Tomträttsavgäld och friköp

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
Författningsförslag .............................................................			23
1	Inledning...................................................................		45
1.1	Tomträttsinstitutets ändamål och utveckling ........................		45
1.2	Översikt över de nuvarande reglerna om tomträtt ................		47
1.3	Förekomsten av tomträtter .....................................................		50
	1.3.1	Fördelningen över landet .............................................	50
	1.3.2	Tillämplig lagstiftning ..................................................	51
	1.3.3	Tomträttsupplåtare.......................................................	52
	1.3.4 Fastighetstaxering och avgäldens storlek ....................		52
1.4	Tidigare lagförslag om tomträtt ..............................................		53
	1.4.1	Tomträttskommittén....................................................	53
	1.4.2	1988 års tomträttsutredning ........................................	55
	1.4.3	1997 års lagrådsremiss ..................................................	57
	1.4.4	1998 års lagrådsremiss ..................................................	58
1.5	Utredningens uppdrag.............................................................		59
	1.5.1	Tomträttsavgäld ............................................................	59
	1.5.2	Friköp ............................................................................	60
1.6	Utredningens arbete ................................................................		61

Innehåll SOU 2012:71

2	Nuvarande ordning .....................................................		63
2.1	Principer för avgäldsbestämningen .........................................		63
2.2	Högsta domstolen ....................................................................		64
	2.2.1	Allmänt om avgäldsbestämningen ...............................	64
	2.2.2	Avgäldsunderlaget.........................................................	64
	2.2.3	Avgäldsräntan................................................................	66
	2.2.4	Övrigt ............................................................................	69
2.3	Tomträttsmål i hovrätterna......................................................		70
	2.3.1	Några statistiska anmärkningar....................................	70
	2.3.2	Analys av hovrättspraxis ...............................................	71

2.4Målstatistik från fastighetsdomstolar/mark- och

	miljödomstolar .........................................................................	76
2.5	Jämförelse med utländsk rätt...................................................	77
2.6	Slutsatser ...................................................................................	77
3	Kommunernas tillämpning av reglerna om
	tomträttsavgäld ..........................................................	79
3.1	Utredningens underlag ............................................................	79

3.2Analys av kommunernas tillämpning av reglerna om

tomträttsavgäld.........................................................................		80
3.2.1	Avgäldsperiodernas längd.............................................	80
3.2.2 Villkor vid tomträttsupplåtelse som påverkar
	avgäldens storlek ...........................................................	80
3.2.3 Bostadssocial och andra hänsyn ...................................		81
3.2.4 Avgäld vid ny upplåtelse ...............................................		82
3.2.5	Omprövning av avgäld..................................................	85
3.2.6	Förändringar i tomträttspolitiken................................	91
3.2.7	Antalet avgäldsbestämningar........................................	91
3.2.8	Tomträttsavgäld år 2011 ...............................................	93
3.2.9 Tillämpningen av tomträtt jämfört med
	försäljning av obebyggd tomtmark ..............................	94
3.3 Sammanfattning och slutsatser................................................		95

SOU 2012:71		Innehåll
4	EU-rättens statsstödsregler..........................................	97
4.1	Allmänt .....................................................................................	97
4.2	När är en åtgärd att betrakta som stöd? .................................	97
4.3	Bestämmelser om förfarandet ...............................................	100
4.4	Överväganden ........................................................................	102
5	Behovet av nya bestämmelser för avgäldsreglering .......	105
6	Tomträtter för småhus ..............................................	109
6.1	Generella regler för hela landet .............................................	109

6.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en

avgäldsränta ............................................................................	110
6.3 Årliga justeringar av avgälden ...............................................	111

6.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller

dispositiv? ...............................................................................		113
6.5 Avgäldsräntan.........................................................................		117
6.5.1	Gällande rätt................................................................	117
6.5.2 Det behövs en tydligare och enklare reglering av
	avgäldsräntans storlek ................................................	118
6.5.3 Avgäldsräntan bör bestämmas med ledning av
	den långsiktiga realräntan...........................................	119
6.5.4	Realräntans nivå ..........................................................	121
6.5.5 Räntan bör anges i lag.................................................		126
6.5.6 Hur bör avgäldsräntan förhålla sig till den
	långsiktiga realräntan? ................................................	127
6.6 Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas .................................		128
6.6.1 Avgäldsunderlaget bör anknyta till
	marktaxeringsvärdet ...................................................	128
6.6.2 Hur bör avgäldsunderlaget förhålla sig till
	marktaxeringsvärdet? .................................................	135
6.6.3 Årlig omräkning av avgäldsunderlaget ......................		138
6.6.4	Fastigheter utan marktaxeringsvärde ........................	147
6.7 En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar? ...........		148
		7

Innehåll

SOU 2012:71

6.8Bestämmandet av avgäld vid ett avskaffande av

	fastighetstaxeringen för småhus	............................................153
7	Tomträtter för flerbostadshus .....................................	155
7.1	Generella regler för hela landet .............................................	156

7.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en

avgäldsränta.............................................................................	156
7.3 Årliga justeringar av avgälden ................................................	156

7.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller

	dispositiv? ...............................................................................	157
7.5	Avgäldsräntan .........................................................................	159
7.6	Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas .................................	160
	7.6.1 Avgäldsunderlaget bör inte anknyta till
	marktaxeringsvärdet....................................................	160
	7.6.2 En värdering av marken i varje enskilt fall.................	162
	7.6.3 Hur bör avgäldsunderlaget förhålla sig till
	marknadsvärdet? .........................................................	164
	7.6.4 Årlig omräkning av avgäldsunderlaget.......................	166
7.7	En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar? ...........	167
8	Tomträtter för andra ändamål än bostäder ...................	169
8.1	Generella regler för hela landet .............................................	169

8.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en

avgäldsränta.............................................................................	169
8.3 Årliga justeringar av avgälden................................................	170

8.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller

	dispositiv? ...............................................................................		171
8.5	Avgäldsräntan .........................................................................		174
8.6	Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas .................................		175
	8.6.1	Gällande rätt ................................................................	175
	8.6.2	Tillämpningen i praktiken ..........................................	175

SOU 2012:71 Innehåll

	8.6.3	Avgäldsunderlaget kan inte anknyta till
		marktaxeringsvärdet ...................................................	176
	8.6.4	En värdering av marken i varje enskilt fall ................	177
	8.6.5	Årlig omräkning av avgäldsunderlaget ......................	178
8.7	En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar? ...........		179
8.8	Blandade upplåtelser ..............................................................		179
9	Förfarandet vid avgäldsregleringen .............................		183
9.1	Underrättelse om avgäldsändring .........................................		184
	9.1.1	Utgångspunkter för ändrade förfaranderegler..........	184
	9.1.2	Tiden och sättet för begäran om avgäldsändring ......	185
	9.1.3	Innehållet i en begäran om avgäldsändring ...............	187
	9.1.4	Verkan av underrättelse respektive underlåten
		underrättelse ...............................................................	189
	9.1.5	Tidsfrist för väckande av talan ...................................	192
9.2	Domstolens handläggning av avgäldsmål .............................		193
9.3	Användande av skiljeförfarande i avgäldstvister ..................		196
10	Frågor om inskrivning och dödning.............................		199
10.1	Bakgrund ................................................................................		199
10.2	Inskrivning av ändrad avgäld .................................................		200
10.3	Anmälan av mål om omprövning av avgäld..........................		203
10.4	Dödning av tomträtt..............................................................		204
11	Friköp	.....................................................................	207
11.1	Allmänt ...................................................................................		207
11.2	Kommunernas nuvarande tillämpning av friköp..................		208
	11.2.1 Förändringar i tomträttspolitiken och
		omfattningen av de avtalade friköpen .......................	208
	11.2.2 Friköpspris ..................................................................		210
	11.2.3 Slutsatser .....................................................................		213
11.3	Olika kategorier av ägare till tomträttsfastigheter...............		213

Innehåll SOU 2012:71

11.4	Regeringsformen och Europakonventionen.........................	215
	11.4.1 Egendomsskyddet.......................................................	215
	11.4.2 Kommunal självstyrelse ..............................................	216
11.5	Överväganden om grundlagsenligheten av en friköpsrätt ...	218
	11.5.1 Tomträttsfastigheter i allmän ägo ..............................	218
	11.5.2 Tomträttsfastigheter i enskild ägo .............................	222
11.6	Enhetliga friköpsregler i stället för en friköpsrätt?..............	226
11.7	Inlösen av tomträttsfastighet – en reglering av en
	friköpsrätt ...............................................................................	227
	11.7.1 Förhållandet till avgäldsregleringen ...........................	228
	11.7.2 Inlösen endast av småhustomträtter? ........................	228
	11.7.3 Avtalsfrihet eller tvingande regler? ............................	229
	11.7.4 Generella regler för hela landet ..................................	230
	11.7.5 Tidsgräns för och undantag från rätten till
	inlösen? ........................................................................	230
	11.7.6 Omfattningen av inlösen m.m. ..................................	234
	11.7.7 Ersättning ....................................................................	235
	11.7.8 Förfaranderegler..........................................................	241
	11.7.9 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser..............	248
12	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................	251
12.1	Ikraftträdande.........................................................................	252
12.2	Övergångsbestämmelser ........................................................	252
13	Konsekvensanalys.....................................................	257
13.1	Inledning .................................................................................	257
13.2	Tomträttsavgäld......................................................................	257
	13.2.1 Finansiella konsekvenser ............................................	259
	13.2.2 Konsekvenserna för tomträttshavare.........................	267
	13.2.3 Administrativa och samhällsekonomiska
	konsekvenser ...............................................................	275
13.3	Friköp......................................................................................	279
	13.3.1 Finansiella konsekvenser ............................................	280
	13.3.2 Administrativa och samhällsekonomiska
	konsekvenser ...............................................................	281
10

SOU 2012:71			Innehåll
13.4	Övriga konsekvenser .............................................................		282
14	Författningskommentar .............................................		283
14.1	Förslaget till lag om ändring i jordabalken (nya
	bestämmelser om avgäld) ......................................................		283
14.2 Förslaget till lag om inlösen av tomträttsfastigheter ...........			321
Särskilda yttranden ..........................................................			333
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv ............................................................	343
Bilaga 2		Norsk lagstiftning............................................................	361
Bilaga 3 Konjunkturinstitutet – rapporter ...................................			365
Bilaga 4 Statistiska centralbyrån – graf, utvecklingen
		1995–2011.........................................................................	383
Bilaga 5		Beräkning av avgäld per kommun för
		småhustomträtter år 2011 ...............................................	385
Bilaga 6 Beräkningar avseende spärr- och golvregel för
		småhustomträtter.............................................................	397
Bilaga 7		Beräkning av avgäld per kommun för
		flerbostadstomträtter år 2011 .........................................	407
Bilaga 8 Skillnaden för tomträttshavare mellan nuvarande
		och föreslaget avgäldsuttag, bakomliggande tabeller
		till diagram 13.1–13.8.......................................................	425

Sammanfattning

SOU 2012:71

vändiggör komplicerade beräkningar. En särskild komplikation vid avgäldsbestämningen är att den sker med tioåriga eller längre inter- vall. Otydligheten och komplexiteten i regelverket leder till att parterna och domstolarna belastas av svårlösliga, tidsödande och kostnadskrävande tvister om tomträttsavgäldens storlek, i synner- het i kommersiella sammanhang. Ett annat problem är att reglerna ibland uppfattas som orättvisa och obilliga. En orsak till det är av- gäldens koppling till markvärdet, vilken i tider av kraftig mark- värdesökning medför att avgälderna kan öka påtagligt. En annan or- sak är att det nuvarande systemet med tioåriga eller längre avgälds- perioder kan leda till mycket kraftiga avgäldsökningar vid ingången av en ny avgäldsperiod.

Det är inte ovanligt att fastighetsägaren och tomträttshavaren kommer överens om att tomträttshavaren ska få köpa fastigheten. Lagen ger dock inte tomträttshavaren någon rätt att förvärva fastig- heten mot fastighetsägarens vilja, dvs. vad som ibland brukar kallas en ”friköpsrätt”. I utredningsuppdraget har ingått att ta ställning till om det bör införas en sådan rätt och under vilka förutsättningar som det i så fall ska kunna ske. I vårt uppdrag har legat att vi under alla förhållanden ska utarbeta nödvändiga författningsförslag om villkoren för friköp, särskilt friköpspriset.

I det följande sammanfattas de viktigaste förslagen och bedöm- ningarna i betänkandet.

Tomträttsavgäld

En ny modell för avgäldsregleringen

De problem som vi har konstaterat när det gäller tomträttsavgäld har föranlett oss att lämna en rad olika förslag till förändringar. Vi har emellertid uppfattat våra direktiv så att vi bör utgå från de prin- ciper och grunddrag som kännetecknar det nuvarande regelverket och den praxis som har utvecklats i anslutning till detta. Vi har alltså inte sett det som vår uppgift att föreslå regler som skulle ändra tomträttsinstitutets ändamål och syften eller mera generellt stärka den ena partens ställning på bekostnad av den andra parten. Det innebär bl.a. att avgäldsutvecklingen även i det nya system som vi föreslår kommer att vara beroende av markvärdeutvecklingen.

Vi har kunnat konstatera att tomträtter grovt sett kan delas in i tre kategorier; småhustomträtter (avsedda för småhus), flerbostads-

SOU 2012:71

Sammanfattning

tomträtter (avsedda för flerbostadshus) och tomträtter för andra ändamål än bostäder (t.ex. kontor och industri). Vi har föreslagit en reglering som i sina huvuddrag är gemensam för alla tre slagen av tomträtter. I några viktiga avseenden har vi emellertid, såsom fram- går av det följande, funnit att skilda slag av tomträtter bör regleras på olika sätt.

Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta

I praxis brukar avgälden bestämmas som en ränta (avgäldsränta) på ett underlag som står i visst förhållande till den upplåtna fastig- hetens markvärde (avgäldsunderlag). Detta bör enligt vår mening gälla även framdeles och vi föreslår att det kommer till uttryck i lagen.

Avgäldsperioder och värderingsintervall

Enligt nuvarande bestämmelser ska avgälden vara densamma under en längre period om minst tio år (”avgäldsperiod”). Såsom redan har nämnts kan detta ge upphov till kraftiga språngvisa avgälds- höjningar vid ingången av en ny avgäldsperiod. Det medför också beräkningstekniska komplikationer vid bestämmandet av avgälden. Vi föreslår därför att avgälden i fortsättningen ska kunna justeras varje år, dvs. avgäldsperioderna ska vara ettåriga.

Vårt förslag, liksom gällande praxis, innebär att avgäldsunder- laget ska stå i visst förhållande till markens värde. Detta förutsätter något slag av återkommande markvärdering. Vårt förslag bygger på att denna värdering inte ska behöva göras inför varje avgäldsperiod utan först med längre intervall (”värderingsintervall”). För småhus- tomträtternas del kommer värderingsintervallen att vara treåriga. Beträffande övriga tomträtter föreslår vi tioåriga värderingsinter- vall, med möjlighet för parterna att i vissa fall avtala om längre inter- vall.

Mellan värderingen och ingången av en ny avgäldsperiod ska avgäldsunderlaget kunna räknas om med förändringen av Statistiska centralbyråns konsumentprisindex.

Sammanfattning

SOU 2012:71

Avgäldsräntan

Innebörden i gällande rätt är att avgälden ska motsvara en skälig ränta på markvärdet. I rättspraxis förekommer flera metoder för att bestämma vad den skäliga räntan är. Det vanligaste sättet att be- stämma avgäldsräntan är att utgå från den s.k. långsiktiga realräntan, vilken domstolarna, fram till de sista åren, regelmässigt har upp- skattat till 3 procent.

Vi har funnit att det behövs en tydligare och enklare reglering av avgäldsräntans nivå och föreslår därför att det i lagen pekas ut en generell avgäldsränta. Vid valet av räntenivå har vi ansett att det är rimligt att – såsom normalt har skett i praxis – utgå från den lång- siktiga realräntan. Konjunkturinstitutet har på vårt uppdrag gjort en bedömning av realräntans nivå och funnit att den korta lång- siktiga realräntan ligger på drygt 2 procent, medan den långa lång- siktiga realräntan ligger i spannet 2,4–3,0 procent. Utredaren före- slår mot den bakgrunden att avgäldsräntan i lagen bestäms till 2,75 procent. Den räntenivån ska enligt vårt förslag gälla för samt- liga tomträttskategorier.

Avgäldsunderlaget

När det gäller bestämmandet av avgäldsunderlaget föreslår vi skilda regler för de tre slagen av tomträtter.

Merparten av tomträttsupplåtelserna avser småhus. I fråga om dem bedömer vi att det markvärde som tas fram vid allmän och förenklad fastighetstaxering (marktaxeringsvärdet) relativt väl åter- speglar markens verkliga värde. Vi föreslår därför att avgäldsunder- laget för småhustomträtter ska bestämmas med utgångspunkt i det marktaxeringsvärde som fastställts vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast före det år då den nya av- gäldsperioden inleds. Det innebär att markvärdet kommer att om- prövas vart tredje år.

När det gäller övriga tomträtter, dvs. flerbostadstomträtter och tomträtter för annat ändamål än bostäder, föreslår vi att avgälds- underlaget i stället ska bestämmas med ledning av en fri värdering, inriktad på att ta fram markens marknadsvärde. Vid bedömningen av markvärdet ska, på samma sätt som i dag, hänsyn tas till ända- målet med upplåtelsen och de närmare villkor som ska tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse. Som vi redan har

SOU 2012:71

Sammanfattning

nämnt ska det konstaterade markvärdet kunna omprövas med tio- årsintervall.

Enligt utredningsdirektiven ska vi eftersträva att den nya ord- ningen medför i huvudsak oförändrade avgäldsintäkter för fastig- hetsägarna och oförändrade kostnader för tomträttshavarna. Det har föranlett oss att föreslå att avgäldsunderlaget för småhustomträtter och flerbostadstomträtter ska uppgå endast till en viss kvotdel av det konstaterade markvärdet. Utredaren föreslår att avgäldsunderlaget för småhustomträtter ska motsvara 50 procent av tomträttsfastig- hetens marktaxeringsvärde och att avgäldsunderlaget för flerbostads- tomträtter ska motsvara 40 procent av markens marknadsvärde. Med ledning av de beräkningar som Statistiska centralbyrån på vårt upp- drag har gjort bedömer utredaren att dessa förslag, när den nya regleringen träder i kraft, kommer att innebära att det totala avgälds- uttaget för respektive tomträttskategori väsentligen kommer att mot- svara tidigare faktiska avgäldsuttag.

När det gäller tomträtter som är upplåtna för annat ändamål än bostäder föreslår vi att avgäldsunderlaget ska vara lika med markens marknadsvärde.

Såsom ovan har nämnts innebär förslaget att avgäldsunderlaget mellan värdetidpunkten och ingången av den nya avgäldsperioden ska kunna räknas om i enlighet med förändringarna i konsument- prisindex.

Särskilda skyddsregler?

Vi har i enlighet med direktiven övervägt om det bör införas ett särskilt skydd mot avgäldshöjningar i händelse av kraftiga mark- värdestegringar. Vi har kommit fram till att något slag av ”spärregel” i och för sig vore önskvärd. Utredaren har emellertid funnit att det inte är möjligt att konstruera en spärregel som ger ett rimligt resultat och lägger därför inte fram något förslag till spärregel.

Tvingande eller dispositiv reglering?

Vad gäller småhustomträtter föreslår vi att avgäldsbestämmelserna i väsentliga delar ska vara tvingande. Inför varje särskild avgälds- period ska parterna i och för sig kunna avtala om att avgälden för den perioden ska bestämmas på annat sätt än det som lagen anger.

Sammanfattning

SOU 2012:71

Ett sådant avtal ska dock inte få medföra en högre avgäld än den som följer av lagen; i så måtto kommer regleringen att vara tving- ande till tomträttshavarens fördel. I fråga om de tio första åren av en tomträttsupplåtelse ska det emellertid alltid råda full avtalsfrihet mellan parterna.

När det gäller övriga tomträtter föreslås också en i väsentliga delar tvingande reglering. Parterna ska emellertid ha möjlighet att inför en ny avgäldsperiod komma överens om att avgälden för den perioden ska regleras på annat sätt än som följer av lagen. I dessa fall ska parterna också ha vissa möjligheter att träffa avtal om hur avgälden ska bestämmas för hela det förestående värderingsinter- vallet.

Förfarandet

Vi föreslår nya bestämmelser om förfarandet vid ändring av avgäld. Den som vill få till stånd en avgäldsändring ska tidigast sex månader och senast tre månader före ingången av den nya avgäldsperioden skriftligen underrätta motparten om den begärda ändringen. En part som inte gör detta förlorar sin rätt till ändring av avgälden för den nya avgäldsperioden.

Särskilda regler föreslås för småhustomträtter. Om det är fastig- hetsägaren som begär avgäldsändring, ska underrättelsen till tomt- rättshavaren innehålla uppgift om hur den begärda avgälden har beräknats, uppgift om den tid inom vilken tomträttshavaren måste göra invändning mot avgälden och information om följden av att någon invändning inte framställs. Om tomträttshavaren inte skrift- ligen invänder mot den begärda avgälden inom tre månader från det att underrättelsen skickades, ska han eller hon i princip vara bunden av det belopp som angetts i underrättelsen. Tomträttshavaren ska dock ha möjlighet att, om fastighetsägaren har begärt ett högre belopp än vad lagen medger, i efterhand få rättelse. Gör tomträtts- havaren invändning inom den föreskrivna tiden eller är det tomt- rättshavaren som har begärt ändring, ska avgälden bestämmas genom överenskommelse eller dom.

I fråga om övriga tomträtter föreslår vi att det nya avgälds- beloppet alltid ska bestämmas genom skriftlig överenskommelse, dom eller – såvitt gäller tomträtter för annat ändamål än bostäder – skiljedom. Den som vill ha till stånd ändring ska då väcka talan eller

SOU 2012:71

Sammanfattning

påkalla skiljeförfarande inom tre månader efter den nya avgälds- periodens början.

Vi föreslår vidare att mål om avgäld ska handläggas som disposi- tiva tvistemål.

Inskrivning

I dag måste alla ändringar av avgälden skrivas in i fastighetsregistret för att få verkan mot tredje man (t.ex. inteckningshavare). Vi föreslår att ändringar av avgäldens storlek som huvudregel ska gälla mot tredje man oavsett inskrivning. När det gäller tomträtter för annat än bostadsändamål ska det dock fortfarande krävas inskriv- ning av vissa avtal som förändrar villkoren för hur avgälden ska bestämmas (ändringsavtal). Inskrivningsmyndigheten ska emeller- tid inte längre göra någon prövning av om avtalet kan vara till skada för tredje man.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att de nya bestämmelserna om avgäld ska träda i kraft den 1 juli 2014. I fråga om tomträtter som har upplåtits före ikraft- trädandet ska dock de nya bestämmelserna börja tillämpas först vid den första avgäldsregleringen som inträffar sex månader eller senare efter lagens ikraftträdande.

De nya bestämmelserna ska inte tillämpas på tomträtter som fortfarande omfattas av den tomträttslagstiftning som gällde intill år 1954.

Konsekvenser

Förslagen om nya modeller för avgäldsregleringen för småhus- och flerbostadstomträtter har utformats så att några finansiella konse- kvenser inte ska uppstå när de nya bestämmelserna börjar tillämpas. Vid en jämförelse med nuvarande förhållanden innebär förslagen beträffande tomträtter för bostadsändamål att fastighetsägarna – huvudsakligen kommunerna – kan ta ut en avgäld som samman- taget något överstiger dagens faktiska uttag. När det gäller tomt- rätter för andra ändamål än bostäder, kommer dock de föreslagna bestämmelserna att leda till att kommunerna inte kommer att

Sammanfattning

SOU 2012:71

kunna ta ut lika höga avgälder som de i dag vanligen tar ut. Generellt bedöms dock minskningen av kommunernas avgälds- intäkter inte vara större än den minskning som kan förväntas ske vid en fortsatt tillämpning av de principer som ligger till grund för nuvarande avgäldsuttag.

För drygt 80 procent av innehavarna av småhustomträtter för- anleder enligt vår bedömning förslagen inte någon ändrad avgäld, jämfört med dagens avgäldsuttag, eller en ändrad avgäld med som mest +/- 5 000 kronor per år. Drygt 70 procent av flerbostads- tomträtterna får inte någon ändrad avgäld eller en ändrad avgäld med som mest +/- 2 000 kronor per år och lägenhet. I fråga om tomt- rätter för annat än bostadsändamål leder förslagen generellt sett inte till några kostnadsökningar för tomträttshavarna.

Förslagen förväntas inte få några mätbara administrativa eller samhällsekonomiska konsekvenser för parterna. Domstolarna kan förväntas få ett minskat resursbehov motsvarande en årsarbetskraft. Förslagen kan också förväntas minska statens avgiftsintäkter med omkring fyra miljoner kronor per år och medföra viss ökad kredit- administration för bankerna.

Friköp

Bör det införas en friköpsrätt för tomträttshavare eller enhetliga villkor för friköp?

Fastighetsägare och tomträttshavare har redan i dag möjlighet att avtala om att tomträttshavaren ska få förvärva fastigheten. Sådana friköp är också förhållandevis vanliga. Enligt vår bedömning bör denna möjlighet till avtalade friköp inte kompletteras med någon rätt för tomträttshavaren att förvärva fastigheten mot fastighets- ägarens vilja, dvs. en friköpsrätt.

Vad gäller enskilt ägda tomträttsfastigheter skulle en friköpsrätt strida mot egendomsskyddet i regeringsformen. Flertalet tomträtts- fastigheter i allmän ägo ägs av kommuner. I fråga om dessa tomt- rätter anser vi att skälen för en friköpsrätt inte väger tillräckligt tungt för att motivera den betydande begränsning av den kommunala självstyrelsen som friköpsrätten skulle innebära.

Enligt vår bedömning bör det inte heller införas enhetliga fri- köpsregler att tillämpas i händelse av avtalade friköp.

SOU 2012:71

Sammanfattning

Inlösen av tomträttsfastighet – en reglering av en friköpsrätt

Vi har, i enlighet med våra utredningsdirektiv, upprättat ett förslag till regler om friköp av tomträttsfastigheter. I förslaget benämns ett sådant friköp inlösen av tomträttsfastighet. Förslaget, som omfattar samtliga slag av tomträtter som är i allmän ägo, innebär samman- fattningsvis följande.

Förutsättningarna för inlösen

Tomträttshavaren ska kunna påkalla inlösen när det har förflutit trettio år sedan fastigheten först uppläts med tomträtt. Rätten till inlösen ska upphöra om fastighetsägaren säger upp tomträttsavtalet till upphörande. Fastighetsägaren ska kunna kräva att de villkor som enligt parternas avtal gäller för tomträttsfastighetens använd- ning och bebyggelse i rimlig utsträckning kommer att gälla även efter det att fastigheten har lösts in. Fastighetsägaren ska även kunna kräva att tomträttshavaren före beslutet om inlösen ställer säkerhet för den ersättning som fastighetsägaren ska ha.

Ersättningen till fastighetsägaren

Fastighetsägaren ska ha rätt till ersättning som motsvarar respek- tive tomträtts avgäldsunderlag. För småhustomträtter innebär detta att ersättningen ska motsvara 50 procent av det marktaxeringsvärde som har fastställts vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast före det år under vilket talan om inlösen väcks, omräknat med förändringen av konsumentprisindex till och med kalendermånaden närmast före den tidpunkt då talan om in- lösen väcks vid domstol.

Vid inlösen av andra tomträtter ska ersättningen bestämmas med utgångspunkt i markens marknadsvärde vid den tidpunkt då talan om inlösen väcks vid domstol. Därvid ska man beakta de närmare villkor som ska gälla i fråga om fastighetens användning och be- byggelse efter det att fastigheten har lösts in. Ersättningen för fastigheter som är upplåtna med tomträtt för annat ändamål än bo- städer ska motsvara markens marknadsvärde, medan ersättningen för fastigheter som är upplåtna med tomträtt för flerbostadsända- mål ska bestämmas till 40 procent av marknadsvärdet.

Sammanfattning

SOU 2012:71

Förfarandet

Kan parterna inte enas om att fastigheten ska överlåtas på tomt- rättshavaren eller om villkoren för detta, ska tomträttshavaren ha möjlighet att väcka talan om inlösen vid mark- och miljödomstolen. Frågan om inlösen ska då avgöras genom dom.

Mål om inlösen ska handläggas som dispositiva tvistemål och frågan om det finns förutsättningar för inlösen ska kunna avgöras genom mellandom. Om domstolen kommer fram till att det finns förutsättningar för inlösen, ska äganderätten till fastigheten övergå till tomträttshavaren när domstolens avgörande i denna fråga vinner laga kraft. Vid den tidpunkten ska tomträttshavarens skyldighet att betala avgäld övergå i en skyldighet att betala ränta på ännu inte erlagd ersättning.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Om lagstiftaren anser att det bör införas en lag om inlösen av tomträttsfastigheter, bedöms denna kunna träda i kraft den 1 juli 2014. De nya bestämmelserna bör dock, enligt vår bedömning, inte tillämpas förrän vid utgången av den avgäldsperiod som löper vid ikraftträdandet. Bestämmelserna bör över huvud taget inte tillämpas på tomträtter som fortfarande omfattas av den lagstiftning som gällde före år 1954.

Konsekvenser

På lång sikt torde ett genomförande av det upprättade lagförslaget inte medföra några väsentliga administrativa eller samhällsekonomiska konsekvenser eller få några negativa finansiella följder. Däremot skulle införandet av en rätt till inlösen innebära en beaktansvärd begränsning i den kommunala självstyrelsen.

Författningsförslag SOU 2012:71

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 kap.

Allmänna bestämmelser

1 §

Nyttjanderätt till fastighet under obestämd tid kan för visst ändamål mot årlig avgäld i pengar upplåtas som tomträtt enligt detta kapitel.

I tomträtt får upplåtas panträtt och annan nyttjanderätt än tomträtt samt servitut och rätt till elektrisk kraft. Till förmån för tomträtt får upplåtas servitut.

Avtalsvillkor som avviker från bestämmelser i detta kapitel är utan verkan, om inte något annat anges särskilt.

I upplåtelsehandlingen skall anges ändamålet med upplåtel- sen och det belopp varmed avgäl- den skall utgå till dess annat bestämmes. Handlingen skall dess- utom innehålla de närmare före- skrifter rörande fastighetens användning och bebyggelse samt de bestämmelser i övrigt som skall gälla i fråga om tomträtten.

Finns vid tiden för upp- låtelsen särskilda byggnads- bestämmelser rörande fastig- heten i en detaljplan eller eljest, anses de ingå i upplåtelsen, om ej annat avtalats.

4 §2

I upplåtelsehandlingen ska anges ändamålet med upplåtel- sen och det belopp varmed avgäl- den ska utgå till dess annat bestäms. Handlingen ska dess- utom innehålla de närmare villkor rörande fastighetens användning och bebyggelse samt de bestämmelser i övrigt som ska gälla i fråga om tomträtten.

Om det vid tiden för upp- låtelsen finns särskilda byggnads- bestämmelser rörande fastig- heten i en detaljplan eller annan planföreskrift, anses de ingå i upp- låtelsen, om inte annat avtalats.

2 Senaste lydelse 1987:132.

SOU 2012:71

Författningsförslag

Avgäldsperioder

Avgälden skall utgå med oför-

ändrat belopp under vissa tids- perioder. Om ej längre tid överens- kommes, utgör varje period tio år, den första räknad från upplåtel- sen eller den senare dag som angivits i upplåtelsehandlingen.

10 §

Avgälden ska utgå med oför-

ändrat belopp under bestämda perioder om ett år (avgälds- perioder). Den första perioden ska räknas från upplåtelsen eller från den senare dag som har angetts i upplåtelseavtalet.

Om inte annat har avtalats, förfaller avgälden till betalning vid avgäldsperiodens början.

					Avgäldens storlek
					11 §
Överenskommelse om ändring					Avgälden	ska motsvara en
av avgälden för den kommande					ränta (avgäldsränta) om 2,75 pro-
tidsperioden får ej träffas senare					cent på ett underlag (avgälds-
än ett år före utgången av den					underlag), beräknat enligt 12–
löpande perioden.					16 §§.
Väcker	fastighetsägaren			eller	Parterna	får	komma	överens
tomträttshavaren under näst sista					om att avgälden för en eller flera
året av den löpande perioden					avgäldsperioder		ska bestämmas
talan om omprövning av avgäl-					på annat sätt än det som följer av
den, skall rätten på grundval av					första stycket. I fråga om tomt-
det värde marken äger vid tiden					rätter som avses i 12 och 14 §§ får
för omprövningen			bestämma		dock den överenskomna avgälden
avgälden	för	den	kommande		för tiden efter de första tio åren
perioden.	Vid	bedömande		av	av tomträttsupplåtelsen inte över-
markvärdet skall hänsyn tagas till					stiga den avgäld som följer av
ändamålet	med	upplåtelsen		och	första stycket.
de närmare föreskrifter som skall
tillämpas i fråga om fastighetens
användning och bebyggelse.
Har avgälden för den kom-					En överenskommelse			enligt
mande perioden ej bestämts enligt					andra stycket ska vara skriftlig.
första eller andra stycket, skall					Om den avser tiden efter de
den utgå med samma belopp som					första tio åren av tomträttsupp-
förut.					låtelsen, får den avse enbart den
								25

SOU 2012:71 Författningsförslag

angående fastighetens				använd-	fastighetens	användning och
ning och bebyggelse.					bebyggelse.
Har kostnad som icke varit					Har kostnad som inte har
nödvändig	nedlagts			på	varit nödvändig lagts ner på
tomträtten efter		uppsägningen,			tomträtten efter		uppsägningen,
får värdeökning som uppkom-					får värdeökning som uppkom-
mit därigenom icke tagas i					mit därigenom inte tas i
beräkning vid bestämmande av					beräkning vid bestämmande av
lösesumman.					lösesumman.
Upplåtes tomträtt väsentligen					Upplåts tomträtt			väsentligen
för annat ändamål än bostads-					för annat ändamål än bostads-
bebyggelse, får parterna överens-					bebyggelse, får parterna komma
komma att det icke alls eller					överens om	att	fastighetsägaren
endast i begränsad			omfattning		inte alls eller endast i begränsad
skall åligga	fastighetsägaren att				omfattning ska vara skyldig att
lösa egendomen.					lösa egendomen.
18 §					26 §3
När fastighetsägaren är skyl-					När fastighetsägaren är skyl-
dig att lösa egendom, skall talan					dig att lösa egendom, ska talan
om lösesumman väckas inom ett					om lösesumman väckas inom ett
år efter det att uppsägningen					år efter det att uppsägningen
antecknades	i fastighetsregist-				antecknades	i fastighetsregist-
rets inskrivningsdel. Om tomt-					rets inskrivningsdel. Om tomt-
rättshavaren har klandrat upp-					rättshavaren har klandrat upp-
sägningen enligt 16 §, får talan					sägningen enligt 24 §, får talan
om lösesumman i stället väckas					om lösesumman i stället väckas
inom ett år efter det att domen i					inom ett år efter det att domen i
målet om klander vann laga					målet om klander vann laga
kraft. Om tiden inte iakttas,					kraft. Om tiden inte iakttas,
förfaller uppsägningen. Talan får					förfaller uppsägningen. Talan får
väckas av såväl fastighetsägaren					väckas av såväl fastighetsägaren
som tomträttshavaren.					som tomträttshavaren.
Sedan domen om lösesum-					Sedan domen om lösesum-
man har vunnit laga kraft, skall					man har vunnit laga kraft, ska
lösesumman	inom		en	månad	lösesumman	inom		en månad
deponeras	hos	länsstyrelsen.			deponeras	hos	länsstyrelsen.
Lösesumman behöver dock inte					Lösesumman behöver dock inte
deponeras tidigare än en månad					deponeras tidigare än en månad

3 Senaste lydelse av förutvarande 13 kap. 18 § 2004:424.

Författningsförslag SOU 2012:71

före den dag till vilken upp-

sägningen har ägt rum. Om

lösesumman

inte

deponeras

lösesumman

inte

deponeras

inom föreskriven tid, skall läns-

inom föreskriven tid, ska läns-

styrelsen efter ansökan ta ut

beloppet som om betalnings-

skyldighet

hade ålagts genom

skyldighet

hade

ålagts genom

domen. När

lösesumman

har

domen. När

lösesumman

har

deponerats, skall

länsstyrelsen

deponerats,

ska

länsstyrelsen

genast anmäla detta till inskriv-

ningsmyndigheten för anteckning

i fastighetsregistrets inskrivnings-

del.

Medel

som

har deponerats

Medel

som

har

deponerats

skall genast sättas in i bank eller

ska genast sättas in i bank eller

kreditmarknadsföretag mot ränta.

19 §

27 §4

När den genom uppsägningen

bestämda tillträdesdagen är inne

och lösesumman nedsatts enligt

och

lösesumman

deponerats

18 §,

upphör

tomträtten

med

enligt

26 §,

upphör

tomträtten

däri upplåtna rättigheter och blir

med

däri

upplåtna

rättigheter

inskrivningar

denna

utan

och blir inskrivningar i denna utan

verkan. Innan nedsättning skett,

verkan. Innan deposition har skett,

får tillträde ej äga rum utan

får tillträde inte äga rum utan

tomträttshavarens medgivande.

Har tomträtten frånträtts på

den

genom

uppsägningen

den

genom

uppsägningen

bestämda tillträdesdagen men är

bestämda

tillträdesdagen

men

lösesumman

då

ännu

icke

har lösesumman då ännu inte

nedsatt,

är

fastighetsägaren

deponerats,

är

fastighetsägaren

skyldig att betala ränta till

tomträttshavaren. Räntan beräk-

nas

enligt

5 §

räntelagen

nas

enligt

5 §

räntelagen

(1975:635) för tiden från till-

trädesdagen till dess nedsättning

skall ske och enligt 6 § räntelagen

ska ske och enligt 6 § räntelagen

för tiden därefter.

4 Senaste lydelse av förutvarande 13 kap. 19 § 1975:641.

SOU 2012:71

Författningsförslag

21§

Har fastighetsägaren och

tomträttshavaren sedan tomt- rätten upplåtits slutit avtal om utvidgning eller inskränkning av det område tomträtten avser eller om ändring av ändamålet med tomträtten eller av de föreskrifter som i övrigt gäller angående tomträttens utövning eller i fråga varom överens- kommelse är tillåten enligt 11, 12, 14, 15 eller 17 §, gäller ändringsavtalet mot den som har rättighet i tomträtten endast om inskrivning av avtalet är beviljad eller ansökan därom förklarad vilande i avvaktan på att annat hinder än som avses i 21kap. 5 § andra stycket undan- röjes. Angår avtalet utvidgning eller inskränkning av det område tomträtten avser, är avtalet för sin giltighet beroende av att fastighetsbildning kommer till stånd i enlighet med avtalet.

Ändringsavtal

29§

Har fastighetsägaren och

tomträttshavaren sedan tomt- rätten upplåtits slutit avtal om utvidgning eller inskränkning av det område tomträtten avser

eller	om	ändring	av ändamålet
med	tomträtten		eller	av de
villkor		som i	övrigt	gäller

angående tomträttens utövning eller i fråga varom överens- kommelse är tillåten enligt 20, 22, 23 eller 25 §, gäller ändringsavtalet mot den som har rättighet i tomträtten endast om inskrivning av avtalet är beviljad eller ansökan därom förklarad vilande i avvaktan på att annat hinder än som avses i 21 kap. 5 § andra stycket undan- röjes. Angår avtalet utvidgning eller inskränkning av det område tomträtten avser, är avtalet för sin giltighet beroende av att fastighetsbildning kommer till stånd i enlighet med avtalet.

Vad som sägs i första stycket

gäller även
1. överenskommelser	enligt
15 § tredje stycket, och
2. överenskommelser	enligt

19 § första stycket, om överens- kommelsen gäller en sådan tomt- rätt som avses i 15 § och innebär att avgälden ska avvika från vad som sägs i denna balk eller från en tidigare inskriven överens- kommelse.

Författningsförslag SOU 2012:71

Angående avtal som avses i första stycket gäller i övrigt bestämmelserna i detta kapitel om upplåtelse av tomträtt i tillämpliga delar.

23 §

Mål angående omprövning eller jämkning av avgäld, klander av uppsägning eller bestämmande av lösesumma upptages av mark- och miljödomstol.

24 §

Angående rättegången i mål som avses i 23 § gäller i tillämp- liga delar expropriationslagen (1972:719). Bestämmelserna om utredningsbeslut äger dock tillämp- ning endast i den mån målet avser bestämmande av lösesumma. Rör tvisten fråga som kan inverka på den rätt som tillkommer inne- havare av panträtt eller rättighet som är inskriven, är rätten ej bunden av parts yrkande eller medgivande.

I mål angående bestämmande av lösesumma skall fastighets- ägaren vidkännas på ömse sidor uppkomna rättegångskostnader vid mark- och miljödomstolen, i den mån ej annat föranledes av 18 kap. 6 och 8 §§ rättegångs- balken. Har motpart förebringat

Rättegångsbestämmelser

31 §5

Mål om omprövning, rättelse eller jämkning av avgäld, klander av uppsägning eller bestämmande av lösesumma prövas av mark- och miljödomstol.

32§6

I mål om omprövning, rättelse

eller jämkning av avgäld ska vad som är föreskrivet om rättegången i dispositiva tvistemål tillämpas.

I fråga om rättegången i mål om ogiltighet av uppsägning eller bestämmande av lösesumma ska expropriationslagen (1972:719) tillämpas. Bestämmelserna om utredningsbeslut ska dock tillämpas endast i den utsträckning målet avser bestämmande av lösesumma. Om en tvist rör en fråga som kan få betydelse för innehavare av panträtt eller inskriven rättighet, är domstolen inte bunden av parts yrkande eller medgivande.

5Senaste lydelse av förutvarande 13 kap. 23 § 2010:993.

6Senaste lydelse av förutvarande 13 kap. 24 § 2010:993.

I avvaktan på att hinder som anges i andra eller fjärde stycket undanröjs ska ansökan förklaras vilande.

Författningsförslag SOU 2012:71

	sagts gäller inte om annat föran-
	leds av 18 kap. 6 och 8 §§ samma
	balk.
21 kap.
	5 §7
Ansökan om inskrivning av	Ansökan om	inskrivning av
avtal om sådan ändring i tomt-	avtal om sådan ändring i tomt-
rättens innehåll som avses i	rättens innehåll	som avses i
13 kap. 21 § får göras av fastig-	13 kap. 29 § får göras av fastig-
hetsägaren eller tomträttshavaren	hetsägaren eller tomträttshavaren
sedan tomträtten inskrivits. Om	sedan tomträtten inskrivits. Om
sådan inskrivning gäller i tillämp-	sådan inskrivning gäller i tillämp-
liga delar 2–4 §§ med följande	liga delar 2–4 §§ med följande
avvikelser.	avvikelser.

Är inteckning förut beviljad eller sökt i tomträtten eller är inskrivning av nyttjanderätt, servitut eller rätt till elektrisk kraft förut beviljad eller sökt i denna eller söks sådan inskrivning samma dag, får ansökan om inskrivning av avtal som avses i första stycket bifallas endast om rättighetshavaren medgett inskrivning av ändringsavtalet eller detta är väsentligen utan betydelse för rättig- hetshavarens säkerhet. Om fastigheten eller tomträtten har utmätts, belagts med kvarstad eller tagits i förvar eller tagits i anspråk genom betalningssäkring och ett ärende angående anteckning om åtgärden har tagits upp senast på den inskrivningsdag då inskriv- ning söks, gäller vad som sagts nu om rättighetshavaren även utmätningssökanden eller den för vars anspråk kvarstad eller förvar eller betalningssäkring ägt rum.

Bestämmelserna i andra stycket gäller inte i fråga om ansökan om inskrivning av avtal som endast avser ändring av avgälden.

Är avtal som avses i första stycket beroende av att fastighets- bildning äger rum, får ansökan bifallas endast om nämnda åtgärd kommit till stånd.

I avvaktan på att hinder som anges i andra eller tredje stycket undanröjs ska ansökan förklaras vilande.

7 Senaste lydelse 2008:377.

SOU 2012:71

Författningsförslag

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2.Lagen gäller inte i fråga om tomträtt som har upplåtits före ikraftträdandet av lagen (1953:415) angående ändring i lagen den 14 juni 1907 (nr 36 s. 1) om nyttjanderätt till fast egendom, om inte parterna har avtalat att 1953 års lag ska gälla för tomträtten.

3.På tomträtter som har upplåtits före ikraftträdandet ska de nya bestämmelserna tillämpas först när avgälden ska bestämmas för den första avgäldsperiod som börjar löpa efter den 31 december 2014 och för vilken det vid lagens ikraftträdande varken har träffats avtal om avgäldens storlek eller väckts talan om omprövning av avgälden.

4. I fråga om avgäldsperioder som börjar löpa efter den 31 december 2014 gäller inte sådana avtal om avgäldsperiodens längd eller om ordningen för ändring av avgäld som har ingåtts före lagens ikraftträdande.

Första stycket gäller inte avgäldsperioder för vilka enligt punkten 3 äldre bestämmelser ska tillämpas.

5.Trots vad som sägs i punkten 3 får ett avtal enligt 13 kap. 15 § tredje stycket ingås omedelbart efter lagens ikraftträdande. Avtalet får dock verkan först när avgälden enligt punkten 3 ska bestämmas enligt de nya bestämmelserna.

6.Om en tomträtt som omfattas av lagen den 14 juni 1907 (nr 36 s. 1) om nyttjanderätt till fast egendom i dess lydelse vid utgången av år 1953 har upphört på grund av att upplåtelsetiden har löpt ut och parterna redan då har träffat avtal om att fastigheten på nytt ska upplåtas med tomträtt till samma tomträttshavare, gäller vad som sägs i 13 kap. 11 § andra stycket andra meningen även under de första tio åren av den nya upplåtelsen.

Författningsförslag

SOU 2012:71

2Förslag till

lag om inlösen av tomträttsfastigheter

Härigenom föreskrivs följande.

Vad som avses med inlösen av tomträttsfastighet

1 § Med inlösen av tomträttsfastighet avses i denna lag en av dom- stol beslutad övergång av äganderätten till en tomträttsfastighet från fastighetsägaren till tomträttshavaren. En tomträttshavare har rätt till sådan inlösen på de villkor som anges i denna lag.

Beträffande sådana tomträtter som väsentligen är upplåtna för bostadsändamål kan tomträttshavaren inte med bindande verkan avstå från rätten till inlösen.

Vilka fastigheter som får lösas in

2 § Bestämmelserna i denna lag gäller endast sådana tomträtts- fastigheter som tillhör staten eller en kommun eller som annars är i allmän ägo.

Inlösen får endast avse en fastighet i dess helhet.

Förutsättningar för inlösen

3 § Tomträttshavaren har endast rätt till inlösen, om

1.det har gått trettio år sedan fastigheten senast uppläts med tomträtt, och

2.de villkor som enligt parternas avtal gäller för tomträtts- fastighetens användning och bebyggelse i rimlig utsträckning kom- mer att gälla även efter det att fastigheten har lösts in.

4 § Om fastighetsägaren har sagt upp tomträttsavtalet enligt 13 kap. 23 § jordabalken, har tomträttshavaren inte rätt till inlösen.

SOU 2012:71

Författningsförslag

Förfarandet vid inlösen

5 § En tomträttshavare som vill lösa in tomträttsfastigheten ska väcka talan om detta vid mark- och miljödomstol.

En talan enligt första stycket ska handläggas enligt vad som är föreskrivet om rättegången i dispositiva tvistemål.

Rättens avgörande

6 § Om rätten finner att det finns förutsättningar för inlösen, ska den

1.besluta att äganderätten till fastigheten ska övergå till tomt- rättshavaren, och

2.förplikta tomträttshavaren att betala ersättning till fastighets- ägaren enligt 7 §.

På yrkande av fastighetsägaren ska tomträttshavaren ställa säkerhet för den ersättning som han eller hon ska betala. Om ett sådant yrkande har framställts, får rätten inte besluta enligt första stycket förrän betryggande säkerhet har ställts.

Ersättningen till fastighetsägaren

7 § För en sådan tomträttsfastighet som avses i 13 kap. 12 § första stycket jordabalken ska ersättningen bestämmas till 50 procent av det markvärde som har bestämts vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast före det år då talan om inlösen väcktes. I fall som avses i 13 kap. 12 § andra stycket jorda- balken ska ersättningen i stället bestämmas till 50 procent av det markvärde som kan beräknas enligt fastighetstaxeringslagens (1979:1152) bestämmelser om bestämmande av taxeringsvärde. Markvärdet ska omräknas med förändringen av Statistiska central- byråns konsumentprisindex från ingången av det år då den i första meningen angivna allmänna eller förenklade fastighetstaxeringen skedde till och med kalendermånaden närmast före den månad då talan om inlösen väcktes.

För andra tomträttsfastigheter än sådana som avses i första stycket ska ersättningen motsvara markens marknadsvärde i obe- byggt skick vid den tidpunkt då talan om inlösen väcktes. Vid bedömningen av marknadsvärdet ska hänsyn tas till de närmare villkor som ska tillämpas i fråga om fastighetens användning och

Författningsförslag

SOU 2012:71

bebyggelse efter det att fastigheten har lösts in. Ifråga om tomt- rätter som avses i 13 kap. 14 § jordabalken ska dock marknads- värdet reduceras på samma sätt som där anges beträffande avgälds- underlaget.

Äganderättens övergång

8 § När rättens avgörande enligt 6 § första stycket 1 vinner laga kraft, övergår äganderätten till fastigheten till tomträttshavaren.

Tomträttshavarens skyldighet att betala avgäld för tomträtten består intill den tidpunkt som anges i första stycket. Tomträtts- havaren har rätt att få tillbaka erlagd avgäld som belöper på tiden därefter.

Ränta

9 § Tomträttshavaren ska betala ränta på ersättningen till fastig- hetsägaren från den tidpunkt som anges i 8 § första stycket till dess betalning sker. Räntan beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden intill tre månader efter det att rättens avgörande enligt 6 § första stycket 2 vinner laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

De nya bestämmelserna ska dock tillämpas först från utgången av den avgäldsperiod som löper vid ikraftträdandet.

3.Om en tomträtt som omfattas av lagen den 14 juni 1907 (nr 36 s. 1) om nyttjanderätt till fast egendom i dess lydelse vid utgången av år 1953 har upphört på grund av att upplåtelsetiden har gått ut och parterna redan då har träffat avtal om att fastigheten på nytt ska upplåtas med tomträtt till samma tomträttshavare, har tomträttshavaren rätt till inlösen utan hinder av vad som sägs i 3 § 1.

1 Inledning

1.1Tomträttsinstitutets ändamål och utveckling

Tomträttsinstitutet tillkom år 1907 genom införandet av 4 kap. lagen (1907:36 s. 1) om nyttjanderätt till fast egendom, vilket trädde i kraft den 1 januari 1908. Institutets syfte var att främja en sund utveckling av bostadsförhållandena i städerna. Detta skulle ske genom att det allmänna fick möjlighet att tillhandahålla mark för bebyggelse åt enskilda utan att samtidigt frånhända sig ägande- rätten till marken.1 Den enskilde som stod i begrepp att uppföra ett egnahem kunde genom en tomträtt få tillgång till mark under någorlunda betryggande former utan att göra någon egen kapital- insats. Att det allmänna förblev ägare till marken ansågs ha den särskilda fördelen att det allmänna därmed förbehölls den framtida värdestegringen hos marken. Ytterligare en fördel var att möjlig- heterna att vid framtida behov använda marken för annat ändamål underlättades.

När tomträttsinstitutet infördes, utgick man från att tomträtt skulle komma att användas som en övergångsform till äganderätt. Tanken var att marken i en stads ytterområden skulle upplåtas med tomträtt för egnahemsbebyggelse och att staden sedan, när dess utveckling hade medfört ett behov av att utnyttja marken för en mer intensiv bebyggelse, skulle sälja marken och därigenom komma i åtnjutande av inträdd markvärdestegring. I stället kunde då nya, från stadens centrum mer avlägsna, områden upplåtas med tomt- rätt.2

Tomträtten var i sin tidigaste form en tidsbegränsad nyttjande- rätt till fast egendom. Rätten att upplåta denna nyttjanderätt var i princip förbehållen vissa offentliga rättssubjekt. Upplåtelsetiden skulle vara minst 26 och högst 100 år men i övrigt rådde avtalsfrihet om villkoren för upplåtelsen. Även om avtalsfrihet således gällde

1Se Lagberedningens förslag till jordabalk I, s. 242 ff.

2Se Lagberedningens förslag till jordabalk I s. 257 och 258.

Inledning

SOU 2012:71

beträffande avgäldens storlek var det normala att den avgäld som hade avtalats vid upplåtelsen gällde under hela upplåtelseperioden.3 När upplåtelsetiden hade gått till ända, upphörde tomträtten och upplåtaren kunde förfoga fritt över fastigheten. Om annat inte hade avtalats, fanns det inget krav på att upplåtaren skulle lösa byggnader eller annan egendom som hade uppförts på fastigheten.

År 1953 reformerades tomträttsinstitutet. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 1954. För dessförinnan gjorda tomträtts- upplåtelser gäller fortfarande äldre bestämmelser, om inte parterna, i enlighet med övergångsbestämmelserna till 1953 års lag, har kom- mit överens om att ändra upplåtelseavtalet så att det överens- stämmer med de nya reglerna, se vidare avsnitt 1.3.2.

I förarbetena till 1953 års lag konstaterades att tomträtts- institutet efter hand hade kommit att användas för olika ändamål och inte längre betraktades som en övergångsform till kommande äganderätt utan som en slutlig reglering av frågor kring enskild bebyggelse av mark i allmän ägo.4 Syftet med den nya regleringen var därför att trygga tomträttshavarens ställning, och därmed också tomträttens kreditvärde, och att samtidigt ta tillvara upplåtarens intresse. Även det allmännas intresse av tomträttsinstitutet fram- hölls, särskilt möjligheten att tillgodogöra sig markvärdestegringen och att vid behov förfoga över den upplåtna marken för allmän- nyttigt ändamål.

Reformeringen av tomträttsinstitutet innebar i korthet att tomt- rätt utformades som en i tiden obegränsad nyttjanderätt. Det nya systemet innebar att tomträttshavaren överhuvudtaget inte hade någon rätt att säga upp nyttjanderätten, medan upplåtaren kunde säga upp nyttjanderätten endast under vissa villkor och vid vissa tidpunkter. Upplåtarens uppsägningsrätt förenades med en lösen- skyldighet. Upplåtaren gavs också möjlighet att löpande få del i markens värdestegring. Det skedde genom införandet av regler som innebar att avgälden skulle omregleras vid återkommande tid- punkter. Därmed uppstod ett lagreglerat system med fleråriga avgäldsperioder. Tomträtt förblev dock en upplåtelseform för- behållen mark som ägs av det allmänna. Vidare blev inskrivning av tomträttsavtal obligatoriskt.

Genom en lagändring, som beslutades år 1967 och trädde i kraft den 1 januari 1968, ändrades minimitiden för avgäldsperioderna i fråga om tomträtt upplåten för bostadsändamål från tjugo till tio

3Se SOU 1952:28 s. 32.

4Se SOU 1952:28 s. 60.

SOU 2012:71

Inledning

år.5 Syftet med detta var att skapa bättre förutsättningar för det allmänna att tillgodogöra sig värdestegringen på marken. Lag- ändringarna var förenade med övergångsbestämmelser som i sak motsvarade de övergångsbestämmelser som gällde för 1953 års lagändringar och som har återgetts ovan.

De nya reglerna om tomträtt överfördes, i sak oförändrade, till 13 kap. jordabalken i samband med att jordabalken trädde i kraft den 1 januari 1972. I princip gäller dock fortfarande äldre bestäm- melser för tomträtter som har upplåtits dessförinnan.

1.2Översikt över de nuvarande reglerna om tomträtt

Nedan lämnas en kort redogörelse för de nuvarande reglerna om tomträtt i 13 kap. jordabalken.

Tomträtt är en nyttjanderätt till fastighet under obestämd tid för visst ändamål mot årlig avgäld i pengar (1 § första stycket). Tomträtt är i flera avseenden jämställd med fast egendom; exempelvis får det i en tomträtt upplåtas panträtt och annan nyttjanderätt än tomträtt samt servitut och rätt till elektrisk kraft (1 § andra stycket). Möjligheten att upplåta tomträtt är förbehållen det allmänna men regeringen kan lämna tillstånd till tomträtts- upplåtelse i en fastighet som tillhör en stiftelse (2 §). En tomträtts- upplåtelse får endast avse en hel fastighet. Det är alltså inte möjligt att upplåta tomträtt i en del av fastighet. Det är inte heller möjligt att upplåta tomträtt i flera fastigheter gemensamt eller i en ägar- lägenhetsfastighet.

Tomträttsupplåtelsen ska komma till uttryck i ett tomträttsavtal. Detta ska upprättas skriftligen och där ska uttryckligen framgå att upplåtelsen avser tomträtt (3 §). Kravet på skriftlighet gäller även ändring av och tillägg till avtalet. Upplåtelsehandlingen ska inne- hålla uppgift om ändamål, avgäld, närmare föreskrifter om fastig- hetens användning och bebyggelse och de bestämmelser i övrigt som ska gälla för tomträtten (4 §). Eventuella byggnadsbestäm- melser rörande fastigheten i detaljplan eller annars ingår i upp- låtelsen om inte annat har avtalats.

En upplåtelse av tomträtt innefattar en överlåtelse på tomträtts- havaren av byggnad eller annan egendom som vid upplåtelsen hör till fastigheten (5 §). Tomträttens inträde eller bestånd får inte göras beroende av villkor och det är inte tillåtet att inskränka

5 Se prop. 1967:90 s. 118 och 119.

Inledning

SOU 2012:71

tomträttshavarens rätt att överlåta, pantsätta eller upplåta nyttjande- rätt i tomträtten (6 §). Det finns inte någon rätt att häva tomträtts- avtalet p.g.a. bristande avtalsuppfyllelse. Om fastighetsägaren eller tomträttshavaren har överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldig- het enligt upplåtelsen, åligger det denne att återställa vad som har rubbats eller fullgöra vad som eftersatts och att ersätta skadan (8 §).

Avgälden, dvs. avgiften för tomträtten, ska utgå med oförändrat belopp under en avgäldsperiod om minst tio år (10 §). Parterna kan träffa överenskommelse om ändring av avgälden för den kom- mande avgäldsperioden, men det får inte ske senare än ett år före utgången av innevarande period (11 §). Om överenskommelse inte har träffats, har vardera parten möjlighet att under näst sista året av den löpande avgäldsperioden väcka talan vid domstol om ändring av avgälden. Har avgälden inte ändrats på något av dessa sätt, ska den utgå med samma belopp som tidigare.

Om bestämningen av avgälden blir föremål för domstols- prövning, ska domstolen bestämma avgälden för den kommande perioden. Det ska ske på grundval av det värde marken har vid tiden för omprövningen (11 §). Vid bedömningen av markvärdet ska hänsyn tas till ändamålet med upplåtelsen och de närmare föreskrifter som ska tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse. Det saknas annan författningsreglering av hur avgälden ska bestämmas och även förarbetena är knapphändiga i detta avseende.6

Vad som nu har sagts hindrar inte att parterna när som helst kan komma överens om jämkning av avgälden (12 §). Detta kan ske antingen p.g.a. ändrade förhållanden som rör tomträttens utövande eller då tomträttens värde minskar avsevärt till följd av nya eller ändrade byggnadsbestämmelser eller av någon annan särskild omständighet som inte är hänförlig till tomträttshavaren eller beror av honom eller henne.

Tomträttsavtalet kan endast sägas upp av fastighetsägaren och endast vid utgången av vissa tidsperioder (13 och 14 §§). En tomt- rättsupplåtelse för bostadsbebyggelse kan sägas upp efter sextio år och därefter vart fyrtionde år. Beträffande tomträtt för annat ända- mål kan överenskommelse träffas om kortare perioder, dock inte kortare än tjugo år. Ytterligare en förutsättning för uppsägning är

6 I kapitel 2 behandlas den domstolspraxis som har utbildats i fråga om regleringen av tomträttsavgäld och i kapitel 3 lämnas en redogörelse för kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld.

SOU 2012:71

Inledning

att det är av vikt för fastighetsägaren att fastigheten används för bebyggelse av annan art eller på annat sätt än tidigare. Uppsägning kan ske tidigast fem år och senast två år före uppsägningsperiodens utgång (15 §). Om tomträttshavaren vill motsätta sig uppsägningen, måste han eller hon klandra denna inom viss tid (16 §). Om det inte sker går möjligheten att få uppsägningen ogiltigförklarad för- lorad.

Om tomträtten upphör p.g.a. uppsägning, ska fastighetsägaren lösa byggnader och annan egendom som utgör tillbehör till tomt- rätten (17 §). Avser upplåtelsen väsentligen annat än bostads- bebyggelse, får dock parterna begränsa lösenskyldigheten genom avtal. Jordabalken innehåller särskilda regler om talan om löse- summa och om betalning av lösesumma (18–20 §§).

En tomträttsupplåtelse ska alltid skrivas in i fastighetsregistrets inskrivningsdel (21 kap. 1 § jordabalken). Inskrivningen får särskild betydelse för tomträttens bestånd. En tomträtt som har skrivits in gäller nämligen till dess att inskrivningen har dödats; så är fallet även om parterna avtalar om att tomträtten ska upphöra eller om denna kommer i fastighetsägarens hand eller om äganderätten till fastigheten övergår på tomträttshavaren (22 §). För sådan rättighet som gäller i tomträtten oberoende av inskrivning svarar fastighets- ägaren även om inskrivningen av tomträtten dödas. Om fastighets- ägaren och tomträttshavaren kommer överens om ändring av upplåtelsevillkoren, gäller ändringen mot den som har rättighet i tomträtten endast om inskrivning av ändringsavtalet är beviljad eller om ansökan om inskrivning har förklarats vilande (21 §).

Mål om omprövning eller jämkning av avgäld, klander av upp- sägning och bestämmande av lösesumma (23 §) ska prövas av mark- och miljödomstol. I dessa mål gäller, med visst undantag, 5 kap. expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar. Om tvisten rör en fråga som kan inverka på den rätt som tillkommer en inne- havare av panträtt eller rättighet som är inskriven, är rätten inte bunden av en parts yrkande eller medgivande. Målet blir därmed att jämställa med ett indispositivt tvistemål och i bl.a. mål om avgälds- bestämning gäller rättegångsbalkens regler om rättegångskostnader i indispositiva tvistemål, dvs. varje part svarar normalt för sina rättegångskostnader, oavsett målets utgång.

Tomträtt likställs i flera fall med fast egendom, bl.a. i utsök- ningsbalken, konkurslagen samt vid expropriation och liknande tvångsförvärv (26 §). Bestämmelser om t.ex. överlåtelse och rättig- het i eller till förmån för fast egendom äger också, enligt huvud-

Inledning

SOU 2012:71

regeln, motsvarande tillämpning för tomträtt (7 §). Vidare anses tomträttshavaren som ägare av fastigheten i samband med fastighets- taxering och vid uttag av fastighetsavgift.7

Bestämmelserna om tomträtt i 13 kap. jordabalken kompletteras av regler om inskrivning av tomträtt, inteckning i tomträtt och om inskrivning i tomträtt av nyttjanderätt och servitut (21 kap., 22 kap. 15 § och 23 kap. 8 § jordabalken).

1.3Förekomsten av tomträtter

Redovisningen i detta avsnitt är baserad på uppgifter ur fastighets- registret.

Det bör inledningsvis noteras att statistiska uttag ur fastighets- registrets tomträttsdel är ”färskvara”. Inskrivningar i fastighets- registret sker normalt varje vardag och registrets innehåll förändras därför beroende på vilka inskrivningar som sker. Nedan redovisade uppgifter avser förhållandena vid årsskiftet 2011/2012.

1.3.1Fördelningen över landet

I Sverige finns det cirka 62 300 fastigheter som är upplåtna med tomträtt. De motsvarar cirka 2 procent av det totala antalet fastig- heter och är fördelade över 159 kommuner.

I fråga om tomträttsändamål är det stora flertalet avsedda för småhus, drygt 49 100. Drygt 6 300 tomträtter avser flerbostadshus och 6 800 tomträtter övriga ändamål (kontor, diverse industrier, lager etc.).

Dessa uppgifter kan ställas i relation till de statistiska uppgifter som redovisas i det senaste lagstiftningsarbetet på området, lagrådsremissen Tomträttsavgäld av den 17 december 1998. Där anges att det totala antalet tomträtter år 1996 var cirka 108 600, varav 93 500 avsåg småhus, 9 250 flerfamiljshus, 3 650 industri- tomter och 2 100 blandade respektive övriga ändamål.

97 procent av landets tomträtter finns i 41 kommuner. Drygt hälften av tomträtterna är koncentrerade till sju kommuner; Göte- borg, Kiruna, Luleå, Malmö, Norrköping, Stockholm och Västerås. I Göteborg och Stockholm finns drygt 10 000 tomträtter per

7 Se 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och 2 § lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift.

SOU 2012:71

Inledning

kommun. Stockholms kommun har därutöver upplåtit tomträtter i närliggande kommuner; sammanlagt något fler än 12 100 tomt- rätter är därför upplåtna av Stockholm kommun. I Västerås kom- mun finns 5 600 tomträtter. Övriga ovan nämnda kommuner har mellan 2 000 och 3 500 tomträtter per kommun. Utöver de nu nämnda kommunerna är spridningen stor vad gäller antalet tomt- rätter per kommun; det förekommer allt från en enda tomträtt till närmare 2 000.

