Vidare kan läns- styrelsen förklara mark- och vattenområden som kulturreservat. Länsstyrelsen utövar också tillsyn inom kulturmiljöområdet samt prövar frågor om ekonomiska bidrag till kulturmiljövård.

5.6.2Samhällsskydd och krisberedskap

En central uppgift för länsstyrelsen är det geografiska områdes- ansvaret för samhällsskydd och krisberedskap på regional nivå. Med samhällsskydd och krisberedskap avses verksamheterna skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

Samhällsskydd och krisberedskap kräver ett omfattande regionalt samarbete mellan statliga myndigheter, landsting, kommuner och

181

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

företag. Verksamheten omfattar flera olika samhällsområden och kräver god lokalkännedom samt nära kontakt med framför allt kommunerna. Länsstyrelsen är därför väl lämpad för uppgifterna som är starkt kopplade till samtliga av våra principer.

Uppgiften innebär bland annat att samordna verksamhet och information samt att stödja kommuner och andra aktörer genom att utbilda och öva förmågan att hantera kriser regionalt. Utöver det geografiska områdesansvaret ansvarar länsstyrelsen för statlig räddningstjänst och sanering vid ett eventuellt utsläpp av radioaktiva ämnen. Vidare ansvarar länsstyrelsen för regional omvärldsbevakning och analys samt uppföljning och utvärdering av regionala insatser. Länsstyrelsen ska kunna ge en samlad regional lägesbild av samhälls- skyddet och beredskapen. Delar av myndighetens tillsyn och till- synsvägledning är också viktiga delar i det samlade arbetet med samhällsskydd och krisberedskap. Det gäller bland annat tillsyn över dammsäkerhet samt tillsyn över kommunernas efterlevnad av lagen om skydd mot olyckor.

Det faktum att de framtida länsstyrelserna kommer att bli färre än dagens länsstyrelser kommer att förbättra förutsättningarna att genomföra uppgiften på ett effektivt sätt med hög kompetens. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av pågående samhällsförändringar och den snabba tekniska utvecklingen. För att länsstyrelserna ska kunna genomföra det breda uppdraget inom samhällsskydd och krisberedskap krävs även att resurserna är rätt dimensionerade. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av den kritik som framförts mot länsstyrelsernas möjligheter att fullfölja krisberedskapsuppdraget på ett tillfredsställande sätt.

Samhällsskydd och krisberedskap är redan i dag en uppgift för länsstyrelserna. Vår bedömning är dock att den bör ges en mer framträdande roll inom länsstyrelsen. Samhällsskydd och kris- beredskap är ett nationellt högt prioriterat område vilket tydligt bör avspeglas i myndighetens arbete och i regeringens styrning.

5.6.3Naturvård och miljöskydd

Länsstyrelserna har omfattande uppgifter inom verksamhetsområdet naturvård och miljöskydd. Dessa uppgifter kräver i allmänhet närhet och lokalkännedom och länsstyrelsen är därför väl lämpad att utföra dem. Beröringspunkter finns med bland annat verksamhetsområdena samhällsplanering, lantbruk, skogsbruk och landsbygd.

182

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

Området omfattar länsstyrelsernas arbete med de regionala miljö- målen, miljöövervakning, vattenförvaltning samt klimat- och energi- frågor. Inom området beslutar länsstyrelserna även om tillstånd och genomför tillsyn av verksamheter som påverkar miljön. Läns- styrelsen förvaltar också nationalparker och andra statligt skyddade områden samt har uppgifter inom jakt, vilt och fiske. Vidare ingår att besluta om områdesskydd, inventera arter och naturmiljöer samt att följa tillståndet i naturen och vidta åtgärder för att skydda hotade djur- och växtarter. Slutligen hanterar länsstyrelsen statliga stöd inom natur- och miljöområdet.

Vissa av uppgifterna inom detta verksamhetsområde uppfyller endast principen om behov av närhet och lokalkännedom. Därmed är dessa, enligt vår uppfattning, inte att se som en del av grund- uppdraget för länsstyrelsen. Vår bedömning är dock att samtliga uppgifter inom naturvård och miljöskydd kan utföras mer effektivt inom länsstyrelserna än i en nationell myndighet med en regional organisation. Det finns också ett mervärde av att samla ärenden som har nära koppling till varandra inom samma myndighet. Inte minst är det viktigt för att kunna samordna staten i frågor som kräver avvägningar mellan olika samhällsintressen. Flera av förvaltnings- ärendena inom naturvård och miljöskydd är av denna karaktär och bör därför hanteras av länsstyrelsen.

5.6.4Lantbruk, skogsbruk och landsbygd

Ett av de största områdena, både vad gäller antalet anställda och antalet ärenden, som länsstyrelserna i dag hanterar är EU-stöd till jordbruket och till landsbygdsutveckling. Förutom att pröva frågor om stöd utövar länsstyrelsen även kontroll av stödmottagarna samt ger information och råd. Administrationen av stöd till jordbruk och landsbygd kräver kunskap om regionala förhållanden och regional närhet. Stödhanteringen har också beröringspunkter med andra frågor som länsstyrelsen ansvarar för till exempel natur- och miljöfrågor. Länsstyrelsen är därför väl lämpad för att ansvara för stöd till jordbruk och landsbygd samt för tillsyn inom området. Även andra statliga stöd riktade till landsbygden hanteras av länsstyrelsen.

Länsstyrelserna handlägger också frågor om tillstånd för verk- samhet med djur samt ansvarar för djurskyddstillsyn. Även här är kunskap om regionala förhållanden och närhet till den aktuella verk- samheten viktigt för en effektiv ärendehantering och tillsyn.

183

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

Verksamhetsområdet är även kopplat till länsstyrelsens uppgifter inom samhällsplanering. Exempelvis prövar länsstyrelsen ärenden om att ta jordbruksmark ur produktion. Här ska enligt miljöbalken en avvägning göras mellan intresset att bevara marken som jord- bruksmark och intresset av att utnyttja den för andra ändamål.

I kapitel 9 föreslår vi att de regionala skogsfrågorna ska flyttas från Skogsstyrelsen till länsstyrelsen. Grunden i skogspolitiken handlar om att göra avvägningar mellan de två jämställda skogspolitiska målen produktion och miljö. Avvägningar mellan olika samhällsintressen är länsstyrelsens mest centrala uppgift. Skogsfrågorna har också en nära koppling till länsstyrelsens frågor naturvård, kulturmiljövård och vattenverksamhet.

5.6.5Övrig verksamhet

Länsstyrelserna är i dag regional valmyndighet vilket innebär att förbereda och genomföra allmänna val, val till Europaparlamentet och rådgivande nationella folkomröstningar. Uppgifterna kräver god lokalkännedom och närhet till valdistrikten samt omfattande kontakter med landsting och kommuner. Utförandet av uppgifterna är koncentrerade till perioderna före och efter val och eventuella folkomröstningar. Detta talar för att uppgiften bör ligga på läns- styrelsen där personalen kan arbeta med andra frågor i perioder mellan valen. För staten som helhet skulle det, enligt vår bedöm- ning, inte vara effektivt att inrätta en regional organisation till den nationella Valmyndigheten.

Länsstyrelsen har även flera samordnande uppdrag som väl faller under de principer vi har fastställt. Det gäller till exempel uppgiften att träffa överenskommelser med kommuner om mottagande för bosättning av nyanlända. Länsstyrelserna har även samordnande uppgifter vad gäller våld i nära relationer och hedersrelaterat våld. På varje länsstyrelse finns sedan 2002 även en särskild samordnare som arbetar med förebyggande insatser mot alkohol, narkotika, dopning och tobak.

Länsstyrelserna ansvarar också för tillsyn över kommunerna enligt alkohollagen (2010:1622) och tobakslagen (1993:581). Den regionala dimensionen och kontakten med kommunerna innebär att vi anser att detta fortsatt ska vara en uppgift för länsstyrelserna.

Vidare ansvarar länsstyrelserna i dag för ärendehandläggning och tillsyn inom ett antal områden av begränsad omfattning. Här ingår

184

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

exempelvis lotterier, lönegaranti, bevakningsföretag, bilskrotning, penningtvätt, deponering av medel, begravningsfrågor och frågor om kampsport.

Ett antal av dessa ärendegrupper uppfyller dock inte någon av de principer vi har fastställt för när en uppgift ska hantera av läns- styrelsen. I kapitel 9 framgår vilka ärendegrupper vi därför föreslår ska flyttas från länsstyrelsen.

För ärenden som endast uppfyller principen om behov av närhet och lokalkännedom bedömer vi att det ändå kan vara mest effektivt för staten som helhet att länsstyrelsen utför uppgiften. Detta gäller särskilt för de ärenden som dessutom saknar en tydlig koppling till en nationell myndighet, till exempel frågor om kameraövervakning.

5.6.6Regional uppföljning och utvärdering

Staten ansvarar för att alla medborgare behandlas lika och ges lik- värdiga förutsättningar, rättigheter och skyldigheter. För att utöva detta ansvar behöver staten kunskap om politikens resultat och om samhällsutvecklingen i hela landet. I allmänhet följs den offentliga verksamheten upp separat inom olika sakområden.

Exempelvis gör skolmyndigheterna uppföljningar av skolornas arbete med att tillförsäkra en likvärdig betygssättning. Denna typ av uppföljning går på djupet inom ett specifikt område och görs lämp- ligast av de nationella myndigheterna inom respektive verksamhet.

Det finns dock även skäl att följa upp tillstånd och utveckling i olika delar av landet utifrån ett territoriellt och mer övergripande perspektiv. Varierande regionala förhållandena kan påverka vilket genomslag politiken får inom olika geografiska områden. De nationella målen behöver analyseras i förhållande till regionala förutsättningar. En sådan geografisk uppföljning och utvärdering som görs utifrån ett bredare perspektiv skulle bidra till att ge regeringen samlad kunskap om tillståndet och därmed även den förda politikens genomslag i olika delar av landet. Vår bedömning är att en sådan kunskap och ett sådant beslutsunderlag skulle kunna utgöra ett värdefullt komplement till den uppföljning som i dag görs sektors- vis inom enskilda sakområden.

En grundläggande uppgift för de framtida länsstyrelserna bör därför vara att följa upp, utvärdera och rapportera till regeringen om tillståndet och utvecklingen inom myndighetens geografiska område.

185

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

Genom sina uppgifter har länsstyrelsen även goda förutsätt- ningar att uppmärksamma eventuella brister inom statlig verksamhet, i den statliga samordningen samt brister i samspelet mellan staten och den kommunala sektorn. På så sätt kan regeringen få en samlad lägesbild från den regionala nivån.

Enhetlighet i utformningen av uppföljningsmetoder och rapport- struktur är viktigt samtidigt som specifika regionala verksamheter också ska omfattas av rapporteringen. Här kan man tänka sig en del av rapporteringen som är gemensam för samtliga länsstyrelser och en annan del där för det egna området specifika frågor tas upp. Med färre länsstyrelser underlättas samordningen av formerna för rapportering.

Uppföljningen bör omfatta fler områden än offentlig verksamhet. Detta för att få en helhetsbild av politikens utfall för medborgarna samt eventuellt behov av nya eller förändrade politiska insatser. Redan i dag ansvarar länsstyrelsen för exempelvis regionala bostadsmarknads- analyser, risk- och sårbarhetsanalyser samt uppföljning av medborgarnas tillgång till grundläggande service. Länsstyrelsen har också i uppdrag att följa upp miljökvalitetsmålen och målet för minoritetspolitiken.

Givet den breda verksamhet som bedrivs vid länsstyrelserna kan regeringen med begränsade ytterligare resurser få en samlad bedöm- ning av tillståndet och utvecklingen i olika delar av landet. Omfattning och inriktning av rapporteringen bör utformas i samråd mellan Regeringskansliet och länsstyrelsen. För att utgöra ett relevant underlag för regeringen bör underlaget fokusera på ett begränsat antal frågeställningar som kan variera över tid.

Våra förslag om regional uppföljning och utvärdering innebär en betydande ambitionshöjning inom detta område jämfört med i dag. Genom att bygga upp analyskapacitet stärks myndighetens generella kompetens och därmed även förutsättningarna att kunna företräda ett statligt helhetsperspektiv. För att länsstyrelsen ska ha möjlighet att genomföra uppföljningen på ett tillfredställande sätt är tillräckliga resurser och tillräcklig kompetens nödvändigt. Det faktum att de nya länsstyrelserna blir färre och större förbättrar förutsättningarna att rekrytera och finansiera denna kompetens.

Även Ansvarskommittén föreslog att länsstyrelsen skulle ges en ny uppgift att utifrån ett regionalt perspektiv följa upp och utvärdera offentliga verksamheter. Detta som ett sätt att motverka sektoriseringen och möjliggöra regionala jämförelser. I stort sett samtliga remissinstanser var positiva till förslaget.

186

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

Under vårt utredningsarbete har flera aktörer framfört att läns- styrelserna bör ges utökade uppgifter inom folkhälsoområdet, bland annat vad gäller regional uppföljning. I betänkandet Gör det enklare! (SOU 2012:33) föreslås en ny myndighetsstruktur där uppgifterna inom folkhälsoområdet ingår. Enligt vår mening är det naturligt att frågan om regional uppföljning inom folkhälsoområdet hanteras i samband med beredningen av den nya myndighets- strukturen.

5.7Uppgifter gällande vissa nationella mål

Vårt förslag:

Länsstyrelsernas särskilda uppgifter gällande vissa nationella mål ska preciseras i länsstyrelseinstruktionen.

Enligt 2 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska myndigheten verka för att nationella mål får genomslag i länet. Här preciseras inte vilka mål som avses. Vissa mål är dock preciserade i andra paragrafer. I 5 § punkten 6 länsstyrelseinstruktionen har sär- skilt angivits att länsstyrelsen ska verka för att det nationella folk- hälsomålet uppnås. Detta genom att beakta folkhälsoperspektivet inom sina egna verksamhetsområden. Vidare anges i 5 § punkten 8 att länsstyrelsen ska verka för att miljökvalitetsmålen uppnås. Här preciseras uppgiften ytterligare till att omfatta bland annat mål- och uppföljningsarbete samt stöd till kommunerna. Länsstyrelsen ska också enligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete, inom sina verksamhetsområden, verka för att målet för den region- ala tillväxtpolitiken uppnås.

Det befintliga uppdraget om att verka för att nationella mål får genomslag i länet, som länsstyrelsen har i 2 § länsstyrelseinstruktionen, är enligt vår uppfattning för allmänt och vagt formulerat.

Det är enligt vår mening självklart att länsstyrelsen inom sina verksamhetsområden ska verka för nationella mål. Någon särskild reglering av detta behövs inte. Att verka för samtliga mål inom alla politikområden skulle dock innebära ett mycket omfattande arbete. Det faktum att den redovisning till regeringen som länsstyrelserna gjort utifrån sitt nuvarande uppdrag har varit mycket översiktlig tror vi delvis har sin grund i uppdragets alltför generella formulering. I

187

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

de fall en naturlig koppling till de egna verksamhetsområdena saknas blir det än svårare att definiera och avgränsa uppgiften.

Vi föreslår att länsstyrelsens särskilda uppgifter gällande vissa nationella mål preciseras i instruktionen. Fastställandet av dessa mål och uppgifter bör ske i samverkan mellan berörda departement, länsstyrelsen och den nationella myndigheten inom respektive område. Dessa särskilda uppgifter sträcker sig utöver arbetet inom de egna verksamhetsområdena. Det handlar till exempel om att samordna och stödja lokala och regionala aktörer i arbetet med att uppnå målen.

Länsstyrelsen har till exempel en sådan roll när det gäller miljö- kvalitetsmålen och det jämställdhetspolitiska målet. Detta är uppgifter som vi anser att länsstyrelserna även fortsatt ska ha. Vårt förslag att överföra regionala skogsfrågor från Skogsstyrelsen till länsstyrelserna innebär att länsstyrelsen även kommer att få sär- skilda uppgifter vad gäller de skogspolitiska målen. Inom området regional tillväxt och de mål som finns inom området har läns- styrelsen, enligt vårt förslag i avsnitt 5.8.5 till uppgift att i samtliga län främja andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Detta utöver att verka för målen inom sina egna verksam- hetsområden.

För de i instruktionen preciserade nationella målen bör arbets- metoder och resultatuppföljning utvecklas vidare. Länsstyrelsen i Örebro hade under 2011 i uppdrag att utarbeta för länsstyrelserna gemensamma indikatorer som beskriver på vilket sätt de nationella målen fått genomslag i länet. Erfarenheterna från detta arbete, som var kopplade till den tidigare skrivningen i instruktionen, bör här tas tillvara.

188

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

5.8Länsstyrelsens roll inom den regionala tillväxtpolitiken

Vårt förslag:

Länsstyrelsernas uppgifter gällande samordning av andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt ska upphöra.

5.8.1Den regionala tillväxtpolitiken

Insatser för regional tillväxt omfattar ett stort antal politikområden och engagerar många offentliga och privata aktörer på olika sam- hällsnivåer. Bredden gör att området är svåröverskådligt och kom- plicerat att kartlägga.

Riksdagen har beslutat att målet för den regionala tillväxt- politiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med en stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Staten och den kommunala nivån har ett gemensamt ansvar för att målet uppnås. I princip är verksamhet inom samtliga utgiftsområden av betydelse för möjligheterna att nå målet för den regionala tillväxtpolitiken. Politikens prioriterade områden är dock innovation och förnyelse, kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, tillgänglighet samt strategiskt gränsöver- skridande samarbete. Prioriterat är också god tillgång till kommersiell och offentlig service för medborgare och näringsliv i alla delar av landet.

Det organ som har det formella ansvaret för det regionala till- växtarbetet i länet ska utarbeta och samordna genomförandet av regionala utvecklingsprogram. I 17 av landets 21 län har kommunala organ i dag detta ansvar.

Samtliga statliga myndigheter har enligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ett ansvar att inom sina verksamhets- områden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I de statliga myndigheternas verksamhetsplanering ska insatser som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och till det regionala tillväxtarbetet i övrigt beaktas.

Insatserna i den regionala tillväxtpolitiken ska utgå från de specifika regionala förutsättningarna inom respektive geografiska område. Genomslaget för den regionala tillväxtpolitiken ska tillför- säkras genom lokalt och regionalt inflytande över och ansvar för vissa statliga tillväxtresurser. Ett regionalt ansvar och inflytande

189

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

över statliga tillväxtresurser ger enligt regeringen bättre förutsätt- ningar för sektorssamordning och ett effektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. En väl fungerande samordning mellan de många aktörer som är inblandade i tillväxtarbetet är också av stor betydelse för politikens effekter.

Senast i budgetpropositionen för 2013 angav regeringen att regionernas ansvar och inflytande över statliga tillväxtresurser har stärkts som ett led i att effektivisera genomförande av den regionala tillväxtpolitiken.3 Detta ligger i linje med den politik som förts under en lång rad år och liknande formuleringar har funnits i tidigare budget- propositioner.

5.8.2Länsstyrelsernas nuvarande roll och uppgifter

Främja länets utveckling

I länsstyrelseinstruktionens 2 § anges att länsstyrelsen ska främja länets utveckling. Länsstyrelserna redovisar i sina årsredovisningar olika typer av åtgärder som vidtagits i syfte att främja länets utveck- ling. Flera av de redovisade åtgärderna är inte direkt kopplade till övriga verksamhetsområden vid länsstyrelserna.

Landshövdingarna tar ofta egna initiativ vad gäller olika utveck- lingsfrågor. Det är bland annat vanligt förekommande att lands- hövdingarna bjuder in till aktiviteter för att stimulera till möten och nätverksbyggande. Till sådana möten kan exempelvis representanter för näringslivet, kommuner, statliga myndigheter och föreningslivet bjudas in.

Flera länsstyrelser beskriver också att de sprider kunskap om länet nationellt och internationellt. Detta görs till exempel genom att landshövdingen tar emot utländska besökare i länet.

Uppgifter inom länsstyrelsernas egna verksamhetsområden

Enligt 14 § förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska statliga myndigheter inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. Länsstyrelsen bidrar på flera olika sätt till måluppfyllelsen.

3 Prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 19, sidan 53.

190

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

Exempelvis bidrar länsstyrelserna till att skapa goda förutsätt- ningar för tillväxt genom en effektiv hantering av sina uppgifter inom området samhällsplanering. Byggandet av infrastruktur är också en viktig del av tillväxten och även här ansvarar länsstyrelsen för ett antal prövningsprocesser.

Utöver myndighetsutövningen har länsstyrelsen till uppgift att tillhandahålla planeringsunderlag till kommunerna och Trafikverket samt att ha en rådgivande funktion gentemot dessa. I dialogen med kommunerna ska länsstyrelsen utifrån en sammanvägd bedömning företräda statens samlade intressen. Tillväxtperspektivet är ett av de statliga intressena.

Länsstyrelserna har uppgifter inom flera andra områden med starka kopplingar till företag och näringsliv. Ett av de mer omfattande områdena är tillståndsprövning enligt miljöbalken. Konkurrens- fördelar för företagen kan påverkas negativt av långa handlägg- ningstider.

Länsstyrelsen ansvarar även för tillsyn inom ett stort antal områden. Detta gäller bland annat tillsyn enligt miljöbalken, livs- medelslagen samt alkohol- och tobakslagarna. För den som kontroll- eras bidrar tillsynen till att likvärdiga krav ställs på samtliga aktörer inom ett verksamhetsområde. Variationer i tillsynen kan innebära att konkurrensen snedvrids. Sund konkurrens på lika villkor är en förutsättning för ett väl fungerande näringsliv. En effektiv tillsyn bidrar här till ett bra företagsklimat vilket är positivt för den regionala tillväxten.

Besöksnäringen är viktig för den regionala utvecklingen och till- växten. Här kan nämnas att bildandet och tillgängliggörandet av naturreservat och andra skyddade områden skapar attraktiva besöks- mål och därmed goda förutsättningar för besöksnäringen. Den miljö-, kulturmiljö- och naturvård länsstyrelserna utför bidrar också till att skapa attraktiva miljöer för naturupplevelser.

Länsstyrelsernas ansvar även för landsbygdsprogrammet och fiskeprogrammet som spelar en viktig roll i det regionala tillväxt- arbetet. Via programmen tillförs länen betydande utvecklingsmedel.

Länsstyrelserna hanterar också andra statliga stöd som bidrar till uppfyllandet av målet för den regionala tillväxtpolitiken. Ett exempel på detta är stöd för bredbandsutbyggnad.

191

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

Särskilda uppgifter inom det regionala tillväxtarbetet

I 3 § länsstyrelseinstruktionen anges att länsstyrelsen bland annat har uppgifter i frågan om regional tillväxt. Uppgiften preciseras inte närmare. I 7 § tredje punkten i instruktionen anges vidare att i län med landsting eller Gotlands kommun som avses i lagen om regionalt utvecklingsansvar eller samverkansorgan ska länsstyrelsen medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet i enlighet med för- ordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. I övriga län ska länsstyrelsen samordna genomförandet av det regionala tillväxt- arbetet i enlighet med den förordningen.

I förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete anges vilka uppgifter som samtliga statliga myndigheter har. Därutöver anges i förordningen de särskilda uppgifter som länsstyrelserna har i samtliga län. Detta är uppgifter utöver de uppgifter som länsstyrelserna i de fyra län som saknar kommunala samverkansorgan ska genomföra. I 18 § förordningen anges att länsstyrelserna i samtliga län har ansvar för att:

Följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet.

Främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

I förkommande fall, löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

Samtliga länsstyrelser ska i enlighet med regleringsbrevet för 2012 redovisa exempel på och kommentera hur samverkan mellan läns- styrelserna och statliga myndigheter sker inom det regionala till- växtarbetet samt hur denna samverkan utvecklats.

Länsstyrelserna ska också medverka i Tillväxtverkets uppdrag att säkerställa nationell uppföljning av det regionala tillväxtarbetet samt uppföljning av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19. Under 2012 har samtliga länsstyrelser tilldelats totalt 626 miljoner kronor för regionala tillväxtåtgärder. Omfatt- ningen varierar stort från som lägst 445 000 kronor i Hallands län till 139 miljoner kronor i Norrbotten. Dessa medel kommer från anslaget 1:1 under utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Det bör dock noteras att i Norrbottens län har ingen uppgiftsöverföring gjorts till den kommunala nivån.