1.3.2Tillämplig lagstiftning

En kort beskrivning av tomträttsinstitutet utveckling har lämnats i avsnitt 1.1. Som framgår där infördes institutet den 1 januari 1908. Bestämmelserna om tomträtt har därefter ändrats i sak vid i huvud- sak två tillfällen. De nya bestämmelserna trädde i kraft dels den 1 januari 1954, dels den 1 januari 1968. De nya bestämmelserna gjordes som huvudregel inte tillämpliga på äldre tomträtter. Enligt övergångsbestämmelserna till respektive lagändring kan emellertid parterna beträffande upplåtelser före de nya reglernas ikraftträdande år 1954 respektive år 1968 överenskomma om sådan ändring i upp- låtelsen att denna kommer i överensstämmelser med den nya lagen och begära inskrivning av ändringen.

Genom fastighetsregistret kan därför utläsas vilken lagstiftning som är tillämplig på respektive tomträtt. I tabell 1.1 redovisas hur nu existerande tomträtter fördelar sig i fråga om tillämplig lag- stiftning.

Tomträtter som följer lagstiftningen före år 1954 är tidsbestämda till som längst 100 år. Sådana tomträtter kan följaktligen löpa fram till år 2054. Merparten upphör dock betydligt tidigare. Av de tomt- rätter som följer lagstiftningen före år 1954 är merparten belägna i Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner och större delen av

Inledning

SOU 2012:71

de äldre tomträtterna i dessa kommuner löper ut under år 2013. I de tre kommunerna löper endast enstaka äldre tomträtter längre än till år 2028.

1.3.3Tomträttsupplåtare

Det är normalt en kommun som är tomträttsupplåtare, tillika fastighetsägare. Av det totala antalet fastigheter som enligt fastighetsregistret är upplåtna med tomträtt har emellertid cirka 670 en annan lagfaren ägare än en kommun. Cirka 500 av dessa avser tomträtter för småhus, 50 flerbostadshus och 100 annat tomt- rättsändamål. Dessa siffror är dock förenade med stor osäkerhet. De stickprovskontroller som utredningen har gjort tyder nämligen på att flertalet fastigheter, som i fastighetsregistret redovisas som upplåtna med tomträtt för småhusändamål och vilkas ägare inte är en kommun, i själva verket har friköpts av den senaste tomträtts- havaren.

Bland de lagfarna ägare som inte är en kommun märks bland andra staten genom Statens fastighetsverk och Riksantikvarie- ämbetet, prästlönetillgångar, knutna till Svenska kyrkan samt ett fåtal landsting, bolag och stiftelser. De administrerar vardera någon eller några fastigheter som är upplåtna med tomträtt. I övrigt är den lagfarne ägaren en fysisk person.

1.3.4Fastighetstaxering och avgäldens storlek

Antalet taxeringsenheter som avser fastigheter, upplåtna med tomt- rätt, är något fler än antalet tomträtter. Det beror på att vissa fastigheter består av fler än en taxeringsenhet. Differensen är dock endast knappt 500 enheter. Av fastighetsregistret framgår också att ett fåtal taxeringsenheter som avser fastigheter, upplåtna med tomt- rätt för småhus- eller flerbostadsändamål, saknar marktaxerings- värde. När det gäller fastigheter, upplåtna med tomträtt för andra ändamål saknar knappt 2 000 marktaxeringsvärde.

Enligt 21 kap. 5 § jordabalken får en ändring av avgäldens stor- lek skrivas in.8 Av de underhandskontakter som utredningen har haft med Lantmäteriet och de stickprov som har gjorts framgår att

8 Se vidare i förordningen (2000:308) om fastighetsregister och inskrivningsförordningen (2000:309).

SOU 2012:71

Inledning

uppgifterna om avgäldsbelopp i fastighetsregistret generellt sett är tämligen aktuella. Avgäldsändringar skrivs således i hög utsträck- ning in, även om vissa kommuner (t.ex. Kiruna) konsekvent avstår från inskrivning. Vi har mot denna bakgrund bedömt att fastighets- registret ger en förhållandevis god bild av avgäldsnivåerna. Detta är av särskilt intresse för småhustomträtterna, vilka utgör en någor- lunda homogen grupp.

Statistiska centralbyrån har för respektive kommun bl.a. beräk- nat medianvärden av den årliga tomträttsavgälden för småhustomt- rätter.9 För de 41 kommuner som har specialstuderats under utred- ningsarbetet (se närmare om detta i avsnitt 3.1) varierar median- värdet för tomträttsavgälden för en småhustomträtt mellan 650 kronor och drygt 16 200 kronor per år. I de kommuner som har flera än 1 000 småhustomträtter är variationen ungefär lika stor. Medianvärdet i Göteborgs, Västerås, Malmö och Stockholms kom- muner sträcker sig från cirka 9 000 kronor per år till 12 500 kronor per år. I Luleå, Gävle, Karlstad och Norrköpings kommuner är medianvärdet cirka 5 000–6 000 kronor per år. I Bodens, Troll- hättans och Västerviks kommuner ligger medianvärdet kring 3 300– 4 300 kronor per år, medan Kiruna och Gällivare kommuner har ett medianvärde om cirka 1 500 kronor per år.

1.4Tidigare lagförslag om tomträtt

1.4.1Tomträttskommittén

År 1977 tillsattes en utredning som hade till uppdrag att undersöka hur syftet med och tillämpningen av bestämmelserna om tomträtt hade påverkats av olika åtgärder som samhället hade vidtagit på det mark- och bostadspolitiska området sedan institutet infördes år 1907. Utredningen skulle också analysera de olika syftenas inbördes för- enlighet, med utgångspunkt i målsättningen att mark för bostads- ändamål skulle kunna upplåtas både med äganderätt och tomträtt. Utredningen hade dessutom i uppdrag att föreslå ett nytt avgälds- system.

Utredningen, som antog namnet Tomträttskommittén, lämnade i betänkandet Tomträtt (SOU 1980:49) en utförlig redovisning av tomträttsinstitutets utveckling, förekomst och tillämpning. Vidare

9 Med medianvärde avses här det mittersta värdet, om alla avgälder rangordnas i storleks- ordning.

Inledning

SOU 2012:71

konstaterade utredningen att det i rättspraxis hade utbildats en metod för avgäldsbestämningen som innebar att avgälden beräk- nades som en ränta (avgäldsräntan) på markvärdet (avgäldsunder- laget). Utredningen konstaterade vidare att den utveckling som hade skett på det fastighetsekonomiska området, i kombination med låsningen av avgälden under långa perioder, innebar att resul- tatet under inflationstider blivit mycket kraftiga avgäldshöjningar i samband med omregleringarna av avgälderna.

Kommitténs förslag i fråga om avgäldsreglering var att det skulle gälla enhetliga regler redan från upplåtelsens början och att dessa uttryckligen skulle ange vilket avgäldsunderlag och vilken avgälds- ränta som upplåtaren högst fick tillämpa. Det föreslagna systemet byggde på principen om ett rörligt avgäldsunderlag, multiplicerat med en real ränta, och medgav årliga avgäldsjusteringar. Det före- slogs också att de särskilda procedurreglerna för omreglering av avgälden liksom kravet på inskrivning av ny avgäld för skydd mot tredje man skulle slopas.

Tomträttskommittén fann att av de alternativ som hade över- vägts beträffande bestämningen av avgäldsunderlaget var mark- taxeringsvärdet (vilket på den tiden fastställdes vart femte år), upp- räknat till marknadsvärdet, det alternativ som gav det skäligaste resultatet och var minst komplicerat. Kommittén föreslog alltså en sådan lösning. Mellan fastighetstaxeringarna skulle, enligt kommitténs förslag, avgälden årligen räknas om med ledning av förändringarna i konsumentprisindex. Vad gäller avgäldsräntan borde denna, enligt kommittén, principiellt sett uppskattas med hänsyn dels till den reala låneräntan på kapitalmarknaden, dels till den reala avkast- ningen på andra kapitalplaceringar. Detta föranledde kommittén att föreslå att räntan beträffande småhus och flerbostadshus skulle bestämmas på grundval av ett jämförelsetal. Detta utgjorde skill- naden mellan genomsnittet under den senast kända tioårsperioden av räntan för kommunlån bundna på tio år och utvecklingen av konsumentprisindex, ökad med 0,1 procent för tomträttsverksam- hetens administration. Tomträttsupplåtaren skulle emellertid alltid vara berättigad att tillämpa en lägsta räntesats om 2,75 procent. Lokalhyreshus antogs ha en högre avkastning varför avgäldsräntan i dessa fall föreslogs vara en procentenhet högre. För tomträtts- upplåtelser som avsåg både bostadsändamål och annat ändamål skulle avgäldsunderlaget delas upp med ledning av de riktvärden som bestämdes vid fastighetstaxeringen och skilda räntor användas

SOU 2012:71

Inledning

för varje del. Avgäldsräntans nivå skulle enligt förslaget bestämmas årligen av regeringen eller den myndighet som regeringen utsåg.

Härutöver föreslog Tomträttskommittén bl.a. att upplåtelser som följde 1907 års tomträttsbestämmelser inte skulle omfattas av lagändringen men att övriga upplåtelser skulle omfattas av det nya avgäldssystemet efter utgången av den löpande avgäldsperioden.

Tomträttskommitténs förslag kritiserades bl.a. för att inte ta tillräcklig hänsyn till de kommunalekonomiska konsekvenser som det skulle ge upphov till. Det anfördes även att förenklingen borde drivas något längre. Beträffande markvärderingen ansåg vissa remiss- instanser att det skulle vara acceptabelt att, i brist på bättre alternativ, bestämma avgäldsunderlaget för småhus- och flerbostadstomträtter med utgångspunkt från marktaxeringsvärdet; däremot ansåg man den metoden vara mer tveksam när det gällde kommersiella tomt- rätter. Vidare ansåg de flesta remissinstanserna att det var olämpligt att räkna upp avgäldsunderlaget med konsumentprisindex. Beträff- ande avgäldsräntan ansåg särskilt kommunerna att förslaget skulle innebära sämre ekonomiskt utbyte än vad som då var fallet, medan tomträttshavare ansåg att räntenivån var för hög. Riksbanken invände mot det föreslagna reala räntesystemet.10

Tomträttskommitténs förslag ledde inte till lagstiftning.

1.4.21988 års tomträttsutredning

År 1988 tillsattes ytterligare en utredning med uppdrag att under- söka möjligheterna att förenkla bestämmandet av tomträttsavgäld. Enligt kommittédirektiven skulle tomträtt även fortsättningsvis vara ett institut vid sidan om äganderätten och utgöra ett instru- ment för att i rimlig omfattning förbehålla värdestegringen på marken åt det allmänna. Det nya avgäldssystemet skulle utformas med beaktande av bostadssociala hänsyn. Även tomträtternas kreditvärde skulle beaktas. Utredningen skulle utarbeta ett förslag som skulle vara enkelt att tillämpa och leda till avsevärt färre dom- stolsprocesser.

Utredningen, som antog namnet 1988 års tomträttsutredning, lämnade sitt förslag i betänkandet Tomträttsavgäld (SOU 1990:23). I likhet med Tomträttskommittén föreslog den nya utredningen att avgälden skulle beräknas som en avgäldsränta på ett avgäldsunder-

10 Se kommittédirektiv (Dir 1988:3) till 1988 års tomträttsutredning, bilaga 1 till SOU 1990:23.

Inledning

SOU 2012:71

lag (motsvarande markens värde). Avgälden skulle kunna omräknas varje år och bestämmelserna skulle vara tvingande till förmån för tomträttshavaren. Avgäldsbestämmelserna skulle alltså ange den högsta avgäld som fick tas ut, med möjlighet för upplåtaren att bestämma avgälden till ett lägre belopp.

Till skillnad från tidigare förslag innebar det system som 1988 års tomträttsutredning föreslog att det skulle gälla avtalsfrihet i fråga om avgäldens storlek under den första avgäldsperioden och att upplåtaren inte heller under följande avtalsperioder skulle behöva nöja sig med ett lägre avgäldsbelopp än det belopp som hade fastställts för den första avgäldsperioden. Vid upplåtelse av tomträtt för andra ändamål än småhusbebyggelse skulle parterna dessutom ha möjlighet att avtala om hur avgälden skulle ändras under upplåtelsetiden.

Ifråga om småhustomträtter ansågs marktaxeringsvärdet utgöra ett tillfredsställande mått på markvärdet. Avgäldsunderlaget skulle därför, enligt förslaget, bestämmas med ledning av marktaxerings- värdet. Mellan taxeringstillfällena, vart sjätte år, skulle avgälds- underlaget kunna räknas om med förändringen av det länsvisa fastighetsprisindexet. Avgäldsräntan bestämdes till 3,5 procent med hänsyn till att marktaxeringsvärdet motsvarade 75 procent av mark- nadsvärdet och till att det bl.a. kunde innefatta värdet av trädgårds- anläggningar.

Ifråga om andra tomträtter (dvs. tomträtter som inte var upp- låtna för småhusbebyggelse) innebar förslaget följande. Om inte annat hade avtalats, skulle högsta tillåtna avgäld bestämmas med ledning av en fri värdering av markens marknadsvärde multiplicerat med en räntesats om 3 procent. Omreglering med ledning av en ny värdering skulle kunna ske vart femte år. Däremellan skulle avgäl- den få räknas om årligen med förändringen av konsumentprisindex.

Förslaget innebar vidare att förfarandet vid omregleringar av avgälden förenklades. En begäran om ändring av avgälden skulle få ske fram till en månad före den tidsperiod som den nya avgälden avsåg. Begäran skulle kunna framställas genom en skriftlig under- rättelse. Beträffande småhus skulle den begärda avgälden gälla auto- matiskt om ingen invändning framställdes inom tre månader från underrättelsen. Vid tvist om avgäldsbeloppet skulle den som hade begärt ändrad avgäld väcka talan senast tre månader efter den nya avgäldsperiodens början. Det föreslogs också att en ändring av avgäldsbeloppet som skedde enligt lagens bestämmelser eller part-

SOU 2012:71

Inledning

ernas avtal inte skulle behöva skrivas in för att få rättsverkan mot tredje man.

De nya avgäldssystemet föreslogs gälla alla befintliga tomträtter, utom de som följde lagstiftningen före år 1954, och börja gälla när en ny avgäld skulle bestämmas efter det att den vid ikraftträdandet löpande avgäldsperioden hade gått till ända.

Under remissförfarandet rådde det en bred enighet om behovet av att förenkla avgäldsregleringen. Beträffande tomträtter för annat ändamål än småhus framhölls dock att de förslagna förändringarna var små i förhållande till gällande regler. Vidare befarades att de femåriga värderingscykler som hade föreslagits för andra tomträtter än småhus (i stället för minst tioåriga enligt gällande rätt) skulle leda till fler domstolsprocesser. Det framfördes också kritik mot att fastighetsägaren inte skulle behöva nöja sig med en lägre avgäld än den som bestämts för den första avgäldsperioden. Flera remiss- instanser hade också synpunkter på avgäldsräntans nivå, vilken vissa ansåg vara för hög och andra för låg. Flera remissinstanser ansåg att bestämmelserna för flerbostadshus och för småhus borde vara lika.

1.4.31997 års lagrådsremiss

Regeringen beslutade år 1997 om en lagrådsremiss, vilken i väsent- liga delar grundade sig på förslagen i betänkandet Tomträttsavgäld.

I lagrådsremissen föreslogs ett avgäldssystem som medgav årliga ändringar av avgälden. Avgälden skulle räknas fram genom att en i lagen angiven avgäldsränta togs ut på ett avgäldsunderlag. Ifråga om den första avgäldsperioden skulle det gälla full avtalsfrihet rörande avgäldens storlek, oavsett vilket slag av tomträtt det var fråga om.

Ifråga om småhustomträtter skulle avgäldsunderlaget utgöras av det s.k. omräknade markvärdet, infört i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) år 1996. Avgäldsräntan förslogs vara 4,5 procent. Det skulle inte vara möjligt att, beträffande omreglering av avgäld, avtala om en högre avgäld än den som följde av lagen men fastig- hetsägaren skulle inte behöva godta en lägre avgäld än den som hade bestämts för den första perioden.

I fråga om tomträtter för annat ändamål än småhus överens- stämde lagrådsremissens förslag med de förslag som hade lämnats i betänkandet, dock att avgäldsräntan föreslogs vara 4 procent i stället för 3 procent.

Inledning

SOU 2012:71

Även lagrådsremissens förslag till nya förfaranderegler överens- stämde i stora drag med förslagen i betänkandet. Detsamma gällde de föreslagna övergångsbestämmelserna.

Lagrådet, som konstaterade att förslaget innebar att avtalsfrihet skulle råda angående avgäldsperiodernas längd, antog att det nya systemet i ett ganska stort antal fall skulle komma att tillämpas på avgälder avseende längre perioder än ett år och menade att det föreslagna systemet inte var särskilt väl anpassat för det. Bland annat var det i dessa fall oklart vilka materiella regler som skulle tillämpas av en domstol om tvist uppstod om avgäldens storlek. Lagrådet ansåg därför att förslaget måste kompletteras innan det kunde läggas till grund för ny lagstiftning.

1.4.41998 års lagrådsremiss

Lagrådets yttrande över 1997 års lagrådsremiss och förändringar på fastighetstaxeringsområdet föranledde utarbetandet av en ny lag- rådsremiss. Regeringen överlämnade remissen till Lagrådet år 1998.

I förhållande till den tidigare lagrådsremissen föreslogs att avgäldsunderlaget för småhus skulle knytas till det marktaxerings- värde som bestäms vid allmän fastighetstaxering med årlig omräk- ning av avgälden enligt konsumentprisindex. Övergångsbestämmel- serna utformades i enlighet med utredningens förslag med det tillägget att avtal om avgäldsperiodens längd och om ordningen för ändring av avgäld som hade ingåtts före ikraftträdandet inte längre skulle gälla. Parterna skulle dock ha möjlighet att efter lagens ikraftträdande avtala om sådana villkor. Om parterna efter lagens ikraftträdande avtalade om längre avgäldsperioder än ett år utan att samtidigt reglera hur framtida avgäldsändringar skulle ske skulle, enligt vad som uttalades i lagrådsremissen, någon årlig omräkning inte vara tillåten. Omreglering för småhus skulle i sådana fall endast komma att ske i samband med allmän fastighetstaxering och för andra tomträtter vart femte år i samband med framtagandet av nytt markvärde.

Lagrådet ansåg i yttrandet över den andra lagrådsremissen att själva metoden för avgäldsregleringen i sina huvuddrag var väl utformad. Däremot var det enligt Lagrådet svårare att förutsäga det materiella utfallet av förslaget, varvid tveksamhet särskilt ansågs föreligga om avgäldsräntans storlek. Även om detta var en värde- ringsfråga som Lagrådet inte hade anledning att ta någon bestämd

SOU 2012:71

Inledning

ställning till menade man att räntan försiktigtvis borde bestämmas till 3 eller 3,5 procent. Lagrådet invände vidare mot omfattningen av den passivitetsverkan som den föreslagna regleringen skulle innebära. Enligt Lagrådet borde tomträttshavarens passivitet bara ha betydelse när det avgäldsbelopp som fastighetsägaren begärde inte översteg vad som skulle följa av lagen. I andra fall borde fastig- hetsägaren ha att vända sig till domstol för att få tvisten avgjord.

Lagrådsremissen har inte lett till lagstiftning.

1.5Utredningens uppdrag

Vårt uppdrag beträffande tomträtt innefattar två huvudfrågor. Vi ska dels föreslå enklare regler för hur tomträttsavgäld ska bestämmas, dels ta ställning till om en rätt för tomträttshavaren att friköpa fastigheten bör införas och föreslå hur villkor för friköp bör utformas.

1.5.1Tomträttsavgäld

Av kommittédirektiven11 framgår att vi – med beaktande av tidigare förslag på området, bl.a. lagrådsremisserna från år 1997 och år 1998, samt den kritik som har förts fram mot de tidigare förslagen – ska föreslå en avgäldsbestämning som är så enkel som möjligt. Det grundläggande syftet ska vara att skapa en mer förutsägbar ord- ning, genom vilken beräkningstekniska och andra svårigheter med att fastställa avgäldsunderlaget och avgäldsräntan undviks så långt det är möjligt.

I samband med våra överväganden ska vi undersöka hur de nuvarande avgäldsreglerna tillämpas. Vidare ska vi särskilt överväga kortare avgäldsperioder och en knytning av ändringar av avgälden till något slag av index samt i första hand eftersträva att ändringar av avgälden ska kunna ske utan att tomträttshavaren måste med- verka aktivt, annat än vid behov.

I uppdraget ligger också att ta ställning till dels om den nya avgäldsbestämningen bör tillämpas även när en tomträtt upplåts och hur det i så fall bör ske, dels i vilken utsträckning som de nya reglerna bör vara tvingande till förmån för tomträttshavaren.

Vi ska vid utformningen av nya regler om avgäldsbestämning eftersträva att dessa medför förutsägbara resultat för samtliga parter och därmed även en trygghet i boendet för tomträttshavare. Regle-

11 Dir. 2011:60, se bilaga 1.

Inledning

SOU 2012:71

ringen ska också, i ett brett perspektiv, medföra i huvudsak oför- ändrade avgäldsintäkter för fastighetsägarna och oförändrade kost- nader för tomträttshavarna, allt jämfört med de genomsnittliga avgäldsnivåerna som följer av tillämpningen av dagens avgälds- system. En ytterligare utgångspunkt är att det nya systemet inte ska äventyra tomträttens kreditvärde.

Vi är enligt direktiven oförhindrade att föreslå olika regler för avgäldsbestämningen för tomträtter med olika ändamål. Den nya ordningen ska vidare utformas med beaktande av bostadssociala hänsyn. Slutligen ska vi överväga ett särskilt skydd mot alltför stora avgäldsökningar dels i fall av kraftig markvärdestegring, dels över- gångsvis för dem som kan få en högre avgäld i och med den nya avgäldsbestämningen.

1.5.2Friköp

Det är i dag inte ovanligt att fastighetsägaren och tomträttshavaren kommer överens om att tomträttshavaren ska få köpa fastigheten, s.k. friköp. Lagen ger dock inte tomträttshavaren någon rätt att friköpa fastigheten mot fastighetsägarens vilja, dvs. en friköpsrätt eller – som vi har valt att beteckna det i detta betänkande – en rätt till inlösen av tomträttsfastighet. I utredningsuppdraget ingår att ta ställning till om det bör införas en sådan rätt och under vilka förut- sättningar som det i så fall ska kunna ske. Som ett alternativ till en friköpsrätt ska utredningen överväga möjligheten att införa enhet- liga villkor om friköp, villkor som tomträttshavaren sedan ska kunna åberopa vid de friköp som förekommer.

Oavsett ställningstagandet i dessa frågor ska vi utarbeta nöd- vändiga författningsförslag om villkoren för friköp, särskilt fri- köpspriset, såväl för det fall att en friköpsrätt ska införas som för det fall att det ska fastläggas enbart enhetliga villkor för före- kommande friköp. Vidare ska vi överväga i vilken utsträckning som lagstiftningen bör vara tvingande till förmån för tomträttshavaren.

Vid bedömningen av de olika alternativ som kan finnas när det gäller att bestämma villkoren för friköp ska vi enligt utrednings- direktiven sträva efter att friköpsmöjligheten i möjligaste mån blir ett fördelaktigt alternativ för såväl tomträttshavare som fastighets- ägare. Vi ska särskilt beakta de villkor som f.n. tillämpas vid friköp, de villkor som tillämpas när tomträtter upplåts och de regler som f.n. gäller för avgäldsbestämningen samt våra förslag till nya avgälds- regler.

2 Nuvarande ordning

Detta kapitel innehåller en genomgång av gällande lagstiftning och förarbetsuttalanden angående tomträtt samt en genomgång av Högsta domstolens avgöranden sedan år 1975. Vidare analyseras hovrätternas praxis under perioden 1990–2012. Även statistik avseende tomträttsmål i underrätterna redovisas. Avslutningsvis görs en jämförelse mellan svensk och norsk lagstiftning.

2.1Principer för avgäldsbestämningen

Vid ny upplåtelse av tomträtt kan parterna fritt avtala om avgäldens storlek. Vid omprövning av avgälden ska enligt 13 kap. 11 § andra stycket jordabalken avgälden bestämmas på grundval av det värde marken äger vid tiden för omprövningen. Vid bedömningen av markvärdet ska hänsyn tas till ändamålet med upplåtelsen och de närmare föreskrifter som ska tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse.

I förarbetena uttalas att en värdering av marken är det viktigaste ledet i avgäldsregleringen och att omprövningen av avgälden måste ske genom prövning i varje särskilt fall.1 Marktaxeringsvärdet kan därvid tjäna till viss ledning men det är enligt förarbetena uteslutet att tillmäta marktaxeringsvärdet avgörande betydelse för frågan om avgäldsreglering, eftersom taxeringen i stor utsträckning sker från allmänna ekonomiska utgångspunkter. Däremot måste stor vikt tillerkännas de föreskrifter som i varje särskilt fall gäller i fråga om tomträtten, omständigheter som enligt förarbetena endast kan behandlas och utredas uttömmande i ett domstolsförfarande. I förarbetena uttalas också att avgälden bör motsvara skälig ränta på det uppskattade markvärdet. De grunder efter vilka tomträttsupp- låtare vid tiden för omprövningen beräknar avgälden för nya tomt-

1 Se SOU 1952:28 s 66 ff. och 83 f.

Nuvarande ordning

SOU 2012:71

rättsupplåtelser bör då kunna tjäna till ledning. I övrigt har lag- stiftaren överlämnat åt rättspraxis att dra upp riktlinjer för mark- värderingen.

I praxis har man – i nära anslutning till det ovan nämnda för- arbetsuttalandet – vid omprövning av avgäld bestämt den nya avgäl- den med ledning av ett avgäldsunderlag, i princip motsvarande markvärdet, och en avgäldsränta.

2.2Högsta domstolen

Sedan 1988 års tomträttsutredning avgav sitt slutbetänkande2 har Högsta domstolen avgjort en handfull mål om omprövning av tomträttsavgäld och närliggande frågor. Praxis för tiden dessför- innan finns sammanställd i bilaga 2 till SOU 1990:23. Följande redovisning bygger delvis på denna sammanställning.

2.2.1Allmänt om avgäldsbestämningen

Högsta domstolen framhöll i NJA 1975 s. 385 att det ankommer på domstolarna att bestämma den avgäld som den finner vara skälig. I det målet hade kommunen hävdat att det av kommunen fordrade beloppet skulle godtas om det inte bedömdes vara oskäligt. Enligt Högsta domstolen saknade detta påstående fog.

I samma rättsfall framhöll Högsta domstolen också att ett av syftena med tomträttsinstitutet är att eventuell värdestegring på mark som upplåts som tomträtt ska tillfalla det allmänna. En rikt- punkt för fullföljande av detta syfte måste enligt Högsta domstolen vara att kommunen under tomträttsavtalets giltighetstid via tomt- rättsavgälden ska tillföras den del av fastighetens avkastning som är hänförlig till marken.

2.2.2Avgäldsunderlaget

Av Högsta domstolens uttalanden i NJA 1975 s. 385 följer också att markvärdet ska bestämmas så att det antas motsvara ett tänkt saluvärde på marken i avröjt skick vid omregleringstidpunkten. I NJA 1975 s. 385 tillämpade Högsta domstolen ortsprismetoden för

2 Se SOU 1990:23.

SOU 2012:71

Nuvarande ordning

att bestämma markvärdet. I NJA 1986 s. 272 tillämpade Högsta domstolen i stället avkastningsmetoden.

I ett annat rättsfall, NJA 1976 s. 562, fann Högsta domstolen – mot bakgrund av de ovan redovisade förarbetsuttalandena – att det värde på marken som ska läggas till grund för avgäldsberäkningen är vad som i expropriationslagstiftningen betecknas som marknads- värde. I målet saknades dock underlag för en direkt ortsprisjäm- förelse. Högsta domstolen konstaterade att principerna för den senaste allmänna fastighetstaxeringen var att markvärdet avsetts motsvara 75 procent av marknadsvärdet utifrån det allmänna pris- läget. Detta hade uppskattats enligt en av de tre metoder som vanligen förekommer vid fastighetsvärdering, nämligen ortspris- metoden, avkastningsmetoden och produktionskostnadsmetoden, i nu nämnd ordning. Med hänsyn till vilka principer som hade gällt för taxeringen ansåg Högsta domstolen att marknadsvärdet för tomtmarken i det aktuella fallet kunde härledas ur taxeringsvärdet.

I NJA 1988 s. 343 var parterna oense om fastighetstaxerings- värdet eller en direkt ortsprisjämförelse skulle tas som utgångs- punkt för markvärderingen. Högsta domstolen noterade att det inte föreligger någon principiell skillnad mellan de båda metoderna, eftersom även taxeringen i första hand bygger på ortsprismetoden. Ortsprisutredningen omfattade ett förhållandevis stort antal köp som samtliga låg närmare värdetidpunkten än de köp som taxeringen hade grundats på. Med hänsyn till detta och till att ortsprisutred- ningen i övrigt ansågs tillförlitlig godtogs den som grund för värde- ringen.

Högsta domstolen har också uttalat att man vid uppskattningen av fastighetens värde i samband med omprövning av tomträtts- avgäld även ska beakta det särskilda värde som fastigheten har för tomträttshavaren. Saken belystes i NJA 2002 s. 45. I det fallet angav ändamålsbestämmelserna för regleringsobjekten att dessa fick användas endast för tunnelbaneverksamhet. Mot den bak- grunden hävdade tomträttshavaren, AB Stockholms lokaltrafik (SL), att fastigheterna saknade marknadsvärde. Fråga uppstod då om det värde som marken hade för SL som huvudman för tunnelbane- trafiken skulle beaktas vid marknadsvärderingen. Expropriationslagen (1972:719) vilar på den allmänna grundsatsen att den exproprieran- des respektive fastighetsägarens särskilda intresse av fastigheten inte ska beaktas vid marknadsvärdebedömningen. Högsta dom- stolen fann att denna princip inte utan vidare kan överföras till den situation som gäller när en tomträttsavgäld ska omprövas, en

Nuvarande ordning

SOU 2012:71

procedur som inte tar sikte på att bestämma ersättning för en skada utan på en omreglering av ett avtal. Det särskilda värde som fastig- heten har för tomträttshavaren ska därför, enligt Högsta dom- stolen, beaktas vid uppskattningen av fastighetens värde i samband med en omprövning av tomträttsavgälden. Domstolen antog att SL vid en försäljning av fastigheterna skulle ha ett reellt intresse av dem och ansåg att värdet borde motsvara ett försiktigt uppskattat industritomtvärde.

2.2.3Avgäldsräntan

I NJA 1975 s. 385 var bl.a. fråga om avgäldsräntan skulle bestäm- mas med ledning av de avgäldsräntor som hade tagits ut för tomt- rätter som upplåtits vid samma tidpunkt som omprövningen (jfr ovan nämnda förarbetsuttalanden). Högsta domstolen ansåg att det inte gick att göra några jämförelser med de i målen åberopade upp- låtelserna, eftersom det inte hade lagts fram någon utredning i frågan till vilken procent av ett realistiskt beräknat saluvärde avgäl- den faktiskt hade bestämts vid de åberopade upplåtelserna. Angå- ende avgäldsräntan uttalade domstolen därefter att uppgiften att bestämma storleken på avgäldsräntan i princip är liktydig med att söka svaret på frågan vilket krav på omedelbar förräntning av det investerade kapitalet som en tänkt köpare av marken i avröjt skick vid den aktuella tidpunkten ska antas ha räknat med. Enligt dom- stolen fanns i princip två metoder för detta.

Den ena, den direkta metoden, bygger på att man söker bestämma kravet på omedelbar förräntning på grundval av direkta iakttagelser rörande det omedelbara förräntningskravet vid kapitalinvesteringar på jämförbara områden. Som jämförbara områden kan räknas endast sådana marknader där man har fog för antagande att pris- bildningen på investeringsobjekten bestäms av huvudsakligen samma faktorer som prisbildningen på tomtmark och att de olika inflytelsefaktorerna av intresserade kapitalplacerare tillmäts väsent- ligen samma vikt.

Den andra, indirekta metoden, tar i första hand sikte på att bestämma det krav på total förräntning i ett längre perspektiv som man har anledning att anta att kapitalplacerare i allmänhet har räk- nat med vid den aktuella tidpunkten. Med kännedom om detta förräntningskrav och de antaganden om framtida avkastnings- utveckling och värdestegring som kan förmodas vid denna tidpunkt

SOU 2012:71

Nuvarande ordning

ha varit bestämmande för prisbildningen på tomtmark kan kravet på omedelbar förräntning framräknas som en restpost.

Den indirekta metod som tillämpades i NJA 1975 s. 385 innebär mycket komplicerade beräkningar och har bl.a. på grund av detta kritiserats. Att den indirekta metoden ändå kom att tillämpas i NJA 1975 s. 385 synes ha berott på att ett tillförlitligt underlag för att använda mera direkta beräkningssätt inte stod till förfogande, se Högsta domstolens uttalande om detta i NJA 1986 s. 272. Den i 1975 års rättsfall tillämpade metoden har också i senare avgöranden fått stå tillbaka för andra metoder. Detta torde inte bara bero på kritiken mot metoden utan även på att den s.k. Tomträttskommitténs förslag3 om ett system med ett rörligt avgäldsunderlag och en real avgäldsränta kom att få betydande genomslag i praxis.

Den indirekta metoden kom sålunda inte att tillämpas i NJA 1986 s. 272. Högsta domstolen uttalade där att det med befintliga metoder inte går att uppnå någon exakthet i ränteberäkningen och att det ytterst blir en fråga om skälighetsbedömning. I målet gjor- des gällande att man i stället borde tillämpa den s.k. realränte- metoden. Realräntemetoden innebär att avgäldsräntan motsvarar realräntan, dvs. i princip den ränta som återstår sedan inflations- effekten räknats bort. För att realräntemetoden ska vara användbar fordras dock, uttalade Högsta domstolen, att det kan förutsättas att marken är realvärdesäker. För metodens tillförlitlighet ansågs det vidare vara avgörande dels med vilken grad av säkerhet real- räntans storlek kan fastställas, dels i vilken omfattning förhållan- dena på fastighetsmarknaden skiljer sig från förhållandena på de delmarknader som realräntan hämtas från. Med hänsyn till att det inte fanns någon utredning om det omedelbara förräntningskravet på enbart markkapital sattes detta lika med den uppskattade lång- siktiga realräntan på den allmänna kapitalmarknaden. Med dessa utgångspunkter tillämpade Högsta domstolen realräntemetoden (en variant av den tidigare omnämnda direkta metoden). Till real- räntan lades emellertid också ett räntetillägg enligt den s.k. triangel- effekten, som beskrivs nedan.

I NJA 1990 s. 714, där realräntemetoden tillämpades, uppkom frågan om vilket tidsperspektiv som gäller vid jämförelsen med den långsiktiga realräntan på den allmänna kapitalmarknaden. Högsta domstolen tog sin utgångspunkt i det som man bedömde som de grundläggande bestämmelserna för tomträttsinstitutet, nämligen de

3 Se SOU 1980:49.

Nuvarande ordning

SOU 2012:71

begränsade möjligheterna till uppsägning, avsaknaden av hävnings- rätt, de långa avgäldsperioderna och att skälig andel av markvärde- stegringen ska tillföras tomträttsupplåtaren. Med hänsyn till dessa förhållanden fann domstolen att avgäldsräntan ska bestämmas med ett tidsperspektiv om minst 30 år.

Även om den indirekta metod som var aktuell i 1975 års mål sällan tillämpas är målet ändå intressant, eftersom Högsta dom- stolen i målet fastlade en annan central princip för bestämningen av avgäldsräntan. Högsta domstolen fann nämligen att, eftersom avgäl- den är oförändrad under avgäldsperioden, bör avgälden bestämmas så att hänsyn tas även till den för perioden beräknade avkastnings- ökningen på marken. Det innebär att avkastningskravet ska räknas upp på visst sätt. Denna uppräkning har kommit att benämnas triangeleffekten. Triangeleffekten beräknas som förhållandet mellan kapitalvärdet av samtliga avkastningar under avgäldsperioden med en viss antagen tillväxt av markvärdet, å ena, och motsvarande kapitalvärde utan tillväxt av markvärdet, å andra sidan. Även bedöm- ningen av triangeleffekten anses vara beräkningstekniskt komplice- rad, bl.a. därför att den måste baseras på antaganden om marknadens kalkylränta och om markens värdestegring under kommande avgäldsperiod.

I NJA 1976 s. 562 fann dock Högsta domstolen att triangel- effekten inte skulle beaktas. Fallet gällde en omprövning av tomt- rättsavgälden för en egnahemsupplåtelse vid vilken den indirekta metoden tillämpades. Enligt Högsta domstolen skulle nackdelen av en uppräkning enligt triangeleffekten för kommande markvärde- stegring i ett sådant fall bli mer framträdande än vid upplåtelser för kommersiellt ändamål. Av betydelse var att avgäldsperioden i det aktuella fallet var utsträckt till 20 år.

NJA 1988 s. 343 avsåg också en småhustomträtt. Med hänvisning till att avgäldsräntan i det fallet bestämdes enligt den direkta metoden anförde Högsta domstolen att det inte förelåg något hinder mot att triangeleffekten beaktades inom ramen för en all- män skälighetsbedömning, vid vilken också bostadssociala skäl beaktades.

SOU 2012:71

Nuvarande ordning

2.2.4Övrigt

Om en överenskommelse om ny tomträttsavgäld inte träffas, kan omprövning av tomträttsavgäld komma till stånd genom att fastig- hetsägaren eller tomträttshavaren väcker talan vid domstol under det näst sista året av den löpande avgäldsperioden, 13 kap. 11 § andra stycket jordabalken. Av NJA 1984 s. 777 framgår att det åligger en domstol att självmant beakta om talan har väckts inom den angivna tiden.

I NJA 1986 s. 272 prövades frågan om kommunen borde tillgodo- räknas ett tillägg till realräntan med hänsyn till sina administrations- kostnader för tomträtten. Högsta domstolen ansåg dock att ett tillägg för de merkostnader som är förenade med tomträtts- verksamhet jämförd med annan kapitalförvaltning kan antas bli obetydligt och rymmas inom den osäkerhetsmarginal som beräk- ningen av realräntan är förknippad med.

I NJA 1995 s. 714 väckte fastighetsägaren talan om höjning av tomträttsavgälden inom den föreskrivna tiden. Tomträttshavarens yrkande om sänkning av avgälden inkom däremot efter den nämnda tidpunkten och avvisades därför. En fråga i målet var om tomträtts- havaren skulle ges tillfälle att i genkäromålets form väcka talan om sänkning av avgälden trots att den föreskrivna tiden hade försuttits. Högsta domstolen fann att en sådan ordning förutsatte lagstiftning.

Talan om ändring av tomträttsavgäld är normalt förknippad med yrkande om att de vid domen förfallna beloppen i form av skill- naden mellan ny och dittills utgående avgäld ska betalas inom viss tid. Vidare yrkas oftast ränta på mellanskillnaden från respektive förfallodag. Högsta domstolen har i NJA 2002 s. 261 slagit fast att räntan i sådant fall ska bestämmas som avkastningsränta (2 § andra stycket och 5 § räntelagen) för tiden innan domen har vunnit laga kraft och som dröjsmålsränta (3 § första stycket och 6 § ränte- lagen) för tiden därefter. Det bör noteras att tomträttsupplåtelsen i det aktuella fallet inte innehöll något om ränta på mellanskillnaden. Om så hade varit fallet, får det förutsättas att en sådan avtalsklausul hade gällt.4

4 Jfr Stockholms tingsrätts dom den 1 juli 2005 i mål F21160-02.

Nuvarande ordning

SOU 2012:71

2.3Tomträttsmål i hovrätterna

2.3.1Några statistiska anmärkningar

I hovrätt finns inte tomträttsmål som en för alla hovrätter gemen- sam måltyp. Det är därför svårt att göra statistiska uttag beträff- ande tomträttsmål i hovrätt. Vi har från hovrätterna begärt in samtliga avgjorda mål avseende tomträttsavgäld för perioden 2002– 2011. Eftersom Sveriges Domstolars ärendehanteringssystem Vera infördes i Hovrätten över Skåne och Blekinge först år 2004 har vi begränsat vår begäran till den hovrätten till åren 2004–2011. Det bör redan här noteras att det varierar hur mål läggs upp; ibland läggs ett mål upp per fastighet men ett mål kan likaväl innefatta flera fastigheter. Vidare förekommer det att flera mål handläggs gemensamt och att ett avgörande därför avser flera mål.

Av det insamlade materialet kan följande utläsas. Under perioden 2002–2011 avgjordes totalt 46 tomträttsmål i hovrätterna men endast 31 av dessa prövades i sak. Fyra av de sakprövade målen omfattas av ett avgörande. Av de mål som har överklagats men inte prövats i sak har det övervägande antalet avskrivits efter återkallelse och i några fall har målet avgjorts genom stadfästelse av parternas överens- kommelse. Under den senaste tioårsperioden har antalet avgjorda mål varit färre än tio mål per år.

Vi har även tagit in ett urval av tomträttsmål från hovrätterna för perioden 1990–2002. Urvalet har baserats på Lantmäteriets praxissammanställning avseende tomträttsmål.

Sammanlagt ingår 49 hovrättsavgöranden i analysen. Det bör noteras att de 49 avgörandena avser totalt 277 tomträttsmål. Fyra avgörandena avser fler än ett mål. Ett avgörande avser ensamt 198 mål.

Sedan krav på prövningstillstånd infördes för bl.a. fastighetsmål (november 2008) har prövningstillstånd vägrats i nio avgöranden. Därutöver har, för perioden 1990–2011, underrättens avgörande fastställts av hovrätten i 17 fall. Sju av avgörandena avser fler- bostadshus, med eller utan lokaler. Två avgöranden avser blandad upplåtelse där flerbostadshus samt rad- och kedjehus ingår i samma tomträttsupplåtelse. Övriga mål är i stort sett fördelade lika på tomträtter för småhus och på övriga tomträtter.

Endast i två av de 49 avgörandena har tvistefrågan varit en annan, eller åtminstone i huvudsak en annan, än omprövning av tomträttsavgäld. Ett avgörande avsåg jämkning av avgälden enligt

SOU 2012:71

Nuvarande ordning

13 kap. 12 § andra stycket jordabalken och ett avgörande avsåg frågan om huruvida avtal om avgäldsberäkningsmetod hade ingåtts och om giltigheten av ett sådant avtal.

Det insamlade materialet avser huvudsakligen tomträtter i Göte- borg och Storstockholm. I övrigt finns enstaka avgöranden avseende tomträtter i Kiruna, Luleå, Malmö, Västerås, Karlstad, Linköping, Landskrona, Helsingborg och Ängelholm. Tomträtterna har upp- låtits alltifrån 1920-talet till 1990-talet. Merparten är dock upplåtna efter år 1968.

2.3.2Analys av hovrättspraxis

Vid en analys av domstolsavgöranden angående tomträtt bör det beaktas att, även om sådana mål anses vara indispositiva, domstols- prövningen i allt väsentligt blir beroende av det underlag som part- erna lägger fram.

2.3.2.1Avgäldsräntan

Parterna har varit överens om avgäldsräntan i 25 av avgörandena. I fler än hälften av avgörandena har hovrätten alltså inte prövat frågan om avgäldsräntas storlek. Detta manar till viss försiktighet när det gäller slutsatser om praxis kring avgäldsräntans förändring över tid. Avgäldsräntan har som regel bestämts enligt realränte- metoden och realräntan har uppskattats till 3 procent (jfr dock nedan). Svea hovrätt har uttalat att realräntan i allt väsentligt bör bedömas utifrån den förväntade tillväxten i svensk ekonomi, se bl.a. dom den 1 juni 2009 i mål T 3353-08.

Till realräntan kommer ett räntetillägg för den s.k. triangel- effekten (se avsnitt 2.2.3). Det är i allt väsentligt den delen av avgäldsräntan som det har tvistats om och som har bedömts på olika sätt under den undersökta perioden. I de analyserade avgöran- dena är avgäldsräntans extremvärden 5,7 procent (ett avgörande 1991 där frågan om marken var realvärdesäker är något oklart beskriven) respektive 2 procent (ett avgörande år 2011). I det förra fallet men inte i det senare prövade domstolen räntans storlek.

43 av de 49 avgörandena har gällt avgälden där avgäldsperioden har varit 10-årig. I fem fall har avgäldsperioden varit 20-årig. Efter- som antalet avgöranden med 20-åriga avgäldsperioder är få, kan det

Nuvarande ordning SOU 2012:71

inte dras några egentliga slutsatser av dem. Det kan i och för sig konstateras att i några av dessa avgöranden har parterna varit över- ens om en avgäldsränta på 4,0 eller 4,5 procent. Avgäldsräntan vid 20-årig avgäldsperiod har emellertid prövats i sak i endast två fall, ett år 1995 och ett år 2011. I 1995 års avgörande bestämdes avgälds- räntan till 4 procent och i 2011 års avgörande sattes räntan till 2,85 procent.

För tomträtter med 10-åriga avgäldsperioder har den normala avgäldsräntan under perioden 1991–2006 varit 3,5 eller, ännu vanligare, 3,75 procent. Därefter har avgäldsräntan satts lägre och synes numera generellt ligga på 3,25 procent och i vissa fall på 3,5 procent. I de fall domstolen har prövat avgäldsräntan har den pendlat mellan 3,5 och 3,75 procent. Under 2000-talet har 3,5 procent blivit vanligare. Under senare delen av 2010-talet har det före- kommit att räntan satts ned till 3,25 procent. I några avgöranden från år 2011 har räntan satts ännu lägre.

I april 2011 avgjorde Hovrätten för Skåne och Blekinge en tvist som enbart avsåg frågan om avgäldsräntans storlek beträffande ett flertal småhustomträtter med 20-årig avgäldsperiod (mål T 620-09). Hovrätten bedömde att prövningsobjektet var realvärdesäkert. Angående realräntan hänförde sig hovrätten till ett uttalande av Riksbanken om att ett normalt långsiktigt värde på realräntan i Sverige verkade vara kring 2 procent.5 Med hänsyn till den osäker- het som ansågs känneteckna realräntebedömningar fann hovrätten att det var skäligt att utgå från en långsiktig riskfri realränta om 2,5 procent vid bestämmande av avgälderna i fråga. Utifrån ett inflationsmål på 2 procent bestämdes räntetillägget för triangel- effekten till 0,35 procent. Avgäldsräntan sattes alltså till 2,85 procent.

I två avgöranden i december 2011 (T 1365-11 och 1371-11) tog Hovrätten över Skåne och Blekinge åter ställning till en fråga om avgäldsräntans nivå.6 Båda fallen avsåg tomträtter med 10-åriga avgäldsperioder. Med hänvisning till hovrättens avgörande från april 2011 bedömdes realräntan till 2,5 procent. Utifrån ett inflationsmål om 2 procent sattes räntetillägget för triangeleffekten till 0,2 procent. Avgäldsräntan bestämdes alltså till 2,7 procent.

Slutligen bör nämnas Svea hovrätts avgörande den 31 januari 2012 (F 5259-10 m.fl.). Målet avsåg flera tomträtter som till- sammans bildar den s.k. Gallerian i Stockholms innerstads mest

5Se Riksbanken, Realräntan i Sverige, Ekonomiska kommentarer, nr 5, 2008.

6Högsta domstolen har meddelat prövningstillstånd i frågan om det i hovrätten har före- kommit grova rättegångsfel som kan ha inverkat på målens utgång.

SOU 2012:71

Nuvarande ordning

centrala delar, med regleringstidpunkt under år 2005. Hovrätten fann att kommunen hade förmått visa att direktavkastningskravet för kontor i bästa läge i Stockholm under åren 1986–2006 inte hade understigit 3 procent. Med hänsyn till utredningen om direkt- avkastningskravet blev realräntans nivå inte föremål för prövning i detta fall, utan den indirekta metoden tillämpades.

2.3.2.2Avgäldsunderlaget

Som ovan har framgått rör det övervägande antalet analyserade avgöranden omprövning av avgälden. Avgäldsräntan är relativt ofta en del av prövningen men i stort sett samtliga mål om omprövning är avgäldsunderlaget den stora stötestenen. Även om tomträtts- målens natur leder till att domstolsprövningen i praktiken i hög grad blir beroende av det underlag som parterna presenterar kan vissa slutsatser ändå dras angående bestämningen av avgäldsunder- laget.

Valet av värderingsmetod är ibland föremål för domstolarnas bedömning. Det är ganska vanligt att resultatet av en vald första handsmetod sätts i relation till resultatet av andra värderings- metoder. Den förhärskande uppfattningen, oavsett tomträttsända- mål, är att markvärdet ska bedömas med hjälp av ortsprismetoden före andra värderingsmetoder, som exempelvis avkastningsmetoden.7 Detta överensstämmer väl med de uttalanden som har gjorts om sättet för markvärdering i expropriationssammanhang.8

Ortsprismetoden bygger på jämförelser av försäljningar av obe- byggd tomtmark som i fråga om läge och andra värdepåverkande faktorer så långt som möjligt motsvarar vad som gäller för reglerings- objektet. En tillämpning av ortsprismetoden förutsätter att det finns tillgång till ett tillräckligt omfattande och relevant jämförelse- material. Parternas utredningar av ortspriset i fråga om relevanta jämförelseobjekt och analysen av dessa är följaktligen ofta omfattande, särskilt när det gäller kommersiella tomträtter som flerbostadshus, industritomter etc. Detta slår också igenom i domstolens bedöm- ning med detaljerade analyser av ortspriset. Generellt eftersträvar man att jämföra med obebyggda objekt men sådana finns sällan att tillgå i tillräcklig omfattning, särskilt när det gäller andra fastigheter än småhus. Jämförelsematerialet består därför till övervägande del

7Se bilaga 4 i SOU 1990:23 om avkastningsmetoden.

8Se Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen – En kommentar, tredje uppl., 2010, s 210 ff.

Nuvarande ordning

SOU 2012:71

av bebyggda fastigheter. Jämförelseobjektens ändamål, läge, försälj- ningstidpunkt, grundläggningsförhållanden, exploateringskostnader samt storlek är vanligt förekommande bedömningspunkter vid tillämpningen av ortsprismetoden.

Marktaxeringsvärdet ska i första hand bestämmas med ortspris- metoden.9 I andra och tredje hand ska en avkastningsberäkning respektive en produktionskostnadsberäkning göras men om möj- ligt ska man även i dessa fall ta hänsyn till försäljningar på orten. Mot denna bakgrund benämns marktaxeringsvärdet ofta som en indirekt ortsprismetod.

I samtliga avgöranden som avser avgäldsunderlaget för småhus har marktaxeringsvärdet varit en viktig parameter för värderingen. Normalt har tomträttsupplåtaren använt marktaxeringsvärdet som ett moment i en generellt tillämpad avgäldsmodell. När parterna inte har varit överens om att använda marktaxeringsvärdet som utgångspunkt för värderingen, har man tillämpat ortsprismetoden för att påvisa att åberopat taxeringsvärde inte ger ett alltför högt markvärde. Det har dock varit vanligt att tillräckligt material för en ortsprisjämförelse saknas. I så fall har marktaxeringsvärdet utgjort den enda utgångspunkten för värderingen.

I avgörandena har marktaxeringsvärdet ofta räknats upp till marknadsvärdet efter det att avdrag har gjorts för tomträtts- havarens investeringar i marken. I flera avgöranden har dock detta inte varit aktuellt, eftersom kommunens yrkande har baserats på ett reducerat, eller i vart fall inte till marknadsvärdet uppräknat, mark- taxeringsvärde.

Vid behov har det gjorts en s.k. tidskorrigering av mark- taxeringsvärdet beroende på marknadens prisutveckling mellan taxering och regleringstidpunkt. Det har också förekommit att en ny taxering har skett efter det att en omprövning av avgälden har aktualiserats; i så fall har den senaste taxeringen lagts till grund för värderingen med motiveringen att den bygger på den färskaste ortsprisutredningen.

I marktaxeringsvärdet ligger ofta poster som är hänförliga till tomträttshavarens egna investeringar i marken (vilket för övrigt kan vara fallet även beträffande annan prisstatistik). Det rör sig om kostnader för vatten- och avloppsanläggningar och för trädgårds- anläggningar. Domstolen brukar i dessa fall jämka taxeringsvärdet nedåt innan detta läggs till grund för bestämmandet av avgälds-

9 Se 5 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152).

SOU 2012:71

Nuvarande ordning

underlaget. Normalt sker jämkningen enligt föreskrifterna för taxe- ringen men det förekommer också rena skälighetsbedömningar av avdraget. Det förekommer också att sådan jämkning begärs och medges med hänsyn till kostnader för del i gemensamhetsanlägg- ning och för grundläggningskostnader. Avdrag för grundläggnings- kostnader (exempelvis bergsprängning) görs dock endast i de fall kostnaden har varit extraordinär. Avdrag för gemensamhetsanlägg- ningar medges endast om kostnaden är hänförlig till den upplåtna marken, exempelvis för anslutning till vatten och avlopp. Kost- nader för kabelteve, allmänna grönytor, gång- och cykelvägar etc. dras alltså inte av. Det förekommer också att befogade avdrags- poster anses beaktade redan genom att exempelvis marktaxerings- värdet inte räknats upp till marknadsvärdet eller genom att annan än den senaste taxeringen har tagits som utgångspunkt.

Som framgått ovan tillämpas ortsprismetoden även för kommer- siella tomträtter. I några få avgöranden har man i stället tillämpat avkastningsmetoden. Jämförelseobjekt har då saknats helt eller så har jämförelseobjekten varit få eller föga jämförbara med reglerings- objektet. I några fall har markriktvärden från fastighetstaxeringen använts som utgångspunkt för markvärderingen eller utnyttjats som stöd vid analys av ortspriset.

Något förenklat kan man säga att markvärdet för kommersiella tomträtter för kontor och liknande bedöms utifrån byggrättens omfattning. I några fall har byggrätten som sådan varit föremål för prövning. Det har då bl.a. uttalats att markvärdet generellt konstitueras av det tillåtna utnyttjande enligt detaljplanen som ger det högsta värdet samt att den byggrätt som detaljplanen medger vid regleringstidpunkten normalt är avgörande. Undantag från denna princip har ansetts kunna göras till exempel om fastigheten var bebyggd vid tomträttsupplåtelsen eller vid detaljplaneändring eller om en senare tillkommen byggrätt inte kan utnyttjas. Mark- värdet på industritomter uttrycks oftast i värde/kvadratmeter för att man därigenom ska erhålla ett lämpligt jämförelsemått.

Jämförelseobjekt som avser med tomträtt upplåten mark, friköpt tomträttsmark och s.k. kompletteringsköp utesluts inte generellt vid bedömningen av ortspriset men beaktas med för- siktighet och endast då övrigt jämförelsematerial är bristfälligt. Träffade överenskommelser om ny tomträttsavgäld har vid några tillfällen utnyttjats för kontroll av ortsprisutredningar med få jäm- förelseobjekt.

Nuvarande ordning

SOU 2012:71

Om underlaget för bedömningen av markens värde har varit särskilt dåligt, antingen det har berott på brister i jämförelse- materialet eller på brister i underlaget för en genomförd taxering, har det hänt att domstolen beräknar markvärdet ”baklänges”. Den befintliga eller yrkade avgälden har då dividerats med avgäldsräntan och det erhållna markvärdet har ställts i relation till det i och för sig bristfälliga underlag som har presenterats eller till tillgängliga mark- riktvärden.

2.4Målstatistik från fastighetsdomstolar/mark- och miljödomstolar

Mål om omprövning eller jämkning av avgäld, klander av upp- sägning eller bestämmande av lösesumma prövades av fastighets- domstol från 1970-talet och fram till den 2 maj 2011.10 Numera prövas dessa mål av mark- och miljödomstol.11 I och med inrätt- andet av mark- och miljödomstolarna utvecklades måltypskoderna för tomträttsmål så att det nu finns två koder, en för villa och en för kommersiell tomträtt. Fastighetsdomstol och mark- och miljö- domstol benämns i det följande underrätt.

Antal inkomna respektive avgjorda tomträttsmål i underrätt under perioden den 1 januari 2000 till 31 december 2011 framgår av tabell 2.1. Av tabellen kan utläsas att det i medeltal har inkommit cirka 250 mål och avgjorts cirka 280 mål per år.12 Som framgår ovan finns statistik för antalet inkomna och avgjorda mål avseende villa- tomträtt respektive kommersiell tomträtt än så länge endast för år 2011 och delar av år 2012. Under år 2011 registrerades 75 inkomna och 53 avgjorda mål avseende villa. Vidare inkom det 76 och avgjordes 19 mål avseende kommersiell tomträtt. Hittills under år 2012 har 28 mål avseende villa inkommit och 50 avgjorts. Vidare har 24 mål avseende kommersiell tomträtt inkommit och 28 avgjorts. Nacka tingsrätt står för drygt 50 procent av det totala antalet inkomna och avgjorda mål.

10Se 13 kap. 23 § jordabalken i dess tidigare lydelse.

11Se 13 kap. 23 § jordabalken.

12Anm. Anledningen till att flera mål har avgjorts under perioden än vad som har kommit in beror på att det omvända förhållandet har gällt under lång tid före den undersökta perioden.

SOU 2012:71	Nuvarande ordning

2.5Jämförelse med utländsk rätt

Under utredningsarbetet har förekomsten av liknande system i andra länder undersökts. Det har emellertid varit svårt att hitta system som är riktigt jämförbara med tomträttsinstitutet. Detta beror sannolikt på att tomträttsinstitutet är sprunget ur en specifik svensk rättsutveckling. Nederländerna synes ha ett system som till viss del kan jämföras med det svenska.13 Vi har dock inte haft möjlighet att studera detta system närmare. Vi har under utrednings- arbetet ägnat det norska nyttjanderättsinstitutet tomtefeste en del uppmärksamhet men har kommit till slutsatsen att det avviker så påtagligt från tomträttsinstitutet att det knappast kan tjäna som förebild för en reform av det svenska systemet. En kort beskriv- ning av institutet tomtefeste och hur det förhåller sig till det svenska tomträttsinstitutet finns i bilaga 2.

2.6Slutsatser

De knapphändiga uppgifterna i lagstiftningen och förarbets- uttalandena om grunderna för omprövning av tomträttsavgäld har utvecklats i rättspraxis. Vid bedömningen av praxis bör man dock beakta att, även om tomträttsmål i grunden anses vara indispositiva, domstolsprövningen i flera avseenden i praktiken blir att betrakta som dispositiv. Domstolarnas prövning blir nämligen i stor utsträck- ning beroende av vad parterna tvistar om och den utredning som de presenterar. Vissa slutsatser kan dock dras.

Utgångspunkten är att avgälden sätts lika med produkten av ett avgäldsunderlag multiplicerat med en avgäldsränta. Markvärdet antas motsvara ett tänkt saluvärde på marken i avröjt skick vid omregleringstidpunkten. Bedömningen av markvärdet följer de värderingsprinciper som tillämpas i expropriationssammanhang och vid fastighetsvärdering överhuvudtaget. I de allra flesta fall görs

13 Se Tomträtt – Ett markpolitiskt instrument i upplösning, Runesson, Meddelanden från Lunds universitets geografiska institutioner, avhandling 133, 1997, s. 56–59.

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

SOU 2012:71

3.2Analys av kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

3.2.1Avgäldsperiodernas längd

Tomträttsavgäld ska utgå med oförändrat belopp under vissa tids- perioder. Om inte längre period har överenskommits, utgör varje period tio år.1 Den första perioden räknas från upplåtelsen eller den senare dag som anges i upplåtelsehandlingen. Kommunerna har till- frågats om minimitiden eller annan tidsperiod tillämpas.

Samtliga kommuner som har besvarat enkäten, utom en (Piteå), har svarat att man tillämpar minimitiden tio år. Av enkätsvaren som redovisas i avsnitt 3.2.4 framgår dock att några kommuner inte helt utesluter nya tomträtter med 20-åriga avgäldsperioder. Kommuner- nas svar får mot denna bakgrund närmast uppfattas som att 10-åriga avgäldsperioder är utgångspunkten vid nyupplåtelse av tomträtt och att det endast undantagsvis förekommer längre avgäldsperioder (jfr också avsnitt 3.2.5.1 där det framgår att vissa kommuner verkar för att tomträttsupplåtelser med 20-åriga avgäldsperioder omför- handlas till 10-åriga).

3.2.2Villkor vid tomträttsupplåtelse som påverkar avgäldens storlek

Kommunerna har tillfrågats om de vid upplåtelse av tomträtt tillämpar villkor som påverkar avgäldens storlek. Frågan har ställts så att svaren kan avse vad som gäller såväl vid nyupplåtelse av tomt- rätt som i fråga om befintliga upplåtelser. Tolv kommuner har besvarat frågan jakande men endast nio har angett andra typer av villkor än sådana som har att göra med beräkning av avgälden.

När det gäller småhustomträtter har endast Västerås kommun nämnt att särskilda villkor tillämpas. Det rör sig i det fallet om en trappregel vid omprövning av avgälden (se vidare avsnitt 3.2.5.1).

Särskilda villkor är något vanligare för tomträtter, avsedda för flerbostadshus. I Västerås kommun ges successiv rabatt vid upp- låtelse av tomträtt för flerbostadshus under de första tio åren, under förutsättning att hela tomträtten används för hyresrätt. Göteborgs kommun tillämpar lägre avgäld för tomträtter avsedda för hyres- rättsbebyggelse än för tomträtter som bebyggs med bostadsrätts-

1 Se 13 kap. 10 § jordabalken.

SOU 2012:71

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

hus. I Malmö kommun sätts en lägre avgäld under den första perioden om tomträtten används för upplåtelse med hyresrätt; detta regleras genom sidoavtal. Även Norrköpings kommun sätter genom sidoavtal ner avgälden beroende på vilken upplåtelseform som tillämpas för de boende.

För tomträtter avsedda för annat än bostadsbebyggelse före- kommer det också i enstaka fall att särskilda villkor tillämpas som påverkar avgälden. I Landskrona kommun ändras avgälden om tomträttsändamålet förändras, t.ex. från skola till bostäder. Vidare har Linköpings kommun angett att man för andra ändamål än bostadsbebyggelse avtalar bort lösenskyldigheten vid tomträttens upphörande (jfr vad som anges om Linköpings kommun i avsnitt 3.2.4.3). Vid större investeringar som har betydelse för staden som mötesplats, t.ex. en arena, tillämpar Malmö kommun villkor som påverkar avgäldens storlek. Även Piteå kommun tillämpar särskilda villkor vid större etableringar i Piteå för att verksamheten ska kunna komma igång. Örebro kommun tar normalt ut en lägre avgäldsränta för tomträtter avsedda för idrottsanläggningar eller andra speciella ändamål.

3.2.3Bostadssocial och andra hänsyn

Kommunerna har tillfrågats om i vilken utsträckning de tar bostads- sociala hänsyn vid uttaget av tomträttsavgäld och i så fall på vilket sätt. De har också ombetts att ange om tomträttsupplåtelser sub- ventioneras på något annat vis. Örebro kommun har avstått från att besvarar den första frågan, medan Gävle och Malmö kommuner har avstått från att besvara den andra.

25 kommuner – vilka tillsammans representerar cirka 55 procent av landets tomträtter – har angett att bostadssocial hänsyn inte tas vid bestämmandet av tomträttsavgäld. Åtta kommuner, som repre- senterar cirka 35 procent av landets tomträtter, har sagt sig ta sådan hänsyn. I de fall bostadssocial hänsyn tas sker detta enligt enkät- svaren vanligen genom att avgäldsunderlaget baseras på ett för- siktigt uppskattat markvärde.

Kommunernas svar på denna fråga är svårtolkade. Vi tolkar svaren så att kommunerna vanligen inte tar några individuella bostadssociala hänsyn vid bestämmandet av avgäldsuttaget. Även bland de kommuner som har sagt sig inte ta några bostadssociala hänsyn torde det dock finnas åtskilliga som på ett generellt plan tar

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

SOU 2012:71

bostadssociala hänsyn. Detta återspeglas på några punkter i enkät- svaren. Sålunda har det angetts att permanentboende prioriteras framför fritidsboende (Kiruna), att avgälden för tomter för hyres- rättsändamål sätts lägre än om det rör sig om bostadsrättsändamål (Jönköping) och att markvärderingen görs med stor försiktighet för flerbostadshus (Malmö). De faktiskt tillämpade avgäldsnivåerna i vissa kommuner kan för övrigt inte tolkas på annat sätt än att dessa kommuner i viss utsträckning tar generella bostadssociala hänsyn (jfr avsnitt 3.2.5)

Ungefär hälften av kommunerna har angett att subventionering sker på annat sätt än genom hänsynstagande till bostadssociala skäl. Exempel på tomträttsändamål som subventioneras är student- bostäder, vissa stiftelser, viss barn och utbildningsverksamhet, pensionärshem och ideella föreningar. En kommun (Kiruna) har angett att samtliga tomträttsändamål utom industri subventioneras. Avgälden sätts i den nu nämnda fallen lägre än vad man anser sig i och för sig vara berättigad till enligt domstolspraxis.