192

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

Anslaget används bland annat för regional projektverksamhet, regionalt investeringsstöd, regionala bidrag till företagsutveckling, sysselsättningsbidrag, såddfinansiering samt stöd till kommersiell service.

5.8.3Synpunkter på länsstyrelsens roll

Ansvarskommittén

Som tidigare nämnts konstaterade Ansvarskommittén att uppdel- ningen av ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna på kommunala samverkansorgan, landsting och länsstyrelser ledde till oklarheter.4 Kommittén menade att överlappande och ibland direkt konkurrerande ansvarsområden ledde till brister vad gällde utvecklingskraft och effektivitet.

Vidare konstaterades att samtliga tre ansvariga aktörer saknade instrument för att påverka flertalet av de många politikområden som ingår i det regionala utvecklingsarbetet.

Kommitténs förslag utgick från att regionkommuner skulle bildas i hela landet och att dessa skulle tilldelas ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag.

Vad gällde länsstyrelsen föreslog kommittén att dess roll och uppgifter skulle renodlas till ett utvecklat myndighetsuppdrag med fokus på statlig samordning, tillsyn, tillstånd och annan rättstillämp- ning samt uppföljning, utvärdering och tvärsektoriell kunskaps- bildning. Förslaget innebar därmed att länsstyrelsernas uppgifter inom det regionala tillväxtområdet skulle upphöra.

Kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan

Av den enkätundersökning5 som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomfört i anslutning till denna utredning framgår att kom- muner, landsting och kommunala samverkansorgan uppfattar ansvars- fördelningen inom tillväxtområdet som otydlig. SKL menar att den upplevda otydligheten har sin grund i uppdelningen av ansvaret

4SOU 2007:10, sidan 180.

5Kommuners, landstings och kommunala samverkansorgans syn på kontakter med olika statliga myndigheter – en fördjupning av enkätundersökningen, Sveriges Kommuner och Landsting.

193

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

inom området. Frågorna inom tillväxtområdet, som är tätt samman- kopplade, har enligt SKL delats upp på ett sätt som gör de svåra att hantera för de inblandade aktörerna.

Exempel på uppgifter där otydligheten anses vara stor är i lands- tingens och de kommunala samverkansorganens arbete med att utarbeta, fastställa och samordna insatser för genomförande av regionala utvecklingsprogram i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Oklarheter anses här uppstå gentemot länsstyrelsens uppgift att samordna statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Den kommunala nivån upplever enligt SKL att länsstyrelserna agerar inom lands- tingens och de kommunala samverkansorganens ansvarsområden.

Landstingen med regionalt utvecklingsansvar och de kommunala samverkansorganen samt Gotlands kommun upplever vidare att man fått ett tydligt uppdrag kring de regionala utvecklingsfrågorna men att även statliga myndigheter fått liknande uppdrag vilket försvårar arbetet. Exempel på detta är, enligt enkätsvaren, uppdraget om kompetensplattformar samt uppdraget om varselsamordningen. Vad gäller varselsamordningen har även Statskontoret uppmärksammat oklarheter kring rollfördelningen mellan stat och kommun.6 Ett ytterligare exempel på ett område med många inblandade aktörer gäller arbetet med energieffektiviseringar där den kommunala sektorn ifrågasätter om länsstyrelsens medverkan bidrar till ett bättre slutresultat.

I SKL:s rapport konstaterar man att den kritik som framförs mot staten inte primärt handlar om det sätt som myndigheterna agerar. Kritiken riktar istället in sig på förutsättningarna för det regionala arbetet som den nationella nivån ansvarar för genom författningar eller genom regeringsbeslut. Den kommunala sektorn efterlyser en tydligare ansvarsuppdelning och att det tydligt anges vilken aktör som har det övergripande ansvaret för en fråga. Vidare anser man att den nationella nivån bör undvika att ge liknande uppdrag till flera regionala aktörer.

6 Samordning av varselinsatser under finanskrisen åren 2008 och 2009, Statskontoret 2011:11.

194

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

5.8.4Utredningens analys

Vi har konstaterat att det i vissa fall uppstår oklarheter inom det regionala tillväxtarbetet. Skälet till detta är främst att staten och den kommunala nivån har överlappande uppgifter.

Det faktum att länsstyrelsen har till uppgift att samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet innebär att ledarskapet för det regionala tillväxtarbetet blir otydligt. Detta efter- som den aktör, landsting eller kommunalt samverkansorgan, som har det formella ansvaret för det regionala utvecklingsprogrammet också har direkta kontakter med berörda statliga myndigheter, näringsliv, organisationer och andra aktörer. Dessa kontakter är nödvändiga för framtagandet av programmet samt för att samordna insatser för genomförandet.

Enligt vår bedömning är det inte lämpligt att länsstyrelserna har till uppgift att samordna statliga myndigheter inom det regionala tillväxtarbetet i de fall den kommunala nivån har ansvaret för genom- förandet av det regionala utvecklingsprogrammet. Av dagens lag- stiftning framgår att landstingen och samverkansorganen har till uppgift att samordna insatser för genomförandet av programmet.7 För att kunna tillförsäkra ett genomförande av programmet måste den kommunala nivån själv samordna sig med samtliga berörda aktörer.

Vidare har länsstyrelsen till uppgift att löpande informera den aktör som formellt ansvarar för det regionala utvecklingsprogrammet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Vår uppfattning är att det inte är ändamålsenligt att länsstyrelserna har denna uppgift. Detta eftersom den regionala aktören för sitt arbete inom det regionala utvecklingsprogrammet behöver en löpande kontakt direkt med berörda statliga myndigheter.

5.8.5De nya länsstyrelsernas uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken

Länsstyrelsen ska inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. Detta framgår av 14 § förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Läns- styrelserna spelar i dag genom den egna verksamheten en viktig roll

7 5 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län samt 3 § lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen.

195

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

för att det nationella målet för den regionala tillväxtpolitiken ska kunna uppnås. Även de nya länsstyrelserna ska ha denna roll. Läns- styrelsernas viktigaste verktyg i detta arbete är den myndighets- utövning man ansvarar för. Det gäller främst länsstyrelsens ärenden enligt plan- och bygglagen, väglagen, järnvägslagen samt miljö- balken. Länsstyrelsen förfogar också över flera andra verktyg i åtgärdsarbetet som till exempel beslut om statligt stöd inom landsbygdsprogrammet.

En rättssäker ärendehantering och korta handläggningstider är en viktig förutsättning för tillväxten. Det gäller till exempel prövningar av detaljplaner och överklagade bygglov samt tillståndsprövningar enligt miljöbalken. Långa handläggningstider inom området samhälls- planering kan påverka tillväxten negativt genom att byggprocesser försenas och företagsetableringar eller investeringar i nya anlägg- ningar blir fördröjda eller inte blir av.

Genom vårt förslag som innebär färre länsstyrelser bedömer vi att ärendehanteringen kommer att effektiviseras vilket stärker läns- styrelsens bidrag till måluppfyllelse inom den regionala tillväxt- politiken.

I avsnitt 5.6.1 har vi föreslagit att länsstyrelsernas roll inom samhällsplaneringsområdet, utöver myndighetsutövningen, ska bli mer aktiv och inriktas på att i samverkan med berörda aktörer tidigt identifiera och bidra till att lösa motsättningar mellan olika samhällsintressen. Eftersom frågor om samhällsplanering i stort har en nära koppling till det regionala tillväxtarbetet innebär förslaget om länsstyrelsernas förstärkta roll inom detta område att läns- styrelsernas medverkan och betydelse inom dessa delar av till- växtområdet kommer att öka.

Länsstyrelsens uppgift att inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås ger möjligheter att främja andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Inom ramen för detta arbete och utifrån behov som uppstår kan länsstyrelsen till exempel samla aktörer och tillhandahålla forum för aktörer som är involverade i det regionala tillväxtarbetet. Man kan på så sätt ta till vara de goda kontakter med nationella, regionala och lokala aktörer som länsstyrelsen har genom sitt breda verksamhets- område. Det kan också vara lämpligt att regeringen vid särskilda tillfällen ger länsstyrelserna i uppdrag att samordna aktörer inom länet för att hantera frågor där länsstyrelsen är den aktör som utifrån sina uppgifter i övrigt har de bästa förutsättningarna. Det är av stor vikt att länsstyrelserna i sådana sammanhang samordnar sig

196

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

väl med den kommunala nivån för bästa effekt av åtgärderna. Det är också viktigt att betona att länsstyrelsen är statens representant i länet och inte företrädare för länets intressen gentemot staten.

Enligt 18 § punkten 2 och 3 förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbetet har länsstyrelsen i samtliga län ansvaret för att samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet och i förekommande fall löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

Enligt vår bedömning finns det en klar risk att dessa uppgifter överlappar och hamnar i konflikt med det arbete som landsting, Gotlands kommun och kommunala samverkansorgan bedriver genom sitt ansvar för det regionala utvecklingsprogrammet. De nuvarande uppgifterna i 18 § punkten 2 om att samordna statliga myndigheter samt punkten 3 i förordningen om regionalt tillväxtarbetet föreslås därför upphöra. Därmed blir länsstyrelsens roll tydligare i förhållande till den kommunala nivåns arbete med de regionala utvecklings- programmen. Detta är en viktig förutsättning för att länsstyrelsens ställning som statens samlade regionala företrädare ska kunna tas tillvara inom tillväxtarbetet. Det stora flertalet av länsstyrelsens framtida uppgifter handlar i grunden om att skapa förutsättningar för uppfyllandet av de tillväxtpolitiska målen.

I dag har utvecklingsansvariga landsting, Gotlands kommun och kommunala samverkansorgan till uppgift att följa upp, låta utvärdera och till regeringen årligen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Vi anser att det skulle vara motiverat att en annan aktör än den som har lednings- och genomförandeansvaret svarar för utvärdering av verksamheten. Det ingår inte dock i vårt uppdrag att analysera och värdera genomförandet av insatserna inom den regionala tillväxtpolitiken eller effekterna av dessa. Vi kan dock konstatera att det finns ett stort behov av att kartlägga effekterna av genomförda insatser. Jämfört med andra politikområden är detta område särskilt komplext. Trots svårigheterna anser vi dock att politikens effekter bör utvärderas på en mer övergripande regional nivå. Paralleller kan här dras till biståndspolitiken där kraven på utvärdering, trots konstaterade svårigheter, ökar i omfattning såväl nationellt som internationellt.

Tillväxtanalys har till uppgift att ansvara för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. I dagsläget utförs inte någon analys med länen som utgångspunkt. Vi har övervägt att ge länsstyrelserna ansvaret att utifrån ett territoriellt perspektiv utvärdera effekterna av de

197

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

regionala utvecklingsprogrammen. Vi kan dock konstatera att det i nuläget inte finns någon efterfrågan från den nationella nivån på denna form av effektutvärdering. Mot denna bakgrund väljer vi att inte lämna något sådant förslag.

5.9Länsstyrelsen som tillsynsmyndighet

Vår bedömning:

Tillsyn bör vara ett statligt ansvar.

Utgångspunkten ska vara att tillsyn som kräver närhet och lokalkännedom ska utföras av länsstyrelsen.

Ett av de viktigaste kontroll- och styrinstrumenten som staten för- fogar över är tillsyn. Den offentliga tillsynens uppgift är ytterst att kontrollera att gällande författningar följs och att medborgare, företag och andra organisationer i detta avseende behandlas på ett likvärdigt sätt. Införandet av mer marknadsliknande förhållanden inom offentlig verksamhet, med ökat inslag av privata verksam- hetsutövare, ökar behovet av och ställer nya krav på tillsynen.

Regler och metoder för att utöva tillsyn samt möjligheter att ingripa skiljer sig åt mellan olika tillsynsområden. Det finns inte heller någon enhetlig definition av begreppet tillsyn. För tillsyn används ibland även begrepp som kontroll, inspektion, uppsikt och överinseende. Vi har valt att genomgående använda begreppet tillsyn.

Dagens länsstyrelser utövar tillsyn inom ett stort antal områden. Denna tillsyn är reglerad i drygt 30 olika lagar. Enligt vår mening ska tillsyn fortsatt vara en central uppgift för länsstyrelsen. Även Ansvarskommittén och Förvaltningskommittén bedömde att tillsyn borde vara en av huvuduppgifterna för länsstyrelserna.

Länsstyrelserna täcker hela landet, har god kännedom om lokala och regionala förhållanden samt nära kontakt med kommunerna. De har därför goda förutsättningar att på ett effektivt sätt kunna bedriva sådan tillsyn som kräver närhet och god lokalkännedom. Genom en fortsatt stor tillsynsvolym som med våra förslag kon- centreras till färre enheter ökar förutsättningar för länsstyrelserna att utveckla en bred generell tillsynskompetens, vilket kan göra den samlade tillsynsverksamheten mer effektiv. Enligt vår mening bör

198

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

utgångspunkten vara att tillsyn som kräver närhet och lokalkänne- dom ska utföras av länsstyrelsen.

Komplexa tillsynsområden som har relativt få tillsynsobjekt bör dock hanteras av nationella myndigheter, där specialiserad kom- petens lättare kan upprätthållas. Likaså bör tillsynsområden med ett stort utrymme för bedömningar hanteras av nationella myndig- heter för att genom stark nationell styrning tillförsäkra en enhetlig tillsyn. Det kan också finnas skäl att inte ändra organisatorisk hem- vist för tillsynsområden som är under omprövning eller nyss har omprövats.

I våra kommittédirektiv anges att vi ska ser över på vilket sätt länsstyrelsens roll som regional samordnare av statlig tillsyn kan vidareutvecklas. Länsstyrelsen har här en viktig roll för att regionalt samordna tillsynen. Samordning av olika tillsynsmyndigheters insatser syftar till att staten ska kunna uppträda mer samlat mot exempelvis kommuner och företag.

En del verksamheter är föremål för tillsyn från flera myndigheter och utifrån olika regelverk. Det gäller till exempel Sevesoverksamhet som är föremål för tillsyn enligt såväl lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalie- olyckor (Sevesolagen) som miljöbalken. Målsättningen är att denna tillsyn så långt som möjligt ska ske samlat. Tillsyn av Seveso- verksamhet har också kopplingar till tillsyn som utförs enligt arbets- miljölagen, lagen om brandfarliga och explosiva varor samt lagen om skydd mot olyckor. Möjligheterna att regionalt samordna tillsyn ökar, enligt vår bedömning, om tillsyn som riktar sig till samma objekt samlas i länsstyrelsen. Samordningen underlättas också om berörda tillsynsmyndigheter har en mer likartad geografisk indelning.

Hemvist för tillsyn

Mot bakgrund av vår utgångspunkt att tillsyn som kräver närhet och lokalkännedom ska utföras av länsstyrelsen har vi prövat om regionalt organiserad tillsyn som finns hos nationella myndigheter bör utföras av länsstyrelsen.

I syfte att utveckla länsstyrelsens roll som regional samordnare av statlig tillsyn har utredningen även prövat en överflyttning av tillsynsverksamheten vid de aktuella myndigheterna till länsstyrelserna. För att utveckla samordningsrollen har också en samlokalisering av nationella myndigheters regionala tillsyn till länsstyrelserna prövats.

199

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

Slutligen har en gemensam geografisk indelning av regionala tillsynsområden analyserats som ett sätt att utveckla samordningen vilket har redovisats i kapitel 3.

De myndigheter som ingått i prövningen är Arbetsmiljöverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Skogsstyrelsen, Skolinspektionen och Socialstyrelsen. Dessa myndig- heter ansvarar för tillsyn som kräver regional närvaro samt har beröringspunkter med den tillsyn som länsstyrelserna utövar i dag.

I vår prövning har vi kommit fram till att skogstillsynen bör flyttas från Skogsstyrelsen till länsstyrelsen. Skogstillsynen är omfattande och geografiskt spridd över stora delar av landet. Eftersom tillsynsobjekten är likartade är det lätt att uppnå en kritisk massa för tillsynen inom olika geografiska områden. Inom vattenverksamhet och kulturmiljöfrågor finns omfattande berörings- punkter mellan Skogsstyrelsens tillsynsverksamhet och läns- styrelsernas nuvarande tillsyn. En flytt skulle därför innebära en bättre helhetssyn och möjlighet till samordning av tillsynen. Det blir dessutom, enligt vår bedömning, enklare för skogsägaren med en tillsynsansvarig myndighet. Möjligheten för staten att uppträda mer samlat ökar också. Vår samlade bedömning kring Skogsstyrelsens verksamhet finns i avsnitt 9.1.

Vad gäller arbetsmiljötillsynen finns argument för att flytta denna till länsstyrelsen. Arbetsställen finns spridda över hela landet och tillsynen kräver därför närhet. En flytt skulle också innebära att tillsynen av exempelvis Sevesoverkssamhet underlättades och kunde utföras mer samlat. Det som talar emot är dock att den organisation som finns i dag är väl fungerande och att en flytt av verksamheter alltid innebär effektivitetsförluster och även kan innebära att kompetens går förlorad.

Statens Jordbruksverk ansvarar bland annat för tillsyn över införsel av levande djur, fodertillsyn och tillsyn av biogasanläggningar. Inom Jordbruksverket är omfattningen av den totala operativa tillsynen relativt liten. Vår bedömning är därför att det är lättare för en nationell myndighet att upprätthålla kompetensen inom de aktuella tillsyns- områdena. Inom små tillsynsområden blir det särskilt viktigt med närhet till den specialistkunskap som finns inom den nationella myn- digheten. Vidare är verksamheten koncentrerad till storstadsområdena och viss tillsynsverksamhet är lokaliserad till hamnar och flygplatser. En liten omfattning på tillsynsverksamheten samt den geografiska koncentrationen innebär att det inte är lämpligt att flytta tillsynen till länsstyrelsen.

200

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

Även den tillsyn av fiskefångst i land som Havs- och Vattenmyndigheten svarar för är också av liten omfattning och geografiskt begränsad. Den bör därför ligga kvar på den nationella myndigheten.

Livsmedelsverket har tillsyn över ett antal livsmedelsanläggningar till exempel slakterier, äggpackerier, vin- och spritanläggningar och stora livsmedelsproducerande anläggningar. En stor majoritet av tillsyns- personalen arbetar med tillsyn av slakterier. När det gäller denna tillsyn måste tillsynspersonalen finnas på plats i samband med slakt. I allmänhet har personalen sitt arbetsställe på slakteriet. Mycket få personer arbetar med tillsyn av övriga anläggningar och enligt vår bedömning är det därför mindre lämpligt att flytta verksamheten till länsstyrelsen.

Vår bedömning är att det är lättare att upprätthålla kompetensen i en nationell myndighet inom de områden där tillsynen är av liten omfattning. Vad gäller Livsmedelsverkets personal på slakterierna blir det ingen större skillnad om dessa är anställda av Livsmedelsverket eller av länsstyrelserna eftersom arbetsstället kommer att vara densamma.

Skolinspektionen inrättades i oktober 2008. Eftersom det finns omfattande utrymme för bedömningar i skolförfattningarna behövs en effektiv nationell samordning och styrning av tillsynen för att den ska bli enhetlig i hela landet. Detta kan enligt vår bedömning bäst uppnås genom att en nationell myndighet ansvarar för tillsynen. Mot bakgrund av det omfattande reformarbetet som för närvarande pågår inom skolområdet, anser vi dessutom att det är olämpligt med förändringar som orsakar störningar i tillsynsverksamheten.

Den 1 januari 2010 fördes ansvaret för tillsynen av socialtjänsten och verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade över från länsstyrelserna till Socialstyrelsen (prop. 2008/09:160). Utvärderingar av reformen visade på flera brister. Regeringen beslutade därför i juni 2012 om direktiv för en utred- ning om inrättande av en tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Den nya myndigheten, Inspektionen för vård och omsorg, ska inleda sin verksamhet den 1 juni 2013.

I kapitel 3 finns våra förslag till gemensam geografi för vissa nationella myndigheters regionala organisation. Förslaget omfattar bland annat Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg.

201

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

Kommunal tillsyn och tillsynsvägledning

Generellt kan sägas att tillsyn riktar sig mot den verksamhet som ska granskas och tillsynsvägledning riktar sig till tillsynsorganen i form av föreskrifter, stöd och råd. Vi bedömer att länsstyrelsen fortsatt ska ansvara för den tillsynsvägledning som man i dag har gentemot kommuner inom bland annat miljöbalkens område, plan- och byggområdet samt vad gäller skydd mot olyckor. I fråga om den kommunala tillsynen är dock vår principiella hållning att fler- talet av tillsynsuppgifterna bör föras till länsstyrelsen.

Kommunerna bedriver i dag tillsyn inom ett flertal områden. Tillsynen enligt miljöbalken är det mest omfattande kommunala tillsynsområdet både vad gäller antal anställda och antal tillsyns- objekt. De närmast följande områdena vad gäller omfattning är tillsyn inom räddningstjänst och livsmedel. Minst omfattande är tillsynen inom lotterier, solarier och förskoleverksamhet.

De områden som kommunerna ansvarar för tillsyn inom är av mycket olika karaktär och dess kopplingar till övrig kommunal verksamhet varierar. Det breda tillsynsområdet innebär att kommunerna måste upprätthålla bred kompetens för att klara sina tillsynsuppgifter. Detta kan vara svårt särskilt i mindre kommuner. Risk finns också att bedömningar och tolkningar av föreskrifter varierar mellan olika kommuner. Inom vissa områden kan kommunen komma att utöva tillsyn över sin egen verksamhet, vilket inte är lämpligt. Det kan också uppstå problem vid tillsyn av privat verksamhet som konkurrerar med kommunens egen. Även samordningen av tillsyn enligt miljöbalken och Sevesotillsyn försvåras av att kommuner och länsstyrelser ansvarar för olika tillsynsområden enligt miljöbalken.

Ansvarskommittén föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10) att kommunernas nuvarande tillsynsuppgifter skulle övertas av staten, huvudsakligen genom länsstyrelserna. Kommittén bedömde att ett förstatligande måste prövas områdesvis och i särskild ordning. I en skrivelse till riksdagen (Skr. 2009/10:79) angav regeringen att kom- munerna även i fortsättningen bör kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. För att garantera likvärdighet och rättsäkerhet ansåg reger- ingen i skrivelsen att staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna.

Vi delar Ansvarskommitténs bedömning och anser att offentlig tillsyn som princip ska vara ett statligt ansvar. Det kan dock inom vissa områden finnas särskilda skäl för att kommunen fortsatt ska

202

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

vara tillsynsmyndighet. Vi har emellertid inte bedömt det som möjligt att inom ramen för vår utredning lämna några konkreta för- slag om överflyttning av ansvaret för tillsyn från kommunal till statlig nivå. Genom vårt förslag om färre och mer resursstarka länsstyrelser förbättras dock förutsättningarna att överföra tillsynsuppgifter från kommunerna till staten.

Organisation av tillsyn

Bedömningsgrunder, kvalitet och ambitionsnivåer för tillsynen ska vara lika i hela landet. Kravet på en likvärdig rättstillämpning lämnar inte något utrymme för regionala bedömningar. Däremot är kunskap om regionala förhållanden av stor betydelse inom vissa tillsyns- områden. I flera rapporter bland annat från Riksrevisionen har läns- styrelsen fått kritik för bristande enhetlighet i den tillsyn man utför i dag. Vidare har länsstyrelserna kritiserats för att inte utföra tillsyn i tillräcklig omfattning. Enligt vår bedömning förbättras möjligheterna till styrning och enhetlighet väsentligt genom att de framtida länsstyrelserna föreslås bli färre än i dag. Enhetlighet, rättsäkerhet och effektivitet inom tillsynen tillförsäkras också genom de former för styrning och finansiering som vi föreslår i kapitel 7 och 8.