I Linköpings kommun pågår en diskussion om att införa sub- ventioner för att säkra hyresrättsbeståndet. Stockholms kommun erbjuder tomträtter med lokaler för allmänna ändamål samma avgäld som tillämpas för flerbostadshus. De kommuner som subvention- erar tomträtter genom hänsynstagande till annat än bostadssociala skäl representerar drygt 60 procent av landets tomträtter.2

3.2.4Avgäld vid ny upplåtelse

I enkäten har kommunerna ombetts att redovisa hur avgälden bestäms vid upplåtelse av tomträtt, dvs. för den första avgälds- perioden. Endast en kommun har avstått helt från att lämna sådana uppgifter.

3.2.4.1Tomträtter för småhus

I Göteborgs och Malmö kommuner fastställs avgälden genom att markens marknadsvärde multipliceras med en avgäldsränta. Gotlands kommun utgår däremot från marktaxeringsvärdet.

2 Detta innefattar Stockholms kommun som dock själv inte anser att avgäldsuttaget inne- fattar någon subvention.

SOU 2012:71

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

Gävle kommun tillämpar en särskild beräkningsmodell för att få fram ett avgäldsunderlag. Modellen innebär att man med hjälp av ortspriser och marktaxeringsvärden tar fram ett markvärde för ett antal normtomter.

Avgäldsräntan variera mellan kommunerna. Gävle kommun tillämpar 3,25 procent för 10-åriga avgäldsperioder och 3,5 procent för 20-åriga, Gotlands kommun 3,75 procent, Göteborgs kommun 4,0 procent och Malmö kommun 6,0 procent.

Resterande 29 responderande kommuner har angett att de inte upplåter nya tomträtter för småhus.

3.2.4.2Tomträtter för flerbostadshus

I ungefär en fjärdedel av de kommuner som har besvarat enkäten i denna del (Boden, Botkyrka, Gotland, Gävle, Göteborg, Malmö, Nacka, Piteå, Södertälje) bestäms avgäldsunderlaget för tomträtter, avsedda för flerbostadshus, till ett belopp som motsvarar markens marknadsvärde. En kommun (Trollhättan) tillämpar i stället en modell där avgäldsunderlaget fastställs till hälften av marktaxerings- värdet.

Gävle kommun bestämmer avgäldsunderlaget för flerbostads- tomträtter på i huvudsak samma sätt som för småhustomträtter (se avsnitt 3.2.4.1). I Göteborgs kommun bestäms markvärdet genom att ortspriser jämförs med egna värderingar av liknande projekt. Nacka kommun har uppgett att man upplåter flerbostadstomträtter endast vid markanvisning för hyreslägenheter; avgälden baseras då på en värdering av fastigheten som sådan men i sidoavtal sätts en lägre avgäld, baserad på att ändamålet med tomträtten är att upplåta bostäder med hyresrätt.

Det förekommer att man som bas för avgäldsunderlaget använder sig av prissättningen vid försäljning av tomtmark (Norrköping). Det förekommer också att man använder sig av fastställda belopp per kvadratmeter bruttoarea, belopp som varierar beroende på var tomten är belägen (Västerås).

Stockholms kommun tillämpar fasta avgäldsbelopp per kvadrat- meter bruttoarea. Dessa grundas på försiktiga marknadsvärderingar av marken och varierar mellan olika delar av kommunen.

Två kommuner tillämpar en och samma modell för avgälds- bestämning vid nyupplåtelse av tomträtt oavsett tomträttsändamål, nämligen en modell där avgälden motsvarar tomtmarkspriset multi-

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

SOU 2012:71

plicerat med 3,25 procent för 10-åriga avgäldsperioder och 3,5 procent för 20-åriga (Karlstad) respektive en modell där avgälden motsvarar marknadsvärdet multiplicerat med 6 procent (Malmö).

18 kommuner har antingen uppgett att de inte upplåter nya fler- bostadstomträtter eller, i enstaka fall, inte angett om eller hur avgälden bestäms vid nyupplåtelse.

Elva kommuner har redovisat vilken avgäldsränta som tillämpas, eller skulle ha tillämpats, vid nyupplåtelse av flerbostadstomträtter med 10-åriga avgäldsperioder. Det förefaller finnas en tendens att för den första avgäldsperioden tillämpa en högre avgäldsränta än vid omprövning. Några kommuner har angett 5,0 procent (bl.a. Norrköping och Västerås) andra 4,0 procent (bl.a. Boden och Göteborg), medan en har angett 6,0 procent (Malmö). Det före- kommer emellertid även räntesatser som överensstämmer med vad som gäller vid omprövning, t.ex. 3,25 och 3,75 procent. Några enstaka kommuner har uttryckligen nämnt avgäldsräntan för 20-åriga perioder (Boden 4,5 procent och Gävle 3,5 procent).

3.2.4.3Tomträtter för annat än bostadsändamål

När det gäller tomträtt för annat ändamål än bostäder har en fjärde- del av kommunerna antingen uppgett att kommunen inte upplåter sådana tomträtter eller, i enstaka fall, inte angett om eller hur avgäl- den bestäms vid nyupplåtelse (Fagersta, Finspång, Kalmar, Karl- skoga, Kiruna, Nyköping, Trollhättan och Upplands-Bro).

Hälften av kommunerna (16 stycken) bestämmer avgäldsunder- laget på grundval av en värdering av tomtens marknadsvärde. Gotlands kommun har tillagt att detta gäller för affärslokaler, medan markvärdet för industritomter baseras på särskilt fastställda markvärden per kvadratmeter för olika områden. På samma sätt som för flerbostadshus gör Göteborgs kommun ortsprisbedöm- ningar av markvärdet och jämför med egna värderingar av liknande projekt. Mönsterås kommun har angett att man tar hänsyn till, för- utom marknadsvärdet, tomträttsändamålet. I Stockholm kommun baseras avgäldsunderlaget på en markvärdering om det rör sig om industri eller annat kommersiellt ändamål. Är det i stället fråga om en tomträtt för ett icke kommersiellt ändamål, tillämpas samma avgäldsnivåer om gäller för flerbostadshus (se avsnitt 3.2.4.2).

I några kommuner (Gällivare, Halmstad, Norrköping, Piteå och Örebro) används fasta tomt- eller kvadratmeterpriser som avgälds-

SOU 2012:71

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

underlag. Nacka kommun har uppgett att man tillämpar olika modeller för olika ändamål. I Jönköpings kommun bestäms tomtens marknadsvärde med hänsyn till dess storlek och ett kvadratmeter- pris som ofta motsvarar kommunens industritomtpris. Hänsyn tas även till ändamålet med upplåtelsen. För speciella anläggningar och för kommersiella hyreshus tas också hänsyn till kommande bygg- nation och kommunens tomtpriser för bostäder, uppräknat med en faktor för kommersiella ytor.

Som nämnts tidigare beräknar Karlstads och Malmö kommuner avgälden vid nyupplåtelse på samma sätt för alla tomträttsändamål. Därutöver bestämmer ytterligare åtta kommuner avgälden för tomträtter, avsedda för annat än bostadsändamål, med samma metod som används i fråga om flerbostadstomträtter.

I fråga om de nu aktuella tomträtterna har 15 kommuner uttryck- ligen angett vilken avgäldsränta som tillämpas, eller skulle ha tillämpats, vid nyupplåtelse med 10-åriga avgäldsperioder. Tenden- sen är här att det tillämpas något högre avgäldsräntor för den första avgäldsperioden än vid omprövning av avgälden. Några kommuner tillämpar en räntesats om 4,0 procent (t.ex. Boden och Göteborg), andra en räntesats om 5,0 procent (Västerås och Stockholm för kommersiella ändamål) och återigen andra en räntesats om 6,75 pro- cent (Gällivare). Det förekommer också räntesatser i linje med vad som tillämpas vid omprövning, t.ex. 3,25 eller 3,75 procent. Lin- köping har nämnt att avgäldsräntan sätts till 3,25 procent om upp- låtelsen innehåller friskrivning från lösen i samband med upp- hörande av tomträtten och till 5,25 procent om sådan friskrivning saknas. Örebro kommun använder sig av den genomsnittliga repro- räntan under de senaste tio åren plus två procentenheter. Endast Bodens kommun har uttryckligen nämnt avgäldsräntan för 20-åriga perioder, 4,5 procent.

3.2.5Omprövning av avgäld

3.2.5.1Tomträtter för småhus

Av Villaägarnas Riksförbunds material framgår att det är en påtag- lig variation i de modeller som kommunerna tillämpar vid ompröv- ning av avgälden för småhus. Ett gemensamt drag för i stort sett samtliga kommuner är emellertid att avgälden sätts lika med pro-

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

SOU 2012:71

dukten av ett på visst sätt framräknat avgäldsunderlag och en avgäldsränta.

Ett annat gemensamt drag för 27 av kommunerna är att mark- taxeringsvärdet används som grund för att räkna fram avgälds- underlaget. I dessa kommuner finns tre fjärdedelar av landets totala antal småhustomträtter. Bodens och Gävle kommuner gör mark- värderingar och beräknar utifrån det värdet en eller flera norm- tomter. I enstaka kommuner används i stället ett fastställt friköps- belopp (Jönköping) eller kommunens ordinarie tomtpris (Köping) som grund. Kiruna kommun har fasta avgäldsnivåer som, beroende på hustyp, varierar mellan 900 kronor och 1 530 kronor per år; det fasta avgäldsbeloppet får dock inte överstiga 1,5 procent av det vid omprövningstidpunkten gällande marktaxeringsvärdet.

De kommuner som utgår från marktaxeringsvärdet hanterar det värdet på olika sätt. 16 kommuner gör avdrag för kostnader för tomträttshavarens egna investeringar i marken. De kostnadsposter som överhuvudtaget beaktas är kostnader för vatten och avlopp, trädgårdsanläggning, el och del i gemensamhetsanläggning. Hur dessa poster beaktas, varierar mellan kommunerna. I Upplands-Bro kommun görs härutöver ingen annan justering av marktaxerings- värdet än en uppräkning med hänsyn prisutvecklingen efter den tidpunkt som taxeringsvärdet hänför sig till. Tolv kommuner (Borås, Fagersta, Finspång, Halmstad, Kalmar, Karlstad, Lin- köping, Luleå, Mönsterås, Piteå, Uddevalla och Örebro) räknar upp marktaxeringsvärdet till marknadsvärdet. Borås och Kalmar kommuner gör dessutom en uppräkning med hänsyn till pris- utvecklingen efter den tidpunkt som taxeringen hänför sig till. Sju kommuner (Göteborg, Hallstahammar, Malmö, Norrköping, Nyköping, Trollhättan och Västerås) reducerar marktaxerings- värdet. Uppräkning respektive reducering sker i vissa fall före och i andra efter det att avdrag har skett för sådana tomträttshavarens egna investeringar i tomten som har angetts ovan. När reducering sker, multipliceras underlaget med mellan 90 och 30 procent. Den senare procentsatsen tillämpas i Göteborg. Det på detta sätt framräknade avgäldsunderlaget multipliceras sedan med en avgälds- ränta (se nedan).

I Stockholm är utgångspunkten för avgäldsbestämningen mark- taxeringsvärdet för år 2000. Marktaxeringsvärdet multipliceras med 4,3 procent och till detta adderas 25 procent av skillnaden mellan det framräknade beloppet och 2003 års marktaxeringsvärde multi- plicerat med 5 procent. En variant på den modellen är att till den

SOU 2012:71

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

nuvarande avgälden lägga marktaxeringsvärdet, multiplicerat med 25 procent respektive 3,2 procent (Botkyrka).

Två kommuner tillämpar under de första tre åren av respektive avgäldsperiod trappregler för att motverka alltför stora avgälds- förändringar. I ett fall (Hallstahammars kommun) är maximal höjning de första två åren 50 procent av föregående avgäldsperiods årliga avgäld och 100 procent under tredje året. Först därefter får den nya avgälden fullt genomslag. Västerås kommun tillämpar samma princip men maximal höjningen är 150 procent under de två första åren och 200 procent under tredje året. En variant på detta är den stegvisa ökningen av avgälden som tillämpas i Stockholm. Den modellen tillämpas på alla småhustomträtter i kommunen och inne- bär att en tredjedel av ökningen får genomslag år 1, två tredjedelar år 2 och att ökningen först därefter får fullt genomslag.

Ovan redovisade uppgifter avser 10-åriga avgäldsperioder. Unge- fär hälften av kommunerna har även en modell för avgäldsbestäm- ningen för 20-åriga avgäldsperioder. Den modellen är i princip densamma som modellen för 10-åriga perioder men avgäldsräntan är oftast något högre. Några kommuner har uppgett att de verkar för att tomträttsavtal med 20-åriga avgäldsperioder omförhandlas för övergång till 10-åriga perioder. I något fall ges rabatt vid sådan övergång.

Avgäldsräntan för 10-åriga avgäldsperioder varierar mellan 1,5 och 4,5 procent, med en tonvikt på 3,25–3,75 procent. För 20-åriga avgäldsperioder är avgäldsräntan normalt 0,25–0,5 procentenheter högre än för 10-åriga. Någon enstaka kommun har dock en differens om 1 procentenhet.

Vid förnyad upplåtelse av tomträtt som tidigare har följt 1907 års lag tillämpas, i förekommande fall, samma regler vid avgäldsbestäm- ningen som vid omprövning av avgäld.

3.2.5.2Tomträtter för flerbostadshus

Kommunerna har i enkäten ombetts att beskriva hur avgälden bestäms vid omprövning för andra tomträtter än småhus. Sex kommuner (Fagersta, Gällivare, Hallstahammar, Köping, Nyköping och Upplands-Bro) har inte besvarat frågan, såvitt gäller fler- bostadshus, eller angett att kommunen inte upplåter tomträtter för flerbostadshus.

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

SOU 2012:71

I tio kommuner bestäms avgäldsunderlaget utifrån markens marknadsvärde (Boden, Botkyrka, Gotland, Gävle, Kalmar, Malmö, Nacka, Norrköping, Södertälje och Västerås). Malmö har uppgett att ett med hjälp av ortsprismetoden försiktigt uppskattat mark- nadsvärde används som avgäldsunderlag. Flertalet kommuner har inte närmare angett vem som utför värderingen eller hur den går till. Några kommuner (Gävle, Kalmar och Nacka) har dock uppgett att man låter en extern värderare göra marknadsvärderingen.

Elva kommuner baserar avgäldsunderlaget på marktaxerings- värdet, ibland med avdrag för tomträttshavarens egna investeringar. Vissa kommuner utnyttjar hela värdet (Karlskoga, Kristinehamn, Landskrona, Trollhättan och Kiruna) och andra endast en del av det (Göteborg och Linköping 75 procent, Uddevalla 50 procent). Linköpings kommun gör denna jämkning av marktaxeringsvärdet först sedan avdrag har gjorts för tomträttshavarens egna investe- ringar. I några kommuner (Halmstad, Luleå och Mönsterås) räknas marktaxeringsvärdet upp till marknadsvärdet. I Halmstads kommun görs uppräkningen före eventuella avdrag för tomträttshavarens investeringar i tomten och i Mönsterås kommun efter sådana avdrag.

Utöver de nu nämnda metoderna för att fastställa avgälds- underlaget finns ytterligare några tillvägagångssätt som bör näm- nas. En modell är att man använder sig av schabloniserade värden per kvadratmeter bruttoarea (BTA), vilka kan varierar beroende på var tomten är belägen (bl.a. Örebro och Karlstad kommun). Jön- köpings kommun bestämmer marknadsvärdet med hänsyn till byggrätten inom fastigheten och kommunens tomtpris. Detta ställs sedan i relation till marktaxeringsvärdet som justeras för tomträtts- havarens investeringar i tomten. Avgäldsunderlaget sätts lika med det lägsta värdet. Även Norrköpings kommun utgår från bygg- rätten och gör en värdering vid vilken hänsyn bl.a. tas till mark- taxeringsvärdet. Finspångs kommun har uppgett att den under lång tid, åtminstone 20 år, inte har ändrat någon tomträttsavgäld. Inför en ny avgäldsperiod görs emellertid en kontroll av om avgälden överstiger fem procent av tomtens uppskattade marknadsvärde.

Stockholms kommun tillämpar fasta avgäldsbelopp per kvadrat- meter bruttoarea, vilka varierar för olika delar av staden. Avgälds- beloppen grundas på försiktiga marknadsvärderingar av marken. Stockholms kommun har nämnt att sociala hänsyn tas genom att värdet per kvadratmeter är kraftigt reducerat i förhållande till marknadsvärdet, vilket, anför man, också leder till att antalet tvister avseende bostadshus är få. Den stegvisa ökning av avgälden som

SOU 2012:71

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

Stockholms kommun tillämpar vid omprövning av avgäld för små- hus tillämpas också för flerbostadshus (jfr avsnitt 3.2.5.1).

Bland de kommuner som utgår från markens marknadsvärde varierar avgäldsräntan för 10-åriga avgäldsperioder mellan 3,25 och 4,0 procent och för 20-åriga mellan 3,25 och 4,5 procent.

Spridningen är tämligen stor beträffande avgäldsräntan i de kommuner som grundar avgäldsunderlaget på marktaxeringsvärdet. För 10-åriga avgäldsperioder tillämpar kommunerna alltifrån 1,5 pro- cent (Kiruna) och 2,0 procent (Göteborg) upp till 4,0 procent (bl.a. Karlskoga). Avgäldsräntan för 20-åriga perioder är ibland den- samma som för 10-åriga (Kiruna, Karlskoga, Kristinehamns och Landskrona kommun) och i andra fall något högre (t.ex. Göteborg 2,25 procent).

Det förefaller alltså inte finnas något egentligt samband mellan den tillämpade räntesatsen och sättet för att ta fram avgälds- underlaget. Inte heller finns det någon majoritet för någon viss räntesats. Sammantaget kan sägas att allt från 1,5 procent till 5 pro- cent tillämpas och att tonvikten ligger på 3,25–3,75 procent.

Avgälden omprövas i en kommun (Piteå) utifrån förändringar i konsumentprisindex.

3.2.5.3Tomträtter för annat än bostadsändamål

Kommunerna har i enkäten ombetts att beskriva hur avgälden bestäms vid omprövning av avgälden för tomträtter som är upp- låtna för annat än bostadsändamål. Endast en av de kommuner som har besvarat enkäten har avstått från att besvara denna fråga. Av redogörelserna från de övriga kommunerna framgår att ungefär hälften bestämmer avgälden för detta slag av tomträtter på samma sätt som för flerbostadstomträtter.

Avgäldsunderlaget motsvarar i 19 kommuner tomtens marknads- värde. En av de 19 kommunerna (Malmö) har uppgett att ett med hjälp av ortsprismetoden försiktigt uppskattat marknadsvärde används som avgäldsunderlag. Flertalet kommuner har inte närmare angett vem som utför värderingen eller hur den går till. Några kommuner har nämnt att värderingen görs av extern värderare (Gävle och Kalmar) eller internt (Nacka).

En av de kommuner, som använder sig av marknadsvärdet som avgäldsunderlag (Gotland) har tillagt att man för industritomter använder sig av särskilt fastställda markvärden per kvadratmeter för

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

SOU 2012:71

olika områden. En annan kommun (Kristinehamn) har angett att marknadsvärdet används när en näringsidkare är tomträttshavare och att man i övrigt använder sig av marktaxeringsvärdet.

Förutom Kristinehamn har tre kommuner (Gällivare, Karlskoga och Trollhättan) uppgett att marktaxeringsvärdet används som avgäldsunderlag. Någon reducering eller liknande synes inte ske av marktaxeringsvärdet i dessa fall.

Utöver de metoder för att fastställa avgäldsunderlaget som nu har nämnts kan följande tillvägagångssätt nämnas. Örebro och Karlstads kommuner tillämpar på samma sätt som för flerbostads- tomträtter schabloniserade kvadratmeterpriser. Avgäldsunderlaget bestäms på samma sätt i Kiruna, Köpings och Luleå kommuner. Finspångs kommun har uppgett att man under lång tid, åtminstone 20 år, inte har ändrat någon tomträttsavgäld. Inför en ny avgälds- period görs emellertid en kontroll av om avgälden överstiger 5 pro- cent av tomtens uppskattade marknadsvärde.

Jönköpings kommun använder en metod som liknar den som kommunen tillämpar för flerbostadshus. Tomtens marknadsvärde bestäms med hänsyn till storlek och ett kvadratmeterpris som ofta motsvarar kommunens industritomtpris. Erhållet värde jämförs med marktaxeringsvärdet. Om industritomtpris saknas, görs en intern värdering. Generellt tas hänsyn till tomträttsändamålet. För speciella anläggningar som ska uppföras och kommersiella hyreshus tas också hänsyn till kommande byggnation som jämförs med kommunens tomtpriser för bostäder, uppräknat med en faktor för kommersiella ytor. Även i dessa fall ställs det bedömda marknads- värdet i relation till marktaxeringsvärdet. Det lägsta värdet används som avgäldsunderlag. Marktaxeringsvärdet blir dock styrande endast om det bedöms som rimligt. Avsikten är att kommunens bedömning ska avspegla marknadsvärdet.

Ett flertal kommuner har inte angett vilken avgäldsränta som används. I de 20 kommuner som har angett en räntesats varierar denna mellan 3,25 och 6 procent. Den senare procentsatsen tillämpas i Trollhättan. Vanligen sätts räntan för 10-åriga avgäldsperioder under 4 procent, oftast 3,25 eller 3,75 procent. Endast fem kommuner har angett en särskild räntesats för 20-åriga avgäldsperioder. Dessa räntesatser varierar mellan 3,5 och 4,5 procent.

Piteå och Hallstahammars kommuner omprövar avgälden uti- från förändringar i konsumentprisindex.

SOU 2012:71

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

3.2.6Förändringar i tomträttspolitiken

Kommunerna har fått frågan om de sedan år 1989 har ändrat sin tomträttspolitik, t.ex. genom att inte upplåta nya tomträtter, inskränka tillämpningen av tomträtt till vissa ändamål, tillämpa andra typer av villkor eller verka för friköp. 25 kommuner har nämnt i vart fall någon förändring av detta slag. Förändringarna hänför sig huvudsakligen till frågor om friköp av tomträtt (se när- mare avsnitt 11.2) och i övrigt till upphörande eller begränsning av nyupplåtelse av tomträtt.

Några kommuner (Boden, Gällivare, Landskrona, Luleå, Norr- köping, Södertälje, Uddevalla och Örebro) har angett att tomt- rättspolitiken har förändrats genom att nya tomträtter inte upplåts alls, med restriktivitet eller endast för andra ändamål än småhus. Skälet till detta och till att friköp numera medges har av Uddevalla kommun angetts vara att småhustomträtterna har spelat ut sin roll och att man eftersträvar att minska sin administration. Stockholms kommun har framhållit att kommunens markanvisningspolicy och vilka upplåtelseformer som tillämpas växlar beroende på den poli- tiska majoriteten. I Stockholm upplåts sålunda f.n. inte några tomt- rätter för styckebyggda småhus. Ett par kommuner (Trollhättan och Västerås) har framhållit att den bristande efterfrågan har med- fört att det inte upplåts några nya tomträtter. Det ska tilläggas att antalet kommuner som i dag inte upplåter några nya tomträtter är betydligt fler än de som har angett att tomträttspolitiken har för- ändrats på detta sätt (se avsnitt 3.2.4).

Några kommuner har angett att tomträttspolitiken har för- ändrats genom att sättet för att bestämma avgälden har setts över.

3.2.7Antalet avgäldsbestämningar

Samtliga kommuner som har besvarat enkäten utom Borås kommun har lämnat uppgift om antalet avgäldsbestämningar per år och tomträttsändamål. Redovisningen i tabell 3.1 avser tiden fr.o.m. år 2007 till och med (i stort sett hela) år 2011 och avser avgälds- perioder som har inletts respektive år. I tabellen har överens- kommelse och domstolsprövning förkortats med ök. respektive dom.

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld		SOU 2012:71

Under perioden har det beträffande småhustomträtter i medeltal skett cirka 4 070 avgäldsbestämningar per år genom överenskom- melse och cirka 30 per år genom domstolsprövning. Motsvarande siffror för flerbostadstomträtter är cirka 460 överenskommelser och cirka tio domstolsprövningar och för övriga tomträtter cirka 420 överenskommelser och cirka tio domstolsprövningar.

Uppgifterna om antalet avgäldsbestämningar är något osäkra, eftersom några kommuner inte torde ha redovisat samtliga fall. Inte heller fördelningen mellan överenskommelser och domstolsprövning torde vara helt rättvisande; andelen domstolsprövningar bör vara något större. Undersökningen avser i och för sig inte samtliga kommuner men de som har besvarat enkäten representerar en klar majoritet av tomträtterna i landet. Enligt Domstolsverkets statistik inkom och avgjordes under motsvarande period cirka 250 respek- tive 350 mål per år, se avsnitt 2.4. Stockholms kommun har också framhållit att kommunens redovisning är något skev, eftersom man såsom överenskommelse räknar även överenskommelser som har träffats efter det att stämning har skett.

Kommunerna har också ombetts att redovisa hur många dom- stolsprövningar som har lett till en annan avgäld än den som kommunen begärt. Uppgifterna har avsett samma period som föregående fråga, dvs. avgäldsperioder som har inletts år 2007 till och med (i stort sett hela) 2011.

Kommunerna har redovisat 31 avgäldsbestämningar genom domstolsprövning där avgälden har bestämts till annat belopp än vad kommunen har begärt. 22 av dessa är hänförliga till Göteborgs

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

SOU 2012:71

3.2.9Tillämpningen av tomträtt jämfört med försäljning av obebyggd tomtmark

Vid enkätundersökningen har tillämpningen av tomträttsinstitutet ställts i relation till försäljning av tomtmark genom att kommunerna har getts möjlighet att ange antalet upplåtna tomträtter respektive antalet sålda obebyggda tomter. Frågan har begränsats till perioden från den 1 januari 2007 till besvarandet av enkäten. Till försäljning har inte räknats friköp av befintlig tomträtt. Två kommuner (Borås och Fagersta) har avstått från att besvara frågan.

Enkätsvaren förefaller innehålla förhållandevis säkra uppgifter om antalet upplåtna tomträtter under perioden. Antalet sålda tomter i de aktuella kommunerna torde däremot i realiteten vara betydligt flera. Några kommuner har nämligen angett att de inte har tillgång till försäljningsstatistik eller att de har gjort en upp- skattning. Av andra kommentarer framgår att det är svårt att ange det slutliga antalet sålda tomter, eftersom kommunen ofta säljer mark till en exploatör som i sin tur styckar marken. Det uppgivna antalet sålda tomter ger därför snarare uttryck för det antal försälj- ningar som har ägt rum än för det slutliga antalet tomter.

Även med denna reservation för osäkerheten i siffermaterialet kan det konstateras att antalet tomträtter som upplåts för småhus- bebyggelse är obetydligt i förhållande till antalet försäljningar av småhustomter. När tomträtt upplåts är det vanligen i stället fråga om upplåtelse för byggande av flerbostadshus eller för annat ända- mål än bostäder. Den jämvikt mellan tomträtt och försäljning som kan utläsas ur tabell 3.3 beträffande flerbostadstomträtter respek- tive tomträtter för annat än bostadsändamål är, av de i föregående stycke angivna skälen, osäker.

SOU 2012:71

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

3.3Sammanfattning och slutsatser

Enkätsvaren i kombination med Villaägarnas Riksförbunds material torde väsentligen ge en representativ bild av kommunernas tillämp- ning av reglerna om tomträttsavgäld. I vissa avseenden är dock underlaget bristfälligt. Vidare är detaljerna kring kommunernas beräkning av avgäldsunderlaget knapphändiga, åtminstone i fråga om andra tomträtter än småhustomträtter.

Det är tydligt att kommunerna eftersträvar 10-åriga avgälds- perioder. Endast undantagsvis torde det vid nya upplåtelser träffas avtal om längre avgäldperioder. Befintliga upplåtelser med 20-åriga perioder eller längre försöker flera kommuner omförhandla till 10- åriga.

Användningen av villkor som påverkar avgäldens storlek tycks totalt sett vara begränsad och i förekommande fall hänförlig till tomträtter för flerbostadsbebyggelse eller till situationer där tomt- rätten är avsedd att användas för olika typer av ideella eller liknande verksamheter. Endast några enstaka kommuner har nämnt att sido- avtal används.

Enkätsvaren ger närmast bilden av att kommunerna normalt inte tar individuella bostadssociala eller andra särskilda hänsyn i tomt- rättssammanhang. Endast nio kommuner, som i och för sig repre- senterar 40 procent av landets tomträtter, har sagt sig ta bostads- sociala hänsyn. Närmare hälften av kommunerna (med 60 procent av det totala antalet tomträtter) tar dock andra slag av hänsyn. Det sker då vanligen genom att man vid beräkningen av avgälden sätter ned avgäldsunderlaget. I sammanhanget bör också anmärkas att även de kommuner som inte anser sig ta bostadssociala hänsyn i praktiken ofta tar ut en lägre avgäld än den som följer av domstols- praxis.

Även om vissa likheter kan skönjas i kommunernas bestämning av tomträttsavgäld är variationen påfallande. Ett införande av en gemensam modell för avgäldsbestämningen torde därför, oavsett hur modellen konstrueras, medföra påtagliga förändringar för många enskilda tomträttshavare och kommuner ifråga om kostnader respektive intäkter.

En annan iakttagelse är att intresset hos kommunerna för att upplåta nya tomträtter är begränsat, särskilt när det gäller småhus. I utredningen har det å andra sidan framförts att tomträtt i vissa fall, t.ex. beträffande hyresrättsfastigheter i storstäderna, är det enda alternativet som står till buds. I de fall det förekommer nyupp-

Kommunernas tillämpning av reglerna om tomträttsavgäld

SOU 2012:71

låtelser varierar tillvägagångssättet för att fastställa avgälden. Det är emellertid helt klart att tomträttsavgälden (oavsett om det är fråga om ny upplåtelse eller omprövning) i stort sett uteslutande bestäms såsom produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta.

Vid nyupplåtelse av tomträtt för annat ändamål än småhus- bebyggelse är det vanligast att avgäldsunderlaget grundas på en marknadsvärdering av tomten. Avgäldsräntan tenderar att i dessa fall vara något högre än vid omprövning av avgäld.

Även vid omprövning av avgälden för småhustomträtter fast- ställs avgäldsunderlaget i flertalet fall genom en beräkning där marktaxeringsvärdet tjänar som utgångspunkt. Där stannar dock likheterna. Det är mycket vanligt att marktaxeringsvärdet antingen räknas upp eller sätts ned till en mindre kvotdel. Därtill kommer i vissa fall särskilda avdrag för tomträttshavarens egna investeringar i tomten.

Avgäldsräntan ligger oftast på 3,25–3,75 procent för 10-åriga avgäldsperioder. Tre kommuner tillämpar spärregler för att hålla nere avgäldsökningen i början av avgäldsperioden.

För flerbostadstomträtter är avgäldsregleringen ännu mindre enhetlig. Vid fastställandet av avgäldsunderlaget utgår ungefär en tredjedel av kommunerna från tomtens marknadsvärde och lika många utnyttjar marktaxeringsvärdet. Avgäldsräntan sätts oftast till 3,25–3,75 procent.

Hälften av kommunerna använder samma metod för att bestämma avgälden för tomträtter, upplåtna för annat än bostadsändamål, som de använder i fråga om flerbostadstomträtter. I fråga om dessa tomträtter är det dock betydligt vanligare att marknadsvärdet, i stället för marktaxeringsvärdet, tas som utgångspunkt för beräk- ningen av avgäldsunderlaget. Avgäldsräntan sätts oftast till 3,25 eller 3,75 procent.

Även om tomträtterna, särskilt i storstäderna, representerar betydande ekonomiska värden, går en ganska liten andel av avgälds- bestämningarna till domstolsprövning. Detta är naturligt mot bakgrund av att avgälden ofta sätts betydligt lägre än vad som – sett mot bakgrund av domstolspraxis – i och för sig torde vara möjligt. Emellertid har det för utredningen framhållits att i Stockholms kommun blir många omprövningar av tomträttsavgäld för annat än bostadsändamål föremål för domstolsprövning.

4 EU-rättens statsstödsregler

4.1Allmänt

EU-rättens bestämmelser om statsstöd är en del av unionens kon- kurrensregler och måste därför beaktas vid utformningen av reg- lerna för avgäldsreglering och inlösen av tomträttsfastighet. I artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) anges kriterierna för när en åtgärd ska anses som ett (otillåtet) statligt stöd. Artikel 107.2 och 107.3 EUF-fördraget innehållet undantagsbestämmelser på vilka Europeiska kommiss- ionen kan grunda beslut om godkännande av ett visst statligt stöd.

Förfarandet kring statligt stöd regleras i artiklarna 108 och 109 i EUF-fördraget. Systemet bygger på att Europeiska kommissionen förhandsgranskar medlemsstaternas planerade stödåtgärder. Kom- missionen ska också granska pågående stödåtgärder. Beslut som fattas av kommissionen kan överklagas till EU-domstolen.

4.2När är en åtgärd att betrakta som stöd?

I artikel 107.1 EUF-fördraget anges följande:

Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som sned- vrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

EU-domstolen har uttalat att artikeln (tidigare artikel 87.1 i EG- fördraget) inte tar hänsyn till orsaken eller syftena med de aktuella åtgärderna som en medlemsstat vidtar utan definierar dem i för- hållande till deras verkningar.1 Statsstöd är således ett objektivt

1 Se EU-domstolens dom den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709, svensk specialutgåva, volym 2, s. 321.

EU-rättens statsstödsregler

SOU 2012:71

begrepp som ska definieras i relation till stödets effekt och inte dess syfte.

Begreppet stöd har inte definierats i fördragen.2 EU-domstolen har dock slagit fast att begreppet inte bara omfattar konkreta för- måner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kost- nader som normalt belastar ett företags budget och som däri- genom, utan att utgöra en subvention, får samma effekt.3 Exempel på åtgärder som anses som stöd är direkta bidrag, räntesubvent- ioner, upplåtande av mark eller byggnader gratis eller till ett pris understigande gällande marknadspriser eller till särskilt förmånliga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar, skattelättnader, garanterad utdelning och offentlig upphandling som genomförs på ett oegentligt sätt.4

Formuleringen ”av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel” är avsedd att inkludera både förmåner som lämnas direkt av staten och sådana förmåner som lämnas av offentliga och privata organ utsedda eller upprättade av staten.5 Med begreppet staten avses därmed såväl centrala som regionala och lokala organ. Kommuner, landsting och privata organ som administrerar stöd omfattas därför av regleringen. Förenklat uttryckt innefattar begreppet därmed också tillgångar och medel som dessa organ svarar för.6

Bedömningen av om ett stöd har lämnats görs på olika sätt beroende på om staten agerar som myndighet (lagstiftare) eller som en aktör på marknaden.7 I det senare fallet har man att jämföra statens agerande med hur andra investerare rent hypotetiskt skulle ha agerat i motsvarande situation. Detta brukar betecknas som den marknadsekonomiska investeringsprincipen.8 Exempelvis ska vid en försäljning av en fastighet en jämförelse göras mellan det aktu- ella försäljningspriset och det pris som en hypotetisk privat säljare, som, i den mån det är möjligt, befinner sig i samma situation som

2Se rättsutlåtande av Mona Aldestam, SOU 2008:38, bilaga 6, s. 157.

3Se EU-domstolens dom den 23 februari 1961 i mål 30/59 De Gezamenlijke Steen- kolenmijnen in Limburg mot Europeiska kol- och stålgemenskapens höga myndighet, REG 1961, s. 69, svensk specialutgåva, häfte 1, s. 77.

4Se SOU 2008:38 s. 189 och bilaga 6 s. 158.

5Se t.ex. EU-domstolens dom den 13 mars 1998 i mål C-379/98 PreussenElektra AG mot Schleswag AG, REG 2001 I-2099, punkt 58.

6Se Indén, EU:s statsstödsrätt – En introduktion, 2011, s. 40.

7Se Indén, EU:s statsstödsrätt – En introduktion, 2011, s. 24.

8Principen utvecklas i ett meddelande från kommissionen till medlemsstaterna, EGT C 307, 13.11.1993, s. 3 vilket anses tillämpligt även inom andra sektorer än det som meddelandet avser, se SOU 2008:38, s. 191.

SOU 2012:71

EU-rättens statsstödsregler

den faktiske säljaren, skulle ha begärt för transaktionen.9 I det förra fallet behöver inte någon sådan jämförelse göras. I stället undersöks om lagstiftningen ifråga skapar fördelar för vissa företag eller viss produktion.

För att en åtgärd som företas av staten med statliga medel ska innefatta statligt stöd krävs vidare att åtgärden gynnar vissa företag eller viss produktion. Rekvisitet företag omfattar varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och sättet för dess finansiering.10

I uttrycket gynnar ligger att stödet ska vara direkt eller indirekt selektivt. Såväl selektiva bestämmelser som selektiv tillämpning av en bestämmelse inbegrips alltså i detta kriterium. För att kunna bedöma om en åtgärd är selektiv ska det undersökas om den, inom ramen för en viss rättslig reglering, utgör en fördel för vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hän- seende befinner sig i en jämförbar situation.11 EU-domstolen har också slagit fast att en statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i landet inte kan utgöra statligt stöd.12 Åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss kategori av företag är däremot ofta selektiva.13

För att en åtgärd ska utgöra otillåtet statsstöd krävs även att åtgärden dels snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, dels påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Dessa förutsättningar verkar ofta behandlas tillsammans och utan någon mer ingående analys.14 I fråga om påverkan på handeln förefaller det räcka med att konstatera att stödmottagaren bedriver handel i konkurrens med andra europeiska aktörer för att kriteriet ska anses vara upp- fyllt. EU-domstolen har bl.a. uttalat att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra kon- kurrerande företag i handeln inom gemenskapen ska denna handel anses påverkas av detta stöd.15

9Se Tribunalens dom den 13 december 2011 i mål T-244/08, Konsum Nord ekonomisk förening mot kommissionen, punkt 62.

10Se Indén, EU:s statsstödsrätt – En introduktion, 2011, s. 42.

11Se EU-domstolens dom den 6 september 2006 i mål C-88/03, Portugisiska republiken mot Europeiska kommissionen, REG 2006 I-7115, punkt 54.

12Se EU-domstolens dom den 8 november 2001 i mål C-143/99, Adria-Wien Pipline GmbH och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH mot Finanzlandesdirektion für Kärnten, REG 2001, s. I-8365, punkt 35.

13Se EU-domstolens dom den 26 september 1996 i mål C-241/94, Frankrike mot kommiss- ionen, REG 1996, s. I-4551, punkt 22.

14Se rättsutlåtande av Mona Aldestam i SOU 2008:38, bilaga 6, s. 167.

15Se EU-domstolens dom den 17 september 1980 i mål 730/79, Philip Morris Holland mot kommissionen, REG 1980, s. 2671, punkt 11.

EU-rättens statsstödsregler

SOU 2012:71

Europeiska kommissionen har i ett meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader lämnat en allmän vägledning till medlemsstaterna angående över- låtelse av mark och byggnader.16 I meddelandet beskrivs två för- faranden – öppet anbudsförfarande respektive fastställande av marknadsvärdet genom oberoende expertvärdering – som enligt kommissionen automatiskt utesluter inslag av statligt stöd. Det kan också nämnas att Tribunalen år 2011 utvecklade kriterierna för hur marknadsvärdet på mark ska fastställas.17 I målet tog domstolen – till skillnad från Kommissionen – hänsyn till att en markförsäljning ingick som en del i en större överenskommelse mellan parterna, trots att detta inte framgick av köpehandlingarna. Därför kunde inte ett högre bud som hade lämnats avseende den berörda fastig- heten nödvändigtvis tas till intäkt för att marknadsvärdet var högre än den avtalade köpeskillingen.

4.3Bestämmelser om förfarandet

Statsstödsreglerna bygger på ett system med förhandsgranskning. Medlemsstater som vill lämna stöd i fördragets mening måste anmäla planerna på sådant stöd i förväg till Kommissionen så att den kan ta ställning till om stödet är förenligt med den inre marknaden. Under tiden som granskning pågår råder ett förbud mot att genomföra den planerade åtgärden. Kommissionen ska också fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i medlemsstaterna. Finner Kommissionen att ett stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med artikel 107 i EUF-fördraget, eller att ett sådant stöd missbrukas, ska den besluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra stödåtgärderna.

Kommissionens uppgifter regleras i artikel 108 i EUF-fördraget. Rådet får, med stöd av artikel 109 i EUF-fördraget, anta de för- ordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108. Så har skett genom den s.k. procedurförordningen.18 I förord- ningen regleras bl.a. hur medlemsstaternas anmälan om planerade stöd och Kommissionens granskning av dessa ska ske. Där anges också att om Kommissionen har upplysningar om påstått olagligt

16Se EGT C 209, 10.07.1997, s. 3.

17Se Tribunalens dom den 13 december 2011 i mål T-244/08 Konsum Nord ekonomisk förening mot Europeiska kommissionen.

18Se rådets förordning (EG) nr 659/99 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget.

100

SOU 2012:71

EU-rättens statsstödsregler

stöd ska den undersöka dessa upplysningar, oavsett källan till dessa. I fall av olagligt stöd ska Kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren jämte viss ränta. Återkravet ska verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning.

Rådet har också antagit en förordning om undantag från stats- stödsreglerna.19 Enligt förordningen får Kommissionen anta för- ordningar som innebär att vissa slag av stöd är förenliga med den gemensamma marknaden och undantagna från anmälningsskyldig- heten i artikel 108.3 EUF-fördraget. Kommissionen har också möjlighet att förordna att stöd som beviljas ett och samma företag under en angiven period och inte överskrider ett visst bestämt belopp ska undantas från nämnda anmälningsskyldighet.

Kommissionen har beslutat om vissa gruppundantag, däribland att stöd som inte överstiger 200 000 euro per stödmottagare under en period om tre beskattningsår och under vissa övriga förutsätt- ningar inte omfattas av anmälningsskyldigheten.20

I lagen (1994:1845) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler ges vissa föreskrifter om handräckning åt Kom- missionen, om anmälningsplikt för kommuner och landsting till regeringen av alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av Kommissionen samt om upphävande av beslut om stöd.

Kommissionen och EU-domstolen har exklusiv behörighet att avgöra om en stödåtgärd är förenlig med artikel 107.1 i EUF- fördraget. Även om så är fallet kan de EU-rättsliga statsstöds- reglerna indirekt komma under svensk domstols prövning, bl.a. i samband med laglighetsprövning enligt kommunallagen.21

19Se rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd.

20Se bl.a. kommissionens förordning (EG) nr 1998/06 av den 15 december 2006 om tillämp- ningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse; kommissionens förordning (EG) nr 800/08 av den 6 augusti 2008, allmänna gruppundatagsförordningen.

21Se Indén, EU:s statsstödsrätt – En introduktion, 2011, s. 123 och exempelvis RÅ 2010 ref.

101

EU-rättens statsstödsregler

SOU 2012:71

4.4Överväganden

Statsstödsreglerna tar sikte på stödåtgärder som gynnar vissa företag eller viss produktion. Bestämmelserna har således inte, annat än möjligen i undantagsfall, bäring på tomträtter för småhus- ändamål. I fråga om tomträtter av annat slag – flerbostadstomt- rätter och tomträtter för annat än bostadsändamål – kan de där- emot få betydelse, eftersom tomträttshavaren i dessa fall ofta utövar en sådan ekonomisk verksamhet som enligt statsstöds- reglerna konstituerar ett företag.22

Som vi återkommer till bygger vårt förslag om avgäldsbestäm- ningen för tomträtter som är upplåtna för annat än bostadsändamål på att fastighetsägaren ska tillförsäkras hela markvärdestegringen (se kapitel 8). Om en fastighet som är upplåten med en sådan tomträtt inlöses av tomträttshavaren, ska – enligt vårt förslag i kapitel 11 – fastighetsägaren erhålla full ersättning för markens marknadsvärde. I båda fallen utgår den föreslagna regleringen från att en professionell bedömning av markens marknadsvärde ska göras i varje enskilt fall. Detta är ett av de förfaranden som enligt Europeiska kommissionen automatiskt utesluter inslag av statligt stöd.

Beträffande flerbostadstomträtter är situationen en annan i det att de föreslagna avgäldsbestämmelserna vanligen kommer att med- föra att fastighetsägaren inte får del av hela markvärdestegringen. Vårt förslag om inlösen av det slaget av tomträtter medför också att fastighetsägaren bara får ersättning för en del av markens mark- nadsvärde.

En grundläggande fråga i sammanhanget är om den föreslagna regleringen av avgäldsuttag och ersättning vid inlösen av tomträtts- fastighet innebär att de berörda tomträttshavarna får en ekonomisk fördel framför andra marknadsaktörer. Tomträttshavare som äger flerbostadshus kan möjligen sägas konkurrera med andra aktörer på marknaden för flerbostadshus, företrädesvis aktörer på hyresmark- naden. Den marknad som det är relevant att bedöma en eventuell ekonomisk fördel i förhållande till torde därmed vara hela mark- naden för flerbostadshus, vare sig husen är belägna på mark som har köpts eller på mark som är upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt.

22 Det är emellertid tveksamt om bostadsrättsföreningar, åtminstone i normalfallet, kan anses bedriva sådan ekonomisk verksamhet som faller under statsstödsreglernas tillämp- ningsområde.

102

SOU 2012:71

EU-rättens statsstödsregler

Om kapitalkostnaderna genom de förslagna bestämmelserna blir lägre för tomträttshavare än för övriga aktörer på den nämnda marknaden, skulle det kunna utgöra en ekonomisk fördel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och som påverka handeln mellan medlemsstaterna. Detta förutsätter emellertid att det går att göra jämförelser mellan det ena och det andra slaget av innehav av flerbostadshus.

Förutsättningarna för innehav av flerbostadshus beror bl.a. på hur marken där byggnaden är belägen har upplåtits. Sålunda skiljer sig exempelvis de löpande kapitalkostnaderna åt beroende på om marken innehas med äganderätt eller tomträtt. En jämförelse av olika former av innehav av flerbostadshus framstår därför inte som i alla delar relevant.

Även när det gäller inlösen av tomträttsfastighet är det svårt att göra en jämförelse mellan en tomträttshavares förvärv av tomträtts- fastigheten och en annan aktörs köp av en fastighet. Det gäller inte minst p.g.a. att förutsättningarna för inlösen skiljer sig från förut- sättningarna vid ett vanligt köp; exempelvis finns det inte någon egentlig marknad för försäljning av tomträttsfastigheter och inlösen kommer med vårt förslag att kunna aktualiseras först sedan fastig- heten har varit upplåten med tomträtt under lång tid.

Mot denna bakgrund talar goda skäl för att bestämmelser om avgäldsbestämning och inlösen av tomträttsfastighet, som är för- månliga för tomträttshavaren, inte står i strid med statsstöds- reglerna; det finns inte någon annan relevant jämförelsegrupp gentemot vilken tomträttshavarna kan anses ha en ekonomisk för- del. Tomträttshavarna befinner sig alltså inte i en i faktiskt och rättsligt hänseende jämförbar situation med andra aktörer på mark- naden för flerbostadshus. Med hänsyn till detta och till att de bestämmelser vi föreslår behandlar alla tomträttsinnehavare till fler- bostadshus lika23 torde bestämmelserna vara förenliga med EU- rättens statsstödsregler. Det bör emellertid understrykas att frågan är svårbedömd. Vill lagstiftaren försäkra sig om att bestämmelserna inte står i strid med statsstödsreglerna, bör bestämmelserna anmälas till Kommissionen för en bedömning.

Det bör slutligen tilläggas att kommuner som begränsar avgälds- uttagen ytterligare eller tillåter inlösen mot lägre ersättning än vad vi föreslår i varje enskilt fall måste bedöma om åtgärden är förenlig med kommunalrättsliga principer och statsstödsreglerna.

23 Olikbehandling inom den jämförbara gruppen (innehavare av tomträtt för flerbostadshus) skulle förmodligen betraktas som statsstöd.

103

5Behovet av nya bestämmelser för avgäldsreglering

Problemen med den nuvarande ordningen påkallar en översyn av regelverket

Såsom framgår av våra utredningsdirektiv – och även har bekräftats under vårt arbete – är de nuvarande bestämmelserna om hur tomt- rättsavgälden ska bestämmas behäftade med flera problem. Det gäller i synnerhet bestämmelserna om omreglering av tomträtts- avgäld.

Ett problem är att reglerna är otydliga och att effekterna av deras tillämpning är svåra att förutse. Såsom reglerna har tolkats i rättspraxis ger de utrymme för flera olika sätt att beräkna avgälden och några av dem nödvändiggör komplicerade beräkningar både vad gäller det underlag som avgälden ska beräknas på och storleken av den avkastning som fastighetsägaren anses ha rätt att få på detta underlag. En särskild komplikation vid avgäldsbestämningen är att den sker med 10-åriga eller längre intervall och att fastighetsägarna därför har ansetts böra kompenseras för den s.k. triangeleffekten. Otydligheten och komplexiteten i regelverket leder i sin tur till att parterna och domstolarna belastas av svårlösliga, kostnadskrävande och tidsödande tvister om tomträttsavgäldens storlek, i synnerhet i kommersiella sammanhang.

Ett annat problem är att reglerna ibland uppfattas som orättvisa och orimliga, något som givetvis också kan bidra till att avgälds- tvister uppstår och är svåra att lösa. Att reglerna uppfattas som orättvisa kan ha flera orsaker men ett par förtjänar att framhållas särskilt. En orsak är att tomträttsavgälden vanligen kopplas till markvärdet. Detta medför att i tider av kraftig markvärdesökning – som Sverige har upplevt under 1990- och 2000-talet – ökar också tomträttsavgälderna kraftigt. En annan orsak är att det nuvarande systemet med tioåriga eller längre avgäldsperioder ofta leder till

105

Behovet av nya bestämmelser för avgäldsreglering

SOU 2012:71

mycket kraftiga avgäldsökningar vid ingången av en ny avgälds- period. En tredje orsak är att markvärderingen vanligen sker enligt sedvanliga värderingsmodeller och att dessa, enligt somliga, inte tar hänsyn till tomträttsupplåtelsens särskilda karaktär.

Vi har också kunnat konstatera andra, om än mindre, problem med den nuvarande ordningen. Det har huvudsakligen gällt sådant som sammanhänger med förfarandet för omreglering av avgälden.

Det finns därför – som har konstaterats redan i tidigare utred- nings- och lagstiftningsärenden – ett klart behov av att se över det nuvarande regelverket och så långt möjligt komma till rätta med de konstaterade problemen.

Översynen bör väsentligen utgå från principerna och grunddragen i det nuvarande tomträttssystemet

Det kan hävdas att problemen med det nuvarande avgäldssystemet är sådana att de inte helt kan lösas annat än genom införandet av ett avgäldssystem av helt annat slag än det nuvarande, ett system där avgälden inte är beroende av markvärdeutvecklingen. Som vi har tolkat våra direktiv bör emellertid den översyn som vi har i uppdrag att göra i väsentliga avseenden utgå från de principer och grunddrag som kännetecknar det nuvarande regelverket och den praxis som har utvecklats i anslutning till detta. Vi har alltså inte sett det som vår uppgift att föreslå regler som skulle ändra tomträttsinstitutets ändamål och syften eller mera generellt stärka den ena partens ställ- ning på bekostnad av den andra parten. Det innebär bl.a. att avgälds- utvecklingen även i det nya system som vi föreslår kommer att vara beroende av markvärdeutvecklingen.

Detta är, som vi redan har varit inne på, inte första gången en ändring av det nuvarande regelverket för bestämmande av tomt- rättsavgäld övervägs. Tomträttskommittén föreslog i betänkandet Tomträtt (SOU 1980:49) ett nytt system för bestämmande av avgäldsränta och 1988 års tomträttsutredning lämnade år 1990 ytterligare ett förslag (SOU 1990:23). Det senare förslaget låg sedan till grund för två lagrådsremisser som beslutades år 1997 respektive år 1998. Att inget av dessa förslag senare har genomförts torde väsentligen bero på politiska överväganden om vad som utgör en skälig avgäldsnivå. Vi har sett det som naturligt att hämta viss ledning från de överväganden som gjordes i de nämnda lagstiftnings- ärendena men har samtidigt kunnat konstatera att en del av de för-

106

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

6.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta

Förslag: Avgälden ska bestämmas som produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta.

Såsom har framgått av redogörelsen i bl.a. avsnitt 2.1 ger den nuvarande lagtexten inte något tydligt besked om hur tomträtts- avgälden ska beräknas. Vad gäller omprövning av tomträttsavgäld sägs dock i 13 kap. 11 § jordabalken att rätten ska bestämma avgäl- den på grundval av det värde som marken har vid tiden för ompröv- ningen. I förarbetena uttalas dessutom att avgälden ska motsvara skälig ränta på det uppskattade markvärdet.1 Utifrån detta har beräkningen av avgäld i samband med omprövning av avgäld kom- mit att ske på grundval av begreppen avgäldsunderlag och avgälds- ränta, där det ena begreppet syftar på ett värde hänförligt till marken och det andra syftar på den i förarbetena avsedda skäliga räntan.

Det skulle förmodligen vara möjligt att åstadkomma ett regel- verk som bygger på helt andra faktorer än de angivna. Den norska regleringen om tomtefeste utgör ett exempel på hur vederlaget för en nyttjanderätt bestäms på ett helt annat sätt (se bilaga 2).

Som vi har tolkat våra direktiv bör emellertid även ett framtida tomträttssystem bygga på att fastighetsägaren får del i markens värdestegring på så sätt att han löpande tillgodoräknas en avkast- ning (”ränta”) på hela eller delar av markens värde. Med den utgångs- punkten är det otänkbart att övergå till ett system av exempelvis det norska slaget, som har en helt annan funktion än tomträtts- institutet. I stället är det naturligt att även i framtiden bestämma avgälden som en produkt av ett avgäldsunderlag (som står i ett visst givet förhållande till markens värde) och en avgäldsränta (som svarar mot en skälig avkastning på detta avgäldsunderlag). Vi bedömer att det har ett betydande pedagogiskt värde att detta också kommer till uttryck i den nya lagtexten.

1 Se SOU 1952:28 s. 83.

110

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

6.3Årliga justeringar av avgälden

Förslag: Avgälden ska kunna justeras varje år och, om parterna inte har kommit överens om något annat, förfalla till betalning vid avgäldsperiodens början.

Såsom ovan har redovisats bygger den nuvarande ordningen på att avgäldsbeloppet ska vara oförändrat under långa avgäldsperioder, minst tio år. För tomträttshavarna innebär det den olägenheten att höjningarna av avgälden vanligen blir kraftiga och språngvisa. I tidigare lagstiftningsärenden har det antagits att detta har bidragit till ett stort antal domstolsprocesser och således även medfört kostnader för domstolsväsendet. Systemet med under lång tid oförändrade avgälder har också gjort det nödvändigt att vid beräkningen av den nya avgälden ta hänsyn till den s.k. triangel- effekten, vilket har komplicerat beräkningen ytterligare.

Det kan i förstone synas som att en ordning där avgälden kan justeras oftare än t.ex. vart tionde eller tjugonde år är ägnad att ytterligare öka risken för processer och därmed också kostnaderna för domstolarna. Detta beror emellertid på hur systemet för ompröv- ning av tomträttsavgäld utformas. Om man – som vi föreslår i det följande – inför ett system där såväl avgäldsunderlaget som avgälds- räntan bestäms efter mera schabloniserade metoder, torde parterna endast mera sällan ha anledning att föra frågan om avgäldens storlek till domstol. Och för domstolen kommer de tvister som ändå uppkommer att bli lättare att hantera.

Varken fastighetsägaren eller tomträttshavaren torde heller ha någon nackdel av att avgäldsbeloppet justeras oftare än i dag. Änd- ringar i avgäldens belopp blir för båda parterna lättare att förutse, förstå och acceptera. I sammanhanget måste i och för sig också beaktas vilka effekter som uppkommer för en kreditgivare med säkerhet i tomträtten, t.ex. en bank. Banken har ett intresse av att tomträttens kreditvärde inte urholkas genom att avgälden ökar mera än tomträttens värde. Att avgälden kan justeras oftare än t.ex. vart tionde eller tjugonde år torde dock inte innebära någon nack- del i detta avseende. För banken, liksom för andra intressenter, torde det tvärtom vara värdefullt med en ordning som åstad- kommer en bättre och mera förutsebar följsamhet mellan å ena sidan förändringarna i markens värde och å andra sidan avgälden.

111

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

Vi föreslår därför att bestämmelserna utformas så att avgälden, efter begäran av någon av parterna, kan justeras varje år. Detta kan också uttryckas så att avgäldsperioderna ska vara ettåriga.

En särskild fråga är om det bör vara möjligt för parterna att avtala om längre avgäldsperioder än ett år. Nu gällande rätt ger utrymme för tioåriga eller längre avgäldsperioder. Innebörden i 1997 och 1998 års lagrådsremisser var att avgäldsperioderna skulle vara ettåriga men att parterna skulle kunna komma överens om fleråriga avgäldsperioder. Förslaget i den första lagrådsremissen föranledde kritiska synpunkter från Lagrådet, synpunkter som i sin tur föranledde regeringen att i den andra lagrådsremissen uttala sig särskilt i frågan.2 Såsom där konstaterades skulle ett system med fleråriga avgäldsperioder innebära att avgälden inte kan anpassas lika nära till successiva värdeförändringar som ett system där avgäl- den kan ändras varje år; den indexomräkning som enligt lagråds- remissernas förslag – och även enligt vårt förslag (se avsnitt 6.6.3) – skulle ske mellan avgäldsperioderna skulle med fleråriga avgälds- perioder komma att ske först med flera års mellanrum. I tider av markvärdesstegring skulle detta visserligen inte vara tomträtts- havaren till skada – däremot skulle fastighetsägaren gå miste om avgäldsintäkter – men de nuvarande olägenheterna med kraftiga och språngvisa avgäldsökningar vid ingången till en ny avgälds- period skulle till viss del komma att bestå. Vad som likväl talar för en möjlighet att ha fleråriga avgäldsperioder är att detta kan synas minska de administrativa kostnaderna för fastighetsägaren. Denne skulle t.ex. inte behöva skicka ut underrättelse om ändrad avgäld varje år utan endast vid utgången av den fleråriga avgäldsperioden. Vi kan emellertid konstatera att fastighetsägaren kan åstadkomma motsvarande arbetsbesparing genom att vissa år avstå från att utnyttja sin rätt att begära omreglering och att en möjlighet till fleråriga avgäldsperioder alltså inte skulle ha någon nämnvärd prak- tisk betydelse vad gäller fastighetsägarens administrativa kostnader. Ett tillåtande av fleråriga avgäldsperioder skulle också innebära rättsliga komplikationer och försvåra bedömningen av om den avgäld som fastighetsägaren vill ta ut ligger inom ramen för vad lagen medger.

Sammantaget innebär detta att vi anser att övervägande skäl talar mot att tillåta längre avgäldsperioder än ett år. Att avgäldsperioderna ska vara ettåriga innebär emellertid inte att bedömningen av vilket

2 Se lagrådsremiss den 17 december 1998, s. 50 ff.

112

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

markvärde som ska ligga till grund för avgäldsberäkningen bör ske varje år. Tvärtom är det, som vi återkommer till i avsnitt 6.6.1, lämpligare att en sådan bedömning sker med längre intervall – i detta betänkande benämnt värderingsintervall – än ett år.

En annan fråga är när avgälden ska anses förfallen till betalning. Nuvarande bestämmelser ger inte något besked i detta avseende. För att inte någon tvekan ska råda i detta avseende bör en bestäm- melse om avgäldens förfallodag införas. Den bör, i likhet med vad som gäller vid t.ex. hyra, utgå från att avgälden ska betalas i för- skott och som utgångspunkt avse hela avgäldsperioden. Parterna bör dock vara fria att avtala om en annan förfallodag.

6.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller dispositiv?

Förslag: I 13 kap. jordabalken tas in preciserade bestämmelser om hur tomträttsavgälden för småhus ska bestämmas. Bestäm- melserna ska som huvudregel vara tvingande. Fastighetsägaren ska dock kunna avstå från att ta ut hela den avgäld som kan tas ut enligt lagen. Parterna ska också, inför varje särskild omreg- lering, kunna avtala om att avgälden ska bestämmas på annat sätt än det som lagen anger. Ett sådant avtal ska dock inte få med- föra en högre avgäld än den som följer av lagen. I fråga om de tio första åren av en tomträttsupplåtelse ska det dock råda full avtalsfrihet mellan parterna angående det årliga avgäldsbeloppet. Det sistnämnda undantaget ska dock inte gälla tomträttsupplåt- elser som ersätter äldre upplåtelser.

Vi har ovan konstaterat att de nuvarande reglerna om bestämmande av tomträttsavgäld ibland uppfattas som otydliga och deras effekter som oförutsebara. Ett sätt att minska detta problem är att ge lagen en mera konkret och bestämd utformning, så att där tydligt anges hur avgäldsunderlaget och avgäldsräntan ska bestämmas. Därmed kan förfarandet vid bestämmandet av tomträttsavgälden förenklas. Det blir också lättare för de berörda att förstå varför tomträtts- avgälden har bestämts på det sätt som har skett.

En viktig fråga blir då om preciserade bestämmelser av detta slag ska vara tvingande eller om parterna bör ha möjlighet att avvika från bestämmelserna genom avtal eller på annat sätt. Det nuvarande

113

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

regelverket medger inte att parterna träffar avtal som avviker från lagen men godtar givetvis att fastighetsägaren avstår från att utnyttja sin rätt till avgäld helt och fullt.

En omständighet som talar för att det inte bör gälla avtalsfrihet på detta område är att det kan vara svårt för parterna – fastighets- ägare såväl som tomträttshavare – att bedöma och förutse de eko- nomiska konsekvenserna av ett avtal. Dessa konsekvenser sträcker sig långt in i framtiden och beror på svårbedömbara variabler som markvärdestegring och ränteförändringar. En annan omständighet som talar mot avtalsfrihet är att det vid upplåtelse av tomträtt för småhusändamål föreligger, typiskt sett, en obalans mellan parterna i avtalet; å ena sidan vanligen en kommun, å andra sidan vanligen en bostadskonsument. Den senare kan inte alltid antas ha tillräcklig kompetens och kunskap för att kunna tillvarata sina intressen fullt ut. Visserligen förutsatte lagstiftaren redan vid tomträttsinstitutets införande att det allmänna inte skulle tillämpa villkor för tomträtts- upplåtelse som var obilliga eller betungande för tomträttshavaren och därigenom skulle hämma institutets användning.3 Kommunen och tomträttshavaren är dock lika fullt motparter i ett avtalsför- hållande. Behovet av konsumentskydd är därmed i allt väsentligt detsamma som på konsumentskyddslagstiftningens område, där regelverket är tvingande till konsumentens fördel.

Vi anser det därför vara naturligt att även den framtida regle- ringen av avgälden för småhustomträtter i väsentliga avseenden är tvingande i så måtto att det inte ska vara möjligt att träffa avtal om avgäld som innebär att avgälden kommer att uppgå till högre belopp än vad som följer av lagens bestämmelser. Däremot bör det inte uppställas något hinder mot att parterna kommer överens om att avgälden för nästa avgäldsperiod ska vara lägre än den som skulle följa av en tillämpning av lagens regler. Givetvis bör det även i fort- sättningen vara möjligt för fastighetsägaren att avstå från att ta ut hela den avgäld som lagen i och för sig ger utrymme för.

I det följande föreslår vi en särskild modell för bestämmandet av avgälden. Enligt den modellen ska avgälden motsvara produkten av en viss i lagen angiven avgäldsränta på ett avgäldsunderlag som ska räknas fram på ett i lagen angivet sätt. Vi har övervägt om lagen bör ge parterna möjlighet att avtala om andra modeller för att beräkna framtida avgälder, t.ex. modeller som innebär att omreglering sker genom att nuvarande avgäld räknas om med ett visst index eller

3 Se prop. 1907:9 s. 141.

114

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

modeller där avgäldsunderlaget beräknas på annat sätt. Lagför- slagen i 1997 och 1998 års lagrådsremisser gav utrymme för sådana avtalslösningar. Det kan möjligen hävdas att detta i enskilda kom- muner skulle möjliggöra förenklingar eller större hänsynstagande till t.ex. regionala förhållanden vad gäller markvärdesstegring m.m. Om sådana modeller ska tillåtas, måste dock reglerna utformas så att de inte kan användas för att kringgå den nyss nämnda begräns- ningen till skydd för tomträttshavarna. På samma sätt som i 1997 och 1998 års förslag måste regelverket därför innefatta den begräns- ningen att den avgäld som räknas fram med den avtalade modellen inte får överstiga den avgäld som den i lagen angivna modellen leder till.

Enligt vår mening talar – såvitt gäller det slag av tomträtter som det här är fråga om, småhustomträtter – övervägande skäl mot en avtalsfrihet av det nyss diskuterade slaget. Parternas faktiska behov av att införa egna modeller torde vara förhållandevis begränsat. Användandet av avvikande modeller torde också leda till att avgälds- systemet blir, sett från tomträttshavarnas perspektiv, mindre över- skådligt och begripligt. Även för kreditgivare och andra tredje män som kan ha intresse av att följa tomträtternas avgäldsutveckling torde förekomsten av avvikande modeller vara en nackdel.

Parternas avtalsfrihet bör därför enligt vår mening vara begrän- sad till en möjlighet att i samband med en enskild omreglering komma överens om en lägre avgäld än den som lagens bestäm- melser leder till. Detta bör dock inte gälla helt undantagslöst. Vid nyupplåtelse av tomträtt bör det finnas ett visst utrymme för avtal som under en övergångstid leder till högre avgälder än vad lagens regler gör. Skälen för det är följande.

En utgångspunkt vid utformningen av ett förenklat avgälds- system bör vara att systemet inte minskar fastighetsägarnas – vanli- gen kommunernas – intresse för att upplåta mark med tomträtt. Reglerna bör därför vara utformade så att fastighetsägarna vid upp- låtelsen har möjlighet att ta ut en avgäld som ger dem täckning för de kostnader som de har haft för markupplåtelsen. Dessa kostnader utgörs inte enbart av kostnader för själva marken utan hit hör även tillkommande kostnader för exploatering, administration m.m. Därför skulle den ordning som vi föreslår – och som innebär bl.a. att avgälden bestäms som en ränta på ett avgäldsunderlag som på visst sätt svarar mot markens värde (se närmare nedan) – inte alltid ge kommunerna täckning för deras kostnader med anledning av

115

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

upplåtelsen. Detta talar för att det i början av tomträttsupplåtelsen bör vara möjligt att ta ut en högre avgäld.

På grundval av ett liknande resonemang föreslogs det i de lag- rådsremisser som beslutades år 1997 och år 1998 dels att det skulle råda full avtalsfrihet i fråga om avgälden för den första avgälds- perioden, dels att fastighetsägaren alltid skulle ha rätt till minst den avgäld som hade utgått under den första avgäldsperioden. Även vi anser att övervägande skäl talar för att det bör råda avtalsfrihet i fråga om avgälden under de första åren av tomträttsupplåtelsen. Effekterna av denna avtalsfrihet bör dock – till skillnad från vad som föreslogs i de båda lagrådsremisserna – vara begränsade till de första tio åren av tomträttsupplåtelsen; därefter bör lagens regler, tvingande till tomträttshavarens fördel, gälla fullt ut. Därmed kom- mer den inledande avtalsfriheten inte att innebära någon nämnvärd inskränkning i det konsumentskydd som lagen bör ge tomträtts- havaren. Samtidigt torde en sådan reglering ge fastighetsägaren till- räcklig möjlighet att kompensera sig för de ovan nämnda kost- naderna som uppkommer i anslutning till tomträttsupplåtelsen.

I en särskild situation bör dock vad som nu har sagts om avtals- frihet för de första åren av tomträttsupplåtelsen inte gälla, nämligen då tomträttsupplåtelsen ersätter en tidigare tomträttsupplåtelse. Tomträtter som 1907 års lagstiftning (jfr avsnitt 1.1) fortfarande är tillämplig på upphör vid upplåtelsetidens utgång, utan någon möjlig- het för tomträttshavaren att påkalla förlängning av avtalet och utan någon skyldighet för fastighetsägaren att sälja marken till tomträtts- havaren. Inte sällan sker det i dessa situationer en nyupplåtelse av tomträtt enligt jordabalkens bestämmelser och med samma parter som tidigare. I praktiken är det då fråga om en förlängning av den tidigare tomträttsupplåtelsen, låt vara att andra villkor kommer att gälla för tomträtten. Upplåtelsen ger inte upphov till några sär- skilda merkostnader för kommunen. I denna situation bör därför lagens bestämmelser redan från början vara tvingande till tomt- rättshavarens fördel.

116

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

6.5Avgäldsräntan

Förslag: Avgäldsräntan ska uppgå till 2,75 procent.

6.5.1Gällande rätt

Innebörden i gällande rätt är att avgälden ska motsvara en skälig ränta på markvärdet.4

Vad som utgör skälig ränta går dock inte att säga entydigt. I för- arbetena till gällande lagstiftning sägs att man vid bestämmandet av vad som är skälig ränta på det uppskattade markvärdet bör kunna hämta ledning av de grunder efter vilka tomträttsupplåtare vid tiden för omprövningen beräknar avgälden för nya tomträttsupp- låtelser. Detta uttalande torde dock numera inte ha någon betyd- else i det praktiska rättslivet, även om det förekommer att det åberopas i praxis.

I rättspraxis har man sökt att konkretisera vad som är skälig ränta på annat sätt. I NJA 1975 s. 385 uttalade Högsta domstolen att man vid bestämningen av avgäldsräntan i princip bör undersöka vilket krav på omedelbar förräntning av det investerade kapitalet som en tänkt köpare av marken i avröjt skick vid den aktuella tidpunkten ska antas ha räknat med. I rättsfallet nämner Högsta domstolen två metoder för detta, en metod som grundas på direkta iakttagelser av det omedelbara förräntningskravet vid kapitalinve- steringar på jämförbara områden (”den direkta metoden”) och en annan metod som i första hand tar sikte på att bestämma de krav på total förräntning i ett längre tidsperspektiv som man har anledning att anta att kapitalplacerare i allmänhet räknar med vid den aktuella tidpunkten (”den indirekta metoden”). I ett senare avgörande, NJA 1986 s. 272, konstaterade Högsta domstolen emellertid också – efter att ha citerat det nyss refererade förarbetsuttalandet – att något krav på exakthet i ränteberäkningen inte uppställs. Högsta dom- stolen tillade sedan.

Det är inte heller möjligt att med tillämpliga metoder uppnå exakthet, framför allt inte om de innehåller flera, var för sig i högre eller lägre grad osäkra komponenter. Beräkningsmetoderna ger en mer eller mindre tillförlitlig ledning, men ytterst blir det en fråga om en skälig- hetsbedömning.

4 Se 13 kap. 11 § jordabalken och SOU 1952:28 s. 84.

117

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

I det sistnämnda rättsfallet sökte Högsta domstolen ledning i den långsiktiga realräntan och bestämde avgäldsräntan med utgångs- punkt från bedömningen att realräntan på den allmänna kapital- marknaden uppgick till i storleksordningen 3 procent. I efter- följande praxis har avgäldsräntan vanligen grundats på en bedöm- ning av den långsiktiga realräntan.

Vad gäller realräntans nivå har underrätterna länge hållit fast vid den nivå som Högsta domstolen kom fram till i 1986 års rättsfall, 3 procent. På senare tid har dock nivån ibland bedömts vara något lägre (se närmare avsnitt 2.3.2.1). Hovrätten över Skåne och Blekinge har i flera avgöranden under år 2011 – med hänvisning till Riks- bankens uttalanden om att ett normalt långsiktigt värde på real- räntan i Sverige verkar vara kring 2 procent5 – ansett det vara skäl- igt att utgå från en långsiktig riskfri realränta om 2,5 procent.

I enstaka fall har underrätterna även efter 1986 års rättsfall bestämt avgäldsräntan med ledning av ett i det enskilda fallet bedömt direktavkastningskrav. Så skedde senast i en dom från Svea hovrätt från januari 2012. Hovrätten fann i det rättsfallet inte anledning att frångå den i 1986 års rättsfall tillämpade räntenivån och anförde därvid att direktavkastningskravet på den allmänna fastighetsmark- naden under en viss i målet angiven period skäligen inte understeg 3 procent.

6.5.2Det behövs en tydligare och enklare reglering av avgäldsräntans storlek

Det finns knappast anledning att invända mot det materiella inne- hållet i gällande rätt, att avgäldsräntan ska vara skälig. En bestäm- melse som inte säger mer än så ger emellertid utrymme för många sätt att bestämma den faktiska avgäldsräntan. Det råder inte något tvivel om att detta har medfört att bestämmandet av avgäldsräntan ibland har varit en mycket besvärlig fråga i samband med omregler- ing av tomträttsavgäld. I viss mån är detta fortfarande fallet. Parterna är inte sällan oense om vilken metod som ska användas för att fast- ställa avgäldsräntan och – för det fall att räntan bestäms med led- ning av den långsiktiga realräntan – om realräntans nivå.

Det är alltså nödvändigt att förenkla den gällande ordningen. Enligt vår mening är det inte tillräckligt att man i lagtexten enbart ger uttryck för den princip som man anser bör gälla vid bestäm-

5 Se Riksbanken, Realräntan i Sverige, Ekonomiska kommentarer, nr 5, 2008.

118

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

mandet av avgäldsräntan, t.ex. att den ska motsvara avkastningen på den allmänna kapitalmarknaden. I stället bör lagtexten utformas så att den antingen direkt anger en viss bestämd räntesats eller anger ett antal lätt konstaterbara faktorer som gör det möjligt att utan vidare räkna fram den tillämpliga räntan.

Det är uppenbart att en modell av det slaget måste rymma ett visst mått av schablonisering där resultatet i det enskilda fallet ibland kan komma att avvika från vad som framstår som skäligt.

Det kan nämligen hävdas att vad som är ”skälig ränta” växlar efter omständigheterna. Om man t.ex. anser att vad som utgör skälig ränta står i ett givet förhållande till de avkastningskrav som fastig- hetsägare har för olika slag av fastigheter, blir skäligheten av räntan beroende av faktorer som typen av fastighet, geografisk belägenhet m.m. Enkelheten i det framtida systemet skulle emellertid helt gå förlorad om räntenivån gjordes beroende av faktorer, vilkas betyd- else i det enskilda fallet kan bedömas på olika sätt.

Det sagda innebär till att börja med att det inte kan komma ifråga att låta den framtida lagtexten hänvisa till – såsom gjordes i förarbetena till den nuvarande lagregleringen – den räntenivå som vid tiden för omprövningen tillämpas i fråga om nya tomträtts- upplåtelser. Det innebär vidare att det inte heller kan komma i fråga att – såsom gjordes i 1975 års rättsfall – hänvisa till marknadens avkastningskrav. Modeller av detta slag skulle inte leda till den eftersträvade förenklingen. Detsamma gäller en modell som mera allmänt hänvisar till gällande realränta utan att ange hur denna ska beräknas.

6.5.3Avgäldsräntan bör bestämmas med ledning av den långsiktiga realräntan

1988 års tomträttsutredning föreslog att det i lagen skulle anges en bestämd avgäldsränta. Vid bestämmandet av denna räntas nivå uttalade utredningen bl.a. följande.

Med nuvarande ordning bestäms tomträttsavgäldens skälighet vid avgäldsändringar i hög grad av avgäldsräntans storlek. Som framgår av avsnitt 2.3 bestäms avgäldsräntan så att en tomträttsupplåtare skall vara jämställd med fastighetsägare i allmänhet och kunna få samma avkastning som vid jämförbar alternativ placering av det kapital som motsvaras av markvärdet. Utgångspunkten vid bestämning av avgälds- räntan är således marknadens avkastningskrav vid en tänkt omplacering av kapitalet.

119

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

Vid bestämning av skälig avgäldsränta har hänsyn tagits till hur stor del av det totala avkastningskravet som kan förväntas bli tillgodosett genom markens värdestegring. Även vid den s.k. realräntemetoden, som sedermera kommit att tillämpas av domstolarna, måste den för- väntade markvärdestegringen bedömas. I rättsfallet NJA 1986 s. 272 slog nämligen HD fast att en förutsättning för att realräntemetoden skall kunna tillämpas är att marken kan anses som realvärdesäker. Som närmare redovisats i avsnitt 2.3 framgår av rättspraxis inte i vilken utsträckning en avvikelse av förväntad markvärdestegring från den bedömda inflationstakten bör leda till en motsvarande avvikelse från realräntan på kapitalmarknaden. Det bör anmärkas att en bestämning av avgäldsräntan utan sådan justering måste betraktas som ett avsteg från principen att fastighetsägaren vid avgäldsändringar skall anses vara försatt i samma situation som vid en tänkt omplacering av mark- kapitalet.

Det finns skäl att allmänt sett ifrågasätta om det är rimligt att avgäl- dens storlek och utveckling på ovan nämnda sätt skall vara beroende av domstolarnas bedömningar i enskilda fall av marknadens kalkylränta samt av framtida markvärdestegring och inflation. Avgäldens storlek görs därmed beroende av andra förhållanden än av den faktiska mark- värdestegringen. Tomträttsinstitutets syfte att vara ett instrument för att i rimlig omfattning förbehålla markvärdestegringen åt det allmänna skulle i högre grad bli uppfyllt om avgäldsutvecklingen i princip enbart blev beroende av den faktiska markvärdestegringen.

Det kan i detta sammanhang konstateras att den faktiska avkastning som en husägare som disponerar mark med äganderätt får under inne- havstiden kan understiga eller överstiga det avkastningskrav som han hade då kapitalplaceringen gjordes. En husägare som äger mark kan således tillgodogöra sig markvärdestegringen oavsett hur marknads- räntan eller marknadens direktavkastningskrav förändrar sig över tiden. Hans avkastning av markinnehavet är därmed direkt beroende av markens värdeutveckling och blir således lägre vid låg markvärde- stegring och högre vid högre markvärdestegring.

Det kan inte anses stå i strid med tomträttsinstitutets ovan angivna syfte om tomträttsupplåtare vid avgäldsändringar jämställs med hus- ägare som innehar marken med äganderätt under lång tid. I likhet med en husägare som disponerar marken med äganderätt bör en tomträtts- upplåtare vid en låg markvärdestegring kunna acceptera en lägre avkast- ning av tomträttsupplåtelsen än kapitalmarknadens avkastningskrav. Å andra sidan bör inget hindra att en högre avkastning av tomträtts- upplåtelsen erhålls i de fall markvärdestegringen är högre än den procentsats som motsvaras av kapitalmarknadens avkastningskrav.

En sådan ordning skulle erhållas om avgäldsräntan bestämdes med utgångspunkt från vad som kunde anses vara skälig avkastning av tomt- rättsupplåtelsen vid ”normal” markvärdestegring. Vid bedömning av vad som är att anse som normal markvärdestegring ter det sig naturligt att utgå från att mark är ett realt kapital, vars värde inte urholkas av inflat-

120

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

ionen. Med normal markvärdestegring bör man därför i detta samman- hang avse en markvärdestegring som sker i takt med inflationen. /…/

Den avgäldsränta som skall ligga till grund för beräkning av högsta tillåtna avgäld vid avgäldsändringar, bör bestämmas så att tomträtts- upplåtare i normalfallet skall erhålla en skälig avkastning av upplåtelsen under hela upplåtelsetiden. Bestämningen av avgäldsräntans storlek skall således präglas av ett sådant långsiktigt synsätt att avgäldsräntan bör kunna hållas oförändrad under lång tid.6

Vi instämmer i de bedömningar som 1988 års tomträttsutredning gjorde. Det innebär att avgäldsräntans nivå inte bör sökas i mark- nadens direktavkastningskrav utan i vad som, sett mot bakgrund av den faktiska markvärdestegringen, utgör skälig avkastning av upp- låtelsen. Det blir då naturligt att bestämma avgäldsräntan med utgångspunkt från den reala avkastning som gäller på den allmänna kapitalmarknaden, dvs. realräntan. Därmed ansluter man också till den under de senaste 25 åren i praktiken helt dominerande modellen för bestämmande av avgäld, realräntemetoden.

6.5.4Realräntans nivå

Frågan är då vilken nivå den långsiktiga realräntan ligger på.

Innan man kan besvara den frågan, måste man ta ställning till om det är realräntan ex post eller realräntan ex ante som här är av intresse. Med realräntan ex post avses den reala avkastning som kan konstateras i efterhand sedan den faktiska inflationen har dragits ifrån den nominella avkastningen. Med realräntan ex ante avses den nominella räntenivå med avdrag för den förväntade framtida inflat- ionstakten som aktörerna på kapitalmarknaden lägger till grund vid kapitalplaceringar. 1988 års tomträttsutredning ansåg att avgälds- räntan borde bestämmas med utgångspunkt i realräntan ex post med följande motivering.

Avsikten med det föreslagna avgäldssystemet är att den faktiska avkast- ningen av tomträttsupplåtelsen skall vara beroende av den faktiska markvärdestegringen. Avgäldsräntan skall bestämmas så att avkast- ningen i de fall markvärdet utvecklas i takt med inflationen skall få en lika hög avkastning av tomträttsupplåtelsen som den faktiska avkast- ningen av en jämförbar alternativ kapitalplacering. Eftersom det är det faktiska utfallet som skall vara avgörande för avkastningen av en tomt-

6 Se SOU 1990:23 s. 78–80.

121

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

rättsupplåtelse, bör avgäldsräntans storlek bestämmas med utgångs- punkt från realräntan ex post.7

Enligt vår mening kan detta synsätt ifrågasättas. Eftersom en lag- reglering av avgäldsräntan, grundad på den långsiktiga realräntan, är avsedd att gälla för lång tid framåt, finns det all anledning att för- söka blicka framåt och således utgå från realräntan ex ante. Det hindrar emellertid inte att den för förfluten tid konstaterade real- räntan måste tillmätas stor betydelse vid bedömningen. En bedöm- ning av realräntan ex ante är nämligen förenad med betydande osäkerhet och det är därför nödvändigt att göra den med beaktande av vad som är känt om realräntan under förfluten tid.

En annan fråga gäller innebörden i begreppet långsiktig realränta. Frågan ska ses mot bakgrund av att man vid bedömningen av den faktiska realräntan kan ha anledning att beakta räntan på olika slag av värdepapper (se närmare nedan) och att denna ränta växlar något beroende på hur lång löptid dessa värdepapper är. Högsta dom- stolen har i NJA 1990 s. 714 uttalat att avgäldsräntan ska bestäm- mas med ledning av den långsiktiga realräntan på den allmänna kapitalmarknaden med ett tidsperspektiv på minst 30 år. I rätts- fallet uttalade domstolen bl.a.

Av det anförda följer att bestämmelserna om omreglering av avgäld bör tillämpas så att en skälig andel av markvärdestegringen tillförs tomträttsupplåtaren under hela den mycket långa tid tomträtts- upplåtelsen normalt kan förväntas bestå. Detta åstadkoms främst genom att värdet av den upplåtna marken – avgäldsunderlaget – bestäms på nytt vid inledningen av varje ny avgäldsperiod. I för- arbetena framhålls för övrigt att markvärdestegringen utgör det viktig- aste ledet i avgäldsregleringen (NJA II 1953 s. 372). Systemet innebär alltså att verkningarna av inflationen och utvecklingen av markpriserna i det aktuella området beaktas vid bestämmandet av avgäldsunderlaget.

Det är mot den nu angivna allmänna bakgrunden man har att upp- skatta avgäldsräntan. Man kan därmed se saken så att avgäldsräntan har funktionen att för hela den långa tid tomträttsupplåtelsen består till- försäkra tomträttsupplåtaren i huvudsak samma avkastning av den upplåtna marken som han under samma tid skulle ha fått på grund av själva markinnehavet ifall han inte hade upplåtit tomträtt till marken. Vid den bedömning som därvid blir aktuell kan man få ledning av det avkastningskrav som marknaden uppställer för alternativa jämförbara kapitalplaceringar. Man ställer sig alltså frågan vilken avkastning fastig- hetsägaren skulle ha fått, om han under motsvarande tid hade investerat det i marken nedlagda kapitalet på något annat sätt. Därvid kommer

7 Se SOU 1990:23 s. 128 och 129.

122

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

man in på att jämföra med den långsiktiga realräntan på den allmänna kapitalmarknaden.

Av det anförda följer emellertid också att det måste vara fråga om en jämförelse med placeringar som görs på mycket lång sikt, om möjligt placeringar som görs för ungefär lika lång tid som en tomträttsupp- låtelse kan antas vara.

Enligt vår mening är det mot denna bakgrund naturligt att man vid bestämningen av avgäldsräntan ser till realräntan i ett längre per- spektiv.

Att den långsiktiga realräntan ska mätas i ett längre, kanske 30- årigt, perspektiv innebär dock inte nödvändigtvis att riskfria kapital- placeringar med kortare löptid än så skulle sakna intresse vid upp- skattningen av räntans nivå. Detta gäller särskilt som – vilket vi återkommer till i det följande – det torde vara svårt att göra rätt- visande jämförelser med kapitalplaceringar som har längre löptid än tio år.

Konjunkturinstitutet har på vår begäran gjort en bedömning av den långsiktiga realräntan.8 Bedömningen är att den långsiktiga korta realräntan ligger på cirka 2 procent. Till stöd för denna bedömning anförs historiska genomsnitt på räntenivåer, konsta- terad BNP-tillväxt samt framåtblickande bedömningar av den ekonomiska utvecklingen. På motsvarande sätt har den långsiktiga långa realräntan bedömts ligga i intervallet 2,4 till 3,0 procent.

Konjunkturinstitutet har angående den långsiktiga korta real- räntan bl.a. uttalat följande.

I teorin finns ett samband mellan realräntan och den potentiella till- växttakten. Utgår man från detta kan noteras att den genomsnittliga tillväxttakten sedan 1970 har legat på 2,2 procent för Sverige och 2,3 procent för ett oviktat genomsnitt för USA, Tyskland och Stor- britannien. Detta indikerar en långsiktig kort realränta kring 2–2,5 pro- cent, såväl i Sverige som internationellt.

För närvarande är det globala sparandet högt och förväntas vara fortsatt högt de närmaste åren, vilket medför att realräntorna i världs- ekonomin troligen kommer att fortsatt vara lägre än det långsiktiga genomsnittet ett antal år framåt. Det höga sparandet är ett resultat av hushålls och offentlig sektors behov att minska sin skuldsättning. Detta gäller framförallt OECD-länderna.

Konjunkturinstitutet bedömer även att sparandet i tillväxt- ekonomierna kommer att vara högt de närmaste åren. Till följd av bland annat en svag inhemsk finansiell infrastruktur och dåligt utbyggda välfärdssystem har många tillväxtekonomier, till exempel Kina och

8 Konjunkturinstitutets rapport och ett kompletterande yttrande från institutet återfinns i bilaga 3.

123

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

Indien, de senaste åren sparat en stor andel av de samlade inkomsterna. Detta har verkat för att hålla nere realräntorna i hela världen. Samtidigt har detta bidragit till att bygga upp obalanser i den globala ekonomin. För att världsekonomin ska gå en hållbar tillväxt till mötes förutsätts att dessa obalanser minskar. Det förutsätter i sin tur att många tillväxtekonomier minskar sitt sparande. Konjunkturinstitutet antar att världsekonomin långsiktigt går mot en sådan utveckling. Då det tar tid att bygga upp den infrastruktur som krävs för att sparandet ska minska tar denna anpassning sannolikt tid varför sparandet i tillväxtekonomi- erna de närmaste åren kommer att bidra till att fortsatt hålla nere real- räntorna.

Sammanfattningsvis bidrar alltså den internationella utvecklingen till att hålla nere realräntorna de kommande åren. Men då skuldsättningen minskat till hållbara nivåer i OECD-länderna och hushåll samt företag i tillväxtländerna givits förutsättningar att minska sitt sparande går de globala räntorna mot sin långsiktiga nivå.

Inhemska förhållanden pekar också mot en realränta kring 2 pro- cent. Konjunkturinstitutets prognos är att den svenska ekonomin växer med drygt 2 procent i genomsnitt fram till 2020. Detta baseras på uppfattningen om den potentiella tillväxttakten i den svenska eko- nomin vilken också uppgår till drygt 2 procent under den perioden. Givet sambandet mellan realränta och tillväxt indikerar detta en kort svensk realränta kring drygt 2 procent fram till 2020.

Den genomsnittliga korta realräntan, differensen mellan 3-månaders statsskuldväxelränta och KPI-inflationen, har legat på 1,6 procent sedan 1960. Sedan mitten av 1990-talet, då Riksbanken uppnått tro- värdighet för inflationsmålet, har den korta realräntan legat på 1,8 pro- cent. Från 2008 har världsekonomin drabbats av stora störningar vilket har drivit räntorna till exceptionellt låga nivåer, såväl i Sverige som internationellt. I USA är lågkonjunkturen den djupaste sedan depress- ionen på 1930-talet och även Europa har drabbats hårt i samband med skuldkrisen. Detta medför att åren efter 2008 drar ner det historiska genomsnittet för en kort realränta. Eftersom denna period speglar en konjunkturell avvikelse som på lång sikt jämnas ut till följd av tider med högkonjunktur är det rimligt att exkludera åren efter 2008 i en analys av det långsiktiga ränteläget. Konjunkturinstitutet bedömer att ett genomsnitt för åren 1996–2008 ger den bästa indikationen på den framtida långsiktiga reala räntenivån. Under de åren var realräntan 2,2 procent i genomsnitt.

Sammantaget gör Konjunkturinstitutet, utifrån historisk BNP-till- växt, den historiska realräntenivån och framåtblickande prognoser på dessa, bedömningen att den långsiktiga korta riskfria realräntan i eko- nomin ligger på 2 procent.

I fråga om den långsiktiga långa realräntan har Konjunktur- institutet uttalat bl.a. följande.

124

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

För svenska statsobligationsräntor bedöms likviditets- och kreditrisk- premierna vara och förbli små. Den del av löptidspremien på svenska nominella obligationer som utgörs av en försäkring mot inflationen bedöms bli mindre framöver än vad den varit historiskt. Detta i och med att trovärdigheten för penningpolitiken att upprätthålla inflations- målet är högt.

Konjunkturinstitutets nuvarande prognos för den 10-åriga svenska nominella statsobligationsräntan på lång sikt är 4,6 procent. Detta motsvarar en löptidspremie på 0,6 procent och en realränta på 2,6 pro- cent om man antar att inflationen blir i linje med inflationsmålet.

Det är svårt att hitta andra prognosmakares bedömningar av den långsiktiga långa räntan. Ett undantag är Congressional Budget Office i USA som räknar med att den 10-åriga statsobligationsräntan i USA på lång sikt är 5 procent. Eftersom inflationsmålet i USA, uttryckt i KPI-termer är omkring 2,3 procent motsvarar detta en realränta på 2,7 procent.

Den långa realräntan har fallit sedan mitten av 1990-talet, såväl i Sverige som internationellt. I dagsläget är långa räntor mycket låga i länder med högt kreditbetyg. Räntan på 10-årig realobligation utgiven av den amerikanska staten är exempelvis negativ. De låga räntorna förklaras troligen i första hand av svag konjunktur och låga styrräntor, något man ska bortse från i bedömningen av en långsiktig lång real- ränta. Som diskuteras i Konjunkturinstitutets tidigare utredning finns det skäl att anta att såväl korta som långa realräntor kommer att vara låga under flera år framöver. På längre sikt talar dock bland annat en stigande medelålder hos befolkningen i många utvecklade länder för att benägenheten att spara minskar, vilket leder till högre räntor.

Baserat på resonemangen ovan bedömer Konjunkturinstitutet att ett rimligt intervall för den långsiktiga realräntan på en svensk stats- obligation med 10 års löptid är 2,4–3,0 procent. Utgångspunkten för denna bedömning är i första hand nominella statsobligationsräntor som deflaterats med KPI. Eftersom markvärdeutvecklingen i normal- fallet samvarierar med inflationen bör man överväga att vid bedömning av avgäldsräntan bortse från inflationsriskpremien för nominella obli- gationer. Den i detta sammanhang relevanta realräntan blir då något lägre.

Räntan på en 30-årig statsobligation ligger normalt något högre än räntan på en 10-årig statsobligation. Skillnaden är dock liten och ett rimligt intervall för skillnaden mellan räntorna på en 30- och en 10-årig statsobligation är 0,2–0,4 procent. Konjunkturinstitutet noterar dock att HD:s uttalande om att tidsperspektivet bör vara minst 30 år (NJA 1990 s. 714) inte nödvändigtvis ska tolkas som att 30-åriga obligationer är mest relevanta att utgå ifrån.9

9 Utredningen anmärker att Konjunkturinstitutet i detta sammanhang noterar att 30-åriga statsobligationer såvitt känt inte har emitterats i Sverige före år 2009.

125

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

Av Konjunkturinstitutets rapport får anses framgå att utbudet av värdepapper med så lång löptid som 30 år är högst begränsat och att utvecklingen för sådana papper därför är svårbedömd, åtminst- one för svensk del. Därmed är det svårt att på säkra grunder göra en bedömning av realräntan utifrån värdepapper med löptider kring 30 år. Det finns helt enkelt för få riskfria placeringsalternativ med 30-årig löptid för att det ska vara ett relevant mått på realräntans nivå. En genomsnittlig avkastning på tioåriga nominella stats- obligationer – vilka i Sverige är likvida, i princip riskfria och har funnits under lång tid – framstår därför som det rimligaste måttet vid bedömningen av den långsiktiga långa realräntans nivå.

Vår slutsats är således att avgäldsräntan bör bestämmas på grundval av den långsiktiga långa realräntan och att den f.n. kan bedömas ligga i intervallet 2,4–3,0 procent.

6.5.5Räntan bör anges i lag

Det är uppenbart att den tydligaste och enklaste regleringen upp- nås om avgäldsräntan preciseras i lagen. En invändning mot en sådan ordning är att den långsiktiga realräntan – och därmed också den lämpliga avgäldsräntan – längre fram kan komma att bedömas på ett annat sätt. I tidigare lagstiftningsärenden har därför disku- terats en modell där avgäldsräntan återkommande – varje år – omprövas genom myndighetsföreskrifter. I 1998 års lagrådsremiss förkastades dock denna tanke. Det konstaterades att en sådan ord- ning skulle innebära att en förvaltningsmyndighet bestämde inne- hållet i redan ingångna civilrättsliga avtal utan att parterna skulle kunna påverka detta, vare sig innan räntan bestämts eller i efter- hand genom överklagande. Det påpekades också att enligt 8 kap. 2 § regeringsformen måste föreskrifter om enskildas ställning och om deras personliga och ekonomiska ställning inbördes meddelas genom lag och att rätten att meddela sådana föreskrifter inte kan delegeras till regeringen eller till en myndighet. Visserligen, sades det i lagrådsremissen, får regeringen enligt 8 kap. 13 § regerings- formen10 besluta om föreskrifter om verkställighet av lag, något som skulle lämna en möjlighet att låta Riksgäldskontoret bestämma avgäldsräntan efter kriterier som är noggrant angivna i lag. Att utforma sådana kriterier torde emellertid, sades det vidare, vara mycket komplicerat, i vart fall om man med denna ordning vill

10 Se numera 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen.

126

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

åstadkomma en successiv anpassning till realräntans förändringar. Mot den bakgrunden ansåg sig regeringen inte kunna förorda det diskuterade alternativet utan ansåg att avgäldsräntan borde anges i lag.11

De skäl som angavs i 1998 års lagrådsremiss mot att överlämna till en myndighet att löpande ompröva avgäldsräntan gör sig enligt vår mening fortfarande gällande.

Vi förordar därför att avgäldsräntan anges i lag.

6.5.6Hur bör avgäldsräntan förhålla sig till den långsiktiga realräntan?

Vi har ovan förespråkat att avgäldsräntan bör bestämmas med led- ning av den långsiktiga långa realräntan och har vidare konstaterat att denna i dag ligger i intervallet 2,4–3,0 procent. Det återstår att bestämma avgäldsräntans nivå. Därmed har man att ta ställning till om det föreligger omständigheter som gör att avgäldsräntan bör bestämmas till en högre eller lägre nivå än det intervall som Kon- junkturinstitutet har angett för den långsiktiga långa realränta och, om så inte är fallet, på vilken nivå inom det nämnda intervallet som avgäldräntan bör ligga.

I 1998 års lagrådsremiss föreslog regeringen en avgäldsränta som avvek från den i det ärendet bedömda realräntan. Det skedde bl.a. med hänvisning till bostadssociala skäl. Det hänvisades också till att en del tomträttshavare själva hade betalat avgift för VA-anslutning och till det normala värdet av trädgårdsanläggningar.12 Enligt vår mening är detta faktorer som det kan finnas anledning att beakta när man fastställer principerna för bestämningen av avgäldsunder- laget (se avsnitt 6.6.2). Avgäldsräntan bör däremot inte påverkas av dessa faktorer.

En särskild fråga är vilken betydelse som bör tillmätas det förhållandet att det på den allmänna fastighetsmarknaden gällande direktavkastningskravet i enskilda fall kan avvika från den lång- siktiga realräntan. Såvitt utredaren kan bedöma går det emellertid inte att säga att detta direktavkastningskrav mera generellt och långsiktigt ligger på en högre nivå än den långsiktiga realräntan. Det förhållandet att tomträttsavgälden i enstaka fall har bestämts med ledning av detta direktavkastningskrav ger därför inte anled-

11Se lagrådsremiss den 17 december 1998 s. 42.

12Se lagrådsremiss den 17 december 1998 s. 44.

127

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

ning att i lag bestämma en avgäldsränta som ligger utanför det spann som Konjunkturinstitutet har angett.

I analysen av den långa långsiktiga realräntan har Konjunktur- institutet, med hänvisning till samvariationen mellan markvärde- utvecklingen och inflationen, framhållit att man bör överväga att bortse från inflationsriskpremien för nominella obligationer vid bedömningen av avgäldsräntan. Till detta kommer att Riksbankens inflationsmål om 2 procent synes ha vunnit bred tilltro och att man därför bör kunna utgå från detta inflationsmål vid en prognos av den framtida utvecklingen. Konjunkturinstitutets prognos för den tioåriga svenska nominella statsobligationsräntan är 4,6 procent, vilket enligt institutet indikerar en löptidspremie för tioåriga stats- obligationer om 0,6 procent, vid en inflation om 2 procent, och en realränta om 2,6 procent. Det nu sagda talar för att avgäldsräntan bör sättas i den nedre delen av det ovan nämnda spannet. Av Kon- junkturinstitutets rapporter framgår emellertid samtidigt att den genomsnittliga realräntan på tioåriga statsobligationer under åren 1960–2011 har varit något högre, 2,8 procent. Vidare har det angetts att den långa realräntan har fallit sedan mitten av 1990-talet men att bl.a. en stigande medelålder hos befolkningen talar för att räntan på längre sikt kommer att stiga. Detta talar för en högre avgäldsränta.

Det ligger i sakens natur att avgäldsräntans nivå i slutänden med nödvändighet måste bli föremål för en skälighetsbedömning. Utred- aren föreslår mot den angivna bakgrunden att avgäldsräntan i lagen anges till 2,75 procent.

6.6Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas

6.6.1Avgäldsunderlaget bör anknyta till marktaxeringsvärdet

Förslag: Avgäldsunderlaget ska baseras på det marktaxerings- värde som har fastställts vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast före det år den nya avgäldsperioden inleds.

128

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

6.6.1.1Framtagande av avgäldsunderlaget med hjälp av marktaxeringsvärdet?

Ett grundläggande problem med det nuvarande systemet för bestämmande av avgäld är att det förutsätter en särskild åter- kommande värdering av tomtmarken. Detta är i sig resurskrävande och innebär dessutom en särskild risk för tvister. I tidigare lag- stiftningsärenden har det ansetts att en önskvärd förenkling skulle kunna åstadkommas om avgäldsunderlaget kunde knytas till de värden som tas fram i samband med fastighetstaxering. När det gäller småhustomträtter använder sig också flertalet kommuner redan i dag av marktaxeringsvärdena för att bestämma avgälds- underlaget.

6.6.1.2Gällande bestämmelser om fastighetstaxering

Bestämmelser om fastighetstaxering finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199). Därutöver meddelar Skatteverket föreskrifter och allmänna råd om fastighetstaxeringen. Fastighetstaxeringen sker vid allmän, för- enklad eller särskild fastighetstaxering. Allmän fastighetstaxering sker vartannat år enligt ett särskilt schema som innebär att olika fastighetskategorier taxeras med sex års mellanrum. År 2009 genomfördes en allmän fastighetstaxering avseende småhus. Även förenklad taxering – som sker enbart beträffande vissa kategorier av fastigheter – sker vartannat år enligt ett särskilt schema som inne- bär att de olika fastighetskategorierna taxeras med sex års mellan- rum. En förenklad fastighetstaxering avseende småhus har genom- förts under år 2012. Beslut om fastighetstaxering vid allmän eller förenklad fastighetstaxering fattas senast den 15 juni under taxeringsåret men gäller från ingången av det kalenderår då taxe- ringen sker (se 1 kap. 3 § och 20 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen).

Särskild fastighetstaxering sker varje år, dock inte de år som all- män eller särskild taxering genomförs, och innebär att nästföre- gående års fastighetstaxering fastställs oförändrad om inte vissa i lagen särskilt angivna förändringar har inträffat som föranleder ny taxering. Det kan röra sig om förändringar hänförliga till taxeringen, t.ex. att en ny taxeringsenhet bör bildas, eller till fastigheten, t.ex. att en viss värdeförändring har skett p.g.a. ombyggnation eller myndighetsbeslut. Med hänsyn till de särskilda fastighetstaxering-

129

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

arnas speciella karaktär och till de förhållandevis täta intervallen mellan de allmänna och förenklade fastighetstaxeringarna torde de särskilda fastighetstaxeringarna inte ha något intresse i detta sammanhang. Vi bortser därför i det följande från de särskilda fastighetstaxeringarna.

Vid allmän och förenklad fastighetstaxering delas byggnader och mark in i särskilda byggnadstyper respektive ägoslag utifrån vissa kriterier (se 2 kap. 2 och 4 §§ fastighetstaxeringslagen). Indelning sker dessutom i taxeringsenheter. För dessa enheter ska det bestäm- mas ett taxeringsvärde. Varje taxeringsenhet delas upp i värderings- enheter, vilka omfattar den egendom som ska värderas för sig. För småhus utgör normalt byggnaderna en värderingsenhet och tomten en annan (se 6 kap. 2 och 7 §§ fastighetstaxeringslagen).

Taxeringsvärdet ska motsvara 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde, vilket definieras som det pris som taxeringsenheten sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden (se 5 kap. 2 och 3 §§ fastighetstaxeringslagen). Det är således ett statistiskt synsätt som ligger till grund för definitionen av mark- nadsvärdet; om samma fastighet säljs ett oändligt antal gånger vid samma tidpunkt men helt oberoende av varandra kommer pris- spridningen att sammanfalla med en s.k. normalfördelningskurva i vilken det mest sannolika priset utgör ett medelvärde kring vilket de enskilda prisobservationerna ligger spridda.13 Marknadsvärdet ska bestämmas med hänsyn till det genomsnittliga prisläget under andra året (nivååret) före det år då allmän eller förenklad fastighets- taxering sker. Fastighetsförsäljningar som har skett före nivååret justeras med hänsyn till prisutvecklingen. Marknadsvärdet ska i första hand bestämmas med ledning av fastighetsförsäljningar i orten (ortsprismetoden), varvid det bortses från ovidkommande omständigheter som kan ha inverkat på priset. Om försäljnings- underlaget på orten inte är tillräckligt omfattande för en säker bedömning av marknadsvärdet, kan försäljningar i andra värde- områden (se nedan) beaktas. I andra hand tillämpas s.k. avkastnings- beräkningar och produktionskostnadsberäkningar (se 5 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen), eventuellt i kombination med ortspris- metoden.

Utöver taxeringsvärdet bestäms vissa delvärden, för småhusen dels byggnadsvärde, dels markvärde (se 5 kap. 7 § fastighetstaxe-

13 Se närmare om detta i t.ex. Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen – En kommentar, 3:e uppl., 2010, s. 209 och Bostadstaxeringsutredningens betänkande Bostadstaxering – avveckling eller förenkling (SOU 2012:52) avsnitt 4.6.1.1.

130

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

ringslagen). Dessa delvärden ska, var för sig, bestämmas enligt vad som anges i föregående stycke.

Värderingen sker med utgångspunkt i särskilt angivna värde- faktorer. Med värdefaktorer avses egenskaper som är knutna till fastigheten och som har betydelse för marknadsvärdet.

Fastighetstaxering är en form av massvärdering som av nöd- vändighet innefattar ett mått av schablonisering. Detta kommer till uttryck genom att landet är indelat i värdeområden som vart och ett i allt väsentligt har enhetliga värdeförhållanden. Inom värde- området fastställs dessutom riktvärden för olika värdefaktorer eller kombinationer av faktorer. Taxeringsvärdet för byggnader och ägo- slag kan därefter bestämmas med utgångspunkt i dessa riktvärden.

Tomtmarksvärdet ska bestämmas som om marken var obebyggd men med beaktande av den pågående markanvändningen eller, om marken är obebyggd, de föreskrifter som gäller för markens bebyggande eller användning (se 7 kap. 9 och 11 §§ fastighets- taxeringslagen). Riktvärdena för tomtmark hänför sig till storlek, tillgången till vatten och avlopp, fastighetsrättsliga förhållanden, typ av bebyggelse och närhet till strand (se 12 kap. 3 § fastighets- taxeringslagen). Om det saknas vägledande fastighetsförsäljningar på orten, anges normaltomtens riktvärden med ledning av en tomt- värdetabell. Tabellen ska utvisa en på visst sätt definierad norm- tomts taxeringsvärde vid skilda taxeringsvärdenivåer för en taxe- ringsenhet som omfattar ett normhus och en normtomt. Tomt- värdetabellen utarbetas på grundval av försäljningar i landet av obebyggd tomtmark.

Förfarandet vid allmän och förenklad fastighetstaxering är i stort sett detsamma (se 18 och 19 kap. fastighetstaxeringslagen). Ett omfattande förberedelsearbete föregår den egentliga taxe- ringen. Uppgifter inhämtas bl.a. från fastighetsägare och kom- muner. Därefter utarbetar Lantmäteriet och Skatteverket till- sammans bl.a. riktvärdetabeller och genomför provvärderingar för att säkerställa att de föreskrifter som gäller för taxeringen leder taxeringsvärden som svarar mot de principer för marknadsvärdering till som har berörts ovan.14

I Skatteverkets beslut om fastighetstaxering redovisas bl.a. skatte- och avgiftspliktig enhets taxeringsvärde och däri ingående

14 Se t.ex. Skatteverkets författningssamling, SKVFS 2010:9, och Skatteverkets handledning för förberedelsearbetet inför allmän och förenklad fastighetstaxering (tillgänglig på www.skatteverket.se) angående granskning av fastighetsförsäljningar, provvärdering och kvalitetssäkring under förberedelsearbetet.

131

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

delvärde samt värdet av varje värderingsenhet. Markvärdet framgår således av taxeringsbeslutet. Uppgift om detta markvärde tas sedan in i fastighetsregistret (se 64 § förordningen [2000:308] om fastig- hetsregister). Fastighetsägaren och det allmänna ombudet hos Skatteverket kan överklaga Skatteverkets beslut om fastighets- taxering till förvaltningsrätt (se 21 kap. fastighetstaxeringslagen).

6.6.1.3Utredningens överväganden

En avgörande fråga i detta sammanhang är om de marktaxerings- värden som fastställs i tillräckligt hög grad överensstämmer med markens verkliga värde. Bedömningar av detta har skett vid ett fler- tal tillfällen, däribland i Fastighetstaxeringsutredningens betänk- ande Fastighetstaxering – precision, påverkansmöjlighet, individ- uella bedömningar (SOU 2000:10) och Bostadstaxeringsutred- ningens betänkande Bostadstaxering – avveckling eller förenkling (SOU 2012:52). Det har därvid konstaterats att fastighetstaxeringen i genomsnitt fungerar väl.15

Mot bakgrund av dessa tidigare utredningar bedömer vi att de markvärden som tas fram vid allmän och förenklad fastighets- taxering relativt väl återspeglar markens verkliga värde. Värdena bestäms enligt enhetliga och väl beprövade regler och de är jäm- förelsevis enkla att ta fram. Fastighetstaxeringslagens regler om taxering och den därtill anknytande möjligheten till överprövning i förvaltningsrätt ger garantier för att värdena tas fram på ett objek- tivt och rättssäkert sätt. Som ovan har nämnts använder sig flertalet kommuner redan i dag av de vid fastighetstaxeringen konstaterade markvärdena för att ta fram avgäldsunderlaget för småhus. Enligt vår mening är det därför naturligt att man i ett nytt system för bestämmande av tomträttsavgäld för småhus använder sig av befintliga marktaxeringsvärden.

Vad som talar mot en sådan lösning är främst att det framstår som osäkert om systemet med taxering av småhus kommer att bestå. Regeringen gav den 24 februari 2011 en särskild utredare i uppdrag att se över hur fastighetstaxeringen av bostäder kan avskaffas eller avsevärt förenklas. I utredarens uppdrag ingick att lämna ett förslag till fullständigt slopande av nuvarande fastighets- taxering av bostäder. Parallellt med detta hade utredaren att förut- sättningslöst pröva vilka förenklingar och rationaliseringar som är

15 Se SOU 2000:10 s. 152 och SOU 2012:52 avsnitt 4.6.1.

132

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

möjliga inom det nuvarande systemet för fastighetstaxering av bostäder. Utredaren har redovisat sitt uppdrag i det tidigare nämnda betänkandet Bostadstaxering – avveckling eller förenkling (SOU 2012:52). I vilken utsträckning utredarens arbete kommer att leda till att fastighetstaxeringen avseende bl.a. småhus kommer att för- svinna är för tidigt att säga. Vi har därför i våra överväganden utgått från att fastighetstaxeringen kommer att finnas kvar. Utredaren har i och för sig lämnat vissa förslag till förenklingar i fastighets- taxeringen. Dessa förslag är dock enligt vår bedömning inte ägnade att försämra förutsättningarna för att använda fastighetstaxeringen som underlag för bestämmandet av tomträttsavgäld. Bland annat föreslås att markvärdet ska bedömas med hänsyn till den genom- snittliga prisnivån den 1 april före taxeringsåret.16 Tiden mellan nivåtidpunkten (f.n. benämnt nivååret) och beskattnings- tidpunkten minskar därmed från 18 månader till 9 månader. Det föreslås också att definitionen av tomtmark för småhus ändras på så sätt att värdet på tomtanläggningar inte ska beaktas vid bestäm- mandet av riktvärde.17 Värdet av de tomt- och trädgårdsanlägg- ningar som finns på tomten kommer alltså att lyftas bort från markvärdet. Dessa förenklingar torde närmast förbättra förutsätt- ningarna för att använda marktaxeringsvärdet som bas för avgälds- underlaget.

Om avgäldsunderlaget bestäms med utgångspunkt i de allmänna och förenklade fastighetstaxeringarna innebär det i praktiken att värdet på marken kommer att kunna omprövas vart tredje år. Som vi tidigare har framhållit ska det vara möjligt att ompröva avgälden varje år. Det väcker frågan hur avgälden ska kunna justeras för år 2 och 3 av respektive treårscykel. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 6.6.3.

Som framgår ovan fastställs taxeringsvärdet för ett visst år under samma år men med retroaktiv verkan från årets början. Med hänsyn till att marktaxeringsvärdet bör vara fastställt innan den nya avgäldsperioden börjar löpa bör ett marktaxeringsvärde som fast- ställs år 1 kunna ligga till grund för avgälden från och med år 2. Avgäldsunderlaget bör alltså grundas på det marktaxeringsvärde som fastställts närmast före det år den nya avgäldsperiodens inleds.

En omständighet som i och för sig kan synas problematisk är att, såsom har nämnts, beslut om fastighetstaxering kan omprövas och överklagas. Det är i och för sig rimligt att ett avgäldsunderlag

16Se SOU 2012:52, avsnitt 4.5.1.

17Se SOU 2012:52, avsnitt 4.6.4.

133

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

som ska ligga till grund för avgäldens storlek kan bli föremål för en rättslig prövning. Samtidigt måste man fråga sig om en koppling mellan fastighetstaxeringen och avgäldsunderlaget riskerar att leda till att antalet fastighetstaxeringsmål vid förvaltningsdomstolarna ökar så att den samlade effekten av reformen för domstolsväsendet blir plus minus noll. Frågan berördes under 1990-talets lagstift- ningsarbete. Vi delar den bedömning som då gjordes, nämligen att det med hänsyn till de förhållandevis strikta och enhetliga regler som gäller för taxeringen av småhusenheter inte torde finns anled- ning att räkna med att beslut i fastighetstaxeringsärenden över- klagas i större utsträckning än hittills.18 Även om en viss, i vart fall marginell, ökning av detta slag av mål kan förväntas, måste det också beaktas att denna typ av mål normalt är avsevärt mindre arbetskrävande än dagens tomträttsmål. Risken för en viss ökning av antalet fastighetstaxeringsmål utgör därför inte skäl för att avstå från att knyta avgäldsunderlaget till marktaxeringsvärdet.

Det förhållandet att ett fastighetstaxeringsbeslut kan omprövas eller överklagas innebär emellertid att det i enskilda fall kan dröja innan det finns ett slutligt fastställt marktaxeringsvärde. Bestäm- melserna om omprövning och överklagande innebär bl.a. att fastig- hetstaxeringsbeslutet kan överklagas intill utgången av det femte året efter taxeringsåret (se 21 kap. 1–7 §§ fastighetstaxeringslagen). Frågan är då om detta går att hantera i ett avgäldssystem som bygger på att avgälden ska kunna justeras varje år.

Enligt vår bedömning är svaret på den frågan ja. Den nya avgälden bör i den angivna situationen beräknas på grundval av föreliggande taxeringsbeslut, oavsett att detta inte har vunnit laga kraft. Skulle beslutet sedermera ändras, bör – såsom också före- slogs i de båda lagrådsremisserna på 1990-talet – den i efterhand beslutade ändringen av fastighetstaxeringen få retroaktiv verkan på avgäldsunderlaget. Om omprövningen eller överklagandet leder till en ändring av marktaxeringsvärdet och ändringen vinner laga kraft, bör sålunda avgäldsunderlaget räknas om i enlighet med detta för den eller de tidsperioder som berörs. I ett enskilt fall kan detta visserligen innebära att en enskild tomträttshavare tvingas ”ligga ute” med en högre avgäld än den han eller hon slutligen ska betala.

Olägenheterna av detta för den enskilde torde dock i praktiken vara mycket begränsade.

18 Se t.ex. SOU 1990:23 s. 95.

134

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

Vi föreslår därför att avgäldsunderlaget i fortsättningen ska bestämmas med utgångspunkt i de markvärden som tas fram vid de allmänna och förenklade fastighetstaxeringarna. I avsnitt 6.8 lämnar vi dock en kortfattad beskrivning av hur ett framtida system för bestämmande av tomträttsavgäld bör utformas om fastighetstaxe- ringen försvinner.

6.6.2Hur bör avgäldsunderlaget förhålla sig till marktaxeringsvärdet?

Förslag: Avgäldsunderlaget ska motsvara 50 procent av mark- taxeringsvärdet.

Gällande rätt innebär att man vid omreglering av avgäld ska bestämma avgälden för den kommande perioden på grundval av det värde som marken äger vid tiden för omregleringen. Vid bedöm- ningen av markvärdet ska hänsyn tas till ändamålet med upplåtelsen och de närmare föreskrifter som ska tillämpas i fråga om fastig- hetens användning och bebyggelse.19 Av förarbetena framgår inte närmare vilket markvärde som ska utgöra avgäldsunderlag. I NJA 1975 s. 385 slog Högsta domstolen emellertid fast att markvärdet ska antas motsvara ett tänkt saluvärde på marken i avröjt skick vid omregleringstidpunkten, dvs. markens marknadsvärde. Det ska därvid vara fråga om ett efter ortens pris beräknat värde på marken för nybebyggelse med optimalt utnyttjande enligt gällande detalj- plan (i rättsfallet ”stadsplan”).

I praktiken har flertalet kommuner tillämpat en ordning, där avgäldsunderlaget har legat på lägre eller avsevärt lägre nivå än markens marknadsvärde, t.ex. marktaxeringsvärdet eller en viss kvotdel av marktaxeringsvärdet. Marktaxeringsvärdet motsvarar 75 procent av det vid fastighetstaxeringen beräknade marknads- värdet. Frågan blir då om – och i så fall hur – man i ett system där avgäldsunderlaget bestäms med utgångspunkt från marktaxerings- värdet bör räkna om detta värde. Bör värdet räknas upp, t.ex. med faktorn 1,33 så att det kommer att svara mot marknadsvärdet? Eller bör det användas utan någon omräkning, så att det kommer att svara mot 75 procent av det beräknade marknadsvärdet? Eller bör det räknas ner till en viss kvotdel av marktaxeringsvärdet?

19 Se 13 kap. 11 § första och andra styckena jordabalken.

135

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

Den nu gällande ordningen innebär att fastighetsägaren har rätt till skälig ränta på hela markvärdet och bygger i så måtto på principen att fastighetsägaren ska förbehållas markens värdeökning. Med den utgångspunkten torde det vara naturligt att avgäldsunder- laget fullt ut motsvarar markens marknadsvärde. Enligt vår mening måste det emellertid ifrågasättas om inte utvecklingen har lämnat den angivna principen bakom sig. Såsom har framgått av redo- görelsen i avsnitt 3.2 är det i dag endast ett fåtal fastighetsägare som tar ut avgäldsränta på markens fulla marknadsvärde. Det är i stället mycket vanligt att marktaxeringsvärdet eller en kvotdel av marktaxeringsvärdet används som avgäldsunderlag. Vi kan inte tolka detta på annat sätt än som att den i detta sammanhang klart dominerande gruppen av fastighetsägare, kommunerna, själva i allmänhet har funnit att den angivna principen leder till orimliga resultat. Detta torde i sin tur bero på att det under 1990-talet och första decenniet av 2000-talet allmänt sett har skett en påtaglig värdestegring på småhusfastigheter, avsevärt högre än konsument- prisindex förändringar, och att värdestegringen på vissa orter och i vissa områden har varit så kraftig att en tillämpning av tidigare tillämpade principer skulle leda till resultat som fastighetsägarna själva har uppfattat som klart stötande.

Mot den bakgrunden framstår det som naturligt att anknyta den nya regleringen till den praxis som nu har utbildats och således bestämma avgäldsunderlaget till en lägre nivå än markens marknads- värde. Det kan visserligen invändas att nuvarande praxis samman- hänger med de sista decenniernas markvärdeökningar och att det inte är säkert att fastighetspriserna kommer att stiga på mot- svarande sätt i framtiden. Konjunkturinstitutet har emellertid bedömt att markvärdet på sikt har en ökningstakt på mellan 3,2 och 3,8 procent, medan konsumentprisindex förväntas öka med 2 pro- cent, dvs. det finns anledning att räkna med en real markvärde- stegring. Därmed finns det också anledning att anta att rådande praxis i allt väsentligt kommer att bestå.

Det finns också andra omständigheter som talar för att avgälds- underlaget inte fullt ut bör motsvara markvärdet enligt fastighets- taxeringen. Som ovan har framgått har det i praxis ansetts att det markvärde som fastighetsägaren ska ha en skälig ränta på är mark- ens värde i avröjt skick. I princip ska alltså sådana ökningar av markens värde som beror på investeringar som tomträttshavaren har gjort tillgodoräknas denne. Det markvärde som fastställs vid fastighetstaxeringen påverkas emellertid även av tomträttshavarens

136

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

egna investeringar, t.ex. erlagda avgifter för VA-anslutning eller kostnader för trädgårdsanläggningar.20 Detta bör påverka avgälds- underlaget i sänkande riktning. En ordning där man i det enskilda fallet gör avdrag för faktiska investeringar av detta slag skulle emellertid bli praktiskt ohanterlig. I stället bör det förhållandet att det i allmänhet förekommer tomträttshavarinvesteringar av detta och liknande slag föranleda att avgäldsunderlaget sätts till en avse- värt lägre nivå än vad det vid fastighetstaxeringen konstaterade marknadsvärdet föranleder.

Enligt våra utredningsdirektiv ska vi lämna förslag som i stort leder till oförändrade intäkter för fastighetsägarna och oförändrade kostnader för tomträttshavarna. Det är därför även ur den aspekten naturligt att reglerna om avgäldsunderlaget utformas så att fastig- hetsägarnas avgäldsintäkter för detta slag av tomträtter hamnar på i huvudsak den nivå som de gör i dag.

Statistiska centralbyrån har därför på vårt uppdrag studerat vilka konsekvenser som – om avgäldsräntan bestäms till 2,75 procent – ett antal olika sätt att bestämma avgäldsunderlaget skulle få för kommunernas uttag av avgäld, se närmare avsnitt 13.2. I samman- hanget bör understrykas att kommunerna är den i detta samman- hang helt dominerande gruppen av fastighetsägare.

Statistiska centralbyråns beräkningar visar att kommunernas totala avgäldsuttag för de småhustomträtter som ingår i beräk- ningsunderlaget f.n. ligger på cirka 350 miljoner kronor per år. Det får antas att avgäldsuttaget – med den praxis som kommunerna i dag tillämpar – kommer att öka något innan de förslag som vi lämnar kan bli lag. Avgäldsunderlaget bör därför lämpligen bestäm- mas så att det leder till ett maximalt avgäldsunderlag för småhus- tomträtter om cirka 370 miljoner kronor per år.

Om man har denna utgångspunkt – att kommunerna ska kunna ta ut en avgäld om sammanlagt cirka 370 miljoner kronor per år – och därutöver även utgår från att avgäldsunderlaget ska kunna räk- nas om på det sätt som vi föreslår i avsnitt 6.6.3 samt att avgälds- räntan ska vara 2,75 procent bör avgäldsunderlaget motsvara mark- taxeringsvärdet x 0,5.

En sådan modell är i och för sig inte invändningsfri. Som fram- går av bilaga 5 medför den att vissa kommuner kommer att kunna ta ut en högre avgäld än man tar ut i dag, medan andra kommuner

20 Som tidigare nämnts kan, om Bostadstaxeringsutredningens förslag till ändring i reglerna om fastighetstaxering genomförs, värdet av tomtanläggningen komma att tas bort från marktaxeringsvärdet.

137

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

får avsevärt mindre avgäldsintäkter. Dessa konsekvenser är i och för sig inte förvånande och de behöver inte heller vara negativa. Bland de kommuner som måste minska sitt avgäldsuttag finns också flera, t.ex. Södertälje, Nyköping, Eskilstuna och Malmö, där man från tomträttshavarsidan uppfattar nuvarande avgäldsuttag som besvärande höga. Det måste emellertid samtidigt konstateras att några av de kommuner som kommer att få minskade avgälds- intäkter är sådana där avgäldsnivåerna i dag inte ses som ett pro- blem. Det måste också antas att en generell maximinivå för avgäldsunderlaget om 0,5 x marktaxeringsvärdet inte kommer att helt ta udden av de problem med mycket kraftiga markvärde- stegringar och därav följande avgäldsökningar som förekommer i vissa regioner. Likväl bedömer vi att den nu föreslagna modellen är avsevärt mera ändamålsenlig än den nuvarande. Den leder till större förutsebarhet vad gäller framtida avgälder och till avsevärt enklare beräkningar. Den ger också, generellt sett, de enskilda tomträtts- havarna ett bättre skydd mot markvärdesförändringar, i och med att endast en del värdeförändringen kommer att slå igenom på avgälden. I sammanhanget bör noteras att flera av de kommuner som kommer att kunna ta ut en högre avgäld, t.ex. Stockholms och Göteborgs kommuner, är sådana som redan i dag begränsar sitt avgäldsuttag och som, får det antas, kommer att göra det även i framtiden.

6.6.3Årlig omräkning av avgäldsunderlaget

Förslag: För varje ny avgäldsperiod ska avgäldsunderlaget kunna räknas om med förändringen av Statistiska centralbyråns konsu- mentprisindex från ingången av det år då det tillämpliga mark- taxeringsvärdet fastställdes till och med den sjunde hela kalender- månaden före början av den nya avgäldsperioden.

6.6.3.1Behovet av indexering

I dagens system är intervallet för omprövning av avgäldsunderlaget tio år eller längre, vilket får till följd att avgälden kommer att vara oförändrad under motsvarande tid. I NJA 1975 s. 385 fastlade Högsta domstolen principen att avgälden därför ska bestämmas så att hänsyn tas även till den för perioden beräknade avkastnings-

138

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

ökningen på marken. Det innebär att avkastningskravet ska räknas upp på visst sätt, enligt den s.k. triangeleffekten. Inte sällan har beräkningen av denna uppräkning orsakat särskilt arbete i samband med tvister om omprövning av avgälden.

Såväl Tomträttskommittén (SOU 1980:49) som 1988 års tomt- rättsutredning (SOU 1990:23) föreslog att avgäldsunderlaget skulle knytas till marktaxeringsvärdet (i 1988 års tomträttsutredning endast såvitt avsåg småhustomträtter). För att möjliggöra en årlig omräkning av avgälden och därigenom åstadkomma att denna kontinuerligt följer förändringarna i marknadsvärdet föreslogs också en indexomräkning mellan fastighetstaxeringarna.

1988 års tomträttsutredning framhöll att även om årliga avgäldsändringar innebär en schablonisering har de ändå betydande fördelar framför den nuvarande ordningen med långa avgälds- perioder. Triangeleffekten leder nämligen till att avgälden är för hög i början av avgäldsperioden och för låg i slutet av perioden. En modell med årliga avgäldsändringar – där avgäldsunderlaget omräk- nas med hjälp av ett index mellan värderingstillfällena – är inte behäftad med denna nackdel.

Tomträttskommittén föreslog att indexomräkningen skulle göras med hjälp av konsumentprisindex. Vid den tiden var fastighets- prisindex ännu inte utvecklat och utgjorde därför inte något alter- nativ för kommittén. 1988 års tomträttsutredning föreslog i stället att man skulle använda sig av det länsvisa fastighetsprisindex som då nyligen hade tagits fram. Utredningen menade att detta torde vara det bästa tillgängliga måttet på markvärdeutvecklingen som, med hänsyn till rimlig säkerhet och anknytning till det område där tomtmarken är belägen, gick att åstadkomma med dåvarande fastig- hetsprisstatistik.

I lagrådsremissen från år 1997 förslog regeringen att det dåvar- ande omräkningsförfarandet enligt fastighetstaxeringslagen skulle utnyttjas i stället för en indexuppräkning. Omräkningsförfarandet blev emellertid sedermera föremål för utredning och avskaffades. Regeringen valde därför i 1998 års lagrådsremiss att återgå till indexomräkning och valde då konsumentprisindex som index. Regeringen anförde att det visserligen kunde antas att fastighets- prisindex i allmänhet återspeglade förändringar i markvärdena bättre än konsumentprisindex men för att fastighetsprisindex skulle vara riktigt användbart var det nödvändigt att få till stånd mera ingående mätningar än vad som då förekom och även mät- ningar för mindre områden än län. Detta, uttalade regeringen,

139

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

förutsatte att Statistiska centralbyrån fick i uppdrag att fastställa ett lämpligt index. I sammanhanget anförde regeringen bl.a. följande.

Ett sådant index blir ett slag av föreskrift av betydelse för innehållet i ett civilrättsligt avtal. Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen måste före- skrifter om enskildas ställning samt om deras personliga och ekono- miska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Rätten att besluta sådana föreskrifter kan inte delegeras till regeringen eller en myndig- het. Visserligen får regeringen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen besluta om föreskrifter om verkställighet av lag. Det torde därför i och för sig vara möjligt för regeringen att uppdra åt Statistiska central- byrån att utföra länsvisa beräkningar av fastighetsprisindex efter kriterier som är noggrant angivna i lag. Det synes emellertid olämpligt att tynga systemet med en sådan reglering, vilken torde behöva göras ganska detaljerad och därmed även relativt omfattande.21

Vi kan konstatera att det i de tidigare lagstiftningsärendena inte framfördes några principiella invändningar mot årliga indexupp- räkningar av avgälden. Däremot var valet av index föremål för diskussion.

Det kan hävdas att indexomräkningar inte fyller något särskilt stort behov i ett system där avgäldsunderlaget grundas på allmänna och förenklade fastighetstaxeringar och ett nytt markvärde alltså tas fram vart tredje år. I linje med detta har från kommunalt håll framförts den uppfattningen att värdet av årliga indexomräkningar från en kommuns perspektiv inte torde motsvara de administrativa kostnaderna som är förenade med en justering av avgälden. Enligt vår mening bör det emellertid överlämnas till den enskilda fastig- hetsägaren att avgöra om denne vill begära den avgäldsökning som en indexomräkning skulle möjliggöra; anser den att sådana avgälds- ökningar inte motsvarar kostnaderna för att ta ut avgälden, kan den avstå från att kräva ut den högre avgäld som den i och för sig är berättigad till. Det framstår vidare som rimligt att tomträttshavaren i tider av vikande priser får möjlighet att varje år påkalla mot- svarande minskning av avgälden.

En avgäldsreglering bör mot denna bakgrund bygga på att indexomräkning kan ske årligen. Omräkningen bör ske enligt ett index som är robust, långsiktigt hållbart och allmänt tillgängligt. Som konstaterades i 1998 års lagrådsremiss är det inte lämpligt att skapa ett särskilt index, särskilt avpassat för avgäldsregleringen. De index som överhuvudtaget kan komma ifråga blir då konsument- prisindex och fastighetsprisindex.

21 Se lagrådsremiss den 17 december 1998 s. 39.

140

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

Innan vi redovisar vår bedömning av vilket av dessa index som ska väljas, bör något sägas om den officiella statistiken och respek- tive index.

6.6.3.2Allmänt om Sveriges officiella statistik

Ansvaret för Sveriges officiella statistik är fördelat på 25 statistik- ansvariga myndigheter. Statistiska centralbyrån har ett över- gripande ansvar för den officiella statistiken och ett särskilt ansvar för bl.a. konsumentprisindex och officiell statistik kring fastighets- priser. Sistnämnda priser redovisas bl.a. genom fastighetsprisindex.

För den officiella statistiken gäller bl.a. att den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vid Statistiska centralbyrån finns bl.a. ett råd för den officiella statistiken som bistå de statistikansvariga myndigheterna i principiella frågor om exempelvis tillgänglighet och kvalitet. En särskild nämnd, Nämnden för konsument- prisindex, som är knuten till Statistiska centralbyrån har till uppgift är att handlägga frågor om beräkningar av konsumentprisindex. Därvid ska nämnden avgöra frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna och främja en utveckling av metoderna för beräkningarna av konsument- prisindex.

6.6.3.3Konsumentprisindex

Konsumentprisindex visar den genomsnittliga prisutvecklingen för hela den privata inhemska konsumtionen. Konsumentprisindex är konstruerat som ett s.k. levnadskostnadsindex. Annorlunda uttryckt besvarar konsumentprisindex frågan hur mycket inkomsten måste öka för att kompensera för ökade priser, givet en oförändrad konsumtionsstandard.