Tillsynen bör organisatoriskt ges en tydligare ställning och samtliga länsstyrelsen bör ha en mer likartad organisation för tillsynsfrågorna. Samordning, metodutveckling och kunskapsuppbyggnad underlättas genom en sådan lösning. Vidare kan konflikter i regelverk eller i den praktiska tillämpningen lättare uppmärksammas. Genom att organisatoriskt skilja tillsynen från övrig verksamhet minskar risken för dubbla roller och styrningen underlättas. Vidare behöver inte löpande prioriteringar göras mellan till exempel tillstånds- ärenden och utövande av tillsyn.

Förutsättningarna för regional samordning ökar också om tillsyn inom olika områden som riktar sig till samma objekt samlas hos länsstyrelsen. Vi har därför föreslagit att skogstillsynen ska ingå i länsstyrelsens uppgifter.

Även en gemensam statlig regional indelning av tillsynsfrågor skulle underlätta samordningen genom att de tillsynsobjekt som är föremål för tillsyn från olika tillsynsmyndigheter ligger inom samma statliga geografiska område. Det blir därmed lättare för myndigheterna att samordna tillsynen. Frågan om en gemensam statlig geografi har behandlats i kapitel 3.

203

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

Även en samlokalisering till länsstyrelsen av statliga myndig- heters regionala tillsyn skulle kunna underlätta samordningen. Gemensamma mötesplatser och personliga kontakter är viktiga delar för att praktiskt åstadkomma en god samordning. En sam- lokalisering förenklar dessa kontakter. Genom en samlokalisering kan också kostnader för parallella organisationer undvikas. Sam- lokaliseringar bör, enligt vår uppfattning, komma till stånd genom en dialog och överenskommelse mellan länsstyrelsen och aktuell nationell myndighet. Utgångspunkten ska vara att effektiviteten för den samlade statliga regionala förvaltningen ökar.

5.10Länsstyrelsens samordnande roll

Våra bedömningar och förslag:

Länsstyrelsen har inom ett antal samhällsområden bättre förutsättningar än nationella myndigheter att utföra sam- ordnande uppgifter.

Länsstyrelsen har inom sina egna verksamhetsområden ett omfattande samordningsansvar.

Länsstyrelsens samordningsuppgifter av statliga myndig- heters insatser ska vara preciserade.

De uppgifter länsstyrelsen har inom samhällsplanering, samhälls- skydd och krisberedskap samt tillsyn kräver en regional samord- ning. Därutöver finns andra statliga uppgifter som innebär regional samordning och som länsstyrelsen bör ansvara för. Genom sitt breda uppdrag kommer länsstyrelsen inom flera samhällsområden även fortsättningsvis ha bättre förutsättningar än nationella myndigheter att utföra samordnande uppgifter. Dessa uppgifter kan vara av tillfällig eller av mer permanent karaktär. Landshövdingarna har sedan länge samordnat särskilda projekt eller program där många olika aktörer deltagit. Det finns anledning att anta att tidsbegränsade regerings- uppdrag av detta slag kommer att lämnas även framöver.

Enligt vår bedömning bör länsstyrelserna även i fortsättningen vara ansvariga för att bedriva, samordna och stödja det övergrip- ande arbetet med jämställdhetsintegrering på regional nivå. Detta främst genom att erbjuda stöd till kommuner och landsting i de frågor där länsstyrelsen har kommunkontakter.

204

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

Exempel på andra samordnande uppgifter som dagens läns- styrelser har är att träffa överenskommelser med kommuner om mottagande för bosättning av nyanlända samt att samordna och leda det regionala arbetet för minskad klimatpåverkan och energi- omställning. Länsstyrelserna har även samordnande uppgifter vad gäller våld i nära relationer och hedersrelaterat våld. På varje länsstyrelse finns sedan 2002 även en särskild samordningsfunktion som bland annat arbetar med förebyggande insatser mot alkohol narkotika, dopning och tobak.

Enligt 2 § dagens instruktion har myndigheten även ett mer generellt samordningsuppdrag i vilket anges att länsstyrelsen utifrån ett statligt helhetsperspektiv och inom myndighetens ansvarsområde ska samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Vår uppfattning är att denna generella samordningsuppgift är allt för vagt hållen och för omfattande för att den ska vara möjlig att utföra i praktiken.

I vissa specifika frågor bör regeringen dock ta tillvara den statliga samordningsresurs som länsstyrelsen kommer att utgöra på den regionala nivån. I den mån länsstyrelsen ska ha samordningsuppgifter som inte är författningsreglerade ska regeringen, genom särskilda beslut, tydligt peka ut vilka områden och frågor det gäller och i den mån samordningen omfattar andra myndigheter ska beslut om sam- ordning även ställas till dessa myndigheter. Detta gäller bland annat de samordningsuppgifter som nämnts ovan som länsstyrelserna har i dag. Något generellt samordningsuppdrag motsvarande det som finns i dagens instruktion bör dock inte finnas.

Vidare har statliga myndigheter i dag genom en bestämmelse i länsstyrelsens instruktion en skyldighet att samråda med länsstyrelsen innan myndigheten meddelar ett beslut som är av väsentlig betydelse för det berörda länet. Denna bestämmelse är enligt vår uppfattning inte nödvändig. Detta eftersom det av såväl förvaltningslagen (1986:223) som av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att samtliga myndigheter ska samarbeta med övriga myndigheter för att den samlade statliga verksamheten ska bli så effektiv som möjlig- het. Enligt vår bedömning är det en tillräcklig reglering.

205

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

5.11Sektorsövergripande frågor inom länsstyrelsens egna verksamhetsområden

Vår bedömning:

För att undvika otydlighet och överlappande reglering bör de sektorsövergripande frågorna generellt inte regleras i den nya länsstyrelseinstruktionen. Enligt vår uppfattning får därmed den grundläggande regleringen inom respektive område ett större genomslag.

Det finns ingen enhetlig definition av vad som är att betrakta som en sektorsövergripande fråga. De flesta politikområden är i något avseende sektorsövergripande. Utmärkande är dock att det krävs insatser inom flera olika politikområden för att de nationella målen ska nås. Exempel på sektorsövergripande politikområden är regional till- växtpolitik, miljöpolitik, folkhälsopolitik, barnrättspolitik, handikapp- politik och jämställdhetspolitik. Det finns även kopplingar mellan dessa politikområden.

De sektorsövergripande frågorna är reglerade i olika omfattning. Vid sidan av författningsreglering sker även en styrning genom till exempel handlingsplaner och strategier. Statskontoret har i en rapport konstaterat att dubbelreglering av de sektorsövergripande frågorna är vanlig.8

Länsstyrelserna ska integrera flera sektorsövergripande frågor i sitt ordinarie arbete. Inom vissa verksamheter finns en tydlig process för att väga samman olika sektorsövergripande frågor, till exempel inom samhällsplaneringsfrågorna.

I dag är de sektorsövergripande frågorna reglerade i länsstyrelse- instruktionen. Enligt vår bedömning innebär det i vissa delar en dubbelreglering. Av 5 § punkten 1–5 i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelsen i sin verksamhet ska integrera perspektiven jämställdhet, barns bästa, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, mänskliga rättigheter och folkhälsa. Vidare anges i 44 § instruktionen att det vid länsstyrelsen ska finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet.

Av myndighetsförordningen (2007:515), som gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, framgår att myndig- heternas ledning ska se till att verksamheten bedrivs enligt gällande

8 På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor, Statskontoret 2006:13.

206

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

rätt. Länsstyrelserna är skyldiga att följa Europakonventionen om mänskliga rättigheter, som gäller som lag i Sverige. I regerings- formen anges att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns bästa tas tillvara. Vidare ska länsstyrelserna följa förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genom- förandet av handikappolitiken. Där anges att myndigheter under regeringen ska utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de handikappolitiska målen.

Ett annat sektorsövergripande perspektiv som länsstyrelsen ska arbeta med framgår av 14 § förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Här anges, som tidigare nämnts, att statliga myndig- heter inom sina verksamhetsområden ska verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås.

Sverige har också ratificerat FN:s barnkonvention och därmed bundit sig till att förverkliga den. Med utgångspunkt i barnkon- ventionen har riksdagen beslutat om en strategi för att stärka barnens rättigheter i Sverige. I regeringens proposition(prop. 2009/10:232) anges att strategin ska vara utgångspunkt för samtliga statliga myn- digheter vilket innebär att länsstyrelsen inom sin verksamhet ska beakta barns bästa.

Jämställdhetsintegrering är regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Strategin innebär att ett jäm- ställdhetsperspektiv integreras i alla led av beslutsprocessen. Detta gäller för länsstyrelsen såväl som för övriga myndigheter.

Flera av de sektorsövergripande frågor som i dag lyfts fram i länsstyrelsens instruktion är således redan reglerade i andra för- fattningar och strategier, som gäller för samtliga myndigheter.

Enligt vår bedömning bör eventuell ytterligare reglering av generella krav inom dessa områden rikta sig till alla myndigheter och föras in i exempelvis myndighetsförordningen. Ett sådant arbete bör omfatta samtliga sektorsövergripande frågor och genomföras samlat för den statliga förvaltningen.

För att undvika otydlighet och överlappande reglering bör de sektorsövergripande frågorna, som ska integreras i länsstyrelsens egna verksamhetsområden, inte regleras i de nya länsstyrelsernas instruktion. Enligt vår uppfattning får därmed den grundläggande regleringen inom respektive område ett större genomslag.

En följd av detta blir att vi i förslaget till instruktion anser att bestämmelsen om den sakkunnige för frågor om jämställhet ska tas bort. Ledningen för länsstyrelserna bör själva avgöra hur jämställd-

207

De nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

hetsarbetet ska organiseras. Någon ytterligare reglering är enligt vår mening inte nödvändig.

Att fortsatt reglera de sektorsövergripande frågorna, som ska beaktas inom myndighetens egna verksamhetsområden, i läns- styrelsens instruktion skulle innebära svårigheter med att avgränsa vilka perspektiv en sådan reglering skulle omfatta.

5.12Benämningen vattenmyndighet

Vår bedömning:

Vi ställer oss bakom det förslag som Utredningen om inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten lämnat om att benämningen vattenmyndighet ska utgå ur författningstext.

I 5 kap. 11 § miljöbalken anges att en länsstyrelse i varje vatten- distrikt ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. I dag används benämningen vattenmyndighet för fem utpekade länsstyrelser.

Utredningen om inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten konstaterade att ordet vattenmyndighet innebar en risk för att denna uppfattas som en självständig myndighet vid sidan av läns- styrelsen. Vidare bedömde utredningen att det finns risk för sammanblandning med Havs- och vattenmyndigheten och risk för missförstånd om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist och arbetsuppgifter. Enligt utredningens bedömning finns det inga formella hinder mot att ta bort benämningen. Utredningen föreslog att det istället ska anges tydligt i författningstext vilken ansvarig länsstyrelse som avses.

Vi delar den uppfattning som Utredningen om inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten har fört fram i sin promemoria till Miljödepartementet om att benämningen vattenmyndighet ska tas bort.9 I promemorian finns förslag till nödvändiga författnings- ändringar. Vi har därför inte lämnat något förslag i denna fråga.

9 Utredningspromemoria om vissa frågor rörande ansvarsfördelning och samverkan mellan nationell och regional vattenmiljöförvaltning.

208

SOU 2012:81

De nya länsstyrelserna

5.13Skillnader mellan dagens länsstyrelser och de nya länsstyrelserna

Våra förslag innebär inte några avgörande förändringar vad gäller uppgifterna för de nya länsstyrelserna i jämförelse med dagens verk- samhet. Vi föreslår, som tidigare nämnts, att ett antal mindre verksamheter som inte uppfyller principerna flyttas till andra myndig- heter. Detta för att renodla verksamheten utifrån de principer som formulerats. Totalt motsvarar dessa verksamheter i dag 23 års- arbetskrafter hos länsstyrelserna. Vidare föreslås i avsnitt 9.1 att verksamhet motsvarande cirka 700 årsarbetskrafter flyttas från Skogsstyrelsen till länsstyrelserna.

Våra förslag innebär vidare att grunduppdraget för länsstyrelserna tydliggörs genom att konstatera att det finns vissa uppgifter som endast kan skötas av en myndighet som har till uppgift att arbeta sektorsövergripande. Detta innebär att ett antal verksamhetsområden definieras som kärnan i länsstyrelsernas verksamhet eftersom de enligt vår uppfattning inte kan utföras av någon annan statlig myndighet.

När det gäller länsstyrelsens roll inom området uppföljning och utvärdering, avsnitt 5.6.6, innebär dock våra förslag en stor för- ändring mot dagens ordning. Utökade uppgifter inom området och en uttalad ambitionshöjning gör att uppgifter av uppföljande och utvärderande karaktär kommer att få en större tyngd i läns- styrelsernas samlade verksamhet. Här ingår också tydliga uppdrag att till regeringen rapportera om regionala förhållanden och om områden inom den regionala samordningen som inte fungerar till- fredsställande.

Den genomgång av de totala uppgifterna för de framtida läns- styrelserna som utredningen genomfört har möjliggjort och varit utgångspunkt för det dimensioneringsarbete som redovisas i kapitel 8. Vi anser att ett av problemen med dagens länsstyrelser är att någon sådan bedömning av det totala resursbehovet inte genomförts. Många förändringar har genomförts på marginalen utan att hänsyn tagits till dess påverkan på helheten. Utifrån den gjorda bedöm- ningen av resurser lämnar vi förslag till finansiering av verksam- heten. De nya finansieringsformerna, som redovisas i kapitel sju, kommer att innebära stora förbättringar vad gäller länsstyrelsernas förutsättningar att bedriva verksamheten på ett effektivt sätt.

De största skillnaderna mellan dagens länsstyrelser och de nya länsstyrelserna kommer dock att vara att de senare blir större och väsentligt färre till antalet. Färre länsstyrelser förändrar enligt vår

209

6 De nya länsstyrelsernas geografi

I detta kapitel redogör vi för våra förslag gällande länsstyrelsernas antal och geografi. I kapitel 2 har en rad omständigheter redovisats som talar för färre och större länsstyrelser. Sammanfattningsvis har följande problem i den nuvarande strukturen lett fram till vår bedömning att antalet länsstyrelser bör reduceras:

Begränsade möjligheter att effektivisera verksamheten.

Bristande enhetlighet vid utövande av tillsyn och i ärende- handläggning, till exempel vid tillståndsprövning.

Svårigheter att upprätthålla kompetens inom vissa verksam- heter.

Svårigheter för regeringen att styra verksamheten.

Sårbarhet till följd av liten verksamhetsvolym vid vissa länsstyrelser.

Till detta kommer att den regionala samverkan försvåras i dagens struktur där statliga regionala myndigheter har olika geografisk indelning. Länsstyrelsen har genom sitt breda uppdrag behov av att samverka med ett stort antal myndigheter. En mer gemensam statlig regional geografi är ett viktigt steg för att staten regionalt ska kunna bli tydligare och mer samordnad. Även samordningen mellan stat och regional och lokal nivå bedöms underlättas av en mer likartad indelning. I dag varierar övriga statliga myndigheters indelning mellan 4 till 10 enheter. I kapitel 3 har vi lämnat förslag om vissa statliga myndigheters regionala indelning. Ett minskat antal länsstyrelser är en nödvändig förutsättning för att den samlade statliga geografin ska bli mer enhetlig.

211

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

6.1Oförändrade länsgränser

Vårt förslag:

Länsgränserna lämnas oförändrade. En länsstyrelse ska kunna ansvara för ett eller flera län.

I kommittédirektivet sägs att vi ska lämna förslag på en ändrad länsindelning i de fall där en ändrad landstingsindelning blir aktuell genom sammanläggning av landsting.

Vi har i en rapport till regeringen konstaterat att det saknas för- utsättningar för landstingssammanläggningar som kan träda i kraft den 1 januari 2015.1

Vår bedömning är dock att den statliga regionala förvaltningen behöver reformeras. Detta oavsett om några landstingssamman- läggningar kommer till stånd eller inte. Motivet är att kraven på en tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig förvaltning som anges i kommittédirektiven ska kunna tillgodoses. En del i en sådan reform innebär att antalet länsstyrelser minskas och därmed måste det geografiska ansvarsområdet öka för vissa länsstyrelser. Detta innebär att landstingens geografiska indelning inte kommer att överensstämma med de statliga gränser som vi föreslår.

Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska det i varje län finnas en länsstyrelse. Ett sätt att minska antalet länsstyrelser är att ändra länsindelningen. En ny länsgräns och ett nytt länsnamn ska i så fall godkännas av riksdagen. Eftersom lands- tingsindelningen inte ändras skulle en ändrad länsindelning inne- bära att det kan finnas ett eller flera landsting i ett län. I 1 kap.2 § kommunallagen (1991:900) anges att varje landsting omfattar ett län om inte något annat är särskilt föreskrivet. En författnings- ändring skulle därför vara nödvändig i de fall ett län ska omfatta flera landsting.

Ett alternativt sätt att hantera det faktum att inga landstings- sammanläggningar kommit till stånd är att låta länen vara oför- ändrade och att en länsstyrelse kan ha ett eller flera län som geo- grafiskt ansvarsområde. Ett sådant alternativ innebär att det kan finnas ett eller flera landsting inom en länsstyrelses geografiska område utan att länsgränserna ändras. För att genomföra detta alternativ krävs en ändring i länsstyrelseinstruktionen. Enligt den

1 Sammanläggningar av landsting i Norrland och Svealand. Rapport till regeringen den 9 januari 2012.

212

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

rättsutredning vi låtit genomföra finns inga hinder mot en sådan ordning.2

Vår bedömning är att länsindelningen inte bör ändras i samband med att de geografiska ansvarsområdena för länsstyrelserna ändras. De befintliga länen, med undantag för Skåne län och Västra Götalands län, har funnits under lång tid. Detta innebär att det finns en gemensam historia kopplad till det geografiska området och till namnet på länet. En eventuell ändring bör vara väl förankrad lokalt och regionalt. Ändringar av länsgränser och länsnamn bör därför enligt vår uppfattning i första hand genomföras i samband med landstingssammanläggningar. En sådan förändring bygger på initiativ från och förankring hos lokala och regionala aktörer.

Med vårt förslag, som innebär att länsgränserna och länens namn i nuläget inte ändras, kan de statliga administrativa gränserna enkelt justeras vid eventuella landstingssammanläggningar. Detta i de fall det nya landstingets gränser skiljer sig från den föreslagna statliga indelningen.

6.2Den nya statliga regionala geografin och länsstyrelsernas geografi

Länsstyrelsernas har många beröringspunkter och behov av sam- verkan med de statliga regionala myndigheter vi redovisar i kapitel 3. Den geografiska indelningen måste därför samordnas. Vårt förslag till statlig regional indelning för berörda statliga myndig- heter omfattar sju geografiska områden. Länsstyrelsen utgör basen för statens geografiska närvaro på regional nivå. Länsstyrelsen har som statens regionala myndighet med sitt breda uppdrag och omfattande kommunkontakter skäl att ha en regional organisation som är mer omfattande än den för övriga statliga myndigheter. Samordningen mellan länsstyrelsen och berörda statliga myndigheter underlättas dock med färre länsstyrelser och genom att statliga myndigheters gränser överensstämmer med de nya länsstyrelsernas geografiska områden. Detta innebär att de utpekade statliga myndigheternas regionala organisation omfattar ett eller flera av de geografiska områdena som föreslås gälla för länsstyrelserna.

2 Analys avseende de rättsliga förutsättningarna att förändra länsstyrelsernas geografiska ansvarsområden, Olle Lundin.

213

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

6.3En ny geografisk indelning för länsstyrelserna

Våra förslag:

Antalet länsstyrelser ska vara elva stycken och omfatta ett eller flera län enligt följande. För varje område anges sätesort.

Norrbottens län – Luleå

Västerbottens län – Umeå

Jämtlands och Västernorrlands län – Östersund

Dalarnas och Gävleborgs län – Falun

Värmlands och Örebro län – Örebro

Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län – Uppsala

Stockholms och Gotlands län – Stockholm

Västra Götalands och Hallands län – Göteborg

Jönköpings och Östergötlands län – Linköping

Kalmar och Kronobergs län – Växjö

Skåne och Blekinge län – Malmö

Sammanläggningen av länsstyrelserna ska genomföras den 1 januari 2015.

6.3.1Initiativ till indelningsändringar

Av direktiven framgår att vårt uppdrag ska genomföras med hänsyn till de lokala och regionala initiativ som tagits om ändrade lands- tingsindelningar. Indelningsändringar genomförs i anslutning till ett val. Eftersom det enligt vår bedömning inte kommer att bli aktuellt med några indelningsändringar den 1 januari 2015 är nästa tillfälle för eventuella landstingssammanläggningar den 1 januari 2019.

Mot bakgrund av våra bedömningar i kapitel 2 om den statliga regionala förvaltningen är det angeläget att minska antalet läns- styrelser och skapa en mer enhetlig regional indelning för staten. Detta gäller oavsett vilken indelning kommuner och landsting väljer. De iakttagelser vi har gjort av statens nuvarande regionala organisation gör att vi ser det som uteslutet att invänta eventuella framtida sammanläggningar av landsting.

I samband med överväganden gällande en ny statlig regional indelning har vi dock förhållit oss till de initiativ eller pågående processer som finns vad gäller sammanläggningar. Det bör dock noteras att det inte finns några tydliga politiska beslut om samman-

214

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

läggningar samt att de befintliga skrivelserna och avsiktsförklar- ingarna som redovisas nedan kan komma att omprövas.

En harmonisering mellan statens regionala förvaltningsorganisa- tion och nya sammanlagda landsting bör på sikt eftersträvas. Landstingen kan behöva ta hänsyn till den statliga indelningen likaväl som staten kan behöva anpassa sin indelning till den indel- ning som eventuellt växer fram genom framtida sammanläggningar.

Pågående processer i olika delar av landet

Under utredningstiden har det i stora delar av landet förekommit diskussioner om landstingssammanläggningar. Även Sveriges Kommuner och Landsting har varit starkt engagerade i frågan.

Landstinget i Jämtlands län och Landstinget i Västernorrlands län har under 2011 och 2012 haft långtgående planer på att lägga samman de båda landstingen. Politisk majoritet saknades dock för en formell ansökan om sammanläggning.

Landstingen i Blekinge, Skåne, Kalmar och Kronobergs län har ställt sig bakom en avsiktsförklaring om att arbeta för en sydsvensk regionbildning från den 1 januari 2019. En politisk styrgrupp har bildats för den fortsatta processen. Vissa reservationer är dock kopplade till besluten. Exempelvis angav Region Skåne i sitt beslut att en utredning ska göras av för- och nackdelar med en storregion och att även andra alternativ ska utredas.

Skrivelser till utredningen om geografiska gränser

Utredningen har tagit emot ett antal skrivelser med synpunkter på den framtida statliga regionala indelningen.

Den parlamentariska gruppen (s, m, c, fp, v, kd och sjukvårds- partiet) för regionbildning i Gävleborgs län har i en skrivelse fram- fört att Gävleborg inte vill ha någon ny statlig gräns mellan länen Gävleborg och Uppsala.

Landstingen i Uppsala, Södermanland och Västmanland samt Uppsala kommun, Eskilstuna kommun och Västerås kommun har gemensamt uttalat att de inte vill att det ska bli en statlig gräns mellan Uppsala, Södermanland och Västmanlands län.

Markaryds kommun anser att en framtida statlig gräns inte ska förläggas mellan Markaryds och Laholms kommuner.

215

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

Om det blir aktuellt att dela in landet i ett mindre antal stora län förordar Landstinget i Värmland att Värmlands och Västra Götalands län inordnas i samma län.

Företrädare för m, fp, c och kd i Västmanlands län anser, enligt en skrivelse att den optimala framtida länsindelningen omfattar Stockholms, Södermanland, Västmanlands och Uppsala län.

Skrivelser till regeringen om det regionala utvecklingsansvaret

Flera landsting har under 2011 och 2012 hemställt till regeringen om att få ansvara för de regionala utvecklingsfrågorna. Skrivelser har kommit från landstingen i Jönköpings, Gävleborgs, Norrbottens och Östergötlands län.