Indexunderlaget för konsumentprisindex är mer än 40 000 priser som sammanställs i cirka 350 index för olika varor och tjänster. Dessa s.k. produktgrupper är indelade i huvudgrupper och undergrupper av varor och tjänster såsom boende, livsmedel och alkoholfria drycker, transport, rekreation och kultur.

Till gruppen boende hör bl.a. undergruppen tomträttsavgäld. Olika grupper av varor och tjänster inverkar olika mycket på kon- sumentprisindex beroende på vilket vägningstal som har bestämts

141

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

för respektive grupp. Konsumentprisindex har en förhållandevis stor räntevikt, 3,5–6 procent, vilket kan ge betydande förändringar av konsumentprisindex om räntan förändras. Så har varit fallet under de senaste åren i och med de kraftiga reporäntesänkningarna efter finanskrisen år 2008. Statistik kan tas fram separat för varje varugrupp som ingår i prisindextabellen. Konsumentprisindex kan således anpassas till den eller de grupper som efterfrågas eller som man vill utesluta ur indexet. Däremot är det inte möjligt att göra geografiska begränsningar.

Konsumentprisindex finns beräknat månadsvis sedan år 1954. Nuvarande officiella serie, konsumentprisindex fastställda tal, har referensår 1980 (dvs. 1980=100). Det kan noteras att inflations- talen, dvs. årsförändringen i konsumentprisindex, förändrades relativt mycket under 1990-talet, i och med att Riksbanken införde en låginflationspolitik. Sedan inflationsmålet infördes har inflationen huvudsakligen legat på 2 procent, plus/minus 1 procentenhet.

Konsumentprisindex fastställs och publiceras månadsvis med maximalt en halv månads eftersläpning. När konsumentprisindex väl har fastställts, sker ingen omprövning eller justering av indexet. Indexet är konstruerat som ett kedjeindex med årslänkar. Varje årslänk mäter hur mycket den genomsnittliga prisnivån under res- pektive år har förändrats från den genomsnittliga prisnivån under föregående år. Indextal beräknas således genom att man multi- plicerar, dvs. kedjar ihop, årliga länkar och avslutar med länken för aktuell månad. Förändringen sedan föregående månad beräknas som indextalets procentuella förändring sedan en månad. Inflations- takten beräknas som indextalets procentuella förändring sedan tolv månader.

Konsumentprisindex används i många olika sammanhang. Indexet nyttjas bl.a. för kompensationsändamål. Med hjälp av indexet realvärdesäkras belopp som överförs inom offentlig och privat sektor. Det kan handla om justering av pensioner, olika former av bidrag, skatteskalor och avtalsbaserade priser eller ersätt- ningar. Konsumentprisindex används t.ex. för att bestämma pris- basbeloppet. Ett annat användningsområde är s.k. deflatering, dvs. omräkning av nominella värden till volym eller realvärden. Det rör sig bl.a. om volymberäkningar av privat konsumtion och analys av hushållens köpkraft och realinkomstutveckling. Med hänsyn till att konsumentprisindex ger ett generellt mått på inflationen och pris- förändringar används indexet också i stabiliseringspolitiska samman- hang som underlag för Riksbankens penningpolitik.

142

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

6.6.3.4Fastighetsprisstatistik

Statistiska centralbyrån publicerar löpande statistik om priser och prisutvecklingen liksom om omsättningen på sålda småhus, fler- bostadshus, industrifastigheter och lantbruk. Tidsserier kan i huvudsak erhållas från och med år 1957 för småhus, flerbostadshus och lantbruk och för industrier från och med år 1981.

Fastighetsprisstatistiken ger en allmän bild av prisutvecklingen för de typer av fastigheter som ingår i underlaget och används därför i en rad olika sammanhang. Enligt uppgift från Statistiska centralbyrån kommer fastighetsprisstatistiken, däribland fastighets- prisindex, att finnas kvar även om bostadstaxeringen slopas. Kvaliteten på statistiken beror dock på vilka resurser som är tillgängliga.

Insamling och beredning av fastighetsprisstatistik

Ramen för Statistiska centralbyråns undersökning av fastighets- priser utgörs av samtliga fastighetsöverlåtelser i landet. Uppgift om fastighetsförvärv registreras i fastighetsregistrets inskrivningsdel i samband med att förvärvaren ansöker om lagfart på fastigheten. I fastighetsregistret finns förutom förvärvsuppgifter även andra fastighetsanknutna uppgifter såsom fastighetstaxeringsuppgifter.

Uppgifterna i fastighetsregistret överförs periodvis till Statistiska centralbyrån för statistisk bearbetning och redovisning.

Uppgifterna från fastighetsprisregistret bearbetas genom en uppdelning efter fastighetstyp och en gallring utifrån vissa villkor. Det har nämligen uppställts ett antal villkor för att uppgifter ska få ingå i det statistiska underlaget och det medför bl.a. att icke mark- nadsmässiga köp automatiskt gallras ur materialet. Gallring sker bl.a. av överlåtelser som inte avser hela taxeringsenheter eller som överlåtits för noll kronor eller där köpeskillingskoefficienten (se nedan) ligger utanför ett visst intervall. De förvärv som återstår efter gallringen ingår i fastighetsprisstatistiken. Härutöver görs årliga granskningar av materialet utifrån vissa kriterier.

I sammanhanget bör nämnas att fastighetsöverlåtelser som sker genom överlåtelse av ett bolag, där en fastighet ingår, inte ingår i Statistiska centralbyråns underlag.

143

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

6.6.3.5Statistisk bearbetning och redovisning

Kvadratmeterpris och köpeskillingskoefficient

Fastighetsprisstatistiken kan redovisas på olika sätt. Statistiska centralbyrån redovisar regelbundet prisstatistiken utifrån ett antal mått såsom antal köp, genomsnittlig köpeskilling, genomsnittligt taxeringsvärde och genomsnittlig köpeskillingskoefficient (K/T- tal). K/T-tal beräknas som kvoten mellan köpeskillingen och taxe- ringsvärdet. Genomsnittliga priser tar inte hänsyn till den sålda fastighetens standard, vilket däremot K/T-talen gör eftersom de refererar till fastighetens taxeringsvärde. K/T-talen tar emellertid, till skillnad från fastighetsprisindex, endast hänsyn till de fastig- heter som har sålts under en viss period, inte till fastighets- beståndet i dess helhet.

Fastighetsprisindex

Fastighetsprisindex mäter pris- och värdeutvecklingen på det befintliga beståndet av småhus och lantbruksenheter. Indexet visar totalpriset vid försäljning. Markvärdets utveckling framgår alltså inte specifikt. Genom kopplingen till fastighetstaxeringen tar indexet hänsyn till fastighetens standard.

Beräkningarna avseende småhus sker med hjälp av uppgifter om fördelningen av olika fastighetstyper i landets fastighetsbestånd och prisuppgifter om sålda fastigheter. Metoden för att beräkna fastig- hetsprisindex liknar konsumentprisindex och indexet är ”kedjat” på samma sätt som konsumentprisindex. Indelningen i olika fastighets- kategorier följer Skatteverkets typkoder.

Precisionskravet på fastighetsprisindex är att en förändring på en procent ska vara säkerställd. Detta leder till att fastighetspris- index bara kan redovisas på riksnivå och för ett begränsat antal större regioner och län.

Fastighetsprisindex för småhus redovisas per kvartal och år för riket i stort, för storstadsregioner och för riksområden. Det finns också ett länsvist index som publiceras på årsbasis. fastighets- prisindex för småhus finns från år 1975. År 1986 infördes kvartals- redovisning och 1990 länsvis redovisning.

Konsumentprisindex och fastighetsprisindex divergerar ganska kraftigt, se bilaga 4. Denna divergens som kan utläsas i statistiken

144

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

sedan cirka tio år tillbaka beror bl.a. på införandet av låginflations- politiken på 1990-talet.

I dag innehåller fastighetsprisindex inte någon fastighetskategori flerbostadshus. Det pågår dock ett arbete med att komplettera fastighetsprisindex med en sådan fastighetskategori. Försäljningar av flerbostadshus uppvisar emellertid stora variationer och det är därför svårt att göra detaljerade analyser av sådana försäljningar.

Indexen för småhus och flerbostadshus kommer också att kom- pletteras med en ytterligare regionindelning som innehåller kate- gorin större städer. Till dessa räknas kommuner med mer än 75 000 invånare, exklusive Borås. Tidsserierna för dessa nya index kommer att löpa från år 2000.

6.6.3.6Bedömning av lämpligt index

En indexuppräkning av avgäldsunderlaget syftar till att, så långt möjligt, åstadkomma följsamhet mellan avgälden och markvärde- utvecklingen. Ur det perspektivet är det naturligt att välja det index som på bästa sätt återspeglar markvärdeutvecklingen, vilket är fastighetsprisindex (se bilaga 4). Det är emellertid, som påpekades i 1998 års lagrådsremiss, osäkert om användandet av fastighetspris- index i det enskilda fallet leder till någon särskild följsamhet gente- mot markvärdesförändringar. I lagrådsremissen uttalades i denna del bl.a. följande.

I dag beräknas fastighetsprisindex för åtta olika geografiska områden. Inom vart och ett av dem kan det självfallet finnas stora lokala vari- ationer vad gäller värdeförändringar på fastigheter. För att fastighets- prisindex i detta sammanhang skall ges något avgörande försteg fram- för ett index som speglar enbart allmänna prisförändringar i samhället måste det därför baseras på mätningar inom mindre områden. Utred- ningen har föreslagit länsvisa index. Det kan emellertid ifrågasättas om inte också län utgör ett alltför stort mätområde. Det kan uppen- barligen finnas betydande variationer också inom ett och samma län, t.ex. mellan Stockholms närförorter och områden i den nordligaste delen av Stockholms län eller mellan olika delar av Norrbottens län.22

Vid valet av index måste också praktiska hänsyn beaktas. Ur det perspektivet finns det flera skäl att välja konsumentprisindex. Konsumentprisindex är en del av den officiella statistiken i landet och ett välkänt, stabilt och i kompensationssammanhang vanligt

22 Se lagrådsremiss den 17 december 1998 s. 39.

145

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

förekommande index. Det fastställs månadsvis och ändras därefter inte, till skillnad från fastighetsprisindex som bestäms slutligt först året efter det år som indexet avser. Det kan användas direkt i den form som har publicerats av Statistiska centralbyrån.

En annan fördel med att välja konsumentprisindex är att regle- ringen av skilda typer av tomträtter därmed blir mera enhetlig; såsom framgår av avsnitt 7.6.4 och 8.6.5 föreslår vi att avgälds- underlaget för flerbostadshus och övriga tomträtter ska omräknas enligt konsumentprisindex.

Sammantaget bedömer vi att det är mer ändamålsenligt att tillämpa konsumentprisindex än fastighetsprisindex för indexering av tomträttsavgälden för småhustomträtter.

6.6.3.7Hur bör indexeringen gå till?

När det gäller den närmare utformningen av indexeringen måste hänsyn tas till att marktaxeringsvärdet gäller från den 1 januari det år som taxeringen sker och att konsumentprisindex fastställs månadsvis i efterhand. Hänsyn måste också tas till de förfarande- regler som vi föreslår (se vidare avsnitt 9.1) och som innebär att den som vill ha till stånd en ändring av avgälden för kommande avgäldsperiod måste underrätta motparten om detta tidigast sex och senast tre månader före avgäldsperiodens inledning. Indexom- räkningen bör ske fram till en tidpunkt som ligger i nära anslutning till den tidpunkt då begäran om avgäldsändring måste göras men inte så nära inpå att det föranleder praktiska problem. Vi föreslår därför att avgäldsunderlaget ska räknas om med förändringen av konsumentprisindex från ingången av det år då det tillämpliga marktaxeringsvärdet fastställdes till och med den sjunde hela kalender- månaden före början av den nya avgäldsperioden.

146

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

6.6.4Fastigheter utan marktaxeringsvärde

Förslag: Om en fastighet som är taxerad som småhusenhet saknar marktaxeringsvärde, ska avgäldsunderlaget baseras på ett markvärde som beräknas enligt fastighetstaxeringslagens (1979:1152) regler om bestämmande av taxeringsvärde. Detta fiktiva marktaxeringsvärde ska räknas om och indexeras på samma sätt som marktaxeringsvärdet för andra småhustomt- rätter.

Som vi har nämnt i avsnitt 1.3.4 förekommer det ett fåtal småhus- fastigheter som saknar marktaxeringsvärde. Orsaken till att mark- taxeringsvärde saknas är antingen att fastigheten i fråga inte är skatte- och avgiftspliktig eller att den utgör sådan egendom för vilken något värde inte ska bestämmas. 23 Även fastigheter av detta slag är dock indelade i taxeringsenheter.

Om en sådan fastighet är upplåten med tomträtt, är det inte möjligt att bestämma avgäldsunderlaget på det sätt som vi har för- ordat ovan. Frågan är då hur avgäldsunderlaget i stället ska bestämmas.

Det är ganska enkelt att räkna fram ett fiktivt marktaxerings- värde för dessa fastigheter. Det kan ske på grundval av allmänt tillgänglig information om taxeringsenhetsindelningen, förekom- mande riktvärdeområden etc. och med tillämpning av fastighets- taxeringslagens bestämmelser om bestämmande av markvärde. Bland annat tillhandahåller Skatteverket ett web-baserat verktyg för beräkning av taxeringsvärde. Vi bedömer därför att bestämmandet av avgäldsunderlaget för dessa fastigheter kan ske genom att man vid avgäldsbestämningen tar fram ett fiktivt marktaxeringsvärde. På så sätt kan bestämningen av avgäldsunderlaget för dessa tomträtter ske på i stort sett samma sätt som beträffande övriga småhustomt- rätter. När det fiktiva marktaxeringsvärdet väl har beräknats, kan avgäldsunderlaget enkelt tas fram genom att man, i linje med vad som föreslås gälla för övriga småhustomträtter, multiplicerar detta fiktiva marktaxeringsvärde med 0,5.

Ett nytt fiktivt marktaxeringsvärde bör lämpligen beräknas enligt samma treårscykel som övriga småhustomträtter följer. Det innebär att värderingscykeln även för nu aktuella tomträtter bör vara treårig.

23 Se 3 kap. och 7 kap. 16 § fastighetstaxeringslagen.

147

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

Även i fråga om dessa tomträtter bör avgäldsunderlaget bli föremål för årliga justeringer. Det saknas anledning att därvid välja ett annat index än det som vi har förordat ovan, dvs. konsument- prisindex. Indexeringen bör utformas enligt samma mönster som har föreslagits beträffande övriga småhus (se avsnitt 6.6.3).

6.7En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar?

Bedömning: Det bör inte införas någon spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar.

Det är tydligt att ett av de största problemen med det nuvarande systemet är att förändringarna av avgälden från en avgäldsperiod till en annan många gånger kan vara mycket stora. Ökningar med flera hundra procent är inte ovanliga. Problemet kommer att minskas väsentligt med den ordning som vi har föreslagit ovan och som innebär att avgäldsunderlaget – 50 procent av marktaxeringsvärdet eller av ett fiktivt sådant – ändras dels genom de återkommande fastighetstaxeringarna (dvs. vart tredje år), dels genom årliga omräkningar enligt konsumentprisindex. Det torde därmed bli mera ovanligt med det slag av kraftiga språngvisa avgäldsökningar som i dag är ett problem.

Systemet med årliga avgäldsjusteringar innebär emellertid inte att tomträttshavaren är skyddad mot att avgälden på några års sikt ökar mycket kraftigt. Under 1990-talet och det första decenniet av 2000-talet har småhuspriserna allmänt sett stigit kraftigt och i vissa delar av landet har prisstegringarna varit särskilt påtagliga. Mark- värdena har ökat – och därmed också avgälderna – på ett sätt som varken fastighetsägare eller tomträttshavare torde ha förutsett. Många gånger har dessa markvärdeökningar berott på faktorer som inte har inneburit några särskilda fördelar för befintliga tomträtts- havare, i vart fall inte så länge de önskar bo kvar på den aktuella fastigheten, och i en del fall har avgäldsökningen medfört att tomt- rättshavaren inte har haft möjlighet att bo kvar. Problem av detta slag har förekommit även i kommuner som har valt att inte ta ut hela den avgäld som de har varit berättigade till.

Effekter av detta slag är uppenbarligen inte förenliga med de ursprungliga intentionerna med småhustomträtter, dvs. att under-

148

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

lätta enskildas boende. Vi har därför övervägt om det är möjligt att införa något slag av spärr mot avgäldsökningar som framstår som orimligt höga. Som framgår av det följande har vi emellertid funnit att det skulle bli mycket svårt att ge en spärregel en lämplig utform- ning, att den även skulle komplicera regelverket betydligt och att en sådan regel därför, allt sammantaget, inte framstår som lämplig.

Vi har övervägt flera slag av spärregler.

Effekten av en avgäldsökning för den enskilde beror naturligtvis delvis på hans eller hennes ekonomiska förhållanden. Det kan synas tala för en spärregel som tar den enskilde tomträttshavarens eko- nomi i beaktande. En sådan lösning skulle emellertid bli krånglig och arbetskrävande och framstår även från principiella utgångs- punkter som betänklig. Vi är därför inte beredda att föreslå en spärregel av det slaget.

Om en spärregel ska införas, bör den därför i stället utformas så att den slår till när den tänkta avgäldsökningen avviker mycket starkt från de allmänna prisförändringarna i samhället. Regeln bör samtidigt vara så enkel att tillämpa att den inte ger utrymme för några egentliga tvister.

Det har mot den bakgrunden varit naturligt att försöka bestämma den nivå där spärregeln slår till, ”gränsvärdet”, så att detta gräns- värde står i ett visst förhållande till konsumentprisindex föränd- ringar, t.ex. så att spärregeln ska tillämpas om avgäldsökningen under en längre tidsperiod sammantaget har varit högre än tre gånger konsumentprisindex förändring under samma period. Det har föranlett oss att pröva en spärregel med följande innebörd.

Det marktaxeringsvärde som enligt förslaget ska ligga till grund för beräkningen av avgäldsunderlaget jämförs med ett jämförelsevärde. Jämförelsevärdet utgörs av det marktaxeringsvärde som fastställdes vid den fastighetstaxering som skedde nio24 år före den senaste fastighets- taxeringen, uppräknat med (x) gånger konsumentprisindex föränd- ringar fram till den senaste fastighetstaxeringen. Om det senast fast- ställda marktaxeringsvärdet överstiger jämförelsevärdet, ska jämför- elsevärdet, i stället för det senast fastställda taxeringsvärdet, ligga till grund för beräkningen av avgäldsunderlaget, dvs. avgäldsunderlaget ska då bestämmas som 50 procent av jämförelsevärdet.

Vi har låtit Statistiska centralbyrån komplettera sina beräkningar av den tänkta modellen för beräkning av avgäldsunderlaget med den ovan beskrivna spärregeln. Det har då visat sig att, om faktorn (x)

24 Tolv år hade i och för sig varit att föredra men det statistiska underlaget är f.n. inte tillräckligt bra för att testa en sådan regel.

149

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

bestäms till tre, så skulle spärregeln bli tillämplig vid flertalet avgäldsomregleringar. Det finns flera förklaringar till det men den ensamt viktigaste torde vara att marktaxeringsvärdena under den närmast föregående tidsperioden, år 2001–2011, har stigit mycket kraftigt, medan däremot konsumentprisindex har stigit endast mycket måttligt.25 En spärregel som inte tillåter att avgälden under en nioårsperiod ökar med mer än tre gånger ökningen av kon- sumentprisindex kommer då i praktiken att medföra att kommun- erna i det stora flertalet fall inte får en större del i förekommande markvärdesstegringar än vad som motsvarar tre gånger konsument- prisindex förändringar. En sådan effekt skulle inte ligga i linje med grundtankarna bakom tomträttsinstitutet. Om spärregeln i stället, som enligt vår mening är rimligt, enbart ska slå till i de fall där markvärdesstegringen är klart avvikande, måste faktorn (x) sättas avsevärt högre än tre. Då riskerar man å andra sidan att regeln aldrig blir tillämplig och därmed tämligen uddlös. En förutsättning för att en spärregeln ska bli ändamålsenlig är därför att den kan

”finkalibreras” till en lämplig nivå. Detta har emellertid, trots de omfattande beräkningar som vi har gjort med Statistiska central- byråns hjälp, inte visat sig vara möjligt.26

En annan komplikation gäller spärregelns tillämpning över tiden. I den ovan beskrivna modellen jämförs marktaxerings- ökningen under en nioårsperiod med motsvarande ökning av kon- sumentprisindex (multiplicerat med faktorn (x)). Spärregeln för- hindrar då att ökningen av avgäldsunderlaget under denna tid blir större än ökningen av konsumentprisindex (multiplicerat med den tillämpliga faktorn (x)). Spärregeln medför emellertid endast att effekten av kraftiga markvärdesstegringar skjuts upp. Markvärdes- stegringar som har inträffat före ingången av den tillämpliga nioårs- perioden kommer i stället att slå till helt och fullt under år 10 och följande år. Spärregeln kommer därmed på längre sikt inte att ge tomträttshavarna det skydd som den i förstone kan synas ge. Detta problem skulle i och för sig undvikas om regeln konstruerades så att den innefattade – i stället för en jämförelse med marktaxerings- värdet (och konsumentprisindex) vid en tidpunkt nio år före omregleringstidpunkten – en jämförelse mellan en fast tidpunkt, t.ex. år 2001, och omregleringstidpunkten. Problemet skulle också kunna undvikas genom att det nya marktaxeringsvärdet jämfördes med det avgäldsunderlag som fastställdes nio år tidigare. En spärregel

25Se bilaga 4.

26Se bilaga 6.

150

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

av detta slag skulle emellertid vara ännu svårare att ”kalibrera”. I vart fall om jämförelsefaktorn (x) inte sätts mycket högt bedömer vi att effekten så småningom skulle bli att i stort sett alla avgälds- omregleringar bestäms av spärregeln.

Vi har övervägt om denna olägenhet – att spärregeln riskerar att slå till i alltför många fall – skulle kunna balanseras genom att regeln kompletterades med en nedre gräns, ”ett golv”, under vilken spärren inte ska slå till. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att en ny avgäld, beräknad enligt huvudregeln om hur avgäldsunderlaget ska bestämmas, alltid måste godtas om den understiger cirka 5 000 kronor per år eller om den inte innebär en större avgäldsökning än cirka 500 kronor på tre år. Emellertid visar Statistiska centralbyråns beräkningar att en dylik ”golvregel” inte kommer att få någon nämnvärd betydelse; spärregeln kommer ändå – om inte jäm- förelsefaktorn (x) sätts mycket högt – att bli tillämplig i ett mycket stort antal fall. Mot införandet av en ”golvregel” talar också att den skulle ge tämligen godtyckliga effekter.27

En annan aspekt på införandet av en spärregel av det angivna slaget – vare sig den kompletteras med en ”golvregel” eller ej – är att den medför att regelverket blir tämligen komplicerat och svårt att förstå. En spärregel skulle därmed motverka den avsedda för- enklingen av avgäldsomregleringen. Vår bedömning är att den nu beskrivna spärregeln inte är lämplig.

Vi har även övervägt ett annat slag av spärregel av innebörd att avgälden inte får öka mer än vad som motsvarar den genomsnittliga markvärdestegringen för respektive tomträttsfastighet från en bestämd tidpunkt, t.ex. den 1 januari 2000, till omregleringstidpunkten.

En dylik bestämmelse har den fördelen att markvärdestegringen och därmed avgäldsutvecklingen sprids ut över tiden. Å andra sidan har denna spärregel liknande brister som den som har behandlats ovan. Det kan bl.a. antas att den i tider av kraftig markvärde- stegring kommer att slå till vid flertalet omregleringar samtidigt som kraftiga markvärdestegringar fortfarande kommer att få ett förhållandevis snabbt genomslag på avgälden.

Vidare får referenstidpunkten (i beskrivningen ovan angiven till den 1 januari 2000) stor betydelse för avgäldsutvecklingen. Om referenstidpunkten ligger långt tillbaka i tiden, kan det förväntas ta lång tid innan en markvärdestegring får fullt genomslag på avgälden och viceversa. En alltför långsam upptrappning drabbar fastighets-

27 Se bilaga 6.

151

SOU 2012:71

Tomträtter för småhus

6.8Bestämmandet av avgäld vid ett avskaffande av fastighetstaxeringen för småhus

Bedömning: Ett avskaffande av fastighetstaxeringen för småhus skulle avsevärt försvåra omregleringen av avgälderna för små- hustomträtter.

Om fastighetstaxeringen försvinner, bör avgäldsunderlaget tills vidare bestämmas på grundval av det sist fastställda mark- taxeringsvärdet för fastigheten och varje år räknas om enligt konsumentprisindex fram till omprövningstillfället. Parterna bör emellertid ha rätt att senare, dock tidigast tio år efter den sista marktaxeringen och därefter med minst tio års mellanrum, påkalla att det fastställs ett nytt avgäldsunderlag för tomträtten. Det nya avgäldsunderlaget bör motsvara 40 procent av ett efter en fri värdering framtaget marknadsvärde för marken och bör varje år kunna räknas om enligt konsumentprisindex.

Om fastighetstaxeringen avskaffas, måste ett annat tillvägagångs- sätt tillämpas för att fastställa avgäldsunderlaget för småhustomt- rätter. Det förekommer i dag inga andra former av liknande massvärderingar av fastigheter. Ett avskaffande av fastighetstaxe- ringen för småhus skulle därför avsevärt försvåra omregleringen av avgälder för småhustomträtter.

Frågan är då hur man, om fastighetstaxeringen av småhus likväl avskaffas, i stället ska beräkna avgäldsunderlaget.

Klart är att avgäldsunderlaget bör tas fram på ett sådant sätt att det kommer att anknyta till den enskilda fastighetens markvärde. Årligen återkommande fria värderingar av marken framstår dock inte som något praktiskt alternativ, eftersom det – med hänsyn till det stora antalet småhustomträtter – skulle bli mycket kostnads- krävande. Kostnadsskäl talar också emot att avgäldsunderlaget tas fram genom fria värderingar som sker med något längre mellanrum, t.ex. fem eller tio år.

Vi har övervägt om man i stället skulle kunna använda sig av sådana s.k. normeringstal som Bostadstaxeringsutredningen har lämnat förslag om.28 Den utredningen har, för det fall att bostads- taxeringen avskaffas, förslagit att det ska kunna tas fram ett sådant normeringstal för varje fastighet. Normeringstalen ska spegla marknadsvärdet av fastigheten men vara starkt schabloniserade och

28 Se SOU 2012:52 avsnitt 3.4.3.

153

Tomträtter för småhus

SOU 2012:71

generella för vissa större områden. De ska t.ex. kunna utgöras av kvadratmetervärden för bostäder, värden som med hjälp av tomt- värdetabeller kan fördelas på mark och byggnad. Normeringstalen ska tas fram av Lantmäteriet. Eftersom det inte blir fråga om att vid vissa givna tillfällen fastställa markvärden för specifika fastigheter, kommer systemet med normeringstal inte att innehålla någon mot- svarighet till den nuvarande möjligheten att överklaga ett fastig- hetstaxeringsbeslut.

Enligt vår bedömning är det föreslagna systemet med norme- ringstal inte sådant att det kan användas för att ta fram avgälds- underlag. Det viktigaste skälet för det är att normeringstalen i allt- för hög grad kommer att bygga på generaliseringar och schabloner utan koppling till den enskilda fastigheten.

Vi har funnit det svårt att finna något annat bra alternativ. Det minst dåliga synes vara att fortsättningsvis utgå från 50 procent av det sist fastställda marktaxeringsvärdet och därefter justera detta med hänsyn till de förändringar som konsumentprisindex har genomgått mellan tidpunkten för fastställandet av detta marktaxe- ringsvärde och tidpunkten för omregleringen. Det är emellertid uppenbart att följsamheten mellan det därvid framräknade värdet och det faktiska markvärdet så småningom riskerar att gå helt för- lorad. En lösning av detta slag bör därför kompletteras med en möjlighet för envar av parterna att begära en omvärdering av marken. Det marknadsvärde på marken som därvid tas fram bör sedan multipliceras med faktorn 0,4 för att man på så vis ska åstad- komma i huvudsak samma nivå på avgäldsunderlaget som vi har föreslagit i avsnitt 6.6.2. – Med hänsyn till de kostnader som en sådan ny värdering kan medföra för parterna och domstolarna bör denna möjlighet att begära omvärdering vara begränsad, lämpligen så att omvärdering inte får ske oftare än vart tionde år. Det på detta sätt framtagna avgäldsunderlaget bör därefter varje år kunna räknas om enligt konsumentprisindex.

154

Tomträtter för flerbostadshus

SOU 2012:71

7.1Generella regler för hela landet

Förslag: Bestämmelserna om tomträttsavgäld bör liksom hittills vara enhetliga för hela landet.

Vi har i avsnitt 6.1 konstaterat att bestämmelserna om tomträtts- avgäld bör vara generellt tillämpliga för hela landet.

Det är tydligt att skälen för detta i lika mån gör sig gällande när det gäller tomträtter avsedda för flerbostadshus. Vi föreslår därför att bestämmelserna om tomträttsavgäld för dessa tomträtter liksom hittills ska vara generella för hela landet.

7.2Avgälden – produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta

Förslag: Avgälden ska bestämmas som produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta.

Vi har i avsnitt 6.2 konstaterat att avgälden liksom hittills bör bestämmas som produkten av ett avgäldsunderlag och en avgälds- ränta, att avgäldsunderlaget bör stå i ett visst givet förhållande till värdet på marken och att avgäldsräntan bör svara mot en skälig avkastning på detta avgäldsunderlag. Skälen för detta gör sig gäll- ande även när det gäller tomträtter avsedda för flerbostadshus. Vi föreslår därför att även avgälden för dessa tomträtter ska bestäm- mas som produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta.

7.3Årliga justeringar av avgälden

Förslag: Avgälden ska kunna justeras varje år och, om parterna inte har kommit överens om något annat, förfalla till betalning vid avgäldsperiodens början.

Frågan om avgäldsperiodernas längd och när avgälden förfaller till betalning har behandlats i avsnitt 6.3. Vi har där förespråkat ett system med årliga justeringar av avgälden, dvs. ettåriga avgälds- perioder. De skäl som vi har redovisat för detta är relevanta även i

156

SOU 2012:71

Tomträtter för flerbostadshus

fråga om tomträtter för flerbostadshus. Vi föreslår därför att också avgälden för tomträtter, avsedda för flerbostadshus, ska kunna justeras varje år. Hur det ska gå till återkommer vi till i avsnitt 7.6.4. Även vad gäller förfallotidpunkt bör samma regler gälla för flerbostadstomträtter som för småhustomträtter.

7.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller dispositiv?

Förslag: I 13 kap. jordabalken tas det in preciserade bestäm- melser om hur avgälden för tomträtter, avsedda för flerbostads- hus, ska bestämmas.

Bestämmelserna ska som huvudregel vara tvingande till tomt- rättshavarens fördel.

Fastighetsägaren ska kunna avstå från att ta ut hela den avgäld som följer av lagen. Parterna ska också, i fråga om en förestående eller pågående avgäldsperiod, kunna avtala om att avgälden för den perioden ska bestämmas på annat sätt än det som lagen anger. Ett sådant avtal ska dock inte kunna medföra en högre avgäld än den som följer av lagen.

Ifråga om de tio första åren av tomträttsupplåtelsen ska det råda full avtalsfrihet mellan parterna i fråga om den årliga avgäl- dens storlek. Detta undantag ska dock inte gälla tomträttsupp- låtelser som ersätter äldre tomträttsupplåtelser.

Vi har beträffande tomträtter för småhus funnit att övervägande skäl talar för att bestämmelserna om avgäldens storlek huvud- sakligen ska vara tvingande till tomträttshavarens fördel (se avsnitt 6.4). Detta grundar sig bl.a. på de konsumentskyddsaspekter som gör sig gällande för denna typ av tomträtter och det förhållandevis begränsade behovet av att kunna avtala om andra modeller för avgäldsbestämningen. Vi har emellertid funnit att det bör råda full avtalsfrihet i fråga om avgälden under de första tio åren av en tomträttsupplåtelse, dock inte om tomträttsupplåtelsen ersätter en äldre upplåtelse.

Flerbostadshus kan, generellt sett, delas upp i två huvudgrupper; hyreshus och bostadsrättshus. När det gäller tomträtter som är bebyggda med hyreshus finns det inte några egentliga konsument- skyddsaspekter att ta hänsyn till. Tvärtom kan man utgå från att

157

Tomträtter för flerbostadshus

SOU 2012:71

innehavarna av sådana tomträtter normalt bedriver ekonomisk verksamhet och har tillräckligt goda förutsättningar, bl.a. i ekono- miskt avseende, för att ha eller anlita den sakkunskap som krävs för att värdera olika avtalskonstruktioner, åstadkomma ett långsiktigt hållbart avtal och i övrigt tillvarata sina intressen. När det gäller tomträtter som är bebyggda med bostadsrättshus kan förhållandena vara annorlunda. Bostadsrättsföreningar förvaltas normalt av sina medlemmar och dessa är som regel lekmän. Det kan därför hävdas att i vart fall vissa sådana föreningar är i behov av visst ”konsument- skydd” på samma sätt som innehavare av småhustomträtter. Behovet framstår dock inte som tillnärmelsevis lika starkt, eftersom bostads- rättsföreningar i allmänhet har betydligt bättre ekonomiska förut- sättningar för att anlita nödvändig fackkunskap än enskilda tomt- rättshavare har.

Slutsatsen är därför att det, i fråga om flerbostadstomträtter, inte råder sådan obalans mellan parterna att detta i sig ger anled- ning att begränsa parternas möjligheter att ingå avtal om avgälds- regleringen.

De övriga argument mot en sådan avtalsfrihet som vi har redo- visat i avsnitt 6.4 har emellertid relevans även i fråga om fler- bostadstomträtter. Till detta kommer att även regleringen av avgälden för flerbostadstomträtter bör trygga de boende mot allt- för höga avgäldsuttag. Detta talar för att det här – liksom vid små- husboende – bör finnas en övre gräns för den avgäld som parterna kan avtala om.

Vi föreslår därför att reglerna om hur avgälden för tomträtter för flerbostadshus som huvudregel ska vara tvingande.

På samma sätt som vi har föreslagit i fråga om småhustomträtter bör huvudregeln inte vara absolut. Fastighetsägaren bör naturligtvis kunna avstå från att ta ut hela den avgäld som följer av lagen. Parterna bör också, i samband med varje särskild omreglering, kunna avtala om att avgälden ska bestämmas på annat sätt än det som lagen anger. De bör också ha full avtalsfrihet beträffande villkoren för avgäldsregleringen för de första tio åren av tomträtts- upplåtelsen, dock inte om tomträttsupplåtelsen ersätter en äldre upplåtelse (jfr avsnitt 6.4).

En särskild fråga är vad som bör gälla i fråga om parternas avtalsfrihet när en på tomträttsmark uppförd byggnad rymmer både bostäder och lokaler (en ”blandad upplåtelse”). Såsom vi åter- kommer till i kapitel 8 föreslår vi att parterna i ett avtal om tomt- rätt för annat än bostadsändamål bör ha möjlighet att avtala om

158

SOU 2012:71

Tomträtter för flerbostadshus

högre avgäld än vad som följer av lagen. De ska även ha möjlighet att överenskomma om längre intervall mellan markvärderingarna än tio år och om en annan indexering av avgäldsunderlaget mellan värderingarna. Denna avtalsfrihet bör enligt vår mening gälla även vid blandade upplåtelser, såvitt gäller den del av tomträtten som är upplåten för annat än bostadsändamål. Det innebär att parterna beträffande lokaldelen, men inte bostadsdelen, i viss utsträckning kommer att kunna avtala om villkor för den framtida avgälds- regleringen som leder till högre avgäld än den som följer av lagen. Visserligen kan ett utnyttjande av denna avtalsfrihet inte förväntas innebära några egentliga fördelar när det råder en någorlunda jämn fördelning mellan bostäder och lokaler. Ett längre värderings- intervall eller en annan indexering av avgäldsunderlaget avseende lokaldelen kommer nämligen enligt vårt förslag inte att påverka värderingsintervallet eller indexeringen för bostadsdelen. Om där- emot andelen bostäder är mer eller mindre obetydligt i förhållande till lokaldelen, kan det dock finnas fördelar med att utnyttja avtals- friheten även vid blandade tomträttsupplåtelser. I dessa fall torde nämligen parterna utan särskilt omfattande utredning kunna komma överens om avgälden beträffande bostadsdelen och sam- tidigt tillämpa avtalade längre värderingsintervall och avvikande indexering beträffande lokaldelen. Den avtalsfrihet som föreslås gälla för tomträtter för annat än bostadsändamål har därför sitt berättigande också i fall av blandade tomträttsupplåtelser.

7.5Avgäldsräntan

Förslag: Avgäldsräntan ska uppgå till 2,75 procent.

Vi har behandlat frågan om avgäldsräntans nivå i avsnitt 6.5. Vi har där förespråkat att avgäldsräntan fastställs i lag och utredaren har föreslagit att den bestäms till 2,75 procent. Detta har gjorts med utgångspunkt i föreliggande bedömningar av nivån på den lång- siktiga realräntan. Någon anledning att ha olika avgäldsräntor för olika tomträttsändamål föreligger inte. Den alternativa avkastning som fastighetsägaren skulle ha erhållit om han, i stället för att upp- låta tomträtt, hade investerat det kapital som tomträttsfastigheterna representerar på den allmänna kapitalmarknaden är ju densamma, oavsett vilken tomträttsupplåtelse som det har varit fråga om.

159

Tomträtter för flerbostadshus

SOU 2012:71

Utredaren föreslår därför att det även i fråga om tomträtter, avsedda för flerbostadshus, ska gälla en i lag angiven avgäldsränta om 2,75 procent.

7.6Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas

7.6.1Avgäldsunderlaget bör inte anknyta till marktaxeringsvärdet

Bedömning: I fråga om flerbostadstomträtter bör avgälds- underlaget inte bestämmas med ledning av marktaxeringsvärdet.

Vi har beträffande tomträtter för småhus bedömt att avgäldsunder- laget bör anknyta till marktaxeringsvärdet, se avsnitt 6.6. Det är upp- enbart att det skulle innebära en betydande förenkling om samma modell för framtagande av avgäldsunderlaget kunde tillämpas i fråga om flerbostadstomträtter. Man skulle då slippa en i många fall omständlig och kostnadskrävande enskild värdering. Sannolikt skulle också risken för domstolstvister och komplexiteten i de tvister som ändå går till domstol minska.

Att avgäldsunderlaget för en tomträtt, avsedd för flerbostads- hus, baseras på marktaxeringsvärdet förekommer redan i dag, även om detta inte är lika vanligt som för småhusens del (se avsnitt 3.2.5). Åtminstone vissa kommuner synes således anse att mark- taxeringsvärdet i tillräckligt hög grad svarar mot markens mark- nadsvärde.

Tillvägagångssättet vid fastighetstaxeringen har beskrivits närmare i avsnitt 6.6.1. Där har konstaterats att de principer som ligger till grund för bestämmandet av taxeringsvärden följer veder- tagna metoder för fastighetsvärdering. Fastighetstaxeringen är dessutom utformad på ett sådant sätt att värdena tas fram på ett objektivt och rättssäkert sätt.

När det gäller taxeringen av hyreshus kan följande tilläggas. Värdefaktorerna för tomtmark till hyreshus är värderingsenhetens byggrätt i kvadratmeter (storlek) och det ändamål som bebyggel- sen på värderingsenheten är avsedd för, antingen bostäder eller lokaler (typ av bebyggelse), se 12 kap. 1 och 4 §§ fastighetstaxe- ringslagen (1979:1152). Med byggrätt avses den rätt som finns att uppföra en ny byggnad på taxeringsenheten. Byggrätten anges i kvadratmeter bruttoarea ovan mark och mäts enligt Svensk Standard.

160

SOU 2012:71

Tomträtter för flerbostadshus

Såväl byggnad för hyreshus som tomtmark för hyreshus delas var för sig in i (minst) en värderingsenhet för bostäder och en för lokaler (såvida båda slagen av utrymmen finns), se 6 kap. 3 och 7 §§ fastighetstaxeringslagen. I ett beslut om fastighetstaxering redovisas bl.a. uppgift om värdet för varje värderingsenhet och storleken av värdefaktorerna, se 20 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen. Byggrätten och värdet på marken avseende bostäder respektive lokaler framgår således av taxeringsbeslutet. Även fastighetsregistret innehåller dessa uppgifter, se 64 § förordningen (2000:308) om fastighets- register.

Som nyss har sagts finns det mycket som talar för att även avgälden för tomträtter, avsedda för flerbostadshus, bör grundas på föreliggande marktaxeringsvärde. En avgörande fråga är dock om de marktaxeringsvärden som fastställs för flerbostadshus i till- räckligt hög grad överensstämmer med markens verkliga värde. Det är tydligt att överensstämmelsen mellan marktaxeringsvärde och verkligt markvärde är sämre i fråga om flerbostadsfastigheter är i fråga om småhusfastigheter. Det sammanhänger inte minst med att ortsprisunderlaget för mark avsedd för flerbostadshus är betydligt mer begränsat än vad fallet är när det gäller småhus.2 Därmed blir också träffsäkerheten i de riktvärdeangivelser som bestäms för ett visst värdeområde lägre. Detta leder i sin tur till att tillförlitligheten i de markvärden som bestäms för respektive flerbostadshus blir förhållandevis låg. Risken för att avgälden kommer att grundas på ett i materiellt hänseende ”fel värde” är i sig ett skäl mot att använda marktaxeringsvärdet i förevarande sammanhang. Att lägga ett mark- taxeringsvärde, vars riktighet kan ifrågasättas, till grund för bestäm- mandet av avgäldsunderlaget riskerar också att leda till att nuvarande domstolsprocesser om tomträttsavgäldens storlek ersätts av processer angående marktaxeringsvärdet.

Vad som nu har sagts talar med styrka för att marktaxerings- värdet inte bör läggas till grund för avgäldsunderlaget för tomt- rätter, som avser flerbostadshus.

2 Jfr Fastighetstaxeringsutredningens betänkande Fastighetstaxering – precision, påverkans- möjlighet, individuella bedömningar (SOU 2000:10) s. 161–163.

161

Tomträtter för flerbostadshus

SOU 2012:71

7.6.2En värdering av marken i varje enskilt fall

Förslag: Avgäldsunderlaget för flerbostadstomträtter ska bestämmas med ledning av en fri värdering av markens mark- nadsvärde. Vid bedömningen av markvärdet ska hänsyn tas till ändamålet med upplåtelsen och de närmare villkor som ska tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse. Marken ska värderas vart tionde år.

En fri värdering av marken måste göras

Vi har funnit att det är olämpligt att lägga det markvärde som fast- ställs vid fastighetstaxeringen till grund för avgäldsunderlaget. Såvitt vi känner till finns det inte någon annan liknande schabloni- serad markvärdering som skulle kunna tillämpas i stället för fastighetstaxeringen. Med den utgångspunkt som vi har – att avgäldsunderlaget på något sätt ska avspegla markens värde – återstår då ingen annan möjlighet än att bestämma avgäldsunder- laget på grundval av en för varje tomträttsfastighet särskilt genom- förd värdering av marken. Vid värderingen av marken bör veder- tagna metoder för fastighetsvärdering tillämpas. I författnings- kommentaren återkommer vi med några hållpunkter för hur värde- ringen bör gå till.

Mot en sådan lösning kan i och för sig invändas att den inte innebär någon egentlig förenkling i förhållande till dagens system. De nya bestämmelserna bör därför utformas så att de ger parterna möjlighet att tillämpa förenklade värderingsmodeller. Parterna bör disponera över modellerna för värderingen och alltså vara oförhind- rade att komma överens om att tillämpa schabloniserade modeller för framtagande av markvärdet; därvid bör även marktaxerings- värdet kunna användas för att beräkna markens värde.

Under utredningsarbetet har det presenterats förslag som syftar till att åstadkomma ett annat slag av förenkling och förändring av bestämningen av avgäldsunderlaget. Det har sagts att fastighets- ägaren endast bör få del av hela markvärdeutvecklingen under inledningen av tomträttsupplåtelsen, exempelvis de första tjugo åren. Fastighetsägaren skulle därigenom få en rimlig avkastning på de investeringar i infrastrukturen, såsom vägar och vatten och avlopp, som denne ofta har gjort inför eller under inledningen av en tomträttsupplåtelse. Med tiden, har det hävdats, beror markvärde-

162

SOU 2012:71

Tomträtter för flerbostadshus

stegringen främst på tomträttshavarens investeringar och underhåll. Fastighetsägaren borde därför endast få del av avkastningen på markvärdet såsom det har bestämts tjugo år efter upplåtelsetid- punkten.

En sådan ordning leder emellertid till att kopplingen mellan avgälden och markens värdeutveckling med tiden skulle gå helt för- lorad. En förändring av avgäldsregleringen av detta slag skulle därför stå i strid med en av grundtankarna bakom tomträtts- institutet, nämligen att fastighetsägaren fortlöpande ska få del i markvärdesstegringen.

Värderingar bör göras vart tionde år

Som vi redan har framhållit bör fastighetsägaren även i ett nytt avgäldssystem löpande få del av markens värdeutveckling. Markvärdering behöver därför ske regelbundet. Frågan blir då hur ofta. Olika omständigheter står härvid emot varandra. Å ena sidan är frekventa markvärderingar ägnade att öka kostnaderna för parterna och kan också ge upphov till flera svårlösta och långdragna tvister och domstolsprocesser. Å andra sidan leder ofta återkom- mande markvärderingar till att avgäldsunderlaget kommer att åter- spegla det verkliga markvärdet på ett bättre sätt än om värdering sker endast mera sällan.

Nuvarande bestämmelser, med minst tioåriga avgäldsperioder, medför att en markvärdering genomförs vart tionde år. I tidigare lagstiftningsärenden har det föreslagits att värdering skulle ske oftare än så. 1988 års tomträttsutredning förslog sålunda femåriga intervall, vilket regeringen anslöt sig till i 1998 års lagrådsremiss. Det framhölls särskilt att en ordning där omvärdering sker endast med längre intervall försämrar möjligheterna att anpassa avgälden till utvecklingen av värdet på marken.

Under vår utredning har det från både fastighetsägar- och tomt- rättshavarhåll framförts kritik mot korta värderingsintervall. Det har sagts att värderingsintervallen under inga förhållanden bör vara kortare än tio år. Man har därvid särskilt pekat på risken för kostnadskrävande domstolsprocesser.

Enligt vår uppfattning är det angeläget att systemet utformas så att det inte ger upphov till onödiga kostnader för vare sig parterna eller domstolsväsendet. Med femåriga värderingsintervall riskerar man att antalet värderingar ökar med det dubbla i förhållande till

163

Tomträtter för flerbostadshus

SOU 2012:71

vad nuvarande lag kräver. Detta är naturligtvis inte önskvärt. Över- vägande skäl talar därför för att värderingarna inte ska behöva ske med tätare mellanrum än tio år.

Vi har övervägt om det även bör finnas utrymme för längre värderingsintervall än tio år, i vart fall efter överenskommelse mellan parterna. Därmed riskerar dock följsamheten mellan faktiskt markvärde och det markvärde som ligger till grund för avgälds- underlaget att bli mycket dålig. När det gäller det slag av tomträtter som nu diskuteras, flerbostadstomträtter, har vi därför kommit till slutsatsen att värderingsintervallen alltid bör vara tio år.

7.6.3Hur bör avgäldsunderlaget förhålla sig till marknadsvärdet?

Förslag: Avgäldsunderlaget för flerbostadstomträtter ska mot- svara 40 procent av markens marknadsvärde.

I avsnitt 6.6.2 har vi diskuterat hur avgäldsunderlaget bör förhålla sig till markens marknadsvärde, såvitt gäller småhustomträtter. Vi har där konstaterat att kommunerna i dag vanligen inte tar ut den avgäld som de enligt dagens rättspraxis är berättigade till och att ett nytt avgäldssystem lämpligen bör utformas med utgångspunkt i dagens faktiska uttag av avgäld.

Det är naturligt att inta samma synsätt när det gäller flerbostads- tomträtter. Även i fråga om dessa tomträtter är det nämligen vanligt att kommunerna inte tar ut avgäld på markens fulla värde (se redogörelsen i avsnitt 3.2.5.2). Det torde huvudsakligen bero på att flertalet fastighetsägare/kommuner uppfattar den lägre avgälds- nivå som faktiskt tas ut som mera skälig än den som fastighets- ägarna enligt rättspraxis i och för sig torde vara berättigade till.

Fastighetsägarnas benägenhet att acceptera en lägre tomträtts- avgäld i fråga om flerbostadshus torde som regel sammanhänga med att höga avgälder riskerar att leda till högre boendekostnader. Att så är fallet är särskilt tydligt när lägenheterna i flerbostadshuset är upplåtna med bostadsrätt. Bostadsrättshavarnas kostnader för boendet kommer då att vara mer eller mindre direkt beroende av avgäldsuttaget. I andra fall är det inte säkert att en reduktion av avgälden kommer de boende till del. Om lägenheterna är upplåtna med hyresrätt, är det nämligen – såsom hyressättningsreglerna är

164

SOU 2012:71

Tomträtter för flerbostadshus

utformade – i första hand hyresvärden, inte hyresgästerna, som kan tillgodogöra sig en avgäldsreduktion. Vi har övervägt om man i detta sammanhang bör göra skillnad på tomträtter som är bebyggda med hyresfastigheter och sådana som är bostadsrättsfastigheter men har kommit fram till att det inte skulle vara lämpligt. Ett skäl till det är att en sådan åtskillnad troligen inte skulle vara förenlig med EU-rättens statsstödsregler (se avsnitt 4.4). Även i övrigt framstår det som olämpligt att skapa ett regelverk som leder till att den ena upplåtelseformen får ett försteg i förhållande till den andra. Till detta kommer att det även vid upplåtelse med hyresrätt på längre sikt torde vara en trygghet för de boende att avgäldsuttaget begränsas.

För att avgöra hur avgäldsunderlaget bör förhålla sig till mark- värdet har vi gett Statistiska centralbyrån i uppdrag att göra vissa beräkningar. Av beräkningarna, vilka bygger på en rad antaganden som beskrivs närmare i avsnitt 13.2.1, framgår att kommunernas totala avgäldsuttag för de flerbostadshus som ingår i beräknings- underlaget är cirka 787 miljoner kronor per år (se bilaga 7). På samma sätt som i fråga om småhustomträtterna får det antas att avgäldsuttaget – med den praxis som kommunerna i dag tillämpar – kommer att öka något innan de förslag som vi lämnar kan bli lag. Vidare kan det antas att en del kommuner inte heller i framtiden kommer att ta ut maximal avgäld. Mot denna bakgrund bedömer vi att en ny lagstiftning bör utformas så att den medger ett avgälds- uttag som ligger cirka 100 miljoner kronor högre per år än det nuvarande uttaget. Enligt Statistiska centralbyråns beräkningar motsvarar detta drygt 50 procent av marktaxeringsvärdet, vilket i sin tur motsvarar, efter viss avrundning, 40 procent av ett utifrån marktaxeringsvärdet beräknat marknadsvärde.3

En komplikation i sammanhanget, vilken vi har berört i avsnitt 7.6.1, är att överensstämmelsen mellan marktaxeringsvärde och verkligt markvärde är sämre i fråga om flerbostadsfastigheter än i fråga om småhusfastigheter. Detta torde medföra att marktaxe- ringsvärdet för flerbostadsfastigheterna i praktiken inte alltid når upp till 75 procent av markens marknadsvärde. Eftersom vårt för- slag bygger på att det ska göras en värdering av markens värde i varje enskilt fall, kan det antas att det maximala avgäldsuttaget blir något högre än vad Statistiska centralbyråns beräkningar visar.

3 53 procent av marktaxeringsvärdet motsvarar cirka 40 procent av ett ur marktaxerings- värdet härlett markvärde (0,75 x 0,53=39,75).

165

Tomträtter för flerbostadshus

SOU 2012:71

Avvikelsen torde dock inte vara större än att den kan godtas i ett schabloniserat system.

Utredaren föreslår därför att avgäldsunderlaget ska utgöra 40 pro- cent av markens konstaterade marknadsvärde.

En modell av detta slag får till effekt att vissa fastighetsägare blir tvungna att sänka sitt avgäldsuttag i förhållande till i dag, medan andra fastighetsägare även i fortsättningen kommer att kunna ta ut en högre avgäld än vad man från tomträttshavarhåll anser vara rimligt. Detta är en naturlig följd av att nuvarande tillämpning av avgäldsbestämmelserna så påtagligt skiljer sig åt mellan olika delar av landet men givetvis innebär det likafullt att modellen kan komma att möta kritik från enskilda fastighetsägare och tomträttshavare. Vi anser dock att fördelarna med modellen överväger, eftersom den kan förväntas öka förutsebarheten i avgäldsbestämningen och leda till ett bättre skydd för boende i flerbostadshus.

7.6.4Årlig omräkning av avgäldsunderlaget

Förslag: De år som markvärdering inte sker ska avgälds- underlaget kunna räknas om med förändringen av konsument- prisindex från tioårsperiodens början till och med den sjunde hela kalendermånaden före den nya avgäldsperiodens början.

För att man vid avgäldsreglering som avser småhustomträtter ska kunna bortse från den s.k. triangeleffekten har vi för dessa tomt- rätter föreslagit att avgäldsunderlaget får omräknas varje år, dvs. en gång per avgäldsperiod (se avsnitt 6.6.3). Vi har bedömt att konsu- mentprisindex är det lämpligaste indexet att använda vid denna omräkning. Konsumentprisindex följer i och för sig inte mark- värdeutvecklingen särskilt väl. Detta har emellertid mindre betyd- else för småhusens del, eftersom indexering endast kommer att ske ett par gånger innan ett nytt markvärde har fastställts genom en allmän eller förenklad fastighetstaxering.

Om indexering ska ske under längre tid än några enstaka år, kan emellertid avvikelsen mellan det indexuppräknade värdet och det faktiska värdet bli förhållandevis stor, jfr bilaga 4. Detta talar i och för sig för att man beträffande flerbostadstomträtter – vilkas avgälds- underlag enligt det föreslagna avgäldssystemet kommer att kunna indexeras nio år i rad – borde använda ett annat index än konsu-

166

SOU 2012:71

Tomträtter för flerbostadshus

mentprisindex. Vi har bl.a. övervägt det fastighetsprisindex för fler- bostadshus som Statistiska centralbyrån f.n. utvecklar. Såsom vi har framhållit i avsnitt 6.6.3.6 är emellertid konsumentprisindex ett välkänt, stabilt och i kompensationssammanhang vanligt före- kommande index. Att ett och samma index tillämpas vid indexe- ringen, oavsett tomträttens ändamål, är också ägnat att öka enkel- heten och överskådligheten i avgäldssystemet. Vi föreslår därför att konsumentprisindex ska användas även för indexeringen av tomt- rättsunderlaget för flerbostadstomträtter.

Vad gäller den närmare utformningen av omräkningen föreslår vi att man vid omprövning av avgäld som sker utan samband med markvärdering – i praktiken omregleringen av åren 2–10 under respektive värderingscykel – ska kunna räkna om avgäldsunderlaget med förändringen av konsumentprisindex från den tioåriga värde- ringsperiodens början till och med den sjunde hela kalender- månaden före den nya avgäldsperioden.

7.7En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar?

Bedömning: Det bör inte införas någon spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar.

I avsnitt 6.7 har vi diskuterat om det i fråga om småhustomträtter bör införas en spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar. Vi har därvid kommit fram till att en sådan spärregel i och för sig skulle vara önskvärd. Utredaren har emellertid funnit att det är utomordentligt svårt att ge en sådan regel en ändamålsenlig och enkel utformning; det har inte gått att finna någon modell som framstår som rimlig.

Enligt vår bedömning skulle en spärregel vara av värde även i fråga om flerbostadstomträtter. Visserligen torde behovet vara mindre, bl.a. därför att innehavaren av en sådan tomträtt ofta har större möjligheter än innehavaren av en småhustomträtt att över- vältra kostnaderna för avgälden på andra, t.ex. genom höjda hyror. Effekterna av kraftiga markvärdesstegringar kan trots detta bli kännbara, antingen för tomträttshavaren själv eller för de boende.

En förutsättning för införandet av en spärregel bör emellertid även för detta slag av tomträtter vara att regeln kan ges en lämplig

167

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

SOU 2012:71

Vi har i avsnitt 6.2, såvitt gäller småhustomträtter, gjort bedöm- ningen att avgälden liksom hittills bör bestämmas som produkten av ett avgäldsunderlag och en avgäldsränta, att avgäldsunderlaget bör står i ett visst givet förhållande till markens värde och att avgäldsräntan bör svara mot en skälig avkastning på detta avgälds- underlag. Denna bedömning är enligt vår mening giltig även i fråga om tomträtter för annat än bostadsändamål. Den framtida lagregle- ringen av avgälden för sådana tomträtter bör alltså också bygga på begreppen avgäldsränta och avgäldsunderlag.

8.3Årliga justeringar av avgälden

Förslag: Avgälden ska kunna justeras varje år och, om parterna inte har kommit överens om något annat, förfalla till betalning vid avgäldsperiodens början.

Vi har i avsnitt 6.3, såvitt gäller småhustomträtter, förespråkat ett system som ger möjlighet till årliga avgäldsjusteringar, dvs. ett system där avgäldsperioderna alltid är ett år långa. Vi har också funnit att förfallodagen bör anges uttryckligen i lagen. De skäl som vi därvid har angett gör sig enligt vår mening gällande även i fråga om tomträtter som avser annat än bostadsändamål.

En särskild fråga som vi har diskuterat i avsnitt 6.3 är om det bör vara möjligt att avtala om längre avgäldsperioder än ett år. Såvitt gäller småhustomträtter har vi kommit till slutsatsen att det inte bör vara möjligt att avtala om fleråriga avgäldsperioder. Det finns omständigheter som talar för en annan ordning när det gäller tomträtter för annat än bostadsändamål. I sådana tomträttsavtal finns oftast ett klart kommersiellt inslag och det kan då synas rimligt att parterna har den fulla avtalsfrihet som annars vanligen gäller på den kommersiella förmögenhetsrättens område. Här finns inte heller några boendehänsyn eller ”konsumentintressen” att beakta. Som vi har konstaterat i avsnitt 6.3 innebär emellertid en möjlighet att avtala om fleråriga avgäldsperioder komplikationer, vilka kan medföra att en del av enkelheten i systemet går förlorad. Det behov av kommersiella särlösningar som kan finnas torde dess- utom helt kunna tillgodoses genom de särskilda möjligheter att avtala om längre värderingsintervall och om avvikande indexregle- ringar som vi föreslår i avsnitt 8.4.

170

SOU 2012:71

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

8.4Bör regleringen av avgäldens storlek vara tvingande eller dispositiv?

Förslag: I 13 kap. jordabalken tas preciserade bestämmelser in om hur tomträttsavgälden för andra tomträtter än bostäder ska bestämmas. Parterna ska genom skriftliga avtal kunna avtala om att avgälden för den följande avgäldsperioden eller för en redan inledd avgäldsperiod ska regleras på annat sätt än som följer av lagens regler.

I dag är lagens regler om hur avgälden ska bestämmas tvingande. Parterna kan alltså i princip inte träffa avtal om vare sig högre eller lägre avgäld än den som följer av lagens regler.

Vi har beträffande småhustomträtter funnit att övervägande skäl talar för att reglerna även i fortsättningen bör ha viss tvingande karaktär. Vårt förslag i den delen innebär att bestämmelserna ska vara tvingande till förmån för tomträttshavaren, dvs. parterna ska ha frihet att avtala om en avgäld som är lägre men inte högre än den som följer av lagens regler (se avsnitt 6.4). Vårt ställningstagande grundar sig bl.a. på de konsumentskyddsaspekter som gör sig gäll- ande för den typen av tomträtter och det förhållandevis begränsade behovet av att kunna avtala om andra sätt för att bestämma avgäl- den. Användandet av avvikande beräkningssätt kan också förväntas leda till att avgäldssystemet blir, framför allt från tomträttshavarnas perspektiv, mindre överskådligt och begripligt. Även för kredit- givare och andra tredje män torde förekomsten av avvikande beräk- ningssätt vara en nackdel. Samtidigt har vi funnit att det bör gälla full avtalsfrihet i fråga om avgälden under de första tio åren av en tomträttsupplåtelse. Detta sammanhänger med att fastighetsägaren kan ha anledning att i början av tomträttsupplåtelsen ta ut en annan, högre avgäld för att kompensera sig för sina särskilda kostnader för tomträttsupplåtelen. – Vi har också funnit att tomträtter avsedda för flerbostadshus i detta avseende bör behandlas på samma sätt som småhustomträtter (se avsnitt 7.4).

När det gäller tomträtter som har upplåtits för annat än bostads- ändamål – i flertalet fall för rent kommersiella ändamål – finns det inte några konsumentskyddsaspekter att ta hänsyn till. Det finns därför anledning att överväga om det finns några andra skäl för att begränsa avtalsfriheten eller om parterna bör ha full frihet att genom avtal avvika från lagens bestämmelser om avgäldsreglering.

171

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

SOU 2012:71

Det finns skäl som talar för full avtalsfrihet. I avtalsförhållanden där ingen av parterna är konsument råder vanligen avtalsfrihet. Det är också tydligt att det just i fråga om tomträttsavgäld kan finnas särskilda incitament för parterna att upprätta avtal som är avpassade efter förhållandena i det enskilda fallet. Det samman- hänger bl.a. med att möjligheterna att förenkla nuvarande regler om avgäldsbestämningen för detta slag av tomträtter är tämligen begränsade. Vi återkommer till detta nedan men det kan redan här konstateras att det t.ex. i praktiken inte torde vara en framkomlig väg att generellt tillämpa det markvärde som fastställs vid fastig- hetstaxeringen. Lagregleringen måste därför bygga på att det återkommande görs individuella bedömningar av markens värde. Den ovisshet om avgäldens utveckling som detta kan leda till kan göra att parterna finner det önskvärt att träffa avtal om förenklade och mera förutsebara modeller för avgäldsbestämningen.

En omständighet som kan tala för att begränsa avtalsfriheten vid vissa typer av avtal är att det råder obalans mellan avtalsparterna, i så måtto att den ena parten inte kan förväntas ha nödvändig kun- skap för att ingå ett avtal av ifrågavarande slag. Den som innehar en tomträtt, upplåten för annat ändamål än bostadsändamål, bedriver emellertid vanligen själv ekonomisk verksamhet. En sådan tomt- rättshavare kan därför, typiskt sett, förväntas ha tillräckligt goda förutsättningar, bl.a. i ekonomiskt avseende, för att värdera olika avtalskonstruktioner, åstadkomma långsiktigt hållbart avtal och i övrigt tillvarata sina intressen. Det föreligger därmed i allmänhet inte någon sådan obalans mellan parterna som skulle kunna motiv- era en begränsning i avtalsfriheten.

Ett annat skäl att begränsa avtalsfriheten skulle kunna vara hän- synen till tredje man, i detta sammanhang framför allt kreditgivare med säkerhet i tomträtten. En frihet att avtala om högre avgäld än den som följer av lagen skulle, kan det hävdas, leda till skada för inteckningshavarna. Frågan har varit uppe till bedömning i ett tidigare lagstiftningsärende. 1988 års tomträttsutredning angav sålunda i sitt betänkande att andra avtalskonstruktioner (än den som angavs i lagen) kunde innebära en mer komplicerad kredit- bedömning, men att dessa problem, enligt företrädare för kredit- väsendet, borde kunna bemästras. Vi har i den delen ingen annan uppfattning än den tidigare utredningen.

Det är mot den bakgrunden som man ska se de tidigare lag- förslag som innebar en i princip fullständig avtalsfrihet. 1988 års tomträttsutredning ansåg sålunda att någon begränsning av avtals-

172

SOU 2012:71

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

friheten till vissa faktorer eller liknande inte skulle förekomma och att parterna borde vara fria att frångå också utgångspunkterna för lagens bestämmelser om avgäldsregleringen, dvs. att avgälden ska återspegla markens värdeutveckling. Utredningens förslag innebar bl.a. att parterna skulle ha möjlighet att knyta avgälden eller en del av den till mer affärsmässiga faktorer såsom exempelvis en viss verksamhets eller fastighets omsättning eller driftnetto eller utveck- lingen av ett specifikt branschindex.

I detta utredningsarbete har det emellertid framkommit att det inte finns något starkt intresse eller behov av att fritt kunna avtala om villkoren för avgäldsregleringen. Tvärtom har det framhållits att det är av vikt för tomträttsinstitutet att avgäldsregleringen är gene- rell, enkel och förutsägbar. Det talar för att regleringen av avgäl- dens storlek även i fortsättningen bör vara, i vart fall i viss utsträck- ning, tvingande.

Vår uppfattning är därför att även lagregleringen för tomträtter, avsedda för annat än bostadsändamål, bör ha vissa tvingande inslag. Avgälden bör således, som vi redan har varit inne på, räknas fram som en i lagen angiven avgäldsränta på ett avgäldsunderlag. Avgälds- underlaget bör räknas fram vid en regelbundet återkommande värdering av marken och mellan värderingstillfällena kunna räknas om enligt ett index. Avgäldsregleringen får därigenom en enhetlig grundstruktur, något som torde vara begripligheten och överskåd- ligheten i systemet till gagn.

Samtidigt står det klart att parterna beträffande vissa moment i avgäldsregleringen kan ha ett påtagligt behov av att kunna avtala om lösningar som är avpassade för det speciella avtalsförhållandet. I det följande föreslår vi att avgäldsunderlaget ska grundas på vart tionde år företagna markvärderingar och däremellan räknas om i enlighet med konsumentprisindex förändringar. I enskilda fall kan parterna vilja ha längre värderingsintervall, t.ex. 20 år. Det samman- hänger med att det i kommersiella sammanhang kan finnas ett intresse av att kunna förutse avgäldsuttaget under lång tid framåt. I synnerhet med så långa värderingsintervall kan parterna också ha intresse av att använda en annan modell för indexering för att avgälden på ett godtagbart sätt ska avspegla markvärdeutvecklingen. Vi föreslår därför att parterna ska ha frihet att avtala om längre värderingsintervall och om andra modeller för indexering än de som lagen anger.

Vi bedömer också att parterna inför en ny avgäldsperiod eller ett nytt värderingsintervall kan ha intresse av att träffa överenskom-

173

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

SOU 2012:71

melser som innebär att avgäldsräntan eller avgäldsunderlaget bestäms till en högre eller lägre nivå än den som följer av lagens regler. De nya bestämmelserna bör inte uppställa något hinder mot sådana överenskommelser. Däremot har vi inte kunnat finna att det finns något behov – vid sidan av det ovan angivna behovet av att i enskilda fall kunna avtala om längre värderingsintervall eller annan indexering – av att kunna träffa avtal om avvikande avgälder för framtida värderingsintervaller.

8.5Avgäldsräntan

Förslag: Avgäldsräntan ska uppgå till 2,75 procent.

Frågan om avgäldsräntans nivå har behandlats i avsnitt 6.5. Där har utredaren – mot bakgrund av Konjunkturinstitutets yttrande angående den långsiktiga realräntan – förespråkat en i lag angiven avgäldsränta om 2,75 procent.

I och för sig finns det anledning att anta att avkastningskraven på kommersiella fastigheter är andra än avkastningskraven på t.ex. bostadsfastigheter. Det kan synas tala för att avgäldsräntan för tomträtter avsedda för annat än bostäder bestäms på annat sätt än avgäldsräntan för småhustomträtter. Enligt vår mening finns det emellertid inte tillräckliga skäl att välja olika avgäldsräntor för olika slag av tomträtter. Den jämförbara avkastning som skulle kunna erhållas på den allmänna kapitalmarknaden är ju densamma oavsett vilken tomträttsupplåtelse som den jämförs emot.

Mot denna bakgrund föreslår utredaren att avgäldsräntan för ifrågavarande tomträtter i lagen fastställs till 2,75 procent.

Det är en lägre räntenivå än den som har varit den vanliga i rättspraxis under de sista 25 åren. Som kommer att beröras i avsnitt 13.2.1 bygger emellertid utredarens förslag på bedömningen att även en fortsatt tillämpning av de principer som ligger till grund för nuvarande praxis enligt den s.k. realräntemetoden skulle leda till en lägre räntenivå.

174

SOU 2012:71

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

8.6Hur avgäldsunderlaget ska bestämmas

8.6.1Gällande rätt

Vid omreglering av avgäld ska avgälden bestämmas på grundval av det värde som marken äger vid tiden för omprövningen.1

Högsta domstolen har i NJA 1975 s. 385 slagit fast att mark- värdet ska antas motsvara ett tänkt saluvärde på marken i avröjt skick vid omregleringstidpunkten. Därmed avses det värde som i expropriationslagstiftningen betecknas som markens marknads- värde. Vi har berört detta vid ett flertal tillfällen, se bl.a. avsnitt 2.2.2.

8.6.2Tillämpningen i praktiken

När det gäller tomträtter som inte har bostadsändamål synes innebörden i rättspraxis – att avgäldsunderlaget fullt ut ska mot- svara markens marknadsvärde – ha fått fullt genomslag i kommun- ernas tillämpning. Det kan i och för sig variera hur markvärderingen genomförs; vissa kommuner genomför värderingar på egen hand och i andra fall sker värderingen externt. Kommunerna eftersträvar dock normalt att vid omregleringen av avgälden få fram vad som är markens marknadsvärde och sedan bestämma avgäldsunderlaget lika med detta.

Det kan finnas olika anledningar till att avgäldsunderlaget för dessa tomträtter – i högre grad än för andra tomträtter – har kom- mit att sättas lika med markens marknadsvärde. Det ligger t.ex. nära till hands att anta att de skäl som har föranlett ett lägre avgälds- uttag för småhus- och flerbostadstomträtter inte gör sig gällande ifråga om andra tomträtter. EU-rättens statsstödsregler (se avsnitt 4.4) torde också ha inverkat på kommunernas tillämpning av reg- lerna om tomträtt. Även de begränsade möjligheterna till adekvata förenklingar av markvärderingen får antas ha haft betydelse för tillämpningen.

1 Se 13 kap. 11 § andra stycket jordabalken.

175

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

SOU 2012:71

8.6.3Avgäldsunderlaget kan inte anknyta till marktaxeringsvärdet

Bedömning: Avgäldsunderlaget bör inte bestämmas med ledning av marktaxeringsvärdet.

Vi har redan konstaterat att avgäldsunderlaget bör stå i ett visst givet förhållande till markvärdet. Ifråga om småhustomträtter har vi funnit det vara naturligt att vid bestämningen av avgälds- underlaget använda sig av de markvärden som regelbundet fastställs genom fastighetstaxeringen, se vidare avsnitt 6.6.1. Beträffande tomträtter, avsedda för flerbostadshus, har vi däremot funnit att de marktaxeringsvärden som fastställs för flerbostadshus inte har tillräckligt hög träffsäkerhet för att kunna ligga till grund för avgäldsunderlaget, se avsnitt 7.6.1.

Vid fastighetstaxeringen ska det som huvudregel fastställas ett markvärde även för tomträttsfastigheter som avser andra ändamål än bostadsbebyggelse. För ett förhållandevis stort antal tomträtts- fastigheter har emellertid något markvärde inte fastställts, se avsnitt 1.3.4. Till detta kommer att antalet försäljningar av fastigheter som ligger till grund för fastighetstaxeringen för tomträttsfastigheter av detta slag är begränsat. Detta medför att precisionen i de mark- värden som trots allt fastställs vid fastighetstaxering inte i till- räckligt hög grad kan förväntas återspegla markens verkliga värde i dessa fall.

Avgäldsbestämningen för tomträtter som är avsedda för annat än bostadsändamål kan därför enligt vår mening inte förenklas genom ett användande av marktaxeringsvärdena. Risken är alltför hög att det tillämpade markvärdet i så fall skulle avvika orimligt mycket från markens verkliga värde.

176

SOU 2012:71

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

8.6.4En värdering av marken i varje enskilt fall

Förslag: Avgäldsunderlaget ska bestämmas med ledning av en fri värdering av markens marknadsvärde. Vid bedömningen av markvärdet ska hänsyn tas till ändamålet med upplåtelsen och de närmare villkor som ska tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse. Marken ska värderas vart tionde år, om inte parterna har kommit överens om längre värderings- intervall.

Frågan är då hur avgäldsunderlaget i stället ska bestämmas. I avsnitt 7.6 har vi haft anledning att beröra motsvarande fråga, såvitt gäller tomträtter avsedda för flerbostadshus. Vi har där dragit slutsatsen att det enda rimliga alternativa sättet att bestämma avgälds- underlaget är att genomföra en marknadsvärdering av den aktuella marken. En sådan lösning innebär ett bibehållande av det tillväga- gångssätt som sedan länge har tillämpats och kan därmed synas inte innebära någon förenkling i förhållande till vad som gäller i dag. De nya bestämmelserna bör emellertid utformas så att de ger parterna möjlighet att tillämpa förenklade värderingsmodeller. En naturlig utgångspunkt är i och för sig att man vid värderingen använder sig av vedertagna metoder för fastighetsvärdering tillämpas. Parterna bör emellertid disponera över modellerna för värderingen och alltså vara oförhindrade att komma överens om att tillämpa schabloniser- ade modeller för framtagande av markvärdet.

För att avgäldsunderlaget även i ett nytt avgäldssystem löpande ska följa markens värdeutveckling behöver markvärdering – på samma sätt som vi har, såvitt gäller tomträtter för flerbostadshus, redovisat i avsnitt 7.6.2 – ske regelbundet. Även när det gäller detta slag av tomträtter bör det dock inte vara nödvändigt att värdera om marken oftare än vart tionde år; däremellan bör som vi återkommer till i avsnitt 8.6.5 avgäldsunderlaget indexomräknas. Som vi har redovisat i avsnitt 8.4 bör parterna dessutom ha möjlighet att avtala om längre värderingsintervall. Därmed kan de totala kostnaderna för värderingsprocessen minskas ytterligare.

I författningskommentaren återkommer vi med några håll- punkter för hur värderingen bör gå till.

177

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

SOU 2012:71

8.6.5Årlig omräkning av avgäldsunderlaget

Förslag: De år som markvärdering inte sker ska avgäldsunder- laget kunna räknas om med förändringen av konsument- prisindex från tioårsperiodens början till och med den sjunde hela kalendermånaden före den nya avgäldsperiodens början. Parterna ska dock kunna avtala om att indexeringen ska ske på annat sätt.

I avsnitt 7.6.4 har vi diskuterat, såvitt gäller tomträtter för fler- bostadshus, hur det avgäldsunderlag som har tagits fram i samband med den vart tionde år företagna markvärderingen ska räknas om fram till nästa markvärdering. Vi har föreslagit att avgäldsunder- laget för åren 2–10 ska räknas om i enlighet med konsument- prisindex förändringar. Valet av konsumentprisindex beror framför allt på att konsumentprisindex är ett välkänt, stabilt och i kompen- sationssammanhang vanligt förekommande index. Vi har konsta- terat att det i och för sig hade varit önskvärt med ett annat index, som följer fastighetsprisutvecklingen bättre, men att ett sådant index i dag inte finns tillgängligt.

Det finns inte anledning att se saken på något annat sätt när det gäller tomträtter avsedda för annat än bostäder. Även i ett längre perspektiv torde det helt saknas förutsättningar för att få fram ett fastighetsprisindex som avspeglar fastighetsprisutvecklingen inom gruppen ”kommersiella tomträtter” på ett någorlunda rättvisande sätt. Det framstår mot den bakgrunden knappast som möjligt att i lagen använda något annat index än konsumentprisindex. Som vi redan har varit inne på (se avsnitt 8.4) bör emellertid parterna ha möjlighet att avtala om andra, avvikande indexmodeller.

Vad vi har uttalat i avsnitt 7.6 om det närmare sättet för omräk- ningen gäller i motsvarande mån beträffande tomträtter för annat än bostadsändamål. Sålunda bör, vid omprövning av avgälden för de år då någon markvärdering inte sker, avgäldsunderlaget kunna räknas om med förändringen av konsumentprisindex från värde- ringsperiodens början till och med den sjunde hela kalender- månaden före den nya avgäldsperiodens början.

178

SOU 2012:71

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

8.7En spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar?

Bedömning: Det bör inte införas någon spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar.

Vi har i avsnitten 6.7 och 7.7 diskuterat om det bör införas en spärregel mot mycket kraftiga avgäldsökningar. Därvid har konsta- terats att det finns skäl som talar för detta men att det är utom- ordentligt svårt att ge en sådan spärregel en ändamålsenlig utform- ning. Utredaren har därför avstått från att föreslå en sådan regel.

När det gäller tomträtter för andra ändamål än bostäder torde tomträttshavaren normalt kunna övervältra den kostnadsökning som en kraftig markvärdesstegring ger upphov till inom ramen för sin ekonomiska verksamhet, t.ex. genom höjda försäljningspriser. En höjd avgäld påverkar därför inte hans eller hennes ekonomiska förutsättningar på samma sätt som den påverkar en småhusägare eller en boende i ett flerbostadshus.

Redan på grund härav saknas det skäl att, såvitt gäller tomträtter för annat än bostadsändamål, överväga en spärregel mot mycket kraftiga avgäldshöjningar.

8.8Blandade upplåtelser

Förslag: Om en tomträtt har upplåtits både för bostadsändamål och för annat ändamål, ska avgäldsunderlaget beräknas särskilt för bostadsdelen respektive den övriga delen. För bostadsdelen ska underlaget beräknas enligt vad som gäller för tomträtter som avser flerbostadshus och för den övriga delen ska det beräknas enligt vad som gäller för tomträtter som avser andra ändamål än bostäder.

Storleken av respektive del ska bestämmas med hänsyn till byggrätten i kvadratmeter bruttoarea (BTA) för respektive ändamål. Om det inte är möjligt, ska storleken i stället bestäm- mas med hänsyn till värdet av respektive del av tomträtten.

Vi har i avsnitt 7.4 funnit att man vid utformningen av ett nytt avgäldssystem bör göra skillnad på flerbostadstomträtter och tomt- rätter för annat än bostadsändamål.

179

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

SOU 2012:71

Det väcker frågan hur avgälden ska beräknas när en tomträtt är upplåten både för bostadsändamål och, i vissa delar, för annat ändamål. Så är t.ex. fallet när ett på tomträttsfastigheten byggt flerbostadshus är avsett att rymma även kontor och andra typer av lokaler. Skälen för att begränsa avgäldsuttaget gör sig i ett sådant fall inte gällande till den del tomträtten är avsedd att användas som kontor. I stället är det mest naturligt att fastighetsägaren i den delen har rätt till samma avgäld som han har för tomträtter som är upplåtna enbart för annat än bostadsändamål.

Om en tomträttsupplåtelse avser både bostadsändamål och annat ändamål, bör därför avgäldsunderlaget beräknas särskilt för bostadsdelen respektive lokaldelen. Beräkningen av avgäldsunder- laget för bostadsdelen bör därvid ske enligt bestämmelserna för flerbostadstomträtter medan avgäldsunderlaget för tomträtten i övrigt bör följa bestämmelserna för tomträtter upplåtna för andra ändamål än bostäder.

Om bestämmelserna för avgäldsregleringen ska utformas på olika sätt för olika delar av en och samma tomträttsupplåtelse, inställer sig dock också frågan hur avgäldsunderlaget för respektive del ska beräknas. Denna beräkning förutsätter uppenbarligen att det markvärde, som ska ligga till grund för avgäldsunderlaget, kan fördelas på den ena respektive den andra delen. Frågan är då hur denna fördelning ska ske.

Som vi har berört i avsnitt 7.6.1 bestäms marktaxeringsvärdet för tomt till hyreshus med hänsyn till byggrätten och det ändamål som bebyggelsen på värderingsenheten är avsedd för, antingen bostäder eller lokaler. Tomtmark för hyreshus delas in i (minst) en värderingsenhet för bostäder och en för lokaler (såvitt båda slagen finns). Såväl i ett beslut om fastighetstaxering som i fastighets- registret redovisas bl.a. de i taxeringsenheten ingående värderings- enheternas värde, storlek och typ av bebyggelse. Den definition av byggrätt som tillämpas vid fastighetstaxeringen gäller allmänt vid alla former av fastighetsvärdering. Byggrätten för respektive ända- mål anges därvid i kvadratmeter bruttoarea (BTA), vilken beräknas enligt Svensk Standard, f.n. nr SS 21054. Det är mot den angivna bakgrunden lämpligt att i förekommande fall låta fördelningen av markvärdet på bostadsdel och övrig del ske med hänsyn till hur byggrätten fördelar sig på det ena respektive andra ändamålet. Vi föreslår att en bestämmelse om detta tas in i lagen.

I enstaka fall kan det vara omöjligt att göra en fördelning av markvärdet på bostadsdel och övrig del med hjälp av uppgifter om

180

SOU 2012:71

Tomträtter för andra ändamål än bostäder

byggrätt. I så fall bör fördelningen av markvärdet på bostadsända- mål respektive annat ändamål ske med hänsyn till värdet av respek- tive del av tomträtten.

Det förhållandet att avgäldsunderlaget i de nu aktuella fallen ska beräknas särskilt på bostadsdelen respektive den andra delen väcker frågan om den i avsnitt 8.4 behandlade avtalsfrihetens inverkan vid blandade upplåtelser. Det säger sig självt att om avtalsfrihet råder även vid blandade upplåtelser kan olika förutsättningar komma att gälla för avgäldsregleringen beträffande olika delar av en och samma tomträttsupplåtelse. En sådan uppdelning kan i vissa fall innebära att regleringen blir onödigt komplicerad. Den kan också försvåra bedömningen av om den begärda avgälden är förenlig med det avgäldstak som föreslås gälla för tomträtter för bostadsända- mål. Vad som sägs i våra direktiv om att regleringen ska vara så enkel som möjligt, talar mot den bakgrunden för att det inte bör gälla någon avtalsfrihet när det är fråga om en blandad upplåtelse, oavsett bostadsdelens omfattning.

Å andra sidan torde parterna i det stora flertalet fall ha goda möjligheter att bedöma vilka effekter en avvikande avtalsreglering får för deras mellanhavanden. Bedömningen av om en begärd avgäld ligger inom ramen för vad lagen tillåter i fråga om tomträtter för bostadsändamål torde också i de flesta fall vara relativt enkel att göra.

Härtill kommer att det i många fall torde finnas ett inte obetyd- ligt praktiskt intresse av att vid en blandad upplåtelse träffa avvik- ande avtal rörande den del av tomträtten som är upplåten för annat än bostadsändamål. Om exempelvis bostadsdelen är mer eller mindre obetydlig eller det av annan anledning kan antas bli förhåll- andevis enkelt att komma överens om avgälden beträffande den delen, kan det vara en fördel för parterna att kunna avtala om längre värderingsintervall avseende tomträtten i övrigt.

Mot den nu angivna bakgrunden anser vi att den föreslagna avtalsfriheten bör gälla även vid blandade tomträttsupplåtelser.

181

9Förfarandet vid avgäldsregleringen

Förslag: Den som vill få till stånd en ändring av avgälden för kommande avgäldsperiod ska tidigast sex månader och senast tre månader före ingången av den nya perioden skriftligen underrätta motparten om den begärda ändringen.

I fråga om småhustomträtter, för vilka marktaxeringsvärdet utgör grunden för avgäldsunderlaget, ska fastighetsägarens under- rättelse också innehålla uppgift om hur den begärda avgälden har beräknats, inom vilken tid tomträttshavaren måste göra invänd- ning mot avgälden och information om följden av att någon invändning inte framställs.

En part som inte gör vad som krävs enligt ovan förlorar sin rätt till ändring av avgälden för den nya avgäldsperioden.

Ska avgäldsunderlaget för en småhustomträtt bestämmas med utgångspunkt i marktaxeringsvärdet, gäller följande. Om det är fastighetsägaren som begär ändring av avgälden, gäller det begärda avgäldsbeloppet, om inte tomträttshavaren skriftligen invänder mot beloppet inom tre månader från det att under- rättelsen skickades. Har fastighetsägaren begärt ett högre belopp än vad lagen medger, har tomträttshavaren dock även därefter rätt att få rättelse. Om det i stället är tomträttshavaren som begär ändring av avgälden, bestäms det nya avgäldsbeloppet genom skriftlig överenskommelse eller dom.

I övriga fall bestäms det nya avgäldsbeloppet genom skriftlig överenskommelse, dom eller – såvitt gäller tomträtter för annat än bostadsändamål – skiljedom.

Talan om omprövning av avgäld eller påkallande av skilje- förfarande för fastställande av ny avgäld ska väckas senast tre månader efter den nya avgäldsperiodens början. En part som

183

Förfarandet vid avgäldsregleringen

SOU 2012:71

inte gör detta förlorar sin rätt till ändring av avgälden för den nya avgäldsperioden.

Mål om omprövning eller jämkning av avgäld ska handläggas som dispositiva tvistemål.

9.1Underrättelse om avgäldsändring

9.1.1Utgångspunkter för ändrade förfaranderegler

Nuvarande regler om förfarandet vid omprövning av avgälden är utformade mot bakgrund av att en och samma avgäld ska gälla under en lång tidsperiod. En överenskommelse om avgäldsändring för den kommande, normalt tioåriga, perioden får inte träffas senare än ett år före utgången av den löpande perioden.1 Når parterna inte någon överenskommelse, kan endera parten väcka talan vid domstol om omprövning av avgälden.2 Talan måste dock väckas under det näst sista året av den löpande perioden. Med det ”sista året” avses inte det sista kalenderåret under avgäldsperioden utan tiden mellan ett och två år före den dag då den löpande perioden går ut.3 Har avgälden inte bestämts på något av dessa sätt, ska avgäld betalas med samma belopp som tidigare.4

Som har nämnts i avsnitt 1.4 förslogs det betydande ändringar i dessa förfaranderegler i betänkandet Tomträttsavgäld (SOU 1990:23) samt i lagrådsremisserna år 1997 och år 1998. Skälen till de tidigare förslagen har i huvudsak fortfarande giltighet och för- slagen tillstyrktes också generellt i de remissförfaranden som genomfördes. Lagrådet har dock lämnat vissa synpunkter som vi återkommer till. Våra förslag om ändrade förfaranderegler bygger i allt väsentligt på de nu nämnda förslagen.

I avsnitten 6.3, 7.3 och 8.3 har vi föreslagit att avgälden ska kunna omregleras varje år. För att detta ska vara praktiskt genom- förbart behöver de nyss nämnda tidsfristerna anpassas till det nya systemet. Vid den anpassningen måste hänsyn tas till att avgälds- regleringen för ett relativt stort antal tomträtter även fortsättnings- vis kommer att baseras på en värdering av marken med åtminstone tioåriga intervall och att justering av avgälden under mellanliggande

1Se 13 kap. 11 § första stycket jordabalken.

2Se 13 kap. 11 § andra stycket jordabalken.

3Se SOU 1952:28 s. 82.

4Se 13 kap. 11 § tredje stycket jordabalken.

184

SOU 2012:71

Förfarandet vid avgäldsregleringen

avgäldsperioder endast kommer att ske genom indexering. Tids- fristerna bör dessutom utformas så att parterna vid den tidpunkt då begäran om omreglering senast måste ske har möjlighet att bedöma en lämplig avgäldsnivå. Detta talar för att tidsfristerna bör ligga i relativt nära anslutning till den nya avgäldsperiodens början.

Reglerna bör självfallet också utformas så att förfarandet är så snabbt, enkelt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten efter- ges. Systemet bör också utformas så att det klart framgår vad som gäller om förfarandereglerna inte följs.

9.1.2Tiden och sättet för begäran om avgäldsändring

I de båda lagrådsremisserna från år 1997 respektive 1998 föreslogs att en part som ville få till stånd en ändring av avgälden skulle vara skyldig att meddela motparten detta senast tre månader före den nya avgäldsperiodens början. Förslaget var avsett att gälla även när den begärda avgäldsändringen inte var föranledd av annat än en indexomräkning.

Enligt utredarens mening framstår förslaget om att en avgälds- ändring alltid ska föregås av en begäran till motparten fortfarande som en lämplig ordning. I slutskedet av utredningsarbetet har visser- ligen väckts förslaget att det inte ska behöva göras någon begäran om avgäldsändring om ändringen enbart är resultatet av att konsu- mentprisindex har förändrats. En sådan ordning skulle sannolikt innebära en administrativ förenkling, särskilt för kommunerna och i synnerhet i fråga om småhustomträtter. Det är emellertid svårt att överblicka de komplikationer som en ordning av detta slag skulle kunna ge upphov. Särskilt mot bakgrund av att innehavaren av en småhustomträtt enligt vårt förslag ska vara bunden av en begärd avgäldsändring som han eller hon inte invänder mot (se närmare avsnitt 9.1.4) är det under alla förhållanden rimligt att tomträtts- havaren i förväg får besked också om ändringar som enbart grundar sig på indexomräkningar. Det administrativa merarbete som detta kan innebära för fastighetsägaren framstår som jämförelsevis begränsat.

Vad gäller den tidpunkt då begäran om avgäldsändring senast ska göras bör denna, som redan har antytts, ligga så nära den nya avgäldsperiodens början som möjligt. I SOU 1990:23 föreslogs att begäran skulle framställas senast en månad före den nya avgälds- perioden. Regeringen uttalade dock i de följande lagrådsremisserna att detta var en alltför kort tid och att tiden borde sättas så att den

185

Förfarandet vid avgäldsregleringen

SOU 2012:71

tidsfrist inom vilken motparten kunde framställa invändningar mot den begärda nya avgälden – i lagrådsremisserna tre månader – hade gått ut innan den nya avgäldsperiodens början. Lagrådet ifrågasatte för sin del om inte även med regeringens förslag den tid som stod till fastighetsägarens förfogande för att bestämma om en avgälds- ändring skulle begäras blev väl kort, särskilt i de fall antalet tomt- rätter för vilka ny avgäld ska fastställas är stort. Med hänsyn till att konsumentprisindex för respektive månad fastställdes först under andra halvan av nästkommande månad menade Lagrådet att tiden för att avgöra om ändring skulle begäras i praktiken blev så kort som en till en och en halv månad.

Vid bestämmandet av den nya avgälden är det – såsom vårt för- slag om avgäldens nivå är utformat – konsumentprisindex föränd- ringar fram till och med den sjunde hela kalendermånaden närmast före den nya avgäldsperioden som är av intresse. Numera fastställs konsumentprisindex med maximalt 14 dagars eftersläpning, se avsnitt 6.6.3.3. Konsumentprisindex förändringar över tid kan också följas löpande per kalendermånad. I normalfallet bör således fastighets- ägare och tomträttshavare kunna avgöra redan cirka fem och en halv månad före den nya avgäldsperioden om någon avgäldsändring ska begäras. Sammantaget framstår därför en bestämmelse om att begäran om avgäldsändring ska göras senast tre månader före den nya avgäldsperioden som rimlig; parterna kommer att ha i vart fall cirka två månader på sig för att ta ställning i frågan och, i före- kommande fall, underrätta motparten om att man vill att avgälden ska ändras.

En annan fråga är hur tidigt en underrättelse ska kunna skickas. Om en underrättelse om begäran om avgäldsändring skickas mycket tidigt, kan motparten ha svårt att avgöra om begäran är befogad eller inte. Med hänsyn till att avgäldsperioden är ettårig är det rimligt att en underrättelse får sändas tidigast sex månader före den nya avgäldsperiodens början. En konsekvens av detta är att en och samma underrättelse inte kommer att kunna avse flera avgälds- perioder.

I avsnitt 8.4 har vi föreslagit att parterna i fråga om tomträtter för annat ändamål än bostäder ska kunna träffa överenskommelse om avgälden för hela värderingsintervallet. Det kan tala för att parterna i ett sådant fall bör ha möjlighet att avtala om en begräns- ning av underrättelseskyldigheten beträffande avgäldsperiod 2–10, eller den längre period som överenskommelsen avser. Vi har dock funnit att detta skulle komplicera regelverket onödigt mycket.

186

SOU 2012:71

Förfarandet vid avgäldsregleringen

Dessutom torde det i den angivna situationen vara godtagbart att, såsom vi återkommer till nedan, samordna underrättelsen och faktureringen för andra avgäldsperioder än den första i värderings- intervallet.

Det ligger i sakens natur att en begäran om avgäldsändring – med därtill hörande information om hur den begärda avgälden närmare har beräknats – bör vara skriftlig. Ett skriftlighetskrav minskar risken för missförstånd och begränsar de bevissvårigheter som annars kan uppstå. För att förfarandet inte ska bli onödigt komplicerat bör det emellertid inte uppställas något krav på att handlingen ska delges motparten. I stället bör det räcka att den som begär ändring av avgälden skickar sin begäran till den tomträtts- havarens postadress som är knuten till den upplåtna fastighetens adress eller till en annan postadress som tomträttshavaren har angett. Motsvarande bör gälla en tomträttshavare som begär avgäldsändring, varvid det bör räcka att underrättelsen skickas till fastighetsägarens – vanligen en kommuns – ordinarie postadress. Andra former för underrättelse än den nu nämnda bör inte ute- slutas men den som har skickat underrättelsen bör i så fall ha bevis- bördan för att underrättelsen har kommit motparten till handa.

Mot bakgrund av de fixa regler som vi föreslår ska gälla för avgäldsändring beträffande småhustomträtter, åtminstone i de fall då marktaxeringsvärdet läggs till grund för avgäldsunderlaget, kom- mer utrymmet för olika bedömningar av avgälden att vara mycket begränsat. För tomträttshavaren kommer ställningstagandet till fastighetsägarens begäran väsentligen att handla om att kontrollera att fastighetsägaren inte har räknat fram ett alltför högt belopp. Bland annat mot den bakgrunden får det anses godtagbart att underrättelsen med begäran om ny avgäld samordnas med fakture- ringen av avgälden. Fastighetsägaren kan härigenom besparas viss administration.

9.1.3Innehållet i en begäran om avgäldsändring

Det är rimligt att det i den skriftliga underrättelsen preciseras vil- ken ändring som begärs. Detta bör enligt vår mening framgå direkt av lagen. Därmed kan man också motverka onödiga tvister om huruvida underrättelse har skett. Vad gäller det närmare innehållet i underrättelsen gör sig olika synpunkter gällande för olika tomt- rättsändamål.

187

Förfarandet vid avgäldsregleringen

SOU 2012:71

Vårt förslag innebär att avgälden för vissa slag av tomträtter kommer att bestämmas med utgångspunkt från en fri värdering av marken. Så blir fallet i fråga om samtliga tomträtter som har upp- låtits för flerbostadshus eller för annat än bostadsändamål. Bedöm- ningen av markens värde kommer härvid ofta att bero av en mängd skilda faktorer. Det är därför knappast möjligt att i lagen precisera vad en underrättelse bör innehålla i dessa fall. I fråga om dessa tomträtter bör det följaktligen i lagen inte krävas något mera än att underrättelsen innehåller uppgift om beloppet av den begärda avgälden. Det måste antas att den som skickar underrättelsen ändå kommer att sträva efter att underrättelsen blir tillräckligt informa- tiv, eftersom detta ökar möjligheterna att övertyga motparten om att den begärda avgälden är rimlig. Detsamma gäller i princip för småhustomträtter för vilka det inte finns något marktaxerings- värde. Det sammanhänger med att avgäldsunderlaget för dessa tomträtter enligt vårt förslag ska bestämmas genom framtagandet av ett fiktivt marktaxeringsvärde, dvs. en process som kan ge visst utrymme för olika bedömningar.

När det gäller småhus med marktaxeringsvärde faller det sig där- emot naturligt att uppställa vissa ytterligare krav på innehållet i underrättelsen. I fråga om dessa tomträtter går det utan vidare att säga vilken information som mottagaren av underrättelsen behöver. Till detta kommer att en tomträttshavare i dessa fall, enligt vad vi föreslår i avsnitt 9.1.4, kommer att bli bunden av den avgäld som fastighetsägaren begär i underrättelsen om han eller hon inte invän- der mot den. Det är då rimligt att tomträttshavaren är tillförsäkrad fullständig information om hur den begärda avgälden är beräknad.

Mot denna bakgrund bör, i fråga om småhustomträtter som har ett marktaxeringsvärde, en underrättelse från fastighetsägaren ge så ingående besked om hur den begärda avgälden har beräknats att tomträttshavaren utan svårighet kan kontrollera att beräkningen är korrekt. Underrättelse bör därför innehålla följande uppgifter:

begärd avgäld,

det markvärde som fastställts vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast för det år då den nya avgäldsperioden inleds,

vilket belopp som har använts som avgäldsunderlag,

avgäldsräntan,

188

SOU 2012:71

Förfarandet vid avgäldsregleringen

förändringen av konsumentprisindex med uppgift om det tids- intervall som förändringen har baserats på,

själva beräkningen,

senaste dag för invändning mot den begärda avgälden och

följden av att någon invändning mot fastighetsägarens begäran inte framställs.

9.1.4Verkan av underrättelse respektive underlåten underrättelse

De nuvarande förfarandereglerna i 13 kap. jordabalken anger två metoder för att ändra avgäldsbeloppet, överenskommelse och dom- stolsprocess. Syfte med vårt förslag, att åstadkomma en enklare och mer ändamålsenlig avgäldsreglering, talar för att den som får en underrättelse om avgäldsändring bör bli bunden av den förslagna ändringen om han eller hon inte invänder mot den. Man kan med en sådan lösning undvika de onödiga domstolsprocesser som erfarenhetsmässigt uppkommer därför att en enskild part av en eller annan anledning förbiser att uttryckligen ta ställning till en begäran om avgäldsändring. På samma sätt som beträffande inne- hållet i en underrättelse om avgäldsändring beror emellertid lämp- ligheten av en sådan ordning av hur avgäldsregleringen i övrigt är utformad.

Den modell för avgäldsregleringen som vi föreslår i fråga om småhus med marktaxeringsvärde är utformad så att det i princip inte kommer att finnas något utrymme för osäkerhet om vilken avgäld som fastighetsägaren har rätt att ta ut. Utrymmet för reella tvister kring avgäldsberäkningen torde därmed bli mer eller mindre obefintligt. Vårt förslag om vad en underrättelse om avgäldsändring avseende småhus ska innehålla har utformats så att tomträtts- havaren utan svårighet kommer att kunna kontrollera att fastig- hetsägarens beräkning stämmer. De delvärden som ingår i modellen

– marktaxeringsvärde, avgäldsränta och eventuellt förändringen av konsumentprisindex – ska finnas med i underrättelsen och är även i övrigt lätt tillgängliga. Avgäldsräntan framgår av lagen och konsu- mentprisindex förändring över tiden publiceras regelbundet av Statistiska centralbyrån som en del av den officiella statistiken.

Avgäldsregleringen för småhustomträtter i kombination med de krav som har uppställts på en underrättelse om ändring av avgälden

189

Förfarandet vid avgäldsregleringen

SOU 2012:71

medför att parterna i princip inte bör kunna ha olika uppfattningar om hur hög avgäld fastighetsägaren har rätt att ta ut. Det är då rimligt att den begärda avgälden utan vidare kan tas ut, om den enskilde inte inom viss tid invänder mot det belopp som han eller hon har fått underrättelse och information om. Risken för att tomträttshavaren framställer helt obefogade invändningar mot en begäran om avgäldsändring och att fastighetsägaren därför tvingas väcka talan vid domstol torde vara liten.

Frågan är då vilken tid som tomträttshavaren ska ha på sig för att framställa invändningar. Tiden bör bestämmas så att han eller hon får skäligt rådrum för att ta ställning till den begärda änd- ringen. Tidsfristen bör å andra sidan inte vara så lång att den nya avgäldsperioden börjar löpa utan att det har klarlagts om det finns någon invändning mot avgälden. Om tidsfristen bestäms till tre månader efter det att underrättelsen skickades, tillgodoses dessa krav.

En förutsättning för att tomträttshavaren ska kunna krävas på en ny högre avgäld utan att aktivt medverka till denna bör givetvis vara att fastighetsägaren har uppfyllt lagens krav på underrättelse om avgäldsändring. Om så inte är fallet, bör fastighetsägaren därför inte ha rätt till någon avgäldsändring.

En särskild fråga är vad som ska gälla för det fall att fastighets- ägaren kräver en högre avgäld än vad lagen medger och tomträtts- havaren inte invänder mot detta. Så kan exempelvis bli fallet till följd av felskrivning, felräkning eller annat misstag på fastighets- ägarens sida. Förslaget i 1998 års lagrådsremiss var utformat så att en passiv tomträttshavare blev bunden även av en dylik, alltför hög avgäld. I lagrådsremissen konstaterades att man torde kunna utgå från att tomträttsupplåtare som företrädare för det allmänna inte fullföljer ett krav på felaktigt beräknad avgäld. Lagrådet avstyrkte dock bestämt ”en så vittgående passivitetsverkan”. Enligt vår mening finns det anledning att beakta Lagrådets kritik. Vi föreslår därför en något annorlunda lösning än den som föreslogs i lagrådsremissen. Utgångspunkten bör visserligen vara att – såsom föreslogs i 1998 års lagrådsremiss – en tomträttshavare som inte har invänt mot den alltför höga avgälden ska vara skyldig att betala denna högre avgäld. Tomträttshavaren bör emellertid ha möjlighet att i efterhand få rättelse. Vi föreslår därför en bestämmelse om att mark- och miljö- domstolen på talan av tomträttshavaren ska kunna förordna att det fastställda avgäldsbeloppet inte ska gälla och att vad tomträtts- havaren har betalat för mycket ska betalas tillbaka. – Om fastig-

190

SOU 2012:71

Förfarandet vid avgäldsregleringen

hetsägaren däremot felaktigt begär en lägre avgäld än han är berätti- gad till, bör denna bli gällande, dock att allmänna avtalsrättsliga regler om t.ex. förklaringsmisstag kan föranleda en annan bedöm- ning i det enskilda fallet.

Vårt förslag medger att fastighetsägaren inför en ny avgälds- period träffar överenskommelse om en annan avgäld än den som följer av lagens regler. I fråga om småhustomträtter får dock den överenskomna avgälden – utom såvitt avser de första tio åren av tomträttsupplåtelsen – inte överstiga den avgäld som lagen medger. En särskild fråga är vad som ska gälla om en sådan överens- kommelse av misstag ändå kommer att innebära ett högre avgälds- uttag än vad lagen tillåter. Eftersom en på detta sätt överens- kommen avgäld kan vara beräknad på grundval av andra, för tomt- rättshavaren mera svårbedömbara faktorer än de som anges i lagen, kan det synas som att risken för missförstånd från tomträtts- havaren kan vara betydande. Även i dessa fall måste emellertid fastighetsägaren, tillsammans med uppgiften om den nya avgälden, lämna uppgift om marktaxeringsvärde, avgäldsränta m.m. Tomt- rättshavaren kommer alltså även i dessa fall att ha tillgång till information som ger honom eller henne möjlighet att jämföra den avgäld som fastighetsägaren vill träffa överenskommelse om med den avgäld som lagen tillåter att fastighetsägaren tar ut. Skulle en överenskommelse som står i strid med lagen likväl komma till stånd är den utan verkan och kan i efterhand förklaras ogiltig. I en sådan situation faller det sig dock naturligt att den dessförinnan fastställda avgälden ska gälla i stället. Någon särskild lagregel om detta synes inte vara nödvändig.

Det kan synas som att den passivitetsregel som vi ovan har före- slagit borde gälla också när det är tomträttshavaren som har begärt avgäldsändring och fastighetsägaren underlåter att reagera på denna. En sådan ordning skulle dock enligt vår mening förutsätta att även en begäran om avgäldsändring från tomträttshavaren har det detalj- erade innehåll som vi ovan har föreslagit att fastighetsägarens begäran ska ha. Detta framstår emellertid knappast som lämpligt. Om tomträttshavaren begär ändring av avgälden, bör den nya avgälden därför bestämmas genom överenskommelse eller dom.

När det gäller tomträtter i övrigt framstår det utan vidare som olämpligt att fastställa en ny avgäld genom ett förfarande där endera partens passivitet kan få betydelse för vilken avgäld som sedermera kan tas ut. I fråga om flertalet av dessa tomträtter – dels tomträtter för flerbostadshus, dels tomträtter för annat än bostads-

191

Förfarandet vid avgäldsregleringen

SOU 2012:71

ändamål – innebär vårt förslag att avgäldsunderlaget bestäms efter en fri marknadsvärdering av marken. Redan det förhållandet att avgälden således är beroende av faktorer som kan vara föremål för vitt skilda uppfattningar talar med styrka för att den nya avgälden endast bör kunna bestämmas genom överenskommelse eller dom. Detsamma gäller i princip för småhustomträtter för vilka det inte finns något marktaxeringsvärde. Det sammanhänger med att avgäldsunderlaget för dessa tomträtter enligt vårt förslag ska bestämmas genom framtagandet av ett fiktivt marktaxeringsvärde, dvs. en process som kan ge visst utrymme för olika bedömningar.

Vi återkommer i avsnitt 9.3 till frågan om parterna bör ha möjlighet att överlämna frågan om avgäldens storlek till skilje- nämnd i stället för till domstol.

9.1.5Tidsfrist för väckande av talan

Om parterna är oense om den begärda avgäldsändringen, bör frågan om ny avgäld liksom i dag prövas av mark- och miljödomstolen. Det faller sig naturligt att det är den som begär ändringen som har att väcka talan. Det är också rimligt att en sådan talan ska väckas inom en viss kortare tid och att rätten till ändring av avgälden i annat fall ska gå förlorad.

Tidsfristen bör bestämmas med hänsyn till att avgäldsperioderna är ettåriga. Detta talar för en förhållandevis kort tidsfrist. Å andra sidan måste den som har att väcka talan få skäligt rådrum för att avgöra om frågan om ändring av avgälden faktiskt ska föras till domstol.

I betänkandet Tomträttsavgäld (SOU 1990:23) och de båda lagrådsremisserna föreslogs en tidsfrist om tre månader, räknad från den nya avgäldsperiodens början. I denna del framställdes det inte några invändningar under de remissförfaranden som genom- fördes. Förslaget överensstämmer med vad som t.ex. gäller för klander av stämmobeslut i aktiebolagslagen (2005:551) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Som jämförelse kan nämnas att klander av bodelning får ske senast fyra veckor efter det att bodelningen delgavs den klagande.5

Vad gäller småhustomträtter kan tre månader i och för sig synas vara en väl lång tid. Den som begär ändringen torde redan före underrättelsen ha övervägt sitt krav noggrant och frågan om talan

5 Se 17 kap. 8 § äktenskapsbalken.

192

SOU 2012:71

Förfarandet vid avgäldsregleringen

ska väckas kan därför inte kräva någon särskilt lång betänketid. Vi har därför, såvitt gäller dessa tomträtter, övervägt en tidsfrist om en månad. Emellertid bör det gälla enhetliga regler för alla tomt- rätter. Avgäldsregleringen för övriga tomträtter, särskilt större kommersiella sådana, avser inte sällan mycket betydande avgäldsbelopp och innefattar ofta svåra värderingsfrågor. Invänd- ningar mot den begärda avgälden kan därför ta längre tid att värdera. I dessa fall kan tre månader ibland vara en rimlig tid för att överväga om talan ska väckas och vilket belopp som därvid ska begäras. Vi har därför stannat för att föreslå en enhetlig frist för väckande av talan om tre månader. En part som inte väcker talan inom den angivna fristen bör – på samma sätt som är fallet i dag – förlora sin rätt till ändring av avgälden för den nya avgäldsperioden.

Se, beträffande möjligheten till skiljeförfarande i stället för dom- stolsprövning, avsnitt 9.3.

9.2Domstolens handläggning av avgäldsmål

I mål om omprövning eller jämkning av avgäld, klander av upp- sägning och bestämmande av lösesumma är mark- och miljödom- stolen första instans och för handläggningen gäller expropriations- lagen (1972:719) i tillämpliga delar.6 Av de allmänna bestämmel- serna för mark- och miljödomstolens handläggning följer härutöver att domstolen ska tillämpa vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol.7

För att skydda innehavarna av inteckningar i tomträtten har lag- stiftaren ansett det vara nödvändigt att hindra parterna att komma överens om en avgäld som inte står i överensstämmelse med 13 kap. 11 § andra stycket och 12 § andra stycket jordabalken. Inskrivning av en överenskommelse om ändrad avgäld har mot denna bakgrund villkorats av att rättighetshavaren medger inskrivning av ändrings- avtalet eller överenskommelsen väsentligen är utan betydelse för rättighetshavarens säkerhet.8 Denna s.k. oskadlighetsprövning sker alltså inom ramen för inskrivningen, vilken sköts av Lantmäteriet.

För att åstadkomma motsvarande skydd när avgälden bestäms av domstol anges det i 13 kap. 24 § första stycket jordabalken att, om tvisten rör en fråga som kan inverka på den rätt som tillkommer

6Se 13 kap. 23 och 24 §§ jordabalken.

7Se 4 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

8Se 21 kap. 5 § jordabalken.

193

Förfarandet vid avgäldsregleringen

SOU 2012:71

innehavare av panträtt eller rättighet som är inskriven, så är rätten inte bunden av en parts yrkande eller medgivande. Oskadlighets- prövningen är således tänkt att i denna situation ske i samband med domstolens handläggning.

Med hänsyn till skyddet för rättighetshavarna och till bestäm- melserna om mark- och miljödomstolens handläggning har det ansetts att bl.a. mål om omprövning av avgäld bör hanteras enligt vad som gäller för indispositiva tvistemål. I praktiken har dock processen haft dispositiva inslag.

I tidigare lagstiftningsarbeten har det förslagits att oskadlighets- prövningen generellt ska slopas i mål om omprövning av avgäld och att mål om omprövning i fortsättningen ska handläggas som dis- positiva tvistemål.9 Det innebär bl.a. att domstolen kommer att vara bunden av parternas yrkanden och medgivanden.

Under utredningen har det framkommit att behovet av att ändra regleringen i förevarande avseende kvarstår. Det har från domstols- håll bl.a. framhållits att den nuvarande regleringen gör det svårt för domstolarna att handlägga målen på ett så enkelt, snabbt och billigt sätt som möjligt. I mål om ändring av avgäld avseende kommersi- ella tomträtter är utredningsmaterialet omfattande. Det är inte ovanligt att nya omständigheter och ny bevisning åberopas i nära anslutning till huvudförhandlingen, vilket leder till att den måste ställas in. Vidare förekommer det att parterna – i mål som har varit tänkta att avgöras på handlingarna – kommer in med nya omstän- digheter och ny bevisning eller åberopar muntlig bevisning, efter det att tiden för att slutföra talan löpt ut. Parternas handlande i kombination med nuvarande regler för handläggningen leder till längre handläggningstider och onödiga kostnader. Det förhållandet att en försumlig part kan förpliktas att ersätta motparten för rättegångskostnader, oavsett utgången i målet10 har ringa eller ingen verkan, eftersom tvisterna i kommersiella sammanhang ofta rör stora belopp.

Redan det nu sagda ger anledning att överväga om inte dom- stolarnas oskadlighetsprövning bör tas bort och rättegången i dessa mål utformas som en rent dispositiv process. Till bilden hör att den praktiska betydelsen av oskadlighetsprövningen kan ifrågasättas. Prövningen kan i realiteten inte baseras på något annat material än det som parterna har tillfört målet. Domstolens möjligheter att

9Se SOU 1990:23 s. 138–139, lagrådsremiss den 6 februari 1997, s. 43 och lagrådsremiss den

17december 1998, s. 56 och 57.

10Se 18 kap. 6 § rättegångsbalken.

194

SOU 2012:71

Förfarandet vid avgäldsregleringen

göra en adekvat oskadlighetsprövning framstår därmed som högst begränsad. Med den avgäldsreglering som har föreslagits i fråga om tomträtter för bostadsändamål är dessutom utrymmet för avgälder som försämrar rättighetshavarnas ställning mycket begränsat. I kommersiella tomträttsavtal är parterna professionella aktörer och har så påtagligt motstående intressen att det knappast finns anled- ning att befara att de kommer överens om en avgäld som träder rättighetshavarnas intressen förnär.

En lösning som har diskuterats under utredningsarbetet är att flytta över den oskadlighetsprövning som i dag ska göras av dom- stolarna till Lantmäteriets inskrivningsverksamhet. Det innebär att Lantmäteriet i samband med att den underrättas om den av dom- stolen fastställda avgälden kontrollerar att denna inte står i strid med lagens regler; om så skulle vara fallet, ska inskrivning vägras. En sådan lösning är emellertid inte invändningsfri. Förutom att oskadlighetsprövningen som sådan därmed skulle finnas kvar, vilket enligt vår mening kan ifrågasättas, skulle det ge Lantmäteriet en överprövande funktion i förhållande till domstolarna; Lant- mäteriets oskadlighetsprövning skulle med en sådan ordning bli avgörande för om domstolens dom får verkan mot tredje man eller inte. Detta är knappast lämpligt. Följden av att inskrivning nekas synes dessutom bli att saken återigen måste behandlas i domstol.

Sammantaget anser vi att förslaget i 1998 års lagrådsremiss är en lämpligare lösning. Domstolen bör således inte längre göra någon oskadlighetsprövning och mål om omprövning av avgäld bör i fort- sättningen handläggas som dispositiva tvistemål. Detta gör det möjligt att tillämpa de bestämmelser i rättegångsbalken som är avsedda att bidra till en effektiv domstolsprocess, t.ex. bestämmel- serna om s.k. stupstocksföreläggande i balkens 42 kap. 15 och 15 a §§. Parterna får också möjlighet att träffa förlikning om avgäl- den under domstolsprocessen.

Det är naturligt att mål om jämkning av avgäld handläggs på samma sätt som mål om omprövning av avgäld. Vi föreslår alltså att även sådana mål handläggs som dispositiva tvistemål.

I avsnitt 10.2 behandlas inskrivning av tomträttsavgäld. Där föreslås förändringar som innebär att Lantmäteriets oskadlighets- prövning avskaffas, såvitt gäller inskrivning av avgäld.

195

Förfarandet vid avgäldsregleringen

SOU 2012:71

9.3Användande av skiljeförfarande i avgäldstvister

Vårt förslag, att domstolens handläggning av mål om omprövning eller jämkning av avgäld ska handläggas som dispositiva tvistemål, väcker frågan om skiljeförfarande enligt lag (1999:116) om skilje- förfarande (skiljeförfarandelagen) ska tillåtas i dessa fall och den nya avgälden således kunna fastställas genom skiljedom. I dag är detta inte möjligt.

Tvister i frågor som parterna kan träffa förlikning om (s.k. dis- positiva tvister) får enligt 1 § skiljeförfarandelagen lämnas till avgörande av en eller flera skiljemän. Ett sådant avtal kan enligt samma paragraf avse framtida tvister om ett rättsförhållande som är angivet i avtalet.

Att det på vissa områden finns vad som vanligtvis betecknas som tvingande bestämmelser medför enligt förarbetena till skilje- förfarandelagen inte automatiskt att tvister på området inte är skiljedomsmässiga.11 I förarbetena framhålls bl.a. att avtalslagens regler om rättshandlingars ogiltighet anses tvingande på så sätt att part inte på förhand med bindande verkan kan avstå från att åbe- ropa dem. Detsamma gäller de tvingande bestämmelserna inom konsumenträtten. När en tvist uppkommer, står det emellertid en part fritt att bestämma sin talan så att dessa tvingande bestämmel- ser inte blir tillämpliga. Tvister som innefattar en tillämpning av denna typ av tvingande bestämmelser får därför, enligt förarbetena, anses vara i princip skiljedomsmässiga enligt huvudregeln.

Hänsynen till tredje man eller till allmänna intressen kan göra att en tvist är att anse som indispositiv och därmed icke skiljedoms- mässig. Så är emellertid inte alltid fallet. Kan intresset bevakas i en särskild process eller i annan ordning vid sidan av den aktuella tvisten kan denna vara dispositiv.

Våra förslag vilar på bedömningen att avgäldsregleringen bör vara tvingande till förmån för tomträttshavaren men att det ändå finns förutsättningar att låta handläggningen av mål om ompröv- ning av avgäld vara dispositiv. Mot den bakgrunden – och med beaktande av de nyss berörda förarbetsuttalanden – finns det enligt vår mening inga absoluta hinder mot att tillåta att avgäldstvister avgörs genom skiljedom. Emellertid kan man ändå ha vissa princi- piella invändningar mot en sådan ordning.

Vi har i avsnitt 6.4, 7.4 och 8.4 behandlat parternas avtalsfrihet i fråga om avgäldsregleringen. Bedömningen i den frågan är enligt

11 Se prop. 1998/99:35 s. 48 ff. och SOU 1994:81 s. 77 ff.

196

SOU 2012:71

Förfarandet vid avgäldsregleringen

vår mening nära förknippad med frågan om huruvida avgälden ska kunna bestämmas genom ett skiljeförfarande. Vi har dragit en skiljelinje mellan tomträtter för bostadsändamål och tomträtter för andra ändamål. Det beror väsentligen på att vi anser att det i fråga om tomträtter för bostadsändamål finns ett särskilt behov av skydd för enskilda boende. Detta synsätt gör sig enligt vår mening även gällande i frågan om det bör vara möjligt att träffa skiljeavtal. För den enskilde kan ett skiljeavtal leda till praktiska begränsningar i hans eller hennes möjligheter att tillvarata sin rätt, bl.a. på grund av de kostnader som ett skiljeförfarande ger upphov till. Ett sådant synsätt torde också ligga till grund för de begränsningar som införts angående skiljeförfarande beträffande arrende- och hyrestvister.12

När det gäller tomträtter för andra ändamål än bostäder är för- hållandena annorlunda. Här gör sig inga särskilda skyddsintressen av det slag som finns på bostadsområdet gällande. Ett särskilt pro- blem när det gäller detta slag av tomträtter är att domstolstvisterna tar mycket tid och resurser i anspråk för både parterna och dom- stolen. En möjlighet att hänskjuta en fråga om avgäldens storlek till skiljenämnd skulle sannolikt kunna förkorta den sammanlagda handläggningstiden. Vi har också uppfattat att det på tomträtts- havarsidan finns ett inte obetydligt intresse för en möjlighet att träffa skiljeavtal angående tomträttsavgäld.

Enligt vår mening finns det därför goda skäl för att införa en möjlighet till skiljeförfarande på detta område. Mot en sådan reform talar i och för sig att intresset på fastighetsägarsidan för ett sådant förfarande f.n. synes vara litet. Det skulle kunna medföra att det inte träffas några skiljeavtal och att reformen därför inte skulle få någon större betydelse. Vi har emellertid inte anledning att tro annat än att vissa skiljeavtal skulle komma till stånd och skapa möjligheter för en snabbare och mera flexibel tvistlösning i detta slag av frågor. Vi föreslår därför att det införs en möjlighet att avgöra tvister om omprövning av avgäld genom skiljedom.

12 Jfr bestämmelserna i 8 kap. 28 § och 12 kap. 66 § jordabalken.

197

Frågor om inskrivning och dödning

SOU 2012:71

10.2Inskrivning av ändrad avgäld

Förslag: En ändring av avgäldsbeloppet ska som huvudregel gälla mot tredje man (inteckningshavarna) oavsett om ändringen har skrivits in i fastighetsregistret eller ej.

I fråga om tomträtter för annat än bostadsändamål ska det dock, om parterna träffar avtal som förändrar villkoren för hur avgälden ska bestämmas (ändringsavtal), krävas inskrivning för att avtalet ska få verkan mot tredje man. Lantmäteriet ska emellertid inte längre göra någon oskadlighetsprövning i inskrivningsärendet.

Vi har i avsnitten 6.3, 7.3 och 8.3 föreslagit att avgäldssystemet ska göra det möjligt att ompröva avgälden varje år. Det kan antas att merparten av tomträttsupplåtelserna kommer att bli föremål för sådana årliga omprövningar. Om detta antagande stämmer, kommer

– om den nuvarande ordningen angående inskrivning av ändrings- avtal behålls oförändrad – antalet inskrivningar om ändrad avgäld att mångdubblas. Detta skulle leda till en påtagligt ökad arbets- börda för kommunerna och vid Lantmäteriet.

Den nya avgäldsreglering som föreslås begränsar dock behovet av inskrivning av avgäldsändring och den därmed sammanhängande oskadlighetsprövningen. Bestämmelserna om inskrivning är tänkta att skydda bl.a. tredje man, i första hand inteckningshavarna. Inteck- ningshavarnas intresse ligger huvudsakligen i att avgälden inte ökar på ett sådant sätt att värdet av tomträtten – och därmed deras säkerhet – minskar. Den nya avgäldsregleringen ökar följsamheten till markvärdeutvecklingen och anger mer detaljerat än tidigare hur avgälden ska bestämmas, något som i förlängningen torde vara till gagn för inteckningshavarna.

Vad först gäller tomträtter för bostadsändamål innebär vårt för- slag att det i lagen anges en högsta tillåten avgäldsränta och ett högsta tillåtet avgäldsunderlag. Parterna kan enligt förslaget träffa avtal som leder till en lägre avgäld medan avtal som leder till en högre avgäld än vad lagen medger inte har någon verkan.

Om lagens bestämmelser om högsta tillåtna avgäld tillämpas, kan inteckningshavaren förhållandevis enkelt göra en uppskattning av den högsta tänkbara avgälden och dess framtida utveckling. Ett krav på löpande inskrivning av den år från år justerade avgälden skulle därmed inte ha något större mervärde för dem.

200

SOU 2012:71

Frågor om inskrivning och dödning

Det kan synas som att behovet av inskrivning är större vad gäller avtal mellan fastighetsägaren och tomträttshavaren om att avgälden ska bestämmas på annat sätt än vad lagen anger. Som har framgått tidigare föreslår vi emellertid att avtalsfriheten ska vara begränsad, se avsnitten 6.4 och 7.4. Frånsett de tio första åren av tomträttsupplåtelsen kommer lagens modell för avgäldsbestämning att utgöra en yttersta gräns för vilken avgäld som kan tas ut. Det innebär att inteckningshavarna inte heller torde ha något framträd- ande behov av att få inblick i sådana avtal. Inte heller synes det i dessa fall finnas något behov av en s.k. oskadlighetsprövning från inskrivningsmyndighetens sida; skulle parterna någon gång ha avtalat om en avgäld som går utöver vad lagen medger är detta avtal utan verkan och påverkar därför varken direkt eller indirekt inteck- ningshavarnas rätt. Sammantaget innebär det, såvitt gäller tomt- rätter för bostadsändamål, att skälen för att kräva inskrivning av dessa avtal – liksom skälen för att göra inskrivning till ett villkor för att avtalen ska få verkan mot tredje man – inte är särskilt starka.

Vad gäller övriga tomträttsupplåtelser innebär vårt förslag att det ska råda en mer omfattande avtalsfrihet än vad som är fallet beträff- ande tomträtter för bostadsändamål. Den faktiska avgälden kan till följd av parternas avtal komma att uppgå till belopp som inteck- ningshavarna inte har kunnat förutse enbart till följd av lagens regler. Följer avgäldsbestämningen villkor som har tagits in i upp- låtelseavtalet, torde inteckningshavaren dock ha, eller enkelt kunna få, tillgång till detta hos inskrivningsmyndigheten och därigenom kunna beräkna avgälden eller den högsta avgäld som kan komma att utgå. Behovet av att skriva in de årliga avgäldsjusteringarna i fastig- hetsregistret är i dessa fall begränsat.

Annorlunda förhåller det sig om parterna efter upplåtelsen utnyttjar möjligheten att träffa avtal om längre värderingsintervall och om andra omräkningsfaktorer än konsumentprisindex, se närmare om detta i avsnitt 8.4. Ett sådant avtal (ändringsavtal) kan få till följd att avgälden blir högre än vad lagens eller det tidigare avtalets föreskrifter medger. Detta kan i sin tur påverka tomt- rättens värde och därmed inteckningshavarnas säkerhet på ett sätt som dessa inte har kunnat förutse. I ett sådant fall är ett krav på inskrivning av ändringsavtalet för att detta ska få verkan mot inteckningshavarna det naturliga sättet att ge dem möjlighet att bedöma sin säkerhet i tomträtten. Avtal av detta slag bör alltså inte få verkan mot tredje man annat än om de har blivit föremål för inskrivning.

201

Frågor om inskrivning och dödning

SOU 2012:71

Däremot finns det inget behov av att på liknande sätt ställa krav på att de årligen överenskomna ändringarna av avgälden skriv in, under förutsättning att ändringarna ligger inom ramen för lagens bestämmelser eller, i förekommande fall, det inskrivna ändrings- avtalet. En komplikation i sammanhanget är visserligen att det ibland kan hävdas att också årliga avgäldsjusteringar som formellt står i överensstämmelse med lagens bestämmelser eller parternas tidigare överenskommelser i praktiken utgör ändringsavtal. Det kan illustreras med vad som torde bli en återkommande kompo- nent i avgäldsbestämningen, nämligen värderingen av den aktuella marken. Denna värdering kommer ibland att grunda sig på en över- enskommelse mellan parterna. Det kan givetvis vara svårt att bedöma i vilken utsträckning en sådan överenskommelse innebär en avvik- else från vad som tidigare har varit överenskommet (och blivit inskrivet). Men enligt vår mening utgör detta inte ett tillräckligt skäl för att generellt kräva att årliga avgäldsjusteringar ska skrivas in för att kunna göras gällande mot tredje man. Däremot bör en inteckningshavare givetvis kunna göra gällande att en sådan avtalad avgäldsändring utgör en avvikelse från vad som tidigare har skrivits in och att ändringen därmed inte gäller så länge den inte har skrivits in. En fastighetsägare som bedömer att det finns en risk för att en avgäldsjustering kommer att bedömas på det sättet kan emellertid alltid skydda sig genom att begära att justeringen skrivs in.

Med vårt förslag kommer antalet inskrivningar av avtal som gäller tomträttsavgäld troligen att minska drastiskt. Men det kom- mer fortfarande att förekomma inskrivningsärenden av detta slag. Frågan är då om Lantmäteriet i dessa ärenden ska fortsätta att göra en oskadlighetsprövning enligt 21 kap. 5 § jordabalken. På samma sätt som i fråga om domstolens oskadlighetsprövning i mål om omprövning av avgäld (se avsnitt 9.2) kan den praktiska betydelsen av Lantmäteriets oskadlighetsprövning ifrågasättas. Lantmäteriets möjligheter att göra en adekvat oskadlighetsprövning framstår, i likhet med domstolens, som begränsad. I praktiken torde oskadlig- hetsprövningen ofta gå till så att Lantmäteriet inhämtar inteck- ningshavarnas samtycke till inskrivningen. Detta kräver emellertid åtskilligt arbete av alla berörda och framstår inte som helt ända- målsenligt. För inteckningshavarna torde det väsentliga värdet av inskrivningen i stället vara att denna ger offentlighet åt vad parterna har avtalat och att den därmed ökar inteckningshavarnas möjlig- heter att löpande bedöma sina risker. Detta kräver ingen oskadlig- hetsprövning av det slag som nu ska göras. I kommersiella tomt-

202

SOU 2012:71

Frågor om inskrivning och dödning

rättsavtal är parterna dessutom professionella aktörer och har så påtagligt motstående intressen att det knappast finns anledning att befara att de kommer överens om en avgäld som träder rättighets- havarnas intressen förnär. Vi föreslår därför att det i fortsättningen inte ska behöva göras någon oskadlighetsprövning i ärenden som gäller inskrivning av avtal om avgäld.

En följd av vårt förslag är att fastighetsregistrets uppgifter om avgäld i framtiden inte kommer att ha samma aktualitet som de generellt synes ha i dag. Vi bedömer dock att denna i och för sig negativa konsekvens är av underordnad betydelse.

10.3Anmälan av mål om omprövning av avgäld

Förslag: Anmälan till inskrivningsmyndigheten om att det har väckts talan eller meddelats dom eller slutligt beslut i mål om omprövning av avgälden ska ske endast i mål som rör tomträtter för vilka avgälden ska bestämmas utifrån en fri värdering av markens värde.

Bestämmelsen om domstols anmälningsplikt i 13 kap. 25 § jorda- balken infördes p.g.a. att det för tredje man bedömdes vara av intresse att ur tomträttsboken (som tillsammans med fastighets- boken utgjorde den äldre motsvarigheten till fastighetsregistrets inskrivningsdel) och därmed även ur ett gravationsbevis för tomt- rätten kunna få upplysning om mål som rörde omprövning av avgälden.3

I betänkandet Tomträttsavgäld (SOU 1990:23) och lagråds- remisserna år 1997 och 1998 ansågs anmälningsskyldigheten kunna slopas till följd av de förändrade inskrivningsreglerna.4 Lagrådet menade emellertid att anmälningsplikten alltjämt borde gälla i fråga om kommersiella tomträtter.5 Det framhölls att rätten ska behandla mål om ändring av avgälden som dispositiva tvistemål varvid hän- syn inte behöver tas till rättighetshavarnas intressen. Lagrådet ansåg vidare att det kan vara angeläget för en rättighetshavare att få

3Se SOU 1952:28 s. 97.

4Se SOU 1990:23 s. 143, lagrådsremiss den 6 februari 1997, s. 45 och 46 och lagrådsremiss den 17 december 1998, s. 58.

5Se Lagrådets yttrande den 14 januari 1999 s. 10 och 11 (med kommersiella tomträtter torde menas tomträtter för andra ändamål än bostäder).

203

Frågor om inskrivning och dödning

SOU 2012:71

veta om en rättegång pågår och utfallet av denna men att detta hade praktisk betydelse främst beträffande kommersiella tomträtter.

I normalfallet torde anmälningsplikten enligt 13 kap. 25 § jorda- balken sakna betydelse i det nya avgäldssystemet. Som Lagrådet påpekade vid behandlingen av 1998 års lagrådsremiss kan det dock beträffande vissa tomträtter fortfarande finnas ett behov av ett anmälnings- och inskrivningsförfarandet i samband med väckande av talan, dom eller slutligt beslut som gäller omprövning av avgäld. Så kommer visserligen inte att vara fallet när avgälden ska bestäm- mas enbart på grundval av i lagen utpekade schabloner, dvs. i fråga om småhustomträtter för vilka avgälden ska beräknas med utgångs- punkt i marktaxeringsvärde. I övriga fall, där avgälden kan vara avhängig en fri värdering av marken, torde emellertid ett anmäl- nings- och inskrivningsförfarande fortfarande ha betydelse. För dessa fall bör därför förfarandet finnas kvar.

10.4Dödning av tomträtt

Bedömning: Bestämmelserna om dödande av inskrivning av tomträtt behöver inte ändras.

Vi har tidigare, se avsnitt 1.3.3, konstaterat att ett flertal tomträtts- fastigheter, som enligt fastighetsregistret är upplåtna med tomträtt och vilkas lagfarna ägare inte är en kommun, i själva verket har friköpts av den senaste tomträttshavaren. Det verkliga förhållandet återspeglas därmed inte fullt ut i fastighetsregistret.