Det bör noteras att denna process är helt fristående från processen att lägga samman landsting. Frågan om det regionala utvecklings- ansvaret påverkar inte våra överväganden gällande den statliga regionala indelningen. Det finns dock risk för en sammanblandning eftersom begreppet regionbildning ibland används både vid en flytt av det regionala utvecklingsansvaret och vid landstingssamman- läggningar.

6.3.2Utgångspunkter för sammanläggningar

Dagens länsstyrelser skiljer sig sinsemellan vad gäller storlek och sammansättning av uppgifter. Flertalet länsstyrelser har enligt vår bedömning inte en tillräcklig omfattning på sin verksamhet för att kunna bedriva verksamheten på ett tillfredsställande sätt. Vissa län är för små för att ge underlag för en länsstyrelse som är stor nog att på alla områden tillgodose rimliga krav på effektivitet och rätt- säkerhet.

Länsstyrelserna måste bli färre och större för att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Medborgare, företag och kom- muner ska kunna få rättssäkra beslut inom rimlig tid. Tillstånds- prövning och tillsynsutövning ska genomföras på ett likvärdigt sätt över hela landet. Förutsättningar för specialisering och god kom- petensförsörjning ska skapas. Länsstyrelserna ska också kunna upprätthålla en god kontakt med samtliga kommuner och tillgäng- ligheten för medborgare och företagare ska vara god.

216

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

Att successivt koncentrera viss del av verksamheten och vissa frågor till färre enheter har varit ett led i strävan att effektivisera verksamheten utan att minska antalet länsstyrelser. En fortsatt sådan utveckling är enligt vår mening inte långsiktigt hållbar. Vi anser att grunduppgifterna för de framtida myndigheterna bör finnas och utföras på samtliga länsstyrelser. Detta utesluter enligt vår uppfattning att antalet länsstyrelser förblir oförändrat.

I detta sammanhang kan även nämnas att vi har övervägt möjlig- heten att inordna länsstyrelsen i en enmyndighetsstruktur. En sådan lösning skulle innebära en tydligare ledning och styrning samtidigt som det skulle vara lättare att fördela uppgifter mellan olika enheter inom myndigheten. Beaktat länsstyrelsernas roll som regeringens och statens samlade representant inom det geografiska området anser vi dock att länsstyrelserna även fortsatt bör utgöras av enskilda myndigheter. Detta borgar för att länsstyrelserna på den regionala nivån kan agera självständigt och tydligt genom att man besitter ett eget beslutsmandat inom samtliga de verksamhets- områden man ansvarar för. Ett sådant beslutsmandat är enligt vår uppfattning en av förutsättningarna för att man ska kunna sköta uppgiften som samordnare av de statliga intressena inom det geografiska området på ett tillfredsställande sätt. Möjligheten att i beslutsfattandet ta tillvara kunskap och erfarenhet kopplat till regionala variationer ökar också.

Faktorer att beakta vid sammanläggning

Överväganden om vilka länsstyrelser som bör läggas samman har gjorts utifrån följande utgångspunkter:

Geografiska förhållanden, antal kommuner och antal invånare.

Lokala arbetsmarknader.

Infrastruktur som möjliggör goda kommunikationer.

Andra statliga myndigheters regionala indelning och möjlighet att få till stånd en så samlad statlig geografi som möjligt.

Organisatoriska förutsättningar för att skapa en fungerande myndighet vad gäller myndighetsstorlek och nuvarande verk- samhet.

217

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

Ovanstående punkter är inte presenterade utifrån någon inbördes rangordning utan samtliga har varit utgångspunkter då en samman- vägd bedömning har gjorts av vilka länsstyrelser som är lämpliga att föra samman i den framtida länsstyrelseorganisationen.

Som en del i vår samlade bedömning har vi noga följt de diskus- sioner om landstingssammanläggningar som pågått under utred- ningens tid. En ny statlig struktur bör inte försvåra eventuella framtida sammanläggningar. Vid våra överväganden har också erfarenheter från tidigare liknande reformer studerats.

För att skapa en långsiktigt hållbar organisation för länsstyrelserna behöver de enskilda länsstyrelserna få en större verksamhetsvolym och fler anställda. En viss verksamhetsvolym krävs för att kunna få till stånd en effektiv ärendehantering och en enhetlig rättstillämpning. En tillräckligt stor verksamhetsvolym innebär att medarbetarna kan specialisera sig. Möjligheten att rekrytera rätt kompetens och upp- rätthålla kompetens inom myndighetens breda verksamhetsområde underlättas vid en större verksamhetsvolym. Vidare stärks förut- sättningarna att hantera variationer i ärendevolymer samt personal- frånvaro.

Antalet årsarbetskrafter vid samtliga länsstyrelser uppgick 2011 till 4 470. Vid en analys av de befintliga länsstyrelsernas verksamhet är vår bedömning att de framtida enskilda länsstyrelserna bör omfatta minst 400 årsarbetskrafter. Eftersom länsstyrelsen hanterar ett stort antal ärendegrupper är denna volym nödvändig för att medarbetarna ska kunna specialisera sig och upprätthålla en tillräcklig kompetens. Volymen tillgodoser också behovet av rättsäkerhet och kvalitet i verksamheten. Denna volym motsvarar minst 40 000 ärenden per ny länsstyrelse. Ur ett strikt effektivitetsperspektiv skulle en ännu större volym enligt vår bedömning vara önskvärd. Givet länsstyrelsens roll som statens regionala myndighet är dock även behovet av närhet och en hanterbar omfattning på det geografiska ansvarsområdet viktiga faktorer att beakta. Vid en sammantagen bedömning av möjligheterna att lägga samman de befintliga länsstyrelserna har därför en personalstyrka på cirka 400 års- arbetskrafter varit en utgångspunkt.

Vår ambition har varit att åstadkomma länsstyrelser som är så likvärdiga som möjligt. Detta vad gäller omfattning av verksam- heten och vad gäller yttre förutsättningar i form av antal invånare, antal kommuner och yta. De tre storstadslänen har dock specifika förutsättningar i samtliga dessa avseenden. Mer likvärdiga läns- styrelser ökar förutsättningarna för att kunna hålla en likvärdig och

218

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

hög kvalitet i verksamheten över hela landet. Möjligheten att skapa en tydlig och effektiv styrning av myndigheterna ökar. Bättre förutsättningar att följa upp och utvärdera verksamheten skapas också genom mer likvärdig storlek på länsstyrelserna.

Vi har noterat att regeringen i 2013 års budgetproposition aviserar att man har för avsikt att utreda möjligheterna att effektivisera handläggningen av överklaganden av plan- och bygglagsärenden.3 Detta genom en översyn av instansordningen samt genom att överväga en koncentration av handläggningen till färre länsstyrelser. Vårt förslag om färre länsstyrelser innebär att handläggningen av plan- och bygglagsärenden koncentreras. En ytterligare koncentration är enligt vår mening inte nödvändig för att åstadkomma den önskvärda effektiviseringen och inte heller lämplig med hänsyn till planeringsfrågornas koppling till övriga länsstyrelseuppgifter. I en struktur med 21 länsstyrelser är en koncentration av ärenden enligt plan- och bygglagen, enligt vår mening, inte möjlig. Detta eftersom länsstyrelsens samtliga övriga uppgifter inom samhällsplanerings- området i princip är kopplade till ärenden enligt plan- och bygglagen.

Geografiska förhållanden

De framtida länsstyrelserna bör ha en funktionell geografisk indel- ning för att kunna upprätthålla lokalkännedom och kontakter med berörda aktörer. I tabell 6.1 redovisas antal invånare, antal kom- muner och den geografiska ytan för respektive län.

3 Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 18, sidan 59.

219

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

har 114 respektive 67 invånare per kvadratkilometer.4 För hela riket var befolkningstätheten 23 invånare per kvadratkilometer.

Lokala arbetsmarknader 2010

Statistiska centralbyrån gör en indelning i lokala arbetsmarknader. Indelningen bygger på en statistisk metod att mäta arbetspendling över kommungränserna. Den senast tillgängliga statistiken avser 2010. Antalet lokala arbetsmarknader var då 76 stycken.

Syftet med att fastställa lokala arbetsmarknader är att kunna beskriva arbetsmarknaders funktionssätt för geografiska områden som är relativt oberoende av omvärlden med avseende på utbud och efterfrågan av arbetskraft. De lokala arbetsmarknaderna kan för- ändras över tiden beroende på förändringar i pendlingsström- marnas riktning och styrka.

Antalet invånare varierar stort mellan de olika lokala arbets- marknaderna. Den lokala arbetsmarknaden Stockholm har 2,3 mil- joner invånare, medan Malmö och Göteborg har vardera cirka 1 miljon invånare. 11 lokala arbetsmarknader har färre än 10 000 invånare.5

De lokala arbetsmarknaderna kan enligt vår uppfattning vara en utgångspunkt vid en bedömning av hur de framtida geografiska gränserna kan komma att förändras. Administrativa gränser bör inte skära genom lokala arbetsmarknader eftersom detta försvårar lokala matchningsprocesser på arbetsmarknaden och därmed påverkar tillväxten negativt. Vid överväganden om den framtida geografiska indelningen för länsstyrelserna bör därför de lokala arbetsmark- naderna beaktas. Större administrativa områden för länsstyrelsen ger också färre administrativa gränser som riskerar att skära genom lokala arbetsmarknader.

4Avser 2011, Statistiska centralbyrån.

5Lokala arbetsmarknader – egenskaper, utveckling och funktion, Statistiska centralbyrån.

221

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

Länsstyrelsernas ansvar för förvaltningen av stora rovdjur har delats in i tre rovdjursförvaltningsområden som omfattar vissa län enligt nedan.

Norra området (Västernorrland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten)

Mellersta området (Stockholm, Uppsala, Västra Götaland, Värmland, Örebro, Västmanland, Dalarna och Gävleborg)

Söder området (Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Gotland, Blekinge, Skåne och Halland)

Det förekommer även andra variationer i verksamhetens samman- sättning. Exempelvis hanterar vissa länsstyrelser uppgifter relaterade till kärnkraft, fjällfrågor, delgivning och stiftelser.

6.3.3Förslag till sammanläggning av länsstyrelser

Det är enligt vår uppfattning tydligt att en bedömning som främst baseras på verksamhetens effektivitet och möjligheten att samordna den samlade statliga verksamheten skulle leda till en länsstyrelse- organisation med uppskattningsvis fem till åtta enheter. Denna bedömning baseras till stor del på den utveckling som skett inom övriga statliga myndigheter med regional organisation som själva haft möjlighet att besluta om antalet geografiska enheter.

Vid sidan av verksamhetens effektivitet måste dock hänsyn tas till behovet av geografisk närhet och regional närvaro. Här skiljer sig länsstyrelserna från andra statliga myndigheter. Verksamheten är mycket bredare och myndigheten är statens representant på den regionala nivån. Kundperspektivet, och det behov av regional när- varo som följer av detta, innebär vissa begränsningar i möjligheten att minska antalet myndigheter. Inte minst måste de geografiska avstånden beaktas. Även antalet kommuner som ingår i en läns- styrelses geografiska område kan utgöra en begränsning för i vilken omfattning det är lämpligt att reducera antalet länsstyrelser. Vid överväganden om sammanläggning till större länsstyrelser måste detta ställas mot behovet av regional närvaro och närhet till med- borgare, kommuner och företag.

Vår sammantagna bedömning är att antalet länsstyrelser ska vara elva stycken. Sammanläggningen av länsstyrelserna bör genomföras den 1 januari 2015.

225

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

Den föreslagna indelningen i geografiska områden följer i prin- cip den koncentration av miljöprövningsdelegationer till 12 läns- styrelser som gäller sedan den 1 juni 2012. Det enda undantaget är att Länsstyrelsen i Hallands län i dag har en egen miljöprövnings- delegation. I vårt förslag förs Länsstyrelsen i Halland och därmed även miljöprövningsdelegationen till Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

I det följande redogörs för vårt förslag till ny länsstyrelsestruktur samt de överväganden som gjorts för respektive område.

Länsstyrelsen i Norrbottens län

Norrbottens län är till ytan Sveriges största län och utgör 24 pro- cent av Sveriges totala landareal. Antalet kommuner i länet är 14. Vid länsstyrelsen finns 226 årsarbetskrafter och ärendevolymen är närmare 20 000.

En större volym skulle enligt vår mening innebära tydliga för- delar för länsstyrelsens verksamhet. Enligt vår bedömning bör en länsstyrelse, som tidigare nämnts, omfatta en storlek om cirka 400 årsarbetskrafter för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. En sådan storlek kan vad gäller Länsstyrelsen i Norrbotten bara uppnås genom en sammanläggning med Länsstyrelsen i Västerbotten.

Möjligheterna att effektivisera verksamheten måste dock vägas mot de långa avstånden och i vissa fall bristande kommunikationerna i Norrbottens län. De mycket långa avstånden kombinerat med ett stort antal kommuner talar för att länsstyrelsens geografiska område endast ska omfatta Norrbottens län. En sammanläggning med Länsstyrelsen i Västerbottens län skulle innebära att det nya geografiska området skulle omfatta 37 procent av Sveriges land- areal. Även med lokalkontor är det inte lämpligt att en länsstyrelse ansvarar för ett så stort geografiskt område.

Vid en samlad bedömning anser vi därför att de geografiska förhållandena är sådana att det inte är lämpligt att lägga samman Länsstyrelsen i Norrbottens län med Länsstyrelsen i Västerbottens län.

Det faktum att länsstyrelsen endast omfattar ett län bedöms inte innebära några svårigheter vad gäller den övriga statliga regionala indelningen. Slutligen kan vi konstatera att den lokala arbets- marknaden Arjeplog i Norrbotten län ingår Sorsele kommun i Västerbottens län men i övriga delar bryts inga lokala arbets- marknader.

226

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

Länsstyrelsen i Västerbottens län

Till följd av vårt ställningstagande att Norrbottens län bör utgöra ett eget länsstyrelseområde minskar möjligheterna att genomföra en sammanläggning av Länsstyrelsen i Västerbottens län med någon ytterligare länsstyrelse.

Ett möjligt alternativ är att lägga samman Länsstyrelsen i Västerbotten med länsstyrelserna i Jämtlands och Västernorrlands län. Vår bedömning är dock att ett sådant område till ytan skulle bli för stort för att tillgodose kravet på närhet. Totalt 30 kommuner skulle ingå i området. Vår slutsats blir därför att även Västerbottens län ska utgöra ett eget länsstyrelseområde.

Vi är väl medvetna om att Länsstyrelsen i Västerbottens län i den nya länsstyrelsestrukturen kommer att bli den minsta läns- styrelsen. I dag omfattar denna länsstyrelse 210 årsarbetskrafter och knappt 20 000 ärenden. De geografiska förhållandena innebär dock att det, enligt vår bedömning, inte är lämpligt med en sam- manläggning med någon annan länsstyrelse.

Länsstyrelserna i Jämtlands och Västernorrlands län

Länsstyrelserna i Jämtlands och Västernorrlands län är var för sig inte tillräckligt stora för att på ett effektivt sätt kunna utföra det breda uppdrag länsstyrelsen har. Genom en sammanläggning ökar förutsättningarna för kompetensförsörjning och specialisering. Den nya länsstyrelsen blir också mindre sårbar och kan bättre hantera variationer i ärendevolymer och andra förändringar.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 386 för de båda läns- styrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 37 000 ärenden. Sammanlagt kommer länsstyrelsens administrativa område att omfatta 15 kommuner och nästan 370 000 invånare.

Trots att antalet årsarbetskrafter inte uppgår till 400 och att antalet ärenden är färre än 40 000 bedömer vi att den nya läns- styrelsen kommer att bli tillräckligt bärkraftig. De geografiska för- hållandena innebär, enligt vår bedömning, att det inte är lämpligt att inkludera ytterligare en eller flera länsstyrelser i sammanlägg- ningen.

227

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

Länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län

Länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län har var för sig inte en tillräcklig storlek för att verksamheterna ska kunna bedrivas effektivt och enligt de krav som i övrigt ställs på en länsstyrelse. De bör därför läggas samman till en länsstyrelse.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 382 för de båda läns- styrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 41 000 ärenden. Det nya administrativa området inkluderar 25 kommuner och drygt 550 000 invånare.

I en skrivelse till utredningen har den parlamentariska gruppen för regionbildning i Gävleborg angett att man inte vill ha någon ny statlig gräns mellan Gävleborgs län och Uppsala län. Detta eftersom man i en framtida landstingssammanläggning önskar att landstinget i Uppsala ska ingå i en sammanläggning. Vi har dock inte kunnat hitta en för hela landet lämplig länsstyrelseindelning som innebär att Länsstyrelsen i Uppsala län ingår i samma administrativa område som länsstyrelsen i Gävleborgs län.

Länsstyrelserna i Värmlands och Örebro län

Länsstyrelserna i Värmlands och Örebro län bör läggas samman till en länsstyrelse. Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 325 för de båda länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 42 000 ärenden. Det nya administrativa området omfattar 28 kommuner och drygt 550 000 invånare. Kommunikationerna i de båda länen är bra och avstånden är inte sådana att tillgängligheten försämras i sådan utsträckning att det väger tyngre än skälen för sammanläggning.

Vi har dock uppmärksammat att i den lokala arbetsmarknaden för Karlstad ingår även Åmåls kommun i Västra Götaland samt att Ljusnarsbergs kommun i Örebro län ingår i den lokala arbetsmarknaden för Ludvika. I övrigt bryts inga gränser för lokal arbetsmarknader.

Om det blir aktuellt att dela in landet i ett mindre antal stora län förordar Landstinget i Värmland, enligt en skrivelse till utredningen, att Värmland och Västra Götaland inordnas i samma län. Vår bedömning är dock att Länsstyrelsen i Västra Götalands län skulle bli för stor vid en sammanläggning med Värmland. Detta vad gäller landareal och antal kommuner.

228

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

Länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län

Länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län är inte tillräckligt stora för att var för sig kunna bedriva en effektiv verksamhet. Antalet årsarbetskrafter varierar mellan 136 och 147 och ärendevolym varierar mellan 14 000 och 20 000 ärenden.

En sammanläggning ger en bärkraftig länsstyrelse med bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet. Antalet årsarbetskrafter var 2011 sammanlagt 430 för de tre länsstyrelserna och den sam- manlagda ärendevolymen cirka 52 000 ärenden. Det nya admin- istrativa området omfattar 27 kommuner och närmare 860 000 invånare. Inom området finns goda kommunikationer.

Vårt förslag till geografiskt område för den nya länsstyrelsen kommer att bryta gränser för lokala arbetsmarknader. Samtliga kommuner i Uppsala län utom Älvkarleby ingår i Stockholms lokala arbetsmarknad. Älvkarleby ingår i Gävles lokala arbetsmarknad. Tre kommuner i Södermanlands län ingår också i Stockholms lokala arbetsmarknad. En sammanläggning med Länsstyrelsen i Stockholms län är dock inte ett alternativ eftersom storleken på en sådan länsstyrelse enligt vår mening skulle bli alltför stor vad gäller verksamhetsvolym, antal invånare och antal kommuner.

Vårt förslag till geografiskt område för den nya länsstyrelsen överensstämmer med den politiska vilja som uttalats från berörda parter. Landstingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län samt Uppsala kommun, Eskilstuna kommun och Västerås kom- mun har, i en skrivelse till utredningen, gemensamt uttalat att de inte vill att det ska bli en statlig gräns mellan Uppsala, Södermanland och Västmanlands län.

Företrädare för m, fp, c och kd i Västmanlands län har dock i en skrivelse till utredningen ansett att den optimala framtida läns- indelningen omfattar Stockholms, Södermanlands, Västmanlands och Uppsala län. Vår uppfattning är dock, som redan nämnts, att Länsstyrelsen i Stockholms län skulle bli för stor vid ett sådant förslag.

Länsstyrelserna i Stockholms och Gotlands län

Länsstyrelsen i Gotlands län är en av de minsta länsstyrelserna. Antalet årsarbetskrafter är 96 och ärendevolymen cirka 14 000 ärenden. Enligt vår bedömning är länsstyrelsen i dag långt ifrån den

229

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

storlek som är nödvändig för att i ett längre perspektiv kunna leva upp till de krav som måste ställas på verksamheten. Sårbarheten är också betydande. Länsstyrelsen i Gotlands län bör därför läggas samman med annan länsstyrelse. Mot dessa rena verksamhetsskäl måste frågan om behov av geografisk närhet ställas.

Vår bedömning är att verksamheten bäst främjas av att Länsstyrelsen i Gotlands län läggs samman med Länsstyrelsen i Stockholms län. Gotland har i dag goda kommunikationer med Stockholms län. Vidare köper Gotlands kommun huvuddelen av sina utomregionala sjukvårdstjänster från Stockholms läns landsting.

Trots sammanläggningen av länsstyrelsernas verksamhet bedömer vi att staten fortsatt bör finnas regionalt representerad på Gotland. Inom Östersjöområdet pågår flera samarbeten med andra länder inom till exempel miljöfrågor och säkerhetsfrämjande arbete. Dessa samarbeten underlättas, enligt vår bedömning, om staten har en fysisk närvaro på Gotland. En del av länsstyrelsens ärenden kan troligen också hanteras mer effektivt genom ett länsstyrelsekontor på Gotland.

För att tydliggöra statens närvaro ska en särskild chefstjänsteman utses för Gotlands län och vara placerad på Gotland. Landshövdingen ska kunna delegera beslut som endast berör Gotlands län till denna chefstjänsteman. Vilka ärenden det omfattar ska fastställas i myndighetens arbetsordning. Ärendena bereds dock inom den sammanlagda länsstyrelsen.

Vi har även övervägt möjligheten att, i stället för en chefs- tjänsteman, utse en särskild landshövding för Gotlands län. Vår bedömning är dock att detta skulle skapa en otydlig lednings- struktur för länsstyrelsen. Vi förordar därför inte ett sådant alter- nativ.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 468 för de båda läns- styrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 62 000 ärenden. En sammanläggning av de båda länsstyrelsernas innebär att 27 kommuner ingår i det nya administrativa området som omfattar drygt 2,1 miljoner invånare.

Att lägga samman fler länsstyrelser med Länsstyrelsen i Stockholms län är inte lämpligt. Vi kan konstatera att kommuner från andra län ingår i Stockholms lokala arbetsmarknad men här bedömer vi att omfattningen på länsstyrelsens storlek, antalet kommuner och antalet invånare är av sådan omfattning att den inte bör utökas ytterligare.

230

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

Länsstyrelserna i Västra Götalands och Hallands län

Vi bedömer att Länsstyrelsen i Hallands län, med 152 årsarbetskrafter och 27 000 ärenden, är för liten för att kunna utgöra en egen länsstyrelse.

Hallands geografiska läge möjliggör en sammanläggning både med Länsstyrelsen i Västra Götalands och med Länsstyrelsen i Skåne län. Kommunikationerna är bra såväl norrut mot Göteborg som söderut mot Malmö. Däremot saknas lika bra förbindelser inåt landet. Ur tillgänglighetssynpunkt är det därför mindre lämpligt att föra Länsstyrelsen i Hallands län till en ny länsstyrelse tillsammans med Kronobergs eller Jönköpings län. De tre nordligaste kom- munerna, Kungsbacka, Varberg och Falkenberg, i Hallands län ingår i en lokal arbetsmarknad med Göteborg. Vad gäller lokala arbetsmarknader finns dock inga kopplingar mellan Hallands län och Skåne län. Mot denna bakgrund ser vi det som mest lämpligt att föra Länsstyrelsen i Hallands län till Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

Vid den nya länsstyrelsen ska finnas en miljöprövningsdelega- tion som omfattar de båda länen. Det innebär att den miljöpröv- ningsdelegation som i dag finns vid Länsstyrelsen i Hallands län avvecklas. Det bör också noteras att Länsstyrelsen i Hallands län i dag har specifika uppgifter gällande kärnkraft.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 687 vid de båda läns- styrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 140 000 ärenden. Det nya administrativa området omfattar sammanlagt 55 kommuner och närmare 1,9 miljoner invånare. Länsstyrelsen i Västra Götalands län var redan innan sammanläggningen den största i Sverige. Med sammanläggningen blir det särskilt viktigt för den nya länsstyrelsen att hitta bra arbetsmetoder i förhållande till det stora antalet kommuner.

Länsstyrelserna i Jönköpings och Östergötlands län

Länsstyrelsen i Östergötlands län har 195 årsarbetskrafter och läns- styrelsen i Jönköpings län har 212. Enligt vår bedömning är det inte en tillräcklig storlek för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och de båda bör därför läggas samman till en länsstyrelse.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 407 för de båda länsstyr- elserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 66 000 ärenden.

231

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

Kommunikationerna inom det nya administrativa området är bra och tillgängligheten försämras inte i sådan utsträckning att det väger tyngre än skälen för en sammanläggning. Området kommer att omfatta 26 kommuner och drygt 755 000 invånare.

Det föreslagna geografiska området för den nya länsstyrelsen bryter inte några gränser för lokala arbetsmarknader. Förslaget innebär däremot att Tranås kommun i Jönköpings län och Ydre kom- mun i Östergötlands län, som tillhör samma lokala arbetsmarknad, kommer att ingå i samma administrativa område.

Länsstyrelserna i Kalmar och Kronobergs län

Länsstyrelsen i Kronobergs län har 119 årsarbetskrafter och mot- svarande antal för Länsstyrelsen i Kalmar län är 177. Enligt vår bedömning är de var för sig för små för att kunna bedriva en effektiv verksamhet och bör läggas samman.

Vid en samlad bedömning anser vi att dessa två länsstyrelser är mest lämpliga att lägga samman. Skälet är främst att det i dag förekommer en omfattande samverkan mellan de båda länen. Till exempel har Högskolan i Kalmar och Växjö universitet 2010 lagts samman till Linnéuniversitetet. Även inom Polisen förekommer ett nära samarbete mellan de båda länen. Under 2010 infördes en gemensam länspolismästare för Kalmar och Kronobergs län och man har en gemensam ledningscentral.

Den nya länsstyrelsens geografiska område kommer att omfatta 20 kommuner och drygt 417 000 invånare. Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 296 för de båda länsstyrelserna och den samman- lagda ärendevolymen cirka 52 000 ärenden. Enligt vår bedömning bör en länsstyrelses storlek, som tidigare nämnts, omfatta cirka 400 årsarbetskrafter för att vara effektiv. Det är dock inte möjligt att hitta en för hela landet lämplig geografisk indelning om ytterligare en länsstyrelse inkluderas.

Gränserna för lokala arbetsmarknader bryts inte med ett undantag. Osby kommun i Skåne län ingår i Älmhult lokala arbetsmarknad i Kronobergs län.

Landstingen i Blekinge, Skåne, Kalmar och Kronobergs län har, som tidigare nämnts, ställt sig bakom en avsiktsförklaring om att arbeta för en sydsvensk regionbildning den 1 januari 2019. Enligt vår bedömning är det inte lämpligt med ett sådant stort administrativt område för den statliga regionala förvaltningen. De fyra länen

232

SOU 2012:81

De nya länsstyrelsernas geografi

omfattar sammanlagt 58 kommuner och drygt 1,8 miljoner invånare. En gemensam länsstyrelse skulle ha nästan 800 årsarbetskrafter och en ärendevolym på drygt 130 000 ärenden.

Markaryds kommun har i en skrivelse till utredningen angett att man inte vill ha en framtida statlig gräns mellan Markaryds och Laholms kommuner. Markaryd ligger i Kronobergs län och Laholm i Hallands län. Ett av skälen till att Halland inte föreslås ingå i samma administrativa område som Kronobergs län är att det inte finns gemensamma lokala arbetsmarknadsregioner mellan de två länen.

Länsstyrelsen i Skåne och Blekinge län

Länsstyrelsen i Blekinge är den minsta i landet sett till ärende- volym, cirka 4 000 ärenden. Antalet årsarbetskrafter är 100 vilket är 6 fler än Gotland som har lägst antal årsarbetskrafter. Denna stor- lek är långt ifrån tillräcklig för att kunna bedriva en fungerande verksamhet. Volymen gör att verksamheten blir mycket sårbar. Vi föreslår därför att Länsstyrelsen i Blekinge län läggs samman med Länsstyrelsen i Skåne län.

Det finns flera skäl till att vi bedömer denna sammanläggning som mest lämplig. Visst samband finns vad gäller arbetsmarknaden. Den lokala arbetsmarknaden Kristianstad omfattar både kommuner i Skåne och Blekinge län genom att Sölvesborgs kommun i Blekinge ingår i denna. Blekingebornas pendling över länsgräns är störst till och från Skåne.7 Vidare finns redan en upparbetad sam- verkan mellan de båda länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Skåne hanterar till exempel ärenden om jordbruksstöd som avser Blekinge län. Vidare är Länsstyrelsen i Skåne miljöprövningsdelegation för Skåne och Blekinge län samt hanterar vissa andra ärendegrupper från Blekinge län.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 499 för de båda läns- styrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 80 000 ärenden. Det nya administrativa området omfattar 38 kommuner och cirka 1,4 miljoner invånare.

Den föreslagna regionala indelningen framgår av kartan nedan.

7 Remissversion trafikförsörjningsprogram för Blekinge 2012-2015, Region Blekinge.

233

De nya länsstyrelsernas geografi

SOU 2012:81

andra myndigheter ersättas av att det för varje länsstyrelse ska anges den ort där myndigheten har sitt säte.

För varje sammanlagd länsstyrelse utpekas en sätesort. Över- väganden om lämplig sätesort har främst gjorts utifrån följande aspekter:

Geografisk funktionalitet samt tillgång till goda kommunika- tioner inom det aktuella området.

Den geografiska fördelningen av länsstyrelsernas nuvarande verk- samhet.

Att orten bör ha en arbetsmarknad som underlättar kompetens- försörjningen.

Vid en samlad bedömning utifrån ovanstående aspekter är vårt förslag att respektive länsstyrelse ska ha följande sätesort.

För åtta av de elva länsstyrelserna är förslaget till sätesort väl för- enligt med de aspekter som varit utgångspunkter för vår bedöm- ning. För tre av länsstyrelserna är dock valet inte lika självklart och det finns för- och nackdelar med olika alternativ gällande sätesort. Enligt vår mening gäller detta främst i valet mellan Östersund eller Härnösand som sätesort för Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län. Även vad gäller valen mellan Örebro eller Karlstad samt mellan Falun eller Gävle finns för- och nackdelar

236

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

själva bestämma sin organisation.1 Detta genom att fastställa en principorganisation för samtliga länsstyrelser.

Vi anser att länsstyrelserna ska ha en mer likartad övergripande organisationsstruktur. En sådan struktur skulle i stor utsträckning underlätta externa aktörers kontakter med länsstyrelserna och därigenom förbättra länsstyrelsernas möjligheter att samverka med dessa aktörer. En mer likartad struktur underlättar även samord- ningen mellan länsstyrelserna, regeringens styrning av länsstyrelserna samt en enhetlig rapportering och uppföljning av verksamheten. Strukturen kommer dock inte att bli helt likartad eftersom en del uppgifter endast finns vid vissa länsstyrelser. I samband med inrät- tandet av de nya länsstyrelserna bör organisationskommittén, alternativt regeringen, besluta om utformningen av den övergripande samlade organisationsstrukturen.

Ett exempel på en verksamhet där det är viktig med en likartad organisation och en högre grad av samordning är informations- verksamheten. Här bör bland annat en översyn och samordning av logotyper och grafiska profiler ingå. Vad gäller länsstyrelsernas hemsidor har ett omfattande arbete med att ta fram en likartad struktur genomförts. Detta arbete bör fortsätta med målet att ytterligare förtydliga att varje länsstyrelse är en del av den totala länsstyrelseorganisationen.

7.1.2Råd för samverkan

Vid vår kartläggning av dagens länsstyrelseverksamhet har vi funnit att råd för samverkan finns vid några länsstyrelser. Vid länsstyrelsen i Örebro finns sedan 2006 en omfattande rådsorganisation med nio råd inom olika samhällsområden. Exempel på dessa är företagsråd, integrationsråd och miljömålsråd. Tillsammans med länsstyrelserna i Dalarna och Värmland har man också ett samhällsråd vars uppgift är att verka brottsförebyggande och för tryggheten i samhället. I detta råd ingår även representanter för Polisen, landstinget och de regionala samverkansorganen. Länsstyrelsen i Uppsala etablerade 2007 ett arbetsmarknadsråd inom vilket man tillsammans med Arbetsförmedlingen analyserar länets arbetsmarknad och kompetens- behov.

1 Staten regionalt och lokalt – modeller för organisation och samverkan, Statskontoret 2008:3.

240

SOU 2012:81

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

Vidare har frågan om samverkan väckts i samband med vårt arbete kring överflyttning av viss verksamhet från Skogsstyrelsen. Även vid möten med företrädare för andra branscher som till exempel Sveriges Byggmaterialindustri har formerna för samverkan och ett forum för detta aktualiserats.

Syftet med ett sådant forum skulle vara att utbyta erfarenheter mellan olika sakområden och branscher samt på ett systematiskt sätt ta tillvara den kunskap som finns inom olika branscher med koppling till länsstyrelsens egen verksamhet. Vidare skulle problem eller konflikter av principiell karaktär kunna tas upp.

Vårt förslag är att ett näringslivsråd ska finnas vid samtliga länsstyrelser för att behandla frågor med koppling till näringslivet. Rollen ska vara rådgivande och inte innehålla något beslutsmandat. Landshövdingen ska vara ordförande och sammankallande samt den som utser vilka företrädare för näringslivet som ska ingå i rådet. Exempel på områden som bör vara representerade är skogliga intressen, företag som arbetar med bergtäkter, djurhållning eller andra branscher som berörs av den aktuella länsstyrelsens arbete. Sammansättningen av rådet kan variera beroende på vilka frågor som ska diskuteras vid ett aktuellt möte.

Länsstyrelserna har i dag ett omfattande samarbete och en omfat- tande samverkan med den kommunala nivån. Som ett komplement till denna samverkan och för att ytterligare förbättra och stärka samarbetet ska en kommunal motsvarighet till det ovan beskrivna näringslivsrådet inrättas inom samtliga länsstyrelser.

Politiska företrädare från kommuner och landsting inom det geografiska området ska erbjudas möjlighet att ingå i rådet. Syftet är även här att diskutera principiellt viktiga frågor som finns mellan kommunerna, landstingen och länsstyrelserna. Rådet kan också vara ett forum för att uppmärksamma regelkonflikter eller andra problem i samverkan mellan den kommunala nivån och staten. Med ett råd för frågor som berör kommuner och landsting förbättras också länsstyrelsens möjligheter att löpande följa utvecklingen i kommunerna och landstingen inom det egna geografiska området.

Av vårt förslag till instruktion för länsstyrelsen framgår hur de båda råden bör regleras.

241

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

7.1.3Administration, uppföljning och verksamhetsutveckling

Regeringen har i flera sammanhang påpekat nödvändigheten av en ökad administrativ samordning mellan länsstyrelserna. 2 Vi har i avsnitt 2.3.2 redogjort för de begränsade möjligheter till effektivisering av verksamheten som dagens struktur med 21 fristående länsstyrelser innebär. Dagens samordning av administration, uppföljning och verksamhetsutveckling inom länsstyrelserna bygger på frivillighet och på en bred samsyn mellan samtliga myndigheter vilket i sig kan innebära att arbetet försvåras.

Administration

Inom det administrativa området har länsstyrelserna genomfört ett antal åtgärder som samordnat och effektiviserat verksamheten men denna utveckling har gått relativt långsamt och har i vissa fall varit förenad med betydande svårigheter att nå en samsyn.

Länsstyrelsen i Kronobergs län ansvarar i dag för löneadministra- tionen för samtliga länsstyrelser och Länsstyrelsen i Örebro län ansvarar sedan 2009 för att samordna de ekonomiadministrativa funktionerna. Länsstyrelsen i Örebro län har även fått i uppdrag av regeringen att ta fram gemensamma indikatorer för hur läns- styrelsernas nuvarande uppgift att arbeta för hur nationella mål får genomslag i länen kan mätas. Vidare finns vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län en gemensam it-enhet.

En ökad samordning av länsstyrelsernas administration ger bättre möjligheter att ta vara på administrativa stordriftsfördelar. Dessa stordriftsfördelar är enligt vår bedömning betydande som en följd av att länsstyrelsernas verksamhet till stor del är likartad. I dagens struktur tas dock inte stordriftsfördelarna tillvara fullt ut.

Statens servicecenter har till uppgift att efter överenskommelse med myndigheter tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd till myndigheterna. Myndigheters anslutning till servicecentret ska ske på frivillig basis. Enligt regeringen ska dock de myndigheter som inte vill ansluta sig kunna visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt.3 I den utredning som föregick inrättandet av Statens servicecenter bedömdes

2Prop. 2009/10:175, sidan 92.

3Dir. 2011:99.

242

SOU 2012:81

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

den genomsnittliga effektiviseringspotentialen till 33 procent av dagens kostnader för de aktuella tjänsterna.4 Statens servicecenter erbjuder i dag tjänster inom ekonomiadministration, e-handel och löneadministration.

Vår bedömning är att samtliga länsstyrelser från och med 2015 fullt ut bör använda sig av de tjänster som erbjuds av Statens servicecenter. Alla länsstyrelser bedriver samma typ av verksamhet i samma grundläggande organisationsform. En gemensam anslut- ning innebär att länsstyrelserna inte kommer att behöva bedriva någon egen administration och utveckling inom de delar av det administrativa området som inkluderas i centrets tjänster. Använd- ningen av servicecentrets tjänster kommer vid sidan av de besparingar som redovisas i avsnitt 8.1.1 även att leda till en enhetligare redo- visning och rapportering från de enskilda länsstyrelserna. Det samlade ansvaret för samtliga länsstyrelsers relationer till service- centret bör ligga på Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län.

Organisationskommittén för inrättandet av de nya läns- styrelserna bör ansvara för förhandling och anslutning till service- centret. Om det vid förhandlingen visar sig att det finns andra mer effektiva lösningar bör beslutet om anslutning omprövas. För den samlade länsstyrelseverksamheten är det viktigt med ett gemensamt beslut om hur dessa tjänster ska skötas. Samtliga länsstyrelser ska ha samma administrativa system.

Ansvaret för att leda och samordna övrig administrativ verksamhet som till exempel diariehantering, it-stöd och arkivering ska ligga på Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län. Ansvaret att leda och samordna administrationen ska följas av en föreskriftsrätt gentemot övriga länsstyrelser.

Uppföljning

Vid vår genomgång av hur verksamheten följs upp vid dagens läns- styrelser har vi kunnat konstatera att det varierar inom olika områden och att den samlade uppföljningen har betydande brister. Ett exempel på olikheter är variationer i hur man mäter handlägg- ningstider. Vidare sker i dag en stor del av uppföljningen utifrån de

4 Ett myndighetsgemensamt servicecenter, SOU 2011:38.

243

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

uppdrag som i regleringsbrevet ges departementsvis, vilket resulterar i olika rutiner och återrapporteringstidpunkter.

Inom vissa områden har vi funnit att uppföljningen till stor del riktats mot formen för återrapportering och inte mot själva inne- hållet och effekterna av den verksamhet som följs upp. De olika länsstyrelsernas rapporter skiljer sig ofta i utformningen. Detta innebär att möjligheterna för regeringen att samlat använda materialet försämras avsevärt.

Vi föreslår att ansvaret för att samordna uppföljningen av läns- styrelsernas verksamhet ska ges till en länsstyrelse. Denna länsstyrelse bör vara Länsstyrelsen i Skåne och Blekinge län.

Verksamhetsutveckling

I dagens länsstyrelsestruktur har, enligt vår bedömning, insatserna för att samordna utvecklingen av verksamheten mellan läns- styrelserna varit begränsade. Vi ser det som mycket angeläget att arbetssätt och metoder vid de framtida länsstyrelserna utvecklas gemensamt. En effektiv verksamhetsutveckling kräver en specialist- kompetens som bara kommer att kunna finnas på någon av de framtida myndigheterna.

Vårt förslag är att specialistkompetensen och ansvaret för sam- ordning av länsstyrelsernas verksamhetsutveckling ska ligga på Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands län. För att arbetet med verksamhetsutveckling ska få genomslag på arbetssättet vid samt- liga länsstyrelser är det viktigt att de övriga länsstyrelserna deltar i arbetet.

Sammantagen bedömning

Möjligheterna till samordning av administration, uppföljning och verksamhetsutveckling kommer enligt vår bedömning att påverkas positivt av en reduktion av antalet länsstyrelser. Genom att dess- utom peka ut en länsstyrelse som inom vart och ett av dessa tre områden har ansvaret att driva och samordna arbetet bedömer vi att möjligheterna att utveckla och effektivisera verksamheten kommer att förbättras avsevärt.

244

SOU 2012:81

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

Regleringen av ovanstående ansvar vad gäller samordning av administration, verksamhetsutveckling och uppföljning framgår av vårt förslag till instruktion för länsstyrelserna.

Vi har i vårt utredningsarbete övervägt alternativ till den föreslagna ordningen med ett delat ansvar i de aktuella frågorna. På uppdrag av Finansdepartementet presenterades i april 2010 en rapport med förslag om att en ny myndighet, Länsstyrelsernas servicemyndighet, skulle inrättas.5 Syftet var att organisera länsstyrelsernas interna administrativa verksamheter på ett ändamålsenligt sätt. Enligt vår uppfattning är det inte ändamålsenligt att bilda en ny myndighet.

Ett ytterligare alternativ som vi övervägt har varit att regeringen skulle utse en administrativ chef med mandat att fatta beslut som skulle gälla för samtliga länsstyrelser. En sådan funktion skulle vara administrativt inordnad i en av länsstyrelserna men svara direkt till regeringen. Till sin hjälp skulle den administrative chefen ha ett antal medarbetare men merparten av arbetet skulle bedrivas i samråd med och genom medarbetare vid länsstyrelserna. Fördelen med ett sådant förslag skulle vara att ett tydligt beslutsmandat inom ovan- stående tre områden koncentrerades till en funktion eftersom de har ett inbördes samband.

Vår sammantagna bedömning är att en fördelning av uppgifterna på de tre största länsstyrelserna är en bättre ordning än de båda ovan- stående alternativen som prövats tidigare men inte gett önskade effekter.

7.1.4Internrevision

I dag ska endast länsstyrelserna i Stockholms län, Skåne län, Västra Götalands län, Jämtlands län, Västerbottens län samt Norrbottens län tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228).

De tre senare omfattas av förordningen som en följd av att de är förvaltande attesterande myndighet för vissa program inom målet europeiskt territoriellt samarbete inom EU:s strukturfonder.

Internrevisionens uppgift är att granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll.

Länsstyrelsens uppdrag omfattar en mycket stor mängd olika sakområden. Det är viktigt att varje område präglas av ett effektivt

5 Dnr. Fi 2009/6991.

245

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

arbetssätt och en god intern kontroll. För att säkerställa detta anser vi att samtliga länsstyrelser ska omfattas av internrevisions- förordningen. För att stärka internrevisionens ställning bör denna omfattas av det arbete med gemensam verksamhetsutveckling som beskrivits ovan, avsnitt 7.1.3.

7.2Ledning

Våra bedömningar och förslag:

Inga förändringar vad gäller rollen som landshövding.

Chefstjänstemännen ska benämnas länsöverdirektör vid samtliga länsstyrelser.

Vid rekrytering av landshövding och länsöverdirektör ska den samlade ledningskompetensen beaktas och tiderna för förordnanden samordnas.

Länsstyrelserna leds av landshövdingen som är myndighetschef. Vid länsstyrelserna i Skåne, Stockholms och Västra Götalands län finns en chefstjänsteman som är länsöverdirektör. Vid övriga läns- styrelser finns en chefstjänsteman som är länsråd. Vidare finns vid länsstyrelserna ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter. Landshövdingen, chefstjänstemannen och insynsrådet utses av regeringen. Insynsrådets uppgift är att utöva insyn i länsstyrelsens verksamhet och ge landshövdingen råd. Rådet ska tillgodose behovet av demokratisk insyn och inflytande i verksamheten.

Vad gäller rollen som landshövding kan vi konstatera att det är en av de allra äldsta funktionerna inom den svenska statsförvalt- ningen. Rollen har på olika sätt ansetts skilja sig från den som andra myndighetschefer har. Även rekryteringsförfarandet är annorlunda vad gäller landshövdingar. Regeringen har i en skrivelse om utnäm- ningspolitiken uttryckt det enligt följande:

Landshövdingeämbetet är speciellt och kräver egenskaper som inte alltid sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighets- chefer. God kännedom om och insikter i det politiska beslutssystemet kan vara ett sådant krav.6

6 Skr. 2009/10:43, sidan 22.

246

SOU 2012:81

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

Vi har noterat att landshövdingarna spelar en viktig roll som statens företrädare i länen. Möjligheten att samla och få olika aktörer att arbeta mot gemensamma mål är utmärkande för landshövdinge- funktionen. Landshövdingarna arbetar med strategiska utvecklings- frågor samtidigt som länsstyrelsen fungerar som en traditionell förvaltningsmyndighet med landshövdingen som chef. Lands- hövdingarnas särställning markeras också av att regeringen i vissa frågor valt att lägga uppdrag direkt på dessa och inte på läns- styrelsen. Detta tillvägagångssätt är mycket ovanligt vad gäller övriga myndighetschefer.

Vi har under vårt utredningsarbete kunnat konstatera att även om landshövdingerollen ofta beskrivs som viktig, så saknas inte kritiska röster som ifrågasätter den och ser den som föråldrad. Sådana ifrågasättanden kommer från såväl företrädare för kom- muner och landsting som från företrädare för statliga myndigheter. Landshövdingens roll har av vissa beskrivits som den hos en arbetande styrelseordförande.

Synpunkter har också förts fram om att länsstyrelsen bör ledas av en generaldirektör som rekryteras genom ett öppet förfarande och utifrån de krav som normalt ställs på generaldirektörer. Förebilden är då den finländska reformen som innebar att landshövdingeämbetet togs bort. Ytterligare en ståndpunkt som förts fram är att landshövdingens funktion bör skiljas från länsstyrelsen. På så sätt skulle landshövdingens särskilda roll kunna behållas, samtidigt som ledningen för länsstyrelsen skulle kunna rekryteras på samma sätt som för andra statliga myndigheter.

Vi anser inte att det ingår i vårt uppdrag att överväga för- ändringar eller närmare reglering av landshövdingens roll. Vi kon- staterar att landshövdingen är myndighetschef och givet den roll detta innebär är det enligt vår mening angeläget att hitta en modell som innebär att den samlade ledningen för länsstyrelsen blir kraft- full och ändamålsenlig. Vi kan också konstatera att vårt förslag med färre och större länsstyrelser ställer nya krav på landshövdingen.

Som tidigare nämnts finns vid varje länsstyrelsen en chefs- tjänsteman som benämns länsöverdirektör vid tre länsstyrelser och länsråd vid resterande länsstyrelser.

Anställningen av såväl länsöverdirektörerna som länsråden beslutas i dag av regeringen efter anmälan av landshövdingen. Utredningen om översyn av anställningsvillkor för myndighetschefer har föreslagit

247

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

att länsöverdirektörer och länsråd som huvudregel inte längre ska anställas av regeringen.7

Landshövdingen och chefstjänstemannen vid respektive läns- styrelse utgör gemensamt myndighetens ledning. Eftersom lands- hövdingen i vissa avseenden har en roll som skiljer sig från övriga myndighetschefer och länsstyrelsen har en omfattande verksamhet över många politikområden blir chefstjänstemansfunktionen extra viktig för den dagliga ledningen av verksamheten vid länsstyr- elserna. Vi anser därför att regeringen även fortsättningsvis ska utse länsöverdirektörer. Genom att regeringen ansvarar för anställning av såväl landshövding som länsöverdirektör kan regeringen tillför- säkra en rätt sammansatt samlad kompetens för att leda respektive länsstyrelse. Vidare föreslår vi att chefstjänstemännen vid samtliga länsstyrelser ska benämnas länsöverdirektörer. Frågan om en sär- skild chefstjänsteman för Gotlands län behandlas i avsnitt 6.3.3.