Normalt dödas inskrivningen av tomträtten i samband med överlåtelsen. Dödningen förutsätter dock att den är fri från belast- ning.6 Inteckningar samt inskrivningar av nyttjanderätter och servi- tut i tomträtten måste således dödas innan inskrivningen av tomträtten kan dödas. Detta är möjligt endast om berörda rättig- hetshavare medger dödning av inteckningen, nyttjanderätten etc. eller om sådan dödning sker genom förfarande enligt lagen (2011:900) om dödande av förkommen handling.7

Lantmäteriet har på vår förfrågan bedömt att diskrepansen mellan uppgifterna i fastighetsregistret och de verkliga förhållandena

6Se 21 kap. 6 § andra stycket jordabalken.

7Se 22 kap. 10 och 15 §§ och 23 kap. 6 och 8 §§ jordabalken samt lagen (2011:900) om dödande av förkommen handling.

204

11 Friköp

11.1Allmänt

I utredningsuppdraget ingår att ta ställning till om det bör införas en rätt för tomträttshavaren att friköpa fastigheten och under vilka förutsättningar som friköp i så fall ska kunna ske. Som ett alter- nativ till en friköpsrätt ska utredningen överväga möjligheten av att införa enhetliga villkor om friköp, vilka tomträttshavare ska kunna åberopa vid de friköp som förekommer.

Oavsett ställningstagandet i dessa frågor ska vi utarbeta nöd- vändiga författningsförslag om villkoren för friköp, särskilt fri- köpspriset, såväl för det fall att en rätt till friköp ska införas som för det fall att det enbart ska införas enhetliga villkor för före- kommande friköp. Vidare ska vi överväga i vilken utsträckning som lagstiftningen bör vara tvingande till förmån för tomträttshavaren.

Vid bedömningen av de olika alternativ som kan finnas när det gäller att bestämma villkoren för friköp ska vi, enligt utrednings- direktiven, sträva efter att friköpsmöjligheten i möjligaste mån blir ett fördelaktigt alternativ för såväl tomträttshavare som fastighets- ägare.

Frågan om en tomträttshavare ska ha en rätt att friköpa sin tomt har inte behandlats i tidigare utredningar om tomträtt och begreppet friköpsrätt har därför aldrig definierats. I den debatt som har föregått denna utredning har ordet friköpsrätt använts i den betyd- elsen att tomträttshavaren har rätt att förvärva tomträttsfastigheten mot fastighetsägarens vilja och således utan att denne har erbjudit tomträttshavaren att köpa fastigheten. Även i detta betänkande används begreppet friköpsrätt med den nu nämnda innebörden.1 Redan i dag förekommer emellertid friköp, som då alltid grundas

1 Vid utformningen av våra förslag har vi dock valt att i stället beteckna ett tvångsvis ”friköp” som inlösen av tomträttsfastighet, eftersom det inte är fråga om ett köp i vanlig bemärkelse.

207

Friköp

SOU 2012:71

på en överenskommelse mellan parterna. Sådana friköp betecknar vi i det följande som avtalade friköp.

Avtalade friköp av tomträtt har förekommit under lång tid. Lag- stiftaren torde ha förutsatt att sådana friköp ska kunna ske men har inte tillhandahållit några lagregler om hur friköp ska gå till.

11.2Kommunernas nuvarande tillämpning av friköp

Det är normalt en kommun som äger tomträttsfastigheten och det är också vanligen sådana fastigheter som har varit föremål för avtalade friköp. Vi återkommer till orsakerna till detta. Redan här kan dock sägas att förekomsten av avtalade friköp huvudsakligen synes bero på den administrativa börda som den nuvarande avgälds- regleringen innebär för kommunerna.

I den enkätundersökning som vi har låtit genomföra samt i Villaägarnas Riksförbunds undersökning (se närmare avsnitt 3.1) har kommunerna fått frågor om friköp (varvid givetvis avses endast avtalade friköp). I det följande lämnas en kort sammanställning av enkätsvaren.

11.2.1Förändringar i tomträttspolitiken och omfattningen av de avtalade friköpen

Av 41 tillfrågade kommuner har 19 nämnt att deras tomträtts- politik i fråga om friköp har förändrats sedan år 1989. Möjlighet till friköp har under perioden införts i åtta av de 19 kommunerna. Av dessa har sex uttryckligen angett att friköp endast eller huvud- sakligen medges för småhus och flerbostadshus. Orsaken till att friköp numera medges har i flera fall uppgetts vara påtryckningar från tomträttshavare. Ett annat angivet skäl är kommunens behov av att frigöra ekonomiska medel. Även det principiella skälet att den som bor på en tomt ska ha möjlighet att äga denna har angetts.

Flera kommuner har angett att de aktivt verkar för att få till stånd friköp. Priset för tomträttsfastigheten har då ofta satts till en begränsad del av marktaxeringsvärdet. Halmstads kommun har uppgett att man år 2008 informerade tomträttshavarna om att nya taxeringsvärden år 2009 skulle få stor inverkan på avgälderna och att friköp erbjöds till 2006 års taxeringsvärden. Karlskoga kommun

208

SOU 2012:71

Friköp

har uppgett att politiska beslut i kommunen har bidragit till att 90 procent av tomträttshavarna friköpt sina tomter.

Kommunerna har ombetts att lämna uppgift om det totala antalet friköp under perioderna 2001–2005 respektive 2006–2010. Borås kommun har avstått från att besvara frågan. Gotlands, Piteå och Uddevalla kommuner har förklarat sig inte kunna lämna uppgift för den första perioden.

I vissa kommuner har antalet friköp varit mycket stort. Karl- skoga kommun sålde under åren 2007 och 2008 uppskattningsvis 90 procent av sina tomträttsfastigheter och har numera enbart drygt 100 tomträttsfastigheter. I Gävle kommun såldes drygt 750 tomträttsfastigheter år 2011 inför kommande höjningar av friköps- priser. Andra kommuner har endast sålt några enstaka tomträtts- fastigheter sedan år 2001. En av dem (Köping) har anmärkt att tomträttshavarna i kommunen inte upplever avgäldshöjningar som ett hot, eftersom avgälden där är frikopplad från höjningar av marktaxeringsvärdet (anm. Köpings kommun använder ordinarie tomtpris som avgäldsunderlag, se avsnitt 3.2.5). Kiruna kommun som inte heller har sålt mer än några enstaka tomträttsfastigheter under perioden har framhållit att låga avgälder har motverkat friköp (anm. Kiruna har fasta avgälder, se avsnitt 3.2.5).

Friköpen kan också belysas ur ekonomisk synvinkel. Kommun- erna har fått ange den totala köpeskillingen för friköpta tomträtter per år och tomträttsändamål under den senaste femårsperioden. Borås, Kalmar, Karlskoga, Nacka och Nyköpings kommuner har inte besvarat frågan. Som framgår ovan har Botkyrka och Köpings kommuner sålt endast ett fåtal tomträttsfastigheter. De båda kom- munerna har angett noll som köpeskilling.

För resterande 27 kommuner redovisas total köpeskilling i tabell 11.1. Även bland dessa kommuner är underlaget ofullständigt. Så har t.ex. inte köpeskillingen för de tomträttsfastigheter som Gävle kommun sålde under år 2011 (se ovan) redovisats. På grund av detta och vissa andra ofullständigheter i lämnade svar överens- stämmer totalsummorna i tabell 11.1 normalt inte med delsummorna. Eftersom delsummorna ger en indikation på fördelningen mellan olika tomträttsändamål, har delsummorna ändå redovisats.

209

Friköp	SOU 2012:71

11.2.2Friköpspris

11.2.2.1 Tomträtter för småhus

Av Villaägarnas Riksförbunds material framgår att en gemensam nämnare för 27 av kommunerna är att man använder marktaxe- ringsvärdet som utgångspunkt för att bestämma priset vid friköp som avser småhustomträtter (jfr om motsvarande användning av marktaxeringsvärdet vid omprövning av avgäld, avsnitt 3.2.5.1). Av dessa kommuner sätter sex (Fagersta, Gotland, Halmstad, Kalmar, Trollhättan och Uddevalla) priset lika med det avgäldsunderlag som används vid omprövning av avgälden eller till en andel av detta underlag. Detta avgäldsunderlag grundar sig i sin tur på marktaxe- ringsvärdet.

21 kommuner utgår direkt eller via avgäldsunderlaget från det senaste marktaxeringsvärdet. Resterande kommuner utgår från tidigare års taxeringsvärden. Det varierar i dessa fall vilket års taxering som används. Kommunerna tar normalt inte ut det fulla marktaxeringsvärdet som friköpspris utan endast en reducerad del som motsvarar mellan 90 procent och 40 procent (det senare gäller bl.a. Landskrona).

Två kommuner (Finspång och Köping) tillämpar samma pris- sättning vid friköp som vid ordinarie försäljning av obebyggd små- hustomt. Tre kommuner (Jönköping, Linköping och Mönsterås) har fastställt särskilda friköpspriser. Dessa varierar beroende på i vilket område i kommunen som tomträtten är belägen.

I den mån kommunen har tomträtter som har upplåtits före år 1954 tillämpas generellt sett samma friköpspris som för övriga tomträtter.

210

SOU 2012:71

Friköp

11.2.2.2 Tomträtter för flerbostadshus

Den vanligaste metoden för att bestämma priset vid friköp som gäller flerbostadstomträtter är att priset sätts lika med marknads- värdet, fastställt genom en marknadsvärdering i det enskilda fallet. Den metoden används i allt väsentligt i 14 av 33 kommuner. Got- lands kommun har angett att priset utgör 80 procent av avgälds- underlaget, vilket i sin tur motsvarar ett marknadsmässigt mark- värde. I Nacka kommun sätts priset utifrån ett försiktigt bedömt marknadsvärde; detta brukar ligga i nivå med marktaxeringsvärdet. Karlstads kommun har angett att en marknadsvärdering görs uti- från ortsprismetoden. Resultatet jämförs med marktaxeringsvärdet och priset sätts aldrig under marktaxeringsvärdet.

Marktaxeringsvärdet är utgångspunkten för friköpspriset i nio kommuner (Borås, Halmstad, Karlskoga, Kristinehamn, Linköping, Luleå, Nyköping, Trollhättan och Uddevalla). Till detta kommer att bostadsrättsföreningar i Stockholm får köpa tomten till mark- taxeringsvärdet. Borås kommun sätter priset till 90 procent av marktaxeringsvärdet. Endast Halmstads kommun har uppgett att avdrag görs för tomträttshavarens egna investeringar i tomten. Luleå kommun har uppgett att friköpspriset är detsamma som avgäldsunderlaget, dvs. marktaxeringsvärdet uppräknat till marknads- värdet.

Det finns också några andra tillvägagångssätt vid bestämmandet av friköpspriset. Örebro kommun använder fasta priser per kvadrat- meterbruttoarea (BTA) (zonindelade) och Stockholms kommun tillämpar avkastningsvärdering när tomträttshavaren inte är en bostadsrättsförening. Jönköpings kommun tillämpar samma princip som vid beräkning av avgäldsunderlaget vid omprövning, se avsnitt 3.2.5. Det innebär att ett marknadsvärde bestäms med hänsyn till byggrätten inom fastigheten och kommunens tomtpris. Detta ställs sedan i relation till marktaxeringsvärdet (som justerats för tomt- rättshavarens investeringar i tomten). Friköpspriset sätts lika med det lägre av dessa värden.

Åtta kommuner (Kiruna, Fagersta, Gällivare, Hallstahammar, Köping, Mönsterås, Piteå och Upplands-Bro) har antingen inte angett någon särskild metod för fastställande av friköpspris eller angett att kommunen saknar flerbostadstomträtter.

Det har inte framkommit att det tillämpas några särskilda vill- kor, förutom pris, vid friköp av detta slag av tomträtter.

211

Friköp

SOU 2012:71

11.2.2.3 Tomträtter för annat än bostadsändamål

Av enkätsvaren framgår att den metod som respektive kommun tillämpar för att fastställa ett friköpspris för flerbostadstomträtter ofta används också vid friköp av tomträtter för annat än bostads- ändamål. I ungefär hälften av kommunerna är metoden densamma.

Precis som i fråga om tomträtter för flerbostadshus är den vanligaste metoden att man gör en värdering i varje enskilt fall och sedan sätter priset lika med marknadsvärdet. Detta är i allt väsent- ligt tillvägagångssättet i 18 kommuner. Gotlands och Karlstads kommuner har i denna del gjort samma anmärkningar som redo- visas ovan ifråga om flerbostadstomträtter. I Nacka kommun, där friköp av tomträtt för annat ändamål än bostäder sällan tillåts, sätts priset i förekommande fall till 80 procent av marknadsvärdet. I Göteborgs kommun görs en värdering enligt ortsprismetoden och med ett förräntningsvärde som beräknas utifrån befintlig avgäld. Kristinehamns kommun har tillagt att om tomträttshavaren är näringsidkare sätts köpeskillingen till marknadsvärdet och att det vid försäljning till en ideell förening sker en förhandling.

Det är inte lika vanligt som ifråga om flerbostadstomträtter att man vid fastställandet av friköpspriset utgår från marktaxerings- värdet. Marktaxeringsvärdet är dock utgångspunkten i Karlskoga och Nyköpings kommun. Borås kommun har angett att marktaxe- ringsvärdet och marknadssituationen beaktas. Mönsterås kommun har redovisat två försäljningar; i det ena fallet räknades marktaxe- ringsvärdet upp till marknadsvärdet och i det andra tillämpades ett fast pris per kvadratmeter.

Att använda sig av fasta kvadratmeterpriser är förhållandevis vanligt och tillämpas generellt i åtta kommuner (Fagersta, Hallsta- hammar, Halmstad, Kiruna, Köping, Piteå, Trollhättan och Örebro). Vilka priser som används kan variera beroende på tomträttsändamål och var tomten är belägen.

Jönköpings kommun använder samma tillvägagångssätt som i fråga om flerbostadstomträtter, medan man i Stockholms kommun baserar köpeskillingen på en avkastningsvärdering.

Endast Jönköpings kommun har svarat på frågan vilka villkor förutom pris som kommunerna tillämpar vid friköp. I den kom- munen får köparen bära kostnaderna för fullföljandet av köpet, exempelvis för lagfart, och ansvara för eventuella åtgärder kring servitut och liknande. Kommunen avser inom kort också att i före- kommande fall villkora friköp med att ett naturvårdsavtal för

212

SOU 2012:71

Friköp

bevarande av skyddsvärda ekar tecknas och skrivs in i fastighets- registret.

11.2.3Slutsatser

Det är svårt att av de redovisade enkätsvaren dra några mera precisa slutsatser om kommunernas praxis ifråga om friköp. Följande kan dock konstateras. En tydlig tendens i kommunernas tomträtts- politik sedan år 1989 är att man i allt större utsträckning medger att friköp sker och att friköp också i vissa fall uppmuntras. När det gäller det tillämpade friköpspriset är variationerna påfallande.

11.3Olika kategorier av ägare till tomträttsfastigheter

En grundläggande förutsättning för att införa en friköpsrätt är att en sådan är förenlig med svensk grundlag och Sveriges internation- ella åtaganden. I detta sammanhang är regeringsformens och Europa- konventionens bestämmelser om egendomsskydd av central betyd- else. Även EU-rättens statsstödsregler samt den svenska principen om kommunal självstyrelse måste beaktas.

Eftersom det ifråga om det grundlagsreglerade egendomsskyddet går en skiljelinje mellan olika kategorier av rättssubjekt (var och en respektive det allmänna), finns det anledning att inledningsvis kort beröra denna kategoriindelning.

Tomträtt får enligt 13 kap. 2 § jordabalken upplåtas i en fastig- het som tillhör staten, en kommun eller som annars är i allmän ägo. Om regeringen för ett särskilt fall medger det, får tomträtt upplåtas även i en fastighet som ägs av en stiftelse. Före år 1954 kunde också fideikommissjord upplåtas med tomträtt.2

I förarbetena till 1953 års tomträttslagstiftning uttalas att det av tomträttsinstitutets uppgift följer att tomträtt bör få upplåtas endast av sådana rättssubjekt som fullföljer ett allmänt ändamål.3 I första hand avses kronan och kommunerna. I överensstämmelse med vad som då gällde enligt lagen (1924:384) om återköpsrätt till fast egendom borde enligt lagberedningen även fastighet som

”eljest är i allmän ägo” kunna var föremål för tomträttsupplåtelse. Enligt förarbetena till den lagen avsågs med det uttrycket sådana

2Se 4 kap. 1 § lagen (1907:36 s. 1) om nyttjanderätt till fast egendom.

3Se SOU 1952:28 s. 74.

213

Friköp

SOU 2012:71

fastigheter vilka visserligen inte kunde sägas direkt vara i kronans eller en viss kommuns ägo men som ändå måste anses tillhöra det allmänna när detta begrepp fattades som representerat av stat, kommun eller annan därmed jämförlig samfällighet. Kyrkligt ägd jord liksom universitetens donationsjord ansågs tillhöra denna kategori.

Bland den kyrkligt ägda jorden märks de s.k. prästlönefastig- heterna, vilka utgör ett särskilt slag av s.k. prästlönetillgångar. Det finns i dag cirka 30 fastigheter som utgör prästlönetillgångar och som är upplåtna med tomträtt. Prästlönetillgångar har till ändamål att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse. De utgör särskilda rättssubjekt som får förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter samt föra talan vid domstol och andra myndigheter.4 De kan sägas ha en stiftelseliknande karak- tär men stiftelselagen är inte tillämplig på dem.5 Genom kyrka- statreformen år 2000 får den samhörighet mellan det allmänna och kyrkligt ägd jord (däribland prästlönetillgångar) som framhölls i förarbetena till 1953 års tomträttsregler anses ha upphört.

Det finns inte något förbud mot att äganderätten till en fastig- het som är upplåten med tomträtt överlåts till ett annat rättssubjekt än ett sådant som enligt 13 kap. 2 § jordabalken kan upplåta tomt- rätt. Frågan berördes i förarbetena till 1953 års tomträttslagstift- ning.6 Det konstaterades att detta förhållande i och för sig kan förefalla inkonsekvent. Något praktiskt behov av ett sådant förbud ansågs emellertid inte föreligga. I sammanhanget anmärktes att inte heller då gällande tomträttslagstiftning innehöll någon dylik före- skrift. Sedermera har genom statlig och kommunal bolagisering och, som det förefaller, ordinära fastighetsöverlåtelser ett begränsat antal tomträttsfastigheter överlåtits från det allmänna till enskilda rättssubjekt.

4Se 10 § lagen (1998:1592) om införande av lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan.

5Se prop. 1997/98:116 s. 98 ff.

6Se SOU 1952:28 s. 75.

214

SOU 2012:71

Friköp

11.4Regeringsformen och Europakonventionen7

11.4.1Egendomsskyddet

Egendomsskyddet regleras i 2 kap. 15 § regeringsformen. Där anges, såvitt här är av intresse, att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant för- fogande. Skyddet är inte absolut utan får vika om intrånget krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten och ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Så har bland annat skett i expropriationslagen (1972:719).

Egendomsskyddet gäller för var och en. Med var och en avses såväl fysiska som juridiska personer. Det har ingen betydelse om personen i fråga är svensk eller utländsk. Av förarbetena till reger- ingsformen framgår dock att offentligrättsliga rättssubjekt, såsom staten eller kommunerna, inte ska omfattas av rättighetsskyddet och att detta gäller även när de agerar som vanlig aktör på mark- naden, t.ex. som säljare eller köpare.

Skyddet gäller gentemot det allmänna eller någon enskild. Det allmänna avser dels de normgivande organen, dels det allmännas verkställande organ. Först och främst är lagstiftaren, riksdagen, bunden av rättighetsskyddet men även andra normgivande organ, däribland kommunerna, innefattas i det allmänna. Med enskild avses såväl fysiska personer som andra privaträttsliga rättssubjekt. Av förarbetena till regeringsformen framgår att det inte är tänkt att de normgivande organen ska anses som det allmänna när de beslutar om civilrättslig reglering, utan endast när det rör sig om, för enskilda betungande, offentligrättslig normgivning.8

Vid sidan om egendomsskyddet i regeringsformen finns ett skydd för enskildas egendom i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Enligt konventionen har varje fysisk och juridisk person rätt till respekt för sin egendom. Därför får ingen berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grund- satser. Bestämmelsen inskränker inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera

7 Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

8 Se prop. 1975/76:209 s. 86, 140 och 141, Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 82 och Bull, Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, 1:a uppl., 2010, s. 62.

215

Friköp SOU 2012:71

nyttjande av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.

Europadomstolen är numera ensam behörig i alla frågor som rör tolkning och tillämpning av konventionen och protokollen till denna.9 Enskilda personer, icke-statliga organisationer och grupper av enskilda personer kan komma in med klagomål till domstolen.10 Däremot kan myndigheter och andra offentliga organ inte klaga.11 I linje med det har det inte ansetts tillåtet för en kommun att vid Europadomstolen väcka talan mot staten på den grund att staten har ingripit med lagstiftning eller andra åtgärder som har berört kommunal egendom.

I förarbetena till regeringsformen har det uttalats att egendoms- skyddet i regeringsformen är avsett att precisera Europakonvent- ionens skydd för äganderätten.12 I regeringsformen har det också infogats ett förbud mot att meddela lag eller annan förordning i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.13 Konventionen gäller även som lag i Sverige.14

11.4.2Kommunal självstyrelse

I 1 kap. 1 § regeringsformen anges att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen utgör enligt regeringsformens förarbeten en av grunderna för den svenska demokratin.15 I 14 kap. 2 § regerings- formen uttalas att kommunerna sköter lokala och regionala ange- lägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund.

Principen om den kommunala självstyrelsen är också intagen i kommunallagen (1991:900). I 1 kap. 1 § andra stycket i den lagen sägs att kommuner och landsting på demokratins och den kom- munala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Av 2 kap. 1 § samma lag framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter

9Se artikel 32 i konventionen.

10Jfr artikel 34 i konventionen.

11Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna, 4:e uppl., 2012, s. 24.

12Se prop. 1993/94:117 s. 15.

13Se 2 kap. 19 § regeringsformen.

14Se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.

15Se bet. KU1973:26 s. 39.

216

SOU 2012:71

Friköp

av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun eller landsting eller någon annan.

Grundläggande element i den kommunala självstyrelsen har också slagits fast i den europiska konventionen om kommunal självstyrelse.16 I sitt förslag till ratificering av konventionen uttalade regeringen att den kommunala självstyrelsen har en lång tradition i Sverige och en stark förankring i samhällsskicket samt att de prin- ciper som konventionen ger uttryck för sedan länge är införlivade i det svenska rättssystemet eller i den allmänna förvaltningstradit- ionen.17

I förarbetena till regeringsformen har det uttalats att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preci- serade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kom- mun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.18 Det uttalas vidare att det är av grund- läggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda skyldigheter har en fri sektor inom vilken de kan sköta egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en kommunal initiativrätt. Emellertid är utrymmet inte obe- gränsat. Genom lag eller förordning kan föreskrifter meddelas om bl.a. grunderna för kommunernas befogenheter och deras skyldig- heter.19

Det är inte ovanligt att den kommunala självstyrelsen i lagstift- ningsärenden ställs mot andra intressen. Det har i sådana samman- hang ansetts angeläget att konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blir föremål för ingående överväganden. Detta är bak- grunden till den proportionalitetsprincip som har införts i 14 kap. 3 § regeringsformen. Där anges att en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.20

16Jfr prop. 1988/89:119.

17Se a. prop. s. 8.

18Se prop. 1973:90 s. 190.

19Se 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen.

20Se prop. 2009/10:80 s. 212.

217

Friköp

SOU 2012:71

11.5Överväganden om grundlagsenligheten av en friköpsrätt

Bedömning: Den nuvarande möjligheten för fastighetsägare och tomträttshavare att avtala om friköp bör inte kompletteras med en friköpsrätt för tomträttshavare.

Beträffande enskilt ägda tomträttsfastigheter skulle en fri- köpsrätt strida mot egendomsskyddet i regeringsformen.

Tomträttsfastigheter som är i allmän ägo, däribland de tomt- rättsfastigheter som ägs av staten eller av en kommun, omfattas inte av egendomsskyddet i regeringsformen. Skälen för en fri- köpsrätt är emellertid inte tillräckligt tunga för att motivera en sådan begränsning av den kommunala självstyrelsen som en fri- köpsrätt skulle innebära i fråga om de kommunalt ägda fastig- heterna.

11.5.1Tomträttsfastigheter i allmän ägo

En friköpsrätt som endast gäller för tomträtter som upplåts efter ikraftträdandet av en lagstiftning om friköpsrätt, dvs. en friköpsrätt utan retroaktiv verkan, framstår som tämligen oproblematisk från en egendomsrättslig grundlagssynpunkt. Detta gäller oavsett vem som äger tomträttsfastigheten. I och för sig skulle en sådan fri- köpsrätt förändra tomträttsinstitutets grundläggande karaktär men tomträttsupplåtaren skulle på förhand känna till vilka effekter en tomträttsupplåtelse skulle kunna ge upphov till för hans framtida äganderätt. Vi har dock bedömt att en friköpsrätt som enbart gäller ännu inte upplåtna tomträtter inte skulle ha någon större praktisk betydelse och kommer därför i det följande inte att beröra en sådan friköpsrätt något ytterligare.

En retroaktivt verkande friköpsrätt – dvs. en friköpsrätt som gäller även tomträtter som har upplåtits innan friköpsrätten inför- des – är en ingripande förändring i befintliga tomträtts- upplåtelser. Likväl torde den, såvitt gäller statens och kommunens tomträtts- fastigheter, inte stå i strid med vad som sägs i regeringsformen om egendomsskydd. Egendomsskyddet i regeringsformen – liksom det motsvarande skyddet enligt Europakonventionen – tar som tidigare nämnts (se avsnitt 11.4.1) sikte på fysiska personers och andra privaträttsliga rättssubjekts skydd för sin egendom, inte på egen-

218

SOU 2012:71

Friköp

dom ägd av det allmänna.21 En friköpsrätt avseende tomträtts- fastigheter i allmän ägo är alltså förenlig med regeringsformens bestämmelser om egendomsskydd.

Det har hävdats att det nu sagda sannolikt inte gäller beträffande ett begränsat antal statligt ägda fastigheter av särskild natur, t.ex. fastigheter som omfattas av monarkens dispositionsrätt och fastig- heter som har skänkts till staten med donationsvillkor. Vi har inte haft möjlighet att analysera dessa frågor närmare. Det kan dock konstateras att det bland de fastigheter till vilka kungen har dis- positionsrätt enligt ett särskilt riksdagsbeslut från år 1809 finns sådana som är upplåtna med tomträtt och att en friköpsrätt i fråga om dessa fastigheter skulle ge upphov till rättsliga problem av sär- skilt slag.

Det skulle kunna hävdas att den kommunala självstyrelsen inte påverkas av införandet av en friköpsrätt. Införandet av en sådan rätt är, kan det synas, inte annat än en av riksdagen beslutad ändring i den civilrättsliga lagstiftningen som inte innebär någon inskränk- ning eller annan förändring av kommunernas befogenheter eller deras skyldigheter.

Detta är dock enligt vår mening en alltför förenklad syn på den kommunala självstyrelsen. Av 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900) följer att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Inom den kommunala kompe- tensen faller vidare förvaltningen av kommunalt ägda fastigheter,22 vilket bl.a. innefattar beslut om att upplåta fastigheter med tomt- rätt och att fastställa modeller för avgäldsberäkningen (inom ramen för tomträttsreglerna i 13 kap. jordabalken). Vid bedömningen av om en markupplåtelse ska ske med tomträtt eller med någon annan rätt, t.ex. arrende, eller om marken ska överlåtas är en kommun oförhindrad att ta avgörande hänsyn till planeringsmässiga och kommunalekonomiska intressen.23 Införandet av en friköpsrätt för- ändrar förutsättningarna för kommunernas tillämpning av tomt- rättsinstitutet, vilket i sin tur kan påverka kommunernas handlings- utrymme i markpolitiskt hänseende.

Det står också klart att tomträttsinstitutets tyngdpunkt har legat på de bostadspolitiska och markpolitiska områdena ända sedan institutets tillkomst år 1907.24 Ursprungligen fästes särskild vikt vid

21Jfr prop. 2001/02:58 s. 36.

22Se Sundberg, Kommunalrätt, 1964, s. 434 och Lindqvist, Kommunala befogenheter, 7:e uppl., 2011, s. 235 ff.

23Se RÅ 1976 Ab 315.

24Jfr SOU 1980:49 s. 90 och 91.

219

Friköp

SOU 2012:71

de bostadssociala frågorna men intresset för tomträtt som ett markpolitiskt instrument växte sig med tiden starkare, vilket till stor del berodde på möjligheten att ge samhället del i värdesteg- ringen på marken. Tillämpningen av tomträttsinstitutet i en kom- mun och fullföljandet av de angivna syftena har därvid ansetts utgöra en kommunal angelägenhet.

Det är tydligt att införandet av en friköpsrätt skulle påverka kommunernas möjligheter att fullfölja de ändamål som har legat till grund för tomträttsinstitutet. Förutsättningarna för de markpolitiska överväganden som har legat till grund för kommunens tomträtts- upplåtelser skulle ryckas undan i samma ögonblick som rätten till friköp utnyttjades.

Det innebär inte nödvändigtvis att en friköpsrätt skulle utgöra ett oacceptabelt ingrepp i kommunernas rätt till självbestämmande. Gränserna för den kommunala självstyrelsen är inte en gång givna utan i hög grad beroende av samhälleliga intresseavvägningar. I för- arbetena till lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag uttalade regeringen att det förhållandet att ansvaret för olika sam- hällsuppgifter ligger på kommunerna inte innebär att dessa har möjlighet att fritt bestämma om verksamhetens omfattning i alla frågor som berörs.25 Genom riksdagens lagstiftningsmakt och reger- ingens möjlighet att utfärda förordningar har dessa båda organ ett övergripande ansvar för all verksamhet på alla nivåer. Detta med- förde, uttalade regeringen, att frågan om en lagstiftning innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen alltid måste bedömas uti- från en avvägning mot andra samhällsintressen för vilka staten har det yttersta ansvaret.

Mot denna bakgrund finns det anledning att titta närmare på de skäl som har framförts för en friköpsrätt.

Privat ägande bör premieras. Var och en ska få möjlighet att äga sitt boende, i detta fall den tomt som man bor på.

I tider av kraftiga markvärdestegringar skulle en rätt till friköp kunna vara ett sätt att lösa problemen med orimligt höga avgälds- nivåer.

En friköpsrätt är ägnad att minska den otrygghet som tomt- rättshavare känner på grund av förekommande språngvisa och kraftiga avgäldsökningar.

25 Se prop. 2001/02:58 s. 35–37.

220

SOU 2012:71

Friköp

De nu nämnda skälen för en friköpsrätt tar särskilt sikte på små- hustomträtterna. Ifråga om övriga tomträtter har en friköpsrätt motiverats med att det vore olämpligt att göra skillnad mellan olika tomträttsändamål och att en rätt att friköpa småhustomträtter alltså borde följas av en motsvarande rätt att friköpa andra slag av tomträtter. Från Fastighetsägarnas sida har framhållits att förut- sättningarna för innehaven av tomträtter har förändrats i takt med samhällsutvecklingen, att flertalet av de befintliga tomträtterna för flerbostadshus och för rent kommersiella ändamål tillkom som en lösning på bristande vilja att investera i större fastighetsprojekt, att det i dag finns en helt annan investeringsvilja och att incitamenten för att nyttja fastigheter med tomträtt därmed har minskat. Det har också hävdats att viljan att investera i befintlig bebyggelse på tomt- rättsmark – i synnerhet i Stockholm – hämmas av att tomträtts- havarna anser sig få stå hela risken för investeringen och att en rätt till friköp därför skulle ge betydande incitament till nyinvesteringar i t.ex. Stockholms innerstad.

Argument som har framförts mot införandet av en friköpsrätt hänför sig av naturliga skäl till den kommunala självstyrelsen och kan sammanfattas på följande vis.

Avtalade friköp fungerar väl och tillåts principiellt sett av samt- liga tomträttskommuner. Det saknas därför behov av friköps- rätt.

Tomträttsinstitutet är ett mycket användbart komplement till detaljplan för att styra markanvändningen över en längre tid.

Användandet av tomträttsinstitutet ger kommunen möjlighet att på ett enkelt och tids- och kostnadseffektivt sätt få tillgång till mark för allmänna ändamål, såsom ledningar, gång- och cykelvägar och allmänna platser.

Det är enligt vår mening tydligt att intresset av en friköpsrätt fram- för allt ligger hos enskilda tomträttshavare. Även om dessa till- sammans bildar en inte obetydlig grupp i samhället kan deras intressen av att kunna friköpa sina tomträtter inte anses avspegla något starkt samhällsintresse. I vilken utsträckning det är rimligt att en nyttjare av en fastighet ges möjlighet att äga denna och inte enbart inneha den med tomträtt är väsentligen en ideologisk fråga som vi inte har anledning att uttala oss om. De övriga argument som har framförts för en friköpsrätt handlar huvudsakligen om

221

Friköp

SOU 2012:71

brister i det nuvarande avgäldsregleringssystemet, brister som i vart fall delvis bör kunna rättas till genom de förslag som vi lägger fram i detta betänkande. Mot argumenten för en friköpsrätt ska vägas de olägenheter som en friköpsrätt i enskilda fall skulle kunna innebära för det allmännas verksamhet, olägenheter som framstår som beak- tansvärda.

Sammanfattningsvis anser vi att principen om kommunal själv- styrelse inte kan anses utgöra något absolut hinder mot att införa en friköpsrätt. Skälen för en friköpsrätt väger emellertid inte så tungt att de motiverar den betydande begränsning av den kom- munala självstyrelsen som en friköpsrätt måste anses utgöra.

11.5.2Tomträttsfastigheter i enskild ägo

11.5.2.1 Prövningen av angelägna allmänna intressen

Befintliga tomträttsfastigheter som ägs av andra rättssubjekt än sådana som ingår i det allmänna omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen. I dessa fall – som i och för sig är få – får en friköpsrätt endast införas under förutsättning att angelägna allmänna intressen därigenom tillgodoses. Om ett sådant intresse tillgodoses genom en friköpsrätt, är var och en som drabbas av intrång i sin äganderätt berättigad till full ersättning för förlusten.

I samband med inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt angavs vissa exempel på vad som kan anses utgöra ett angeläget allmänt intresse.

Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokra-

222

SOU 2012:71

Friköp

tiskt samhälle. Det skall även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.26

Förarbetsuttalandet ger en allmän utgångspunkt för den bedöm- ning som behöver göras i frågan om en friköpsrätt till tomträtts- fastighet tillgodoser ett angeläget allmänt intresse. Bedömningen är komplicerad; var gränsen går för vad som kan anses vara ett ange- läget allmänt intresse har varit föremål för delade meningar och synes vara en öppen fråga.27

I den intresseavvägning som ska göras ligger att en inskränkning av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad den ene vinner och den andre förlorar på grund av inskränkningen. Tillämp- ningen av denna proportionalitetsprincip har belysts i praxis och det har därvid framhållits att det vid prövningen är vanligt att anlägga tre olika aspekter.28

Man ställer sig inledningsvis frågan om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenligheten). Om svaret är ja, övergår man till bedömningen om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns mindre långtgående alternativ (nödvändigheten). Om även den frågan besvaras jakande, görs slutligen en mer allmän bedömning om det som den ene vinner genom ingreppet står i rimlig pro- portion till den skada som ingreppet förorsakar den andre (proportionalitet i strikt mening).

11.5.2.2 Utredningens överväganden

Som har framgått ovan är bedömningen av om angelägna allmänna intressen för friköp föreligger beroende av dels vilka ändamål som därigenom ska tillgodoses, dels om åtgärden är nödvändig och dels om åtgärden i strikt bemärkelse är proportionerlig.

Hur detta kan appliceras på en rätt till friköp av tomträtts- fastigheter som inte ägs av det allmänna kan belysas med hjälp av den diskussion som har förts om friköp av s.k. historiska arrenden. Den frågan har diskuterats under lång tid. Såväl Arrendelags- kommittén (SOU 1981:80) som Friköpsutredningen (SOU 1986:52)

26Se prop. 1993/94:117 s. 48.

27Se bl.a. Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 37 ff.

28Se bl.a. RÅ 1999 ref. 76 samt Bull och Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, 2010, s. 90.

223

Friköp SOU 2012:71

kom fram till att det inte borde införas någon friköpsrätt för historiska arrenden.

Också 1990 års arrendekommitté utredde frågan om friköp av historiska arrenden och lämnade i delbetänkandet Historiska arren- den (SOU 1991:85) ett förslag till en lag om friköpsrätt. Grunden för den friköpsrätt som lagförslaget innehöll var att i ett fall där arrendestället i generationer hade bebotts och brukats av arrenda- torer tillhörande samma släkt hade arrendatorerna och deras familjer fått mycket starka ekonomiska och personliga bindningar till arrendestället, medan motsvarande bindningar typiskt sett var betyd- ligt svagare på jordägarsidan.

Enligt lagförslaget ansågs ett historiskt arrende föreligga om det var sannolikt att den helt övervägande delen av arrendestället inte sedan den 1 januari 1900 varaktigt hade brukats av fastighetens ägare. En innehavare av ett sådant arrende skulle ha rätt att lösa in den fasta egendom som omfattades av arrendet om det utgjorde ett jordbruksarrende och huvuddelen av arrendestället sedan minst 40 år före den dag då talan om friköp väckts hade innehafts och stadig- varande bebotts av arrendatorn eller någon närstående till honom.

Regeringen lade dock inte fram något förslag om rätt till friköp av historiska arrenden. Som skäl för det anfördes bl.a. att det starkt kunde ifrågasättas om en sådan rätt skulle vara förenlig med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Med hänvisning till förarbetsuttalanden vid inkorporeringen av konventionen i svensk lag gjordes bedömningen att det typiskt sett borde vara fråga om ett särskilt tungt vägande allmänt intresse för att tvångsöverföring av mark skulle få ske till förmån för enskilda. Det uttalades vidare att det vid övervägande om ett sådant intresse föreligger måste vägas in sådana faktorer som graden av det intrång som åtgärden innebär och betydelsen i stort av att den genomförs. I det samman- hanget nämndes särskilt att endast ett begränsat antal personer kunde ha intresse av åtgärden. Enligt regeringen måste man också beakta åtgärdens betydelse i ett större socialt och samhällsekono- miskt perspektiv. Regeringen kom därför fram till att det i fråga om friköp av historiska arrenden inte kunde anses föreligga ett sådant angeläget allmänt intresse att en lagstiftning om detta skulle vara förenlig med egendomsskyddet i regeringsformen.29

Slutsatsen blev densamma när frågan om friköp av historiskt arrende behandlades år 2008.30

29Se prop. 1994/95:155 s. 50 f.

30Se prop. 2007/08:54 s. 65 f.

224

SOU 2012:71

Friköp

Enligt vår mening finns det anledning att göra samma bedöm- ning när det gäller friköp av enskilt ägda fastigheter som är upp- låtna med tomträtt. Intresset av en friköpsrätt synes väsentligen hänförligt till enskilda tomträttshavare. En enskilds intresse kan i och för sig utgöra ett angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening, t.ex. vid fastighetsreglering som syftar till att åstadkomma en mera ändamålsenlig fastighetsindelning. De intressen av en fri- köpsrätt som vi har kunnat identifiera är emellertid inte av denna karaktär. Det är alltså inte fråga om ett angeläget allmänt intresse. För detta talar också de förarbetsuttalanden som gjordes i samband med inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt.

Till bilden hör att skälen för en friköpsrätt minskar om man göra de ändringar i bestämmelserna om tomträttsavgäld som vi föreslår. Dessa innebär ju att risken för kraftiga och språngvisa avgäldshöjningar i samband med kraftiga markvärdestegringar minskar.

En särskild fråga är om det finns skäl att behandla tomträtts- fastigheter som ägs av statliga eller kommunala bolag annorlunda än andra enskilda rättssubjekt.

Det ska först sägas att det inte finns något stöd för att bolag av dessa slag vid en tillämpning av 2 kap. 15 § regeringsformen skulle kunna behandlas på annat sätt än andra privaträttsliga rättsubjekt.31 I sammanhanget kan också nämnas att fastigheter som ägs av stat- liga bolag som självständiga juridiska personer inte är undantagna från expropriation, till skillnad från statligt (direkt-)ägda fastig- heter.32

Det synes i och för sig inte ha varit lagstiftarens avsikt att fastig- heter som har upplåtits med tomträtt skulle kunna komma i enskild juridisk eller fysisk persons hand annat än i de fåtal fall då särskilt tillstånd till detta har lämnats.33 I den utsträckning detta ändå har skett föreligger synbarligen en konflikt mellan det faktiska fastig- hetsinnehavet och lagstiftarens intentioner. Det kan i och för sig hävdas att tomträtter av detta slag borde avvecklas. Intresset av en sådan avveckling är dock inte så stort att det kan anses utgöra ett angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening.

31Jfr prop. 2001/02:58 s. 36.

32Se 1 kap. 1 § expropriationslagen samt Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen – En kommen- tar, 3:e uppl., 2010, s. 54.

33Jfr SOU 1952:28 s. 75.

225

Friköp

SOU 2012:71

Vår slutsats är därför att det inte heller i fråga om tomträtts- fastigheter som ägs av statliga eller kommunala bolag finns utrymme för att införa en friköpsrätt.

11.6Enhetliga friköpsregler i stället för en friköpsrätt?

Förslag: Det bör inte införas enhetliga friköpsregler att tillämpas i händelse av avtalade friköp.

Enligt utredningsdirektiven ska vi, som ett alternativ till en friköps- rätt, överväga möjligheten att införa enhetliga villkor, som tomt- rättshavare kan åberopa vid de friköp som förekommer. I den delen gör vi följande överväganden.

En förutsättning för att lagregler om villkoren vid avtalade fri- köp ska införas bör vara att det kan antas att sådana regler skulle fylla ett syfte.

Ett sådant syfte skulle kunna vara att komma tillrätta med oskäliga eller i övrigt olämpliga friköpsavtal. Vi kan konstatera att det sedan länge och i relativt stor omfattning förekommer att kom- muner tillåter tomträttshavaren att friköpa fastigheten. Det har inte framkommit några uppgifter om att de tillämpade friköpsvillkoren därvid brukar vara oskäliga eller i övrigt olämpliga. Det torde i och för sig inte vara ovanligt att parterna har olika uppfattningar om vad som är ett rimligt friköpspris. Det finns emellertid, såvitt vi har kunnat finna, inte något som tyder på att kommunerna har utnytt- jat sin, typiskt sett, starkare ställning till att ta ut priser som ligger högre än priserna för motsvarande mark som inte är upplåten med tomträtt. Redan p.g.a. avsaknaden av dylika förhållanden kan det ifrågasättas om det är befogat att införa enhetliga villkor vid avtalade friköp.

Det kan möjligen, trots vad som nu har sagts, hävdas att enhet- liga villkor för det pris som ska betalas vid de avtalade friköpen skulle kunna öka förutsebarheten, innebära ökad trygghet för tomträttshavarna och leda till en enklare hantering av friköpen.

Enligt vår mening låter det sig emellertid knappast göra att införa en för båda parter tvingande bestämmelse om hur friköpspris ska bestämmas, dvs. ett fast friköpspris. En sådan bestämmelse skulle kunna hindra en kommun som vill avveckla sitt tomträtts-

226

SOU 2012:71

Friköp

innehav att göra detta, eftersom kommunen inte skulle ha möjlig- het att anpassa köpevillkoren till förekommande intresse för fri- köp. Om man vill reglera prissättningen, bör detta uppenbarligen i så fall ske genom en s.k. takregel. Bestämmelsen om det pris som ska gälla för friköpet blir då endast tvingande till förmån för tomt- rättshavaren, vilket medför att kommunen får utrymme att, inom ramen för vad som är kommunalrättsligt tillåtet, sätta ett lägre pris än vad lagen anger.

Det kan emellertid ifrågasättas om lagbestämmelser om vill- koren för friköp skulle innebära någon påtaglig fördel för tomt- rättshavaren, så länge han eller hon inte kan tvinga kommunen till friköp. Om kommunen anser att de villkor som lagen stipulerar inte är tillräckligt gynnsamma, kan ju kommunen avstå från att sälja fastigheten till tomträttshavaren.

I synnerhet enhetligt villkor som stipulerar ett tak för friköps- priset skulle dessutom kunna få egendomliga konsekvenser. Man kan t.ex. tänka sig att en mycket angelägen tomträttshavare är beredd att erbjuda en högre köpeskilling än den som följer av tak- regeln, i syfte att övertyga kommunen om fördelen med en för- säljning. Med en takregel kommer emellertid kommunen inte att kunna ta emot en högre ersättning än den som regeln medger. Det enhetliga prisvillkoret blir i det läget snarast kontraproduktivt.

Vår bedömning är därför att övervägande skäl talar mot att införa enhetliga villkor för friköp.

I vårt uppdrag ingår att, oavsett vår bedömning i denna fråga, lämna förslag till lagregler om enhetliga friköpsvillkor. Vi åter- kommer till den frågan i avsnitt 11.7. Även om vi anser att dessa lagregler inte bör införas kommer det givetvis att vara möjligt att använda de där angivna principerna som något slag av standardavtal vid friköp.

11.7Inlösen av tomträttsfastighet – en reglering av en friköpsrätt

Enligt våra utredningsdirektiv ska utredningen, oavsett om den finner att det bör införas någon friköpsrätt eller några enhetliga friköpsvillkor eller ej, utarbeta nödvändiga författningsförslag om friköp och om villkoren för friköp, särskilt friköpspriset. Eftersom ett utnyttjande av en friköpsrätt inte kommer att utgöra något köp i vanlig mening utan ett tvångsförvärv av särskilt slag, använder vi i

227

Friköp

SOU 2012:71

fortsättningsvis begreppet inlösen av tomträttsfastighet i stället för friköp och ersättning istället för pris.

Vi kommer att begränsa våra överväganden till inlösen av fastig- heter som ägs av staten eller en kommun.

11.7.1Förhållandet till avgäldsregleringen

Det är uppenbart att frågan om hur en rätt till inlösen av en tomt- rättsfastighet bör utformas hänger nära samman med regleringen av tomträttsavgäldens storlek. Eventuella bestämmelser om sådan inlösen måste utformas med beaktande av hur tomträttsavgälden regleras.

Avgäldsregleringen är och kommer även med vårt förslag att vara utformad med utgångspunkt i att fastighetsägaren ska för- behållas en skälig avkastning på markvärdet och därmed få del i markens värdeutveckling. Om det införs regler för inlösen som inte tar hänsyn till detta, uppstår det en obalans mellan parterna i tomt- rättsavtalet. En sådan obalans är olämplig redan av principiella skäl. Till detta kommer att den kan ge upphov till oönskade praktiska effekter. Inlösenvillkor som är generösa till förmån för tomträtts- havare, i första hand regler som leder till låg ersättning, innebär för- modligen att fastighetsägarna förlorar incitamenten att upplåta mark med tomträtt. Fastighetsägarna kommer helt enkelt inte att vara villiga att ta risken av att senare behöva avstå från marken till ett alltför lågt värde. Om villkoren å andra sidan innebär att det är påtagligt mera förmånligt att behålla tomträtten än att lösa in den, blir möjligheten till inlösen endast illusorisk.

En inlösenreglering måste, liksom avgäldsregleringen, utformas med beaktande av EU-rättens statsstödsregler. Vår bedömning är dock att de förslag som lämnas inte står i strid med statsstöds- reglerna, jfr avsnitt 4.4.

11.7.2Inlösen endast av småhustomträtter?

Diskussionen kring friköp har främst avsett småhustomträtter. Det är också huvudsakligen sådana tomträtter som har friköpts genom avtalade friköp. De skäl som har anförts för att även andra slag av tomträtter ska kunna friköpas har enligt vår bedömning inte samma tyngd som skälen för friköp av småhustomträtter. Mot den bak-

228

SOU 2012:71

Friköp

grunden har vi övervägt att begränsa vårt förslag om inlösen till att gälla endast småhustomträtter.

Som våra direktiv är utformade har vi emellertid ansett oss skyl- diga att lämna författningsförslag som omfattar samtliga slag av tomträtter. De förslag och överväganden som presenteras i det följande omfattar därför även andra tomträtter än småhustomt- rätter. Om en rätt till inlösen införs, finns det emellertid enligt utredarens mening mycket goda skäl att begränsa denna till att gälla småhustomträtter.

11.7.3Avtalsfrihet eller tvingande regler?

Förslag: Bestämmelserna om inlösen av tomträttsfastighet ska i huvudsak vara tvingande till förmån för tomträttshavaren.

Utgångspunkten bör givetvis vara att det även i framtiden ska stå parterna fritt att träffa avtal om friköp på det sätt som de finner lämpligt. Det innebär emellertid inte att en lagreglering om inlösen av tomträttsfastighet kan göras helt dispositiv. En helt dispositiv reglering riskerar nämligen att bli utan verkan. I det följande beskrivs i vilka avseenden som avtalsfrihet respektive tvingande lag- stiftning bör gälla.

Beträffande beräkningen av tomträttsavgäld avseende tomträtter för bostadsändamål är det vår bedömning att de föreslagna reglerna ska vara tvingande till förmån för tomträttshavaren (se avsnitt 6.4 och 7.4). Det innebär att parterna ska kunna komma överens om avgäldens storlek inför varje avgäldsperiod men endast i den utsträckning en sådan överenskommelse leder till en lägre avgäld än vad som följer av lagens bestämmelser.

Effekterna av att en tomträttsfastighet inlöses är ju i allt väsent- ligt momentana. Konsekvenserna av en viss, mellan parterna avtalad särlösning, skulle i och för sig bli förhållandevis förutsebara och överskådliga. Det kan synas tala för att bestämmelserna om inlösen inte behöver vara tvingande till tomträttshavarens fördel utan att det helt och hållet bör överlämnas till parterna att komma överens om villkoren. En reglering som bygger på full avtalsfrihet innebär emellertid uppenbarligen att fastigheten inte kan lösas in om part- erna inte kan enas om förutsättningarna för detta, t.ex. i fråga om den ersättning som tomträttshavaren ska betala. I så fall riskerar

229

Friköp

SOU 2012:71

rätten till inlösen att bli innehållslös. Fastighetsägaren kommer då att kunna hindra tomträttshavaren att lösa in tomträttsfastigheten genom att ställa villkor som är oacceptabla för denne. Lagen måste därför utformas så att den anger vissa villkor för inlösen som fastighetsägaren är skyldig att godta, dvs. dessa villkor bör vara tvingande till tomträttshavarens förmån. Det sagda gäller även tomträtter för annat än bostadsändamål (se dock avsnitt 11.7.5 angående möjligheterna att avtala bort rätten till inlösen).

11.7.4Generella regler för hela landet

Förslag: Samma regler ska gälla för hela landet.

Ytterligare en utgångspunkt för en lagstiftning om inlösen av tomt- rättsfastigheter bör vara att samma regler gäller över hela landet.

Skälen för detta är i huvudsak desamma som skälen för att bestämmelserna om avgäldsreglering bör vara desamma över hela landet (se avsnitt 6.1, 7.1 och 8.1). Starka principiella skäl talar för en enhetlig nationell reglering. Till detta kommer att regelverket blir enklare och mera förutsebart om det utformas som generella regler, tillämpliga över hela landet. Det kan i och för sig hävdas att förutsättningarna för inlösen är olika beroende på var i landet som fastigheten är belägen. Så skiljer sig t.ex. markvärdesnivåerna och avgäldernas storlek åt mellan olika landsdelar och det kan också finnas skillnader mellan fastighetsmarknaderna på olika orter. Vi bedömer dock att sådana skillnader kommer att kunna hanteras även inom ramen för en generell reglering.

11.7.5Tidsgräns för och undantag från rätten till inlösen?

Förslag: Om en rätt till inlösen införs, ska denna kunna göras gällande först sedan det har förflutit trettio år från det att fastigheten först uppläts med tomträtt. Rätten till inlösen utsläcks om fastighetsägaren säger upp tomträttsavtalet enligt 13 kap. 14 § jordabalken.

Avser upplåtelsen väsentligen ett annat ändamål än bostäder ska parterna vara fria att avtala bort rätten till inlösen.

230

SOU 2012:71

Friköp

En tomträtt utgör ett rättsförhållande som är avsett att gälla under mycket lång tid. Detta torde utgöra en viktig förutsättning för såväl fastighetsägare som tomträttshavare. Normalt har båda parter fördel av avtalets långsiktiga karaktär och inrättar sig också där- efter. Enligt vår mening är det angeläget att tomträttsinstitutet behåller denna karaktär. Om bestämmelserna om inlösen av tomt- rättsfastighet utformas så att tomträttshavaren kan göra gällande en rätt till inlösen när som helst efter upplåtelsen, torde detta kraftigt begränsa tomträttsinstitutets användbarhet. För den som inlösen riktas mot, dvs. fastighetsägaren, skulle detta försvåra en långsiktig förmögenhetsförvaltning. Därmed skulle också intresset av att upp- låta nya tomträtter minska.

Detta ger anledning att överväga en begränsning av när tomt- rättshavaren ska kunna påkalla inlösen. Om inlösen kan utövas först sedan det har gått en förhållandevis lång tidsperiod – både i förhållande till upplåtelsetidpunkten och till tomträttshavarens inne- hav av tomträtten – är risken för att den komma att förändra tomt- rättsinstitutets långsiktiga karaktär mindre.

I detta hänseende kan en jämförelse göras med de norska reglerna om tomtefeste som också utgör en långsiktig nyttjanderätt till mark.34 Inlösen av tomtefeste kan krävas först sedan trettio år av upplåtelsetiden, eller den kortare tid som har avtalats, har förflutit. Därefter kan inlösen av bostadshus påkallas vartannat år och inlösen av fritidshus vart tionde år.

I den mån en inlösenrätt motiveras med att det med tiden upp- kommer en särskild anknytning av ideell, närmast känslomässig, karaktär mellan tomträttshavaren och tomträttsfastigheten, kan det också vara naturligt att rätten till inlösen bör inträda först sedan tomträttshavaren har innehaft tomträtten under en längre tids- period.

Enligt vår mening talar därför övervägande skäl för att en fastig- het med tomträtt ska kunna lösas in först när den har varit upplåten med tomträtt under längre tid. Frågan är då hur lång denna tid ska vara. Det kan härvid noteras att nuvarande tomträttsregler anger att fastighetsägare kan säga upp en tomträtt, som är upplåten för bostadsändamål, att upphöra vid utgången av en första period om sextio år och därefter vart fyrtionde år.

Dessa tidsperioder är utformade för att trygga tomträttshavarens innehav av fastigheten. Den nu aktuella rätten till inlösen får anses

34 Se, beträffande tomtefeste, bilaga 2.

231

Friköp

SOU 2012:71

ha ett annat syfte. Det är alltså inte givet att en jämförelse med intervallerna för uppsägning är rättvisande. Vill man – som vi ovan har förordat – behålla tomträttsinstitutets grundläggande lång- siktiga karaktär är det emellertid naturligt att tiden innan inlösen kan ske görs förhållandevis lång.

En lagreglerad rätt till inlösen bör därför bygga på att rätten kan göras gällande först sedan trettio år har förflutit från det att fastig- heten först uppläts med tomträtt.

Vi har också övervägt om inlösenrätten bör utformas så att ett påkallande av inlösen endast kan ske vid vissa tidpunkter, t.ex. vart tionde år. För detta talar att det skulle leda till större förutsägbar- het, sett ur fastighetsägarens perspektiv. Med hänsyn till att ersätt- ningen enligt vårt förslag ska bestämmas så att det ekonomiska utfallet blir lika oavsett om tomträttsupplåtelsen fortsätter eller tomträttsfastigheten blir inlöst (se avsnitt 11.7.7) framstår det emellertid som onödigt att tynga regelverket med ett dylikt krav. Intresset av inlösen torde visserligen vara störst i anslutning till de tidpunkter då avgäldsunderlaget ska omprövas. Vi har därför över- vägt om inlösenrätten bör kunna utövas enbart i anslutning till dessa tidpunkter (såvitt gäller småhustomträtter skulle detta inne- bära att inlösen kan påkallas enbart vart tredje år). Vi anser dock att det inte finns tillräckliga skäl för att komplicera regelverket med en sådan begränsning.

Vi har också övervägt om inlösen, såvitt gäller småhustomt- rätter, bör begränsas på det sättet att den kan utövas först sedan den aktuella tomträttshavaren har innehaft tomträtten under viss tid. Det kan synas vara naturligt om rätten till inlösen motiveras med den särskilda anknytning som en tomträttshavare med åren kan komma att få till fastigheten. Vi har emellertid inte kunnat se att det finns tillräckliga skäl för en sådan begränsning. Tvärtom skulle en dylik begränsning leda till avsevärda gränsdragnings- och tolkningsproblem, exempelvis vad gäller rätten till inlösen efter en partiell överlåtelse av tomträtten eller efter en övergång av tomt- rätten genom arv eller gåva.

Vi förordar därför ingen annan tidsbegränsning än att inlösen ska kunna ske först sedan det har gått 30 år från tomträttsupplåtelsen.

Vi har övervägt undantagsregler enligt vilka tomträttshavaren i vissa situationer inte har rätt att lösa in fastigheten. Sådana regler skulle kunna vara befogade i situationer där en inlösenrätt skulle framstå som oskälig mot fastighetsägaren. Så torde visserligen sällan vara fallet när det är staten eller en kommun som är fastig-

232

SOU 2012:71

Friköp

hetsägare. Man kan emellertid tänka sig den situationen att fastig- hetsägaren i slutet av upplåtelsetiden överväger att säga upp tomt- rätten med åberopande av sådana skäl som anges i 13 kap. 14 § tredje stycket jordabalken, dvs. när det är av vikt för fastighets- ägaren att fastigheten används för bebyggelse av annan art eller på annat sätt än tidigare. I vart fall när dessa skäl är av det slag att de hade kunnat motivera en expropriation av fastigheten kan det synas rimligt att fastigheten inte ska kunna lösas in av tomträttshavaren.

En undantagsregel av detta slag skulle t.ex. kunna anknyta till de tidsperioder som gäller för uppsägning enligt 13 kap. 15 § jorda- balken. En uppsägning ska enligt denna paragraf ske högst fem år och minst två år före utgången av innevarande uppsägningsperiod, som är antingen sextio eller fyrtio år. Vill man införa en undantags- regel till förmån för fastighetsägaren, skulle den därför kunna utformas så att inlösen inte kan ske under de sista fem åren av inne- varande uppsägningsperiod. En sådan regel skulle vara förhållande- vis lätt att tillämpa. Den skulle emellertid samtidigt begränsa rätten till inlösen mer än vad som är nödvändigt. Vi har också övervägt om en undantagsregel till förmån för fastighetsägaren skulle kunna utformas så att den ansluter till de i 13 kap. 14 § tredje stycket jordabalken angivna villkoren för uppsägning eller hänvisar till förutsättningarna för expropriation eller liknande tvångsförfogan- den. En sådan regel skulle emellertid bli förhållandevis komplex att tillämpa.

Vi bedömer mot denna bakgrund att övervägande skäl talar mot bestämmelser av de angivna slagen. Dock bör det finnas en bestäm- melse som hindrar inlösen efter det att fastighetsägaren har sagt upp tomträttsavtalet enligt 13 kap. 14 § jordabalken. En sådan bestämmelse förhindrar att tomträttshavaren, i händelse av att fastighetsägaren säger upp tomträttsavtalet, begär inlösen av tomt- rättsfastigheten och på så sätt tvingar fram den högre ersättning som följer av expropriationslagens bestämmelser jämfört med vad som följer av 13 kap. 17 § jordabalkens regler om lösen av byggnad eller annan egendom som utgör tillbehör till tomträtten. I vad mån inlösen kan ske blir på detta sätt också beroende av att villkoren för uppsägning i 13 kap. 14 § tredje stycket jordabalken är uppfyllda.

En annan fråga är om parterna ska kunna avtala bort rätten till inlösen. Redan det förhållandet att ett sådant avtal inverkar på för- hållanden som ligger långt fram i tiden talar med viss styrka mot införandet av en dylik möjlighet, åtminstone vad gäller småhus- tomträtter. Konsekvenserna av en sådan inskränkning, exempelvis i

233

Friköp

SOU 2012:71

fråga om förutsättningarna för en eventuell framtida försäljning av tomträtten, kan nämligen vara svårförutsebara. En begränsning av parternas avtalsfrihet ligger dessutom i linje med våra överväganden vad gäller frågan om avgäldsregleringen ska vara tvingande eller dis- positiv, se särskilt avsnitt 6.4. En lämplig avvägning synes vara att – med förebild av vad som gäller beträffande lösenskyldigheten i 13 kap. 17 § tredje stycket – bestämmelserna om inlösen av tomt- rättsfastighet är tvingande så länge den del av upplåtelsen som avser annat än bostadsändamål inte är det huvudsakliga ändamålet. Avser upplåtelsen väsentligen ett annat ändamål än bostäder bör däremot parterna vara fria att avtala bort rätten till inlösen.

11.7.6Omfattningen av inlösen m.m.

Tomträtt får inte upplåtas i en del av en fastighet, i flera fastigheter gemensamt eller i en ägarlägenhetsfastighet.35 Följaktligen är det endast hela fastigheter som är upplåtna med tomträtt. Enligt 13 kap. 9 § jordabalken får en tomträtt inte heller uppdelas på särskilda områden av den fastighet i vilken den har upplåtits.

Nu nämnda begränsningar hindrar inte att fastighetsägaren och tomträttshavaren sedan tomträtten har upplåtits sluter avtal om utvidgning eller inskränkning av det område som tomträtten avser.36 För ett sådant ändringsavtal gäller bestämmelserna i 13 kap. jorda- balken om upplåtelse av tomträtt i tillämpliga delar. Ändrings- avtalet gäller mot den som har rättighet i tomträtten endast om inskrivning av avtalet är beviljad eller ansökan om inskrivning har förklarats vilande. Avtalets giltighet är också beroende av att fastig- hetsbildning kommer till stånd i enlighet med avtalet.

Mot denna bakgrund är det naturligt att inlösen endast får omfatta hela tomträttsfastigheten. Det bör alltså inte vara möjligt att genomdriva inlösen av en del av en tomträttsfastighet eller av en andel i en sådan fastighet.

Om tomträtten är inskriven, gäller den till dess att inskrivningen dödas. Så är fallet även om fastighetsägaren och tomträttshavaren kommer överens om att tomträtten ska upphöra eller om tomt- rätten kommer i fastighetsägarens hand eller om äganderätten till fastigheten övergår på tomträttshavaren.37 Förutsättningarna för att

35Se 13 kap. 2 § andra stycket jordabalken.

36Se 13 kap. 21 § jordabalken.

37Se 13 kap. 22 § jordabalken.

234

SOU 2012:71

Friköp

en inskrivning av tomträtt ska kunna dödas behandlas i 21 kap. 6 § andra stycket jordabalken. Där sägs att dödning inte får ske om inskrivning i tomträtten är beviljad eller sökt eller om tomträtten har utmätts, belagts med kvarstad eller tagits i anspråk genom betalningssäkring och ett ärende angående anteckning om åtgärden har tagits upp senast på den inskrivningsdag då dödning söks. Av 13 kap. 22 § jordabalken framgår vidare att även om inskrivningen av tomträtten dödas, svarar fastighetsägaren för rättighet som gäller i tomträtten oberoende av inskrivning.

Innebörden i gällande rätt är alltså att tomträtten består även om fastigheten och tomträtten kommer i samma ägares hand. Det innebär också att kreditgivare m.fl. kan göra gällande den säkerhet som följer med inskrivningar i tomträtten även efter det att fastig- heten har förvärvats av tomträttshavaren. En rätt till inlösen påver- kar därför inte tredje mans rätt i tomträtten. Det kan visserligen antas att inlösen regelmässigt kommer att följas av en dödning av tomträtten. De nyss angivna bestämmelserna – som vi föreslår ska gälla även framdeles – förhindrar emellertid att en sådan dödning leder till rättsförluster för innehavare av inskrivningar i tomträtten.

Bestämmelserna om inlösen föranleder därmed inte heller något behov av ändringar i bestämmelserna om inskrivning.

11.7.7Ersättning

Förslag: Ersättningen vid inlösen av en tomträttsfastighet som är upplåten för småhusbebyggelse och taxerad som småhusenhet ska motsvara 50 procent av det marktaxeringsvärde som fast- ställts vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast före det år under vilket talan om inlösen väcks. Har det inte fastställts något marktaxeringsvärde för fastigheten, ska ersättningen i stället bestämmas till 50 procent av det markvärde som kan beräknas enligt fastighetstaxerings- lagens (1979:1152) bestämmelser om bestämmande av taxerings- värde. Det relevanta marktaxeringsvärdet ska omräknas med förändringen av Statistiska centralbyråns konsumentprisindex från fastighetstaxeringen till och med kalendermånaden närmast före den tidpunkt då talan om inlösen väcks vid domstol.

Ersättningen vid inlösen som avser andra tomträtter ska bestämmas efter en fri värdering av markens marknadsvärde vid

235

Friköp

SOU 2012:71

den tidpunkt då talan om inlösen väcks vid domstol. Därvid ska man beakta de närmare villkor som ska gälla i fråga om fastighetens användning och bebyggelse efter det att fastigheten har inlösts. Ersättningen för fastigheter som är upplåtna med tomträtt för annat än bostadsändamål ska motsvara markens marknadsvärde och ersättningen för fastigheter som är upplåtna för flerbostadshusändamål ska bestämmas till 40 procent av detta värde.