För att möjliggöra att länsstyrelsernas ledning bedöms samlat bör landshövdingens och länsöverdirektörens förordnanden sam- ordnas. Om förordnandet för länsöverdirektören regelmässigt sträcker sig något längre, exempelvis sex månader, än lands- hövdingens förordnande ges möjlighet att vid byte av landshövding pröva sammansättningen av ledningen som helhet utan onödiga störningar i verksamheten.

Landshövdingen är enligt förordningen (2007:825) med läns- styrelseinstruktion skyldig att bo i den tjänstebostad som anvisas på residensorten. Ordningen med boplikt har 2011 prövats av Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighets- chefer. Vi anser därför att det inte nu är motiverat att pröva frågan.

Däremot kan vi konstatera att om våra förslag genomförs kommer det att finnas flera fastigheter, med bostäder för lands- hövdingar och representationslokaler, än antalet landshövdingar och länsstyrelser. Exakt hur övergången och minskningen av antalet residens ska gå till är dock för tidigt att ta ställning till. Olika övergångslösningar kan bli aktuella varför denna fråga får lösas på ett praktiskt sätt i samband med att reformen genomförs.

7 Myndighetschefers villkor, SOU 2011:81.

248

SOU 2012:81

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

7.3Upphandling av tjänster

Våra bedömningar och förslag:

Länsstyrelserna ska på ett enhetligt sätt pröva om utförandet av praktiska uppgifter blir mer effektivt genom att upphandla tjänster av externa aktörer.

Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands län ska inom ramen för sitt ansvar för den samlade verksamhetsutvecklingen ta fram gemensamma riktlinjer för en sådan prövning.

I vår kartläggning av länsstyrelsernas nuvarande verksamhet har vi noterat att omfattningen av den verksamhet som upphandlas från externa aktörer varierar mellan länsstyrelserna.

Ett område där upphandling av tjänster är aktuellt är förvaltning och skötsel av skyddade områden. Denna verksamhet omfattar information och uppföljning men även andra uppgifter av mer praktiskt karaktär. Det rör sig till exempel om drift och underhåll av byggnader och anläggningar, skötsel av vägar, renhållning, gräns- markering samt skötsel av leder.

Under 2011 uppgick länsstyrelsernas kostnader för förvaltning och skötsel av skyddade områden till nästan 366 miljoner kronor. Den berörda verksamheten finansierades i huvudsak av Naturvårdsverkets bidragsmedel från anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur.

Enligt Naturvårdsverkets program för bättre förvaltning och användning av naturskyddade områden 2005–2015 är tillvara- tagandet av lokala kunskaper, intressen och engagemang en viktig del i förvaltningen av de skyddade områdena. Att engagera lokala krafter för skötseln av områden har enligt programmet ett stort värde. Programmet anger även att minst 50 procent av läns- styrelsernas skötselmedel ska användas för anskaffning av skötsel- åtgärder av lokala aktörer eller lokalt anställd fältpersonal för att genomföra skötselåtgärder i de skyddade områdena.8

Som nämnts förekommer det avsevärda variationer i vilken utsträckning som enskilda länsstyrelser upphandlar tjänster av externa aktörer. Exempelvis använder Länsstyrelsen i Västra Götalands län 41 procent av sina medel inom detta område för upphandling av externa aktörer. Motsvarande andelar är för Länsstyrelsen i

8 Värna vårda visa, Naturvårdsverket 2011.

249

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

Norrbottens län 65 procent och för Länsstyrelsen i Örebro län 83 procent.

Det finns även skillnader mellan länen när det gäller vilka tjänster och vilka externa aktörer man upphandlar. Detta gäller bland annat i fråga om gränsmarkering av skyddade områden. En del länsstyrelser gör detta i egen regi medan andra länsstyrelser upphandlar tjänster av Lantmäteriet eller av andra externa aktörer.

Utöver Naturvårdsverkets övergripande mål om en god lokal förankring och en viss upphandlingsnivå saknas det gemensamma riktlinjer för länsstyrelsernas upphandling av externa aktörer rör- ande skötsel och förvaltning av skyddade områden. Länsstyrelserna tillämpar i stället egna och delvis olika principer för i vilken utsträck- ning och i vilka fall tjänster ska upphandlas.

Enligt vår bedömning ska länsstyrelserna i första hand använda sin egen personal till att utföra sina grunduppgifter. Det gör att länsstyrelserna kan bedriva sin kärnverksamhet med kontinuitet och hög kompetens. Länsstyrelserna bör i största möjliga utsträck- ning upphandla utförande av rent praktiska uppgifter inom alla sina verksamhetsområden. Upphandling av externa tjänster skapar bättre förutsättningar för att de praktiska uppgifterna präglas av hög kostnadseffektivitet. På samma gång tydliggörs gränsdragningen till de uppgifter som ingår länsstyrelsernas kärnverksamhet.

För att ta tillvara upphandlingsutrymmet behöver länsstyrelserna utifrån gemensamma riktlinjer med enhetliga principer pröva om utförandet av praktiska uppgifter blir mer effektivt genom att upphandla tjänster av externa aktörer. Dessa riktlinjer ska enligt vår mening tas fram inom ramen för Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands läns ansvar för den samlade verksamhetsutvecklingen, avsnitt 7.1.3.

7.4Inrättande

Våra förslag:

En organisationskommitté för inrättandet av de nya läns- styrelserna ska tillsättas under hösten 2013.

De nya länsstyrelserna ska inrättas den 1 januari 2015.

250

SOU 2012:81

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

7.4.1Vissa genomförandefrågor

Våra förslag innebär förändringar av länsstyrelsens roll och att vissa länsstyrelsers geografiska verksamhetsområde kommer att omfatta fler än ett län. Det finns därför anledning att överväga hur de fram- tida länsstyrelserna bör benämnas.

Vår bedömning är att namnet länsstyrelse är möjligt att behålla. Detta eftersom det geografiska området för de nya länsstyrelserna kommer att följa länsgränser, även om flera län kan ingå i en läns- styrelses ansvarsområde. Det finns inget i benämningen länsstyr- else som antyder att myndigheten bara kan omfatta ett län.

Begreppet länsstyrelser är väl inarbetat och förankrat i samhället. Det har använts sedan 1600-talet och är väl bekant hos allmänheten, vilket har ett värde i sig. Namnet är välkänt och man har en uppfattning om vilka uppgifter som sköts av länsstyrelsen. Namnet är ett av det mest kända myndighetsnamnen inom den svenska statsförvaltningen.

Samtidigt bör det beaktas att dagens länsstyrelser inom vissa områden har haft svårt att leva upp till de förväntningar som ställts på organisationen. Införandet av ett nytt namn skulle betona en för- ändrad roll för länsstyrelsen där arbetssätt, organisation och styr- former skiljer sig jämfört med i dag.

Att byta namn skulle dock innebära ett stor arbete med att etablera och medvetandegöra det nya myndighetsnamnet. Det skulle också medföra relativt stora kostnader. Vidare skulle ett namnbyte innebära ett behov av följdändringar i ett stort antal författningar. Om det samlade innehållet i myndighetens uppdrag i grunden skulle förändras vore ett namnbyte förmodligen nödvändigt och önskvärt för att förändra bilden av myndigheten såväl externt som internt.

Eftersom våra förslag visserligen kommer att förtydliga men inte på något avgörande sätt förändra sammansättningen av upp- gifterna som ska utföras av länsstyrelsen anser vi att benämningen länsstyrelse bör behållas.

Nästa fråga att ta ställning till är hur de enskilda länsstyrelserna ska benämnas. För närvarande benämns länsstyrelserna efter det län de verkar i till exempel Länsstyrelsen i Dalarnas län. Det finns, enligt vår mening, ingen anledning att ändra på den ordningen. Enligt våra förslag kommer dock en länsstyrelses geografiska område att omfatta fler än ett län. Det innebär att flera län kommer

251

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

att anges i den enskilda länsstyrelsens namn. De fullständiga namnen för de 11 framtida länsstyrelserna ska vara:

Länsstyrelsen i Norrbottens län

Länsstyrelsen i Västerbottens län

Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län

Länsstyrelsen i Dalarnas och Gävleborgs län

Länsstyrelsen i Värmlands och Örebro län

Länsstyrelsen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län

Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands län

Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län

Länsstyrelsen i Jönköpings och Östergötlands län

Länsstyrelsen i Kalmar och Kronobergs län

Länsstyrelsen i Skåne och Blekinge län

Det fullständiga namnet ska alltid anges i officiella sammanhang. Detta gäller till exempel när myndigheten fattar ett beslut, ingår ett avtal eller ger in en skrivelse till regeringen. I andra situationer, när det inte finns anledning att vara lika formell, kan en kortform av namnet i stället användas. Vi anser att samtliga länsstyrelser då ska använda sig av samma kortform. Denna kortform ska vara Läns- styrelsen.

En annan fråga som enligt vår mening bör uppmärksammas i samband med inrättandet av de nya länsstyrelserna är statstjänste- mannarollen. Det är statstjänstemännen som utgör fundamentet i länsstyrelserna och i myndighetens möjlighet att utföra sitt uppdrag. Enligt vår uppfattning utgör sammanläggningen av länsstyrelser en mycket bra möjlighet att ta upp och lyfta frågor om rollen som stats- tjänsteman och om myndigheternas uppdrag och del i den statliga förvaltningen. Även frågor kring otillbörlig påverkan och intern styrning och kontroll för att motverka detta bör aktualiseras.

För att lyfta fram dessa frågor bör länsstyrelserna i samband med att en ny organisation träder i kraft genomföra ett utbild- nings- och utvecklingsarbete om de krav som ställs på en stats- tjänsteman.

En ytterligare fråga kopplad till tjänstemannarollen är möjlig- heten att enligt 19 § förvaltningslagen (1986:223) reservera sig mot ett beslut man är delaktig i genom att låta anteckna avvikande mening. I förarbeten till förvaltningslagen anges att möjligheten att få avvikande mening antecknad i princip endast ska användas då det

252

SOU 2012:81

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

ligger i rättssäkerhetens intresse eller då det finns särskilda skäl.9 Vidare anges i propositionen att möjligheten till avvikande mening bör användas med urskillning och återhållsamhet. Även denna fråga bör diskuteras inom länsstyrelserna som ett led i arbetet med den gemensamma statliga värdegrunden och i arbetet med att utveckla rollen som statstjänsteman.

7.4.2Tidsplan

Länsstyrelsens organisation har under lång tid varit föremål för utred- ningar och diskussioner. Detta leder ofrånkomligt till viss oro och vissa effektivitetsförluster i den nuvarande organisationen. För att minimera dessa negativa effekter bör en organisationskommitté för de kommande förändringarna av länsstyrelserna tillsättas så snart det är möjligt.

Tydliga beslut, ett tydligt utpekat ansvar för den fortsatta för- ändringsprocessen samt en tydlig tidsplan för genomförandet kan motverka de negativa konsekvenserna av organisationsför- ändringen. Vi föreslår följande tidsplan för genomförandet av den nya länsstyrelseorganisationen.

7.4.3Alternativ tidsplan

Vi har även övervägt ett alternativ som innebär att sammanslag- ningarna av vissa delar av länsstyrelseorganisationen genomförs tidigare än den 1 januari 2015. Detta med utgångspunkt från de iakttagelser vi gjort av dagens verksamhet. Vi har här noterat att de

9 Prop. 1985/86:80, sidan 36.

253

Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna

SOU 2012:81

minsta länsstyrelserna har svårt att upprätthålla en godtagbar kvalitet inom samtliga verksamhetsområden.

Ett alternativ skulle därför vara att de länsstyrelser som vi bedömer är i störst behov av den reformerade organisation som vi föreslår läggs samman redan från och med den 1 januari 2014. En sådan tidsplan skulle innebära att verksamheterna i ett tidigare skede kan tillgodogöra sig fördelarna av en större verksamhets- volym. Vidare bedömer vi att behovet av att vidta tillfälliga åtgärder för att stärka de aktuella små länsstyrelserna minskar.

Vi har identifierat att följande sammanslagningar borde prioriteras i ett sådant alternativ.

Länsstyrelsen i Skåne län och Blekinge län

Länsstyrelsen i Kalmar och Kronobergs län

Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands län

Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län

Länsstyrelsen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län

Vi har dock funnit att det finns ett antal skäl som talar mot ett stegvis genomförande av den nya länsstyrelseorganisationen. Ett av de tyngsta skälen är det gemensamma arbete som kommer att genomföras för att skapa gemensamma organisatoriska förut- sättningar för samtliga länsstyrelser. Även arbetet med att införa ett mer gemensamt arbetssätt inom olika sakområden genom verk- samhetsutveckling och gemensamma rutiner talar mot ett stegvis införande.

Vår sammantagna bedömning är därför att de föreslagna för- ändringarna bör genomföras den 1 januari 2015 för samtliga läns- styrelser.

254

8 Dimensionering och finansiering

I detta kapitel redogör vi för de besparingar som vi bedömer kan uppnås vid en sammanläggning av dagens 21 länsstyrelser till 11 stycken. Vi beskriver även resultatet av den genomgång och analys av dagens resursdimensionering som vi genomfört. Därefter görs en bedömning av det samlade resursbehovet med utgångspunkt från länsstyrelsernas framtida uppgifter. I avsnitt 8.2 behandlas länsstyrelsernas finansiering och förslag lämnas till hur denna kan bli mer ändamålsenlig och bidra till en effektivare verksamhet.

8.1Dimensionering

Våra bedömningar och förslag:

En framtida länsstyrelsestruktur med 11 länsstyrelser i stället för 21 beräknas innebära en effektivisering på cirka 385 miljoner kronor.

För att de nya länsstyrelserna ska kunna utföra sina uppgifter effektivt och med hög kvalitet krävs ett visst resurstillskott. Detta främst inom samhällsplanering, samhällsskydd och krisberedskap samt naturvård och miljöskydd.

De medel som frigörs vid en reducering av antalet länsstyrelser ska användas för att finansiera det samlade behovet att ytterligare resurser i de operativa verksamheterna.

Vid en fortsatt struktur med 21 länsstyrelser skulle det krävas betydande resurstillskott för att utföra uppgifterna på ett acceptabelt sätt.

I detta avsnitt redogör vi för våra bedömningar kring de framtida länsstyrelsernas dimensionering. Vi är medvetna om de svårigheter

255

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

som är förknippade med att analysera det framtida resursbehovet för den samlade verksamheten. Resultatet av analysen rymmer osäkerheter inte minst mot bakgrund av att det avser verksamheten vid de reformerade länsstyrelserna från 2015 och framåt. Först i samband med att en organisationsförändring genomförs föreligger ett säkrare underlag. Det bör då bli en uppgift för organisations- kommittén att göra en mer detaljerad resursbedömning för de enskilda länsstyrelserna.

Trots svårigheterna har vi bedömt det som nödvändigt att göra en samlad analys av resursbehovet som grundar sig på de iakt- tagelser vi gjort under utredningsarbetet. Vi har valt att utgå från länsstyrelsens befintliga verksamhetsstruktur. Det bör dock noteras att denna struktur i vissa delar skiljer sig från den vi valt för verksamheten i vår analys av de nya länsstyrelsernas uppgifter, kapitel 5.

De 21 länsstyrelserna bedriver verksamhet inom ett stort antal områden. Under 2011 uppgick länsstyrelsernas totala verk- samhetskostnader till 4 406 miljoner kronor.1 Det totala antalet årsarbetskrafter var under samma år 4 471 stycken.

Inledningsvis görs en analys och bedömning av möjligheten till besparingar inom det administrativa området och inom de för länsstyrelserna gemensamma funktionerna i en struktur med 11 länsstyrelser. Därefter redovisas de sakområden där vi anser att den nuvarande resurstilldelningen bör justeras. Inom de aktuella områdena redovisas utfallet i form av årsarbetskrafter för 2011 samt det bedömda behovet i en struktur med 11 länsstyrelser. I texten inom respektive område görs också en analys av en ändamålsenlig resursnivå i en struktur med 21 länsstyrelser. Denna bedömning grundar sig på vilka resurser som skulle vara nödvändiga för att genomföra dagens och de föreslagna framtida uppgifterna i en struktur med 21 länsstyrelser.

I bedömningarna har hänsyn tagits till behov av ökade resurser till följd av våra förslag i kapitel 5 om förändrade och utökade uppgifter inom vissa områden. Även de förslag om förändringar i resurstilldelningen som presenterats i budgetpropositionen2 för 2013 har beaktats. Det bör dock noteras att vissa av förslagen i

1De totala kostnaderna bestod under 2011 av personalkostnader om 2 676 miljoner kronor, lokalkostnaderna 304 miljoner kronor och övriga driftskostnader inklusive finansiella kostnader 1 462 miljoner kronor.

2Prop. 2012/13:1.

256

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

budgetpropositionen endast är tillfälliga och därför inte har beaktats vid vår bedömning som gäller länsstyrelsernas verksamhet från 2015 och framåt.

Vi har valt att redovisa resursbehoven i form av årsarbetskrafter eftersom vi anser att det ökar överskådligheten i presentationen. Eftersom personalkostnaderna och kostnader direkt knutna till dessa utgör den klart största delen av länsstyrelsernas totala kostnader anser vi att antalet årsarbetskrafter väl avspeglar resursbehoven inom respektive sakområde. För att beakta de osäkerheter som nämnts ovan har vi i visa fall valt att ange antalet uppskattade årsarbetskrafter i form av intervall.

Slutligen görs i avsnitt 8.1.8 en bedömning av den samlade dimen- sioneringen och behovet av resurser i form av medel i en struktur med 11 länsstyrelser i enlighet med vårt förslag i kapitel 6.

Förändringarna till följd av tillkommande uppgifter från Skogsstyrelsen ingår inte, eftersom vi utgår från att denna verk- samhetsöverföring initialt kommer att vara resursmässigt neutral. Detta genom att de resurser som förs över från Skogsstyrelsen kommer att täcka de kostnader som uppstår inom länsstyrelserna. Vi har inte heller beaktat de verksamheter som ska flyttas från länsstyrelserna till nationella myndigheter eftersom resurserna följer med verksamheten till dessa myndigheter.

I avsnitt 10.1 om ekonomiska konsekvenser görs en bedömning av omställningskostnaderna inom länsstyrelserna vid en sammanläggning från 21 till 11 stycken. Här beskrivs också kostnaderna under 2013 och 2014 för en organisationskommitté som ska genomföra sammanläggningarna.

8.1.1Myndighetsövergripande verksamhet

Under 2011 uppgick länsstyrelsernas samlade kostnader för myndighetsövergripande verksamhet, administration och service till 1 078 miljoner kronor.

I avsnitt 7.1.3 föreslår vi att länsstyrelserna bör ansluta sig till Statens servicecenter. Servicecenterutredningen bedömde att en genomsnittlig besparing på 32 procent kan uppnås vid en anslutning till servicecentret.3 Motsvarande besparing inom ekonomi- administration bedömdes till 36 procent. Enligt Servicecenter-

3 Ett myndighetsgemensamt servicecenter, SOU 2011:38.

257

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

utredningen är besparingspotentialen lägre vid stora myndigheter än vid medelstora myndigheter, både vad gäller ekonomiadministration och personaladministration.4 Det kan konstateras att det totala antalet länsstyrelseanställda är så stort att länsstyrelserna sammantaget måste betraktas som en stor myndighet.

Elva länsstyrelser

En förändrad struktur med 11 länsstyrelser möjliggör besparingar i samtliga myndighetsövergripande och administrativa verksamheter.

Enligt vår bedömning innebär färre myndigheter och färre myndighetschefer att myndighetsövergripande verksamheter kan avvecklas på 10 orter. Det inkluderar allmän myndighetsövergripande verksamhet, länsledning med stödfunktioner, insynsråd, delegationer, revision, offentlighet och registerfrågor. Vår bedömning är att detta leder till en besparing på cirka 125 miljoner kronor.

I en struktur med 11 länsstyrelser bedömer vi vidare att en besparing med 10 procent motsvarande cirka 34 miljoner kronor kan göras för lokaler, utrustning och gemensam service. Vid denna bedömning har hänsyn tagits till att verksamhet även fortsatt kommer att bedrivas på andra orter än de föreslagna sätesorterna.

Vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län finns en gemensam it- enhet. Denna enhet har övertagit i stort sett alla it-resurser från länen. Vi bedömer att 5 procent av it-kostnaderna kan avvecklas vid ett minskat antal länsstyrelser. Detta motsvarar en besparing på cirka 10 miljoner kronor.

Länsstyrelsen i Kronobergs län är i dag värd för länsstyrelsernas samordnade löneadministration. De enskilda länsstyrelserna har i princip inte någon egen personal inom detta område. Mot denna bakgrund bedömer vi att besparingar med 5 procent kan göras inom personaladministrationen vid färre länsstyrelser. Därutöver minskar resursåtgången inom personaladministrationen vid kvar- varande länsstyrelser med 10 procent vid en anslutning till Statens servicecenter. Den sammantagna besparingen blir drygt 10 miljoner kronor.

Vid Länsstyrelsen i Örebro län finns en funktion som sam- ordnar vissa delar av länsstyrelsernas ekonomiadministration. De enskilda länsstyrelserna ansvarar dock för sin egen ekonomi-

4 Myndigheter med fler än 2 000 anställda.

258

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

hantering. Enligt vår bedömning innebär en minskning till 11 länsstyrelser en besparing med 15 procent inom ekonomi- administrationen. Till följd av de 11 länsstyrelserna ansluts till Statens servicecenter kan en ytterligare besparing med 20 procent göras inom ekonomiadministrationen. Sammantaget blir besparingen drygt 20 miljoner kronor.

Den totala resursåtgången för myndighetsövergripande verk- samhet, administration och service bedöms uppgå till cirka 875 miljoner kronor i en struktur med 11 länsstyrelser. Det motsvarar en besparing med drygt 200 miljoner kronor jämfört med nuvarande totalkostnader.

Tjugoen länsstyrelser

Även i en struktur med 21 länsstyrelser kan besparingar göras inom myndighetsövergripande verksamhet, administration och service till följd av en anslutning till Statens servicecenter.

Enligt vår bedömning kan en besparing göras med drygt 20 miljoner kronor. Detta genom minskade kostnader med 10 procent inom löneadministration och en minskning med 20 procent inom ekonomiadministration. Hänsyn har här tagit till de gemensamma funktioner som i dag finns inom länsstyrelserna samt de bedömningar som gjorts av Servicecenterutredningen. Den totala resursåtgången för myndighetsövergripande verksamhet, administration och intern service bedöms därmed att uppgå till cirka 1 055 miljoner kronor.

Sammanfattning

I tabell 8.1 redovisas den samlade resursåtgången i de olika alternativen. Av tabellen framgår att den samlade resursåtgången inom myndighets- övergripande verksamhet i dag uppgår till cirka 1 078 miljoner kronor. I en framtida struktur med 21 länsstyrelser uppgår den samlade resursåtgången till 1 055 miljoner kronor. Det innebär en besparing på drygt 20 miljoner kronor. Tabellen visar även att den samlade resursåtgången inom myndighetsövergripande verksamhet uppgår till 875 miljoner kronor vid en framtida struktur med 11 länsstyrelser. Det innebär en klart större besparing på drygt 200 miljoner kronor.

259

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

Vidare kan vi konstatera att den tillsyn som länsstyrelserna utför över kommunernas tillsynsarbete enligt plan- och bygglagen är mycket begränsad.6 Vi har också noterat att länsstyrelsens handläggningstider är långa i vissa län.

Både länsstyrelsen i Västra Götalands län och i Stockholms län har i budgetunderlagen för 2013–2015 framhållit att arbetet med stora infrastrukturprojekt kräver omfattande insatser från länsstyrelsens sida och ökade resurser. Även länsstyrelserna i Uppsala och Jönköpings län har lyft fram detta i sina budgetunderlag. Flera länsstyrelser har även tagit upp brister i tillsynen inom kultur- miljöområdet i sina budgetunderlag för 2013–2015. Brister inom denna tillsyn framkommer också i rapporter från Riksrevisionen och länsstyrelserna.7 Enligt vår bedömning är det delvis en resursfråga men ett mer enhetligt och systematiskt arbetssätt i tillsynsfrågorna är också viktiga delar i en stärkt tillsyn.

I budgetpropositionen för 2013 har regeringen föreslagit att länsstyrelsernas anslag under perioden 2013–2016 tillfälligt ska ökas med 30 miljoner kronor. Detta för att öka förutsägbarheten, minska variationerna mellan länen samt korta handläggningstider för ärenden enligt plan- och bygglagen.

Bedömning av dagens verksamhet och av framtida resursbehov

Vi har i kapitel 5 föreslagit att uppgifterna inom samhällsplanering ska ges en starkare och tydligare ställning inom länsstyrelsen. Beslutsprocesserna ska effektiviseras genom ändrade arbetssätt och rätt sammansatt kompetens. En snabb process är viktigt för att inte fördröja byggandet av bostäder och infrastruktur och därmed sam- hällsutvecklingen.

Länsstyrelsen ska delta tidigt i planeringsprocesserna och på ett konstruktivt sätt bidra till att hitta lösningar för att såväl statliga som kommunala intressen ska kunna tillgodoses på ett sätt som gynnar samhällsutvecklingen. Tillsynsvägledning till kommunerna och tillsynen över kommunernas byggtillsyn behöver också stärkas.

Vår bedömning är att länsstyrelserna i dagsläget inte har ett tillräckligt effektivt arbetssätt och tillräckliga resurser för att kunna

6Länsstyrelsernas tillsyn. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Fi 2008/3093.

7Statens insatser för att bevara de kyrkliga kulturminnena, Riksrevisionen 2008:2. Läns- styrelsernas tillsyn. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Fi 2008/3093.

261

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

vara den centrala statliga aktör inom samhällsplaneringen som lagstiftningen förutsätter. De extra medel som har tillförts i budgetpropositionen för 2013 är tillfälliga och förväntas bland annat leda till att dagens ärendebalanser kan minska. Långsiktigt måste dock resursnivåerna inom området samhällsplanering öka för att länsstyrelsen ska kunna fullfölja sitt uppdrag på ett ändamåls- enligt sätt.

För att kunna upprätthålla en bred och specialiserad kompetens, öka insatserna inom tillsyn och tillsynsvägledning, förkorta handläggningstider samt tidigt och på ett mer aktivt sätt delta i planeringsprocesserna krävs en kritisk massa av handläggare vid varje enskild länsstyrelse. En sådan kritisk massa bör, med undantag för storstadslänen, bestå av cirka 10–15 årsarbetskrafter per länsstyrelse i en struktur med 21 länsstyrelser. Därutöver måste hänsyn tas till storleken på det geografiska området. Storstadslänen har dessutom särskilda behov till följd av större infrastruktur- satsningar, stort antal kommuner och många invånare.

Vid en sammanläggning av länsstyrelser får den nya länsstyrelsen totalt sett en större ärendemängd samt fler kommuner att upprätthålla en dialog med. Samtidigt uppnås vissa effektivitetsvinster. Vår sammantagna bedömning är att den kritiska massan för samhälls- planeringsfrågor består av 15–20 årsarbetskrafter per länsstyrelse i en struktur med 11 länsstyrelser. Vid länsstyrelserna i storstadslänen bör dock antalet årsarbetskrafter vara betydligt högre. Länsstyrelserna i de tre storstadslänen hade 2011 flest årsarbetskrafter med 39 årsarbetskrafter i Stockholms län, 32 i Västra Götalands län och 26 i Skåne län. För övriga länsstyrelser är det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter i dag cirka 7 per länsstyrelse.

Inom kulturmiljöområdet bör resurserna, enligt vår mening, vara oförändrade. De effektivitetsvinster som görs genom en sam- manläggning till 11 länsstyrelser ska användas för att stärka till- synen av fornlämningar och kyrkliga kulturminnen.

I tabellen nedan sammanfattas våra bedömningar inom området samhällsplanering.

262

SOU 2012:81	Dimensionering och finansiering

8.1.3Samhällsskydd och krisberedskap

I detta avsnitt behandlar vi sakområdet krishantering, skydd mot olyckor och civilt försvar. Sammanlagt var 146 årsarbetskrafter 2011 verksamma inom detta område vilket motsvarar 3 procent av länsstyrelsernas totala antal årsarbetskrafter.

Våra iakttagelser

Den förändrade hotbilden ställer nya krav inom området samhällsskydd och krisberedskap, se avsnitt 2.1.1. Området är komplext och omfattar ett stort antal aktörer. Även inom länsstyrelsen berörs flera olika verksamheter. Det faktum att uppgifterna inom samhällsskydd och krisberedskap i stor utsträck- ning syftar till att förebygga samt ha beredskap för att kunna hantera en kris försvårar dimensioneringen. Resultatet visas först när förmågan prövas vilket innebär en risk för att området inte prioriteras i det löpande arbetet.

I vårt utredningsarbete har det framkommit att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anser att länsstyrelserna inte alltid har tillräckliga resurser för att utföra sina uppgifter. Även länsstyrelserna själva bedömer att de har svårt att leva upp till den ambitionsnivå MSB förväntar sig. Förväntningarna på länsstyrelsen från kommunalt håll är också stora. Totalförsvarets forskningsinstitut har vid intervjuer under 2011 och 2012 med lokala och regionala aktörer konstaterat att länsstyrelserna är kraftigt underbemannande vilket leder till brister i det regionala krisberedskapsarbetet. Även Statskontoret har i en rapport gjort bedömningen att länsstyrelsernas resurser för samhällsskydd och krisberedskap är otillräckliga.8

Ett område som särskilt har uppmärksammats är länsstyrelsernas tillsyn över kommunerna enligt lagen om skydd mot olyckor. Av en rapport från Länsstyrelsen i Östergötlands län framgår att

8 Myndighetsanalys av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Statskontoret 2012:1.

263

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

länsstyrelserna själva bedömt att de har svårt att fullfölja denna tillsyn.9 Länsstyrelsen i Västra Götalands län har i budgetunderlaget för 2013–2015 angett ett ökat behov av resurser för att kunna stärka tillsynen över kommuner enligt lagen om skydd mot olyckor. MSB konstaterar i en rapport till regeringen att de personer som arbetar med tillsyn inom området skydd mot olyckor inom länsstyrelserna är för få för att hållbara strukturer ska kunna skapas och för att kompetens ska kunna utvecklas och behållas.10

Bedömning av dagens verksamhet och av framtida resursbehov

Vi har i kapitel 5 konstaterat att samhällsskydd och krisberedskap är en av länsstyrelsernas viktigaste uppgifter. Det finns enligt vår uppfattning ingen annan statlig myndighet som kan ha det geografiska områdesansvaret på regional nivå.

Lagstiftningen och de nationella målen för arbetet med sam- hällets krisberedskap ställer höga krav på länsstyrelserna i deras roll som geografiskt områdesansvariga för länet. Uppgifterna inom samhällsskydd och krisberedskap är komplicerade och kräver tillgång till breda och specialiserade kunskaper.

Utöver grundläggande personalresurser för att upprätthålla kompetens behöver verksamheten även dimensioneras med hänsyn tagen till antal kommuner och landsting, antal invånare samt förekomsten av verksamheter som utgör en risk som till exempel kärnkraftverk, Sevesoanläggningar eller större dammanläggningar. En tillräckligt stor personalstyrka är viktigt för att länsstyrelsen ska kunna vara uthållig vid mer utdragna krisförlopp.

Oberoende av antalet kommuner och förekomsten av risker är dock vår bedömning att en kärna av resurser och kompetens bör vara förhållandevis likartad inom varje länsstyrelse. Med undantag för storstadslänen är vår bedömning att en sådan kritisk massa av handläggare bör omfatta minst 10 årsarbetskrafter vid varje länsstyrelse i dagens ordning med 21 länsstyrelser.

I en struktur med färre och större länsstyrelser krävs fler årsarbetskrafter främst till följd av att antalet kommuner blir fler. Möjligheter att specialisera sig ökar dock och vissa effektiviseringar

9Länsstyrelsernas tillsyn. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Fi 2008/3093.

10Förslag om hur samverkan mellan länsstyrelserna kan förbättras för att utveckla kompetens och förmåga inom områdena tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor och beslut angående farliga verksamheter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2010.

264

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

kan göras. Sammantaget bedömer vi att det bör vara cirka 15 årsarbetskrafter per länsstyrelser i en struktur med 11 myndigheter. I storstadslänen bör antalet årsarbetskrafter vara betydligt fler.

År 2011 var antalet årsarbetskrafter vid länsstyrelserna i Stockholms län 20, i Västra Götalands län 18 och i Skåne län 11 års- arbetskrafter. För övriga länsstyrelser var det genomsnittliga antalet årsarbetskrafter cirka 6 per länsstyrelse.

Vår bedömning är att länsstyrelserna behöver tillföras resurser för att myndighetens uppgifter inom området ska kunna säkerställas. Färre och större länsstyrelser är också en förutsättning för att kunna uppnå en tillräcklig volym i verksamheten och därmed kunna upprätthålla kompetens inom detta område. Vidare anser vi att färre länsstyrelser förbättrar möjligheterna för en väl fungerande samverkan mellan nationell, regional och lokal nivå. I och med att länsstyrelsen får bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter kommer även stödet till kommunerna att förbättras. Kommunernas behov av direkta kontakter med MSB väntas därför minska. Det är dock viktigt att såväl länsstyrelserna som de nationella myndigheterna är tydliga med att det är länsstyrelsen som är kommunernas kontaktlänk.

Genom föreslagen resursförstärkning kombinerat med färre länsstyrelser bedömer vi att länsstyrelserna kommer att kunna utföra sina uppgifter inom området samhällsskydd och krisberedskap på ett tillfredsställande sätt. Av tabellen nedan framgår dagens resurs- åtgång samt en bedömning av behovet vid 11 länsstyrelser. De föreslagna 210 årsarbetskrafterna för länsstyrelserna kan jämföras med MSB som 2011 hade 921 årsarbetskrafter.

265

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

8.1.4Naturvård och miljöskydd

Området naturvård och miljöskydd är mycket brett och omfattar länsstyrelsernas arbete med de regionala miljömålen, miljööver- vakning, vattenförvaltning, områdesskydd samt klimat- och energi- frågor. Inom området genomför länsstyrelserna även prövning om tillstånd och genomför tillsyn av verksamheter som påverkar miljön.

Mätt i antalet årsarbetskrafter är sakområdet naturvård och miljöskydd i dag det klart största inom länsstyrelserna. Området sysselsatte 1 400 årsarbetskrafter under 2011 vilket motsvarade 31 procent av det totala antalet årsarbetskrafter.

En genomgång av länsstyrelsernas egna bedömningar av resurs- behoven visar på upplevda brister inom flera delar inom området naturvård och miljöskydd. 11

Våra iakttagelser

Vad gäller områdesskydd kan vi konstatera att det under de senaste åren har skett en kraftig expansion av antalet naturreservat. Ökningen avser såväl kommunala som statliga reservat. I hela landet har antalet ökat från cirka 3 000 reservat 2007 till 3 800 naturreservat 2011 vilket motsvarar en ökning med 25 procent. I budgetunderlagen för 2013–2015 nämner flera länsstyrelser att arbetet vid bildande av naturreservat är resurskrävande och att det stora antalet nya reservat innebär en stor arbetsbelastning. Länsstyrelserna är även delaktiga vid bildandet av kommunala reservat då de har till uppgift att vägleda kommunerna i processen.

Sedan den 1 februari 2010 finns en viltförvaltningsdelegation vid varje länsstyrelse. Rovdjursutredningen framhåller i sitt slut- betänkande (SOU 2012:22) att länsstyrelserna upplever att deras gradvist utökade ansvar och mandat i rovdjursförvaltningen inte har mötts med en motsvarande höjning av resursnivån. Länsstyrelserna menar att de därför inte har kunnat fullgöra uppgifterna på ett tillfredsställande sätt.

Länsstyrelserna i de norra och mellersta rovdjursförvaltnings- områdena har gjort en gemensam beräkning av nödvändiga kostnader för att genomföra rovdjursförvaltningen och för att nå målen för

11 Budgetunderlag för 2013–2015.

266

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

rovdjurspolitiken.12 Enligt länsstyrelserna uppgår det samlade behovet av ytterligare resurser till nästan 50 miljoner.

I budgetpropositionen för 2013 aviserar regeringen en permanent budgetförstärkning vad gäller rovdjursförvaltningen vid länsstyrelserna. Från och med 2014 är höjningen av anslaget 20 miljoner kronor årligen.

Tillsyn inom naturvård och miljö omfattar bland annat tillsyn av skyddade områden, miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och förorenade områden. Genom tillsynen bidrar länsstyrelsen till att miljökvalitetsmålen nås och att uppkomsten av miljöskador motverkas. Antalet tillsynsobjekt som länsstyrelserna ansvarar för varierar kraftigt mellan länen. Länsstyrelsen svarar också för tillsynsvägledning gentemot kommunerna.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län ser det som nödvändigt med utökade resurser inom miljötillsynen för att de nationella ambitionerna ska kunna uppnås. Länsstyrelsen i Skåne län pekar på ett långvarigt eftersatt resursbehov för att kunna bedriva en proaktiv och uppsökande miljötillsyn som är förenlig med det ansvar som följer av miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Både Länsstyrelsen i Örebro län och Länsstyrelsen i Dalarnas län menar att arbetet med tillsyn av vattenverksamheter har varit mycket eftersatt under lång tid. Eftersom tillsynsansvaret gäller alla typer av vattenverksamheter menar man att resurs- bristerna vad gäller medel för tillsyn inom området är omfattande. De utökade resurser som länsstyrelserna har erhållit för 2012 inom ramen för anslaget 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö för vissa riktade tillsynsinsatser motsvarar enligt budgetunderlaget inte länsstyrelsernas samlade resursbehov.

Bristerna inom tillsynen bekräftas av flera andra utredningar och rapporter. Naturvårdsverket har i en rapport till regeringen kon- staterat att länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalken är otillräcklig och att omfattningen av tillsynen varierar stort mellan länsstyrel- serna.13 I rapporten konstateras att den egeninitierade tillsynen i allmänhet är liten. Särskilt vattenverksamheter men även områdes- skydd har en mycket låg tillsynsnivå. I rapporten noteras också att tillsynen ofta blir nedprioriterad i förhållande till tillstånds- prövning. Vidare konstaterar Naturvårdsverket att det regelsystem

12Medel för den regionaliserade rovdjursförvaltningen, december 2011.

13Tillsyn enligt miljöbalken - möjligheter till utveckling och förbättring, Naturvårdsverket 2012.

267

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

som länsstyrelserna ska beakta blir allt mer komplext genom ökad EU-reglering. Detta ställer högre krav på länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.

I betänkandet Dammsäkerhet - Tydligare regler och effektiv tillsyn

(SOU 2012:46) görs bedömningen att länsstyrelsernas damm- säkerhetstillsyn varit otillräcklig. Enligt utredaren beror detta på att länsstyrelsens resurser för tillsyn av vattenverksamheter i allmänhet och dammsäkerhet i synnerhet är begränsade. Utredaren bedömer också att färre och större länsstyrelser skulle innebära en mindre sårbar organisation vilket stärker tillsynen inom detta område. Även Utredningen om en effektiv Sevesolagstiftning har vid dialog med vår utredning framfört att färre länsstyrelser skulle stärka Sevesotillsynen som i dag bedöms vara otillräcklig.

I budgetpropositionen 2013 har länsstyrelserna tilldelats extra medel för att åstadkomma en effektivare prövning och tillsyn av miljöärenden på samtliga länsstyrelser. Detta mot bakgrund av den ökade belastningen inom området. Den permanenta resurs- förstärkningen som vi beaktat i vår samlade bedömning uppgår till 15 miljoner kronor.

Bedömning av dagens verksamhet och av framtida resursbehov

Vår bedömning är att länsstyrelserna i dagsläget saknar resurser för att genomföra vissa av de uppgifter de ålagts inom delar av området naturvård och miljöskydd. Bristerna finns främst vad gäller skydd av områden, tillsyn och tillsynsvägledning.

Vad gäller skydd av områden och arter har länsstyrelserna under de senaste åren fått utökade uppgifter och ökad mängd ärenden samtidigt som resurserna inom området under samma period varit i stort sett oförändrade.14 Vi bedömer att området bör tillföras resurser för att kunna hantera den ökade mängden ärenden. I budget- propositionen 2013 föreslår regeringen att Naturvårdverket ska få ytterligare medel för att förstärka arbetet med inrättande av naturreservat. Medlen avser i första hand inköp av mark och några ytterligare resurser för länsstyrelsernas hantering av reservaten har inte aviserats. Vår bedömning är att de medel som avsätts för förvaltning av skyddade områden måste öka då arealen av sådana områden ökar.

14 Skydd av områden och arter, förvaltning och skötsel av skyddade områden, väs-kod 51.

268

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

Vi anser i likhet med regeringens bedömning i 2013 års budgetproposition att det finns stöd för länsstyrelsernas och Rovdjursutredningens bedömningar om att det behövs utökade resurser i den regionala rovdjursförvaltningen.

Enligt vår bedömning uppgår behovet av utökade resurser i den regionaliserade rovdjursförvaltningen till cirka 30–35 årsarbets- krafter. Vi anser även att det vid en bevarad struktur med 21 länsstyrelser endast går att göra effektiveringar av verksamheten som påverkar resursbehovet i marginell utsträckning. I en förändrad struktur med 11 länsstyrelser medför dock möjligheten till rationaliseringar av verksamheten att behovet av ytterligare resurser uppgår till ungefär 20 årsarbetskrafter. Detta innebär en viss ökning jämfört med den bedömning som regeringen gjort i budgetpropositionen.

Det samlade behovet av utökade resurser för skydd av områden och arter uppgår till cirka 45–50 årsarbetskrafter vid 21 länsstyrelser respektive cirka 25–30 årsarbetskrafter vid 11 länsstyrelser.

Enligt vår samlade bedömning är länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalken i dag otillräcklig. En begränsad tillsyn från läns- styrelsernas sida ökar enligt vår mening risken för att gällande regler inte följs och att uppsatta mål inte uppnås. Det kan i sin tur leda till att det uppstår skador på miljön och fara för människors hälsa. En ökad komplexitet inom tillsynsområdet kräver mer resurser och kompetens för att kunna utföra en likvärdig och rättssäker tillsyn. Dimensioneringen bör utgå från antalet tillsyns- objekt och deras komplexitet.

Tillsynsvägledning kopplad till miljöbalken behöver enligt vår mening stärkas. 2011 användes sammanlagt 12 miljoner kronor för detta. Det motsvarar i genomsnitt mindre än en årsarbetskraft per länsstyrelse. I tabell 8.4 sammanfattas våra bedömningar avseende årsarbetskrafter inom området naturvård och miljöskydd.

269

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

8.1.5Lantbruk

Länsstyrelsernas uppgifter rörande lantbruk, rennäring och fiske sysselsatte under 2011 totalt 790 årsarbetskrafter. Det motsvarade cirka 18 procent av det totala antalet årsarbetskrafter.

Våra iakttagelser

Länsstyrelserna svarar för handläggning av vissa EU-stöd till jordbruket. Jordbruksverket svarar bland annat för utbetalningar av EU-stöd till jordbruket och för samordning av länsstyrelsernas stödhantering.

Utredningen om den svenska administrationen av jordbrukarstöd konstaterade att län med högre antal stödärenden tenderade att ha lägre genomsnittskostnad per ärende.15 För att uppnå en mer kostnadseffektiv verksamhet och underlätta styrningen av verk- samheten föreslog utredningen att den regionala stödhanteringen skulle koncentreras till de sju samordningsansvariga länsstyrelserna.

Jordbruksverkets bedömning för 2011 är att målen för EU- stödens genomförande i fråga om kostnadseffektivitet, enhetlighet, riktighet och i rätt tid är fullt uppfyllda eller i huvudsak uppfyllda.16 Enligt Jordbruksverkets statistik skiljer sig de direkta kostnaderna per utbetalningsärende dock åt mellan enskilda länsstyrelser. Länsstyrelser med högre antal utbetalningsärenden tenderar i genomsnitt ha en lägre ärendekostnad. Det finns även länsvisa skill- nader i fråga om kontrollfrekvenser.17

En del länsstyrelser framför i sina budgetunderlag för 2013– 2015 behov av utökade resurser för hanteringen av jordbrukarstöd. Till exempel menar länsstyrelserna i Kronobergs och Västra Götalands län att det behövs en resursförstärkning för kontroller av jordbrukarstöden.

15Den svenska administrationen av jordbruksstöd, SOU 2009:7.

16Jordbruksverkets årsredovisning 2011.

17Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd, Jordbruksverket 2011.

270

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

Bedömning av dagens verksamhet och av framtida resursbehov

Våra iakttagelser visar att måluppfyllelsen för hanteringen av jordbrukarstöd är relativt hög. Det finns dock effektivitetsskillnader mellan de enskilda länsstyrelsernas stödhantering. Utvecklingsinsatser pågår för att få en mer enhetlig och effektiv regional stödhantering. Enligt vår mening är det dock osäkert i vilken utsträckning hanteringen av jordbrukarstöd kan effektiviseras ytterligare inom en struktur med 21 länsstyrelser. Vi anser att det därför inte bör tillföras utökade resurser till denna verksamhet i nuvarande länsstyrelse- struktur.

Färre länsstyrelser innebär en större ärendevolym vilket ger bättre möjligheter till ökad specialisering och en mer flexibel resurs- användning i verksamheten. En mer kostnadseffektiv verksamhet möjliggör vissa besparingar. Den minskade resursåtgången bedöms uppgå till cirka 20 årsarbetskrafter vilket även bedöms inrymma möjligheter till kvalitetsförbättringar i verksamheten.

8.1.6Folkhälsa

Länsstyrelsernas uppgifter rörande folkhälsa, jämställdhet och integration omfattade 2011 totalt 180 årsarbetskrafter, vilket utgjorde cirka 4 procent av det totala antalet årsarbetskrafter.

Våra iakttagelser av verksamheterna

Statens folkhälsoinstitut har under flera år pekat på att man anser att länsstyrelserna har för lite resurser för sina uppgifter rörande alkohol- och tobakstillsyn.

Totalt arbetade knappt 9 årsarbetskrafter på landets länsstyrelser med alkoholtillsyn under 2010. Under samma år gjorde länsstyrelserna tillsynsbesök hos en fjärdedel av kommunerna och 19 av 21 länsstyrelser hade en tillsynsplan för alkoholtillsyn.

Inom tobakstillsynen genomförde endast 14 länsstyrelser till- synsbesök hos kommuner under 2010. En tredjedel av läns-

271

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

styrelserna avsatte upp till en heltidstjänst för arbete med tillsyn enligt tobakslagen. Lika många länsstyrelser avsatte endast fem procent eller mindre av en årsarbetskraft och 17 länsstyrelser hade en tillsynsplan.18

Enligt en granskningsrapport från Riksrevisionen anser en majoritet av länsstyrelsernas handläggare att det saknas tillräckliga resurser för alkoholtillsynen.19 I granskningen påpekas att läns- styrelserna har en mycket låg tillsynsaktivitet och att de behöver bli mer aktiva i sin tillsyn av kommunernas arbete. Enligt Riksrevisionens granskning stannar länsstyrelsernas tillsyn av kommunerna ofta vid att konstatera om tillsynsplaner och riktlinjer finns. I regel görs ingen bedömning av huruvida riktlinjerna och tillsynsplanerna följs i praktiken eller hur de förhåller sig till de behov som finns.

Riksrevisionens slutsats är att länsstyrelsernas tillsyn är central för att säkerställa att kommunerna följer sitt tillsynsansvar enligt alkohollagen. Tillsynsnivån är i dag för låg. Riksrevisionen ifrågasätter om alla länsstyrelser i dag har den kompetens och kunskap som förutsattes då länsstyrelsen blev regional tillsynsmyndighet.