Ersättningens storlek kommer förmodligen att vara den mest cent- rala frågan vid inlösen av tomträttsfastigheter. En naturlig utgångs- punkt vid utformningen av ersättningsreglerna är att det ekonomiska utfallet för båda parterna bör vara detsamma oavsett om inlösen sker eller tomträttsupplåtelsen består.

Det finns två huvudalternativ för att bestämma ersättningen. Det ena innebär att ersättningen ska motsvara markens värde (eller den del av markens värde som används som avgäldsunderlag). Det andra innebär att ersättningen fastställs genom en nuvärdesberäk- ning av värdet av utgående avgälder. Dessa diskuteras kortfattat i det följande.

11.7.7.1 Markens marknadsvärde

En rätt för tomträttshavaren att lösa in fastigheten mot ägarens vilja utgör en form av tvångsförvärv av egendomen och liknar i det avseendet expropriation. Ersättning vid expropriation regleras i 4 kap. expropriationslagen (1972:719) och det har utvecklats en ganska omfattande praxis på området. En grundläggande förutsätt- ning för att någon ska ha rätt till ersättning i ett expropriationsmål är att det har uppstått en ekonomisk skada.38 När ersättningen bestäms, jämförs två olika händelseförlopp, dels genomförandet av expropriationen, dels en sannolik utveckling om expropriationen inte hade inträffat. Enligt denna s.k. differensprincipen motsvarar skillnaden mellan dessa händelseförlopp fastighetsägarens totala ekonomiska skada.

Expropriationslagens ersättningsregler har betydelse även för andra situationer än just expropriation, bl.a. på tomträttsområdet. Det anses sålunda att grundläggande principer för bedömningen av

38 Se Dahlsjö m.fl., Expropriationslagen – en kommentar, 3:e uppl., 2010, s. 188 och 189.

236

SOU 2012:71

Friköp

en fastighets marknadsvärde enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen bör vara vägledande också vid bedömningen av markens värde enligt 13 kap. 11 § andra stycket jordabalken.39 Även bedömningen av fastighetens värde i samband med fastighetstaxering utgår från de grundläggande värderingsprinciper som expropriationslagen vilar på.

En ordning där ersättningen grundas på en värdering av marken har den fördelen att den, åtminstone i teorin, tar hänsyn till alla förhållanden som bör påverka ersättningen. Ersättningen får antas komma att hamna på en nivå som innebär att fastighetsägaren får en ersättning som motsvarar förlusten av marken. Ersättningen får också antas motsvara förlusten av framtida avgälder, i allt fall uti- från antagandet att de framtida avgälderna står i direkt proportion till markens värde.

Den främsta nackdelen med att bestämma ersättningen utifrån en värdering av marken är att en sådan värdering måste göras fastig- het för fastighet för att bli helt rättvisande och att detta kan vara resurskrävande. Tvister kring värderingen riskerar dessutom att leda till kostsamma domstolsprocesser. Likväl får en värdering i det enskilda fallet anses vara en rimlig ordning beträffande flerbostads- tomträtter och tomträtter för annat ändamål än bostäder. När det gäller småhustomträtter kan det däremot ifrågasättas om kostnad- erna för en värdering fastighet för fastighet står i proportion till nyttan av en sådan. I fråga om sådana tomträtter får det emellertid anses godtagbart att – på samma sätt som vid fastställandet av avgälden – använda marktaxeringsvärdet som en mätare av markens värde. Ersättningsfrågan blir då förhållandevis enkel att lösa. I de enstaka fall då fastigheten saknar taxeringsvärde, kommer det visser- ligen att krävas ett annat slag av värdering. Det kan dock ske på det sätt som vi har diskuterat i avsnitt 6.6.4, dvs. genom ett framtagande av ett fiktivt marktaxeringsvärde.

Om utgångspunkten för ersättningen är markens värde, uppstår bl.a. frågan om ersättningen ska sättas lika med marknadsvärdet eller om detta bör reduceras till t.ex. marktaxeringsvärdet eller en ännu lägre nivå. För en reduktion av det ena eller andra slaget talar bl.a. det förhållandet att en marknadsvärdering av en fastighet som är upplåten med tomträtt i någon mån är fiktiv; i och med att fastigheten är upplåten med tomträtt finns det i praktiken endast en köpare. Men det som framför allt talar för att ersättningen bör

39 Jfr NJA 1976 s. 562.

237

Friköp

SOU 2012:71

ligga på en lägre nivå än marknadsvärdet är vårt förslag om avgälds- regleringen, dvs. att avgäldsunderlaget ska bestämmas till en viss kvotdel av marktaxeringsvärdet. Starka skäl talar för att ersätt- ningen ska ligga på samma nivå som avgäldsunderlaget.

Till bilden hör – som framgår i avsnitt 11.2.2.1 – att kommun- erna i dag vanligen bestämmer friköpspriset för småhustomträtter med utgångspunkt i marktaxeringsvärdet. Det innebär i sig en reducering av värdet i förhållande till marknadsvärdet. Därutöver är det vanligt att ytterligare reducering sker.

Marktaxeringsvärdet utnyttjas också av flera kommuner som friköpspris vid friköp av flerbostadstomträtt. I de fallen liksom vid friköp av tomträttsfastigheter som används för annat än bostads- ändamål är det dock vanligare att markens marknadsvärde tas som utgångspunkt vid prissättningen.

11.7.7.2 Nuvärdeberäkning av framtida avgälder

Tomträtt innebär i praktiken att det upplåts en evig nyttjanderätt i fastigheten. Endast under vissa villkor och vid tidpunkter som infaller med långa mellanrum kan tomträtten bringas att upphöra på initiativ av fastighetsägaren. Denne är då normalt skyldig att lösa byggnad och egendom som utgör tillbehör till tomträtten. Tomt- rättshavaren kan över huvud taget inte säga upp tomträtten. För fastighetsägaren representerar tomträtten alltså ett värde som i stort sett enbart grundar sig på intäkterna av tomträttsavgälden. Den skada som inlösen innebär för fastighetsägaren och som där- med bör ersättas är, utifrån detta betraktelsesätt, förlusten av fram- tida tomträttsavgälder. Det talar för att ersättningen bör bestäm- mas genom en nuvärdeberäkning av framtida avgälder.

En dylik lösning kräver att man tar ställning till vilken framtida tidsperiod som ska beräknas till ett nuvärde och vilken räntesats som ska tillämpas. När väl en sådan modell är fastslagen, torde beräk- ningen kunna göras förhållandevis enkel och antalet tvister bli få.

En ordning som innebär att ersättningen bestäms på grundval av en nuvärdeberäkning av framtida avgälder framstår på flera sätt som tilltalande. Den är, som nyss har sagts, enkel att tillämpa och leder till resultat som vanligen är lätta att förutse. Vidare blir det ekono- miska utfallet av en fortsatt tomträttsupplåtelse likvärdigt med inlösen.

238

SOU 2012:71

Friköp

En ordning av detta slag förutsätter dock att man finner en lämplig avvägning för de ingående variablerna, antalet år att beräkna nuvärdet på och den procentsats som ska tillämpas. Svårigheten att finna en lämplig avvägning i detta avseende kan innebära att det är lättare att få acceptans för en lösning där ersättningen bestäms med utgångspunkt i markens värde i det enskilda fallet. Det har sålunda framkommit att flera kommuner som tidigare bestämde friköps- priset genom en nuvärdeberäkning av avgälderna numera har gått över till att bestämma priset utifrån en bedömning av markens värde, detta i syfte att åstadkomma en mer pedagogisk och lätt- begriplig metod.

11.7.7.3 Utredningens överväganden

Under förutsättning att den nuvarande bostadstaxeringen i allt väsentligt bibehålls talar övervägande skäl för att ersättningen till fastighetsägaren vid inlösen som avser småhustomträtter bestäms med utgångspunkt i markens värde. Det redan fastställda marktaxe- ringsvärdet kan då tillämpas både vid avgäldsregleringen och vid bestämmandet av ersättningen, något som kan bidra till ett mer över- skådligt regelverk. Modellen är förhållandevis enkel att tillämpa och torde dessutom för den enskilde framstå som mera lättbegriplig än en modell där ersättningen bestäms genom en nuvärdeberäkning av framtida avgälder. En annan fördel är att denna lösning ansluter till den ersättningsmodell som många kommuner redan har vant sig vid.

Utgångspunkten vid bestämmandet av ersättningen bör alltså, såvitt gäller småhustomträtter, vara marktaxeringsvärdet som har bestämts, eller som kan beräknas utifrån de bestämmelser som gäller vid den allmänna eller förenklade fastighetstaxering som har skett närmast före det år då inlösen påkallas. Saknar den aktuella fastigheten taxeringsvärde bör ett fiktivt marktaxeringsvärde tas fram enligt den modell som vi har förordat i avsnitt 6.6.4. Det aktuella marktaxeringsvärdet – alternativt det fiktiva marktaxe- ringsvärdet – bör sedan justeras på samma sätt som vid fastställan- det av ett avgäldsunderlag för denna typ av tomträtter. Därigenom kommer ett utnyttjande av inlösenrätten att få i huvudsak samma ekonomiska effekter som ett fortsatt tomträttsinnehav. Marktaxe- ringsvärdet bör sålunda ”skrivas ner” till 50 procent och det där- igenom framräknade beloppet bör sedan räknas om med föränd-

239

Friköp

SOU 2012:71

ringen av konsumentprisindex från den tillämpliga allmänna eller förenklade fastighetstaxeringen till den tillämpliga värdetidpunkten (vilken, enligt vårt förslag i avsnitt 11.7.7.4 ska vara den tidpunkt då talan om inlösen väcks).

Vid inlösen av andra slag av tomträttsfastigheter faller det sig naturligt att ersättningen, liksom avgäldsunderlaget, bestäms på grundval av en värdering av markens marknadsvärde (jfr avsnitt 7.6.2 och 8.6.4). Sådana fastigheter har visserligen normalt ett marktaxeringsvärde men – som vi har redovisat i avsnitt 7.6.1 och 8.6.3 – detta värde är regelmässigt behäftat med större osäkerhet än motsvarande värde för småhusfastigheter och bör därför inte läggas till grund för bestämmandet av inlösenersättningen.

I ett avseende bör fastställandet av markens marknadsvärde i detta sammanhang ske på annat sätt än vid omprövning av avgäld. I det senare fallet ska vid värderingen tas hänsyn till tomträttens ändamål och till villkor för fastighetens användning och bebygg- else. Detta kan medföra att värdet sätts lägre än vad som annars hade blivit fallet. Inlösen av en tomträttsfastighet är emellertid inriktad på att tomträtten ska upphöra. Det finns därför inte anled- ning att vid värderingen beakta tomträttens ändamål. Det finns inte heller anledning att beakta sådana villkor för fastighetens använd- ning och bebyggelse som följer av tomträttsavtalet och som upphör att gälla i samband med att fastigheten löses in.

Eftersom inlösen bör vara ekonomiskt likvärdigt med en fort- satt tomträttsupplåtelse, bör det vid värderingen framkomna värdet justeras på samma sätt som när ett avgäldsunderlag tas fram. I fråga om flerbostadstomträtter innebär det nu sagda normalt att det genom en fri värdering framtagna markvärdet bör skrivas ner till 40 procent.

11.7.7.4 Värdetidpunkt

Oavsett vilken metod som tillämpas för att bestämma ersättningen, måste regelverket peka ut den värdetidpunkt som ska gälla, dvs. den tidpunkt som är relevant för bestämmande av ersättningen.

I den delen kan det först finnas anledning att erinra om expro- priationslagens bestämmelser. Vid expropriation är huvudregeln att värdetidpunkten är den tidpunkt då expropriationsmålet slutligt avgörs.40 Det är också vid denna tidpunkt som, enligt huvudregeln,

40 Se Dahlsjö m.fl. Expropriationslagen – En kommentar, 3:e uppl., år 2010, s. 273.

240

SOU 2012:71

Friköp

äganderätten övergår till den exproprierande. Om fastigheten har tillträtts eller äganderätten har övergått på den exproprierande redan dessförinnan, är det i stället tillträdesdagen eller tidpunkten för äganderättens övergång som är värdetidpunkt. Att värdetid- punkten på detta sätt sammanfaller med tidpunkten för ägande- rättens övergång har naturligtvis vissa fördelar, i synnerhet som det i detta sammanhang också innebär att värdetidpunkten skulle komma att sammanfalla med den tidpunkt då tomträttshavarens skyldighet att betala tomträttsavgäld upphör.

Det är emellertid inte givet att expropriationslagens reglering – som i vart fall delvis har en annan bakgrund och ett annat syfte än de regler som det här är fråga om – bör tjäna som förebild i detta sammanhang. En enklare lösning är att låta den tidpunkt då inlösen påkallas utgöra värdetidpunkt. Såsom framgår av det följande före- slår vi att inlösen ska påkallas genom att talan väcks vid domstol. Detta innebär att värdetidpunkten kommer att vara lika med dagen för ingivande av stämningsansökan. Detta sätt att bestämma värde- tidpunkten förefaller också vara det som överensstämmer bäst med den ordning som brukar tillämpas vid avtalade friköp. En lösning av detta slag har också den fördelen att tomträttshavaren inte riskerar att drabbas av ökade kostnader för inlösen på grund av omständig- heter som han eller hon inte råder över, t.ex. kommunens eller domstolens handläggningstider.

Vi förespråkar därför den senare lösningen.

11.7.8Förfaranderegler

Förslag: Kan parterna inte enas om att fastigheten ska överlåtas på tomträttshavaren eller om villkoren för detta, ska tomträtts- havaren, om han eller hon påkallar inlösen, väcka talan om detta vid mark- och miljödomstolen. Frågan om inlösen ska då avgöras genom dom.

I mål om inlösen av tomträttsfastighet ska tillämpas vad som är föreskrivet om rättegången i dispositiva tvistemål. Frågan om det finns förutsättningar för inlösen ska kunna avgöras innan ersättningens storlek bestäms.

Om domstolen kommer fram till att det finns förutsätt- ningar för inlösen, ska äganderätten till fastigheten övergå till tomträttshavaren när domstolens avgörande i denna fråga vinner

241

Friköp

SOU 2012:71

laga kraft. Vid den tidpunkten ska också tomträttshavarens skyl- dighet att betala avgäld upphöra.

Om ersättningen bestäms vid ett senare tillfälle än när frågan om rätten till inlösen avgörs, ska tomträttshavaren betala ränta från det att rättens beslut i frågan om inlösen vinner laga kraft till dess betalning sker.

Beslut om inlösen får meddelas först sedan tomträttshavaren har ställt säkerhet för den ersättning som ska betalas samt visat att de villkor som har gällt i fråga om fastighetens användning och bebyggelse på grund av tomträttsavtalet kommer att gälla även i fortsättningen i skälig utsträckning.

Inlösen av tomträttsfastighet förutsätter särskilda förfaranderegler. Dessa bör naturligtvis utformas så att de medger en rättssäker och samtidigt enkel handläggning av inlösen.

Redan i dag är det vanligt med avtalade friköp. Som vi tidigare har noterat har det inte framkommit några egentliga problem kring sådana friköp annat än att parterna av naturliga skäl kan ha svårt att enas om priset. Det är mot den bakgrunden naturligt att parterna även i framtiden ska ha möjlighet att genomföra ett friköp genom ett sedvanligt köpeavtal enligt bestämmelserna i 4 kap. jordabalken och utan att domstol behöver kopplas in. För dessa slag av friköp behövs över huvud taget inte några särskilda förfaranderegler.

11.7.8.1 Prövning vid mark- och miljödomstolen

Däremot behövs det en reglering av de fall då parterna inte är ense om att friköp ska ske eller om villkoren för friköp. Friköpsrätten – inklusive villkoren för friköp – måste då kunna prövas av domstol. Den prövningen bör lämpligen ligga på mark- och miljödomstolarna, som redan i dag handlägger tomträttsmål och har tillgång till den fastighetsekonomiska expertis som denna typ av mål kan kräva.

Det bör i så fall ankomma på tomträttshavaren att väcka talan vid domstolen med yrkande om inlösen av den aktuella fastigheten. Systematiska skäl kan synas tala för att rättegången i ett mål om inlösen, i likhet med vad som gäller för rättegången i andra mål som avser tomträtt41 bör följa expropriationslagens bestämmelser i tillämp- liga delar.

41 Se hänvisningen till expropriationslagens bestämmelser i 13 kap. 24 § första stycket jorda- balken.

242

SOU 2012:71

Friköp

Det finns emellertid också skäl som talar mot att tillämpa expro- priationslagen och dess i flera avseenden indispositiva bestämmel- ser i ett mål av detta slag. Av särskild betydelse är att det inte finns några tredjemanshänsyn eller liknande omständigheter som ger anledning att förhindra parterna att disponera över rättegången. Det talar för att en rättegång om friköp bör följa rättegångsbalkens regler för dispositiva tvistemål. En sådan lösning innebär för övrigt att samma rättegångsbestämmelser kommer att gälla för mål om omprövning eller jämkning av tomträttsavgäld (se vårt förslag i avsnitt 9.2) som för mål om inlösen. Sammantaget är det därför vår bedömning att mål om inlösen bör handläggas som dispositiva tvistemål.

Vi har också särskilt övervägt frågan om hur rättegångskostnad- erna ska fördelas i ett mål om inlösen. Den nyss nämnda hänvis- ningen i 13 kap. 24 § jordabalken avser endast 5 kap. expropriat- ionslagen42 och i tomträttsmål gäller därför, i den mån inte annat anges i 13 kap. jordabalken, rättegångsbalkens bestämmelser om ersättning för rättegångskostnader. Huvudregeln i rättegångsbalken är, såvitt gäller dispositiva tvistemål, att förlorande part svarar för vinnande partens rättegångskostnader. Detta avviker från vad som gäller i bl.a. expropriationsmål, där huvudregeln i stället är att det, oavsett utgången i målet, är den exproprierande som ska ersätta motparten för rättegångskostnaden. Det förhållandet att inlösen avser ett tvångsförvärv kan synas tala för att man även i mål om inlösen borde lägga ett mera generellt kostnadsansvar på tomträtts- havaren. En sådan lösning framstår emellertid knappast som lämp- lig, i vart fall när det gäller mål om inlösen av småhustomträtter där förvärvaren (”den exproprierande”) typiskt sett är den svagare par- ten. Mot denna bakgrund ligger det närmare till hands att antingen låta rättegångsbalkens bestämmelser för dispositiva tvistemål gälla eller låta vardera parten bära sin rättegångskostnad, såväl i mark- och miljödomstolen som i mark- och miljööverdomstolen, i den mån inte annat följer av 18 kap. 6 § eller 8 § rättegångsbalken. Systematiska skäl talar närmast för det första av dessa alternativ. En sådan ordning torde också öka parternas benägenhet att göra process- ekonomiska överväganden, vilket är ägnat att minska de totala processkostnaderna. Vår slutsats är därför att rättegångsbalkens bestämmelser för dispositiva tvistemål bör gälla även i fråga om rättegångskostnaderna i mål om inlösen.

42 Se Westerlind och Beckman, Tomträtt – Kommentar till jordabalken 13 och 21 kap m.m., 1989, s. 158.

243

Friköp

SOU 2012:71

11.7.8.2 Äganderättens övergång

Vid expropriation finns det en möjlighet till förhandstillträde till den exproprierade fastigheten.43 Mellan inlösen av tomträttsfastighet och expropriation föreligger dock den skillnaden att tomträtts- havaren – men inte den exproprierande – redan har tillgång till fastigheten när frågan om en äganderättsövergång uppkommer. Tomträttshavaren har alltså inte av den anledningen något behov av förhandstillträde; han eller hon har redan en med äganderätt jäm- förbar rådighet över fastigheten.

Såsom tidigare har nämnts skulle det emellertid vara en fördel om den värdetidpunkt som ska gälla vid bestämmandet av ersätt- ningen sammanfaller med äganderättens övergång. I och med att äganderätten övergår till tomträttshavaren har denne också möjlig- het att söka lagfart för fastigheten och att fullt ut förfoga över den. En expropriation är enligt huvudregeln fullbordad när samtliga frågor i saken slutligt har avgjorts och den exproprierande inom föreskriven tid har fullgjort vad som åligger honom i form av betal- ning av löseskilling och intrångsersättning samt anmälan om detta till länsstyrelse.44 Vid kvalificerat förhandstillträde sker ägande- rättsövergången genom särskild anmälan om utnyttjande av för- handstillträdet.45 Som jämförelse kan anges att äganderättsöver- gången vid en vanlig fastighetsöverlåtelse sker när köpekontraktet ingås.46

I en process om inlösen kan man också tänka sig att fastighets- ägaren medger att inlösen sker eller att den frågan är enkel att avgöra men att parterna är oense om vilken ersättning som ska betalas. I en sådan situation är det naturligtvis en fördel med en process- ordning som medger att dessa frågor kan hanteras var för sig. Bestämmelserna om dispositiva tvistemål, som vi tidigare har före- slagit ska gälla när talan om inlösen förs, möjliggör en sådan ord- ning.47

Därför föreslår vi att äganderätten till fastigheten ska övergå när frågan om inlösen som sådan har avgjorts slutligt, dvs. när den dom där domstolen tar ställning till denna fråga vinner laga kraft. Vid den tidpunkten bör också tomträttshavarens skyldighet att betala avgäld upphöra.

43Se 5 kap. 17 § expropriationslagen.

44Se 6 kap. 9 § expropriationslagen.

45Se 6 kap. 10 § expropriationslagen.

46Se 4 kap. 1 § jordabalken.

47Se bestämmelserna om mellandom i 17 kap. 5 § rättegångsbalken.

244

SOU 2012:71

Friköp

11.7.8.3 Ränta

Den ovan förordade lösningen väcker frågan om fastighetsägaren ska ha rätt till ränta. Fastighetsägaren förlorar ju i och med ägande- rättsövergången rätten till avgäld och kommer först senare att kunna tillgodogöra sig ersättningen för fastigheten. Enligt vår mening framstår det som rimligt att fastighetsägaren erhåller ränta på ersättningen för den mellanliggande tidsperioden. Skyldigheten att betala avgäld bör alltså övergå i en skyldighet att betala ränta till dess att ersättningen betalas. I författningskommentaren återkommer vi till hur räntan ska beräknas.

11.7.8.4 Säkerhet

För att minimera risken för att fastighetsägaren inte får ut den ersättning för fastigheten som domstolen har fastställt eller kom- mer att fastställa bör tomträttshavaren också vara skyldig att ställa säkerhet för den framtida betalningen av ersättningen. Att sådan säkerhet har ställts bör vara en förutsättning för att inlösen över huvud taget ska få ske. Frågan om säkerhetens art och storlek behandlas ytterligare i författningskommentaren.

11.7.8.5 Villkor för fastighetens användning och bebyggelse

En särskild fråga är hur villkor som har gällt i fråga om fastighetens användning och bebyggelse ska hanteras vid inlösen av tomträtts- fastigheten. En tomträttsupplåtelse innefatta ibland villkor utöver själva tomträtten som innebär en rättighet för fastighetsägaren eller en skyldighet för tomträttshavaren. Det kan röra sig om olika for- mer av inskränkningar i eller villkor för användningen av fastig- heten och för bebyggelsen på denna. En del – dock inte alla – sådana inskränkningar och villkor hade lika väl kunnat tas in i ett servituts- eller nyttjanderättsavtal eller kunnat tryggas genom en fastighetsbildningsåtgärd men parterna har av praktiska skäl tagit in dem i tomträttsavtalet.

Det torde ofta finnas ett allmänintresse av att inskränkningar och villkor av de angivna slagen kan göras gällande även efter det att fastigheten har inlösts. Vi har därför övervägt hur sådana inskränk- ningar och villkor för fastighetens användning skulle kunna tryggas. En generell bestämmelse om att inskränkningarna och villkoren ska

245

Friköp

SOU 2012:71

fortsätta att gälla framstår emellertid som direkt olämplig; den skulle innebära en helt ny rättsfigur i svensk fastighetsrätt och kunna få svåröverskådliga effekter. I stället bör regleringen utfor- mas så att den ger parterna incitament att avtala om att de i tomt- rättsavtalet intagna inskränkningarna och villkoren ska tryggas genom sedvanliga fastighetsrättsliga institut, främst servitut, nytt- janderätt och naturvårdsavtal. En förutsättning för inlösen bör där- för vara att de villkor som enligt tomträttsavtalet gäller för tomt- rättsfastighetens användning och bebyggelse i rimlig utsträckning kommer att gälla även efter det att fastigheten har lösts in. Vi åter- kommer även till denna fråga i författningskommentaren.

I den utsträckning i tomträttsavtalet intagna inskränkningar och villkor inte går att överföra till ett civilrättsligt avtal och inte heller kan tryggas genom en fastighetsbildningsåtgärd bör emellertid inskränk- ningarna eller villkoren upphöra att gälla.

11.7.8.6 Återgång och hävning

En annan fråga är vad som ska gälla om den ena eller båda parterna vill att en av domstol beslutad äganderättsövergång ska gå åter. Bör det finnas någon möjlighet till ”återgång” eller ”hävning” sedan domstolens dom vunnit laga kraft? Det är uppenbart att en sådan möjlighet skulle medföra åtskilliga komplikationer. En sådan samman- hänger med att tomträtten efter det att inlösen har skett – och i vart fall efter det att inskrivningen av tomträtten har dödats – får anses ha upphört att gälla. Skulle en återgång av äganderätten till den tidigare fastighetsägaren utan vidare innebära att tomträtten åter- uppstår? En annan komplikation sammanhänger med att ägande- rättsövergången medför att fastigheten och de byggnader och anlägg- ningar som hör till tomträtten kommer i samma ägares hand. Som en följd därav övergår byggnaderna och anläggningarna till att vara tillbehör till fastigheten. Det framstår som mycket oklart vad effek- ten skulle bli om äganderättsövergången därefter skulle gå åter. Kommer de tidigare tillbehören till tomträtten att återgå till tomt- rätten? Vad bör gälla i fråga om avgäld för det fall att den vid tiden för äganderättsövergången löpande avgäldsperioden har löpt ut?

Såvitt vi kan bedöma torde emellertid behovet av att låta av domstol beslutade äganderättsövergångar av detta slag gå åter vara mycket litet. Den praktiskt mest intressanta situationen torde vara den då tomträttshavaren underlåter att betala den av domstolen

246

SOU 2012:71

Friköp

fastställda ersättningen. Den tidigare fastighetsägarens rätt till ersättning tryggas emellertid av den säkerhet som tomträttshavaren enligt vårt förslag ska ställa. Till detta kommer att principiella skäl talar för att en av domstol beslutad äganderättsövergång bör vara bestående (jfr vad som gäller i fråga om expropriation). Det bör alltså inte finnas någon laglig möjlighet att ”upphäva” en av dom- stol beslutad äganderättsövergång (här bortses från möjligheten att angripa domstolens dom genom extraordinära rättsmedel). Vill parterna att äganderätten ska återgå till den tidigare fastighets- ägaren och att fastigheten återigen ska upplåtas med tomträtt, kan de ändå alltid träffa avtal om detta. Någon särskild lagregel om att de har denna möjlighet torde inte behövas.

I detta sammanhang kan det finnas anledning att även något beröra friköp som kommer till stånd enbart genom parternas avtal. Som vi tidigare har framhållit kan och bör sådana avtal träffas med tillämpning av befintliga bestämmelser i 4 kap. jordabalken och något särskilt lagstiftningsbehov synes inte föreligga. Vi har emeller- tid övervägt om det finns behov av att reglera just den situationen att ett köpeavtal av detta slag hävs enligt bestämmelserna i 4 kap. jordabalken eller går åter enligt allmänna civilrättsliga bestämmel- ser. Det kan ju synas rimligt att parterna i en sådan situation har möjlighet att återinträda i den tidigare tomträttsupplåtelsen, som om något uppehåll i upplåtelsen aldrig hade skett. Även i denna situation torde emellertid en sådan möjlighet ge upphov till kom- plikationer av det slag som vi har berört ovan, i synnerhet om inskrivningen av tomträtten under mellantiden har dödats. Det är inte heller givet att de problem som kan uppkomma i situationer av detta slag alltid bör lösas på ett och samma sätt.

Det är därför inte lämpligt att lagreglera frågan utan denna bör överlämnas till rättstillämpningen.

247

Friköp

SOU 2012:71

11.7.9Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Bedömning: Lagen om inlösen av tomträttsfastigheter bör kunna träda i kraft den 1 juli 2014.

Förslag: I fråga om tomträtter som har upplåtits före ikraft- trädandet ska de nya bestämmelserna tillämpas först från utgången av den avgäldsperiod som löper vid ikraftträdandet.

Tomträtter som följer 1907 års lagstiftning ska inte omfattas av bestämmelserna om inlösen av tomträttsfastighet. Om en sådan tomträtt upphör men fastigheten då redan har upplåtits på nytt med tomträtt till samma tomträttshavare, ska det dock anses som att även den tidigare upplåtelsen hade följt nuvarande tomträttsregler.

11.7.9.1 Ikraftträdande

Vi har i avsnitt 11.7.1 framhållit att utformningen av bestämmelserna om inlösen hänger nära samman med regleringen av tomträtts- avgäld. De bestämmelser om inlösen som vi föreslår är utformade med beaktande av våra förslag om avgäldsreglering. Det är därmed naturligt att eventuella bestämmelser om inlösen träder i kraft sam- tidigt med ikraftträdandet av de nya bestämmelserna om avgälds- reglering. Vi föreslår därför att bestämmelserna om inlösen träder i kraft först den 1 juli 2014, se vidare avsnitt 12.1.

11.7.9.2 Övergångsbestämmelser

Tomträtter som följer den lagstiftning som gällde före år 1954, dvs. 1907 års lag, är tidsbegränsade till mellan 26 och 100 år. För när- varande finns omkring 1 800 sådana tomträtter. Vid upplåtelse- tidens slut upphör dessa tomträtter att gälla. Det finns, till skillnad från vad som är fallet enligt jordabalkens bestämmelser om tomt- rätt, inte någon skyldighet för fastighetsägaren att vid upplåtelse- tidens slut betala lösen för byggnad eller annat. Det gäller alltså helt andra förutsättningar för dessa tomträtter än för tomträtter som har upplåtits enligt nyare lagstiftning.

Som vi återkommer till i avsnitt 12.2 förordar vi att tomträtter som följer lagstiftningen före år 1954 inte ska omfattas av de nya bestämmelserna om avgäldsreglering. På motsvarande sätt talar

248

SOU 2012:71

Friköp

övervägande skäl för att dessa tomträtter inte heller bör omfattas av någon rätt till inlösen. Det förekommer dock att parterna i sam- band med att en sådan tomträtt upphör avtalar om en ny tomträtts- upplåtelse, avseende samma fastighet. Den nya tomträttsupplåtel- sen kommer då att följa jordabalkens bestämmelser. I en sådan situation bör givetvis den nya upplåtelsen vara förenad med en rätt till inlösen för tomträttshavaren.

Om en tomträtt som följer lagstiftningen före 1954 upphör och fastigheten i samband därmed upplåts på nytt med tomträtt till samma tomträttshavare, är det rimligt att tillämpa tidsgränserna för inlösen som om den nya tomträtten hade tillkommit redan vid tiden för den ursprungliga tomträttsupplåtelsen. Vi föreslår därför att, om parterna redan före den gamla tomträttsupplåtelsens upp- hörande har avtalat om att fastigheten på nytt ska upplåtas med tomt- rätt, så ska 30-årsfristen räknas från det att fastigheten ursprungligen uppläts med tomträtt. Det innebär i praktiken att en sådan ny tomträtt redan från upplåtelsen kommer att vara förenad med en rätt till inlösen för tomträttshavaren.

En annan fråga är om det bör finnas någon särskild tidsmässig begränsning i fråga om rätten till inlösen till ikraftträdandet av bestämmelserna om detta. Det kan inte uteslutas att det på en och samma gång kommer att påkallas inlösen från ett stort antal tomt- rättshavare, vilket kan medföra olägenheter för fastighetsägarna. Vi har mot den bakgrunden övervägt om rätten att lösa in vid lagens ikraftträdande befintliga tomträtter bör inträda först med viss för- dröjning. Från tomträttshavarens perspektiv torde intresset av inlösen framför allt göra sig gällande inför kommande avgälds- reglering. Vid en avvägning mellan fastighetsägarnas och tomträtts- havarnas intressen framstår det därför som rimligt att föreskriva att rätten att påkalla inlösen ska inträda först i anslutning till utgången av den avgäldsperiod som löper vid tidpunkten för lagens ikraft- trädande. Vi återkommer i författningskommentaren till den när- mare utformningen av denna övergångsbestämmelse.

249

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2012:71

12.1Ikraftträdande

Som vi har konstaterat i kapitel 5 är de nuvarande bestämmelserna om hur tomträttsavgäld ska bestämmas behäftade med flera pro- blem. Bestämmelserna om tomträttsavgäld har också varit föremål för allmän debatt under lång tid och flera utredningar har gjorts. Någon ändring av regelverket har emellertid inte kommit till stånd.

Mot denna bakgrund är det angeläget att de föreslagna föränd- ringarna av avgäldsregleringen träder i kraft utan onödigt dröjsmål. Det krävs emellertid viss tid för remissbehandling av betänkandet och för beredning inom Regeringskansliet. Sedan nya lagbestäm- melser har utfärdats fordras det också viss tid för information till fastighetsägare och tomträttshavare om det nya regelverket. Med hänsyn härtill torde de nya bestämmelserna inte kunna träda i kraft förrän den 1 juli 2014.

12.2Övergångsbestämmelser

De nya bestämmelserna om avgäldsreglering bör naturligtvis tillämpas på alla avtal om tomträttsupplåtelse som ingås efter lagens ikraft- trädande. Vanligen ges ny lagstiftning på civilrättens område inte verkan på avtal som har ingåtts före lagens ikraftträdande. Detta gäller dock inte generellt; så har t.ex. i vissa fall nya hyresregler gjorts tillämpliga även på hyresavtal som har ingåtts före de nya reglernas ikraftträdande. Goda skäl talar också för att de nya avgälds- reglerna bör gälla för samtliga tomträtter på vilka 1953 års lagstift- ning eller jordabalkens tomträttsregler är tillämpliga. Antalet nya tomträttsupplåtelser har under lång tid varit få och befintliga tomt- rätter har i betydande omfattning friköpts. Av allt att döma har detta sin grund i de problem som den nuvarande ordningen för avgäldsreglering har medfört, problem som våra förslag åtminstone till viss del kan komma till rätta med. Om de nya bestämmelserna inte görs tillämpliga på befintliga tomträtter, kommer problemen att bestå för merparten av tomträtterna under överskådlig tid.

För omkring 1 800 tomträtter gäller fortfarande bestämmelserna i 1907 års lag. Vi har i bl.a. avsnitten 1.1 och 1.3.2 berört skillnad- erna mellan 1907 års lag och nuvarande tomträttsregler samt hur tidigare övergångsbestämmelser har utformats. I detta sammanhang bör två grundläggande olikheter mellan regelverken betonas; upp- låtelser som fortfarande följer 1907 års lag är, till skillnad från

252

SOU 2012:71

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

övriga tomträttsupplåtelser, tidsbegränsade och parterna kan fritt avtala om avgäldsregleringen. Dessa äldre upplåtelser har vid genom- förda lagändringar genomgående undantagits från nya bestämmel- ser, men med möjlighet för parterna att avtala om sådan ändring av upplåtelsen att den efter inskrivning av ändringsavtalet står i överens- stämmelse med de nya reglerna. Motsvarande lösning har föreslagits i de lagstiftningsarbeten som har föregått denna utredning.1

Med hänsyn till de grundläggande skillnader som föreligger mellan 1907 års lag och senare införda lagregler bör tomträttsupp- låtelser som fortfarande omfattas av 1907 års lag undantas även från de bestämmelser som vi nu föreslår. I den utsträckning parterna i äldre tomträttsförhållanden har avtalat att 1953 års eller senare lag- stiftning ska gälla för tomträtten bör denna dock omfattas även av de nu föreslagna bestämmelserna.

De föreslagna förfarandereglerna förutsätter att en underrättelse om begärd ny avgäld skickas tidigast sex och senast tre månader före den nya avgäldsperiodens början. De nya reglerna bör därför lämpligen börja tillämpas på befintliga tomträtter vid den första omreglering som äger rum sex månader eller senare efter lagens ikraftträdande.

I tidigare lagstiftningsarbete har också behandlats hanteringen av eventuella avtal som ingåtts före lagens ikraftträdande och som innebär att parterna har överenskommit om längre avgäldsperioder än vad lagen anger eller i övrigt kommit överens om ordningen för reglering av avgälden. Regeringen framhöll bl.a. följande i 1998 års lagrådsremiss.

Ofta torde sådana äldre klausuler helt ansluta till den lagstiftning som gällde vid tiden för tomträttsupplåtelsen. De utgör i själva verket endast en erinran om innehållet i gällande lagstiftning och har till- kommit utan att parterna har haft någon särskild tanke med det. När det gäller avtalsklausuler om ordningen för ändring av avgälden för- håller det sig sannolikt regelmässigt på det sättet, eftersom det enligt nuvarande och tidigare lagstiftning inte har varit möjligt att träffa från lagen avvikande avtal om ordningen för framtida avgäldsändring. Det kan ifrågasättas om sådana klausuler över huvud taget har någon rätts- lig verkan. Under alla förhållanden kan det knappast inge några betänk- ligheter att frånkänna detta slag av klausuler rättsverkan efter den nya lagens ikraftträdande.

Att genom lagstiftning frånkänna även avtalsvillkor som ger uttryck för en verklig partsvilja verkan är en mera ingripande åtgärd som inte

1 Se tomträttskommitténs betänkande Tomträtt (SOU 1980:49) s. 187, 1988 års tomträtts- utrednings betänkande Tomträttsavgäld (SOU 1990:23) s. 148, lagrådsremiss den 6 februari 1997, s. 46 och lagrådsremiss den 17 december 1998, s. 60.

253

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2012:71

bör komma till stånd utan att det finns starka skäl för det. Enligt regeringens mening utgör emellertid motiven bakom förevarande reform sådana starka skäl. Det bör härvid framhållas att de avtalsvillkor som det här är fråga om endast är sådana som reglerar avgälds- periodens längd; tidigare lagstiftning har, som redan nämnts, inte gett utrymme för att träffa sådana avtal om framtida avgäldsändring som avviker från lagens regler. Sedan den löpande avgäldsperioden väl har löpt ut, kan en av lagstiftaren påtvingad omläggning från avtalets fler- åriga till lagens ettåriga avgäldsperioder inte antas vare sig gynna eller missgynna någon av parterna i ekonomiskt hänseende. Det skulle tvärtom rubba balansen i avtalsförhållandet, ifall äldre avtalsvillkor om avgäldsperiodens längd, som har träffats mot bakgrund av de regler om ändring av avgäld som gällde vid avtalstidpunkten, fick bestå. Såsom Lagrådet påpekade2 skulle det bl.a. leda till omotiverade skillnader i avgäld mellan olika tomträttshavare.3

Vi delar den bedömning som gjordes i den nämnda lagråds- remissen. För att den nya lagstiftningen ska få största möjliga genomslag även på äldre tomträttsförhållanden föreslår vi därför att sådana avtalsklausuler i befintliga tomträttsavtal som avser avtals- periodens längd eller ordningen för ändring av avgäld och som har träffats före de nya bestämmelsernas ikraftträdande ska upphöra att gälla när bestämmelserna blir tillämpliga på tomträttsupplåtelsen. Det bör dock stå parterna fritt att redan från lagens ikraftträdande utnyttja den avtalsfrihet som ska gälla för vissa tomträtter enligt det nya avgäldssystemet (se avsnitt 8.4) och på så sätt bestämma vad som ska gälla efter att den vid lagens ikraftträdande löpande avgäldsperioden har gått till ända.

Enligt vårt förslag ska parterna, oavsett tomträttsändamål, ha full frihet att avtala om avgäldens storlek under de tio första åren av tomträttsupplåtelsen, se avsnitten 6.4, 7.4 och 8.4. Detta samman- hänger med fastighetsägarens behov av att kunna få ersättning för de initiala kostnader som kan vara förknippade med en nyupp- låtelse av tomträtt. Som vi har nämnt tidigare förekommer det emellertid inte sådana kostnader i samband med att en äldre tomt- rätt upphör vid utgången av upplåtelsetiden och samtidigt upplåts på nytt till samma tomträttshavare. Följaktligen bör övergångs- bestämmelserna innehålla en regel som undantar dessa tomträtter från den avtalsfrihet som ska gälla under de första tio åren av upp- låtelsen.

2	Utredningens anm. Lagrådets yttrande den 28 februari 1997 över lagrådsremiss den
6 februari 1997.
3	Se lagrådsremissen den 17 december 1998, s. 62.

254

SOU 2012:71

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi har också övervägt om det behövs en särskild bestämmelse som i fråga om befintliga tomträtter skapar en mjuk övergång till det nya avgäldssystemet. En sådan skulle kunna utformas på så sätt att avgälden som mest får stiga med en viss procentsats under de första åren som det nya avgäldssystemet tillämpas på tomträtts- upplåtelsen. Exempelvis skulle avgälden tillåtas stiga med maximalt 100 procent den första avgäldsperioden och 150 procent den andra avgäldsperioden, för att under den tredje avgäldsperioden få fullt genomslag. Liknande s.k. trappregler förekommer redan i vissa kommuner (se närmare i avsnitt 3.2.5).

En dylik infasning framstår som naturlig i ett system där avgäl- den ligger fast under långa tidsperioder. I det föreslagna avgälds- systemet för småhustomträtter får en trappregel däremot begrän- sad effekt, eftersom värderingsintervallet är treårigt (vi bortser här- vid från möjligheten till indexering av avgäldsunderlaget mellan de allmänna respektive förenklade fastighetstaxeringarna). När det gäller övriga tomträtter kommer avgälden inte heller att ligga fast under lika lång tid som tidigare, även om eventuella större juste- ringar av avgälden kan förväntas ske i samband med att en ny värdering genomförs, dvs. normalt vart tionde år. Av särskild betydelse i detta sammanhang är dock att ikraftträdandet av de nya bestämmelserna inte i någon egentlig mening avviker från vad som gäller vid omreglering enligt nuvarande bestämmelser; ikraftträdan- det i sig torde nämligen knappast medför några språngvisa för- ändringar av avgälden som ändå inte skulle ha uppstått i samband med omreglering enligt nuvarande regelverk.

Härtill kommer att fastighetsägarna – som främst utgör kom- muner och andra företrädare för det allmänna – får förutsättas på ett ansvarsfullt sätt ta hänsyn till hur de nya bestämmelserna slår i det enskilda fallet.

Sammantaget finns det därför inte tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse som successivt fasar in befintliga tomträtter i det nya systemet.

255

13 Konsekvensanalys

13.1Inledning

Enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska vi redo- visa vissa kostnadsberäkningar och lämna vissa konsekvensbeskriv- ningar.

I utredningsdirektiven har det särskilt framhållits att vi allsidigt och grundligt ska belysa de kort- och långsiktiga konsekvenserna av det förslag för avgäldsbestämning som vi lägger fram och av de olika alternativ i fråga om friköp som vi övervägt. Vidare ska finan- siering föreslås i de delar som förslagen kan medföra ökade kost- nader eller minskade intäkter för det allmänna. Vi ska också upp- märksamma om förslagen i den praktiska tillämpningen kan få olika effekter för kvinnor och män.

Vårt uppdrag ifråga om tomträtter sönderfaller i två huvuddelar. Den ena avser förenklad ordning för bestämmandet av tomträtts- avgäld och den andra friköp. Konsekvensanalysen följer denna upp- delning.

13.2Tomträttsavgäld

Enligt utredningsdirektiven ska vi eftersträva att den nya ordningen i ett brett perspektiv medför i huvudsak oförändrade avgälds- intäkter för fastighetsägarna och oförändrade kostnader för tomt- rättshavarna, allt jämfört med de genomsnittliga avgäldsnivåer som följer av tillämpningen av dagens avgäldssystem.

Vårt förslag innebär att avgäldsregleringen för samtliga tomt- rättsändamål behåller sin nuvarande grundstruktur i så måtto att avgälden även i fortsättningen ska bestämmas som en avgäldsränta på ett avgäldsunderlag. Emellertid fastställs, till skillnad från nu- varande bestämmelser, avgäldräntan i lag. Den föreslås vara 2,75 pro-

257

Konsekvensanalys

SOU 2012:71

cent för alla tomträtter. Vi föreslår också att avgäldsunderlaget för småhustomträtter ska knytas till tomträttsfastighetens marktaxe- ringsvärde. Avgäldsunderlaget för flerbostadstomträtter respektive tomträtter för annat än bostadsändamål ska liksom i dag beräknas efter en fri värdering av markens marknadsvärde. Härtill kommer att det i fråga om småhus- och flerbostadstomträtter införs en övre gräns för avgälden; avgäldsunderlaget för småhustomträtter får bestämmas till högst 50 procent av marktaxeringsvärdet och för fler- bostadstomträtter till högst 40 procent av markens marknadsvärde.

Vi föreslår även att avgäldsperioderna ska vara ettåriga. Avgälds- underlaget kommer dock att bedömas med längre intervall; vär- deringsintervallet för småhustomträtter kommer sålunda att vara treårigt, medan värderingsintervallet för flerbostadstomträtter och övriga tomträtter kommer att vara tioårigt, med möjlighet att för den senare kategorin av tomträtter avtala om längre intervall. De år som någon ny markvärdering inte sker ska avgäldsunderlaget kunna räknas om med förändringen av konsumentprisindex eller, såvitt gäller tomträtter för annat än bostadsändamål, genom annan indexering.

Härutöver föreslås nya förfarande- och rättegångsregler, vilka i korthet innebär följande. Nuvarande metoder för avgäldsreglering, överenskommelse och dom, kompletteras för småhustomträtternas del med en ny metod. Denna innebär att den av fastighetsägaren begärda avgäldsändringen blir gällande, om begäran har utformats på visst sätt och tomträttshavaren inte invänder inom tre månader. Tomträttshavaren kommer dock att ha möjlighet att vid domstol begära rättelse av en på detta sätt fastställd avgäld som är högre än vad lagen medger. Härutöver tillåter vårt förslag, såvitt gäller tomt- rätter för annat än bostadsändamål, att avgälden bestäms genom skiljeförfarande. Den senaste tidpunkten för begäran om avgälds- ändring – i dag ett år före den nya avgäldsperiodens början – kortas till tre månader och talan om omprövning av avgälden ska enligt förslaget väckas senast tre månader efter den nya avgäldsperiodens början. Mål om omprövning eller jämkning av avgäld ska hand- läggas som dispositiva tvistemål.

För att bedöma konsekvenserna av våra förslag har vi gett Statistiska centralbyrån i uppdrag att utföra vissa beräkningar när det gäller tomträttsavgälden för småhustomträtter och flerbostads- tomträtter. Beräkningarna har legat till grund för våra förslag be- träffande dessa tomträttsändamål, såvitt gäller nivån på avgälds- underlaget (jfr avsnitten 6.6.2 och 7.6.3). Resultaten redovisas nedan,

258

SOU 2012:71

Konsekvensanalys

där det också redovisas vilka antaganden som har gjorts vid beräk- ningarna.

13.2.1Finansiella konsekvenser

Bedömning: Förslagen om nya modeller för avgäldsregleringen för småhus- och flerbostadstomträtter har utformats på så sätt att några finansiella konsekvenser inte ska uppstå vid den tänkta tidpunkten för lagändringens ikraftträdande. I jämförelse med nuvarande förhållanden innebär förslagen att fastighetsägarna – huvudsakligen kommunerna – kan ta ut en avgäld som över- stiger dagens faktiska uttag med omkring 18 miljoner kronor såvitt gäller småhustomträtter och med 120 miljoner kronor så- vitt gäller flerbostadstomträtter, sett över hela landet.

När det gäller tomträtter för andra ändamål än bostäder, kommer en tillämpning av förslagen att leda till att kommunerna inte kommer att kunna ta ut lika höga avgälder som de i dag vanligen tar ut. Minskningen av dessa avgäldsintäkter bedöms emellertid generellt sett inte vara större än den minskning som kan förväntas även vid en fortsatt tillämpning av de principer som ligger till grund för nuvarande avgäldsuttag.

13.2.1.1 Tomträtter för småhus

Av skäl som har redovisats i avsnitt 6.6.2 har vi i fråga om avgälds- nivån för småhustomträtter funnit att våra förslag bör utformas så att den totala avgälden i landet för denna grupp av tomträtter nära överensstämmer med dagens faktiska avgäldsuttag. Vi har alltså försökt att göra en beräkning av det nuvarande avgäldsuttaget och har sedan utformat den nya modellen så att den leder till ett i huvudsak lika stort avgäldsuttag. Det ska redan här sägas att den jämförelse som härvid har gjorts har den begränsningen att den grundas på dagens avgäldsuttag och på en uppräkning med konsu- mentprisindex av 2009 års marktaxeringsvärden; vi förväntar oss att avgäldsuttaget – med den praxis som kommunerna i dag tillämpar – kommer att öka något innan de förslag som vi lämnar kan bli lag.

Tomträttsupplåtelser som följer lagstiftningen före år 1954 om- fattas, av skäl som framgår i avsnitt 12.2, inte av våra förslag och

259

Konsekvensanalys

SOU 2012:71

har därför inte beaktats vid undersökningen av förslagens konse- kvenser.

För att underlätta de beräkningar som Statistiska centralbyrån har genomfört har vissa grundläggande antaganden och avgräns- ningar gjorts. På grund av detta har följande objekt uteslutits från undersökningen:

Småhusfastigheter som inte har varit upplåtna med tomträtt såväl år 2001 som år 2010.

Småhusfastigheter, upplåtna med tomträtt, som ingår i samma taxeringsenhet som andra fastigheter utan tomträtt. (I dessa fall går det inte att avgöra hur stor del av marktaxeringsvärdet för enheten som avser tomträtten.)

Fastigheter som har en annan typkod än i 200-serien eller som utöver typkod enligt den serien har typkod enligt 300-serien.1

Fastigheter som, bortsett från komplementbyggnader, har annat ändamål än bostadsändamål.

Uppenbart felkodade fastigheter.

Tomträtter vilkas innehavare inte är fysiska personer.

Sedan denna avgränsning har gjorts, återstår 44 960 småhustomt- rätter av de totalt cirka 49 000 som fanns registrerade vid tidpunk- ten för Statistiska centralbyråns beräkningar. Vid undersökningen har uppgift om avgälden för respektive tomträtt hämtats från fastig- hetsregistret. I undersökningen har det antagits att värderings- intervallet är treårigt och att samtliga tomträtter har upplåtits under år 2001. 2012 års marktaxeringsvärden har inte kunnat beaktas vid beräkningarna, utan beräkningen har avsett ett tänkt avgäldsuttaget år 2011 baserat på 2009 års marktaxeringsvärden. Omräkning för prisutvecklingen mellan åren 2009 och 2011 har, som nämnts ovan, skett med konsumentprisindex.

På grund av de antaganden som sålunda har gjorts innehåller resultaten av beräkningarna vissa felkällor. Till en början kan det konstateras att cirka 4 000 tomträtter inte ingår i undersökningen. Avgäldsförändringen beträffande dessa har därför inte kunnat be- aktas. Antagandet om att upplåtelsetidpunkten är densamma för samtliga tomträtter leder också till att resultatet av beräkningarna

1 Vid fastighetstaxeringen delas småhus in i olika kategorier med typkod i intervallet 200–299 (”200-serien) och flerbostadshus i intervallet 300–399 (”300-serien”).

260

SOU 2012:71

Konsekvensanalys

till viss del blir missvisande. I verkligheten kan upplåtelsetidpunk- terna för de tomträtter som ingår i undersökningen antas fördela sig förhållandevis jämt över en tioårsperiod, även om enstaka tomt- rätter har längre avgäldsperiod än tio år. De förändrade avgälds- intäkter som beräkningarna visar kommer således inte att få fullt genomslag år 1. I verkligheten kan intäktsförändringen, om modellen tillämpas fullt ut i hela landet förväntas förändras successivt för att först under år 5 nå den nivå som beräkningarna visar.

Till detta kommer att fastighetsregistrets uppgifter om avgäld kan vara felaktiga. Av underhandskontakter som utredningen har haft med Lantmäteriet och de stickprov som Statistiska central- byrån har gjort framgår att uppgifterna i fastighetsregistret är förhållandevis aktuella, men att det ändå förekommer inaktuella uppgifter. Även i övrigt kan det förekomma vissa fel i fastighets- registret. Fel förekommer även i fastighetstaxeringsregistret. Slutligen innebär tillämpningen av 2009 års marktaxeringsvärden och omräkningen av dessa med konsumentprisindex fram till år 2011 att avgäldsunderlaget i verkligheten kan förväntas bli något högre om senare års marktaxeringsvärden används i stället.

Resultatet av beräkningarna redovisas per kommun i bilaga 5. Förslaget medför att avgäldsuttaget kommer att kunna öka något jämfört med dagens faktiska uttag, drygt 18 miljoner kronor per år eller cirka fem procent, sett över hela landet. Som har framgått tidigare förutsätter detta emellertid att modellen tillämpas på samt- liga tomträtter och att avgälden omregleras under samma år. Åt- skilliga kommuner har hittills valt att ta ut en avgäld som ligger på en lägre nivå än den som vårt förslag ger dem möjlighet till. Det finns anledning att anta att flera av dessa kommuner även i fortsätt- ningen kommer att ligga kvar på en sådan lägre nivå. Mycket talar därför för att det totala faktiska avgäldsuttaget på landets småhus- tomträtter inte kommer att öka.

Sammantaget finns det alltså knappast anledning att räkna med några stora förändringar av avgäldsuttaget för småhustomträtter. I enskilda kommuner kan emellertid konsekvenserna bli mera påtag- liga. Vårt förslag innebär ju för småhusens del att det i lagen anges ett tak för avgäldsuttaget och att kommunerna således är fria att ta ut en lägre avgäld men inte en högre. I ett kommunalt perspektiv är det därför av särskilt intresse att studera vilka kommuner som på grund av förslaget tvingas sänka sina avgälder och i vilken utsträck- ning detta blir nödvändigt. Beräkningarna visar att 10 av 71 redo- visade kommuner måste minska det totala avgäldsuttaget avseende

261

Konsekvensanalys

SOU 2012:71

småhustomträtter med en miljon kronor eller mer. Av dessa kom- muner bör särskilt framhållas Västerås kommun som får en minsk- ning av sina avgäldsintäkter från småhustomträtter med cirka 14 miljoner kronor samt Luleå och Eskilstuna kommuner som måste sänka avgäldsuttaget med omkring fem miljoner kronor vardera. Som tidigare nämnts kommer denna förändring inte att ske i ett slag utan, beroende på regleringstidpunkten för respektive tomt- rättsupplåtelse, fördelas över flera år. Endast tre kommuner kan öka det totala avgäldsuttaget med mer än en miljon kronor. Av dessa utmärker sig Stockholms och Göteborgs kommuner. Dessa kommer att kunna ta ut drygt 25 miljoner kronor respektive knappt 28 miljoner kronor mer än i dag. Huruvida de kommer att utnyttja denna möjlighet är naturligtvis svårt att bedöma men det kan noteras att båda kommunerna hittills har valt att ta ut lägre avgälder än de i och för sig torde ha varit berättigade till.2

Förslaget innebär att avgäldsregleringen i princip följer utveck- lingen av marktaxeringsvärdet. En procentuell förändring av mark- värdet vid allmän eller förenklad fastighetstaxering leder året efter till att avgälden tillåts öka eller måste sänkas i motsvarande mån. Den framtida utvecklingen av marktaxeringsvärdet – som i sig är svår att förutspå – blir således avgörande för de långsiktiga konse- kvenserna av förslagen. Konjunkturinstitutet har dock bedömt att markvärdet på lång sikt kommer att ha en ökningstakt på mellan 3,2 och 3,8 procent per år, vilket kan ställas i relation till inflations- målet om 2 procent per år. Förslaget innebär, som tidigare sagts, att ökningstakten får fullt genomslag vart tredje år. Däremellan på- verkas avgälden av konsumentprisindex förändringar.

2 Som jämförelse har även motsvarande beräkningar gjorts med andra avgäldsräntor och annat avgäldsunderlag. Beräkningarna redovisas kommunvis i bilaga 5. Sammanfattningsvis framgår att en avgäldsränta om 2 procent förutsätter att avgäldsunderlaget utgör 71 procent av marktaxeringsvärdet för att det totala avgäldsuttaget ska överstiga nuvarande uttag med 30 miljoner kronor. Vid en avgäldsränta om 3 respektive 2,6 procent behöver motsvarande andel av marktaxeringsvärdet sättas till 47 procent respektive 55 procent för att avgälds- uttaget ska överstiga nuvarande uttag med cirka 30 miljoner kronor. Om avgäldsräntan sätts till 2,6 procent och avgäldsunderlaget lika med marktaxeringsvärdet, skulle det finnas ut- rymme för att öka det totala avgäldsuttaget med knappt 350 miljoner kronor, dvs. en för- dubbling.

262

SOU 2012:71

Konsekvensanalys

13.2.1.2 Tomträtter för flerbostadshus

På samma sätt som i fråga om småhustomträtter har vi utformat våra förslag avseende flerbostadstomträtter så att det totala avgälds- uttaget i landet kommer att nära överensstämma med dagens fak- tiska avgäldsuttag för detta slag av tomträtter (se avsnitt 7.6.3). Vi har också föreslagit att flerbostadstomträtter som följer 1907 års lagstiftning inte ska omfattas av de nya bestämmelserna (se av- snitt 12.2). Dessa ingår därför inte i undersökningen.

Som tidigare nämnts har Statistiska centralbyrån även utfört beräkningar avseende flerbostadstomträtter. Ett antal antaganden och avgränsningar har därvid varit nödvändiga. Populationen fler- bostadshus har bestämts på grundval av fastighetstaxeringsregistrets och fastighetsregistrets uppgifter för taxeringsenheter avseende hyreshusenheter som innehåller bostadsarea. Dessutom har följande objekt uteslutits från undersökningen:

Hyreshusfastigheter, upplåtna med tomträtt, som ingår i samma taxeringsenhet som fastigheter utan tomträtt. (I dessa fall går det inte att avgöra hur stor del av marktaxeringsvärdet för en- heten som avser tomträtten.)

Hyreshusfastigheter som inte finns med i såväl fastighetstaxe- ringsregistret som fastighetsregistret.

Avgränsningarna innebär att 4 255 tomträtter av totalt cirka 6 300 flerbostadstomträtter har ingått i undersökningen. För att beräkna avgälden har följande antaganden och beräkningar gjorts. Det senast fastställda markvärdet vid allmän eller förenklad fastighetstaxering (år 2010) har antagits motsvara 75 procent av markens marknads- värde. Marktaxeringsvärdet har omräknats med hänsyn till pris- utvecklingen fram till omprövningstidpunkten (år 2011). Därefter har marktaxeringsvärdet för bostadsdelen multiplicerats med 0,533. I de fall flerbostadshuset innehåller lokaler, har den delen istället multiplicerat med 1,33.4 Prisutvecklingen har beräknats utifrån konsumentprisindex förändringar. Det sålunda beräknade avgälds- underlaget har multiplicerats med avgäldsräntan 2,75 procent.

353 procent av marktaxeringsvärdet motsvarar cirka 40 procent av ett ur marktaxerings- värdet härlett markvärde (0,75 x 0,53=39,75).

4Andelen lokalyta i populationen är förhållandevis liten. Av det totala avgäldsunderlaget för hela populationen utgör bostadsdelens avgäldsunderlag cirka 90 procent. Så är fallet trots att lokaldelen har uppräknats med 1,33 och bostadsdelen reducerats med 0,53.

263

Konsekvensanalys

SOU 2012:71

Felkällor av det slag som har redovisats beträffande småhus- tomträtter (se föregående avsnitt) kan förekomma även i fråga om tomträtter med flerbostadshus. Ytterligare en felkälla är att mark- taxeringsvärdet i fråga om flerbostadsfastigheter har en sämre träff- säkerhet i förhållande till markens marknadsvärde än vad mark- taxeringsvärdet för småhusfastigheter har (se avsnitt 7.6.1).

Resultatet av beräkningarna redovisas per kommun i bilaga 7. Sammantaget visar beräkningarna att vårt förslag avseende flerbostads- tomträtter medför att avgäldsuttaget, sett över hela landet, tillåts öka med omkring 120 miljoner kronor eller cirka 15 procent jäm- fört med dagens uttag. Detta förutsätter att modellen tillämpas på samtliga tomträtter och att avgälden omregleras under samma år. I sammanhanget bör dock anmärkas att beräkningarna av nuvarande avgäldsuttag grundas på dagens avgäldsuttag och på en uppräkning med konsumentprisindex av 2010 års marktaxeringsvärden. Med den praxis som kommunerna tillämpar i dag torde därför det nu- varande avgäldsuttaget öka innan våra förslag kan bli lag; den faktiska skillnaden mellan avgäldsuttaget före och efter lagändringen torde därför bli mindre än 120 miljoner kronor.

Förslaget får olika effekter i olika kommuner, vilket givetvis sammanhänger med att skilda kommuner i dag tillämpar olika modeller för avgäldsberäkningen. Storstadskommunernas nuvarande modeller får avgörande betydelse för utfallet. Dessa kommuner är nämligen de helt dominerande bland de kommuner som upplåter flerbostadstomträtter. Stockholms kommun svarar ensamt för drygt 65 procent av det antal tomträttsupplåtelser som avser flerbostads- hus och som ingår i undersökningen, medan Göteborgs kommun svarar för drygt 10 procent och Malmö kommun för drygt 3 pro- cent. I synnerhet den modell som Stockholms kommun tillämpar vid bestämmandet av avgäld får därför mycket stort genomslag.

Vårt förslag till avgäldsmodell innebär även för flerbostads- tomträtternas del att det i lagen anges ett tak för avgäldsuttaget och att kommunerna således kan välja att ta ut en lägre avgäld men inte en högre. I ett kommunalt perspektiv är det därför av särskilt in- tresse att studera vilka kommuner som på grund av förslaget tvingas sänka sitt avgäldsuttag och i vilken utsträckning detta kommer att bli nödvändigt. Enligt Statistiska centralbyråns beräkningar kommer fem av 55 redovisade kommuner att tvingas sänka sitt nu- varande avgäldsuttag med mer än en miljon kronor per år. Här kan särskilt nämnas Malmö kommun, som måste sänka avgäldsuttaget med knappt tolv miljoner kronor per år och Botkyrka kommun

264

SOU 2012:71

Konsekvensanalys

som måste minska avgäldsuttaget med drygt fem miljoner kronor. Fem kommuner kan öka sitt avgäldsuttag med mer än en miljon kronor per år. Bland dessa märks framför allt Stockholms kommun som kommer att kunna ta ut ytterligare närmare 122 miljoner kronor och Göteborgs kommun som kommer att kunna ta ut drygt 16 mil- joner kronor mer. Karlstads kommun kan höja sitt avgäldsuttag med fyra miljoner kronor per år.5

I bilaga 7 redovisas de finansiella konsekvenserna för kommunerna fördelat på hyres- respektive bostadsrättslägenheter. Sett över hela landet svarar bostadsrättslägenheterna för en möjlig höjning av av- gäldsuttaget med cirka 69 miljoner kronor och hyreslägenheterna för resterande cirka 50 miljoner kronor.

På lång sikt får våra förslag avseende flerbostadstomträtter samma slag av konsekvenser som våra förslag avseende småhustomt- rätter. En förändring av markvärdet leder således till motsvarande förändring av avgälden. En skillnad är dock att det är markens marknadsvärde och inte marktaxeringsvärdet som styr avgäldsunder- laget, en annan att värderingscykeln är tioårig istället för treårig. Omräkningen med konsumentprisindex kommer därför att avse en längre period. Konjunkturinstitutets bedömning av den framtida markvärdeutvecklingen – att ökningstakten på lång sikt antas bli 3,2 till 3,8 procent per år – torde även ha bäring på markvärdet för flerbostadshus. Med hänsyn till inflationsmålet om 2 procent per år kan det alltså förväntas en real markvärdeutveckling på lång sikt.

13.2.1.3 Tomträtter för andra ändamål än bostäder

Förslaget innebär i korthet att avgäldsräntan sätts lägre än den van- ligen har satts under de senaste decennierna. Avgäldsräntan sätts således till 2,75 procent istället för den sedan ett antal år vanligaste räntan om 3,25 eller 3,75 procent (varav en mindre del dock har

5 Som jämförelse har motsvarande beräkningar skett med andra avgäldsräntor och annat avgäldsunderlag. Beräkningarna redovisas kommunvis i bilaga 7. Sammanfattningsvis framgår att om avgäldsränta sätts till 2,75 procent och avgäldsunderlaget till 52 procent av mark- taxeringsvärdet, skulle detta ge utrymme för en ökning av det totala avgäldsunderlaget med 104 miljoner kronor. En avgäldsränta om 2 procent förutsätter att avgäldsunderlaget utgör 73 procent av marktaxeringsvärdet för att det totala avgäldsuttaget ska överstiga nuvarande uttag med 97 miljoner kronor. Vid en avgäldsränta om 3 procent respektive 2,6 procent be- höver motsvarande andel av marktaxeringsvärdet sättas till cirka 47 procent respektive 55 procent för att det totala avgäldsuttaget ska överstiga nuvarande uttag med omkring 100 miljoner kronor. Om avgäldsräntan sätts till 2, 6 procent och avgäldsunderlaget lika med marktaxeringsvärdet, skulle detta ge utrymme för en ökning av det totala avgäldsuttaget med drygt 756 miljoner kronor, dvs. i det närmaste en fördubbling.

265