Bedömning av dagens verksamhet och av framtida resursbehov

Det folkhälsopolitiska målet om att minska skadeverkningar och problem relaterade till bland annat alkohol och tobak ställer höga krav på att den lagstadgade tillsynen utförs i tillräcklig omfattning och med hög kvalitet. Våra iakttagelser visar att det finns brister i länsstyrelsernas alkohol- och tobakstillsyn. Det gäller främst att länsstyrelserna gör för få kontroller av den kommunala tillsynen. Vidare tillgodoser länsstyrelsernas rådgivning och stöd det behov som finns på kommunal nivå. Dessa brister kan enligt vår bedömning delvis åtgärdas inom den rådande resursramen för alkohol- och tobakstillsyn. Bland annat bör fortsatta insatser med ökad kommunikation och bättre samordning mellan Folkhälsoinstitutet, länsstyrelserna och kommunerna bidra till att öka effektiviteten i den samlade alkohol- och tobakstillsynen. En förstärkt egenkontroll kan fungera som ett komplement till den offentliga tillsynen. För att uppnå effektivitetsförbättringar och kvalitetshöjningar i det

18Statens folkhälsoinstituts årsredovisning 2011.

19Statliga stöd i alkoholpolitiken – påverkas ungas alkoholkonsumtion? Riksrevisionen 2010:21.

272

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

regionala tillsynsarbetet behöver dock länsstyrelserna utökade resurser.

Enligt vår bedömning uppgår länsstyrelsernas behov av ytterligare resurser till cirka 15 årsarbetskrafter i dagens ordning med 21 länsstyrelser. Vid en minskning till 11 länsstyrelser bedömer vi behovet av resursförstärkning till ungefär 6 årsarbetskrafter.

8.1.7Förvaltning

Området förvaltning omfattar övrig förvaltning, trafikföreskrifter samt livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor. Verksamheterna sysselsatte 2011 sammantaget 494 årsarbetskrafter, motsvarande 11 procent av det totala antalet årsarbetskrafter.

Våra iakttagelser

Den 1 januari 2009 överfördes ansvaret för djurskyddskontrollen från kommunerna till länsstyrelserna. Ansvarsöverföringen syftade till att åtgärda långvariga brister i djurskyddskontrollen (prop. 2007/08:63).

För att finansiera kontroller av djurskydd samt foder och livsmedel i primärproduktionen ökades länsstyrelsernas förvaltningsanslag med 118 miljoner kronor (prop. 2009/10:1). Länsstyrelserna har därefter tillförts tillfälliga resursförstärkningar. Under åren 2011- 2015 tillförs de årligen 25 miljoner för arbetet med djursskydds- kontrollen.

Jordbruksverket anser att det har skett en klar förbättring av antalet kvalificerade kontroller sedan länsstyrelsen tog över djurskyddskontrollen.20 Enligt verket har objektiviteten och rätts- säkerheten förstärkts genom en likriktning av vägledningar och checklistor. Därtill har samordningen blivit bättre och kontroll- verksamheten utförs på ett mer likartat sätt inom respektive län.

20 Jordbruksverkets årsredovisning 2011.

273

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

Enligt Jordbruksverket har länsstyrelserna även blivit bättre på att ta hand om anmälningsärenden.

Vissa länsstyrelser pekar i sina budgetunderlag för 2013-2015 på resursbehov i djurskyddskontrollen. Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller att akuta anmälningsärenden kommer att fortsatt ta en stor del av arbetstiden. Med en stor resursbrist är det enligt länsstyrelsen svårt att bedriva planerade kontroller i en sådan omfattning att en förebyggande effekt uppnås. Länsstyrelsen i Kronobergs län menar att andelen normalkontroller har ökat men att kontrollintervallet är orimligt lågt för att säkerställa djurskyddet.

Statskontoret bedömer att djurskyddskontrollen efter över- föringen till länsstyrelserna har utvecklats avsevärt och att verksamheten, trots uppenbara brister, håller en högre nivå än tidigare. Kontrollverksamheten utförs på samma eller motsvarande sätt inom ett län. Däremot är samordningen mellan länen och över hela landet svagt utvecklad. Fortfarande saknas en gemensam grund för riskvärdering och prioritering av kontroller. Statskontoret anser att eventuella varaktiga resursökningar till verksamheten bör anstå då reformen är långt ifrån genomförd och det finns ett stort effektiviseringsutrymme.21 För att åtgärda delar av de nämnda problemen har regeringen uppdragit åt Jordbruksverket och läns- styrelserna att inrätta ett råd för samordning av djurskydds- kontrollfrågor.

Bedömning av dagens verksamhet och av framtida resursbehov

Enligt vår bedömning har djurskyddskontrollen utvecklats i en positiv riktning sedan länsstyrelserna övertog ansvaret för verk- samheten 2009. Länsstyrelserna arbetar till exempel på ett mer strukturerat sätt med anmälningsärenden och andelen planerade kontroller har ökat. Våra iakttagelser visar dock att det finns ett fortsatt behov av kvalitetshöjningar och effektivitetsförbättringar i verksamheten. Jordbruksverket och länsstyrelserna behöver ytter- ligare förstärka styrningen och samordningen av verksamheten för att uppnå likvärdiga och effektiva kontroller i länen. Dessutom behöver arbetet med planerade och riskbaserade kontroller förstärkas, eftersom detta arbete i hög grad förebygger brister i hållning och skötsel av djur.

21 Djurskyddskontrollens utveckling, Statskontoret 2011:23.

274

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

Det bör påpekas att länsstyrelserna får en tillfällig resursförstärkning för åren 2013–2015. Vi bedömer att vissa effektiviseringar av verksamheten kan göras under de närmaste åren inom denna förstärkta resursram. Resurser kan främst frigöras genom att ytterligare rationalisera hanteringen av anmälningsärenden. Enligt vår bedömning kommer dock ansenliga resurser även fortsättningsvis behöva användas till kontroller av anmälningar. På lång sikt kan därför endast en begränsad del av befintliga resurser omfördelas till arbetet med planerade och riskbaserade kontroller. Vi bedömer att det därför finns ett behov av permanent utökade resurser för att länsstyrelserna ska kunna utföra en djurskyddskontroll som motsvarar EU:s krav på regelbundenhet och riskhänsyn.

I en struktur med 21 länsstyrelser behöver djurskyddskontrollen enligt vår bedömning ett permanent resurstillskott på cirka 20 årsarbetskrafter i förhållande till den förstärkta resursnivån för 2013–2015. I en förändrad struktur med 11 länsstyrelser bedömer vi att den permanenta resursförstärkningen uppgår till ungefär 15 årsarbetskrafter. Det förklaras främst av att det vid större länsstyrelser finns bättre förutsättningarna för stordriftsfördelar och specialisering i verksamheten.

8.1.8Sammanfattning av dimensionering

Resursbedömning

I tabell 8.8 sammanfattas den ovan bedömda resursåtgången för den totala verksamheten vid samtliga länsstyrelser. Bedömningarna inkluderar de besparingar som preciseras nedan samt de resurs- bedömningar som gjorts för respektive sakområde. Vidare inkluderas resurser för de tillkommande uppgifter vad gäller uppföljning och utvärdering som vi föreslagit i avsnitt 5.6.6.

Som tidigare nämnts innehåller bedömningarna osäkerheter. För att redovisa dessa har vi i vissa fall valt att ange intervall när vi bedömt den framtida resursåtgången i antal årsarbetskrafter. Vi vill understryka att dessa bedömningar ska ses som indikativa. I tabellen

275

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

anges det samlade genomsnittliga värdet av dessa bedömningar i miljoner kronor och i texten nedan anges motsvarande värde inom de bedömda intervallen.

Den totala resursåtgången vid en bevarad struktur med 21 länsstyrelser uppgår enligt vår bedömning till cirka 4 510 miljoner kronor. Trots de osäkerheter som detta belopp rymmer anser vi att det behövs betydande resurstillskott om dagens verksamhet fortsatt ska bedrivas i en struktur med 21 länsstyrelser. Bedöm- ningen innebär att det vid en bevarad struktur skulle finnas ett behov av utökade resurser på cirka 340 miljoner kronor jämfört med nuvarande resursdimensionering. Detta för att kunna genomföra uppgifterna med en acceptabel kvalitet. En finansiering av detta resursbehov förutsätter omfördelning eller ökning av utgifterna på statsbudgeten.

Vid en förändrad länsstyrelsestruktur med 11 länsstyrelser uppgår det bedömda totala resursbehovet till cirka 4 125 miljoner kronor, vilket utgör en besparing på knappt 50 miljoner kronor jämfört med nuvarande resursnivå. Förutsättningen är dock att de medel som frigörs i samband med besparingar inom myndighets- övergripande verksamhet samt inom sakområdena vid en reducering av antalet länsstyrelser används för att finansiera det samlade behovet att ytterligare resurser i de operativa verksamheterna.

Beaktat de intervall som angivits för årsarbetskrafter varierar den bedömda totala resursåtgången mellan 4 000 och 4 250 miljoner kronor i en struktur med 11 länsstyrelser.

Effektiviseringar

I tabell 8.9 sammanfattas de effektiviseringar som inkluderats ovan och som vår genomgång visar att en länsstyrelsestruktur med 11 länsstyrelser i stället för 21 länsstyrelser möjliggör. Effektivisering-

276

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

arna, som totalt bedöms uppgå till 385 miljoner kronor, uppkommer bland annat genom effektivare arbetsfördelning och ökad specialisering. Ett sådant rationaliseringsutrymme uppkommer enligt vår bedömning inom samtliga verksamheter inom de sakområden som beskrivits i avsnitt 8.3.2 till 8.3.7 ovan.

Även om rationaliseringsutrymmet varierar mellan verksamheter inom olika sakområden bedömer vi att den totala resursåtgången i genomsnitt minskar med drygt 5 procent. Vad gäller den myndig- hetsövergripande verksamheten uppgår den bedömda effektivi- seringen som tidigare beskrivits i avsnitt 8.3.1 till cirka 17 procent. Detta innebär i sin tur att den totala nivån beräknas till cirka 9 procent. Dessa nivåer kan relateras till de bedömningar om besparingar och effektiviseringar som gjorts i samband med tidigare omstruktureringar av statlig verksamhet.

I samband med att Försäkringskassan omorganiserades 2005 beräknades kostnadsbesparingspotentialen till upp till 20 procent.22 I utvärderingar som gjorts av förändringarna av Försäkringskassan har det dock konstaterats att kostnadsbesparingarna lett till kvalitets- försämringar i verksamheten.23 Senare har dock konstaterats att kvaliteten i form av bland annat handläggningstider har förbättrats med en bibehållen lägre kostnadsnivå. Även om Försäkringskassans förändring i många avseenden inte kan jämföras med de för-

22Den nya försäkringskassan- delrapport 3, Statskontoret 2008.

23Analys av kostnads- och effektivitetseffekter av ombildning till enmyndigheter, Mapsec på uppdrag av Statskontoret 2010.

277

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

ändringar som vi föreslår vad gäller länsstyrelserna är nivån på besparingarna och dess effekter ändå intressant som en jämförelse.

De totala besparingarna kan också relateras till de besparingar som gjorts i samband med tidigare sammanläggningar av läns- styrelser. Länsstyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län slogs samman den 1 januari 1997 till Länsstyrelsen i Skåne län. Det första året fick den nya länsstyrelsen en oförändrad anslagsram för att kunna täcka kostnader för avveckling. För 1998 minskades anslagsramen med 30 miljoner kronor till följd av sammanslagningen vilket motsvarade 20 procent av den totala anslaget.

Sammanläggningen av länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Skaraborgs samt Älvsborgs län till Länsstyrelsen i Västra Götalands län, den 1 januari 1998, län innebar att anslagsramen minskades med 30 miljoner. Första året fick den nya länsstyrelsen i princip oförändrat anslag och därefter minskades anslaget med 10 miljoner årligen under tre år. Den sammantagna besparingen motsvarade 12 procent av anslaget.

8.2Finansiering

Våra bedömningar och förslag:

De nationella myndigheternas omfattande bidragsfinansiering av länsstyrelseverksamheter skapar betydande problem för såväl regeringens styrning och uppföljning av länsstyrelserna som länsstyrelsernas interna planering och resursanvändning.

Länsstyrelserna ska överta dispositionsrätten för drygt 760 miljoner kronor som sex nationella myndigheter disponerar i dag.

De delar av berörda medel som avser förvaltningskostnader bör överföras till länsstyrelsernas förvaltningsanslag.

8.2.1Finansiering av statliga verksamheter

Statliga verksamheter finansieras huvudsakligen via anslag, avgifter och bidrag. Bestämmelser om finansieringsformerna finns bland annat i budgetlagen, anslagsförordningen, kapitalförsörjnings- förordningen och avgiftsförordningen.

278

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

Den vanligaste finansieringsformen för statliga myndigheter är anslag på statsbudgeten, det vill säga ramanslag. För ramanslag finns bestämmelser om bland annat tillfälligt överskridande och outnyttjade medel. Benämningarna förvaltningsanslag och sak- anslag förekommer för att referera till vilka slags utgifter som ett visst ramanslag finansierar.

Benämningen förvaltningsanslag används vid finansiering av kostnader för personal, lokaler, övriga driftskostnader och finansiella kostnader. Med förvaltningsutgifter avses i huvudsak sådana utgifter som i myndighetens resultaträkning redovisas under rubriken verksamhetens kostnader. Sakanslag används vid finansi- eringen av övriga utgifter hos en myndighet som till exempel trans- fereringar, ersättningar och investeringar. Huvudprincipen är att de olika kostnadstyperna ska skiljas åt men det kan vara motiverat med vissa avsteg.

I budgetpropositionen för 2007 framhöll regeringen att en utgångspunkt är att anslag för förvaltningsändamål och anslag för transfereringsändamål ska hållas åtskilda. En sådan distinktion underlättar styrningen av förvaltningen och att anslagets ändamål är tydligt för såväl riksdagen som regeringen. En strävan är därvid att ett sakanslag inte belastas med förvaltningsutgifter. Detta rymmer möjligheten att i vissa fall låta myndigheternas administration av utbetalningar belasta berört sakanslag.

Riksrevisionen har konstaterat att det saknas en fastlagd definition av begreppet förvaltningsutgifter. Enligt Riksrevisionen bör regeringen lägga fast en entydig definition av begreppet och motivera avsteg från principen att hålla förvaltningsanslag och sakanslag åtskilda.24

Enligt Finansutskottet är det önskvärt att medel som avser förvaltning som exempelvis administration, löner och hyror i största möjliga mån hålls åtskilda från medel som anvisas för att ge bidrag till en viss verksamhet. Ett sätt att göra detta är att anvisa dem på separata anslag. En entydig definition av begreppet förvaltningsutgifter och en strikt åtskillnad av sådana anslag är enligt utskottet emellertid inte lämplig. Det kan finnas fall när gränsen mellan vad som är förvaltning respektive sakverksamhet inte är given. Det kan dessutom finnas tillfällen när det finns goda skäl att låta en viss sakverksamhet belasta ett förvaltningsanslag.

24 Förvaltningsutgifter på sakanslag, Riksrevisionen 2006:17

279

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

Enligt utskottet är det inte nödvändigt att regeringen lägger fast en klar definition av begreppet förvaltningsutgift.25

En statlig myndighet får endast betala ut medel från ett anslag om det är förenligt med anslagets ändamål och de villkor som gäller för anslaget. Om en myndighet betalar ett bidrag från ett anslag till en annan myndighet ska den utbetalande myndigheten upplysa den mottagande myndigheten om de villkor som gäller för bidraget och bestämma en lämplig utbetalningsplan.

En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.

8.2.2Länsstyrelsernas finansieringsformer

Länsstyrelserna finansieras i dag av intäkter från ramanslag, bidrag från andra nationella myndigheter samt med hjälp av avgifter och ersättningar. Av figur 8.1 nedan framgår utvecklingen av de olika finansieringskällornas andel i procent under perioden 2000–2011. Det så kallade förvaltningsanslaget finansierade drygt 50 procent av länsstyrelsens totala verksamhet under 2011.26 Förvaltningsanslagets andel av den totala finansieringen varierade dock kraftigt mellan enskilda länsstyrelser, från 39 procent upp till 65 procent. Totalt har anslagets andel av finansieringen minskat successivt från 2000 till 2010.

25Finansutskottets betänkande 2006/2007:FiU20.

26Ramanslag 5:1 länsstyrelserna, utgiftsområde 1.

280

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Förvaltningsanslag

Övriga anslag

Avgifter

Bidrag

Källa: Länsstyrelsernas årsredovisningar.

Länsstyrelserna finansieras även i begränsad utsträckning av ett antal andra ramanslag. Under 2012 disponerar länsstyrelserna anslagsposter från ett tiotal anslag inom andra utgiftsområden.

Av figur 8.1 framgår också att länsstyrelsernas bidragsintäkter har ökat kraftigt mellan åren 2000–2011. Under 2011 uppgick bidragsintäkterna till 1 653 miljoner kronor, vilket motsvarande drygt 37 procent av den totala finansieringen.

Till grund för bidragsintäkterna ligger i huvudsak anslagsposter på ramanslag som disponeras av nationella myndigheter. De största bidragsgivande nationella myndigheterna under 2011 framgår av tabell 8.10.

281

Dimensionering och finansiering		SOU 2012:81

Källa: Länsstyrelsernas årsredovisningar.

Bidragsfinansieringen från dessa nationella myndigheter kommer under 2012 från 8 olika utgiftsområden fördelat på 28 ramanslag och 33 anslagsposter. De berörda anslagsposterna omfattar ekonomiska medel för finansiering av länsstyrelsernas förvaltningskostnader samt transfereringar, ersättningar med mera som länsstyrelserna fördelar. I regleringsbreven för berörda anslag anges anslagsvillkor beträffande medelstilldelning till länsstyrelserna. Av villkoren framgår i varierande grad ändamål, utbetalningssätt och krav på redovisning.

Under 2011 finansierade intäkter från avgifter knappt 10 procent av länsstyrelsernas verksamheter med 433 miljoner kronor.

8.2.3Problem med nuvarande finansieringsmodell

Bidragsfinansiering

Utmärkande för den nuvarande finansieringen av länsstyrelserna är att den inte vilar på någon samlad syn eller några generella riktlinjer för den samlade verksamheten. Det saknas, enligt vår mening, tydliga kriterier som ligger grund för huruvida verksamheter ska finansieras av länsstyrelsernas förvaltningsanslag, andra ramanslag som länsstyrelserna disponerar eller i form av bidrag från anslags- poster på ramanslag som andra statliga myndigheter disponerar. Den samlade finansieringen av länsstyrelserna blir därmed mycket splittrad och komplex. Detta innebär problem för såväl regeringens styrning och uppföljning av länsstyrelserna som för länsstyrelsernas möjlig- heter att bedriva en effektiv verksamhet.

282

SOU 2012:81

Dimensionering och finansiering

Det stora antalet finansieringskällor gör att regeringen saknar en fullständig bild över länsstyrelsernas finansiering. Regleringsbrevet för länsstyrelserna omfattar endast länsstyrelsernas förvaltnings- anslag, vilket som nämnts ovan endast utgör hälften av den samlade finansieringen.

Den del av finansieringen som består av bidragsintäkter återfinns i en mängd andra regleringsbrev vilka vänder sig till de statliga myndigheter som disponerar berörda anslagsposter. Dessa reglerings- brev saknar i flera fall närmare villkor för utbetalning av medel till länsstyrelserna, vilket gör att de utbetalande myndigheterna själva bestämmer när och hur utbetalning ska ske. Det innebär att uppföljningen av hur utbetalade medel använts i första hand görs av de utbetalade myndigheterna. Det finns här en risk att läns- styrelsernas bidragsfinansierade verksamheter inte blir föremål för samma grad av prövning från regeringens sida som de verksamheter där länsstyrelserna själva disponerar medlen.

Den tilltagande bidragsfinansieringen innebär även nackdelar för länsstyrelsernas interna styrning och planering. De slutliga nivåerna fastställs i vissa fall inte förrän en bit in på det aktuella verk- samhetsåret. I flera fall ges bidragsfinansiering för ett i år i taget, vilket försämrar länsstyrelsernas möjlighet till en långsiktig planering av berörda verksamheter. Medlen är dessutom ofta kopplade till skilda villkor beträffande rekvirering och återrapportering. Dessa skillnader vad gäller hanteringen är administrativt betungande för läns- styrelserna.

Sammantaget blir det svårt för länsstyrelserna att planera sina verksamheter på ett långsiktigt och effektivt sätt. Det skapar i sin tur osäkra förutsättningar för bland annat länsstyrelsernas per- sonal- och kompetensförsörjning. Vidare försvåras möjligheten att på kort sikt omfördela medel inom myndigheten.

Bidragsfinansiering innebär även att länsstyrelserna erhåller öronmärkta medel för specifika ändamål. Det begränsar utrymmet för länsstyrelserna att göra egna prioriteringar inom den samlade verksamheten, vilket kan försvåra för länsstyrelserna att bedriva tvärsektoriellt arbete utifrån ett helhetsperspektiv.

Ett ytterligare problem är att länsstyrelsernas bidragsintäkter i vissa fall inte fullt ut täcker länsstyrelsernas overheadkostnader för berörda verksamheter. Dessa kostnader finansieras då inom ramen för länsstyrelsernas förvaltningsanslag. En följd av detta blir att myndighetsövergripande kostnader utgör en allt större andel av förvaltningskostnaderna på anslaget och därmed minskar utrymmet

283

Dimensionering och finansiering

SOU 2012:81

för att finansiera annan verksamhet med hjälp av förvaltningsanslaget. Det leder till att vissa delar av länsstyrelsens kärnverksamhet utförs i begränsad omfattning.

Avgiftsfinansiering

Under utredningens arbete har flera aktörer tagit upp frågor om förändringar gällande länsstyrelsernas möjligheter att finansiera viss verksamhet genom avgifter. Exempelvis har Sveriges Bergmaterialindustri framfört att de gärna ser en höjning av täkt- avgifterna om länsstyrelserna tillförs resurser som innebär att ärendehandläggningen blir snabbare. Vidare har frågan om avgifts- finansiering av Sevesotillsyn tagits upp vid möten med Utredningen om en effektiv Sevesolagstiftning. Ytterligare ett exempel är Naturvårdsverket förslag till regeringen att länsstyrelserna ska få disponera avgiftsintäkterna för tillsyn enligt miljöbalken eller att avgiftsintäkterna återförs till respektive länsstyrelse genom anslag. Detta som ett sätt att öka resurserna för tillsynen.27

Vad gäller länsstyrelsernas intäktssida har vi koncentrerat oss på bidragsfinansieringen. Inom vissa delar av länsstyrelsernas verksamhet kan det, enligt vår mening, vara aktuellt att pröva om den i ökad utsträckning bör finansieras med avgifter. Frågan om avgifter är dock mycket omfattande och komplex. Det har därför inte varit möjligt att inom vårt utredningsarbete genomföra en sådan prövning.

8.2.4Prövning av nationella myndigheters bidragsfinansiering

I vårt utredningsarbete har den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelsernas verksamheter i första hand förklarats av att den ger stora möjligheter till nationell styrning av hur länsstyrelserna ska använda sina resurser inom olika avgränsade sektorsområden. Bidragsfinansieringen betraktas ofta som ett led i att försöka säkerställa att länsstyrelserna bedriver sina verksamheter enligt nationella mål och prioriteringar. Behovet av öronmärkta medel uppfattas vara särskilt angeläget i en struktur med 21 länsstyrelser.

27 Avgifter för prövning och tillsyn enligt Miljöbalken, Naturvårdsverket 2010.

284

SOU 2012:81			Författningsförslag
Länsstyrelser och kommuner	Kommunerna	ska	hjälpa
skall hjälpa Lotteriinspektionen	Lotteriinspektionen	att	utöva
att utöva den centrala tillsynen.	den centrala tillsynen.


	Beredskapslarm medför vidare			Beredskapslarm medför vidare
att	56–61 §§		förordningen	att 8–13 §§ förordningen (xxxx:xx)
(2007:825)		med	länsstyrelse-	om länsstyrelsernas krisberedskap
instruktion omedelbart ska till-				och uppgifter vid höjd beredskap
lämpas.				omedelbart ska tillämpas.